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Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación

Inmobiliaria y Catastro

Compilación de Conferencias en Seminarios InternacionalesIndetec 2002-2005

TOMO I

2006

Primera edición, diciembre 2006Tiraje: 500 ejemplaresISBN 970-674-090-2Diseño: Arte y Comunicación,Priv. Andrés Terán No. 8, Col. Americana.C.P. 44600. Guadalajara, Jal. México

Impreso en México - Printed in Mexico

ContenidoPresentación.............................................................................................................7Introducción ............................................................................................................11

TOMO I

PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA:Características y Nuevas Tendencias ................................................................15

Los Beneficios Económicos y Sociales de una Estructura de Gobierno Local Sólida .......................................................................................17Andy Anstett, Canadá, 2004.

Los Impuestos a la Propiedad Inmobiliaria en Poloniay Esfuerzos de Reforma .........................................................................................49W. Jan Brzeski, USA, 2004.

Servicio Profesional de Carrera en México ............................................................73Ramón Castañeda Ortega, México, 2004.

El Impuesto a la Propiedad en los Países Latinoamericanos – Nuevas y Viejas Noticias ...................................................................................103Claudia M. De Cesare, Brasil, 2002.

Impuesto a la Propiedad, la Experiencia de Brasil: Lecciones y Retos ...............117Claudia M. De Cesare, Brasil, 2002.

El Desarrollo de la Tributación a la Propiedad Inmobiliaria en América del Norte ............................................................................................131Jerry Grad, Canadá, 2003.

Innovaciones en la Tributación Inmobiliaria en Nuevo León ................................145Marcela Guerra Castillo, México, 2002.

La Imposición a la Propiedad en el Financiamiento de las Ciudades Frentea la Globalización .................................................................................................155Carlos Morales Schechinger, México, 2003.

Educación y Cultura Fiscal: Cómo Lograr la Aceptación Pública y el Cumplimiento .................................................................................................173Richard N. Poole, Canadá, 2004

Hacia una Nueva Relación entre los Contribuyentes y los Gobiernos Estatales y Municipales ........................................................................................................181Elías Alfonso Rea Azpeitia, México, 2004.

Análisis Organizacional de las Áreas de Catastro e Ingresos Municipales .........193Elías Alfonso Rea Azpeitia, México, 2005.

El Impuesto Predial y el Catastro en México ........................................................203Salvador Santana Loza, México, 2002.

Revisión de la Responsabilidad del Sector Público con Relación a Aspectos de los Impuestos a la Propiedad Inmobiliaria ....................................219Salvador Santana Loza, México, 2004.

La Función Catastral en la Legislación Fiscal en México .....................................243Cecilia Sedas Ortega, México, 2003.

El Financiamiento Municipal del Gasto de Inversión en Infraestructura en Norteamérica ...................................................................................................259Enid Slack, Canadá, 2004.

Los Riesgos y las Recompensas de la Aplicación del Impuesto a la Propiedad en América Latina .................................................................................................283Melton L. Spivak, USA. 2004.

La Labor Hacia una Nueva Relación entre los Contribuyentes y el Gobierno ....293Jack Walker, Canadá, 2004

TOMO II

PARTE II: ESTRATEGIAS PARA LA OPTIMIZACIÓN DE LA GESTIÓN DEL IMPUESTO PREDIAL ..................................................................................311

Educación, Capacitación y Desarrollo Profesional para la Administración del Impuesto a la Propiedad .................................................................................313Richard R. Almy, USA, 2004.

Sistemas Canadienses del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria .......................331Robert L. Brown, Canadá. 2004

Administración del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria enla Ciudad de Cracovia, Polonia ............................................................................347W. Jan Brzeski, USA, 2004.

Impuesto a la Propiedad: los Retos que Enfrentan los Países Latinoamericanos................................................................................387Claudia M. De Cesare, Brasil, 2002.

Características Generales del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria en América Latina .................................................................................................413Claudia M. De Cesare, Brasil, 2004.

Imposición Ad Valorem a la Propiedad Inmobiliaria en el África del Subsahara .441Prof. Riël C. D. Franzsen y Dr. William J. McCluskey, Sudáfrica, 2004.

La Imposición a la Propiedad Inmobiliara: Perspectivas Internacionales Europa Central – República Checa ......................................................................457Alena Holmes y Eva Sivrova, República Checa, 2004.

Estrategias para la Recaudación y Control del Impuesto Predial ........................473Fernando Raúl Portilla Sánchez, México, 2002.

Administración del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria Mejores Prácticase Innovaciones en la Esfera Internacional............................................................489Paul Sanderson, Reino Unido, 2004.

Equidad y Eficiencia en la Recaudación de los Tributos sobre Inmuebles, Perspectiva Latinoamericana ...............................................................................519Héctor S. Serravalle, Argentina, 2004.

PARTE III: ESTRATEGIAS PARA LA OPTIMIZACIÓN DE LA GESTIÓN CATASTRAL ........................................................................................................529

La Crisis del Financiamiento y las Oportunidades de la Modernización Catastral en México ..............................................................................................531Víctor Manuel Colina Rubio, México, 2005.

El Impacto de la Valuación en el Impuesto Predial en Sonora .............................535Edmundo Chávez Méndez, México, 2005.

Un Nuevo Enfoque para el Análisis de la Equidad de los Avalúos Fiscales .........547Claudia M. De Cesare y Les Ruddock, Brasil, 2002.

Nuevos Desafíos para los Sistemas de Información Catastral ............................575Diego Alfonso Erba, Brasil, 2003.

Retos en la Valuación Catastral: La Experiencia de Veracruz, México ................. 581Ricardo Raúl Flores Hernández, México, 2003.

La Utilización Completa de Información de los Avalúos de Bienes Inmuebles. Enfocada sobre la Experiencia de la Corporación Municipal de Avalúos de Propiedades ....................................................................................................593Larry Hummel, Canadá, 2004.

Marco de Referencia, Procesos y Métodos de Valuación ...................................613Peter MacLellan, Canadá, 2004.

La Modernización Catastral en México: Avances Tecnológicos ...........................631Raúl Pineda Barrera, México, 2002.

El Sistema de Información Territorial y la Tecnología en el Estado de Puebla .....647Raúl Pineda Barrera, México, 2003.

Sistema de Información Geográfica para la Recaudación, Fiscalización y Cobranza de Contribuciones Municipales: Una Opción Viable .........................659Fernando Raúl Portilla Sánchez, México, 2003.

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Presentación

A lo largo de los últimos cinco años, el Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (Indetec) ha organizado una serie de eventos cuyo objetivo ha sido la promoción del desarrollo de la tributación inmobiliaria y la modernización de la gestión catastral, contando con la valiosa colaboración de instituciones públicas y privadas, nacionales e internacionales, así como él valioso apoyo de especialistas en la materia.

Con la organización y realización de esos eventos, el Indetec ha venido propiciando que las instituciones gubernamentales encargadas de la administración de las fuentes de ingresos ligadas a la propiedad inmobiliaria, particularmente el impuesto predial, así como las responsables de la gestión del catastro, tanto en los municipios como en las entidades federativas, visualicen la posibilidad de potenciar la capacidad generadora de recursos de las contribuciones relacionadas con esta materia.

Ello ha sido así debido a que la recaudación que obtienen la mayoría de municipios del país, derivada de las contribuciones a la propiedad inmobiliaria, y particularmente del impuesto predial, está muy por debajo de su potencial recaudatorio, dejando en incapacidad de financiamiento a las autoridades locales para atender los múltiples requerimientos de la comunidad en materia de infraestructura urbana y prestación de servicios públicos.

En este sentido, y con un énfasis particular en la búsqueda del mejoramiento de la gestión del impuesto predial en los municipios, se organizaron tres eventos internacionales y una reunión nacional, con la finalidad de que los participantes tuvieran la oportunidad de intercambiar conocimientos y experiencias sobre la tributación inmobiliaria y el catastro, interactuando con funcionarios de los gobiernos centrales y regionales, y con especialistas, académicos y expertos en el ejercicio,

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Nuevas TeNdeNcias y experieNcias eN TribuTacióN iNmobiliaria y caTasTro

estudio y análisis de la tributación inmobiliaria y su administración, procedentes prácticamente de todas las entidades federativas de México y de diversos países de cuatro continentes: América, Europa, Asia y África,

El primero de los eventos mencionados lo organizó el Indetec en el año 2002, con el apoyo del Lincoln Institute of Land Policy, de Boston Mass., el cual se denominó: “Seminario Internacional sobre Contribuciones Inmobiliarias y el Catastro: Municipios Mejorando la Gestión de su Impuesto Predial”, y se efectuó en la Ciudad de Guadalajara, Jalisco, los días 25, 26 y 27 de Septiembre. En este seminario se analizaron los esquemas de tributación inmobiliaria de algunas ciudades de Norteamérica, México y América del Sur, y se generaron propuestas para la innovación de la tributación inmobiliaria en México, con el objetivo de mejorar la administración fiscal en esta materia, perfeccionar la vinculación entre los catastros territoriales y la administración impositiva sobre inmuebles, y modernizar e incorporar los avances de la tecnología informática y de comunicaciones a este ámbito.

En el año 2003 se organizó el “II Seminario Internacional sobre el Impuesto Predial, el Catastro y Contribuciones Alternativas para el Financiamiento Urbano: Hacia la Innovación Hacendaria Municipal”, celebrado también en la Ciudad Guadalajara, los días 25 y 26 de Septiembre. En este seminario se contó con el apoyo de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la SHCP, de los Ayuntamientos Constitucionales de Guadalajara y Tlaquepaque, del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, del Lincoln Institute of Land Policy (LILP), del International Property Tax Institute (IPTI), de la Dirección General del Catastro del Ministerio de Hacienda de España, de la Unión Iberoamericana de Municipalistas (UIM), del Centro de Estudios Municipales y de Cooperación Internacional (CEMCI), de la International City/Country Management Association (ICMA) y de la United States Agency for International Development (USAID). El principal objetivo de este evento fue el revisar temas actuales y el compartir experiencias sobre políticas, marco jurídico y gestión del impuesto predial y el catastro, identificando las oportunidades que posibiliten la innovación y optimización de los mecanismos fiscales para el funcionamiento urbano.

En los últimos días de septiembre y primeros de octubre del 2004 se llevó a cabo en la Ciudad de Guadalajara, la 7ª Conferencia Internacional del International Property Tax Institute (IPTI), con el tema “La Optimización de los Sistemas del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria en Latinoamérica”. En este evento se exploraron las opciones para la tributación que están abiertas para el gobierno local, con particular énfasis en los sistemas de imposición a la propiedad inmobiliaria y su evolución y estado actual en América Latina. Se tuvo la oportunidad de contar para este evento con la participación de especialistas de Argentina, Brasil, Canadá, República

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preseNTacióN

Checa, China, Estados Unidos, Inglaterra, Irlanda del Norte, México y Sudáfrica, así como un grupo diverso de participantes internacionales provenientes de gobiernos y dependencias de universidades e institutos de investigación.

Por último, los días 17 al 19 de agosto de 2005, se celebró en la Ciudad de Guadalajara, Jalisco, la I Reunión Nacional de Responsables de Catastro y de las Contribuciones Inmobiliarias, evento organizado por el Indetec conjuntamente con la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la SHCP, las Secretarías de Finanzas de las Entidades Federativas de México, las Tesorerías Municipales, especialistas en catastro, en tributación inmobiliaria y en gestión municipal, así como dependencias y organismos nacionales e internacionales especialistas en la materia. En esta reunión se propusieron los participantes iniciar un proceso dinámico de trabajo, cuya finalidad es el incremento de la recaudación del impuesto predial hasta alcanzar su potencial recaudatorio, y la modernización catastral en México.

Para el logro de los objetivos planteados, se propuso y se aprobó la instrumentación del Programa para la Optimización de la Gestión del Impuesto predial y la Modernización Catastral, el cual busca la concurrencia de todos los funcionarios y organismos involucrados en el fortalecimiento de la hacienda y el desarrollo de los catastros, a fin de lograr incrementos sustanciales en los montos recaudatorios por concepto de impuesto predial en México.

Insertada dentro de las acciones de difusión previstas en el citado programa, la presente publicación recoge los materiales escritos proporcionados por los especialistas que participaron como ponentes en los eventos antes mencionados, y que nos han otorgado su autorización para integrar este documento. Su propósito es ofrecer un material de referencia a los funcionarios, especialistas y estudiosos del tema de la tributación inmobiliaria y la gestión catastral, que contiene análisis de la problemática en la gestión y en el marco jurídico y experiencias en distintas ciudades del orbe, así como recomendaciones para optimizar la recaudación y la modernización de los catastros.

Es importante reiterar que la integración de esta publicación no hubiera sido posible sin el valioso apoyo que en cada evento nos brindaron las instituciones y organismos citados, a través de la participación comprometida de sus funcionarios y representantes. A todos ellos nuestro reconocimiento y agradecimiento.

El trabajo relacionado con la presente publicación estuvo bajo la responsabilidad del Lic. Salvador Santana Loza, Titular de la Dirección General Adjunta de Hacienda Municipal; correspondiendo la coordinación del proyecto al Lic. Elías Alfonso Rea Azpeitia, Director de Desarrollo Administrativo de Hacienda Municipal y la

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colaboración en todas sus fases de los C.P. Ma. de los Ángeles Díaz Bolaños y Cesáreo Larios Contreras, ambos Consultores-Investigadores. La traducción de las ponencias fue realizada por los Lic. Rebeca Elizalde Hernández, Víctor Hernández Saldaña y Armando Gómez Benítez, también consultores-Investigadores. Todos ellos del Indetec.

Lic. Javier Pérez TorresDirector General del Indetec

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Introducción

Las naciones de América Latina han reconocido los beneficios sociales de una estructura de gobierno local sólida. Se han dado cuenta que la viabilidad de tener estructuras gubernamentales locales sólidas es a menudo proporcional a la solidez de su base gravable y al grado de control que las autoridades locales tienen sobre la misma.

Por ello el Indetec, en ejercicio de las funciones que la Ley de Coordinación Fiscal le otorga, busca contribuir al desarrollo de la hacienda pública municipal en México, organizando cursos y seminarios nacionales e internacionales sobre diversos tópicos, especialmente sobre la administración de las contribuciones inmobiliarias y el Catastro, de tal manera que se propicie un desarrollo profesional de los servidores públicos mediante la disertación y el intercambio de experiencias que han mostrado su validez y éxito en otras entidades o países, a efecto de procurar su adaptación e implantación en su propio estado o municipio.

Con el propósito de coadyuvar a explorar alternativas para la valuación y cobro del Impuesto Predial, adaptables a nuestro entorno y que mejoren su rendimiento, así como incidir en la modernización de los catastros, se formula esta edición especial, en la cual se han conjuntado una selección de diversos documentos presentados por expertos en estas materias en tres eventos internacionales y en una reunión nacional de responsables de la administración del Catastro y del Impuesto Predial, organizados por el Indetec, en coordinación con diversas instituciones nacionales e internacionales, como, en el ámbito internacional: el Lincoln Institute of Land Policy, de Cambridge, Ma., USA, y el International Property Tax Institute (IPTI), de Toronto, Ontario, Canadá; y en el contexto nacional: la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), a través de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas, las Secretarías de Finazas de las Entidades Federativas, por conducto de los titulares

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de sus áreas de ingresos y del Catastro, así como de los Municipios, también por conducto de sus respectivas áreas de ingresos y de los Catastros Municipales.

Esta publicación se compone de tres partes, agrupadas de acuerdo a la temática y no al evento en que fueron presentadas, pudiendo existir cierta similitud en alguno de ellos, pero formulados por el mismo o por otro autor bajo una perspectiva diferente, que enriquece y amplía el tema abordado.

Con respecto a la parte I, titulada La Tributación Inmobiliaria: Características y Nuevas Tendencias, en ella se presentan 17 documentos en los cuales se abordan temas de gran interés para los gobiernos locales, como: Los beneficios económicos y sociales que conlleva para la comunidad una estructura de gobierno local sólida; Las características del servicio profesional de carrera en México y la evolución que ha tenido éste en el transcurso del tiempo en nuestro país; La experiencia que se ha tenido en Brasil con relación al impuesto a la propiedad, su origen y evolución; El desarrollo de la tributación a la propiedad inmobiliaria en Norteamérica (Estados Unidos y Canadá), la manera en que son utilizados estos tributos dentro de la administración pública y las experiencias que se han tenido, especialmente en Canadá, respecto a los ciclos de valuación; La imposición a la propiedad en el financiamiento de las ciudades, como una alternativa para el control de la especulación y el encarecimiento del suelo urbano; Recomendaciones sobre el cómo lograr la aceptación pública y el cumplimiento de obligaciones fiscales de la población, mediante estrategias que brinden certeza a los contribuyentes en cuanto a su equidad y aplicación; La relación existente entre los contribuyentes y los gobiernos estatales y municipales, bajo una nueva perspectiva, con sus retos y desafíos; El Impuesto Predial y el Catastro en México, su situación actual y la evolución que han tenido estas dos funciones en el transcurso de los últimos años, especialmente en lo concerniente a la recaudación del citado impuesto; Una revisión a la responsabilidad del sector público con relación a determinados aspectos de los impuestos a la propiedad inmobiliaria, como son las políticas públicas y fiscales implementadas, los rendimientos de las contribuciones a la propiedad inmobiliaria, la carga fiscal y la equidad del impuesto, y algo muy importante, la transparencia y rendición de cuentas con relación al origen y destino de los recursos públicos; Un análisis de la función catastral en México, en todos los elementos que la conforman; La forma en que se financia el gasto de inversión en Norteamérica, mediante contribuciones a la propiedad inmobiliaria y la colocación de deuda pública, pero de manera especial, con la utilización de empresas o sociedades público-privadas; Los riesgos y recompensas que implica la aplicación del impuesto a la propiedad en América Latina; y La labor hacia una nueva relación contribuyente-gobierno, analizado en el entorno canadiense.

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iNTroduccióN

La parte II titulada Estrategias para la Optimización de la Gestión del Impuesto Predial, incluye también 10 documentos encaminados a examinar las diferentes estructuras y características de los sistemas de administración de las contribuciones a la propiedad inmobiliaria y del catastro vigentes en países de todo el Continente Americano, agrupados principalmente en dos grandes bloques: Norteamérica y América Latina, y de algunos otros de Europa y del África Subsahariana, con sus retos, perspectivas y estrategias para mejorar la gestión y rendimiento de estas contribuciones, partiendo de los principios de equidad y eficiencia y de un análisis organizacional que permita visualizar el cómo estamos, a dónde queremos llegar, y cómo habrán de lograrse estos objetivos.

