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Observatorio de la Seguridad Social

LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN:POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS

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LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO TRANSFORMACIÓN: POLÍTICAS PÚBLICAS PARA TODOS

AUTORIDADES

Presidenta de la NaciónCristina Fernández de Kirchner Ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad SocialCarlos Alfonso Tomada Director Ejecutivo de ANSESDiego Bossio Secretario GeneralRodrigo Ruete Gerente de Planeamiento Ezequiel Lo Valvo


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PRÓLOGO

Desde el año 2003 comenzamos la construcción de un profundo proceso transformador de la Seguridad Social en la Argentina, asumiendo como valores rec-tores la Inclusión Social y la Solidaridad. El Estado ha vuelto a asumir su rol de hacedor de políticas pú-blicas en pos de la equidad y la justicia social, en clara diferenciación con las reformas estructurales de los ‘90, que culminaron en 2002 en una crisis sin precedentes que dejó a más de la mitad de la población en la po-breza y la indigencia, especialmente a niños, mujeres y ancianos. Un modelo de exclusión que dejó a un 25% de argentinos sin trabajo y en la informalidad, y a cinco de cada diez abuelos sin jubilación.

Hoy, luego de la profunda transformación reali-zada, las políticas públicas volvieron a atender a los sectores más necesitados y a los que más urgente res-puesta le debíamos: los niños y los adultos mayores. ANSES ha dejado atrás la concepción de ser una mera caja de jubilaciones, con cada vez menos recur-sos y menos jubilados, para convertirse en el orga-nismo de la Administración Pública responsable de garantizar y hacer efectiva la Seguridad Social para todas y todos los argentinos.

En lo que respecta a los adultos mayores, una de las primeras medidas de este nuevo paradigma se en-cuentra en los incrementos de los haberes previsio-nales que se vienen otorgando desde 2003, especial-mente de los haberes mínimos. La sanción de la Ley de Movilidad Jubilatoria fue el corolario de dicha política, con el objetivo de evitar que el haber percibi-do por la clase pasiva quede sometido al arbitrio dis-crecional de los gobiernos de turno. La Ley establece dos aumentos anuales que dependen de la evolución de los salarios y de los ingresos de ANSES.

En el mismo sentido, el Plan de Inclusión Pre-visional implementado en 2005 por Néstor Kirch-ner. La tasa de cobertura previsional de la pobla-ción adulta mayor en la Argentina había enfrentado desde la década del noventa una tendencia decre-ciente, consecuencia de la informalidad laboral, de los altos niveles de desempleo y del modelo mixto de AFJP. El Plan de Inclusión permitió acogerse a los adultos mayores a un plan de facilidades de pago para acceder a su jubilación, logrando aumen-tar así la tasa de cobertura de nuestros mayores en un 59%. Actualmente, si se consideran los restantes regímenes provinciales y nacionales y las pensiones

no contributivas a la vejez, la tasa de cobertura de la población adulta mayor es de más del 95%. La más alta en Latinoamérica y en valores semejantes, e incluso superiores, a los países europeos.

Para asegurar mayor protección social e inclu-sión, en 2008 el Congreso Nacional aprobó la Ley 26.425, donde el Régimen Público de Reparto y el Régimen Privado de Capitalización se unificaron en un único régimen, dando origen al Sistema In-tegrado Previsional Argentino (SIPA). A partir del SIPA, todos los adultos mayores argentinos que tienen derecho a una jubilación, tienen garantizado un haber mínimo que no está sujeto a los vaivenes de los mercados financieros.

Más aún, en noviembre de 2009 se implementó la Asignación Universal por Hijo para Protección So-cial, un subsistema no contributivo bajo la administra-ción de ANSES destinado a aquellos niños, niñas y adolescentes cuyos padres se encuentren desocupados o se desempeñen en la economía informal. Esta prestación tiene como objetivo contribuir a mejorar la situación de los menores y adolescentes en situación de vulnerabi-lidad social, a través del otorgamiento de asignaciones familiares no contributivas, poniendo en igualdad de derechos a todos los niños argentinos.

En la presente publicación presentamos tres trabajos que reflejan la construcción de este nuevo paradigma, y de las principales políticas públicas implementadas, donde la ANSES cobra un rol pro-tagónico.

Por un lado, el documento “Marco Conceptual del Sistema de Información del SIPA” tiene como objeti-vo brindar un marco teórico práctico de las estadísticas e indicadores que describen el desempeño del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA). El marco con-ceptual así definido, permite el análisis de las medidas de política social dirigidas a los dos sectores más vulnerables de la población: adultos mayores por un lado, y niños y adolescentes por otro.

En “Análisis de la Cobertura Previsional del SIPA: Protección, Inclusión e Igualdad” se eva-lúan los resultados del Plan de Inclusión Previsio-nal implementado en 2005, dirigido a la inclusión de los adultos mayores sin cobertura previsional. En lo que respecta a ampliación de la cobertura, se encontró que el Plan permitió la incorporación de 2,3 millones de beneficios, a la vez que contribuyó a

la reducción de la pobreza en adultos mayores, que pasó del 27,9% en 2003 a 3,3% en 2009.

Por último, en “Asignación Universal por Hijo para Protección Social: Una política de inclusión para los más vulnerables”, se analiza el impacto del programa sobre la reducción de la pobreza y la indigencia, que a sólo 4 meses de su implementa-ción cubría a más de 3,5 millones de niños y adoles-centes en todo el territorio nacional. El programa tiene un objetivo de lucha contra la pobreza tanto de corto como de largo plazo. En lo que respecta al corto plazo, se estima que la AUH ha logrado re-ducir la incidencia de la pobreza en un 30% y de la indigencia aproximadamente en un 55%, mientras que en el largo plazo, los requisitos de asistencia a establecimientos educativos y al cumplimiento de los planes de salud, permiten romper el ciclo inter-generacional de la pobreza a través de la inversión en capital humano.

Estos tres documentos de investigación elabora-dos en ANSES permiten a la ciudadanía el acceso a la información sobre las características y el im-pacto de las principales políticas públicas imple-mentadas en los últimos años, dirigidas a incluir a los sectores postergados y a reducir la pobreza de los segmentos más vulnerables de la población. Esa fue y seguirá siendo nuestra meta: trabajar con cada argentino, siempre.

Diego Bossio Director ejecutivo de ANSES.

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ÍNDICE

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MARCO CONCEPTUAL DEL SISTEMA DE ESTADÍSTICAS E INDICADORES DEL SISTEMA INTEGRADO PREVISIONAL ARGENTINO

1. SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL ARGENTINO (SSS)

2. SISTEMA INTEGRADO PREVISIONAL ARGENTINO (SIPA)

ANÁLISIS DE LA COBERTURA PREVISIONAL DEL SIPA: PROTECCIÓN, INCLUSIÓN E IGUALDAD

1. CONTEXTO PREVIO

2. EL PLAN DE INCLUSIÓN PREVISIONAL

3. IMPACTO FISCAL

4. ALGUNOS RESULTADOS DESCRIPTIVOS

5. CONCLUSIONES

ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO PARA PROTECCIÓNSOCIAL:UNA POLÍTICA DE INCLUSIÓNPARA LOS MÁS VULNERABLES

1. EL SISTEMA CONTRIBUTIVO DE ASIGNACIONES FAMILIARES POR HIJO

2. ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO PARA PROTECCIÓN SOCIAL

3. IMPACTO MACROECONÓMICO

4. IMPACTO EN POBREZA E INDIGENCIA

5. LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO COMO HERRAMIENTA DE REDISTRIBUCIÓN REGIONAL

6. CONSIDERACIONES FINALES

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MARCO CONCEPTUAL DEL SISTEMA DE ESTADÍSTICASE INDICADORES DEL SISTEMA INTEGRADOPREVISIONAL ARGENTINO

Julio de 2011

EQUIPO DE TRABAJO GERENCIA ESTUDIOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Gerente Estudios de la Seguridad SocialVanesa D’Elia Grupo de Trabajo Alejandro Calabria Analía Calero Julio Gaiada Federico Pelayo Mara Silvia Riestra Sergio Rottenschweiler Silvana Specogna Ignacio Torrillo

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AFIP - Administración Federal de Ingresos Públicos

AFJP - Administradora de Fondos de Jubilaciones y Pensiones

ANSES - Administración Nacional de la Seguridad Social

ANSSAL - Administración Nacional del Seguro de Salud

ART - Aseguradora de Riesgos del Trabajo

BM - Banco Mundial

CCI - Cuenta de Capitalización Individual

CN - Constitución Nacional

CUIL - Código Único de Identificación Laboral

CUIT - Código Único de Identificación Tributaria

DGI - Dirección General Impositiva

DNPSS - Dirección Nacional de Políticas de Seguridad Social

ENGH - Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares

EPH - Encuesta Permanente de Hogares

FMI - Fondo Monetario Internacional

FNE - Fondo Nacional de Empleo

GPC - Gasto Público Consolidado

GPSC - Gasto Público Social Consolidado

IMPS - Instituto Municipal de Previsión Social

INDEC - Instituto Nacional de Estadística y Censos

INSSJP - Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados

IVA - Impuesto al Valor Agregado

JO - Jubilación Ordinaria

LRT - Ley de Riesgos del Trabajo

MCABA - Municipalidad de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

MEyFP - Ministerio de Economía y Finanzas Públicas

MOPRE - Módulo Previsional

MTEySS - Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social

ABREVIATURAS DE CONCEPTOS

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OISS - Organización Iberoamericana de la Seguridad Social

OIT - Organización Internacional del Trabajo

OPP - Orden de Pago Previsional

PAP - Prestación Adicional por Permanencia

PBU - Prestación Básica Universal

PC - Prestación Compensatoria

PEA - Prestación por Edad Avanzada

PEA - Población Económicamente Activa

PIB - Producto Interno Bruto

PNC - Pensiones No Contributivas

PyMEs - Pequeñas y Medianas Empresas

SAFJP - Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones

SGAFyD - Subgerencia General de Asignaciones Familiares y Desempleo

SICAM - Sistema de Información para Contribuyentes Autónomos y Monotributistas

SIISIPA - Sistema de Información Integrado del SIPA

SIJP - Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones

SIPA - Sistema Integrado Previsional Argentino

SRT - Superintendencia de Riesgos del Trabajo

SSS - Superintendencia de Servicios de Salud (ex ANSSAL)

SSSA - Sistema de Seguridad Social Argentino

SUAF - Sistema Único de Asignaciones Familiares

SUSS - Sistema Único de la Seguridad Social

UDAI - Unidades de Atención Integral

UDAM - Unidades de Atención Móvil

UDAT - Unidades de Atención Telefónica

ULADE - Unidad Local de Atención a Empresas

ULAT - Unidades Locales de Atención Transitoria

VEP - Volante Electrónico de Pago

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El Estado moderno enfrenta el desafío de pro-ducir cambios e introducir mejoras técnicas que permitan un servicio más eficaz, eficiente y próxi-mo a los ciudadanos, lo que requiere fortalecer las herramientas informativas en cada una de las áreas, difundiendo los alcances de la gestión, facilitando el acceso a los datos relevantes y generando indi-cadores de cumplimiento de la misión y funciones de cada jurisdicción así como de evaluación de los resultados de las distintas políticas públicas imple-mentadas.

En este contexto, la Seguridad Social, entendida como el conjunto de instituciones que tienen como objetivo la protección de las personas frente a deter-minadas contingencias (vejez, invalidez, enferme-dad, etc.), es un sistema solidario donde el Estado asume un rol vital. En particular, en lo que respecta al área de la Previsión Social, el Estado tiene una función clave al relacionar a los trabajadores en su etapa activa con su etapa pasiva, debido a que exis-ten circunstancias que dificultan el hecho de que los mismos acumulen fondos para la vejez.

El presente documento tiene por finalidad reu-nir elementos descriptivos que permitan brindar un marco teórico práctico relacionado con la elabo-

INTRODUCCIÓN

ración y explotación de estadísticas e indicadores que describan el desempeño y desarrollo del Sis-tema Integrado Previsional Argentino (SIPA) y dar soporte conceptual al diseño e implementación de un Sistema de Información Integrado del SIPA (SIISIPA), sustentable y comunicable a través del Boletín Trimestral elaborado por la Gerencia Es-tudios de la Seguridad Social (GESS) y otros do-cumentos que la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) considere relevantes.

En la primera parte se realiza una descripción del Sistema de Seguridad Social de la Argentina con énfasis en el Subsistema Previsional, donde se describen las características generales de éste y su estructura.

En la segunda parte se presentan algunas defini-ciones del SIPA y del anterior Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP), en especial las que se refieren al sector activo, que constituye una de sus fuen-tes de financiamiento, y posteriormente las referidas a aquellos que reciben los beneficios de este régimen.

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PRIMERA PARTE:EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL ARGENTINO (SSSA)

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1. El SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL ARGENTINO (SSSA)

1.1.1. Antecedentes Históricos

La Seguridad Social como tal nace en Alemania como producto del proceso de industrialización, los reclamos y las luchas de los trabajadores, y la presión de algunos grupos políticos, religiosos y académicos de la época. Posteriormente, impulsadas por el Can-ciller Otto Von Bismarck, son refrendadas tres leyes sociales que representan hasta hoy, la base del Siste-ma de Seguridad Social Universal. Estas leyes son el Seguro contra Enfermedad (1883), el Seguro contra Accidentes de Trabajo (1884) y el Seguro contra la Invalidez y la Vejez (1889).

La aplicación de este modelo sirvió como base para el desarrollo de los seguros sociales en otros países de Europa y del resto del mundo, hasta la aparición de la Seguridad Social. La distinción fundamental entre los seguros sociales obligatorios y la Seguridad Social es que los primeros protegen a los trabajadores frente a determinados riesgos de la actividad laboral, mientras que la Seguridad Social tiene como objetivo cubrir los riesgos y con-tingencias a los cuales está sujeta toda la población (Nugent, 1997).

Esta forma de protección social también se suele denominar Sistema Bismarckiano, que se caracte-riza por ser un modelo contributivo que asegura al trabajador contra los riesgos asociados al ejercicio de la profesión y que está organizado en función de las instituciones del mercado de trabajo.

Luego de la Primera Guerra Mundial, Nue-va Zelanda y Suecia intentaron aplicar un nuevo tipo de seguro denominado “Seguro Nacional” que tendía a cubrir a toda la población. La principal diferencia de este modelo con respecto a lo que se llama asistencia social es que no actuaba sólo cuan-do ya se había producido el daño sino que ponía énfasis en la prevención de las enfermedades, los accidentes, la invalidez y la muerte. Los puntos dé-biles de este sistema estaban dados por un lado en que se consideraba al necesitado como una persona incapaz que precisaba de la intervención paterna-lista del Estado y, por el otro, en que no todos los Estados universalizaron las prestaciones.

1.1. CARACTERIZACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL

En 1919, mediante el Tratado de Versalles, los líderes políticos ponen fin a la Primera Guerra Mundial. Como producto de este histórico Trata-do nace la Organización Internacional del Trabajo (OIT). El Preámbulo de la Constitución de la OIT es interesante en contenidos de protección social y sirve como pilar doctrinal y de política de la Segu-ridad Social.

Tradicionalmente se acepta que en 1942 con la presentación del informe “Social Insurance and Allied Services” de William Henry Beveridge se inicia la Seguridad Social. Beveridge sostenía que un sistema de seguridad social debía prestar asig-naciones monetarias por hijo, servicios de salud y rehabilitación disponibles para todos los miembros de la sociedad y protección frente al riesgo de la pérdida del empleo.

“La Seguridad Social es el conjunto de medidas adoptadas por el Estado para proteger a los ciuda-danos contra aquellos riesgos de concreción indivi-dual que jamás dejarán de presentarse por óptima que sea la situación del conjunto de la sociedad en que viven” (Beveridge, 1942).

Por otra parte, Beveridge señala como principios fundamentales del seguro social (Nugent, 1997):

1- Prestación uniforme de subsistencia, inde-pendientemente del nivel de renta asegurado.

2- Tasa de contribución uniforme.

3- Unificación de la responsabilidad administra-tiva.

4- Adecuación del seguro a las distintas circuns-tancias de cada una de las clases de personas, se-gún sus ingresos y ocupaciones.

Este Sistema también se conoce como Sistema Beveridgiano, y se caracteriza por tener como ob-jetivo la universalidad de la protección.

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1.1.2. Definición y Clasificaciones de la Seguridad Social

La OIT y la Asociación Internacional de la Seguridad Social (AISS) definen a la Seguridad Social como: “La protección que la sociedad pro-porciona a sus miembros mediante una serie de medidas públicas, contra las privaciones econó-micas y sociales que, de no ser así, ocasionarían la desaparición o una fuerte reducción de los ingresos por causa de enfermedad, maternidad, accidente de trabajo o enfermedad laboral, desempleo, invalidez, vejez y muerte y también la protección en forma de asistencia médica y de ayuda a las familias con hi-jos”. Para la OIT el fortalecimiento, la extensión, la mejora y la modernización de la protección social constituyen uno de los cuatro objetivos estratégi-cos en el marco de su agenda de Trabajo Decente y se ha convertido en una de las más altas priorida-des en la región de las Américas.

A su vez, según la Organización Iberoamericana de la Seguridad Social (OISS), la Seguridad Social en la Argentina se basa en los siguientes principios rectores:

· Solidaridad

· Obligatoriedad

· Universalidad

· Integridad

· Inmediatez

· Subsidiariedad

· Participación

· Igualdad

La Seguridad Social debe cubrir distintos tipos de contingencias las cuales pueden clasificarse en:

· Patológicas: enfermedad, invalidez, accidentes de trabajo y enfermedades profesionales;

· Biológicas o de ciclo biológico: maternidad, vejez y muerte, y

· Socio-económicas: desempleo y cargas de fa-milia.

Sin embargo, los tipos de contingencias no han sido el único criterio de ordenamiento de los siste-mas y subsistemas de la Seguridad Social. A con-tinuación, se exponen algunas características dife-

renciales basadas en diferentes puntos de vista, que no todas están presentes en la estructura argentina, pero sirven a los efectos de tener un encuadre teó-rico práctico más amplio que los límites nacionales.

Según el tipo de administración:

· Pública: administrada por organismos estata-les tales como el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INS-SJP), ANSES, etc.

· Privada: administrada por entidades privadas tales como las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), empresas de medicina prepa-ga, etc.

Según el tipo de administración financiera:

· De reparto: significa un contrato intergenera-cional por el cual los trabajadores activos rea-lizan aportes en función de sus ingresos y éstos son utilizados para financiar las pensiones de los ciudadanos que salieron del mercado laboral por cuestiones de edad, invalidez o los derechoha-bientes de las personas fallecidas.El aporte pre-sente permite adquirir un derecho a recibir una pensión futura, de acuerdo con los requisitos de edad y años de aportes que se establezcan en cada caso. En términos fiscales, el aporte presente ge-nera una deuda implícita (ya que no se registra como tal en las cuentas públicas) relacionada con la obligación de financiar en el futuro a los actua-les trabajadores activos.

· De capitalización individual: consiste en la acu-mulación de los aportes previsionales en cuentas individuales, administradas por el sector públi-co o por empresas privadas, cuyo saldo –aportes más rentabilidad- es utilizado para financiar las propias prestaciones previsionales.

· De capitalización colectiva: administrado por la empresa a la que pertenecen los trabajadores o bien por intermediarios financieros específicos. En estos casos, los trabajadores aportan a un fondo y esos recursos son invertidos en instru-mentos financieros que se utilizan para el pago de las prestaciones del grupo.

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Según el tipo de financiamiento:

· Contributivos: prestaciones financiadas con apor-tes de los propios beneficiarios (trabajadores acti-vos) y los empleadores.

· No contributivos: prestaciones financiadas con recursos provenientes de rentas generales del Estado.

Según el alcance jurisdiccional (en la Argentina):

· Nacional: Sistema Integrado Previsional Argen-tino (SIPA) -antes SIJP- y de Fuerzas de Segu-ridad (Policía, Gendarmería, Fuerzas Armadas,

entre otros).

· Provincial: Empleados públicos provinciales y cajas de profesionales provinciales.

· Municipal: Empleados públicos municipales y cajas de profesionales municipales.

Según la cobertura:

· Universal (Beveridgiano): cubre a toda la pobla-ción sin excepción.

· No Universal: cubre a una determinada parte de la población (los que cumplen los requisitos).

1.2. EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL DE LA ARGENTINA

En la Argentina, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS) define a la Seguridad Social como “El conjunto de regímenes y normas adop-tadas por el Estado, que tienen como objetivo mante-ner el nivel de vida de la población y asistir a los ne-cesitados, mediante prestaciones en dinero y servicios, cuando son afectados por contingencias consideradas socialmente protegibles”.

En cuanto al rol del Estado en materia de Segu-ridad Social, la Constitución Nacional en su artícu-lo 14bis, expresa lo siguiente: “...El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá ca-

rácter de integral e irrenunciable. En especial, la ley establecerá: el seguro social obligatorio que estará a cargo de entidades nacionales o provinciales con au-tonomía financiera y económica, administradas por los interesados con participación del Estado, sin que pueda existir superposición de aportes; jubilaciones y pensiones móviles; la protección integral de la fa-milia; la defensa del bien de familia; la compensación económica familiar y el acceso a una vivienda digna”.

En el Anexo I se presenta una breve descripción de los antecedentes históricos del Sistema de la Se-guridad Social en la Argentina.

1.2.1. Componentes y Características del Sistema de Seguridad Social Nacional

Antes de presentar el Sistema de Seguridad So-cial Nacional (SSSN), es importante tener en cuen-ta las características más generales de todos los com-ponentes de la Seguridad Social:

· Se estructuran y aprueban generalmente a través de leyes, por lo que su modificación requiere la par-ticipación del Congreso, lo cual no ocurre con los denominados “Programas Sociales” instaurados a través de normativas de menor jerarquía y donde el Poder Ejecutivo posee mayor capacidad de decisión.

· La reglamentación y complementación de las le-yes habitualmente se realiza a través de Decretos. De ser preciso dar operatividad a formas de cálcu-lo, interpretaciones, notas explicativas, etc., los or-ganismos pertinentes elaboran Resoluciones.

Por otra parte, son mayoritariamente contributi-vos, lo cual implica que las personas acceden a los beneficios de la Seguridad Social si existen aportes y contribuciones sobre las remuneraciones e ingresos obtenidos a través de su trabajo dependiente y/o in-dependiente. Sin embargo, la necesidad de dar una cobertura universal ha dado lugar a algunas pocas excepciones que reciben prestaciones de protección social, es decir, pueden recibir prestaciones de la Seguridad Social aunque no tengan antecedentes suficientes de aportes y contribuciones.

Además hay que tener en cuenta que el hecho de que el sistema sea mayoritariamente contributivo no implica necesariamente que los beneficios estén ligados directamente a los aportes y contribucio-nes, debido a que uno de los principios de la Segu-ridad Social es el de Solidaridad.

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Cuadro 1. El SSSA y sus componentes

SISTEMA DE SEGURIDADSOCIAL ARGENTINO (SSSA)

sistemas de seguridad social administrados por provincias y municipios

cajas previsionales de bancos estatales y asociaciones de profesionales

subsistema nacional de las fuerzas armadas

subsistema nacional de las fuerzas de seguridad interior

otros subsistemas específicos

sistema de seguridad social nacional

Fuente: Elaboración propia

A los efectos de tener claro el ámbito en el que se inserta el Sistema Previsional, es interesante conocer como está estructurado el SSSN. A continuación se

describen sintéticamente los componentes del sistema, su financiación y los beneficios que brindan.

Si bien la Seguridad Social es un instrumento de política social de relevancia, el Estado no siempre interviene en forma plena, existiendo dos formas básicas:

· Intervención parcial: el Estado sólo ejerce las funciones de control y supervisión, como sucedía con las Prestaciones del Régimen Previsional de Capitalización (en el marco del SIJP) porque en dicho proceso intervenía la ANSES y la Super-intendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (SAFJP). Algo similar sucede con el Sistema de Riesgos del Trabajo y las Obras Sociales Nacionales.

· Intervención integral: ejerce todas las funciones involucradas, como es el caso del SIPA, el Sub-sistema de Asignaciones Familiares (SAF) y el Sistema Público de las Prestaciones por Desem-pleo.

A su vez, el SSSN forma parte del Siste-ma de Seguridad Social Argentino (SSSA), el cual está formado además por los sistemas ad-ministrados por provincias y municipios, ca-jas previsionales de bancos y asociaciones profesionales y los subsistemas nacionales se-parados para las Fuerzas Armadas, las Fuerzas de Seguridad Interior bajo la órbita Nacional, y otros subsistemas específicos.

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El sistema está integrado de la siguiente manera:

Fuente: Elaboración propia

Cuadro 2. Conformación del Sistema de Seguridad Social Nacional

SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL NACIONAL (SSSN)

Sistema Único de la Seguridad Social (SUSS) - Decreto 2.284/91

Sistema Nacional del Seguro de Salud Ley 23.661

A. Subsistema Previsional: SIPA - Ley 26.425

B. Subsistema de Asignaciones Familiares - Ley 24.714

C. Subsistema de Desempleo - Ley 24.013

D. Subsistema de Riesgos del Trabajo - Ley 24.557

Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJP) - Ley 19.032

Régimen General - Ley 24.241

Ex Cajas Provinciales transferidas

Leyes Anteriores - Leyes 18.037 y 18.038 y otras.

Regímenes Especiales: • Personal jerárquico del Poder Judicial de la Nación - Ley 24.018 y Servicio Exterior de la Nación - Ley 22.731

• Personal Docente - Ley 24.016 y Dec. 137/05; Personal Docente Universitario - Ley 26.508 e Investigadores Científicos y Tecnológicos - Ley 22.929, Dec. 160/05

Obras Sociales Nacionales - Ley 23.660

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1.2.1.1. Sistema Único de Seguridad Social (Suss)

El Sistema Único de Seguridad Social (SUSS) fue creado por el Decreto 2284/91 (Desregulación Económica), y depende del MTEySS, a través de la Secretaría de Seguridad Social. El SUSS tiene a su cargo la administración del régimen nacional de ju-bilaciones y pensiones, asignaciones familiares y des-empleo.

