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olí iiea social y participación de la comunidad

¿Política de participación o participación política?* Luz Teresa Gómez de Mantilla*

L a mirada a las consignas consagratorias de los planes de gobierno en Colombia en las últimas dos décadas, deja ver en sí misma las condiciones de desequilibrio social, económico y político que fue construyendo el país desde sus orígenes: «Para cerrar la brecha», «Plan Nacional de Integración Nacional», «Cambio con Equi­dad», «Plan Nacional de Rehabilitación», «Revolución Pacífica». Cada uno de estos títulos habla de segregación y rompimiento y ubica contradicciones, imposi­bles de ocultar, entre lo que se ha llamado últimamente «el país nacional» y «el país político».

Incluso ya en las «Cuatro Estrategias» se señalaba: «Aún son grandes las diferencias en el ingreso, en el consumo y en las oportunidades...Es comprensible, por lo tanto, que muchos no se sientan partícipes del progreso»1, y se complementa en «Para cerrar las brecha»: «El programa que le proponemos al país es el de cambiar los objetivos de las políticas, e intentar la protección de los sectores tradicionales en el campo y la ciudad y destinar la inversión pública primordial-mente a obras en las ciudades intermedias y pequeñas, y en las zonas rurales donde se concentra la población más pobre».2

* Transcripción. ** Directora PRIAC. Profesora de la Universidad Nacional. 1. «Las cuatro estrategias», Departamento Nacional de Planeación, Bogotá. 1972. 2. «Para cerrar la brecha», Departamento Nacional de Planeación, Bogotá,1975.

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Los programas han sido reiterativos y expresando de manera diversa proble­mas similares, han insistido en adelantar planes específicos, que según cada uno, modificarán sustancialmente la situación del país. Las campañas presidenciales se han montado, en consecuencia, sobre esos objetivos de transformación, de utiliza­ción racional de los recursos, de inclusión democrática de las grandes mayorías y con la afirmación de que cada programa superará a los anteriores.

Desde 1982 en «Cambio con equidad» empieza a formularse una manera nueva de inclusión, que rompe la verticalidad de los anteriores programas, en cuanto a los agentes del cambio y se habla expresamente de «la participación de las comunidades en su propio desarrollo»3 asignándoles tareas en el establecimiento de prioridades, seguimiento y evaluación de los planes y retroalimentación conti­nua entre los niveles locales, regionales y nacionales.

Desde entonces, «la participación comunitaria» campea como tabla de salva­ción e instrumento reparador de las desigualdades.

Es decir, que hace más de 10 años, la participación de los diversos sectores del país se ha enarbolado como consigna para la economía y para la política.

Cabe entonces preguntarse qué se ha entendido por participación y si estas concepciones han viabilizado un avance real en el desarrollo comunitario y sus posibilidades democráticas.

Antes de mirar la realidad política de participación en la década del 90, analicemos algunas formulaciones que le precedieron, expresadas en «El cambio social: Un compromiso con Colombia», en el que Virgilio Barco entrega su balance de acciones al Congreso Nacional, esto con el fin de preguntarnos si estas concepciones han sido superadas.

Cada uno de los capítulos del informe tiene como epígrafe apartes del discurso de posesión (7 de agosto de 1986), en los que se señalan entre otros los siguientes, que el autor por supuesto destaca: «Los principales destinatarios de esta obra de gobierno serán los más necesitados y las regiones atrasadas». «Son muchos, muchísimos aquellos que carecen de casi todo lo esencial».4 «El gasto público será reorientado hacia las áreas sociales: Producción de alimentos, nutri-

3. «Cambio con equidad». Departamento Nacional de Planeación, 1982. 4. Barco Virgilio. Discurso de posesión, 7 de agosto de 1986.

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ción, salud, vivienda, agua potable, caminos de penetración y educación primaria, sobre todo en las zonas rurales y marginales».5

Como estrategia de cambio social para las regiones desprotegidas de la acción del Estado, se formula el Plan Nacional de Rehabilitación P.N.R., cuyo sustento es el desarrollo de una economía social para el cambio, y se culpa a los gobiernos anteriores por «ausencia de voluntad política para transformar la sociedad» y por la persistencia de «distorsiones estructurales que prosperan por décadas ante la falta de políticas audaces».6

El abanderado de la reforma, por supuesto, es el Partido Liberal, señalado expresamente en el informe como «partido del pueblo», cuya estrategia se orienta «en primer lugar a solucionar los problemas que perpetúan la desigualdad social y en segundo lugar, a remover los obstáculos que impiden transformar profundamen­te las estructuras económicas, sociales y políticas de la nación».7

El informe es prolífico en realizaciones. Afirmando que el objetivo central era la orientación de la economía hacia la justicia social y se deleita con las siguientes afirmaciones: «El gobierno actual ha transformado el enfoque y el alcance de la política social»; «hemos avanzado, con imaginación y con responsabilidad, en la construcción de instrumentos innovadores para promover el desarrollo social y luchar contra la pobreza»; «la política social cuenta con instrumentos que permiten que la participación social y la voluntad política confluyan en los programas de cambio»; «en el pasado el gasto público era ejecutado sin coordinación, de manera desintegrada y regido por las relaciones particulares. Hoy los distintos programas hacen parte de un marco global, coherente, con claros lincamientos, lo cual multiplica la efectividad de las acciones públicas»; «el gobierno ha promovido reformas en todos los órdenes de la vida nacional: La reforma constitucional, la reforma agraria, la reforma urbana, son las principales propuestas del cambio estructural»; «el pueblo demanda transformaciones a fondo y estamos cumpliendo con ese mandato»; «por eso el Presidente de la República se ha convertido en el principal vocero de los pobres, los marginados, los destechados, los campesinos y los inconformes»; «la voluntad popular por fin se va imponiendo»; «gracias al esquema Gobierno-partido de oposición, Colombia ha dejado de ser una sociedad bloqueada»; «la tarea del liberalismo, en el presente siglo, ha sido precisamente la de traducir las conquistas de la democracia política en igualdad social y en

5. Barco Virgilio. Discurso de posesión, 7 de agosto de 1986. 6. Barco Virgilio. «El cambio social: Un compromiso con Colombia», p.21. 7. Barco Virgilio. Discurso de posesión, 7 de agosto de 1986.

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equilibrio económico»; «el cambio social lo hemos entendido como un componen­te decisivo de la reconciliación del Estado con la comunidad»; «los recursos disponibles se han destinado preferencialmente a lograr la plena cobertura de los servicios públicos básicos»; «la política fiscal ha apoyado programas de cambio y ha permitido la reactivación de la inversión pública y la reforma tributaria logró equidad y agilidad»; «la política de empleo ha sido exitosa»; «o es un esfuerzo de cambio sin precedentes en las regiones más pobres del país»; en síntesis, «estamos derrotando la pobreza».8

¿A quién no le gustaría vivir hoy en el país del señor Barco? Un país que según él, sólo tres años antes era de desastre y se ha transformado en el modelo de desarrollo latinoamericano gracias a la acción de su gobierno, y por ende de su partido. He querido detenerme en el ejemplo, como una muestra de la forma de hacer política en Colombia. La metodología es sencilla: El primer paso es describir el caos reinante del que todos son culpables, menos el propio partido por supuesto; luego, desconocer todos los programas anteriores por ineficaces, achacándoles con patetismo la responsabilidad de la falta de legitimidad del Estado, en un análisis elemental y maniqueo. En tercer lugar formular «programas revolucionarios» nunca antes pensados, imaginar en ellos el país y moviéndose en ese plano de la lucubración, convertirse en el abanderado de la salvación nacional, presentando hasta el final un parte de victoria inobjetable supuestamente, hasta que el sucesor empieza el ciclo nuevamente. Lo curioso es que el modelo no se desgasta, sino se fortalece alimentado por tres condiciones:

1. Prevalece en él la acción estratégica de la estructura medios-fines, sin la contextualización y recontextualización de los mismos. Por ende la acción comunicativa en el sentido habermasiano, se desconoce. El planteamiento es vertical; el gobierno propone, desarrolla y evalúa el programa.

2. Es absolutamente aerifico con su realización, como si toda la posibilidad de cuestionamiento se hubiera gastado en los predecesores.

3. Supone una legitimidad formal, inexistente en la práctica, por cuanto sus formulaciones no son conceptos en el sentido de un traspaso entre realidad y pensamiento, sino meras percepciones, opiniones e imágenes.

El marco político que ha tenido la participación de las comunidades ha sido el descrito, implicando el carácter de lo que se concibe como democracia y como acción política.

Ibid. diferentes páginas.

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En el gobierno de Barco por ejemplo, se formulan varios programas que tienen como objetivo la participación en el marco de la descentralización adminis­trativa. El que se constituye en el programa bandera es el «Plan Nacional de Rehabilitación»; así lo presenta el Presidente: «El Plan Nacional de Rehabilitación es uno de los proyectos fundamentales de la estrategia de cambio de la actual administración. Al iniciarse el gobierno, en 1986, diversos analistas señalaban la existencia de un deterioro de la legitimidad del Estado, la cual se manifestaba de varias maneras. La nuestra era una democracia que se limitaba a los aspectos electorales. Además existían graves desequilibrios regionales y sociales. Las insti­tuciones en una buena parte del territorio nacional estaban ausentes y amplios sectores de la población vivían en condiciones de extrema pobreza. Mi compromi­so frente al pueblo colombiano fue el encontrar una salida para esa situación de crisis. Para ello fue diseñada una estrategia general contenida en el Plan Nacional de Rehabilitación que tiene por objetivo lograr la integración económica, social y política de las zonas afectadas por la pobreza y por la marginalidad. Ha sido concebida como un mecanismo para corregir los desequilibrios generados por los modelos tradicionales. Tiene también como objetivo impulsar cambios institucionales, que permitan una mejor participación del pueblo colombiano en las decisiones que lo afectan directamente. Es decir, contribuye al establecimiento de un sistema democrático más participativo... La concertación directa entre las autoridades y los grupos comunitarios, contribuye a alcanzar una distribución equitativa de la riqueza».9 «El P.N.R. se ha dirigido a generar y mantener una relación directa entre sociedad civil, representada por las comunidades y el Estado, a través de los agentes nacionales, departamentales y locales».10

Este análisis corresponde a las tres características señaladas anteriormente. El punto de partida es el gobierno, el punto de llegada también está determinado por él, la comunidad aparece entonces como objeto de la acción instrumental y estraté­gica. En segundo lugar, las limitaciones no se tienen en cuenta; sólo los logros: «llegamos a 302 municipios del país», como si la eficacia de un programa fuera solamente cuantitativa. ¿Qué significa esa «llegada»? ¿De ella puede derivarse un compromiso de las comunidades con el programa? ¿Qué continuidad puede tener la acción? ¿Qué programas estables generó independientes de la acción estatal?

Y en tercer lugar, prueba su legitimidad desde arriba, desde el proponente y lo señala sin ambages. «En consecuencia la participación de la comunidad debe

9. Barco Virgilio. «Cambio social, un compromiso con Colombia». 20 de julio 1989, pág. 109. 10. Barco Virgilio. Ibid, pág. 141.

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dirigirse hacia el fortalecimiento de las instancias democráticas creadas por el Estado».11 Y en otro lugar «...a través de mecanismos como los comités de veeduría, con lo cual se afianza y legitima la acción del Estado».

¿No aparece de suyo viciada una democracia que es impuesta desde arriba? Y la legitimación, ¿no resulta más bien autolegitimación de las formas de poder en cada una de las esferas?

Decimos que la participación así entendida no está determinada por estructu­ras comunicativas. Los canales, el lenguaje, los significantes y significados son preestablecidos. Es más una relación de inclusión-exclusión. Inclusión formal a un programa específico, que por estar desarticulada de los problemas esenciales se convierte en asistencialismo y por ende reafirma la situación profunda de exclu­sión, que retoma las metodologías anteriores de intervención voluntarista del Estado y de manipulación.

Otra de las propuestas que supuestamente garantiza una mayor participación de los sectores excluidos aparece en el proyecto de Reforma Constitucional, que el gobierno de Barco presenta en consideración al Congreso en la legislatura de 1988. Sorprende por lo audaz, aunque sin duda ofreció en su tumba un alivio y una sonrisa al tan vituperado Carlos Marx. Dice: «En desarrollo del concepto de 'democracia participativa' se propusieron normas orientadas a permitir que los trabajadores participen en los beneficios de su propio esfuerzo y en la propiedad de las empresas, que ellos contribuyen a crear». (El subrayado es mío).

Como consecuencia de su debilidad de principios, el populismo neoliberal le hace concesiones hasta al socialismo, pero desconoce, de manera flagrante la estructura económica, que aunque permitiera participación con algunas acciones a los trabajadores, de ninguna manera rompería con esto el desequilibrio que aventa­ja a las multinacionales y a los accionistas mayoritarios.

Esta es una concepción de democracia restringida. Por tanto, si concepciones diferentes de democracia conducen a formas diferentes de participación, ya pode­mos inferir el enfoque de participación de tales propuestas.

Así, una posibilidad objetiva de organización democrática de la vida social se ve limitada a los formulismos clientelistas que cambian de iniciales cada cuatro años, pero que en el trasfondo reproducen las relaciones tradicionales. Cuando ya

11. ídem.

