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1La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense

Omar A. García Palacios, PhDProfesor de Derecho ConstitucionalFacultad de Ciencias Jurídicas (UCA)

LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y EL CONTROL EXTERNO

EN EL ESTADO DEMOCRÁTICO NICARAGÜENSE

2006

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La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense

Primera Edición

© Omar García Palacios

© Para la presente edición, Universidad Centroamericana, 2006.

Fotografía de Portada

Título: Tiempo

Año: 2003

Autora: María Gertrudis Palacios Pastora

Diagramación

Matilde Bustos López

Impresión

Impresiones Helios, S.A.

Managua, Nicaragua, Julio 2006

Derechos Reservados

Todos los derechos reservados de conformidad con la legislación nacional e

internacional de la materia. Se prohíbe la reproducción total o parcial de la

presente obra.

N351.009G212 García Palacios, Omar Alberto, 1975 La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado democrático nicaragüense / Omar Alberto García Palacios. -- 1a ed. -- Managua : Omar Alberto García Palacios 2006 251p.

ISBN : 99924-0-547-3

1. GASTOS PÚBLICOS 2. PRESUPUESTO- NICARAGUA 3. CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA-LEGISLACIÓN 3. ADMINISTRACIÓN DE BIENES-NICARAGUA-CONTROL EXTERNO


ÍNDICE

ABREVIATURAS ......................................................................... 7INTRODUCCIÓN ........................................................................ 9

CAPÍTULO I

ESTADO CONSTITUCIONAL Y CONTROL EXTERNO DE LASCUENTAS PÚBLICAS

1. El control externo de las cuentas públicas: Fundamento ............... 15 y concepto2. El protagonismo histórico del Parlamento en el control de las........ 22 cuentas públicas3. Modelos de control externo de las cuentas públicas ...................... 26 3.1 El modelo francés o modelo jurisdiccional ............................. 26 3.2 El modelo inglés o modelo parlamentario .............................. 30 3.3 Modelos derivados ................................................................ 33 3.3.1 Estados Unidos de Norteamérica. La General Acounting Office ........................................................ 35 3.3.2 Colombia, La Contraloría General de la República ...... 38 3.3.3 España. El Tribunal de Cuentas del Reino .................. 41 3.3.4 Alemania. El Tribunal Federal de Cuentas .................. 444. Elementos del control externo de las cuentas públicas................... 46 4.1 Órgano competente .............................................................. 47 4.2 Objeto .................................................................................. 49 4.3 Momento ............................................................................. 49 4.4 Parámetros ........................................................................... 51 4.5 Funciones ............................................................................. 52 4.6 Resultados y efectos .............................................................. 54

CAPÍTULO II

EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL CONTROL EXTERNO DE LASCUENTAS PÚBLICAS EN NICARAGUA

1. El control parlamentario (1824-1893) .......................................... 592. El Tribunal de Cuentas de la República (1893-1979) .................... 61 2.1 De la creación del Tribunal de Cuentas a la Constitución....... 62

de 1911

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2.2 De la Ley Orgánica de 1930 a la Constitución Política......... 65 de 1939 2.3 De la Constitución de 1948 al final del Tribunal de .............. 68 Cuentas en 1979 3. La Contraloría General de la República (1979 en adelante) ......... 71 3.1 De la Revolución de 1979 a la Constitución de 1987 ............ 71 3.2 La Constitución de 1987 y las reformas constitucionales....... 74 de 1995 y 2000

CAPÍTULO III

LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA COMOÓRGANO CONSTITUCIONAL

1. Los órganos constitucionales: notas distintivas ............................ 812. El reconocimiento y la configuración inmediata por la ................ 85 Constitución 3. La independencia funcional ........................................................ 864. Las funciones de fiscalización de los bienes y recursos del ............. 92 Estado y la rectora del sistema de control de la Administración Pública

CAPÍTULO IVCOMPOSICIÓN Y ORGANIZACIÓN DE LA CONTRALORÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA

1. Composición .............................................................................. 99 1.1 Órgano colegiado ................................................................ 99 1.2 Elección por la Asamblea Nacional ...................................... 105 1.3 Estatuto jurídico de los Contralores....................................... 109 1.3.1 Condiciones personales y profesionales ....................... 109 1.3.2 Inelegibilidades e incompatibilidades .......................... 110 1.3.3 Deberes, derechos y prerrogativas ............................... 112 1.3.4 Duración del mandato ................................................ 115 1.3.5 Causa de cese ............................................................. 1172. Organización ............................................................................. 120 2.1 Consejo Superior de la Contraloría ....................................... 120


2.2 Presidente y Vicepresidente ................................................. 1233. Estructura administrativa .......................................................... 124 3.1 Direcciones Generales Sustantivas........................................ 125 3.1.1 Dirección General de Auditorías ................................ 126 3.1.2 Dirección General Jurídica ......................................... 127 3.2 Divisiones Generales de Apoyo ........................................... 128 3.3 Unidades de Staff ................................................................ 133

CAPITULO V

FUNCIONES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

1. Marco normativo y rasgos generales .......................................... 1372. Función Fiscalizadora ............................................................... 140 2.1 Plan Anual ......................................................................... 140 2.2 Objeto ................................................................................ 142 2.3 Ámbito ............................................................................... 146 2.4 Momento ............................................................................ 149 2.5 Contenido ........................................................................... 150 2.5.1 Concepto de fiscalización .......................................... 150 2.5.2 Manifestaciones ........................................................ 154 2.5.3 Parámetros ............................................................... 156 (A) Control de legalidad ........................................................... 157 (B) Control operativo o de gestión ............................................. 158 a) Control de economía ...................................................... 161 b) Control de eficiencia ....................................................... 161 c) Control de eficacia .......................................................... 162 2.6 Procedimiento ..................................................................... 162 2.7 Resultados ........................................................................... 170 2.7.1 El Informe de Auditoría ............................................. 170 2.7.2 La Resolución ............................................................ 172 (A) Estructura ........................................................................... 172 (B) Establecimiento de responsabilidades .................................. 173 a) Responsabilidad Administrativa ..................................... 174 b) Responsabilidad Civil .................................................... 179 c) Presunción de Responsabilidad Penal ............................. 180 2.7.3 El informe de Gestión Anual ...................................... 184

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3. Función Rectora del Sistema de Control de la Administración .... 191 Pública 3.1 Establecimiento del sistema de Control de la Administración .193 Pública 3.2 El control de probidad de los servidores públicos .................. 198

CONCLUSIONES ........................................................................ 205

BIBLIOGRAFÍA ........................................................................... 211

ANEXO I ...................................................................................... 247Artículos de la Constitución de Nicaragua relativos a la ContraloríaGeneral de la República


ABREVIATURAS

CSCGR Consejo Superior de la Contraloría General de la

República

DGA Dirección General de Auditorias

DGJ Dirección General Jurídica

EGAN Estatuto General de la Asamblea Nacional

LAFRP Ley de Administración Financiera y del Régimen

Presupuestario

LCE Ley de Contrataciones del Estado

LOCGR Ley Orgánica de la Contraloría General de la República

LOCPPE Ley de Organización, Competencia y Procedimiento del

Poder Ejecutivo

LOMP Ley Orgánica del Ministerio Público

LOPGR Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República

LOPJ Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ)

LRJCA Ley de Regulación de la Jurisdicción de lo Contencioso-

administrativo

MPCSCGR Manual de Procedimiento del Consejo Superior de la

Contraloría General de la República

NAGUN Normas de Auditoría Gubernamental de Nicaragua

RDR Reglamento para la determinación de responsabilidades

RGLCE Reglamento General de la Ley de Contrataciones del

Estado

RIAN Reglamento Interno de la Asamblea Nacional

RIRLOCPPE Reformas e Incorporaciones al Reglamento de la Ley de

Organización, Competencia y Procedimiento del Poder

Ejecutivo

RLOMP Reglamento a la Ley Orgánica del Ministerio Público

RLOPGR Reglamento a la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República

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INTRODUCCIÓN

El libro que el lector tiene en sus manos es fruto de mi tesis doctoral, defendida en la Universidad de Barcelona (España), en Diciembre del 2004. El trabajo, dirigido por el doctor Joan Vintró, profesor titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Barcelona, obtuvo la máxima calificación de “Sobresaliente Cum Laude” del tribunal examinador compuesto por los profesores Eliseo Aja, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Barcelona; Manuel Gerpe, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Autónoma de Barcelona; Pablo Pérez Tremps, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid; Tomás Font, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona y Francesc Vallés, profesor titular de Derecho Constitucional de la Universidad Autónoma de Barcelona. A todos los miembros del tribunal quiero expresar mi reconocimiento por las observaciones formuladas.

Este trabajo tiene como objeto el estudio de la Contraloría General de la República y su papel como órgano de control externo del dinero público en el Estado democrático nicaragüense.

La justificación del tema de estudio radica en la necesidad de aportar a la doctrina nicaragüense un trabajo desde la perspectiva del Derecho Constitucional que aborde el estudio de una institución de carácter fundamental del Estado. En Nicaragua apenas se ha estudiado el papel de la Contraloría General de la República, al contrario de lo que sucede en el Derecho comparado donde los trabajos sobre instituciones de control externo de las cuentas o fondos públicos es más habitual. Este estudio sobre la Contraloría puede ayudar a comprender y entender mejor su rol en el sistema constitucional nicaragüense.

La Contraloría General de la República es el órgano superior de fiscalización de los bienes y recursos del Estado y rector del sistema de control de la Administración Pública. En el Estado democrático los ciudadanos demandan la realización de un control efectivo sobre el dinero que ellos aportan a las arcas del Estado. Las funciones que

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realizan las instituciones de control externo como la Contraloría General de la República permiten satisfacer de forma eficaz dichas peticiones. En ello radica la razón de ser o importancia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores de un Estado.

Para la elaboración de este trabajo he utilizado una metodología de estudio basada en el análisis de las diversas fuentes consultadas. He utilizado las principales fuentes normativas del ordenamiento jurídico nicaragüense como la Constitución, Ley Orgánica de la Contraloría y demás instrumentos normativos de rango inferior así como la legislación de Derecho comparado, las principales aportaciones doctrinales sobre los órganos de control externo en los Estados democráticos, y la escasa doctrina nicaragüense. Todas estas fuentes han sido contrastadas con el quehacer práctico de la Contraloría General de la República.

El trabajo se estructura de cinco capítulos. El primer capítulo aborda aspectos generales sobre el control externo de las cuentas públicas y como tal representa el marco teórico sobre el que se desarrollan los capítulos siguientes.

El segundo capítulo está referido a la evolución histórica del control de las cuentas públicas en Nicaragua desde la época de control parlamentario, pasando por la creación del Tribunal de Cuentas y de la Contraloría General de la República hasta llegar a la Constitución vigente de 1987 y sus reformas.

El tercer capítulo trata sobre la naturaleza jurídica de la Contraloría General de la República, es decir, la Contraloría como órgano constitucional del sistema nicaragüense. En el cuarto capítulo se estudia la composición y organización de la institución. La primera parte está referida a la dirección del órgano y la segunda a su estructura interna.

El último capítulo del trabajo trata sobre las funciones que realiza la Contraloría. Para ello se analiza la función fiscalizadora de los bienes y recursos del Estado y la función rectora del sistema de control de la Administración Pública.


Deseo expresar mi agradecimiento al director de este trabajo, profesor Joan Vintró, por todo el tiempo y dedicación puestos en él. Por sus consejos y sugerencias académicas y metodológicas sobre la elaboración del trabajo los cuales han sido quizás el elemento más enriquecedor de esta etapa de mi formación académica. En este proceso el apoyo de la UNAN-León y de la Agencia Española de Cooperación Internacional han sido también fundamentales.

Por otro lado, deseo agradecer a la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Centroamericana (UCA), en especial, a su Decano, Manuel Aráuz, a María Asunción Moreno Castillo, Coordinadora General de Postgrado y Maestría y también a Iván Marín, Director General de Investigaciones de la Universidad, por el interés y apoyo demostrado para lograr la publicación de este libro.

Así mismo, quiero agradecer a mis padres y hermano por la ayuda y apoyo innegable que siempre he recibido de ellos; a mis tíos Carlos y María Helena (q.d.e.p) por toda su confianza y apoyo incondicional; al resto de familiares que siempre han estado presentes a través de sus consejos y muestras de afecto. Mil gracias.

Infinitamente tengo que agradecer a las personas que más feliz me han hecho estos últimos años. A mi esposa Chanty y a nuestros pequeños Sebastián y Santiago. Sin el amor de ustedes y el apoyo incondicional que cada amanecer y anochecer me han dado y me siguen dando creo que este trabajo no hubiese llegado a buen puerto ni tampoco el libro que ahora existe. Gracias por ser mis fuentes de inspiración.

El Autor,Managua, Febrero de 2006.

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CAPÍTULO I

ESTADO CONSTITUCIONAL Y CONTROL EXTERNO DE LAS CUENTAS PÚBLICAS

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1. El control externo de las cuentas públicas: fundamento y concepto

Para situar la relevancia del control externo de las cuentas públicas en el Estado democrático es preciso, en primer lugar, partir de ideas como Estado y control 1 que arrojen elementos para entender la necesidad de controlar lo que los ciudadanos aportan al Estado.

Como afirman FREY y SERNA SANCHEZ, en el Estado democrático los deseos de los individuos como ciudadanos deben ser cumplidos por el Estado lo mejor posible 2. En tal sentido, el establecimiento de mecanismos de control sobre la actuación del Estado en relación a la utilización y rendición de las cuentas públicas 3 resulta necesario. A través del Parlamento en donde reside la soberanía popular se aprueban y autorizan los ingresos y gastos Presupuestarios y es el Ejecutivo quien gestiona y rinde cuentas de esos gastos. El ciudadano en un Estado democrático tiene la obligación de contribuir al gasto público y el derecho de exigir la rendición de las cuentas sobre el mismo. Todo ello justifica la presencia de un órgano de control del dinero público.

La necesidad de controlar el poder político en favor de la libertad del individuo ha sido la gran lucha de la humanidad por establecer un sistema racional de organización. Es de la lucha entre el poder absoluto del monarca y sus súbditos como surge la noción de Estado moderno. En ese sentido, podemos señalar que la idea de limitación del poder está presente en el constitucionalismo. Desde sus inicios: en Inglaterra (Carta Magna de 1215) 4, posteriormente en la 1 Hay autores que sobre el tema además de las ideas de Estado, control, que hemos

mencionado, agregan la de responsabilidad. Señalan que los Estados modernos se han construido en torno a estas ideas. GÓMEZ SÁNCHEZ, Yolanda. El Tribunal de Cuentas. El control económico-financiero externo en el ordenamiento constitucional español. Marcial Pons-UNED. Madrid, 2001. Págs. 13-15.

2 FREY, Bruno S; y SERNA SÁNCHEZ, Ángel. “El Tribunal de Cuentas: una perspectiva desde la elección pública” en Revista de Derecho Financiero y de Hacienda Pública. Núm. 214. 1991. Pág. 675.

3 Para efectos del presente trabajo las expresiones cuentas públicas, gasto público, fondos públicos, dinero público son utilizadas indistintamente como sinónimos.

4 Este es un documento polémico que ha dividido a la doctrina. Por un lado, están los que consideran al documento como un ejemplo de liberalismo indiferenciado del moderno: el inicio de una especie de “Monarquía Constitucional”, en la que los poderes de la Corona están limitados por el Parlamento y la nación. Por otro lado, está la tendencia que

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Independencia de las antiguas colonias Británicas de Norteamérica que culmina con la proclama de una Constitución en 1787, y en la Revolución Francesa en 1789 con la Declaración de los derechos del hombre y el ciudadano y la Constitución de 1791. En estos textos aparecen ideas como la necesidad de controlar el poder político, asegurar la libertad del individuo o ciudadano y limitar el poder mediante frenos y contrapesos (Checks and Balances) y mediante la división de poderes 5. La división o separación de poderes representa la base misma sobre la cual se estructura el Estado liberal y sobre la que todavía en el Estado democrático de la actualidad se sigue fundamentando.

Para LOEWENSTEIN la historia del constitucionalismo no es sino la búsqueda por el hombre político de las limitaciones al poder ejercido por los detentadores del poder. La existencia o carencia de instituciones efectivas por medio de las cuales los detentadores del poder estén sometidos al control de los destinatarios del poder recogidos en un instrumento de reglas fijas denominado Constitución, nos permite clasificar un sistema político como democrático 6.

considera a este documento como un documento feudal y que fueron los acontecimientos del siglo XVII los que hicieron de ella el símbolo de las libertades: no existe en el documento nada que sea una declaración general de los derechos de los ingleses. Ver: GARCÍA-PELAYO, Manuel. Derecho Constitucional Comparado. Introducción de Manuel Aragón. Alianza. Madrid, 1999. Págs. 249-253.

5 Art. 16 de la Declaración de los derechos del hombre y el ciudadano, Agosto 1789: “Toda sociedad en la cual la garantía de los derechos no está asegurada ni la separación de poderes establecida no tiene constitución”. Sobre el Principio de separación de poderes, la bibliografía es muy abundante y variada. Puede verse, entre otros: MONTESQUIEU, Charles. Del Espíritu de las Leyes. Introducción Enrique Tierno Galván. Trad. Mercedes Blázquez y Pedro de Vega. Editorial Tecnos. 5ta Ed. Madrid, 2000. En particular: El Libro XI De las leyes que dan origen a la Libertad política en relación con la constitución. Capítulo VI De la Constitución de Inglaterra. Págs. 107-114; TROPER, Michel. Por una Teoría Jurídica del Estado. Prólogo. Gregorio Peces-Barba. Trad. María Vanegas Grau. Dykinson. Madrid, 2001. Págs. 203-216; SOLÓZABAL ECHAVARRÍA, Juan José. “Sobre el principio de la separación de poderes” en Revista de Estudios Políticos. Núm. 24. 1981. Págs. 215-234.; GARCÍA ROCA, Javier. “Del principio de la división de poderes” en Estudio de Teoría del Estado y Derecho Constitucional en Honor a Pablo Lucas Verdú. Dirs. Raúl Morodo y Pedro de Vega. Tomo II. Madrid, 2001. Págs. 1087-1127. También puede verse la bibliografía recogida en ARAGÓN REYES, Manuel. Constitución y control del Poder. Introducción a una teoría constitucional del control. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires, Argentina. 1995; y en VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público. Configuración y garantía constitucional. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid, 2003. Pág. 30.

6 LOEWENSTEIN, Karl. Teoría de la Constitución. Ariel. Barcelona, 1979. Págs. 149-151.


En el Estado democrático el control es un elemento esencial del mismo así como también de la noción de Constitución. ARAGON REYES ha expresado que hablar de Constitución tiene sentido cuando se la concibe como un instrumento de limitación y control del poder 7. La Constitución es el instrumento que ordena y distribuye el poder.

En igual sentido podemos decir sobre la noción de Estado democrático. Recordemos que el Estado democrático tiene su base en esa idea de Constitución. Es decir, en la existencia de mecanismos e instituciones de control que pueden ser de naturaleza diversa (política, jurídica, económico-financiera). Así pues, la idea de control, en su concepción más general, al igual que es un elemento inseparable de la noción de Constitución, lo es a su vez del Estado democrático.

Un Estado sin control es cualquier cosa menos un Estado democrático. En el Estado democrático, como nos recuerda PÉREZ ROYO desarrollando unas ideas de KELSEN, no sólo el origen democrático del poder es necesario sino también la organización de instituciones de control que aseguren la supervivencia del Estado democrático. Tanto la legitimidad de origen como la de ejercicio es fundamental. La primera se la da su reconducción a la voluntad popular, es decir, a la mayoría que determina la voluntad del Estado, y la segunda se la otorgan las instituciones de control de dicha voluntad 8. En la medida en que se desarrolle el proceso democrático los mecanismos de control irán avanzando. Cuanto más desarrollada, más pluralista, más compleja es una sociedad, mayor necesidad tiene de generar mecanismos de control del poder político con el objeto de preservar el carácter democrático de dicha sociedad 9. 7 ARAGÓN REYES, Manuel. Constitución y Control… Op. Cit. Pág. 12.8 PÉREZ ROYO, Javier. “El Tribunal de Cuentas en la Constitución y en el proyecto de

ley reguladora del mismo” en AAVV. El Tribunal de Cuentas en España. Vol II. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid, 1982. Págs. 1145 y 1146.

9 En el ámbito del control de las cuentas públicas o control de la actividad económico-financiera del Estado todo ello se traduce en que la gestión económica de los poderes públicos se legitima en un primer momento por la sujeción a los principios de legalidad y regularidad, y en un segundo momento por la verificación de los fines y necesidades públicas que se persiguen. CAYÓN GALIARDO, Antonio. “El Tribunal de Cuentas: una perspectiva” en Presupuesto y Gasto Público. Núm. 9. 1981. Págs. 54 y 55.

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Por todo ello, TORRES BOURSALUT se ha manifestado diciendo que “no cabe democracia sin que la administración de los medios limitados de que dispone el Estado para desarrollar su acción esté sujeta a mecanismos efectivos de control” 10.

Las ideas de control y de separación de poderes se expresan perfectamente en las cuentas públicas. Resulta necesario en un Estado constitucional establecer una distribución equilibrada entre los diversos órganos detentadores del poder estatal en materia de ingresos y gastos para evitar su concentración en un solo órgano del Estado y prever el control oportuno sobre las disposiciones aprobadas tanto en la previsión del ingreso como en su efectivo gasto 11. En este sentido, la manifestación del control ha sido distinta a través de las diferentes etapas de desarrollo del Estado constitucional.

El Estado liberal se caracterizó por la sujeción a la Ley, la no intervención del Estado en la economía y el carácter representativo pero no democrático del Estado. En el Estado democrático se presentan como notas características la participación y el pluralismo político, el sufragio universal así como la soberanía popular. Por su parte, el Estado social reafirma lo ya establecido en el Estado democrático y añade la intervención del Estado en la economía así como la prestación de servicios a la sociedad. El Estado Social, como nos recuerda GARCÍA-PELAYO, en términos generales es el intento de adaptación del Estado tradicional (Estado Liberal Burgués) a las condiciones sociales de la civilización industrial y postindustrial con sus nuevos y complejos problemas, pero también con sus grandes posibilidades técnicas económicas y organizativas para enfrentarlos y donde se presenta una interacción del Estado y la sociedad 12. 10 TORRES BOURSAULT, Leopoldo. “Democracia y control financiero” en AAVV.

La función de los Tribunales de Cuentas en la sociedad democrática. (Encuentro Internacional. Santander 10-11 Sept. 1984. UIMP). Tribunal de Cuentas. 1985. Pág. 19.

11 Sobre esto puede verse: RODRÍGUEZ BEREIJO, Álvaro. “Los fundamentos constitucionales del control interno de la actividad financiera del Estado” en Eficacia y Legalidad en la Gestión Pública. X Jornadas del control interno en el Sector Público. Intervención General de la Administración del Estado. Madrid, 1993. Págs. 21.

12 GARCÍA-PELAYO, Manuel. Las transformaciones del Estado contemporáneo. Alianza. Madrid, 1996. Págs.18-25. Sobre el Estado Social puede verse, entre otros, FORSTHOFF, Ernst. “Problemas constitucionales del Estado Social” y “Concepto y esencia del Estado Social de Derecho” en El estado Social de Wolfgang Abendroth; Ernst Forsthoff;


En ese proceso de tránsito por sus diversos estadios o períodos del Estado constitucional se puede afirmar que es en el Estado social donde cobra mayor importancia la necesidad de establecer más y mejores mecanismos de control de las cuentas públicas. Hoy en día esa necesidad se hace más obvia 13.

El volumen de recursos públicos que maneja el Estado hace necesario una adecuada gestión así como un adecuado establecimiento de mecanismos que aseguren la debida fiscalización de esa gestión. Así pues, MUÑOZ CALVO señala que la idea de control inherente al Estado constitucional cobra mayor o menor importancia según el volumen y la entidad del objeto sobre el cual recae. La funcionalidad del control se acrecentará en la misma medida que lo haga el gasto y la actividad económico-financiera que lo determine 14.

El establecimiento efectivo de mecanismos de control dentro del Estado constitucional cobra una gran importancia, entre otras razones, debido a las transformaciones que ha sufrido el Estado contemporáneo y los nuevos roles que el mismo ha asumido tanto en lo social, en lo económico-financiero como en lo político.

El Estado prestacionista, en que vivimos, cubre, o trata de cubrir, amplios sectores como la educación, la salud, sanidad, el trabajo, la seguridad social y pensiones, el transporte, la vivienda, la asistencia social y la cultura. “La enorme maquinaria multitentacular”, como ha definido CAZORLA PRIETO al Estado contemporáneo ante su destacado papel de desarrollo económico y creciente actividad financiera, requiere la existencia del control 15. El ciudadano demanda mayores prestaciones por parte del Estado que pueda hacer su existencia un poco más llevadera. El volumen de recursos

Karl Doehring. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 1986. Págs. 43-106; GARRORENA MORALES, Ángel. El Estado español como Estado social y democrático de Derecho. Tecnos. Madrid, 1991.

13 Tanto por razones de eficacia administrativa como de legitimidad democrática. En ese sentido, ver: ARAGÓN REYES, Manuel. Libertades económicas y Estado Social. McGraw Hill. Madrid, 1995. Págs. 138-139.

14 MUÑOZ CALVO, José Luis. “Criterios rectores de la fiscalización externa del gasto público: El llamado control de eficacia” en AAVV. El Tribunal de Cuentas en Esapaña. Vol II. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid, 1982. Pág. 1000.

15 CAZORLA PRIETO, Luis María. “El control financiero externo del gasto público en la Constitución” en Presupuesto y Gasto Público. Núm. 2. 1979. Pág. 82 y 83.

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que se requiere para satisfacer las múltiples necesidades que los ciudadanos demandan va en aumento continuo 16. Los controles sobre esos recursos públicos resultan, pues, necesarios y evidentes.

El vínculo indisoluble entre Estado constitucional y control que se viene afirmando exige efectuar una definición precisa sobre el término control para luego configurar el tipo de control que se ejerce sobre las cuentas públicas.

Nuestra concepción del término control engloba un entendimiento muy amplio del mismo. Creemos que es la actividad que permite revisar, verificar, examinar, enjuiciar, fiscalizar las actuaciones de los poderes públicos utilizando parámetros de naturaleza diversa (político, jurídico, económico) que puede generar resultados y efectos distintos tanto de carácter jurídicamente vinculante como de carácter meramente político.

Compartimos la concepción que tiene ARAGÓN REYES sobre el control. En tal sentido, este autor señala que control es un término que escapa de una única acepción conceptual, pero que en sus múltiples formas y bajo diversas facetas contiene una idea en común: limitación del poder para evitar sus abusos. El control es, en definitiva, el vehículo a través del cual se hacen efectivas las limitaciones del poder 17.

En cuanto al control que versa sobre la actividad económico-financiera 18 del Estado se le denomina por parte de la doctrina 16 NIETO de ALBA, Ubaldo. “Control del Sector Público: perspectivas de futuro” en

Revista de Control Externo. Núm. 1. 1999. Págs. 13-15 y 28.17 ARAGÓN REYES, Manuel. Constitución y control… Op. Cit. Págs. 67-89. En particular,

69 y 71. También sobre la noción de control en general, puede verse: SÁNCHEZ AGESTA, Luis. Sistema político de la Constitución española. Sexta Ed. EDERSA. Madrid, 1991. Págs. 365 y 366; SANTAOLALLA LÓPEZ, Fernando. “La función de control y la ciencia del Derecho Constitucional” en Revista de las Cortes Generales. Núm. 12. 1987. Págs. 219-241.

18 Sobre la definición de “actividad económico-financiera” y “control económico-financiero” puede verse: ARAGÓN SÁNCHEZ, Cristóbal. “Controles externos de la actividad económico-financiera del Sector Público. (Especiales referencias a las Corporaciones Locales)” en SEMINARIOS 1985. Asociación de Censores Letrados y Contables y Servicio de Estudios del Tribunal. Tribunal de Cuentas. 1987. Págs. 163-218. También puede verse del mismo autor: “Clasificación básica del control de la actividad económico-financiera del Sector Público (especial referencia a las entidades locales)” en


como Control Externo 19. El control es externo porque lo realiza un órgano que se encuentra ubicado fuera de la Administración, del Poder Ejecutivo que es el principal destinatario de la actividad de control.

El Control Externo es realizado en los Estados democráticos por instituciones con denominaciones 20, organización, y competencias distintas, pero que en términos generales persiguen un objetivo en común: controlar el gasto público, es decir, el uso dado al dinero aportado por cada ciudadano como contribuyente al Estado.

Este control, como veremos en su momento, deberá tener como parámetros para su ejercicio la legalidad, la eficiencia, la eficacia, y la economía.

El fundamento racional del Control Externo obedece, como ha sostenido MENDIZÁBAL ALLENDE refiriéndose a las instituciones de los Tribunales de Cuentas, a un principio general del Derecho en el estricto sentido de la expresión: aquel que impone a todo administrador de bienes ajenos la rendición de cuentas de su gestión 21.

CRÓNICA 1996-1997. Asociación de Letrados y Auditores. Tribunal de Cuentas. 1998. Págs. 1-14.

19 Sobre el tema se puede ver: GÓMEZ SÁNCHEZ, Yolanda. El Tribunal de Cuentas. El control económico-financiero externo… Op. Cit.; VERA SANTOS, José Manuel. El Tribunal de Cuentas y los órganos de control externo de las Comunidades Autónomas. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid, 2000; VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit.

20 A manera de ejemplo, en Nicaragua: Contraloría General de la República; así como en el resto de países de Latinoamérica, excepto Argentina: Auditoría General de la Nación; El Salvador: Corte de Cuentas de la República; México: Contaduría Mayor de Hacienda; República Dominicana: Cámara de Cuentas; Uruguay: Tribunal de Cuentas. En Brasil: Tribunal de Contas de Uniao. En Canadá: Audit Oficce; Estados Unidos de Norteamérica: General Accounting Oficce (G.A.O.). Por su parte en Europa mayoritariamente suelen denominarse Tribunal de Cuentas como es el caso Español; Francia: Cour des Comptes; Italia: Corte dei Conti; Alemania: Tribunal Federal de Cuentas. En Inglaterra se denomina: National Audit Oficce; Suiza: Oficina Federal de Auditoría de Suiza. En Japón: Tribunal de Cuentas. En Australia: Australian National Audit Oficce. Y en el ámbito de organizaciones supranacionales: El Tribunal de Cuentas de la Unión Europea.

21 MENDIZÁBAL ALLENDE, Rafael de. “Función y esencia del Tribunal de Cuentas” en Revista de Administración Pública. Núm. 46. 1965. Pág. 23.

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A la afirmación anterior debemos agregar el hecho de que en el Estado democrático al ser los Parlamentos, como representantes del pueblo soberano, los que consienten o autorizan a los Gobiernos el uso del dinero público, debe corresponderles también a ellos exigir la rendición de las cuentas sobre el dinero autorizado a gastar.

En ese sentido, PALAO TABOADA ha expresado que la potestad de control de las cuentas públicas es un complemento necesario de la facultad de aprobar el presupuesto, la cual a su vez deriva del derecho a consentir las cargas tributarias 22.

Con el ejercicio del control sobre las cuentas públicas se cierra el denominado ciclo presupuestario que abarca las fases siguientes: la elaboración del proyecto de Presupuesto por el Gobierno y su presentación ante el Parlamento; la discusión y aprobación del proyecto por el Parlamento; la autorización legal a favor del Gobierno para la ejecución presupuestaria; y el control efectivo por parte del Parlamento de dicha ejecución.

En la culminación de este ciclo, habida cuenta de que los Parlamentos son sede más del debate político que del control técnico y por ello no cuentan con la organización ni los medios adecuados para llevar a cabo un control efectivo sobre el gasto público, las Cámaras se auxilian o apoyan en órganos específicos de Control Externo que pueden ser totalmente independientes, dependientes del Parlamento, y que pueden estar dentro de la órbita parlamentaria. Sobre ello nos referiremos más adelante cuando abordemos los modelos de control externo de las cuentas públicas.

2. El protagonismo histórico del Parlamento en el control de las cuentas públicas

La constitución o formación de los Estados democráticos de la actualidad tiene su origen remoto en acontecimientos vinculados a materias de índole financiera 23. En ese sentido, podemos afirmar 22 PALAO TABOADA, Carlos. “El control de la actividad financiera en un Estado

democrático” en AAVV. La función de los Tribunales de Cuentas… Op. Cit. Págs. 265-268. 23 Sobre el paralelismo histórico entre el descubrimiento de las Instituciones políticas del

Estado moderno y el de las Instituciones financieras, tanto en Inglaterra, Estados Unidos,


que los Parlamentos surgen históricamente cuando los monarcas al no poder hacer frente a la totalidad de los gastos del Estado con las rentas de la Corona precisan acudir a los particulares para la aprobación de subsidios extraordinarios 24.

Tal como nos señala MENDIZÁBAL ALLENDE, refiriéndose al origen de los Parlamentos, éstos nacen como consecuencia de las crecientes y acuciantes necesidades de los Reyes para hacer posible y legitimar la recaudación de los tributos y ello enseguida se transforma en el deseo de las Asambleas de fiscalizar su cobranza y su correcta aplicación 25.

Pues bien, se puede decir, como ha manifestado CAYÓN GALIARDO, que de las pugnas históricas entre el Legislativo y el Ejecutivo por el control de la supremacía del poder económico del Estado, que se expresaba en la lucha en torno al poder impositivo y sus limitaciones, es donde tienen el origen los Parlamentos modernos, que tendrán como función primordial aprobar el Presupuesto. Es sobre la idea de desconfianza y recelo (Legislativo-Ejecutivo) que nace tanto el presupuesto como el Derecho Financiero 26.

En ese sentido, GONZÁLEZ GARCÍA ha señalado que “del derecho a consentir los impuestos nació la práctica de examinar, primero, y autorizar, después, los gastos públicos” 27. Ese derecho

Francia y España, ver: SALINAS SÁNCHEZ, F. Javier. Economía Política Constitucional de los Presupuestos Públicos. Tecnos. Madrid, 1993. Págs. 47-60.

24 BARBERÁN LÓPEZ, José Manuel. “Control parlamentario y Tribunal de Cuentas” en Problemas actuales del control parlamentario. VI Jornadas de Derecho Parlamentario. Congreso de los Diputados. Madrid, 1997. Págs. 87 y 88.

25 MENDIZÁBAL ALLENDE, Rafael De. “El Tribunal de Cuentas y su encuadramiento constitucional” en Estudios sobre el Proyecto de Constitución. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 1978. Pág. 470.

26 CAYÓN GALIARDO, Antonio. “El Tribunal de Cuentas: una perspectiva”… Op. Cit. Pág. 49. Hoy en día, el presupuesto se basa sobre ideas de confianza y colaboración entre Legislativo-Ejecutivo, ya no recelo y desconfianza como en sus inicios. Representa una institución básica del sistema político democrático, el cual, basado en una adecuada división de poderes y equilibrio constitucional, permite asegurar la conservación del sistema. En ese sentido se ha expresado RODRÍGUEZ BEREIJO, Álvaro. “El control parlamentario de la política económica” en Hacienda Pública Española. Núm. 97. 1985. Pág. 127.

27 GONZÁLEZ GARCÍA, Eusebio. “Una aproximación al tema de la Naturaleza Jurídica del Tribunal de Cuentas” en AAVV. El Tribunal de Cuentas en España. Vol. I.… Op. Cit. Pág. 605.

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a consentir se hizo palpable posteriormente en un documento denominado Presupuesto. Del principio medieval de “no taxation without representation” que regía las finanzas públicas inglesas surge la institución del Presupuesto 28. El derecho del Parlamento a consentir los ingresos y a autorizar los gastos públicos ha sido siempre, como nos recuerda RODRÍGUEZ BEREIJO, un problema fundamentalmente de poder: dónde reside la soberanía del Estado y cómo se reparte entre los distintos órganos estatales 29.

Sin embargo, es necesario señalar, tal como lo ha manifestado MUÑOZ CALVO, que si bien desde el inicio existió un control del Legislativo sobre el Ejecutivo vinculado al principio del consentimiento de los tributos, es sólo cuando aparece la llamada técnica de la reserva de Ley, y cuando la misma se afirma en la institución en que se concentra (Ley de Presupuestos), que la legalidad y el control del gasto público adquieren su auténtica trascendencia y significado 30.

28 En el Antiguo Régimen los gastos ordinarios de la Corona eran financiados con los ingresos que generaba el patrimonio real. La no taxation without representation hacía referencia a una limitación del poder real exclusivamente referida a los tributos que con carácter extraordinario tuvieran que establecerse para hacer frente a los gastos extraordinarios(generalmente por motivos bélicos) que no podía ser sufragados por los ingresos generados por el patrimonio real. SALINAS SÁNCHEZ, F. Javier. Economía Política… Op. Cit. Págs. 47. Sobre el Presupuesto se puede ver, entre otros: LABAND, Paul. El Derecho Presupuestario. Estudio preliminar de Álvaro Rodríguez Bereijo. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid, 1979; ESCRIBANO LÓPEZ, F. Presupuesto del Estado y Constitución. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 1981; PÉREZ ROYO, Fernando. Derecho Financiero y Tributario. Parte General. 9ª. Ed. Civitas. Madrid, 1999. Págs. 349 y ss; MARTÍN QUERALT, Juan; LOZANO SERRANO, Carmelo; CASADO OLLERO, Gabriel; TEJEIRO LÓPEZ, José Manuel. Curso de Derecho Financiero y Tributario. 12ª. Ed. Tecnos. Madrid, 2001. Págs. 682 y ss; MARTÍNEZ LAGO, Miguel Ángel. Manual de Derecho Presupuestario. Ordenación jurídica de los Presupuestos y del control jurídico de la Hacienda Pública. COLEX. Madrid, 1992; PALAO TABOADA, Carlos. Derecho Financiero y Tributario. COLEX. Madrid, 1985. Págs. 45.

29 RODRÍGUEZ BEREIJO, Álvaro. “Estudio Introductorio” a la obra de PAUL LABAND El Derecho Presupuestario. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid, 1979. Pág. LXIV.

30 MUÑOZ CALVO, José Luís. “Criterios rectores de la fiscalización externa del gasto público. El llamado control de eficacia” en AAVV. El Tribunal de Cuentas en España. Vol. II… Op. Cit. Págs. 1000. Sobre esas ideas se puede ver también: MARTÍN QUERALT, Juan; LOZANO SERRANO, Carmelo; CASADO OLLERO, Gabriel; TEJEIROLÓPEZ, José Manuel. Curso de Derecho Financiero… Op. Cit. Págs. 683.


Pues bien, como vemos, el Presupuesto se vuelve una pieza clave del control. El Parlamento autoriza y aprueba gastar y el Ejecutivo gestiona ese gasto y a su vez rinde las cuentas al Legislativo sobre lo que ha gestionado y éste ejerce el control respectivo. Por todo ello se ha dicho que el Presupuesto es un instrumento jurídico-político: por un lado, es la regulación de las previsiones de ingresos y de gastos; y por otro lado, es la expresión numérica de la orientación que el Gobierno da a la política del Estado, en decir, es la política del Gobierno en cifras 31.

Como hemos podido ver en esta primera fase o etapa de control de las cuentas públicas correspondía al Parlamento realizarlo, es decir, la propia institución que autorizaba el gasto ejercía el control posterior sobre el mismo.

Con el avance del tiempo los Parlamentos vieron que tanto su organización como su personal eran insuficientes para hacer un control efectivo sobre las cuentas públicas, y procedieron, producto de esa incapacidad, a establecer órganos que contaran con un grado de especialización en materia de cuentas y que, a su vez les permitiesen servir de auxilio o apoyo para la realización de las tareas de control sobre las cuentas que ya tenían asignadas.

De allí nacieron los Tribunales de Cuentas, Contralorías, Oficinas de Auditoría. Las tareas primarias de estos órganos fueron el control de la legalidad y el control contable. Posteriormente con el desarrollo del Estado y sus nuevos roles en la sociedad y en la economía, se pasó de realizar simples controles de legalidad y contable, que siguen siendo hoy día indispensables, a controles de economía, eficiencia y eficacia de los programas y objetivos establecidos en el presupuesto. 31 En un Estado democrático el gasto público determina toda la actividad del Estado.

Mediante el presupuesto se confiere al Ejecutivo poder y facultad para realizar el gasto. El Parlamento, por su parte, ostenta la potestad impositiva para crear ese gasto, y tal actividad de consentir y autorizar conlleva la obligación de controlar. RODRÍGUEZ BEREIJO, Álvaro. “El control parlamentario de la política económica”… Op. Cit. Págs. 127-129. Para GARCÍA AÑOVEROS el presupuesto ha sido “la piedra de toque” de la distribución del poder entre los distintos órganos políticos. El presupuesto es cuestión de poder político y de equilibrio entre poderes. GARCÍA AÑOVEROS, Jaime. “El Presupuesto y el gasto público en la Constitución” en El sistema económico en la Constitución Española. XV Jornadas de Estudio. Vol. II. Ministerio de Justicia. Madrid, 1994. Pág. 1646.

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Con todo ello, podemos decir, a manera de conclusión, que de la necesidad de las Monarquías en captar dinero público para hacer frente a los gastos extraordinarios surgen los Parlamentos. A su vez, estos Parlamentos, que tienen como derecho el consentir los tributos para sufragar el gasto, sienten la obligación, una vez que han autorizado el gasto, de controlarlo. A medida que se avanza, los Parlamentos se van dando cuenta que, debido a su naturaleza eminentemente política carecen de la organización, personal y medios suficientes para controlar efectivamente el gasto. Necesitan de órganos que estén técnicamente especializados y que su labor les sirva de apoyo y auxilio para ejercer el correspondiente control sobre el gasto que ellos han autorizado en el presupuesto 32. He aquí razones para el nacimiento de los dos grandes modelos históricos de control de las cuentas públicas: el francés o modelo jurisdiccional y el inglés o modelo parlamentario.

3. Modelos de control externo de las cuentas públicas

En este apartado abordamos diversos modelos de control externo de las cuentas públicas que existen en distintos Estados democráticos. Para ello tomamos como punto de partida los dos modelos originarios o tradicionales de control externo como son: el francés o modelo jurisdiccional y el inglés o modelo parlamentario, y posteriormente, algunos modelos derivados que funcionan en países como Estados Unidos de Norteamérica, Colombia, España y Alemania.

3.1 El modelo francés o modelo jurisdiccional

El control externo de las cuentas públicas en el modelo francés o modelo jurisdiccional es realizado por un Tribunal denominado Cour des Comptes 33. 32 Sobre estas ideas ver el trabajo de BIGLINO CAMPOS, Paloma. “Parlamento,

Presupuesto y Tribunal de Cuentas” en Revista de las Cortes Generales. Núm. 37. 1996. Págs. 17-24.

33 Se puede ver, entre otras obras: RAYNAUD, Jean. El Tribunal de Cuentas. Trad. Oscar Barahona y Uxoa Doyhamboure. Fondo de Cultura Económica. México. 1986; “La Cour des Comptes et la Constitution de la République” en Revue Française de Droit constitutionnel. Núm. 23. 1995. Págs. 651-658; MAGNET, Jacques. “Classification des institutions supérieures de contrôle financier” en Revue française de Finances Publiques. No. 36. 1991. Págs. 9-12; “Les institutions supérieures de contrôle des comptes et le pouvoir législatif: aperçu de droit comparé” en Revue Française de Finances Publiques.


Resulta importante tener presente antes de abordar la Cour des Comptes que la idea fundamental que ha inspirado tanto el sistema de ejecución como de control de las cuentas públicas en Francia ha sido la de asegurar la máxima honestidad y diligencia en aquellas personas que ejercen funciones públicas relacionadas con estas materias. De aquí la distinción clásica entre los ordenadores y los contables 34 que son las personas que deberán observar y respetar los grandes valores o principios rectores del gasto público y de las finanzas en general. Tales principios son: la responsabilidad, honestidad, dignidad, y moralidad pública 35. Como recuerda CHANDERNAGOR, los ordenadores son los que prescriben la realización de los ingresos y los gastos, mientras que el manejo de los fondos, es decir, el pago y el cobro de los ingresos está reservado a los contables públicos 36.

En la época de Napoleón I mediante la Ley de 16 de septiembre de 1807 se crea la Cour des Comptes 37. En la actualidad es una

Núm. 59. 1997. Págs. 104-114; BONNET, Jacques. “L’évolution du contrôle par la Cour des Comptes de l’exécution du budget de l’État” en Revue Française de Finances Publiques. Núm. 59. 1997. Págs. 59-65.

34 El ordenador de pagos, el que decide pagar un gasto, nunca tiene derecho a ejecutar el mismo este gasto, es decir, a firmar un cheque. Debe transmitir la orden de pago al contador público, juramentado, el único que puede firmar los títulos de pago y transferir los créditos del Estado a sus acreedores. El contador público debe asegurarse que las órdenes de pago que recibe estén justificadas conforme a una nomenclatura establecida y gracias a esta nomenclatura puede verificar el correcto funcionamiento administrativo de los servicios ordenados. RAYNAUD, Jean. El Tribunal… Op. Cit. Pág. 8.

35 ESPEREZÓN LÁZARO, José Antonio. “El Tribunal de Cuentas de la Comunidad Económica Europea ante los dos modelos típicos de control externo: Francia y Gran Bretaña” en AAVV. El Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas y los Tribunales de Cuentas de los países miembros: competencias y relaciones. Encuentro Internacional. Sevilla 17-19 de Feb. 1986. UIMP. Tribunal de Cuentas. Madrid, 1986. Pág. 209.

36 CHANDERNAGOR, André. “El Tribunal de Cuentas en Francia” en AAVV. La función de los Tribunales de Cuentas… Op. Cit. Págs. 221 y 222.

37 La Cour de Comptes es una antigua institución que encuentra sus orígenes más remotos posiblemente en la Cámara de Normandía, anexada esta región a la Corona francesa en 1202. Ya para el reinado de San Luis en 1262 existe esta institución en París. El Rey ordena mediante decreto a ciertos funcionarios para que se integren en su Corte y formen parte de una Cámara de Cuentas que se encargará del examen de las cuentas pero no será hasta 1319 que mediante decreto de Felipe V se da una organización más precisa a esta Cámara de Cuentas de París. Se estructura de un Presidente, siete maîtres des comptes y once pasantes. La función de la Cámara de Cuentas será la de vigilar la correcta entrada de los ingresos del patrimonio real y controlar, en segundo lugar, los gastos efectuados por los responsables de las finanzas. La Cámara también juzga los litigios civiles que surgen con motivo del juicio de las cuentas. Ejerce una jurisdicción represiva por multa sobre los contadores, facultad que en la actualidad conserva. NORMANTON, E. L. The Accountability and Audit of Governments. A comparative Study. Manchester University Press. 1966. Pág. 15.

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institución compuesta de unos 250 Magistrados que gozan de una gran autonomía personal. La autonomía se manifiesta en la cualidad de inamovilidad de sus miembros lo cual otorga un status de magistrado, así como en el respeto a las formas de nombramientos de los mismos 38. En tal sentido, una parte de los miembros es nombrada mediante Decreto por el Consejo de Ministros, otra parte mediante concurso y otra parte es nombrada por el Presidente de la República 39.

La Cour des Comptes es una institución que goza de independencia tanto del Parlamento como del Gobierno. No obstante, la propia Constitución francesa establece que la Cour des Comptes asistirá al Parlamento y al Gobierno en el control de las Leyes financieras (art. 47). Esta regulación de la Constitución de 1958 ha sido interpretada en el sentido que la Cour des Comptes es un grand corps de l´Etat, un corps constituí 40, así mismo, se ha dicho que la posición institucional de la Cour des Comptes “se sitúa a mitad de camino entre el Gobierno y el Parlamento” 41.

La Cour des Comptes es una institución que realiza sus funciones de control a posteriori, es decir, una vez que se ha ejecutado el gasto y tiene como fin controlar a los contables públicos. Este es un procedimiento de control cuya naturaleza es esencialmente jurisdiccional, puesto que tiene por objeto decidir acerca de la responsabilidad personal.

Los contables públicos están obligados a enviar cada año a la Cour des Comptes, bajo pena de sanción, las cuentas descriptivas del conjunto

38 NOFUENTES G. MONTORO, Manuel. “Los Tribunales de Cuentas y las Contralorías en el Derecho Comparado” en CRÓNICA 1987. Asociación de Censores Letrados y Contables y Servicio de Estudios del Tribunal. Tribunal de Cuentas. Madrid, 1988. Págs. 190 y 191.

39 ALABAU i OLIVERAS, María Mercè. El control externo por los Tribunales de Cuentas en la Europa Comunitaria. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid, 1990. Págs. 55 y 56.

40 RAYNAUD, Jean. “La Cour des comptes et la Constitution de la République”… Op. Cit. Págs. 651-654. Así mismo, la Corti dei Conti en Italia es otro órgano de control externo que auxilia tanto al Parlamento como al Gobierno en materia económico-financiera. Ver: NOFUENTES G. MONTORO, Manuel. “Los Tribunales de Cuentas y las Contralorías en el Derecho comparado”… Op. Cit. Págs. 251-255.

41 CHANDERNAGOR, André. “El Tribunal de Cuentas en Francia” en AAVV. La función de los Tribunales de Cuentas… Op. Cit. Pág. 228.


de operaciones realizadas durante el ejercicio anterior, así como los documentos justificativos de su gestión en materia de ingresos y de la regularidad de los gastos cuya liquidación hayan efectuado.

Una vez realizado el control la Cour des Comptes puede resolver que el contable ha cumplido correctamente con sus obligaciones legales, entonces le dará el finiquito de su gestión; en caso contrario, le comunicará a través del arrêt de débet (fallo en el que se fija la cantidad que el contable es alcanzado como resultado del incumplimiento de sus obligaciones legales) las cantidades que debe devolver al Tesoro Público ya sea por los ingresos no recaudados como por gastos irregulares. Es una jurisdicción constituida por magistrados con status, como ya se dijo, equiparable al orden judicial 42.

Con el avance del tiempo las funciones de la Cour des Comptes se han ido ampliando. Además de verificar la regularidad formal de los ingresos y gastos, propia de sus inicios, a la Cour des Comptes le corresponde dar su opinión sobre la utilización que se ha hecho de los créditos, es decir, si se ha hecho un “buen empleo de los fondos públicos”, y fiscalizar también las cuentas y la gestión de las empresas públicas, de las instituciones de la Seguridad Social y de todos los organismos que reciben ayuda financiera del Estado 43.

Esto significa que las funciones fiscalizadoras de la Cour des Comptes han ido poco a poco incrementándose, pero como nos recuerda CHANDERNAGOR, la exigencia de la responsabilidad personal y pecuniaria de los contables públicos es donde todavía la Cour des Comptes encuentra su base más firme, es decir, en el ejercicio de la función jurisdiccional 44.

Los resultados de la actividad de control externo de la Cour des Comptes se recogen en el Informe Anual que la misma debe presentar tanto a los Presidentes de la Asamblea Nacional y del Senado como al Presidente de la República.


43 NOFUENTES G. MONTORO, Manuel. “Los Tribunales de Cuentas y las Contralorías en el Derecho Comparado”... Op. Cit. Págs. 199-203.

44 CHANDERNAGOR, André. “El Tribunal de Cuentas en Francia” en AAVV. La función de los Tribunales de Cuentas… Op. Cit. Págs. 222 y 223.

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El Informe Anual contiene el examen de las cuentas anuales expresado en una declaración general de conformidad así como un examen sobre la gestión económico-financiera del Ejecutivo, o sobre lo que se conoce como bon emploi des fonds. Este Informe es de gran utilidad para el Parlamento en la medida que pone de manifiesto las irregularidades y/o infracciones de las normas y principios presupuestarios y permite tener información para realizar su actividad de control sobre el Ejecutivo 45.

3.2 El modelo inglés o modelo parlamentario

El control externo de las cuentas públicas en Inglaterra está a cargo de la National Audit Office dirigida por la persona del Comptroller General of the Receipt and Issue of Her Majesty’s Exchequer and Auditor General of Public Accounts, mejor conocido como el Comptroller and Auditor General.

La National Audit Office fue establecida mediante Ley del 1 de Enero de 1984 46. Reemplaza al antiguo Exchequer and Audit Department que se creó junto con la figura del Comptroller and Auditor General mediante Ley en 1866 47. Así mismo, en 1861 se creo el Public Accounts Committee, es decir, la comisión parlamentaria encargada de controlar los resultados de la gestión presupuestaria. El establecimiento de este sistema de control de las cuentas públicas fue una idea de Gladstone. Con ello se establecieron los pilares del control externo de las cuentas públicas en Inglaterra: El Public Accounts Committee como control parlamentario y el Comptroller and Auditor General como control técnico 48. En tal sentido, el ciclo de fiscalización de los fondos públicos se representa de la siguiente manera: La Cámara de los Comunes autoriza el gasto público; el Comptroller and Auditor General controla la emisión de los fondos públicos; la contabilidad la elaboraban los propios departamentos 45 ALABAU i OLIVERAS, María Mercè. El control externo por los Tribunales de Cuentas...

Op. Cit. Pág. 56.46 National Audit Act de 1983.47 En 1921 mediante Ley fue modificada la legislación inicial. DOWNEY, G. “The role

of The United Kingdom National Audit Office” en AAVV. El Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas… Op. Cit. Págs. 93; GALÁN GIL, Concepción. “El control externo en Gran Bretaña” en Presupuesto y Gasto Público. Núm. 5. 1980. Pág. 239.

48 VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Págs. 76-79.


que es fiscalizada posteriormente, por el Comptroller and Auditor General. Los resultados de la fiscalización son examinados por la Public Accounts Committee.

El sistema de control externo de las cuentas públicas en Inglaterra se caracteriza por el hecho que la National Audit Office está subordinada al Parlamento. En tal sentido, los trabajos de fiscalización que el Comptroller and Auditor General realiza los hace por encargo de la Cámara de los Comunes 49.

Tal como señala DOWNEY, la National Audit Office a cargo del Comptroller and Auditor General es una institución que goza de independencia respecto del Ejecutivo, no opera como una estructura colegiada de Tribunal, sino que es unipersonal. La cabeza del órgano y las responsabilidades del mismo están a cargo del Comptroller and Auditor General, quien tiene encomendado la gran tarea de velar por cuestiones de economía, eficiencia y eficacia en materia de las cuentas públicas, mejor conocido esto como value for money audit 50.

El Comptroller and Auditor General es totalmente independiente del Ejecutivo y su dependencia lo es exclusivamente respecto al Parlamento. Como nos recuerda ESPEREZÓN LÁZARO, ello resulta lógico, si se tiene presente que no posee atribuciones jurisdiccionales de ningún tipo y sus funciones van orientadas a proporcionar al Parlamento informaciones relativas al control de los fondos públicos 51.

En ese sentido, el Comptroller and Auditor General es nombrado por la Reina a propuesta del Primer Ministro, y estando de acuerdo con la persona que preside el Public Accounts Committee, que por tradición es un cargo que lo ostenta un prominente miembro de la oposición 52.

49 VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Pág. 76. 50 DOWNEY, G. “The role of The United Kingdom National Audit Office” en AAVV. El

Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas… Op. Cit. Págs. 93 y 94.51 ESPEREZÓN LÁZARO, José Antonio. “El Tribunal de Cuentas de la Comunidad

Económica Europea ante los dos modelos típicos de control externo: Francia y Gran Bretaña” en AAVV. El Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas… Op. Cit. Págs. 211.

52 DOWNEY, G. “The role of The United Kingdom National Audit Office” en AAVV. El Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas… Op. Cit. Pág. 94.

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Esta independencia respecto del Ejecutivo se manifiesta en el hecho que no puede ser destituido sin la aprobación de las dos cámaras del Parlamento británico, es decir, de la Cámara de los Comunes y de la Cámara de los Lores 53.

La figura del Comptroller and Auditor General tiene encomendado realizar una doble función: como Comptroller y como Auditor. Como Comptroller interviene en la entrega a los departamentos de los créditos por cuenta del Tesoro de su Majestad, es decir, autoriza la salida de fondos públicos a los diferentes departamentos; y como Auditor certifica las cuentas de todos los departamentos ministeriales y organismos públicos y realiza investigaciones económico-financieras que tienen como objeto proporcionar información al Parlamento 54.