Finalmente, en la parte III titulada Estrategias para la Optimización de la Gestión Catastral, se analiza en 10 documentos el uso innovador de la tecnología de la información en la determinación, administración y recaudación del impuesto a la propiedad inmobiliaria. Se examinan en dichos documentos aquellos elementos que integran el sistema de información y que permiten la administración de la información espacial, como: datos, gente, software y hardware. Además, se incluyen experiencias sobre los métodos de valuación utilizados en algunos estados de la república mexicana y de otros países participantes, resaltando la importancia que reviste el uso de la información de los avalúos de bienes inmuebles y su impacto en la recaudación del impuesto predial.

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PARTE I:LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA:

Características y Nuevas Tendencias

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Los Beneficios Económicos y Sociales de una Estructura de

Gobierno Local Sólida*Andy Anstett1

Traducción: Rebeca Elizalde Hernández2

“Es verdad, sin duda, como observó sagazmente un ex presidente de la Cámara de Representantes de los Estados Unidos, que toda la política es local.

Pero en la actualidad, también es igualmente cierto que toda la política local es internacional.”3

EL áMBITO y LA NATURALEZA DEL “GOBIERNO LOCAL”

¿Qué son los “gobiernos locales”? No existe una definición estándar del gobierno local, y la literatura sobre la descentralización del gobierno se refiere a los gobiernos “subnacionales” de todo tipo, incluyendo a los gobiernos provinciales o estatales, así como a los gobiernos de nivel municipal, que son más claramente locales. En este documento, la discusión sobre los gobiernos locales se enfoca primordialmente en los gobiernos municipales urbanos –ciudades y poblaciones grandes, pero gran parte de esta discusión también es aplicable a poblados y municipios rurales.

* Ponencia presentada en la VII Conferencia Internacional de IPTI ”La Optimización de los Sistemas del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria en Latinoamérica”, evento organizado por el Indetec junto con el International Property Tax Institute, IPTI, y el Lincoln Institute of Land Policy, llevada a cabo en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 28 de septiembre al 1 de octubre de 2004

1 El Sr. Anstett ha cumplido con el cargo de Vicepresidente de Asuntos Corporativos en AEC Internacional. Fue Jefe y Director General de del Despacho de Ontario de Revisión de la Valuación desde el año 1992 al 1998 ha sido consejero tanto del Gobierno Estatal y Federal como de la Administración Municipal respecto a las políticas de valuación a la propiedad y de impuestos y sistemas legislativos, en los países de Canadá, Africa del Sur, Polonia, Macedonia y en la República de (Kyrgyz).

2 Egresada de la Licenciatura de Letras Hispánicas de la Universidad de Guadalajara, México. Actualmente se desempeña como Consultor Investigador del Indetec

3 James Travers, columnista político, (Toronto Star, 10 de agosto del 2004), comentando el impacto potencial sobre los agricultores canadienses de las negociaciones de la OMC respecto al subsidio agrícola.

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La estructura y el papel actual de los gobiernos locales en los países desarrollados es el resultado de una evolución de siglos. En estos países, los gobiernos locales elegidos democráticamente juegan un papel importante en el suministro de diversos servicios a los ciudadanos, y a menudo son considerados como parte de los fundamentos de los valores democráticos y de las instituciones de la propia nación. En años recientes, los gobiernos locales han sido cada vez más considerados como un componente esencial tanto del desarrollo democrático como del crecimiento económico en los países menos desarrollados, así como en los países que están en una transición de regímenes autoritarios anteriores.

Las ciudades son entidades complejas. Difieren considerablemente en términos de desarrollo urbano y dimensión. Su identidad, auque arraigada en la historia, experimenta un cambio constante. A lo largo del tiempo, la mayoría de las poblaciones y ciudades han evolucionado a la luz de nuevos requerimientos, ideales, estilos de vida, estándares de vida y una nueva calidad de la misma. Las ciudades a lo largo del mundo son las responsables de una muy variada mezcla de servicios públicos tales como el suministro de agua, alcantarillado, tránsito y electricidad; la construcción y mantenimiento de calles, alumbrado y limpia; la seguridad pública y bomberos; los servicios sociales, tales como salud pública y asistencia social, y en ocasiones los componentes del servicio de atención a la salud y educación primaria; mercados, rastros, servicios turísticos, instalaciones recreativas y parques, y a menudo, la construcción de infraestructura local.4

EL fUNDAMENTO DEL GOBIERNO LOCAL y EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD

En 1985 el Consejo Europeo promulgó la Carta Europea de Autogobierno Local. El preámbulo de la carta establece:

Considerando que el derecho de los ciudadanos de participar en la gestión de los asuntos públicos es uno de los principios democráticos que son compartidos por todos los Estados miembros del Consejo Europeo; Considerando que es en el nivel local en donde se puede ejercer este derecho más directamente; Teniendo la convicción de que la existencia de autoridades locales con responsabilidades reales puede proporcionar una administración que sea tanto efectiva como cercana a los ciudadanos;

4 En muchas partes del mundo, los gobiernos locales desempeñan un papel en el suministro de servicios de educación primaria y, en ocasiones, también secundaria. En los Estados Unidos y Canadá, la educación es una responsabilidad de los estados/provincias que usualmente es delegada por estatuto a las juntas escolares locales que son independientes de los gobiernos locales, y comúnmente tienen facultades tributarias utilizando la base gravable del impuesto municipal a la propiedad.

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PARTE I: la TribuTacióN iNmobiliaria: caracTerísTicas y Nuevas TeNdeNcias

Consientes de que salvaguardar y reforzar el autogobierno local en los diferentes países europeos es una contribución importante para la construcción de una Europa basada en los principios de democracia y descentralización del poder,

Afirmandoqueestoimplicalaexistenciadeautoridadeslocalesprovistasdeorganismos de toma de decisiones democráticamente constituidos, y de un amplio grado de autonomía con respecto a sus responsabilidades, la manera en que son ejercidas dichas responsabilidades y los recursos que se requieren para su cumplimiento...5

La carta no establece ninguna de las responsabilidades específicas que deberían ser asignadas a los gobiernos locales. Simplemente estipula que las facultades y responsabilidades básicas de las autoridades locales deben de ser prescritas por la constitución o por estatuto. Sin embargo, el artículo 4 (3) expresa el principio de subsidiariedad de la siguiente manera:

Las responsabilidades públicas, por lo general, deben de ser ejercidas preferente-mente por aquellas autoridades que están más cercanas a los ciudadanos. Para la asignación de la responsabilidad a otra autoridad se debe evaluar el ámbito y naturalezadelatareaylosrequerimientosdeeficienciayeconomía.

En la Comunidad Europea, el principio de subsidiariedad tiene la intención de asegurar que las decisiones se tomen lo más cercanamente posible a los ciudadanos y que se revise constantemente si la acción a realizar a nivel comunidad se justifica, a la luz de las posibilidades disponibles a nivel nacional, regional o local. Específicamente, es el principio bajo el cual la Unión no actúa (excepto en las áreas que están dentro de su competencia exclusiva) a menos de que su acción sea más efectiva que la acción que se pueda ejercer a nivel nacional, regional o local. Aunque este principio fue diseñado primordialmente para proteger las competencias consideradas de interés nacional de los distintos estados miembros de la Comunidad Europea, su afirmación en la Carta Europea de Autogobierno Local se ha vuelto importante en la redefinición de las responsabilidades que son adecuadas para el gobierno local en los países en transición de Europa del Este –tanto en las naciones que ya han ingresado a la Unión Europea como en las que aspiran a hacerlo en el futuro.6

El fundamento del principio de subsidiariedad y la resultante distribución de jurisdicciones y responsabilidades a los gobiernos locales para distintas competencias,

5 European Charter of Self Government. Estrasburgo, 15 de Octubre de 1985. European TreatyEuropean Treaty Series, no. 122.

6 Por ejemplo, en Macedonia, tanto el gobierno nacional como los gobiernos locales citan continuamente esta disposición de la Carta como parte del fundamento de las iniciativas de descentralización en curso, pero a menudo con diferentes interpretaciones de la intención.

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tiene implicaciones políticas y económicas. El Informe sobre Desarrollo Mundial 1999-2000 sugirió que a pesar de los principios loables de algunos gobiernos y organismos internacionales en apoyo del gobierno local, la delegación de facultades y responsabilidades hacia los gobiernos locales siempre está motivada por el aspecto pragmático: “A menudo, su principal objetivo es mantener la estabilidad política y reducir el riesgo de conflictos violentos, reuniendo a una amplia diversidad de grupos en un proceso de negociación regulado. Es irrelevante discutir si se debe dar la descentralización o no; la manera en que se implemente determinará qué tan exitosa será”.7 En términos políticos, la percepción de que la democracia local es vital para el desarrollo de la democracia nacional está basada en diversos argumentos. Los gobiernos locales tienden a incrementar la estabilidad política al permitir a los ciudadanos tener más control sobre los programas públicos. Se puede proporcionar a los ciudadanos y contribuyentes –que no necesariamente son siempre el mismo cuerpo de electores– la oportunidad de participar en la toma de decisiones de gasto e ingreso. Comúnmente, los municipios tienen más capacidad que los gobiernos estatales o nacionales para atender a la diversidad demográfica basada en diferencias étnicas, religiosas o culturales. Los gobiernos locales pueden ser creativos y experimentar nuevos modelos creativos o alternativos para el suministro de los servicios públicos.

El fundamento político reside, en gran medida, en el principio de subsidiariedad; al trasladar la responsabilidad del suministro de los servicios a la entidad más cercana a las personas que los reciben, haciendo coincidir de mejor manera dichos servicios con las preferencias de los ciudadanos, el gobierno local aumenta su calidad y su capacidad de rendición de cuentas. Cuando se busca y se toma en cuenta la opinión o aportación de los ciudadanos, la población está más dispuesta a pagar por los servicios públicos.

Desde el punto de vista económico, el principio de subsidiariedad tiene una dimensión diferente. Expresado de manera simple: la toma de decisiones con respecto al gasto público y al suministro de servicios debe ocurrir en el nivel de gobierno más bajo, de manera congruente con la eficiencia en la distribución. “... los gobiernos más cercanos a los ciudadanos pueden ajustar los presupuestos (costos) a las preferencias locales de manera que llegue al suministro de un conjunto de servicios públicos que responda a las preferencias de la comunidad. ...los gobiernos (locales) se vuelven agencias que proporcionan servicios a receptores identificados hasta el punto en que el valor de los servicios que los receptores están dispuestos a pagar iguale al beneficio que reciben”8

7 Banco Mundial, World Development Report 1999-2000, p. 8 y 9.8 Robert D. Ebel. Democracy, Decentralization and Development, Intergovernmental Relations &

Local Financial Management Program, World Bank Institute.

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Además, la dimensión y jerarquía de las políticas del gobierno nacional y de los gobiernos locales así como la burocracia de su implementación, comúnmente crean cuellos de botella en la planeación y el control, que obstruyen el suministro de servicios e incrementan los costos. Los gobiernos locales evitan estos obstáculos complejos, simplemente minimizando cualquier necesidad programática de coordinación entre niveles de gobierno. Sin embargo, existen otros aspectos de la asignación de responsabilidades e ingresos entre los distintos niveles de gobierno. Desde la perspectiva de la eficiencia administrativa y la asignación de los ingresos tributarios, la delegación de ciertos programas a los gobiernos locales puede causar la pérdida de economías a escala y la disminución del control del gobierno central sobre los recursos cuando son escasos. Los gobiernos centrales a menudo tratan de reducir sus propios déficits reduciendo el financiamiento de los programas desarrollados por, o encomendados a, los gobiernos estatales/provinciales o locales. La mayoría de los observadores describen que los programas del gobierno local sufren un subfinanciamiento crónico.9 Un estudio reciente sobre las finanzas de las seis ciudades más grandes del oeste de Canadá, realizado por la Canada West Foundation (Fundación del Oeste de Canadá), concluyó que: “Las tensiones fiscales que enfrentan las ciudades grandes apuntan más hacia la dirección del problema del ingreso que del problema del gasto: es comúnmente sabido, entre los responsables de las políticas, que los ingresos tributarios de las ciudades no han mantenido el paso ni del crecimiento de la población ni de la inflación.”10 Así mismo, en los países en vías de desarrollo y en los países en transición, la falta de recursos administrativos y técnicos puede comprometer la eficiencia en el suministro de los servicios.

En un interesante estudio del Banco Mundial,11 que intenta construir un índice de la calidad de gobierno en los distintos niveles, Jeff Huther y Anwar Shah examinaron la premisa de que “la calidad del gobierno aumenta al hacer corresponder servicios con las preferencias de los ciudadanos, y al poner al gobierno más cerca de las personas a las que sirve, lo que asegura una mayor rendición de cuentas por parte del sector público”. Su análisis estadístico implica el uso de cuatro índices compuestos como indicadores de la capacidad de un gobierno para:

1. Asegurar la transparencia política y proporcionar voz a todos los ciudadanos.2. Proporcionar servicios públicos eficientes y efectivos.

9 Ver Ebel, ibid, p. 13; y Richar M. Bird, Setting the Stage; Municipal Finance and Inter-governmental Finance; p.3:

10 CaseyVanderPloeg,BigSpenders?AnExpenditureProfileofWesternCanada’sBigSix(CanadaWest Foundation, junio 2004), p. 20.

11 Jeff Huther y Anwar Shah, Applying a Simple Measure of Good Governance to the Debate on Fiscal Decentralization (1998, World Bank –Country Economics Department). Este documento hace referencia a muchos otros estudios que al parecer corroboran estos hallazgos.

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3. Promover la salud y el bienestar de los ciudadanos. 4. Crear un clima favorable para el crecimiento económico estable.

Los índices midieron una serie de variables para cada uno: participación ciudadana, orientación del gobierno, desarrollo social y gestión económica. Los autores concluyeron que existe una relación estadísticamente positiva entre los cuatro índices y el grado de descentralización del gasto hacia los gobiernos locales. En otras palabras, cuando los gobiernos locales desempeñan un papel substancial en el suministro de servicios, suelen tener mayor capacidad de respuesta a las preferencias de los ciudadanos y a hacer un mejor trabajo en el suministro de servicios que el gobierno central.

Al mismo tiempo, con el alcance de la globalización afectando los gobiernos locales en formas similares en las que afecta a las naciones estado, las relaciones locales-globales han sido encapsuladas en la frase “Piensa globalmente, actúa localmente”. Aunque algunos autores12 sugieren que estos supuestos acerca del papel de los gobiernos locales en la construcción de la democracia y el fomento del desarrollo económico son quizá algo exagerados y substancialmente no comprobados, estas conclusiones generalmente son aceptadas dentro de la comunidad internacional más amplia, incluyendo al Banco Mundial y otras instituciones internacionales.

EL fUNDAMENTO LEGAL PARA LA CREACIÓN DE LOS MUNICIPIOS

El fundamento legal de la existencia de los gobiernos locales varía significativamente entre las naciones. En algunos países, la existencia de los gobiernos locales y de sus facultades y responsabilidades están establecidas en la constitución, mientas que en otros, los municipios son creados por leyes estatutarias. En Japón, la constitución dispone cierta medida de autonomía local garantizando los derechos de los ciudadanos a elegir a los funcionarios locales. En los países en donde existen sistemas federales o confederados, y donde los municipios son creados por ley estatutaria, los gobiernos locales comúnmente son criaturas del segundo nivel de gobierno, ya sea estado, provincia o cantón. En los estados unitarios, los municipios son por lo general criaturas del gobierno nacional en la mayoría de los aspectos, excepto cuando la constitución prevé completamente la existencia de los gobiernos locales. Sin embargo, la naturaleza de la estructura gubernamental del nivel de gobierno superior –federación o estado unitario–no parece ser un indicador de la amplitud de las facultades asignadas al gobierno local, además, algunas ciudades tienen constituciones históricas en las que se establece la fundación de la ciudad y

12 Profesor B.C. Smith de la Universidad de Dundee, “Local Government and the Transition to Democracy: a Review Article”, en Public Administration and Development. 18: 85-92 (1998).18: 85-92 (1998).

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se garantizan sus facultades; comúnmente, estas constituciones preceden al marco constitucional nacional y a la división de facultades entre los distintos niveles de gobierno.

La arquitectura legislativa para los gobiernos locales comúnmente tiene dos niveles y, en ocasiones, tres, cuando la constitución sí contempla a los gobiernos locales. La constitución puede establecer las facultades, los derechos y responsabilidades de los gobiernos locales, sus relaciones con los niveles de gobierno superiores, sus instituciones y la base sobre la cual se puedan establecer o modificar normas detalladas. La legislación estatutaria, por lo general, aborda las relaciones intergubernamentales y también define los parámetros fiscales y operativos específicos. Los reglamentos se utilizan generalmente para interpretar las leyes y proporcionar una guía detallada para la implementación de las mismas. Obviamente, los peldaños en esta jerarquía de legislación implicarían mucho más detalle y dirección específica en la base de la escalera, que tiene mayor autoridad, y menos detalle específico hacia la parte superior de la misma.

Como se señala anteriormente, la estructura gubernamental de una nación, sea estado federal o estado unitario, afectará las relaciones entre los gobiernos locales y los niveles superiores de gobierno. Por ejemplo, en los Estados Unidos, Canadá y la India, los gobiernos locales están bajo la total jurisdicción de los gobiernos estatales o provinciales. Los gobiernos locales ni siquiera son mencionados en las constituciones de los Estados Unidos y Canadá. Los gobiernos federales en estos países, están de alguna manera restringidos en lo que se refiere a su trato directo con los gobiernos locales y, comúnmente, deben procurar incidir en los gobiernos locales a través de los gobiernos estatales o provinciales. Como resultado, en Canadá, los programas de costos compartidos para propósitos tanto de gasto programático como de inversión implican usualmente tres vías para compartir los costos. Las promesas recientes del gobierno federal de Canadá, de permitir a los municipios participar del ingreso generado por el impuesto a la gasolina, sin que las provincias se involucren en igualar esta subvención o determinar su distribución, podría indicar un cambio en las prácticas del pasado.

LOS ELEMENTOS DEL MARCO LEGAL PARA LOS GOBIERNOS LOCALES

El marco legal y reglamentario de los gobiernos locales reflejará las circunstancias individuales del país, tales como historia, cultura, demografía y política. Sin embargo, existen muchos componentes estándar que deben observarse para asegurar que el marco legal sea el adecuado para facilitar el desarrollo de gobiernos locales sólidos. Estos componentes incluyen:

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• La clasificación de los gobiernos locales en niveles establecidos por la constitución o por la legislación estatutaria; estos niveles serán la base para distinguir a los municipios de acuerdo con su tamaño, ya sea en términos geográficos o demográficos, y con su capacidad administrativa.

• Estructuras organizacionales extensas y un establecimiento claro de sus roles y responsabilidades.