El SUSS absorbió las funciones del Instituto Nacional de Previsión Social (INPS), de las Ca-jas de Subsidios Familiares para Empleados de Comercio (CASFEC), Personal de la Industria (CASFPI), Personal de la Estiba, Actividades Ma-rítimas Fluviales y de la Industria Naval (CASF-PEMAR) y de los sistemas de prestaciones para desempleados.

Luego, por el Decreto 2741/91 se crea la Admi-nistración Nacional de la Seguridad Social (AN-SES) como organismo descentralizado en juris-dicción del MTEySS con fines de administración, contralor y fiscalización del SUSS. Asimismo, el Decreto 507/93 redistribuyó estas funciones y dispuso que la AFIP sea la encargada de aplicar, recaudar, fiscalizar y ejecutar judicialmente los re-cursos de la Seguridad Social correspondientes al régimen nacional de jubilaciones y pensiones (re-lación de dependencia y autónomos), subsidios y asignaciones familiares, Fondo Nacional de Em-pleo y todo otro aporte o contribución que deba re-caudarse sobre la nómina salarial (incluido Obras Sociales Nacionales).

Gráfico 1. Componentes del Sistema Único de la Seguridad Social

Subsistema de Riesgos de Trabajo

Subsistema de Desempleo Subsistema de Asignaciones Familiares

Subsistema Previsional

LRT

FNE

SAF

SIPA

Fuente: Elaboración propia.

Donde:

SIPA: Sistema Integrado

Previsional Argentino.

SAF: Sistema de Asignaciones

Familiares.

FNE: Fondo Nacional de Empleo.

LRT: Ley de Riesgos de Trabajo.

A. Subsistema Previsional

La Ley 24.241 con vigencia a par-tir de 1994 instituyó el Sistema Integra-do de Jubilaciones y Pensiones (SIJP). El mismo estaba compuesto por dos regímenes:

· Régimen Público de Reparto: administrado por la ANSES.

· Régimen de Capitalización (derogado a partir

de Ley 26.425): administrado por las Adminis-tradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), entidades creadas especialmente para ges-

tionar las Cuentas de Capitalización Individual (CCI) y para otorgar las prestaciones establecidas en la Ley 24.241.

Con la Ley 26.425 de noviembre de 2008, el SIJP es sustituido por el SIPA.1 Este sistema com-prende a todas las personas físicas mayores de 18 años de edad que se desempeñan bajo relación de dependencia en la actividad pública o privada, o que ejerzan actividades en forma autónoma; se en-cuentran excluidos el personal militar de las fuerzas armadas y de seguridad, el personal policial y los

1 Para detalle del SIPA ver Anexo II.

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2 En el caso de los empleados del sector público, el Estado directamente asigna los fondos del presupuesto para cubrir estas asignaciones.

B. Subsistema De Asignaciones Familiares

El Subsistema de Asignaciones Fami-liares, de acuerdo a la Ley 24.714, se en-cuentra administrado por la ANSES. Tiene alcance nacional y obligatorio, y está basado en:

a) Un subsistema contributivo fundado en los principios de solidaridad, de aplicación a los tra-bajadores ocupados o desocupados que:

· presten servicios remunerados en relación de de-pendencia en la actividad privada, cualquiera sea la modalidad de contratación laboral.2

· beneficiarios de la Ley de Riesgos del Trabajo.

· beneficiarios del Seguro de Desempleo.

b) Un subsistema no contributivo de aplicación a pasivos:

· beneficiarios del SIPA.

· beneficiarios del régimen de pensiones no con-tributivas por invalidez.

No son beneficiarios de las prestaciones mencio-nadas:

· trabajadores del servicio doméstico.

· trabajadores que perciban una remuneración superior

a la fijada por las normas reglamentarias corres-pondientes.

menores de 18 años. También se excluyen personas afiliadas a otros sistemas de tipo provincial, local

y/o profesional, siempre que no ejerzan en for-ma simultánea alguna de las actividades previstas en la Ley 24.241.

Cuadro 3. Asignaciones Familiares - Prestaciones contributivas y no contributivas

Las prestaciones para ambos subsistemas son las siguientes:

ASIGNACIÓN FAMILIAR

PRESTACIONES CONTRIBUTIVAS PRESTACIONES NO CONTRIBUTIVAS

OCUPADOS DESOCUPADOS JUBILADOS Y PENSIONADOS

Asignación por hijo X X X

Asignación por hijo con discapacidad X X X

Asignación prenatal X X

Asignación por ayuda escolar anual para la educación inicial, general básica y polimodal

X X X

Asignación por maternidad X

Asignación por adopción X

Asignación por nacimiento X

Asignación por matrimonio X

Asignación por cónyuge X

Fuente: Ley 24.714 y sus modificatorias

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Prestaciones

· Asignaciones de pago único: matrimonio (se otorga a los dos cónyuges), nacimiento y adop-ción.

· Asignaciones de corta duración: maternidad, prenatal.

· Periódicas mensuales: hijo menor de 18 años a cargo, hijo con discapacidad sin límite de edad y cónyuge.

· Periódica anual: ayuda escolar anual para la edu-cación inicial, básica y polimodal.

· Subsistema no contributivo: los beneficiarios del SIPA tienen derecho a asignación por cón-yuge, hijo, hijo discapacitado y ayuda escolar.

c) Subsistema no contributivo de asignación universal por hijo que consiste en:

· Asignación periódica de pago mensual por

cada hijo argentino nativo o naturalizado o con residencia legal en el país mínima de 3 años que tenga menos de 18 años cumplidos y/o hijos con discapacidad sin límite de edad. Deben acreditar los certificados de vacunación y del ciclo escolar lectivo que corresponda. Los grupos familiares que quieran ser beneficiarios de dicha prestación no deben estar recibiendo ningún tipo de pres-tación tanto contributiva como no contributiva.

· Pueden acceder al beneficio personas desocu-padas, monotributistas sociales, empleados que se desempeñen en el mercado de trabajo infor-mal o en tareas de servicio doméstico y estén percibiendo un ingreso inferior al salario míni-mo, vital, y móvil.

· Los montos son equivalentes al 100% de la asignación familiar por hijo y la asignación por discapacidad establecidas en la Ley 24.714 se-gún el caso.

C. Subsistema De Desempleo

La Ley 24.013 crea el Fondo Nacional de Empleo (FNE), que financia el Sistema Integral de Presta-ciones de Desempleo y otros programas con objeti-vos determinados por dicha Ley.

El FNE se financia a través de:

· Contribuciones de los empleadores y de los apor-tes personales de los beneficiarios de prestaciones previsionales que reingresen a la actividad.

· Aportes del Estado.

· Otros recursos, como donaciones, intereses, mul-tas, saldos no utilizados de ejercicios anteriores, etc.

Los recursos provenientes de aportes y contri-buciones se destinan a financiar el Sistema Integral de Prestaciones por Desempleo, mientras que los aportes del Estado y los otros ingresos se dirigen a financiar programas y proyectos tendientes a la generación de empleo productivo y los servicios administrativos, de formación y de empleo enco-mendados al Ministerio de Trabajo, Empleo y Se-guridad Social.

En lo que respecta específicamente al Sistema Integral de Prestaciones por Desempleo, se en-

cuentran obligatoriamente comprendidos todos los trabajadores cuyo contrato se rija por la Ley de Contrato de Trabajo (Ley 20.744), con excepción de los trabajadores comprendidos en el Régimen Nacional del Trabajo Agrario, los trabajadores del servicio doméstico y quienes hayan dejado de pres-tar servicios en la Administración Pública Nacio-nal, Provincial o Municipal afectados por medidas de racionalización administrativa. Los trabajadores comprendidos en el Régimen Nacional de la In-dustria de la Construcción y en el Régimen Nacio-nal del Trabajo Agrario cuentan con regímenes de prestaciones por desempleo diferenciados.

Las prestaciones que forman parte del mencionado sistema son las siguientes:

· Prestación económica por desempleo.

· Prestación médico asistencial: Leyes 23.660 y 23.661.

· Pago de las asignaciones familiares.

· Cómputo del período de las prestaciones a los efectos previsionales.

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D. Subsistema De Riesgos Del Trabajo

Son objetivos del Sistema de Riesgos del Trabajo (Ley 24.557):

· Reducir la siniestralidad laboral a través de la prevención de los riesgos derivados del trabajo.

· Reparar los daños derivados de accidentes de trabajo y de enfermedades profesionales (inclu-yendo la rehabilitación del trabajador damnifi-cado).

· Promover la recalificación y la recolocación de los trabajadores damnificados.

· Promover la negociación colectiva laboral para la mejora de las medidas de prevención y de las prestaciones reparadoras.

Están obligatoriamente incluidos en el Sistema de Riesgos del Trabajo los funcionarios y emplea-dos del sector público nacional, provincial y muni-cipal, y los trabajadores en relación de dependencia del sector privado.

Las prestaciones de este sistema son de dos tipos:

· Prestaciones económicas: relacionadas con compensaciones monetarias por las pérdidas económicas asociadas a accidentes y enfermeda-des laborales.

· Prestaciones en especie: tienen como objetivo proveer cobertura médica y asistencial a los ase-gurados cuando ocurre un accidente o enferme-dad laboral.

Las prestaciones por accidentes de trabajo y enfer-medades profesionales están a cargo de instituciones privadas, creadas específicamente para estas finalida-des, denominadas Aseguradoras de Riesgos del Tra-bajo (ART) que, a su vez, están controladas por la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT) de-pendiente de la Secretaría de Seguridad Social. Res-pecto a las prestaciones por enfermedades comunes, existen disposiciones legales que permiten al trabajador seguir obteniendo su salario, y conservar su puesto de trabajo por un determinado período de tiempo.

1.2.1.2. Sistema Nacional del Seguro de Salud

El Sistema Nacional del Seguro de Salud fue creado a través de la Ley 23.661 de 1989, con el ob-jetivo fundamental de proveer el otorgamiento de prestaciones de salud igualitarias, integrales y huma-nizadas, tendientes a la promoción, protección, recu-peración y rehabilitación de la salud, que respondan al mejor nivel de calidad disponible y garanticen a los beneficiarios la obtención del mismo tipo y nivel de prestaciones. De acuerdo con dicha ley, se encuen-tran comprendidos en el seguro:

· Todos los beneficiarios comprendidos en la Ley de Obras Sociales (Ley 23.660).

· Los trabajadores autónomos incluidos en el régimen nacional de jubilaciones y pensiones, con las condicio-nes, modalidades y aportes que fija la reglamentación y el respectivo régimen legal complementario en lo referente a la inclusión de productores agropecuarios.

· Las personas que, con residencia permanente en el país, se encuentren sin cobertura médico-asistencial por carecer de tareas remuneradas o beneficios previsionales, en las condiciones y modalidades que fije la reglamentación.

Este Sistema comprende a prestadores de diferen-te índole, que se pueden clasificar en:

· Régimen Público: hospitales, dispensarios, centros de salud, etc. Estas instituciones están bajo la órbita del Estado Nacional, Estados pro-vinciales o municipales.

· Sistema de Obras Sociales Nacionales: gestio-na las prestaciones de salud para los trabajado-res y su núcleo familiar primario, y es regulado por la Superintendencia de Servicios de Salud (SSS) de acuerdo con la Ley 23.660 de Obras Sociales.

· Otras Obras Sociales: en este rubro se encuen-tran las obras sociales no reguladas por la SSS (INSSJP, Fuerzas Armadas y de Seguridad, Po-der Legislativo), y las obras sociales provinciales.

· Sector Privado: institutos, prepagas, sanatorios, clínicas, etc.

Se destaca entre estas instituciones el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJP), también conocido como

26 | ANSES

Programa de Atención Médica Integral (PAMI), que fue creado en el año 1971 a partir de la Ley 19.032 para otorgar cobertura médica y asistencial a los jubilados y pensionados del régimen nacio-nal de previsión y del Sistema Integrado de Jubila-ciones y Pensiones y a su grupo familiar primario. Este organismo se financia con los aportes de los trabajadores en actividad y pasivos, y las contribu-ciones de los empleadores.

En lo que respecta al financiamiento del sistema, éste se hace a través de:

· Aportes y contribuciones de los empleados y em-pleadores.

· Aportes de los empleados por beneficiarios volun-tarios a su cargo (Obras Sociales).

· Presupuesto Público.

· Recursos del sector privado (gasto de “bolsi-llo”).

1.2.2. Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA)

En esta sección se analiza con mayor deteni-miento el Sistema Integrado Previsional Argen-tino (SIPA) que sustituyó al SIJP a partir de la aprobación de la Ley 26.425 en 2008, y que como se había mencionado en el punto 1.2.1.1., forma parte del SUSS. Para una mejor comprensión del SIPA se hace necesario entender el funcionamien-to del anterior Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones. En este sentido, en primer lugar se describe la composición de estos sistemas, y poste-riormente se presentan sus características en lo que respecta a prestaciones y funcionamiento.

El SIJP, creado por la Ley 24.241, comprendía dos regímenes de administración de los fondos re-caudados:

· Régimen Público de Reparto (RPR): también de-nominado Régimen Previsional Público. Se fun-damenta en el otorgamiento de prestaciones por parte del Estado que se financian a través de un sistema basado en el principio de solidaridad ge-neracional, es decir que las personas activas (tra-bajadores) solventan los beneficios de las per-sonas pasivas ( jubilados) mediante el pago de aportes y contribuciones a la Seguridad Social y a través de impuestos de afectación específica. La administración es realizada por el Estado a través de la ANSES.

· Régimen de Capitalización (RC): administrado por las Administradoras de Fondos de Jubilacio-nes y Pensiones (AFJP) y reguladas por la SAFJP. Se financiaba mediante un mecanismo de capita-

lización individual, que consiste en la acumula-ción de los aportes del trabajador en actividad y el producto de las rentas de estos aportes en cuentas individuales denominadas Cuenta de Capitaliza-ción Individual (CCI).Estas cuentas estaban in-tegradas por:

· los aportes obligatorios,

· los aportes voluntarios,

· los depósitos convenidos acreditados en la cuenta y

· la rentabilidad de los fondos.

Tanto los empleados en relación de dependencia como los autónomos podían optar por Reparto o Capitalización, con excepción de aquellos trabajado-res comprendidos en alguno de los Regímenes Es-peciales3 que no tenían la opción de elegir capitaliza-ción. Para aquellos que tenían la posibilidad, existía un plazo de 90 días desde el inicio de la relación la-boral/actividad autónoma para ejercer la opción. A partir de la sanción de la Ley 26.222 en el año 2007, el trabajador que no opte por capitalización tendría sus aportes destinados al sistema de reparto, pu-diendo optar por cambiar de régimen una vez cada 5 años. A su vez, un trabajador afiliado al RC tenía la posibilidad de traspasarse de una AFJP a otra, hasta 2 veces por año calendario.

El siguiente cuadro muestra las prestaciones que otorgaba el SIJP:

3 Leyes 22.731 y 24.018, y Decretos 137/2005 y 160/2005 entre otras normas.

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4 La JEA no es una prestación en sí en tanto está formada por el 70% de la PBU, la PC y la PAP.

Cuadro 4. Prestaciones que otorga el SIJP según régimen y entidad administradora.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Ley 24.241

Donde:

PBU: Prestación Básica Universal.

PC: Prestación Compensatoria.

PAP: Prestación Adicional por

Permanencia.

JO: Jubilación Ordinaria.

JEA: Jubilación por Edad

Avanzada.

RIT y RID: Retiro por invalidez

(transitorio y definitivo).

PF: Pensión por fallecimiento de

afiliado en actividad o jubilado.

PRESTACIÓN

ADMINISTRACIÓNRÉGIMEN DE REPARTO RÉGIMEN DE CAPITALIZACIÓN

PBU PBU ANSES

PC PC ANSES

PAP ANSES

JO AFJP

RIT y RID RIT y RID ANSES y AFJP

JEA4 ANSES

PF PF ANSES y AFJP

Como se puede observar en el Cuadro 4, los Regímenes de Reparto y de Capitalización se en-contraban conectados por la garantía a cargo del Estado manifestado en dos tipos de prestaciones comunes:

· Prestación Básica Universal (PBU) que paga el mismo beneficio a todos los que tengan derecho a una jubilación; y

· Prestación Compensatoria (PC) que reconoce los años de aporte al sistema anterior al SIJP.

A los trabajadores que optaban por el régimen de reparto se les abonaba una Prestación Adicional por Permanencia (PAP), calculada en función de los años de aportes a partir de la instauración del nuevo siste-ma. Los que elegían el RC recibían una Jubilación Or-dinaria ( JO) que es una prestación calculada al mo-mento de la jubilación de acuerdo al valor del fondo acumulado en la cuenta individual, esperanza de vida, estado civil, etc., además de la PBU y la PC en el caso de que reunieran los requisitos para acceder a dichas prestaciones. En caso de no obtener como prestación el haber mínimo garantizado el Estado integraba a los jubilados de capitalización (que recibieran com-ponente pública) el monto restante para alcanzar el valor mínimo.

A partir del SIPA, las prestaciones del sistema se sintetizan en las prestaciones del anterior Régi-men de Reparto, quedando igualadas para todos los afiliados las condiciones de acceso y cálculo.

Aunque a lo largo de la historia previsional se ha asistido a un proceso gradual de unificación y

homologación de las condiciones de adquisición de los beneficios y del monto de la prestación, el Sis-tema Previsional Argentino se completa con una serie de beneficios que no están comprendidos en el SIPA, a saber:

· Programa de pensiones no contributivas: para aquellas personas que cumplen determinadas con-diciones establecidas en la reglamentación vigente, como por ejemplo el caso de las Pensiones Hono-ríficas de Veteranos de Guerra del Atlántico Sur (ex-combatientes de Malvinas), Leyes especiales, Graciables o Asistenciales. En general, estas pen-siones están destinadas a personas que no pueden acceder al sistema contributivo.

· Subsistemas nacionales: separados para las Fuer-zas Armadas, las Fuerzas de Seguridad Interior bajo la órbita Nacional y otros subsistemas espe-cíficos.

· Cajas Previsionales Provinciales que no han sido traspasadas al SIPA, y que suman 13 provincias en la actualidad:

1. Buenos Aires,2. Chaco,

3. Chubut,

4. Córdoba,

5. Corrientes,

6. Entre Ríos,

7. Formosa,

8. La Pampa,

28 | ANSES

1.3. FINANCIAMIENTO

El financiamiento del Sistema de Seguridad So-cial Nacional proviene de tres fuentes principales:

a) Fuentes tributarias: es importante distinguir dos tipos de componentes tributarios:

· Los aportes de los trabajadores y las contribucio-

nes de los empleadores: ambos conceptos toman como base el salario imponible del empleado, o la estimación ficticia (renta imponible/presun-ta) que se utiliza para la determinación de la base de cotización en el caso de los trabajadores independientes. Los aportes y contribuciones de los trabajadores y empleadores se explicitan a través de las siguientes alícuotas:

· Aporte personal de trabajadores dependientes: 17% de los cuales 11% se destinan al SIPA, 3% al INSSJP y 3% a la obra social.

· Aporte del trabajador autónomo: 27% de sus in-gresos (trabajador general) + un 5% destinado al INSSJP y un 3% adicional si se trata de un trabajador que realiza tareas penosas o riesgosas.

· Contribuciones de los empleadores: en el caso de los empleadores cuya actividad principal sea la locación o prestación de servicios con excep-ción de las asociaciones sindicales, Sociedades de Garantía Recíproca, obras sociales sindicales y demás entidades comprendidas en la Leyes 23.551, 23.660 y 23.661, el aporte es del 27%, destinado en un 12,71% al SIPA, un 1,62% al INSSJP, un 5,56% al subsistema de Asignacio-nes Familiares, un 1,11% al Fondo Nacional de Empleo y un 6% a la obra social.

Para el resto de los empleadores el aporte es de 23% que se destina un 10,17% al SIPA, un 4,44% al subsistema de Asignaciones Familiares, un 0,89% al Fondo Nacional de Empleo, un 1,5% al

INSSJP y un 6% a la obra social. Por otra parte, hasta el 18 de marzo de 2004 estuvo en vigencia la Ley 25.250 (sancionada en el año 2000) de Pro-moción del Empleo la que en su Art. 2 establecía una reducción en las contribuciones de los emplea-dores del 33% para aquellos que incrementasen el plantel de trabajadores respecto del registrado en abril de 2000 y una reducción del 50% para aque-llos que incorporen trabajadores de 45 años o más, mujeres jefas de hogar y jóvenes en general de hasta 24 años.

La Ley 26.476 de 2008 establece una reducción temporal en las contribuciones a la seguridad social para los empleadores que contraten nuevos trabajado-res, o regularicen empleados no registrados, que alcanza el 50% para los primeros 12 meses, y del 25% para los siguientes 12 meses. Esta reducción no se aplica para las contribuciones destinadas al Sistema de Seguro de Salud previstas en las Leyes 23.660 y 23.661 y sus respectivas modificaciones, como tampoco las cuotas destinadas a las administradoras de Riesgos del Trabajo, Ley 24.557 y sus modificaciones.

· Aporte del monotributista: aporta una suma fija de $110 definida en la Ley 26.565 destinada al SIPA y una de $70 correspondiente a la obra so-cial.

· Los impuestos con afectación específica: estas fuentes se explicitan en detalle en el Gráfico 1.

b) Fuentes presupuestarias o del Tesoro del Gobierno de la Nación.

c) Recursos de capital: por ejemplo, los prove-nientes de la venta de empresas públicas.

d) Otros ingresos: por ejemplo, las rentas de la propiedad, entre otros.

9. Misiones,

10. Neuquén,

11. Santa Cruz,

12. Santa Fe,

13. Tierra del Fuego.

· Municipios con sistemas propios, como sucede en Entre Ríos.

· Bancos provinciales con sistemas para sus emplea-dos, como por ejemplo el Banco de la Provincia de Buenos Aires.

· Cajas profesionales que se encuentran funcio-nando en todo el país, como por ejemplo la Caja de Previsión Social para Abogados y Procurado-res de la Provincia de Buenos Aires.

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Gráfico 2. Impuestos con Afectación Específica al Sistema de Seguridad Social Argentino

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| 31


SEGUNDA PARTE:EL SISTEMA INTEGRADO PREVISIONAL ARGENTINO (SIPA)

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2. EL SISTEMA INTEGRADO PREVISIONAL ARGENTINO (SIPA)

2.1. CONSIDERACIONES PRELIMINARES

En la primera parte de este trabajo, se analizó el Sistema de Seguridad Social Argentino (SSSA), para lo cual en un primer momento se realizó una somera caracterización de la Seguridad Social y se detallaron los principales antecedentes históricos, para luego estudiar la estructura y funcionamiento del Sistema.

En particular, y en lo que respecta al Sistema de Seguridad Nacional, el Subsistema Previsional forma parte de lo que se denomina Sistema Úni-co de la Seguridad Social (SUSS). El Subsistema Previsional, que tiene como objetivo ofrecer cober-tura a las personas frente a la vejez, tenía antes de la aprobación de la Ley 26.425 su pilar principal en el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP), creado por la Ley 24.241. El SIJP estaba compuesto por dos regímenes: el Régimen Público de Reparto y el Régimen de Capitalización. Ac-tualmente el pilar de dicho Subsistema es el SIPA que será el objeto principal de este capítulo.

En este contexto, y dada la importancia que tie-ne la accesibilidad y la transparencia en la informa-ción para los ciudadanos, en la segunda parte del

presente trabajo se organiza el marco conceptual del Sistema de Indicadores del SIPA. Para este fin, en la sección siguiente se presentarán distintos concep-tos en dos tablas diferentes: la primera relacionada con el sector activo y la segunda con el sector pasivo. Es importante destacar la relación que existe entre am-bos sectores, debido a que los primeros (a través de apor-tes y contribuciones) son quienes financian parte de los beneficios que reciben los últimos.

La Tabla 1 se estructura del modo siguiente: en primer lugar se definen la población activa y las distintas categorías de trabajadores que la compo-nen; en segundo lugar, los conceptos específicos del SIPA; en tercer lugar, la base sobre la cual se reali-zan los aportes y, en cuarto lugar, cuánto aportan al sistema.

La Tabla 2 contiene una definición de los bene-ficiarios del sistema y las distintas clases de benefi-cios que reciben.

34 | ANSES

2.2. DEFINICIONES DE LOS PRINCIPALES CONCEPTOS

Tabla 1. Marco Conceptual sobre el Segmento “Activo” del SIPA

CONCEPTO DEFINICIÓN

CLASIfICACIón DE LA PoBLACIón ACtIvA

PoBLACIón EConómICAmEntE ACtIvA (PEA)

Es la integrada por las personas que tienen una ocupación o que sin tenerla la están buscando activamente. Está compuesta por la población ocupada más la población des-ocupada (InDEC, 1997).

PoBLACIón oCUPADA

Conjunto de personas que tiene por lo menos una ocupación, es decir que en la semana de referencia han trabajado como mínimo una hora (en una actividad económica) (InDEC, 1997). La población ocupada incluye trabajadores formales e informales. En lo que res-pecta a los formales, de acuerdo a la forma en que realizan sus aportes al SUSS existen distintos tipos de trabajadores, a saber: trabajador autónomo, trabajador en relación de dependencia y jubilado que vuelve a la actividad.