Como hemos visto, la labor primordial del Comptroller and Auditor General es servir al Parlamento como órgano técnico en el control de las cuentas públicas a través de los diversos informes que realiza. Dentro de la tarea de investigación sobre el uso de los fondos públicos cuando actúa como Auditor General tiene como objeto comprobar el grado de economicidad, eficiencia y eficacia alcanzado en la ejecución del presupuesto 55 y en la utilización de la mayor parte de los recursos públicos. Es un control posterior al gasto. En ese sentido, manifiesta ESPEREZÓN LÁZARO que el control que realiza es un control más orientado por criterios económicos que estrictamente jurídicos 56. 53 HARBY, Sir Frank. “La función del Contralor y Auditor General en Gran Bretaña” en

Presupuesto y Gasto Público. Núm. 5. 1980. Pág. 247. 54 La función como Comptroller es un control a priori que encuentra paralelo, como señala

ESPEREZÓN LÁZARO, para el caso español con la Intervención General, es decir, el órgano administrativo encargado de realizar el control a priori de las cuentas públicas. Ver: ESPEREZÓN LÁZARO, José Antonio. “El Tribunal de Cuentas de la Comunidad Económica Europea ante los dos modelos típicos de control externo: Francia y Gran Bretaña” en AAVV. El Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas… Op. Cit. Págs. 211 y 212; Sobre las dos funciones ver también: GALÁN GIL, Concepción. “El control externo en Gran Bretaña”… Op. Cit. Pág. 239.

55 Sobre el presupuesto en Inglaterra ver: HARBY, Sir Frank. “La función del Contralor y Auditor General en Gran Bretaña”… Op. Cit. Pág. 245-255; y GALÁN GIL, Concepción. “El control externo en Gran Bretaña”… Op. Cit. Págs. 237-244.

56 ESPEREZÓN LÁZARO, José Antonio. “El Tribunal de Cuentas de la Comunidad Económica Europea ante los dos modelos típicos de control externo: Francia y Gran Bretaña” en AAVV. El Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas… Op. Cit. Pág. 212.


Contrariamente a la Cour des Comptes de Francia en donde la exigencia de responsabilidades a los funcionarios públicos es de su competencia, el Comptroller and Auditor General carece de ellas y es la propia Administración y la Jurisdicción Ordinaria la encargada de exigirlas.

3.3 Modelos derivados

Hemos visto los dos modelos originarios de control externo: el jurisdiccional o modelo francés y el parlamentario o modelo inglés. La diferencia fundamental entre ambos modelos radica, en una parte, en que el modelo parlamentario se organiza como un órgano de composición unipersonal, es decir, la dirección del mismo está a cargo de una sola persona, posee funciones estrictamente fiscalizadoras y carece de las jurisdiccionales. Por otra parte, el modelo jurisdiccional o francés se organiza bajo la forma de Tribunal, es colegiado y posee facultades fiscalizadoras y jurisdiccionales en materia de cuentas prevaleciendo estas últimas sobre las primeras.

Los dos modelos anteriormente señalados son los puntos de partida para configurar la totalidad de los órganos de control externo que existen en los Estados democráticos.

Sin embargo, resulta importante destacar que en la actualidad no existe “un modelo puro” en sentido estricto. Por ejemplo, no es un requisito sine qua non el hecho de ser unipersonal para ser encuadrado dentro del modelo parlamentario o inglés, ni tampoco ser colegiado o denominarse Tribunal para poseer facultades de índole jurisdiccional en materia de control externo de las cuentas úblicas 57. Así por ejemplo, el Tribunal Federal de Cuentas de 57 Por ejemplo, la Contraloría General de la República de Nicaragua organizada de forma

colegiada y sin funciones jurisdiccionales. Por su parte, varias Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) de países de la Región Centroamérica se configuran como órganos unipersonales bajo la dirección de un Contralor General y ejercen algún tipo de funciones jurisdiccionales. Ver: CARRERAS, Josep M; VALLÈS, Francesc. “El marco legal de las Entidades Fiscalizadoras Superiores de Centroamérica: Límites y desafíos” en AAVV. Las riendas del desarrollo. La transformación del control de la hacienda pública en Centroamérica y República Dominicana. Edits. Fernando Herrero; Marvin Taylor; Gladys González. EFUNA. Heredia, Costa Rica. 2001. Págs. 137 y 138; 148-150; en igual sentido se puede ver en la misma obra HERRERO, Fernando; y GONZÁLEZ, Gladys. “En búsqueda de una estrategia para fortalecer el control”. Págs. 50-52. Así mismo, se puede ver los

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Alemania y el Tribunal de Cuentas de la Unión Europea ambos a pesar de denominarse Tribunal y organizarse como tal, no realizan funciones de índole jurisdiccional sino sólo la función fiscalizadora 58.

En la actualidad, las instituciones de control externo de las cuentas públicas de los Estados democráticos tienden en algunos casos a integrar elementos de ambos modelos, es decir, tanto fiscalizadores como jurisdiccionales, y todo ello con el objeto de lograr un mejor y efectivo control sobre el dinero que los ciudadanos aportan al Estado 59. Es importante también tener en cuenta que los modelos que existen en los diversos Estados obedecen en gran medida a sus tradiciones históricas respectivas, a la experiencia y desarrollo propio de cada país.

órganos de control externo (OCEX) autonómicos en España, tales como: El Tribunal de Cuentas del País Vasco; la Sindicatura de Cuentas de Catalunya; el Consejo de Cuentas de Galicia; la Cámara de Cuentas de Andalucía; la Cámara de Comptos de Navarra; y la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid; todos se organizan de forma de Tribunal de manera colegiada, algunos se denominan Tribunal cuando carecen de funciones jurisdiccionales en materia de cuentas.

58 Sobre el tema ver: GÓMEZ SÁNCHEZ, Yolanda. El Tribunal de Cuentas. El control económico-financiero externo… Op. Cit. Págs. 65-105; ESPEREZÓN LÁZARO, José Antonio. “El Tribunal de Cuentas de la Comunidad Económica Europea ante los dos modelos típicos de control externo: Francia y Gran Bretaña” en AAVV. El Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas... Op. Cit. Págs. 209-215; en la misma obra ver: JOVER MORENO, M; MEDINA GUIJARRO, J; PAJARES GIMÉNEZ, J.A; SOLÁ FERNÁNDEZ, M.F; “El Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas: estructura, organización y competencias” Págs. 237-249; SUBIRATS PIÑANA, José. “La función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas de la Comunidad Europea” en AAVV. Los órganos de control externo y el sector público. Cámara de Cuentas de Andalucía. Sevilla, 1992. Págs. 243-252; LELONG, Pierre. “El Tribunal de Cuentas en la Comunidad Económica Europea” en AAVV. La función de los Tribunales de Cuentas… Op. Cit. Págs. 207-229; en la misma obra ver: WITTROCK, Karl. “El Tribunal de Cuentas en la República Federal de Alemania” Págs. 239-252; SESMA SÁNCHEZ, Begoña. “Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas y el Tribunal de Cuentas Español” en Presupuesto y Gasto Público. Núm. 18. 1996. Págs. 87-112.

59 En tal sentido existen autores que han realizado una clasificación de los modelos de control externo. Se puede ver, entre otros: SUBIRATS PIÑANA clasifica a las instituciones de control en los siguientes tipos o modelos: a) Anglosajón; b) Francés o continental; c) Germano-escandinavo; d) Iberoamericano; e) El propio de las democracias populares. SUBIRATS PIÑANA, Josep. “La función fiscalizadora en el nuevo Tribunal de Cuentas de España” en AAVV. La función de los Tribunales de Cuentas… Op. Cit. Págs. 31 y 32. Por su parte, MAGNET las clasifica en: a) Tribunales o Corte de Cuentas en sentido estricto o propiamente dicho; b) Instituciones que llevan el nombre de Tribunal, se organizan como tal, pero carecen de funciones propias de los mismos; c) Las Contralorías Generales o los Controladores Generales. MAGNET, Jacques. “Classification des institutions supérieures de contrôle financier”... Op. Cit. Págs. 11 y 12.


Finalmente, no hay que olvidar que la función de control de los órganos de control externo de las cuentas públicas en los Estados democráticos sirve como instrumento de ayuda a los Parlamentos en sus tareas de control sobre el dinero público autorizado a gastar al Ejecutivo. La colaboración entre lo órganos de control externo y el Parlamento resulta ser una herramienta muy útil para el buen funcionamiento del sistema democrático. El control de las cuentas públicas en los Estados democráticos debe ser exhaustivo y técnicamente preciso. No basta un control sólo parlamentario de naturaleza política. Es necesario la existencia de una institución técnica que goce de independencia sea cual fuere su forma de organización 60.

Veamos a continuación algunos modelos derivados de órganos de control externo que funcionan en países como Estados Unidos de Norteamérica, Colombia, España y Alemania.

3.3.1 Estados Unidos de Norteamérica. La General Accounting Office 61

El control externo de los fondos públicos en los Estados Unidos de Norteamérica está a cargo de la institución denominada General Accounting Office (GAO) 62. Dicha institución fue creada en la Ley de


61 Desde Julio de 2004 la General Accounting Office se denomina Government Accounting Office en virtud de la ley de 7 de Julio de 2004 denominada GAO Human Capital Reform Act.

62 En relación a la General Accounting Office puede verse, entre otros: BOWSHER, Charles A. “Meeting the New American Management Challenge in the Federal Agency: Lessons from the General Accounting Office” en Public Administration Review. Jan/Feb Vol. 52 No. 1. 1992. Págs. 3-7; FERNÁNDEZ MAROTO, Leoncio. “Control del gasto público en la Administración Federal Norteamérica: la “General Accounting Office” en Presupuesto y Gasto Público. Núm. 3. 1979. Págs. 53-76; ORDOQUI URDACI, Luis. “Tendencias futuras de actuación de las entidades fiscalizadoras de fondos públicos: el sistema de Tribunal de Cuentas de los Estados Unidos” en Presupuesto y Gasto Público. Núm. 7. 1992. Págs. 211-225; JIMÉNEZ RIUS, Pilar. “El órgano de control externo de los Estados Unidos y sus relaciones con el Parlamento” en CRÓNICA 1996-1997. Asociación de Letrados y Auditores. Tribunal de Cuentas. 1998. Págs. 253-283; “La evaluación de políticas públicas en los Estados Unidos y el papel de la General Accounting Office” en Auditoría Pública. Núm. 31. 2003. Págs. 34-43. Así mismo, se puede ver toda la bibliografía recogida en VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Págs. 79-104.

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Presupuestos y Contabilidad de 1921 63. La dirección de la General Accounting Office está a cargo del Comptroller General of the United States.

La GAO es una institución independiente del Ejecutivo que se caracteriza por formar parte del Parlamento y que tiene como función primordial asistirlo y auxiliarlo cuando éste lo demande 64 o cuando la legislación se lo imponga en todas aquellas materias relacionadas con el control del gasto público 65. Así mismo su organización obedece a lo que doctrinariamente se conoce como modelo unipersonal 66 de control externo. En el modelo unipersonal la adopción de las decisiones fundamentales que competen a la institución se concentra en una persona, aunque ello no excluye obviamente que la estructura orgánica sea compleja, ni que pueda tener un colaborador inmediato de gran relieve como en el caso de la GAO es el Deputy Comptroller General.

El Comptroller General y el Deputy Comptroller General son designados por el Presidente de la República a través de una lista de candidatos propuesta por el Senado por un período de quince años no renovables.

La independencia de la GAO se manifiesta en el hecho que el Comptroller General y el Deputy Comptroller General son responsables ante el Parlamento y a pesar de ser designados por el Presidente solo pueden ser removidos de sus cargos mediante resolución conjunta de la Cámara de los Representantes y el Senado 67. Así mismo, el período de duración en el cargo pone de manifiesto la voluntad de estabilidad en la institución y con ello se trata de evitar posibles injerencias del Ejecutivo en el trabajo de la GAO. Al respecto cabe 63 Budget and Accountig Act 1921. Sobre el desarrollo legislativo de la GAO puede verse:

JIMÉNEZ RIUS, Pilar. “El órgano de control externo de los Estados Unidos y sus relaciones con el Parlamento”... Op. Cit. Págs. 257-260.

64 Por ejemplo, las Comisiones Parlamentarias y la Cámara de los Representantes tienen iniciativa fiscalizadora

65 BOWSHER, Charles A. “Meeting the New American Management Challenge in the Federal Agency: Lessons from the General Accounting Office”… Op. Cit. Pág. 3.

66 CABEZAS de HERRERA PÉREZ, Miguel Ángel. “Los OCEX: ¿modelo unipersonal o colegiado? en Auditoría Pública. Núm. 1. 1995. Págs. 50 y 51.

67 FERNÁNDEZ MAROTO, Leoncio. “Control del gasto público en la Administración Federal Norteamérica: la “General Accounting Office” en Presupuesto y Gasto Público. Núm. 3. 1979. Págs. 55 y 56.


mencionar que los quince años de duración en el cargo abarcan cuatro períodos presidenciales.

La GAO tiene como principales funciones la fiscalizadora 68 y la función consultiva o de asesoramiento. Por un lado, la GAO es el supremo órgano fiscalizador de los Estados Unidos y el principal asesor y consultor del Parlamento en materias económicas, financieras y presupuestarias 69. Por otro lado, es la institución encargada de dictar las normas y principios contables así como de control interno y financiero que deben seguir todos aquellos que utilizan fondos públicos. En ese sentido, la GAO asesora a distintas entidades públicas en materia económico-financiera mediante los distintos Manuales que elabora sobre la correcta utilización de los recursos públicos.

Los resultados de la actividad fiscalizadora y de asesoramiento de la GAO se recogen en los distintos informes que elabora 70 y que tienen como principal destinatario al Parlamento 71.

Todos los informes tienen como objeto proporcionar al Parlamento la información suficiente sobre la administración de los fondos públicos. Así mismo, establecen recomendaciones encaminadas a lograr una mayor eficiencia, eficacia y economía de los programas elaborados por el Ejecutivo, es decir, los informes buscan cómo contribuir a generar cambios en las políticas y programas del Ejecutivo y en definitiva a que se realice una buena gestión del dinero público. La publicación de dichos informes y la mayor difusión de los mismos es tarea una complementaria que realiza la General Accounting Office.

68 La función fiscalizadora se realiza fundamentalmente a través de la técnica de la auditoría y con carácter posterior a la ejecución del gasto. Sobre los tipos de auditoría que realiza la GAO se puede ver: ORDOQUI URDACI, Luis. “Tendencias futuras de actuación de las entidades fiscalizadoras de fondos públicos: el sistema de Tribunal de Cuentas de los Estados Unidos”... Op. Cit. Págs. 218-219.

69 JIMÉNEZ RIUS, Pilar. “El órgano de control externo de los Estados Unidos y sus relaciones con el Parlamento”... Op. Cit. Págs. 265 y 266.

70 Sobre la tipología y contenido de los informes que realiza la GAO se puede ver: ORDOQUI URDACI, Luis. “Tendencias futuras de actuación de las entidades fiscalizadoras de fondos públicos: el sistema de Tribunal de Cuentas de los Estados Unidos”... Op. Cit. Págs. 219-221.

71 BOWSHER, Charles A. “Meeting the New American Management Challenge in the Federal Agency: Lessons from the General Accounting Office”… Op. Cit. Pág. 5.

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3.3.2 Colombia. La Contraloría General de la República

Algunos autores han señalado dentro de la clasificación de modelos de control externo de las cuentas o fondos públicos el modelo latinoamericano 72, es decir, el modelo de Contraloría General. Modelo un tanto similar al norteamericano pero con rasgos y matices propios de los diversos países latinoamericanos. También debemos agregar que todos los países que han optado por el sistema de Contraloría General tienen una organización y competencias con elementos coincidentes y con otros distintos. Para abordar este modelo hemos seleccionado la Contraloría General de la República de Colombia con el objeto de destacar lo que puede ser un caso representativo del denominado modelo latinoamericano de Contraloría General.

La Contraloría General de la República de Colombia 73 es la institución de control externo de las cuentas públicas 74. Tal como establece la Constitución de 1991 se trata de una “entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal” (art. 267). La Contraloría tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultado de la Administración (art. 119 Constitución de Colombia). La Contraloría General de la República de Colombia está dirigida por un Contralor General. Muchos países latinoamericanos han optado por este modelo unipersonal, es decir, la dirección del órgano de control externo y las responsabilidades del mismo están a cargo de una sola persona: el Contralor General 75. El Contralor 72 En tal sentido se puede ver: SUBIRATS PIÑANA, Josep. “La función fiscalizadora

en el nuevo Tribunal de Cuentas de España” en AAVV. La función de los Tribunales de Cuentas… Op. Cit. Pág. 32; MAGNET, Jacques. “Classification des institutions supérieures de contrôle financier”... Op. Cit. Pág. 12.

73 En relación a la Contraloría General de la República de Colombia se puede ver: BAILÉN M, Rafael. Constitución Política de Colombia. Antecedentes, Comentarios y Jurisprudencia. Segunda Ed. Ediciones Jurídicas Gustavo Ibañez. Santa fé de Bogotá, D.C. 1995. Págs. 435-443.

74 Colombia es un Estado compuesto y como tal la propia Constitución reconoce la existencia y propia competencia de las Contralorías que existen en los departamentos, distritos y municipios (art. 272) distinta a la Contraloría General de la República.

75 En ese sentido las Contraloría Generales latinoamericanas pueden ser equiparadas con instituciones de control externo como la National Audit Office de Inglaterra. Los países que en sus textos constitucionales han optado por este modelo de organización unipersonal son: Argentina art. 85; República Bolivariana de Venezuela art. 288; Bolivia


General de la República de Colombia es elegido por el Congreso de la República –reunión conjunta de la Cámara de Representantes y el Senado- por igual período 76 al del Presidente de la República (cuatro años) de terna integrada por candidatos presentados a razón de uno por la Corte Constitucional, uno por la Corte Suprema de Justicia y uno por el Consejo de Estado 77. No puede ser reelegido para el período inmediato ni continuar en ejercicio de sus funciones al vencimiento del mismo.

El mecanismo de elección de los Contralores Generales varía según algunos países latinoamericanos. Por ejemplo, en Bolivia el Contralor General es nombrado por el Presidente de la República de una terna propuesta por el Senado (art. 154 Constitución). En igual sentido, en Chile el Contralor General es nombrado por el Presidente de la República con acuerdo del Senado adoptado por la mayoría de sus miembros (art. 87 Constitución). En relación al mecanismo de nombramiento podemos ver que el modelo latinoamericano de Contraloría General es un tanto similar al de Estados Unidos de la General Accounting Office.

La Contraloría General de la República de Colombia realiza funciones fiscalizadoras. Mediante la función fiscalizadora la Contraloría realiza un control financiero, de gestión y de resultados fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales 78. Así mismo, dicho control se efectúa

art. 154; Chile art. 87; Ecuador art. 211; Guatemala art. 233; Perú art. 82. Por otro lado, existen otros casos como el de algunos países Centroamericanos y Suramericanos donde la Contraloría General está dirigida por un Contralor y un Subcontralor y como tal este modelo de Contraloría General puede ser equiparado a la General Accounting Office de Estados Unidos. Los países que han optado por el modelo unipersonal con matiz de un segundo son: Costa Rica art. 183; Honduras art. 233; Panamá art. 275; Paraguay art. 281.

76 El período de duración en el cargo varía entre los distintos países latinoamericanos. Por ejemplo, en la República Bolivariana de Venezuela el período es de siete años (art. 273 Constitución); en Chile es vitalicio hasta la edad de 75 años (art. 87 Constitución); en Costa Rica ocho años (art. 183 Constitución); en Honduras cinco años (art. 223 Constitución).

77 Resulta interesante destacar que en el sistema constitucional colombiano si bien el Parlamento tiene la facultad de elegir al Contralor General carece de la posibilidad de presentar un candidato para optar a dicho cargo.

78 La equidad y los costos ambientales son dos parámetros de control novedosos que recoge la Constitución colombiana de 1991.

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de forma posterior y de manera selectiva sobre la gestión fiscal de la Administración y los particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la nación. Además la Constitución establece que es atribución de la Contraloría General de la República “establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma” (art. 268 inc. 5) 79.

Los resultados del control externo se recogen en los distintos informes que la Contraloría debe elaborar y presentar al Parlamento 80. En tal sentido debe presentar a la Cámara de Representantes la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro y además presentar informes al Congreso y al Presidente de la República sobre el cumplimiento de sus funciones y certificación sobre las finanzas del estado. Así mismo, la Constitución obliga presentar al Congreso de la República un Informe Anual sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente (art. 268 inc 7).

Resulta interesante destacar que la propia Constitución establece un control sobre quien controla 81, es decir, la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República es ejercida por un auditor elegido por un período de dos años por el Consejo de Estado de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia (art. 274).

79 Los órganos de control externo que más claramente tienen asignadas funciones jurisdiccionales en los países latinoamericanos son aquellos que han optado por el modelo de Tribunal de Cuentas. En tal sentido se puede ver: Brasil art. 71 Constitución; El Salvador art. 195 Constitución; Uruguay art. 211 Constitución. Por otro lado, existe el caso de Guatemala que tiene como órganos de control externo de las cuentas públicas la Contraloría General de la República que realiza funciones fiscalizadoras y los Tribunales de Cuentas órganos integrados dentro del Poder Judicial que tienen como función el control jurisdiccional de las cuentas públicas. Ver: arts. 220 y 232 Constitución.

80 Varias Constituciones de países latinoamericanos reconocen el carácter técnico y de auxilio al Parlamento del órgano de control externo, por ejemplo, Argentina art. 85; Brasil art. 71; Costa Rica art. 183; Honduras art. 222.

81 Algún autor se ha formulado esta interrogante: ¿Quién controla al Contralor?. En tal sentido se puede ver: WOJCIECH0OWSKI, Janusz. “L’indépendance et la responsabilité de l’Institution Supérieure de contrôle qui contrôle les contrôleurs? en Revue française d’administration publique. No. 90. 1999. Págs. 271-283.


Para completar esta breve referencia al modelo latinoamericano de órganos de control externo es obligado mencionar algunos textos constitucionales y ordenamientos que asignan a estas instituciones una función singular que se aparta, en particular en alguna de sus manifestaciones, de la clásica de la fiscalización de las cuentas públicas. Tal es el caso, por ejemplo, de la Constitución peruana de 1993 y de la Constitución ecuatoriana de 1998 que califican a la Contraloría General, respectivamente, de “órgano superior del Sistema Nacional de Control” 82 y de “organismo técnico superior de control”. En el marco de estas previsiones constitucionales la legislación correspondiente de estos países ha atribuido al órgano de control externo unas funciones generales de dirección y de control del sistema de función pública que, como apuntábamos anteriormente, constituyen una interesante novedad en el ámbito de los órganos de control externo pues no se vinculan únicamente a la fiscalización del gasto público. Como examinaremos más adelante, esta reciente tendencia del constitucionalismo latinoamericano también ha tenido acogida en Nicaragua.

3.3.3 España. El Tribunal de Cuentas del Reino

El control externo de las cuentas públicas en el Reino de España es ejercido por el Tribunal de Cuentas 83. La Constitución española lo define como el “supremo órgano fiscalizador de las cuentas públicas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público. Dependerá directamente de las Cortes Generales y ejercerá sus funciones por delegación de ellas en el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado” (art. 136).

La doctrina española ha puesto de manifiesto que la dependencia parlamentaria proclamada por la Constitución no debe entenderse

82 En relación a la Contraloría en Perú puede ver: CASO LAY, Víctor Enrique. “La experiencia del Perú en el control público” en Revista OLACEFS. Núm. 10. 1995. Págs. 17-24.

83 Sobre el Tribunal de Cuentas de España se puede ver: AAVV. El Tribunal de Cuentas en España. Vol I y II… Op. Cit.; GÓMEZ SÁNCHEZ, Yolanda. El Tribunal de Cuentas. El control económico-financiero… Op. Cit.; VERA SANTOS, José Manuel. El Tribunal de Cuentas y los órganos... Op. Cit.; y VALLÈS VIVES, Francesc. “El control externo del gasto público: el Tribunal de Cuentas” en AAVV. Constitución. Desarrollo, rasgos de identidad y valoración en el XXV aniversario (1978-2003). Juan Carlos Gavara de Cara (Ed). Bosch Editor-Institut de Ciències Polítiques i Socials. Barcelona. 2004. Págs. 407-425.

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como incorporación del Tribunal de Cuentas a la institución parlamentaria sino que expresa la voluntad del constituyente de que el Tribunal de Cuentas esté más cercano a dicha institución y más lejos de la influencia del Ejecutivo. En ese sentido, CAZORLA PRIETO ha señalado que el Tribunal de Cuentas es una institución dependiente de las Cortes Generales que se sitúa dentro de la órbita parlamentaria sin llegar a ser un órgano parlamentario y que dicha dependencia tiene más significado político-histórico que jurídico 84. En otras palabras, ese acercamiento al Parlamento parece ser la mejor forma de asegurar la independencia del Tribunal en el ejercicio de sus funciones 85.

Por otro lado, también se ha discutido sobre la naturaleza jurídica del Tribunal de Cuentas, es decir, si se trata de un órgano constitucional o de un órgano auxiliar o de relevancia constitucional. La doctrina mayoritaria 86 ha señalado que estamos ante la presencia de un órgano de control externo de carácter auxiliar o de relevancia constitucional.

El Tribunal de Cuentas es un órgano colegiado compuesto por doce Consejeros de Cuentas electos por las Cámaras (seis por el Congreso de los Diputados y seis por el Senado) mediante votación

84 CAZORLA PRIETO, Luis María. “El control financiero externo del gasto público en la Constitución”... Op. Cit. Págs. 96 y 97.

85 Sobre los Tribunales de Cuentas que dependen del Parlamento puede verse entre otros el caso del Tribunal de Cuentas de Bélgica, DREZE, Monique. “Misión y atribución del Tribunal de Cuentas de Bélgica” en Presupuesto y Gasto Público. Núm. 23. 1985. Págs. 19-23.

86 En tal sentido ver: CAZORLA PRIETO, Luis María. “El control financiero externo del gasto público en la Constitución”… Op. Cit. Pág. 97 y 98; FERNÁNDEZ-CARNICERO GONZÁLEZ, Claro José. “Las relaciones entre las Cortes Generales y el Tribunal de Cuentas” en CRÓNICA 1992-1993. Tribunal de Cuentas. Madrid, 1994. Pág. 285; VEGA BLÁZQUEZ, Pedro de. “El Tribunal de Cuentas” en AAVV. Administraciones Públicas y Constitución. Reflexiones sobre el XX aniversario de la Constitución española. Coord. Enríquez Álvarez Conde. INAP. Madrid, 1998. Págs. 692-696. Por otro lado, existen autores que han reconocido al Tribunal de Cuentas el carácter de órgano constitucional. En tal sentido, BIGLINO CAMPOS, Paloma. “Parlamento, presupuesto y Tribunal de Cuentas”… Op. Cit. Págs. 38-42; GÓMEZ SÁNCHEZ, Yolanda. “Algunas reflexiones sobre la naturaleza del Tribunal de Cuentas”… Op. Cit. Págs. 1460-1466; El Tribunal de Cuentas. El control económico-financiero… Op. Cit. Págs. 119-126. Y existe una posición intermedia de VALLÈS VIVES al señalar que “los órganos de control externo tienen una naturaleza jurídica singular, es decir, distinta a la de los órganos tradicionalmente considerados como constitucionales”. VALLÈS VIVES, Francesc. “El control externo del gasto público: el Tribunal de Cuentas”... Op. Cit. Págs. 410-413.


por mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras por un período de nueve años. El Presidente del Tribunal es nombrado por el Rey de entre los miembros a propuesta del propio Tribunal en Pleno 87 y por un período de tres años. Los Consejeros de Cuentas del Tribunal son independientes e inamovibles y están sometidos a las mismas incompatibilidades de los Jueces (arts. 136 Constitución y 29 y 30 Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas) 88.

El Tribunal de Cuentas realiza funciones fiscalizadoras y funciones jurisdiccionales 89 con posterioridad a la ejecución presupuestaria. Es un modelo de órgano de control externo que tiene incorporados las dos principales funciones 90 que normalmente realizan estas instituciones en los Estados democráticos. La Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas señala, por una parte, que la función fiscalizadora es externa, permanente y consuntiva de la actividad económico-financiera del sector público (art. 2) y se refiere al sometimiento de la actividad económico-financiera del sector público a los principios de legalidad, eficiencia y economía (art. 9), y por otra parte, que la función jurisdiccional es aquella que se manifiesta en el enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos (art. 2).

Los resultados de la actividad de control externo del Tribunal se recogen en los informes, memorias, mociones o notas que puede

87 El Pleno del Tribunal lo compone los doce Consejeros y un Fiscal que es designado por la Fiscalía General del Estado de la cual depende funcionalmente.

88 Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas. Ley 2/1982 BOE núm. 121 de 21 Mayo de 1982.

89 Recordemos que el Estado español es un Estado compuesto. Se organiza con carácter general en diversas Comunidades Autónomas En la mayoría de Comunidades Autónomas existen órganos de control externo autonómicos que realizan únicamente la función fiscalizadora. Carecen de facultades jurisdiccionales. El único órgano de control externo con funciones fiscalizadoras y jurisdiccionales es el Tribunal de Cuentas del Reino. Sobre ello, ver: VERA SANTOS, José Manuel. El Tribunal de Cuentas y los órganos... Op. Cit.

90 Hay que señalar que hay autores que han reconocido la función consultiva o pedagógica en el Tribunal de Cuentas, puede verse: TRILLO-FIGUEROA M. CONDE, Federico. “La función consultiva del Tribunal de Cuentas ante la crisis de la institución parlamentaria” en AAVV. El Tribunal de Cuentas en España. Vol II… Op. Cit. Pág. 1419; LOZANO MILLARES, Jorge. Configuración e independencia de los órganos… Op. Cit. Pág. 46; SESMA SÁNCHEZ, Begoña. “Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas y el Tribunal de Cuentas Español”... Op. Cit. Pág. 109.

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elaborar. El Tribunal debe presentar a las Cortes Generales un Informe Anual el cual comprende el análisis de la Cuenta General del Estado y de las demás del sector público 91. Así mismo, la propia Ley Orgánica señala la obligación de remitir idéntico informe a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas cuando se trate del gasto público autonómico (art. 13). En los diversos informes que el Tribunal remite tanto a las Cortes Generales como a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas sobre la gestión del gasto público deben establecerse las medidas a adoptar en los casos que corresponda para la mejora de la gestión económico-financiera del sector público.

Por último, la Ley Orgánica señala que los resultados de la fiscalización del Tribunal una vez elevados a las Cortes Generales deben publicarse en el Boletín Oficial del Estado (BOE), así mismo, cuando la actividad fiscalizadora se refiera a las Comunidades Autónomas o a entidades que de ellas dependan una vez remitidos los informes a las Asambleas Legislativas se publicarán en los Boletines Oficiales de dicha Comunidad (art. 12).

3.3.4 Alemania. El Tribunal Federal de Cuentas

El control externo de las cuentas públicas en Alemania es realizado por el Tribunal Federal de Cuentas –Bundesrechnungshof- 92 institución reconocida en el artículo 114 de la Ley Fundamental de Bonn y posteriormente desarrollada mediante Ley Federal de 27 de Noviembre de 1950.

El Tribunal Federal de Cuentas es la máxima autoridad de fiscalización de cuentas de los organismos y administraciones federales. Se trata de una instancia suprema federal 93 que es

91 Sobre ello se puede ver: CARRETERO, Adolfo. “El Informe Anual del Tribunal de Cuentas (III)” en Revista de Derecho Financiero y Hacienda Pública. Núm. 208. Julio-Agosto. 1990. Págs. 787-841.

92 Sobre el Tribunal Federal de Cuentas de Alemania puede verse, entre otros: WITTROCK, Karl. “El Tribunal de Cuentas en la República Federal de Alemania” en AAVV. La función de los Tribunales de Cuentas… Op. Cit. Págs. 239-244 y NOFUENTES G. MONTORO, Manuel. “Los Tribunales de Cuentas y las Contralorías en el Derecho comparado”... Op. Cit. Págs. 285-291.

93 Recordemos que Alemania es un Estado Federal compuesto por varios Estados o Länder. Dichos Estados poseen sus propios Tribunales de Cuentas.


independiente del Gobierno. Así mismo, es una institución que no pertenece al Poder Legislativo ni al Judicial 94.El Tribunal Federal de Cuentas se organiza como un órgano colegiado. En tal sentido, se compone de un Presidente, un Vicepresidente (como delegado permanente de aquél), elegidos a propuesta del Gobierno Federal por el Bundestag y el Bundesrat por mayoría absoluta de sus miembros, y ocho Miembros los cuales son nombrados por el Presidente Federal a propuesta del Presidente del Tribunal 95.

Por otro lado, las funciones que el Tribunal realiza son funciones fiscalizadoras y de asesoramiento. El Tribunal Federal de Cuentas de Alemania es un modelo de órgano de control externo que, a pesar de organizarse bajo la forma colegiada y denominarse Tribunal, no realiza funciones jurisdiccionales. Tal como hemos dicho, una situación similar se presenta en el Tribunal de Cuentas de la Unión Europea y varios órganos autonómicos de control externo de España.

La función fiscalizadora del Tribunal Federal de Cuentas de Alemania se pone de manifiesto en el control de la ejecución del presupuesto, el cual es realizado con posterioridad al gasto, y en el denominado control de la buena gestión financiera conocido como wirtschaftlichkeit 96. Tal como ha manifestado WITTROCK una de las tareas más importantes del Tribunal es la relacionada a los controles de racionalidad económica entendidos estos como la relación entre el gasto efectuado y el resultado obtenido. El Tribunal ha pasado de efectuar una simple revisión tradicional de cuentas a un amplio control financiero 97. En síntesis, pues, el Tribunal no sólo controla la gestión del presupuesto sino también la gestión económica 98.

94 NOFUENTES G. MONTORO, Manuel. “Los Tribunales de Cuentas y las Contralorías en el Derecho comparado”... Op. Cit. Pág. 287.

95 ALABAU i OLIVERAS, María Mercè. El control externo por los Tribunales de Cuentas... Op. Cit. Pág. 58; GÓMEZ SÁNCHEZ, Yolanda. El Tribunal de Cuentas. El control económico-financiero… Op. Cit. Págs. 56 y 57.

96 SESMA SÁNCHEZ, Begoña. “Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas y el Tribunal de Cuentas Español”... Op. Cit. Pág. 104.

97 WITTROCK, Karl. “El Tribunal de Cuentas en la República Federal de Alemania” en AAVV. La función de los Tribunales de Cuentas… Op. Cit. Pág. 243.

98 PALAO TABOADA, Carlos. “El control de la actividad financiera en un Estado democrático” en AAVV. La función de los Tribunales de Cuentas… Op. Cit. Pág. 276.

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Por su parte, la función asesora que el Tribunal presta tanto al Parlamento como al Ejecutivo en materia económico-financiera se manifiesta en diversos aspectos. El Tribunal puede formular las indicaciones que estime pertinentes respecto a la confección del anteproyecto de presupuesto. Así mismo, el Tribunal debe ser oído previamente respecto a cualquier disposición general sobre contabilidad dictada por los Ministerios federales 99. El Tribunal Federal de Alemania considera que una de sus tareas es brindar ayuda al Ejecutivo para que éste imponga regularidad y racionalidad económica en la Administración. Por regla general, el ejecutivo suele tener muy en cuenta las recomendaciones y procede a eliminar las deficiencias en la administración del dinero público señaladas por el Tribunal 100.

Los resultados de la actividad fiscalizadora del Tribunal se recogen en los distintos informes, observaciones y Memoria de los principales resultados de la fiscalización que el Tribunal presenta tanto al Parlamento como al Gobierno. Las observaciones permiten constatar entre otras cosas la utilización de los créditos presupuestarios, el respeto a la legalidad así como la buena gestión financiera. Los informes y observaciones son instrumentos que brindan información al Parlamento y ofrecen la posibilidad al mismo de no sólo decidir sobre la Cuenta General cerrada sino también de ejercer su influencia sobre la gestión presupuestaria y económica 101.

Hasta aquí hemos visto diversos modelos de control externo de las cuentas públicas en el Estado democrático con sus principales características y notas definidoras. Comprende examinar a continuación los distintos elementos que integran o componen el control externo de las cuentas públicas.

4. Elementos del control externo de las cuentas públicas

Como hemos manifestado a lo largo de las páginas anteriores nuestro objeto de estudio es el denominado control externo de

99 ALABAU i OLIVERAS, María Mercè. El control externo por los Tribunales de Cuentas... Op. Cit. Pág.

100 WITTROCK, Karl. “El Tribunal de Cuentas en la República Federal de Alemania” en AAVV. La función de los Tribunales de Cuentas… Op. Cit. Págs. 241 y 242.

101 Ídem. Nota anterior. Págs. 243 y 244.


las cuentas públicas o de la actividad económico-financiera del Estado. De lo expuesto se desprende la existencia de otros tipos de control que dentro del Estado democrático se realizan sobre el dinero o fondos públicos. Por ello resulta imprescindible poner de relieve los rasgos distintivos del control externo en comparación con otros tipos de control sobre la actividad económico-financiera del Estado 102 y examinar los diversos elementos que intervienen en su configuración: órgano competente, objeto, momento, parámetros, funciones, resultados y efectos.

4.1 Órgano competente

El primer elemento del control externo es la ubicación del órgano que controla en relación al controlado, es decir, el control es externo porque el órgano que lo realiza se sitúa fuera del ámbito del controlado. La “externidad” o “exterioridad” 103 como elemento fundamental de este tipo de control permite a su vez la independencia de ejercicio de la función frente al controlado 104.

Ahora bien, en contraste al control externo existe el denominado control interno que se organiza y asume en el interior de un órgano. Normalmente cuando se habla de control interno se refiere al control ejercido dentro de la Administración, es decir, al control realizado por la propia Administración Pública 105. En el control 102 Tal como señala PASCUAL GARCÍA, a nivel doctrinal el control de la actividad

económico-financiera del Estado se clasifica de la siguiente manera: a) por su objeto: esto se refiere tanto al control de los ingresos como de los gastos públicos; b) por el órgano controlador: se habla de control parlamentario, control externo, y control interno; c) por el momento en que el control se realiza: se clasifica en control previo, control concomitante, control posterior o consuntivo. d) atendiendo a los principios o criterios con arreglo a los cuales se evalúa la actividad financiera: se suele clasificar en control de legalidad, control de eficacia, de eficiencia y de economía. PASCUAL GARCÍA, José. Régimen jurídico del Gasto Público: Presupuestación, Ejecución y Control. Ministerio de la Presidencia. Boletín Oficial del Estado. Madrid, 1999. Págs. 606-608. Por su parte, CABALLER DURÁ recoge la siguiente clasificación: a) por razón del sujeto: control interno y control externo (político y técnico). b) por el momento en que se realiza: control preventivo, control concomitante, control a posteriori. c) por su naturaleza: control de legalidad, control financiero, control de eficacia, control de oportunidad, control contable. CABALLER DURÁ, M. “El control de la actividad financiera: concepto, clases y ámbito. Órganos de control” en AAVV. Nociones de Derecho Financiero. Tomo I. Ministerio de Economía y Hacienda. Madrid, 1993. Pág. 132.

103 VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Pág. 137.104 En igual sentido se ha manifestado SUÁREZ SUÁREZ, Andrés-Santiago. El control o

fiscalización del sector público. Auditorías de eficiencia. Tribunal de Cuentas. Madrid, 1986. Pág. 19.

105 FABRE, Françis- J; ALBIÑANA, César. El Control de la Hacienda Pública. RIALP.

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interno es la propia Administración la que desarrolla una especie de autocontrol sobre sus propias actuaciones y normalmente este control está a cargo de órganos específicos nacidos y circunscritos en sus competencias a esta exclusiva finalidad. Así pues, el control externo es aquel realizado por un órgano que se encuentra fuera del ámbito del Ejecutivo y que no depende de él ni orgánica ni funcionalmente 106.

En relación a nuestro objeto de estudio hemos podido constatar a lo largo de las páginas anteriores que el control externo puede ser realizado por el Parlamento. Sin embargo, hemos destacado que esta situación presenta dos grandes inconvenientes: por un lado, la naturaleza política de la institución parlamentaria, y por otro, la falta de especialización técnica de la misma para realizar la función de control de las cuentas públicas.

Por todo ello, en el Estado democrático el control externo del dinero público se ha encomendado a un órgano ad hoc que goza de independencia en su composición, organización y funcionamiento respecto al sujeto controlado, y además, cuenta con el carácter técnico necesario para realizar la función de control de los fondos públicos 107. En tal sentido, el control externo del dinero público

Madrid, 1971. Págs. 112 y 200; MARTÍNEZ LAGO, Miguel Ángel. Manual de Derecho Presupuestario… Op. Cit. Pág. 301. MARTÍN QUERALT, Juan; LOZANO SERRANO, Carmelo; CASADO OLLERO, Gabriel; TEJERIZO LÓPEZ, José Manuel. Curso de Derecho Financiero… Op. Cit. Pág. 742. Por ejemplo, el control interno en España está a cargo de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE). Es un órgano que se integra dentro de la propia Administración como una Dirección General del Ministerio de Economía y Hacienda y dependiente de la Secretaría General de Planificación y Presupuestos. Sobre el control interno en España, ver entre otros, GUTIÉRREZ ROBLES, A. La historia de la Intervención General de la Administración del Estado. Ministerio de Economía y Hacienda. Madrid, 1993; RODRÍGUEZ BEREIJO, Álvaro. “Los fundamentos constitucionales del control interno de la actividad financiera del Estado”… Op. Cit. Págs. 21-32. DÍAZ ZURRO, Alicia. “El control interno” en Revista Española de Control Externo. Núm. 10. 2002. Págs. 31-52; MAÑEZ VINDEL, Gregorio. “El control interno de las actividad económico-financiera en el sector público estatal. Perspectivas de futuro” en AAVV. Hacia un sector público moderno: Sistemas de control. Price Water House. Madrid, 1995. Págs. 1-24.

106 Sobre la relación y diferencias entre el control externo y el control interno puede verse: DÍAZ ZURRO, Alicia. “El control externo visto desde el control interno” en Revista Española de Control Externo. Núm. 12. 2002. Págs. 89-112; y GARCÍA CRESPO, Milagros. “El control de la gestión pública por el Tribunal de Cuentas” en Revista Española de Control Externo. Núm. 3. 1999. Págs. 91-109.

107 Todo ello, como veremos más adelante, ha generado la discusión doctrinal sobre la


es tarea de instituciones definidas como Tribunal de Cuentas, Contraloría General, Auditoría General.

4.2 Objeto

El objeto que caracteriza al control externo es por un lado lo que se controla (ámbito material) y por otro a quién se controla (sujeto).

Las cuentas públicas o la actividad económico-financiera del Estado representan el contenido material del objeto de control. Es un contenido amplio que se concreta en subvenciones públicas, créditos y ayudas con cargo al Presupuestos de los entes públicos, los avales y exenciones fiscales directas y personales que éstos puedan conceder, los contratos suscritos por la Administración y demás entes públicos, los créditos extraordinarios, suplementos, incorporaciones, ampliaciones, transferencias y cualquier otra modificación de los créditos presupuestarios iniciales que se puedan producir 108.

Por su parte, el sujeto a controlar es el denominado sector público. Un concepto amplio que engloba la Administración central del Estado, la Administración descentralizada y local, y la financiación de los partidos políticos y las elecciones 109. Así mismo, el sujeto controlado será también toda aquel particular beneficiario de dinero público.

4.3 Momento

El control externo se realiza con carácter general caracteriza de forma posterior a la ejecución de un acto, es decir, una vez consumado. Esa es su nota fundamental en relación al momento de realización.

El control externo es, pues, un control posterior a la realización de la ejecución del Presupuesto. Pretende observar la correcta aplicación de lo recogido en el Presupuesto, es decir, la utilización de los fondos

naturaleza jurídica de los órganos de control externo situada en las categorías de órgano constitucional y órgano de relevancia constitucional.

108 VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Págs. 260-264.109 Ídem. Nota anterior. Págs. 264-285.

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públicos según fueron aprobados por el Parlamento. Como ha señalado HERRERO SUAZO, el control externo “no puede alterar ni modificar en absoluto los actos fiscalizados, manifestándose en las infracciones, abusos o prácticas irregulares que haya observado, con indicación de la responsabilidad en que, a su juicio, se hubiese incurrido y de las medidas para exigirlas” 110.

Sin embargo, se observa que en algunos casos los órganos de control externo en los Estados democráticos realizan también tareas de control a priori de la actividad económico-financiera del Estado en momentos distintos al posterior. El control previo, que usualmente es de carácter interno a la propia administración, es aquel que se realiza con el objeto de comprobar la corrección del acto con anterioridad a que el mismo se haya producido 111. Con esta actividad se pretende impedir que el acto altere lo dispuesto tanto en lo recogido por el Presupuesto como en la normativa general que debe observarse.

La Declaración de Lima de 1977 sobre las líneas básicas de la Fiscalización 112 señala: “Un control previo eficaz resulta imprescindible para una sana economía financiera pública. Puede ser ejercido por una Entidad Fiscalizadora Superior, pero también por otras instituciones de control” (art. 2.2). “La situación legal, las circunstancias y necesidades de cada país determinan si una Entidad Fiscalizadora Superior ejerce un control previo.” (art. 2.4).

En definitiva, el control previo que puede realizar los órganos de control externo permite impedir irregularidades y el control posterior corregirlas y evitar en el futuro la repetición de las mismas.

110 HERRERO SUAZO, Santiago. “El Tribunal de Cuentas y la Intervención General de la Administración del Estado: concurrencia, competencia e independencia” en AAVV. El Tribunal de Cuentas en España. Vol. I… Op. Cit. Pág. 754.

111 PÉREZ ROYO, Fernando. Derecho Financiero… Op. Cit. Págs. 387 y 388.112 En palabras de Franz Fiedler, “La Declaración de Lima es importante para todas

las Entidades Fiscalizadoras Superiores de la INTOSAI, sea cual fuere la región a la que pertenezcan, el desarrollo que hayan tenido, el modo en que se integren dentro del sistema de la Administración Pública, o la forma en que estén organizadas”. La Declaración de Lima puede considerarse como la Carta Magna de la auditoría de la Administración Pública. FIEDLER, Franz. Prólogo a la Declaración de Lima sobre las líneas básicas de la Fiscalización. Viena, 1998.


4.4 Parámetros

Los parámetros de control en el Estado democrático se clasifican, como señala ARAGÓN REYES, fundamentalmente en políticos y jurídicos. El parámetro político es aquel que tiene un carácter subjetivo y su ejercicio es voluntario por el órgano, autoridad o sujeto de poder que en cada caso se encuentra en situación de supremacía o jerarquía. Por su parte, el parámetro jurídico tiene un carácter objetivado basado en razones jurídicas y su ejercicio es necesario por parte de un órgano independiente e imparcial dotado de singular competencia técnica para resolver conforme a Derecho 113.

El carácter subjetivo del parámetro político, normalmente utilizado por un órgano de naturaleza política como el Parlamento, permite la utilización de criterios basados en la oportunidad. Como resulta obvio, el control en ese sentido no será ni neutral ni imparcial 114.

En cambio, el carácter objetivado del parámetro jurídico utilizado, por ejemplo, por los Tribunales de Justicia, significa que dicho parámetro o canon de control es un conjunto normativo preexistente y no disponible por parte del órgano que ejerce el control. Así pues, el carácter objetivado se manifiesta en el hecho que su juicio, valoración o fiscalización del objeto sometido a control obedecerá a razones jurídicas (reglas de verificación) y no a razones políticas (de oportunidad) 115.

En cuanto a nuestro objeto de estudio, podemos afirmar que los órganos de control externo utilizan parámetros de control jurídico, que son los esenciales cuando realizan funciones jurisdiccionales, y además incorporan parámetros provenientes de otras disciplinas no jurídicas como las ciencias económicas, contables y de la administración cuando realizan funciones fiscalizadoras. Puede señalarse, en este sentido, que los órganos de control externo incorporan en cierto modo otro parámetro: el parámetro técnico.

113 ARAGÓN REYES, Manuel. Constitución y control … Op. Cit. Págs. 82 y 83.114 Sobre estas ideas puede ver: ARAGÓN REYES, Manuel. Constitución y control … Op.

Cit. Págs. 91-93; 143-156.115 Ídem. Nota anterior. Op. Cit. Pág. 92.

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Por todo ello, el control externo es un control técnico, generalmente posterior, de carácter objetivo y de ejercicio necesario que se realiza, como ha manifestado CAZORLA PRIETO, al margen de toda connotación política, y con arreglo a la técnica contable, jurídica y económica 116.

El órgano de control externo tiene como finalidad fiscalizar la correcta gestión de los fondos públicos. Para tal labor éste utiliza mecanismos de control basados en parámetros de legalidad, eficacia, eficiencia y economía (criterios jurídicos, contables y económicos) los cuales vienen dados por la regulación que tenga el órgano en cada país y que deberá aplicar en el ejercicio de su actividad de control económico-financiero concreta.

La introducción de estos parámetros de índole económica puede en algún momento dar margen a que resultados de la función fiscalizadora sean interpretados con alguna valoración o connotación política. Sin embargo, ello no debe suponer que los órganos de control externo utilizan parámetros políticos.

4.5 Funciones

Los órganos de control externo básicamente realizan dos funciones: fiscalizadora y jurisdiccional. Decimos básicamente debido al hecho que en muchos países los ordenamientos jurídicos, y a veces la práctica del órgano, incorporan otras funciones tales como la asesora o pedagógica y consultiva 117. Además, debe recordarse que en algunos ordenamientos los órganos de control externo desempeñan una función de dirección del sistema de control de la Administración Pública que va más allá de la tradicional de fiscalización de las cuentas públicas. Centraremos esta exposición introductoria en las dos funciones clásicas de los órganos de control externo sobre el gasto público -la fiscalizadora y la jurisdiccional- en el bien entendido que no siempre las tienen incorporadas ambas en la configuración de cada uno de ellos.

116 CAZORLA PRIETO, Luis María. “El control financiero externo del gasto público en la Constitución”… Op. Cit. Pág. 84.

117 Sobre ello se puede ver: VALLÈS VIVES, Francesc. “El control externo del gasto público: el Tribunal de Cuentas”... Op. Cit. Págs. 211-260.


La función jurisdiccional 118 es aquella que se realiza mediante el denominado juicio de cuentas o enjuiciamiento contable cuyo objeto es establecer responsabilidades contables sobre las personas que manejan o administran fondos públicos.

Por su parte, la función fiscalizadora es aquella actividad que realizan los órganos de control externo con el objeto de verificar la correcta administración y gestión de los fondos públicos. Para ello utilizan, como se ha visto, parámetros jurídicos, contables y económicos.

Mediante la función fiscalizadora el órgano de control externo revisa la correcta ejecución presupuestaria por parte del Ejecutivo. Los resultados del control fiscalizador influyen, como veremos más adelante, en la corrección de prácticas irregulares por la Administración en beneficio de una mejor gestión del dinero público.

Lo anteriormente expuesto nos permite afirmar que la sustancialidad de la función fiscalizadora por su “carácter materialmente omnicomprensivo e irreductible” 119 en el Estado democrático permite ubicar en algunos ordenamiento jurídicos a los órganos de control externo como órganos constitucionales de un Estado en concreto. Su ubicación y regulación constitucional y el reconocimiento de la garantía de independencia en el ejercicio de tan importante función proporcionan un mayor peso a la labor que realizan los órganos de control externo y ponen de relieve su papel fundamental en el Estado democrático 120.

118 Sobre la función jurisdiccional puede verse en general: VACAS GARCÍA-ALÓS, Luis. El Tribunal de Cuentas. Enjuiciamiento Contable y Jurisprudencia Constitucional. La Ley-Actualidad. Madrid, 1998; CUBILLO RODRÍGUEZ, Carlos. La jurisdicción del Tribunal de Cuentas. COMARES. Granada, 1999.

119 VALLÈS VIVES, Francesc. “El control externo del gasto público: el Tribunal de Cuentas”... Op. Cit. Pág. 413.

120 Sobre ello ver: VALLÈS, Francesc. “La garantía constitucional del ejercicio independiente del control externo del gasto público” en Auditoría Pública. Núm. 28. 2003. Págs. 74 -81.

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4.6 Resultados y efectos

Los resultados del control externo se recogen en las resoluciones e informes que el órgano de control elabora. Las resoluciones tienen un carácter más concreto y se proyectan usualmente sobre las actividad de determinadas dependencias o servidores públicos. Los informes suelen dividirse en dos tipos: los informes de carácter general y los informes singulares o puntuales. Los de carácter general suelen ser aquellos que contienen una fiscalización amplia sobre el presupuesto de un determinado período, es decir, lo que se conoce como informe sobre la Cuenta General o liquidación del presupuesto. En cambio, los informes singulares son fiscalizaciones sobre la utilización de los fondos públicos en ámbitos específicos.

Como ya se ha visto, en el Estado democrático los informes de fiscalización, independientemente de la forma de organización que adopte el órgano y las funciones que realice, tienen como principal destinatario el Parlamento 121. En este punto, debemos recordar que el órgano que ejerce el control externo de las cuentas públicas es un órgano especializado de composición técnica y, por lo tanto, los resultados que se derivan de su labor fiscalizadora son conclusiones estrictamente técnicas que obedecen a parámetros de orden jurídico, contable y económico, al margen de cualquier connotación de índole política.

El órgano de control externo proporciona al Parlamento los informes o conclusiones que se han derivado de su tarea fiscalizadora 122 sobre la utilización del dinero público por la Administración. Todo ello, permite al órgano de control externo colaborar con el Parlamento en su tarea de control y verificación del gasto público que ha autorizado al Ejecutivo a utilizar.

121 Así mismo, los informes pueden tener como destinatario la institución fiscalizada, los funcionarios fiscalizados, y en general, el ciudadano.

122 Por ejemplo, el Tribunal de Cuentas de España está obligado a remitir a las Cortes Generales un informe anual en el que, cuando así proceda, se le comunicarán las infracciones o responsabilidades en que, a juicio del Tribunal, se hubiera incurrido (art. 136.2 Constitución Española).


Los efectos que se generan de los distintos informes de fiscalización son muy distintos y diversos y están relacionados en gran medida a la configuración jurídica que cada ordenamiento establezca sobre ellos.

Los informes pueden tener efectos jurídicos vinculantes, políticos o meramente informativos y además pueden ser eficaces por sí mismos o mediante la concurrencia de otros. No cabe duda que cuando un órgano de control externo realiza funciones jurisdiccionales los efectos generados por sus resoluciones son jurídicamente vinculantes por sí mismas. La responsabilidad contable puede ser establecida y ejecutada por un Tribunal de Cuentas.

En cambio, cuando un órgano de control externo ejerce la función fiscalizadora dichos efectos pueden ser jurídicamente vinculantes o no. Como veremos más adelante, la capacidad del órgano de control de emitir resoluciones vinculantes y hacerlas efectivas será una nota más que apunte a identificar la naturaleza jurídica del mismo y que proporcione mayores elementos que nos permitan concluir que en un determinado sistema político el órgano de control externo es un órgano constitucional.

Ahora bien, si la configuración jurídica del órgano de control no establece el efecto jurídicamente vinculante de los resultados del control normalmente los mismos tendrán un efecto político o incluso meramente informativo. Así por ejemplo, los informes de fiscalización en muchos casos son instrumentos que permiten a los parlamentarios hacerse un juicio sobre una base técnica de cómo se han utilizado los fondos públicos por el Ejecutivo. En tal sentido los efectos de los informes tendrán una connotación política e informativa y sólo en la medida que el Parlamento decida reprender al Gobierno mediante la función de control político y de control financiero 123 en la aprobación de un nuevo presupuesto el control externo habrá cumplido su tarea de fiscalización de los recursos públicos.

123 BIGLINO CAMPOS, Paloma. “Parlamento, Presupuesto y Tribunal de Cuentas”…

Op. Cit. Pág. 42.

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CAPITULO II

EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL CONTROL EXTERNO DE LAS CUENTAS PÚBLICAS EN NICARAGUA

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En este capítulo pretendemos hacer un repaso histórico del control externo de las cuentas públicas en Nicaragua, tanto a nivel constitucional como legislativo. En tal sentido, podemos dividir esta evolución histórica en tres períodos. Dichos períodos vienen configurados de la manera siguiente: la etapa de control parlamentario (1824-1893), el Tribunal de Cuentas de la República (1893-1979), y la Contraloría General de la República (1979 en adelante).

1. El control parlamentario (1824-1893)

Una vez que se independizan las provincias de Centroamérica de la Corona española el 15 de Septiembre de 1821 1, el Estado nicaragüense, como veremos, no se constituye de inmediato. El 5 de Enero de 1822 las provincias centroamericanas (Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica) deciden de manera forzada anexarse al incipiente Imperio mexicano de Agustín de Iturbide. Esta situación fue muy efímera ya que el 1 de Julio de 1823 la provincias de Centroamérica deciden romper con el Imperio mexicano y constituir la unión de las “Provincias Unidas de Centroamérica”. Así pues, el 22 de Noviembre de 1824 se dan la primera Constitución de la República Federal de Centro América 2. Esta Constitución de 1824 ordenaba que cada Estado de la Federación estableciera su propia Constitución. Nicaragua así lo hizo. El 8 de Abril de 1826 en la ciudad de León se elaboró la primera Constitución Política del Estado de Nicaragua. Esta Constitución, tal como nos recuerda ESGUEVA GÓMEZ, era una copia fiel de la Constitución Federal de 1824 3.