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se llevan diez años hablando de «democracia participativa», de «autonomía», de «participación ciudadana», sin que la cobertura de los programas y sobre todo la eficacia de los mismos muestren su realidad y sus posibilidades, no cabe duda que los conceptos se desvirtúan, porque no corresponden a lo existente y en consecuen­cia no han logrado entronizarse en el mundo de lo simbólico.

Quien quiera darle nuevo sentido a la participación y pensarla en la década del 90, deberá partir de lo que existe y no de su deber ser. De un país de «mayorías representadas», donde el dominio del más fuerte y el más rico traspasa los linderos económicos y se mete en el mundo de la conciencia, donde los imaginarios de dependencia son tan profundos que aunque se creen los mecanismos para la expresión, las formas aprendidas de dominación reproducirán otra vez al interior de las comunidades el esquema señor-siervo, o enmarcarán las nuevas expresiones en el consentimiento del gamonal o del gobierno, donde se espera la acción mesiánica del Estado, al mismo tiempo que se le desconoce. Donde la pobreza, más que carencia de techo, o de vías, es falencia de lenguaje verdaderamente comunica­tivo. Donde la democracia se ha hipotecado a unos cuantos, que en período de elecciones la esgrimen como garantía de intereses individuales, validando su expresión más débil. Sin llamarnos a engaños ese también es nuestro país.

Luego el camino no es tan sencillo como para afirmar que en sólo cuatro años se ha derrotado la pobreza y la ignorancia, y se ha garantizado la participación de la comunidad. En nuestro inconsciente galopan siglos de socialización desequilibra­da que afloran inmisericordes cuando se proponen cambios estructurales, porque la misma estructura se resiste a resistirlos.

Sin embargo, algunas formas de expresión ciudadana empiezan a abrirse camino tímidamente desde hace varias décadas, y a pesar de sus limitaciones y sus herencias exigen, proponen e imponen su realidad y su posibilidad de ser alternati­va ante el arrogante y desgastado modelo autoritario. Las juntas comunales, los sindicatos, las cooperativas, las asociaciones de madres comunitarias, de padres de familia, las asociaciones campesinas, indígenas, las diferentes etnias son también nuestra realidad y desconocer su potencial es desconocer al país.

La presión de estos sectores es la que propicia que en la nueva Constitución, la participación se coloque como eje de rescate de la acción comunitaria. Desde el mismo preámbulo se deja ver que el marco jurídico de la Carta es democrático y participativo. El artículo primero define un nuevo carácter al país, de «democracia representativa» pasamos a ser «democracia participativa», ubicando como primero de los fines esenciales del Estado el de servir a la comunidad.

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El artículo 103 de la Constitución es definitorio en este sentido: «Son meca­nismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: El voto, el plebiscito, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los regla­mentará. El Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan».12

En síntesis: El clima de la democracia participativa se expande a lo largo de la nueva Carta, desde el ejercicio y control del poder político hasta los programas de asistencia o de rescate de la identidad.

La nueva carta se mueve entre la democracia, la participación y la comunidad como conceptos aprehendidos y vivenciados por los colombianos. Habrá que preguntarse qué es una verdadera comunidad. ¿Existe un sólo tipo de ella? ¿Cómo se puede conformar, conciliada con los intereses individuales?

De las muchas referencias a la participación que presenta la Constitución en su articulado, podría desprenderse que la formulación es expresión conceptual de una realidad, que en todos los aspectos habla de colegialidad, comunicación y concertación. Para todos es claro,, que de esa formulación general a la realidad de su implementación, es preciso pasar por un intrincado camino de mediaciones que llegue desde la fórmula hasta los individuos concretos y que una realidad de desigualdades y discriminación que ha propiciado formas de socialización depen­diente, difícilmente se transforma por decreto.

Sabemos bien que estas formulaciones se mueven en el nivel de las intuicio­nes y probablemente de las utopías, mientras que nuestra realidad es de separacio­nes, clasificaciones y diferencias, motivadas en un orden económico de privilegios, que nos ha acostumbrado a hablar de conceptos como democracia, participación y comunidad de la manera más simple posible, porque si los llenáramos de determi­naciones, tendríamos tal multidimensionalidad y movimiento contradictorio, que se romperían los paradigmas de varios siglos.

12. Constitución Política de Colombia 1991, art. 103.

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No podemos desconocer que formulaciones como las expresadas en la Cons­titución representan avances, e intentan modificar nuestra realidad, pero su posibi­lidad de implementación choca cada día con problemas verdaderos y no solamente de la nomenclatura sin contenido, como los descritos en los programas guberna­mentales de la «fragmentación social», «el desarrollo de las instituciones», «el agotamiento de los modelos», o «la carencia de legitimidad del Estado». Hablando en estos términos todos podríamos ponernos de acuerdo.

La capacidad crítica de las políticas llega hasta este nivel de la descripción y de la apariencia. A la fragmentación social acomodemos «unidad nacional» e «identidad colectiva». Al agotamiento de modelos gubernamentales curémoslo con la «constitución de modelos alternativos», a la carencia de legitimidad, coloqué-mosle el rótulo de «democracia participativa» y tendremos solucionados los pro­blemas de conciencia. Pero ¿qué se mueve detrás de estas descripciones? ¿Cuáles son las verdaderas preguntas que debemos hacernos? ¿No habremos formulado seudoproblemas que ocultan contradicciones tan graves que impedirán en la prác­tica la implementación de los más coherentes y bien intencionados planes y programas?

Con la herencia anteriormente citada, la política de participación de la «Revo­lución pacífica» de César Gaviria se plasma en un coherente Plan de Desarrollo Comunitario para 1992-1994, que presenta el ministro de Gobierno, Humberto de la Calle. Justificado en la Constitución del 91 se plantea un Sistema Nacional de Organización y Participación Comunitaria, dentro de los objetivos gubernamenta­les de paz y desarrollo y las políticas de impulso de nuevas formas de integración y participación a la comunidad, en la que se precisan 25 proyectos coordinados dentro de subprogramas y programas. Ante la dispersión criticada a las políticas participativas anteriores, se opone un perfecto engranaje entre la participación comunitaria, el apoyo y gestión institucional, la organización comunitaria y la instrumentación de la misma, en niveles que van desde el asentamiento y la localidad hasta el todo nacional, propendiendo por las confederaciones comunita­rias.

El esquema descrito, desde lo general a lo particular, cobija las posibles formas asociativas que se presentan en el país, desde las juntas de acción comunal (41.653), de las que se hace un acertado análisis, hasta las asociaciones de vecinos y madres comunitarias.

El proyecto no deja espacio sin cubrir; incluso en el subprograma de forma­ción comunitaria plantea nuevos métodos a la Digidec. En primer lugar le da un

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carácter investigativo con el Proyecto del Centro Nacional de Investigación Comu­nitaria, al que se articulan una Escuela Superior de Formación Comunitaria, un Sistema Nacional de Comunicación y un Centro Nacional de Documentación. Todo esto apoyado modernamente con bases de datos comunitarios y Fondos Rotatorios respectivos. El esquema es perfecto; hasta incluye las formas comunita­rias emanadas de las comunidades indígenas en el reconocimiento de un país de diversidad étnica.

Sin embargo, en el planteamiento del gobierno se descubren tres concepcio­nes de Estado que más se ajustarían a los modelos anteriores a la Constitución del 91 y que hablando precisamente de participación, mostrarían una flagrante contra­dicción.

El Estado allí descrito es: 1. Un Estado totalizante y centralista (a priori) según lo señala expresamente el proyecto. 2. El Estado esgrime el arma de control a cualquier iniciativa privada, y 3. El Estado se autoevalúa eficiente, por principio.

Justifico mis afirmaciones con las siguientes frases tomadas del documento:

«En adelante el papel estatal respecto a ellos será totalizador y de fomento, en muy poco será de carácter marginal y asistencial».13

«Con este método de formulación, la determinación de las líneas de acción va de lo más general a lo más particular, del plan a los proyectos mediante la desgregación sucesiva, ordenada y lógica de objetivos. De esta forma, en vez de un plan suelto, compuesto por simples propuestas de acción yuxtapuestas y por buenas intenciones, se llega a un plan enmarcado en una política definida de desarrollo, conformado por proyectos interrelacionados que atinan a la solución de necesidades concretas y problemas identificados. Esto garantiza ventajas de for­mulación, ejecución y control, tales como el dimensionamiento más realista de la solución total, que generalmente resulta mayor y más compleja de lo que se piensa cuando se plantean acciones sueltas; la precisión a priori (no a posteriori) de los objetivos, los programas y subprogramas; el establecimiento de unidades de acción realizables y plenamente definidos, y quizá lo más importante: se establecen claramente las relaciones entre proyectos de un mismo programa y la política de desarrollo. Como corolario de lo anterior, aunque los proyectos se pueden asignar a equipos independientes, su definición y desarrollo se realizan de manera coordiná­

is. Plan de Desarrollo Comunitario 1992-1994. Ministerio de Gobierno, pág

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da e integrada; obliga afijar desde un comienzo normas de desarrollo, de estructu­ra, de relaciones y de información; y facilita las labores de coordinación y de control de los proyectos».14 (El subrayado es mío).

Esta necesidad de control está justificada cuando se afirma: «Pero esta amplia apertura democrática debe saberse utilizar, de manera que constituya factor de convergencia de lo mejor de la iniciativa y la capacidad del pueblo colombiano, antes que disipación de esa iniciativa y capacidad. Ella debe entenderse como un ambiente de abierta emulación de todas las posibles propuestas y formas de gestión pública y no como el escenario que simplemente facilite la aparición de actores y tesis al desgaire y que de pronto, pueda traer consigo el caos institucional».15 (El subrayado es mío).

La crítica situación que se describe a continuación se solucionará con el Plan de gobierno de Gaviria y sus sistema Nacional de Organización y Participación Comunitaria:

«Para lograr esa práctica estratégica, en la actualidad no se dispone de adecuados procesos de coordinación institucional, cohesión comunitaria y partici­pación democrática. Por lo general, la organización comunitaria es una entidad aislada que debe ejercer por su cuenta las funciones que llevan al logro de los objetivos para los cuales fue creada, a la vez que el proceso comunitario no es más que la simple yuxtaposición de organizaciones e instituciones, de recursos comuni­tarios y de auxilios oficiales sin una orientación clara, ni relaciones funcionales entre unos y otros. En ese aspecto se ha llegado en Colombia a una situación de

Es claro que el gobierno debe formular políticas, dar orientación y recursos, pero el papel protagónico que el programa asigna a las instituciones estatales impide la verdadera consolidación comunitaria.

¿Qué sucederá cuando el gobierno termine su período? ¿Será que en tan sólo cuatro años se habrá superado el caos descrito por él mismo?

¿Qué podrán hacer las organizaciones comunitarias cuando, según dice la propuesta: «Corresponde a la DIGIDEC formular y promover programas de desa­rrollo de la comunidad e intervenir en los mismos y también es su atribución dirigir

14. Ibíd.PA6. 15. Ibid. P.5. 16. Ibid. P.35.

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y orientar, conjuntamente con el Departamento Nacional de Planeación, la asisten­cia técnica y económica que se pretende a entidades públicas que ejecutan progra­mas de desarrollo de la comunidad en los ámbitos nacional, departamental o municipal»?17 (El subrayado es mío).

¿Se compadecen estas formulaciones con el espíritu de la Constitución vigen­te? Aquí aparece una mirada directivista de la participación que motiva y controla al mismo tiempo, miedosa de lo que pueda generarse con el desarrollo de comuni­dades autogestionarias que emplacen al gobierno a cumplir su deber constitucional de ponerse al servicio del pueblo.

Se han gestado programas para la participación comunitaria, pero no nacidos de ella, y algunos nacidos espontáneamente han sido cooptados por las políticas estatales para ser subsumidos en sus lincamientos, cambiando su carácter inicial. De esta manera el carácter asistencialista del Estado no se pierde, sino se reafirma en las propias comunidades.

Señalábamos arriba críticamente la concepción de los programas del gobierno de Barco de un país que había progresado equilibradamente, la mirada no es hoy muy diferente cuando en aras de justificar un programa y una gestión se afirma que: «En las últimas dos décadas el país ha registrado avances importantes en su desarrollo social que ha conducido a un veloz proceso de superación de la pobre­za»18 o cuando se formula la participación comunitaria como importante, sin establecer las mediaciones y mecanismos de la misma, como sucede en la creación del Fondo de Solidaridad y Emergencia Social del presente gobierno

Así, se pueden formular políticas de participación que no conducen a una verdadera participación política y que refuerzan los esquemas tradicionales sin una real creación de espacios de lo público y lo colectivo.

El plano de una reflexión conceptual se suplanta por el plano de la opinión, formando unidades abstractas de comunidad y participación que no nacen de la propia concepción que tienen las organizaciones de lo que debe ser su trabajo, del establecimiento de sus reglas y sus relaciones sociales en la creación de otras

17. Ibid. p.30. 18. Fondo de Solidaridad y Emergencia Social. Versión aprobada del Documento CONPES. Departamento

Nacional de Planeación. Enero de 1992. P.5,.

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formas de cultura comunitaria. Si la dimensión es siempre vertical, esa es la línea que probablemente se reproducirá en las comunidades y el liderazgo continuará siendo entendido como privilegio y no como servicio. Si se mete toda organización en el saco de lo comunitario, sin ver las diferencias, movimientos y problemas propios de cada una, se estarán cortando las formas particulares de participación, en el supuesto de que todas funcionan de manera similar.