PoBLACIón DESoCUPADA

Se refiere a personas que, no teniendo ocupación, están buscando activamente trabajo. Este concepto corresponde a desocupación abierta, y no incluye otras formas de preca-riedad laboral tales como personas que realizan trabajos transitorios mientras buscan activamente una ocupación, aquéllas que trabajan jornadas involuntariamente por debajo de lo normal, los desocupados que han suspendido la búsqueda (InDEC, 1997).

trABAJADor AUtónomo

Es aquella persona física que realiza una actividad económica a título lucrativo sin suje-ción a ningún contrato de trabajo y desarrolla su actividad aportando los instrumentos, maquinarias, instalaciones necesarias o capital, pudiendo contratar a alguna persona en relación de dependencia. La retribución al desarrollo de su actividad la recibe contra la presentación de facturas. Es un sujeto fiscal vinculado con el Estado en forma directa, sin mediación alguna y por lo tanto es sujeto de la contribución y obligado al pago.

De acuerdo con el Decreto 1866/06 existen cinco categorías de trabajadores autónomos en función de la actividad desarrollada y los ingresos brutos anuales obtenidos. Monotributistas:Son aquellos trabajadores autónomos que están inscriptos en un régimen simplificado por su carácter de pequeños contribuyentes.5

Este régimen fue creado en la Argentina en 1998 mediante la Ley 24.977, y modificado por la Ley 26.565 en 2009. El régimen consiste básicamente en un tributo integrado de cuota fija que tiene dos componentes:

Un componente impositivo que resume en un impuesto único de cuota fija mensual el Impuesto a las Ganancias y el Impuesto al valor Agregado.

A esto se adicionan dos cuotas fijas que en conjunto conforman el componente previsio-nal, esto es, Aportes a la Seguridad Previsional y Aportes a obras Sociales.

Con la última modificación, se establecieron 8 categorías de contribuyentes para aquellos que realizan actividades de servicios y 11 categorías para los que realizan otras activida-des, conforme a los ingresos brutos anuales, a la superficie ocupada, energía eléctrica consumida, al precio unitario de venta y los alquileres devengados.

trABAJADor En rELACIónDE DEPEnDEnCIA

Es aquel trabajador que desempeña actividades económicas a título lucrativo con suje-ción a un contrato de trabajo y que trabaja para un empleador y por ese trabajo, en gene-ral, recibe un sueldo o salario. tanto los aportes del trabajador como las contribuciones de su empleador a la seguridad social son pagados por el empleador.

5 Se consideran pequeños contribuyentes a las personas físicas que realicen cosas muebles, obras, locaciones y/o prestaciones de servicios, incluida la actividad primaria, y aquellas que integran cooperativas de trabajo y sus sucesiones indivisas, que facturen hasta determinado monto establecido por la Ley. Asimismo se encuentran comprendidas las sociedades de hecho y comerciales irregulares en la medida que tengan hasta un máximo de 3 socios.

JUBILADoS QUE vUELvEnA LA ACtIvIDAD

Son aquellos jubilados del SIPA que reingresan a la actividad. Pueden hacerlo en relación de dependencia o en carácter de autónomos según lo establece el artículo 34 de la Ley 24.241.

Pueden seguir percibiendo su haber, excepto si su jubilación es por invalidez y vuelven a la actividad en relación de dependencia, o si el beneficio fue otorgado por un régimen diferencial (tareas penosas, riesgosas, insalubres, determinantes de agotamiento o vejez prematura) y vuelven a trabajar en la misma actividad. De su sueldo como activo le des-cuentan un 11% en concepto de aportes al “fondo nacional de Empleo”.

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ComPoSICIón DEL SIPA

EStrUCtUrA DEL SIPA El SIPA se compone de afiliados, aportantes y cotizantes.

AfILIACIón

Proceso de inscripción de las personas en el SIPA debido a que realizan un trabajo en relación de dependencia o de manera autónoma de acuerdo a los lineamientos de los artículos 2, 3 y 4 de la Ley 24.241 en los cuales constan los casos en que la inscripción es obligatoria, voluntaria o se admite su exclusión.

AfILIADoS Es el conjunto de personas inscriptas en el SIPA.

APortAntESSon los trabajadores dependientes que son incluidos en una declaración jurada presen-tada y los trabajadores autónomos que registran al menos un pago en el período anual considerado, excluyendo pagos por facilidades de pago (AfIP, 2008).

CotIZAntES

Son aquellos trabajadores en relación de dependencia por quienes se registra el pago de al menos una posición mensual, independientemente de su inclusión en una declaración jurada presentada. El aportante autónomo es también cotizante ya que solo efectúa el pago sin tener la obligación de presentar mensualmente un formulario de declaración jurada, mientras que el aportante dependiente puede ser cotizante o no según compute el pago mensual en el año de referencia (AfIP, 2008).

Cotizante autónomo: trabajador autónomo que es cotizante en el mes de referencia.

Cotizante autónomo puro: cotizante que solamente aporta como autónomo.

Cotizante dependiente: trabajador dependiente que es cotizante en el mes de referencia.

Cotizante dependiente puro: cotizante dependiente que cotiza solamente como tal.

Cotizante mixto: trabajador que es simultáneamente Cotizante Autónomo y Dependiente en el mes de referencia.

CotIZACIónobligación contributiva impuesta a empresarios y trabajadores para el sostenimiento de las cargas económicas del Sistema de Seguridad Social nacional.


BASE SoBrE LA CUAL SE rEALIZAn LoS APortES

rEmUnErACIón

Según los artículos 6 y 7 de la Ley 24.241 y sus modificaciones, es todo ingreso en dinero o en especie susceptible de ser valuado económicamente en contraprestación por la realización de una actividad laboral. Abarca por ejemplo: Sueldo o salario: se entiende por sueldo o salario la contraprestación que debe percibir el trabajador como consecuencia del contrato de trabajo. De acuerdo a la actividad que el trabajador desempeñe, puede existir un convenio que fije el sueldo básico para cada categoría. Dicha remuneración no podrá ser inferior al salario mínimo, vital y móvil.

De acuerdo a la actividad que el trabajador desempeñe, puede existir un convenio que fije el sueldo básico para cada categoría.

Salario Anual Complementario (SAC): Es otra remuneración que reciben los trabaja-dores en relación de dependencia. Se paga cada seis meses. Se calcula como el 50% del mejor sueldo del primer semestre y el 50% del mejor sueldo del segundo semestre.

Comisiones: Porcentaje que percibe un agente sobre el producto de una venta o nego-cio.

Gratificaciones: son premios estímulo otorgados a los trabajadores.

Cualquier otra forma de retribución que tenga el carácter de habitual y regular como ser viáticos gastos de representación (excepto la parte gastada y demostrada con compro-bantes).

Se excluyen del concepto de remuneración a los efectos del cálculo de aportes y contri-buciones:

-asignaciones familiares -indemnización por extinción de contrato de trabajo, vacaciones no gozadas, incapacidad derivada de accidentes de trabajo o enfermedades profesionales -asignación por desempleo -becas -gratificaciones por cese de relación laboral (en la medida que excedan el promedio anual de las pagadas con anterioridad en forma habitual y regular) -beneficios sociales (tales como vales de comida, comedores, artículos escolares, medi-camentos, cursos de capacitación, etc.)

36 | ANSES


PAGoS rEmUnErAtIvoS Y no rEmUnErAtIvoS

Un pago se considera remunerativo cuando está sujeto a descuentos por aportes jubila-torios personales, contribuciones patronales, y porcentuales de Art, Seguros de vida y obra Social. Además cuando una asignación es remunerativa, el agente percibe el sueldo anual complementario correspondiente.

Un pago se considera no remunerativo cuando no está alcanzado por ninguno de los aportes y contribuciones mencionados anteriormente. tampoco el agente recibe por ese pago el sueldo anual complementario correspondiente.

rEmUnErACIón ImPonIBLE

Es aquella remuneración que está sujeta a descuentos en concepto de aportes y al pago de contribuciones.

APortES AL SIStEmA

trABAJADor En rELACIónDE DEPEnDEnCIA

Según establece el artículo 11 de la Ley 24.241, el aporte al sistema se compone de:

Aporte Personal.

El aporte personal de los trabajadores en relación de dependencia es obligatorio y repre-senta un porcentaje de la remuneración imponible (actualmente del 11%).

Adicionalmente, en el anterior régimen de Capitalización Individual, existía la posibilidad de realizar aportes voluntarios que podían ser de dos tipos: aportes voluntarios y depósitos convenidos.

Contribución Patronal.

Los empleadores deben realizar aportes patronales o contribuciones destinados a la Segu-ridad Social por cada uno de los empleados que tenga registrados. El aporte es una alícuota de la remuneración imponible del trabajador.

trABAJADorES AUtónomoS

Régimen general: los trabajadores autónomos efectuarán un aporte del 27% según lo estable-ce el artículo 11 de la Ley 24.241, sobre los niveles de remuneración imponible calculadas en base a categorías que fijarán las normas reglamentarias de acuerdo con las siguientes pautas:

a) Capacidad contributiva. b) La calidad de sujeto o no en el impuesto al valor agregado y en su caso, su condición de res-ponsable inscripto, de responsable no inscripto o no responsable por dicho impuesto.

A su vez, los trabajadores autónomos que realicen actividades penosas o riesgosas deberán ingresar mensualmente un importe adicional del 3%. Estos trabajadores son, a saber:

• Propietarios de autos de alquiler y taxistas no propietarios que no se encuentren vincula-dos a través de una relación de dependencia ni subordinación económica.

• Transportistas de carga unipersonales o socios de sociedades de hecho que realicen tal actividad.

Monotributistas: tienen una cotización fija integrada por un importe con destino al Sistema na-cional del Seguro de Salud y otro con destino al SIPA. El aporte al régimen Previsional es de $110.

Monotributista social: es una categoría tributaria creada por medio de la Ley 25.865 para aque-llas personas que estén realizando actividades económicas de producción, servicios o comercia-lización, y vean limitada su inserción en la economía formal por encontrarse en situación de vul-nerabilidad social. El organismo que se encarga de gestionar el monotributo social es el registro nacional de Efectores.

Dentro de este régimen se encuadran la figura del monotributista efector y la figura del monotribu-tista eventual efector. Por un período de dos años a partir de su inscripción en el registro de efecto-res el primero sólo ingresará el 50% del aporte correspondiente a la obra social y no ingresará ni el impuesto integrado ni el aporte jubilatorio mientras que el segundo no deberá realizar ningún pago.

ADULto mAYorEn general se denomina de esta forma a los individuos de 65 años o más. En particular, AnSES considera como adultos mayores a las mujeres de 60 años o más y a los varones de 65 años o más.

PASIvoS o BEnEfICIArIoS Son aquellas personas que perciben al menos un beneficio previsional.

GrUPo fAmILIAr PrImArIo

Se entiende por grupo familiar primario el integrado por el cónyuge del afiliado titular, los hijos solteros hasta los 21 años, los no emancipados por habilitación de edad o ejercicio de actividad profesional, comercial o laboral, los hijos solteros mayores de 21 años y hasta los 25 años inclusive, los que estén a exclusivo cargo del afiliado titular que cursen estudios regulares oficialmente r econocidos, los hijos incapacitados y a cargo del afiliado titular, los mayores de 21 años; los hijos del cónyuge; y los menores que estén bajo guarda y tutela del afiliado titular.

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DErECHo - HABIEntESSon aquellas personas que en caso de muerte de un jubilado o de un afiliado en actividad, adquieren el derecho a gozar de una pensión por fallecimiento. El artículo 53 de la Ley 24.241 define quiénes y bajo qué condiciones son derechohabientes.

BEnEfICIoS PrEvISIonALESSon las prestaciones pagadas a aquellas personas que cumplen con las condiciones establecidas por el Subsistema Previsional. Pueden ser contributivas o no contributivas.

PrEStACIonES ContrIBUtIvASY no ContrIBUtIvAS

Las prestaciones de carácter contributivo son aquéllas que requieren de aportes y cotiza-ciones para su otorgamiento.

Las prestaciones de carácter no contributivo son aquéllas que no requieren de aportes o cotizaciones para su otorgamiento. Se financian con aportes estatales.

JUBILACIón - PEnSIón

Como proceso: corresponde al acto administrativo por el que un trabajador, sea depen-diente o autónomo, pasa a una situación pasiva o de inactividad laboral; luego de alcanzar los requisitos normativos correspondientes.

Como beneficio: es la prestación que permite compensar la pérdida de ingresos que se deriva del cese laboral. Consiste en un haber mensual, vitalicio y se extingue con la muerte del beneficiario.

PEnSIón DErIvADA -CoPArtICIPADA

Las pensiones derivadas son aquellas que se otorgan a los derechohabientes del titular de una pensión, una vez que se ha producido el fallecimiento de éste.

Las coparticipadas son aquellas pensiones derivadas para las cuales existe más de un derechohabiente.

PEnSIón Por fALLECImIEntoEs aquella prestación otorgada a los derechohabientes del afiliado en actividad, jubilado o beneficiario por invalidez, que expresamente enumera la ley en caso de muerte o acciden-te seguido de muerte en el Art. 36 de la Ley 24.241. también pueden ser coparticipadas.

PrEStACIón Por InvALIDEZ

Es una prestación que se otorga en los casos de incapacidad física o intelectual en forma total del afiliado en actividad. Esta incapacidad, según el artículo 48 de la Ley 24.241 se presume que es total cuando le produzca al trabajador una disminución de la capacidad laboral de un sesenta y seis por ciento (66%) o más. Esto último debe ser dictaminado por una Comisión médica dependiente de la Superin-tendencia de Art. En todos los casos se otorga en forma transitoria. Sólo después de transcurridos tres años desde el momento en que fue emitido el Dictamen, si persiste la incapacidad, puede ser declarada en forma definitiva.

PrEStACIón Por EDAD AvAnZADA

En general, esta prestación es otorgada a aquellos trabajadores autónomos o en relación de dependencia de 70 años o más, que han cumplido sus obligaciones de aportes durante un período inferior al requerido para acceder a una prestación contributiva (aunque deben contar con un mínimo de 10 años de aportes).6 Es equivalente al 70% de la PBU, más la PC y la PAP.

PEnSIonES no ContrIBUtIvAS

Son las pensiones que no requieren aportes o cotización para su otorgamiento. Compren-den cuatro grupos: Pensiones a ex-combatientes, pensiones asistenciales, pensiones por leyes especiales y pensiones graciables.

PEnSIonES HonorÍfICASDE vEtErAnoS DE GUErrADEL AtLÁntICo SUr

Son prestaciones que benefician a personas que, entre el 2 de abril y el 14 de junio de 1982, revistieron las siguientes condiciones (artículo 1 de la Ley 23.848):

• soldados conscriptos de las Fuerzas Armadas que participaron del conflicto del Atlántico Sur;

• civiles que se encontraban cumpliendo funciones de servicio y/o apoyo en dicho conflicto.

Asimismo, posteriormente se adicionaron como beneficiarios de estas prestaciones al personal de oficiales y suboficiales de las fuerzas Armadas y de Seguridad que se en-cuentren en situación de retiro o baja voluntaria u obligatoria, esta última en tanto no se hubieran dado las situaciones a que se refiere el artículo 6 del Decreto 1357/04, y que hu-bieran estado destinados en el teatro de operaciones malvinas o entrado efectivamente en combate en el área del teatro de operaciones del Atlántico Sur (artículo 1º de la Ley 24.892).

6 Esta prestación no es lo mismo que la prestación asistencial por vejez, ya que se trata de una prestación contributiva.


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PEnSIonES PorLEYES ESPECIALES

Estas prestaciones son las que se otorgan como reconocimiento o premio a las personas que han prestado servicios a la nación. Abarcan las otorgadas a:

• Presidentes y Vicepresidentes de la Nación de la Argentina, y Jueces de la Corte Suprema de Justicia de la nación.• Premios Nobel, Olímpicos y Paraolímpicos.• Primeros Premios Nacionales a las Ciencias, Letras y Artes Plásticas.• Precursores de la Aeronáutica.• Pioneros de la Antártida.• Primera Conscripción argentina (Cura Malal).• Familiares de Personas Desaparecidas, etc.

Hasta el 6 de octubre de 2004, la Comisión nacional de Prestaciones Asistenciales (CnPA) contaba también con la administración de los beneficios para ex Combatientes de malvinas, soldados conscriptos, oficiales y suboficiales en situación de retiro sin haber o baja voluntaria. A partir del dictado del Decreto 1357/04 se establece “que la Adminis-tración Nacional de la Seguridad Social, tendrá a su cargo el otorgamiento, liquidación y pago de las pensiones no contributivas a los veteranos de la guerra del Atlántico Sur y sus derecho habientes”.

PEnSIonES ASIStEnCIALES

Son aquellas pensiones dirigidas a personas en estado de vulnerabilidad social que se encuentren sin amparo previsional, no posean bienes, ingresos ni recursos que permitan su subsistencia y que no tengan parientes obligados legalmente a proporcionarles ali-mentos, o que teniéndolos, se encuentren impedidos para poder hacerlo. Comprenden a la vez tres grupos:

Vejez: es un derecho orientado a personas de 70 años o más. Se regula por la Ley 13.478 y el Decreto 582/03. Madres de 7 o más hijos: es un derecho dirigido a mujeres que son o hayan sido madres de 7 o más hijos nacidos vivos, propios o adoptados. Se regula por la Ley 23.746 y el Decreto 2360/90. Invalidez: está dirigida a aquellas personas que presenten un porcentaje de incapacidad igual o mayor al 76%, comprobable por Certificado médico oficial de la Comisión nacional de Pensiones Asistenciales. Se encuentran reguladas por el Decreto 432/97.

PEnSIonES GrACIABLESSon otorgadas por el Honorable Congreso de la nación. En la Ley de Presupuesto de cada año se establece la partida a disponer con cargo a rentas generales.


HABEr PrEvISIonAL

Se denomina de esta forma al monto en dinero que recibe el pasivo en concepto de jubi-lación o pensión.

Haber previsional mínimo: Es el monto mínimo que se puede percibir en concepto de haber previsional. Dicho monto es establecido conforme al Art. 32 de la Ley 24.241. A junio de 2010, el haber mínimo es de $895,15.

Haber previsional medio: cociente entre el monto total pagado en concepto de jubila-ciones y pensiones ordinarias y la cantidad de casos (beneficios) acumulados a la fecha en que dichos pagos son realizados. Incluye conceptos remunerativos. A junio de 2010, dicho haber es de $1.161,59.

Haber previsional máximo: es el monto máximo que se puede percibir en concepto de haber previsional, siempre y cuando dicho haber esté sujeto a un tope máximo estableci-do por el artículo 9 de la Ley 24.463. A partir de la Ley de movilidad Previsional, el haber máximo recibe la misma movilidad otorgada a las jubilaciones ordinarias. A junio de 2010 dicho haber es de $6.558,06.

Haber mínimo garantizado: es el haber previsional mínimo que se les garantiza a los beneficiarios del SIPA, de acuerdo al artículo 125 de la Ley 24.241 (incorporado por la Ley 26.222 sancionada en 2007). A partir de la Ley de movilidad Previsional, el haber mínimo recibe la misma movilidad otorgada a las jubilaciones ordinarias.

PrEStACIón BÁSICAUnIvErSAL (PBU)

Es una prestación uniforme, universal y de un mismo monto que otorga el Estado a todas las personas beneficiarias del SIPA que cumplen con los siguientes requisitos:

• 65 años en el caso de los varones y 60 en el caso de las mujeres;• aportes previsionales durante un mínimo de 30 años.

El haber de la prestación es independiente de los aportes ingresados y de las remunera-ciones percibidas durante la vida activa del afiliado.

La Ley 26.417 estableció un monto igual a $326 para la PBU, que se actualiza según la movilidad establecida en la misma Ley. A junio de 2010 es de $422,91.

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PrEStACIón ComPEnSAtorIA (PC)

Es una prestación otorgada por el Estado a todos los afiliados que efectuaron aportes previsionales antes de la implementación del SIJP (30/06/94), por un período de hasta 35 años y no se encuentren percibiendo retiro por invalidez, cualquiera fuera el régimen otorgante. El haber de esta prestación se obtiene aplicando el 1,5% al promedio de las remuneraciones obtenidas durante los 10 últimos años de servicios con aportes anterio-res a julio de 1994. Para tener derecho a esta prestación hay que reunir los siguientes requisitos:

• Los exigidos para la PBU,• Servicios con aportes en el anterior régimen previsional.


PrEStACIón ADICIonALPor PErmAnEnCIA (PAP)

Antes de la Ley 26.425 esta prestación era otorgada por el Estado únicamente a los afiliados que optaron por el régimen de reparto luego del 30/06/94 y que reunían iguales requisitos que los exigidos para tener derecho a la PBU. A partir de la creación del SIPA, todos sus beneficiarios que tengan derecho a la PBU reciben esta prestación. La PAP se adiciona a la Prestación Básica Universal y a la Prestación Compensatoria. El haber men-sual de esta prestación se determinará computando el 1,5% por cada año de servicios con aportes, calculado sobre el promedio de las remuneraciones actualizadas sujetas a aportes y contribuciones, actualizadas y percibidas durante un período de 120 meses inmediatamente anteriores al cese en el servicio.

morAtorIA LEY 25.994

Es un régimen especial al cual se adhirieron a partir de la sanción de la Ley 25.994 aque-llos trabajadores que cumplían con:

• los requisitos de edad para jubilarse, pero no cumplían con los años de aportes necesarios para recibir un beneficio previsional (artículo 6 de la Ley 25.994)

• los años de aportes necesarios, pero no cumplían con la edad para jubilarse y se encontraban en situación de desempleo (Prestación Anticipada – artículo 2 de la Ley 25.994).

Este régimen rigió entre enero de 2005 y el 30 de abril de 2007.

morAtorIA LEY 24.476

Es un régimen especial instituido en la Ley 24.476 para que aquellos trabajadores autó-nomos que adeuden aportes devengados a la AnSES hasta el 30 de septiembre de 1993 puedan regularizar su situación y acceder a las prestaciones del SIPA. Los derechoha-bientes de los mencionados trabajadores también tienen derecho a reconocer deudas en este régimen siempre que al fallecimiento se encontrara afiliado al SIPA. Este régimen sigue vigente en la actualidad.

SUBSIDIoAyuda económica concedida por un organismo oficial. Se caracteriza por no ser reembolsable.

SUBSIDIo DE ContEnCIón fAmILIAr (DECrEto 599/06)

Subsidio que se otorga a los derechohabientes o herederos del titular de una jubilación o pensión ante el fallecimiento de éste, o bien a terceros que acrediten haber sufragado los gastos del sepelio. El monto del subsidio consiste en una suma fija de $1.000 (junio 2010). El derecho al cobro prescribe al año de ocurrido el fallecimiento del beneficiario.

SUBSIDIo ComPLEmEntArIo

Este subsidio representa la diferencia entre el haber real del beneficio previsional y el haber mínimo garantizado, cuando el primero resulte inferior a este último. Esta diferencia se liquida como complemento, a fin de que, de la sumatoria de todos los componentes resulte un haber no inferior al mínimo garantizado.

SUBSIDIo DECrEto 319/97

Este subsidio consiste en una bonificación en dinero en favor de todos los jubilados y pensionados que se encuentran recibiendo el haber mínimo y que sustituye al descuento correspondiente que se realizaba en las facturas de electricidad, gas, agua y servicios sanitarios.

DESCUEntoS JUBILAtorIoS

Deducciones que se realizan sobre los conceptos remunerativos de las prestaciones pre-visionales a favor del InSSJP, asociaciones sindicales de trabajadores, empleadores, obras sociales, cooperativas y mutuales y determinadas entidades bancarias oficiales. también se incluyen embargos bajo este rubro y cargos por percepción indebida o apor-tes. Este subsidio consiste en una bonificación en dinero en favor de todos los jubilados y pensionados que se encuentran recibiendo el haber mínimo y que sustituye al descuento correspondiente que se realizaba en las facturas de electricidad, gas, agua y servicios sanitarios.

rECIProCIDAD JUBILAtorIA

Es la facultad que permite computar para la obtención de las distintas prestaciones esta-blecidas en los regímenes jubilatorios de los entes comprendidos, los servicios sucesivos y/o simultáneos prestados en distintos regímenes de seguridad social nacionales, provin-ciales, municipales o extranjeros en los cuales el trabajador ha estado amparado. Se rige por el Decreto 9316/46.

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fonDo DE GArAntÍA DE SUStEntABILIDAD

fondo creado para garantizar la cuantía de las prestaciones del SIPA en caso de que una evolución negativa de las variables económicas y sociales comprometa su situación financiera (ver artículo 1 del Decreto 897/07).

A modo de síntesis se presentan los Gráficos 2 y 3 donde se describen las relaciones entre los conceptos de-tallados anteriormente.

Gráfico 2. Esquema de Relación Conceptual Trabajadores Activos

SE

CTO

R T

RA

BA

JAD

OR

ES

AC

TIV

OS

AFI

LIA

DO

S A

L S

IPA

NO

AFI

LIA

DO

S A

L S

IPA

Afiliación no obligatoria

Afiliación eximida por otras razones

Afiliados al Subsistema Nacional de seguridad y fuerzas armadas

Afiliados cajas previsionales provinciales no transferidas

Afiliados a cajas previsionales municipales

Afiliados a cajas previsionales de bancos provinciales

Afiliados a cajas previsionales de profesionales

Trabajadores Informales (dependientes)

Evasores (no dependientes)

EX

EN

TOS

Por grado de obligatoriedad

Afiliación Obligatoria

Afiliación Voluntaria

Dependientes

NODependientes

Autónomos

Monotributistas

Con pago

Sin pago

Cotizante/Aportante

Sin DDJJ

Afiliado

Con DDJJ

Con pago

Sin pago

Cotizante

Sin DDJJ

Afiliado

Con DDJJ

Aportante

Cotizante

SIPA

Por categoría ocupacional

Por situación frente al SIPA durante el año

Nota: antes de la creación del

SIPA, los afiliados al SIJP po-

dían optar por el Régimen de

Reparto o el de Capitalización.