1 Sobre aspectos históricos del control de cuentas anterior a la independencia en las provincias centroamericanas y en América en general se puede ver entre otros: AAVV. Encuentro con las Entidades Fiscalizadoras Superiores de América. Encuentro Internacional. Sevilla 22-26 de Junio 1988. UIMP. Tribunal de Cuentas. 1989; CAMARGO, Pedro Pablo. El control fiscal en los Estados Americanos y México. Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM. México. 1969.

2 En esta Constitución el control de las cuentas públicas aparece recogido como un atributo del Congreso: Art. 69 inc. 8 Corresponde al Congreso: “Arreglar la administración de las rentas generales, velar sobre su inversión, y tomar cuenta de ellas al poder executivo”.

3 ESGUEVA GÓMEZ, Antonio. Las constituciones políticas y sus reformas en la historia de Nicaragua. Tomo I. IHNCA-UCA. Managua, 2000. Pág. 179.

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En materia de control de las cuentas públicas 4, la Constitución reconocía dicha facultad a la Asamblea (Poder Legislativo), tal como lo hacía la Constitución Federal. Así pues, el art. 81 inc. 3 señalaba que correspondía a la Asamblea: “hacer el repartimiento de las contribuciones directas entre los Departamentos del mismo Estado, según su población y riqueza y velar sobre su inversión y la de todos los ingresos públicos, haciéndose dar cuentas de ellos por el Poder Ejecutivo”. La Federación Centroamericana duró muy poco. Mediante el Decreto del 30 de Abril de 1838 Nicaragua se separa de la Federación y el 12 de Noviembre de 1838 se aprueba la primera Constitución Política de Nicaragua como Estado libre.

En materia de control de las cuentas públicas la Constitución de 1838 otorga esta facultad al Poder Legislativo compuesto por dos cámaras: la de Representantes y el Senado. Corresponde a cada una de las cámaras “sin intervención de la otra, pedir al Gobierno, siempre que lo juzgue necesario, estados de los ingresos y egresos de todas, o de algunas de las rentas, e informe sobre cualquier ramo de la administración” (art. 106 inc. 5). Así mismo el texto constitucional señala dentro de las atribuciones de las cámaras conjuntamente la de “examinar la cuenta de la distribución de los caudales públicos, que debe presentar anualmente el Poder Ejecutivo” (art. 110 inc. 7).

En definitiva, puede constatarse que la primera Constitución Política de Nicaragua como Estado libre e independiente otorga la facultad de control externo de las cuentas públicas al Poder Legislativo. Se sigue el modelo que recoge tanto la Constitución de 1824 (Federación Centroamericana) como la de 1826 (Estado de Nicaragua dentro de la Federación).

Más adelante, el 19 de Agosto de 1858, se elabora una nueva Constitución Política. Nicaragua adopta por primera vez de manera expresa la República como forma de Estado. Esta Constitución

4 Sobre los orígenes de la contabilidad y fiscalización en Nicaragua puede verse entre otros: CASCO W, Eduardo. “Bases fundamentales que deben informar la contabilidad en los países latinoamericanos” en AAVV. Latinoamérica en los congresos internacionales de Entidades Fiscalizadoras Superiores 1953-1968. Tomo II. Págs. 267 y 268; ÁLVAREZ LEJARZA, Emilio. Las constituciones de Nicaragua. Prólogo de Manuel Fraga Iribarne. Ediciones Cultura Hispánica. Madrid, 1958. Pág. 18, 39 y 44.


mantiene el mismo modelo sobre el control de las cuentas. Establece que será facultad común a ambas cámaras “pedir al gobierno estado de los ingresos y egresos de todas o de algunas de las rentas, e informes sobre cualquier ramo de la administración” (art. 39 inc. 7). La facultad de control de las cuentas públicas, como hemos visto, sigue siendo del Poder Legislativo 5.

Como hemos podido constatar, la primera experiencia de control externo de las cuentas públicas en Nicaragua se identifica con la primera fase de evolución histórica que ha sido ya analizada en el capítulo anterior. Veamos a continuación el siguiente período de desarrollo del control externo en Nicaragua: el Tribunal de Cuentas.

2. El Tribunal de Cuentas de la República (1893-1979)

El gran vuelco o cambio importante, que marca un nuevo rumbo en cuanto al control de cuentas públicas, lo vamos a encontrar en la Constitución del 10 de Diciembre de 1893, denominada la “libérrima” debido a la amplia relación de libertades y garantías que incorporaba. Tal como ha señalado ESGUEVA GÓMEZ, esta Constitución implantó legalmente los principios ideológicos de las revoluciones liberales que habían triunfado en gran parte de Europa 6 y entre ellos la previsión de un órgano específico de control externo de las cuentas públicas denominado Tribunal de Cuentas.

La institución del Tribunal de Cuentas en Nicaragua abarca un período que va desde 1893 hasta 1979. Durante ese período, el Tribunal de Cuentas fue un órgano regulado en las distintas Constituciones Políticas promulgadas. A su vez, durante este período el Tribunal de Cuentas contó con cuatro disposiciones normativas (Ley Fundamental de 1899; Ley Reglamentaria de

5 Antes de aprobar la nueva Constitución Política de la República de Nicaragua de 1858, se elaboraron dos proyectos de Constitución, uno en 1848 y el otro en 1854. Ambos proyectos recogían que era facultad del Legislativo examinar la cuenta de la inversión de los caudales públicos utilizados por el Ejecutivo (Proyecto de Constitución de 1848, art. 38 inc. 5, y Proyecto de Constitución de 1854, art. 36 inc. 11. ESGUEVA GÓMEZ, Antonio. Las constituciones políticas … Vol I. Op. Cit. Págs. 281 y 311.

6 ESGUEVA GÓMEZ, Antonio. Las constituciones políticas … Vol I. Op. Cit. Págs. 352-357.

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1899; Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas de la República de 1930; Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas de 1966). Para efectos de este trabajo hemos divido el período de duración del Tribunal de Cuentas (1893-1979) en tres etapas: de la creación del Tribunal de Cuentas (1893) a la Constitución de 1911, de la Ley Orgánica de 1930 a la Constitución Política de 1939, y de la constitución Política de 1948 al final del Tribunal de Cuentas en 1979.

2.1 De la creación del Tribunal de Cuentas a la Constitución de 1911

La Constitución de 1893 7 es producto de la Revolución Liberal que llegó al poder en 1892 al mando del General José Santos Zelaya. Atrás quedó un período de gobiernos de corte conservador que en Nicaragua se conoce como el período de los 30 años (1860-1890) o también como la Primera República Conservadora 8. Como hemos afirmado, esta Constitución de 1893 representa, en lo que a nuestro tema de estudio se refiere, un cambio muy importante en la institucionalización del control de las cuentas públicas.

Así, dentro del Título XV “Del Tesoro Público”, el artículo 132 establece que “para fiscalizar la administración del Tesoro Nacional, habrá una Contaduría Mayor o Tribunal de Cuentas, cuyas atribuciones serán: examinar y finiquitar las cuentas de los que administran intereses públicos”. Igualmente, el artículo 133 señala que “el número, organización y atribuciones de los miembros será determinado por la ley”. La misma Constitución indica que es atribución del Congreso 9 “nombrar miembros del Tribunal de Cuentas y admitirles o no sus renuncias” (art. 82 inc. 11).

7 Según el artículo 161 de la propia Constitución, ésta debía entrar en vigencia el 11 de Julio de 1894, pero por Acuerdo Ejecutivo del 28 de Junio de 1894 el General José Santos Zelaya, que ya era Presidente de la República, estableció que entraría en vigencia el 4 de Julio de 1894. Esta acción representaba la primera gran violación por parte de Zelaya a la Norma Fundamental.

8 BRIONES TORRES, Ignacio; FLORES CUADRA, Carlos; BENDAÑA, Alberto. Historia del Poder Legislativo en Nicaragua. 1823-1998. Asamblea Nacional de Nicaragua. 1998. Pág. 181.

9 El Poder Legislativo, según la Constitución de 1893, se ejerce por una “Asamblea ó Congreso de Diputados” (art. 69).


Podemos afirmar que esta regulación constitucional introducía la nueva organización del control externo de los fondos públicos en la República de Nicaragua. En ese sentido, implantó por primera vez en la historia de la nueva República un órgano especializado en el control de los fondos públicos. Esta labor quedó a cargo del Tribunal de Cuentas o Contaduría Mayor de Cuentas. Se dotó de independencia a este nuevo órgano mediante la elección de sus miembros por la Asamblea Nacional. Su función primordial era fiscalizar la administración del Tesoro Nacional, a través del examen y finiquito de las cuentas de los que administraran intereses públicos. Con ello se estaba introduciendo uno de los rasgos característicos del Tribunal como era la función jurisdiccional 10. Así mismo, se estableció una reserva de ley que regulaba el número de miembros del Tribunal, su organización y sus atribuciones. Se estableció también la obligación de rendir cuentas por la administración de fondos públicos a las municipalidades.

Ahora bien, las reformas constitucionales de 1896 afectaron en gran medida la independencia del Tribunal de Cuentas. En términos generales, la reforma constitucional permitió la reelección presidencial, y con ello la intención de Zelaya de permanecer varios mandatos en el poder, y estableció un Ejecutivo más fuerte al aumentar sus atribuciones. La reforma de 1896 en materia de cuentas abarcó varios aspectos entre ellos los referidos a la independencia del órgano. Suprimió la facultad a la Asamblea para nombrar a los miembros del Tribunal de Cuentas o Contaduría Mayor y admitir o no sus renuncias. Posteriormente, el 18 de Octubre de 1899 se publicó una “Ley Fundamental del Tribunal de Cuentas”. La “Ley Fundamental del Tribunal de Cuentas” señalaba que se refundía la Contaduría Mayor y la Dirección de Contabilidad en una sola oficina con el nombre de “Tribunal Supremo de Cuentas de la República” (art. 1). Esta Ley establecía la organización y composición del Tribunal 11. Por 10 El General Zelaya estudió en Francia razón por la cual creemos que, en materia de

control de los fondos públicos, apostara por la creación de un Tribunal de Cuentas con competencias jurisdiccionales, es decir, similar al modelo francés de control de cuentas públicas. Así mismo, la propia Constitución articulaba la relación de la Corte Suprema de Justicia con el Tribunal. En tal sentido, dentro de las atribuciones de la Corte Suprema se encontraba conocer de las apelaciones sobre decisiones del Tribunal de Cuentas (art. 116 inc. 5).

11 El Tribunal se componía de dos Salas: una de Examen y otra de Centralización. Sus miembros eran un Presidente y de tres hasta cinco Contadores de Glosa. Se establecían las cualidades para ser miembro del Tribunal. Dentro de las funciones del Tribunal se establecieron las de verificación, glosa y fenecimiento de las cuentas. Se facultaba

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su parte, la “Ley Reglamentaria del Tribunal de Cuentas” del 15 de Diciembre de 1899 desarrollaba la Ley Fundamental. En ella se establecía que la fiscalización suprema de los intereses de la Hacienda Pública estaría a cargo del Tribunal Supremo de Cuentas al cual correspondía: “examinar, aprobar o improbar las cuentas de los que de modo directo o indirecto administraran las propiedades y caudales del Estado”, “verificar los actos administrativos a medida que se ejecuten, practicando las operaciones que las leyes acuerden y las demás que juzgue conducentes a la eficaz fiscalización” (art. 1), “supervigilancia eficaz en la administración de los caudales públicos” (art. 13), “ejercer el control sobre el Presupuesto General y rendir informe anualmente sobre el mismo al Parlamento mediante la presentación de la Memoria Anual” (art. 57) 12. El control del Presupuesto y la verificación de los actos administrativos introducían la realización de la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas. Por su parte, la función jurisdiccional se materializaba en el juicio de rendición de cuentas 13. Las competencias fiscalizadoras y jurisdiccionales se realizaban de forma posterior a la ejecución del gasto.

al Ejecutivo para que emitiera un reglamento que se adecuara a la nueva forma del Tribunal de Cuentas y para que se estableciera un procedimiento que facilitara y regulara la revisión de cuentas y la manera de deducir las responsabilidades que de ellas hubiera que deducirse (art. 10).

12 También era obligación del Tribunal la publicidad del Informe. De esta manera los ciudadanos podían conocerlo y formarse juicio (art. 58).

13 Los artículos 99-110 establecían el procedimiento de la rendición de cuentas. Por rendición de una cuenta se entendía el hecho de ser presentada ante el superior que ha de aprobarla o glosarla judicialmente (art. 99). Todo responsable del erario debía rendir su cuenta anual (art.101). Esto significa que el Tribunal de Cuentas debía enjuiciar la rendición de cuentas y a su vez emitir su juicio de los resultados obtenidos mediante una sentencia. De las sentencias del Tribunal, dadas en Consejo, conocerá en apelación y sin ulterior recurso el Supremo Tribunal de Justicia (art. 110 inc. 5 CN de 1893). El juicio de cuentas se regulaba en los artículos 139- 185. Era un procedimiento a través del cual se fenecían las cuentas, en que el Fiscal, en representación de los intereses del Fisco, es el actor y el cuentadante, el reo (art. 139). Sobre el examen de las cuentas (arts.111-138) debía el Tribunal declarar expresamente si la cuenta daba lugar o no a formación de glosas respecto a cada uno de los conceptos del examen. El contenido de este examen era sobre la administración y manejo de valores, sobre la exactitud de las operaciones aritméticas y de contabilidad; y sobre la legalidad, veracidad y fidelidad de las operaciones (art. 111). Los Contadores de Glosa podían hacer reparos y estos podían ser administrativos o judiciales (art. 113).


Por su parte, la nueva Constitución Política del 21 de Diciembre de 1911 estableció que era facultad del Poder Ejecutivo el nombramiento de los miembros del Tribunal de Cuentas (art. 138). Esta Constitución culminó la tendencia, iniciada en la Constitución de 1896, que debilitaba la independencia de este órgano: la elección de sus miembros queda a cargo del Ejecutivo. Así mismo, esta Constitución de 1911, introdujo por primera vez, las regulaciones referidas al Tribunal de Cuentas dentro del Título denominado “Título XVII Del Presupuesto”.

Todos los aspectos ya señalados nos permiten concluir que el Tribunal de Cuentas fue configurado en la Constitución de 1893 como un órgano especializado de control externo organizado de forma colegiada cuyos miembros eran designados y removidos por la Asamblea Nacional y con competencias jurisdiccionales. Con la reforma de 1896 el Tribunal vio limitada su independencia en cuanto al mecanismo de designación y remoción de sus miembros al retirar esa facultad a la Asamblea Nacional.

Las regulaciones legales de 1899 introdujeron la función fiscalizadora y regularon más detalladamente la función jurisdiccional y con ello se ponía de manifiesto la prevalencia de la función jurisdiccional sobre la fiscalizadora. Ambas funciones se realizaban de forma posterior al gasto. Por último, la Constitución de 1911 estableció la elección de los miembros del Tribunal por el Ejecutivo.

2.2 De la Ley Orgánica de 1930 a la Constitución Política de 1939

La Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas de 1930 14 derogó la Ley Fundamental del Tribunal de Cuentas de 1899. La nueva regulación legal estableció la composición interna del Tribunal en tres Salas o Cámaras: Sala de Contraloría, Sala de Centralización de Cuentas y Sala de Examen y Glosa (arts. 1 y 3) 15. Así mismo, destacó la 14 “Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas” publicada en La Gaceta Diario Oficial. Núm.

102, 104, 105 y 107 de 1930.15 La Sala de Contraloría tenía como función el control de la contabilidad legislativa del

Tribunal, es decir, la ejecución y liquidación de cada ejercicio fiscal , de conformidad con la ley periódica del Presupuesto de Ingresos y Egresos, sus ampliaciones, si las hubiere, con la Ley General de Presupuestos y todas las que informen el código Fiscal

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“competencia exclusiva del Tribunal para fiscalizar, inspeccionar y controlar la administración del Tesoro Nacional” (art. 2). En relación al nombramiento de los miembros del Tribunal, la ley señaló que “el presidente del Tribunal y demás miembros del personal directivo los nombraría el Poder Ejecutivo y además permanecerían en su cargo, tanto tiempo cuanto durara su buen servicio y comportamiento” (art. 8) 16. En tal sentido, la nueva ley recogió lo ya establecido por la Constitución de 1911 en cuanto al nombramiento de los miembros del Tribunal por el Ejecutivo 17.

En relación a las competencias del Tribunal la Ley Orgánica de 1930 recogió básicamente las mismas establecidas en la Ley fundamental de 1899. Las funciones fiscalizadoras y jurisdiccionales se mantuvieron presentes 18.

Por otro lado, la nueva regulación introdujo la facultad de control previo por el Tribunal y reafirmó la de control posterior. La función fiscalizadora previa se manifestó, entre otras cosas, en la vigilancia de recaudación de los ingresos públicos, y la objeción provisional de una orden de pago cuando se tratara de hacer una erogación aparentemente de procedencia viciada o que, a juicio del Contralor 19,

en vigencia. La Sala de Centralización de Cuentas, por su parte, se encargaba de la contabilidad administrativa del Tribunal, esto es, por medio de las operaciones que describe y del Balance General de Activo y Pasivo del Tesoro Nacional que elabora, exprese fielmente y en todos su detalles el resultado de la gestión económica y la verdadera situación financiera de la Nación. A su vez, la Sala de Examen y Glosa, se encargaba de la contabilidad judicial del Tribunal, o sea la glosa, enjuiciamiento y finiquito de las cuentas sometidas a su examen por todos los responsables al Estado.

16 Entiéndase por personal técnico directivo: El presidente del Tribunal con funciones de Contralor General y Director de la Contabilidad; un Jefe de la Sala de Contraloría; un Jefe de la Sala de Centralización de Cuentas; un Jefe de la Sala de Examen y Glosa; los Contadores Fiscales o de Glosa y Auditores que requieran las respectivas Salas para su buena marcha; un Oficial Mayor para cada Sala (art. 4).

17 Todo ello, como ya se dijo, iba en detrimento de la independencia del Tribunal cuya actividad de control está dirigida al Ejecutivo. No creemos que esta situación promoviera ni beneficiara el buen funcionamiento del Tribunal. Máxime cuando Nicaragua se encontraba a las puertas de la dinastía de los Somoza (1937-1979).

18 En tal sentido al Tribunal le correspondía ejercer la suprema fiscalización, inspección y vigilancia de los intereses de la Hacienda Pública, haciendo que se cumplan fielmente todas las leyes y disposiciones fiscales y realizar el juicio de cuentas sobre las personas que administraban fondos del Estado.

19 El presidente del Tribunal tenía funciones de Contralor General y Director de la Contabilidad (art. 4 inc.a). En la opinión de MENDIZÁBAL ALLENDE, la palabra “Contralor” es un vocablo introducido al idioma castellano en la época de Carlos I. Se trata de un galicismo que, en definitiva es una adaptación de la palabra francesa


pugnara con las Leyes, Reglamentos y disposiciones de la materia (art. 16). El control posterior se manifestó en el control del presupuesto y en la obligación de presentar al Congreso de la República por medio del Ministerio de Hacienda, un informe acerca de la labor efectuada durante el año fiscal anterior y todo ello, para que el Congreso aprobara o improbara definitivamente las cuentas (art. 22). Otra manifestación del control posterior era el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte del Tribunal de Cuentas que se concretaba en la rendición de cuentas y depuración de responsabilidades de todos los que manejaban fondos o bienes nacionales 20 (art. 19. inc. 6) materializadas en el juicio de cuentas (rendición, juicio, y fallo).

La Constitución del 22 de Marzo de 1939 recogió los principales rasgos del Tribunal ya introducidos en la Ley de 1930. La Constitución introdujo un apartado específico -“Título VIII De la Hacienda pública. Capítulo III. Del Tribunal de Cuentas”- y destacó la labor fiscalizadora del Tribunal en la vigilancia del presupuesto y el control de la hacienda pública (art. 203). Al mismo tiempo el texto constitucional subrayó la “autonomía funcional” del Tribunal, manifestada en que sus miembros no podían ser removidos si no por causa justa y en virtud de resolución fundada (art. 204), equiparó al Tribunal de Cuentas con el resto de órganos del Estado, al señalar que los conflictos de éste con otros organismos del Estado serían sometidos a la resolución de la Corte Suprema de Justicia (art. 205) y estableció una reserva de ley para la organización, competencia, y atribuciones del Tribunal, así como el nombramiento y duración del período de sus miembros y los requisitos para ejercer el cargo (art. 206).

“contrôleur”. MENDIZÁBAL ALLENDE, Rafael de. “Función y esencia del Tribunal de Cuentas” … Op. Cit. Pág. 57. Por Contralor, BIELSA ha señalado que debe entenderse el acto contable o técnico realizado por un poder, un órgano o un funcionario que tiene atribuida por la ley la función de examinar la conveniencia o la legalidad de un acto o una serie de actos y la obligación de pronunciarse sobre ellos. Citado por CAMARGO, Pedro Pablo. El control fiscal en ... Op. Cit. Pág. 13.

20 Dentro de las responsabilidades, el Tribunal tenía la facultad de exigir responsabilidades administrativas, civiles y penales, en que incurrieran los funcionarios, empleados y agentes del Gobierno, que manejaran fondos y bienes nacionales, producto de la inspección y glosa de las cuentas (art. 44).

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En relación a este último punto hay un elemento importante a destacar en la Constitución de 1939. En efecto, desaparece la designación de miembros del Tribunal por el Ejecutivo, que había establecido la Constitución de 1911 y se atribuye a la ley la regulación de este nombramiento. Con ello la Constitución de 1939 abría la posibilidad de que el legislador ordinario volviera a atribuir la facultad de nombramiento a la Asamblea Nacional, eventualidad que lamentablemente no se hizo realidad.

Podemos concluir que este período se caracterizó por la configuración constitucional y legal de un Tribunal de Cuentas, cuyos miembros eran designados por el Ejecutivo, con “autonomía funcional” para realizar sus competencias fiscalizadoras y jurisdiccionales de los fondos públicos tanto de forma previa como posterior.

2.3 De la Constitución Política de 1948 al final del Tribunal de Cuentas en 1979

El desarrollo constitucional y legislativo en materia de control de los fondos públicos del país siguió avanzando 21. Podemos decir que las Constituciones Políticas del 22 de Enero de 1948 y del 1 de Noviembre de 1950 mantuvieron básicamente idénticas regulaciones que las recogidas en la Constitución de 1939. Quizás una de las diferencias radicaba en que la Constitución de 1950 22 reconocía la autonomía

21 Sobre la configuración, organización y desempeño del Tribunal como supremo órgano de fiscalización y control de las cuentas en Nicaragua en este período, puede verse: PEREIRA ARCE, Emilio. “Autonomía de los Tribunales de Cuentas” en AAVV. Latinoamérica en los congresos internacionales de Entidades Fiscalizadoras Superiores 1953-1968. Tomo I. Págs. 419-429; “Medios institucionales adecuados para asegurar la independencia de los cuerpos encargados de la fiscalización superior de la Hacienda Pública” en AAVV. Latinoamérica en los congresos ... Tomo II. Op. Cit. Págs. 57-64; en el mismo tomo II, “Autonomía del Tribunal de Cuentas de Nicaragua (Proyecto de Ley)” en AAVV. Latinoamérica en los congresos ... Op. Cit. Págs. 149-156.

22 Título VIII. Hacienda Pública. Capítulo III. Del Tribunal de Cuentas. Artículo 267. “El Tribunal de Cuentas es el órgano de fiscalización de la administración del Tesoro Nacional. Tendrá a su cargo la vigilancia de la ejecución del Presupuesto y la función de contralor en todo lo relativo a la Hacienda Pública, con facultades para supervigilar el manejo de las rentas y examinar y finiquitar las cuentas de los Administradores de fondos fiscales. Por lo que hace a fondos locales, la ley puede atribuir su fiscalización y la glosa de las cuentas a contralores especiales; pero el Tribunal de Cuentas siempre deberá de conocer del fallo final, en apelación o consulta, y librar el correspondiente finiquito”.


funcional del Tribunal (art. 268) mientras que la Constitución de 1948 señalaba simplemente que el Tribunal gozaba de autonomía (art. 244). Durante este período se elaboró una nueva Ley Orgánica en el año de 1966 23 que sustituyó a la ley de 1930.

La nueva ley de 1966 dio un giro significativo en cuanto definió al Tribunal de Cuentas como un “órgano del Poder Ejecutivo” cuya función era ejercer la suprema fiscalización y vigilancia de la administración del Tesoro Nacional, cumpliendo y haciendo cumplir fielmente las leyes y disposiciones legales (art. 1). La ley, en lugar de reforzar la independencia del Tribunal de Cuentas en el marco más abierto de la Constitución de 1950, sitúa a esta institución dentro del Poder Ejecutivo y establece la libre designación y la reelección indefinida de sus miembros por el Presidente de la República (art. 10). Con ello la independencia del Tribunal de Cuentas quedaba una vez seriamente afectada. La ley organizó un Tribunal de Cuentas dirigido por un Consejo 24 cuyos miembros no podían ser removidos sino por causa justa y en virtud de resolución fundada (art. 5) y la duración del mandato igual al del Presidente de la República (4 años). Otro dato interesante a resaltar en esta nueva regulación jurídica es la introducción de un criterio de designación de miembros que favorecía la politización del órgano: uno de sus miembros debía ser un representante del Partido de la Minoría (art. 9 y 10). Con ello se abrió la puerta a la práctica política de componendas o repartición de cargos en los distintos órganos del Estado entre el partido de Gobierno y la oposición mayoritaria.

Artículo 268. “El Tribunal de Cuentas gozará de autonomía funcional. Sus miembros no

podrán ser removidos sino por causa justa y en virtud de resolución fundada. El Presidente

del Tribunal de Cuentas tendrá las mismas calidades, inmunidades y prerrogativas que los

Ministros de Estado”.23 Artículo 269. “Los conflictos del Tribunal de Cuentas con otros organismos del Estado

serán sometidos a la resolución de la Corte Suprema de Justicia”. Artículo 270. “La organización, competencias y atribuciones del Tribunal de Cuentas, así

como el nombramiento y duración del período de sus miembros y los requisitos para ejercer

el cargo, los determinará la ley”. Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas. La Gaceta. Núm. 144 del Martes 28 de Junio de

1966.24 El Consejo del Tribunal era el encargado de la dirección superior del Tribunal. El

Consejo se integra por: El Presidente del Tribunal; el Vice-presidente; el Jefe de la Sala de Contraloría; el Jefe de la Sala de Examen; el Jefe de la Sala de Centralización; y un representante del Partido de la Minoría o su suplente (art. 9).

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La Ley Orgánica de 1966 mantuvo las competencias fiscalizadoras y jurisdiccionales 25 con facultad de control previo y posterior e introdujo la competencia del control de probidad 26.

El 3 de Abril de 1974 entró en vigencia una nueva Constitución Política que mantenía la estructura del Tribunal de Cuentas recogida en las Constituciones anteriores: “Título VIII Hacienda Pública. Capítulo III Del Tribunal de Cuentas”. En el artículo 235 se agregaba que el Presidente del Tribunal de Cuentas era electo por el Congreso en Cámaras unidas de una terna enviada por el Presidente de la República. De esta forma el Congreso recobraba muy parcialmente la facultad de nombramiento de los miembros del Tribunal. Por otro lado, el artículo 238 recogía la disposición de la Ley de 1966 sobre el miembro del Partido de la Minoría estableciendo que dos de los Miembros del Tribunal de Cuentas debían pertenecer al partido que ocupó el segundo lugar en las últimas elecciones de Autoridades Supremas.

La inclusión de miembros de la minoría en la composición del Tribunal de Cuentas tiene su explicación política en la práctica desarrollada durante las presidencias de la dinastía de los Somoza (1937-1979) 27. Para mantener “contenta” a la oposición –fundamentalmente, el Partido Conservador que ejercía de oposición tolerada por el régimen somocista- se puso en marcha la política de los pactos y distribución de cargos en los principales organismos del Estado nicaragüense. El Tribunal de Cuentas de Nicaragua no estuvo exento a esta situación 28.25 En tal sentido, puede verse: CAMARGO, Pedro Pablo. El control fiscal en ... Op. Cit. Págs.

16-25; 41-43; 79-81. Sobre las potestades del Tribunal de Cuentas de 1966 se puede ver: CASCO W, Eduardo. “Las potestades del Tribunal de Cuentas como órgano de control en la República de Nicaragua” en AAVV. Latinoamérica en los congresos ... Tomo III. Op. Cit. Págs. 151-160.

26 Este puede ser el antecedente remoto de la función de control de probidad que realiza la Contraloría General de la Republica en la actualidad.

27 El período de gobierno de los Somoza se caracterizó por ser una democracia de fachada, es decir, formalmente Nicaragua fue un Estado democrático que contó con un andamiaje jurídico como cualquier democracia liberal y en el marco del se promulgaron distintas constituciones. Sin embargo, en la práctica la Administración de los Somoza fue un régimen dictatorial en donde el titular del Ejecutivo ejercía un amplio control sobre las instituciones públicas y las libertades y garantías de los ciudadanos establecidas en el ordenamiento jurídico eran casi inexistentes.

28 Sobre el tema ver: ESGUEVA GÓMEZ, Antonio. Las constituciones políticas … Vol II. Op. Cit. Págs. 708-734; 856-890.


Así pues, esta última etapa del Tribunal de Cuentas tuvo como notas características la configuración legal como “órgano del Ejecutivo”, la elección de sus miembros por el Presidente de la República y la inclusión, como ya se dijo, de dos miembros del Partido de la Minoría en la composición del Tribunal. La ley de 1966 no logró retomar la facultad de nombramiento de los miembros por la Asamblea Nacional 29. Sin embargo, la Constitución de 1974 retomó parcialmente esta facultad al señalar que el Presidente del Tribunal de Cuentas era electo por el Congreso.

Finalmente, como veremos en el apartado siguiente a raíz del Triunfo de la Revolución de 1979 el marco jurídico del nuevo Estado suprimió el Tribunal de Cuentas y encargó el control de los bienes y recursos del Estado a una nueva institución denominada Contraloría General de la República. Dicha denominación fue constitucionalizada en 1987 y se mantiene vigente.

3. La Contraloría General de la República (1979 en adelante)

3.1 De la Revolución de 1979 a la Constitución de 1987

El 19 de Julio de 1979 triunfa en Nicaragua una Revolución 30 que pretende implantar un nuevo sistema político 31. El nuevo sistema político propugna como uno de sus principios fundamentales la instauración de un sistema democrático avanzado mediante la plena participación popular en la toma de decisiones que afecten lo político, económico y social de la nación. El inicio del sistema revolucionario encuentra un amplio consenso en la configuración de las autoridades al frente del mismo. La Junta de Gobierno de Reconstrucción Nacional 32 es un ejemplo claro de la idea de 29 Recordemos que la Constitución de 1950 remitía a la ley el nombramiento de los

miembros del Tribunal.30 Nos referimos a la Revolución Popular Sandinista. Sobre la Revolución puede verse:

MARTÍ i PUIG, Salvador. La revolución enredada. Nicaragua 1977-1996. Libros de la Catarata. Madrid, 1997.

31 Este nuevo sistema político tiene como marco jurídico fundamental el Estatuto Fundamental del Gobierno de Reconstrucción Nacional de 20 de Julio de 1979 y el Estatuto sobre Derechos y Garantías de los Nicaragüenses de 21 de Agosto de 1979 ambos publicados en La Gaceta Núm. 1 de 22 de Agosto de 1979.

32 Según el Estatuto Fundamental del Gobierno de Reconstrucción Nacional de 1979 la Junta de Gobierno ejercía las funciones de Poder Ejecutivo. Hasta las elecciones de

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unidad de diversos sectores democráticos del país que se agruparon con el fin de deponer al régimen de los Somoza e instaurar una democracia más efectiva y social que la configurada por este régimen. Rápidamente el Frente Sandinista 33 logró tomar la hegemonía del sistema revolucionario en el marco de los principios de pluralismo político, economía mixta y no alineamiento y en un contexto de conflicto civil y armado.

Dentro de ese proceso de reorganización del Estado se incluyó el órgano de control de los fondos públicos: la Contraloría General de la República. El Decreto No. 86 del 20 de Septiembre de 1979 34 creó la Contraloría General de la República.

Según informes de la propia Contraloría General de la República, con el Triunfo de la Revolución Popular Sandinista las autoridades revolucionarias vieron que para lograr un “verdadero desarrollo económico era necesario el cambio de estructuras y procedimientos administrativos y la adopción de sistemas modernos y actualizados de control”. Resultaba necesario que el sector público adoptara las corrientes modernas de control y las técnicas de administración. Todo ello con el objeto que los recursos del Estado fueran explotados, recaudados, y utilizados en forma “correcta, efectiva, eficiente, y económica”. Por tanto, era necesaria “la aplicación de sistemas modernos y dinámicos de administración, contabilidad y control”. Esa fue la idea que inspiró la creación de la Contraloría General 35.

El Decreto No. 612 de 22 de Diciembre de 1980 36 reformó el Decreto No. 86 de 1979 que creó la Contraloría. En dicha reforma se establece la Contraloría como “un organismo del Estado con autonomía

1984 existió también el Consejo de Estado, integrado por miembros de distintos tipos de asociaciones, y que ejerció funciones legislativas.

33 El Frente Sandinista se mantuvo en solitario en el poder desde finales de 1979 hasta 1990. Durante este período se celebraron dos elecciones generales en el año 1984 y en 1990 y se promulgó una Constitución en 1987. Durante este tiempo formalmente se reconocían los derechos fundamentales pero en la práctica en algunas ocasiones se dieron importantes restricciones a los mismos, especialmente en el ámbito de la libertad de expresión y del derecho de propiedad.

34 La Gaceta Núm. 16 de 22 de Septiembre de 1979.35 Contraloría General de la República. Memoria a cinco años de función fiscalizadora.

Managua, 1984. Pág. 6.36 La Gaceta Núm. 6 de 10 de Enero de 1981.


funcional y con independencia de las leyes generales que de alguna manera puedan afectar y menguar su independencia y autonomía” (art. 1). Así mismo, se señala que la institución está a cargo de un Contralor General y un Subcontralor General nombrados por la Junta de Gobierno de Nicaragua.

Por su parte, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, del Sistema de Control de la Administración Pública y del Área Propiedad del Pueblo de 1980 37 la define como el órgano rector del sistema de control de la Administración Pública. La Contraloría General de la República es un organismo de organización unipersonal con funciones fiscalizadoras. A partir de esta nueva regulación el órgano de control externo, a diferencia del período anterior, carece de competencias jurisdiccionales y su función fiscalizadora se desempeña básicamente de forma posterior y comprende todo el sector público nicaragüense. Sus resoluciones y pronunciamientos 38 son meramente administrativos y permiten al funcionario sobre el cual recaigan la posibilidad de impugnarlas 39.

Esta etapa pre-constitucional se caracterizó por la creación de un nuevo órgano de control externo de los fondos públicos de composición unipersonal y con funciones fiscalizadoras cuyos resultados podían generar consecuencias de responsabilidad administrativa, civil y presunción de responsabilidad penal.

37 Decreto No. 625 de 22 de Diciembre de 1980. Publicado en la Gaceta Diario Oficial No. 16 de 22 de Enero de 1981. Durante la etapa pre-constitucional dicho Decreto fue reformado en dos ocasiones: Reforma a la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Decreto No. 743 de 30 de Junio de 1981. Publicado en La Gaceta Diario Oficial No. 149. de 7 de Julio de 1981; Decreto No. 1490 de 2 de Agosto de 1984. Publicado en la Gaceta Diario Oficial No. 161 de 22 de Agosto de 1984.

38 El Reglamento para la Determinación de responsabilidades. La Gaceta Diario Oficial. No. 234 de 5 de Diciembre de 1985 señala que las responsabilidades en que pueden incurrir los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones y establece la competencia de la Contraloría para establecer la responsabilidad administrativa, civil y presunción de responsabilidad penal.

39 Contraloría General de la República. Memoria a cinco años ... Op. Cit. Pág. 7 y 8.

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3.2 La Constitución de 1987 y las reformas constitucionales de 1995 y 2000

La Constitución de 1987 40, fruto de un consenso entre diversas fuerzas políticas que participaron en las elecciones del año 1984 en las cuales el Frente Sandinista obtuvo una clara mayoría, estableció que el Estado nicaragüense se constituía con el objeto de promover “los intereses y garantizar las conquistas sociales y políticas del pueblo” y ser el principal impulsor del “progreso material” de toda la nación (art. 4). Nicaragua, señaló la Constitución, “es una república democrática, participativa y ciudadana” (art. 7). Igualmente el texto constitucional estableció lo siguiente: “ningún cargo concede a quien lo ejerce más funciones que las que le confieren la Constitución y las leyes. Todo funcionario del Estado debe rendir cuenta de sus bienes antes de asumir su cargo y después de entregarlo. La Ley regula esta materia” (art. 130).

La Constitución de 1987 tiene inmersa la idea de control inherente a la noción de Constitución y de democracia como sistema político. En lo que se refiere a nuestro tema de estudio la Constitución regula principalmente el control del dinero público en el “Título VIII. De la organización del Estado. Capitulo IV. De la Contraloría General de la República” 41 y recoge diversos aspectos ya establecidos por la Ley Orgánica de 1980 42.

40 Constitución Política de la República de Nicaragua de 9 de Enero de 1987. Sobre la Constitución de 1987 puede verse: VINTRÓ CASTELLS, Joan. “La Constitución nicaragüense de 1987 y la tradición liberal-democrática” en Revista Parlamentaria Iberoamericana. Núm. 3. 1987. Págs. 71-88; y ÁLVAREZ ARGÜELLO, Gabriel. La Ley en la Constitución Nicaragüense. CEDECS. Barcelona, 1999.

41 Artículo 154: “La Contraloría General de la República es el organismo rector del sistema de control de la Administración Pública y del Área Propiedad del Pueblo”.

Artículo 155: “Corresponde a la Contraloría General de la República: 1) Establecer el sistema

de control que de manera preventiva asegure el uso debido de los fondos. 2) El control

sucesivo sobre la gestión del Presupuesto General de la República. 3) El control, examen y

evaluación de la gestión administrativa y Þ nanciera de los entes públicos, los subvencionados

por el Estado y las empresas públicas o privadas con participación de capital público.

Artículo 156: “La Contraloría General de la República gozará de autonomía funcional y

administrativa y será dirigida por el Contralor General de la República, éste rendirá informe

anual a la Asamblea Nacional y gozará de inmunidad”.

Artículo 157: “La Ley determinará la organización y funcionamiento de la Contraloría

General de la República”.42 La Ley Orgánica de la Contraloría es reformada mediante Decreto No. 417 de 19 de

Diciembre de 1988. Publicado en la Gaceta Diario Oficial No. 240 de 29 de Diciembre de 1988.


En tal sentido se señala a la Contraloría como organismo rector del sistema de control de la Administración Pública y del Área Propiedad del Pueblo, con facultad para ejercer control previo y control sucesivo sobre el Presupuesto General, con autonomía funcional y administrativa y dirigida por un Contralor General electo por la Asamblea Nacional (art. 138 inc. 8). Se añade que el Contralor goza de inmunidad y que tiene obligación de rendir un informe anual ante la Asamblea Nacional. En síntesis, la Constitución de 1987 constitucionaliza el órgano de control externo del dinero público como un órgano unipersonal de elección parlamentaria y con facultades fiscalizadoras.

La Constitución de 1987 es reformada en 1995 y en el 2000 afectando dichas reformas a la Contraloría 43. En 1990 se realizan una elecciones generales en las cuales el Frente Sandinista pierde el poder y gana la Unión Nacional Opositora 44. A partir de este momento muchas fuerzas políticas agrupadas en la Unión Nacional Opositora comienzan a impulsar desde la Asamblea Nacional una reforma constitucional que se aprueba en 1995 después de fuertes enfrentamientos entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo sobre el contenido y alcance de la misma 45.

La construcción de la democracia en Nicaragua, como señala GUZMÁN, “exige controlar, frenar y dividir el poder” 46. El sentido y el valor de la reforma constitucional es avanzar en la profundización

43 Para efectos del presente trabajo no interesan las otras refromas que ha experimentado la Constitución de 1987 en los años 1990, 2004 y 2005 debido a que las mismas no abarcan aspectos relacionados con la Contraloría General de la República. Por todo ello, a lo largo del texto sólo nos enfocaremos en las reformas de 1995 y 2000.

44 Agrupación que reúne a diversas fuerzas políticas de distinto signo ideológico de Nicaragua que se presentan como alternativa al Frente Sandinista en el poder.

45 Ley No. 192 Reforma Parcial a la Constitución Política de 23 de Febrero de 1995. La reforma entró en vigencia en Julio del mismo año luego de grandes conflictos entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo y logrado un acuerdo político denominado Ley Marco: Acuerdo Político entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo. 14 de Junio de 1995. Sobre el contenido y alcance de la reforma constitucional de 1995 puede verse: GERPE LANDÍN, Manuel; y VINTRÓ CASTELLS, Joan. “Aproximación a la reforma constitucional de Nicaragua” en PAPERS. Revista de Sociología. Núm. 49. 1996. Págs. 105-118; y AAVV. Nicaragua 1995: Un nuevo intento Constitucional (Cronología del Proceso de Reforma Constitucional). Universidad de Sevilla. Secretariado de Publicaciones. 1996.

46 GUZMÁN, Luis Humberto. “El valor de la reforma” Prólogo a la Constitución Política y sus reformas de 1995. Publicación Oficial de la Asamblea Nacional de Nicaragua. Editorial Parlamento. Managua, 1995.

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de la democracia. La idea de Estado y control recogida en la Constitución de 1987 sigue presente en la reforma constitucional.

En tal sentido se establece que el Estado nicaragüense es promotor y garante de “los avances de carácter social y político para asegurar el bien común” (art. 4) y que “El Estado es responsable de promover el desarrollo integral del país, y como gestor del bien común deberá garantizar los intereses y las necesidades particulares, sociales, sectoriales y regionales de la nación” (art. 99). Así mismo, aparece que “la nación nicaragüense se constituye en un Estado Social de Derecho” (art. 130).

La reforma constitucional de 1995, en lo que a nuestro objeto de estudio se refiere, abarca varios aspectos 47 y refuerza el rol de la Contraloría en el sistema democrático nicaragüense 48. Se constitucionaliza de forma expresa la función fiscalizadora de los bienes y recursos del Estado, la duración en el cargo del

47 Artículo 154: “La Contraloría General de la República es el organismo rector del sistema de control de la Administración Pública y fiscalización de los bienes y recursos del estado”.

Artículo 155: “Corresponde a la Contraloría General de la República: 1) Establecer el sistema

de control que de manera preventiva asegure el uso debido de los fondos gubernamentales. 2)

El control sucesivo sobre la gestión del Presupuesto General de la República. 3) El control,

examen y evaluación de la gestión administrativa y Þ nanciera de los entes públicos, los

subvencionados por el Estado y las empresas públicas o privadas con participación de capital

público.

Artículo 156: “La Contraloría General de la República es un organismo independiente,

sometido solamente al cumplimiento de la Constitución y las leyes; gozará de autonomía

funcional y administrativa. El Contralor informará de su gestión personalmente a la Asamblea

Nacional cada año, o cuando ésta lo solicite. La Contraloría deberá hacer público los

resultados de sus investigaciones, y cuando de los mismos se presumieran responsabilidades

penales, deberá enviar su investigación a los tribunales de justicia, bajo el apercibimiento

de encubridor, si no lo hiciera, de los delitos que posteriormente se determinara cometieron

los investigados. El Contralor y el Subcontralor General de la República será electos por la

Asamblea Nacional, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 9) del Artículo 138, para

un período de seis años, dentro del cual gozarán de inmunidad.

Artículo 157: “La ley determinará la organización y funcionamiento de la Contraloría General

de la República”.48 Por ejemplo, un Diputado puede perder su escaño por “incumplimiento de la obligación de

declarar sus bienes ante la Contraloría General de la República al momento de la toma de posesión del cargo” (art. 138 inc. 10 vii). Los Concejales, Alcaldes y Vicealcaldes pueden perder su condición por “incumplimiento de la obligación de declarar sus bienes ante la Contraloría General de la República, al momento de la toma de posesión del cargo” (art. 178 inc. f), y por “haber sido declarado incurso de malos manejos de los fondos de la Alcaldía, según resolución de la Contraloría General de la República” (art. 178 inc. g).


Contralor y Subcontralor, y la facultad de establecer presunción de responsabilidad penal ya reconocida en la Ley Orgánica de 1980. La ubicación sistemática del órgano de control externo de los fondos públicos sigue siendo la misma que optó el constituyente de 1987: “Título VIII. De la Organización del Estado. Capítulo IV. De la Contraloría General de la República”.

En 1996 se realizan otras elecciones generales, que dan como ganador a la Alianza Liberal, y se comienza a fraguar un acuerdo político entre el Partido Liberal Constitucionalista, miembro mayoritario de la Alianza Liberal, y el Frente Sandinista, oposición mayoritaria, que culmina con una reforma constitucional en el 2000 49. La reforma constitucional fundamentalmente gira en torno a la ampliación del número de miembros en las principales instituciones del Estado 50 aunque el propio texto de reforma señala que el objeto es dotar a las instituciones públicas mencionadas en la Constitución de “mayor capacidad funcional y ampliar la composición de sus órganos de dirección, para que las competencias y atribuciones que la propia Constitución y las leyes les confieren, puedan ser ejercidas con más eficacia” 51.

En relación a la Contraloría General de la República la reforma no altera sus competencias ya establecidas. Simplemente se limita a cambiar su forma de composición unipersonal, que había tenido desde su creación, por la forma colegiada (cinco miembros propietarios y tres suplentes), y el período de duración en el cargo se reduce en comparación con el establecido en la reforma de 1995 (pasando de seis años a cinco años). Así mismo, la Ley Orgánica de 1980 se reforma e incorpora los elementos ya recogidos en la reforma constitucional del 2000 52.

49 ÁLVAREZ ARGÜELLO, Gabriel; y VINTRÓ CASTELLS, Joan. “Reformas constitucionales y evolución política en Nicaragua 1995-2003” [cd-rom] en VIII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional. Universidad de Sevilla. Sevilla, 2003.

50 En la Asamblea Nacional se reconoce el escaño de Diputado propietario al Presidente de la República saliente; la Corte Suprema de Justicia aumenta el número de sus magistrados y también el Consejo Supremo Electoral.

51 Ley de reforma parcial a la Constitución Política de Nicaragua. Ley No. 330 de 18 de Enero 2000. La Gaceta Diario Oficial No. 13 del 19 de Enero del 2000.

52 Ley de reforma y adiciones a la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, del Sistema de Control de la Administración Pública y del Área Propiedad del Pueblo. Ley No. 361 de 28 de Marzo de 2001. Publicado en La Gaceta Diario Oficial No. 70 de 16 de Abril de 2001.

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CAPÍTULO III

LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA COMO ÓRGANO CONSTITUCIONAL

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Una vez abordados en los capítulos anteriores los aspectos generales y los antecedentes históricos de los órganos encargados del control externo de las cuentas públicas en el Estado democrático y en Nicaragua, pasamos al estudio de nuestro objeto de investigación: La Contraloría General de la República de Nicaragua 1 en el marco de la regulación vigente contenida en la Constitución de 1987, y sus reformas de 1995 y 2000, y en la Ley Orgánica de la Contraloría de 1980 con sus modificaciones de 1981, 1984, 1988 y 2001.

En primer lugar corresponde examinar la naturaleza jurídica de este órgano y su posición institucional 2. Para ello debe partirse de la regulación constitucional y de la distinción doctrinal entre órgano constitucional y órgano de relevancia constitucional.

1. Los órganos constitucionales: notas distintivas

Con el objeto de clasificar a los órganos del Estado, la doctrina constitucionalista ha elaborado los conceptos de “órgano constitucional” y “órgano auxiliar o de relevancia constitucional” 3. Estos conceptos responden, tal como ha señalado GARCÍA PELAYO, a la “necesidad inherente a cualquier organización de cierta magnitud y complejidad -y por tanto al Estado- de jerarquizar sus unidades y subunidades de decisión y acción, es decir, sus órganos” 4. En 1892 Jellinek elaboró una clasificación de “órganos inmediatos” y

1 Sobre la Contraloría General de la República puede verse: PEÑA HERNÁNDEZ, Enrique. “Comentario. Capítulo IV. De la Contraloría General de la República” en AAVV. Comentarios a la Constitución Política de Nicaragua. HISPAMER. Managua, 1999. Págs. 191-194; SOMARRIBA CASTILLO, Mercedes. Contraloría General de la República: control externo. Trabajo final realizado en la Maestría de Derecho Público (1993-1996). Universidad Autónoma de Barcelona (UAB) y UNAN-León. León, 1996; y GARCÍA PALACIOS, Omar A. “La Contraloría General de la República de Nicaragua” [cd-rom] en VIII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional. Universidad de Sevilla. Sevilla, 2003.

2 La naturaleza jurídico-constitucional del órgano de control externo de los fondos públicos es de gran importancia ya que ello determina su posición en relación con otros órganos estatales. GÓMEZ SÁNCHEZ, Yolanda. El Tribunal de Cuentas. El control económico-financiero… Op. Cit. Pág. 119.

3 Sobre el origen y desarrollo del concepto de órgano constitucional puede verse: VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Págs. 191- 202.

4 GARCÍA PELAYO, Manuel. “El “status” del Tribunal Constitucional” en Revista Española de Derecho Constitucional. Núm. 1. 1981. Pág. 12.

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“órganos mediatos” del Estado 5. Posteriormente, Santi Romano formuló la noción de “órgano constitucional” 6. Finalmente fue durante el constitucionalismo de postguerra cuando dicho concepto tuvo su auge, fundamentalmente en el seno de la doctrina Italiana 7. 5 Por órganos inmediatos JELLINEK entiende aquellos cuya existencia determina la

forma de las asociaciones y cuya desaparición desorganiza completamente el Estado o lo transforma fundamentalmente. Se llaman inmediatos porque su carácter de órganos es una consecuencia inmediata de la constitución de la asociación misma. Son órganos que no están obligados hacia nadie, sólo y de modo inmediato con respecto al Estado mismo. Son independientes en relación al contenido de su función. Sólo a través de ellos puede la asociación activarse. Son órganos supremos. En cambio, los órganos mediatos son aquellos cuya situación no descansa de modo inmediato en la Constitución. Son responsables y están subordinados a un órgano inmediato, directa o indirectamente. JELLINEK, Georg. Teoría General del Estado. Prólogo y traducción de Fernando de los Ríos. Fondo de Cultura Económica. México. 2000. Págs. 488-501.

6 En 1898 Romano elaboró su teoría sobre la distinción de “órgano constitucional o inmediato” y “órgano administrativo”. Para este autor los órganos constitucionales son aquellos que institucionalizan al Estado, que son necesarios para individualizarlo en un momento histórico determinado, que le dan efectiva esencia, que le proporcionan vitalidad y capacidad para seguir organizándose con el objeto de conseguir sus fines. Además, son órganos que participan de la soberanía. No están subordinados los unos de los otros y gozan de una completa independencia recíproca. Son indispensables para la subsistencia del Estado. ROMANO, Santi. “Nozione e natura degli organi costituzionali dello Stato” en Scritti Minori. Volume Primo. Diritto Costituzionale. Giuffrè. Milano. 1990. Págs. 5-15.

7 En términos generales, por órgano constitucional, BISCARETTI entiende aquellos órganos supremos, que se encuentran en el vértice de la organización estatal, no tienen superiores y son sustancialmente iguales entre sí. Son esenciales para la subsistencia del Estado. Para MORTATI son aquellos órganos que se derivan directamente de la Constitución, configuran la forma de Gobierno, tienen voluntad suprema, compete la formación del “indirizzo” político. Guardan recíproca independencia. En la opinión de BARILE los órganos constitucionales son elementos necesarios del ordenamiento jurídico supremo, deben ser un elemento indefectible del régimen, y tienen una estructura de base o básica que está recogida íntegramente en la Constitución, tienen una posición de paridad en relación a los demás órganos constitucionales, y guardan una independencia recíproca entre sí. Más que una diferencia de funciones, el órgano constitucional, guarda respecto a otros, diferencia de posición. Individualiza al Estado en un determinado momento histórico, es un órgano que tiene como esencia la soberanía y la dirección política del Estado. Por su parte, por órgano auxiliar o de relevancia constitucional o también llamado derivado, VERGOTTINI señala que es aquel órgano titular de funciones que a groso modo presupone la función primaria del órgano constitucional ya sea del Gobierno o del Parlamento. Son titulares de función consultiva, de control y asesoramiento de la función activa que desempeña el órgano que la Constitución encomienda el “indirizzo”. Tiene como objeto asistir al órgano constitucional. Para BARILE es un órgano cuya fuente de validez es la legislación ordinaria; y en la opinión de MORTATI es un órgano que su base se encuentra en un acto de voluntad posterior y ordinaria del Estado y ejercita la competencia por delegación del órgano constitucional quien es el que tiene asignada la competencia, es decir, opera en función del órgano constitucional, realiza una función no activa. BISCARETTI ha señalado que son aquellos órganos que realizan actividades auxiliares o complementarias. Sobre los conceptos de


Pues bien, en la doctrina española esta distinción entre órgano constitucional y órgano de relevancia constitucional ha sido retomada por GARCÍA-PELAYO de cuyo planteamiento se puede deducir que el elemento diferencial entre una categoría y otra, además de la independencia para realizar su función y la configuración inmediata que otorga la Constitución, es la sustantividad de la función del órgano constitucional que le permite ser un componente fundamental de la estructura constitucional y participar en la dirección política del Estado 8.

En relación a los órganos de control externo del dinero público la discusión doctrinaria en varios países europeos ha llevado a clasificarlos de forma mayoritaria como órganos auxiliares o de relevancia constitucional. Tal es el caso del Tribunal de Cuentas de España 9, la

órgano constitucional y órgano de relevancia constitucional en la doctrina Italiana ver, entre otros: VERGOTTINI, Giuseppe. “Gli organi ausiliari in generale” en Manuale di diritto pubblico a cura di Giuliano Amato e Augusto Barbera. Il Mulino. 1991. Págs. 497-511; BISCARETTI DI RUFFIA, Paolo. Derecho Constitucional. Tecnos. Madrid, 1987. Págs. 192-197; MORTATI, Costantino. Istituzioni di Diritto Pubblico. Tomo primo. Cedam-Padova. 1967. Págs. 187-191 y 476-482; BARILE, Paolo. Istituzioni di Diritto Pubblico. Cedam. 1991. Págs. 139-140; 149-266.

8 Para GARCÍA-PELAYO son órganos constitucionales del ordenamiento español el Tribunal Constitucional, el Gobierno, el Congreso de los Diputados, el Senado, y el Consejo General del Poder Judicial. GARCÍA-PELAYO, Manuel. “El “status” del Tribunal Constitucional”… Op. Cit. Pág. 14.

9 En tal sentido, se puede ver, entre otros, LUCAS VERDÚ, Pablo. “Apuntes sobre los aspectos jurídico-políticos del Tribunal de Cuentas” en AAVV. El Tribunal de Cuentas. Vol. II. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid, 1982. Págs. 842-845; CAZORLA PRIETO, Luis María. “El control financiero externo del gasto público en la Constitución”… Op. Cit. Pág. 97 y 98; “Relaciones del Tribunal de Cuentas con las Cortes Generales” en Presupuesto y Gasto Público. Núm. 12. 1982. Págs. 68 y 69; “Artículo 136” en Comentarios a la Constitución. Dir. Fernando Garrido Falla. Civitas. Madrid, 1980. Págs. 1463 y 1464; FERNÁNDEZ-CARNICERO GONZÁLEZ, Claro José. “Comentario al artículo 136 Constitución. El Tribunal de Cuentas” en Comentarios a las Leyes Políticas Constitución Española de 1978 Dir. Oscar Alzaga Villamil. Tomo X. Edersa. 1985. Pág. 329; “Las relaciones entre las Cortes Generales y el Tribunal de Cuentas” en CRÓNICA 1992-1993. Tribunal de Cuentas. Madrid, 1994. Pág. 285; LOZANO MILLARES, Jorge. Configuración e independencia de los órganos de control externo: un análisis comparado. Civitas. Madrid, 1996. Pág. 23; VEGA BLÁZQUEZ, Pedro de. “El Tribunal de Cuentas” en AAVV. Administraciones Públicas y Constitución. Reflexiones sobre el XX aniversario de la Constitución española. Coord. Enríquez Álvarez Conde. INAP. Madrid, 1998. Págs. 692-696; VERA SANTOS, José Manuel. El Tribunal de Cuentas y los órganos… Op. Cit. Págs. 39-48. Por el contrario, existen autores que defienden la posición del Tribunal de Cuentas como un órgano constitucional, entre ellos, BIGLINO CAMPOS, Paloma. “Parlamento, presupuesto y Tribunal de Cuentas”… Op. Cit. Págs. 38-42; GÓMEZ SÁNCHEZ, Yolanda. “Algunas reflexiones sobre la naturaleza del Tribunal de Cuentas”… Op. Cit. Págs. 1460-1466; El Tribunal de Cuentas. El control económico-

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Corte dei Conti de Italia 10, y la Cour de Comptes de Francia 11.