• Periodos de función, facultades de operación, procedimientos y límites del liderazgo político, como distinto del servicio civil.

• El grado de autonomía de las políticas de personal y el grado de protección para los servidores civiles profesionales y de la administración de los gobiernos locales; (esto incluye las políticas de gestión del sector público y las prácticas que promueven la rendición de cuentas como mérito basado en las políticas de personal y en las normas claras respecto a la responsabilidad fiduciaria y las medidas para restringir la corrupción de los empleados).

• Las facultades tributarias y de administración fiscal de los gobiernos locales. • La facultad y capacidad de endeudamiento de los gobiernos locales y cualquier

restricción sobre el endeudamiento impuesto por los niveles de gobierno superiores.

• La asignación del presupuesto, la gestión del gasto, la contabilidad, los requerimientos de presentación de informes.

• Los requerimientos de auditoría.• Los mecanismos para la expresión y la participación ciudadana• La autoridad para el suministro de servicios.13

RELACIONES fISCALES DEL GOBIERNO LOCAL CON LOS NIvELES SUPERIORES DE GOBIERNO

Aparentemente, todos los gobiernos locales tienen una fuente inadecuada de recursos “propios” para financiar los gastos requeridos para cumplir con sus responsabilidades. Las transferencias de los gobiernos centrales son la principal fuente de ingresos de los gobiernos locales en los países en vías de desarrollo, y éstas también comprenden una porción significativa del ingreso municipal en los países desarrollados. Además, los recursos fiscales de los gobiernos locales son muy variados. En muchos países las ciudades más grandes tienen más ingresos “propios” per cápita que los municipios más pequeños o que los municipios rurales. Richard Bird señala que “...algunos países permiten a los gobiernos locales gravar impuestos que tienen la capacidad de producir suficientes ingresos para cumplir con sus crecientes necesidades. Los ingresos bajo su control directo son invariablemente menores que sus necesidades de gasto. En los

13 Adaptado de un apunte de James Ford del World Bank Institute con respecto a los marcos constitucional, legal y regulatorio de los gobiernos locales.

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Estados Unidos, por ejemplo, sólo el 65% del gasto local fue financiado por el ingreso local en 1989. El promedio no ponderado comparable entre 18 países desarrollados en ese mismo año fue de 62%, con un rango entre el mínimo de 16 por ciento en los Países Bajos y el máximo de 87 por ciento en Suiza. La variación encontrada en los países en vías de desarrollo es similar”.14

La razón obvia que explica esta disparidad es que a los gobiernos locales les asignan responsabilidades cuyos costos no están en equilibrio con sus fuentes de ingresos propios. En teoría, este desequilibrio fiscal vertical puede ser solucionado de diferentes maneras: la transferencia de ingresos adicionales al gobierno local o la transferencia de la responsabilidad de la función a niveles de gobierno superiores. O bien, los gobiernos locales pueden reducir su gasto programado y/o recaudar ingresos adicionales, pero estas dos últimas opciones comúnmente tienen limitaciones prácticas. Como resultado, los niveles de gobierno superiores restauran el equilibrio transfiriendo fondos a los gobiernos locales. Sin embargo, el diseño de las transferencias fiscales es complejo debido a que los niveles superiores de gobierno se muestran renuentes a transferir el control sobre las porciones significativas de su ingreso, por muchas razones que están vinculadas con la eficiencia macroeconómica y la estabilidad. Además, tanto en los países desarrollados como en los países en vías de desarrollo, las preocupaciones acerca de la equidad horizontal en el otorgamiento de las prestaciones sociales mitigan la intención de delegar algunas responsabilidades y los ingresos que se les asocian.

“La descentralización es elogiada por aumentar los niveles de participación en la toma de decisiones y por dar a la gente más que una oportunidad para formar el contexto en el que viven. Al descentralizar el gobierno de maneara que la mayoría de las decisiones se tomen a nivel subnacional, más cercanamente a los electores, la descentralización nutre al gobierno eficiente y con capacidad de respuesta. Pero también puede poner en riesgo la estabilidad macroeconómica. Por ejemplo, el gobierno nacional tiene que asumir la responsabilidad de los gobiernos locales que se han endeudado excesivamente y que han gastado de manera irreflexiva.” 15

En esta misma línea, otro factor ha crecido en importancia en años recientes –la globalización y el surgimiento de ciudades-estado económicas. Aunque las grandes ciudades han existido desde hace mucho tiempo, el politólogo Henry Tuene sugiere: “el desarrollo político más destacable de las pasadas décadas ha sido el crecimiento de ciudades gigantes y otros centros urbanos de cerca de un millón de habitantes. Algunas de estas megalópolis son más grandes que la mayoría de los países del mundo, con excepción de los países más grandes; estas ciudades incluyen a la

14 Bird, Setting the Stage: Municipal Finance and Inter-governmental Finance, op cit. p. 4. 15 World Development Report, op. cit., p. 4.

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Ciudad de México, Nueva York Sao Paulo, Seúl, Shangai, Singapur y Tokio. Algunas áreas urbanas... trascienden las fronteras nacionales y no tienen un centro de gobierno político reconocible...(y) los vínculos han sido debilitados por la tecnología que permite a cada localidad tener lazos directos con las instituciones globales así como con centros urbanos en otros países.”16 Teun escribía esto en 1995; sus observaciones suenan más convincentes en el 2004. De manera similar, Shahid Yusuf argumenta: “la globalización ha reforzado las tendencias descetralizantes, alimentadas por una conciencia política mayor y por la toma de conciencia respecto a que, para ser efectivos, los gobiernos deben de estar más cerca de las personas. La descentralización, a su vez, está fomentando el desarrollo espacial, lo que favorece en gran medida a las áreas urbanas que están bien ubicadas y prontas a aprovechar las oportunidades de negocios por medio de las buenas políticas y de una regulación efectiva pero no obstructiva. (y) ...los efectos de la globalización sobre el estado han empezado a disminuir el papel del gobierno central”. 17

El incremento de la urbanización y la resurrección del concepto de “ciudad estado”, al menos en el sentido económico, ¿desempeñan un papel en la definición de la necesidad de un gobierno local sólido? ¿Existe necesariamente una disminución consecuente de las facultades de los niveles superiores de gobierno? Si es así, ¿cuál es el impacto sobre el papel desempeñado por las naciones estado en una economía global en crecimiento? Yusuf asevera que “en la mayoría de los países uno o dos centros urbanos serán el centro de la actividad económica y política. La política nacional se volverá secundaria y el papel del gobierno nacional será cuando mucho cumplir con las funciones residuales de defensa y de desarrollo de políticas internas, ser un intermediario entre las regiones urbanas, coordinar las políticas con los impactos externos, regular las actividades clave y servir como interfaz entre las regiones y los organismos”. 18 Quizá es un escenario poco probable, no obstante, es indicativo de un consenso en desarrollo entre los economistas de instituciones internacionales, quienes pronostican un crecimiento significativo en la importancia de los gobiernos locales con efectos concomitantes sobre la dinámica de la política y la economía nacionales e internacionales.

¿QUIéN hACE QUé? LA ASIGNACIÓN DE fUNCIONES

Para las naciones que están considerando la cuestión de la asignación de las funciones, Robet Ebel identifica cinco criterios que deben ser analizados y

16 Henry Teune, Local Government and Democratic Political Development (Annals, AAPSS, 540; Julio, 1995).

17 Shahid Yusuf, Where the World is Heading Toward Globalization, Localization and the Pattern of Development, Development Economics Research Group, (2000, Banco Mundial).

18 Ibid, p. 19.

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considerados para ayudar a los niveles superiores de gobierno a determinar quién hace qué:

1. La responsabilidad de desempeñar una función o prestar un servicio debe ser asignada a la jurisdicción que “está más próxima al área geográfica que recibe los beneficios proporcionados por la función.”19 La recolección de basura o el departamento de bomberos benefician a los residentes de áreas geográficas definidas, mientras que las medidas para controlar la contaminación del aire o el agua benefician a regiones que son mucho más amplias y comúnmente menos definibles.

2. Se debe asignar la responsabilidad al nivel de gobierno que pueda suministrar el servicio a más bajo costo. En otras palabras, ¿cuál de los niveles de gobierno puede “realizar mejor economías a escala en la producción de un bien o servicio?”20 Para muchos servicios que son generalmente considerados como servicios típicamente “municipales”, las posibles respuestas a esta pregunta pueden implicar diferentes niveles dentro del propio gobierno local tales como condados, regiones u otros tipos de nivel de gobierno local. Los proyectos de inversión de capital tales como las plantas de tratamiento de aguas residuales o los sitios para vertederos de basura son más efectivos en términos de cotos cuando se construyen como proyectos regionales. (Por su puesto, la capacidad de los municipios para construir tales instalaciones de manera conjunta depende de la existencia de la autoridad legislativa para realizar acuerdos para construir y financiar proyectos de costos compartidos de este tipo).

3. Las jurisdicciones deben tener “una capacidad fiscal adecuada para financiar los servicios públicos y asegurar un grado razonable de equidad fiscal”21 entre el nivel de gobierno al cual se le asigna la función. Los factores económicos y geográficos afectan a las bases gravables, las necesidades y los costos de manera diferente en los municipios, regiones, y estados/provincias. Si los gobiernos locales no son capaces de suministrar un servicio sin producir cargas tributarias desiguales entre ellos, o bien, servicios desiguales con un esfuerzo tributario similar, el servicio debe ser suministrado por un nivel de gobierno superior, quien lo puede suministrar con cierta medida de equidad fiscal.

4. Las funciones deben ser asignadas al nivel de gobierno al que pueden tener mayor acceso y control los residentes con respecto a ese servicio. Por ejemplo,

19 Ebel, op. cit., p. 9. 20 Ibid, p. 10.21 Ibid., p. 19.

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tiene sentido que el nivel de gobierno más bajo sea responsable de servicios tales como bibliotecas y áreas de juegos para los niños. Esto aumenta la capacidad de respuesta, la legitimidad y la rendición de cuentas.

5. Los gobiernos deben tener la capacidad de realizar efectivamente las funciones que les fueron asignadas lo que incluye asignar una autoridad legal apropiada para todos los aspectos del servicio; un área geográfica de servicio suficiente para justificar la gestión del tiempo y el esfuerzo; y, la autoridad y capacidad de gestión para realizar convenios de servicios compartidos cuando sea necesario suministrar servicios a través de empresas cooperativas interjurisdiccionales.

El análisis de estos criterios tendrá como resultado la conclusión de que algunos servicios deben ser suministrados por el nivel central o el estatal/provincial, y otros servicios deben ser suministrados por el nivel local o Inter-municipal. Algunas de las decisiones son evidentes, como la recolección de basura y la defensa nacional, en los ejemplos antes mencionados. Otros son menos claros o pueden ser divididos en la administración (es decir, el aspecto operativo) y la formulación de políticas. Por ejemplo, la educación puede se administrada a nivel regional (de varias comunidades) o puede ser local o nacional. Lo más común, con respecto a la educación, es que las comunidades locales tienen que seguir la currícula nacional y asegurar que se cumplan los estándares nacionales y la política del gobierno central. De manera similar, las políticas de salud comúnmente son determinadas por el gobierno central y en ocasionas administradas localmente.

Tener una estructura sólida de gobierno local no quiere decir que los gobiernos locales tengan todo el poder y la autoridad que se puedan justificar o racionalizar como de “carácter local”. Más bien, la solidez radica en que los municipios se hagan responsables sólo de los servicios que puedan suministrar mejor, con base en esos criterios. No existe un patrón que se amolde a todos los gobiernos locales. Las responsabilidades asignadas a los municipios siempre serán diferentes, no solo porque son de diferentes países sino porque los municipios también difieren dentro del un mismo país en tipo y tamaño, y a menudo tienen un características, capacidades y necesidades muy diferentes.

La asignación de las responsabilidades funcionales por parte de un nivel de gobierno superior a veces reconoce implícitamente las distintas capacidades de los municipios, lo más común es que todos los municipios sean gobernados por una legislación idéntica aunque sean de diferentes tipos. Por ejemplo, en la mayoría de las provincias de Canadá, todas las ciudades y poblados deben operar bajo el mismo estatuto municipal general. Esta homogeneidad está basada en un acuerdo general a nivel provincial acerca de la madurez de los gobiernos locales y por lo

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tanto no refleja las diferencias en su la capacidad de gestión. Algunos observadores en otros países sugieren que se debe desarrollar un conjunto de indicadores de desempeño para medir la capacidad con base en el desempeño a lo largo del tiempo. El hacer coincidir el grado de autonomía y facultades con un conjunto de indicadores de desempeño, que pueden incluir al gasto total, al grado relativo de autosuficiencia respecto al ingreso, al desempeño en la gestión del presupuesto (ausencia de déficit), al endeudamiento y al servicio de la deuda dentro de parámetros establecidos –ya sea dirigidos por el mercado o regulados– y al desempeño en el suministro de servicios, permitiría que el marco legal y regulatorio se ajustara a los cambios en la capacidad local.

En años recientes, la cuestión de la asignación de las responsabilidades funcionales entre el gobierno central y los gobiernos locales ha sido considerada como un asunto de interés primordial para las democracias emergentes en Europa del Este, debido a su historia de planeación y administración centralizada y de gobiernos locales débiles o inexistentes. Estas naciones tienen poca experiencia con los gobiernos locales que tienen una autoridad independiente y no son extensiones administrativas del gobierno central o estatal/provincial. Esto explica la importancia que tienen los principios de la Carta Europea de Autogobierno Local para muchas de estas naciones. Estos principios son aplicados por medio de la promulgación de leyes que abordan la asignación de competencias así como otras leyes relacionadas con las elecciones, la tributación, la relaciones fiscales intergubernamentales, la administración de la deuda y la quiebra del gobierno local. Muchos países en vías de desarrollo están luchando con las mismas cuestiones de la asignación de facultades al pasar el gobierno local a primera plana como un nivel de gobierno importante que antes era inmaduro.

En algunas naciones desarrolladas, también se está dando una reconsideración de la asignación de responsabilidades. En los países en los cuales los municipios son criaturas de niveles de gobierno superiores, la historia de la asignación funcional de responsabilidades está llena de competencias conjuntas o superpuestas, programas de costos compartidos, asignación de programas duplicada, superposición administrativa y de cuestiones de financiamiento. Por ejemplo, durante la pasada década, muchas provincias de Canadá realizaron una revisión a la asignación de las funciones entre la provincia y los gobiernos locales, con miras a realinear las responsabilidades del suministro de servicios. El objetivo más común era eliminar las competencias conjuntas y las complejidades de los costos compartidos, especialmente en programas en los cuales la demanda y los requerimientos de financiamiento han cambiado substancialmente a lo largo del tiempo. El término popular utilizado por algunos gobiernos provinciales de Canadá para describir este proceso fue “disentanglement” (simplificación) pero

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la mayoría de los dirigentes municipales simplemente lo llaman “downloading”22 (transferencia).

El gobierno del Reino Unido también se está confrontando con la cuestión de la reestructuración de sus relaciones con los gobiernos locales. Desde el siglo XIX hasta hace 50 años aproximadamente, los gobiernos locales en la Gran Bretaña desempeñaban un papel significativo en el desarrollo de los servicios públicos principales y los financiaban con los impuestos y derechos locales. Pero la Gran Bretaña ya no es el ejemplo de gobierno local sólido que una vez fue. Desde finales de la década de los cuarenta, los gobiernos locales han perdido la jurisdicción sobre los servicios de gas y electricidad, agua y alcantarillado, ambulancias, seguridad pública, escuelas mantenidas por subsidios, y otros servicios. Los municipios aún son responsables de algunas escuelas, algunos servicios sociales y otros servicios locales y el control de la planeación, pero cerca del 75 % del financiamiento del presupuesto municipal viene del gobierno central. El gobierno central determina el financiamiento de los ayuntamientos locales a través de la “determinación del gasto estándar” que es descrita por los economistas como “la más compleja del mundo, con excepción, posiblemente, de Australia... De acuerdo con Chris Game, del Instituto de Estudios del Gobierno Local de la Universidad de Birmingham, ‘la idea de que el gobierno central debería tratar de especificar cómo cada autoridad local debe gastar su dinero es difícil de creer para los extranjeros’”.23 Los gobiernos locales en la Gran Bretaña solamente recaudan 4% de los ingresos tributarios recaudados en todos los niveles de gobierno, en comparación con el 32% recaudado en Dinamarca, 12% en los Estados Unidos, 10% en Francia y 8% en Alemania. El vínculo tradicional entre los ayuntamientos y los electores con respecto a los servicios y los impuestos se ha roto. Sin duda, éste ha sido un factor en el descenso de la participación de los electores, al 30-35 por ciento, en las elecciones locales recientes –la mitad de la participación en las elecciones nacionales, y menos de la mitad de la participación en las elecciones locales en la Europa continental.

Los economistas critican enérgicamente tanto a los gobiernos del partido laborista como los del partido conservador de las pasadas décadas ya que han “centralizado el gobierno a un grado que no se conoce en otras partes del mundo democrático... Los gobiernos locales deben tener el control sobre muchas de las cosas por las

22 Losmotivosde losnivelesdegobierno superiorespara reestructurar sus relaciones fiscales yprogramáticas con los gobiernos locales varían. Ciertamente, algunos gobiernos están guiados por políticas y objetivos administrativos legítimos, e intentan hacer que el ingreso y el gasto resultantes de tal reestructuración sean neutrales. Pero comúnmente, el efecto neto sobre los gobiernos localeshasidounfactorfiscaldisminuidoenlanuevaecuacióngasto/ingreso,loquetienecomoresultado la necesidad de un recorte de los servicios y/o un incremento de los impuestos.

23 Economist, 2 de mayo del 2002.

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cuales la gente se preocupa más. Sin embargo, no lo pueden hacer a menos de que recauden mucho más dinero del que gastan... la democracia local es considerada como una farsa. La mano muerta del centralismo también mata al ímpetu de innovar y mejorar que caracterizó al próspero municipalismo competitivo de finales del siglo XIX y de la América actual. Mientras que Liverpool ha dependido por más de 30 años de un sistema de apoyo de supervivencia alimentado desde Londres, Detroit, en ausencia de un subsidio como tal, ha descubierto la determinación y las ideas necesarias para salvarse de casi de la extinción.”24

A pesar del retrato pesimista de los economistas, Los municipios británicos conservan, de alguna forma u otra, algunos de los elementos importantes de los gobiernos locales sólidos que existen en los países desarrollados. Sin embargo, en muchas democracias emergentes, y sobre todo en las que están experimentando la transición de un régimen comunista anterior, prevalece el polo opuesto. La experiencia del presente autor en Kyrgyzstan es ilustrativa. En la república de Kirgyz casi todas la organización administrativa para el suministro de bienes y servicios públicos a nivel provincial, regional y municipal, son una simple extensión del gobierno nacional. Aunque existen elecciones locales para designar los puestos en los gobiernos locales (keneshes), el presidente nacional nombra a los gobernadores de las provincias y a los jefes de los keneshes locales y regionales. Los funcionarios electos a nivel local tienen una jurisdicción limitada. Sus funciones son principalmente de asesoría y, de acuerdo con esto, la aportación pública a través del proceso electoral no es muy significativa.