Por otro lado, al no partir de la propia experiencia comunitaria, no se han creado las redes dialogales necesarias entre las comunidades, y éstas no han sido tenidas en cuenta verdaderamente. Aunque se hable de diversidad cultural y étnica, campesinos, obreros, desempleados, indígenas, etc, son subsumidos en la raciona­lidad operativa y homogenizante del Plan, el Programa, el Fondo, la Oficina, etc, imponiendo el recorrido burocrático inverso a «los beneficiados» que muy segura­mente responden a otras formas culturales y otras lógicas. La nueva Constitución habla de la tolerancia y el respeto a la diversidad. La actual política comunitaria aunque lo pregona, perfecciona el mantenimiento de las diferencias.

Por supuesto que el problema en la formulación de políticas es complejo. ¿Cómo garantizar una coherente y complementaria relación entre una racionalidad formal, instrumental, tecnológica y las racionalidades materiales provenientes del mundo de la vida, de lo simbólico, permeadas de afectos, tradiciones y valores? ¿Cómo garantizar una acción eficaz del Estado?

Si la política social está mediada por principios económicos de separación y demarcación la inversión social será solo paliativa y no garantizará redistribución del ingreso. Si en lo social se sigue actuando con el esquema costo-beneficio, midiendo la eficacia de un programa por su cobertura cuantitativa, justificada en datos construidos a su vez con base en una concepción de medida extensiva y numérica, si los planes, en lugar de simplificar la burocracia, crean nuevos progra­mas y proyectos paralelos, si la solución se plantea con fondos y subsidios puntuales, no se logrará por supuesto crear lazos solidarios en el tejido social, porque las políticas responden a la coyuntura y validan los esquemas de privilegio. Si «la ayuda» es para unos, los otros generarán resentimientos o asumirán la actitud mendicante. ¿Qué nos espera entonces para esta década? Los rezagos de la «demo­cracia representativa» que en cada período electoral reafirmará la fórmula de participación delegada, en lucha con tímidos esfuerzos de construcción comunita­ria, propiciados por la nueva Constitución.

Basil Berstein señala en su texto Poder, educación y conciencia los tres derechos que deben ser satisfechos para que haya una democracia efectiva:

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1. Derecho al crecimiento (social, personal e intelectual). 2. Derecho a la inclusión, y 3. Derecho a la participación.19

En este marco, al hablar de la comunidad, no podemos subsumir en ella los individuos. La comunidad es la articulación de hombres concretos que se compor­tan como seres genéricos. Hay por supuesto que garantizar su crecimiento indivi­dual, para propiciar el desarrollo social y esto supone la inclusión no sólo_ en la apjleaeién de programas, sino en la gestación y ejecución de los jmsmos. La inclusión supone procesos de construcción de opinión, de mecanismos de expre­sión, valoración del espacio de lo público con su sabiduría y experiencia, respeto cultural por las etnias, en síntesis, construcción de la sociedad civil.

El derecho a la participación supone reglas de clasificación que imponen un orden y determinan los poderes de ese orden. Las nuevas formas organizativas supondrán un orden colegiado y relaciones intervertebradas, que serán las que generen el poder; pero al mismo tiempo se moverán a nivel de los valores, en nuevas enmarcaciones que regularán la comunicación y sus contenidos. Esta lucha de valores es la más difícil, pues tendrá que romper y transformar los imaginarios colectivos y en su inconsciente validar los logros de comunidad que se vayan construyendo, encontrando en ellos la fuerza para proyectar otras formas colecti­vas de mayor envergadura. Además, si somos consecuentes con la historia, sabe­mos que comunidad sólo se construye en la generación, por las propias comunida­des, de políticas participativas que garanticen la participación política de la mayo­ría de los colombianos.

Basil Berstein. «Poder, educación y conciencia». C1DE. Santiago, 1988. Pág VI.

Programa interdisciplinario de apoyo a la comunidad* María Gladys Alvarez Basabe**

POLÍTICA SOCIAL Y PARTICIPACIÓN DE LA COMUNIDAD

X olítica social y participación comunitaria son dos campos imbricados que produ­cen capital social. Sin política social y sin participación comunitaria no hay desarrollo del mundo. Detrás de cada producción humana, máquinas, ideas, cons­trucciones, hay humanos, hay cultura, hay organización social; el centro del capital social es la cultura propia. El capital social está constituido por la organización, la cultura, la economía y la prospectiva, entendida esta última como lo que cada pueblo hace para vivir.

Relacionar la política social y la participación comunitaria es potenciar y desarrollar mucho más las posibilidades de capital social.

Los modelos económicos exitosos en el mundo son los que se han centrado en el capital social, que parten y tienen en cuenta la cultura propia de los pueblos que lo desarrollan. Un proceso de desarrollo que intente ser coherente en la relación

Transcripción. Jefe de Investigación y Proyectos. Dirección de Integración y Desarrollo de la Comunidad.

134 • PROGRAMA INTERDISCIPLINARIO DE APOYO LA COMUNIDAD

política social y participación comunitaria, debe precisar ,poco a poco, esa realidad frente al capital social que tiene y que intenta desarrollar.

Colombia ha pasado por el más importante foro político de concertación nacional de las últimas décadas, la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, donde se concedió papel importante a la seguridad social y a la democracia participativa y en especial a la participación de la comunidad. En este sentido podemos recordar el extenso catálogo de derechos sociales que incluyó la Consti­tución: el derecho a una vida digna, a la vivienda, a la salud, a la educación, al trabajo, derechos de los niños, de los ancianos, de las mujeres, a los servicios que son inherentes a la función social del Estado, derechos sociales todos amparados por el artículo 350, que establece que todo presupuesto debe contener un rubro prioritario llamado Gasto Público Social.

Es evidente que en un país con una larga historia de democracia representati­va y con escaso acceso de los ciudadanos a las instancias de decisión, estos derechos no se habilitan automáticamente, pero lo importante es que sean el norte en función del cual se vayan orientando la administración pública y, en general, las políticas del Estado.

Cuando se habla de participación comunitaria, regularmente se utilizan de manera indistinta, con significados similares, los términos de «participación de la comunidad», «participación comunitaria», «democracia participativa» y «partici­pación democrática».

De todas maneras lo evidente es que trata de reafirmar el carácter «democrá­tico de la democracia», rescatando el concepto de la manipulación y vaguedad en que ha caído.

En cuanto a participación de la comunidad a este evento, o «participación comunitaria», si es que significan lo mismo, podemos decir lo siguiente:

En primer lugar, que el hecho objetivo de la participación individual u organizada de las personas en la autogestión del desarrollo y en la definición de su futuro, es inherente a la naturaleza humana.

Ahora bien el concepto de participación comunitaria, como política de Esta­do, puede tener tres concepciones, a saber:

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1. La que surgió después de la Segunda Guerra Mundial, alrededor de 1947 en Inglaterra, cuando los países colonialistas, una vez saturaron de mercancía los mercados de occidente, entendieron que debían abrir nuevos mercados hacia los países del Tercer Mundo y crearon nuevos hábitos de consumo a través de la publicidad y el control político interno de los pobladores por intermedio de sus propias formas organizativas, concebidas como prolongación del Estado hacia las comunidades.

Esta concepción, asumida por las Naciones Unidas y a partir de allí como política de Estado de muchos países subdesarrollados, dio origen, en las décadas del 50 y del 60, a múltiples formas de organización comunitaria tuteladas por los gobiernos. Así entonces nacieron las Juntas Comunales en Colombia en 1958 y por los mismos años, y con el mismo nombre, en Costa Rica, Filipinas, etc. En la mayoría de países latinoamericanos se implemento la misma política aunque con nombres diferentes.

2. Otro punto de vista sobre «participación comunitaria» se encuentra en la concepción de democracia, más exactamente en los procesos de descentralización administrativa en Latinoamérica en los últimos años, donde se cambia el comporta­miento del Estado paternalista y se trasladan el máximo de iniciativas y de responsabilidades a las propias organizaciones comunitarias.

3. El tercer concepto sobre «participación comunitaria» es el inspirado en los procesos de reforma constitucional de 1991 considerada como la participación individual u organizada en los asuntos que afectan a las personas, incluida la participación en decisiones del Gobierno.

En efecto, garantizar el ejercicio de la democracia participativa individual u orgánicamente, fue el espíritu fundamental de la Constituyente de 1991, tanto que así se plasmó en cerca de 65 artículos el hilo conductor de la Constitución, cuyo espíritu está consagrado en el propio proceso preconstituyente en el texto de la séptima papeleta de convocatoria, en las deliberaciones de las mesas de trabajo preparatorias, en las propuestas de las organizaciones sociales, del Gobierno y del Consejo de Estado. No cabe ninguna duda en que este clamor nacional por abrir los espacios de participación, fue recogido por los constituyentes en los debates y ponencias.

Invoco un aparte del informe ponencia para primer debate, presentado por dos constituyentes y que apareció en la Gaceta 81:

136 • PROGRAMA INTERDISCIPLINARIO DE APOYO LA COMUNIDAD

El futuro para nosotros es una participación pluralista de los ciuda­danos a todo nivel económico, político, social; el futuro es recuperar la capacidad popular para la toma de decisiones; el futuro es una planeación participativa desarrollada desde abajo, de la base muni­cipal para llegar al campo nacional, pasando por lo departamental; el futuro es una propiedad que desarrolle la función social; el futuro es la soberanía ejercida por el pueblo; el futuro es la libertad prácti­ca ejercida en todos los campos.

Es así como la Constitución plantea la participación no solamente como derecho sino también como deber en el artículo 95 numeral 5, reservando al Gobierno la implementación de mecanismos de estímulo a la participación. En el artículo 2o., la Constitución establece como función esencial del Estado servir a la comunidad y facilitar la participación de todos en los asuntos de su interés; en el tercero establece que la soberanía reside esencial y exclusivamente en el pueblo, de quien emana los poderes públicos, y el artículo 103 impone como deber del Estado contribuir a la organización y capacitación de las asociaciones cívicas, sindicales, comunitarias y juveniles, sin detrimento de su autonomía.

Igualmente, se reconoce que la democracia solo es posible en la medida en que discurran libre y soberanamente las ideas, los ciudadanos y las organizaciones: el papel del Estado es apoyarlas y estimularlas, respetando su soberanía, toda vez que debe servirles permitiendo que la sociedad se desarrolle en su infinita sabidu­ría, iniciativa y riqueza.

Dentro de todo esto hay que reconocer que en la medida en que la cultura política de los ciudadanos es más avanzada, existe mayor posibilidad del ejercicio individual de los derechos; pero en la medida en que existe baja cultura política, más importantes son las organizaciones para que en sus respectivos niveles circule y se oxigene la democracia.

Lo anterior nos lleva a reflexionar que, así como es remoto el desarrollo de la democracia participativa sin organizaciones sociales que hagan de los derechos y deberes condición vital suya y de los ciudadanos, de la misma manera son intermi­tentes o de poca duración organizaciones sociales que no asuman como actividad vital el ejercicio y profundización de los derechos y deberes de los ciudadanos y el desarrollo de la democracia participativa. Así, organización social y democracia participativa son un binomio complementario e indisoluble en función de la convivencia ciudadana, la paz y el desarrollo.

M. G. ALVAREZ BASABE « 1 3 7

Al Ministerio de Gobierno le corresponde tomar las principales iniciativas en este propósito gubernamental de fomento a la organización comunitaria, en ejerci­cio de su obligación de promover las diferentes formas de participación de los ciudadanos en la vida y organización política de la Nación y propender por el desarrollo de su cultura política, así como formular la política tendiente al desarro­llo y la integración de la comunidad, «para lo cual orientará, coordinará y promove­rá las actividades de las organizaciones de desarrollo comunitario», según lo establece la Ley 52 de 1990.

Es así que el Ministerio de Gobierno, a través de la Dirección de Integración y Desarrollo de la Comunidad, plantea y hace esfuerzos por aplicar el Plan de Desarrollo Comunitario 1992-1994, cuya estrategia fundamental es la puesta en marcha del Sistema Nacional de Organización y Participación Comunitaria.

Es la intención que en el menor tiempo posible el sistema logre una nueva dinámica en el interior de las comunidades que, mediante la sana emulación y complementariedad de distintas formas de organización, catalice los procesos de pacificación, progreso y participación democrática; que organice a las instituciones oficiales para que cumplan efectivamente sus compromisos con las comunidades y que consiga que cada entidad, dentro de su radio de acción y sus funciones, atienda, de manera coordinada, seria y comprometida, los requerimientos comunitarios.

El Plan, en la búsqueda de construir el Sistema Nacional de Organización y Participación Comunitaria, relaciona el subsistema institucional, conformado por las instituciones oficiales y no oficiales que participan en el apoyo al desarrollo comunitario, el subsistema de organización comunitaria, integrado por todas las formas de organización comunitaria de las localidades y asentamientos, y el subsistema de espacios de participación, conformado por el conjunto de espacios para el ejerci­cio de la participación regulados por la Constitución y normas, al igual que todos aquellos que han construido las organizaciones en sus procesos de desarrollo.

El Plan cumple sus objetivos a través de cuatro programas:

I. El de organización comunitaria, formado por distintos tipos de organiza­ciones que se dan en cada asentamiento, por las unidades orgánicas locales y por los diversos niveles de organización vertical desde la base hasta la cúspide nacio­nal; tiene por función la articulación entre las organizaciones comunitarias entre sí, para progresivamente contribuir a su consolidación y crecimiento en el panorama político, económico y cultural de su localidad y/o municipalidad.