Por el contrario, nosotros entendemos que en el caso de la Contraloría General de la República, partiendo de la base de los elementos configuradores del concepto de órgano constitucional que ha destacado GARCÍA-PELAYO, podemos defender que dicha institución es un órgano constitucional del ordenamiento nicaragüense 12.

En ese sentido, consideramos la Contraloría General de la República 13, en el ejercicio de la función rectora del sistema de control de la Administración Pública y de la función de fiscalización de los bienes y recursos del Estado, es un componente fundamental de la estructura constitucional del Estado nicaragüense que participa en la dirección política ejerciendo sus atribuciones de forma independiente y además recibe su configuración inmediata por la Constitución. Tal posición será desarrollada en los epígrafes siguientes del presente capítulo.

financiero… Op. Cit. Págs. 119-126; y CASANA MERINO, F. “Tribunal de Cuentas” en Vox Enciclopedia Jurídica Básica. Vol IV. Civitas. Madrid, 1995. Págs. 6698-6700; BAYONA DE PEROGORDO, Juan José; y SOLER ROCH, María Teresa. Materiales de Derecho Financiero. Compás. Alicante, 1999. Págs. 135-140

10 VERGOTTINI, Giuseppe. “Gli organi ausiliari in generale”… Op. Cit. Págs. 498-502; Además, véase la bibliografía recogida en la nota 7 del presente capítulo.

11 De “autoridad pública” ha sido la clasificación utilizada por MAGNET para referirse a la Cour de Comptes de Francia, como contraposición a la categoría de “poderes públicos constitucionales” (el Parlamento, el Presidente de la República). MAGNET, Jacques. “Les institutions supérieures de contrôle des comptes et le pouvoir législatif: aperçu de droit comparé”… Op. Cit. Págs. 106 y 107.

12 En igual sentido se ha expresado ESCOBAR FORNOS. Sobre ello, se puede ver, ESCOBAR FORNOS, Iván. “Comentario al Título VIII: De la Organización del Estado” en AAVV. Comentarios a la Constitución Política de Nicaragua. HISPAMER. Managua, 1999. Págs. 165. Así mismo, para el caso de la Contraloría General de la República de Costa Rica, HERNÁNDEZ VALLE ha señalado que es un órgano constitucional del ordenamiento costarricense. HERNÁNDEZ VALLE, Rubén. Derecho Parlamentario costarricense. Investigaciones jurídicas S.A. San José, Costa Rica. 1991. Págs. 281 y 282; “El sistema constitucional costarricense” en AAVV. Los Sistemas Constitucionales Iberoamericanos. Coords. García Belaunde, D; Fernández Segado, F; Hernández Valle, R. Dykinson. Madrid, 1992. Págs. 225, 230 y 231.

13 Además de la Contraloría General de la República en el sistema constitucional nicaragüense entendemos que son órganos constitucionales: la Asamblea Nacional (art. 132 ), el Presidente de la República (art. 144), la Corte Suprema de Justicia (art. 159), y el Consejo Supremo Electoral (art. 168).


2. El reconocimiento y la configuración inmediata por la Constitución

Para el análisis jurídico de la Contraloría en el sistema constitucional nicaragüense resulta necesario partir del hecho que la Contraloría General de la República es un órgano con reconocimiento constitucional 14 y con una configuración efectuada de modo inmediato por la Constitución.

La Contraloría General de la República se ubica en el Título VIII denominado “De la Organización del Estado” 15. Dicho Título se compone de seis capítulos, a saber: Principios generales, Poder Legislativo, Poder Ejecutivo, Contraloría General de la República, Poder Judicial y Poder Electoral. El capítulo IV regula la Contraloría General de la República y así los artículos 154 a 157 establecen sus funciones básicas, la dirección y composición del órgano, el método de elección de los miembros, sus competencias fundamentales, la independencia y autonomía y la reserva de ley para la organización y funcionamiento de la institución 16. Por su parte, el artículo 138 inc. 9 de la Constitución regula algunos elementos en relación al mecanismo de elección de los miembros por parte de la Asamblea Nacional. Así mismo, la propia Constitución establece la obligación de la Contraloría de rendir un Informe Anual ante la Asamblea Nacional (art. 156 y 138 inc. 29).

De cuanto se acaba de señalar podemos apreciar, por un lado, que se trata de un órgano ubicado por el constituyente de 1987 dentro de la regulación de la “Organización del Estado” consagrada a los Poderes del Estado 17 y, por otro lado, que la propia Constitución regula lo que GARCÍA-PELAYO ha definido como aspectos más esenciales de los órganos constitucionales, a saber: la determinación

14 Expresión que utiliza un sector de la doctrina nicaragüense. En tal sentido, ver: ESCORCIA, Jorge Flavio. Derecho Administrativo (Parte Primera). UNAN-León. León, 2002. Págs. 239, 242 (Nota 289) y 243.

15 A pesar de las reformas constitucionales que ha tenido la Constitución de 1987 la ubicación dentro del texto sigue siendo la originariamente diseñada por el constituyente de 1987. Lo que sí ha variado ha sido la redacción de los artículos que hacen referencia a la institución de control del dinero público.

16 Sobre todo ello ver ANEXO I. 17 Según el artículo 129 de la Constitución los Poderes del Estado son: Poder Legislativo,

Ejecutivo, Judicial y Electoral.

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de su composición, la institución y el método de designación de sus miembros, su status institucional y su sistema de competencias 18. Conviene también destacar que la ubicación y regulación constitucional de la Contraloría General de la República ha llevado a algún sector de la doctrina nicaragüense a equipararla con los Poderes del Estado 19 e incluso a señalarla como un “cuasi poder” 20 del Estado.

El reconocimiento y configuración inmediata que la Constitución hace a propósito de la Contraloría General de la República representa una garantía frente al legislador ordinario en el sentido que éste no puede alterar los rasgos fundamentales del órgano de control externo de los fondos públicos y equipara a la Contraloría con el resto de órganos constitucionales (Asamblea Nacional, Presidencia de la República, Corte Suprema de Justicia y Consejo Supremo Electoral).

3. La independencia funcional

La independencia es otro atributo de los órganos constitucionales. La Constitución de Nicaragua reconoce que la Contraloría General de la República es un organismo independiente sometido solamente al cumplimiento de la Constitución y las leyes y que goza de autonomía funcional y administrativa (art. 156) 21. La independencia de los órganos, constitucionales se manifiesta como ha señalado GARCÍA-PELAYO, en el ejercicio de las competencias que le han sido asignadas por el orden constitucional y en el establecimiento

18 GARCÍA-PELAYO, Manuel. “El “status” del Tribunal Constitucional”… Op. Cit. Págs. 13 y 14.

19 Afirmación utilizada por SOMARRIBA CASTILLO en su análisis sobre la Contraloría y su consolidación en el sistema nicaragüense. SOMARRIBA CASTILLO, Mercedes. Contraloría General de la República… Op. Cit. Págs. 133 y 134. No creemos que la Contraloría General de República admita equiparación alguna con el resto de Poderes del Estado de Nicaragua por la simple razón que la Constitución no lo define como tal.

20 Expresión utilizada por PEÑA HERNÁNDEZ para resaltar la importancia de la Contraloría dentro del sistema constitucional nicaragüense. Ver: PEÑA HERNÁNDEZ, Enrique. “Comentario. Capítulo IV. De la Contraloría General de la República”… Op. Cit. Pág. 193. El calificativo de “cuasi poder” del Estado no lo compartimos ya que creemos que la Contraloría o es un Poder del Estado o simplemente no lo es. La categoría intermedia de “cuasi poder” creemos que es un término que carece totalmente de precisión.

21 La independencia de los órganos de control externo adquiere un mayor peso si se encuentra reconocida a nivel constitucional, es decir, si se reconoce la garantía constitucional del ejercicio independiente de la función de control externo de los fondos público. VALLÈS, Francesc. “La garantía constitucional del ejercicio independiente del control externo del gasto público”... Op. Cit. Págs. 74-81.


de reglas para su organización y procedimientos internos 22. En la misma línea coincidimos con BIGLINO CAMPOS cuando señala que el respeto de la independencia tiene que ser el fundamento de la relación entre los órganos de fiscalización externa y el resto de las instituciones del Estado 23.

La Contraloría como órgano de control externo de los bienes y recursos del Estado de Nicaragua no depende del Poder Ejecutivo, a quien fundamentalmente controla 24, ni de ningún otro órgano del Estado. En tal sentido, la independencia 25 es reforzada por el propio texto constitucional al señalar que la Asamblea Nacional nombra a sus miembros mediante mayoría cualificada (art. 138 inc. 9 Constitución). La independencia que señala la Constitución es sin perjuicio de la facultad de la Asamblea Nacional para autorizar auditorías sobre la gestión de los recursos públicos asignados a la Contraloría (art. 156 Constitución) y la posibilidad de que los resultados del control puedan ser objeto de recurso contencioso-administrativo y de recurso de amparo.

La independencia funcional de la Contraloría se manifiesta en que su actuación viene debidamente señalada por la Constitución y por su Ley Orgánica y está sujeta a unos criterios previamente establecidos. En este sentido, la Contraloría General de la República elabora su propio plan anual de trabajo (art. 76 Ley Orgánica), el cual traza y desarrolla según sus propios criterios y necesidades y aquellos que obligatoriamente vienen dados por la Constitución y las leyes, como, por ejemplo, el control sucesivo de la gestión del Presupuesto General de la República (art. 155 inc. 2 Constitución).

La realización y ejecución del plan de trabajo por parte de la Contraloría se entiende sin perjuicio de los posibles agentes con “iniciativa fiscalizadora”. Como veremos más adelante, el ordenamiento jurídico nicaragüense no efectúa una regulación de

22 GARCÍA-PELAYO, Manuel. “El “status” del Tribunal Constitucional”… Op. Cit. Pág. 28.23 BIGLINO CAMPOS, Paloma. “La posición institucional de los Consejos de Cuentas”

en CORTS. Anuario de Derecho Parlamentario. Núm. 7. 1999. Pág. 43. 24 Tal como ha señalado LOZANO MILLARES el órgano fiscalizador no puede depender

del fiscalizado. LOZANO MILLARES, Jorge. Configuración e independencia de los órganos… Op. Cit. Págs. 59 y 60.

25 Sobre la independencia de los órganos de control externo puede verse los artículos 5-7 de la Declaración de Lima de 1977.

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la iniciativa fiscalizadora, es decir, no identifica los sujetos con capacidad para instar a la Contraloría General de la República a realizar una determinada fiscalización. Sin embargo, resulta ser bastante usual que la Contraloría ejerza la función fiscalizadora cuando así se lo solicitan los Diputados de la Asamblea Nacional, el Ministerio Público a través del Fiscal General (art. 10 Ley Orgánica del Ministerio Público) 26, los Jueces y Tribunales (art. 12 Ley Orgánica del Poder Judicial) 27 y el ciudadano en general a través de la denuncia ciudadana.

Por otro lado, los que manejan fondos públicos tienen el deber de colaboración con la Contraloría General de la República en el ejercicio de sus funciones (art. 164 Ley Orgánica). Este deber de colaboración es una manifestación de la independencia funcional de la Contraloría reconocida por la Constitución y se ve reforzada mediante el mecanismo sancionador o mecanismo de coerción que señala el artículo 80 de la propia ley. La Contraloría General de la República a través de la vía judicial puede hacer exigible el deber de colaboración de un servidor público, cuestión que en otros lugares del presente trabajo será examinada con mayor detenimiento.

La Contraloría en el ejercicio independiente de sus funciones actúa sobre parámetros previamente establecidos. Como hemos visto, los órganos de control externo en los Estados democrático deben constatar la legalidad, la economía, eficiencia y eficacia del gasto. Todos estos parámetros le viene dados a la Contraloría en su Ley Orgánica. La independencia se manifiesta en la posibilidad del órgano de control de ponderar la utilización de los diversos parámetros en función de los casos y de los procedimientos. Sobre la base de la aplicación de los parámetros la Contraloría elabora con independencia los resultados de la función fiscalizadora que, como se estudiará más adelante, se expresan a través de resoluciones e informes con el señalamiento, si procede, de las responsabilidades correspondientes.

26 Ley No. 364. La Gaceta Diario Oficial. No. 196 de 17 de Octubre de 2000, y artículo 8 del Reglamento a la Ley Orgánica del Ministerio Público. Decreto No. 133-2000. La Gaceta Diario Oficial. No. 14 de 19 de Enero 2001.

27 Ley No. 260. La Gaceta Diario Oficial No. 137 de 23 de Julio de 1998.


Así pues, la independencia de la Contraloría en el ejercicio de sus funciones permite que su actividad de control no se vea influenciada, interferida o perturbada por parte de otro órgano o institución del Estado. En tal sentido, la independencia es un elemento instrumental que hace referencia al ámbito funcional que desarrolla la institución de control de los fondos públicos. Ahora bien, la Contraloría General de la República para realizar sus funciones de forma independiente necesita, como resulta lógico, de unos determinados recursos financieros que le permitan tener a su disposición un determinado capital humano y medios materiales. A este propósito, la Contraloría elabora su anteproyecto de presupuesto (art. 13 inc. 5 Ley Orgánica). En el sistema nicaragüense todo los órganos del Estado, sean independientes o no, tienen la obligación de enviar sus proyectos de presupuesto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público quien se encarga de elaborar el proyecto de Presupuesto General que presenta el Presidente de la República a la Asamblea Nacional (art. 150 inc 5 Constitución) 28.

La experiencia práctica demuestra que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público casi siempre rebaja el monto presupuestario que la propia Contraloría ha establecido para poder funcionar 29 y esta situación genera cada año tensiones entre el Ejecutivo y la Contraloría y entre ésta y la propia Asamblea Nacional cuando la Cámara no corrige dicha situación y aprueba lo establecido por el Ministerio de Hacienda. En este punto quizás pueda ser oportuno sugerir la introducción de un elemento singular del constitucionalismo nicaragüense como es el de establecer en la norma constitucional un porcentaje fijo del monto del Presupuesto General de la República para determinadas instituciones 30. En cualquier caso, la 28 En el caso de España la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas atribuye al propio

Tribunal la elaboración de su presupuesto que se integra en los Presupuestos Generales del Estado en una sección independiente y es aprobado por las Cortes Generales (art. 6).

29 Para el Presupuesto correspondiente al año 2004 la Contraloría General de la República solicitó 98. 497.854 Córdobas (6.5 millones de Dólares aproximadamente), Hacienda le asignó 73. 314.419 Córdobas (4.5 millones de Dólares aproximadamente) y la Asamblea Nacional aprobó dicha cantidad. Sobre el tema puede verse: “Contraloría a “mecate corto” en www.elnuevodiario.com.ni de Jueves 19 de Febrero de 2004; y “Contralores envían ultimátum a Bolaños” en www.laprensa.com.ni de Jueves 19 de Febrero de 2004.

30 En la Constitución nicaragüense hay dos ejemplos: el 6 % del Presupuesto para las Universidades públicas (art. 125) y el 4 % para el Poder Judicial (art. 159).

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disminución de la independencia de los órganos de control externo como consecuencia de la escasez de la asignación de recursos presupuestarios es un problema común a muchos países 31. Con todo, en el caso nicaragüense la Contraloría puede encontrar algún alivio a la insuficiencia de su dotación presupuestaria mediante dos mecanismos: por una parte, cuando las tensiones interinstitucionales han bajado de nivel la Contraloría solicita un aumento presupuestario a la Asamblea Nacional que en ciertas ocasiones ésta le concede; por otra parte, debemos señalar también que la Contraloría cuenta con otros recursos financieros extrapresupuestarios que provienen de préstamos, ayudas y donaciones de organismos internacionales para proyectos y mejoras de la institución en diversas áreas.

Como ya hemos dicho, junto a la autonomía funcional, la Contraloría tiene también, por expresa previsión constitucional, autonomía administrativa, o lo que es lo mismo, la Contraloría goza de facultades reglamentarias y de autoorganización ocupando la dirección del órgano el Consejo Superior de la Contraloría. En este sentido, la Ley Orgánica reconoce la facultad reglamentaria de la Contraloría en diversos artículos como el 13 inc. 11, el 35 y el 181.

En este ámbito de la autonomía administrativa cabe señalar que la Contraloría General de la República contrata su personal 32, es decir, aquellas personas que forman parte de la plantilla del órgano de forma permanente y las que prestan sus servicios mediante asesorías puntuales (art. 31 Ley Orgánica). En tal sentido, la Contraloría tiene facultad para nombrar y remover a su personal 33 31 Por ejemplo en varios países de Centroamérica se han planteado diversas propuestas

para solucionar el problema destacando entre otras: establecer presupuestos con giro obligatorio para la Tesorería y así financiar a la Entidad Fiscalizadora Superior; fijar tarifas por los servicios prestados por la Entidad Fiscalizadora Superior con carácter obligatorio aunque no inmediato, como existe en Guatemala; acumular a lo largo de los años un fondo con títulos del Gobierno que son negociables en el mercado y que pueden incorporarse directamente al presupuesto de la Contraloría, como sucede en Costa Rica. En tal sentido ver: HERRERO, Fernando; y GONZÁLEZ, Gladys. “En búsqueda de una estrategia para fortalecer el control” en AAVV. Las riendas del desarrollo… Op. Cit. Págs. 54-56.

32 Sobre el personal al servicio del órgano de control externo se puede ver: VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Págs. 328-336.

33 Sobre el personal que laboraba en el 2003 se puede ver: Contraloría General de la República. Informe de Gestión Interna Año 2003. Presentado a la Honorable Asamblea Nacional. Managua, Nicaragua. Febrero 2004. Págs. 58 y 59.


(art. 22 Ley Orgánica) y éste debe reunir determinadas condiciones: profesionalidad, objetividad, honestidad, discreción y no militancia política activa 34. En la Contraloría poco a poco se ha venido corrigiendo una práctica común que no permitía al personal de la institución tener un cierto grado de estabilidad. El personal al servicio de la Contraloría estaba muy sujeto a los cambios en la dirección del órgano. Dichos cambios no solo afectaban a los cargos de confianza sino incluso a los auditores y asesores jurídicos y al personal administrativo en general. La Ley del Servicio Civil y la Carrera Administrativa del 2002 brinda mayor seguridad laboral a los servidores públicos que no ocupan cargos de confianza. No cabe duda que el personal que labora en una institución determinada es el recurso más importante de la misma 35. La Contraloría necesita del recurso presupuestario, como ya hemos visto para realizar sus funciones pero ello no es suficiente si en la institución no se realiza un buen proceso de selección, de promoción, de formación y de estabilidad laboral de la estabilidad laboral del personal que le permita cumplir la visión institucional que ella misma se ha establecido a largo plazo, como es aspirar a ser una institución líder, confiable y digna de reconocimiento nacional e internacional por su calidad humana, capacidad técnica y credibilidad en el desempeño de sus funciones 36.

Finalmente, la autonomía administrativa de la Contraloría General de la República también se pone de manifiesto en la capacidad del órgano para contratar bienes y servicios. Por ejemplo, como veremos más adelante, la Ley Orgánica señala que la Contraloría puede contratar firmas privadas de auditorías 37 para realizar trabajos independientes en las entidades y organismos sujetos a su control bajo la supervisión de la propia Contraloría (art. 10 inc. 3) y además tiene capacidad de contratar servicios técnicos (art. 31).

34 Contraloría General de la República. Boletín Informativo. Edición Humberto Avilés Bermúdez; Manuel Espinoza Rivera; Martha Monge. Managua, 2001. Pág. 5.

35 Sobre la organización y los recursos humanos de las Contralorías en Centroamérica puede verse: GALLEGOS, Armando; ADANIYA, Ana Rosa. “Organización y requerimientos de recursos humanos: Características y retos de las Contralorías de Centroamérica” en AAVV. Las riendas del desarrollo… Op. Cit. Págs. 163-212.

36 Contraloría General de la República. Ver: Contraloría General de la República. Informe de Gestión Interna Año 2003… Op. Cit. Pág. 1.

37 Sobre el tema ver: VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Págs. 328-336.

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4. Las funciones de fiscalización de los bienes y recursos del Estado y la rectora del sistema de control de la Administración Pública

El estudio de las funciones de los órganos del Estado nos permite determinar su naturaleza y posición institucional 38. Como ha manifestado GARCÍA-PELAYO, el concepto de órgano constitucional es coherente con la idea de Estado constitucional y “con la idea de que los órganos fundamentales del Estado no pueden ser otros que aquellos que reciben de la Constitución su status y competencias esenciales a través de cuyo ejercicio se actualiza el orden jurídico político fundamental proyectado por la misma Constitución” 39.

La Constitución de Nicaragua señala en el artículo 154 que la Contraloría General de la República es “el organismo rector del sistema de control de la Administración Pública y fiscalización de los bienes y recursos del Estado”.

Como ya hemos visto, la idea de control inherente a la noción de Constitución y de Estado democrático está muy presente en la Constitución nicaragüense. Coherentemente con ello, la atribución a la Contraloría de la función fiscalizadora de los bienes y recursos del Estado y la función rectora del sistema de control de la Administración Pública nos permite defender que estamos ante un órgano troncal en la configuración del Estado que la Constitución diseña, es decir, en la terminología de GARCIA-PELAYO, la Contraloría es un componente fundamental de la estructura constitucional y participa en la dirección política del Estado 40.

La función fiscalizadora que realizan los órganos de control externo, como ha señalado VALLÈS VIVES, es “su función básica y definitoria”, es decir, es la actividad principal, la imprescindible, la que les da significado en el Estado democrático y tiene un carácter 38 En sentido similar SCHÄFER ha manifestado que la función del órgano de control

en un Estado determinado determina su posición en dicho Estado. SCHÄFER, Hans. “Control de la economía financiera pública” en Presupuesto y Gasto Público. Núm. 2. 1979. Págs. 291-293.

39 GARCÍA-PELAYO, Manuel. “El “status” del Tribunal Constitucional”… Op. Cit. Pág. 13.40 GARCÍA-PELAYO, Manuel. “El “status” del Tribunal Constitucional”… Op. Cit.

Págs. 14 y 22.


omnicomprensivo en su alcance 41. En el caso de Nicaragua el control económico-financiero de los fondos públicos que realiza la Contraloría permite observar la utilización de los recursos públicos que la Asamblea Nacional, mediante la aprobación del Presupuesto General de la República, ha autorizado a gastar al Ejecutivo y a todo el sector público nicaragüense. En el Estado Social, caracterizado por ser un Estado prestacionista e intervencionista en la actividad económico-financiera, el control de carácter técnico y especializado sobre esta actividad cobra mayor importancia e incide en la consecución de una administración de los fondos públicos más eficiente y transparente.

La función fiscalizadora de la Contraloría se manifiesta en “el control sucesivo sobre la gestión del Presupuesto General de la República” y en “el control, examen y evaluación de la gestión administrativa y financiera de los entes públicos, los subvencionados por el Estado y las empresas públicas o privadas con participación de capital público” (arts. 155 incs. 2 y 3 Constitución). Por su parte, la Ley Orgánica establece los mecanismos y técnicas a través de los cuales se realiza la función fiscalizadora destacando principalmente la técnica de la auditoría como instrumento para realizar la fiscalización.

Las decisiones de la Contraloría como resultado de su función fiscalizadora de los bienes y recursos del Estado, fundamentadas en parámetros jurídicos, económicos y contables, pueden influir en la dirección política del Estado nicaragüense. Así, los resultados de la fiscalización que realiza la Contraloría a través de la auditoría pueden concluir en algunos casos que existe algún tipo de responsabilidad administrativa, civil o presunción de responsabilidad penal (art. 121, 136-138).

La Ley Orgánica señala que de forma general corresponde a la Contraloría establecer estos tipos de responsabilidad y añade que para los casos de responsabilidad administrativa será competencia del Ministro de Estado o la autoridad nominadora de una entidad u organismo, de que depende el servidor público afectado, aplicar las sanciones (desde multas a la destitución, según el artículo 171) establecidas por la Contraloría. Si el Ministro de Estado o la autoridad

41 VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Págs. 52 y 211.

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nominadora no lo hace en el plazo de treinta días corresponde a la Contraloría aplicarlas. Igualmente le corresponde aplicarlas a la Contraloría cuando el servidor público no tiene superior jerárquico (art. 172).

Como se verá más adelante, en la práctica existen resoluciones sancionatorias en contra de Ministros de Estado sobre las que el Presidente de la República ha actuado para hacer efectivas las multas sobre la responsabilidad administrativa impuestas por la Contraloría, y también existe una resolución del 2004 estableciendo responsabilidad administrativa en contra del Presidente de la República. A su vez, sobre el establecimiento de la presunción de la responsabilidad penal el texto constitucional señala que para estos casos la Contraloría deberá enviar los resultados de su investigación a los tribunales de justicia (art. 156).

En otro ámbito administrativo, el resultado del ejercicio de la función fiscalizadora de los bienes y recursos del Estado que realiza la Contraloría puede ser una causa de destitución a Concejales, Alcaldes y Vice-alcaldes Municipales. El texto constitucional establece que pueden perder su cargo por “haber sido declarado incurso de malos manejos de los fondos públicos de la alcaldía, según resolución de la Contraloría General de la República” (art. 178 inc. g).

La relevancia general de la función fiscalizadora se manifiesta también en la obligación que establece la Ley Orgánica a los responsables de una entidad u organismo de adoptar oportunamente las medidas correctivas señaladas en las recomendaciones formuladas por la Contraloría en los informes de auditoría como necesarias para mejorar las operaciones de su entidad u organismo (art. 156 inc. 7).

La otra función esencial o básica que la norma constitucional destaca al configurar a la Contraloría es la función rectora del sistema de control de la Administración Pública que se manifiesta en el establecimiento del “sistema de control que de manera preventiva asegure el uso debido de los fondos gubernamentales” (art. 155 inc. 1). Esta función confiere a la Contraloría atribuciones para dictar y actualizar políticas, normas y procedimientos respecto a la auditoría


y contabilidad gubernamental y al control interno de los recursos del Estado (art. 13 inc. 1 Ley Orgánica). En ese sentido, a través de la función rectora, la Contraloría incide de manera directa en la configuración del control previo sobre la utilización de los recursos públicos y contribuye de este modo a la orientación política general del Estado. Además, a partir de la ley de Probidad de los Servidores Públicos de 2002, la Contraloría ha ampliado el ámbito de sus competencias incardinadas dentro de la función rectora del sistema de control de la Administración Pública al recibir atribuciones para aplicar disposiciones en materia de función pública en general.

Finalmente, debe subrayarse que la Contraloría es también un órgano de consulta sobre materias económico-financieras. La actividad asesora o pedagógica es otro elemento que forma parte de la función rectora de la Contraloría. Esta actividad asesora se expresa de diversas maneras y, entre ellas, destacan las siguientes: le emisión de recomendaciones a entidades y organismos (art 10 inc 13 LOCGR);la solicitud de las Alcaldías a la Contraloría para que realice trabajos sobre la evaluación de su control interno; la facultad de la Contraloría para emitir informe previo sobre los proyectos normativos (art. 10 inc. 22); y la coordinación con la instancia pertinente de capacitación técnica a los servidores de las Entidades y Organismos del Sector Público en las materias de que es responsable (art. 10 inc. 11 LOCGR).

En definitiva, la capacidad de incidencia directa de la Contraloría General de la República tanto en el planteamiento de responsabilidades de las autoridades del Estado como en el mejoramiento de la administración de los fondos públicos del Estado nicaragüense y de la función pública en general, instrumentada a través de la función fiscalizadora de los bienes y recursos del Estado y de la función rectora del sistema de control de la Administración Pública, pone de manifiesto que la Contraloría es un elemento fundamental de la estructura constitucional nicaragüense que participa en la dirección política estatal. Así lo entiende la propia institución que se define como un “órgano fundamental del Estado” 42.

42 Expresión utilizada por la propia Contraloría General de la República. En tal sentido ver: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Boletín... Op. Cit. Pág. 8.

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CAPÍTULO IV

COMPOSICIÓN Y ORGANIZACIÓN DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

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En este capítulo pretendemos examinar la composición y organización de la Contraloría General de la Republica. En tal sentido, estudiaremos la estructura del órgano, la elección de los contralores y su estatuto jurídico (requisitos para ser contralor, ineligibilidades e incompatibilidades, deberes, derechos y prerrogativas), la duración del mandato y las causas de cese de los contralores y, finalmente los órganos de la institución y su estructura administrativa.

1. Composición

1.1 Órgano colegiado

Como se ha dicho, los órganos de control externo del dinero público en los Estados democráticos siguen dos modelos de composición: unipersonal y el colegiado 1.

La Contraloría es un órgano colegiado compuesto por cinco contralores propietarios y tres contralores suplentes electos por la Asamblea Nacional (art. 154 Constitución de Nicaragua). La estructura colegiada es introducida por la reforma constitucional del 2000 2 ya que la Contraloría desde el momento de su creación mediante el Decreto No. 86 del año 79 hasta el año 2000 mantuvo una estructura unipersonal de Contralor y Subcontralor 3.

1 Son órganos unipersonales, entre otros, la General Accounting Office de Estados Unidos, la National Audit Office de Inglaterra, las Contraloría Generales de muchos países Centroamericanos y Suramericanos. Sobre Centroamérica puede verse: AAVV. Las riendas del desarrollo… Op. Cit, y sobre Suramérica, específicamente, Perú: CASO LAY, Víctor Enrique. “La experiencia del Perú en el control público”... Op. Cit. Por su parte, son órganos colegiados el Tribunal de Cuentas de España, la Cour des Comptes de Francia, la Corte dei Conti de Italia, el Tribunal Federal de Cuentas de Alemania.

2 La reforma constitucional del 2000 es la formalización jurídica de un pacto político entre el partido del Gobierno de turno (Partido Liberal Constitucionalista) y la oposición mayoritaria en la Asamblea Nacional (Frente Sandinista) que tiene por objeto compartir el control de instituciones del Estado como la Contraloría, el órgano electoral y la Corte Suprema de Justicia, mediante la fórmula de repartirse los cargos de dirección de las mismas. Sobre la reforma constitucional del 2000 se puede ver: ÁLVAREZ ARGÜELLO, Gabriel; y VINTRÓ CASTELLS, Joan. “Reformas constitucionales y evolución política en Nicaragua 1995-2003” [cd-rom] VIII Congreso Iberoamericano... Op. Cit.; ver también la información publicada en www.confidencial.com.ni “Efectos del pacto libero-sandinista”. No. 270 del 16/12/01 al 9/01/02.

3 Si bien la reforma del 2000 configura un órgano colegiado debemos señalar que la colegiación o estructura no es ajena a la tradición histórica del control de cuentas en Nicaragua. Baste recordar el periodo del Tribunal de Cuentas (1893-1979).

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Doctrinalmente se discute cuál es la forma más adecuada de composición que debe tener el órgano de control externo del dinero público en un Estado democrático. Así, algún autor se ha preguntado cuál es la mejor opción: ¿órgano unipersonal o colegiado? 4. El interrogante es de difícil respuesta.

Tal como ha manifestado LOZANO MILLARES, la elección de un sistema u otro se mueve entre dos polos: configuración democrática del órgano, que sería el modelo colegiado, frente a mayor eficacia en su actividad, que sería el modelo unipersonal. Con todo ello tendríamos que el modelo unipersonal es monocrático, tiene mayor eficacia, mayor subjetividad y es más económico. Por su parte, el modelo colegiado sería democrático, goza de menor eficacia, tiene mayor objetividad y es más caro 5.

Frente a estos argumentos, nosotros señalaríamos que optar por un modelo u otro carece de una respuesta contundente en un solo sentido. Por eso la adopción de un modelo de órgano de control externo radica en gran medida en la historia, tradición, cultura y experiencia de cada Estado. En el desarrollo propio de sus instituciones. En lo que podríamos denominar como su acervo jurídico-político.

Por otro lado, conviene también dejar claro que la composición de un órgano de control externo no determina necesariamente las funciones que realiza. En tal sentido, como se verá más adelante, la Contraloría General de la Republica tiene una composición colegiada sin funciones jurisdiccionales 6. Posiblemente, estamos

4 CABEZAS DE HERRERA PÉREZ, M.A. “Los OCEX: ¿modelo unipersonal o colegiado? en Auditoría Pública. Núm. 1. Págs. 50 y 51.

5 LOZANO MILLARES, Jorge. Configuración e independencia de los órganos… Op. Cit. Págs. 35 y 36.

6 La composición de los órganos de control externo en los Estados democráticos no necesariamente determina las funciones con las que cuenta el órgano. Así pues, es común que los órganos unipersonales carezcan de funciones jurisdiccionales (enjuiciamiento contable), solamente poseen funciones fiscalizadoras, aunque, como hemos visto, hay excepciones. Por ejemplo, en algunas Entidades Fiscalizadoras Superiores de Centroamérica. En tal sentido ver: CARRERAS, Josep M; VALLÈS, Francesc. “El marco legal de las Entidades Fiscalizadoras Superiores de Centroamérica: Límites y desafíos”… Op. Cit. Págs. 137 y 138; 148-150. Por otro lado, los órganos colegiados ejercen comúnmente funciones jurisdiccionales (enjuiciamiento contable) y también fiscalizadoras. Hay excepciones como el Tribunal de Cuentas de la Unión Europea y los órganos de control externo (OCEX) de las Comunidades Autónomas en España que carecen de funciones jurisdiccionales. Por ejemplo, la Sindicatura de Cuentas de Catalunya. Ver: VINTRÓ, Joan. “Les institucions de rellevància estatutària” en


ante la presencia del único caso en el ámbito latinoamericano de un órgano de control externo del dinero público de composición colegiada sin función jurisdiccional.

Como se ha dicho, escoger un modelo u otro es una tarea difícil ya que es un tanto relativo saber cuál es la mejor o más adecuada organización de un órgano de control externo. A continuación trataremos de profundizar en los argumentos a favor y en contra de los dos modelos.

El modelo unipersonal, entendido como aquel donde las responsabilidades del órgano las ejerce una persona independientemente de la presencia de uno o varios “segundos”, impone elegir a una sola persona. Por tanto, es un modelo que suaviza el peso político-partidista en la elección por parte del Parlamento y posteriormente en el funcionamiento del órgano.

En efecto, esta politización puede tener menor influencia que en el modelo colegiado donde el riesgo de la lotizazzione 7 se presenta con mayor facilidad y donde el funcionamiento del órgano se ve en ocasiones bloqueado o perturbado por circunstancias externas de pugnas políticas que interfieren en su trabajo.

El modelo unipersonal obliga a los partidos políticos en el Parlamento a ponerse de acuerdo en la elección de un candidato idóneo y adecuado que reúna las características propias de un cargo de este nivel. La técnica de elección mediante mayoría cualificada es lo aconsejable en este sentido 8 en la medida que exige a los partidos políticos a buscar un consenso sobre un candidato.

AAVV. Dret Públic de Catalunya. Coord. Mercè Barceló, Joan Vintró. Cedecs. Estudis Constitucionals i Politics. Barcelona, 2003. Págs. 468-480; y FONT I LLOVET, Tomàs. “Institucions Estatutàries de control de la Generalitat” en AAVV. Manual de Dret Públic de Catalunya. Coord. Enoch Albertí I Rovira. Marcial Pons-Generalitat de Catalunya. Madrid, 2002. Págs. 271-302. Sobre los OCEX autonómicos de España, en general, ver: VERA SANTOS, José Manuel. El Tribunal de Cuentas y los órganos… Op. Cit.

7 Expresión utilizada por la doctrina italiana que describe como a través de la lotizazzione se pretende el reparto por cuotas entre los partidos principales, es decir, repartir por lotes cuasi estancos los cargos cuya designación corresponde al Parlamento. Ver: LOZANO MILLARES, Jorge. Configuración e independencia de los órganos… Op. Cit. Pág. 36. Nota 9.

8 Así pues, REDONDO GARCÍA ha manifestado que la técnica de la mayoría cualificada es la forma de democratización de los órganos de control externo del dinero público y se genera a través del consenso. REDONDO GARCÍA, Ana María. “Parlamento, representación y nombramiento de los órganos de control” en www.derecons.es Debates Constitucionales. Revista electrónica de Derecho constitucional. No. 1. 1999.

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Otro argumento que suele esgrimirse a favor del modelo unipersonal frente al colegiado es que se trata de una opción más económica. En ese sentido, en un modelo unipersonal el órgano de control podría contar con mayores materiales y medios logísticos a su servicio contrario al modelo colegiado donde el funcionamiento del órgano puede ser costoso.

Ahora bien, una de las mayores críticas al modelo unipersonal es que tiende a la subjetividad y en ocasiones la persona a cargo del órgano de control puede verse manipulada o interferida en su actividad 9. Sin embargo, para evitar tales situaciones en ambos modelos se requiere la existencia de cánones o parámetros de actuación bien claros y predefinidos que disminuyan la subjetividad y que eviten posibles interferencias por ejemplo del Poder Ejecutivo. En cualquier caso, más allá del modelo unipersonal o colegiado, lo importante es garantizar la independencia, la objetividad y eficacia de la actividad de control.

Se suele también afirmar que el modelo unipersonal puede tener mayor eficacia en el trabajo y mayor rapidez de actuación del órgano en comparación con el modelo colegiado. En el modelo unipersonal el trabajo puede ser más rápido y posiblemente la institución sea más eficaz en contraposición al modelo colegiado del cual se argumenta es más lento en la toma de decisiones y en la realización de los trabajos de fiscalización. En tal sentido, se dice que el órgano compuesto no tiene una frecuencia diaria de reunión. Sin embargo, nada impide que un órgano compuesto de un numero reducido de personas se pueda reunir en su centro de trabajo todos los días.

Por otro lado, el órgano compuesto, -aunque en el plano teórico busque el mayor debate posible, consenso, objetividad 10 y una organización del trabajo basada en la especialización de sus miembros en las distintas secciones y áreas de trabajo-, en la práctica, lamentablemente, la repetición de la correlación de fuerzas mayoritarias que existen en un Parlamento hace que el sentido técnico y profesional que debe ser la piedra angular del órgano en ocasiones se vea teñida con acentos políticos.9 CABEZAS DE HERRERA PÉREZ, M.A. “Los OCEX: ¿Modelo unipersonal o

colegiado?… Op. Cit. Pág. 51.10 Ídem. Nota anterior. Pág. 50.


Por ultimo, debemos destacar que cada uno de los modelos no garantiza por sí mismo la objetividad, eficacia, y profesionalidad que debe tener un órgano de control externo del dinero público. El énfasis en esta cuestión no debe ponerse en el modelo como tal sino en cómo se garantiza la independencia y la eficacia del órgano en cualquiera de los dos modelos. En tal sentido, coincidimos con REDONDO GARCÍA cuando señala que lo importante a la hora de escoger un modelo unipersonal o colegiado es atender a la función del órgano de control que exige objetividad, profesionalidad y eficacia y no si es colegiado o unipersonal. Más allá de la norma jurídica, en definitiva, se trata de una cuestión de voluntad política para configurar un órgano de control que sirva o no para controlar el dinero público 11.

Hemos dicho que según la norma constitucional la Contraloría General de la Republica de Nicaragua tiene una composición colegiada de cinco contralores propietarios y tres suplentes (art. 154). Estos contralores se eligen cuando se ha producido una vacante o cuando se ha agotado el período de mandato. Tenemos que señalar que la legislación nicaragüense no contempla la renovación de miembros por partes sino todos a la vez.

En el Derecho comparado el numero de miembros en la dirección de los órganos de control externo es muy variada. Por ejemplo, El Tribunal de Cuentas de España tiene 12 Consejeros (art. 21 Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas), la Corte de Cuentas de El Salvador tiene tres Magistrados (art. 196 Constitución de El Salvador). El número de miembros se determina, entre otras cosas, de acuerdo a la tradición de cada Estado y a la cantidad de trabajo de la institución, es decir, al volumen de dinero público que deben controlar.

En el caso de la Contraloría General de la República de Nicaragua se han manifestado opiniones a favor de seguir optando por el modelo colegiado reducido a tres miembros 12. Dicha posición parece ser

11 REDONDO GARCÍA, Ana María. “Parlamento, representación y nombramiento de los órganos de control externo”… Op. Cit.

12 Sobre ello ver las declaraciones del Presidente actual de la Contraloría. “Fiscalización sin plata” en www.elnuevodiario.com.ni de Jueves 4 de Marzo del 2004.

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concordante con la idea que el Estado de Nicaragua no tiene un Presupuesto General “tan cuantioso” 13.

Finalmente, conviene destacar la singularidad de la presencia de tres miembros suplentes en la Contraloría General de la República de Nicaragua. Los miembros suplentes 14 que señala la Constitución no es un elemento común en los órganos de control externo 15. Sin embargo, no es extraño a la tradición jurídica-política de Nicaragua. A pesar de ello, creemos que la introducción de miembros suplentes en la composición de la Contraloría es un elemento que, como se podrá ir viendo a lo largo del trabajo, genera confusión en cuanto a su posición y función en el órgano, aunque, como señala la Constitución, su trabajo es “suplir única y exclusivamente las ausencias temporales de los miembros propietarios” y la ejercerán por previa escogencia del miembro propietario a quien sustituyan (art. 154 Constitución). A propio tiempo puede observarse que no existe un procedimiento jurídico que regule el funcionamiento de los miembros suplentes. La existencia de miembros suplentes en la Contraloría simplemente se explica por razones de índole político-partidarias: la Contraloría

13 El Presupuesto General para el 2004 es de unos 11 mil millones de Córdobas en Ingresos (unos 733 millones de Euros/US aproximadamente) y unos 16 mil millones de Córdobas en Egresos (unos mil millones de Euros/US aproximadamente). Para cubrir el déficit y lograr equilibrio presupuestario, el Ejecutivo recurre a solicitar cada año dinero de organismos internacionales en concepto de prestamos, donaciones.

14 La existencia de miembros suplentes es un elemento extraño en la composición de los órganos de control externo de las cuentas públicas. Pero en el contexto nicaragüense la “suplencia” no resulta ser un elemento ajeno ni extraño a la tradición jurídico-política nicaragüense. Existe en nuestro sistema suplente para los Diputados propietarios que componen la Asamblea Nacional; para los Concejales que componen las distintas municipalidades o Alcaldías del país; para los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia; para los jueces Locales y de Distrito, entre otros. Razones de naturaleza político-partidaria y la tradición histórica de nuestro país “justifican”, o mejor explican, la existencia hoy en día de suplentes en el organismo rector del sistema de control de la Administración Pública y fiscalización de los bienes y recursos del Estado. Así pues, la suplencia no es un elemento extraño en los órganos de control del dinero público que han existido en Nicaragua. En tal sentido, ya la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas de 1960 establecía la suplencia (arts. 9 y 10). Posiblemente, la reforma del 2000 tiene su “fuente de inspiración” en esa Ley.

15 A manera de ejemplo sobre los órganos de control externo que contemplan la suplencia se puede ver el Tribunal de Cuentas de la República de Uruguay que se compone de siete miembros cada miembro tiene tres suplentes para los casos de vacancia, impedimento temporal o licencia de los titulares (art. 208 Constitución de Uruguay).


colegiada fue una idea que nació de un pacto político que tenía como objetivo fundamental ampliar el número de miembros en las principales instituciones del Estado (Asamblea Nacional, Corte Suprema de Justicia, Consejo Supremo Electoral, y Contraloría) para propiciar el control de las mismas por parte de los dos partidos del pacto (PLC-FSLN).

1.2 Elección por la Asamblea Nacional

El mecanismo de elección de los miembros que componen el órgano de control externo de las cuentas públicas en los Estados democráticos es muy diverso y variado. En ese sentido, como señala VALLÈS VIVES, podemos encontrar modelos en los cuales es el Parlamento quien hace la designación, a través de mayoría cualificada, o de mayoría absoluta; otros, en los cuales esta facultad de elección la tiene el titular del Ejecutivo; y fórmulas de designación en los que participan conjuntamente el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo16.

La Constitución de Nicaragua en el articulo 138 inc. 9 establece que es facultad de la Asamblea Nacional elegir a los contralores de listas separadas, propuestas por el Presidente de la República y por los Diputados de la Asamblea Nacional. El plazo para presentar las listas será de quince días contados a partir de la correspondiente convocatoria para su elección. En defecto de listas presentadas por el Presidente de la República, bastarán las propuestas por los Diputados. Cada candidato debe ser electo con el voto favorable de por lo menos el sesenta por ciento de los miembros de la Asamblea Nacional. La Asamblea Nacional, a través de comisiones especiales, podrá convocar audiencias con los candidatos. Los candidatos deberán estar calificados para el cargo y su postulación deberá acompañarse de la documentación que se solicite.

La elección parlamentaria de la Contraloría es introducida por la Constitución de 1987 que establecía en el artículo 138 inc. 8 la atribución de la Asamblea Nacional de elegir al Contralor General de la República de terna propuesta por el Presidente de la República. 16 Sobre el tema ver: VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op.

Cit. Págs. 316-319.

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En ese sentido, el Presidente proponía una terna y los Diputados decidían quién era Contralor de entre las tres personas propuestas por el Presidente de la República. En ese momento el órgano era unipersonal y en la elección de Contralor había una participación mixta entre Ejecutivo y Legislativo. A su vez, la Constitución no mencionaba nada sobre el Subcontralor General, situación que originó varias interpretaciones sobre quién debía designar al Subcontralor 17. La reforma constitucional de 1995 18 mantuvo la atribución de la Asamblea Nacional e hizo extensiva su competencia para el cargo de Subcontralor General. Así mismo, introdujo la elección por listas separadas propuestas por el Presidente de la República y por los Diputados en el plazo de quince días a partir de la convocatoria de elección, siendo suficientes para poder proceder a la elección las presentadas por los diputados (art. 138 inc. 9).

La regulación vigente deriva de las reformas constitucionales del año 2000 que establecieron la Contraloría colegiada con cinco contralores propietarios y tres suplentes. El mecanismo de elección de contralores se inicia con la convocatoria de vacante hecha por la Asamblea Nacional una vez finalizado el período de duración del mandato ya sea de contralores propietarios o suplentes. La Contraloría no se renueva por partes 19 y una vez abierta la convocatoria de elección por

17 En 1992 el Subcontralor fue destituido por el Contralor General, supuesto que originó un conflicto entre el Ejecutivo y la Contraloría y que llegó a la Corte Suprema de Justicia a través de un Recurso de Amparo interpuesto por el destituido Subcontralor. El Contralor General sostuvo que, al no mencionar la Constitución la elección de Subcontralor, era competencia del Contralor designar y remover al Subcontralor. En cambio, la Presidencia de la Republica señaló que, al no decir nada la Constitución, seguía parcialmente vigente la disposición de Ley Orgánica de la Contraloría que atribuía al Ejecutivo la designación de Contralor y Subcontralor: la Constitución habría derogado la competencia de elección de Contralor y no así la de Subcontralor. La Sentencia de la Corte no entró en el fondo del asunto, ya que en 1994, cuando la Corte se pronunció, el Subcontralor destituido ya había sido restituido en el cargo. Puede verse la Sentencia de la Corte Suprema de Justicia. SCSJ No. 37 de 27 de Mayo de 1994.

18 Sobre la reforma constitucional de 1995 ver: GERPE LANDIN, Manuel y VINTRO CASTELLS, Joan. “Aproximación a la reforma constitucional de Nicaragua”... Op. Cit.

19 Cuatro miembros del CSCGR actual fueron electos pocos días después de la entrada en vigencia de las reformas constitucionales de Enero de 2000. Por disposición transitoria de la reforma constitucional se estableció que el Contralor de turno pasaba a forma parte del Consejo y el Subcontralor sería uno de los tres contralores suplentes. Sobre ello se puede ver: “Los candidatos del pacto para CSJ, CSE, CGR” en www.elnuevodiario.com.ni Domingo 23 Enero de 2000; “Jarquín cuestiona a auditores de AN” en www.elnuevodiario.com.ni Viernes 28 de Enero de 2000; “Poessy despunta bendiciendo la auditoría contra Jarquín” en www.elnuevodiario.com.ni Jueves 3 de Febrero 2000.


la Asamblea Nacional y dentro el plazo de 15 días contados a partir de dicha convocatoria, tanto el Presidente de la República como los Diputados 20 deben presentar listas separadas de los candidatos a ocupar los cargos de contralores colegiados. La Constitución es muy clara al señalar que si el Presidente de la República no presenta listas, una vez vencido el plazo, bastarán las propuestas por los Diputados. La Asamblea Nacional a través de comisiones especiales “podrá convocar audiencias con los candidatos” (art. 138. inc. 9 Constitución). De la redacción última del precepto constitucional parece desprenderse que, al momento de convocar a elección de contralores, la Asamblea Nacional puede crear una comisión especial 21 que se encargue de realizar audiencias con los candidatos que serán presentados posteriormente al Plenario para su votación. Es un precepto redactado de tal forma que pareciera no obligar a la Asamblea Nacional a formar una comisión especial para seleccionar candidatos a contralores. En la práctica se ha hecho uso de esta opción. Las audiencias permiten a los parlamentarios valorar la idoneidad de los candidatos a contralores y constituyen un valioso elemento de transparencia democrático en el seno del sistema político.

Una vez presentadas las listas por el Presidente de la Republica y por los Diputados se escogen los candidatos que deben estar “debidamente calificados para el cargo” (art. 138 inc. 9). Las 20 En el Derecho comparado puede verse como en algunos ordenamientos la iniciativa de

proponer candidatos a contralores proviene de varios órganos del Estado. Por ejemplo, la Constitución de Colombia señala que es competencia de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado presentar una terna (un candidato por cada institución en mención) al Congreso para la elección del Contralor General de la República (art. 267).

21 Según el articulo 39 del Estatuto General de la Asamblea Nacional en el acto de integración de una comisión especial se deberá establecer el período de duración de la misma así como el alcance, funciones y facultades que dicha comisión tiene. El período de duración no puede ser muy largo debido a que es necesario llenar las vacantes para que sea posible el funcionamiento normal del órgano de control. Todo lo anterior deberá ser aprobado por el Plenario de la Asamblea Nacional. Sobre las comisiones parlamentarias se puede ver: Estatuto General de la Asamblea Nacional. Ley No. 122. La Gaceta Diario Oficial No. 5 de 4 Enero de 1991. Tiene diversas reformas, Decreto A.N. No. 495 de 31 de Marzo de 1992. La Gaceta Diario Oficial. No. 141 del 23 de Julio de 1992; Decretos A.N No. 724 de 10 Marzo de 1994 y No. 904 de 29 de Noviembre de 1994; Ley No. 320. Ley de reformas al Estatuto General y Reglamento interno de la Asamblea Nacional. La Gaceta Diario Oficial No. 238 de 14 de Diciembre de 1999; y el Reglamento Interno de la Asamblea Nacional. Decreto A.N. No. 412. La Gaceta Diario Oficial No. 122 de 3 Julio de 1991.

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calidades y condiciones profesionales deben ser un requisito a tener en cuenta en la elección, aunque dicho requisito no siempre fácil de medir ni aparece situado en primer plano por los parlamentarios en el momento de la elección. En cambio el requisito de elección que se muestra decisivo es el quórum de votación. La Constitución señala la exigencia de mayoría cualificada para elegir contralores 22. En tal sentido, “cada candidato debe ser electo de por lo menos el sesenta por ciento de los Miembros de la Asamblea Nacional” (138 inc. 9). La norma constitucional establece la mayoría cualificada en la elección de contralores como una técnica jurídica cuyo objeto es buscar el consenso entre las distintas fuerzas políticas que tienen representación parlamentaria. La facultad de elección de los miembros propietarios y suplentes de la Contraloría mediante mayoría cualificada del sesenta por ciento de los Diputados de la Asamblea Nacional es una opción que pretende evitar que sea el Ejecutivo quien tenga la facultad de nombramiento, es decir, que el controlado no controle al controlador. Por otro lado, esta atribución a la Asamblea Nacional resulta ser coherente con la idea de soberanía popular y representación plural de los ciudadanos manifestada en la autorización del gasto público. Dicho esto, no puede desconocerse que en Nicaragua la práctica seguida en esta materia se ha visto lastrada por las consecuencias de los pactos políticos ya mencionados anteriormente.

Finalmente, puede observarse que la redacción del precepto constitucional parece permitir a los Diputados de la Asamblea Nacional escoger la forma de votación: por una parte publica o secreta, y por otra, en bloque o individual persona a persona. La normativa interna de la Asamblea Nacional no aclara estos extremos, especialmente porque el artículo 73 del Estatuto General de la Asamblea Nacional está redactado pensando en una Contraloría unipersonal y actualmente la Contraloría es colegiada. En la práctica la votación se ha hecho en bloque.

22 Recordemos que dicha técnica es introducida por la reforma constitucional de 1995.


1.3 Estatuto jurídico de los Contralores

1.3.1 Condiciones personales y profesionales

En cuanto a las condiciones personales y profesionales la Constitución no establece de manera precisa cuáles son las características o requisitos que una persona debe reunir para poder ser electo contralor. Simplemente se limita a señalar que “los candidatos deberán estar debidamente calificados para el cargo” (art. 138 inc. 9). La cualificación y el ejercicio profesional en las materias de las que debe conocer la Contraloría General de la Republica son los aspectos que normalmente en Derecho comparado se suele regular y exigir a las personas que forman parte de los órganos de control externo 23. Sin embargo, creemos que a pesar de no encontrarse dichos requisitos regulados en la Constitución de forma precisa pueden ser extraídos de la Ley de Probidad de los Servidores Públicos (LPSP) 24.

Los miembros de la Contraloría General de la Republica son servidores públicos del Estado nicaragüense. En ese sentido la Ley de Probidad de los Servidores Públicos define lo que se entiende por servidor público 25. Los contralores colegiados son servidores 23 La Constitución de Colombia señala que para ser elegido Contralor General de la

República se requiere ser colombiano de nacimiento y en ejercicio de la ciudadanía; tener más de 35 años de edad; tener título universitario; o haber sido profesor universitario durante un tiempo no menor de 5 años; y acreditar las calidades adicionales que exija la ley (art. 267). Por su parte, en lo referido al Tribunal de Cuentas de España, su Ley Orgánica establece que serán designados entre Censores del Tribunal de Cuentas, Censores Jurados de Cuentas, Magistrados y Fiscales, Profesores de Universidad y funcionarios públicos pertenecientes a Cuerpos para cuyo ingreso se exija titulación académica superior, Abogados, Economistas y Profesores Mercantiles, todos ellos de reconocida competencia, con más de quince años de ejercicio profesional (art. 30 inc 1 Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas).

24 Ley No. 438. La Gaceta Diario Oficial No. 147 de 7 de Agosto de 2002.25 Servidor Público es cualquier funcionario o empleado del Estado o de sus entidades,

incluidos los que han sido nombrados, designados o electos para desempeñar la función pública al servicio del Estado, así como toda persona natural que se desempeña como funcionario o empleado con ejercicio de autoridad o jurisdicción o bien sin ella, por elección directa o indirecta, o por nombramiento de autoridad competente, por concurso y/o cualquier otro medio legal de contratación, que participa de manera principal o secundaria en las funciones o actividades públicas de los organismos, dependencias o instituciones autónomas, descentralizadas o desconcentradas del Estado, del municipio y de las Regiones Autónomas; así mismo quienes de cualquier manera administren, bienes o fondos del Estado o del municipio, por disposición de la ley, de los reglamentos o por designación (art. 6 inc. e LPSP).

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úblicos electos para desempeñar funciones públicas 26 en un órgano constitucional del Estado que ejercen atribuciones en materia de control de bienes o fondos públicos por mandato de la Constitución y las leyes de la República. Por tanto los candidatos a miembros de la Contraloría, sean propietarios o suplentes, deben ser personas que tengan probidad y capacidad para desempeñar el cargo de contralor.

Por probidad se entiende, una conducta recta, honesta y ética (art. 5 inc. b LPSP). La capacidad es aquella cualidad que significa que una persona es técnica y legalmente idónea para desempeñar el cargo (art. 5 inc. d LPSP). Así mismo, los candidatos no deben estar incursos en inhabilitaciones legales previstas por el ordenamiento y, en general, deben ser personas con titulación académica, experiencia y capacidad profesional, técnica, y que hayan desarrollado o desarrollen alguna actividad relacionada al control de las cuentas públicas 27.