Gráfico 3. Esquema de Relación Conceptual Pasivos

No Contributivo

PensionesAsistenciales

Pensionespor Leyes Especiales

PensionesGraciables

Población pasivacon beneficios no contributivos

Población pasivacon beneficios contributivos

Beneficiaros

SIPA Prestaciones

PBU PC PAP JEAPFRIT-RID

xxxxxx

Beneficiarios

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42 | ANSES

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· SUPERINTENDENCIA DE AFJP (2008): “Anuario 2008: EL RÉGIMEN DE CAPITALIZACIÓN Y EL SISTEMA PREVISIONAL – 1994-2008”. En http://www.safjp.gov.ar/SISAFJP/Publicaciones/Anuario+Estadístico/anuario14.htm.

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ANEXO

ANEXO 1

La historia de la Seguridad Social en la Argenti-na se puede dividir en las siguientes etapas:

1. La Previsión Social en la Argentina durante el

siglo XIX: En nuestro país durante el siglo XIX la seguridad social comprendía sólo algunos bene-ficios graciables excepcionales acordados en vir-tud de la gracia o el favor. A partir del nacimiento del primer gobierno patrio surgen antecedentes de montos asignados para la subsistencia a quie-nes habiendo cumplido funciones públicas, se retiraban de las mismas por motivos de edad.

En 1822 se dicta una ley reglamentaria del servi-cio de pensiones que recoge diversos principios consagrados en nuestra legislación previsional: el límite máximo del beneficio, la no acumula-ción de más de una pensión y el límite en el goce de los beneficios. Por ejemplo no se concedían pensiones vitalicias salvo excepciones como la de aquellas madres cuyos hijos hubiesen muerto en defensa de la patria (Goñi Moreno, 1956).

2. El surgimiento de las primeras cajas y la consoli-dación del régimen de solidaridad intergeneracional

(1900-1945): En este período surge el proyecto del Código de Trabajo en 1904, inspirado en los pre-ceptos bismarckianos, así como la primera Caja Nacional de Jubilaciones y Pensiones, mediante la Ley 4.349, reconociendo el beneficio a funciona-rios, empleados y agentes civiles del Estado.

Surge también una importante cantidad de or-ganismos o cajas agrupadas horizontalmente, por actividades de profesionales. Se trataba de regímenes cerrados cuasi mutuales que sólo am-paraban a los trabajadores que pertenecían al mismo grupo profesional.

3. Unificación de las cajas y surgimiento del régi-

men de reciprocidad (1946-1955): Este período se caracteriza por el surgimiento de cajas naciona-les que agruparon a trabajadores independientes, profesionales y empresarios, y provincias que van creando regímenes propios que comprendían a los profesionales de distintas especialidades. Se crea el régimen de reciprocidad jubilatoria, que establecía una única Caja para el pago de los be-neficios jubilatorios (Decreto-Ley 9.316 del 1 de enero de 1946).

El 30 de septiembre de 1954 se sanciona la Ley 14.370 que marca el inicio de una etapa de tran-sición de la lógica de capitalización a la lógica de reparto basada en el principio de solidaridad in-tergeneracional en la que los aportes de los acti-vos financian las prestaciones de los pasivos.

4. Consolidación de la tendencia unificadora (1956-

1993): Esta etapa se caracteriza por la prolifera-ción de regímenes que permitían la obtención de beneficios a edades tempranas lo que generó la imposibilidad de mantener el sistema de reparto tal como había sido concebido, es decir sin recu-rrir a otras fuentes de financiamiento distintas de los aportes y contribuciones.

En el año 1958 se crea un Fondo Compensa-dor de inversiones y acumulación (Ley 14.499, base del 82% móvil) para paliar las dificultades financieras por las que comenzaron a atravesar las distintas cajas, como consecuencia del pro-ceso inflacionario, del mayor número de nuevos beneficios y de la reducción en las exigencias le-gales para su otorgamiento.

Desde 1969 tienen vigencia las Leyes 18.037 y 18.038 que unificaron los regímenes legales de los trabajadores en relación de dependencia y autónomos y aumentaron la edad jubilatoria, exigiendo más años de servicios para obtener una jubilación.

A partir de la década de 1980 las numerosas sentencias judiciales en favor de los reclamos de los solicitantes, unido al agudo proceso inflacio-nario llevaron a declarar la emergencia previsio-nal (Decreto 2196/86 y Decreto 648/87).

5. Reformas estructurales en el sistema de seguridad

social (1993-2003): Esta etapa comenzó con la san-ción de la Ley 24.241 que funde en un sistema único a todos los trabajadores en relación de de-pendencia y autónomos -que hasta ese entonces estaban regidos por las leyes 18.037 y 18.038- los que a partir de ese momento pudieron op-tar por permanecer en el Régimen de Reparto administrado por la ANSES o por cambiarse al Régimen de Capitalización administrado por gestores privados denominados Administrado-ras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones.

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6. Un nuevo paradigma en el Sistema de Seguridad

Social (2003 a la actualidad): En diciembre de 2004 se sancionó la Ley 25.994 que establece el dere-cho de obtener una jubilación a aquellas personas que no cumplan con los requisitos de edad y no reúnan los años de aportes necesarios; y aquellos que habiendo reunido los años de aportes, les falten menos de cinco años para alcanzar la edad jubilatoria. Esta Ley en principio tenía carácter excepcional y una vigencia de dos años, poste-riormente se prorrogó este plazo por un año más, finalizando su vigencia el 30 de abril de 2007. La Ley 26.222 del año 2007 abrió la posibilidad de que los afiliados al Régimen de Capitalización pudieran ejercer la opción por el Régimen Pú-

blico de Reparto, ya que desde la sanción de la Ley 24.241 no podían volver a Reparto quienes habían optado por Capitalización. En julio del 2007 se dicta el Decreto 897/07 por el cual se da creación al Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS). En 2008, se sancionó la Ley 26.425 que creó el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), eliminando el Régimen de Capitaliza-ción y unificando el sistema bajo la modalidad de un único régimen de reparto.

A continuación se presenta un cuadro con las distintas etapas por las que atravesó el sistema de seguridad social y sus hechos más significa-tivos.

NORMA / AÑO DESCRIPCIÓN

rEAL CéDULA/1803 Concede protección en dinero a los empleados de la administración de la corona española que hayan sido destacados en el cumplimiento de su tarea y no puedan continuar desempeñándola por su edad avanzada.

Art. 83 InC. 7 ConStItUCIón/1853

otorga al poder ejecutivo la facultad de conceder jubilaciones,retiros,licencias y pensiones con-forme a las leyes de la nación.

LEY 870/1877Concede a los magistrados de la corte suprema y jueces de sección que hayan desempeñado el cargo durante diez años y hayan alcanzado los 70 años de edad el derecho a dimitir de sus em-pleos gozando de su sueldo íntegramente de forma vitalicia.

LEY 4.349/1904Establece un régimen previsional de carácter contributivo para todos los trabajadores de la Admi-nistración Pública nacional.

LEY 9.653/1915Crea la caja gremial de jubilaciones que extiende el alcance de las jubilaciones a las actividades privadas.

LEY 10.650/1919 nuevo régimen jubilatorio de ferroviarios.

LEY 11.110/1921Crea la caja nacional de jubilaciones, pensiones y subsidios del personal de servicios públicos: tranvías, teléfonos, telégrafos, gas, electricidad y radiotelegrafía.

LEY 11.232/1923 Crea la caja del personal bancario.

LEY 11.575/1923 Crea la caja para el personal de seguros.

LEY 11.544/1929Establece una jornada laboral máxima de ocho horas diarias para todas aquellas personas que se desempeñan en organizaciones públicas y privadas.

LEY 12.581/1939 Crea la caja para el personal de periodismo y gráficos.

LEY 12.612/1939 Crea la caja para el presonal de la navegación (marina mercante).

DECrEto 23.682/1944organiza la caja nacional de jubilaciones del personal de empresas bancarias, seguros,reaseguros, capitalización y ahorro.

DECrEtoLEY 10.315/1944

Se amplía el alcance de la ley 11.110, se adiciona a esta caja el personal de instituciones médicas, de asociaciones y entidades profesionales y gremiales vinculadas a la salud y a entidades mutua-les que prestaban asistencia médica a sus asociados.

DECrEtoLEY 14.535/1944 organiza la caja nacional de jubilaciones, pensiones y subsidios de periodistas.

DECrEtoLEY 31.665/1944 Crea la caja para empleados de comercio.


Ley orgánica de previsión social para los integrantes de la caja del personal de la marina mercante que ahora incorpora al personal de aeronáutica civil y actividades afines.

Cuadro I .1. Evolución Histórica del Sistema de Seguridad Social Argentino

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Crea el régimen de reciprocidad jubilatoria que establece que sea una única caja la encargada del pago de los beneficios jubilatorios, la cual recibe aportes de las demás cajas en las que el benefi-ciario haya realizado aportes.

LEY 13.937/1946 Ley orgánica de previsión social para el personal de la industria y actividades afines.

LEY 13.478/1948El sistema previsional comienza a verse como un mecanismo de redistribución y se promueve la desvinculación entre aportes y prestaciones. se establece el fondo estabilizador para compensar el déficit en las cajas.

ConStItUCIón/1949Incorpora una serie de derechos para las personas ancianas tales como asistencia, vivienda, ali-mentación, vestido, cuidado de la salud física, moral, esparcimiento, trabajo, tranquilidad y respeto con el objeto de dar satisfacción a la necesidad social de alcanzar una elevación del nivel de vida.

DECrEto 26.774/1951

Amplía el alcance de la Ley 11.110, se adiciona a esta caja el personal de transporte automotor de colectivos de pasajeros de jurisdicción nacional. Se amplía el alcance de la Ley 11.110 para el per-sonal de empresas privadas dedicadas a igual actividad debido a cesión o permiso otorgado por gobiernos provinciales y/o municipales adheridos o que se adhieran al régimen de la Ley 11.110.

LEY 14.370/1954faculta al poder ejecutivo a establecer suplementos móviles o bonificaciones sobre el haber de las jubilaciones y pensiones.

LEY 14.399/1954 Establece el régimen de jubilación para los trabajadores rurales.

DECrEtoLEY 11.911/1956 Extiende el amparo jubilatorio al servicio doméstico.

LEY 14.499/1958Crea un fondo compensador de inversiones y acumulación para paliar las dificultades financieras por las que comenzaron a atravesar las distintas cajas.

LEY 14.786/1958Establece disposiciones para sustanciar conflictos de intereses que estén bajo la competencia del ministerio de trabajo y Seguridad Social.


LEYES 18.037-18.038/1968

Unifican los regímenes legales para los trabajadores autónomos y en relación de dependencia, aumentando la edad jubilatoria y el número de años de aportes exigidos para obtener una jubilación.

DECrEto 8525/1968 reglamenta las leyes 18.037 y 18.038.

LEY 17.575/1969Introduce una reforma del sistema previsional, cuyos objetivos fueron combatir la evasión, unificar el sistema, homogeneizar requisitos, aportes y prestaciones, y mejorar la distribución de la carga de sostenimiento del sistema.

LEY 19.549/1972Establece normas de procedimiento administrativo a seguir en el ámbito de la Administración Pública nacional.

LEY 20.744/1974 Establece normas para los contratos de trabajo.

DECrEto 333/1985Aprueba una serie de normas para la elaboración, redacción y diligenciamiento de los proyectos de actos y documentación administrativo.

DECrEto 2196/1986 Y DECrEto 648/1987

Establecen un sistema optativo de pago en cuotas por las diferencias de los haberes adeudados a los beneficiarios siempre que estos renuncien a las acciones judiciales entabladas o a entablarse.

LEY 23.551/1988 Establece normas relativas a las asociaciones sindicales.

LEY 23.660/1988 Crea un nuevo régimen de obras sociales.

LEY 23.661/1988 Crea el Sistema nacional de Seguro de salud (AnSSAL).

DECrEto 467/1988 reglamenta la Ley 23.551 relativa a las asociaciones sindicales.

DECrEto 2360/1990 reglamenta la Ley 23.746.

LEY 23.746/1990 Establece una pensión vitalicia para las madres de siete o más hijos.

DECrEto 2284/1991

Instituye el sistema único de la seguridad social (SUSS), el cual absorbió al instituto nacional de Previsión Social (InPS) y a través de él a las cajas nacionales de previsión y las cajas de subsidios familiares para empleados de comercio y personal de la industria, y la caja de asignaciones fami-liares para el personal de la estiba, actividades marítimas, fluviales y navales. Asimismo, se creó la contribución única de la seguridad social (CUSS), denominación que incluyó todos los aportes y contribuciones al SUSS, básicamente los correspondientes al régimen previsional, así como también los del InSSJP, AnSSAL, fnE, régimen nacional de obras sociales y cajas nacionales de subsidios y asignaciones familiares.

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LEY 24.130/1992Consolida las obligaciones a pagar del sistema, devengadas entre el 1º de abril de 1991 y el 31 de agosto de 1992.

LEY 24.241/1993Crea el sistema integrado de jubilaciones y pensiones (SIJP) que se componía de dos regímenes: un régimen público de reparto, administrado por la AnSES y un régimen de capitalización, admi-nistrado por las administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones (AfJP).

DECrEto 507/1993Establece que la Dirección General Impositiva será la encargada de la recaudación, fiscalización y ejecución de los recursos de la seguridad social.

LEY 24.463/1995Establece una escala de deducción para los haberes previsionales que en virtud de leyes anterio-res a la Ley 24.241 sean del 82% móvil del monto máximo de la remuneración sujeta a aportes y contribuciones.

LEY 23.982/1991Crea los bonos de consolidación de deuda previsionales (BoConES) que serían amortiguados en 16 años y dados en pago a los beneficiarios para saldar las obligaciones previsionales del Estado.

LEY 24.013/1991Establece la prestación por desempleo y la indemnización por despido injustificado.Asimismo crea el Consejo nacional de Empleo, Productividad y Salario mínimo, vital y móvil.


LEY 24.476/1995

Establece un régimen de regularización voluntaria para los trabajadores autónomos que adeuden períodos con anterioridad al 30 de septiembre de 1993, los que serán computados como años de servicios con aportes. Para el cálculo de dichos períodos se considera el monto actualizado de la categoría que debió revistar el afiliado.

LEY 24.714/1996Establece un régimen de Asignaciones familiares de carácter contributivo y no contributivo para los beneficiarios del SIJP.

DECrEto 437/1997Unifica las reglamentaciones de las leyes relativas a pensiones a la vejez, personas sin suficientes recursos y discapacitadas para trabajar.

LEY 25.321/2000Establece que los trabajadores que completen los años de servicios y aportes requeridos para acceder al beneficio jubilatorio podrán renunciar a meses trabajados simultáneamente en calidad de autónomos.

LEY 25.371/2000 Establece un régimen de prestaciones por desempleo para los trabajadores de la construcción.

DECrEto 1321/2001 Establece un régimen de contrataciones para la Administración Pública nacional.

DECrEto 1394/2001 Crea un sistema de información y recaudación para la seguridad social.

rESoLUCIón 858/2002 otorga una ayuda económica equivalente a un porcentaje de la prestación por desempleo.

DECrEto 217/2003

Devuelve a la AfIP las facultades de recaudación, fiscalización y ejecución judicial de los recursos de la Seguridad Social, que en virtud del Decreto 1394/01 le fueron conferidas al Instituto nacional de los recursos de la Seguridad Social (InarSS). Crea un Consejo Asesor en materia de Segu-ridad Social.

DECrEto 582/2003Adecua la reglamentación para el otorgamiento de pensiones para la vejez en el marco de los lineamientos establecidos para las políticas sociales impulsadas por el ministerio de Desarrollo Social.

LEY 25.994/2004Establece el derecho a obtener una jubilación a aquellas personas que no cumplan con la edad requerida y no reúnan los años de aportes necesarios exigidos en la ley 24.241.

DECrEto 267/2006Establece montos mínimos y máximos para la prestación por desempleo y modifica el tiempo total de la prestación.

LEY 26.222/2007

Aumentó el límite máximo de la remuneración sujeta a aportes de 60 moPrES a 75 mo-PrES($6.000). modificó el cálculo de la prestación adicional por permanencia, la que pasó de un 0,85% a un 1,5% por año aportado desde 1994 de la remuneración promedio de los últimos 10 años de servicio. Abrió la posibilidad de traspaso al régimen de reparto para hombres mayores a 55 años y mujeres mayores a 50 con un saldo en sus CCI menor a $20.000. Los trabajadores que ingresaban al mercado laboral tenían 90 días para hacer la opción por capitalización, y en caso de no hacer expresa dicha opción eran incorporados al régimen de reparto. Se abrió también la posibilidad de que los afiliados de uno u otro régimen puedan cambiar de sistema una vez cada cinco años.

LEY 26.341/2007 Da carácter remunerativo a ciertas prestaciones complementarias que recibía el trabajador.

DECrEto 22/2007 Y 313/2007

La comisión en concepto de aporte personal pasa a ser del 11% tanto para reparto como para capitalización.

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rESoLUCIón SECrEtArÍA DE LA SEGUrI-DAD SoCIAL 135/2007

Se transfieren los saldos de las CCI de los individuos comprendidos en los regímenes espe-ciales que fueron derivados al régimen de capitalización individual.

DECrEto 897/2007Crea el fondo de Garantía de Sustentabilidad (fGS) para garantizar las cuantías de las prestacio-nes del régimen público de reparto.

rESoLUCIón AnSES 298/2008

fija las pautas de aplicación para hacer efectiva la liquidación y pago de los incrementos en los haberes establecidos en el Decreto 279/08. Contiene un anexo en el cual se expone un índice de actualización del haber al cese.

LEY 26.417/2008

Establece un criterio de movilidad de las prestaciones del régimen público de reparto basado en un índice construido a partir de la evolución en la ecaudación del sistema y la mayor variación entre el índice rIPtE (remuneración imponible promedio de los trabajadores estables) y el Índice de Salarios publicado por el Instituto nacional de Estadísticas y Censos (InDEC).

LEY 26.425/2008Unificó el SIJP en un único régimen público de reparto que comenzó a llamarse Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA).

DECrEto 1602/2009 Establece un subsistema no contributivo de asignación universal por hijo para protección social.


48 | ANSES

ANEXO II

Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA)

La Ley 26.425 sancionada en noviembre de 2008, unificó los dos regímenes del Sistema Inte-grado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP), capitali-zación y reparto, en el Sistema Integrado Previsio-nal Argentino (SIPA).

Puntos principales del nuevo régimen:

· Se eliminó el régimen de capitalización, que fue absorbido y sustituido por el régimen previsional público. Los aportes personales (11% del salario) de los trabajadores en relación de dependencia y de los trabajadores autónomos que estaban afiliados al Régimen de Capitalización ingresan al SIPA, luego de la entrada en vigencia de la ley.

· Los años aportados al régimen de capitaliza-ción se consideran para la historia previsional del trabajador (el requisito para el acceso a la jubila-ción por vejez se mantiene: 60 años para mujeres y 65 años para hombres, además de 30 años de servi-cios con aportes).

· La prestación por vejez del SIPA es la mis-ma que la correspondiente al régimen previsional público del SIJP y consiste en: Prestación Básica Universal (PBU) más Prestación Adicional por Permanencia (PAP) y, de corresponder, Prestación Compensatoria (PC). La PAP y la PC se calculan de manera similar: 1,5% por cada año aportado después y antes del año 1994, respectivamente, por el salario promedio de los últimos 10 años anterio-res al cese de actividad, y se actualizan de acuerdo al índice de movilidad fijado en la Ley 26.417.

· Las prestaciones por vejez, invalidez definitiva y muerte, que se estaban percibiendo bajo la mo-dalidad de retiro programado o retiro fraccionario se pagan, a partir de la sanción de la ley, a través

del régimen público y su valor se recalculó con el mejor valor de cuota del período del 1/01 al 30/09 (para corregir la caída en el valor cuota). Posterior-mente, éstas y las demás prestaciones se actualizan con el criterio de movilidad sancionado con la Ley 26.417.

· Los beneficiarios del Régimen de Capitaliza-ción, que percibían sus prestaciones bajo la mo-dalidad de Renta Vitalicia Previsional continúan recibiendo sus beneficios a través de la correspon-diente Compañía de Seguros de Retiro.

· Los recursos que integran las cuentas de capita-lización individual de los afiliados y beneficiarios al régimen de capitalización pasan a integrar el Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) del régimen previsional público, creado por el Decreto 897/07.

· La inversión del activo del FGS del SIPA debe realizarse de acuerdo a criterios de seguridad y rentabilidad, contribuyendo al desarrollo sustenta-ble de la economía real, a efectos de garantizar el círculo virtuoso entre crecimiento económico y el incremento de los recursos de la seguridad social.

· La ANSES no percibe por la Administración de los fondos comisión alguna de los aportantes al sistema. La ANSES tiene autonomía financiera y económica, estando sujeta a la supervisión de la Comisión Bicameral de Control de los Fondos de la Seguridad Social creada en el ámbito del Hono-rable Congreso de la Nación. A su vez, se creó en el ámbito de la ANSES el Comité Ejecutivo del FGS cuyo objeto es el monitoreo de los recursos del sis-tema, y el Comité de Seguimiento del FGS, cuyo objeto es concentrar la información normativa y de gestión de dicho fondo.

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ANÁLISIS DE LA COBERTURA PREVISIONAL DEL SIPA:PROTECCIÓN, INCLUSIÓN E IGUALDAD

Gerente Estudios de la Seguridad SocialVanesa D’Elia

Grupo de TrabajoSergio RottenschweilerAlejandro CalabriaAnalía CaleroJulio Gaiada

Julio de 2011

EQUIPO DE TRABAJOGERENCIA ESTUDIOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL

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INTRODUCCIÓN

En la década del ‘90 se asistió a la consolidación de transformaciones profundas en la estructura de la sociedad que ya se venían gestando en décadas anteriores. Dentro de estos cambios se sitúa la re-forma del sistema previsional argentino que, entre otros aspectos, incrementó tanto la edad como los años de aportes requeridos para acceder a un be-neficio previsional. Dicha reforma, acorde con las tendencias mundiales en reformas estructurales de la Seguridad Social, especialmente implementadas en América Latina y Europa del Este, junto con los cambios experimentados en el mercado de trabajo de la Argentina, dejaron una gran masa de pobla-ción adulta mayor fuera del mercado de trabajo y de la protección social, en condiciones de alta vul-nerabilidad y con una elevada propensión a caer en la pobreza. La crisis económica desatada en 2001 profundizó este escenario y el sector de los adul-tos mayores fue también objeto de los ajustes de la crisis.

Con el cambio de administración en 2003 se co-mienza a construir un nuevo paradigma en la Seguri-dad Social Argentina, haciendo énfasis en el principio de inclusión y solidaridad como ejes conductores. En

este contexto, se crea en 2005 el Plan de Inclusión Pre-visional, cuyo principal propósito es incorporar al siste-ma previsional a los adultos mayores sin posibilidades de acceso.

El objetivo de este trabajo es evaluar los resulta-dos del Plan de Inclusión Previsional a cinco años de su implementación; el impacto que ha tenido en cuanto a la ampliación de la cobertura previsional, la reducción de la pobreza y la distribución del in-greso. Con tal propósito, el trabajo se estructura de la siguiente manera: en el apartado 1 se presenta-rá brevemente el contexto económico y social que provocó la exclusión del sistema de seguridad so-cial de una importante masa de la población argen-tina y por el cual se hizo necesario poner en marcha el Plan de Inclusión Previsional. En el apartado 2 se detallará la normativa mediante la cual se im-plementa el Plan, su vigencia y cobertura; mientras que en el apartado 3 se analizará su impacto fiscal. Por último, en el apartado 4 nos centraremos en algunos resultados descriptivos que darán cuen-ta del impacto de la medida respecto del objetivo propuesto. Finalmente, se presentarán las conclu-siones.

1. CONTEXTO PREVIO

Entre los cambios que deterioraron las condi-ciones del mercado de trabajo durante los años ´90, los cuales conjuntamente dejaron a una gran masa de la población desocupada y con gran-des dificultades para reinsertarse laboralmente, se pueden citar la intensificación del proceso de desindustrialización comenzado en los años ’70; la apertura externa indiscriminada que debilitó a las pequeñas y medianas empresas (PyMEs); las privatizaciones de las empresas públicas y los cambios en la normativa laboral conocidos popu-larmente como “flexibilización laboral”, asociados estrechamente con la reforma del Sistema de Pre-visión Social, que excluyó de sus prestaciones a gran parte de los trabajadores y los dejó sin cober-tura ante el riesgo de desempleo y otros riesgos sociales (Lindenboim y Salvia, 2001; Redondo, 2003; Panigo y Neffa, 2009).

Es así que en mayo de 1994 la desocupación abierta alcanzó por primera vez en 20 años una cifra de dos dígitos, al ubicarse en 10,7%. Un año más tarde, en mayo de 1995, se ubicaría en 18,4%, al tiempo que se incrementaba la subocupación (11,3%) y el trabajo precario en sus diferentes ma-nifestaciones, con una tasa de asalariados no regis-trados cercana al 50% para principios de 2003.

Asimismo, en este período se verificó una caída de los salarios reales y consecuentemente el agra-vamiento de la pobreza, la indigencia y la desigual-dad, puesto que las familias más vulnerables, ade-más de destinar alrededor del 75% de su ingreso disponible a la alimentación, obtienen mayoritaria-mente sus recursos del mercado laboral y en menor medida de otras fuentes.

Por otra parte, la reforma del Sistema de Segu-ridad Social implementada en 1993 mediante la

52 | ANSES

Ley 24.241, al introducir cambios en la edad para jubilarse y en la cantidad necesaria de años de ser-vicios con aportes requeridos para acceder a una prestación previsional, colocó en condiciones aún más desfavorables a los trabajadores de mayor edad ante la necesidad de aportar al sistema durante los últimos años de trabajo para poder acceder a una jubilación.