138 • PROGRAMA INTERDISCIPLINARIO DE APOYO LA COMUNIDAD

2. El de instituciones de apoyo, conformado por todas las entidades oficiales y no oficiales que en el plano local pueden prestar su apoyo a los procesos de organización y participación de las comunidades y de manera especial al plan integral del asentamiento, con el fin de concertar entre las instituciones un apoyo efectivo, eficaz y oportuno a las organizaciones comunitarias, apoyo que tiene que ver con lo técnico y lo financiero.

3. El de participación comunitaria, constituido por todos los órganos del sector público que deban elaborar planes de desarrollo territorial o sectorial para prestar la asesoría y consultaría necesaria a las organizaciones comunitarias para que puedan incursionar en la planeación y ejecución de proyectos de desarrollo económico y social.

4. El de instrumentación comunitaria, que da soporte permanente a la existencia, desarrollo y operación de todo el sistema, desde el punto de vista legal, formativo, investigativo, de comunicación y documentación, financiero e informa­tivo.

En la actualidad, se han diseñado y empiezan a desarrollarse proyectos que soportan fuertemente la construcción del Sistema Nacional de Organización y Participación Comunitaria, como son:

• La Escuela de Formación Comunitaria, que trabaja en la organización y puesta en funcionamiento de la red de instituciones y organizaciones oferentes de procesos de formación y el desarrollo de programas en las áreas que se consideran prioritarias: cultura ciudadana (formación política) y economía solidaria, entre otras. Con la escuela se apoya la actualización, el cambio de mentalidad y por lo tanto, la nueva concepción frente al papel protagónico que debe ejercer la organiza­ción comunitaria para la participación decidida en el desarrollo político, económi­co y cultural de su región.

• El Consejo Nacional de Integración y Desarrollo de la Comunidad se inscribe en la política del Ministerio de Gobierno como rector del Sistema Nacio­nal de Organización y Participación Comunitaria y, en esa medida, orientador de los procesos departamentales y municipales y de coordinación interinstitucional para el apoyo a la organización y participación de la comunidad.

El Consejo es el principal espacio de concertación entre las entidades oficia­les, no oficiales y las organizaciones comunitarias para el desarrollo de la política

M. G. ALVAREZ BASABE • 139

de desarrollo comunitario. Alrededor del Consejo, vinculados a los comités por áreas de desarrollo, se han congregado hasta ahora más de 34 entidades oficiales del nivel nacional, 30 instituciones no oficiales e igual número de organizaciones comunitarias confederadas o en proceso de confederación. Actualmente operan los Comités de Gestión Colectiva de vivienda e infraestructura y gestión de economía solidaria.

• El Centro Nacional de Documentación y Biblioteca Comunitaria, que orga­nizará y facilitará el acceso a la documentación escrita y audiovisual sobre lo que se ha producido y se producirá en el futuro, relacionado con el desarrollo comuni­tario en el país y en el exterior.

En la actualidad se tiene el diseño y se ejecutan acciones para poner en funcionamiento el centro y la red de centros del país.

• El Centro Nacional de Investigación Comunitaria, que organizará la red de centros de investigación comunitaria del país para facilitar el acceso a los resulta­dos de la investigación en este campo, el desatollo de la misma y la formulación de líneas y campos prioritarios de la investigación comunitaria en el país. El centro también facilitará la recolección y construcción de metodologías de investigación participativa con organizaciones comunitarias. En el momento se tiene el diseño y se hacen esfuerzos por su organización.

Poner en funcionamiento el Plan de Desarrollo Comunitario 1992-1994 tam­bién implica un soporte jurídico para su desarrollo intencionado; en la actualidad cursan en el Senado de la República varios proyectos: Ley sobre mecanismos de participación, estatuto orgánico de Bogotá, ley de los partidos, proyecto de ley de reordenamiento territorial, los cuales contienen elementos fundamentales de de­mocracia participativa.

Respecto de la financiación que exige toda esta intención plasmada en la política social, se está organizando el Sistema de Cofinanciación para el Desarrollo Social, a través de los Decretos 2132 y 2133 de 1992, aunque hay que anotar que no es muy clara todavía la facilidad para el acceso de la organización comunitaria a estos sistemas financieros.

En general, en este momento, se implementan las políticas sociales pero existen cuellos de botella que en muchas ocasiones no permiten el desarrollo de la misma, de una parte porque el Estado no ha cambiado en su totalidad sus procesos

140 • PROGRAMA INTERDISCIPLINARIO DE APOYO LA COMUNIDAD

administrativos y directivos, y de otra, por la ausencia de una cultura de la participación, tanto en el Estado como en la organización comunitaria y los ciudadanos y, por último, porque la organización comunitaria, a pesar de los esfuerzos en la presente década, no está en su mejor momento de desarrollo para entender y aceptar el reto que implica incursionar en el ejercicio de la democracia participativa y en el desarrollo nacional.

Frente al papel de la universidad en este proceso de implementación de las políticas sociales y ampliación y fortalecimiento de la organización comunitaria, es necesario que así como la Constitución invita a desaparecer el divorcio entre el Estado y la sociedad, se trabaje también por acabar con el divorcio entre la universidad y las comunidades. Las universidades están llamadas a apoyar los procesos de desarrollo comunitario desde los intereses y necesidades de la comuni­dad y no solamente desde los intereses académicos de la misma.

La universidad deberá convertirse en el pilar de apoyo de los procesos científicos y técnicos que necesitan las organizaciones comunitarias en sus proce­sos de desarrollo político, cultural y económico y así facilitarles su participación. Por otra parte, la universidad deberá constituirse en el órgano de consultoría y asesoría principal de la región y la localidad, pues hoy, cuando estamos en los finales del siglo XX y albores del próximo, la universidad no puede seguir permaneciendo ajena a los procesos de fortalecimiento del capital social, ya que hace parte también de él y le corresponde, como institución que trabaja para la transformación social, articular sus procesos de formación científica y tecnológica al desarrollo social.

El Plan de Desarrollo Comunitario 1992-1994, de por sí ya viene vinculando en sus procesos a universidades importantes del país, como son esta, la Universi­dad Nacional de Colombia, la Universidad de Antioquia, la Universidad de Caldas, la Universidad Pedagógica Nacional y la Universidad del Sur, entre otras.

Presencia de la expresión «participación comunitaria» en los planes de desarrollo* Juanita Barreto Gama**

r \ partir de la reforma constitucional de 1968 ha sido tarea central, durante el primer año de cada período presidencial, la elaboración del Plan de Desarrollo correspondiente a dicha Administración. En cuanto los planes de desarrollo trazan las principales orientaciones de la Política Económica y Social del país, constitu­yen un valioso material de consulta para identificar propósitos y prioridades de las diferentes administraciones gubernamentales, para reconocer algunas característi­cas de las relaciones entre el Estado y los particulares en cada «cuatrienio» y develar líneas de continuidad o cambios en el manejo de los asuntos públicos.

Por ello, en primer término, me propongo señalar la presencia y el uso de la expresión «Participación Comunitaria» desde la perspectiva de la planificación estatal, realizando un rápido recorrido por los planes de desarrollo que, con el período correspondiente al actual gobierno, cubren un lapso de 25 años (1969-1994).1

Intervención en el panel "Política social y participación comunitaria". Profesora Departamento de Trabajo Social, Universidad Nacional. Me refiero acá a los siguientes documentos: 1. «Planes y Programas de Desarrollo 1969-1972»; 2. «Las cuatro estrategias, 1972»; 3) «Para cerrar la brecha 1975-1978»; 4) «Plan de Integración Nacional 1979-1982»; 5. «Cambio con equidad 1983-1986»; 6. «Plan de Economía Social 1987 - 1990» y 7. «La Revolución Pacífica 1990 - 1994»; editados por el Departamento Nacional de Planeación - Presidencia de la República

142 «PRESENCIA DE LA EXPRESIÓN «PARTICIPACIÓN COMUNITARIA»

Se trata de introducir algunos referentes del pasado reciente como medio de ubicación contextual para la formulación de reflexiones sobre las tendencias actuales de la participación comunitaria, desde la óptica gubernamental.

En la exposición, para la cual se optó por el recurso metodológico de una lectura sistemática y secuencial de los Planes de Desarrollo, se requiere tener presentes algunas consideraciones que actúan como punto de apoyo de la tarea interpretativa y que permiten conferir una dimensión de sentido a las formulaciones de Política Social, más estrictamente de «participación comunitaria», objeto de este trabajo:

a) Es necesario conceder especial atención al uso del lenguaje, es decir a los diferentes significados que se confiere en cada período gubernamental a la misma expresión. Esto supone considerar, que si bien las expresiones Participación y comunidad han estado presentes de modo sistemático y creciente en las formulaciones estatales desde hace ya varias décadas, no formulan de manera explícita un concepto que las sustente. Pese a ello, tanto el lenguaje que las acompaña como el contexto en que se ubican, permiten identificar la perspectiva conceptual que las anima.

b) Pueden reconocerse líneas de continuidad en los procesos de planeación gubernamental y en la formulación y puesta en marcha de los «modelos» de desarrollo, al contrario de opiniones generalizadas que pregonan una supuesta «improvisación absoluta» en los asuntos de gobierno. A la vez, se reconocen también discontinuidades, rupturas y cambios de énfasis tanto en las formulaciones de un período a otro como incoherencias entre los componentes mismos de los planes de gobierno. La demostración de estas dos consideraciones es objeto de otros trabajos y al mismo tiempo es una invitación a la investigación. Sin embargo, es posible afirmar, a modo de hipótesis, que en la formulación de políticas gubernamentales en los últimos 25 años, se observan continuidades en lo concer­niente a los planes y proyectos de desarrollo económico y discontinuidades en lo que atañe a los planes y proyectos de desarrollo social.2

La demostración de esta hipótesis puede apoyarse no solamente en los planes de desarrollo cuatrienales, sino en la profusa documentación de las entidades de Gobierno implicadas en la formulación, adecuación y ejecución de las políticas económicas y sociales y en la producción de normas (leyes, documentos, acuerdos y resoluciones) mediante las cuales se determinan los rumbos definidos por cada período gubernamental en este amplio campo.

J. BARRETO GAMA « 1 4 3

Por razones de tiempo y de espacio, este trabajo se concentra en la lectura selectiva y descriptiva y que invita al análisis de los planes de desarrollo. Se sitúa por tanto en una fuente de consulta que expresa las «voluntades políticas», o mejor, los «discursos» que han animado los propósitos y las intenciones de los gobiernos; esta es la esencia de una labor planificadora que se inspira en criterios indicativos y que se inserta en el acontecer histórico. Aunque estas fuentes han sido calificadas por algunos como claro ejemplo de «la demagogia gubernamental», para los fines analíticos acá propuestos no es posible utilizar esta categoría, pues descalifica de plano toda formulación. Un análisis integral de las políticas sociales y de modo específico de las referidas a la participación comunitaria, implica estudiar la multiplicidad de sentidos del lenguaje discursivo al expandirse por las amplias redes que constituyen el tejido social, reconocer la fuerza con que se introducen en la vida cotidiana cuando el discurso está afincado en las redes de las estructuras del poder y las amplias posibilidades de pensamiento y de acción que abre una formulación, así sea de carácter demagógico.

c) De allí la necesidad de complementar la lectura selectiva de los planes y disposiciones de los gobiernos, con otros elementos que enriquecen su análisis, esto es, contrastar las formulaciones gubernamentales con el quehacer concreto y cotidiano de hombres y mujeres que, desde distintos espacios y prácticas, interactúan con la política social. Esta perspectiva conferirá nuevas dimensiones al estudio del ser, la razón de ser y el sentido de la función planificadora del Estado y de las características que asume en razón de la compleja dinámica de los proceso sociales.

d) Estudiar los planes de desarrollo involucra también invitar a una confronta­ción entre propósitos y realizaciones, que permita identificar el camino que va del pensamiento a la acción. Así mismo, implica identificar la dinámica interna de las entidades gubernamentales, para lo cual debe reconocerse que:

• El devemir de las instituciones estatales no es mecánico pues los hombres y mujeres que les dan vida en cada momento de la historia, les confieren determina­dos rumbos.

•La vida cotidiana de las entidades de gobierno es también compleja, en cuanto es una expresión de las relaciones que se establecen entre el pensamiento y la acción del organismo gubernamental en sí mismo, reconocido socialmente como «persona jurídica», y el pensamiento y la acción de los «funcionarios» que lo integran.

• Las instituciones de gobierno dirigen su acción hacia individuos, grupos y organizaciones sociales complejas y diversas, por lo cual sus formulaciones asu-

144 «PRESENCIA DE LA EXPRESIÓN «PARTICIPACIÓN COMUNITARIA»

men dinámicas particulares en los diferentes períodos; por ello, la «circulación» de las Políticas Sociales depende de sujetos que sientan, que piensan y que actúan y no de objetos, receptores o espectadores pasivos.

e) Para un serio análisis de los planes de desarrollo es necesario controvertir las concepciones que parten de calificar con criterios de «bondad» o «maldad» absolutas los fenómenos y hechos sociales que pretenden explicar. El considerar al Estado como portador de todo lo malo y al sector privado o a los particulares como portadores de todo lo bueno, no solamente no corresponde a la realidad, sino que además, impide identificar los complejos procesos de interacción entre unos y otros y las amplias posibilidades que se construyen o se cierran en dicha interacción.