1.3.2 Inelegibilidades e incompatibilidades

Las únicas causas expresas de inelegibilidad que establece la Constitución para ejercer el cargo de contralor propietario o suplente son las recogidas en el segundo párrafo del articulo 138 inc. 9 al señalar que los candidatos propuestos “no deberán tener vínculos de parentesco entre sí, ni con el Presidente de la República ni con los Diputados proponentes, dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad”. Las causales de inelegibilidad que señala la Constitución en relación a la elección de los miembros de la Contraloría General de la Republica tratan de prevenir una práctica muy común dentro del Estado nicaragüense como es el nepotismo, es decir, el nombramiento por parte de autoridades públicas de personas con las que se mantienen estrechos vínculos familiares.

26 Toda actividad sea de forma temporal o permanente, remunerada u honoraria, realizada por una persona en nombre del Estado o al servicio del Estado o de sus entidades y en cualquier nivel jerárquico de la Administración Pública (art. 6 inc. f LPSP).

27 Sobre las características para adquirir la condición de miembros puede verse: VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Págs. 322 y 323; LOZANO MILLARES, Jorge. Configuración e independencia de los órganos… Op. Cit Pág. 44.


Esto representa un avance en la construcción de un Estado más democrático 28.

En Derecho comparado se encuentran algunas fórmulas intermedias entre causales de inelegibilidad y de incompatibilidad que permiten sobre todo atemperar la rigidez tal vez excesiva de las primeras.

En tal sentido, VINTRÓ, en referencia a la Sindicatura de Comptes de Catalunya, ha destacado las “obligaciones de abstención” 29 que recoge el artículo 24 de la Ley de 1984, modificada en 1991, reguladora de dicha institución. Se prohíbe intervenir en determinados casos de fiscalización a los miembros del órgano. Básicamente se trata de supuestos en los cuales los miembros del órgano fiscalizador, por razón de su profesión o en ejercicio de otros cargos anteriores, conocieron sobre materias que ahora les compete fiscalizar como responsables del órgano de control.

La obligación de abstención puede ser un elemento interesante a tener presente en el caso de la Contraloría, sobre todo porque dicha institución se compone de miembros suplentes cuyas funciones son, en principio, “suplir única y exclusivamente las ausencias temporales de los miembros propietarios” (154 Constitución).

El artículo 1 del Manual de Procedimiento del Consejo Superior de la Contraloría del 2001 ha introducido, sin más precisión, la situación de “impedimento” como supuesto para la intervención de los contralores suplentes. Por “impedimento” pudiera entenderse la imposibilidad de algún contralor propietario de conocer sobre un caso en materia de fiscalización con el cual tuvo alguna relación

28 Puede verse también la formula recogida para la elección de Magistrados a la Corte Suprema de Justicia. En tal sentido nos parece ilustrativo lo señalado en el articulo 140 de la Ley Orgánica del Poder Judicial que establece, dentro de las causas de inelegibilidad para optar al cargo de Magistrado de la Corte Suprema de Justicia la condición de pariente del Presidente de la República, de los Diputados o de los Magistrados que estén desempeñando el cargo, dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad. Tampoco puede ser propuesto el miembro de la pareja que sostenga una unión de hecho estable con cualquiera de las personas referidas en el párrafo anterior, ni los familiares de éste hasta el segundo grado de consanguinidad. Estas inelegibilidades se aplicarán para la designación de Jueces o Magistrados de las demás instancias.

29 VINTRO, Joan. “Les institucions de rellevància estatutària” en Dret Public... Op. Cit. Pag. 471.

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antes de acceder a la Contraloría. Ello contribuiría a dotar de mayor sentido a la figura del contralor suplente que no acaba de encajar muy bien en el órgano de control de los fondos públicos.

En cuanto a las incompatibilidades, la Constitución señala en el artículo 138 inc. 9 que los contralores propietarios y suplentes no deben ser miembros de las Juntas Directivas Nacionales, Departamentales, y Municipales de Partidos Políticos y, si lo fueran, deberán cesar en sus funciones partidarias al ser electos; cabe considerar que a los contralores le son de aplicación las previsiones establecidas con carácter general por la Constitución (art. 130) para los altos cargos del Estado: no obtener concesión alguna del Estado y no actuar como apoderados o gestores de empresas públicas o privadas en contrataciones de éstas con el Estado.

Por otro lado, es preciso subrayar que no se regulan de forma expresa algunas causas de incompatibilidad establecidas para otros cargos de elección parlamentaria: por ejemplo, el ejercicio del cargo de Fiscal General, según el articulo 29 inc. 1 de la Ley Orgánica del Ministerio Publico 30, es incompatible con el ejercicio de su profesión o cualquier otra actividad remunerada o no con excepción de la docencia universitaria y fuera del horario de trabajo. En este sentido, sería coherente con la relevancia institucional de la condición de contralor establecer legalmente un sistema de incompatibilidades semejante al que acaba de referenciarse, o entender aplicables las previsiones en términos muy parecidos de la Ley de Probidad de los Servidores Públicos (art. 10).

1.3.3 Deberes, derechos y prerrogativas

La regulación de los deberes, derechos y prerrogativas que tienen los miembros de la Contraloría General de la Republica en el ejercicio de sus funciones se encuentran de manera específica en la Constitución, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la Republica y el Manual de Procedimiento del Consejo Superior de la Contraloría General de la Republica. Entendemos que también le son de aplicación las definiciones en la materia referidas a la Ley de Probidad de los Servidores Públicos.30 Ley Orgánica del Ministerio Público. Ley No. 346. La Gaceta Diario Oficial. No. 196

de 17 de Octubre de 2000.


Los deberes que tienen que cumplir los miembros propietarios y suplentes de la Contraloría General de la Republica son observar la Constitución Política y las leyes del país (art. 7 inc. 1 Ley de Probidad de los Servidores Públicos). En tal sentido, como señala la norma constitucional, ningún cargo concede a quien lo ejerce más funciones que las que le confieren la Constitución y las leyes y todo funcionario del Estado tiene el deber de rendir cuenta de sus bienes antes de asumir el cargo y después de entregarlo (art. 130) 31.

Los miembros de la Contraloría General de la Republica, como servidores públicos que son, responden personalmente por la violación de la Constitución por falta de probidad administrativa y por cualquier otro delito o falta cometida en el desempeño de sus funciones (art. 131 Constitución). En términos generales los miembros propietarios y suplentes de la Contraloría deben cumplir todas las funciones propias de su competencia y deben dedicarse de forma exclusiva a la realización de la función fiscalizadora en los términos apuntados en el epígrafe anterior al tratar de las incompatibilidades.

En relación a los derechos tenemos que señalar que cada uno de los contralores propietarios del Consejo Superior de la Contraloría tiene el derecho de escoger libremente, de entre los suplentes electos, el miembro que lo va a reemplazar. Como hemos visto anteriormente, la Constitución establece este derecho y recoge un supuesto muy amplio de causas de suplencia, “ausencias temporales” (art. 156), y a su vez el Manual de Procedimiento del Consejo Superior de la Contraloría agrega a ellas el término “impedimento” (art. 1). No existe un procedimiento jurídico que determine con mayor precisión cómo se formaliza la suplencia, en qué momento y con qué finalidad se puede suplir, ni tampoco el tiempo de duración de la misma. Todo ello permite observar que en la práctica no existan grandes formalidades en relación a la intervención de los miembros suplentes para conocer de asuntos determinados. El miembro propietario tiene

31 La Constitución establece que dicha obligación es para todos los funcionarios del Estado. La legislación nicaragüense no hace distinción entre funcionario, empleado, servidor, trabajador. Puede verse la Ley de Probidad de los Servidores Públicos art. 6; y la Ley de Servicio Civil y de la Carrera Administrativa. Ley No. 70. Art. 4. Sobre el tema ver: ESCORCIA, Jorge Flavio. Derecho… Op. Cit. Págs. 272-274.

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una amplia discrecionalidad en escoger a su suplente y determinar el tiempo de suplencia así como la formalización de la misma.

Por otro lado, los Contralores propietarios tienen derecho a ser remunerados por su trabajo mediante un salario mensual fijo. Los contralores suplentes reciben tres salarios mensuales cada año independientemente de que deban intervenir o no. En relación a las prerrogativas que tienen los miembros de la Contraloría en el ejercicio de su cargo, debemos decir que la Constitución reconoce la prerrogativa de la inmunidad 32 (art. 154). Tal prerrogativa está reconocido en la Constitución a los Diputados de la Asamblea Nacional (art. 139), al Presidente y Vicepresidente de la República (art. 148), a los Ministros y Viceministros de Estado (art. 151), los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia (art. 166) y los Magistrados del Consejo Supremo Electoral (art. 172).

La prerrogativa de la inmunidad alcanza tanto a los contralores propietarios como a los suplentes, pues la Constitución no introduce distinciones al respecto, y ello supone que los miembros de la Contraloría no pueden ser detenidos, ni procesados, excepto en causas relativas a los derechos de familia y laborales (art. 130 Constitución). Como excepción, según establece la Ley de inmunidad (art. 15) 33 el funcionario con inmunidad puede ser detenido cuando se le encuentre en flagrante delito y gozará de arresto domiciliar hasta que la Asamblea Nacional no se pronuncie sobre el levantamiento o no de la inmunidad.

La prerrogativa de la inmunidad que gozan los contralores es renunciable 34 y no por ello se pierde el cargo. Tal como ha 32 Sobre la prerrogativa de la inmunidad en Nicaragua puede verse: ESCOBAR FORNOS,

Iván. Inmunidad, inviolabilidad, destitución e impunidad (Responsabilidad de los Altos Funcionarios y Parlamentarios). Prólogo de Héctor Fix-Zamudio. HISPAMER. Managua, 2002.

33 Ley de inmunidad. Ley No. 83 de 21 Marzo de 1990. La Gaceta No. 61 de 27 de marzo de 1990; y reformas, Ley No. 110 de 21 de Septiembre de 1990. La Gaceta No. 191 de 5 de Octubre de 1990.

34 En el año 1999 el Contralor y Subcontralor General de turno renunciaron a la inmunidad y se sometieron a un proceso judicial que se había planteado en su contra. No hay otro caso similar de renuncia a dicha prerrogativa en relación a las personas que han dirigido el órgano de control de los fondos públicos en Nicaragua. Sobre el Contralor y


manifestado ESCORCIA, el hecho de perder la inmunidad por parte del funcionario público no conlleva la pérdida del cargo 35. Así pues, si los Diputados a través del procedimiento establecido para retirar la inmunidad por parte de la Asamblea Nacional (art. 130 Constitución, arts. 9-14 Ley de Inmunidad y art. 79 Estatuto General de la Asamblea Nacional), y mediante voto favorable de la mayoría de sus miembros (art. 130 Constitución), deciden retirar la inmunidad a uno de los contralores, éste pierde dicha prerrogativa, pero, como ya dijimos, sigue conservando el cargo de contralor colegiado 36. 1.3.4 Duración del mandato El texto constitucional de 1987 no establecía la duración del mandato del Contralor y, en consecuencia, seguía vigente el artículo 15 de la Ley Orgánica de 1980 según el cual la duración en el cargo era por “tiempo indefinido”. El alcance de esta previsión de la Ley Orgánica fue precisado por la Sentencia No. 11 de la Corte Suprema de Justicia, de 27 de Febrero de 1994, al señalar que no existen cargos vitalicios en Nicaragua y que en el caso del Contralor éste puede ser destituido por decisión de la Asamblea Nacional al amparo de lo estipulado por el artículo 138 inc. 10 de la Constitución. Sobre la posibilidad de destitución del Contralor por parte de la Asamblea Nacional se volverá más adelante al estudiar las causas de cese de los miembros de la Contraloría.

La reforma constitucional del año 1995 estableció por primera vez en la norma suprema nicaragüense la duración del mandato para

Subcontralor General, ver: “Renuncian a inmunidades” en www.elnuevodiario.com.ni de 28 de Julio de 1999.

35 ESCORCIA, Jorge Flavio. Derecho… Op. Cit. Pág. 243. 36 El contralor que pierde inmunidad y enfrenta un proceso judicial ante los Tribunales

del país puede ser reemplazado en el Consejo Superior de la Contraloría por uno de los contralores suplentes. La regulación constitucional es bastante amplia al señalar que las funciones de los miembros suplentes son para suplir única y exclusivamente las ausencias temporales de los miembros propietarios (art. 154). En nuestra opinión, el contralor que enfrenta un proceso judicial, si bien no pierde el cargo de contralor, debe abstenerse de participar en las sesiones y en la toma de decisiones del Consejo Superior de la Contraloría. Es decir, se encuentra “impedido” (art. 2 Manual de Procedimiento del Consejo Superior de la Contraloría) de participar en el Consejo. Por tanto, uno de los contralores suplentes debe “reemplazarlo”.

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Contralor y Subcontralor (recordemos que en ese momento era una Contraloría unipersonal) y la fijó en seis años. Se estableció un tiempo de duración del mandato que fuera mayor que los períodos de Presidente y Vicepresidente de la República así como de Diputados a la Asamblea Nacional (ambos de cinco años). Con ello se lograba que la elección de Contralor y Subcontralor no coincidiera con la elección de los cargos políticos descritos y de este modo se pretendía contribuir a la independencia de la Contraloría.

Por su parte, el texto de la reforma constitucional del 2000, actualmente vigente, creó una Contraloría colegiada compuesta por cinco miembros propietarios y tres suplentes y estableció un periodo de mandato de cinco años (art. 154). Además, debe subrayarse que ni la Constitución ni la regulación legal dicen nada con respecto a la posibilidad de reelección de los contralores y, por lo tanto, puede entenderse que este silencio normativo permite llevar a cabo dicha reelección.

Examinando la experiencia del Derecho comparado 37, la doctrina manifiesta que el establecimiento de un mandato largo y no reelegible para los miembros de los órganos de control externo es un factor positivo para este tipo de instituciones por los motivos siguientes: refuerza el ejercicio independiente de la función de control, contribuye a evitar perturbaciones e interferencias políticas y brinda estabilidad y solidez al funcionamiento 38.

A la vista de la reflexión anterior, en el caso de la Contraloría de Nicaragua el mandato corto y coincidente con los mandatos de los principales órganos políticos y la no prohibición de la reelección

37 La Constitución del Perú señala un periodo de mandato de siete años (art. 82); el texto constitucional de Paraguay establece que el período de duración del cargo de Contralor y Subcontralor es de 5 años los cuales no serán coincidentes con los del mandato presidencial (art. 281). Sobre la reelección de los miembros se puede ver el caso de varios países latinoamericanos: En Colombia, el Contralor no puede ser reelegido para el período inmediato ni continuar en ejercicio de sus funciones al vencimiento del mismo (art. 267); en Costa Rica la Constitución señala que el Contralor y Subcontralor pueden ser reelectos indefinidamente (art. 183); en El Salvador la Constitución Política establece la reelección para los Magistrados de la Corte de Cuentas (art. 196); en Guatemala la Constitución prohíbe la reelección (art. 233); en Honduras el texto constitucional señala que el Contralor y Subcontralor no pueden ser reelectos para período subsiguiente (art. 223).



pueden representar en cierta medida un obstáculo para garantizar el ejercicio independiente de sus funciones y propiciar la inestabilidad y el bloqueo en el funcionamiento de la institución 39.

Finalmente, debe apuntarse que, aun sin expresa previsión normativa al respecto, si al finalizar el período de mandato de los contralores propietarios y suplentes la Asamblea Nacional no ha elegido nuevos contralores o reelegido a los mismos, en aras de asegurar una continuidad en el funcionamiento de la institución, los contralores propietarios y suplentes deban prolongar su período hasta que la Asamblea Nacional no elija sus sucesores y éstos tomen posesión de su cargo 40. 1.3.5 Causas de cese

En Derecho comparado se observa que uno de los elementos para potenciar la independencia de los miembros de los órganos de control externo es el reconocimiento de inamovilidad a los mismos 41. Ello no excluye la previsión en los diversos ordenamientos jurídicos de una serie de causas de cese cuya apreciación acostumbra a dejarse en manos del propio órgano controlador si éste es colegiado 42, o del Parlamento si es unipersonal 43. Sintetizando los elementos que aparecen en las regulaciones de diversos países, las causas de cese de los miembros de los órganos de control externo son fundamentalmente las siguientes: muerte, renuncia, finalización del mandato, abandono de sus funciones sin causa justificada, incapacidad y condena e inhabilitación declaradas por decisión judicial firme 44. 39 En tal sentido se puede ver: ÁLVAREZ ARGÜELLO, Gabriel. “Elección de magistrados

violó la Constitución”… Op. Cit; ÁLVAREZ ARGÜELLO, Gabriel; y VINTRÓ CASTELLS, Joan. “Reformas constitucionales y evolución política en Nicaragua 1995-2003” [cd-rom] VIII Congreso Iberoamericano… Op. Cit.

40 Puede verse la regulación del Tribunal de Cuentas de España en la que se establece que antes de los cuatro meses previos a la fecha de expiración de los nombramientos de los Consejeros de Cuentas, el Presidente del Tribunal, o quien legalmente le sustituya, solicitará al Parlamento la iniciación del procedimiento que haya de conducir a la elección de los mismos. Los Consejeros de Cuentas continuarán en el ejercicio de sus funciones hasta que hayan tomado posesión quienes hubieren de sucederles art. 22 Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas de 1988.

41 Artículo 30 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas de España.42 Artículo 25 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas de España.43 Artículo 233 Constitución de Guatemala.44 A modo de ejemplo pueden citarse el artículo 36 de la Ley Orgánica del Tribunal de

Cuentas de España y el artículo 26 de la Ley de la Sindicatura de Cuentas de Cataluña de 1984, reformada en 1991.

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En Nicaragua, como ya se ha apuntado anteriormente, la Constitución (art. 138 inc. 10 del texto de 1987) facultaba a la Asamblea Nacional para “conocer” las destituciones de miembros de diversos órganos del Estado entre los que se encontraba el Contralor General de la República. El texto constitucional vigente (art. 138 inc. 11) establece, por su parte, que corresponde a la Asamblea Nacional “resolver” sobre las destituciones de los miembros de la Contraloría y de otras altas instituciones del Estado “por las causas y procedimientos establecidos por la ley”.

Al amparo de la previsión constitucional de 1987, la Asamblea Nacional adoptó una resolución en Enero de 1993 en virtud de la cual destituyó al Contralor General atendiendo a una petición de la Presidenta de la República y en base a consideraciones puramente políticas. La Corte Suprema de Justicia entendió, como se refleja en la Sentencia No. 11 de 27 de Febrero de 1994, que la decisión parlamentaria era conforme a la Constitución ya que, de acuerdo con la interpretación de la Corte, el texto constitucional permitía la remoción del Contralor por “voluntad soberana de la Asamblea Nacional”. Ciertamente cabe reconocer que la posición de la Corte, no favorecedora de la independencia de la Contraloría, encuentra su fundamento en la propia redacción del precepto constitucional que no condicionaba de ninguna manera la facultad parlamentaria de destitución.

En vigencia del texto constitucional de 1987 el ordenamiento jurídico nicaragüense no llegó a regular las causas de cese del Contralor. Con todo, el legislador nicaragüense intentó hacerlo a través del Estatuto General de la Asamblea Nacional de 1991 45 pero la Corte Suprema de Justicia declaró inconstitucional esta normativa con el argumento de que el Estatuto de la Asamblea Nacional no era el instrumento jurídico adecuado para la regulación pretendida 46. 45 Estatuto General de la Asamblea Nacional. Ley No. 122. La Gaceta Diario Oficial No.

5 de 4 Enero de 1991. Tiene diversas reformas, Decreto A.N. No. 495 de 31 de Marzo de 1992. La Gaceta Diario Oficial. No. 141 del 23 de Julio de 1992; Decretos A.N. No. 724 de 10 Marzo de 1994 y No. 904 de 29 de Noviembre de 1994; Ley No. 320. Ley de reformas al Estatuto General y Reglamento Interno de la Asamblea Nacional. La Gaceta Diario Oficial No. 238 de 14 de Diciembre de 1999.

46 Se puede ver la Sentencia de la Corte Suprema de Justicia No. 170 de 24 de Noviembre de 1992 en la que declara inconstitucional varios artículos del Estatuto General que regulaba causas de destitución del Contralor. El argumento central de la Corte fue que la


Como ya hemos señalado, el texto constitucional vigente, resultante de la reforma constitucional de 1995, mantiene la competencia de la Asamblea Nacional en materia de destitución de los miembros de la Contraloría pero requiere que dichas destituciones se resuelvan por las causas y procedimientos establecidos por la ley. Este mandato al legislador ordinario no ha sido satisfecho hasta el momento aunque también debe mencionarse un intento fallido. En efecto, una Ley específica, denominada “Ley sobre destitución del Contralor General, Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo Supremo Electoral” 47, trató de dar cumplimiento a la previsión constitucional del artículo 138 inc. 11. La Corte Suprema también en este caso declaró la inconstitucionalidad de dicha regulación argumentando que la Asamblea Nacional, al amparo del precepto constitucional citado, podía regular las causas de cese de los miembros de los órganos implicados pero no podía convertirse en un Tribunal de Justicia imponiendo por sí misma sanciones como las destituciones 48. No parece muy sólido el razonamiento de la Corte Suprema en este caso habida cuenta que el artículo 138 inc. 11 resulta inequívoco al conferir a la Asamblea Nacional la atribución de “resolver” sobre las destituciones de los miembros de altos órganos del Estado.

Asamblea Nacional se extralimitó en sus funciones, el Estatuto no se limitó a cuestiones internas sino que trascendió su ámbito estableciendo obligaciones a otros Poderes del Estado y a los particulares, y éstas únicamente pueden ser reguladas por ley con las limitaciones que la propia Constitución Política consigna. También señaló que era incorrecto llamar a este instrumento jurídico “Ley” porque carece de elementos tanto formales como materiales. En ese sentido se declaró inconstitucional el último inciso del artículo 75, los artículos 76,77,78 del Estatuto General que establecían el procedimiento de “elección, renuncia, o destitución de Magistrados y Contralor General”.

47 Esta norma era la Ley No.190. “Ley sobre destitución del Contralor General de la República, Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo Supremo Electoral”. Publicada en El Nuevo Diario de 27 de Abril de 1995. Entre las causas de cese se mencionan: Abandono de las funciones; incapacidad para ejercer el cargo; desempeño nocivo del ejercicio del cargo; notoria negligencia o conducta pública contraria a la moral y las buenas costumbres; sentencia definitiva dictada en contra (art. 2).

48 Puede verse la Sentencia de la Sala de lo Constitucional de la CSJ No. 13 de 27 de Febrero de 1997. La Sala señaló que la Asamblea Nacional mediante esta Ley se convertía en un tribunal, los Diputados podían ser acusadores (diez de ellos podían presentar una iniciativa de destitución) y en defensores del funcionario afectado y resolvían sin ulterior recurso la destitución del mismo. Todo ello mediante un procedimiento que según la Sala violentaba la Constitución y las normas de Derechos Humanos aprobadas por Nicaragua. Infringía las garantías procesales (art. 34), el principio de legalidad que debe garantizar la administración de Justicia (art. 160 y 183) y el artículo 46 sobre los Convenios de Derechos Humanos.

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En cualquier caso el establecimiento de unas causas especificas de cese es otro elemento que puede favorecer la estabilidad y la independencia de la institución de control de los fondos públicos pues asegura que un miembro no podrá ser removido sino concurren supuestos claramente establecidos. Entendemos que no caben en estos tipos de órganos de control externo unas causas de cese como la revocación pura y simple fundada sobre valoraciones de tipo político. Las causas de destitución de los contralores propietarios y suplentes debieran referirse a supuestos muy excepcionales como es común en Derecho comparado. Todo ello evitaría que el canon o parámetro de valoración política pueda ser la herramienta a utilizar por la Asamblea Nacional en el momento de destituir a un miembro de la Contraloría. Creemos que la experiencia nos aconseja avanzar en ese sentido para evitar situaciones pasadas 49. Se puede ver como en el propio ordenamiento nicaragüense otros órganos constitucionales, como, la Corte Suprema de Justicia, han avanzado un poco en ello 50.

2. Organización

En este apartado examinaremos los órganos propios de la Contraloría como son el Consejo Superior y el Presidente y Vicepresidente, y la estructura administrativa de la institución compuesta por las Direcciones Generales Sustantivas, Divisiones Generales y Unidades de Staff.

2.1 Consejo Superior de la Contraloría

A lo largo del presente trabajo hemos venido señalando que la Contraloría General de la Republica es el órgano encargado de ejercer el control de los fondos públicos en Nicaragua. Tal como establece la Constitución es dirigida por el Consejo Superior de la Contraloría (art. 154). Como se ha dicho la reforma constitucional

49 Recuérdese el caso del cese del Contralor General, Guillermo Potoy, por decisión política de la Asamblea Nacional en 1993. Sobre ello véase la Sentencia de la Corte Suprema de Justicia No. 11 de 27 de Febrero de 1994.

50 La Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ). Ley No. 260. La Gaceta Diario Oficial. No. 137 de 23 de Julio de 1998, establece que es derecho de los Magistrados y Jueces, la inamovilidad y la estabilidad en el cargo. Sólo pueden ser removidos por las causas y en la forma que la Constitución y la ley establezcan (art. 142 inc. 2 LOPJ). Esta Ley tiene una reforma. Ley No. 404. Ley de reforma a la Ley no. 260 “Ley Orgánica del Poder Judicial”. La Gaceta Diario Oficial. No. 197 de 17 de Octubre de 2001.


del 2000 optó por el diseño de un órgano colegiado, es decir, una contraloría colegiada, manteniendo como veremos posteriormente las funciones fiscalizadoras establecidas en la Constitución de 1987.

La Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1980, modificada posteriormente en diversas ocasiones, regula el funcionamiento del Consejo Superior de la Contraloría (art. 13). Es importante señalar que el Consejo Superior actúa siempre en Pleno, es un órgano relativamente pequeño que no funciona, como lo hacen otros órganos de control externo en secciones (por ejemplo, el Tribunal de Cuentas de España) 51, o en Departamentos (como la Sindicatura de Cuentas de Catalunya) 52. Aunque también nada impide que el trabajo interno pueda ser distribuido entre los cinco miembros propietarios del Consejo según establece el articulo 16 inc. 3 de la Ley Orgánica de la Contraloría. En la práctica el Consejo no hace uso de esta facultad.

El Consejo Superior está integrado por los cinco miembros propietarios de la Contraloría y se compone de un Presidente, Vicepresidente y tres miembros (art. 2 Manual de Procedimiento del Consejo Superior de la Contraloría). También lo pueden integrar los miembros suplentes en casos de ausencias temporales de los miembros propietarios (articulo 154 Constitución) y por impedimento de los mismos (art. 2 Manual de Procedimiento del Consejo Superior de la Contraloría).

El Consejo Superior tiene dentro de sus facultades la dirección y organización de la institución, la programación y ejecución de todas las funciones que más adelante veremos competen a la Contraloría: entre ellas, las tareas fiscalizadoras, la aprobación de su proyecto de presupuesto, el establecimiento de sanciones y multas, la aprobación de normativas de funcionamiento interno (art. 13 Ley Orgánica de la Contraloría). Es decir, en términos generales, compete al

51 Secciones de Fiscalización y de Enjuiciamiento según los artículos 23 y 24 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas de 1982.

52 La Sindicatura de Cuentas se organiza en siete Departamentos bajo la dirección cada uno de uno de los siete síndicos que integran la Sindicatura según el articulo. 16 bis 1 Ley de la Sindicatura de Cuentas de 1984 modificada en 1991.

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Consejo Superior de la Contraloría la adopción de las decisiones fundamentales relativas a las funciones asignadas a la Contraloría.

Por otro lado, resulta importante destacar que el Consejo puede delegar funciones según el articulo 21 de Ley Orgánica: “El Consejo Superior de la Contraloría General de la República podrá delegar el ejercicio de sus facultades, cuando estime conveniente hacerlo. Los actos oficiales ejecutados por funcionarios, empleados o representantes especiales o permanentes, delegados para un determinado objeto por el Consejo Superior de la Contraloría General de la República, tendrán la misma fuerza, efecto y responsabilidades solidariamente como si los hubiere hecho el propio Consejo Superior. Los delegados no podrán, a su vez, delegar; pero podrán dar órdenes para la realización de trabajos específicos relacionados con la delegación, que serán sometidos a su conocimiento y evaluación, actuando como delegados al momento de la aprobación de dichos trabajos”. Puede observarse que la redacción de este precepto es muy ambigua y amplia, no establece claramente qué materias puede delegar, cuándo puede delegar, a quién puede delegar y por cuánto tiempo. Normalmente el Consejo Superior no hace uso de esta facultad pero debiera entenderse que la misma sólo alcanza a trámites preparatorios y no a decisiones sobre el fondo de los asuntos de su competencia.

Hemos visto que el Pleno del Consejo lo integran cinco miembros. El artículo 8 del Manual de Procedimiento del Consejo Superior de la Contraloría establece que el Consejo sesiona ordinariamente dos veces por semana, y de forma extraordinaria por convocatoria del Presidente o a instancia de uno de sus miembros propietarios, en el lugar, hora y fecha que el mismo Consejo decida (normalmente en la sede de la Contraloría en Managua). Por su parte, según los artículos 9 y 10 del propio Manual, las sesiones del Consejo se realizan con un quórum de ley de tres miembros como mínimo y las decisiones y resoluciones se toman con el voto favorable de la


mayoría simple de sus miembros 53. Es decir, con tres miembros presentes el Consejo puede sesionar y con dos votos a favor puede emitir una resolución.

Tanto el quórum de ley o presencia, como el de la toma de decisiones y resoluciones, son coincidentes con los aplicables en otro órgano constitucional como es la Corte Suprema de Justicia. En este caso la Corte Plena formará quórum con la presencia de por lo menos la mitad más uno del total de sus miembros (16 Magistrados) y toda Sentencia, Resolución o Acuerdo de Corte Plena requerirá del voto coincidente de por lo menos la mitad más uno del total de sus integrantes, sin perjuicio de los casos en que la Constitución establezca otro tipo de mayoría (art. 26 LOPJ) 54.

2.2 Presidente y Vicepresidente

La Constitución señala que el Presidente y Vicepresidente del Consejo Superior de la Contraloría General de la República serán elegidos por los Miembros del CSCGR de entre ellos mismos, por mayoría de votos y por el período de un año, pudiendo ser reelectos (art. 156). La elección de Presidente y Vicepresidente por parte de los miembros resulta ser un elemento que refuerza la independencia y autonomía de la Contraloría establecidas por la Constitución (art. 156).

Por otro lado, según la regulación constitucional, cabe la posibilidad de que un miembro sea Presidente durante los cinco años que dura su mandato siempre y cuando obtenga los votos necesarios para ir siendo reelegido. En igual sentido puede ocurrir con el Vicepresidente. En otras palabras, existe la posibilidad de reelección indefinida dentro de los cinco años de mandato. Sin embargo, la práctica de la institución a lo largo de los años que tiene funcionando como colegiada (a partir

53 El Manual de Procedimiento del Consejo Superior de la Contraloría General de la República reproduce en este punto la disposición del artículo 8 inc. V de las disposiciones transitorias establecidas en la Ley de Reforma Parcial a la Constitución Política de la República de Nicaragua. Ley No. 330. La Gaceta Diario Oficial No. 13 de 19 de Enero 2001. Por tratarse de una disposición transitoria el Manual hubiera podido optar por otra regulación al amparo de los principios de independencia y autonomía reconocidos a la Contraloría por la propia Constitución.

54 Ley No. 404. Reforma a la Ley No. 260 Ley Orgánica del Poder Judicial. La Gaceta Diario Oficial No. 197 de 17 de Octubre del 2001.

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2000) ha sido establecer una dinámica de rotación entre los diversos miembros para ejercer la Presidencia y Vicepresidencia. Éste es un punto muy importante a destacar ya que creemos que la alternancia en la presidencia y vicepresidencia representa un signo de madurez y de sentido institucional entre los miembros de la Contraloría. La rotación de los miembros en la presidencia de la institución permite introducir en el funcionamiento de la Contraloría nuevas visiones y dinámicas de trabajo distintas.

Las funciones del Presidente y Vicepresidente del Consejo se establecen en los artículos 14 y 15 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la Republica y en el 4 y 5 del Manual de Procedimiento del Consejo Superior de la Contraloría General de la Republica. En términos generales, al Presidente del Consejo le corresponde la administración de la Contraloría, ejecutar las resoluciones dictadas por el Consejo y presentar el Informe Anual de Gestión a la Asamblea Nacional (art. 156 Constitución). En relación a las funciones del Vicepresidente, en términos generales tiene la tarea de sustituir y asistir al Presidente

Una vez examinados, los órganos de la Contraloría como son el Consejo Superior, el Presidente y Vicepresidente procedemos a estudiar la estructura administrativa de la institución.

3. Estructura administrativa

La estructura administrativa de la Contraloría General de la Republica se divide en tres áreas bajo la dirección del Consejo Superior de la Contraloría General de la República.

El Consejo cuenta con el apoyo inmediato de las “Unidades de Staff” compuestas por la Secretaría de Actas y Acuerdos; la Oficina de Estadística; la Auditoría Interna; y la Oficina de Denuncia Ciudadana.

En segundo lugar se encuentra las “Divisiones Generales de Apoyo” integradas por la División General de Planificación y Desarrollo Institucional; la División General Administrativa Financiera; y la División General de Relaciones Externas. Cada División General


cuenta con una serie de componentes que serán descritos cuando abordemos cada una de ellas.

Finalmente, las “Direcciones Generales Sustantivas” son aquellas áreas donde se realizan materialmente las funciones que competen a la Contraloría como órgano de control externo de los fondos públicos. En tal sentido existe la Dirección General de Auditorías, la Dirección General Jurídica y la Dirección General de fortalecimiento del control 55 todas integradas por varios componentes que les permiten desarrollar su trabajo .

Ese es el organigrama 56 que tiene la institución: Unidades de Staff, Divisiones Generales de Apoyo y Direcciones Generales Sustantiva. Para el análisis del mismo nos hemos basado en las disposiciones legales y en las diversas memorias e informes elaborados por la propia Contraloría.

Para efectos del presente trabajo hemos de iniciar el estudio de la estructura administrativa de la Contraloría partiendo de las Direcciones Generales, para pasar luego a las Divisiones Generales y concluir con las Unidades de Staff.

3.1 Direcciones Generales Sustantivas

El área sustantiva de la Contraloría General de la República se compone de dos Direcciones Generales: Dirección General de Auditorías y Dirección General Jurídica 57. Son las dos dependencias donde se realiza la ejecución material de la actividad de control que ejerce la Contraloría General de la Republica, como órgano rector

55 Estando en proceso de publicación este trabajo la Contraloría General de la República realizó una reestructuración interna en relación a la ampliación de las dos Direcciones Generales Sustantivas que tenía (Auditoría y Jurídica). Actualmente cuenta con una tercera Dirección General como es la Dirección General de Fortalecimiento del Control que se encarga fundamentalmente de la capacitación externa de la Contraloría a todo el sector público nicaragüense; de dar seguimiento al Sistema Nacional de Control Interno; al fomento y control de la Auditoría Interna.

56 Este organigrama puede verse en la dirección de la página electrónica de la Contraloría General de la República de Nicaragua: www.cgr.gob.ni y específicamente en www.cgr.gob.ni/institucion/organi.asp

57 La recien creada Dirección General del Fortalecimiento del Control agrega una Dirección General más a las dos ya existentes.

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del sistema de control de la Administración Pública y como órgano de fiscalización de los bienes y recursos del Estado. El trabajo en ambas Direcciones se lleva a cabo de forma coordinada. En tal sentido, toda Auditoría que se realiza conlleva un procedimiento común que involucra tanto la Dirección General de Auditorías (DGA) y la Dirección General Jurídica (DGJ). En el próximo capítulo tendremos la oportunidad de abordarlo.

3.1.1 Dirección General de Auditorías

Tiene como tarea examinar y evaluar la gestión administrativa financiera de las entidades y organismos del sector público, a través de la realización de auditorías financieras, de cumplimiento, operacionales, integrales y especiales en las entidades y organismos sujetos a su control, de acuerdo con las normas de Auditoría Gubernamental (NAGUN). Para realizar esta actividad, la Contraloría General de la República utiliza recursos humanos propios o delega, bajo su control, en Firmas de Contadores Públicos Independientes.

El objetivo primordial de la Dirección General de Auditorías es promover, a través de las Direcciones subordinadas y firmas privadas de contadores públicos, la ejecución de los diferentes tipos de auditorías a la gestión administrativa financiera y los sistemas de control interno, evaluando el cumplimiento de las previsiones contractuales y normativas en las entidades u organismos comprendidos dentro del universo de control del sector público.

La Dirección General de Auditorías está compuesta por: Dirección de Coordinación de Auditoría Interna 58 y Firmas Privadas; Dirección Sector Social; Dirección Sector Poderes del Estado y Seguridad Pública; Dirección Sector Infraestructura, Transporte y Ambiental; Coordinación de Delegaciones 59; Dirección Sector 58 Como veremos más adelante la Contraloría General de la Republica puede ejercer

controles a nivel interno de la Administración. Por Auditoría Interna debe entenderse algo parecido, sin ser totalmente igual, a la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) que existe en España y que se encarga de realizar la función de control interno de los fondos públicos.

59 En 2004 la Contraloría General de la Republica cuenta con Delegaciones o subsedes en diversos Departamentos del país. Así pues, tiene Delegación Región Autónoma del Atlántico Norte (RAAN); Delegación Región Autónoma del Sur (RAAS); Delegación Juigalpa; Delegación Occidente; Delegación Estelí; Delegación del Norte; Delegación


Presupuesto, Inversiones y Recaudaciones del Estado; Dirección Sector Financiero; y Dirección Sector Municipal.

En el 2004 la Dirección General de Auditorías se encuentra en un proceso de transformación a través del proyecto denominado “Fortalecimiento Operativo de la Contraloría General de la República”.

3.1.2 Dirección General Jurídica

Tiene como misión cumplir el marco jurídico establecido para la fiscalización y salvaguarda de los bienes del Estado y eficiente gestión en la Administración Pública. En tal sentido, la Dirección General Jurídica tiene como objetivo primordial velar por el cumplimiento de las leyes, comprendidas dentro del universo de control del organismo, a través de la creación de mecanismos de control que permitan promover la transparencia en la ejecución de las actividades que realizan los funcionarios y empleados del sector público, entes autónomos, descentralizados y municipales 60.

La Dirección General Jurídica de la Contraloría se compone de la Asesoría Jurídica (Staff Asesor); Sección de Registro, Notificaciones, Información y Archivo; Dirección de Trámite Judicial y Glosas 61; Dirección de Probidad 62; Dirección de Contrataciones y Licitaciones 63.

Dentro del plan de modernización iniciado por la Contraloría General de la Republica en la década de los 90 la Dirección General Jurídica ha iniciado un proceso de reestructuración y reorganización administrativa. Dicho proceso de reorganización administrativa ha tenido como base un informe realizado por consultores

Matagalpa. Siempre y cuando el presupuesto estatal lo permita la Contraloría tiene planes de abrir otras Delegaciones.

60 Contraloría General de la República. Informe de Gestión Interna Año 2003… Op. Cit. Pág. 46. 61 Esta Dirección cuenta con dos Departamentos: Departamento de Trámite Judicial, y

Departamento de Glosas.62 Cuenta con dos Departamentos: Departamento de Registro y Control de Declaraciones,

y Departamento de Verificaciones.63 La Dirección de Contrataciones está integrada por el Departamento de Contrataciones;

Departamento de Licitaciones; y Departamento de Análisis, Control y Seguimiento de las Contrataciones del Estado.

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internacionales 64.

Así pues, las dos áreas Sustantivas de la Contraloría, como son la Dirección General de Auditorías y la Dirección General Jurídica, representan las áreas de realización material del trabajo de fiscalización que tiene encomendado la Contraloría General de la República. Son, por así decirlo, los puntos neurálgicos de la institución. En el próximo capítulo referido a las funciones que realiza la Contraloría General de la República veremos la relación de coordinación existente entre las dos áreas así como los mecanismos utilizados para la realización de la actividad de control.

3.2 Divisiones Generales de Apoyo

Las Divisiones Generales de apoyo se componen de la División General de Planificación y Desarrollo, la División General Administrativa Financiera y la División General de Relaciones Externas.

La División General de Planificación y Desarrollo Institucional está integrada por la División de Planificación, Evaluación y Organización; la División de Sistemas; y la División de Proyectos.

La División General de Planificación y Desarrollo Institucional tiene como atribución asesorar a los distintos niveles de la Contraloría en la definición, racionalización, coordinación y desarrollo de políticas, programas y proyectos, facilitando la toma de decisiones y propiciando el mejoramiento de la gestión. Tiene como objetivos principales a lograr: el diseño del Sistema Nacional de Control Interno, divulgarlo e implantarlo; la elaboración y actualización de los Manuales de Funciones y Procedimientos de las Direcciones y Divisiones de la Contraloría General de la República; y el diseño del sistema de control de gestión, divulgarlo e implantarlo. Por todo ello, podemos decir que la División General de Planificación y Desarrollo Institucional se encarga de desarrollar y actualizar 64 Estudio de la Estructura Organizativa y de los Procedimientos de la Dirección General

Jurídica de la Contraloría de la República de Nicaragua. Realizado por Price Water House Coopers de España. Managua, Julio 2002.


normativas, políticas, manuales e instructivos dentro del marco de la LOCGR que permiten un adecuado funcionamiento de la Contraloría y el mejoramiento continuo de los sistemas de control y gestión de las Entidades Públicas 65. A manera de ejemplo, podemos señalar la propuesta del Manual de Procedimientos de la Dirección General Jurídica (DGJ) que pretende fortalecer la gestión jurídica de la Contraloría General de la República tanto en su aspecto orgánico como funcional y procedimental. El primer componente de esta División General es la División de Planificación, Evaluación y Organización66. Tiene como tarea apoyar el proceso de modernización de la institución, a través de la implementación de técnicas de planificación e índices de evaluación; mejorar la gestión que realiza la Contraloría; evaluar la ejecución y el cumplimiento de los planes de trabajo de las distintas unidades administrativas de la institución. Por otro lado, sus objetivos son asegurar la planificación estratégica, consolidar los Planes Operativos Anuales tomando en cuenta las metas y objetivos institucionales; medir el grado de eficiencia, calidad y productividad de los planes operativos de cada uno de los programas de la Contraloría General de la República, así como también, evaluar los procesos de gestión institucional, identificando y definiendo los factores que permitan medir su eficacia, eficiencia y calidad de los resultados.

Tal como se señala en el Informe de Gestión Interna del Año 2003, la División de Planificación, Evaluación y Organización ha elaborado el Manual de Procedimientos Jurídicos de la Dirección General Jurídica de la Contraloría, que fue aprobado en Julio 2003 por el Consejo Superior de la Contraloría General de la República, la “Recatalogación de Cargos de Trabajo de la Dirección General Jurídica” y la estructuración y diseños de formatos e instructivos de ficha informática “Servidor Público” y “Matriz Informativa” que se utilizarán en todos los Organismos e Instituciones del Gobierno Central de la República de Nicaragua con el objetivo de tener información básica referente a la situación laboral de los Servidores Públicos. La “Matriz Informativa” concierne específicamente a 65 Contraloría General de la República. Informe de Gestión Interna Año 2003… Op. Cit. Pág. 66.66 Dicha División se compone de la Oficina de Organización y de la Oficina de Evaluación

y Organización.

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las personas que formen parte de Juntas Directivas, Consejos y otras instituciones de los Entes descentralizados, desconcentrados, autónomos, empresas del Estado y mixtas con el objeto de aumentar la transparencia en el manejo de fondos públicos 67.El segundo componente que integra la División General de Planificación y Desarrollo Institucional es la División de Sistemas 68 cuya misión es implantar y mantener sistemas de información automatizados con base en las demandas originadas por las actividades y operaciones desarrolladas en la institución. Tiene como objetivo principal el diseño, desarrollo e implantación de programas y redes en las distintas áreas de la institución. En tal sentido, existe un Manual de Normas y Políticas Generales para la administración en la materia aprobado por el CSCGR en Agosto del 2003. Se encuentran en proceso los trabajos de conectividad de las delegaciones regionales con la sede de la Contraloría. La construcción y funcionamiento de la página web con que cuenta la institución actualmente (www.cgr.gob.ni) ha sido una tarea de la División de Sistemas.

El tercer componente de la División General de Planificación y Desarrollo Institucional es la División de Proyectos 69. Tiene como función formular, negociar y dar seguimiento a los programas de potenciación de la estructura organizativa y de mejora de su funcionamiento. en la Contraloría. Los proyectos actualmente implantados provienen de fuentes de financiamiento externo, fuentes extrapresupuestarias como ya dijimos, de distintos donantes como la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Cooperación Técnica Alemana (GTZ), el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), entre otros. Así, por ejemplo, existen el proyecto jurídico de la DGJ de la Contraloría; el proyecto fortalecimiento operativo de la Contraloría; el apoyo al fortalecimiento de la Contraloría a nivel Departamental y Municipal; y el programa de modernización de la Contraloría. Por otro lado, dentro de proyectos futuros se encuentran algunos como la construcción de la nueva sede de la Contraloría General de la República, la habilitación del Instituto de Capacitación y Promoción de la Transparencia en el Sector Público, y las mejoras de las capacidades institucionales de las subsedes

67 Contraloría General de la República. Informe de Gestión Interna Año 2003… Op. Cit. Pág. 67.68 La División de Sistemas se compone de la Oficina de Desarrollo Informático y la Oficina

de Soporte Técnico.69 Compuesta por la Oficina de Formulación y la Oficina de Seguimiento y Evaluación.


regionales y de la Oficina de Desarrollo Institucional para el Control Interno (ODICI) de la Contraloría 70.

La División General Administrativa Financiera está integrada por Programación Presupuestaria (División Financiera); División de Personal; y División Administrativa. La División General Administrativa Financiera tiene como misión facilitar los recursos financieros, materiales y humanos necesarios para la ejecución del trabajo operativo que realizan las áreas sustantivas. El principal objetivo de esta División General es garantizar la administración eficiente de los recursos materiales, financieros y humanos que permitan optimizar el uso de los mismos y asegurar el apoyo logístico a las demandas de las unidades administrativas de la Contraloría General de la República.

La División Financiera 71 se encarga de brindar información permanente en el orden administrativo financiero de forma concisa y precisa para la toma de decisiones gerenciales por parte del CSCGR y asegura la implantación, funcionamiento y actualización de los sistemas de administración financiera, de presupuesto, de determinación y recaudación de los recursos financieros, de tesorería y contabilidad para la Contraloría General de la República mediante la promoción de una adecuada estructura de control interno con el fin de estimular la observancia de las políticas señaladas y lograr el cumplimiento de las metas y objetivos programados.

Por otro lado, la División de Personal 72 es el área de Recursos Humanos de la Contraloría General de la Republica. Hemos señalado que la Contraloría cuenta con unos 382 empleados, entre cargos de dirección, cargos técnicos y/o profesionales, cargos administrativos y cargos de servicio. La División tiene como misión administrar los recursos humanos de la Contraloría a través de políticas, normas y procedimientos establecidos, que permiten aplicar y regular los

70 Sobre los Proyectos en fase de ejecución y los programados se puede ver: Contraloría General de la República. Informe de Gestión Interna Año 2003… Op. Cit. Págs. 75-81.

71 Programación Presupuestaria o División financiera se compone: Oficina de Presupuesto, Oficina de Contabilidad y Oficina de Tesorería.

72 Compuesta por la Oficina de Nómina y la Oficina de Control y Registro de Personal. Sobre el personal que laboraba en el 2003 puede verse: Contraloría General de la República. Informe de Gestión Interna Ano 2003... Op. Cit. Págs. 58 y 59.

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sistemas de gestión y control del personal de la Institución, así como actuar de enlace con los sindicatos. Tiene como objetivo principal garantizar el cumplimiento de las normas de personal que permita dar respuestas a los requerimientos de las diferentes unidades organizativas de la Contraloría así como regir de manera justa y técnica las relaciones laborales de la organización.Por su parte, la División Administrativa es la encargada de la gestión administrativa en general de la Contraloría General de la Republica 73.

Finalmente, debemos referirnos a la División General de Relaciones Externas que está integrada por la División de Capacitación; la División de Relaciones Internacionales; la División de Prensa y Divulgación; y la División de Relaciones Públicas y Protocolo.

La tarea de la División General de Relaciones Externas es fortalecer las relaciones e imagen de la Contraloría en las instituciones del Sector Público, y en el ámbito internacional y en los sectores organizados de la sociedad civil.

La División de Capacitación 74 se ocupa de organizar e impartir capacitación y actualización técnica a los funcionarios de la Contraloría y de las Instituciones Públicas, para elevar su perfil profesional y lograr óptimos desempeños 75.

Comprende a la División de Relaciones Internacionales 76 promover y establecer relaciones con las diferentes Entidades Fiscalizadoras Superiores de otros países y organismos internacionales con el objetivo de fortalecer los vínculos de cooperación económica y científico-técnica de mutuo beneficio. Su objetivo es lograr el respaldo y la asistencia técnica y financiera a los programas y proyectos de fortalecimiento institucional de la Contraloría General de la República. En tal sentido, la Contraloría General de la República 73 Está compuesta por la Oficina de Servicios Generales; Oficina de Compras; Oficina de

Almacén y Suministro; y Oficina de Archivo Central.74 Se compone de la Oficina Académica; Oficina de Cursos Nacionales; y el Centro de

Documentación de la Contraloría General de la Republica.75 En tal sentido, la Contraloría organiza seminarios, talleres, cursos de capacitación

tanto en el ámbito interno como externo. Puede verse la actividad realizada en el 2003: Contraloría General de la República. Informe de Gestión Interna Año 2003… Op. Cit. Págs. 62 y 63.

76 Esta División está compuesta por la Oficina de Cooperación Externa y la Oficina de Organismos Internacionales.


forma parte de la Organización Centroamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OCCEFS), la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS), así como la International Organization Of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) 77; y tiene convenios de colaboración a nivel externo, entre otros, con la AECI, GTZ, Japón, PNUD, BID; y en el ámbito interno, entre otros, con Universidades como la UNAN-León, y el Instituto de Fomento Municipal (INIFOM).

Por otro lado, la División de Prensa y Divulgación 78 tiene como tarea brindar atención a los periodistas de los diferentes medios de comunicación y la divulgación de las informaciones sobre el quehacer de la Contraloría General de la República. En tal sentido, se encarga de organizar conferencias de prensa, entrevistas, y toda actividad que tenga como objeto dar a conocer a la ciudadanía el trabajo de la Contraloría.

En lo que se refiere a la División de Relaciones Públicas y Protocolo 79, podemos decir, que se encarga de organizar los seminarios, cursos, conferencias, reuniones y atender a los especialistas y consultores extranjeros que realizan trabajos en la Contraloría.

3.3 Unidades de Staff

Las Unidades de Staff son las dependencias de apoyo inmediato que tiene el Consejo Superior de la Contraloría. Las Unidades de Staff son cuatros: la Secretaría de Actas y Acuerdos; la Oficina de Estadísticas; la Oficina de auditoría interna; y la Oficina de Denuncia Ciudadana.

La Secretaría de Actas y Acuerdos está presidida por el Secretario de actuaciones y comunicaciones, que debe ser Abogado, y ejerce sus funciones con dependencia exclusiva del Consejo Superior (art. 11-13 MPCSCGR).

La Oficina de Estadísticas se ocupa de dar seguimiento a las recomendaciones de control interno derivadas de auditorías para 77 Se puede ver: www.occefs.org ; www.olacefs.org ; www.intosai.org 78 Compuesta por la Oficina de Divulgación y la Oficina de Prensa.79 Oficina de Relaciones Públicas y Oficina de Protocolo.

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verificar el grado de implementación de las mismas.

Por su parte, la Oficina de auditoría interna se encarga de analizar la eficacia, eficiencia y economía con las cuales se manejan los recursos que presupuestaria y extrapresupuestariamente tiene la Contraloría General de la República. De esta manera Auditoría Interna asesora al Consejo Superior y a las direcciones generales en el mejoramiento de los procesos administrativos y financieros, la evaluación de los planes y programas establecidos y la adopción de los correctivos necesarios para el logro de los objetivos institucionales 80.

Por su parte, la Oficina de Denuncia Ciudadana, creada por el Consejo Superior de la Contraloría en Septiembre del 2000, tiene como objetivo fundamental permitir y fomentar la participación ciudadana en la vigilancia de los recursos públicos, es decir, que la ciudadanía pueda participar de manera activa en la fiscalización de la gestión pública y en el buen uso de los bienes y recursos del Estado. La Oficina de Denuncia Ciudadana corresponde recibir denuncias de presuntas irregularidades cometidas por los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones, cuya verificación sea de la competencia de la Contraloría General de la República 81, y analizar y procesar las denuncias recibidas.

80 Contraloría General de la República. Informe de Gestión Interna Año 2003… Op. Cit. Pág. 71.81 En tal sentido la oficina no atiende denuncias relacionadas a violaciones de Derechos

Humanos; los asuntos de competencia de los Tribunales de Justicia; las violaciones de la Ley de Defensa del Consumidor; y los hechos ocurridos cinco años antes de ser denunciados (art. 148LOCGR).


CAPÍTULO V

FUNCIONES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

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1. Marco normativo y rasgos generales

Como hemos visto en los capítulos III y IV, la Contraloría General de la República es un órgano constitucional compuesto por cinco miembros propietarios y tres suplentes, electos por la Asamblea Nacional mediante mayoría cualificada del sesenta por ciento de los Diputados para un periodo de cinco años con posibilidad de reelección.

Este órgano de control externo realiza dos funciones fundamentales o básicas recogidas en el texto constitucional como son la función fiscalizadora de los bienes y recursos del Estado y la función rectora del sistema de control de la Administración Pública 1. La Contraloría no realiza funciones jurisdiccionales 2 como en alguna ocasión se ha afirmado en sentido contrario 3. Así mismo, la propia Constitución 1 Según el artículo 18 inc. 2 de la Declaración de Lima de 1977, la formulación concreta

de las competencias de control de las Entidades Fiscalizadoras Superiores u órganos de control externo dependen de las circunstancias, necesidades y aspectos históricos de cada país. Por ejemplo, las Contralorías de la Región de Centroamérica y República Dominicana realizan diversas funciones entre las cuales se encuentran la fiscalización desde la perspectiva legal y financiera; la emisión de políticas y normativa técnica para la práctica del control interno; la emisión de criterio sobre la liquidación presupuestaria; la presentación de informes al Congreso; la capacitación de funcionarios del sector público; la evaluación de los sistemas operativos, de administración e información y las técnicas y procedimientos de control interno; y la evaluación de la calidad de las auditorías realizadas por las unidades de auditoría interna. VARGAS, José Adrián; y TREJOS, Fabián. “La Modernización de las Contralorías de Centroamérica: Un análisis Comparativo” en AAVV. Las riendas del desarrollo… Op. Cit. Págs. 91-93.

2 Las funciones jurisdiccionales, que realizan algunos órganos de control externo como el Tribunal de Cuentas de España, tienen como objeto principal la determinación de la denominada responsabilidad contable a través del enjuiciamiento contable o juicio de cuentas. La determinación de la responsabilidad contable de las personas o sujetos que manejan fondos o caudales públicos se lleva acabo mediante un procedimiento judicial que consta de los elementos objetivos, subjetivos y formales que caracterizan todo proceso. El enjuiciamiento contable consiste en aplicar la norma jurídica al acto contable, emitiendo un juicio sobre su adecuación a ella y declarando en consecuencia si existe o no responsabilidad contable del funcionario, ya sea absolviéndolo o condenándolo, y ejecutando coactivamente su resolución, cuando es condenatoria. Sobre la función jurisdiccional que realiza el Tribunal de Cuentas de España, puede verse, entre otros: VACAS GARCÍA-ALÓS, Luis. El Tribunal de Cuentas… Op. Cit; CUBILLO RODRÍGUEZ, Carlos. La jurisdicción… Op. Cit; GALÁN SÁNCHEZ, Rosa Ma. El Enjuiciamiento Contable… Op. Cit; y ROSIÑOL I VIDAL, Carles. La responsabilidad contable y la gestión de los recursos públicos. Análisis de la doctrina del Tribunal de Cuentas. Civitas. Madrid, 1999.

3 La Constitución y la LOCGR no atribuyen a la Contraloría el ejercicio de funciones jurisdiccionales como en cierta ocasión se ha pretendido reconocer. En tal sentido, el

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garantiza el ejercicio independiente de dichas funciones y la autonomía funcional y administrativa.