Mediante esta ley, la edad requerida para el acceso a los beneficios pasó en forma gradual, de 55 a 60 años para las mujeres y de 60 a 65 para los hombres. Asimismo, si bien siempre fue necesario probar 30 años de servicios, inicialmente sólo era indispensa-ble contar con 15 años de aportes efectivos en tanto que el resto se computaba tomando como válida la declaración realizada por parte del trabajador de los años trabajados. Esta situación ya venía verificándo-

se a través de medidas que precedieron la reforma. De hecho, el Decreto 2016/91 elevó el mínimo de años con aportes efectivos de 15 años a 20.

Sin embargo, luego de la reforma se hizo necesa-rio computar efectivamente estos 30 años de aportes sobre la nómina salarial durante la vida activa. Todo ello dejó como saldo una importante caída en el nú-mero de beneficiarios y en la tasa de cobertura: mien-tras que a principios de 1996 los jubilados del régi-men nacional eran 2.035.772, ese número se redujo a 1.651.851 para 2004, lo cual significó una caída de 383.921 beneficios. Asimismo, de acuerdo a datos de la EPH para ese último año, 2.170.046 adultos ma-yores, en su mayoría mujeres (72%), se encontraban desprotegidos y de éstos cerca del 40% superaban los 70 años de edad (Massa y Fernández Pastor, 2007).

80

78

76

74

72

70

68

66

64

62

60

80

70

60

50

40

30

28

10

77,3% 76,8% 76,6%74,9% 74,0% 73,8%

71,7% 71,8%

69,9%70,9%

Tasa de cobertura Asalariados no registrados (eje derecho)

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Gráfico 1.1. Tasa de cobertura y tasa de asalariados no registrados, 1994-2003. En porcentaje.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de las ondas de la EPH puntual (Indec) y D’Elia (2009).

Nota: La tasa de asalariados

no registrados corresponde a

la onda mayo del aglomerado

GBA, EPH, INDEC.

La tasa de cobertura

es un promedio anual.

2. EL PLAN DE INCLUSIÓN PREVISIONAL

El Plan de Inclusión Previsional (comúnmente llamado Moratoria Previsional) surge como me-dida de corto plazo para incorporar al ámbito de la seguridad social a aquellos adultos mayores que, castigados por los cambios registrados en el merca-do de trabajo y en el sistema previsional en los años ´90, en particular referidos a la edad jubilatoria y los años de contribución necesarios para acceder a la prestación previsional, se encontraban en una situación de vulnerabilidad social al no contar con un haber jubilatorio.

El principal instrumento a través del cual se implementó el Plan de Inclusión Previsional entre enero de 2005 y abril de 2007 fue el artículo 6 de la Ley 25.994, y el Decreto 1454/05, el cual regla-mentó la Ley 24.476 y permitió que los autóno-mos con problemas de regularización de aportes, se puedan inscribir en un plan de facilidades has-ta el 30 de abril de 2007 para acceder al beneficio previsional, permitiendo el descuento de la deuda de la prestación mensual en hasta 60 cuotas. La modalidad de cálculo de la deuda fue asimilada a las facilidades de pago otorgadas por la Ley

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25.865. De esta forma, podían acceder al bene-ficio quienes teniendo la edad de retiro cumplida hasta el 31 de diciembre de 2004, no registraban aportes al sistema o los mismos eran insuficientes (estos aportes podían ser completados a través de la moratoria establecida en la Ley 25.865 y en las condiciones dadas hasta julio de 2004) y quienes cumpliendo la edad en cualquier momento, com-pletasen los aportes anteriores al 30 de septiem-bre de 1993 (Massa y Fernández Pastor, 2007).

Por otra parte, el artículo 2 de la Ley 25.994 esta-blecía que los hombres con 60 años de edad y las mu-jeres con 55; que acrediten 30 años de servicios con aportes computables1 en uno o más regímenes jubila-torios comprendidos en el régimen de reciprocidad y que se encuentren en situación de desempleo al 30 de noviembre de 2004, pudieran acceder a la jubilación anticipada.

Estas medidas permitieron el acceso a los bene-ficios de la previsión social a personas que no cum-plían con los requisitos de la Ley 24.2412 y facilitó la incorporación de aquellas personas, que encon-trándose desocupados a noviembre de 2004, regis-traban todos los aportes requeridos por la norma-

tiva vigente, pero les faltaban hasta 5 años de edad para adquirir el beneficio previsional.

Si bien la Ley 25.994 estuvo vigente hasta abril de 2007, aún sigue en vigor la Ley 24.476, la cual establece un plan de facilidades de pago para aquellos trabajadores autónomos que adeuden aportes devenegados a la AN-SES hasta el 30 de septiembre de 1993, pueden regula-rizar su situación y acceder a las prestaciones del SIPA.

En este contexto, el Plan de Inclusión Previsional fue complementado por otras medidas que favore-cieron el financiamiento del aumento de la cober-tura. En este sentido, la Ley 26.222 de Libre Op-ción del Régimen Jubilatorio sancionada en 2007, que permitió el traspaso de afiliados del Régimen de Capitalización al Régimen de Reparto, significó un aumento de cerca de 2 millones de aportantes al sistema público. Posteriormente, con la creación del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) en 2008 a través de la Ley 26.425, los dos regímenes previsionales vigentes hasta el momento (Capitali-zación y Reparto) se unificaron en un solo régimen público de reparto, que cuenta en la actualidad con más de 8 millones de aportantes.

3. IMPACTO FISCAL

El estancamiento de la cobertura previsional re-gistrado en los años anteriores a la implementación del Plan de Inclusión Previsional tuvo su contra-partida en una caída del gasto en prestaciones pre-visionales de la ANSES como proporción del PIB, alcanzando un mínimo del 3,8% en 2005.

En el año 2007, con el impacto pleno del Plan de In-clusión Previsional, la relación gasto en prestaciones pre-visionales/PIB se incrementa al 5,4% con una tendencia creciente en los años siguientes. En este sentido, de acuer-do con la Ley de Presupuesto de la Administración Na-cional, este porcentaje se incrementaría al 6,4% en 2010.

1 A los efectos del cómputo de los años de servicios con aportes requeridos para el derecho a la prestación de Jubilación Anticipada no pueden recono-cerse años de servicios mediante declaración jurada. 2 El Sistema Previsional Argentino, de acuerdo a la Ley 24.241, requiere 30 años de servicios con aportes para acceder a la Prestación por vejez. Además las mujeres deben acreditar 60 años de edad y los hombres 65 años.

54 | ANSES

Si bien la Moratoria se estableció a partir de 2005, las partidas específicas para su financia-miento se incorporaron en el Presupuesto de la Administración Nacional a partir de 2007, a tra-vés de la creación de un subprograma presupues-tario que se denomina “Prestaciones Previsiona-les Ley Nº 25.994”. Este subprograma también incorpora el pago de haberes relacionados con la moratoria por Ley 24.476.

Por tal motivo, es recién a partir de 2007 cuando es posible identificar las erogaciones relacionadas

con la Moratoria Previsional, aunque se estima que en 2005 y 2006 su impacto fiscal fue mode-rado. En 2007 el gasto público destinado a aten-der el pago de los haberes previsionales relacio-nados con la Moratoria alcanzó los $12.101,2 millones, lo cual representó el 27,5% del gasto total en prestaciones previsionales de la AN-SES y el 23,5% de las erogaciones corrientes y de capital de la institución.

Cuadro 3.1. Erogaciones de la Moratoria Previsional, 2007-2010. En millones de pesos.

MORATORIA

2007 12.101,2

2008 17.114,5

2009 22.556,6

2010* 27.952,0 2010* Ley de presupuesto

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

En 2008 las erogaciones asociadas a la Morato-ria se incrementaron un 41,4% con respecto a 2007 debido al aumento en la cantidad de beneficios re-gistrados durante 2007, y cuyo pago se anualiza durante 2008.

La finalización de la Moratoria por la Ley 25.994 en 2007 determinó que en 2009 y 2010 el gasto au-mente interanualmente a una tasa menor a los años anteriores (31,8% y 23,9% respectivamente) ya que

los incrementos se produjeron solamente por la vi-gencia de la movilidad en los haberes previsionales y por los beneficios otorgados por la Ley 24.476.

Por otra parte, si se analiza la composición de las eroga-ciones en prestaciones previsionales de la ANSES, se pue-de observar desde el año 2007 un constante incremento del gasto asociado a la Moratoria, con respecto al total de las erogaciones en prestaciones previsionales.

2010* Ley de presupuesto

Gráfico 3.1 Erogaciones en Prestaciones Previsionales de la ANSES, 1998 – 2010.En porcentaje del PIB.

7

6

5

4

3

2

1

0

4,9% 5,2% 5,2%5,3%

4,4%4,1% 4,0%

3,8%4,0%

5,4% 5,4%

6,2% 6,4%19

98

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

*

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ministerio de Economía y Finanzas Públicas e INDEC.

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Gráfico 3.2. Erogaciones de la ANSES en Prestaciones Previsionales, 2006 - 2010.En millones de pesos.

80.000

70.000

60.000

50.000

40.000

30.000

20.000

10.000

02006 2007 2008 2009 2010*

1%

1%

1%

1%

1%

9%

6%

7%

6%

6%

31%

32%

28%

35%

90% 62% 61%65% 58%

SIPA (1)

Moratoria

Ex - Cajas Provinciales

Ex - Combatientes de Malvinas

203%

2010* Ley de Presupuesto

(1) Erogaciones en jubilaciones

y pensiones ordinarias.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

El incremento de las erogaciones relacionadas con la Moratoria Previsional se explica fundamen-talmente por la mayor cantidad de beneficios, ya que el haber medio es menor al de las jubilaciones y pensiones ordinarias: el haber medio de quienes se acogieron a la Moratoria es de $918,5 por mes, contra $1.275,8 promedio para el resto de los jubi-lados (mayo de 2010). El haber medio del sistema es de $1.157,3 por mes.

De esta forma, se estarían cumpliendo dos obje-tivos de la previsión social: por un lado, un aumen-to de la tasa de cobertura a través de la extensión de los beneficios a adultos mayores sin protección; y por el otro, una mayor tasa de reemplazo para los jubilados y pensionados que habían realizado aportes al SIPA previamente al comienzo de la Moratoria.

En este punto, una de las críticas que se le ha he-cho a la Moratoria Previsional está asociada a la de financiar las jubilaciones y pensiones de personas que no habían registrado aportes al sistema previ-sional o lo habían hecho de forma insuficiente.

En tal sentido hay que destacar dos aspectos. El primero tiene que ver con que ANSES también recibe recursos por impuestos con afectación es-

pecífica (IVA, Ganancias, entre otros) y el 15% de la masa coparticipable bruta. Durante el período 2000-2009 los ingresos de la ANSES por aportes y contribuciones fueron en promedio el 46,7% de los recursos totales del organismo, mientras que los que provienen de impuestos con afectación especí-fica y de la masa coparticipable bruta representa-ron el 50,8%.

Asimismo, si bien durante los últimos años la parti-cipación de los aportes y contribuciones ha aumentado en el total de los ingresos de la ANSES, el porcentaje del gasto que se financia con otros recursos aún sigue siendo importante. De esta manera, la Moratoria Pre-visional permitió la inclusión de adultos mayores que no recibían un beneficio por no haber realizado aportes contributivos, pero que, sin embargo, financiaban de forma indirecta el sistema previsional. Además, no pue-de dejar de mencionarse que el descuento practicado en forma mensual sobre los haberes previsionales de los que se acogieron a la Moratoria incrementa los ingresos de la ANSES, al menos durante los primeros 60 meses del beneficio que es el plazo máximo de financiamiento de la deuda.

Otro de los aspectos a destacar es que durante la vigencia del régimen de Convertibilidad (1991-2001) de cada 100 nuevos empleos asalariados, 95 eran in-

56 | ANSES

3 El “enfoque de escape” plantea que la informalidad depende tanto de las preferencias de los individuos, que seleccionan los mandatos e instituciones del Estado que más le convienen, para luego analizar la situación y decidir si operar en el sector formal o informal de la economía; como de determinadas características del sistema, como la existencia de programas de protección social de base no contributiva, enforcement de las leyes, entre otros. Contra-riamente para el “enfoque de exclusión” los trabajadores informales pueden quedar fuera del circuito moderno de la economía o de los beneficios sociales otorgados por el Estado por tres causas distintas: la existencia de segmentación del mercado de trabajo, que hace que algunos trabajadores no puedan encontrar empleo en el sector formal (regulado) y deban insertarse laboralmente en el sector informal (de menor productividad y no regulado); la existencia de reglamentaciones complicadas, que impiden a las empresas pequeñas formalizar su actividad; y las elevadas cargas fiscales y regulaciones, que pesan sobre las grandes empresas, que las obligan a operar parcialmente en la informalidad.

2010* Ley de Presupuesto

Gráfico 3.3. Estructura Porcentual de los Ingresos de la ANSES, 2000 – 2010. En millones de pesos.

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

6.05

3

6.48

75.

721

7.31

7

7.42

1

6.46

4

8.13

3

5.32

7

7.43

5

10.1

49

13.3

71

16.7

58

18.2

41

20.3

4727

.826

8.81

6

7.88

5

7.97

2

7.69

6

9.63

4

12.4

81

18.0

82

34.5

38

42.3

65

63.4

22

74.2

59

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

*

Aportes y Contribuciones

15% Coparticipación Bruta

Recursos Tributarios

Otros Recursos

25.3

86

23.4

71

18.7

75

15.1

77

12.7

52

10.4

83

6.69

0

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ministerio de Economía y Finanzas Públicas e INDEC.

4. ALGUNOS RESULTADOS DESCRIPTIVOS

El impacto del Plan de Inclusión Previsional puede medirse a través de diversos indicadores, que dan cuenta del éxito de la medida en cuanto a su objetivo de inclusión social destinada a los adultos mayores en situación de vulnerabilidad.

Un primer dato a considerar era que la iniciación nor-mal de solicitudes de prestaciones previsionales en AN-SES es de 21.000 expedientes al mes (promedio 2002). Con el Plan de Inclusión Previsional, en noviembre de

2006 la iniciación fue 6 veces superior, alcanzando a 127.000 trámites (Boudou, D’Elia y Lo Valvo, 2007).

Por otra parte, hasta la implementación de esta medida, las visitas del público recibidas en ANSES eran de 850.000 personas por mes, mientras que durante 2007 se presentaron 1,6 millones de visi-tas mensuales en promedio y se resolvieron 1,5 mi-llones de expedientes, cuando habitualmente por año se recibían 263.000 solicitudes de trámites por

formales y que contrariamente a la versión del “enfo-que de escape”3 la informalidad en la Argentina estaría más asociada a la evasión que a la propia informalidad del mercado del trabajo en general (MTEySS, 2007). Por ello, los trabajadores que no pudieron encontrar empleo en el sector formal se insertaron laboralmente en el sector informal con lo cual, sin la existencia de la Moratoria Previsional, hubieran quedado fuera de

los beneficios previsionales otorgados por el Estado. Si se considera el IV trimestre de 2003, la tasa de asa-lariados no registrados se ubicaba en 49,5%, mientras que para el IV trimestre de 2009 se ubica en 36,1%, lo cual implica a igual período de 2009 una baja acumu-lada de 13,4 puntos porcentuales (p.p.), que favorece la sostenibilidad del sistema por la mayor cantidad de aportantes.

| 57


Gráfico 4.1. Evolución de los beneficios del Sistema Nacional de Previsión Social,enero 2003 - mayo 2010.

6.000.000

5.000.000

4.000.000

3.000.000

2.000.000

1.000.000

0

ene-

03ab

r-03

jul-0

3oc

t-03

ene-

04ab

r-04

jul-0

4oc

t-04

ene-

05ab

r-05

jul-0

5oc

t-05

ene-

06ab

r-06

jul-0

6oc

t-06

ene-

07ab

r-07

jul-0

7oc

t-07

ene-

08ab

r-08

jul-0

8oc

t-08

ene-

09ab

r-09

jul-0

9oc

t-09

ene-

10ab

r-10

Beneficios sin moratoria Beneficios moratoria

Fuente: Elaboración propia sobre la base de ANSES.

expedientes al año (2002) (Boudou, D’Elia y Lo Valvo, 2007).

En lo que respecta a la cantidad de beneficios, entre enero de 2003 y mayo de 2010 el total de jubilaciones y pensiones del Sistema Nacional de Previsión Social aumentó en un 74,2%, al pasar de 3,2 millones en enero de 2003 a 5,6 millones en mayo de 2010.

Si bien la Moratoria comenzó a regir en enero de 2005, sus efectos se hicieron sentir más fuertemen-te a partir de 2007 (GRÁFICO 4.1.): para diciem-bre de 2006, los beneficios puestos al pago por el SIJP originados en la Moratoria representaban un 18% del total de beneficios, mientras que a mayo de 2010 este porcentaje se eleva al 42%.

La posibilidad de acceder a la Moratoria Previ-sional permitió revertir la tendencia a la baja en la

tasa de cobertura4 que venía manifestándose desde 1997 como consecuencia de los procesos de refor-ma estructural, y que alcanzó su mínimo en 2002 (54,5%). La desocupación abierta, luego de un pe-ríodo de sistemático ascenso, alcanzó su máximo histórico con el 21,5% (EPH, mayo 2002), mien-tras que el 53% de la población se encontraba deba-jo de la línea de pobreza (porcentaje que se elevaría a 57,5% en octubre del mismo año) y un 27,5% de-bajo de la línea de indigencia (Calero, 2009).

4 La tasa de cobertura es un indicador que mide la relación entre los adultos mayores que cuentan con un beneficio previsional y la población que por su edad estaría en condiciones de recibir tal beneficio, independientemente de que lo reciban o no.

Gráfico 4.2. Tasa de cobertura SIPA, 1997 - 2010. En porcentaje.

+59%

62,5 60,6 58,6 56,8 56,2 54,557,0 55,9 55,1

57,6

76,4 77,881,4

87,6

25

35

45

55

65

75

85

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Nota: la tasa de cobertura

para 2010 está calculada

para el primer trimestre de 2010

sólo para los beneficios

del SIPA.


58 | ANSES

A partir de 2003, se comienzan a vislumbrar sig-nos de recuperación general de la economía, y con el efecto adicional de las políticas de inclusión so-cial, se puede observar en mayo de 2010 un incre-mento de la cobertura del 59% respecto de 2005, año en que empieza a regir la Moratoria.

Es de destacar que para el otorgamiento de ju-bilaciones por Moratoria que requerían recono-cimientos de servicios con períodos en relación de dependencia, ANSES dispuso la atención al público por vía presencial. A su vez, para aque-llos que siempre ejercieron actividades autónomas

se habilitó la posibilidad de solicitar el beneficio a través de la página de internet de ANSES.

De esta manera, con la Ley 25.994 y su comple-mento el Decreto 1454/05, el cual reglamentó la Ley 24.476, se incorporaron hasta mayo de 2010 alrededor de 2,3 millones de beneficios. Asimismo, el efecto posi-tivo de la obtención de la jubilación o pensión aporta al beneficiario, además del haber previsional, la cobertu-ra médica del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJP), y el derecho a recibir las asignaciones familiares correspondientes (Boudou, D’Elia y Lo Valvo, 2007).

Gráfico 4.3. Evolución de los beneficios del Sistema Nacional de Previsión Social por Moratoria, enero 2007- mayo 2010.

ene-

07

abr-

07

jul-

07

oct

-07

ene-

08

abr-

08

jul-

08

oct

-08

ene-

09

abr-

09

jul-

09

oct

-09

ene-

10

abr-

10

2.500.000

2.000.000

1.500.000

1.000.000

500.000

0

33%

67%

LEY 25.994 LEY 24.476


La mayoría de los nuevos beneficiarios por la Morato-ria han sido mujeres: en mayo de 2010, del total de be-neficios otorgados por moratoria un 78% corresponden a mujeres y el 22% restante a varones, concentrándose en ambos casos en el rango de edad de 65 a 69 años.

Es un hecho estilizado que la mayoría de los regíme-nes de pensiones contributivos no brindan cobertura frente riesgos específicos asociados a la maternidad y a las responsabilidades familiares históricamente asignadas a la mujer, tales como el cuidado de los ni-

ños, ancianos y enfermos. Asimismo, las trayectorias interrumpidas de empleo y los salarios más bajos en general llevan también a que cada vez menos mujeres participen en un régimen de pensiones contributivo durante su trayectoria laboral y reciban beneficios du-rante la edad de retiro (AISS, 2002).

En este sentido, el Plan de Inclusión Previsional ha tenido un papel activo en favor de la igualdad de género en los regímenes de pensiones.

| 59


Gráfico 4.4. Beneficios incorporados por Moratoria, Distribución por rango de edad y sexo, mayo 2010.

Mujeres Varones

3.355

8.620

199.125

176.398

80.603

53.119

2.931

10.743

332.639

506.719

396.669

274.652

274.473

24.630

0 100.000 200.000 300.000 400.000 500.000 600.000

Menoresde 60

60 - 64

65 - 69

70 - 74

75 - 79

80 - 90

Mayoresde 90


En lo que respecta a la distribución geográfica, los mayores beneficios por Moratoria se concen-traron en la Provincia de Buenos Aires (39%) y la Ciudad de Buenos Aires (10%), así como en Santa Fe (10%) y Córdoba (9%), que son los territorios que tienen mayor proporción de población.

Asimismo, si se compara la tasa de cobertura del Sistema de Reparto Nacional previa a la aplicación del Plan de Inclusión Previsional con la situación actual, se puede observar que aquellas provincias que presentaban las menores tasas de cobertura previamente al inicio de la Moratoria son las que más se han beneficiado con la puesta en marcha de este Plan, ya que presentan la mayor relación de be-neficios por Moratoria con respecto a los beneficios totales del sistema.

Por ejemplo, el 77,1% de los beneficios totales a mayo de 2010 en Formosa corresponden a beneficios otorgados por la Moratoria, cuando en diciembre de 2006 era la provincia que presentaba el menor nivel

de cobertura previsional nacional del país (16,7%). Esto contribuye a la hipótesis de que la baja co-bertura existente antes de la Moratoria se explica por una parte considerable de la población adulta mayor que no percibía ningún tipo de jubilación, y no por la co-existencia de regímenes previsionales provinciales cuyas prestaciones no se verían refleja-das en la cobertura del Sistema Nacional.

En el otro extremo se encuentra La Rioja, que a diciembre de 2006 presentaba el mayor nivel de cobertura del país, mientras que a mayo de 2010 es la que presenta el menor número de beneficios otorgados por la Moratoria a nivel nacional en pro-porción con el total de beneficios liquidados.

Se puede destacar también que el Estado Nacio-nal y las Provincias implementaron campañas de difusión sobre la existencia del Plan de Inclusión que permitió el acceso a la información necesaria y la simplificación de la gestión del beneficio.

60 | ANSES

Gráfico 4.5. Distribución por provincia: tasa de cobertura a 2006 y beneficios incorporadospor Moratoria, mayo 2010. En porcentaje.

88,0

70,4

79,1

87,0

35,4

57,1

53,1

54,9

55,4

56,9

52,2 56,7

51,7

52,8

39,5 44,7 49,1

43,7

42,3

30,5

28,9

29,9

28,4

16,7

18,4 24

,6

25,7 29,9 35,2

37,2

39,0

39,1

40,2

41,5

42,1

42,7

43,0

43,6 46,6

46,6

47,1

48,4

48,5

49,5

59,0

59,7 65,0

77,1

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

80,0

90,0

100,0

La R

ioja

Cat

amar

ca

Có

rdo

ba

Tie

rra

del

F

ueg

o

San

ta C

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y

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Lui

s

San

Jua

n

Tuc

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Bue

no

s A

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Sg

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el E

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o

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San

ta F

e

Ch

ubut

Có

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a

Men

do

za

En

tre

Río

s

La P

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a

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qué

n

Mis

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Co

rrie

ntes

Ch

aco

Fo

rmo

sa

Cobertura Dic 2006 Casos por Moratoria/ Casos Totales


Otro rasgo destacado del período es que, mientras que durante más de 10 años los jubilados y pensiona-dos no habían sido considerados para percibir ajustes o aumentos en sus haberes, desde 2003 a la fecha se han verificado incrementos en el haber mínimo en 14 opor-tunidades (CUADRO 4.1.) que lo llevaron de su nivel de $150, vigente en los años 90, a $895,15 en mayo de 2010. Ello significó un incremento del haber mínimo entre enero de 2003 y mayo de 2010 de un 497% en términos nominales y de 238% en términos reales. A su

vez, se otorgaron aumentos de suma fija por única vez y subsidios socio-sanitarios para quienes estuvieran afilia-dos a PAMI, que beneficiaron principalmente a los que cobraban el haber mínimo.

En lo que respecta al haber medio, proxy de la tasa de sustitución del salario5, tuvo un incremento de un 239% en términos nominales entre enero de 2003 y mayo de 2010, al pasar de $341,9 a $1.157,3 y de un 92% en términos reales (GRÁFICO 4.6).

Cuadro 4.1. Aumentos en los haberes previsionales otorgados desde 2003.

NORMA VIGENCIA MEDIDA

DEC. 391/2003 jul-03 Haber mínimo a $ 220

DEC. 1194/2003 ene-04 Haber mínimo a $ 240

DEC. 683/2004 jun-04 Haber mínimo a $ 260

DEC. 1199/2004sep-04

Suplemento por movilidad del 10% para haberes hasta $ 1.000.

Haber mínimo a $ 308


rES. InSSJP-PAmI 892/2005 jul-05Subsidio de atención socio-sanitaria de $30 en haberes hasta $600 a personas mayores de 65 años afiliadas a PAmI

DEC. 1273/2005 sep-05 Haber mínimo a $ 390

DEC. 764/2006 jun-06Haber mínimo a $ 470

Aumento del 11% en todos los haberes.