Con base en las anteriores consideraciones y con la expectativa de abrir ventanas que inviten a realizar múltiples lecturas de las formulaciones estatales, es necesario identificar los planteamientos en los cuales se hace explícita referencia a la «Participación Comunitaria» en cada uno de los planes de gobierno.

1. El primer Plan de desarrollo cuatrienal (1969-1972) elaborado en el país3, concentra sus formulaciones relativas a la comunidad en el Capítulo III, titulado «El desarrollo de la Comunidad», y en el cual la expresión «participación comuni­taria» se utiliza exclusivamente en cinco ocasiones:

Dentro del acápite correspondiente al «Desarrollo de las comunidades rurales y urbanas», cuando se enuncian los «Programas Sectoriales», se incluyen:

«Actividades con Participación Comunitaria adelantadas por los Ministerios de Salud, Educación, Obras Públicas, Agricultura y Defensa» (Pág. 1:1.3);

Al formular los objetivos generales del Desarrollo de la Comunidad:

«Perfeccionamiento de los mecanismos de participación popular» (Pág. 1:1.7);

Al definir las «Bases para la nueva política:

3. Previamente a éste, se encuentra el «Plan general de desarrollo económico y social 1961 - 1970», común­mente conocido como el «Plan decenal», y elaborado por una misión de la CEPAL llegada al país en 1950, mediante el cual el país asumió el liderato de las naciones latinoamericanas en los programas iniciales de la «Alianza para el Progreso» (DNP: 1969,7).

d. BARRETO GAMA • 145

a) Institucionalización del Desarrollo de la Comunidad como mecanismo de desarrollo global, con la capacidad suficiente para realizar a nivel local los planes de desarrollo económico y social, con la participación organizada de las comunida­des (Pág. III.8);

b) Acción racionalizadora del gobierno para promover, orientar y consolidar la organización comunitaria como instrumento de capacitación, como expresión de autogobierno y como medio de participación efectiva del pueblo en la formulación, adopción, ejecución y sostenimiento de sus propios recursos de desarrollo social y económico» (Pág. III.8).

Al referirse al «desarrollo de las comunidades indígenas»:

«Participación de maestros y líderes indígenas bilingües, para la multiplica­ción de las innovaciones, lo que conlleva necesariamente la modificación de los programas de escuela primaria entre los indígenas hacia una educación más funcio­nal y técnica». (Pág. III. 17).

Al identificar los «Programas de inversión para el desarrollo de la comuni­dad» y caracterizar el «Programa de capacitación»:

«Sólo a través de las actividades de formación y adiestramiento de comunida­des, líderes, promotores de desarrollo y funcionarios, se garantiza la toma de conciencia sobre las necesidades, recursos y capacidades, la participación cons­ciente y activa en la solución de sus propios problemas, la organización funcional como forma de autogobierno local, y la adecuada complementación institucional.» (Pág. III. 18).

Nótese la prevalencia del sentido instrumentalizador que se confiere en este caso al desarrollo comunitario, para el cual la participación se asume como un mecanismo y un recurso. Expresiones como «adiestramiento», «educación funcio­nal» y «organización funcional», identifican ya una perspectiva dominante: la adaptación de los grupos sociales a una sociedad que se supone armónica.

2. En «Las cuatro estrategias (1972-1974)», la expresión «participación comunitaria» es utilizada en estricto sentido en dos ocasiones. Sin embargo, bien merece introducir en este recorrido algunas referencias que podrían ser interpreta­das como expresión de tendencias dominantes en las relaciones Estado-Comuni-

146 «PRESENCIA DE LA EXPRESIÓN «PARTICIPACIÓN COMUNITARIA»

dad durante la Administración de Misael Pastrana Borrero: En las páginas introductorias, el prologuista, entonces director del Departamento Nacional de Planeación, Roberto Arenas Bonilla, expresaba:

En cuanto a los gremios empresariales, obreros y campesinos, ha sido nuestra política y seguirá siéndolo, mantenerlos muy bien infor­mados y establecer con ellos las mejores comunicaciones en relación con la formulación y ejecución del plan nacional. (Pág. xx)

Más adelante, en el capítulo V, al formular las políticas y programas de «Desarrollo Social», se afirmaba:

... se puede llegar a una concreción de política social, como todas aquellas acciones tendientes a redistribuir e incrementar el capital y el ingreso, y modificar la estructura de poder político mediante cambios profundos que aseguren el acceso de todos los grupos de población a las instituciones del Estado, con el fin de satisfacer las aspiraciones de bienestar. (Pág. 204).

En este plan, la existencia de las denominadas «Organizaciones de base» se reconoce como expresión de la «fuerza social» adquirida por los movimientos barriales, veredales y laborales, por lo cual dedica algunas de sus páginas (204 a 215), a caracterizar desde la óptica gubernamental, los movimientos de acción comunal, de organización campesina, cooperativo y sindical, destacando los proce­sos de «institucionalización» de los mismos. Allí se da cabida a la expresión «participación», al afirmar:

La política social permite definir los objetivos del Bienestar Social a partir de los movimientos sociales de los grupos populares organiza­dos. Tales objetivos son: 1. Redistribución del ingreso y generación de empleo a través de los cuales se logra la participación de la población en la estructura económica; 2. Modificación de la estructu­ra de poder político, dando cabida dentro de la estructura político-administrativa a los movimientos sociales, mediante la participación de los grupos populares organizados, ... 5. Creación a nivel de ciudades de instrumentos dinámicos de participación popular, como condición necesaria a una política de planeación y desarrollo urba­no. (Pág. 217-218).

J. BARRETO GAMA « 1 4 7

Finalmente, en el capítulo V, al formular los criterios generales que animan las políticas de salud se afirma:

La participación de la comunidad y del profesional de salud es una meta que ayudará a garantizar la utilización adecuada de los recur­sos, evitará las tendencias de burocratización de las organizaciones de salud, haciéndolas más abiertas y sensibles a satisfacer las necesi­dades de salud de la población. (Pág. 263).

3. «Para cerrar la brecha - Plan de Desarrollo Social, económico y regional 1975-1978» dedica el capítulo IX al «Programa de integración de servicios y participación comunitaria en zonas marginadas urbanas». Sus formulaciones se sustentan en el concepto de «marginalidad social» como categoría mediante la cual el planificador pretende explicar la pobreza y la dinámica que ésta confiere a la vida sociopolítica y cultural.

La falta de acceso a los servicios de educación y salud, y la falta de oportunidades de empleo para el amplio sector de nuestra sociedad urbana, todo lo cual tiene hondas repercusiones económicas y socia­les que se traducen en la no incorporación de un grupo cada vez mayor de gentes a los beneficios del desarrollo económico. (Pág. 141).

La participación se presenta allí como una necesidad para la incorporación de los sectores sociales que se califican como «al margen de los beneficios sociales»:

Pero no basta con planes técnicamente estructurados, si la comuni­dad no se siente estimulada a participar en la solución de sus propios problemas. Por tal razón los organismos del Estado involucrados en el diseño y ejecución del programa deberán tener en cuenta la parti­cipación que se logra a través de la organización y promoción social» (Pág. 142).

La noción de participación implica, desde esta perspectiva, que las comunida­des vayan asumiendo la administración de programas sociales:

A nivel local la participación de la comunidad se considera de la mayor importancia, pero su acción no está limitada solamente a participar en los comités locales, sino que debe contribuir a su propio

148 «PRESENCIA DE LA EXPRESIÓN «PARTICIPACIÓN COMUNITARIA»

desarrollo a través de la promoción, la organización, la capacitación de sus miembros, de tal suerte que la comunidad pueda ser directa­mente responsable de la administración de los Centros de Desarrollo Vecinal. (Pág. 147).

Nótese además que los capítulos IX y XI, incluyen en la formulación de las políticas de salud y educación respectivamente, tenues referencias a la participa­ción de la comunidad:

Los problemas del sector salud no dependen tan sólo de los esfuerzos que realice el sector en particular, sino también de la participación adecuada de los demás sectores dentro de sus propias esferas de acción (Pág. 131)... El Plan estimulará el autodesarrollo de organis­mos regionales encargados de la prestación de los servicios sobre la base de una descentralización administrativa que propicie la partici­pación local en el planteamiento y la solución de sus problemas». (Pág. 136).

Estimular la Participación comunitaria en el desarrollo de los pro­gramas del sector. Se recomienda vincular a la comunidad al progra­ma de terminación, habilitación, construcción, dotación de aulas, al programa de mejoramiento cualitativo y a la evaluación del servicio educativo. (Pág. 159).

4. El «Plan de Integración nacional 1979-1982», dedica el capítulo IX al «Programa de Integración de servicios y participación comunitaria - IPC-» dando continuidad a las formulaciones del gobierno precedente, logrando una explicitación mayor que la de los planes de desarrollo anteriores, sobre lo que denomina «estrategia de participación comunitaria», la cual define a través de los mecanis­mos que la hacen viable a saber:

«i) El Consejo local del programa, cuya función es planear y evaluar las actividades del programa. En él participan los directores regiona­les de las instituciones nacionales que ejecutan el programa y el jefe de Planeación Municipal; la coordinación estará a cargo del delega­do de la dirección.

ii) La Junta Coordinadora del Centro de Desarrollo Vecinal, cuya función es la de coordinar, en el terreno mismo, la ejecución por

J. BARRETO GAMA « 1 4 9

parte de las diferentes entidades e incorporar a la comunidad a esas acciones. En esa Junta participan los funcionarios de las diferentes agencias y representantes de las organizaciones comunitarias exis­tentes, bajo la orientación del delegado de la dirección» (Pág. 238-239).,4

Se destaca cómo en este período presidencial se introduce el concepto de participación al referirse a los procesos de descentralización y desarrollo regional, tanto en la presentación del Plan como en sus objetivos generales y se extiende hacia las políticas y programas sectoriales:

En adelante, será necesaria una acción conjunta de las regiones y de la nación para compartir los costos y los dividendos del desarrollo... Lo que se quiere, en síntesis, es que las regiones sean cada vez más protagonistas de su propio desarrollo y puedan dejar de ser especta­dores pasivos o apenas críticos de su evolución económica y social (pág. 19)... el gobierno central reclama mayor participación de las regiones en el esfuerzo financiero necesario para lograr el desarrollo (pág. 44)... Si no se avanza en la dirección del desarrollo regional y local, serán muy pocas las probabilidades de vincular toda la capaci­dad y todo el esfuerzo de la comunidad a la tarea del desarrollo. Y sin esa participación el país no podrá pasar de ser una economía que crece en forma inestable a una que logra dinámica propia para su progreso económico y social» (Pág. 47).

Uno de los objetivos del Programa de Desarrollo Rural Integrado -DRI- , expresa de manera específica:

Promover la organización y participación de la comunidad, propendiendo por el desarrollo autosostenido, a través de la creación y funcionamiento de comités de usuarios a nivel veredaly municipal. (Pág. 175).

Así mismo, corresponde a la política nacional de atención al menor:

Incorporar a la comunidad a programas específicos para el menor y a mejorar las condiciones del medio ambiente en el cual se desenvuel­ven la familia y el niño. (Pág. 210).

4. Nótese cómo los mecanismos que definen la estrategia, sitúan en un lugar secundario y casi invisible, a los actores procedentes de las comunidades mismas.

150 «PRESENCIA DE LA EXPRESIÓN «PARTICIPACIÓN COMUNITARIA»

Las políticas dirigidas al sector salud hacen más explícitos los intereses frente a la comunidad:

... una decisiva participación de la comunidad en el diagnóstico de sus necesidades en salud y en la programación, ejecución, control y evaluación de los servicios. Con la participación de la comunidad y su aporte, en especie y a través de las tarifas de servicios, se espera garantizar el uso eficiente y racional de los recursos y el éxito de las estrategias del sector. (Pág. 216).

El Plan Nacional de Alimentación y Nutrición - PAN asume como una de sus premisas:

La vinculación del sector de la producción privada y la participación amplia y decidida de las comunidades beneficiadas. (Pág. 229).

5. El «Plan cambio con equidad 1986-1986» otorgó amplia relevancia a la participación de la comunidad en sus páginas de presentación:

De igual importancia son aquellas medidas tendientes a dar mayor poder, económico y político, a las comunidades, de modo que puedan ser partícipes del desarrollo y guardianas de las acciones del Estado. En esta perspectiva se enmarcan las tareas de descentralización de los servicios públicos y de dar mayores metas propias a departamen­tos y municipios. (Pág. xxiv).

Se llega a reconocer la participación comunitaria como sustento tanto de la elaboración del Plan de Desarrollo, como de su ejecución y su evaluación:

Cambio con equidad parte de la base de una amplia participación de la comunidad, cuyo concurso y solidaridad son imprescindibles para impulsar el bienesar económico y social del país... Una de las princi­pales características del actual Plan es el proceso de concertación que tuvo lugar durante su preparación con los diversos estamentos sociales y económicos de la comunidad... consolidándose así un nuevo sistema de planeación basado en la participación constante y solidaria de la nación entera en la formulación e instrumentación de las políticas de desarrollo.... Naturalmente la participación de las comunidades en el proceso de planeación no termina con la publica-

J. BARRETO GAMA « 1 5 1

ción del Plan.... Sin un proceso iterativo que incluya a los distintos elementos de la comunidad en la ejecución de los programas y políticas se compromete la razón de ser de la planeación económica y social... Se trata de lograr que el Estado impulse y encauce los esfuerzos de la comunidad hacia la consecución de un pleno y equili­brado desarrollo. (Pág. xxix a xxxi).