En este capítulo pretendemos examinar las funciones que realiza la Contraloría General de la Republica. Para ello partimos de la norma constitucional (artículo 138 inc. 29 y artículos 154 a 157) 4 y del resto de disposiciones vigentes que regulan de forma específica el contenido de la función fiscalizadora y de la función rectora. En tal sentido, los instrumentos normativos a tener presente son, entre otros, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la Republica (LOCGR) de 1980 y reformas de 2001 5, el Manual de Procedimiento del Consejo Superior de la Contraloría (MPCSCGR) de 2001, la Ley de Probidad de los Servidores Públicos (LPSP) de 2002, las

informe realizado por PRICE WATERHOUSE COOPERS de España, producto de un estudio sobre la Dirección General Jurídica de la Contraloría General de la República señala: “La Contraloría General de la República, organismo rector del sistema de control de la Administración Pública y fiscalización de los bienes y recursos del Estado, se configura como una institución clave en el mapa político actual, como consecuencia de las funciones fiscalizadoras, jurisdiccionales, control de probidad… que tiene asignadas por ley”. Estudio de la Estructura Organizativa y de los Procedimientos… Op. Cit. Pág. 1. En sentido contrario, CARRERAS y VALLÈS han afirmado, con relación a las Entidades Fiscalizadoras Superiores de Centroamérica, que “con excepción de Nicaragua, donde la EFS no ejerce funciones jurisdiccionales, el resto ejerce algún tipo de competencia en relación con esta materia”. CARRERAS, Josep M. y VALLÈS, Francesc. “El marco legal de las Entidades Fiscalizadoras Superiores de Centroamérica: Límites y Desafíos” en AAVV. Las riendas del desarrollo… Op. Cit. Pág. 149. En ese sentido, corroboran nuestra posición el artículo 173 de la LOCGR y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua. Ver, entre otras, la Sentencia No. 172 de 27 de Octubre de 1998 de la Sala de lo Constitucional. En efecto, tanto la normativa como la jurisprudencia citadas reflejan muy claramente la naturaleza no jurisdiccional de las decisiones de la Contraloría y su impugnabilidad en la “vía jurisdiccional, ante el Tribunal competente”.

4 Como señala la Declaración de Lima de 1977, las competencias de control de las Entidades Fiscalizadoras Superiores tienen que ser especificadas en la Constitución, al menos en sus rasgos fundamentales (art. 18 inc. 1).

5 Creemos oportuno señalar que al momento de publicación de este libro se encuentra en trámite parlamentario un “Proyecto de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema de Control de la Administración Pública y Fiscalización de los Bienes y Recursos del Estado”, es decir, una nueva regulación jurídica de la Contraloría que pretende, según la exposición de motivos de dicho Proyecto de Ley, superar las deficiencias existentes en “materia de control y auditoría” así como dotar a la Contraloría de una base jurídica clara, congruente y armónica que permita la “adopción y aplicación efectivas de nuevas técnicas y procedimientos” para lograr los fines y objetivos institucionales. En relación a este Proyecto de Ley pueden verse los comentarios de AVILÉS BERMÚDEZ, Humberto. “La oportunidad, procedencia e importancia de una nueva Ley Orgánica de la Contraloría General de la República” en Revista de Derecho UCA. Núm. 9. 2005. Págs. 75-79.


Normas de Auditoría Gubernamental de Nicaragua (NAGUN) de 2002, y la Ley de Contrataciones del Estado (LCE) de 1999, reformas y Reglamento de 2000.

Los instrumentos normativos señalados anteriormente nos permitirán destacar que la función fiscalizadora de la Contraloría 6 se recoge en el plan anual de trabajo elaborado por la propia institución y se lleva a cabo principalmente mediante la técnica de la auditoria.

Como veremos más adelante, esta función fiscalizadora (arts. 154 y 155 inc. 2 de la Constitución) tiene como ámbito de actuación todo el sector publico nicaragüense y en general todas aquellas personas que gestionan o manejan fondos públicos y como objeto de control los bienes y recursos del Estado. Así mismo, analizaremos que la función fiscalizadora tiene como parámetros de actuación la legalidad, economía, eficiencia y eficacia de la gestión de los fondos públicos y como momento de realización el posterior a la ejecución del gasto público.

Por otro lado, tendremos la oportunidad de examinar los resultados de la función fiscalizadora recogidos en los informes de auditoría, las resoluciones y en el Informe Anual de Gestión. Los informes y las resoluciones pueden contener valoraciones, recomendaciones y establecimiento de diversos tipos de responsabilidad, como la administrativa, la civil y la presunción de responsabilidad penal.

Las disposiciones normativas citadas anteriormente también regulan la función rectora de la Contraloría. Se trata de una función de dirección que el texto constitucional encomienda a la Contraloría y tiene como principal objetivo “establecer el sistema de control que de manera preventiva asegure el uso debido de los fondos gubernamentales” (art. 155 inc. 1). La Contraloría General de la República como órgano rector incide en la configuración y establecimiento del control preventivo en el seno de la Administración Pública sin llegar a ser el responsable directo ni ejecutor material de las tareas de dicho control. La rectoría del sistema se pone de 6 La función fiscalizadora fue establecida como la actividad básica de la Contraloría en

su Ley Orgánica de 1980 y se constitucionalizó en 1987, manteniéndose en las reformas constitucionales de 1995 y 2000.

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manifiesto, entre otras cosas, en la facultad de dictar normas, políticas y directrices sobre la auditoría y contabilidad gubernamental y en prestar asesoramiento en materia de control interno sobre los fondos públicos. Por otra parte, la función rectora se manifiesta también en las atribuciones de la Contraloría destinadas a asegurar el correcto desarrollo del sistema de función pública y el control de probidad de los servidores públicos

Las dos funciones señaladas tienen elementos y componentes distintos pero todas buscan un mismo objetivo: velar por el manejo eficiente y eficaz en la administración de los recursos públicos del Estado de Nicaragua y por un ejercicio adecuado y transparente de la función pública.

Veamos a continuación las dos funciones ya señaladas iniciando la exposición por la fiscalizadora como función específicamente vinculada a la existencia de los órganos de control en los Estados democrático.

2. Función fiscalizadora

2.1 Plan Anual

La Contraloría General de la República tiene facultad para elaborar su plan de trabajo denominado plan anual de auditoría (art. 76 LOCGR). El plan anual de trabajo debe ser flexible y debe estar orientado a las necesidades del control. Dicho plan debe tomar en cuenta los recursos humanos profesionales y financieros de que pueda disponer, el grado de efectividad del control interno implantado en las respectivas entidades, los sectores o actividades de control prioritario, y la obligación legal o contractual de efectuar determinados exámenes.

La regulación sobre el establecimiento del plan de trabajo permite que el órgano de control cumpla con las actividades que son obligatorias, el control del presupuesto (art. 155 inc. 2 Constitución), y, por otro lado, que desarrolle un programa de actuaciones según sus necesidades, capital humano y recursos materiales, priorizando las áreas o programas que considere más relevantes.


Por su parte, la flexibilidad del plan se manifiesta en la capacidad del propio órgano fiscalizador para realizar tareas especiales no previstas inicialmente que pueden ser resultantes de emergencias 7, solicitudes de otras instituciones, denuncias ciudadanas y otros motivos (art. 77 LOCGR).

A propósito de lo último que acaba de señalarse, debemos subrayar que el ordenamiento jurídico nicaragüense no efectúa una regulación de la iniciativa fiscalizadora, es decir, no identifica los sujetos con capacidad para instar a la Contraloría a realizar una determinada fiscalización. En este sentido, los asuntos sometidos a fiscalización serán los que la Contraloría incluya en su plan de trabajo para cumplir las obligaciones y las tareas establecidas por la Constitución y las leyes. La única excepción vendría representada por la previsión contenida en el artículo 108 de la Ley de Contrataciones del Estado de 1999 en virtud de la cual el “oferente” en un procedimiento de contratación, no beneficiado por la adjudicación, puede recurrir “de nulidad” ante la Contraloría General de la República durante los cinco días hábiles siguientes a la comunicación de la adjudicación.

Sentado el punto anterior, merece reseñarse que tanto la Asamblea Nacional (art. 138 inc. 29 Constitución) como los ciudadanos (resolución del Consejo Superior de la Contraloría de Septiembre de 2000) pueden dirigirse a la Contraloría.

Por lo que respecta a la Asamblea Nacional, el texto constitucional, mediante una redacción muy poco precisa, permite que la Cámara requiera “informaciones” al Presidente del Consejo Superior de la Contraloría. No creemos que con esta previsión se esté introduciendo la iniciativa parlamentaria en la fiscalización de las cuentas públicas sino simplemente un mecanismo de comunicación entre la Asamblea Nacional y la Contraloría complementario al Informe Anual.

7 En tal sentido puede verse como ante el fenómeno natural del Huracán Mitch en 1998 la Contraloría General de la República incorporó rápidamente a su plan trazado para el año 1998 actividades para atender la fiscalización de donaciones a los damnificados por el huracán. Puede verse el Informe de Gestión a la Asamblea Nacional año 1998. Sección III. Ejecución del Presupuesto General de la República de 1998. Contraloría General de la República. Managua, Nicaragua. 1999. Págs. III 32-34.

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Por otra parte, en el año 2000 la Contraloría General de la República creó una Oficina de Denuncia Ciudadana que permite a los ciudadanos nicaragüenses solicitar al órgano de control de los fondos públicos la fiscalización de un caso concreto. No se trata tampoco de una previsión de una atribución estricta de iniciativa fiscalizadora sino de un instrumento incardinable en los derechos de participación y de petición 8 reconocidos a los ciudadanos por los artículos 50 y 52 del texto constitucional. En otras palabras, el ciudadano tiene derecho a pedir que un asunto sea objeto de fiscalización por parte de la Contraloría, pero le corresponde a ésta decidir si se llevará a cabo o no dicha fiscalización 9.

2.2 Objeto

La función fiscalizadora que realiza la Contraloría General de la República tiene dos grandes objetos: el Presupuesto General de la República (art. 155 inc. 2 Constitución) y los bienes y recursos del Estado (art. 154 Constitución).

8 Más allá del ejercicio efectivo de estos derechos, no puede ignorarse que en algunos casos la opinión pública puede jugar un papel importante en el inicio de una fiscalización. Cuando un “escándalo” estalla y la presión de los medios y opinión pública es muy grande, estos factores pueden obligar en cierto modo a la Contraloría a fiscalizar el área o sector afectados. Sobre esta cuestión ver: VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público... Op. Cit. Págs. 351 y 352.

9 En la práctica parece que las denuncias ciudadanas tienen una incidencia significativa en la puesta en marcha de la actividad fiscalizadora de la Contraloría. Según datos de la propia Contraloría, un 40 por cien de su actividad proviene de la denuncia ciudadana. Toda denuncia es registrada con un código y tiene carácter confidencial, es decir, se protege la identidad del denunciante. Las denuncias pueden ser presentadas por personas naturales o jurídicas. No se requiere la asistencia de Abogado y pueden ser de forma verbal o por escrito. Los requisitos para presentar una denuncia son los siguientes: Ser ciudadano nicaragüense o extranjero con residencia en Nicaragua; nombres, apellidos y generales de ley del denunciante; descripción clara y concisa de los hechos denunciados; indicación de las dependencias y funcionarios involucrados. Una vez recepcionada la denuncia, la Oficina se encarga de elaborar un informe sobre la misma y remitirlo al Consejo Superior de la Contraloría. El Informe contiene las recomendaciones pertinentes y es el Consejo Superior el que procede a dar el visto bueno para que se inicie el procedimiento correspondiente. Debemos señalar también que todo ciudadano denunciante ante la Oficina es informado posteriormente de las diligencias emprendidas y de los resultados finales. Sobre todo ello ver: Contraloría General de la República. Documento Exposición de la Oficina de Denuncia Ciudadana. Managua, 2004; Contraloría General de la República de Nicaragua. Boletín… Op. Cit. Pág. 13; y Contraloría General de la República. Oficina de Denuncia Ciudadana (ODC) “Una vía para la participación ciudadana en la fiscalización de la gestión pública”. Managua, (Sin Fecha de Publicación).


Corresponde, en primer lugar, a la Contraloría General de la República “evaluar la ejecución presupuestaria de las entidades y organismos del sector público de conformidad con lo dispuesto en la ley del sistema presupuestario” (art. 10 inc. 21 LOCGR). Tal como constata el artículo 13 de la Ley Anual de Presupuesto General de la República de 2004 10, el control presupuestario le corresponde al Ejecutivo sin perjuicio de las facultades de la Contraloría General de la República y de la Asamblea Nacional. El artículo 17 de la ley en mención establece que el “Ministerio de Hacienda y Crédito Público, conforme a los registros del Sistema Integrado de Gestión Financiera, Administrativa y Auditoria, remitirá un informe trimestral de la ejecución presupuestaria financiera a la Asamblea Nacional a través de la Comisión de Asuntos Económicos, Finanzas y Presupuesto, con copia a la Contraloría General de la República, a más tardar dentro de los primeros treinta días siguientes a cada trimestre de que se trate”. La evaluación del control presupuestario que lleva a cabo la Contraloría es sobre la base de los informes trimestrales que todos los organismos y entidades del sector público nicaragüense están obligados a enviar al Ministerio de Hacienda y que éste proporciona posteriormente a la Contraloría General de la República. Además, a través del SIGFA 11, la Contraloría dispone de información sobre la ejecución del presupuesto. Por su parte, la Ley del Régimen Presupuestario de 1988 12 señala que, una vez finalizado el ejercicio presupuestario, el Ministerio de Hacienda elaborará un informe de liquidación del presupuesto, lo presentará al Presidente de la República y posteriormente lo remitirá a la Contraloría General de la República (art. 38).

10 Ley No. 481. La Gaceta Diario Oficial No. 237 del 15 de Diciembre de 2003.11 Con el objeto de contribuir a la eficacia, eficiencia y transparencia en el manejo de

las finanzas del sector público existe el Sistema Integrado de Gestión Financiera Administrativa y Auditoría (SIGFA). El SIGFA es un sistema de gestión financiera y administrativa basado en el uso de herramientas informáticas como internet. Tiene como objeto permitir que todas las Direcciones de Administración Financiera de los organismos públicos y los entes rectores del Ministerio de Hacienda y Crédito Público MHCP (Presupuesto, Contabilidad y Tesorería) tengan acceso al sistema y ejecuten sus respectivos presupuestos en línea y en tiempo real. Esto permite a la Contraloría General de la República saber cómo se están moviendo los recursos públicos presupuestados y hacia dónde se están dirigiendo. El SIGFA es un sistema iniciado en 2002 que se ha ido extendiendo a todas las instituciones del sector público.

12 Ley del Régimen Presupuestario. Ley No. 51 de 23 de Noviembre de 1988. La Gaceta Diario Oficial No. 243 de 22 de Diciembre de 1988 reformada por Ley No. 136 de 12 de Noviembre de 199. Ley de Reformas y adiciones a la Ley del Régimen Presupuestario.

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Los bienes y recursos del Estado representan el otro objeto de la función fiscalizadora. La Contraloría a través de la función fiscalizadora vela por la debida gestión administrativa y financiera de esos bienes y recursos, sean servidores públicos o particulares quienes los administren (art. 155 inc. 3 CN y 8 inc. 3 LOCGR).

El objeto de control (bienes y recursos del Estado) resulta ser bastante amplio. Dicho objeto puede ser englobado dentro de lo que se denomina actividad económico-financiera del Sector Público 13. La doctrina ha manifestado que el objeto de la actividad de control que realizan los órganos de control externo está referido a la economía financiera pública 14, la actividad económico-financiera del Sector Público Estatal 15 y en términos generales a la utilización del dinero o fondos públicos 16. Tratando de precisar los conceptos fundamentales en la materia, puede afirmarse que por actividad económica se entiende aquella encaminada a la producción u obtención de bienes en sentido amplio (construcción de un inmueble, pavimentación de una vía pública, adquisición de un vehículo), o prestación de 13 Sobre la delimitación conceptual de lo que se entiende por actividad económica y

actividad financiera del Sector Público de un Estado puede verse, entre otros: VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Págs. 261-264.

14 Sobre ello ver: SCHÄFER, Hans. “Control de la economía financiera pública”… Op. Cit. Págs. 279 y 280. En igual sentido, la Declaración de Lima de 1977 habla de “economía financiera pública” (art. 1).

15 Término utilizado mayoritariamente por amplio sector de la doctrina española. Se puede ver, entre otros, ARAGÓN SÁNCHEZ, Cristóbal. “Clasificación básica del control de la actividad económico-financiera del Sector Público (especial referencia a las entidades locales)” en CRÓNICA 1996-1997. Asociación de Letrados y Auditores del Tribunal de Cuentas. 1998. Págs. 1-14; GÓMEZ SÁNCHEZ, Yolanda. El Tribunal de Cuentas. El control económico-financiero... Op. Cit; VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Págs. 260-285; PÉREZ ROYO, Fernando. Derecho Financiero… Op. Cit. Págs. 396 y 397; MARTÍN QUERALT, Juan; LOZANO SERRANO, Carmelo; CASADO OLLERO, Gabriel; TEJERIZO LÓPEZ, José Manuel. Curso de Derecho… Op. Cit. Págs. 750 y 751; LOZANO MILLARES, Jorge. “Los parámetros de actuación de los órgano de control externo” en Revista Vasca de Administración Pública. Núm. 47 (1). 1997. Págs. 151-171; CHECA GONZÁLEZ, Clemente. “El control económico-financiero del gasto público regional. Especial análisis de los órganos de control propios de las Comunidades Autónomas como fiscalizadores del mismo” en AAVV. El sistema económico en la Constitución española. Vol. II. XV Jornadas de Estudio. Ministerio de Justicia. Madrid, 1994. Págs. 1699-1727.

16 BAYONA DE PEROGORDO, Juan José; y SOLER ROCH, María Teresa. Materiales de Derecho… Op. Cit. Pág. 137; CAYÓN GALIARDO, Antonio. “El Tribunal de Cuentas: una perspectiva”… Op. Cit. Págs. 56 y 57. En igual sentido, la Declaración de Lima de 1977 utiliza la expresión “fondos públicos”, “finanzas públicas”. La propia LOCGR utiliza las expresiones “fondos públicos” “recursos públicos” (art. 5 LOCGR).


servicios (transportes públicos, seguridad, enseñanza) para satisfacer las necesidades colectivas de los ciudadanos, minimizando costes (economicidad) y la actividad financiera es aquella destinada a la obtención de los recursos financieros (dinero, valores, créditos) necesarios para que pueda desarrollarse la actividad económica 17.

Así pues, a través de la actividad financiera 18 el Estado persigue la obtención de los medios y recursos económicos necesarios para poder satisfacer las necesidades colectivas, es decir, trata de extraer ingresos de las economías privadas y de otras procedencias con el objeto de utilizarlos o invertirlos posteriormente en forma de gasto público 19.

Los bienes y recursos, entendidos éstos como la actividad económico-financiera que el Estado de Nicaragua llevada a cabo para obtener fuentes de financiación y para satisfacer las necesidades colectivas de todos los ciudadanos, representan el objeto de la función fiscalizadora de la Contraloría. Sin embargo, los bienes y recursos por sí solos no es lo que interesa a la Contraloría cuando realiza la función fiscalizadora. En tal sentido, según destaca la Constitución y la LOCGR, a la Contraloría General de la República le interesa fiscalizar las operaciones financieras y administrativas tanto del Gobierno como del resto del sector público efectuadas sobre esos bienes y recursos (art. 5 LOCGR). Todo ello incluye así mismo las contrataciones del Estado (art. 11 LOCGR) reguladas en la Ley de Contrataciones del Estado de 1999 (arts. 105-112) y su Reglamento General de 2000 (arts. 161-168) 20.

17 ARAGÓN SÁNCHEZ, Cristóbal. “Clasificación básica del control de la actividad económico-financiera del Sector Público (especial referencia a las entidades locales)”… Op. Cit. Pág. 2.

18 Sobre ello ver: FERREIRO LAPATZA, José Juan. Curso de Derecho Financiero Español. Vol I. Marcial Pons. Barcelona, 1999. Pág. 149.

19 ROVIRA MOLA, Albert de. Manual de Dret pressupostari. Escola d´Administració Pública de Catalunya. Barcelona, 1990. Pág. 25.

20 Ley de Contrataciones del Estado. Ley No. 323 de 2 de Diciembre de 1999. La Gaceta Diario Oficial. No. 1, 2 y 3 de 3 y 4 de Enero 2000. Reglamento General de la Ley de Contrataciones del Estado . La Gaceta Diario Oficial. No. 46 de 6 de Marzo de 2000.

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2.3 Ámbito

El texto constitucional (art. 155 inc. 3) y la LOCGR (art. 5 inc. 4) establecen que la actividad fiscalizadora de la Contraloría se proyecta sobre la gestión de los bienes y recursos del Estado por parte de las entidades y organismos del sector público, empresas públicas o privadas, subvencionadas por el Estado, y en general todos aquellos que reciban participaciones o asignaciones ocasionales de recursos públicos o capital público 21.

De estas disposiciones normativas se desprende que el ámbito de la función fiscalizadora abarca los sujetos estatales, los sujetos privados que reciben subvenciones del Estado y las empresas públicas o privadas que manejan capital público. Todo ello puede ser agrupado dentro del denominado sector público nicaragüense. El artículo 178 de la LOCGR establece que el sector público se compone: “el Estado de la República” integrado por los Poderes Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Electoral con sus dependencias, organismos adscritos o independientes, entes autónomos y gubernamentales, incluidas sus empresas; los Gobiernos y Consejos Regionales Autónomos, sus entidades y empresas; las Municipalidades y sus empresas 22; las Entidades creadas por Ley como de derecho público o de derecho privado con finalidad social o pública en los que el Estado tenga participación 23; los Centros

21 Sobre este último punto puede verse los artículos 23 y 24 de la Declaración de Lima de 1977 que establecen la necesidad de controlar por parte de las Entidades Fiscalizadoras Superiores las empresas económicas con participación del Estado. Dicho control es conveniente que sea a posteriori y que comprenda la rentabilidad, utilidad y racionalidad así como las instituciones subvencionadas.

22 Sobre el control del sector local por parte de los órganos de control externo, puede verse, entre otros: ARAGÓN SÁNCHEZ, Cristóbal. “Clasificación básica del control de la actividad económico-financiera del Sector Público (especial referencia a las entidades locales)”… Op. Cit. Págs. 1-14; FIDALGO PÉREZ, Domingo. “El control externo de las corporaciones locales” en SEMINARIOS 1994-1995. Asociación de Letrados y Auditores del Tribunal de Cuentas. Tribunal de Cuentas. 1996. Págs. 649-690; y del mismo autor, “Presente y futuro de la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas sobre las Corporaciones Locales” en Revista Española de Control Externo. No. 1. Págs. 101-142; BOSCH I FERRE; Francisco. “Auditoría y control financiero en el Sector Público Local” en AAVV. Hacia un sector público moderno… Op. Cit. Págs. 179-218.

23 Sobre el control externo de las sociedades estatales y mercantiles (cuyos capitales están integrados por fondos públicos) por parte de las Entidades Fiscalizadoras Superiores en España e Iberoamérica, puede verse: TORRES PRADAS, Lourdes; y BRUSCA ALIJARDE, Isabel. “Auditoría y fiscalización de las sociedades estatales por los órganos de control externo en España e Iberoamérica” en Revista Española de Financiación


de Educación Superior, Universidades públicas o privadas que reciban aportes del Estado.

La función fiscalizadora de la Contraloría también se ejerce sobre la Seguridad Social y en el conjunto de las instituciones del sistema financiero nacional tales como el Banco Central, el Instituto Nicaragüense de Seguros y Reaseguros, Financiera Nicaragüense de Inversiones, Almacenes Generales de Depósitos, la Bolsa de Valores (art. 4 y 32 LOCGR). Sin embargo, podría parecer que la Ley de Creación de la Superintendencia de Bancos y de Otras Instituciones Financieras de 1991 y la Ley de la Superintendencia de Bancos y de Otras Instituciones Financieras de 1999 24 afectan a las facultades fiscalizadoras de la Contraloría en este sector. En tal sentido, el artículo 33 de la Ley de Creación de la Superintendencia de Bancos señala que todas las atribuciones, funciones y facultades de la Contraloría General de la República para regir, ejercer vigilancia, control, fiscalización y normar a las Instituciones y personas de ese sector pasan a partir de dicha ley a la Superintendencia de Bancos, sin perjuicio, como agrega el propio artículo, de las funciones propias de la Contraloría “en lo relativo al control, examen y evaluación de la gestión de las Instituciones estatales y de la Superintendencia misma”. A este propósito entendemos que la Ley de Creación de la Superintendencia de Bancos reduce ciertas competencias de la Contraloría en materia de dirección normativa, es decir, incardinables más bien en el ejercicio de la función rectora, pero no introduce “ámbitos inmunes” en el sector financiero que imposibiliten a la Contraloría fiscalizar los recursos públicos que se gestionan en el seno del mismo. Estas instituciones no puede argumentar que la fiscalización de las operaciones financieras en relación al manejo de dinero público es “competencia exclusiva” de la Superintendencia, y, por tanto, se nieguen a colaborar con los funcionarios de la Contraloría General de la Republica o con las personas a quienes ésta delegue (art. 21 LOCGR).

y Contabilidad. Núm. 84. 1995. Págs. 749-773. El caso de Nicaragua es brevemente abordado en la página 770.

24 Ley de Creación de la Superintendencia de Bancos y de otras Instituciones Financieras. Ley. No. 125 de 21 de Marzo de 1991. La Gaceta Diario Oficial No. 64 de 10 de Abril de 1991; y Ley de la Superintendencia de Bancos y de Otras Instituciones Financieras. Ley No. 316 de 11 de Octubre de 1999. La Gaceta No.196 de 14 de Octubre 1999 (arts. 2 y 3).

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Así pues, el sector público nicaragüense integra todos los niveles de la Administración Pública, es decir, el nivel nacional o central, el nivel local o Municipal 25, y el nivel Regional o Autónomo de la Costa Atlántica del país 26 y los sujetos privados que gestionen recursos públicos.

Conviene efectuar, por último, un apunte, de interés no sólo jurídico sino también político, sobre los partidos políticos y su control por parte de la Contraloría General de la República. En este sentido, cabe destacar que los partidos políticos en Nicaragua son definidos por la ley como personas jurídicas de derecho público. La Ley Electoral de 2000 27 establece la obligación de financiación del 1 por cien del Presupuesto General de la República por parte del Estado para cubrir exclusivamente los gastos de campaña de los Partidos y Alianzas en la Elecciones a Presidente y Vicepresidente, Diputados (Asamblea Nacional y Parlamento Centroamericano); el cero punto cinco por cien para los Partidos y Alianzas que participaron en las elecciones de Autoridades Locales; y el cero punto veinticinco para los que participaron en las elecciones de las Regiones Autónomas. El desembolso se hace de forma a posteriori,

25 La Ley No. 40 y 261, Reformas e incorporaciones a la Ley No. 40 Ley de Municipios, (La Gaceta Diario Oficial. No. 162 de 26 de Agosto de 1997), establece que el patrimonio municipal y su gestión administrativa será fiscalizado periódicamente por la Contraloría (arts. 45 y 55). Así mismo, la Ley No. 367, Ley del Régimen Presupuestario Municipal de 6 de Marzo de 2001 (La Gaceta Diario Oficial No. 67 de 4 de Abril del 2001), establece la obligación del Alcalde de remitir una copia del Informe final del cierre del Presupuesto, a más tardar, 20 días después de su aprobación por parte del Concejo, a la Contraloría General de la República (art. 51), el artículo 54 de la Ley No. 40 y 261 establece sanciones en caso de incumplimiento por parte del Alcalde de su obligación de remitir una copia del Informe final del cierre del Presupuesto. Sobre la fiscalización de la finanzas Municipales por parte de la Contraloría General de la República puede verse: ESCORCIA, Jorge Flavio. Municipalidad y Autonomía en Nicaragua. Editorial Universitaria UNAN-León. León, Nicaragua. 1999. Págs. 138-140.

26 Cabe destacar que la Contraloría General de la República cuenta con muy pocas Delegaciones a nivel Departamental, es decir, en las divisiones territoriales de la Administración Central. Somos conscientes que Nicaragua no es un territorio tan amplio para tener Delegaciones o Sedes en todos los Departamentos. Sin embargo, debido a la cantidad de recursos públicos gestionados en las Regiones Autónomas tanto del Norte como del Sur así como a la difícil vía de comunicación entre el Atlántico y Pacífico del país se hace necesario que la Contraloría cuente con dos sedes en esas Regiones, una en la Región Autónoma del Atlántico Norte (RAAN) y la otra en la Región Autónoma del Atlántico Sur (RAAS).

27 Ley No. 331 de 19 de Enero de 2000. La Gaceta Diario Oficial. No. 16 de 24 de Enero 2000.


es decir, una vez pasadas las elecciones, y en relación al número de Diputados obtenidos ante la Asamblea Nacional, Autoridades Locales, y Regiones Autónomas. La rendición de cuentas sobre ese dinero debe hacerse ante la Contraloría General de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Consejo Supremo Electoral (arts. 99-106) 28. Sin alterar la concepción de sector público derivada de las disposiciones normativas examinadas, la legislación nicaragüense posterior ha completado y concretado más el alcance de dicho sector público. Es el caso de la Ley de Contrataciones del Estado de 1999 y de la Ley de Probidad de los Servidores Públicos de 2002. En definitiva, en Nicaragua, a los efectos del ámbito de control para el ejercicio de la función fiscalizadora de la Contraloría, el Sector Público es entendido en el sentido más amplio del término.

Una vez examinados el objeto y ámbito de la función fiscalizadora de la Contraloría veamos a continuación el momento de actuación de dicha función.

2.4 Momento

La función fiscalizadora que realiza la Contraloría General de la República es a posteriori a la ejecución del gasto 29. El texto constitucional define claramente que corresponde a la Contraloría el “control sucesivo sobre la gestión del Presupuesto General de la República” (art. 155 inc. 2) así como el “control, examen y evaluación de la gestión administrativa y financiera de los entes públicos, los subvencionados por el Estado y la empresas públicas o privadas con participación de capital público” (art. 155 inc. 3). Hemos señalado que la función fiscalizadora se lleva a cabo básicamente a través de la auditoría. La LOCGR establece que la auditoría es un examen objetivo, sistemático y profesional realizado con posterioridad a la ejecución de las operaciones financieras o administrativas (art. 43) y corresponde efectuarla a la auditoría externa (art. 7).28 Sobre el control económico-financiero y contable de los partidos políticos por parte de

los órganos de control externo, puede verse, entre otros, GÓMEZ SÁNCHEZ, Yolanda. El Tribunal de Cuentas. El control económico-financiero… Op. Cit. Págs.225-258; y VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Págs. 281-285.

29 Como veremos más adelante el control preventivo que la Constitución atribuye a la Contraloría es en el ejercicio de la función rectora (art. 155 inc. 1).

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Dicho esto, cabe introducir un matiz al respecto a tenor de lo previsto en la Ley de Contrataciones del Estado de 1999 y en el Reglamento General de 2000 en esa materia. Como ya hemos apuntado anteriormente, el oferente de una contratación administrativa que considere vulnerados sus derechos puede “recurrir por nulidad” la resolución de adjudicación ante la Contraloría General de la República en el plazo de cinco días siguientes a la comunicación de adjudicación. La Contraloría tiene facultad para admitir o no a trámite el recurso. La resolución de la Contraloría estimatoria del recurso conlleva la anulación del acto de adjudicación (arts. 108-112 LCE y 161-168 RGLCE). A este propósito debemos señalar que la propia Contraloría General de la República en sus informes ha entendido que la fiscalización en este caso es un control posterior 30. Ciertamente el momento de fiscalización de la Contraloría es posterior a la decisión administrativa sobre la adjudicación de la contratación pero no es menos cierto que la intervención fiscalizadora se proyecta sobre un acto sin firmeza definitiva y que no ha comportado ejecución de gasto público.

2.5 Contenido

En este apartado pretendemos examinar las distintas concreciones y criterios de actuación a través de los cuales según la Ley Orgánica se materializa la función fiscalizadora de la Contraloría partiendo de una algunas precisiones conceptuales entorno a la idea de fiscalización.

2.5.1 Concepto de fiscalización

Con el objeto de entender el alcance de la función fiscalizadora de la Contraloría General de la República sobre los bienes y recursos del Estado de Nicaragua es necesario aproximarse a la definición del término fiscalización. Ello nos permitirá, por un lado, comprender la actividad principal que realiza la Contraloría, y por otro, evitar posibles confusiones que puedan generarse con términos como control y auditoría.

Con mucha frecuencia, cuando hablamos de la función que realizan los órganos de control externo de la actividad económico-financiera 30 Contraloría General de la República. Informe de Gestión Interna Año 2003… Op. Cit. Pág. 51.


de un Estado democrático lo hacemos utilizando los términos fiscalización, control, y auditoría como sinónimos, es decir, indistintamente. Como ha manifestado la doctrina, relacionar estos términos no es un absurdo. Al contrario, esta relación se da debido al carácter polisémico 31 que tienen estos términos, especialmente control y fiscalización 32. Es importante, por lo tanto, cuando se utilizan estos términos tener claro el sentido que se atribuye a los mismos en cada caso.

Control y fiscalización pueden ser utilizados en la práctica de manera indistinta, siempre y cuando, tengamos en cuenta que el concepto de control es más amplio o genérico que el de fiscalización. Así, para el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, fiscalizar es “criticar y traer a juicio las acciones y obras de otro”, y control es “comprobación, inspección, fiscalización, intervención”.

La fiscalización es, pues, una actividad que se encuentra inmersa en la noción de control, es decir, la fiscalización es un mecanismo a través del cual se ejerce el control 33. La fiscalización forma parte de una de las diversas expresiones materiales a través de las cuales

31 Rubio Llorente ha manifestado que el término control adolece o goza, según se quiera, en castellano, como en francés y en inglés, de una diversidad de significados. El término control, en las dos acepciones que recoge el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, es tomado del francés contrôle, fruto de la contracción de la palabra contre-rôle derivada a su vez del latín contra rotulus. Etimológicamente el término significaría aquella actividad de doble registro al objeto de efectuar una verificación. En francés contrôle equivale a comprobación, inspección, verificación, fiscalización o revisión. En inglés, check sería sinónimo del francés contrôle. Sin embargo, el término control en inglés tiene, entre otros, el sentido de supremacía, dominio, dirección. Pues bien, el citado diccionario de la Lengua Española ha adoptado en su definición de control tanto la acepción francesa como la inglesa, si bien, limita el significado del verbo controlar a la noción francesa de comprobar, verificar, examinar. Ver, RUBIO LLORENTE, Francisco. La forma del Poder. Estudios sobre la Constitución. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 1997. Pág. 206; y VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Págs. 212 y 213.

32 LOZANO MILLARES, Jorge. “Control, auditoría y fiscalización” en Auditoría Pública. Núm. 3. 1995. Págs. 80-85.

33 En este sentido, debe observarse que ni toda la actividad de control que se realiza en un Estado democrático se hace a través de la fiscalización, ni la fiscalización es el único instrumento para llevar a cabo el control. Por ello, control y fiscalización, si bien puede ser utilizados indistintamente son conceptos distintos atendiendo a los siguientes criterios: en cuanto a la actividad que se controla o fiscaliza; a los parámetros de control a los que debe adecuarse una determinada actividad; al juicio, criterio u opinión que se genera como consecuencia de la comprobación.

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se manifiesta la actividad de control 34. En este sentido, control y fiscalización podrán ser utilizados como sinónimos siempre y cuando se otorgue al concepto amplio de control 35 el significado más ajustado al término fiscalización.

Pasando ya a la fiscalización como actividad central de los órganos de control externo en los Estados democráticos, esta puede ser entendida como un vehículo a través del cual se controla el uso y manejo de los bienes y recursos del Estado. Mediante ella se vela por la observancia de una buena gestión y administración de los recursos públicos que obedezca, como se verá más adelante, a una serie de parámetros tales como legalidad, economía, eficiencia y eficacia. El resultado de esta fiscalización debe hacerse público para asegurar la transparencia en la utilización de los recursos públicos 36. En definitiva, fiscalización es aquella actividad de comprobación de la actuación del sujeto fiscalizado y de verificación de su adecuación a unos parámetros previamente establecidos 37. CARRETERO lo ha expresado con las siguientes palabras: “es la vigilancia de una actuación con el objeto de verificar si responde a lo que se espera de ella, comparándola con una norma o una directriz extranormativa a la que debe acomodarse. Así pues, la conducta fiscalizada debe responder a las normas (lo que comúnmente se conoce como control de legalidad) o a otro tipo de reglas no Jurídico-puras

34 Por ejemplo, el llamado control parlamentario que realizan los Parlamentos sobre la actuación del Gobierno. Sobre el control parlamentario puede verse, entre otros, GARCÍA MORILLO, Joaquín. “Aproximación a un concepto de control parlamentario” en Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense. Núm. 10. Monográfico. 1986. Págs. 31-70; y ARAGÓN REYES, Manuel. Constitución y control… Op. Cit. Págs. 157-193.

35 Sobre control puede verse: ARAGÓN REYES, Manuel. Constitución y control… Op. Cit. Págs. 67-89. En particular, 69 y 71; SÁNCHEZ AGESTA, Luis. Sistema político de la Constitución española. EDERSA. Madrid, 1991. Págs. 365 y 366; SANTAOLALLA LÓPEZ, Fernando. “La función de control y la ciencia del Derecho Constitucional” en Revista de las Cortes Generales. Núm. 12. 1987. Págs. 219-241; GARCÍA MORILLO, Joaquín. “Aproximación a un concepto de control parlamentario”… Op. Cit. Págs. 33-42.

36 En tal sentido el preámbulo de la Declaración de Lima de 1977 establece que los objetivos de la fiscalización son la apropiada y eficaz utilización de los fondos públicos, la búsqueda de una gestión rigurosa, la regularidad en la acción administrativa y la información, tanto a los poderes públicos como al país, mediante la publicación de

informes objetivos. 37 LOZANO MILLARES, Jorge. “Control, auditoría y fiscalización”… Op. Cit. Pág. 83.


(control financiero, de eficacia)” 38. Por su parte, para el Tribunal Constitucional español la fiscalización de las cuentas públicas que realiza el Tribunal de Cuentas de España es “la comprobación de la actividad económico-financiera del sector público desde el punto de vista de los principios de legalidad, eficacia y economía, cuyo resultado se recoge en los informes anuales remitidos a las Cortes, proponiendo las medidas de mejora de gestión correspondientes y constatando las prácticas irregulares y las infracciones con indicación de la responsabilidad producida y medidas para exigirla” 39.

El término Auditar proviene del inglés to Audit. En el mundo anglosajón no existe diferencia entre lo que es fiscalizar y auditar. Es decir, sólo existe Audit para referirse a la actividad que realizan las instituciones de control del dinero público. En la doctrina española también se han usado indistintamente los términos fiscalización y auditoría. En tal sentido, se ha dicho que cuando se audita se está fiscalizando y cuando se fiscaliza se está auditando 40. Sin embargo, a pesar de que pueden llegar a utilizarse indistintamente, existen diferencias entre ambas expresiones, ya que, como ha señalado GARCÍA VÁZQUEZ, cada una de ellas posee una personalidad propia 41.

La diferencia entre auditoría y fiscalización radica fundamentalmente en que la auditoría es una fase previa para llegar a la fiscalización 42. La auditoría es uno de los mecanismos o técnicas a través del cual se realiza la función fiscalizadora. La auditoría es una técnica que supone la investigación y evaluación independiente sobre una información contenida en los estados financieros de una entidad, con expresión 38 CARRETERO, Adolfo. “El Informe Anual del Tribunal de Cuentas (III)”... Op. Cit.

Pág. 788.39 Sentencia 187/88 de 17 de Octubre. Fundamento Jurídico 2 (FJ2).40 Se puede ver, entre otros, URIAS VALIENTE, J. “Auditoría y fiscalización en el

Tribunal de Cuentas. Especial referencia a las sociedades estatales” en SEMINARIOS 1984. Asociación de Censores Letrados y Contables y Servicio de estudios del Tribunal. Tribunal de Cuentas. Madrid, 1985. Pág. 447; y en la misma obra, MARTÍN OAR, L. “Los objetivos de la Empresa Pública y la auditoría de gestión”. Pág. 483.

41 GARCÍA VÁZQUEZ, J. “La función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas y los procedimientos de auditoría” en SEMINARIOS 1984. Asociación de Censores Letrados y Contables y Servicio de estudios del Tribunal. Tribunal de Cuentas. Madrid, 1985. Pág. 462.

42 TERMES I ANGLÈS, Ferrán. “Auditoría versus fiscalización” en Auditoría Pública. Núm. 1. 1995. Págs. 22 y 23.

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de opinión mediante la aplicación de normas y procedimientos establecidos, llevados a cabo por un auditor designado a tal objeto, de acuerdo con las condiciones de su mandato y de acuerdo con las disposiciones legales aplicables 43. En palabras de CARRETERO, la auditoría es la “tipificación de moldes o criterios científicos que permite determinar si la gestión de una empresa es sana. Es un examen de cuentas, actos y conductas, haciendo constar un juicio que evalúa el comportamiento. Es una técnica o método especial que revisa medios y resultados con criterios y procedimientos que se plasman en un informe que puede tener efectos para terceros” 44.

Así pues, auditoría y fiscalización son términos distintos: el primero implica una evaluación independiente sobre la información contenida en los estados financieros de una entidad; en cambio, la fiscalización supone, además de realizar un examen, hacer una crítica, valorar comportamientos y resultados e incluso formular propuestas.

La fiscalización, cuando se ciñe al terreno económico-financiero, necesita de la auditoría para proceder a la crítica de las cuentas 45. Como veremos más adelante, la Contraloría General de la República de Nicaragua como órgano de control externo hace uso de las diversas técnicas de auditoría recogidas en las Normas de Auditoría Gubernamental de Nicaragua (NAGUN) para realizar su cometido fiscalizador de los bienes y recursos del Estado. La auditoría es un componente de todo el proceso de la actividad fiscalizadora.

2.5.2 Manifestaciones

La doctrina ha señalado que la función fiscalizadora de los órganos de control externo, en líneas generales, incluye: la comprobación de que se han respetado las normas jurídicas referidas a la legislación presupuestaria de cada año, las cuales facultan a la administración para que obtenga unos determinados ingresos y para que realicen unos determinados gastos; la comprobación de la contabilidad

43 TERMES I ANGLÈS, Ferrán. “Auditoría versus fiscalización”… Op. Cit. Pág. 23.44 CARRETERO, Adolfo. “El Informe Anual del Tribunal de Cuentas (III)”… Op. Cit.

Págs. 804 y 805.45 TERMES I ANGLÈS, Ferrán. “Auditoría versus fiscalización”… Op. Cit. Pág. 23.


pública, en la medida en que esto permite, a través del sistema de control, obtener información de forma periódica sobre cómo se gestionan en cada momento los recursos públicos; la comprobación del uso eficiente de los recursos públicos, sobre la base del análisis de la relación entre bienes y servicios que se obtienen y los recursos que se invierten; la comprobación de la utilización eficaz de los recursos públicos teniendo como punto de partida el análisis de las finalidades y los objetivos establecidos para la utilización de los mismos, así como el grado de cumplimiento de dichos objetivos, el cual debe ser razonable en relación a las necesidades públicas para las que fueron asignados 46.

Partiendo de lo anteriormente expuesto, podemos decir que la LOCGR ha establecido que corresponden a la Contraloría las siguientes tareas (arts. 10 y 13 incs. 2,3,4,8,10): examinar y evaluar la correcta recaudación y manejo de los fondos públicos y llevar a cabo exámenes especiales con respecto a los ingresos, tributarios y no tributarios, de las entidades y organismos públicos; evaluar y fiscalizar la aplicación de los sistemas de contabilidad gubernamental y de control de los recursos públicos; ordenar la realización de las auditorías financieras y operacionales necesarias en las entidades y organismos sujetos a su control de acuerdo con las Normas de Auditoría Gubernamental (NAGUN); evaluar y fiscalizar la calidad de las auditorías efectuadas por las unidades de auditoría interna; efectuar exámenes especiales aplicando las técnicas de la auditoría; ordenar el control externo parcial o total con respecto a la realización de proyectos de obras públicas, empleando las técnicas contables de auditoría y de otras disciplinas necesarias para lograr el control de cada una de sus fases; controlar y dar seguimiento al cumplimiento de los acuerdos y contratos en los casos de privatización de entidades o empresas, enajenación o cualquier forma de disposición de bienes

46 De acuerdo con la sistemática propuesta por VALLÈS VIVES, la concreción de la función fiscalizadora se compone en síntesis de los siguientes campos: el examen de los fondos y recursos públicos; el examen del control interno; el examen de regularidad (control de legalidad y auditorías financieras); la auditoría operativa (o control de performance o value for money audit), con referencia a los parámetros de eficacia, eficiencia y economía; el examen de las nuevas áreas de la actuación de la Administración Pública con referencia a otros criterios de control (ambientales, de equilibrio, calidad y transparencia). Ver: VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Págs. 222-241; y también BALLART, Xavier. “Anàlisi organizativa de la Sindicatura de Comptes” en Autonomies. Revista Catalana de Dret Públic. Núm. 18. 1994. Págs. 266 y 267.

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del sector público; determinar las responsabilidades administrativas, civiles y las presunciones de responsabilidad penal; establecer las sanciones correspondientes.

La función fiscalizadora de la Contraloría también se materializa en la evaluación del control interno. Tal como ha señalado GARCÍA CRESPO, la evaluación del control interno por parte del control externo representa uno de los objetivos más significativos del control externo. La Contraloría puede examinar y evaluar el control interno de las entidades y organismos y formular las recomendaciones específicas que sean necesarias para mejorarlo (art. 42 LOCGR). En tal sentido, la evaluación del control interno por parte de la Contraloría permite, entre otras cosas, conocer si la organización administrativa es correcta y si en ella el control interno de los recursos públicos es satisfactorio 47. Así mismo, hace posible establecer una relación de colaboración entre control interno y control externo que resulta beneficiosa para ambos: el control externo se nutre de las informaciones del control interno y éste puede ver mejorada su actuación atendiendo a las recomendaciones de aquél 48.

2.5.3 Parámetros Como hemos venido señalando, los parámetros de actuación que los órganos de control externo tienen en cuenta cuando realizan la función fiscalizadora 49 son legalidad, economía, eficiencia y eficacia 50. La 47 GARCÍA CRESPO, Milagros. “El control de la gestión pública por el Tribunal de

Cuentas”… Op. Cit. Págs. 94 y 95.48 VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Pág. 226.49 La Declaración de Lima señala que los objetivos de control a que tienen que aspirar las

Entidades Fiscalizadoras Superiores se refieren a la legalidad, regularidad, rentabilidad, utilidad, y racionalidad de las operaciones (art. 4 inc. 3).

50 Algunos planteamientos doctrinales y algunos ordenamientos incorporan otros parámetros como la equidad y la ecología. La equidad alude a la incidencia de los resultados finales de la acción pública sobre la justicia y el equilibrio en la situación de los ciudadanos y la ecología introduce el análisis del impacto de la actuación de las entidades públicas sobre el medio ambiente. MONTESINOS JULVE, Vicente. “Nuevos ámbitos de fiscalización de las entidades públicas” en Revista Española de Control Externo. No. 4. 2000. Págs. 39-76. Por su parte, TERMES ANGLÈS ha señalado que la equidad se mide sobre la base de la posibilidad de acceso a los servicios públicos de los ámbitos y grupos sociales menos favorecidos (regiones pobres, personas desvalidas, tercera edad, indigentes) en comparación con las mismas posibilidades de la media del país. TERMES ANGLÈS, Fernando. “El control de performance” en AAVV. Los órganos de control externo… Op. Cit. Pág. 208. Por otra parte, entre los ordenamientos constitucionales que recogen los principios de equidad y ecología se encuentra el colombiano donde puede leerse que la vigilancia de la gestión fiscal del Estado que corresponde a la Contraloría


Contraloría de Nicaragua utiliza también dichos parámetros al llevar a cabo la función fiscalizadora sobre los bienes y recursos del Estado (art. 154 Constitución).

A) Control de legalidad Nos interesa destacar el control de legalidad cuando se realiza a través de una auditoría por el hecho de ser ésta el instrumento de fiscalización más utilizado por la Contraloría cuando realiza la función fiscalizadora 51. El control de legalidad suele también denominarse control de regularidad que comprende el control de legalidad y el control financiero. Ambos controles son realizados mediante la auditoría de regularidad (regularidad legal y regularidad contable) 52.

La LOCGR y las NAGUN hacen referencia al control de regularidad (control de legalidad o cumplimiento y control financiero o contable) que corresponde ejercer a la Contraloría General de la República. Así se desprende de los artículos 43, 44 y 50 de la LOCGR que incluyen entre las tareas fiscalizadoras de la Contraloría tanto la verificación del cumplimiento de disposiciones normativas como la de los estados financieros. Más explícitamente las Normas de Auditoría Gubernamental de Nicaragua señalan que el control de regularidad se ejerce a través de la denominada auditoría financiera y de cumplimiento. La auditoría financiera y de cumplimiento “es el estudio y verificación de los estados financieros preparados por la administración de la entidad, con el propósito de emitir una opinión respecto a la razonabilidad de dichos informes, de conformidad con las Normas y Principios de Contabilidad Gubernamental de

General de la República se realizará fundada en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales (art. 267 Constitución).

51 Con todo, debemos recordar que la Contraloría es competente para resolver el recurso de nulidad planteado por el oferente no beneficiado por la decisión de adjudicación de un contrato público. En este caso la Contraloría decide en un plazo breve y a partir de un examen de legalidad sin la realización de un informe de auditoría (arts. 108-112 LCE y 161-168 RGLCE).

52 Se ha dicho que la auditoría de legalidad debe analizar si las operaciones son correctas y regulares y la financiera si todas ellas se han llevado a cabo, abonado o cobrado y contabilizado correctamente. CARRERAS, Josep M; y VALLÈS, Francesc. “El marco legal de las Entidades Fiscalizadoras Superiores de Centroamérica: Límites y Desafíos” en AAVV. Las riendas del desarrollo… Op. Cit. Págs. 134 y 135.

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Nicaragua, o en ausencia de éstos, con las Normas o Principios de Contabilidad Generalmente Aceptados. Además, comprende la evaluación del control interno y del cumplimiento de las disposiciones legales, reglamentarias y contractuales aplicables” (NAGUN No.3). En definitiva, el denominado control de regularidad muestra, como señala SUÁREZ SUÁREZ, que los parámetros de legalidad y de contabilidad son complementarios 53.

Este control de regularidad (legal y contable) llevado a cabo por los órganos de control externo sigue teniendo mucho sentido en aquellos sistemas políticos donde el control interno es muy débil y en ellos su fortalecimiento es el punto de partida imprescindible para poder introducir otros controles basados en parámetros de carácter económico 54. Podemos, pues, concluir este epígrafe señalando que el parámetro de la regularidad legal y contable continúa siendo un pilar básico de la función fiscalizadora que realizan los órganos de control externo, pero no es el único y, como ha señalado LOZANO MILLARES, la fiscalización debe ser completada con criterios o parámetros de orden económico 55.

B) Control operativo o de gestión

El control operativo -también llamado control de gestión, control de ejecución, control de performance 56, o value for money audit 57- se 53 SUÁREZ SUÁREZ, Andrés-Santiago. El control o fiscalización del sector público… Op. Cit.

Pág. 31.54 Ese es el espíritu de la Declaración de Lima cuando señala que la tarea tradicional

de las Entidades Fiscalizadoras Superiores es el control de legalidad y regularidad de las operaciones y que a este tipo de control, que sigue manteniendo su importancia y trascendencia, debe unirse un control orientado hacia la rentabilidad, utilidad, economicidad y eficiencia de las operaciones estatales (art. 4 incs. 1 y 2).

55 LOZANO MILLARES, Jorge. “Los parámetros de actuación de los órganos de control externo”… Op. Cit. Pág. 170.

56 Tal como ha señalado TERMES ANGLÈS el término performance fue introducido en el XII Congreso de INTOSAI celebrado en Sidney en 1986. El término performance, de difícil traducción al castellano, no significa “resultado óptimo”, sino el mejor resultado que una acción puede obtener de acuerdo con sus condiciones. TERMES ANGLÈS, Fernando. “El control de performance” en AAVV. Los órganos de control externo… Op. Cit. Págs. 197-199.

57 Término anglosajón para referirse al examen de la economía, eficiencia y eficacia con la que se ha administrado los fondos públicos. Sobre el tema ver: DOWNEY, G. “The role of the United Kingdom National Audit Office” en AAVV. El Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas… Op. Cit. Págs. 95, 97-102. También puede verse:


realiza mediante la auditoría operativa o de gestión 58. Este tipo de control incorpora los parámetros de economía, eficiencia y eficacia y atiende específicamente a valorar la gestión de los recursos públicos y su utilización racional. A este respecto la doctrina señala que para la realización de la fiscalización de los recursos públicos en términos de economía, eficiencia y eficacia es necesario disponer de una serie de indicadores de gestión 59. Estos indicadores son los que llenan de contenido a los principios de economía, eficiencia y eficacia 60 y en la búsqueda y definición de los mismos 61 habrá que tener muy presente el enfoque estratégico y la cultura de la gestión de la entidad que se considere 62.

No siempre los textos legales definen con precisión lo que se entiende por parámetros de economía, eficiencia y eficacia y, además, en ocasiones emplean otros términos como sinónimos. Por otro lado, a nivel doctrinal existen discusiones y posiciones muy diversas al respecto. Así, una parte de la doctrina plantea que los conceptos

HERNÁNDEZ, José Manuel; y PEINADO, José Luis. “Value for money” en AAVV. Hacia un sector público moderno… Op. Cit. Págs. 325-340; VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Págs. 228-241.

58 Son expresiones análogas: auditoría de sistemas, auditoría de métodos o procedimientos, auditoría administrativa, auditoría de racionalidad económica, auditoría de optimización de recursos. Ver: FABADO i ALFONSO, Enric. Auditoría de Economía, Eficiencia y Eficacia en el Sector Público: Principios, normas, límites y condiciones para su realización. Aplicación práctica. Cámara de Comptos de Navarra. 1991. Pág. 23.

59 Sobre la importancia del establecimiento de indicadores de gestión ver: CARRERAS, Josep Ma. “Indicadores de gestión de los servicios públicos locales” en Auditoría Pública. Núm. 13 y 14. 1998. Págs. 7-13; y “VII Encuentros Técnicos de los OCEX. Barcelona. Noviembre, 2001” en Auditoría Pública. No. 25. 2001. Pág. 95.

60 Ver: FABADO i ALFONSO, Enric. Auditoría de Economía, Eficiencia y Eficacia en el Sector Público… Op. Cit. Pág. 19 y 20.

61 En la práctica se ha señalado que los problemas generales detectados en la utilización de indicadores han sido: Falta de concreción de los objetivos a conseguir; marcos legales que no contemplan la aplicación y evaluación de indicadores; información deficiente o bien no homogénea que dificulta su comparación; establecimiento de indicadores de carácter cualitativo de difícil evaluación objetiva; establecimiento de indicadores de difícil cuantificación; inexistencia de indicadores comunes para entidades que prestan el mismo servicio o similar; inexistencia de estándares adecuados; exceso de indicadores que difuminan el resultado; falta de implicación y consenso para que los resultados obtenidos tengan la aceptación adecuada; falta de impulso y apoyo en la dirección. “VII Encuentros Técnicos de los OCEX. Barcelona. Noviembre, 2001”… Op. Cit. Pág. 96.

62 Ver: MONTESINOS JULVE, Vicente. “Nuevos ámbitos de la fiscalización de las entidades públicas”… Op. Cit. Págs. 39-47; 56 y 57; BRUGUÉ, Quim; y SUBIRATS, Joan. Lecturas de Gestión Pública. MAP. Madrid, 1997; y VALLÈS i VIVES, Francesc. Control Externo del Gasto Público… Op. Cit. Pág. 256.

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de economía, eficiencia y eficacia vienen a coincidir 63; otro sector señala que los criterios de economía y eficiencia son coincidentes, mientras que el de eficacia tiene otro significado 64; y, por último, existe una orientación según la cual economía, eficiencia y eficacia son términos o conceptos distintos 65.

En cualquier caso debemos señalar que, como se verá más adelante, los controles basados en los parámetros de racionalidad económica (economía, eficiencia y eficacia) están interconectados. Sin embargo, la utilización de uno u otro, y de los correspondientes indicadores de gestión, dependerá de las características específicas de cada supuesto de fiscalización y es precisamente en este punto, tal como ha señalado LOZANO MILLARES, donde la seguridad jurídica (objetivación de los parámetros y de los indicadores de gestión) y la independencia funcional del órgano deben operar como límite 66 para evitar el riesgo de la politización. Al propio tiempo no debe olvidarse que la puesta en práctica de una fiscalización de los recursos públicos, a través de una auditoría operativa con los parámetros indicados, requiere contar con medios materiales y con profesionales cualificados y especializados para llevarla a cabo y estos elementos no siempre están presentes con la intensidad debida en los órganos de control externo. Así lo reconoce la propia Contraloría General de la República de Nicaragua en su Informe de Gestión Anual de 2003 dirigido a la Asamblea Nacional: “Las fuertes restricciones presupuestarias han incidido en la disminución de la capacidad instalada en la CGR. Aunque avanzamos en nuestros planes de trabajo las demandas de fiscalización de la sociedad desbordan nuestra cobertura y lamentablemente los escuálidos recursos no nos

63 La economía engloba a la eficiencia y la eficacia. MARTÍN OAR, Luis. “El control de economía, eficiencia y eficacia por el Tribunal de Cuentas: Una nota terminológica” en AAVV. La función de los Tribunales de Cuentas… Op. Cit. Págs. 145-153.