LEY 26.198/2006 ene-07Haber mínimo a $530


5 La tasa de sustitución del salario mide la relación entre el haber previsional y la remuneración de un trabajador activo que realiza la misma actividad que el beneficiario.

| 61


NORMA VIGENCIA MEDIDA

rESoLUCIón PAmI/2007 jun-07Aumento a $45 del subsidio de atención sociosa-nitaria de haberes hasta $ 800

DEC. 1346/2007 sep-07Haber mínimo a $ 596,20

Aumento del 12,5% en todos los haberes.

DE movILIDAD JUBILAtorIA 26.417/2008

mar-09Haber mínimo a $770


sep-09Haber mínimo a $827,23


DEC. 1879/2009 dic-09

Subsidio por única vez a los beneficiarios del SIPA de $350 para los que cobran el haber mínimo y de manera descendente, hasta los $1.500

LEY DE movILIDAD JUBILAtorIA 26.417/2008 (IDEm AntErIor)

mar-10Haber mínimo a $895,15



DEC. 1194/2003 ene-04 Haber mínimo a $ 240

DEC. 683/2004 jun-04 Haber mínimo a $ 260

DEC. 1199/2004sep-04

Suplemento por movilidad del 10% para haberes hasta $ 1.000.

Haber mínimo a $ 308


rES. InSSJP-PAmI 892/2005 jul-05Subsidio de atención socio-sanitaria de $30 en haberes hasta $600 a personas mayores de 65 años afiliadas a PAmI

DEC. 1273/2005 sep-05 Haber mínimo a $ 390

DEC. 764/2006 jun-06Haber mínimo a $ 470


LEY 26.198/2006 ene-07Haber mínimo a $530


rESoLUCIón PAmI/2007 jun-07Aumento a $45 del subsidio de atención sociosa-nitaria de haberes hasta $ 800

DEC. 1346/2007 sep-07Haber mínimo a $ 596,20


DECrEto 279/2008

mar-08Haber mínimo a $ 655


jul-08Haber mínimo a $ 690


DEC. 2300/2800 dic-08Suma fija de $ 200 por única vez a los beneficia-rios del SIPA.

62 | ANSES

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ministerio de Economía y Finanzas Públicas y ANSES.

Es importante destacar que uno de los principios fun-damentales de la seguridad social en general, y del sistema previsional en particular, es el llamado principio de sufi-ciencia de las prestaciones, según el cual cuando se pro-duce una contingencia social, se debe procurar remediarla brindando una cobertura suficiente al beneficiario que altere lo menos posible el nivel de vida alcanzado. Por tal motivo, es fundamental que la suficiencia de las prestacio-nes previsionales que sustituyen ingresos laborales esté ga-rantizada por ley y asimismo su actualización en el tiempo a niveles nacionales (Massa y Fernández Pastor, 2007). En este sentido un importante paso dado por el Sistema Previsional Argentino fue la aprobación de la Ley 26.417 de Movilidad.

Si bien este principio está orientado a lograr una estrecha relación entre los aportes realizados por los trabajadores y las prestaciones obtenidas en vir-tud de aquellos, el Estado debe prever los casos de aquellas personas que registren una escasa cantidad de cotizaciones al momento de alcanzar la edad de retiro, estableciendo niveles mínimos en la cuantía de las prestaciones y condiciones de acceso flexibles por un principio de solidaridad. El Plan de Inclu-sión Previsional apuntó en dicho sentido, dándole un tratamiento solidario a tales circunstancias.

Gráfico 4.6. Evolución del haber jubilatorio mínimo y medio, enero 2003 - mayo 2010. En pesos.

0,0

200,0

400,0

600,0

800,0

1000,0

1200,0

ene

03

jul0

3

ene

04

jul0

4

ene

05

jul0

5

ene

06

jul0

6

ene

07

jul0

7

ene

08

jul0

8

ene

09

jul0

9

ene

10

Haber Mínimo Haber Medio

+239%

+239%

+497%


Estas medidas conjuntas mostraron un impacto importante en la reducción de la pobreza y la indi-gencia, así como en la mejora en la distribución del ingreso en adultos mayores.

Con respecto a la baja de la pobreza y la indigencia, si se observa la incidencia a nivel general y si se la compara con la incidencia para el grupo de adultos mayores, se verifica que esta última cae más intensamente que la primera de manera generalizada para todas las regiones del país, lo cual podría explicarse tanto

por la serie de incrementos en los haberes previsio-nales mencionados, como en la salida de la pobreza de adultos mayores que antes del Plan de Inclusión Previsional en su mayoría no contaban con ningún beneficio (CUADRO 4.2).

Cabe destacar asimismo que los jubilados y pensio-nados contribuyen a mejorar las condiciones económi-cas del hogar, particularmente las de aquellos de meno-res recursos (CUADRO 4.3).

| 63


Fuente: Elaboración propia sobre la base de la EPH.

POBREZA

REGIONES

IV - 2003 IV - 2009

TOTALMUJERES DESDE 60 AÑOS Y HOMBRES

DESDE 65 AÑOSTOTAL

MUJERES DESDE 60 AÑOS Y HOMBRES DESDE 65 AÑOS

H P HOGARES PERSONAS H P HOGARES PERSONAS

total 38,3 48,8 28,6 27,6 9,8 13,9 4,1 2,9

GBA 34,2 44,2 26,1 25,5 8,2 11,6 3,5 2,5

Cuyo 47,5 57,9 33,1 32,0 12,9 17,6 7,6 5,6

nEA 58,2 67,6 42,3 40,0 21,3 29,3 11,6 8,3

noA 56,9 66,9 45,1 40,6 16,7 21,3 7,9 5,2

Pampeana 37,3 46,9 27,6 27,3 8,6 12,8 2,7 2,0

Patagonia 27,6 34,7 18,7 18,5 4,7 6,6 2,6 2,3

INDIGENCIA

REGIONES

IV - 2003 IV - 2009

TOTALMUJERES DESDE 60 AÑOS Y HOMBRES

DESDE 65 AÑOSTOTAL

MUJERES DESDE 60 AÑOS Y HOMBRES DESDE 65 AÑOS

H P HOGARES PERSONAS H P HOGARES PERSONAS

total 16,2 21,0 10,0 9,0 2,8 3,4 1,0 0,7

Gba 14,1 18,0 9,0 8,4 2,3 2,6 0,9 0,8

Cuyo 19,3 24,4 10,9 9,6 3,7 4,5 1,7 0,8

nea 28,7 34,8 15,5 14,1 6,8 8,5 3,0 1,4

noa 25,8 31,3 17,2 13,6 3,5 4,1 2,0 1,0

Pampeana 15,8 20,6 9,8 8,9 2,8 3,7 0,6 0,4

Patagonia 10,8 12,5 5,9 6,6 1,8 2,1 0,7 0,5

Cuadro 4.2. Incidencia de la Pobreza e Indigencia, en %. Mujeres desde 60 años y Hombresdesde 65 años. Total.

Del total de hogares, un 65,5% no posee miembros que perciban un haber previsional, mientras que un 25,2% tienen un miembro jubilado o pensionado y un 8,9% tiene dos miembros jubilados y/o pensionados. De acuerdo con las microsimulaciones realizadas, se encuen-tra que la pobreza se incrementa más que proporcional-

mente si se quita al jubilado y/o pensionado del hogar así como su ingreso previsional. Puesto en otros términos, el jubilado o pensionado contribuye con su ingreso a la baja de la pobreza del hogar, indicando que dentro del hogar el beneficiario de una prestación previsional también dis-tribuye ingresos (CUADRO 4.3).

Cuadro 4.3. Microsimulaciones. Incidencia de la Pobreza e Indigencia, en %. IV trimestre de 2009.

HOGARES TOTAL PERSONAS TOTAL

Situación Actual Situación Actual

Pobreza 9,8 Pobreza 13,9

Indigencia 2,8 Indigencia 3,4

Quitando el Ingreso del Jubilado y al Jubilado



HOGARES TOTAL PERSONAS TOTAL




64 | ANSES


Asimismo, si se observa la incidencia de la pobre-za por grupo de edades, podemos afirmar que, si bien existe una baja generalizada entre el IV trimestre de 2003 e idéntico período de 2009, esta reducción

es más intensa proporcionalmente en el grupo de adultos mayores, lo cual se explicaría en parte por el impacto positivo del Plan de Inclusión Previsional (GRÁFICO 4.7).

Gráfico 4.7. Porcentaje de la población en situación de pobreza.Por grupo de edades, IV 2003- IV 2009.

61,067,7 65,3

44,5

27,920,5

24,5 23,6

11,7

3,3

0

10

20

30

40

50

60

70

80

0 a 5 años 6 a 12 años 13 a 18 años 19 a 59 años 60 o más años

IV - 2003 IV - 2009


En cuanto a la distribución del ingreso, los indi-cadores usualmente más utilizados para evaluar su impacto arrojan resultados favorables. La Curva de Lorenz6 de 2010 está siempre por encima de la cur-

va de 2004, año previo a la implementación de la Moratoria, indicando que los haberes se distribu-yen de manera más igualitaria entre los jubilados.

6 El gráfico de la curva de Lorenz muestra en el eje horizontal las proporciones acumuladas de población y en el eje vertical los ingresos acumulados por cada una de estas proporciones de población, para lo cual previamente se deben haber ordenado los datos. Esta curva se compara con la recta de 45º que representa la equidistribución de ingresos. Cuanto más alejada está la curva de Lorenz de la equidistribución, mayor es la desigualdad de ingresos. Asimismo, al comparar dos representaciones, las curvas de Lorenz pueden o no cruzarse. Si no se cruzan, la que está por encima es dominante en el sentido de Lorenz de acuerdo a la noción de equidad propuesta por el principio de Pigou-Dalton. Siguiendo este principio, el grado de desigualdad disminuye cuando, manteniéndose la ubicación relativa de dos personas, existe una transferencia de la más rica a la más pobre.

HOGARES CON AL MENOSUN JUBILADO/A Y/O PENSIONADO/A

PERSONAS QUE VIVEN EN UN HOGAR CON AL MENOS UN JUBILADO/A Y/O PENSIONADO/A

Situación Actual Situación Actual




Quitando el Ingreso del Jubiladoy al Jubilado



| 65


Gráfico 4.8. Curva de Lorenz. Comparación jubilaciones, 2004 y 2010*.

% Población

% In

gre

so

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

2010 2004


*Nota: los datos de 2004

corresponden a septiembre

y los de 2010 a mayo.

Asimismo, la reducción en el coeficiente de Gini7 indica que la desigualdad de la distribución del ingre-so previsional se redujo. Por otra parte, el coeficiente de variación8 indica que los ingresos de los jubilados están más concentrados alrededor del promedio del sistema

previsional.Por último, la brecha de ingreso del 10% más rico y el 10% más pobre de los adultos mayores, cal-culada como el promedio del decil 10 respecto del decil 1, muestra el incremento de la participación relativa de los deciles más bajos en el total del ingreso.

Cuadro 4.4. Distribución del ingreso previsional. Indicadores de Desigualdad, 2004 y 2010

AÑO GINI CV DECIL 10 / DECIL 1

2004 0,2759 0,6455 4,7073

2010 0,1891 0,5212 3,4206

Nota: los datos de 2004

corresponden a septiembre

y los de 2010 a mayo.


Por otra parte, si se estiman las funciones de densidad Kernel9 del logaritmo del ingreso previsional para 2003 y 2009, se puede visualizar un desplazamiento hacia la derecha de la función, lo cual indica que se verificó una

mejora en la situación de todos los estratos, o lo que es igual, una disminución de la pobreza. Adicionalmente el mayor empinamiento sería indicativo de una mejora en la distribución.

7 El coeficiente de Gini es un indicador que se calcula a partir de una curva de Lorenz. Se expresa como el área que se encuentra comprendida entre dicha curva y la línea de equidistribución. Si hay perfecta igualdad, este indicador vale cero. En el extremo opuesto, si un individuo concentra todo el ingreso, el coeficiente vale uno. 8 El coeficiente de variación es calculado como la relación entre el desvío y la media, indica el grado de dispersión de los datos respecto al valor promedio. Por lo cual, cuanto menor es el coeficiente de variación, más homogéneos son los datos, lo cual implica menor desigualdad. 9 La altura de la función muestra la concentración relativa de beneficiarios en los distintos rangos de ingreso: en las porciones más altas de la curva, mayor es la concentración de personas en ese rango de ingresos y, en general, una curva más achatada implica una mayor dispersión.

66 | ANSES

En síntesis, independientemente del indicador con el cual se lo evalúe, el Plan de Inclusión Previsional en la Argentina muestra efectos positivos sobre los adultos

mayores en situación de vulnerabilidad, así como tam-bién sobre el grupo familiar del cual forman parte.

CONCLUSIONES

La reforma previsional implementada en 1993 mediante la Ley 24.241, al elevar la edad de jubila-ción de 55 a 60 años para las mujeres y de 60 a 65 para hombres; y la cantidad necesaria de años de servicios con aportes requeridos para acceder a una prestación previsional (computar efectivamente 30 años de aportes sobre la nómina salarial durante la vida activa), colocó en situación de vulnerabilidad a los trabajadores de mayor edad ante la necesidad de aportar al sistema durante más años de trabajo para poder acceder a una jubilación. Todo ello dejó como saldo una importante caída en el número de beneficios y de la tasa de cobertura.

Con el cambio de administración en 2003, se comienza a construir un nuevo paradigma en la Seguridad Social Argentina, haciendo énfasis en el principio de solidaridad como eje conductor. De esta manera surge el Plan de Inclusión Previsional como medida de corto plazo que permitió incorpo-rar al ámbito de la seguridad social a aquellos adul-tos mayores que se encontraban en una situación de vulnerabilidad social al no contar con cobertura previsional.

El principal instrumento a través del cual se im-plementó el Plan de Inclusión Previsional entre ene-ro de 2005 y abril de 2007 fue la Ley 25.994 y el Decreto 1454/05, el cual reglamentó la Ley 24.476 y permitió que los autónomos con problemas de re-gularización de aportes, se puedan inscribir en un plan de facilidades y acceder al beneficio previsio-nal, descontando el plan de pago en hasta 60 cuotas deducibles de la prestación previsional. Adicional-mente, se estableció la posibilidad de acceder a la ju-

bilación anticipada a aquellas personas en situación de desempleo que acreditasen los años de aportes necesarios para jubilarse, pero no contaban con la edad requerida.

Entre enero de 2003 y mayo de 2010, los benefi-cios de jubilaciones y pensiones del Sistema Nacio-nal de Previsión Social aumentaron en un 74,2%, al pasar de 3,2 millones (enero de 2003) a 5,6 millones (mayo de 2010). El Plan de Inclusión Previsional permitió la incorporación, a mayo de 2010, de alre-dedor de 2,3 millones de beneficios correspondien-tes a adultos mayores que de otra manera no podrían haber accedido a la prestación, por lo que actual-mente del total de beneficios el 42% corresponden a beneficios otorgados a través de la Moratoria Previ-sional. Esta incorporación fue mayoritariamente fe-menina, lo cual pone de relieve un tema de género: a mayo de 2010, del total de beneficios otorgados por Moratoria un 78% corresponden a mujeres y el 22% restante a varones, concentrándose en ambos casos en el rango de edad de 65 a 69 años.

Asimismo el Plan de Inclusión Previsional per-mitió revertir la tendencia a la baja en la tasa de co-bertura que venía manifestándose desde 1997, como consecuencia de los procesos de reforma estructural, alcanzando su mínimo en 2002 (54,5%). Actualmen-te, la tasa de cobertura se ubica en el 87,6%. Cabe destacar que aquellas provincias que presentaban las menores tasas de cobertura previamente al inicio de la Moratoria, son las que más se han beneficiado con la puesta en marcha de este Plan, ya que presentan la mayor tasa de beneficios por Moratoria con relación a los beneficios totales.

Gráfico 4.9. Distribución del ingreso previsional, 2004 y 2010.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%$1

00 Y

$20

0

Has

ta $

100

$200

Y $

300

$300

Y $

400

$400

Y $

500

$500

Y $

600

$600

Y $

700

$700

Y $

850

$850

Y $

1000

$100

0 Y $

1200

$120

0 Y $

1600

Más

De

$160

0

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

Has

ta $

100

$100

Y $

200

$200

Y $

300

$300

Y $

400

$400

Y $

500

$500

Y $

850

$850

Y $

900

$900

Y $

1500

$150

0 Y $

2000

$200

0 Y $

3000

$300

0 Y $

5000

Más

de

$500

0

Nota: los datos de 2004

corresponden a septiembre y

los de 2010 a mayo.


| 67


Por otra parte, desde 2003 a la fecha se han ve-rificado incrementos en el haber mínimo en 14 oportunidades que llevaron su nivel de $150 (años 90 hasta principios de 2003) a $895,15 (mayo de 2010), lo cual significó un incremento de un 497% en términos nominales y de 238% en términos reales entre enero 2003 y mayo 2010. Además, se otorgaron aumentos de suma fija por única vez y subsidios socio-sanitarios para quienes estuvieren afiliados a PAMI, que impactaron principalmen-te en los jubilados y pensionados que cobraban el haber mínimo. En el mismo período se verificaron por lo menos ocho incrementos generalizados de los haberes jubilatorios, por lo que el haber medio se incrementó en términos nominales un 239% entre enero de 2003 ($341,9) y mayo de 2010 ($1.157,3), y un 92% en términos reales.

Esta serie de medidas complementarias mostraron un impacto importante en la reducción de la pobreza y la indigencia, así como en la mejora en la distribución del ingreso en adultos mayores.

En cuanto a la incidencia de la pobreza y la indi-gencia por grupo de edades, entre el IV trimestre de 2003 e idéntico período de 2009 se observa una baja más intensa en el grupo de adultos mayores, lo cual se explicaría en parte por el impacto positivo del Plan de Inclusión Previsional. En lo que respecta a la distribu-ción, al comparar datos de ANSES de 2004 y 2009, el coeficiente de Gini, el coeficiente de variación y la bre-cha de ingreso del 10% más rico y el 10% más pobre de los adultos mayores, muestran resultados favorables. Idénticas conclusiones se obtienen de la distribución de los haberes previsionales en dicho período.

En resumen, la Moratoria Previsional, indepen-dientemente del indicador con el cual se la evalúe, muestra efectos positivos sobre la población objeti-vo, los adultos mayores en situación de vulnerabi-lidad, así como también sobre el grupo familiar del cual forman parte.

El Plan de Inclusión Previsional, en línea con las políticas de inclusión social llevadas a cabo desde la nueva administración iniciada en 2003, fue la pri-mera medida de orientación universal para resol-ver el problema de exclusión social de los adultos mayores, implementada a partir de enero de 2005. Como contrapartida, en lo que respecta a la vul-nerabilidad del otro extremo etáreo, esto es niños y adolescentes, se destaca la Asignación Universal por Hijo para Protección Social implementada desde noviembre de 2009.

El Plan se enmarca dentro del nuevo paradigma de la Seguridad Social, donde se destaca también la Ley 26.222 de Libre Opción del Régimen Jubilatorio san-cionada en 2007, que permitió el traspaso de afiliados del Régimen de Capitalización al Régimen de Reparto y que estableció que los nuevos ingresantes al Sistema Previsional que no ejercieran su opción al régimen jubilatorio, quedaran afiliados al Régimen de Re-parto; y la Ley 26.471 de Movilidad que estableció un procedimiento automático de actualización de haberes previsionales desde marzo de 2009. Final-mente, la Ley 26.425 sancionada en 2008 estable-ció la creación del SIPA, que unificó los dos regí-menes existentes en un sistema público de reparto basado en el principio de la solidaridad.

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Julio de 2011

EQUIPO DE TRABAJO GERENCIA ESTUDIOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Gerente Estudios de la Seguridad SocialVanesa D’Elia Grupo de Trabajo Sergio Rottenschweiler Alejandro CalabriaAnalía Calero Julio Gaiada

ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO PARA PROTECCIÓN SOCIAL: UNA POLÍTICA DE INCLUSIÓNPARA LOS MÁS VULNERABLES

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Los programas de transferencias condicionadas son utilizados por una elevada proporción de países de la región como mecanismo de lucha contra la pobreza y la desigualdad. El objetivo básico de estas políticas es fo-calizar las transferencias monetarias sobre familias con hijos menores de edad en situación de vulnerabilidad social, y condicionar las mismas con el fin de fomentar tanto el cuidado de salud como la formación de capital humano de los niños.

Con el Decreto 1602/09 el gobierno argentino buscó extender los beneficios de la asignación uni-versal por hijo que el Estado otorga a los trabaja-dores que se desempeñan en el sector formal de la economía, a los niños cuyos padres sean trabajado-res informales o desempleados.

Teniendo en cuenta la cantidad de menores que se ven beneficiados por esta política y los efectos positivos no sólo de corto sino de largo plazo que significan las condicionalidades de salud y educa-

INTRODUCCIÓN

ción, no cabe dudas que la Asignación Universal por Hijo es uno de los programas de asistencia social más importante que se ha implementado en los últimos tiempos, con un fin claro de equidad distributiva.

El objetivo de este documento es presentar un análisis de la asignación universal por hijo para pro-tección social. Para ello, en las dos primeras secciones se describen el sistema contributivo de asignaciones familiares por hijo y la nueva asignación universal no contributiva. En las secciones 3 y 4 se presenta una estimación de la contribución de esta prestación sobre la demanda agregada y sobre los niveles de po-breza e indigencia. En la sección 5 se realiza un breve análisis sobre el impacto redistributivo de la asigna-ción a nivel regional, y en la sección 6 se presentan las conclusiones generales. El trabajo finaliza con un anexo donde se realiza un análisis comparado de la asignación universal por hijo con programas simila-res en Latinoamérica.

1. EL SISTEMA CONTRIBUTIVO DE ASIGNACIONES FAMILIARES POR HIJO

El Régimen de Asignaciones Familiares (Ley 24.714), en su subsistema contributivo, otorga, entre otras prestaciones, una asignación familiar que consiste en el pago de una suma mensual por cada hijo menor de 18 años de edad que se en-cuentre a cargo del trabajador registrado (o be-neficiario de la Ley de Riesgos del Trabajo). Su

financiamiento proviene del sector privado, espe-cíficamente de contribuciones patronales.

El monto de la prestación es decreciente con re-lación a la remuneración del trabajador y depende de la zona económica, pero el valor general viene dado por la siguiente escala:

Tabla 1. Monto mensual de AAFF por hijo según remuneración del trabajador

REMUNERACIÓN BRUTA ($ MENSUALES) VALOR

Entre 100 - 2.400 $180

Entre 2.400,01 - 3.600 $136

Entre 3.600,01 - 4.800 $ 91


Asimismo, existen trabajadores en relación de dependencia que no son beneficiarios directos de la asignación familiar por tener una remuneración bruta superior a $4.800 mensual, pero que reci-ben un beneficio implícito al poder realizar de-ducciones por hijo en el pago de impuesto a las ganancias.

Tomando como ejemplo los casos de un trabajador sin cónyuge a cargo, y uno con cónyuge a cargo, se pre-senta a continuación la asignación implícita estimada para cada tramo de ingreso neto del trabajador. Para la estimación se tiene en cuenta el monto deducible en concepto de hijo de $5.000 anuales y las alícuotas del impuesto a las ganancias por tramo de remuneración.

72 | ANSES

Tabla 2. AAFF por hijo implícita para trabajador en relación de dependencia sin cónyuge a cargo

REMUNERACIÓN NETA MENSUAL ($)ALÍCUOTA

BENEFICIO IMPLÍCITO POR HIJO ($)*

DESDE HASTA ANUAL MENSUAL

4.015,38 4.784,62 9% 450 37,50

4.784,62 5.553,85 14% 700 58,33

5.553,85 6.323,08 19% 950 79,17

6.323,08 8.630,77 23% 1.150 95,83

8.630,77 10.938,46 27% 1.350 112,50

10.938,46 13.246,15 31% 1.550 129,17

13.246,15 en adelante 35% 1.750 145,83 *Beneficio máximo.


Tabla 3. AAFF por hijo implícita para trabajador en relación de dependencia con cónyuge a cargo

REMUNERACIÓN NETA MENSUAL ($)ALÍCUOTA

BENEFICIO IMPLÍCITO POR HIJO ($)*

DESDE HASTA ANUAL MENSUAL

4.785,00 5.554,00 9% 450 37,50

5.554,01 6.323,00 14% 700 58,33

6.323,01 7.092,00 19% 950 79,17

7.092,01 9.400,00 23% 1.150 95,83

9.400,01 11.708,00 27% 1.350 112,50

11.708,01 14.015,00 31% 1.550 129,17

14.015,01 en adelante 35% 1.750 145,83 *Beneficio máximo.


Puede observarse que los trabajadores de los tramos de ingresos más altos que tributan ganancias reciben implícitamente un monto mayor de asignación fami-liar por hijo que aquellos trabajadores de los tramos

más altos de remuneración que no tributan ganancias. Sin embargo, esta asignación implícita nunca supera los $180 de la asignación universal por hijo para pro-tección social.

2. ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO PARA PROTECCIÓN SOCIAL

2.1. DESCRIPCIÓN

La Asignación Universal por Hijo (AUH) se implementó en Argentina a partir del 1º de no-viembre de 2009, mediante el Decreto 1602/09.

Consiste en un subsistema no contributivo des-tinado a aquellos niños, niñas y adolescentes meno-res de 18 años residentes en el país, o discapacita-dos sin límite de edad, que sean argentinos nativos

o naturalizados o con residencia legal en el país mínima de 3 años, que no perciban otra asignación familiar y que pertenezcan a hogares cuyos padres se encuentren desocupados o se desempeñen en la economía informal. El objetivo de esta prestación es contribuir a mejorar la situación de los menores y adolescentes en situación de vulnerabilidad social.