En las páginas que configuran los «Fundamentos» del Plan, se observa cómo en seis de los siete párrafos introductorios, y en cuatro de los ocho párrafos dedicados a la identificación de objetivos del Plan, se hace referencia explícita a la comunidad, la vida comunitaria, la participación comunitaria (Pág. 3 a 6). La exposición de «Fundamentos» del Plan finaliza con dos subtítulos sugestivos en esta materia:

Participación creciente de la comunidad y Afirmación de la identidad cultural. (Pág. 36 a 39).

Sus contenidos reiteran en cada párrafo los propósitos de ampliación de la base participativa:

Se fortalecerán los mecanismos de participación comunitaria para dar cumplimiento a los ideales del desarrollo concertado y de la planeación generativa, según los cuales el progreso social y econó­mico se concibe como una empresa de asociación entre los partici­pantes y entre éstos y las instituciones públicas. (Pág. 36-37).

Estos propósitos se hacen explícitos en la formulación de la Política Agropecuaria, en lo relativo al programa DRI-PAN (Pág. 73-77); en la política de Vivienda, al relievar el papel de las cooperativas de vivienda, las asociaciones comunales y los procesos de autoconstrucción (Pág. 111,121 y 122); en la política de educación, al destacar en el «plan de atención integral a la familia» los proyectos de «escuela de padres» y el «aprestamiento de la comunidad en el manejo de las guarderías» (235) y en la política de salud, en la que reitera los «Principios de concertación» y de «participación» (261, 262 y 263).

6. Expresiones relativas de manera explícita a la «Participación de la comuni­dad» atraviesan la casi totalidad del «Plan de economía social 1987-1990». El interés por impulsar y fortalecer la participación comunitaria está presente en las páginas introductorias, donde se mencionan por primera vez en los planes de

152 «PRESENCIA DE LA EXPRESIÓN «PARTICIPACIÓN COMUNITARIA*

desarrollo las categorías «democracia participativa», «participación política» y

«participación ciudadana» (Págs. 14 y 15) y donde se afirma:

La estrategia del plan impulsa la descentralización y la autonomía regional y garantiza los medios para realizar el proyecto de una sociedad más productiva, más igualitaria y más participativa, bajo el marco de una intervención eficiente del Estado» (Pág. 35).

Al caracterizar la estrategia de desarrollo social se hace explícita como una de sus políticas generales:

Fortalecer la democracia participativa, logrando la reconciliación del Estado con la comunidad, la normalización de la vida civil, la adecuación de la acción gubernamental a las necesidades de la comunidad y la creación de canales de plena participación ciudada­na. (Pág. 36).

Se mencionan mecanismos orientados a estimular la participación en el enunciado de las denominadas «políticas específicas»; «rehabilitar y desarrollar los asentamientos humanos» (Pág. 37), mejorar la seguridad social de los hogares» (Pág. 39) y «promover la participación ciudadana» (Pág. 40).

Al definir los «planes prioritarios» de esta administración gubernamental5, se identifican como agentes centrales del desarrollo social:

El hogar, unidad básica a la cual se dirigen las políticas... la comuni­dad, protagonista de las acciones para el fomento de la participación ciudadana... y el municipio, escenario para la planificación y ejecu­ción de los programas... (Pág. 41).

y se considera la participación como una de sus características:

Los planes son masivos... son integrales... son participativos porque involucran a la comunidad, y buscan afianzar sus instituciones, sus procesos de organización y los canales de interlocución de las entida­des públicas con los ciudadanos. (Pág. 41).

5. Nos referimos acá al «Plan para la erradicación de la pobreza absoluta», el «Plan Nacional de Rehabilitación - PNR» y el «Plan de Desarrollo Integral Campesino».

J. BARRETO GAMA • 153

La movilización de la comunidad para que participe en el diagnósti­co, la planeación, la ejecución y el seguimiento de los programas. (Pág. 32).

La participación se presenta acá como una de las estrategias centrales que orientan los «programas sectoriales para el desarrollo social», por lo cual, al caracterizar cada uno de estos programas, se reitera el criterio participativo, a saber: Salud, con énfasis en la participación de la comunidad como condición para la ampliación de la cobertura de los servicios de atención primaria (Pág. 83-91); educación, donde se incluyen referencias explícitas a la «formación para el trabajo y la participación», asignándole al SENA funciones específicas en materia de promoción comunitaria (117-125); bienestar y seguridad social del hogar mediante la creación de los Hogares de Bienestar Infantil, una de las principales expresiones del componente «participación de la comunidad" (Pág. 134 a 137); empleo e Ingresos, donde se considera el trabajo comunitario como fuente de empleo pro­ductivo de corto plazo (Pág. 184) y se formula la necesidad de:

Intensificar el apoyo gubernamental al Plan Nacional para el Desa­

rrollo de la Microempresa.

Debe destacarse además en el Plan de Economía Social, la inclusión de expresiones alusivas a la Participación Comunitaria, dentro de los «Programas sectoriales para el crecimiento económico», a saber: En el sector Aropecuario, al caracterizar los «Programas de Desarrollo Integral Campesino» y el «Plan Nacio­nal de Rehabilitación» como «programas específicos de economía social en el área rural» (Pág. 225 a 228); en el sector de la construcción, al considerar como:

Premisa para la realización del programa de asentamientos huma­nos, la efectiva participación de la comunidad a través de organiza­ciones comunitarias y formas asociativas. (Pág. 266).

Finalmente, la perspectiva de «participación comunitaria» está presente tam­bién en este plan cuando se formulan las «Políticas de desarrollo territorial» y de «modernización de la administración pública»:

Sobre las paradojas, limitaciones y potencialidades del programa Hogares de Bienestar, pueden consultarse dos informes de Investigación; PUYANA, Yolanda y BARRETO, luanita: «Historias de vida de las madres comunitarias, una investigación para la formación», Universidad Nacional de Colombia - PRIAC y Departa­mento de Trabajo Social, Bogotá, marzo de 1990, y BARRETO, luanita y PUYANA, Yolanda «Procesos de socialización de un grupo de mujeres de sectores populares urbanos de Bogotá», Universidad Nacional de Colombia - PRIAC y Departamento de Trabajo Social. Bogotá, abril de 1993.

154 «PRESENCIA DE LA EXPRESIÓN «PARTICIPACIÓN COMUNITARIA»

La sociedad colombiana afronta una profunda crisis de participación ciudadana, ligada tanto a la insuficiencia de espacios políticos, como a la deficiente utilización de los canales democráticos existentes. Se acrecienta así el distanciamiento ciudadano de instituciones que le niegan la posibilidad de intervenir en el proceso decisorio y que son incapaces de cumplir de manera eficiente sus funciones. (Pág. 490).

Estas consideraciones diagnósticas dan base para formular como política específica en el campo de la administración pública:

Modernizar los procedimientos de la gestión pública, por medio de la modificación de los procesos de asignación y control presupuesta! de la capacitación de los funcionarios públicos, del mejoramiento del bienestar de los empleados al servicio del Estado y de la participa­ción ciudadana en la administración pública. (Pág. 519).

El Plan de economía social se cierra con dos párrafos que caracterizan el Programa de «Participación comunitaria en la gestión pública», en los cuales, de una parte, se formula como mecanismo central la realización de:

Campañas de divulgación sobre los deberes y derechos del ciudada­no frente al Estado, así como sobre trámites y requisitos necesarios para acceder a los diferentes servicios. (Pág. 527).

y de otra, se asigna al Ministerio de Educación y al ICFES, la tarea de:

... establecer los criterios para permitir que los estudiantes universi­tarios tengan una más adecuada información sobre el funcionamien­to del aparato estatal, sus posibilidades y limitaciones, de tal modo que se facilite la orientación de las actividades investigativas de la Universidad hacia un entorno social... (Pág. 527).

1. Sobre el Plan de Desarrollo del actual gobierno, «La Revolución Pacífica 1990-1994», cabe hacer una sencilla consideración preliminar que invita al estudio de los múltiples significados y significantes derivados del imaginario que lleva consigo, por el hecho de constituirse en el primero de los planes de la última década del siglo XX. Al igual que el Plan anterior, la expresión participación comunitaria también atraviesa la casi totalidad de sus contenidos destacándose dos aspectos que merecen especial análisis: el primero, que se hace más explícito el sentido de la

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participación como medio para que la comunidad reconozca los costos de los programas y servicios sociales y los asuma; el segundo, un énfasis en el carácter instrumental de la participación, que disminuye la fuerza de la formulación democratizante expuesta en el Plan anterior.

De otra parte, debe anotarse cómo en los últimos años se ha ido introduciendo cada vez con mayor fuerza el uso de la expresión «Capital Humano», la cual, si bien no constituye objeto central de estas reflexiones, no puede pasar dinadvertidaen cuanto lleva consigo todo un universo simbólico en el que subyacen contenidos ideológicos que reproducen y fortalecen la tendencia a «cosificar» a los seres humanos, a asumirlos como «objetos».

El retomo a una concepción predominantemente instrumental de la participa­ción se identifica desde las páginas introductorias del Plan:

En todos los casos se profundiza la descentralización como instru­mento para elevar la eficiencia e involucrar a las comunidades en el manejo de sus problemas. (Pág. 25).

Al caracterizar, en el capítulo I, los límites y posibilidades del desarrollo económico del país, plantea que:

La herencia de instituciones laborales y modalidades de acuerdo social y participación ciudadana es crecientemente problemática. La mayor demanda de derechos democráticos, la necesidad de autono­mía regional, las exigencias de las minorías, las demandas urgentes de los grupos necesitados, la persistencia de violencia, en fin, son fenómenos que chocan contra las instituciones y modelos tradiciona­les. Así la creación de mecanismos políticos e institucionales sirve para encauzar la inconformidad de los nuevos actores sociales y para evitar la constante apelación a la violencia es una prioridad de las instituciones colombianas. (Pág. 56-57).

El capítulo II no da cabida, en ninguna de sus páginas, a la expresión «participación comunitaria», en cuanto se centra en la presentación de las «refor­mas estructurales» impulsadas por esta administración gubernamental.

Las acciones iniciales se han concentrado en las tres áreas de mayor impacto potencial en la generación de una economía más competitiva

156 «PRESENCIA DE LA EXPRESIÓN «PARTICIPACIÓN COMUNITARIA»

y eficiente: los mercados de bienes, el mercado laboral y el mercado financiero y de capitales. (Pág. 65).

En el terreno de la denominada «Infraestructura social» (capítulo III), se relieva el:

Fortalecimiento de los entes territoriales mediante la estrategia de descentralización... la eficiencia en las acciones estatales permitien­do la competencia de agentes no gubernamentales y utilizando nue­vos instrumentos como los subsidios directos a la demanda... y la participación comunitaria, rol fundamental para facilitar el acceso masivo a los nuevos programas y controlar la calidad de los servi­cios. (Pág. 85).

Tal criterio se hace explícito tanto en los diagnósticos, como en los objetivos y programas sectoriales. Veamos:

En materia de salud, se considera la «insuficiente participación de la comunidad en la gestión y control de los servicios, sumada a actitu­des refractarias y de poca habilidad para este proceso por parte del personal de salud». (Pág. 190).

ante lo cual se formulan objetivos orientados a:

Enfatizar y estimular la participación de la comunidad en la gestión de las instituciones de prestación de servicios y en la solución de los problemas locales de salud... (Pág. 192)... Los usuarios contribuirán al control de la calidad de los servicios, seleccionando libremente el hospital, público o privado, que les atenderá; además podrán partici­par en su administración, vigilando el adecuado desarrollo del siste­ma de salud. (Pág. 196).

Se concede especial énfasis al «Fortalecimiento de los servicios de salud en el nivel local» proponiendo, entre las acciones principales:

La conformación, capacitación y consolidación de equipos de salud familiar y comunitaria... la identificación, selección y capacitación de voluntarios de la comunidad que actuarán como gestores de salud. La promoción, conformación y desarrollo de unidades comunitarias

J. BARRETO GAMA • 157

de salud y ambiente... y la educación para la salud. (Pág. 202, 205-206 y 216).

En materia de vivienda se destacan las políticas de «subsidios directos», individuales y colectivos. Esto último destinado a estimular y fortalecer procesos asociativos comunitarios para la solución del problema de vivienda:

El subsidio colectivo reconoce la amplia difusión que ha logrado la organización de comunidades para obtener soluciones de vivienda, algunas veces con apoyo municipal, ...Para obtener el subsidio, la comunidad organizada debe realizar un esfuerzo complementario expresado en ahorro previo, terrenos a su disposición o aportar a trabajo colectivo. (Pág. 253).

En materia de agua potable y alcantarillado:

... Se promoverá la participación de la comunidad, favoreciendo organizaciones asociativas y cooperativas... la política buscará tam­bién ampliar la participación privada como herramienta para mejo­rar la gestión. (Pág. 285).

En este mismo sentido se formulan propósitos de «participación de los usuarios» de los diferentes programas de la infraestructura física, (pp. 395 - 407).