Aunque los keneshes de los municipios auto gobernados en Kyrgyzstan son responsables de establecer su propio presupuesto, los presupuestos son controlados por el gobierno nacional, y la autoridad tributaria estatal es responsable de calcular y recaudar la mayoría del ingreso asignado a los gobiernos locales. La contratación y el salario de la mayoría de los servidores públicos son de la competencia del gobierno nacional. La hacienda del gobierno local es considerada como un subconjunto de las hacienda estatal y no como un distrito, ‘sector’ o entidad. No hay una racionalización entre la asignación del ingreso y el gasto, ya que los niveles de gobierno superiores no hacen corresponder a los ingresos con los gastos en los presupuestos locales. Esta práctica hace a las ciudades, en particular, vulnerables respecto a las asignaciones de gasto no financiadas. Ya que es ilegal que las ciudades incurran en un déficit, el resultado es que muchos servicios simplemente no son financiados.25 En resumen en Kyrgyzstan no existe casi ninguno de los elementos críticos para la solidez del gobierno local.

24 Economist, 1 de mayo del 2003.

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Los argumentos en contra de la descentralización en Kyrgyzstan reflejan la pobreza general de la nación, y los altos niveles de disparidad del ingreso en un país que tuvo un PIB per cápita anual de $1,600 dólares en el 2003. La estabilización económica es importante ya que las economías pequeñas, de bajos ingresos, comúnmente son las menos diversificadas y por lo tanto las más expuestas a los impactos externos. Se argumenta que las políticas de crecimiento requieren de la centralización fiscal, ya que la inversión de capital es escasa y debe ser controlada por el gobierno central con el fin de elevar al máximo los rendimientos. Los argumentos relacionados con la resdistribución del ingreso también respaldan a la centralización fiscal. El más importante es que las disparidades entre las regiones (y entre las localidades rurales y urbanas) en cuanto al ingreso y la riqueza pueden ser acentuadas por la descentralización fiscal, ya que son los gobiernos urbanos con mayor riqueza quienes se beneficiarán más del incremento de las facultades tributarias del gobierno local. (Curiosamente, en la Gran Bretaña se utiliza el mismo argumento para justificar la centralización fiscal). Sin embargo, este argumento ignora el efecto de crecimiento potencial que puede ser alcanzado por medio del uso prudente de transferencias fiscales intergubernamentales destinadas a fines específicos. Un último argumento es que los gobiernos nacionales tienen capacidades superiores para administrar los impuestos y el suministro de servicios públicos, lo que es verdad en naciones como Kyrgyzstan, en donde los gobiernos locales no han tenido la oportunidad de desarrollar su capacidad de gestión.

LOS INGRESOS DE LOS GOBIERNOS LOCALES

La determinación de cuáles impuestos son mejores como impuestos locales es fuente de debate entre los expertos. Cuando los gobiernos locales son bien administrados tienen la capacidad de acceder a ciertas bases gravables con mayor eficiencia que el gobierno central. Algunos derechos, impuestos sobre las ventas simples y el impuesto a la propiedad caben en esta categoría. Los gobiernos locales han demostrado una ventaja comparativa en lo que se refiere al impuesto a la propiedad, ya que tienen una capacidad superior para identificar la propiedad y cobrar los adeudos vencidos del impuesto. Cuando el gobierno central grava el impuesto a la propiedad, éste tiende a tener menos rendimiento y a empobrecer el desempeño de la recaudación, puesto que la autoridad recaudadora estatal es responsable de otros impuestos respecto a los cuales tiene una mejor relación costo/beneficio por los esfuerzos de determinación, notificación y cobranza del impuesto. Mi experiencia en Macedonia demuestra este punto; las facultades substanciales de la agencia de recaudación nacional no son utilizadas para cobrar los adeudos vencidos del impuesto a la propiedad, ya que la relación costo beneficio no es conveniente. La Oficina de Ingresos Públicos dedica su esfuerzo para el cobro coactivo de las actividades que tienden a producir un mayor rendimiento en relación

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con la inversión de pocos recursos –específicamente, el cobro del IVA, del impuesto sobre la renta de las empresas, derechos de aduana, e impuestos especiales sobre producción y servicios. Por supuesto, este es uno de los argumentos para que municipios y niveles de gobierno superiores participen de estos impuestos de manera que se asegure que el interés propio del nivel de gobierno superior tenga efecto en la administración tributaria.

Los gobiernos locales tienen jurisdicción sobre áreas geográficas definidas en las que suministran servicios; de acuerdo con esto, los municipios deben tener jurisdicción sobre impuestos cuya base gravable sea inmóvil y geográficamente identificable y cuya carga impositiva no sea fácilmente exportada por las impresas o induzca a ineficiencias en las operaciones de las empresas. Los costos administrativos y de cumplimiento también son una consideración importante, ya que muchos municipios, en los países en vías de desarrollo, tienen una capacidad limitada para la administración fiscal. Algunos observadores concuerdan en que los derechos y tarifas se deben gravar, en cualquier caso, cuando el receptor del beneficio se pueda identificar. Dichos gravámenes deben estar establecidos con base en un costo de recuperación, pero para los servicios básicos, como agua y electricidad, muchos gobiernos locales de países en vías de desarrollo simplemente no pueden recaudar de los usuarios el costo marginal del suministro del servicio. 26

El impuesto a la propiedad es considerado un impuesto local. Algunos expertos lo consideran un substituto aproximado de un cobro de beneficios, mientras que otros lo ven como un impuesto a la riqueza, especialmente, cuando la base gravable es el valor determinado de la propiedad. La riqueza del propietario de un bien inmueble es considerada una variable sustituta de su capacidad para pagar. El debate sobre el impuesto a la propiedad como un impuesto sobre los beneficios y no como una forma de impuesto sobre la renta basado en la riqueza se entiende más fácilmente si el concepto de beneficio es pensado como el pago por los servicios a la propiedad mientras que el impuesto a la riqueza es considerado como un gravamen diseñado para aplicarse sobre los servicios a las personas. Desde esta perspectiva, el impuesto a la propiedad puede tener ambas características, dependiendo de los servicios que financia. 27

25 Aunque la ley de presupuesto establece que a una responsabilidad de gasto adicional asignada aungobierno local ledebecorresponderuna fuenteadecuadadefinanciamiento, la intenciónlegislativa no se lleva a la práctica.

26 Para un modelo innovador de recuperación de costos de los sistemas de suministro de agua, ver Sumila Gulyani, Demand-Side Approaches to Planning Water Supply Provisión, (World Bank Insitute, 1999).

27 Esta diferencia fundamental en la percepción de la base del impuesto a la propiedad y el papel que desempeña estuvo en el corazón del debate público en la recién amalgamada ciudad de Cape Town en los años 2000 y 2001, debido a que el nivel de los servicios era muy diferente entre las comunidades.

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En muchos países en vías de desarrollo los impuestos a la propiedad constituyen una gran porción del ingreso del gobierno local y se han establecido sistemas administrativos eficientes para la identificación de la propiedad, la valuación ad valorem, y la notificación y cobranza. Cuando los valores se mantienen a niveles de mercado relativamente actualizados, los rendimientos del impuesto serán sostenidos y la reacción del contribuyente a los cambios importantes en la carga tributaria se vería disminuida. Debido a que los rendimientos son predecibles y sustentables, y que los municipios tienen autoridad para determinar la tasa, el impuesto a la propiedad es el elemento equilibrante, del lado del ingreso, del presupuesto municipal.

Los impuestos sobre la propiedad empresarial son otra cuestión. En muchos países desarrollados, las tasas del impuesto sobre la propiedad comercial son substancialmente más altas que las de la propiedad residencial. (Suecia es la excepción; los diferenciales de la tasa del impuesto a la propiedad están invertidos: las tasas son 1.5%, 1% y 0.5% del valor determinado de la propiedad residencial, comercial e industrial respectivamente). En muchos países en vías de desarrollo, se ha considerado que la carga tributaria mayor sobre las empresas es políticamente atractiva. Quienes abogan por la imposición a la propiedad comercial señalan que dicha propiedad recibe los beneficios de los servicios generales municipales –comúnmente en mucho mayor medida que la propiedad residencial– y las empresas pueden deducir los impuestos a la propiedad como un gasto de operación del negocio, reduciendo así su impuesto sobre la renta o sobre la utilidad. Quienes se oponen a que los gobiernos locales graven la propiedad comercial sugieren que la imposición a la propiedad comercial es una forma de “’exportación fiscal’ económicamente ineficiente... (y) no existe mayor argumento para dar mano libre a los ayuntamientos respecto a la imposición a las empresas, ya sea que los impuestos tomen la forma de impuestos sobre la propiedad no residencial, impuestos sobre la renta de las empresas, o impuestos locales sobre las empresas basados en las ventas brutas, en el tipo de actividad de las empresas o en otros indicadores”.28

Los impuestos a la propiedad comercial también son una fuente de quejas de parte del sector empresarial, en algunos países en vías de desarrollo debido a que se alega que los impuestos altos sobre las empresas afectan negativamente la competitividad en una economía cada vez más globalizada. Algunos gobiernos, tales como el de la provincia de Ontario, han establecido la política de disminuir gradualmente las tasas del impuesto a la propiedad comercial hasta cerca o por debajo de las tasas aplicadas a la propiedad residencial. Algunas jurisdicciones en los Estados Unidos van más allá en lo que se refiere a los impuestos sobre la propiedad comercial,

28 Bird, Setting the Stage: Municipal Finance and Inter-governmental Finance, op cit. p. 14.

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bajando los impuestos a las nuevas industrias como medio para atraer el desarrollo económico.29

Por lo general, quienes critican a los impuestos locales sobre las empresas abogan por un mayor grado de uniformidad nacional en lo que respecta a dichos impuestos. El impuesto al valor agregado, IVA, no es adecuado como impuesto local ya que su tasa debe ser uniforme a nivel nacional; tampoco puede ser compartido con base en su origen o derivación debido a la complejidad administrativa que implica atribuirle un origen y las disparidades que se crearían. De acuerdo con esto, solo los niveles de gobierno superiores deben gravar ese tipo de impuestos. Los mismos argumentos se aplican para los impuestos especiales sobre producción y consumo, aunque, en algunas federaciones, tanto el gobierno central como los gobiernos estatales gravan productos tales como el tabaco, las bebidas alcohólicas y la gasolina. Sin embargo, en los países desarrollados, una alternativa común al impuesto sobre la propiedad, o un posible sustituto, es un impuesto municipal sobre la renta de las personas físicas. Cuando los gobiernos locales añaden como sobre tasa un gravamen adicional al impuesto sobre la renta estatal o nacional, el impuesto puede ser recaudado de manera eficiente. Sin embargo, este ingreso fluirá más generosamente en los municipios más ricos, mientras que las regiones más pobres y en las áreas con mayor comercio informal recibirán menos rendimientos.

LAS TRANSfERENCIAS fISCALES INTERGUBERNAMENTALES

La inequidad fiscal vertical es común en la relación entre los gobiernos nacionales, estatales y locales. Esto no necesariamente significa que los gobiernos locales son más débiles, como resultado de su disminuida capacidad fiscal. Sin embargo, en lugar de ingresos provenientes de “fuentes propias” los municipios necesitan garantías específicas de transferencias fiscales que cumplan con criterios objetivos. Si se recibe el ingreso requerido, la fuerza del municipio y su capacidad para cumplir sus obligaciones se mantienen y, en algunos casos, se aumentan, ya que los gobiernos locales comúnmente son amortiguados de las fluctuaciones cíclicas del ingreso. Debido a que, por lo general, se les prohíbe a los municipios incurrir en déficits presupuestarios, el papel positivo que desempeñan los niveles superiores

29 Sin embargo, un comprehensivo estudio reciente realizado por el Profesor Robert G. Lynch para el Instituto de Política Económica concluyó que: “ Muy a menudo, los funcionarios públicos primero adoptan como principal herramienta para fomentar el desarrollo económico a la disminución de impuestosylacreacióndeincentivosfiscales,dejandocomúnmentealainversiónpúblicaenuntercer lugar. Sin embargo, un análisis de la literatura sobre la investigación en la materia reveló que existen pocos argumentos que respaldan los recortes de impuestos y los incentivos –especialmente cuando ocurren a expensas de la inversión pública– como los mejores medios para expandir el empleo y fomentar el crecimiento”. Rethinking Growth Strategies; How State and Local Taxes and Services Affect Economic Development, (Economic Policy Institute, Marzo 2004).

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de gobierno al mitigar los declives cíclicos del ingreso puede ser crítico para las finanzas locales. Sin embargo, en los países en vías de desarrollo, y en muchos países en transición, la capacidad de los gobiernos nacionales para apoyar de manera adecuada a los municipios o amortiguar las fluctuaciones en el ingreso está restringida por la presión financiera severa bajo la cual operan.

El diseño de un sistema de transferencias intergubernamentales es crítico para determinar si el respaldo financiero de los niveles superiores de gobierno refuerza o merma la fortaleza de los gobiernos locales. Las transferencias fiscales en forma de aportaciones condicionadas comúnmente son diseñadas como incentivos para el gasto municipal en áreas de prioridad nacional, pero a menudo pueden distorsionar el establecimiento de prioridades por parte del gobierno local, especialmente en lo que se refiere a la infraestructura. Las aportaciones o subsidios condicionados que son diseñados para equilibrar los gastos programados del suministro de servicios entre los municipios más pobres y los más ricos, es decir, para promover la equidad horizontal entre los gobiernos locales, pueden funcionar bien si las condiciones de las aportaciones están directamente relacionadas con objetivos programados y vinculadas a criterios de desempeño específicos.

El derecho a obtener aportaciones de parte de los niveles superiores de gobierno debe ser establecido utilizando criterios objetivos, y la aplicación de las fórmulas debe ser transparente, desprovista de manipulaciones políticas ocultas. Las aportaciones para los programas en curso deben ser relativamente estables y predecibles, con pagos multi-anuales establecidos. En Brasil, los defensores del gobierno local argumentaron, con éxito, a favor de normas básicas de distribución fiscal en la constitución. Aunque los gobiernos centrales a menudo se reservan la prerrogativa de la determinación de las aportaciones, algunos utilizan organismos cuasi-independientes tales como las comisiones de aportaciones, o establecen comités junto con el gobierno local para dar recomendaciones con respecto a las aportaciones o subsidios. Un método simple que limita o evita la manipulación es la transferencia anual de un porcentaje fijo de los ingresos totales del gobierno central. La otra opción es participar de los ingresos producidos por los impuestos específicamente nacionales o estatales, pero ésta funciona mejor cuando los niveles superiores de gobierno vinculan las participaciones a un indicador de capacidad fiscal y/o a un indicador de esfuerzo tributario, tal como el valor determinado de los bienes inmuebles en el municipio. Cuando la participación tributaria se otorga con base en el origen, las regiones más ricas comúnmente reciben mayores transferencias sobre una base per cápita. Esta forma de participación de los ingresos puede incrementar las disparidades en los recursos fiscales de los gobiernos locales y contrarrestar el efecto de equidad de las aportaciones condicionadas.

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EL ACCESO AL CAPITAL PARA LA INvERSIÓN EN INfRAESTRUCTURA–SUBSIDIOS y ENDEUDAMIENTO

Un elemento clave de la fortaleza del gobierno local es su capacidad para adquirir los fondos requeridos para construir la infraestructura esencial. Hablando en general, los gobiernos locales no pueden, ni deben, financiar de sus presupuestos anuales de operación proyectos grandes de inversión de capital, incrementando los ingresos anuales por impuestos y tarifas. Ya que los proyectos de infraestructura, por lo general, tienen una vida útil esperada de varias décadas, se logra una mayor equidad inter-generacional si los futuros beneficiarios participan en el pago del costo de dichos proyectos. En los países desarrollados, los niveles superiores de gobierno a menudo ayudan a los municipios a financiar los proyectos de capital, proporcionando aportaciones para la infraestructura que cumple con los objetivos nacionales o estatales de desarrollo económico o de servicios públicos. En América del Norte, los niveles superiores de gobierno comúnmente proporcionan programas de aportación de capital para proyectos de agua y alcantarillado, proyectos de transporte municipal y tránsito público, instalaciones de cultura y recreación. Comúnmente, estas aportaciones están basadas en una fórmula para compartir costos, y a menudo requieren algún indicador que les asegure que el gobierno local ya tiene en sus reservas su parte de los fondos necesarios, o que tiene la capacidad para endeudarse y pagar los fondos requeridos. (En el caso del autofinanciamiento de las empresas municipales tales como las de agua y electricidad, una porción de los derechos de uso está dedicada al pago de la deuda).

En los países en vías de desarrollo, los niveles superiores de gobierno comúnmente no tienen la flexibilidad fiscal para ayudar a los gobiernos locales con aportaciones para proyectos de capital. Estas aportaciones a menudo provienen de organismos de asistencia internacionales o de agencias internacionales, pero en ausencia de tales subsidios, los gobiernos locales necesitan tener la capacidad de endeudarse para obtener todos los fondos requeridos, lo que, comúnmente es una barrera insuperable.

En los países desarrollados, por lo general, los municipios tienen acceso suficiente a los mercados de capital pero, en ocasiones, los gobiernos locales extienden demasiado sus obligaciones de deuda y se meten en problemas –que incluyen en ocasiones a la receptoría o la quiebra del municipio. En los Estados Unidos, la Ley de quiebra municipal promulgada en 1937, protege de sus acreedores a los municipios que tienen dificultades financieras, proporcionándoles la oportunidad de remitir una solicitud para un plan de negociación y reestructuración de su deuda. La ley no permite la liquidación de los activos del municipio para satisfacer las demandas de sus acreedores. Aunque la quiebra municipal no es común en los

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Estados Unidos, la remisión de una solicitud de quiebra por parte de un municipio grande como el Condado Orange, California en 1994, envía ondas de choque a los mercados de capital.