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2.2. BENEFICIOS Y BENEFICIARIOS

Pueden acceder a la prestación los trabajadores no registrados y del servicio doméstico cuya remu-neración sea menor al salario mínimo, vital y móvil y los desocupados que no se encuentren percibien-do seguro por desempleo (Ley 24.013).

La AUH consiste en una prestación monetaria no retributiva de carácter mensual cuyo monto es de $180 (US$ 46) por mes, por hijo –hasta un máximo de 5 hijos- que se otorga de la siguiente forma: $144 (US$ 37) -equivalente al 80%- se per-cibirá directamente y $36 (US$ 9) - el 20% res-tante- se depositarán en una cuenta a nombre del

titular. Ese dinero sólo podrá ser retirado una vez al año, cuando demuestre que el niño concurrió a la escuela durante el ciclo escolar y cumplió con el plan de vacunación y demás controles de sanidad establecidos por el Ministerio de Salud.1

Actualmente el programa cubre a un poco más de 3,5 millones de niños, de los cuales el 49% de los beneficios corresponde a niñas y el 51% restante a varones.2 Si se desagrega por rango de edad, el ran-go de 5 a 14 años es el que presenta el mayor peso en el total, seguido por el grupo de niños menores a 4 años (ver Tabla 4).

Tabla 4. Distribución de AUH según género. Marzo 2010

RANGO DE EDAD MUJERES VARONES %

0-4 487.210 504.074 28,2%

5-9 511.958 530.208 29,6%

10-14 483.015 505.718 28,1%

15-18 243.174 250.383 14,0%

19 y más 1.094 1.411 0,1%

TOTAL 1.726.451 1.791.794 100%

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de ANSES.

1 Por hijo con discapacidad el monto de la prestación es de $720 (US$ 185) por mes, el 80% directamente y el 20% se hará efectivo si se cumple con el requisito de escolaridad, control sanitario y plan de vacunación. 2 Cabe aclarar que para los cálculos de la distribución por género se distribuyeron de forma proporcional 903 casos cuyo género no fue reportado en las bases solicitadas a AnSES. 3 La cobertura se calcula considerando el porcentaje de los niños y adolescentes menores a 18 años que son beneficiarios de la asignación.

En cuanto a la distribución geográfica, un poco más del 50% de los beneficios corresponden a la re-gión Pampeana, seguidos por las regiones del No-roeste (NOA) y Nordeste argentino (NEA) -18% y 14% respectivamente-.

Al analizar la población objetivo cubierta por la prestación, las regiones del NOA y NEA son las que presentan los mayores porcentajes (superior al 30%), mientras que en la Patagonia el indicador ronda el 20%. En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) la cifra asciende al 18,5% de los ni-ños cubiertos.3

74 | ANSES

4 Se está suponiendo que el aumento de la demanda agregada no provoca un incremento de la tasa de interés, ni tampoco de los precios. Es lo que en la literatura se conoce como caso keynesiano extremo (curva Lm perfectamente elástica).

Gráfico 1. Cobertura de la AUH por regiones. Marzo 2010

CABA NOROESTE (NOA)

NORDESTE (NEA)

PATAGÓNICA CUYO PAMPEANA

18.54%

33.88% 34.86%

20.63%

27.16%28.05%

110.382

626.956 499.665

133.701

256.9411.890.603

Fuente: Elaboración propia sobre la base de ANSES y proyecciones de la población por edad del INDEC.

Si se consideran las provincias por separado, los por-centajes más altos de cobertura se presentan en Cata-marca, Chaco, Santiago del Estero y Formosa (entre el 40% y 50%). Por su parte, la provincia de Buenos Aires registra una cobertura del 27%, mientras que Córdoba y Santa Fe exhiben porcentajes de cobertura del 31% y

33% respectivamente. Estos datos reflejan que son las poblaciones de las provincias más vulnerables (sobre todo las provincias del norte argentino) las que más se benefician con la prestación.

En la sección 5 se realiza un análisis más detallado de la distribución geográfica de la AUH.

La AUH se financia con los recursos de ANSES: aportes y contribuciones, recaudación del Impues-to sobre los Bienes Personales no incorporados al Proceso Económico, los recursos adicionales que anualmente fije el Congreso de la Nación en la Ley de Presupuesto; Intereses, multas y recargos; Ren-

2.3. FINANCIAMIENTO

tas provenientes de inversiones (art.18 de la Ley 24.241).

Asimismo, se prevé financiamiento de la rentabili-dad anual obtenida del Fondo de Garantía de Susten-tabilidad del Sistema Integrado Previsional Argenti-no creado por el Decreto 897/07.

3. IMPACTO MACROECONÓMICO

Una primera aproximación del impacto en la demanda agregada de la Asignación Familiar por Hijo (AUH) para Protección Social puede reali-zarse a partir de la estimación del multiplicador de la demanda. El mismo se define como una función relacionada con la propensión marginal a consumir de los sectores que reciben la transferencia de in-gresos, el nivel de impuestos que enfrentan estos grupos, y la propensión marginal a consumir bie-nes importados, ya que estos últimos valores redu-cen el efecto multiplicador.

La ecuación del multiplicador (en una versión sencilla, sin considerar el efecto sobre el mercado de dinero y los precios)4 puede expresarse de la siguiente manera:

1M =

1-c(1-t)+m

donde M es el multiplicador, c la propensión mar-ginal a consumir, t la alícuota impositiva y m la propensión marginal a importar.

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De esta forma, una vez calculado el multiplicador, en función de las transferencias realizadas a los ho-gares beneficiarios de la AUH, es posible estimar el impacto sobre la demanda agregada.5

En cuanto a los parámetros c, t y m, los hogares más vulnerables tienen una propensión marginal a consumir por encima del promedio de la población, y muy cercana a la unidad, por lo que se considera razonable establecer un valor de 0,95.6 En el caso del valor de los impuestos, se puede asumir que éste equivale al IVA (21%), por lo que t sería igual a 0,21. Asimismo, como para ciertos alimentos la alícuota del IVA es del 10,5%, se considera como alternativa un t igual al promedio entre ambos porcentajes, esto es, t igual a 0,16. Finalmente, en lo que respecta a la propensión a consumir de bienes importados, para el caso del segmento de la población que estamos considerando, en línea con la literatura se supone un valor de 0,1.

De esta manera, el valor del multiplicador se cal-cula en 2,86 para un t de 0,21, lo cual significa que

por cada peso en que aumenta el consumo de los hogares favorecidos por el beneficio, el producto aumenta en $2,86.

Teniendo en cuenta que la AUH tiene actual-mente un poco más de 3,5 millones de beneficia-rios lo que significa una erogación anual estimada de cerca de $7.600 millones (0,6% del PIB proyec-tado para 2010)7 se estima que el impacto en la de-manda agregada por efecto del multiplicador es de $20.656 millones, o sea del 1,5% del PIB.

Si como escenario alternativo se considera que el pro-grama alcanzará a un total de 4 millones de beneficiarios, el costo fiscal mensual sería de $720 millones y de $8.640 millones anuales. En este caso, el efecto multiplicador sería de $23.485 millones, o sea un 1,7% del PIB.

Asimismo, si se considera el t promedio (t igual a 0,16), el valor del multiplicador se incrementa a 3,34, por lo que el impacto de la AUH se estima en 1,8% del PIB para el caso de 3,5 millones de beneficiarios y, 2% del PIB para el caso de 4 millones.

4. IMPACTO EN POBREZA E INDIGENCIA

Se estima que para el 3° trimestre 2009, el por-centaje de asalariados informales que se encuentran en situación de pobreza es de 14,5% y los desocupa-dos pobres alcanzan el 24,4%. Estos porcentajes son de suma relevancia si se compara con la estimación de 1,7% para el caso de asalariados formales pobres.

Asimismo es de destacar que los trabajadores in-formales se caracterizan por su elevada vulnerabilidad económica y laboral al carecer de los beneficios de la se-guridad social por su imposibilidad de encuadrarse en los marcos normativos tradicionales, lo cual los coloca en una situación de desventaja dentro de la sociedad.

En este sentido los efectos del programa sobre la reducción de la pobreza son sumamente im-portantes, pues los mismos además de considerar a estos grupos históricamente vulnerables, no son estáticos, sino que los requisitos en cuanto a salud y educación extienden los impactos al largo plazo, contribuyendo a romper el ciclo intergeneracional de la pobreza. De hecho, si sólo nos focalizamos en los efectos inmediatos de la AUH, se estima que la incidencia de la pobreza se reducirá en 4,2 p.p. y la indigencia en 2,1 p.p., lo que representa una reducción del 30% en la pobreza y de cerca del 55% en los niveles de indigencia.

5 Cabe aclarar que el impacto sobre la demanda agregada no es “adicional”, ya que existe un efecto “crowding out” de beneficiarios de otros planes sociales asistenciales hacia el Plan AUH.6 Si bien no hay estimaciones oficiales sobre la Pmg a consumir de los sectores de más bajos ingresos, es razonable establecer como valor 0,95 en tanto es el valor utilizado por economías similares como Brasil.7 Promedio del rEm del Banco Central ($1,3 billones).

76 | ANSES

Gráfico 2. Efectos AUH sobre pobreza e indigencia

13,9%

4,0%

9,7%

1,9%

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

POBREZA (%) INDIGENCIA (%)

CON AUHSIST. ORIGINAL

-4.2 p.p.

-2.1 p.p.

Fuente: Elaboración propia sobre la base del INDEC (EPH, 3° trimestre 2009)

SIT. ORIgINAl CON AUH

Resulta útil analizar la distribución geográfica de las erogaciones en la AUH y compararla con la distri-bución de las asignaciones familiares convencionales. De esta manera es posible aproximar en qué medida la nueva prestación para protección social se constituye en una herramienta para la redistribución del ingreso.

5. AUH COMO HERRAMIENTA DE REDISTRIBUCIÓN REGIONAL

En la siguiente tabla se observa la participación porcentual por jurisdicción de los beneficiarios de asignaciones familiares por hijo tanto contributivas (sector activo) como no contributivas (sector pasi-vo y AUH).

Tabla 5. Asignaciones familiares por hijo por jurisdicción (*)

PROVINCIASECTOR ACTIVO SECTOR PASIVO AUH (1)

BENEFICIOS % BENEFICIOS % BENEFICIOS %

Buenos Aires 960.741 29,3% 61.654 25,9% 1.171.468 33,3%

CABA 586.888 17,9% 6.420 2,7% 110.382 3,1%

Catamarca 23.446 0,7% 5.380 2,3% 75.631 2,1%

Chaco 57.487 1,8% 9.066 3,8% 159.965 4,5%

Chubut 67.011 2,0% 2.335 1,0% 29.152 0,8%

Córdoba 276.362 8,4% 13.337 5,6% 286.817 8,2%

Corrientes 61.640 1,9% 9.177 3,9% 121.796 3,5%

Entre Ríos 93.841 2,9% 8.674 3,6% 109.385 3,1%

Formosa 20.317 0,6% 4.252 1,8% 85.605 2,4%

Jujuy 51.352 1,6% 9.036 3,8% 59.741 1,7%

La Pampa 26.787 0,8% 1.245 0,5% 23.835 0,7%

La Rioja 22.370 0,7% 3.545 1,5% 31.126 0,9%

Mendoza 144.712 4,4% 8.147 3,4% 159.573 4,5%

Misiones 92.038 2,8% 11.528 4,8% 132.299 3,8%

Neuquén 50.235 1,5% 1.571 0,7% 37.521 1,1%

Río Negro 63.401 1,9% 4.412 1,9% 48.962 1,4%

Salta 112.223 3,4% 14.527 6,1% 159.603 4,5%

San Juan 65.274 2,0% 6.791 2,9% 73.360 2,1%

San Luis 39.821 1,2% 2.647 1,1% 24.008 0,7%

Santa Cruz 36.612 1,1% 614 0,3% 11.674 0,3%

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(*) Datos correspondientes a

diciembre 2009 para los Acti-

vos, febrero 2010 para Pasivos

y marzo 2010 para AUH.


La participación de los beneficios por jurisdicción sigue un patrón bastante similar para todas las presta-ciones. Como era de esperar, las provincias más vulne-rables como Chaco, Salta, Jujuy, Catamarca, Santiago del Estero y Formosa tienen mayor participación en la AUH que en las asignaciones familiares contribu-tivas, mientras que CABA presenta una menor par-ticipación.

Para estimar el impacto geográfico de los progra-mas de asignaciones familiares, se consideraron las erogaciones por programa para el año 2010 bajo los siguientes supuestos:

• En cuanto a las asignaciones familiares convencionales se tomó como base el gasto ejecutado en febrero de 2010 y se proyectó suponiendo que todos los meses del año se comportan de la misma manera.

• En cuanto a la AUH, se consideró el gasto de-vengado de marzo de 2010 y se supusieron dos esce-narios:

1) La cantidad de beneficiarios de la AUH regis-trada en marzo de 2010 (3,5 millones aproxima-damente) se mantiene constante a lo largo del año.

2) La cantidad de beneficiarios de la AUH registra-da en marzo de 2010 se mantiene constante hasta junio, y se incrementa a partir de julio y hasta di-ciembre de 2010 a 4 millones de beneficiarios.

La siguiente tabla muestra la distribución estima-da de las erogaciones por jurisdicción para cada una de las prestaciones.

PROVINCIASECTOR ACTIVO SECTOR PASIVO AUH (1)

BENEFICIOS % BENEFICIOS % BENEFICIOS %

Santiago del Estero 40.561 1,2% 21.523 9,0% 128.356 3,6%

Tierra del Fuego 18.575 0,6% 241 0,1% 6.392 0,2%

Tucumán 109.332 3,3% 18.231 7,7% 172.499 4,9%

TOTAL 3.279.194 100,0% 238.134 100,0% 3.518.248 100,0%

Tabla 6. Estimación del Impacto Geográfico de las Erogaciones en Asignaciones Familiares, 2010 (*)

PROVIN-CIA

ACTIVOS PASIVOS AUH (1) AUH (2)

MILLONES DE $

%MILLONES

DE $%

MILLONES DE $

%MILLONES

DE $%

Buenos Aires

2.997,3 29,3% 407,3 25,9% 2530,4 33,3% 2703,5 33,3%

CABA 1.831,0 17,9% 42,4 2,7% 238,4 3,1% 254,7 3,1%

Catamarca 73,1 0,7% 35,5 2,3% 163,4 2,1% 174,5 2,1%

Chaco 179,3 1,8% 59,9 3,8% 345,5 4,5% 369,2 4,5%

Chubut 209,1 2,0% 15,4 1,0% 63,0 0,8% 67,3 0,8%

Córdoba 862,2 8,4% 88,1 5,6% 619,5 8,2% 661,9 8,2%

Corrientes 192,3 1,9% 60,6 3,9% 263,1 3,5% 281,1 3,5%

Entre Ríos 292,8 2,9% 57,3 3,6% 236,3 3,1% 252,4 3,1%

Formosa 63,4 0,6% 28,1 1,8% 184,9 2,4% 197,6 2,4%

Jujuy 160,2 1,6% 59,7 3,8% 129,0 1,7% 137,9 1,7%

La Pampa 83,6 0,8% 8,2 0,5% 51,5 0,7% 55,0 0,7%

La Rioja 69,8 0,7% 23,4 1,5% 67,2 0,9% 71,8 0,9%

Mendoza 451,5 4,4% 53,8 3,4% 344,7 4,5% 368,3 4,5%

Misiones 287,1 2,8% 76,1 4,8% 285,8 3,8% 305,3 3,8%

Neuquén 156,7 1,5% 10,4 0,7% 81,0 1,1% 86,6 1,1%

Río Negro 197,8 1,9% 29,1 1,9% 105,8 1,4% 113,0 1,4%

Salta 350,1 3,4% 96,0 6,1% 344,7 4,5% 368,3 4,5%

78 | ANSES

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ministerio de Economía y Finanzas y ANSES.

(*) Estimado.

AUH (1) Escenario 1,

AUH (2) Escenario 2.

Al comparar la participación porcentual de las erogaciones por provincia entre el sistema tradicio-nal de Asignaciones Familiares (Activos y Pasivos) y la Asignación Universal por Hijo para Protección Social, se destaca que en general la distribución del

gasto de la AUH favorece relativamente más a las jurisdicciones de menores recursos con relación al Sistema de Asignaciones Familiares convencional (Tabla 7).

PROVINCIA ACTIVOS Y PASIVOS (1) AUH (2) DIFERENCIAS (2-1)

Buenos Aires 28,8% 33,3% 4,5

CABA 15,9% 3,1% -12,7

Catamarca 0,9% 2,1% 1,2

Chaco 2,0% 4,5% 2,5

Chubut 1,9% 0,8% -1,1

Córdoba 8,1% 8,2% 0,1

Corrientes 2,1% 3,5% 1,3

Entre Ríos 3,0% 3,1% 0,1

Formosa 0,8% 2,4% 1,7

Tabla 7. Distribución del Gasto en Asignaciones Familiares por Provincia

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ministerio de Economía y Finanzas y ANSES.

Jujuy 1,9% 1,7% -0,2

La Pampa 0,8% 0,7% -0,1

La Rioja 0,8% 0,9% 0,1

Mendoza 4,3% 4,5% 0,3

Misiones 3,1% 3,8% 0,7

Neuquén 1,4% 1,1% -0,3

Río Negro 1,9% 1,4% -0,5

Salta 3,8% 4,5% 0,8

San Juan 2,1% 2,1% 0,0

San Luis 1,2% 0,7% -0,5

Santa Cruz 1,0% 0,3% -0,7

Santa Fe 7,6% 8,5% 0,9

Santiago del Estero 2,3% 3,6% 1,4

Tierra del Fuego 0,5% 0,2% -0,3

Tucumán 3,9% 4,9% 1,0

TOTAL 100,0% 100,0% 0,0

PROVIN-CIA

ACTIVOS PASIVOS AUH (1) AUH (2)

MILLONES DE $

%MILLONES

DE $%

MILLONES DE $

%MILLONES

DE $%

San Luis 124,2 1,2% 17,5 1,1% 51,9 0,7% 55,4 0,7%

Santa Cruz

114,2 1,1% 4,1 0,3% 25,2 0,3% 26,9 0,3%

Santa Fe 805,4 7,9% 91,0 5,8% 646,1 8,5% 690,3 8,5%

Santiago del Estero 126,5 1,2% 142,2 9,0% 277,3 3,6% 296,2 3,6%

Tierra del Fuego 57,9 0,6% 1,6 0,1% 13,8 0,2% 14,8 0,2%

Tucumán 341,1 3,3% 120,4 7,7% 372,6 4,9% 398,1 4,9%

TOTAL 10.230,3 100,0% 1.573,0 100,0% 7.599,5 100,0% 8.119,5 100,0%

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Para el caso de CABA, la diferencia en p.p. es negativa y con un valor significativo (-12,7 p.p.), seguido por Chubut (-1,1 p.p.). El resto de las provincias que presentan valores negativos tienen una diferencia marginal (menor a 1 p.p.) y en su

mayoría (salvo Jujuy) son las provincias con mayor ingreso per cápita. Así, las jurisdicciones más vul-nerables son las que más se benefician con la AUH, reflejando claramente el rol redistributivo del pro-grama.

6. CONSIDERACIONES FINALES

La Asignación Universal por Hijo para Protec-ción Social es uno de los programas más ambicio-sos que se ha implementado en los últimos años en Argentina, no sólo por su efectos sobre la reduc-ción de la pobreza y la indigencia en el corto plazo, sino que además por ser una política de desarrollo que incentiva la inversión en capital humano y en el cuidado de la salud, con claros efectos en el largo plazo.

El acento del programa está puesto en la inclu-sión social, es por ello que al asistir a la población de niños más vulnerables, busca equiparar su situación con la de aquellos que provienen de hogares que se encuentran dentro de la economía formal.

Un punto importante para hacer mención es el financiamiento. Como los recursos afectados a esta prestación provienen de la órbita de ANSES resulta imperioso que el Sistema Integrado Previsional Ar-gentino (SIPA) siga siendo sustentable, por lo que las medidas relacionadas con la AUH deben anali-zarse de manera integral, dentro de un contexto de inclusión social tanto para los adultos mayores como para los niños.

Sin dudas, aún quedan aspectos que deben me-jorarse en el diseño e implementación del progra-ma y, al ser la AUH una política reciente de gran impacto social, se irá perfeccionando de acuerdo a los resultados obtenidos.

80 | ANSES

BIBLIOGRAFÍA

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· Programa Mercal (Venezuela): http://www.mercal.gob.ve/.

· Programa Oportunidades (México): http://www.oportunidades.gob.mx/.

· Secretaría de Desarrollo Social de México: http://www.sedesol.gob.mx/.

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ANEXO

EXPERIENCIA EN LATINOAMÉRICA DE PLANES SIMILARES A LA AUH

Descripción

El Plan Bolsa Familia (PBF) es un programa de transferencias condicionadas de ingresos (TCI) del Gobierno Federal de Brasil que surge a fines de 2003 de la unificación de los programas preexis-tentes como el Bolsa Escola (un subsidio de in-greso mínimo para la educación primaria), Bolsa Alimentaçao y Cartão Alimentacao do Fome Zero (dos subsidios referidos a la seguridad alimenta-ria), y Auxilio Gás (un subsidio a los hogares po-bres para la compra de garrafas) implementado a partir de enero de 2004 mediante la Ley 10.836 y el Decreto 5.209.

El Ministerio de Desarrollo Social de Brasil sin-tetiza los objetivos del PBF en:

a) promoción del alivio inmediato a la pobreza por medio de TCI a la familia;

b) contribución al ejercicio de derechos sociales básicos como salud y educación por medio del cumplimiento de las condicionalidades que per-mitan a las familias romper con el ciclo interge-neracional de la pobreza;

c) coordinación con otros programas de asistencia so-cial, entre ellos los de alfabetización de adultos y acceso al mercado de trabajo.

Es uno de los programas más grandes de Trans-ferencias Condicionadas de ingresos en el mun-do, beneficiando a fines de 2006 a 11,2 millones de familias (cerca de 44 millones de personas de acuerdo a Veras et al., 2007) superando a tan sólo 3 meses de su implementación, su objetivo inicial de 3,6 millones de familias beneficiarias.

Beneficios y Beneficiarios

Pueden formar parte del Programa aquellas familias con un ingreso per cápita mensual inferior a 140 reales (US$ 80), teniendo en cuenta que de acuerdo a datos oficiales una persona necesita 232 reales (US$ 133) por mes para no ser pobre y 116 reales (US$ 66) por mes para no caer en la indigencia en el año 2008 (IBGE, 2008).

El Programa Bolsa Familia tiene tres tipos de Beneficios:

Un beneficio básico mensual de 68 reales (US$ 39), sin ningún tipo de condicionalidad, que se paga a las familias consideradas extremadamente pobres (aquellas cuyo ingreso per cápita mensual sea inferior a 70 reales -US$ 40-) con el objetivo del combate al hambre más urgente.

El segundo beneficio, llamado beneficio varia-ble, otorga 22 reales (US$ 12,50) mensuales por hijo menor de 15 años – hasta un máximo tres- a las familias cuya renta per cápita mensual sea infe-rior a 140 reales (US$ 80). -

El tercer beneficio, llamado beneficio variable vinculado al adolescente, otorga 33 reales (US$ 19) a todas las familias del programa que tengan adolescentes de 16 y 17 años que frecuentan la es-cuela - hasta un máximo de dos-.

En resumen, una familia puede recibir hasta un máximo de 200 reales (US$ 114) por mes median-te este programa.

Condicionalidades

Estos beneficios están condicionados a la escola-rización de todos los menores (asistencia mínima al 85% de las clases), al cumplimiento de pautas sanita-rias, principalmente de vacunación, y a la participa-ción en las campañas de educación alimentaria.

Financiamiento

El proyecto fue financiado en un principio sola-mente con fondos estatales y en los últimos años se ha incorporado financiamiento del Banco Mun-dial, aunque sigue siendo mayoritaria la financia-ción con fondos del propio presupuesto del gobier-no brasileño.

En el año 2004, primera implementación, el gobierno estimó un gasto de US$ 6.194 millones hasta el 31 de diciembre de 2008, de los cuales 572 provinieron de un préstamo del Banco Mundial y el resto de las propias arcas fiscales de Brasil (Ban-co Mundial, 2004).

BRASIL: PLAN BOLSA FAMILIA

82 | ANSES

En 2008, el costo total del plan fue de 10.400 millones de reales (US$ 5.943 millones), 1.400 millones de reales (US$ 800 millones) más que en 2007. Para junio de 2009 se llegó a un nuevo acuer-do con el Banco Mundial por un préstamo de US$ 200 millones, sobre un presupuesto total estimado de US$ 12.200 millones hasta el año 2013.

Resultados

Uno de los resultados observados es la mejora en los indicadores de pobreza y desigualdad: entre 2004 y 2006, la pobreza extrema cayó un 4,9% y la pobreza en 2,7% (IBGE y Beghin, 2008). A su vez, si bien Brasil aún figura entre los países más des-iguales del mundo, el Coeficiente de Gini bajó 2,7 puntos durante el período 1990-2000 y un 21% de

la baja total se le atribuye al impacto del PBF.

De acuerdo a Veras Soares et al. (2007) el PBF no tuvo un impacto significativo en el consumo agregado de las familias. Sin embargo, sí afectó los gastos en ali-mentos, educación y vestimenta para niños. Por otra parte tuvo un claro impacto positivo en la escolaridad aunque no se verifican similares resultados en salud, lo cual podría explicarse en parte, de acuerdo a algu-nos autores, por la falta de servicios disponibles para los beneficiarios.

De todas formas, un balance permite verificar que los principales resultados en el corto plazo han sido positivos y acordes al objetivo prioritario del progra-ma que es el combate a la pobreza más extrema y más urgente.