Para incentivar la participación de las comunidades en la ejecución de las obras de adecuación de tierras y su responsabilidad en la financiación de las mismas, se considerará su afectación por reforma agraria. (Pág. 41)

Los programas atinentes a la cuestión ambiental, confieren también fuerza a

los procesos comunitarios:

El Estado delegará responsabilidades de gestión ambiental en aso­ciaciones comunitarias, organizaciones no gubernamentales y demás entidades privadas, en la medida en que éstas las adquieran y prue­ben tener capacidad para ello. Las comunidades serán informadas sobre los proyectos de inversión en sus localidades, de manera que puedan participar en los diferentes procesos de decisión. (Pág. 473 y 503).

El capítulo IV «Ajuste institucional», reitera los criterios de participación

comunitaria como esencia de la descentralización propuesta y pone de relieve los

158 «PRESENCIA DE LA EXPRESIÓN «PARTICIPACIÓN COMUNITARIA»

procesos de «apertura democrática» emanados de la reforma constitucional de 1991.

Para lograr que una verdadera apertura democrática apoye, legitime e impulse el proceso de descentralización fiscal y administrativa, es necesario adelantar acciones tendientes a disminuir, en la medida de lo posible, el clientelismo político y el manejo tecnocrático alejado de la democracia... la Constitución Nacional definió mecanismos orien­tados al logro de estos propósitos... la elección popular de goberna­dores... el voto programático... la participación popular a través de plesbiscitos, referendos y consultas populares para una definición de asuntos de interés para el municipio o el departamento. (Pág. 517).

Finalmente, el «Plan de inversiones públicas» (Capítulo V), incluye una sustentación en los principios constitucionales que bien vale la pena destacar:

En lo social, la clave la dio la misma Constitución al plantear que en la distribución territorial del gasto público social se tendrá en cuenta el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población y la eficiencia fiscal y administrativa, según reglamenta­ción de la ley (Art. 350). En otras palabras, las regiones con mayor pobreza, población y deficiencias serán las que reciban los mayores recursos de gasto social. Así se cumplirán los objetivos redistributivos que busca el país. ... Además, la nueva Constitución trazó los lincamientos generales para orientar el proceso de la Planeación Nacional, cuyo desarrollo legal debe involucrar la activa participa­ción de las regiones y de la sociedad civil en el estudio y análisis de los planes de inversión. Así la asignación del gasto tendrá mayor legitimidad ante el país. (Pág. 584-586)

La «Revolución pacífica» destina sus últimas páginas a formular proyeccio­nes acerca del «Impacto global del plan sobre el crecimiento económico y sobre la pobreza», y trae fórmulas atrayentes para la medición cuantitativa de tal impacto, en las cuales se apoya para firmar que:

Los resultados en materia de reducción de pobreza pueden ser cierta­mente formidables. (Pág. 676).,7

1. Ante esta afirmación, la primera reacción no puede ser otra que la de, ubicándonos en el terreno de los deseos, aspirar a que éstas previsiones se realicen. Una segunda reacción, es la de observar con escepticismo y reservar el espacio de la duda sobre la realización de tales previsiones. Esta reacción es necesaria si concedemos valor al análisis histórico y a la práctica cotidiana, y es imprescindible por cuando la duda ha

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Interesa destacar a partir de este recorrido por los planes de gobierno, los siguientes aspectos:

1. El predominio de una concepción instrumental acerca de la participación, la cual se identifica con sus formas orgánicas tales como asociaciones o comités, con el ejercicio del liderazgo, o con el desarrollo de actividades.

2. La prevalencia de referencias permanentes a una comunidad «imaginaria» a la cual se le asignan funciones en los terrenos de la acción las más de las veces, y de la interlocución en algunos casos, pero sólo en muy escasas formulaciones en el terreno de la decisión. La imagen de una comunidad armónica, en la que el conflicto no tiene cabida y en la que una supuesta «comunidad de intereses» anima los procesos de interacción entre el Estado y los particulares, se da por hecha y anula la divergencia y el disenso, esencia de las relaciones sociales. Se esboza en tales planes una comunidad ausente de sujetos, de personas con condiciones concretas de clase, de género, de etnia, de edad. Los niños, los ancianos, las mujeres, los obreros, los indígenas, los campesinos, son mencionados ocasional­mente y nominados como receptores de servicios, como usuarios o beneficiarios de programas y proyectos.8

3. La participación comunitaria pensada y tipificada desde los planes de gobierno, tiene un carácter circunstancial en cuanto se restringe a la vinculación a determinadas organizaciones, al desarrollo de tareas, o a la vinculación, «incorpo­ración», a determinados procesos. Allí las diversas dimensiones del tiempo se esconden, desaparecen; todo es inmediato y parece depender de modo absoluto del deseo y de la buena voluntad; se esconde o desaparece también la posibilidad de pensar la participación como proceso de mediano y largo plazo.

4. La tenue presencia del interés por la participación comunitaria en los primeros cuatro planes de gobierno descritos (1969-1982), contrasta con la dinámi­ca de los movimientos sociales en ese mismo período, los cuales irrumpían con fuerza en el panorama nacional a través de movilizaciones, paros cívicos, etc. Así

sido condición esencial para el desarrollo del pensamiento, del saber y de la acción. Es la duda necesaria sobre los riesgos de previsiones de un futuro de miel producto de operaciones matemáticas y modelos económicos, ante una realidad en la cual los hechos cotidianos, que no se introducen en las escalas de medición, actúan como criterio de contratación. Véase al respecto diversas formulaciones acerca del concepto de comunidad. (Velásquez, 1985; Barreto, 1988; Barreto y Puyana, 1989 y 1990, Durango y Pérez, 1987; Bonfiglio, 1982).

160 «PRESENCIA DE LA EXPRESIÓN «PARTICIPACIÓN COMUNITARIA*

mismo, debe observarse que la intensificación del interés gubernamental por la participación durante la década de los 80 que logró su mayor expresión en la Reforma Constitucional del 91, con el concurso de un amplia gama de fuerzas sociales, se ve acompañada en el período inmediatamente posterior, que es el actual, de una marcada desmovilización de los sectores sociales y una creciente pérdida de legitimidad de procesos organizativos no institucionales.9

5. Se hace necesario introducir una perspectiva que permita reconocer que la comunidad no está hecha, que está en posibilidad de construirse y que esa posibili­dad se ve afectada por la compleja dinámica que se produce en la interacción individuo y sociedad. Esta perspectiva permite reconocer que construir comunidad supone remitirnos a la noción de sujeto, y por tanto, supone también posibilitar la construcción de identidades. Implica crear condiciones para reconocer la existen­cia del «otro», del entorno y de la diversidad cultural.10

6. La posibilidad de construir comunidad, como resultado de procesos de interacción humana, de encuentros intersubjetivos, constituye un camino para la construcción y ampliación de la democracia, puesto que es ahí donde ya tiene sus bases. El encuentro con otros abre también caminos para situarse ante la división social del trabajo con sentido crítico, creativo y humanizante; posibilita avanzar en ese proceso que pretende hacer real el camino del pensamiento para reconocer que éste no surge de un particular y vuelve a él, sino que se crea en el reconocimiento intrínseco de los otros, de una genericidad, y se recrea en los individuos que reconociéndose a sí mismos, reconocen la génesis del pensamiento y sus posibili­dades, lo hacen vivo y lo transforman."

7. En cuanto la expresión «desarrollo» actúa como referente contextual de todos los planes de gobierno, y al mismo tiempo remite a preguntarse sobre el sentido de la participación, cabe presentar una necesaria diferenciación acerca de este concepto:

9. A mediados de la década del 80 y hasta el momento actual, se ha intensificado la elaboración de artículos y acerca del concepto mismo de participación y de los procesos participativos implicados en la apertura de los espacios tales como la elección popular de alcaldes, la conformación de Comité de Participación Comunita­ria, las Juntas Administradoras Locales, y más recientemente los principios y mecanismos de participación definidos en la nueva Constitución. (Se recomienda el estudio de las revistas Foro y Análisis político y de modo especial los artículos elaborados por Fabio Velásquez, Hernando Valencia Villa, Orlando Fals Borda, Luis Alberto Restrepo y Pilar Gaitán).

10. Invitamos acá al estudio de la amplia e intensa obra de Estanislao Zuleta, quien desde diversos ámbitos elabora un pensamiento acerca de la democracia y la participación, sus sentidos y sus relaciones. (Zuleta, 1991).

11. Se invita a estudiar el pensamiento de Agnes Heller, y de modo especial el texto «Historia y Vida».

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Autodesarrollo

Mejoramiento sustancial de las condiciones espirituales y materiales de los pueblos dentro del marco de:

• Uso racional de los recursos. Respeto a los valores culturales.

• Cooperación. Relaciones de reciprocidad e intercambio entre los pueblos, las personas y la naturaleza.

Supone reconocer que el bienestar social es mucho más que la sumatoria de los beneficios individuales y que el bienestar individual sólo adquiere sentido en una dimensión comunitaria.

Impodesarrollo

• Crecimiento económico.

• Acceso a recursos materiales e ideológicos bajo condiciones de deterioro de los recursos.

• Desculturización y aculturación.

• Competitividad.

• Relaciones de dominación y apropiación entre los pueblos, las personas y la naturaleza. Se presume que el bienestar social es la sumatoria de bienestares individuales y que el bienestar individual tiene sentido por sí mismo

Por todo ello, esforzarse por un proceso de autodesarrollo, implica:

• Propender por un proceso de construcción de la autonomía, entendida no como aislamiento sino como condición para una interacción recíproca, en la cual las diferencias no sean motivo de subordinación.

• Asumir que el desarrollo es una tarea en la cual el bienestar individual sólo es posible mediante la creación de espacios para la acción colectiva, para el debate público, para la fundamentación reflexiva del quehacer entre hombres y mujeres y de éstos con la naturaleza y la sociedad.

162 «PRESENCIA DE LA EXPRESIÓN «PARTICIPACIÓN COMUNITARIA»

• Proponer, diseñar e impulsar procesos económicos, culturales y políticos que hagan posible enfrentar, cada vez con mayor fuerza y solidez, las concepciones «desarrollistas» que distorsionan el sentido del desarrollo para convertirlo en una imposición y que consideran el crecimiento económico aun a costa del deterioro de los recursos, la desculturización y la competitividad que concentra el poder y elimina al contrincante, que considera al otro como adversario.

• Reconocer la función determinante de la construcción de comunidades en la generación de procesos y proyectos alternativos de desarrollo.

8. En esta perspectiva pensar y actuar en y con la comunidad supone:

• Preguntarse qué significan las expresiones «comunidad, desarrollo comuni­tario, participación comunitaria».

• Encaminarse hacia la construcción de tales conceptos, reconociendo la diversidad de fuentes que están en posibilidad de nutrirlos, entre las cuales se destacan:

• Experiencias y vivencias subjetivas: Lo que yo pienso y digo sobre ellos; lo que otros piensan y dicen sobre ellos (la opinión, las imágenes).

• Las orientaciones gubernamentales que inducen a pensar la comunidad a partir del quehacer en ella (Perspectiva programática e institucional).

• Las elaboraciones que sobre tales hechos se han gestado en la historia de la humanidad y en el curso de los procesos de producción de conocimiento y de desarrollo científico y tecnológico.

Ello implica volcar el análisis de los procesos de participación comunitaria hacia las comunidades de referencia en que se ubica todo sujeto, tales como el vecindario, el trabajo, el gremio o «comunidad académica» de la cual forma parte.

Finalmente, se considera necesario enunciar algunas tesis acerca del trabajo comunitario, germen de procesos participativos:

1. El trabajo comunitario se entiende como un proceso en el cual se constru­yen redes de conexión entre los intereses personales y los intereses sociales, propiciando el reconocimiento de la necesidad de dependencia mutua entre ellos.

2. En el trabajo comunitario es esencial crear condiciones que generen, fortalezcan y consoliden la interacción entre los procesos de investigación, educa-

d. BARRETO GAMA • 163

ción, organización y movilización. Entraña reconocer que en su interacción se retroalimentan, en cuanto cada uno, desde su particular interés, enfatiza una dimensión particular de la dinámica comunitaria. Dicha interacción hace posible conferir a cada uno de ellos un significado en los ámbitos individual, comunitario y social.

3. Para quienes reconocen la importancia de gestar procesos de construcción de comunidades, es necesario crear condiciones que permitan identificar las opcio­nes particulares de investigación, educación, organización y movilización que la comunidad requiere, en razón de su historia y de sus condiciones objetivas y subjetivas.

4. La investigación acción participativa constituye una opción de preferencia para el trabajo comunitario, en cuanto se sitúa en una perspectiva de construcción y reconstrucción ante las relaciones entre el conocimiento y la acción, los sujetos y su realidad, la naturaleza y la cultura.

5. Es también opción de preferencia en el trabajo comunitario impulsar procesos de educación popular, que hagan posible el reconocimiento del potencial creativo de amplios sectores sociales y la transformación de las condiciones que lo limitan o restringen; de allí la necesidad de situarse críticamente tanto desde los intereses de los sectores mayoritarios, como de las minorías no legitimadas social­mente, develando las complejidades y contradicciones presentes en ellos.

6. En el trabajo comunitario es necesario crear las condiciones que permitan reconocer los liderazgos que la comunidad necesita. En este sentido se debe conferir al liderazgo funciones que le permitan generar una dinámica que estimule las potencialidades de sus integrantes y que al mismo tiempo fortalezca su identi­dad, construya su autonomía e impulse el establecimiento de relaciones horizonta­les tanto entre éstos como entre la comunidad que se construye y su entorno institucional y social. Acá es necesario un cuestionamiento a formas tradicionales de liderazgo que han permitido reproducir en grandes proporciones el clientelismo y la subordinación.