En Canadá, los municipios comúnmente incurren en deuda para pagar la porción de las obras de inversión de capital no financiada por subsidios de los niveles superiores de gobierno, por las cuotas de uso o las reservas. Los municipios deben obtener la aprobación de la provincia para endeudarse, excepto en Alberta y Ontario, en donde no se requiere aprobación si la deuda propuesta no excede ciertos límites prescritos. Los gobiernos provinciales regulan de manera estricta el endeudamiento con respecto al monto, tipo, plazo, y propósito de los fondos. Los límites de endeudamiento están vinculados a la carga del servicio de la deuda como porcentaje del ingreso del municipio o su base gravable.30 Por lo general, las ciudades mas grandes son capaces de recaudar fondos para la inversión de capital por medio de la colocación de bonos; sin embargo, en muchas provincias, las agencias financieras municipales sirven como colocadoras de bonos para las unidades de gobierno local más pequeñas. El gobierno de Manitoba tiene un acuerdo con la compañía de seguros propiedad del gobierno (MPCI, por sus siglas en inglés) para comprar bonos emitidos por los municipios y distritos escolares, a tasas que son competitivas en el mercado, pero no obstante favorables, para poblaciones pequeñas, pueblos y municipios rurales. La MPCI tiene estos bonos como parte de sus reservas requeridas.

En los países en vías de desarrollo, la falta de acceso de los gobiernos locales a los mercados de capital a menudo es un obstáculo para el financiamiento de la infraestructura. Esta falta de acceso es principalmente atribuida a dos factores: los gobiernos centrales están renuentes a permitir a los municipios acceder a los mercados de capital extranjeros, debido a las preocupaciones macroeconómicas y a las consecuencias del incumplimiento del pago de la deuda. Como alternativas al endeudamiento privado, el gobierno central en ocasiones establece y capitaliza fondos de crédito o bancos de desarrollo municipal que controlan la dimensión y los términos del endeudamiento municipal. La preocupación sobre el incumplimiento del pago de la deuda está vinculada en parte al concepto de riesgo moral. Dicho concepto está basado en que los otorgantes de crédito privados y los municipios asumen una garantía implícita de parte del gobierno central para la deuda. Esto puede producir incentivos para el otorgamiento excesivo de créditos por parte de los mercados

30 “EneloestedeCanadá,“durantelasdécadasde1980y1990,muchasciudadesevitaronfinanciarpormediodeladeudaelgastodeinversión,prefiriendofinanciarloconlosingresoscorrientesolasreservas.Yaqueelpresupuestodeoperacióndeunaciudadnopuede incurrirendéficit,yrecursos(deparagastocorriente)significativosseutilizabaneninversión...”.CaseyVanderPloeg,BigSpenders?AnexpenditureProfileofWesternCanada’sBigSix,opcit.,p.20.

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financieros o el exceso de endeudamiento de parte de los gobiernos locales sobre la premisa de que el gobierno central va a asumir las obligaciones de ambos, ya que el municipio es demasiado importante –económica y/o políticamente– como para que fracase, o las implicaciones de un incumplimiento en el pago de la deuda por parte del municipio son insostenibles para la estabilidad macroeconómica. Por ejemplo, en México, “el gobierno federal ha intervenido en algunas ocasiones para rescatar a los gobiernos subnacionales de sus dificultades financieras. Estas intervenciones frecuentes (ya sea por medio de aportaciones extraordinarias ad hoc o por medio de la reestructuración general de la deuda) han alimentado las expectativas de operaciones de rescate futuras y han fomentado un comportamiento de riesgo mora de parte de los otorgantes de crédito y de los solicitantes.”31 Incidentes similares relacionados con el riesgo moral y el rescate de los gobiernos subnacionales ocurrieron en Brasil en la década de 1990. Para poner un límite al riesgo moral en los países en los cuales ocurre el endeudamiento de los municipios, los gobiernos centrales a menudo instituyen restricciones presupuestarias rígidas, regulan los umbrales de deuda, requieren la dedicación de porciones específicas del ingreso municipal para el pago de la deuda, y establecen claramente los términos para la quiebra pública.

La capacidad para financiar los proyectos de inversión de capital es un elemento clave de la fortaleza del gobierno local. El endeudamiento no sólo depende la capacidad del municipio para pagar el crédito con su propia base fiscal, sino también de un conjunto de normas y procedimientos transparentes respaldados por la autoridad legislativa. Esto asegura que los límites de los montos totales de crédito disponible estén bas.ados en indicadores específicos, en información financiera precisa, y en definiciones del uso adecuado del financiamiento por medio de la deuda y los plazos de la misma.

EL ALCANCE DE LA INDEPENDENCIA DEL GOBIERNO LOCAL EN LA TOMA DE DECISIONES

Como se ha discutido anteriormente, determinadas competencias son asignadas a los gobiernos locales, de acuerdo con el principio de subsidiariedad y con base en un análisis que determine quién debe hacer qué. Sin embargo, los gobiernos estatales y nacionales tienen más que un interés pasajero en que los gobiernos municipales tengan éxito en el suministro de los servicios y la gestión de sus asuntos. Los niveles superiores de gobierno, por lo general, tienen el derecho de recibir, de parte

31 Marcelo Giugale, Fausto Hernández Trillo y Joao C. Oliveira, “Subnational Borrowing and Debt Management” en Achievements and Challenges of Fiscal Decentralization: Lessons from Mexico, (The World bank, May 2000) p. 253.

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de los gobiernos locales, los informes financieros y de desempeño relacionados con sus operaciones; pero existen otras áreas legítimas de interés compartido. Las estrategias de planeación del uso de suelo municipal y desarrollo económico tienen un impacto en la distribución de los recursos naturales y la relacionada planeación del uso de suelo y del agua, así como la contaminación del aire, tierra y agua. En algunos países, se les requiere a los municipios tomar en consideración las políticas de los niveles superiores de gobierno con respecto al uso de estos recursos y su alienación. Evidentemente, surgen disputas. El cómo se resuelvan estas disputas es un indicador del grado de jurisdicción que se le otorga a los gobiernos municipales. ¿Las decisiones del municipio en esta área son ignoradas o pasadas por alto arbitrariamente por el gobierno estatal/provincia? o ¿existe un tribunal experto, cuasi-judicial, facultado para resolver estas diferencias?

GOBIERNO MUNICIPAL

Los modelos para el gobierno municipal vienen en una variedad de formas y tamaños. Las ventajas del gobierno municipal como “ gobierno más cercano a las personas” se pueden perder fácilmente si el municipio es demasiado grande. Existe un “conflicto inherente, en todos los sistemas políticos, entre la necesidad de ser pequeño por cuestiones de familiaridad y participación, y de ser grade en cuestiones de recursos, incluyendo talentos humanos y logros colectivos”32 Aunque se considera que esta dicotomía usualmente se aplica a las naciones, y se ofrece como una justificación de la estructura federal de muchos de los países más grandes del mundo, la misma lógica aplica para el gobierno local. La estructura de dos niveles de muchas de las ciudades metropolitanas grandes refleja la necesidad de la división de poderes y responsabilidades entre los gobiernos locales y regionales por razones de eficiencia administrativa, planeación regional, y suministro económico de servicios, por una parte, y la rendición de cuentas y la participación ciudadana significativa por la otra. En otras áreas, los gobiernos de los condados desempeñan un papel similar. Además, algunos servicios locales son proporcionados por empresas cuasi-independientes del gobierno tales como juntas de bibliotecas, juntas de parques, autoridades de conservación, etc., así como empresas de suministro de agua, electricidad, etc. Algunas de estas agencias operan Inter-municipalmente bajo convenidos de servicios compartidos, especialmente en áreas urbanas pequeñas o en áreas rurales, en donde los departamentos de bomberos, los depósitos de basura, las actividades de desarrollo económico y actividades similares pueden ser cumplidas más eficientemente con base en la región o el condado.

Sin embargo, en años recientes, muchas provincias de Canadá han visto reducido el número de sus municipios debido a la fusión de algunos en aras de lograr

32 Tuene, op cit p. 18

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economías a escala y mejores prácticas administrativas, lo anterior casi siempre como imposición de las provincias y no debido a propuestas de iniciativas locales. Esto parece contradictorio en términos de la repetida frase del gobierno local “más cercano a las personas”, pero algunos expertos sobre el gobierno local argumentan que los gobiernos locales de un solo nivel, por muy grandes que sean, ofrecen una mejor rendición de cuentas, debido a que reducen la confusión de los ciudadanos respecto a los roles de los distintos niveles de un mismo gobierno local y de sus organismos para propósitos especiales. Esto no está en cuestión en América del Norte y el Reino Unido, especialmente cuando la participación en las elecciones municipales continúa el lento declive que comenzó hace algunas décadas. Sin embargo, mientras la urbanización continúa a lo largo del mundo y las ciudades se hacen mucho más grandes, otros vehículos para la rendición de cuentas política o burocrática, tales como el incremento de la transparencia en la toma de decisiones, serán más importantes.

Los diversos modelos de estructuras de dirigencia política del gobierno local también reflejan la diversidad de formas de gobierno local. Algunos países disponen de una elección directa de todos los dirigentes ejecutivos y legislativos mientras que otros países sólo eligen a los miembros del cabildo y designan o eligen indirectamente a los alcaldes y vice-alcaldes. El elemento más importante de la democracia local no es su forma, sino su alcance –y en algunos casos, su propia existencia.33 Los funcionarios locales deben ser electos y tener la autoridad para designar a los servidores públicos locales, así como tener amplias responsabilidades con respecto a los presupuestos de ingresos y gastos, incluyendo el establecimiento de las tasas impositivas. Por ejemplo, aunque en Argentina tanto los regidores como los alcaldes son electos, sus responsabilidades son muy limitadas y sus facultades para recaudar ingresos son virtualmente inexistentes. La independencia en las áreas de su competencia y la autonomía en la toma de decisiones, son elementos democráticos clave para los gobiernos locales; sin ellos, la democracia electoral puede verse grandiosa, pero en realidad sería una farsa.

No parece haber una ventaja o desventaja abrumadora respecto a algún modelo de dirigencia política en particular tal como el modelo combinado de alcalde y cabildo electos, común en América del Norte o el modelo de poderes separados entre el cabildo y el alcalde, del estilo legislativo más común en Europa, especialmente, en Europa del Este. Los elementos de la democracia electoral que proporcionan fortaleza al gobierno local son muy simples: elecciones libres y justas basadas en el sufragio universal, con accesibilidad al proceso electoral tanto para todos los

33 Por ejemplo, en América latina, en la actualidad, aproximadamente se eligen 13,000 gobiernos locales en comparación de los 3,000 que se elegían en 1973.

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candidatos potenciales como para los electores, una tasa de participación electoral alta, y elecciones competitivas con base en las diferencias entre las políticas planteadas y no en personalidades o en las agendas de los niveles de gobierno superiores. Los partidos políticos no son esenciales en la política electoral local, pero sí pueden servir de escalera para los aspirantes a un puesto político de mayor nivel. En ocasiones, debido a que están vinculados con el aparato político en el poder en los niveles de gobierno superiores, pueden ser una marcada desventaja. Algunos observadores sugieren que la fortaleza de la democracia electoral depende tanto de la participación en las elecciones como en la movilidad, pero existe poca evidencia de que una mayor duración de los dirigentes locales en su puesto tenga una influencia positiva o negativa.

Tal y como existen diversos modelos de estructura política municipal, también existen diversos modelos de administración municipal. En América del Norte, en décadas recientes, se ha puesto de moda en muchas ciudades grandes el estilo del administrador de la ciudad, reemplazando al modelo alcalde/cabildo o al de junta de comisionados. En el sistema alcalde/cabildo el alcalde desempeña las funciones ejecutivas y el cabildo es el órgano legislativo. En el modelo de junta de comisionados, un grupo de comisionados son designados para varias áreas funcionales y se reportan directamente a un cabildo o comité. (Una versión norteamericana previa del modelo de la junta de comisionados implicaba elegir comisionados responsables de servicios específicos, y en ocasiones evolucionó para convertirse en un cabildo municipal).

Las prácticas de gobierno, gestión y administración efectivas pueden hacer la diferencia para los ciudadanos y contribuyentes. El Informe del Banco Mundial sobre el Desarrollo 1999-2000 concluye: “Algunas veces se argumenta que la superación de la pobreza es responsabilidad únicamente del gobierno nacional. Aunque el gobierno nacional debe desempeñar un papel prominente en el otorgamiento de subsidios para los pobres, muchos de los servicios de los que carecen los pobres –agua, salud, educación, transporte– se administran mejor a nivel local, de manera que respondan efectivamente a las necesidades locales.”34 Cuando los gobiernos locales tienen recursos suficientes, fiscales y de otro tipo, y la voluntad política para actuar, pueden mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Pero no sólo es cuestión de dinero, la voluntad política también es un factor en muchos de los elementos de la fortaleza del municipio que se han descrito. La calidad y la efectividad del la dirigencia, tanto de política como de los servidores públicos, tiene mucha importancia. Por ejemplo, el profesor Bird señala que algunos gobiernos locales tienen mejor desempeño que otros, aunque las ciudades tengan características y

34 Banco Mundial, World Development Report 1999-2000, p. 11.

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recurso similares. En Brasil las ciudades producen resultados muy variables, unas bien dirigidas y otras mal dirigidas. Bird sugiere que estas diferencias pueden ser atribuidas a la historia –la continuación de buenas prácticas, o la existencia de un líder carismático y comprometido, u otras circunstancias benéficas meramente locales.35 La mayoría de los observadores y practicantes del gobierno local en otros países pueden citar ejemplos comparativos similares.

MECANISMOS PARA EL ACCESO DE LOS CIUDADANOS A LA INfORMACIÓN y A LA TOMA DE DECISIONES

Históricamente, en los gobiernos locales de los Estados Unidos, han evolucionado un número de herramientas de participación ciudadana y de democracia directa tales como las juntas ciudadanas en el ayuntamiento, el referéndum y el plebiscito, las reuniones e iniciativas. La tradición de las juntas en el ayuntamiento data del periodo colonial en los Estados Unidos en algunos estados, y las herramientas de democracia directa, aunque más recientes, datan de los movimientos populistas del oeste medio y los estados de la llanura, a finales del siglo XIX. En Canadá, la tradición de realizar referéndum públicos para el endeudamiento de los municipios data de las prácticas previas a la confederación, en algunas colonias originalmente británicas, y ésta perduró hasta las décadas de 1950 y 1960, en la mayoría de las provincias, como requerimiento estatutario.

En algunos países en vías de desarrollo se está reconociendo cada vez más que las prácticas que promueven la respuesta política y la participación pública en el gobierno local, son congruentes con los objetivos fiscales y económicos cuyo propósito es lograr un mejor uso de los recursos públicos y una mayor disposición al pago de los servicios públicos. Las tradiciones, los acuerdos tomados por la elite, la correduría de intereses desde una perspectiva de lo superior a lo inferior se están invirtiendo. Los elementos de transparencia política, participación pública y rendición de cuentas que da fuerza a los gobiernos locales incluyen:

• Estructuras de gobierno local que vinculen al financiamiento local y la capacidad fiscal con las responsabilidades de suministro de servicios, de manera que los políticos puedan cumplir sus promesas y asuman los costos de sus decisiones.

• Comunidades locales que sean informadas acerca de los costos del suministro de servicios y de las opciones para el mismo, del paquete de recursos y su origen, para permitir a los residentes contribuir de manera significativa al establecimiento de prioridades y a la presupuestación. En Brasil, el uso de un

35 Bird. Setting the Stage: Municipal Finance and Intergovernmental Finance, op cit. p. 7.

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presupuesto participativo en la ciudad de Porto Alegre es un ejemplo de un mecanismo como tal.

• Comunidades locales que tengan mecanismos para asegurar que los políticos respeten las preferencias expresadas por los residentes locales, de manera que se creen incentivos creíbles para la participación ciudadana.

• Información relevante acerca de los gastos en bienes y servicios que esté disponible y sea transparente para permitir a la comunidad vigilar el desempeño y la capacidad de respuesta.

• Un marco institucional y legal, una asignación funcional y transferencias fiscales intergubernamentales que sean transparentes y entendibles a los ciudadanos, y diseñadas para facilitar los objetivos políticos compartidos.36

Quienes proponen un gobierno local transparente y responsable en los países en desarrollo y en transición de regímenes más autoritarios, promueven el uso de audiencias públicas para diversos propósitos; por ejemplo, se recomiendan las audiencias públicas para el desarrollo del presupuesto –las opciones tanto de gasto como de imposición, la planeación de la comunidad, el desarrollo económico y otras iniciativas importantes. Pero el diseño de estos mecanismos de participación es crucial para su éxito. Los ciudadanos que asisten a las reuniones públicas pueden no representar a la comunidad en su totalidad; pueden tener intereses comunitarios o privados específicos que motivan su participación. Las distinciones filosóficas entre las teorías de “representación” y “delegación” de la representación democrática en ocasiones crean tensiones dinámicas muy reales entre los gobiernos locales en las democracias occidentales. La democracia representativa puede alojar a la participación pública y la asesoría, pero las reuniones públicas no deben ser consideradas como eventos en los que se toman decisiones que comprometen a los cabildos electos, a menos de que el proceso de distribución sea delegado al nivel de la comunidad, en donde ocurra una mayor participación y se construya el consenso.

En cualquier caso, en ciudades muy grandes, existen restricciones de información y logística respecto a la capacidad de los ciudadanos para desempeñar un papel significativo en el proceso consultivo, a menos de que el proceso se aplique a nivel de vecindario/comunidad. Cuando ese es el caso, como el del modelo de presupuesto participativo de Porto Alegre, el proceso puede funcionar muy bien.37 En términos de participación ciudadana, Porto Alegre es líder en la innovación para

36 Estos puntos están más desarrollados en James Ford. Rationale for Decentralization. (World BankRationale for Decentralization. (World Bank Institute, 1999).

37 William W Goldsmith y Carlos B. Vainer, “Participatory Budgeting and Power Politics in Porto Alegre”, Land Lines: (Enero 2001, Volumen 13, número 1).

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la democracia. En otros países, los municipios están experimentando, cada vez con mayor frecuencia, con otras herramientas de participación tales como las encuestas de satisfacción ciudadana, esquemas para presentar quejas o sugerencias, páginas web interactivas, grupos de enfoque y páneles de consulta ciudadana.38

La investigación académica confirma lo que muchos políticos han sabido por años: la capacidad de respuesta es la contribución más importante a la percepción de los ciudadanos acerca del desempeño del gobierno. Los ciudadanos deben percibir que los gobiernos locales escuchan sus necesidades y que les dan seguimiento con acciones adecuadas. Para saber qué está pasando en su comunidad, los ciudadanos necesitan información confiable y precisa acerca del gobierno local. De acuerdo con esto, las relaciones del gobierno local con los medios de comunicación son cada vez más importantes como principal conducto para la difusión de la información de los gobiernos locales.39 Los gobiernos locales también se deben comunicar directamente con los contribuyentes, utilizando herramientas tales como los espacios informativos en los recibos de pago de impuestos o de servicios públicos.