MÉXICO: PLAN OPORTUNIDADES

Descripción

El Programa Oportunidades se inicia en 2002 y tiene como antecedente el programa PROGRE-SA de 1997. Su objetivo es mejorar las condicio-nes de salud, educación y alimentación con el fin de promover la formación de capital humano entre los sectores de la población que viven en pobreza extrema en México.

El Plan Oportunidades, a diferencia del progra-ma brasileño Bolsa Familia, no sólo se limita a la asignación monetaria a familias de muy bajos in-gresos condicionados a los objetivos de educación y salud, sino que es más completo, aportando benefi-cios en diversas aristas, entre los que se encuentran:

1. Recursos para mujeres, madres de familia, para el ingreso familiar y una mejor alimentación.

2. Becas para niños y jóvenes, a partir de tercer grado de primaria y hasta el último año de educa-ción media superior.

3. Apoyo monetario a familias beneficiarias con hijos de 0 a 9 años para fortalecer su desarrollo.

4. Fondo de ahorro para jóvenes que concluyen su Educación Media Superior.

5. Apoyo para útiles escolares.

6. Paquete de servicios médicos y sesiones edu-cativas para la salud.

7. Suplementos alimenticios a niños y niñas en-

tre 6 y 23 meses, y con desnutrición entre los 2 y 5 años. También a las mujeres embarazadas o en periodo de lactancia.

8. Apoyo adicional por cada adulto mayor inte-grante de las familias beneficiarias, que no reciba recursos del Programa 70 y más.

9. Apoyo adicional para el consumo energético de cada hogar.


La población objetivo del Programa son los ho-gares en condición de pobreza alimentaria, así como aquellos que presentan características socioeconó-micas y de ingreso insuficientes para invertir en el desarrollo adecuado de las capacidades de sus inte-grantes en materia de educación, nutrición y salud (Secretaría de Desarrollo Social México).

El Programa opera a nivel nacional en alrededor de 100 mil localidades, en los municipios de mayor marginación, en áreas rurales, urbanas y grandes metrópolis.

En 2001 estaban incorporadas al Progresa 2,3 millones de familias, con las cuales se trabajaba con suplementos de alimentación, atención médica gra-tuita, becas para niños y una transferencia moneta-ria (CEPAL, 2005). Para el año 2009 se contempla la ayuda a 5 millones de familias (Diario oficial de México, 2009) y, de acuerdo a la información de SEDESOL, durante 2010 Oportunidades crecerá su cobertura, para beneficiar a 5,8 millones de fa-milias, es decir, más de la cuarta parte de la pobla-

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ción nacional.

El programa, de manera similar al brasilero, asigna recursos según categorías. En el caso de Mé-xico, se trata de seis componentes:

1. Componente educativo: otorga becas y apoyos para la adquisición de útiles escolares.

2. Componente de salud: proporciona de manera gratuita el Paquete Básico Garantizado de Salud, con base en las cartillas de salud, de acuerdo con la edad, sexo y evento de vida de cada persona y promueve la mejor nutrición de la población be-neficiaria, en especial, de los niños desde la etapa de gestación y de las mujeres embarazadas o en lactancia.

3. Componente alimentario: brinda apoyos mo-netarios directos y complementos alimenticios, de manera bimestral, a las familias beneficiarias, para contribuir a la mejor nutrición.

4. Componente Jóvenes con Oportunidades: otorga a cada uno de los becarios del Progra-ma que cursan la educación media superior, un apoyo monetario diferido que se acumula gra-dualmente en forma de puntos a partir del tercer grado de secundaria, siempre que los becarios permanezcan en la escuela. Los puntos acumu-lados se convierten en dinero y el becario se hace acreedor al beneficio económico del componente si concluye los estudios medios superiores antes de cumplir 22 años de edad.

5. Componente para Adultos Mayores: ofrece de manera bimestral un apoyo monetario mensual a los adultos mayores (70 años o más), integran-tes de las familias que viven en localidades de más de 2.500 habitantes.

6. Componente Energético: brinda de manera bimestral un apoyo monetario mensual a las fa-milias beneficiarias, para compensar los gastos realizados en el consumo de fuentes de energía (luz, gas, carbón, leña, combustible, velas, entre otros).

Una de las particularidades del Programa es que posee enfoque de género y promueve el acce-so equitativo de las mujeres a sus beneficios, dado que reconoce que la pobreza adquiere modalidades particulares a la luz de las desigualdades que preva-lecen entre mujeres y hombres.

Condicionalidades

Como contrapartida por estar incluídos en el Pro-grama se exige a los beneficiarios que acudan regular-mente a las citas programadas de educación y salud; asistencia mínima al 85% de las clases para alumnos primarios y secundarios y permanencia y evolución en los estudios para alumnos de educación media supe-rior.

Financiamiento

El programa se financia con fondos del Presupuesto Público de México. Hacia 2003 los recursos del progra-ma alcanzaban a un 0,4% del PIB y para 2006 pasaron a constituir un 0,5% del PIB.

Durante 2008, el Programa Oportunidades ejerció un presupuesto total de 38.071 millones de pesos mexicanos (US$ 2.924 millones) benefician-do a 5 millones de familias. Para 2009 se planeaba incrementar el presupuesto en aproximadamente 4.000 millones de pesos mexicanos (US$ 307 mi-llones) para el nuevo apoyo alimentario “Vivir Me-jor” y otros 500 millones de pesos mexicanos para otros dos programas: Programa de Alimentación en Zonas Marginales y Programa de Apoyo Ali-mentario de Liconsa.

Por lo tanto, para este programa de apoyo de la economía de las familias de escasos recursos, el presupuesto será de 4.500 millones de pesos mexi-canos (US$ 345 millones).

Resultados

Algunos estudios privados (CEDRSSA, 2008) muestran mejoras en educación así como en sa-lud y alimentación. Se observan mejoras en la es-colaridad y la inscripción en las escuelas rurales, así como baja en la reprobación y la deserción. El programa contribuyó a cerrar la brecha de género y étnica en años de escolaridad. Aumentó la utili-zación de servicios de salud preventiva y hubo una reducción en días de enfermedad de niños y adul-tos. Los efectos de la mejora en la alimentación se observan en la disminución en prevalencia de baja talle en beneficiarios rurales menores de 5 años en 10.8 p.p. (1999-2006), que representa más del do-ble de la media nacional. Todo ello sería indicio de que la globalidad de las premisas del programa han comenzado a ser satisfechas.

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CHILE: SISTEMA SOLIDARIO

Descripción

El Programa Chile Solidario es el componente del Sistema de Protección Social creado en 2002 como una estrategia gubernamental orientada a la superación de la pobreza extrema, que se dedica a la atención de familias, personas y territorios en si-tuación de vulnerabilidad en Chile.

Posteriormente, la consolidación de una red institucional de apoyo a la integración social, la ge-neración de mecanismos para la ampliación de las oportunidades puestas a disposición de las perso-nas y la instauración de la Ficha de Protección So-cial, permitieron que Chile Solidario ampliara su cobertura hacia otros grupos, generando iniciativas para atender diversas situaciones de vulnerabilidad que afectan a la población.

El programa ha definido siete pilares básicos (salud, educación, habitabilidad, trabajo, ingresos, dinámica familiar e identificación), que combinan componentes asistenciales y promocionales, que se estructuran en torno a:

· Apoyo psicosocial, a través del acompañamien-to personalizado durante 24 meses de un técnico (Apoyo Familiar) que realiza visitas periódicas a la familia.

· Bono de protección a la familia, asociado al cumplimiento del contrato firmado con la fami-lia, de acuerdo a sus necesidades. Se entrega a la mujer.

· Subsidios monetarios garantizados (subsidio maternal, familiar, de vejez o invalidez, alimen-tación escolar).

· Acceso preferente a programas de promoción social, tales como capacitación laboral, nivelación de estudios, rehabilitación de drogas, prevención de violencia intrafamiliar, etc.

Para cumplir con su propósito de contactar a las familias y personas que se encuentran en situación de mayor vulnerabilidad, Chile cuenta con los si-guientes dispositivos: el Programa Puente, dirigido a familias en situación de pobreza extrema; el Progra-ma Vínculos, orientado al apoyo de adultos mayo-res vulnerables y que viven solos; el Programa Calle, orientado al trabajo con adultos que se encuentran

en esta situación; -el Programa Caminos, dirigido a apoyar a niños y niñas de familias donde hay situa-ciones de separación forzosa en razón del cumpli-miento de condena de alguno de sus integrantes.

Beneficios y beneficiarios

Los criterios de elegibilidad de personas y fami-lias incorporadas al programa, dependen de los per-files específicos de cada grupo abordado, como vivir en la calle, formar parte de una familia donde hay un adulto cumpliendo pena privativa de libertad, o ser un adulto mayor que además de vulnerable vive solo o con otro adulto mayor de igual condición. El programa busca generar dispositivos de vinculación que se especializan en abordar las vulnerabilidades que afectan a cada grupo.

De esta manera, el presupuesto del programa se divide en seis áreas: subsidio único familiar, subsidio a la cédula de identidad, subsidio al pago de agua po-table, bono de protección y egreso, subvención pro-retención escolar y pensión básica solidaria.

El acceso de una familia a cada uno de estos pro-gramas depende de sus propias necesidades. Esto se complementa con programas de apoyo sociales, principalmente en hogares vulnerables o con niños en situación de riesgo familiar.

Hasta noviembre de 2008 el plan registró a 333.000 familias (1.150.000 personas), de las cuales 208.000 hogares han sido declarados egresados del programa, y por ende capaces de seguir su desarrollo por sus propios medios.

Condicionalidades

Los requerimientos exigidos a cambio de acceder a los mencionados programas es, una vez firmado el contrato inicial, demostrar el cumplimiento de las 53 condiciones mínimas de calidad de vida (im-plica diversas dimensiones como ser identificación, salud, educación, trabajo, etc.).

Financiamiento

El financiamiento del Programa considera tres fuentes de recursos: las reasignaciones presupues-tarias, el crecimiento económico y los impuestos adicionales a los cigarrillos, alcohol y petróleo die-sel.

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Durante el año 2003 el presupuesto para Chile fue 11.785 millones de pesos chilenos (US$ 22 millones), mientras que para 2004 alcanzaba los 40.786 millones de pesos (US$ 78,5 millones).

En el presupuesto del año 2009 el gobierno de Chile destina la suma de 92.000 millones de pesos chilenos (aproximadamente US$ 176 millones) (Ministerio de Planificación y Cooperación de Chile), de los cuales casi su totalidad es financiada por el Estado Nacional.

Resultados

Las familias que participan en Chile Solidario han logrado mejorías en su bienestar, lo que se ex-presa en un mayor acceso a subsidios, a programas de la red social, mayor ocupación e ingreso, dismi-nución de la tasa de pobreza y mejoras habitacio-nales (PNUD y Banco Mundial). Por otra parte, revelan que existe una adecuada focalización en las familias más vulnerables del país, ya que dos tercios de los hogares incluidos se encontraban en situa-ción de extrema pobreza al ingresar al programa,

mientras que los restantes estaban en situación de pobreza.

De acuerdo al informe del Banco Mundial, el programa explica un 35% de la reducción de la po-breza extrema en los sectores rurales. Asimismo, el ingreso familiar de los hogares que participan en el programa aumenta entre 2% y 5% más respecto a aquellos que no forman parte del programa y las familias que participan tienen mayor probabilidad de acceder a los programas de empleo disponibles en la oferta pública.

Por otra parte, los informes detectan que existen ganancias significativas en materia de vivienda, par-ticularmente en lo referido a mejoras en la calidad de la materialidad de la vivienda, infraestructura básica sanitaria, reducción del hacinamiento y en la propie-dad de la vivienda (Larrañaga et al., 2008).

En tanto que respecto de la educación, datos de la OIT arrojan una tasa de 96,6% de efectividad en el logro de la retención escolar (Alonso, 2007).

PERÚ: PROGRAMA JUNTOS

Descripción

El Programa Juntos es un programa nacional de apoyo directo a los más pobres que tiene como ob-jetivo luchar contra la desnutrición crónica infantil y la pobreza extrema, priorizando a los sectores ru-rales. Incorpora a familias con mujeres gestantes y niños hasta los 14 años de edad.

Fue lanzado en Perú en 2005 y prevé la entrega de un incentivo de 100 nuevos soles (US$ 35) en efectivo y de uso libre a las familias más pobres del país, de esta forma se motiva al cumplimiento de compromisos de participación en las áreas de nu-trición, salud, educación e identidad con la finali-dad de restituir derechos básicos.

El Programa es de carácter temporal para sus parti-cipantes, pues a los cuatro años de permanencia se los evalúa para identificar si han podido superar la vulne-rabilidad en la cual se encontraban al inicio. De ser así, salen del Programa, pero en caso contrario vuelven a ser incorporados, con un incentivo económico de un 20% menos.

Beneficios y beneficiarios

El ingreso de los distritos al Programa se basa en

el cumplimiento de cinco variables: Afectación de la Violencia, Pobreza Extrema, Pobreza Por Nece-sidades Básicas Insatisfechas, Brecha de Pobreza y Desnutrición Infantil Crónica.

En cuanto al modo de acceso, los asistentes socia-les recorren los barrios y califican a las familias de acuerdo a distintas categorías según las cuales pue-den catalogarse como pobres o no.

El plan comenzó su implementación en el de-partamento de Ayacucho atendiendo a 1.000 fami-lias, y luego se fue extendiendo por todo el país, alcanzando las 420.000 en el año 2009. A diferen-cia de los demás planes, no toma como sujeto de aplicación al niño sino al hogar con niños, con lo que la asignación monetaria es fija por hogar. Este monto equivale a 100 nuevos soles (US$ 35) por mes por hogar.

En el marco del Plan de Expansión, a noviembre del 2007 ha llegado a 14 departamentos con focalización en los distritos de extrema pobreza y exclusión. Esta cober-tura geográfica representa 625 distritos, 336.555 hogares y cerca de 1.700.000 peruanos beneficiados.

Condicionalidades

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Se exige a los beneficiarios de este Programa un compromiso de participación en las capacitaciones referidas a nutrición, salud, educación e identidad con el fin de restituir derechos básicos de la perso-nas.

Financiamiento

El presupuesto del año 2009 asigna al progra-ma Juntos la suma de 730 millones de nuevos so-les (US$ 252 millones), de los cuales 664 millones (US$ 232 millones) provienen de recursos ordina-rios del estado y el resto de operaciones fiscales de crédito. A su vez, de los 730 millones de nuevos soles globales, 512 (US$ 179 millones) son los que efectivamente se destinan al programa de protec-ción social, dirigiéndose los otros a distintos com-plementos del programa.

El presupuesto total ejecutado por el Programa Juntos es proveniente de recursos del Tesoro Pú-blico.

Resultados

De acuerdo a datos del Consorcio de Investiga-ción Económica y Social (CIES) el control de las condiciones en el Programa Juntos es rígido y, por lo general, efectivo: el número de suspensiones tiene una tendencia decreciente y es aceptable para el per-

sonal de las oficinas regionales de Juntos. En educa-ción, a través del sistema de control y de las entrevis-tas realizadas se constata que la asistencia no menor del 85% prevista por el Programa se suele cumplir de manera adecuada.

En salud se han reportado avances importantes en los controles pre y postnatales y, a pesar de no ser una con-dición del programa, los partos institucionales también han aumentado. Asimismo, las vacunas y desparasita-ción se cumplen en todos los distritos visitados.

En relación al tema de la identidad, hay aún beneficia-rias que no han obtenido su DNI, por lo que no pueden cobrar la transferencia.

Los logros centrales del programa, según detalla la propia agencia gubernamental, se encuentran en el ámbito de las condicionalidades más que en el de la efectiva salida de la pobreza.

El primer informe trimestral del año 2009 se-ñala que el 96% de los beneficiarios han cumplido con las condiciones educativas y de salud, incor-porando a 300.000 hogares a la educación formal efectiva (Programa Nacional Juntos, 2009). A su vez, en términos de condicionalidades de alimen-tación, el 99% de los beneficiarios ha superado el examen nutricional requerido, lo que muestra un logro en el combate a la indigencia.

VENEZUELA: MERCADO DE ALIMENTOS

Descripción

El programa promueve esencialmente el abaste-cimiento a través de la instalación de grandes es-tablecimientos públicos productores de alimentos (actualmente más de 15 mil), los cuales venden a precios subsidiados tanto a las familias como a las pequeñas empresas- ante todo cooperativas- para que sean por ellas revendidos a precios controla-dos.

Las distintas misiones abarcan diferentes etapas del proceso alimentario nacional, incluyendo la provisión de maquinaria, la reapropiación de tie-rras ociosas y otras áreas.


De acuerdo a datos oficiales, el Mercal atendía en su primera etapa a 10 millones de personas, con precios de alimentos asequibles que permitían un ahorro del 23% respecto a los precios de los productos regulados y un

40% respecto a los precios del mercado.

Además, la Misión Mercal protege con un subsi-dio del 50% a 2 millones de personas en situación de vulnerabilidad, además de los Comedores Po-pulares Bolivarianos, que subsidian con el 100% a 600 mil personas en desamparo social.

Actualmente se estima que el descuento para las familias beneficiarias del programa llega al 90% y que la cantidad de personas favorecidas supera los 13.000.000, abarcando el 14% de las ventas del país. Más recientemente se inauguró el programa Mercal Hogar, destinado a la comercialización de electrodomésticos básicos para las familias, a pre-cios 30% menores que los del mercado.

Como no se trata de un programa de asignación di-recta de ingresos, sino de subsidios en materia de bie-nes tanto al consumidor final como a eslabones inter-medios de las cadenas de comercialización, no puede calcularse el beneficio monetario per cápita, como sí lo

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hemos hecho en los programas anteriormente presen-tados.

Condicionalidades

Al tratarse de beneficios al consumidor final (y eslabones intermedios) es de libre acceso. No se exige ningún tipo de condicionalidad como contra-partida.

Financiamiento

Para 2009, el presupuesto para la expansión de la red Mercal consistió en 60 millones de bolívares (US$ 14,20 millones), mientras que el presupuesto total del Ministerio de Alimentación, de donde provienen los recursos operativos de Mercal, ascendió a 3.030 millo-nes de bolívares (US$ 716 millones). El punto salien-te es que se agregan 3.300 millones de bolívares (US$ 780 millones), que son el subsidio del gobierno para que los precios de Mercal sean más bajos (La Guía de Venezuela, 2009).

Asimismo, ya para inicios de 2010 se llevaron a cabo jornadas de venta de 3.324 toneladas de ali-mentos a un 40% por debajo de su valor de mer-cado, lo cual le costó al Estado bolivariano unos 4.537.260 bolívares (US$ 1.073.000).

Resultados

Este programa tiene impacto en varios objeti-vos simultáneamente. Por un lado, se combate la pobreza poniendo a disposición bienes de prime-ra necesidad a precios mucho más bajos que los de mercado. Por otro, se combate la inflación, un pro-blema central de la economía venezolana en el úl-timo lustro, al comercializarse productos a precios oficiales. De acuerdo a datos del gobierno venezo-lano, el porcentaje de hogares que compran al me-nos un producto en la red Mercal llegó, en el año 2008, a 62,9 %. A su vez, a muchas familias, más del 50% de la canasta alimentaria les llega por la vía de Mercal y Mercalitos, por tanto, la inflación en alimentos para las mismas estaría muy por debajo del promedio inflacionario medido por métodos clásicos.

Otro rasgo distintivo es que la lucha contra la po-breza no es mediante asistencialismo sino a través del trabajo, puesto que el objetivo es que los alimentos sean recirculados a través de las cooperativas, forta-leciéndolas. Esto incentiva la producción local de ali-mentos, reduciendo su coeficiente de importación y permite no solo relajar las cuentas extremas de Vene-zuela, sino también garantizar el control nacional de la capacidad alimentaria.

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CUADRO COMPARATIVO

OBJETIVOS * Promoción del alivio inmediato a la pobreza por medio de transferencias directas de renta a la familia;

* Contribución al ejercicio de derechos sociales básicos (salud y la educación)contribuyendo a romper con el ciclo intergeneracional de la pobreza.

* Coordinación con otros programas de asistencia social,entre ellos la alfabetiza-ción de adultos y el acceso al mercado de trabajo.

* Mejorar las condiciones de salud, educación y alimentación con el fin de promover la formación de capital huma-no entre los sectores de la población que viven en pobreza extrema.

BENEFICIARIOS * Familias consideradas extremadamente pobres

* Familias con niños(as) y jóvenes entre 0 y 15 años con ingreso mensual hasta de R$140 (U$S 80) per cápita

* Hogares en condición de pobreza alimentaria, así como aquéllos que sin exceder la condición de pobreza, pre-sentan características socioeconómicas y de ingreso insuficientes para invertir en el desarrollo adecuado de las capacida-des de sus integrantes en materia de educación, nutrición y salud.

COMPONENTES

CONDICIONALIDADES * Colaborar con el acompañamiento de salud

* Asistencia escolar al 85% de las clases

* Participar en la campañas de educa-ción alimentaria

* Acudir a las citas programadas de educación y salud.

* Asitencia al 85% de las clases para alumnos de primarios y secundarios.

* Permanencia y evolución en los estudios para alumnos de educación media superior.

MÉXICO (PROGRAMA DE DESARROLLO HUMANO DE OPORTUNIDADES)

BRASIL (BOLSA FAMILIA)

AÑO DE INICIO 2004 2002

* Transferencia en efectivo:

- Beneficio básico: Concedido a las familias pobres independientemente de la cantidad de niños

- Beneficio variable: Concedido a las familias pobres con niños de entre 0 y 16 años

* Becas y útiles escolares

* Apoyo monetarios directos, entrega de alimentos y educación nutricional

* Comunicación educativa en materia de salud e higiene

* Beneficio exclusivo para alumnos de educación media superior. Una especie de fondo de ahorro que podrán retirar si termi-nan los estudios antes de los 22 años.

* Beneficio básico de R$68 (U$S39), sin ningún tipo de condicionalidad, a las familias extremadamente pobres.

* El beneficio variable otorga R$22 (U$S12,50) mensuales por hijo menor de 15 años –hasta un máximo tres- a las familias con renta per-cápita mensual menor a R$140 (U$S80).

* El beneficio variable vinculado al ado-lescente, otorga R$33 (U$S19)a todas las familias del programa con adolescen-tes de 16 y 17 años que frecuentan la escuela– hasta un máximo de dos-.

* Se otorgan 470 pesos mexicanos para familias pobres (U$S36). Las becas escolares como máximo a 1.070 pesos mexicanos (U$S82) por familia para escolaridad primaria y 890 pesos mexicanos (U$S68) adicionales para educación media superior. Se agrega un monto fijo a principios de año académico para la compra de útiles. El monto máxi-mo mensual por familia puede acceder a 2.345 pesos mexicanos (U$S180).

MONTO DE TRANSFERENCIA

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VENEZUELA (MISIÓN MERCAL)PERÚ (PROGRAMA JUNTOS)

2002 2005 2003

CHILE (CHILE SOLIDARIO- PROGRAMA PUENTE)

* Brindar atención psicosocial integral a las familias en situación de extrema pobreza en el país de manera de incor-porarlos a la red de protección social para el uso efectivo de la estructura de oportunidades de los programas, ser-vicios y prestaciones monetarias.

* Luchar contra la desnutrición crónica infantil y la pobreza extrema priorizan-do a los sectores rurales.

* Apoyar a la población pobre en el terreno de la alimentación a través de la construcción de los canales de autoabastecimiento alimentario y la reducción de la proporción de alimentos que se importan.

* Personas y familias con perfiles específicos, como vivir en la calle, formar parte de una familia donde hay un adulto cumpliendo pena privativade libertad o, ser un adulto mayor que además de vulnerable vive solo o con otro adulto mayor de igual condición.

* Familias que presenten: Afectación de la Violencia, Pobreza Extrema, Pobreza Por Necesidades Básicas Insatisfechas, Brecha de Pobreza y Desnutrición Infantil Crónica.

* Mercal General: 13.000.000 de per-sonas.

* Programa de Protección Máxima: 2.000.000 de personas más pobres

* Comedores: 600.000 personas

* Atención psicosocial personalizada a cada familia participante a partir de una metodología lúdica que permite trabajar las 53 condiciones mínimas de calidad de vida consideradas.

* Transferencia monetaria de libre disponibilidad para la familia. Además, cursos de capacitación relaciona dos a diversas áreas (educación, salud, etc.)

* Creación de establecimientos públicos productores de alimentos que luego son vendidos a precios subsidiados.

* Control de precios

* Expropiación de “tierras ociosas”

* Ventas de heladeras subsidiadas

* Firmar un contrato y cumplir con 53 condiciones mínimas de calidad de vida en las dimensiones de identifica-ción, salud, educación, trabajo, etc.

* Compromiso de participación a capacitación las áreas de Nutrición, Salud, Educación e Identidad con la finalidad de restituir derechos básicos

* Ninguna

* El monto mensual promedio entre-gado por niño bajo la categoría del subsidio único familiar (que se entrega por tres años renovables) es de 5.700 pesos chilenos (U$S11), mientras que los beneficiarios del programa Puente reciben 12.300 pesos chilenos (U$S24) mensuales los primeros seis meses ,9.400 pesos chilenos (U$S18)los siguientes, 6.500 pesos chilenos (U$S12,50) los terceros y de allí en adelante el subsidio único familiar.

* Por hogar, 100 nuevos soles (U$S35) mensuales independiente-mente de la cantidad de niños en el mismo.

* Luego de cuatro años se produce una evaluación donde se considera si la familia logró superar la situación devulnerabilidad en la que estaba (en ese caso se le quita el beneficio)o no(se le renueva pero por un valor 20% menor)

* Al no ser un programa de asignación directa de ingresos sino de subsidios tanto a consumidor final como a esla-bones intermedios de las cadena de comercialización, no puede calcularse el beneficio monetario per capita como en el resto de los programas presentados.

Fuente: Elaboración propia en base a bibliografía citada.

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