64 En tal sentido se puede ver: SUÁREZ SUÁREZ, Andrés Santiago. “El control de economía, eficiencia y eficacia en la Constitución y en la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas” en Hacienda Pública Española. No. 80. 1983. Págs. 59-68; también del mismo autor en la obra El control o fiscalización del sector público… Op. Cit. Págs. 46-48.

65 FABADO i ALFONSO, Enric. Auditoría de Economía, Eficiencia y Eficacia en el Sector Público… Op. Cit. Por su parte, CARRETERO ha manifestado que desde el momento en que hay órganos de control que hacen la distinción entre economía, eficiencia y eficacia, como la GAO en Estados Unidos y la AGO en Canadá, resulta necesario, pues, diferenciarlos. CARRETERO, Adolfo. “El Informe Anual del Tribunal de Cuentas (III)”… Op. Cit. Pág. 803.

66 LOZANO MILLARES, Jorge. “Los parámetros de actuación de los órganos de control externo”… Op. Cit. Pág. 168; 170 y 171.


permiten incidir como deberíamos en la fiscalización de los bienes del Estado” 67. En el caso de Nicaragua diversos instrumentos normativos (entre ellos, la LOCGR en sus artículos 1 inc. b, 3 inc. 10, y 44 inc. 5) mencionan la economía, eficiencia y eficacia como parámetros que deben presidir la utilización de los recursos por parte de los poderes públicos y que deben ser utilizados por la Contraloría en el momento de llevar a cabo su labor de fiscalización mediante la correspondiente auditoría de gestión. Cabe señalar que en algunas de estas disposiciones normativas (por ejemplo, en la propia LOCGR y en las NAGUN) se emplea en ocasiones la expresión “efectividad” en lugar del término eficacia. En cualquier caso, son las NAGUN las que contienen una regulación más precisa al respecto denominando a la auditoría de gestión como auditoría operacional y definiendo el sentido de cada uno de los tres parámetros que deben ser utilizados en ella (NAGUN. No. 4).

a) Control de economía

Las NAGUN definen el parámetro economía como aquel que atiende al mínimo coste de los recursos utilizados para ejecutar una actuación con un nivel aceptable de consecución del objetivo perseguido. Así pues, en la concepción de las NAGUN, las notas de ahorro y de coste son las componentes fundamentales del parámetro economía 68.b) Control de eficiencia

Las NAGUN (Número 7) se encargan de definir la eficiencia como la relación que existe entre los objetivos alcanzados (servicios, bienes u otros resultados) y los recursos utilizados para obtenerlos. Así pues, en el caso del control de eficiencia en el sector público, el agente a quien compete la responsabilidad de una operación se comportará eficientemente cuando consiga alcanzar unos objetivos dados con la mayor economía de medios o, equivalentemente, cuando con unos 67 Contraloría General de la República. Informe de Gestión Interna Año 2003… Op. Cit. Pág. 2.68 Sobre ello ver: FABADO i ALFONSO, Enric. Auditoría de Economía, Eficiencia y Eficacia

en el Sector Público… Op. Cit. Págs. 17 y 22; TERMES ANGLÈS, Fernando. “El control de performance” en AAVV. Los órganos de control externo… Op. Cit. Pág. 207; y CARRETERO, Adolfo. “El Informe Anual del Tribunal de Cuentas (III)”… Op. Cit. Pág. 804.

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medios dados consiga maximizar unos objetivos 69. La eficiencia está referida a la operatividad 70. Por ello, el parámetro de la eficiencia atiende al rendimiento del servicio prestado o del bien adquirido en relación con su coste.

c) Control de eficacia

La eficacia o efectividad, como parámetro de medición de la gestión de los recursos públicos a través de la actividad fiscalizadora que realiza la Contraloría, es definida por las NAGUN como el criterio que atiende fundamentalmente a la obtención de los objetivos, las metas y los impactos deseados (NAGUN Número 7). La eficacia es el parámetro utilizado para expresar el grado de consecución de los objetivos señalados en un determinado proyecto o ámbito 71 y pone el énfasis en el cumplimiento de los resultados, sin observar los medios empleados o utilizados para conseguirlos.

2.6 Procedimiento

En este apartado pretendemos brindar una visión general de cómo se realiza un proceso de fiscalización llevado a cabo por la Contraloría mediante la técnica de la auditoría 72, la denominada “Auditoría Gubernamental” 73. Básicamente nos proponemos poner de 69 TERMES ANGLÈS, Fernando. “El control de performance” en AAVV. Los órganos de

control externo… Op. Cit. Pág. 206. En igual sentido se puede ver, BENITO LÓPEZ, Bernardino; HERNÁNDEZ FERNÁNDEZ, Joaquín. “Los principios de legalidad, economía, eficiencia y eficacia en la legislación de los OCEX” en Auditoría Pública. Núm. 7. 1996. Pág. 62; SUÁREZ SUÁREZ, Andrés-Santiago. El control o fiscalización del sector público… Op. Cit.Págs. 42 y 45.

70 CARRETERO, Adolfo. “El Informe Anual del Tribunal de Cuentas (III)”… Op. Cit. Pág. 804; y TERMES ANGLÈS, Fernando. “El control de performance” en AAVV. Los órganos de control externo… Op. Cit. Pág. 206.

71 Ver: SUÁREZ SUÁREZ, Andrés-Santiago. El control o fiscalización del sector público… Op. Cit.Pág. 47; y del mismo autor en “El control de economía, eficiencia y eficacia en la Constitución y en la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas”… Op. Cit. Pág. 67; FABADO i ALFONSO, Enric. Auditoría de Economía, Eficiencia y Eficacia en el Sector Público… Op. Cit. Pág. 22; y GARCÍA-QUINTANA ALBIÑA, César. “La función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas” en AAVV. El Tribunal de Cuentas… Vol I. Op. Cit. Pág. 56.

72 La auditoría es la técnica más utilizada por la Contraloría para realizar la función fiscalizadora y por ello hemos decidido tomarla como ejemplo.

73 La Auditoría Gubernamental consiste en un examen objetivo, sistemático y profesional de las operaciones financieras y administrativas, o de ambas a la vez, practicado con posterioridad a su ejecución, con la finalidad de verificarlas, evaluarlas y elaborar el


manifiesto la relación existente de coordinación de trabajo que se da en el terreno de la práctica entre la Dirección General de Auditorías (DGA) y la Dirección General Jurídica (DGJ) de la Contraloría.

Los trabajos de auditoría desarrollados por la Contraloría son fundamentalmente aquellos establecidos en el plan operativo anual que la propia institución elabora y aquellos trabajos incorporados al mismo que provienen de la denuncia ciudadana. El plan operativo anual es aprobado por el Consejo Superior de la Contraloría a partir de las labores preparatorias confeccionadas por las diversas unidades y dependencias de la Dirección General de Auditorías de la propia Contraloría tomando en cuenta aquellos sectores y órganos de la Administración que manejan más recursos públicos y que son denominados en el argot interno “áreas de riesgo”.

Como ya se ha visto, según establece el artículo 13 LOCGR, el Consejo Superior de la Contraloría General de la República es el órgano de decisión fundamental de esta institución. Esto en materia de realización de trabajos de auditoría significa que la Dirección General de Auditorías de la Contraloría para poder iniciar una auditoría necesita de una orden expresa del Consejo mediante la cual se autorice su realización y a la vez se otorguen credenciales a los auditores para llevarla a cabo. De lo contrario la Dirección General de Auditorías por sí sola no puede realizar una auditoría.

Veamos a continuación cómo se desarrolla un proceso de auditoría, tanto de las auditorías recogidas en el plan operativo anual de trabajo de la Contraloría como de las derivadas de una denuncia ciudadana. Desde el punto de vista del procedimiento de realización no hay diferencias entre las auditorías en función de su procedencia. Tan sólo merece señalarse que las provenientes de la iniciativa ciudadana comienzan su andadura, como es lógico, en la Oficina de Denuncia de la Contraloría y que reciben el nombre de Auditoría Especial teniendo comúnmente un carácter y un objeto muy específico.

Una vez acordada la realización de una auditoría, el Consejo Superior de la Contraloría prepara las credenciales a los auditores y se procede a su ejecución (art. 3 inc. 15 MPCSCGR). La LOCGR

correspondiente informe que debe contener comentarios, conclusiones y recomendaciones y, en caso de examen de los estados financieros, el respectivo dictamen profesional (art. 43 LOCGR).

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establece que corresponde al Presidente del Consejo Superior de la Contraloría comunicar y notificar al titular de la entidad afectada el inicio y finalización de las auditorías (art. 14 inc. VI).

La realización o ejecución de una auditoría se lleva a cabo por personas que laboran en la Contraloría General de la República, es decir, los auditores de la propia institución, o por medio de firmas privadas 74, o a través del personal integrante de la Unidades de Auditoría Interna de cada organismo o institución del sector público.

La Auditoría Gubernamental puede ser interna o externa. Se llama interna cuando es realizada por las unidades administrativas específicas de las entidades y organismos del sector público (Unidades de Auditoría Interna) 75. Por su parte, la auditoría se llama externa cuando es practicada por la propia Contraloría General de la República a través de sus propias unidades administrativas o de firmas privadas contratadas. Tanto la auditoría interna como la externa deben ser practicadas o ejecutadas por un equipo único de profesionales a quienes corresponde emitir un solo informe, de acuerdo con las técnicas, métodos y procedimientos específicos (art. 48 LOCGR). Las personas que realizan los trabajos de auditoría se denominan “auditores gubernamentales” (arts. 52 y 162 LOCGR). Según la LOCGR los vocablos “auditoría” y “auditor” quedan 74 La LOCGR permite a la Contraloría la utilización de firmas privadas (nacionales o

extranjeras debidamente inscritas) para realizar la función fiscalizadora que tiene encomendada a través de la técnica de la auditoría. Este instrumento resulta de gran utilidad en la medida que permite al organismo de control externo contar con unos informes altamente cualificados por parte de profesionales conocedores de las materias que auditan pues en muchas ocasiones la Contraloría carece de los mismos. Toda la regulación de contratación de firmas privadas para la realización de trabajos de fiscalización se encuentra en los artículos 66-75 LOCGR y en el Reglamento para el Registro de Firmas Privadas de Contadores Públicos. La Gaceta Diario Oficial. No. 123 de 3 de Julio de 1995. Otros ordenamientos jurídicos, como la Constitución de Colombia, también permiten a su órgano de control externo (Contraloría General de la República) en casos especiales la contratación de empresas privadas colombianas (art. 267).

75 La auditoría interna consiste en el examen posterior de las operaciones financieras o administrativas de una entidad u organismo del sector público, como un servicio a la alta dirección, realizados por sus propios auditores organizados en una unidad administrativa de auditoría interna. Las funciones y actividades de estos auditores deben estar completamente desligadas de las actividades y operaciones sujetas a su examen (art. 53 LOCGR).


limitado a los exámenes efectuados por las unidades mencionadas (art. 48 LOCGR).

Independientemente que la auditoría sea interna o externa es importante tener presente que ambas deben regirse por las Normas de Auditoría Gubernamental de Nicaragua (NAGUN) establecidas por la Contraloría General de la República. Según señalan las NAGUN los tipos de Auditoría que los auditores gubernamentales pueden realizar son: Auditoría Financiera y Cumplimiento; Auditoría Operacional; Auditoría Integral (Operacional, Financiera y de Cumplimiento), y la Auditoría Especial.

Llegados a este punto es importante destacar y hacer referencia al deber de colaboración con la Contraloría de todas las personas e instituciones, públicas o privadas, que manejan fondos públicos. Este deber de colaboración se establece en los artículos 80,154,156 y 164 de la LOCGR. Todas las personas que gestionan dinero público están obligadas expresamente por la ley a colaborar con el Consejo Superior de la Contraloría, con los auditores (internos y externos) y, en general, con quien actúe al servicio de la Contraloría. En este sentido, los auditores, con respecto a los hechos objeto de fiscalización, pueden exigir a los auditados testimonios verbales o escritos y la presentación de documentos y datos. Esta obligación lleva aparejada un mecanismo de coerción que permite a la Contraloría hacerla exigible ante un Juez competente en caso de negativa de la persona o institución instadas a colaborar 76. Este mecanismo de coerción no cabe la menor duda que refuerza poderosamente la posición institucional de la Contraloría al servicio de las funciones establecidas en la Constitución.

76 A este fin el ya mencionado artículo 80 de la LOCGR señala lo siguiente: “La persona que rehúse comparecer como testigo, declarante, o exhibir documentos, cuando así lo exija un funcionario autorizado conforme a esta Ley, podrá ser obligado a hacerlo mediante sentencia dictada por el Juez Civil de Distrito competente, siempre que medie la vía incidental previa y con la intervención necesaria de la Procuraduría General de la República y de los funcionarios respectivos (...) Para efectos de los párrafos que anteceden la Contraloría General de la República presentará una solicitud fundamentada, acompañada de una relación de lo actuado, a la Procuraduría General de la República la que, sin más trámite, deberá transmitirla al Juez Civil que corresponda. Las persona que incurra en falso testimonio en declaraciones rendidas ante un funcionario de la Contraloría General de la República autorizado para recibirlas legalmente, quedará sujeta a las sanciones y penas que establece la Ley”.

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La auditoría concluye con el informe del auditor en el que se procede a determinar si hay irregularidad o no en lo auditado. Dicho en los términos utilizados por la propia Contraloría, el informe del auditor debe indicar si existe o no “hallazgo”. A partir de este momento del procedimiento se puede observar la relevante intervención de la segunda de las Direcciones Generales Sustantivas de la Contraloría -la Dirección General Jurídica (DGJ)- y la estrecha colaboración entre ésta y la Dirección General de Auditorías (DGA).

Si el informe del auditor no refleja irregularidad alguna, es decir, si no se han encontrado “hallazgos”, la DGA envía dicho informe al coordinador jurídico integrado en la DGJ. El coordinador jurídico prepara una resolución que debe ser aprobada por la DGJ y enviada a continuación a la DGA. Acto seguido, la DGA envía el informe de la auditoría y la resolución propuesta por la DGJ al Consejo Superior de la Contraloría para que éste proceda a la aprobación definitiva de ambos. Finalmente, corresponde al Presidente del Consejo notificar el informe a la institución y funcionarios objeto de la auditoría (arts. 14 inc VI y 81 LOCGR).

Por su parte, si el informe del auditor refleja “hallazgos”, ello implica que en el propio informe se determinan los servidores públicos que han cometido irregularidades y en general las personas involucradas en la irregularidad encontrada. Los “hallazgos” son revisados tanto por el coordinador de auditoría, perteneciente a la DGA, como por el coordinador jurídico, integrado en la DGJ, con el fin de preparar las notificaciones a las personas afectadas y de este modo éstas puedan formular las alegaciones pertinentes. Estas notificaciones y la subsiguiente posibilidad de contestaciones, introducidas en el procedimiento seguido en el seno de la Contraloría por las NAGUN del año 2002, son llevadas a cabo por la oficina correspondiente de la DGJ.

Es necesario detenerse en este punto de las notificaciones a los sujetos involucrados en los “hallazgos” porque durante muchos años, concretamente hasta fecha tan reciente como la entrada en vigor de las NAGUN, la práctica habitual de la Contraloría, cuando llevaba a cabo una auditoría, fue no permitir la intervención del


auditado en lo que la LOCGR (art. 80) denomina “auditoriaje o procedimiento administrativo”. Ello suponía que, en la etapa posterior a la conclusión de la auditoría, el afectado carecía del derecho de audiencia y de defensa en el marco del procedimiento sustanciado en la Contraloría. En tal sentido, los resultados de la auditoría y la existencia de responsabilidades se comunicaban cuando el procedimiento había concluido. Esta situación provocó que algunos funcionarios implicados en “hallazgos” recurrieran en amparo ante la Corte Suprema y que ésta en diversas sentencias reconociera la vulneración de derechos por parte de la Contraloría 77. El razonamiento de la Corte Suprema puede resumirse del modo siguiente: en primer lugar, califica el procedimiento seguido en el seno de la Contraloría de “procedimiento administrativo” con determinación de responsabilidades y sanciones; en segundo lugar, constata la ausencia constitucional de un régimen específico de garantías en el procedimiento administrativo 78; en tercer lugar, estima que, aun cuando se trate de un procedimiento administrativo y no de un procedimiento jurisdiccional, le son de aplicación los derechos y garantías establecidos por la Constitución en relación con los procesos judiciales (art 34); en cuarto lugar, afirma, como corolario de lo anterior, que en el citado procedimiento administrativo deben ser reconocidos el derecho a ser oído y a defenderse. Esta jurisprudencia de la Corte no puede más que merecer una valoración positiva pues, si bien la Contraloría no es en puridad un órgano de la Administración, no puede negarse la similitud entre el procedimiento 77 Sobre la jurisprudencia de la Corte pueden verse, entre otras, la Sentencia No. 126 de 21

de Diciembre de 1993 y la Sentencia No. 122 de 13 de junio de 2000. 78 La Ley de Regulación de la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo, vigente

a partir de 2001, señala que es esencial otorgar el trámite de audiencia al interesado en todo procedimiento administrativo (art. 2 inc. 3). No cabe duda que la normativa contenida en las NAGUN se ve influenciada por la jurisprudencia de la Corte Suprema y por el antecedente de la Ley sobre la jurisdicción contenciosa. En una Resolución muy reciente de la Contraloría, concretamente del 7 de octubre de 2004, se invocan, como fundamento jurídico del reconocimiento del trámite de alegaciones a los afectados por una auditoría, el artículo 26 inc. 4 de la Constitución y el artículo 82 de la LOCGR. Nos parecen discutibles dichas invocaciones ya que, por una parte, el precepto constitucional mencionado no se refiere al derecho de audiencia en el procedimiento administrativo sino a que “toda persona tiene derecho a (...) conocer toda información que sobre ella hayan registrado las autoridades estatales” y, por otra parte, la disposición de la LOCGR parece contemplar más bien la necesidad de comunicación entre la Contraloría y los servidores públicos de una entidad auditada a lo largo del proceso de auditoría y no específicamente el derecho a alegar cuando se determinan provisionalmente unas irregularidades y unas responsabilidades.

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de auditoriaje y el procedimiento administrativo en general y, en cualquier caso, la interpretación extensiva de las garantías del proceso judicial a las diversas modalidades del procedimiento administrativo (y en particular a aquellos de carácter sancionador como el de la Contraloría) supone fortalecer uno de los elementos del Estado de Derecho proclamado en términos generales por el propio texto constitucional. Así pues, los afectados por la auditoría, una vez notificados, tienen el término de ocho días hábiles, prorrogables por otros siete, para contestar los hallazgos o resultados preliminares de auditoría y presentar evidencias destinadas a desvanecer las irregularidades y responsabilidades. Las solicitudes de prórroga son autorizadas por los coordinadores jurídicos de auditoría 79.

Vencido el plazo indicado anteriormente, en el marco del cual el afectado debe haber presentado las alegaciones y pruebas para aclarar los hechos, el coordinador de auditoría y el coordinador jurídico de la Contraloría revisan la documentación aportada. En este punto si se estima la aceptación de las evidencias, es decir, si se desvanecen los “hallazgos” o supuestas conductas irregulares de los afectados, se procede de igual manera a la ya referenciada al exponer el caso de los informes de los auditores que de entrada no encuentran “hallazgos”.

En caso contrario, si el coordinador de auditoría y el coordinador jurídico niegan las evidencias aportadas por el afectado, los “hallazgos” y determinación de responsabilidades se mantienen procediéndose al cierre del informe de auditoría y a la preparación del proyecto de resolución. La DGA y la DGJ (esta última especialmente en cuanto a los aspectos jurídicos) redactan y aprueban el proyecto de resolución que es remitido, junto con el informe de auditoría, por la DGA al Consejo Superior de la Contraloría. La aprobación definitiva del informe y de la resolución corresponden al citado Consejo Superior. Recuérdese al respecto que el quórum

79 Sobre los plazos mencionados, ver: Acuerdo del 10 de Mayo de 2002 de la Contraloría General de la República denominado “Modificación del Acuerdo sobre solicitudes de prórroga en las contestaciones de hallazgos preliminares de auditoría”. Ver también sobre la misma cuestión el acuerdo de la Contraloría de 8 de Enero del 2002 y publicado en la Gaceta Núm. 60 de 3 de Abril de 2002.


de presencia es de tres miembros y que las decisiones se toman por mayoría simple, es decir, si solamente hay tres miembros presentes, basta con dos votos a favor para adoptar una decisión 80. Finalmente, debemos consignar que la comunicación de la resolución a los afectados corre a cargo del Presidente del Consejo Superior de la Contraloría 81.

Con respecto a la toma de decisiones por parte del Consejo Superior conviene efectuar algunas precisiones Toda la documentación relativa a los asuntos sobre los que el Consejo tenga que emitir pronunciamiento deberán enviarse en cinco tantos de un mismo tenor al Secretario del Consejo, por lo menos con 48 horas de anticipación a la respectiva sesión. El Secretario trasladará un tanto a cada uno de los miembros del Consejo, con el propósito de que asistan a las sesiones previamente enterados del asunto y “únicamente” a emitir su voto en el sentido que estimen conveniente (art. 14 MPCSCGR).

De la lectura de este precepto podría desprenderse que los miembros del Consejo están muy condicionados por el parecer reflejado en el informe de auditoría y en el proyecto de resolución, de tal modo que no pueden debatir dichos documentos sino limitarse “únicamente” a votarlos. Sin embargo, aunque en ocasiones los miembros del Consejo Superior efectivamente se circunscriben a votar los textos preparados por la DGA y la DGJ, la práctica en el funcionamiento del Consejo Superior de la Contraloría también permite constatar que sus miembros pueden perfectamente proceder a un debate dentro de la sesión sobre un asunto determinado y, de no estar conformes con el informe y proyecto de resolución presentado a su conocimiento, pueden solicitar que el mismo sea devuelto a las dos Direcciones Generales de la institución para que procedan a su reelaboración y a partir de ésta los trámites sigan el curso normal descrito anteriormente.

80 Los miembros del Consejo discrepantes del parecer de la mayoría pueden emitir un voto particular o “voto razonado” que deberá incluirse en la redacción de la resolución.

81 Además, según establece la LOCGR, los informes de auditoría de la Contraloría General, una vez aprobados por el Consejo Superior, serán remitidos a la máxima autoridad de la entidad u organismo de que se trate y a los demás funcionarios que corresponda (arts. 14 inc VI y 81 LOCGR).

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2.7 Resultados

Los resultados de la función fiscalizadora de la Contraloría General de la República se materializan en dos tipos de documentos. Así, por una parte, se encuentran los relativos específicamente a cada uno de los casos objeto de fiscalización: El Informe de Auditoría y la resolución, aprobados, como ya se dijo, por el Consejo Superior de la Contraloría (arts. 13 y 81 LOCGR) 82. Por otra, aparece el Informe de Gestión Anual que recoge una exposición general de la actividad desplegada año a año por la Contraloría y que, una vez aprobado por el Consejo Superior, es presentado a la Asamblea Nacional por su Presidente (arts. 138 inc.29 y 156 Constitución). En este último documento, como se examinará más adelante, aparecen las escasas referencias públicas de los resultados de la labor fiscalizadora de la Contraloría en relación con uno de los objetos de fiscalización encomendados por la Constitución como es el que se proyecta sobre la ejecución del Presupuesto (art. 155 inc. 2). Por este motivo el estudio de los resultados de la función fiscalizadora de la Contraloría, que se presentan a continuación, se centra en aquellos derivados de la fiscalización de los bienes y recursos del Estado mediante la técnica de la auditoría.

2.7.1 El Informe de Auditoría

Cada Informe de Auditoría de la Contraloría comúnmente tiene la siguiente estructura: en primer lugar, la parte de análisis técnico o “comentarios”; a continuación, si ha lugar, la relación de los límites y las dificultades encontrados en la realización de la auditoría; en tercer lugar, las conclusiones de la auditoría con la determinación, si procede, de irregularidades o “hallazgos” y el subsiguiente establecimiento de responsabilidades personales; finalmente, el apartado referente a las recomendaciones (art. 85 LOCGR).

La parte valorativa o “comentarios” del Informe de Auditoría tiene como contenido la evaluación, análisis y estudio del objeto auditado tomando como punto de partida los objetivos previamente

82 Sobre la tipología de los informes de fiscalización y sus características técnicas, se puede ver: VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Págs. 388-393.


establecidos al iniciarse la aduditoría. En ese sentido, cabe mencionar que los comentarios de un Informe de Auditoría se refieren al examen y revisión de las operaciones y actividades que realiza el sector o institución sometido a auditoría. A propósito de ello, debe subrayarse que los comentarios del Informe elaborado por los auditores incluyen todas las actuaciones llevadas a cabo durante la auditoría, como, por ejemplo, el examen y análisis de documentos y de toda la información proporcionada, las declaraciones testimoniales recibidas y, en general, todas las diligencias realizadas.

Los límites y dificultades que puede recoger el Informe de Auditoría están referidos a todas aquellas incidencias y situaciones, cuyos orígenes y causas pueden ser diversos, que no permitieron a los auditores de la Contraloría cumplir totalmente con el alcance que pretendía la auditoría. Así pues, el señalamiento de los límites y dificultades en la realización de la auditoría permite dejar constancia de todos aquellos hechos que imposibilitaron a los auditores completar plenamente los objetivos del trabajo de auditoría. En ese sentido, cabe destacar, entre otros obstáculos mencionados en los informes, la falta de respuesta a requerimientos de información formulados por los auditores y el envío de información incompleta o errónea por parte de los auditados. Las conclusiones del Informe de Auditoría tienen como finalidad poner de manifiesto la existencia o no de irregularidades, es decir, la presencia o no de “hallazgos”. Como ya hemos visto en el apartado anterior, referente al procedimiento de “auditoriaje”, la existencia de “hallazgos” en una auditoría puede determinar responsabilidades. En ese sentido, las conclusiones del Informe de Auditoría que contengan “hallazgos” representan un elemento determinante que permite al Consejo Superior de la Contraloría establecer responsabilidades sobre funcionarios y cualesquiera cargos públicos que cometieron irregularidades. Finalmente, en relación a la parte final del Informe de Auditoría, podemos destacar que ésta contiene una serie de recomendaciones muy importantes cuyo objetivo es mejorar el diseño y funcionamiento de los sistemas administrativos, financieros y de control interno de las entidades públicas auditadas. En efecto, el establecimiento de

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recomendaciones nos permite poner de relieve que, a través del ejercicio de la función fiscalizadora, la Contraloría puede ejercer una relevante influencia en la dirección y gestión que la Administración debe dar a los bienes y recursos públicos y de este modo contribuir a la dirección política general del Estado. Refuerza indudablemente este elemento la previsión del artículo 156 inc 7 de la LOCGR que viene a otorgar a las recomendaciones carácter vinculante al establecer que el titular de la entidad auditada tiene, entre otros “deberes”, el de “adoptar oportunamente las medidas correctivas señaladas en las recomendaciones constantes en los informes de auditoría interna o externa”.

2.7.2 La Resolución A) Estructura

La resolución subsiguiente a un Informe de Auditoría representa el otro documento a través del cual se formaliza la función fiscalizadora de la Contraloría General de la República 83. Es importante subrayar que la resolución que emite el Consejo Superior de la Contraloría tiene como documento base el Informe de Auditoría. El Informe de Auditoría es el soporte técnico que permite a los miembros del Consejo Superior de la Contraloría dictar una resolución en la cual, cuando proceda, se determinan responsabilidades en contra de los funcionarios y cargos públicos. Partiendo, pues, de este antecedente la resolución se estructura habitualmente de la siguiente manera: en primer lugar, la relación de actuaciones; en segundo lugar, los considerandos sobre la existencia o no de irregularidades; por último, la determinación, si procede con arreglo a las disposiciones legales aplicables al caso, de responsabilidades sobre servidores públicos.

El apartado primero de la resolución tiene como encabezado “Vistos, Resulta” y en el mismo el Consejo Superior de la Contraloría realiza 83 En este epígrafe se expone el tipo de resolución habitual de la Contraloría en el marco

del procedimiento común de fiscalización. Como ya se ha señalado anteriormente, existe un caso especial y en este sentido merece la pena recordar el supuesto específico de fiscalización en materia de contratación del Estado donde el oferente no beneficiado con la adjudicación de una contratación tiene el derecho de recurrir de nulidad ante la Contraloría General de la República para que ésta, dentro del plazo de veinte días a partir de la presentación del recurso, resuelva el asunto (art. 165 LRGLCE). Esta resolución pone fin a la vía administrativa en materia de contratos públicos y no deriva de un procedimiento de auditoría.


una descripción sintética del Informe de Auditoría . En esta parte se hace referencia al tipo de auditoría que el Consejo Superior autorizó; se destacan los objetivos específicos, el alcance y las limitaciones de dicha auditoría; y se menciona la documentación examinada, las declaraciones testimoniales, las notificaciones y contestaciones de “hallazgos” y, en general, todas las actuaciones desarrolladas en la auditoría.

El considerando de la resolución del Consejo Superior de la Contraloría contiene sus valoraciones sobre los resultados del informe de Auditoría y, si las hubo, la identificación de las irregularidades cometidas y de las personas involucradas en las mismas.

La parte final de la resolución incluye, si procede, el establecimiento de las responsabilidades concretas dirigidas a los servidores públicos implicados en los “hallazgos”, o bien el señalamiento de ausencia de responsabilidades.

B) Establecimiento de responsabilidades

La LOCGR señala que corresponde a la Contraloría General de la República el establecimiento de las responsabilidades que puedan resultar de la correspondiente auditoría o examen especial sobre aquellas personas que administren o gestionen bienes y recursos públicos. En tal sentido, dichas responsabilidades son la responsabilidad administrativa, la responsabilidad civil y la presunción de responsabilidad penal (arts. 10 inc. 17 y 121 LOCGR) 84.

Los sujetos a los cuales se les imputa la responsabilidad lo pueden ser de una de ellas (administrativa, civil, o presunción de responsabilidad penal), o de todas conjuntamente (art. 9 RDR). Esto significa que un acto realizado por un servidor público en el ejercicio de sus funciones puede generar los tres tipos de responsabilidad 85 y todas ellas son compatibles entre sí 86.

84 Sobre ello se puede ver, RAMÍREZ TORRES, Francisco. El servidor público transparente. HISPAMER. Managua, 2001. Págs. 19-32; CUAREZMA TERÁN, Sergio J. Manual Básico del Servidor Público. Comité Nacional de Integridad. Managua, 2001. Págs. 20-24.

85 A manera de ejemplo, puede verse la resolución de 27 de Mayo de 1996, mediante la cual se establecen las tres clases de responsabilidad (responsabilidad administrativa, responsabilidad civil, y presunción de responsabilidad penal) en contra de un ex Ministro; y la resolución de 28 de Marzo de 2001 en contra de una ex Alcaldesa.

86 ESCORCIA ha señalado que las tres clases de responsabilidad, por basarse cada una de

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a) Responsabilidad administrativa

La responsabilidad administrativa 87 tiene en este caso como fundamento el análisis que realiza la Contraloría sobre el grado de inobservancia por parte de las entidades y organismos del sector público, y de sus servidores, de las disposiciones legales sobre un asunto relativo a la gestión de fondos y bienes del Estado (art. 136 LOCGR). En este sentido, la Contraloría al establecer este tipo de responsabilidad ejerce un control de legalidad en cuanto al incumplimiento e inobservancia de la legislación de una materia concreta en que puede incurrir un servidor público y así mismo la Contraloría valora el grado de cumplimiento de las atribuciones y deberes del funcionario en razón de su cargo (arts. 5 y 8 RDR).

El artículo 171 de la LOCGR, a través de sus 48 incisos, identifica las situaciones en las cuales pueden incurrir los empleados o funcionarios del sector público 88 y que suponen la determinación de responsabilidades administrativas y el establecimiento de sanciones. Éstas van desde la multa 89, no menor de un monto equivalente a un mes de salario ni mayor de un monto equivalente a seis veces su salario

ellas en un sector del ordenamiento jurídico, se considera que son entre sí compatibles e independientes. En consecuencia, en virtud de la compatibilidad, un mismo hecho puede dar lugar al nacimiento de las diversas responsabilidades indicadas. Asimismo, continúa expresando el mismo autor, debido a la independencia existente entre ellas no constituye ningún obstáculo el hecho de que una de las tres jurisdicciones a las que puede corresponder juzgar cada clase de responsabilidad determine que no existe tal responsabilidad para que las otras jurisdicciones puedan efectivamente pronunciarse en sentido contrario. ESCORCIA, Flavio. Derecho… Op. Cit. Págs. 301 y 302.

87 Sobre el procedimiento que regula el establecimiento de la responsabilidad administrativa se puede ver los artículos 11-15 RDR; 126 y 136 LOCGR. Así mismo, sobre la responsabilidad administrativa en general se puede ver, ESCORCIA, Flavio. Derecho… Op. Cit. Págs. 306-309.

88 Tal como ha manifestado RAMÍREZ TORRES, “en el transcurso de una auditoría puede determinarse el incumplimiento por un Servidor Público de lo dispuesto en uno o más incisos (de los 48) y de la cantidad de incisos incumplidos y la gravedad de cada situación dependerá la graduación de la sanción para el Servidor Público”. RAMÍREZ TORRÉS, Francisco. El servidor público… Op. Cit. Pág. 21.

89 Cuando se trata de sanciones que conllevan multas, según señala el RDR las mismas deberán ser entregadas a favor del fisco si se tratara de organismos del Gobierno Central; en los casos de entidades autónomas o de servicios, instituciones del sistema financiero y empresas, las multas se recaudarán a favor de la entidad, institución o empresa afectada; en el caso de los Municipios, las multas serán a favor del Municipio afectado (art. 13 RDR). Además, las multas pueden generar intereses los cuales también se computarán y cargarán al afectado (art. 176 LOCGR).


mensual, hasta la destitución o pérdida del cargo. Resulta importante tener presente que el establecimiento de la multa y la destitución del cargo pueden perfectamente establecerse conjuntamente.

El procedimiento para hacer efectiva la imposición de estas sanciones reviste algunas particularidades dignas de mención. Ante todo, debemos señalar que, según recoge la LOCGR (art. 172), las sanciones de responsabilidad administrativa serán impuestas por el correspondiente Ministro de Estado o la autoridad nominadora de la Entidad u Organismo de que depende el servidor respectivo. En otras palabras, la Contraloría General de la República se encarga de calificar la responsabilidad del servidor público y de establecer la sanción legalmente pertinente, pero es a la propia Administración a la que le corresponde ejecutar la decisión de la Contraloría, es decir, adoptar las medidas necesarias para la efectiva imposición de la sanción 90. Sin embargo, a esa característica general del procedimiento de aplicación de sanciones, hay que agregar que la Contraloría también puede imponerlas directamente en el supuesto que los sujetos legalmente indicados para ello (Ministros o superiores jerárquicos) hayan dejado de hacerlo en el término de treinta días 91 contados desde la notificación de la respectiva resolución, o sean ellos mismos los que han incurrido en los casos que dan lugar a la responsabilidad administrativa (art. 172 LOCGR). Queda claro, pues, con este último inciso del citado precepto de la LOCGR que las decisiones sancionatorias de la Contraloría en materia de responsabilidad administrativa son vinculantes y no meras recomendaciones y que, además, la propia Contraloría puede adoptar por sí misma las actuaciones necesarias para imponerlas de modo efectivo en los casos mencionados, a saber: incumplimiento del superior jerárquico o inexistencia del mismo.

90 A manera de ejemplo puede verse el Acuerdo Presidencial No. 40-2004, de 4 de Febrero de 2004, en el que el Presidente de la República, en relación a sanciones administrativas establecidas por la Contraloría en contra de uno de sus Ministros, procede a aplicar una multa equivalente a un mes de salario, ordenando a Hacienda y Crédito Público que proceda a deducir dicho monto. Este es un ejemplo claro de cómo el Ejecutivo cumple las resoluciones de la Contraloría.

91 En tal sentido, según establecen las Normas Administrativas para Fortalecer el Control y la Transparencia de las Entidades del Poder Ejecutivo las resoluciones por responsabilidad administrativa dictadas por la Contraloría General de la República deberán ser acatadas en un plazo no mayor de quince días después de haber sido recibidas (art. 4).

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La última de las hipótesis planteadas anteriormente, es decir, la carencia de superior jerárquico por ser éste el afectado por la sanción impuesta por la Contraloría pudiera parecer, a primera vista, como algo inverosímil, pero, como examinaremos a continuación, se ha producido recientemente en Nicaragua y está dando lugar a un importante conflicto institucional ya que concierne nada menos que al Presidente de la República 92. En este sentido, la controversia gira en torno a la Resolución adoptada por la Contraloría el 7 de Octubre del año 2004 en virtud de la cual se determinan, a partir del Informe de Auditoría correspondiente, responsabilidades administrativas del Presidente a propósito de unos movimientos de fondos de unas cuentas de la Presidencia y de su posible utilización con fines electorales. En la misma Resolución la Contraloría impone al Jefe del Estado las sanciones de multa de dos meses de salario y de destitución del cargo, si bien, con respecto a esta última, se señala lo siguiente: ”En cuanto a la destitución, por no tener esta Institución la competencia de ley, dada la alta investidura del ciudadano Presidente de la República, deberán remitirse las presentes diligencias de auditoría a la Honorable Asamblea Nacional a efectos de que proceda conforme a derecho”.

El contenido de esta Resolución exige, entre otras, una reflexión sobre el alcance de la noción de servidores públicos en el ordenamiento nicaragüense y las atribuciones de la propia Contraloría. Ésta estima, con arreglo a una interpretación amplia de la LOCGR (art. 172) y de la LPSP (art. 6), que los servidores públicos a los que es posible determinar responsabilidades en el marco de las funciones fiscalizadoras del órgano de control externo son todos los empleados del Estado independientemente del tipo de designación o elección y, por lo tanto, de la condición política o administrativa 92 Entendemos que la hipótesis podría plantearse también en otros supuestos siempre y

cuando se acoja un concepto amplio de servidor público de acuerdo con la reflexión que más adelante se hace al respecto. En este sentido, la situación no podría darse en en el caso de un Ministro o del responsable de una entidad del entorno del Ejecutivo, pues el superior jerárquico o autoridad nominadora sería el Presidente de la República. Pero, pensemos, por ejemplo, en los titulares de instituciones que gozan de independencia y carecen de superior jerárquico como el Presidente de la Asamblea Nacional, el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, el Presidente del Consejo Supremo Electoral, el Fiscal General y el Procurador de Derechos Humanos. En supuestos como estos la Contraloría General de la República tendría la facultad de imponer directamente la sanción a dicho funcionario.


del cargo. Coherentemente con ello, la Contraloría entiende que es competente para fiscalizar el manejo de fondos públicos por parte del Presidente de la República, determinar sus responsabilidades, imponerle sanciones y hacerlas efectivas al menos parcialmente. Llegados a este punto, debemos señalar, por una parte, que no se contempla explícitamente en la normativa invocada al Presidente como destinatario de las medidas decididas por la Contraloría en ejercicio de sus facultades de fiscalización, pero, por otra parte, debemos observar que no existe en el ordenamiento nicaragüense una neta distinción jurídica entre cargos políticos y funcionarios administrativos y que tanto la LOCGR como sobre todo la LPSP contienen una noción muy omnicomprensiva de servidor público que avalarían la posición de la Contraloría 93. Ahora bien, si ello es así, es decir, si la Contraloría es competente para determinar responsabilidades del Presidente y para imponerle sanciones, en un caso como éste con carencia de superior jerárquico la decisión de destitución, sin perjuicio de su carácter apelable jurisdiccionalmente como se estudiará posteriormente, es efectiva por sí misma y, por lo tanto, carece de todo apoyo constitucional o legal la remisión de las diligencias a la Asamblea Nacional cuyas atribuciones en la materia son inexistentes.

Cuestión distinta es la consideración de si esta interpretación de las disposiciones legales, posible a nuestro juicio a tenor de su dicción literal, resulta coherente y armónica con el conjunto del sistema constitucional donde el Presidente es elegido por sufragio universal directo (art.146 Constitución), la Asamblea carece de cualquier potestad de destitución del Jefe del Estado (salvo el supuesto muy excepcional de incapacidad del art. 149 Constitución) y para procesar al Presidente se requiere la retirada de su inmunidad acordada por la Asamblea Nacional (art. 148 Constitución). La Corte Suprema deberá pronunciarse sobre el tema ante el recurso de amparo que el Presidente de la República introdujo contra la Resolución de la Contraloría de 7 de Octubre de 2004. La primacía de los preceptos y principios constitucionales deberán ser el criterio para resolver el litigio jurídico y evitar el conflicto institucional.93 En igual sentido parece manifestarse la Ley del Servicio Civil y de la Carrera

Administrativa. Ley No. 476. La Gaceta Diario Oficial No. 235 de 11 de Diciembre de 2003 en los artículos 6 y 7.

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Como acabamos de apuntar, las resoluciones o decisiones de la Contraloría en las que se establece responsabilidad administrativa pueden ser impugnadas por la parte o partes afectadas a partir de la fecha de la notificación de la decisión (arts. 10 inc 17 y 126 LOCGR). La LOCGR establece que el afectado por una resolución de responsabilidad administrativa puede hacer uso de los recursos que existen. La responsabilidad administrativa que establece la Contraloría es definitiva en vía administrativa y agota dicha vía. Por ello, el afectado puede plantear su inconformidad ante la jurisdicción competente (art. 173 LOCGR) y éstas, de acuerdo con el ordenamiento vigente, pueden ser la Contencioso-Administrativa (art. 15 inc 3 y 5 LRJCA) o la Corte Suprema de Justicia mediante el recurso de amparo (arts. 45 Constitución y 23 Ley de Amparo).

El artículo 10 inc. 17 LOCGR señala que se entiende por resoluciones definitivas o firmes las dictadas por el Consejo Superior de la Contraloría General de la República en relación a las declaraciones de responsabilidad administrativa, civil, y presunción de responsabilidad penal, una vez transcurrido el término de treinta días para el caso del recurso de amparo 94. Pero, tras la entrada en vigor de la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo en 2001, existe otro instrumento jurisdiccional para recurrir las resoluciones de responsabilidad administrativa y de responsabilidad civil de la Contraloría. Se trata del recurso contencioso-administrativo (art. 15 inc.3 y 5 LRJCA). El artículo 22 de dicha ley declara la compatibilidad de las dos vías de impugnación y, sin perjuicio de ello, el recurrente deberá tener en cuenta los elementos específicos más relevantes de cada uno de estos dos tipos de recurso: el objeto del amparo es la vulneración de un derecho constitucional, mientras que en el recurso contencioso debe ventilarse un problema de legalidad; el plazo del recurso de amparo es de 30 días después de la notificación de la resolución, el del contencioso es de 60 días (art. 47 LRJCA); la posibilidad de la suspensión de la ejecución de la resolución está reconocida de una manera más abierta en el caso del recurso de amparo que en el del recurso contencioso-administrativo (arts. 33 ley de Amparo y 64 LRJCA) 95.

94 Sobre el Recurso de Amparo en el ordenamiento jurídico-constitucional nicaragüense puede verse, SÁNCHEZ CORRALES, Róger Iván. El Recurso de Amparo en Nicaragua como protección de Derecho y Libertades Constitucionales y algunas realidades comparativas con otros países. Pueblos Fraternos. Valencia, 1997.

95 Así, la suspensión, en el caso del amparo, será atendida cuando “no cause perjuicio al interés general, mientras, que en recurso contencioso-administrativo, cuando “el interés público lo aconsejare”.


b) Responsabilidad civil

Podemos señalar que la responsabilidad civil de un servidor público es declarada por una resolución de la Contraloría cuando del estudio contenido en el informe de Auditoría se deriva que la actuación del funcionario en aquel caso ha producido un perjuicio económico a la entidad u organismo (art. 137 LOCGR) 96. El Reglamento para la Determinación de Responsabilidades establece que el contenido u objeto de la responsabilidad civil son los recursos materiales y financieros de cualquier naturaleza en los cuales se concrete el perjuicio sufrido a causa de la acción u omisión (art. 8). El documento en el cual se recoge o establece ese perjuicio económico se denomina “Glosas” o “Pliego de Glosas que debe ser notificado por la Contraloría al funcionario afectado para que éste de acuerdo con el procedimiento ya descrito anteriormente pueda presentar las evidencias que traten de desvanecer las glosas 97.

Una vez a Contraloría ha adoptado una resolución con determinación de responsabilidad civil para un servidor público y dicha resolución ha sido notificada al afectado, existe en este caso una vía específica de recurso ante la propia Contraloría: el recurso de revisión. Como señala el artículo 141 LOCGR, la Contraloría revisará las resoluciones relativas a responsabilidad civil, de oficio o a petición de parte afectada, en los supuestos contemplados en la ley. El artículo 142 LOCGR y el artículo 25 RDR regulan las diferentes causales en las cuales procede el recurso de revisión entre las que se destacan errores de hecho y de derecho, errores aritméticos o de cálculo, ausencia o inadecuación de documentos, conductas delictivas por parte de intervinientes en el procedimiento 98.96 La LPSP ha señalado que la responsabilidad es civil cuando el servidor público con

intención, imprudencia o abuso de poder, causa perjuicio económico al patrimonio del Estado. Igualmente si en el ejercicio de la función pública efectúa gastos o contrae deudas o compromisos en representación de la Institución donde sirve sin estar previa y legalmente autorizado para ello o sin contar con los recursos presupuestarios para responder. De igual forma, incurre en responsabilidad civil el superior jerárquico que autoriza el uso indebido de los recursos del Estado o conociendo las deficiencias de los sistemas de control no ordena su corrección (art. 14).

97 El procedimiento para establecer la responsabilidad civil tiene algunas especialidades. Ver: los artículos 16-28 RDR; 126-135; 137; 141-147 LOCGR.

98 Los artículos 143-146 LOCGR regulan este procedimiento de revisión ante la propia Contraloría General de la República. El artículo 147 de la propia LOCGR concede un “segundo recurso de revisión”.

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Posteriormente, si el afectado no está conforme con la resolución en materia de responsabilidad civil emanada de la revisión ante la Contraloría puede recurrirla mediante el recurso contencioso-administrativo y mediante el recurso de amparo con arreglo a los mismos preceptos y criterios invocados en el epígrafe anterior al tratar de los recursos jurisdiccionales en los supuestos de determinación de responsabilidades administrativas.

Para la ejecución de las resoluciones confirmatorias y susceptibles de ser aplicadas, en las cuales se ha establecido Glosas, la Contraloría procede a enviar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público copias certificadas de las resoluciones que establezcan obligaciones a favor de los órganos del Gobierno de Nicaragua, es decir, de los Poderes del Estado, para la expedición del título de crédito correspondiente y su respectivo cobro. Así mismo, se enviará a las Municipalidades y, en general, a todas las entidades y organismos del sector público, que tengan capacidad legal para emitir documentos que traigan aparejada ejecución, copias certificadas de las resoluciones que establezcan obligaciones a favor de estas entidades y organismos, para que emitan el título de crédito correspondiente y procedan a su recaudación (art. 133 LOCGR).

c) Presunción de Responsabilidad Penal

La determinación de presunción de responsabilidad penal puede ser declarada en una resolución de la Contraloría cuando ésta, como consecuencia de su labor fiscalizadora sobre gestión de fondos públicos, entiende que las acciones u omisiones de un servidor público son hechos tipificados por la ley como delitos (art 10 inc 17 LOCGR) 99.

La posibilidad de establecer la denominada presunción de responsabilidad penal por parte de la Contraloría General de la República es posiblemente la facultad en materia de determinación de responsabilidades de los funcionarios que mayor controversia ha tenido y mayor revuelo ha levantado en las Instituciones del Estado, 99 Por su parte, la LPSP señala que la presunción de responsabilidad penal ocurre cuando

la acción u omisión en que incurre el funcionario público se encuentra tipificada en la ley penal (art. 14).


en general, y entre los servidores públicos de la rama del Ejecutivo, en particular.

Dicha facultad fue establecida por la LOCGR en el año 1981 (arts. 10 inc 17 y 138 originarios) y se mantuvo vigente hasta el año 1993, cuando mediante Sentencia la Corte Suprema de Justicia la declaró inconstitucional porque chocaba o estaba en contradicción con la Constitución de 1987.

En esta Sentencia ( No. 126 de 21 de Diciembre de 1993) la Corte Suprema de Justicia señaló que la Contraloría no tenía competencia en la materia. Según los términos literales de la propia Sentencia, la Contraloría “carece de jurisdicción y competencia para imponer al recurrente la pena de presunción de responsabilidad penal, lo cual compete exclusivamente a los jueces del Poder Judicial”. Añadió, además, la decisión del alto órgano judicial que, si bien la presunción de responsabilidad penal no es una “sanción corporal ni restrictiva de la libertad personal, sin embargo, es una sanción perjudicial ya que ataca sin término fijo la honra y el buen nombre del recurrente, y por ende hiere de manera permanente la tranquilidad espiritual del que recibe tal pena” violando la Constitución que garantiza el respeto a la honra y reputación de las personas. Por todo ello, la Corte, partiendo de que en ninguna de las disposiciones del Código Penal se le asignan a la Contraloría funciones jurisdiccionales o poder de decisión para poder señalar presunciones penales, las cuales son privativas de los jueces, concluyó que la Contraloría “jamás puede emitir juicios de responsabilidad penal”, y declaró inconstitucionales todos los preceptos de la LOCGR que contemplaban tal declaración de presunción de responsabilidad penal.

La facultad de establecer presunción de responsabilidad penal por parte de la Contraloría fue retomada en 1995 mediante las reformas constitucionales de ese año. Dicha atribución fue incorporada al texto constitucional en el artículo 156: “La Contraloría deberá hacer públicos los resultados de sus investigaciones y cuando de los mismos se presumieran responsabilidades penales deberá enviar su investigación a los tribunales de justicia, bajo el apercibimiento de encubridor si no lo hiciera, de los delitos que posteriormente se eterminara cometieron los investigados” 100. 100 Esta incorporación fue hecha mediante la Moción de consenso presentada por M.

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La LOCGR, de conformidad con las disposiciones constitucionales introducidas en las reformas de 1995, fue modificada en el año 2001 para revisar los artículos declarados inconstitucionales el año 1993 y reincorporar la facultad de la Contraloría de establecer en sus resoluciones conclusivas de una fiscalización la presunción de responsabilidad penal 101. Así, la Contraloría, de acuerdo con la LOCGR (arts. 10 inc 17, 64 y 138), cuando en el marco de las labores de auditoría tenga conocimiento de hechos delictivos puede investigar sobre los mismos siguiendo el procedimiento general ya expuesto anteriormente. Finalmente, puede incluir en el informe de auditoría y en la resolución final el establecimiento de presunción de responsabilidad penal de uno o más servidores públicos.

En cumplimiento de las previsiones constitucionales y legales el informe y la resolución de la Contraloría con determinación de presunción de responsabilidad penal debe ser enviado, además de las entidades y funcionarios afectados, a los Tribunales competentes y a la Procuraduría. En este punto creemos oportuno agregar que, debido a la existencia del Ministerio Público a cuyo frente se encuentra el Fiscal General y cuya misión conforme a su propia Ley Orgánica es ejercer la función acusadora y la representación de los intereses de la sociedad (art. 1 LOMP) 102, la Contraloría General de

ARGÜELLO; D. AGUIRRE; A. CÉSAR; D.M. TÉLLEZ; E. ALTAMIRANO; D. MONTIEL. Sobre ello, ver. Reforma constitucional 1995… Op. Cit. Pág. 584. Creemos que esta facultad de la Contraloría fue recuperada y elevada a rango constitucional (recordemos que había sido declarada inconstitucional), posiblemente, como una respuesta del Legislativo, en este caso del constituyente constituido, frente a distintos fallos de la Corte Suprema de Justicia ( por ejemplo, la ya citada Sentencia No. 126 de 21 de Diciembre de 1993). Además, coincidiendo prácticamente en el tiempo con la aprobación de las reformas constitucionales, la Corte Suprema dictó otra Sentencia en el mismo sentido (No. 60 de 7 de Agosto de 1995).

101 En el Reglamento para la Determinación de Responsabilidades (RDR), la presunción de responsabilidad penal se encuentra regulada en los artículos 29-33. Sobre la presunción de responsabilidad penal puede verse, entre otros, JIMÉNEZ ARGÜELLO, Johanell Roberta; ESTRADA ZELEDÓN, Mariela Isabel. Modernización de la legislación penal nicaragüense sobre delitos de los funcionarios públicos, en la administración de los bienes del Estado y en el ejercicio de sus funciones. Monografía para optar al Grado de Licenciado en Derecho. UAM. Managua. 1999; RAMÍREZ TORRÉS, Francisco. El servidor público… Op. Cit. Págs. 29-32; CUAREZMA TERÁN, Sergio J. Manual Básico… Op. Cit. Págs. 23 y 24.

102 La propia Ley Orgánica del Ministerio Público señala que en los casos que se competencia de la Contraloría General de la República la investigación (entiéndase aquella originada como consecuencia de su actividad de fiscalización) deberá instar a la Contraloría para que se pronuncie en los términos que la ley exige (art. 10 inc. 1). Ley No. 346. La Gaceta Diario Oficial. No. 196 de 17 de Octubre de 2000.


la República debería también enviar una copia del informe y de la resolución a dicha institución para que el Fiscal General acuda ante la jurisdicción penal 103.

Al juez de lo criminal le corresponde conocer y decidir sobre el caso de presunción de responsabilidad penal que le ha sido remitido por la Contraloría. Resulta interesante destacar la posición de la Corte Suprema de Justicia sobre la relación de colaboración que existe entre la Jurisdicción Ordinaria Penal y la Contraloría General de la República en relación a la resolución de presunción de responsabilidad penal. Mediante Sentencia No. 172 de 27 de Octubre de 1998, la Corte estableció, según nuestro entender, el contenido y alcance del artículo 156 de la Constitución y la diferenciación de la actividad que desarrolla la Contraloría y el órgano judicial en materia de presunción de responsabilidad penal. En tal sentido, la Corte consideró que la actividad que realiza el Contralor en el ejercicio de sus funciones es meramente administrativa y la del juez es jurisdiccional: “Si bien es cierto que el Contralor administrativamente puede deducir de su investigación la existencia de presunción de responsabilidad penal en el funcionario cuya actuación se analiza, tal presunción no puede ser, ni es, determinante para el órgano judicial como base fundamental de su resolución jurisdiccional, la cual debe fundarse en su propia investigación y en su propio criterio”. Por ello, la Corte es contundente al señalar en el “Por Tanto” de la Sentencia que “toda resolución judicial penal que se base, se haya basado o se basare sólo en la resolución administrativa del señor Contralor General de la República, será nula”.

Por último, en cuanto a la posibilidad de recurrir la resolución de la Contraloría sobre presunción de responsabilidad penal podemos señalar que, una vez ha sido dictada, la persona afectada por la misma puede hacer uso del Recurso de Amparo 104 contemplado en el artículo 45 Constitución y desarrollado en el artículo 23 Ley de Amparo. Son aplicables a este supuesto las consideraciones

103 En la doctrina nicaragüense CUAREZMA TERÁN mantiene una posición similar sobre este punto. CUAREZMA TERÁN, Sergio J. Manual Básico… Op. Cit. Pág. 23.

104 En este caso de establecimiento de presunción de responsabilidad penal, no cabe la jurisdicción Contencioso-Administrativo ya que lo penal es una de las materias excluidas de dicha jurisdicción (art. 17 inc. 3 LRJCA).

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formuladas anteriormente al respecto al tratar de la responsabilidad administrativa.

2.7.3 El Informe de Gestión Anual

La Constitución nicaragüense (art.156) establece que los resultados de los trabajos de la Contraloría deben ser públicos con el objetivo de asgurar un conocimiento trasparente del uso de los recursos económicos por parte de los poderes e instituciones del Estado. Al respecto ya se ha hecho alusión anteriormente a la publicidad de las actuaciones y resoluciones de la Contraloría en relación especialmente con las entidades investigadas, los funcionarios afectados, los ciudadanos denunciantes, la Procuraduría y los Tribunales de Justicia. Para materializar con carácter general el mandato constitucional de difusión de la labor fiscalizadora de la Contraloría, y también del resto de su actividad, la propia Constitución (arts. 138. inc 29 y 156) prevé la figura del Informe de Gestión Anual.