ELEMENTOS QUE CONTRIBUyEN AL DESARROLLO ECONÓMICO

Los gobiernos locales también desempeñan un papel importante en el desarrollo económico, especialmente, cuando las estrategias locales son complementarias a las prioridades y a los programas nacionales o estatales para el desarrollo económico. Shahid Yusuf40 sugiere que existen cinco factores importantes que contribuyen a hacer a las ciudades y regiones urbanas dinámicas y competitivas:

• Un entorno que apoye a la innovación y al aprendizaje; un sistema universitario de primer nivel, que aporte tanto funciones académicas críticas como investigación relacionada con las empresas vinculadas con los servicios, que convierta la investigación en un éxito comercial;

• Un entorno abierto que atraiga al talento;• La capacidad de generar y/o atraer capital para la creación o expansión de

empresas;• La inversión en la tecnología de la comunicación más novedosa para sostener

un alto nivel de conexión;• Un gobierno municipal efectivo que proporcione altos estándares de servicios

urbanos.

38 Para un resumen y análisis excelente sobre el uso de las herramientas de participación ciudadana en el Reino Unido ver, Profesor Gerry Stoker. Participation in Local Government, ponencia presentada en el Kuopion Kaupunkiforum, (junio del 2003).

39 Mark A. Glaser y Robert B. Denhardt, “Local Government Performance Through the Eyes of Citizens”, Journal of Public Budgeting, Accounting and Financial Management, (Primavera del 2000, 12, 1 p. 49).

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En una vía similar, un estudio de 1996 en Ontario ofrece algunos elementos para conocer el papel potencial que puede desempeñar el gobierno local en el desarrollo económico regional. En abril de 1995, se creó un Grupo de Trabajo para el Futuro del Area Mayor de Toronto (GTA Task Force) para responder a las crecientes preocupaciones relacionadas con la calidad de vida, el gobierno y la competitividad. El informe de este grupo de trabajo concluyó que:

“Aunque los gobiernos provinciales y locales pueden ayudar a crear un entorno competitivo para las empresas, hay límites claros de su capacidad para impulsar el crecimiento local en la economía. Está más allá del poder de la región afectar las tendencias económicas generales o la racionalización global de las empresas. La región también tiene poco control sobre las áreas que están reguladas y son gravadas por otros niveles de gobierno. Sin embargo, existen muchas decisiones y políticas que están bajo nuestra capacidad de control o influencia. Existen varias formas en las cuales podemos impulsar el desarrollo económico:

• Inversión en infraestructura, incluyendo modernización de aeropuertos, instalaciones de tránsito, construcción de ejes viales, y telecomunicaciones;

• Inversión en capital humano, necesaria para respaldar a los sectores de bienes y servicios de información que compiten en los mercados nacionales e internacionales;

• Sostenimiento de nuestra calidad de vida, en todas sus dimensiones, ya que esto es fundamental para respaldar a los servicios financieros y empresariales, así como al turismo;

• Atraer y retener a la inversión de manera efectiva, por medio de políticas enfocadas a los sectores de crecimiento; y

• La organización del desarrollo económico para la competitividad por medio de la coordinación de los esfuerzos nacionales y locales .”41

El impacto del buen gobierno, del nivel de los servicios públicos y de la infraestructura son factores que influencian los prospectos para el desarrollo económico de un municipio o de una región. En una ponencia presentada en la Conferencia del IPTI en Hong Kong, en el 2002, Carol Beal, Vice-ministro de Obras Públicas y Servicios Gubernamentales en Canadá, presentó un sólido argumento a favor de la calidad de los servicios locales y la infraestructura como alternativa a los incentivos fiscales en el impuesto a la propiedad. “Los municipios canadienses están utilizando los impuestos a la propiedad para financiar infraestructura, servicios y sistemas de

40 Where the World is Heading Toward Globalization, Localization and the Pattern of Development, op cit. p 16 y 17.

41 Report of the GTA Task Force, (Queens Printer, Enero, 1996) p. 60.

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transporte de clase mundial... (para) promover comunidades saludables, seguras y con alta calidad de vida –cartas fuertes para atraer la inversión extranjera... la proporción alta del impuesto a la propiedad como fuente de ingresos municipales no significa automáticamente que los municipios canadienses tengan desventaja en forma alguna...”42

CONCLUSIÓN

No existen ciudades perfectas ni modelos universales ideales. Lo que funciona en un país no necesariamente funciona en otra parte. Más significativamente, lo que funciona en una ciudad puede no funcionar en otra, incluso en el mismo país.

Las estructuras de gobierno local, su jurisdicción, facultades, responsabilidades y bases gravables difieren significativamente entre los países. Las ciudades estado como Singapur o Hong Kong son ejemplos de gobiernos locales sólidos, pero son también (o lo fueron, en el caso de Hong Kong) naciones estado. Los gobiernos municipales en Canadá y los estados Unidos son criaturas de las provincias y los estados, respectivamente, sin protección constitucional respecto a las medidas arbitrarias que puedan tomar las legislaturas provinciales o estatales, pero este estatus no parece hacer a estos gobiernos locales más débiles que los de otros países. El grado de autonomía presupuestaria que poseen en combinación con la rendición de cuentas y la transparencia del gobierno y de la toma de decisiones hace a estos gobiernos locales ser más sólidos. Por otra parte, en el Reino Unido, la rendición de cuentas del gobierno local está ensombrecida por los complejos acuerdos institucionales que tiene con el gobierno central, esto reduce la autonomía, la rendición de cuentas y la transparencia, refuerza la percepción de un gobierno local débil. Sin embargo, las prácticas de buen gobierno, incluso cuando se trata de una jurisdicción circunscrita, contribuyen a la fortaleza del gobierno local. Cuando dichas prácticas se combinan con un papel significativo del gobierno local, esta fortaleza se reafirma y expande debido a la atracción, hacia el servicio público municipal, de gente talentosa y dedicada –tanto servidores civiles como políticos.

El éxito es la verdadera prueba de la fortaleza de cualquier gobierno local, y no las responsabilidades o facultades estatutarias específicas o la autosuficiencia respecto al ingreso. El éxito se puede medir de diversas maneras, y cada país valorará los indicadores de manera diferente, pero ciertos indicadores clave deben ser importantes en cualquier parte:

42 Carol Beal, The Role of Property Tax in Attracting International Real State Investment: The Canadian Approach, (IPTI, Agosto del 2002), p. 10.

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• ¿Los dirigentes municipales son elegidos de manera democrática en un proceso electoral libre, justo, independiente y accesible a todos?

• ¿Los ingresos municipales son adecuados, estables y predecibles?• ¿El municipio suministra de manera eficiente y efectiva los servicios de los

cuales es responsables?• ¿El municipio proporciona oportunamente a los ciudadanos la información

suficiente, de manera que puedan estar bien informados acerca de las actividades del municipio?

• ¿El municipio ofrece a los ciudadanos la oportunidad de participar significativamente en el proceso de toma de decisiones?

• ¿Existe la rendición de cuentas de parte de los dirigentes políticos y administrativos municipales, y los ciudadanos perciben que existe tal rendición de cuentas?

El papel de los gobiernos locales está cambiando y creciendo en muchas partes del mundo, de alguna forma, como respuesta directa a la globalización. La capacidad, tanto de los niveles de gobierno superiores como de los gobiernos locales, para asegurar que dichos cambios sean beneficios para la nación y los ciudadanos locales, dependerá del reconocimiento y la implementación de los elementos clave para la fortaleza del gobierno local.

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Los Impuestos a la Propiedad Inmobiliaria en Polonia

y Esfuerzos de Reforma*W. Jan Brzeski1

Traducción: Lic. Víctor Manuel Hernández Saldaña2

INTRODUCCION.3

Entre los países en transición de Europa Central, Polonia es el más grande con una población de cerca de 40 millones, con 4.5 millones de construcciones de las cuales 4.3 millones son residenciales y contienen casi 11 millones de viviendas. Alrededor del 60% de la población de Europa Central vive en Polonia y de las 150 ciudades de la región con población de más de 50,000, un total de 92 se localiza en Polonia. El país tiene la segunda economía más grande (después de Rusia) de los países en transición tanto de Europa Central como de Europa del Este. La imposición a la propiedad inmobiliaria juega un papel importante en el campo de las finanzas locales y del proceso de descentralización fiscal, generando alrededor del 14% de los ingresos municipales, que en 1998 sumó cerca de 1,781 millones de dólares americanos, pagados por 5.4 millones de contribuyentes del impuesto predial, 2 millones de contribuyentes del impuesto agrícola y 1.2 millones de contribuyentes

* Ponencia presentada en la VII Conferencia Internacional de IPTI ”La Optimización de los Sistemas del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria en Latinoamérica”, evento organizado por el Indetec junto con el International Property Tax Institute, IPTI, y el Lincoln Institute of Land Policy, llevada a cabo en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 28 de septiembre al 1 de octubre de 2004.

1 El autor es especialista urbano mayor en la división de infraestructura y energía. Trabajó como consultor de reforma en Rusia, Lituania y Bulgaria con asuntos relacionados a impuestos a la propiedad, política de vivienda y la administración municipal de bienes. Fundó dos NGO (siglas en inglés):la Fundación de Crédito Hipotecario y el Instituto Estatal de Bienes Raíces de Cracovia. Actualmente es Jefe de Especialistas en Urbanismo, Departamento de Energía e Infraestructura, Región de Europa y Asia Central, Banco Mundial, Washington, USA.

2 Es Licenciado en Economía por la Universidad de Guadalajara, actualmente se desempeña como Consultor Investigador del INDETEC.

3 Este material es una compilación de las contribuciones del autor a varios estudios, al igual que a reportes profesionales preparados para el Gobierno de Polonia.

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del impuesto forestal4. En consecuencia, los ingresos por impuestos a la propiedad inmobiliaria son los mayores en Europa Central y en el caso de Polonia estos impuestos proporcionan la experiencia relevante que se está llevando a cabo en toda la región, incluyendo los países de la Comunidad de Estados Independientes.

Como país grande europeo, Polonia reformó en 1999 su sistema de gobierno territorial de un sistema de dos niveles: municipal y gobierno nacional, hacia un sistema de cuatro niveles con niveles subnacionales de gobierno en los niveles: municipal, condado, regional, así como el nivel de gobierno nacional. Esto acercó el patrón del sistema de gobierno de Polonia al de otros países europeos como se ilustra a continuación:

PAÍSNo. de

RegionesNo. de

CondadosNo. de

Municipios

Francia 22 96 36,559

Alemania 16 426 16,121

Italia 20 108 8,104

España 17 50 8,082

Reino Unido - 135 319

Polonia 16 373 2,489

El cambio fundamental de la división territorial del país trajo consigo la muy deseada devolución de soberanía y responsabilidad política con la intención de generar beneficios importantes de la descentralización5. Además también se esperaba que a la descentralización política / administrativa le seguiría inmediatamente una fuerte descentralización fiscal, proporcionando a los gobiernos subnacionales el suficiente financiamiento que incluía una participación importante de ingresos autónomos recaudados localmente. La esperada descentralización fiscal, sin embargo, no ha seguido a la par con la devolución del control de gobierno territorial, y la participación de los gobiernos subnacionales del PIB permanece en sólo un 8%, comparado con el más del 15% en la Unión Europea. También, la deuda del gobierno subnacional

4 El número de propiedades gravadas es de alguna forma mayor debido a que los contribuyentes reciben sólo un cobro del impuesto sin tener en cuenta el número de propiedades que poseen.

5 Remy Prudhomme (1998) enumera entre los beneficios: (a) unamejor correspondencia entrelaofertaydemandadeserviciospúblicos; (b)gananciasdeeficienciaen laofertadeserviciospúblicos y (c) mayor estabilidad política. Los costos incluyen: (a) deterioro de las discrepancias espaciales;(b)reducciónenlaeficienciadeinstrumentospresupuestariosparalaadministraciónmacroeconómicay(c)incrementodeloscostosfijosdelaadministraciónterritorial.

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en Polonia todavía constituye sólo el 1% del PIB, mientras que en la Unión Europea está en el rango del 10-20%6, lo cual es indicativo de una baja actividad en el campo de las inversiones de los gobiernos locales, tan necesitadas para vencer las deficiencias generales de infraestructura local que fueron heredadas del anterior sistema económico.

Por otra parte, la comparación con otros países en transición seleccionados muestra que el papel fiscal de la imposición a la propiedad inmobiliaria en Polonia es muy importante, aún en relación con otros países de la Unión Europea. Esto se muestra a continuación para la situación de finales de los años 907:

PAÍS

Impuestos a la propiedad inmobiliaria

respecto de la economía: PIB

Impuestos a la propiedad inmobiliaria:

participación de los ingresos del

gobierno�


participación del total de ingresos

locales


participación de ingresos locales

autónomos

Polonia 1.2% 3.0% 13.9% 31.8%

Promedio para la Comunidad Europea9

0.6% 1.7% 8.1% 15.3%

Promedio para la Unión Europea10 0.9% 2.2% 7.3% 32.5%

A principios de los años 90, los impuestos a la propiedad inmobiliaria en Polonia constituían más del 20% del total de ingresos de los gobiernos subnacionales, pero con el tiempo esta participación disminuyó por abajo del 15%. Esto se debió a una reducción del crecimiento de los impuestos a la propiedad inmobiliaria como consecuencia de la indexación por inflación de los cambios en las tasas de estos impuestos, mientras que los presupuestos locales siguieron creciendo con la continua descentralización fiscal11.

6 Este problema se analiza por Buckley y Maurer (1999).7 Ver Paugman (1999).8 Incluyendo los gobiernos central y locales, los recursos de seguridad social y extra

presupuestarios.9 Después de Paugam (1999): promedio no ponderado para la República Checa, Estonia, Latvia,

Lituania, Eslovaquia, Eslovenia y Hungría.10 Después de Paugam (1999): promedio ponderado par todos los países de la Unión Europea. Cada

país tiene la misma ponderación.11 El gobierno central indexó anualmente las tasas topes de impuestos a la propiedad inmobiliaria,

entantoquedevolviómásresponsabilidadesalosgobiernossubnacionales,financiándolascontransferencias adicionales del gobierno central.

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A. Principales Reforma fiscales

Las reformas fiscales de los años 90 se conformaron de tres fases principales. La primera fase consistió en la introducción de imposición explícita a la renta a través del Impuesto sobre la Renta de las Empresas y del Impuesto al Ingreso Personal. La segunda fase se centró en la introducción de imposición indirecta a través del valor agregado (IVA) y de impuestos al consumo. La tercera fase importante se centró en acelerar la descentralización fiscal y reformar las finanzas locales del sistema recientemente creado de tres niveles de gobiernos subnacionales. Esto empezó con el primer esfuerzo para reformar la imposición a la propiedad inmobiliaria municipal en 1995, que se retardó por razones políticas y debido a los intereses arraigados que favorecían continuar con la base vigente, sobre superficie, para gravar la propiedad inmobiliaria. El segundo esfuerzo importante para la reforma de las finanzas locales se dio con la introducción de los gobiernos de condados y de regiones en 1999, y no se había completado aún con soluciones permanentes a mediados del año 2001.

Aunque el déficit del presupuesto general de efectivo del estado (incluyendo presupuestos locales, servicios sociales y otros rubros extrapresupuestales) es moderado (menos del 2% del PIB) y la proporción de la deuda pública, ligeramente por arriba del 50% del PIB, ha estado decreciendo, las perspectivas fiscales siguen siendo un reto, con problemas presupuestarios que resurgen de nuevo a mediados de 2001. Se anticipan pérdidas de ingreso significativas a partir de la eliminación de sobretasas importantes y de la reducción de derechos de importación, como resultado de la convergencia comercial con la Unión Europea. La estrategia de mediano plazo del gobierno se compromete a reducir el impuesto sobre la renta de las empresas y el impuesto al ingreso personal con objeto de mantener el crecimiento de la inversión y producción. Esto requiere la ampliación correspondiente de cobertura del IVA, la reducción de numerosas exenciones de impuesto, y el desarrollo de otras fuentes de imposición. También requiere que el gobierno busque formas de recortar los gastos a través de la reorganización del sector público12. El cambio contemplado hacia una fórmula ad valorem en la imposición a la propiedad inmobiliaria es parte de la estrategia del gobierno para liberar una mayor capacidad de crecimiento de los ingresos del gobierno local, asegurando al mismo tiempo mayor equidad fiscal para los contribuyentes locales.

Polonia empezó el desarrollo de la imposición moderna a la propiedad inmobiliaria mucho antes del gran avance democrático de 1989. El impuesto a la propiedad agrícola se introdujo en 1985 y el impuesto predial en 1986, en un intento por

12 Polonia introdujo en 1998 reformas considerables en los sectores de educación, salud pública y seguridad social, así como la reorganización territorial en 1999.

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ampliar la base fiscal hacia áreas no relacionadas con la renta, para captar riqueza que no estaba centrada en estas áreas no gravadas, en una época de ingresos gubernamentales decrecientes y de deterioro de las condiciones macroeconómicas. Debido a la falta de funcionamiento de los mercados inmobiliarios en esa época, la imposición a la propiedad inmobiliaria se basaba en la superficie del suelo y de la construcción13.

El nuevo gobierno basado en la Solidaridad y orientado hacia el mercado, que se instaló durante el verano del año del gran avance de 1989, restituyó los autogobiernos locales (municipios) en 1990, designó en 1991 a los impuestos a la propiedad inmobiliaria como los ingresos autónomos de éstos e introdujo un impuesto forestal en 1992. En 1997, se aprobaron enmiendas para estos impuestos, principalmente para cubrir lagunas fiscales y ampliar la base del impuesto14. Se aplicó una mayor racionalización de los impuestos a la propiedad inmobiliaria a principios de 2001 y se envió al Parlamento una nueva iniciativa de ley sobre la modificación de la imposición a la propiedad inmobiliaria con elementos ad valorem.

B. Marco de Referencia Actual de la Imposición a la Propiedad Inmobiliaria

Las leyes que norman la imposición a la propiedad inmobiliaria se promulgan en el Parlamento nacional, que anualmente aprueba el presupuesto del país, estipulando las tasas máximas permitidas del impuesto a la propiedad inmobiliaria a ser establecidas por los municipios. Existen tres leyes que norman la imposición a la propiedad inmobiliaria: (a) Ley de Impuestos y Derechos Locales, que incluye al impuesto predial; (b) Ley del Impuesto Agrícola; y (c) Ley del Impuesto Forestal. El impuesto predial centrado en el ámbito urbano es el más importante, ya que genera más del 80% de los ingresos por impuestos a la propiedad inmobiliaria; el impuesto agrícola contribuye con alrededor del 15% y el impuesto forestal con alrededor del 2%. En consecuencia, centramos nuestra atención en el impuesto predial. Los municipios aprueban sus propios decretos de impuestos a la propiedad inmobiliaria junto con sus presupuestos, estableciendo las tasas locales de impuestos específicas y otorgando exenciones y descuentos adicionales.