7. La acción comunicativa es condición sine qua non para la coordinación y el intercamio inherentes a todo proceso de construcción de comunidades. Mediante ella se hace posible dinamizar tanto las relaciones internas de la comunidad como su interacción con el macromundo y sus complejos procesos.

8. La historia de construcción de la nacionalidad es también la historia de construcción de comunidades; los procesos de cambio normativo e institucional

164 «PRESENCIA DE LA EXPRESIÓN «PARTICIPACIÓN COMUNITARIA»

característicos de esta última década de siglo XX, son producto de los encuentros y desencuentros entre las diversas fuerzas sociales que en ella confluyen.

Allí se explican las orientaciones y los énfasis que se confieren en la actuali­dad a los procesos comunitarios y la apertura de espacios participativos mediante lo que se ha venido denominando "la creación de una nueva institucionalidad", cuyos rumbos se definen y se gestan en la acción mancomunada, que reconoce crítica y creativamente su historia.

d. BARRETO GAMA • 165

REFERENCIAS

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Doce hipótesis sobre la participación popular en Colombia* Santiago Camargo*

1. Los sectores populares siempre han participado en la solución de sus necesidades inmediatas

Me parece importante resaltar esta realidad por cuanto muchas veces quienes trabajamos en ONG's, o quienes trabajan en instituciones del Estado, creemos que a partir de la aprobación de una legislación (como podría ser el caso de la Constitución del 91), o de la puesta en marcha de un proyecto de participación comunitaria hemos iniciado a los sectores populares en la participación social.

En efecto, la lucha por la subsistencia ha sido el motor para que los sectores populares autogestionen gran parte de la solución a sus necesidades de alimento, techo y vestido.

La participación no se inicia por tanto desde el Estado; se hace desde los distintos tipos de núcleos familiares que diseñan y ejecutan acciones tendientes a mejorar la calidad de vida de sus miembros.

* Transcripción. ** Investigador del Cinep.

1 6 8 • DOCE HIPÓTESIS SOBRE LA PARTICIPACIÓN POPULAR EN COLOMBIA

Este proceso se constata de manera directa al observar tres fenómenos: en primer lugar el fenómeno de la llamada «urbanización ilegal o clandestina» que representa el 50% del total de área construida en el país, en segundo lugar el fenómeno del llamado sector «informal» que hoy por hoy, absorbe el 50% de la mano de obra que sale al mercado a vender su fuerza de trabajo y en tercer lugar la gestión educativa de nivel preescolar realizada por madres comunitarias a lo largo y ancho del país.

Por tanto ni el Estado, ni las llamadas Organizaciones no Gubernamentales, ni la empresa privada, han «inaugurado» la participación comunitaria, ésta, más que una creación de la mente humana, ha sido una condición obligatoria de la mayoría de los hogares que buscan ganar la subsistencia para la mayoría de la población.

2. Para el Estado en su conjunto y los distintos gobiernos de las décadas de los 50, 60 y 70, la participación hubiera sido considerada ilegal.

El Estado en Colombia ha sido excluyente y policivo. Ha creado una normatividad para legalizar el sector «formal» de la sociedad, que cobija sólo al 50% de la población. El otro 50% ha sido castigado y perseguido por hayarse fuera de la ley.

Esta situación ha generado una violencia institucionalizada y un sentimiento de desarraigo y desprotección frente al Estado por parte de los sectores «indocumentados» de la sociedad.

La ilegalidad urbanística, el comercio informal y todas aquellas formas de supervivencia colocadas al margen de la ley sólo eran consideradas legítimas cuando iban llegando los tiempos del sufragio electoral. Pasado este momento de participación electoral se diluía la legitimidad de las acciones participativas de los ilegales.

3. Los sectores populares consideran legítima su acción participapiva, e ilegítima la acción estatal

La represión contra las formas ilegales de acción popular legítima (contraban­do, comercio informal, urbanización ilegal, tráfico de drogas, etc.) ha distanciado a gran parte de la población de sus gobiernos y ha generado dos tipos de planeación; la planeación estatal y la llamada planeación popular (privada y estatal).

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El permanente déficit de vivienda, servicios públicos y servicios sociales para los sectores de la población sin capacidad de acceder a los mercados formales, ha generado una incredulidad social frente a la cobertura y eficiencia de la gestión social estatal y ha sido el motor para la creación de para-estados privados popula­res, que han asumido parte del suministro y la gestión de los servicios sociales que el aparato estatal no tenía capacidad de ofrecer.

En la medida que fueron creciendo los grupos sociales que asumieron por su cuenta y riesgo proyectos de desarrollo social y económico de carácter local, fue creciendo el descontento frente a la gestión estatal.

4. La planeación popular tierne elementos positivos en enlazan de manera coherente necesidades y mecanismos para su satisfacción

El caso más ilustrativo de esta situación es el de la construcción del habitat popular. Es un proceso que liga en forma creativa escasez de recursos financieros con necesidad de abrigo.

La autoconstrucción de vivienda y de servicios públicos y sociales es toda una empresa colectiva y popular de carácter privado que adecúa acertadamente los medios (precarios y ocasionales) con los fines (apropiación del espacio y mejora del nivel de vida).

5. La planeación popular tiene límites, es en muchos casos costosa y demorada

La ausencia de un uso adecuado de los recursos y la escasez de estos, ha permitido que en muchas ocasiones los productos que genera la planeación popular tales como vivienda, vías, acueductos o alcantarillados, productos agropecuarios o industriales, sean más costosos que los producidos por la industria privada y el Estado.

Si bien una familia de bajo ingreso adecúa en la producción de su vivienda, de manera acertada, el discontinuo flujo de capital con el proceso de producción de su vivienda, no puede lograr un nivel aceptable de habitabilidad de la misma sino después de 10 ó 15 años desde el momento en que fue iniciada.

Igual se puede decir en relación a los sobrecostos que tienen muchos proyec­tos de desarrollo social y económico de carácter popular porque para la producción de un bien se destinan excesivas y agotadoras jornadas de trabajo sin ningún tipo de reconocimiento monetario.

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6. La planeación estatal ha logrado en muchos casos más eficiencia y cobertura que la planeación popular

El control sobre procesos técnicos y sobre la financiación de obras de gran magnitud, ha permitido al Estado realizar proyectos de gran impacto social en las áreas productivas (fomento a la producción del agro -café-, a la industria minera -carbón, petróleo y níquel-) y en los bienes de consumo colectivo como la vivienda, los servicios públicos y los servicios sociales.

Sin la acción del Estado es imposible explicar el desarrollo de muchas áreas del país y la satisfacción de necesidades de sus pobladores.

En el caso de las ciudades mayores a 500 mil habitantes la gestión estatal de proyectos metropolitanos, como el suministro de agua potable o energía eléctrica, ha sido una empresa de grandes proporciones, que si bien ha tenido los sobrecostos del despilfarro, la corrupción y la desatención técnica, no habría podido ser asumida por agentes locales de desarrollo.

7. La planeación estatal tiene límites: se ha orientado más a la solución de las necesidades del capital que a las de la fuerza de trabajo

El Estado Colombiano tiene precariedad de recursos en relación a las necesi­dades de sus asociados. Esta realidad le obliga permanentemente a tener que optar entre favorecer la reproducción del capital -buscando un mayor desarrollo-, o la reproducción de la fuerza de trabajo -elevando el nivel de vida y consumo de los sectores con menos ingreso-.

En épocas de bonanza, como fueron los años 70's, el capital estatal fue invertido en la realización de megaproyectos de alto costo y gran endeudamiento como las obras realizadas en el sector eléctrico. Estas obras, en muchas ocasiones, resultaron ser sobredimensionadas y en otras insuficientes para satisfacer la de­manda.

De igual manera son muchos los ejemplos de ineficiencia estatal en sectores como la vivienda popular, la comercialización de alimentos, la educación y la salud, que nos muestran una planeación limitada y que en muchos casos no responde a las necesidades de las mayorías pobres del país.

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8. A partir de la década de los 80 se inicia un diálogo entre lo que hemos denominado planeación popular y planeación estatal. Las dos lógicas que subyacen a cada modelo iniciaron una primera relación de reconocimiento y no exclusión

El Estado necesita de la planeación popular cuando autodescubre sus limita­ciones administrativas, técnicas, financieras y de legitimidad social. Los sectores populares buscan al Estado cuando descubren también los límites de la planeación autogestionaria y su impotencia para dar solución adecuada a muchas de sus necesidades.

Es en este contexto que el Estado habla de participación y que los sectores populares hablan de reconocimiento a sus organizaciones (de vivienda, usuarios de servicios públicos, madres comunitarias, microempresas, etc,) y buscan con la legitimidad estatal consolidar su desarrollo y evitar las leyes impositivas.

9. El Estado comienza a legitimar-legalizar la planeación popular

Es así como a través del SENA, Dancoop y la SIP, principalmente, se inicia en la década del 80 un proceso exploratorio sobre las características de la planeación popular, en el cual el Estado aprende de ella sus mecanismos, registra sus logros y descubre sus limitaciones.

A partir de 1982 se consolida este diálogo y en él muchas organizaciones populares logran su reconocimiento -su cédula de ciudadanía- mientras otras se constituyen o fortalecen desde programas estatales diseñados para tal fin (Capaca, Cipacu, etc.).

En este proceso, tanto el Estado como los agentes de desarrollo local buscan una mutua legitimación. Es el primer momento donde se busca desde el Estado potenciar la planeación popular y donde ésta busca trascender el ámbito de la participación social en proyectos locales de desarrollo para acceder a la participa­ción social en materia de políticas estatales de carácter global.

10. El estado cierra la apertura

En 1986 se detiene este proceso. El aumento del déficit fiscal, la situación de la deuda externa, la dificultad en la consecución de recursos para ampliar el gasto público social y la situación política enrarecida por la guerra, limitan el accionar Estatal y aumentan el distanciamiento entre agentes de desarrollo local, actores sociales y Estado.

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Se inicia la época de privatización del Estado. Se vuelve *** (no se entiende) desde el aparato estatal la planeación popular pero solo. En cuanto herramienta barata para el aumento de la cobertura de proyectos estatales que día a día contaban con menos recursos de inversión.

11. El Estado asume una «apertura pragmática limitada»

Año 1989: La crisis de legitimidad y la descomposición social buscan un replanteamiento del esquema anterior. Se aprueban reforma agraria (sin participa­ción comunitaria y de limitado impacto social) y reforma urbana (que legitima la antigua ilegalidad popular y desconoce la participación popular en los procesos de planeación local).

Tres procesos contradictorios podrían ser considerados como los «hitos» de esa etapa. De un lado la Asamblea Nacional Constituyente que buscó una nueva normatividad con miras a legitimar en la carta una «democracia participativa», de otro lado la presentación y aprobación dentro de la política de apertura económica de la reforma laboral (Ley 50) que eliminó las conquistas realizadas por el movi­miento sindical en épocas pasadas y que limitó la participación popular en el llamado «salario social» y por último el nuevo sistema de captación de dinero para el **** ? del Estado, concentra en el impuesto al consumo y a la propiedad la base tributaria nacional.

12. La participación en el contexto neoliberal tiene hoy otro sentido: para unos es la manera de reducir el gasto social del Estado vía red de sistemas de paraestados locales; para otros es una manera de conquistar un salario indirecto y de construir vínculos de cooperación entre los excluidos del reparto de la riqueza nacional.

El resultado de este proceso es, pues, contradictorio. De un lado están quienes se inscriben en la escuela donde participación debe ser la palanca que apuntale todas las políticas estatales en cuanto ella es el mecanismo más expedito para abaratar costos y eludir responsabilidades estatales en aquellos sectores donde la inversión estatal no sea «rentable».

De otro lado están los agentes locales del desarrollo que en medio de una gran diversidad de intereses y finalidades, desean apoyo estatal para consolidar proce­sos de desarollo local que les permitan disminuir el gasto familiar en educación, salud, vivienda y servicios públicos, como una manera de recuperar lo que la nueva legislación laboral les ha arrebatado.

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A manera de conclusión:

El proceso descrito nos deja dos enseñanzas. En primer lugar nos muestra que participación social sin recursos económicos no genera desarrollo social sino aumenta las condiciones para el desarrollo de conflictos sociales, que es algo muy distinto.

En segundo lugar, que el problema no es sólo la falta de recursos. Los podría haber -a manera de ejemplo-, pero aún así no podríamos estar generando ningún proceso de desarrollo. El problema es también de la manera como desarrollemos procesos de participación.

Para ello es necesario distinguir entre procesos de participación social para el desarrollo de proyectos locales y los procesos de participación social en políticas globales de desarrollo. Los primeros generarían tejido social local a partir de la consolidación de agentes sociales y los segundos procesos de convergencia de actores sociales en tomo a los destinos globales del conjunto de la sociedad.

Tanto para unos como para otros, se da el mismo reto: cómo establecer relaciones sociales cuyo vínculo se caracterice por el desarrollo de una comunica­ción dialogante y no por el desarollo de una finalidad estratégica meramente instrumental del gran capital, de élites políticas, religiosas o sociales, parapetadas en el Estado, los partidos políticos, los gremios privados o las organizaciones de corte neo-gubernamental.