La redacción originaria del artículo 156 de la Constitución Política de 1987 estableció el deber de la Contraloría de rendir un “Informe Anual” a la Asamblea Nacional presentado por el Contralor General de la República 105. Dicha obligación de rendir informe no existió antes de la entrada en vigencia de la Constitución Política en 1987, al no estar contemplada en la LOCGR de 1980, si bien en la práctica podemos observar que la Contraloría presentaba informes a la Junta de Gobierno de Reconstrucción Nacional y posteriormente a partir del año 1984 a la Presidencia de la República 106. 105 La propuesta de establecer la obligación de presentar el Informe Anual de la gestión de

la Contraloría ante la Asamblea Nacional fue elaborada por Carlos Núñez, presidente de la Asamblea Constituyente. Este formuló la consulta al entonces Contralor General, Emilio Baltodano, que se encontraba presente en el recinto de la Asamblea Nacional en el momento que se realizaba el Debate sobre la redacción de dicho artículo. Así pues, Carlos Núñez planteó que, si la Asamblea Nacional elegía al Contralor, éste debía rendir informe de la gestión o trabajo del órgano ante la Cámara. Baltodano señaló que eso era lo correcto e hizo una diferencia entre el informe anual de la gestión de la Contraloría y los informes precisos o para casos concretos que la Contraloría elaboraba. Ver. Debates Constitucionales… Op. Cit. Pág. 592.

106 En tal sentido, entre 1979 y 1987 la Contraloría, en palabras del entonces Contralor General, rindió informe de su gestión a la Junta de Gobierno de Reconstrucción Nacional y posteriormente a la Presidencia de la República quien tenía la facultad de designar al Contralor y Subcontralor. Ver: Debates Constitucionales… Op. Cit. Pág. 592. Así mismo, se puede ver: Memoria a cinco años de función fiscalizadora. Managua, 1984.


Llama la atención el retraso y la irregularidad con los que empezó a cumplirse el mandato constitucional del artículo 156 del texto de 1987. Así, el primer Informe Anual que la Contraloría presenta a la Asamblea Nacional es el del año 1990 107; posteriormente le sigue el Informe del año 1991 y el de 1992 108; y en los años 1993-1995 no existe ningún documento presentado a la Asamblea Nacional. Dicha situación posiblemente se puede explicar debido a la época “convulsionada” que vive el país entre pugnas políticas, destituciones y restituciones de Contralores, así como por el proceso de reforma constitucional culminado en el año 1995. La Contraloría General de la República no quedó al margen de esa convulsión 109.

La reforma constitucional de 1995 cambia la redacción originaria del artículo 156 que queda en los términos siguientes: “ El Contralor informará de su gestión personalmente a la Asamblea Nacional, cada año, o cuando ésta lo solicite”. Es a partir de este momento que los documentos que presenta regularmente cada año la Contraloría a la Asamblea Nacional cambian de nombre y contenido y pasan de denominarse Informe Anual 110 a llamarse Informe de Gestión 111. Con la reforma constitucional del año 2000 se vuelve a cambiar la redacción del artículo 156 y se menciona que el Presidente del Consejo Superior de la Contraloría General de la República, o quien éste designe de entre los Miembros del Consejo, “informará de la gestión del organismo a la Asamblea Nacional cada año o cuando ésta lo solicite” 112.

El contenido y la estructura de los informes presentados por la Contraloría General de la República a la Asamblea Nacional 107 Contraloría General de la República. Informe Anual 1990. Managua, 1991. 108 Contraloría General de la República. Informe Anual 1991. Managua, 1992; Informe Anual

1992… Op. Cit.109 Sobre ello se puede ver, entre otros, VARGAS, Oscar-René. Círculos del infierno. Corrupción,

dinero y poder. Foro Democrático y Centro de Estudios de la Realidad Nacional de Nicaragua (CEREN). Nicaragua, 2000. Págs. 247-258.

110 Sobre ello ver: Contraloría General de la República. Informe Anual 1990… Op. Cit; Informe Anual 1991… Op. Cit; Informe Anual Año 1992.

111 Véase: Contraloría General de la República de Nicaragua. Informe de Gestión a la Honorable Asamblea Nacional (período Abril-Diciembre de 1996); Informe de Gestión a la Honorable Asamblea Nacional Año 1997… Op. Cit; Informe de Gestión a la Honorable Asamblea Nacional Año 1998. Managua, 1999.

112 Contraloría General de la República. Informe de Gestión Año 2000… Op. Cit; Informe de Gestión Año 2001… Op. Cit; Informe de Gestión Interna Año 2003… Op. Cit.

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a lo largo de algo más de una década (1990-2003) han sido muy distintos y variados. Han contribuido a ello las diversas redacciones de la norma constitucional que no han precisado la dimensión, especialmente cualitativa, de lo que se llamó “Informe Anual” o de lo que en la actualidad se denomina “Informe de Gestión”.

La LOCGR y sus diversas reformas (la última en el año 2001) no se han preocupado por desarrollar nada sobre la previsión constitucional en relación con el contenido del Informe de Gestión. Ha sido el propio órgano de control externo, y específicamente las personas que lo han dirigido, el que ha definido el contenido y la estructura del Informe a presentar ante la Asamblea Nacional.

En este punto merece destacarse que apenas existe constancia pública, ni en el Informe de Gestión Anual ni en otro tipo de documento de la institución, del ejercicio por parte de la Contraloría de la función fiscalizadora sobre la ejecución del Presupuesto. En tal sentido podemos ver, por una parte, el informe del año 1997 en el cual por primera vez se introduce un apartado específico sobre la ejecución del Presupuesto General de la República de 1997 113; y el Informe de Gestión del año 1998 que habla de “informe final de la ejecución del Presupuesto General de la República 1998” 114. Por otra parte, constatamos que no existe en los informes presentados por la Contraloría General de la República a la Asamblea Nacional entre los años 1990-2004 mención alguna a la ejecución del Presupuesto General de la República. Así pues, las dos únicas veces que se ha efectuado esta alusión a la fiscalización del Presupuesto ha sido sido en los Informes de Gestión de los años 1997 y 1998, constituyendo todo ello una vulneración de la previsión constitucional (art. 156) según la cual la Contraloría debe hacer público los resultados de sus trabajos. Con el fin de corregir estas prácticas estimamos que LOCGR y el Estatuto General de la Asamblea Nacional deberían incorporar algunas disposiciones que regularan de manera precisa el envío a la Cámara de un documento parecido al que en muchos Estados se

113 Contraloría General de la República. Informe de Gestión a la Honorable Asamblea Nacional Año 1997… Op. Cit. Págs. 118-160.

114 Contraloría General de la República. Informe de Gestión a la Honorable Asamblea Nacional Año 1998… Op. Cit. Págs. III-1 a III-34.


denomina “Cuenta General” o “Liquidación del Presupuesto” 115, la elaboración de un informe específico de la Contraloría sobre el mismo incorporado al Informe de Gestión Anual y la previsión de una tramitación parlamentaria del citado informe de la Contraloría sobre la ejecución presupuestaria 116.

A pesar de no existir, como venimos diciendo, una normativa reguladora de los aspectos básicos del contenido del Informe de Gestión, se observan unas notas características presentes en todos los informes elaborados por la Contraloría en los últimos años. En este sentido, se constata, en primer lugar, la estructuración del Informe de Gestión Anual en base a dos grandes apartados correspondientes a las dos Direcciones Generales Sustantivas: la Dirección General de Auditorías y la Dirección General Jurídica de la Contraloría. Por otro lado, podemos observar que el contenido del Informe, con abundante profusión de cuadros y datos cuantitativos, es estrictamente descriptivo de la actividad desplegada por la Contraloría en su labor fiscalizadora, a través 115 La recien aprobada Ley de Administración Financiera y del Régimen Presupuestario

(LAFRP). Ley No 550. La Gaceta Diario Oficial Núm. 167 de 29 de Agosto de 2005 y sus reformas La Gaceta Diario Oficial Núm. 226 de 22 de Noviembre de 2005 que sustituye a la Ley del Régimen Presupuestario de 1988, introduce la obligación del Presidente de la República vía Ministerio de Hacienda y Crédito Público de remitir el Informe de Liquidación del Presupuesto General de la República a la Asamblea Nacional y a la Contraloría General de la República (artículo 68 LAFRP). El mismo artículo 68 señala que corresponde a la Contraloría General de la República dictaminar el “Informe de Ejecución Presupuestaria” remitido por Hacienda. Posteriormente, una vez dicatminado, la Contraloría debe remitirlo a la Comisión de Asuntos Económicos, Finanzas y Presupuesto de la Asamblea Nacional. Corresponde a ésta última la aprobación o rechazo del Informe de Liquidación Presupuestaria. Con esta nueva regulación se está introduciendo, en nuestra opinión, un canal de comunicación, en relación al control presupuestario, entre la Asamblea Nacional y la Contraloría General de la República. En igual sentido, la nueva Ley introduce la denominada “Cuenta Anual de Inversión del Sector Público” cuyos componentes son: el Informe de Liquidación del Presupuesto, los movimientos y situación de la Hacienda Pública, la Deuda interna y externa y pasivos contingentes, y los estados contables y financiero (ver artículos 127, 133 y 137 de LAFRP) y cuyo control lo realiza la Asamblea Nacional y la Contraloría General de la República. Habrá que esperar el siguiente ciclo presupuestario para observar el comportamiento práctico de la nueva disposición.

116 En esta línea se encuentra el artículo 181 de la Constitución de Costa Rica. En el plano doctrinal se puede ver: FERNÁNDEZ-CARNICERO GONZÁLEZ, Claro J. “Las relaciones entre las Cortes Generales y el Tribunal de Cuentas” en CRÓNICA 1992-1993. Tribunal de Cuentas. Madrid, 1994. Págs. 290 y 291; y ZÁRATE y PERAZA de AYALA, Baltasar de. “El cumplimiento del dictamen y resoluciones de la Cuenta General” en Auditoría Pública. Núm. 9. 1997. Pág. 68.

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de los trabajos llevados a cabo por las dos Direcciones Generales Sustantivas, y de algunos planes de futuro 117. Se trata, en definitiva, de un documento resumen del trabajo de auditorías y del quehacer interno de la Contraloría, pero que no incorpora análisis cualitativos sobre la utilización de los recursos presupuestarios asignados a los integrantes del sector público nicaragüense, ni señalamientos ni sugerencias para una diferente gestión de dichos recursos en el futuro. En otras palabras, no aporta a la Asamblea Nacional muchos elementos de conocimiento efectivo sobre si los fondos puestos a disposición de los poderes públicos han sido gastados con arreglo a los parámetros de fiscalización (legalidad, economía, eficiencia y eficacia) 118.

En relación al destinatario de este Informe de Gestión Anual, ya se ha señalado que es la Asamblea Nacional. Esta previsión constitucional (arts. 138 inc. 29 y 156) es coherente con otras de la propia Constitución como las siguientes: la Asamblea Nacional aprueba el Presupuesto General de la República y debe ser informada de su ejecución (art. 138 inc. 6); la Asamblea Nacional elige a los miembros del Consejo Superior de la Contraloría General de la República (art. 138 inc. 9). Dicho esto, conviene referirse a algunos aspectos de esta atribución de la Asamblea Nacional de recibir anualmente el Informe de Gestión de la Contraloría. En particular, debemos examinar el momento de la remisión del Informe a la Asamblea Nacional y la tramitación del mismo en la Cámara.

En cuanto a la primera cuestión, podemos observar que el ordenamiento no hace mención alguna sobre el plazo de elaboración y de presentación del Informe de Gestión Anual ante la Asamblea Nacional. La práctica de la Contraloría ha sido muy variada al respecto. En tal sentido, se puede ver que el Informe del año 2000 fue presentado en Octubre de 2001, el Informe del año 2001 en Marzo de

117 En tal sentido, se puede ver el último informe (Año 2003) que se denomina Informe de Gestión Interna Año 2003 A la Honorable Asamblea Nacional. Managua, 2004. Dicho informe se compone de dos Capítulos. El primero es sobre la Gestión Interna de las Estructuras Organizativas de la Contraloría General de la República del año 2003, y el segundo sobre los Proyectos Programados y en Ejecución.

118 Sobre el contenido del Informe Anual del órgano de control externo en la experiencia de otros países, se puede ver: CARRETERO, Adolfo. “El Informe Anual del Tribunal de Cuentas (IIII)”... Op. Cit. Págs. 825-828.


2002 y el Informe del año 2003 en Febrero de 2004. Doctrinalmente se apunta la conveniencia, cuando el Informe Anual incorpora el Informe sobre la Cuenta General, que el Informe Anual se presente al Parlamento aproximadamente al cabo de siete u ocho meses desde la finalización del ejercicio presupuestario 119. Probablemente la explicación de que en Nicaragua el Informe de Gestión Anual sea presentado con tanta prontitud obedece al hecho de que no incluye, como hemos señalado anteriormente, el análisis sobre la ejecución del presupuesto.

Con respecto a la tramitación parlamentaria del Informe, muy escasas son las referencias del ordenamiento nicaragüense sobre este punto. De hecho podemos afirmar que la única previsión normativa se encuentra en la Constitución (art. 156) cuando indica que corresponde al Presidente del Consejo Superior de la Contraloría informar “personalmente” cada año a la Asamblea Nacional de la actividad desplegada por el órgano de control externo. Queda claro, por lo tanto, que esta presentación del Informe de Gestión debe efectuarse mediante comparecencia ante la Asamblea Nacional del citado Presidente del Consejo Superior. A partir de aquí nada se dice ni en la LOCGR, ni en el Estatuto General de la Asamblea Nacional, ni en el Reglamento Interno de la propia Cámara de elementos importantes de la tramitación de un documento de las características del Informe de Gestión y que aparecen habitualmente en otros ordenamientos. Así, no se contempla la publicación del texto entre la documentación oficial de la Asamblea, la previsión de si la comparecencia debe sustanciarse en sesión plenaria o en comisión, la celebración de debate entre el Presidente del Consejo Superior de la Contraloría y los diputados y la aprobación de mociones o resoluciones a propósito del contenido del Informe. En la práctica, el Presidente del Consejo Superior se limita a presentar el Informe ante el pleno de la Asamblea Nacional. Finalmente, cabe observar que tampoco tiene regulación específica, ni especial relieve en la práctica institucional, la posibilidad ofrecida por el

119 Ver: CARRERAS, Josep Ma; VALLÈS, Francesc. “El marco legal de las Entidades Fiscalizadoras Superiores de Centroamérica: Límites y Desafíos” en AAVV. Las riendas del desarrollo… Op. Cit. Pág. 139; VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Págs. 389 y 390; ZÁRATE y PERAZA de AYALA, Baltasar de. “El cumplimiento del dictamen y resoluciones de la Cuenta General”… Op. Cit. Págs. 68-71.

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texto constitucional de que la Asamblea Nacional pueda solicitar “informaciones” complementarias a la Contraloría (art. 138 inc 29) 120.

De la exposición efectuada anteriormente emerge con toda nitidez que el ordenamiento nicaragüense no contempla canales o cauces de comunicación y relación permanente y estable entre la Asamblea Nacional y la Contraloría General de la República 121. Por un lado, la difusión y la comunicación de los resultados concretos de la labor fiscalizadora de la Contraloría tienen unos destinatarios privilegiados en los organismos del Poder Ejecutivo, los funcionarios afectados y, en ocasiones, los ciudadanos denunciantes y otras instituciones (Tribunales, Procuraduría). Por otro lado, el Informe de Gestión Anual presentado a la Asamblea Nacional es una mera memoria de actividades de la Contraloría que no requiere de tramitación alguna en la Cámara más allá de la comparecencia sin mayor relieve del Presidente del Consejo Superior. En otras palabras, no está prevista una interlocución regular entre Contraloría y Asamblea Nacional. Esta situación puede tener su explicación en las características del ejercicio de la función fiscalizadora de la Contraloría en Nicaragua. Ahora bien, sin alterar sustancialmente las mismas, creemos que un conocimiento y un debate en la Asamblea Nacional, a partir de un Informe de Gestión Anual de la Contraloría más completo y de carácter cualitativo, sobre la gestión de los recursos públicos por parte de los organismos del Estado sería positivo para contribuir a un funcionamiento más transparente del sistema democrático en Nicaragua 122.

120 Tampoco ha tenido mucha virtualidad práctica la previsión constitucional según la cual la Asamblea Nacional puede autorizar auditorías sobre la gestión de la Contraloría (art. 156). De hecho desde la introducción de este precepto en las reformas constitucionales de 2000 solamente ha habido una auditoría sobre la Contraloría ordenada por la Asamblea Nacional. Dicha auditoría se acordó inmediatamente después de la entrada en vigencia de las reformas constitucionales en febrero de 2000. Ver: OJEDA BACA, Boanerges. “La auditoría a la Contraloría” en www.confidencial.com.ni Núm. 181 de 27 de Febrero a 4 de Marzo de 2000. Con anterioridad a la reforma constitucional de 2000 la Contraloría por decisión propia se sometió a una auditoría en el año1998. Ver: Contraloría General de la República. Informe de Gestión a la Honorable Asamblea Nacional Año 1998… Op. Cit. Apartado II-41. Sobre el control al controlador puede verse, CARRERAS, Josep Ma; VALLÈS, Francesc. “El marco legal de las Entidades Fiscalizadoras Superiores de Centroamérica: Límites y Desafíos” en AAVV. Las riendas del desarrollo… Op. Cit. Pág. 157.

121 Sobre ello ver: GARCÍA PALACIOS, Omar. “La Contraloría General de la República de Nicaragua” [cd-rom] en VIII Congreso Iberoamericano… Op. Cit.

122 Sobre estas ideas ver: CORTÉS FLEIXAS, Josep Lluis. “El ciudadano como usuario de


En este sentido, una solución para mejorar dicha situación podría ser la creación de una Comisión para las relaciones entre la Asamblea Nacional y la Contraloría General de la República 123. Sin embargo, nos inclinamos por aprovechar comisiones ya existentes (por ejemplo, la Comisión de Asuntos Económicos, Finanzas y Presupuesto; la Comisión de Probidad y Transparencia) que podrían asegurar una operatividad más inmediata. En tal sentido, creemos que la Comisión de Asuntos Económico, Finanzas y Presupuesto puede ser el punto de enlace o cauce de comunicación entre la Asamblea Nacional y la Contraloría y el Estatuto de la Asamblea Nacional el primer instrumento normativo que podría incorporar alguna de las propuestas formuladas.

Como anteriormente señalamos, la reciente Ley de Administración Financiera y del Régimen Presupuestario de 2005 parece dar los primeros pasos de regulación normativa para acercar a la Asamblea Nacional y a la Contraloría General de la República en su función de control de la ejecución del Presupuesto General de la República. 3. Función Rectora del Sistema de Control de la Administración

Pública

La Contraloría General de la República es el organismo rector del sistema de control de la Administración Pública (art. 154 Constitución) y como tal le corresponde “establecer el sistema de control que de manera preventiva asegure el uso debido de los fondos gubernamentales” (art. 155 inc. 1 Constitución). La Constitución nicaragüense sigue en este punto los antecedentes nacionales desde el establecimiento de la Contraloría en 1979-1980 y es concordante, como ya se ha señalado, con textos constitucionales como los de Perú 124 y Ecuador.

la información contable” en Auditoría Pública. Núm. 19. 1999. Págs. 17-24; ÁLVAREZ, Ramón. “Comunicación y control” en Auditoría Pública. Núm. 5. 1996. Págs. 75-77.

123 Sobre estas comisiones en el Derecho comparado se puede ver: ARREGUI MICHERO, Blanca. “La comisión mixta Congreso-Senado para las relaciones con el Tribunal de Cuentas” en Auditoría Pública. No. 20. 2000. Págs. 71-78.

124 Ver: En tal sentido ver: CASO LAY, Víctor Enrique. “La experiencia del Perú en el control público”… Op. Cit. Págs. 18 y 19.

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La única materialización constitucional para el ejercicio de esta función de la Contraloría es la atribución de establecer el sistema de control preventivo sobre la utilización de los recursos públicos. Esta facultad de la Contraloría se sitúa dentro del objeto clásico de los órganos de control externo (los recursos económicos del Estado) y hasta fecha reciente el alcance de la función rectora de la Contraloría se ha limitado a este aspecto. Sin embargo, con la entrada en vigor de la Ley de Probidad de los Servidores Públicos de 2002, incardinada en la mencionada función rectora, la Contraloría ha visto ampliadas sus atribuciones hacia ámbitos no habituales para los órganos de control externo, aunque con precedentes como los ya citados de Perú y Ecuador, como son los relativos a la aplicación de las disposiciones legales en materia de función pública.

De acuerdo con lo que acabamos de exponer, este apartado aborda separadamente las dos manifestaciones de la función rectora de la Contraloría: en primer lugar, el establecimiento del sistema de control preventivo sobre los fondos gubernamentales; en segundo lugar, el control de probidad de los servidores públicos.

Debemos precisar de antemano que, por tratarse de una función rectora, a la Contraloría le deben corresponder en principio en este terreno atribuciones directivas y no de ejecución material del control, aunque las fronteras en este punto no son siempre fáciles de trazar. Así mismo debemos señalar que en el contexto nicaragüense entendemos por Administración Pública todas las instituciones que componen el Estado, tanto las que se encuentran bajo la dependencia del Gobierno o el Poder Ejecutivo (art. 3 Ley de Organización, Competencia y Procedimiento del Poder Ejecutivo LOCPPE), como también las entidades territoriales (Regiones Autónomas, Municipios, art. 175 Constitución) y, en general, todas aquellas que integran los Poderes del Estado (Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral, art. 129 Constitución), los órganos constitucionales (Asamblea Nacional, Presidente de la República, Contraloría General de la República, Corte Suprema de Justicia, y Consejo Supremo Electoral) y aquellas instituciones de relevancia constitucional o de creación constitucional, como el Ministerio Público, la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, la Superintendencia General de Bancos y otras Instituciones Financieras (art. 138 inc. 9 Constitución) 125. 125 Esta concepción es coincidente sustancialmente con la recogida en el artículo 6 de la


3.1 Establecimiento del sistema de control preventivo sobre los fondos gubernamentales El examen de esta atribución de la Contraloría requiere referirse a tres aspectos: la evolución normativa en la materia, la caracterización general y las principales manifestaciones.

La función rectora de la Contraloría General de la República desde su establecimiento en la LOCGR ha tenido una evolución normativa que puede ser resumida de la siguiente manera: El artículo 8 de la LOCGR, en la redacción introducida por la reforma aprobada en 1984, atribuye por primera vez a la Contraloría el carácter de “Organismo Rector del Sistema de Control de la Administración Pública” y de lo entonces denominado como “Área Propiedad del Pueblo” 126; en 1987 la Constitución recoge el mismo enunciado especificando la atribución de establecer el sistema de control preventivo sobre los fondos (art. 155 inc 1); la reforma constitucional del año 1995 reproduce el tenor anterior introduciendo la expresión “fondos gubernamentales” 127 y eliminando la referencia al “Área

Ley de Probidad de los Servidores Públicos: “Administración Pública es la que ejerce el Estado por medio de los órganos de la administración del Poder Ejecutivo, de acuerdo con sus propias normativas; la administración de las Regiones Autónomas de la Costa Atlántica y de las municipalidades, las instituciones gubernamentales autónomas o descentralizadas y de las desconcentradas, las instituciones de creación constitucional y, en general, todas aquellas que de acuerdo con sus normas reguladoras realizaren actividades regidas por el ordenamiento jurídico administrativo y la doctrina jurídica y en todo caso cuando ejercieren potestades administrativas. También incluye la actividad de los Poderes Legislativo, Judicial y Electoral en cuanto realizaren funciones administrativas en materia de personal, contratación administrativa y gestión patrimonial”. Sobre el concepto de Administración Pública en Nicaragua puede verse: ESCORCIA, Jorge Flavio. Derecho… Op. Cit. Págs. 237-241. Sobre el concepto de Administración Pública en general, puede verse, entre otros: PARADA, Ramón. Derecho Administrativo I. Parte General. Marcial Pons. Madrid, 2000. Págs. 14-16; GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo; y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo I. Civitas. Madrid, 2001. Págs. 28-38.

126 El “Área Propiedad del Pueblo” fue la expresión utilizada durante la década Sandinista (1979-1990) para referirse a las numerosas empresas estatales que operaron tanto en el campo como en la ciudad. Sobre la presencia total del Estado en la economía nicaragüense durante esta década y la absorción y control de la banca comercial, el comercio exterior, incluyendo las importaciones de alimentos y petróleo; así como el crecimiento del aparato estatal se puede ver, entre otros,: CRUZ SEQUEIRA, Arturo J. “Nicaragua: la difícil transición hacia una economía de mercado” en AAVV. El PNUD en Nicaragua ante el tercer milenio. Una visión nicaragüense sobre gobernabilidad y desarrollo humano. Coordinador Roberto Courtney. PNUD. Managua, 2001. Págs. 75-80.

127 Aunque los artículos en cuestión utilizan la expresión fondos “gubernamentales”,

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Propiedad del Pueblo”; finalmente, la reforma constitucional de 2000 mantiene el texto de 1995 en este punto.

La caracterización general de esta atribución de la Contraloría debe partir de la interpretación combinada de las expresiones constitucionales “función rectora” y “establecimiento del sistema de control preventivo de los fondos gubernamentales” (arts. 154 y 155 inc 1) y todo ello en el contexto normativo de la competencia fiscalizadora de la Contraloría para llevar a cabo de manera directa el control a posteriori de las cuentas públicas (arts. 154 y 155 inc 2 y 3). En este sentido, podemos afirmar que de los preceptos constitucionales se desprende una estructura de control de los fondos públicos en la que el control sucesivo corresponde a la Contraloría y en la que la propia Contraloría aparece como el organismo rector y dirigente del sistema de control en general y particularmente en la vertiente del control previo. Ello implica, a nuestro juicio, que en el ámbito de la atribución que nos ocupa la Contraloría rige, gobierna, dirige, es decir, configura -a través, entre otras, de actuaciones normativas, de coordinación, de asesoramiento- el establecimiento del sistema de control preventivo de los fondos gubernamentales, pero sin llegar a ser el responsable directo ni ejecutor material de las tareas de dicho control.

Como acabamos de apuntar, las manifestaciones a través de las cuales puede plasmarse la atribución de establecer el sistema preventivo de control de los fondos gubernamentales son diversas: la normación, la coordinación y el asesoramiento. Veamos a continuación algunos ejemplos de cada una de ellas.

En el plano normativo le corresponde a la Contraloría dictar normas, actualizar políticas y determinar procedimientos para que las respectivas unidades internas de la Administración Pública puedan llevar a cabo el control interno de la gestión de los fondos gubernamentales, es decir, respecto a la denominada auditoría

nosotros consideramos que por fondos gubernamentales deben entenderse todos los fondos públicos de acuerdo con el concepto amplio de Administración Pública enunciado anteriormente La expresión “gubernamentales” fue agregada en la reforma constitucional de 1995 mediante una Moción presentada por un grupo de Representantes encabezados por Miriam Argüello. Ver: Reforma Constitucional 1995. Diario de Sesiones Asamblea Nacional. 1994. Pág. 583.


gubernamental (art. 13 inc 1 LOCGR). En este sentido, las intervenciones más relevantes de la Contraloría son las siguientes: el informe para la creación de las Unidades de Auditoría Interna de la Administración (art. 54 LOCGR) y para la destitución de los funcionarios de las mismas (art. 59 LOCGR); la aprobación de las NAGUN, es decir, las normas reguladoras del control mediante las auditorías internas en los diversos organismos del sector público (art. 33 LOCGR) y la aprobación de otras normas secundarias en la materia (art. 35 LOCGR) 128.

A partir de las directrices impartidas por la Contraloría cada entidad y organismo establece sus propias políticas de control interno tanto en la vertiente de control previo como en la de colaboración con la Contraloría en las tareas de control a posteriori de los fondos públicos. En este punto es donde debe manifestarse la intervención de la Contraloría en misiones de coordinación y de seguimiento de la actuación de las unidades internas de la Administración (art. 32 LOCGR). A modo de ejemplo puede citarse que las unidades de auditoría interna están obligadas a elevar a la Contraloría todos los trabajos e informes realizados (art. 28 inc 3 RIRLOCPPE) y que el órgano de control externo puede requerir a los respectivos funcionarios y empleados que hagan efectivo el cobro de las obligaciones a favor de las Entidades y Organismos del sector público, y que cumplan las que a dichas Entidades y Organismos correspondan (art. 10 inc. 15 LOCGR).

Por último, esta vertiente de la función rectora de la Contraloría también se concreta en una serie de facultades de carácter asesor o pedagógico 129.128 Estas atribuciones normativas de la Contraloría pueden resultar conflictivas cuando se

proyectan sobre ámbitos sobre los que el Poder Ejecutivo cree tener también competencia. Al respecto resulta oportuno recordar un caso reciente. El Presidente, dentro de sus facultades reglamentarias (art. 150 inc 4 Constitución) sobre organización administrativa, ha creado la Oficina de Ética Pública como una dependencia de la Presidencia de la República cuyo propósito es elaborar y ejecutar las políticas y programas que promuevan la transparencia y efectividad en la administración de los bienes y recursos del Poder Ejecutivo (art. 1). Decreto No. 67-2002. La Gaceta Diario Oficial. No. 142 de 30 de Julio de 2002. Ante ello, la Contraloría ha manifestado que la creación de la Oficina vulnera el sistema de competencias exclusivas de la Contraloría en esta materia establecido por la Constitución y la LOCGR. Por este motivo el Consejo Superior de la Contraloría ha interpuesto un Recurso de Inconstitucionalidad en contra del Decreto ante la Corte Suprema de Justicia. El Recurso se encuentra en la actualidad en trámite.

129 La Declaración de Lima de 1977 establece que las Entidades Fiscalizadoras Superiores pueden, en asuntos importantes, poner a disposición del Parlamento y de la

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Un primer ejemplo de ello se expresa en la capacidad del órgano de control externo para formular recomendaciones que mejoren las operaciones y actividades de las entidades y organismos sujetos a su control (art. 10 inc. 13 LOCGR). Dichas recomendaciones deben ser tomadas en cuenta por el Comité de Seguimiento y Evaluación 130 que existe en cada Ministerio, Institución o Empresas del Poder Ejecutivo y que se encuentra bajo la dependencia de la máxima autoridad de la entidad y cuya función es asegurar operativamente la implantación del sistema de control regido por la Contraloría General de la República 131.

La Contraloría también despliega sus facultades de asesoramiento a través de la emisión de informes en relación con proyectos normativos, especialmente en materia económico-financiera y los relacionados con las competencias de la propia Contraloría (arts. 10 inc. 22 y 13 inc. 9 LOCGR y art. 3 inc. 9 MPCSCGR) 132.

Administración sus conocimientos técnicos en forma de dictámenes, incluso su opinión sobre proyectos de ley y otras disposiciones sobre cuestiones financieras (art. 12 inc. 1).

130 Ver art. 5 inc 1 del Acuerdo Presidencial No. 91-99 de 10 de Marzo de 1999. “Creación de los Comités de Seguimiento y Evaluación”. La Gaceta Diario Oficial No. 143 de 28 de Julio 1999. El Comité de Seguimiento y Evaluación deberá también observar y cumplir las “Normas Administrativas para fortalecer el control y la transparencia de las entidades del Poder Ejecutivo”. Acuerdo Presidencial. No. 472-97. La Gaceta Diario Oficial. No. 145 de 31 de Julio de 1997. En dichas Normas puede observarse que el Poder Ejecutivo asume como vinculantes estas recomendaciones de la Contraloría y establece el deber de implantarlas en el plazo máximo de tres meses contados a partir de la fecha de haber recibido las recomendaciones (art. 1). Si por razones especiales la Entidad no puede implantarlas en el plazo de tres meses, deberá explicar de manera clara las causas porque no es posible hacerlo, y elaborará un cronograma para hacerlo en el plazo de seis meses (art. 2).

131 Una de las funciones de la Oficina de Ética Pública, creada bajo la dependencia de la Presidencia de la República, es colaborar en el cumplimiento de las funciones de los Comités de Seguimiento y Evaluación y ahí radica una de las razones de la controversia entre esta Oficina y la Contraloría a la que se ha aludido anteriormente. Por otro lado, las “Normas Administrativas para fortalecer el control y las transparencia de las Entidades del Poder Ejecutivo” establecen un orden de prioridad en cuanto a la implementación de las recomendaciones, destacando, aquellas relacionadas con los registros contables; administración del efectivo incluyendo la ejecución presupuestaria (art. 3 inc. 1 y 2); y también, como evidencia de que el Poder Ejecutivo las entiende como vinculantes, señalan un procedimiento sancionador para el caso del incumplimiento de las recomendaciones hechas por la Contraloría General de la República (art. 8).

132 En países como Alemania, Italia, Austria o Estados Unidos, la función asesora o de consulta tiene un fuerte arraigo y la misma se manifiesta en la elaboración del proyecto de ley de presupuestos, así como en cuestiones prenormativas en materias relacionadas con la actividad económico-financiera del Estado. VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Págs. 244. Sobre esta facultad, ver la Declaración de Lima art. 12 inc 1


Otro ámbito en el que el asesoramiento de la Contraloría adquiere así mismo relevancia es el municipal y regional. En este sentido la Contraloría realiza estudios, a petición de una Alcaldía o un Consejo Regional Autónomo, para evaluar, por ejemplo, la estructura del control interno en dicha Alcaldía o Consejo Regional 133. En el sector de las entidades territoriales las labores de consultoría de la Contraloría adquieren una gran importancia debido al hecho que las Alcaldías o los Consejos Regionales, en muchas ocasiones, carecen de capacidad material, personal y técnica en materia de administración de los recursos públicos que gestionan. Así, mediante la colaboración de la Contraloría las entidades territoriales pueden mejorar la gestión y la utilización de los recursos y perfecionar sus instrumentos internos de auditoría y de contabilidad 134.

Finalmente, la vertiente más pedagógica del asesoramiento prestado por la Contraloría en el ejercicio de la función rectora se centra en la facultad de coordinar con la instancia administrativa pertinente la capacitación técnica a los servidores de las entidades y organismos del sector público en las materias de que es responsable (art. 10 inc. 11 LOCGR). En tal sentido, la Contraloría General de la República promueve seminarios y talleres de capacitación a nivel externo con los servidores públicos encargados de la administración y gestión de los fondos y caudales públicos del Estado de Nicaragua 135.

Para concluir este último punto resulta importante señalar que la función asesora que realizan los órganos de control externo de los fondos públicos es de evidente utilidad en países en etapas democráticas jóvenes, tal sería el caso de Nicaragua, donde el ejercicio de la contabilidad y la regularidad financiera no ha sido una materia muy habitual. Por tanto, la labor de asesoramiento jurídico y contable cobra un gran sentido en la medida que permite

133 Sobre el trabajo realizado por la Contraloría durante el año 2003 en materia de función asesora a petición de los Municipios ver: Contraloría General de la República. Informe de Gestión Interna Año 2003… Op. Cit. Págs. 12,17,18,19, 25.


135 A manera de ejemplo, puede verse, entre otros, el taller realizado en el Ministerio de Relaciones Exteriores (MINREX) por parte de la Dirección General de Auditoría Interna de la Contraloría General de la República sobre el “objeto, alcance y funciones de la auditoría interna con respecto de la institución”. Managua, S.F.P.

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a los servidores de las entidades y organismos del sector público contar con mejores mecanismos que les permitan habituarse en la administración y gestión del dinero público así como en el control sobre el mismo. Tal como expresado VALLÈS VIVES, la función asesora o de consulta consiste en la capacidad del órgano de control externo para emitir dictámenes y resolver las consultas que en materia de contabilidad pública y de gestión económico-financiera le puedan solicitar cualquiera de los entes y sujetos públicos sometidos a su control. La realización de esta función cuya naturaleza es distinta a la función fiscalizadora permite conseguir el ejercicio completo de esta última 136.

3.2 El control de probidad de los servidores públicos

La segunda manifestación de la función rectora de la Contraloría es el control de probidad de los servidores públicos. Como se ha avanzado anteriormente, el alcance actual de las atribuciones del órgano de control externo nicaragüense en esta materia viene establecido por una ley de reciente aprobación como es la Ley de Probidad de los Servidores Públicos de 2002 y dicho alcance desborda de alguna manera el ámbito tradicional de actuación de la Contraloría y de las instituciones similares de control de las cuentas públicas. Debemos recordar, con todo, que una faceta del control de probidad -el registro, la verificación y conservación de las declaraciones patrimoniales de los servidores públicos al acceder al cargo- ya correspondía con anterioridad a la Contraloría en virtud de la Ley de Integridad Moral de Funcionarios y Empleados Públicos de 1979 y de su Reglamento de 1980.

La novedad aportada por la ley de 2002 consiste en que encomienda “la aplicación” de la misma a la Contraloría (art. 4) y entre sus objetivos figuran “prevenir y corregir actos u omisiones en los que puedan incurrir los servidores públicos, que afecten al correcto desarrollo de la función pública (art. 2 inc c). La propia ley se encarga, como ya hemos señalado anteriormente, de precisar el alcance de la noción de Administración Pública y de servidor público haciéndolo en un sentido muy amplio y omnicomprensivo. También concreta 136 VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Pág. 242 y 243.


lo que debe entenderse por función pública y por probidad. La primera es definida como “toda actividad, sea de forma temporal o permanente, remunerada u honoraria, realizada por una persona en nombre del Estado o al servicio del Estado o de sus entidades y en cualquier nivel jerárquico de la Administración Pública” (art. 6 inc f). Por su parte, para la ley “la probidad indica una conducta recta, honesta y ética en el ejercicio de la función pública y en la correcta administración del patrimonio estatal” (art. 5 inc b).

Los preceptos que acabamos de referenciar muestran claramente que la Contraloría tiene otros cometidos al margen de los relativos específicamente a las cuentas públicas y que, incardinada en la función constitucional de establecer el sistema de control de la Administración Pública, el órgano de control externo nicaragüense debe velar por el buen funcionamiento de la función pública en general o, en las propias palabras de la ley, por “el ejercicio adecuado y transparente de la función pública” (art. 2 inc b).

Todo ello implica que le corresponda a la Contraloría asegurar la aplicación de las previsiones de la ley relativas a los diversos supuestos incluidos en la misma: los deberes de los servidores públicos (art.7); el régimen de restricciones al ejercicio de la función pública como las prohibiciones y sus excepciones, las incompatibilidades e inhabilidades (arts. 8-11); los actos tipificados como faltas (art. 11). La ley reconoce a la Contraloría en este marco la atribución para determinar las responsabilidades y las correspondientes sanciones con arreglo a las disposiciones de la LOCGR y a un procedimiento especial de investigación establecido por la propia ley que reconoce el derecho al debido proceso del funcionario afectado (arts. 13-17).

Probablemente por la reciente entrada en vigor de la Ley de Probidad de los Servidores Públicos no se encuentran todavía referencias de la aplicación de los supuestos anteriores por parte de la Contraloría en los Informes de Gestión Anual de esta institución correspondientes a los años 2002 y 2003. En cambio, dichos informes sí aluden a la competencia de la Contraloría, también prevista en la ley pero que ya existía precedentemente, relativa a la declaración patrimonial de los servidores públicos en el momento de acceder al cargo 137. Por ello vamos a examinar esta cuestión a continuación.137 Ver: Contraloría General de la República. Informe de Gestión Interna Año 2003... Op. Cit.

Págs. 50-53.

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La Ley de Integridad Moral de los Funcionarios y Empleados Públicos de 1979 138 estableció la obligación de efectuar ante la Contraloría General de la República una declaración patrimonial a toda persona que ejerciera la función pública (art. 3). Por su parte, la Constitución señala que todo funcionario del Estado debe rendir cuenta de sus bienes antes de asumir su cargo y después de entregarlo (art. 130). Actualmente el régimen jurídico al respecto con las correspondientes atribuciones de la Contraloría figura en la Ley de Probidad de 2002.

En tal sentido, la LPSP asigna a la Contraloría 139 un conjunto de actuaciones, a través de diversos procedimientos 140 y exámenes, cuyo objeto es observar la evolución del patrimonio de los servidores públicos. La Declaración Patrimonial es el documento que sirve de base a la Contraloría para realizar su función de control. El objeto de control de esa función será el patrimonio del funcionario, incluido el de su cónyuge o acompañante en unión de hecho estable, y el de sus hijos menores bajo su responsabilidad (art. 6 inc. h).

La LPSP regula todo lo referido a las personas que están obligadas a presentar la Declaración Patrimonial, contenido y naturaleza de la misma, presentación antes de asumir el cargo; verificación, presentación al cesar en el cargo, extensión de recibo por parte de la Contraloría, control y plazo para aclaraciones y conservación de las 138 Junta de Gobierno de Reconstrucción Nacional de la República de Nicaragua. Decreto

No. 39 de 9 de Agosto de 1979. La Gaceta Diario Oficial. No. 6 de 3 de Septiembre de 1979.

139 Sobre el control de probidad en el ordenamiento jurídico-constitucional nicaragüense tenemos que agregar que existe una Comisión en la Asamblea Nacional, denominada “Comisión de Probidad y Transparencia”, que tiene como atribuciones conocer e investigar los actos en perjuicio del patrimonio del Estado efectuados por servidores públicos o particulares que se coludan con aquellos y cualquier contravención a la Ley de Probidad de los Servidores Públicos; así mismo, puede dictaminar individual o en conjunto con otra Comisión proyectos de Ley relacionados al seguimiento, control, fiscalización, prevención y sanción en el uso de los bienes del Estado (art. 76 incs. 1 y 2). Reforma al Reglamento Interno de la Asamblea Nacional (RRIAN). Decreto A. N. No. 3647. De 9 de Septiembre de 2003. La Gaceta Diario Oficial. No. 190 de 8 de Octubre de 2003. Sobre este tema tampoco existe un cauce jurídico o vía de articulación entre la Asamblea Nacional y la Contraloría.

140 El control de probidad abarca diversos procedimientos como la solicitud de declaración de patrimonio; la recepción de declaración de patrimonio; el procedimiento de verificación; y la entrega de fotocopias de declaración de patrimonio. Ver: Estudio de la Estructura Organizativa y de los Procedimientos… Op. Cit. 19-20, 28, 60-65, 81.


Declaraciones por parte de la Contraloría, es decir, custodia de las mismas (arts.20-28 LPSP).

La Contraloría, a través de la Dirección de Probidad que se encuentra dentro de la Dirección General Jurídica, es la encargada de la realización de todos los procedimientos y exámenes referidos al control de Probidad ejercido sobre la Declaración Patrimonial.

La LPSP señala una amplia lista de las personas que están obligadas a rendir la Declaración Patrimonial (art. 20 LPSP). Dentro de los cuales se encuentran, entre otros, todas las personas de elección directa, como Presidente y Vicepresidente de la República; Diputados a la Asamblea Nacional y al Parlamento Centroamericano; Alcaldes, Vicealcaldes y Concejales; Gobernadores y Concejales de las Regiones Autónomas; los de elección indirecta, tales como, los propios Contralores que forman parte del Consejo Superior de la Contraloría General de la República; los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo Supremo Electoral; el Fiscal General y Fiscal Adjunto; el Procurador y Subprocurador de Derechos Humanos; el Superintendente y Vicesuperintendente de Bancos; Rectores, Decanos y Secretarios de las Universidades Públicas; Ministros y Viceministros; Asesores de todas las dependencias del Estado; miembros de Juntas Directivas de empresas estatales, mixtas, o privadas con participación de capital público; y en general, toda aquella persona que tenga a su cargo la administración de un patrimonio público, o la recepción, el control o fiscalización de los ingresos públicos cualquiera que fuera su naturaleza u origen.

La Declaración Patrimonial debe detallar los bienes que integran el patrimonio personal activo y pasivo del funcionario, los de cónyuge, acompañante en unión de hecho estable y lo de los hijos menores bajo su responsabilidad. La declaración de los activos y pasivos deben presentarse en forma clara y detallada determinando el valor estimado de cada uno.

Una vez presentada la Declaración Patrimonial a la Contraloría General de la República, tiene el carácter de documento público con valor probatorio para los efectos legales pertinentes; así como

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la información de la Declaración Patrimonial que será pública. Es decir, toda persona natural o jurídica puede solicitar a la Contraloría General de la República la Declaración Patrimonial de un determinado funcionario público. Sin embargo, dicha solicitud debe estar debidamente motivada y además, se reconoce la responsabilidad civil y penal de la persona solicitante sobre la información. El funcionario público tiene también reconocido su derecho a expresar lo que tenga a bien sobre la solicitud de su Declaración. El Consejo Superior determinará si la solicitud de acceso a la Declaración Patrimonial por parte de una persona natural o jurídica, tiene los suficientes motivos para ser conocida, así como, de los motivos que señale el funcionario alegando la reserva de la información. Si el Consejo decide facilitar la Declaración al solicitante, en la resolución que lo autorice deberá expresar para qué puede ser utilizada la información y el contenido de la misma (art. 22).

La Contraloría tiene la facultad para realizar toda clase de verificación sobre lo Declarado por el funcionario público en relación a su patrimonio, el de su cónyuge o acompañante en unión de estable, así como el de los hijos bajo su responsabilidad. En la Declaración, el funcionario debe autorizar de forma expresa e irrevocable a la Contraloría para que pueda verificar la información suministrada (art. 21 inc. 8 LPSP). El proceso de verificación abarca toda la capacidad de la Contraloría para solicitar a instituciones públicas o privadas, nacionales o extranjeras, la inspección y verificación que le permita comprobar que la información suministrada por el servidor público es cierta (art. 23 LPSP).

La presentación se hace en dos tantos o ejemplares, uno que queda en manos de la Contraloría y el otro que se le devuelve al declarante con razón de recibido. La LPSP señala que los servidores públicos electos vía sufragio universal, igual, directo, libre y secreto, entiéndase cargos de elección popular, presentarán su Declaración antes de la toma de posesión del cargo (art. 24 LPSP). La no presentación de la Declaración Patrimonial es uno de los supuestos mediante el cual se pierde, por ejemplo, la condición de Diputado ante la Asamblea Nacional (art. 138 inc. 10 Constitución). En cuanto, a los funcionario


electos de forma indirecta a través de la Asamblea Nacional (art. 138 inc. 7-9 Constitución), será un requisito indispensable para tomar posesión del cargo la presentación ante la Primera Secretaría de la Asamblea Nacional de la copia de su Declaración con razón de recibido (art. 26 LPSP) en original (no cabe fotocopias) de la Contraloría. Por otro lado, los servidores públicos nombrados o contratados deberán presentar su Declaración ante la Contraloría para poder empezar a ejercer sus funciones, de lo contrario no podrán comenzar (art. 24 LPSP).

Cuando la Contraloría detecte errores u omisiones en la Declaración, el servidor público deberá subsanarlos (art. 26 LPSP); así mismo, la Contraloría General de la República puede realizar los controles que considere necesarios, como solicitar al declarante explicaciones y aclaraciones sobre puntos concretos de la Declaración (art. 27 LPSP). La Declaración será conservada por la Contraloría General de la República durante el término de diez años contados a partir del cese en las funciones del respectivo servidor público (art. 28 LPSP).

Los servidores público una vez han cesado en el cargo tienen también la obligación de presentar ante la Contraloría su Declaración Patrimonial. El término para los cargos de elección popular es de treinta días posteriores a la entrega del cargo. Por su parte, los cargos de elección indirecta tienen un término de quince días posteriores al cese y en relación a los servidores públicos sancionados administrativamente con destitución del cargo el término es de diez días posteriores al cese (art. 25 LPSP).

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CONCLUSIONES

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En este trabajo hemos examinado el control externo del dinero público en el Estado democrático de Nicaragua y el órgano encargado de realizarlo. En ese sentido, cabe manifestar que la configuración jurídica que recibe la Contraloría General de la República del texto constitucional, así como de su Ley Orgánica y de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, permiten identificarla como un órgano con los siguientes rasgos distintivos: en primer lugar, el carácter externo en relación al sujeto que controla; en segundo lugar, la estructura colegiada que adopta; en tercer lugar, la elección parlamentaria de sus miembros; en cuarto lugar, el reconocimiento constitucional de la independencia y la autonomía; en quinto lugar, la carencia de funciones jurisdiccionales y la atribución y el ejercicio efectivo de dos grandes funciones como son la función fiscalizadora de los bienes y recursos del Estado y la función rectora del sistema de control de la Administración Pública.

La función fiscalizadora de la Contraloría nos pone de manifiesto que ésta es realizada con posterioridad a la ejecución del gasto, básicamente a través de la técnica de la auditoría, y que los resultados de dicha función se materializan en el Informe de Auditoría y en la resolución, ambos instrumentos aprobados por el Consejo Superior de la Contraloría. Así mismo, podemos destacar que las recomendaciones elaboradas en el Informe tienen un carácter vinculante para el auditado y que la resolución (cuyo documento base es el Informe), cuando procede, recoge la determinación de responsabilidades administrativas, civiles y de presunción de responsabilidad penal sobre los servidores públicos que cometieron irregularidades en la administración y gestión de los fondos públicos auditados. Constatamos también la ausencia de un cauce regular y permanente de relación entre la Contraloría y la Asamblea Nacional ya que, al margen de la elección parlamentaria de los contralores, el único trámite parlamentario es la presentación del Informe de Gestión Anual y éste tiene muy escasa relevancia. En cuanto a la función rectora del sistema de control de la Administración Pública desarrollada por la Contraloría se observa que tiene dos vertientes. Por un lado, la vertiente que configura el propio texto constitucional en cuanto la concibe como una función

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de dirección cuya finalidad es establecer el sistema de control preventivo sobre el uso debido de los fondos gubernamentales y que, para tal fin, la propia LOCGR señala que corresponde al Consejo Superior de la Contraloría marcar las directrices de actuación. Por otro, la vertiente que introduce la Ley de Probidad de los Servidores Públicos en el sentido de atribuir competencias a la Contraloría para ejercer un control sobre la función pública en general introduciendo con ello un elemento no habitual en los órganos de control externo del dinero público.

En síntesis, podemos afirmar que la Contraloría General de la república de Nicaragua es un órgano de control externo con características singulares, especialmente si lo comparamos con los modelos europeos. En este sentido, debemos subrayar, por una parte, que se trata de un órgano meramente fiscalizador y sin atribuciones jurisdiccionales sobre las cuentas públicas, pero cuyas investigaciones tienen como uno de sus elementos nucleares la determinación de responsabilidades con imposición efectiva de sanciones y cuyas recomendaciones son vinculantes para los destinatarios de las mismas. Por otra parte, en tanto que órgano rector del sistema de control de la Administración Pública, acaba asumiendo tareas en materia de función pública alejadas del objeto clásico de los órganos de control externo, aun cuando se encuentren antecedentes al respecto en el ámbito latinoamericano y en la propia tradición institucional nicaragüense.

El análisis y el estudio de todos los rasgos distintivos de la Contraloría General de la República de Nicaragua, y su contraste con la noción doctrinal que en este trabajo hemos seguido, nos permite defender que estamos ante un órgano constitucional del ordenamiento nicaragüense, pues recibe sus rasgos fundamentales de la Constitución, tiene reconocida su independencia y su autonomía con respecto a los Poderes del Estado, y es un componente fundamental de la estructura constitucional al incidir a través del ejercicio de sus funciones en la dirección política del Estado. La demostración de ello radica, a nuestro juicio, sobre todo en el hecho de que la Contraloría configura, por el carácter vinculante de sus decisiones tanto en ejercicio de la función fiscalizadora como de


la función rectora, el sistema de control de las cuentas públicas en Nicaragua y en el hecho de que puede alterar la composición de los organismos del Estado al poder establecer sanciones de destitución como consecuencia de la determinación de responsabilidades. El episodio que afectó al Presidente de la República, más allá de su excepcionalidad y su desenlace final, entendemos que es también revelador a este propósito.

Sin embargo, a pesar de lo anteriormente señalado, creemos que pueden plantearse algunas reflexiones con el fin de contribuir a que la Contraloría en el futuro se fortalezca en el seno del sistema democrático nicaragüense y coadyuve con mayor eficacia a la consolidación de dicho sistema.

En esta línea consideramos necesario que se le proporcionen a la Contraloría los recursos presupuestarios suficientes para llevar a cabo sus labores de órgano de control externo del dinero público. Así mismo, pensamos que puede ser beneficioso, sin alterar las características del órgano de control externo, establecer canales o cauces de relación permanentes y estables entre la Contraloría y la Asamblea Nacional que permitan debatir en sede parlamentaria y con transparencia sobre la utilización de los fondos públicos por la Administración. La Ley de Administración Financiera y del Régimen Presupuestario del año 2005 parece aportar los primeros pasos normativos más específicos en la tarea de acercar a la Asamblea Nacional y a la Contraloría General de la República en el control de la ejecución del Presupuesto General de la República.

En la medida en que se avance en esa dirección, acompañada de un incremento del perfil institucional y no partidista de los integrantes del órgano, tendremos una institución de control externo que a través del ejercicio de sus funciones puede contribuir a fortalecer el Estado democrático nicaragüense en un asunto de gran trascendencia como es el control del dinero público. En ello radica, pues, según nuestra opinión, el gran reto que tiene la institución de control de los bienes y recursos del Estado de Nicaragua.

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ANEXO I

248



En este apartado reproducimos de forma íntegra el texto constitucional que regula la Contraloría General de la República.

Artículo 138. Son atribuciones de la Asamblea Nacional: (...) inc. 9) (...) “Elegir a los miembros del Consejo Superior de la Contraloría General de la República de listas separadas, propuestas por el Presidente de la República y por los Diputados de la Asamblea Nacional. El plazo para presentar las listas será de quince días contados a partir de la correspondiente convocatoria para su elección. Si no hubiere listas presentadas por el Presidente de la República, bastarán las propuestas por los Diputados. Cada candidato debe ser electo con el voto favorable de por lo menos el sesenta por ciento de los miembros de la Asamblea Nacional”(...) “Los candidatos propuestos para los cargos mencionados (...) no deberán tener vínculos de parentesco entre sí, ni con el Presidente de la República ni con los Diputados proponentes, dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad. Además no deberán ser miembros de las Juntas Directivas Nacionales, Departamentales y Municipales de Partidos Políticos y, si lo fueren, deberán cesar en sus funciones partidarias al ser electos. La Asamblea Nacional, a través de Comisiones Especiales, podrá convocar audiencias con los candidatos. Los Candidatos deberán estar debidamente calificados para el cargo y su postulación deberá acompañarse de la documentación que se les solicitare”.

Artículo 138. Son atribuciones de la Asamblea Nacional: (...) inc. 29) “Recibir anualmente los informes del Presidente del Consejo Superior de la Contraloría General de la República o del que el Consejo designe (...) sin perjuicio de otras informaciones que les sean requeridas”.

CAPÍTULO IVDE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Artículo 154. “La Contraloría General de la República es el Organismo Rector del sistema de control de la Administración Pública y fiscalización de los bienes y recursos del Estado. Para

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dirigirla créase el Consejo Superior de la Contraloría General de la República, que estará integrado por cinco miembros propietarios y tres suplentes, electos por la Asamblea Nacional para un período de cinco años, dentro del cual gozarán de inmunidad. Las funciones de los miembros suplentes son para suplir única y exclusivamente las ausencias temporales de los miembros propietarios, quienes la ejercerán por previa escogencia del miembro propietario a quien sustituyan”.

Artículo 155. “Corresponde a la Contraloría General de la República:

1) Establecer el sistema de control que de manera preventiva asegure el uso debido de los fondos gubernamentales.2) El control sucesivo sobre la gestión del Presupuesto General de la República.3) El control, examen y evaluación de la gestión administrativa y financiera de los entes públicos, los subvencionados por el Estado y las empresas públicas o privadas con participación de capital público”.

Artículo 156. “La Contraloría General de la República es un organismo independiente sometido solamente al cumplimiento de la Constitución y las leyes; gozará de autonomía funcional y administrativa. La Asamblea Nacional autorizará Auditorías sobre su gestión.

La Contraloría deberá hacer públicos los resultados de sus investigaciones y cuando de los mismos se presumieran responsabilidades penales deberá enviar su investigación a los tribunales de Justicia, bajo el apercibimiento de encubridor si no lo hiciera, de los delitos que posteriormente se determinara cometieron los investigados.

El Presidente y Vicepresidente del Consejo Superior de la Contraloría General de la República serán elegidos por los miembros del Consejo Superior de entre ellos mismos, por mayoría de votos y por el período de un año, pudiendo ser reelectos. El Presidente


del Consejo Superior de la Contraloría General de la República o quien este designe de entre los Miembros del Consejo, informará de la gestión del organismo a la Asamblea Nacional de cada año o cuando esta los solicite; este acto lo realizará personalmente el Presidente o el designado”.

Artículo 157. “La ley determinará la organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República”.

252


Se terminó de imprimir en los Talleres de Impresiones Helios, S.A.Managua Nicaragua, Agosto 2006.

La edición consta de 200 Ejemplares

omar a. garcía palacios, phd - congreso.gob.pe...de la universidad autónoma de barcelona; pablo...

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