13 Con excepción del impuesto agrícola, que estaba vinculado a la fertilidad del suelo y así implícitamente a la productividad.

14 Estas enmiendas aclararon y ampliaron los usos que se incluirían en las categorías de uso no residencial o económico sobre las que se grava una tasa mayor del impuesto. Se ampliaron también las exenciones.

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El Impuesto Predial

El impuesto predial se autoriza en la Ley de Impuestos y Derechos Locales cuya última enmienda fue en 2001. Se grava sobre la base del área específica del suelo, áreas construidas utilizables y sobre los valores en libro de estructuras utilizadas por los negocios15. La obligación tributaria recae sobre individuos (personas físicas), empresas (personas jurídicas) y sobre unidades organizacionales no incorporadas16. Básicamente, el impuesto predial se paga por los propietarios o (en caso de que éstos estén ausentes) por los usuarios, al igual que por arrendatarios del suelo de largo plazo17

El impuesto predial se divide en tres componentes:1. Impuesto sobre el suelo;2. Impuesto sobre la construcción; y3. Impuesto sobre estructuras.

La base fiscal del impuesto sobre el suelo comprende:• El suelo usado para actividades residenciales y/o comerciales (excepto

agricultura y silvicultura);• El suelo para cultivo no incluido en granjas;• El suelo debajo de lagos, reservas para retención de agua y estaciones de

energía; y• Otro suelo (con frecuencia suelo vacante sin mejoras).

La base fiscal del impuesto sobre construcción comprende:

• Las construcciones residenciales (o sus divisiones);• Las construcciones para uso comercial (excepto agricultura y silvicultura);• Otras construcciones: como estacionamientos (o sus divisiones).

La base fiscal del impuesto sobre estructuras comprende:

• Las estructuras (o sus divisiones) usadas en actividades comerciales y reportadas como deducciones de depreciación de capital.

15 Estas corresponden a mejoras del suelo, no construcciones, que son declaradas por los negocios para efectos de depreciación en el impuesto sobre la renta.

16 Generalmente se refieren a organismos gubernamentales extra presupuestarios que no estánregistrados como entidades legales independientes.

17 En Polonia, el suelo público puede mantenerse en posesión privada por un período de 40-99 años a través del llamado usufructo perpetuo, que es un derecho de contrato de arrendamiento de largo plazoqueconfierealarrendatarioelderechodeposeerseparadamentelasconstrucciones.

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Exenciones del Impuesto Predial.

La propia ley objeto del impuesto, otras leyes y reglamentos, así como los decretos de municipios particulares otorgan muchas exenciones para el impuesto predial. Las exenciones básicas legales establecidas en la Ley de Impuestos y Derechos Locales comprenden:

• las propiedades inmobiliarias, o partes de ellas, usadas por el gobierno local y sus dependencias;

• las propiedades inmobiliarias en posesión de países extranjeros u organizaciones internacionales y propiedades bajo contrato de arrendamiento de suelo (usufructo), usadas para representación diplomática, actividades consulares y otras misiones;

• las estructuras en vías públicas y el suelo de caminos incluyendo sus bordes aledaños;

• las estructuras usadas exclusivamente para transporte público de tren;• el suelo debajo de aguas corrientes y canales de navegación, con excepción

de lagos y el suelo debajo de reservas de retención de agua o estaciones hidroenergéticas;

• las construcciones, o sus divisiones, usadas para actividades silvícolas relacionadas con producción agrícola especializada, y construcciones usadas en el cultivo (conforme a la ley del impuesto agrícola);

• la propiedad inmobiliaria, o sus divisiones, usada por asociaciones para los fines de actividades establecidas en ley, con niños y jóvenes en las áreas de educación, atención infantil, ciencia y tecnología, atletismo y deportes (exceptuando fines comerciales), y el suelo usado en forma permanente, para campos y centros de recreación infantil y juvenil.

• las construcciones y el suelo considerados en el registro de herencia cultural, siempre y cuando se mantengan conforme los reglamentos de protección cultural, exceptuando aquellos usados para fines comerciales;

• las construcciones y el suelo en posesión de museos registrados.

Básicamente no hay exenciones en la imposición a la propiedad inmobiliaria para propiedades en posesión del gobierno nacional, con excepción de propiedades exentas a través de otras leyes o a través de decretos de municipios particulares. Para todos los otros bienes raíces en posesión del estado, la tesorería nacional hace los pagos a los gobiernos locales sobre las mismas bases que otros contribuyentes. Aún la propiedad en posesión de entidades extrapresupuestarias pertenecientes al municipio, como servicios de agua, está sujeta al impuesto a menos que en forma explícita se exente por el municipio.

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Tasas del Impuesto Predial

Las tasas nacionales máximas del impuesto se revisan anualmente para la imposición del siguiente año, en el mes de Diciembre, por el Ministerio de Finanzas, usando el índice de inflación anual que deriva del desarrollo de los primeros nueve meses del año que termina. Las tasas de hecho adoptadas por los ayuntamientos no pueden ser menores al 50% de estos techos máximos. Para el año 2001, las tasas del impuesto máximas permisibles para las principales bases del impuesto predial son como siguen:

BASE DEL IMPUESTO TEChO DE LA TASA DEL

IMPUESTO (DÓLARES AMERICANOS)

Área utilizable de construcción residencial 0.11

Área utilizable de construcción comercial18 3.69

Área utilizable de la construcción relacionada con la siembra19 1.72

Otras áreas utilizables de la construcción20 1.23

Valor en libros de estructuras depreciables 2 %21

Área del suelo para uso comercial 0.13

Área de suelo para cultivo no en granja22 0.01

Suelo debajo de lagos, reservas y estaciones de energía 0.72

Suelo residencial y otro 0.02

18 Esta puede ser parte de la construcción residencial usada para actividades comerciales, excluyendo finesagrícolasysilvícolas.

19 Construcciones o partes de construcciones usadas para el negocio de venta / compra de recursos adecuados para la siembra.

20 Como estacionamientos.21 En 2001, las exenciones del impuesto terminaron para las estructuras usadas para servicios

(generación, almacenamiento, distribución, eliminación). Con objeto de suavizar el incremento del impuesto, la tasa para 2001 se estableció temporalmente en 1%. En el caso de estructuras totalmente depreciadas se establecerán nuevos valores.

22 Suelo para cultivo no sujeto al impuesto agrícola o forestal, lo cual significa no incluido engranjas.

5�


Administración del Impuesto Predial

La facultad final de la imposición a la propiedad inmobiliaria descansa constitucionalmente en los municipios, y el Ministerio de Finanzas actúa sólo como un organismo legislativo que salvaguarda la interpretación y controla funciones, pero sin estructura de mando directa.

Aunque el impuesto a la propiedad inmobiliaria se basa en el área de los bienes raíces, el impuesto es aplicado por los municipios sobre los dueños o usuarios de la propiedad. El estatus legal de esa “persona”, no el uso de la propiedad para fines residenciales o comerciales, determina el método de determinación del impuesto y la recaudación del mismo. Dos procesos administrativos considerablemente diferentes aplican a las personas jurídicas y a las personas físicas.

Los contribuyentes que son personas jurídicas (incluyendo las organizaciones no incorporadas) realizan una autodeterminación para fines del impuesto a la propiedad inmobiliaria, y sobre la base de esta autodeterminación, hacen la suma global de pagos mensuales que deben hacer al municipio, los días 15 de cada mes, para todos los bienes raíces de su propiedad o en su posesión dentro del municipio. Cada diciembre, el municipio envía por correo un nuevo formato de declaración a todos los contribuyentes que son personas jurídicas23 . En forma más común, estas personas jurídicas son sujeto de impuestos a la propiedad inmobiliaria respecto de propiedades usadas con fines comerciales. Como resultado, los términos “contribuyentes comerciales” y “contribuyentes personas jurídicas” se usan con frecuencia en forma intercambiable.

Las personas físicas no realizan la autodeterminación, pero en cambio reciben del municipio un cobro del impuesto. Este cobro del impuesto también muestra el uso de la propiedad y la tasa del impuesto, ya sea residencial o comercial, para todas las áreas de suelo y construcciones en propiedad, para las que la persona física está sujeta a pagar impuestos a la propiedad inmobiliaria. Las obligaciones del impuesto de las personas físicas pueden pagarse en cuatro plazos durante el año.

Cuando el contribuyente es sujeto de impuestos a la propiedad inmobiliaria respecto de más de una propiedad, la obligación total del impuesto de todas las propiedades se aplica a nombre de esa persona, sin distinción de los impuestos atribuibles a cada propiedad. Este cobro único del impuesto para propiedades múltiples se basa en el principio de que el contribuyente es el “sujeto” de la imposición, sin tener en cuenta el número de propiedades – “objetos” de imposición – para las cuales está

23 Porlogeneral,eláreadedeterminacióndelimpuestodeldepartamentodefinanzasmunicipal.

5�


obligado a pagar los impuestos a la propiedad inmobiliaria. A través de esta práctica, el sistema actual está basado en el sujeto y no en el objeto, como en los sistemas modernos ad valorem de impuestos a la propiedad inmobiliaria.

La obligación tributaria se atribuye al contribuyente, aunque los impuestos no pagados forman un gravamen anónimo sobre la propiedad. Aún cuando los gravámenes no pagados pueden registrarse contra el título de la propiedad, el registro de títulos del suelo con frecuencia está incompleto o desactualizado respecto a muchas propiedades. Esto hace que el registro de gravámenes no pagados sea ineficaz cuando el título de propiedad no es claro. La actividad de recaudación puede requerir la privación del título, el embargo de bienes muebles, el embargo de fondos de cuentas bancarias del contribuyente y/o la retención de sueldos / salarios.

Los procedimientos generales de recursos de apelación para determinaciones y cobros de impuestos en Polonia, están regulados por el Código de Procedimientos Administrativos (KPA). Los recursos de apelación se establecen primero con el municipio y después con un Consejo de Recursos de Apelación del Gobierno Local Regional (SKO). Sus decisiones pueden apelarse adicionalmente en la Suprema Corte de Recursos de Apelación Administrativos (NSA). El inicio de un recurso de apelación no pospone el pago de impuestos, pero el órgano de recursos de apelación puede decidir que se posponga el pago. Básicamente, ningún dato fiscal está disponible para el contribuyente, fuera de la notificación del impuesto determinado y del cobro del impuesto a menos que el caso esté bajo un recurso de apelación.

Impuestos a la Propiedad Agrícola y forestal

Como ya se mencionó, los impuestos agrícola y forestal contribuyen con menos del 20% al total de ingresos por impuestos a la propiedad inmobiliaria, registrando el impuesto agrícola alrededor del 15% de estos ingresos y el impuesto forestal alrededor del 2%.

Impuesto a la Propiedad Agrícola

Este impuesto se aplica al suelo de casas de granjas y sus instalaciones que exceden de una hectárea. La base del impuesto consiste en el área de suelo utilizable, expresada en términos “hectáreas de conversión”, que se calculan tomando el área, tipos y clases de suelos y sus usos (registrados en el catastro), y son asignadas a una zona fiscal. Se han establecido cuatro zonas fiscales, que comprenden localidades rurales, ciudades y distritos urbanos, dependiendo de las condiciones económicas y climáticas de producción. La asignación a una zona fiscal dada se realiza por el Ministerio de Finanzas. Hay dos tipos de suelo –suelo arable, y prados

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y pastizales– y diez clases de uso. Para la tierra arable, hay ocho clases de suelo y para prados y pastizales hay seis. Todas estas clasificaciones se usan para calcular el número de “hectáreas de conversión”, que constituyen la base fiscal sobre la que se aplica un impuesto agrícola apropiado.

La exención de este impuesto es el área de suelo debajo de lagos, afluentes de agua, reservas, diques, franjas fronterizas, o suelo dañado por drenaje, así como clases específicas de suelo de las que no se espera que generen ingreso agrícola24. Los terrenos alrededor de casas de granjas y sus instalaciones que pertenecen a ancianos también están exentos. Varias deducciones del impuesto se aplican para mejoramiento de la granja y por circunstancias personales, como servicio militar.

Las tasas anuales del impuesto se expresan en el dinero equivalente a 2.5 “quintales de centeno” (una medida de cantidad) para cada “hectárea de conversión”. El equivalente en dinero se calcula cada año basándose en el precio promedio por quintal de centeno, cotizado en el mercado mayorista durante los tres primeros trimestres del año anterior. Estos precios promedio se hacen oficiales a través de la Oficina Central de Estadística25. En forma similar al impuesto predial, los municipios pueden seleccionar una tasa del impuesto que está por debajo del techo.

Impuesto a la Propiedad forestal

El impuesto forestal es aplicable a terrenos de por lo menos 0.1 hectárea que se usan para la producción de vegetación forestal, constituyen una reserva natural, son parte de un parque nacional o están en el inventario de sitios patrimoniales. La propiedad que se usa para fines silvícolas (construcciones, estructuras, instalaciones de drenaje, caminos, el suelo debajo de líneas de energía, áreas de almacén y estacionamiento), así como las instalaciones relacionadas con parques turísticos, también se incluyen como parte de esta base del impuesto.

La base del impuesto consiste en el área de suelo forestal expresado en “hectáreas de conversión”, en el caso de bosques para los que existe un plan de administración forestal identificado, en tanto que se toman las hectáreas reales en el caso del suelo sin planes de administración. La hectárea de conversión se calcula de acuerdo a los tipos principales de especies de árboles que crecen en las áreas forestales y sus clases de calidad, tal como se incluye en el plan de administración forestal del 1 de enero del ejercicio gravable.

24 Parte del suelo exentado se capta por el impuesto predial. Por ejemplo: el suelo debajo de lagos, reservas e instalaciones generadoras de energía.

25 LaquelospresentaenlapublicaciónoficialdegobiernoEl Monitor de Polonia, el vigésimo día después de la terminación del tercer trimestre.

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Las tasas del impuesto difieren para suelos forestados con planes de administración forestal y sin planes. Para suelos administrados, las tasas del impuesto que se aplican a las hectáreas de conversión se expresan como la suma de dinero equivalente a 0.2 m3 de madera de coníferas que se usa en los aserraderos, calculada sobre la base del promedio de precios de venta en los primeros tres trimestres del año fiscal anterior. Estos precios promedio se publican en el Monitor de Polonia oficial. En el caso de suelos que carecen de plan de administración y suelos que son parte de reservas naturales y de parques nacionales, la tasa del impuesto se aplica al número real de hectáreas y se expresa como la suma de dinero equivalente a 0.3 quintales de centeno por hectárea por medio año26.

C. Evaluación de la Imposición Actual del Impuesto Predial

La imposición vigente del impuesto predial en Polonia en base a la superficie es relativamente simple, transparente y fácilmente entendida tanto por los administradores del impuesto como por los contribuyentes. Sin embargo, genera distorsiones profundas en la economía urbana y constriñe el desarrollo potencial de la infraestructura y finanzas locales.

La actual estructura de la tasa (ver más arriba) discrimina fuertemente en contra de las propiedades comerciales y favorece excesivamente a las residenciales y agrícolas. Y entre los usos comerciales el sistema discrimina en contra de las propiedades industriales y favorece a las propiamente comerciales, puesto que las anteriores generalmente tienen áreas de suelo y construcción mucho más grandes. También discrimina en contra de las divisiones de una construcción y favorece porciones de suelo del bien raíz. Finalmente, la estructura de la tasa vigente no diferencia la carga fiscal por ubicación y en consecuencia, discrimina en contra de propietarios / usuarios de lugares no atractivos, tanto residenciales como comerciales. Relativamente, se aplica una fuerte carga sobre los lugares periféricos industriales y de almacenamiento y una pequeña carga sobre los lugares principales centrales del comercio.

Las tasas del impuesto basadas en superficie sobre propiedades residenciales necesariamente se mantienen a niveles mínimos, igualando con frecuencia el cargo anual al precio equivalente de una cena, pero pagadero en cuatro plazos27. Por otra parte, las propiedades comerciales se están gravando 35 veces más

26 Que es el mismo precio que se usa para el impuesto agrícola.27 Una casa de 120 m2 en un lote de 400 m2 paga en 2001 la siguiente cuenta: (a) impuesto sobre

el suelo = 400 x 0.02 = 8 Dólares Americanos, (b) impuesto sobre la construcción = 120 x 0.11 = 13.2 Dólares. Cuenta total anual = 21.2 Dólares Americanos o 5.3 Dólares por trimestre.

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fuerte que las residenciales, lo que es consistente con la realidad política de los contribuyentes comerciales de ser un público no votante, así como con la creencia popular ampliamente sostenida de que los negocios tienen dinero y los individuos (contribuyentes votantes) no.

La falta de relación con la riqueza basada en el mercado crea inconsistencias profundas. De acuerdo con un estudio reciente28 , las construcciones de uso comercial en áreas urbanas generan alrededor del 50% de los ingresos por impuestos a la propiedad inmobiliaria, pero constituyen sólo alrededor del 5% del valor de la inversión total de los bienes inmuebles29. Por otra parte, las construcciones residenciales acumulan más del 70% del valor de la inversión total de los bienes inmuebles en el área rural, y sin embargo, contribuyen con menos del 10% a los ingresos por impuestos a la propiedad inmobiliaria30 .

Estas distorsiones difieren entre ciudades pequeñas y grandes. El estudio al que arriba se hace referencia 27 ha demostrado que para ciudades más chicas (menos de 10,000 habitantes) el suelo residencial contribuye con 7.8% a sus ingresos por impuesto a la propiedad inmobiliaria, mientras que el suelo comercial contribuye con el 23%. Las construcciones residenciales contribuyen con 3.4% en tanto que las comerciales con el 35.9%.

La conversión de la carga fiscal vigente, en la relación equivalente de valores de la inversión produce imágenes sorprendentes. Las construcciones de uso comercial se gravan efectivamente al equivalente del 7.8% de su valor inversión y el suelo se grava efectivamente al 1.4% de su valor de inversión. Esto es contrario al rango típico de imposición de países occidentales, con un suelo gravándose más alto que las construcciones. Mucho más marcada es la diferencia en la imposición real de la inversión de inmuebles residenciales, con construcciones gravadas efectivamente al equivalente del 0.062% del valor de la inversión y el suelo al equivalente de 0.046% del valor de la inversión.

En ciudades más grandes (por arriba de 100,000 habitantes) la situación es diferente, con propiedades comerciales siendo mucho más valoradas, de tal forma que la carga impositiva relacionada con sus valores es menos notable. Pero aún así, el suelo residencial contribuye con el 2.1% de los ingresos por impuestos a

28 Ver USAID 2000.29 Estos valores se basan principalmente en valores en libro depreciados, más que en valores

demercado, loque reflejaelniveldeobsolescenciadel comercioen relacióncon laofertadeconstrucciones en una economía en transición.

30 Las construcciones residenciales, con excepción de la oferta en renta privada, no están sujetas a depreciación, así que sus valores están más cercanos a los costos de sustitución y a los valores de mercado.

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la propiedad inmobiliaria (7.8% en ciudades más chicas) mientras que el suelo comercial contribuye con el 11% (23% en ciudades más chicas). Las construcciones residenciales contribuyen con 3.7% (3.4% en ciudades más chicas) mientras que las construcciones comerciales contribuyen con el 64.1% (35.9% en ciudades más chicas). La sobreimposición de construcciones comerciales es lo suficientemente considerable como para provocar distorsiones profundas en las economías urbanas y en los patrones de uso del suelo. La sobrepoblación del espacio comercial y áreas del piso es un indicativo de ellas.

Los negocios no sólo son sobregravados, sino que la carga fiscal que soportan está distribuida en forma muy dispareja, no sólo por la falta de relación con la capacidad de generación de ingreso relacionada a los valores de los inmuebles. Las compañías industriales, que hacen uso de grandes áreas de suelo y construcciones, están pagando desproporcionadamente más que las compañías de servicios comerciales, que ocupan mucho menos suelo y espacio. Esto está relacionado inversamente con la capacidad de pago, puesto que es el sector del servicio comercial el que ha sido el ganador de los cambios del período de transición31.

D. Esfuerzos de Reforma hacia la fórmula Ad valorem

Aunque el sistema fiscal basado en superficie había estado funcionando relativamente bien a principios de los años 90 desde una perspectiva fiscal, no estaba captando el crecimiento de la base del impuesto que resultó del desarrollo emergente de la economía de mercado, con crecientes valores de inversión y acumulación. Los reformadores fiscales estaban en el acuerdo general, en una perspectiva de largo plazo, de que eran necesarias la renovación del impuesto predial y la introducción de un sistema basado en el valor de mercado

Después de una resolución que aprobó el Parlamento Polaco en marzo de 1994, que daba la instrucción al gobierno de preparar un proyecto de ley de impuesto predial ad valorem, el Consejo de Ministros adoptó en junio de 1994, una estrategia de desarrollo económico de largo plazo llamada “La Estrategia para Polonia”. Esta declaración estratégica de largo alcance contenía la visión de un catastro fiscal total, que se utilizaría para la valuación masiva de inmuebles con fines de la imposición ad valorem a más tardar, para el año de 1999. El catastro fiscal se visualizaba como el primer y más lógico paso hacia un sistema nacional de información del suelo que contendría un inventario completo de toda la información física, económica y legal sobre la propiedad inmobiliaria en Polonia.

31 Es costumbre en Polonia, referirse al pago del impuesto a la propiedad del Hotel Marriot de Varsovia de 10 veces menos que en Occidente y ser además un negocio altamente redituable con tarifas por habitación más altas.

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A principios de 1995, se formó un Grupo de Trabajo interministerial bajo la dirección del Ministerio de Finanzas, integrado por los Ministros de Justicia, Construcción y Agricultura. Al mismo tiempo, el Ministerio de Finanzas creó un grupo interno de trabajo para desarrollar los conceptos de reforma y preparar propuestas legislativas. Al Grupo de Trabajo se le encomendó la determinación de las premisas básicas de la reforma y la resolución de aspectos institucionales y jurisdiccionales, incluyendo desacuerdos entre ministerios acerca de quien controlaría los diferentes elementos de registros y valuación de los datos de la propiedad inmobiliaria.

El Grupo de Trabajo desarrolló y adoptó los principios de un Memorándum sobre el nuevo impuesto a la propiedad inmobiliaria, que incluiría los impuestos agrícola y forestal. El Memorándum establecía la necesidad de un impuesto ad valorem como un paso indispensable para la continuación en la reestructuración del sistema fiscal de Polonia, que empezó en 1990, con el propósito de establecer un sistema de financiamiento para los autogobiernos locales estable y eficaz. El Memorándum listaba las siguientes premisas básicas:

• el nuevo impuesto a la propiedad inmobiliaria deberá comprender todo tipo de propiedad raíz y sustituirá a los impuestos vigentes basados en área: predial, agrícola, forestal;

• se desarrollará un catastro de la propiedad raíz, centrado inicialmente en funciones fiscales, para usarse en la valuación masiva de bienes raíces;

• la base del impuesto para la imposición ad valorem se compondrá de “valores catastrales”, determinados a través de valuación catastral nacional para toda propiedad gravable en todo el país;

• la reforma propuesta ofrecerá los beneficios adicionales de: promoción para la aclaración de títulos de propiedad, desarrollo ordenado de los mercados de propiedad inmobiliaria, inversiones en casa habitación, y desarrollo de un sistema financiero hipotecario; y

• se deberá crear una agencia central para desarrollar y administrar los sistemas de información y registros de la propiedad inmobiliaria, así como llevar a cabo valuaciones catastrales nacionales.

Un grupo especial de trabajo en el Ministerio de Finanzas preparó, a finales de 1995, cinco nuevas leyes para establecer el marco de referencia legal para el sistema de imposición a la propiedad inmobiliaria ad valorem. Las propuestas incorporaron recomendaciones del Grupo de Trabajo, así como aspectos tomados de la experiencia moderna internacional ad valorem. Después de largas discusiones y presiones por parte de promotores del gobierno local, el Ministerio modificó en 1996 las propuestas iniciales y dio a los municipios mayor papel en la autoadministración

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del impuesto ad valorem32. Las leyes preparadas proponían una fecha precisa de 2001 para la implementación de la imposición ad valorem, pero permitía que ésta se llevara a cabo antes si lo solicitaba un municipio que probara ser capaz de cumplir con ciertos prerrequisitos legales y técnicos.

El paquete de proyectos de leyes ad valorem se detuvo en el proceso de consulta intergubernamental, pues uno de los grupos de coalición del gobierno que representaba a los agricultores se opuso a la reforma. Al mismo tiempo, se provocó una publicidad negativa en la prensa acerca del impuesto ad valorem, citando mal lo expresado por el entonces subministro de finanzas, quien supuestamente decía que las nuevas tasas anuales del impuesto estarían alrededor del 10% de los valores de inversión.

En 1997, se formó un nuevo gobierno con fuertes preferencias por el proceso de descentralización, a través del control de gobierno territorial y de medidas para la descentralización fiscal. La cuestión de la fórmula ad valorem del impuesto a la propiedad inmobiliaria regresó a la agenda y el trabajo reinició sobre la formulación de una estrategia de reforma gradual de largo plazo. La resolución del Ministerio de trabajar hacia esta reforma se reforzó por las recomendaciones de las principales organizaciones para el desarrollo, del mundo33 . Para organizar el trabajo hacia este fin, el Ministerio de Finanzas creó un nuevo departamento de Impuestos Locales y Catastro, encargado de supervisar el sistema vigente y desarrollar su modificación hacia la fórmula ad valorem.

El grupo de reformadores del Ministerio de Finanzas, permanentemente falto de personal, hizo viajes de estudio a varios países para ver las cuestiones y retos al moverse hacia un sistema ad valorem factible34 . Se contrataron varios estudios piloto con expertos extranjeros para evaluar la factibilidad financiera y técnica de migrar hacia la fórmula ad valorem. El Instituto Internacional de Impuestos a la Propiedad Inmobiliaria (IPTI) fue invitado para organizar, en 1999, una conferencia internacional sobre imposición a la propiedad inmobiliaria en economías en transición, con objeto de discutir las diferentes tácticas estratégicas a considerar.

Dadas estas experiencias y el conocimiento acumulado, el equipo del Ministerio de Finanzas adoptó un método cuidadoso, visualizando una estrategia de paso

32 La administración de los impuestos locales se dejaría totalmente a los gobiernos locales, sujeta sólo a leyes generales, mientras que las operaciones de la información catastral iban a supervisarse y coordinarse por organismos nacionales catastrales.

33 La imposición ad valorem a la propiedad inmobiliaria fue recomendada fuertemente por el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico, el Banco Europeo, la Agencia de Estados Unidos de Desarrollo Internacional.

34 Estuvieron en Francia, Estados Unidos, Canadá, Holanda y Alemania.

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a paso de largo plazo en vez de realizarla de inmediato; modificando el sistema vigente basado en la superficie en vez de desecharlo; y vinculando tácticamente la estrategia de implementación con las reformas de descentralización fiscal, en ese momento en discusión. Puesto que el trabajo sobre descentralización fiscal se retrasó, el proyecto de ley que modificaba el sistema vigente de impuesto a la propiedad inmobiliaria fue forzado a esperar en el Parlamento hasta la preelección de verano de 2001

El proyecto de ley preparado por el Ministerio de Finanzas iba a reemplazar a los tres impuestos a la propiedad inmobiliaria existentes, en un impuesto a la propiedad inmobiliaria. La parte de suelo de este impuesto se dejó libre para modificarse por los municipios, si ellos optaban adoptar más de una zona de imposición del suelo en su jurisdicción. Estas zonas de imposición del suelo reflejarían diferenciales del valor del suelo y los municipios impondrían diferentes tasas del impuesto sobre el suelo para cada zona. Las tasas diferenciales del impuesto también se permitirían para el suelo vacante, dependiendo de la existencia de zonificación y de la infraestructura. El efecto sería como si coeficientes de ubicaciones se agregaran al área del suelo, lo que es un movimiento claro hacia el principio ad valorem, aunque se mantiene la estructura formal del impuesto basado en superficie. Las construcciones residenciales se continuarían gravando sólo sobre la base de la superficie, mientras que las construcciones de uso comercial y oficinas se gravarían sobre sus valores en libro, en forma similar a la imposición vigente de estructuras. En etapas adicionales, se visualiza que las construcciones residenciales también se gravarían sobre sus valores en libro, lo que posteriormente cambiaría hacia valores de mercado. La base del impuesto sobre el suelo también se enriquecería mediante la adición de otros coeficientes, que reflejaran zonificación e infraestructura. Finalmente, el suelo y las construcciones se reunirían en una propiedad inmobiliaria gravable, sujeta a una tasa de impuesto, y se harían valuaciones individuales basadas en el mercado. Se esperaba que el proceso completo se llevara alrededor de 10 años.

Las restricciones que enfrenta cada paso son que esta reforma debe ser autofinanciable en el sentido de una recuperación total del costo, además la primera etapa también debe ser neutral a los ingresos, puesto que se aplica a la carga fiscal de los contribuyentes existentes (y así a los ingresos locales). Esto sólo será factible si las propiedades anteriormente no descubiertas se agregan a la base del impuesto y se eliminan algunas exenciones, que es lo que el nuevo proyecto de ley está intentando estipular y promover.

No en forma inesperada, el Parlamente al prepararse por las elecciones generales no estaba interesado en tratar la sensible cuestión de la imposición a la propiedad

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inmobiliaria durante la campaña electoral. En consecuencia, rechazó incluir el proyecto de ley en su agenda, relegando así el tema a la nueva realidad política después de las elecciones, que se llevaron a cabo a fines de septiembre de 2001.

E. Posibilidades y Retos futuros

La simulación de costos y de las variaciones de la carga fiscal ha demostrado que tal estrategia de paso a paso es factible desde el punto de vista económico y técnico. El gran reto que queda es la economía política para implementar las reformas contempladas, como se demostró por el reciente rechazo del Parlamento de tratar sobre el tema durante la campaña electoral.

Además de los impuestos a la propiedad inmobiliaria, la mayoría de los municipios ha podido generar su ingreso a partir de transferencias del gobierno central, ventas de activos y rentas, además de gravar al comercio local. Estas fuentes están disminuyendo y los gobiernos locales necesitarán reducir las propias también, como en el caso de la imposición al comercio local, con el fin de fomentar el crecimiento de las pequeñas y medianas empresas. Tendrán que buscar entonces un mayor alcance de la imposición a la propiedad inmobiliaria e incrementar los ingresos generados por este impuesto, que no pueden crecer sin cambiar la base actual del impuesto que está orientada a la superficie, particularmente por lo que respecta a la propiedad residencial. Con una fórmula robusta ad valorem, el crecimiento económico generará el crecimiento de los ingresos locales y de los valores de activos gravables, que están correlacionados con el crecimiento de la renta y así con la capacidad de pago del contribuyente.

La asombrosa necesidad de incrementar las inversiones en infraestructura requerirá que los gobiernos locales contraigan considerablemente más deuda, y con el fin de hacer esto, tendrán que ampliar su mérito crediticio con respecto a los mercados de capital, que están por financiar créditos copartidos y/o comprar bonos municipales. Esto de nuevo, está relacionado con la imposición a la propiedad inmobiliaria ad valorem, la cual debiera ser preferible a incrementar la imposición de los comercios locales como fuente autónoma de financiamiento. El equilibrio de los presupuestos locales necesitará asemejarse a la forma como se cumple en las economías maduras −ajuste anual de las tasas ad valorem del impuesto, en vez de gastos de inversión.

Este imperativo tendrá que enfrentar el escepticismo continuo en contra de la filosofía de la imposición ad valorem de la riqueza, de un amplio segmento de la sociedad polaca. La amplia aceptación de la imposición recurrente de la riqueza todavía es un tema abierto con mucha gente que argumenta que ya pagó una vez que

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adquirió / construyó sus bienes35. Muchos propietarios que obtuvieron (si no decir que “arrebataron”) sus bienes relativamente baratos durante el temprano proceso de transición, simplemente no están dispuestos a compartir con otros a través de la imposición de su riqueza36. Algunos políticos locales no se sienten atraídos por los argumentos de una mayor rendición de cuenta y transparencia. La inequidad territorial del sistema ad valorem se argumenta, con frecuencia, por los oponentes de esta fórmula para la base del impuesto. Varios casos de contribuyentes ricos en bienes y con bajos ingresos, muy posiblemente sobregravados circulan por la prensa. Otros se preocupan por lo desconocido, pero potencialmente por los altos costos de implementación asociados con el sistema de información soporte y con los procesos de valuación, que son mucho muy altos debido a los mercados ineficientes y a la falta de bases de datos confiables y sistemáticas sobre transacciones. Muchas de estas preocupaciones son lo suficientemente genuinas como para que los reformadores las ponderen y las consideren seriamente, aunque se sabe de muchos instrumentos justificativos para hacer frente a la mayoría de estas preocupaciones.

La atracción inicial del reto tecnológico de modelar los mercados inmobiliarios produjo muchos valuadores capaces de asegurar una valuación apropiada. Los elementos más importantes eran la madurez y racionalidad necesarias de los mercados locales inmobiliarios, que no existían al principio del período de transición, en los primeros años de la década de 1990. Estos mercados, principalmente en las ciudades grandes, donde la diferenciación del valor garantiza la transición hacia la fórmula ad valorem han desarrollado mercados inmobiliarios locales favorables para reunir valuación masiva factible. El caso de una ciudad grande (800,000 habitantes) como Cracovia en la parte sureste de Polonia, apoyan este punto de vista como se muestra a continuación37:

35 Con frecuencia se escuchan quejas de que ya pagaron impuestos por traslado, impuesto por donación / herencia, impuesto sobre la renta e impuesto al valor agregado durante el proceso de adquisición de sus bienes.

36 Estos grupos supuestamente apoyan artículos “de pánico” en la prensa popular, en contra de la imposiciónadvalorem“confiscatoria”.

37 Ver D. Dale-Johnson y W. Jan Brzesky: Cifras del Precio del Suelo y Funciones del Valor del Suelo en Cracovia, Lincoln Institute of Land Policy, 2001.

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función Estimada del valor del Suelo en Cracovia – 1��-��

Fuente: D. Dale-Johnson y W. Jan Brzeski: Cifras del Precio del Suelo y Funciones del Valor del Suelo en Cracovia, Polonia, Lincoln Institute of Land Policy, 2001.

Esta figura es evidencia de la madurez de los mercados para aceptar y absorber una fórmula ad valorem del impuesto, con propietarios de altos valores del suelo (y construcciones) que pueden soportar la carga fiscal. Los casos de falta de dinero de contribuyentes “de bajos ingresos y ricos en bienes” atrapados por la transición, pueden suavizarse a través de diferentes instrumentos ya desarrollados y probados en países maduros.

Y sin embargo, los gobiernos locales como los aparentes beneficiarios directos de un sistema ad valorem, no han apoyado ni presionado lo suficientemente fuerte esta reforma, en los años recientes. Generalmente, la respuesta pudiera ser que el actual sistema basado en la superficie ha probado ser técnicamente simple, barato para administrar, fácil de entender, transparente en términos de una verificación

Todos los tipos de suelo

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objetiva de la base del impuesto y políticamente popular. Los funcionarios de los gobiernos locales se han sentido cómodos con el gasto de recursos del gobierno central, sin que los contribuyentes y votantes locales cuestionen la forma en que se aplican los recursos.

Los cargos del impuesto se controlan fácilmente estableciendo tasas con base en la superficie, las tasas de recaudación proveen altamente de buena publicidad a la administración local fiscal. Las tasas bajas hacen posible ignorar los argumentos de equidad, tan frecuentemente citados en las discusiones ad valorem en occidente. Las tasas bajas de las propiedades residenciales no son un factor que se considera en los cálculos del costo de casas habitación, por lo que hay poca razón para sugerir inequidad entre los contribuyentes. Las inequidades en la imposición de propiedades comerciales ya se ha capitalizado en los precios, para que las propiedades más valiosas obtengan precios más altos que con una carga fiscal alternativa ad valorem más alta. En consecuencia, las propiedades comerciales gozan los mejores precios a expensas de las propiedades industriales.

Un argumento para mantener el actual sistema basado en superficie, que con frecuencia se oye, está vinculado con el impacto de equidad interterritorial. Muchas discusiones establecen que la imposición a la propiedad es para financiar, a través de los presupuestos de los gobiernos locales, los servicios básicos disponibles para todos los habitantes de un municipio. Consecuentemente, las ciudades ricas y pobres con el mismo tamaño de población debieran recaudar los mismos ingresos con objeto de proporcionar la misma cantidad de servicios municipales. Así, estos argumentos siguen, el impuesto a la propiedad inmobiliaria debiera tratarse como un derecho para el aprovisionamiento de la infraestructura básica de servicios municipales. Estas cuestiones son menos que legítimas.

La falacia de este argumento de inequidad, sin embargo, está oculta en el actual sistema basado en superficie, que genera ingresos más altos en las ciudades con mayores suelo comercial y áreas de construcción – dominadas por plantas industriales. Estas corresponden a algunos pueblos de tamaño medio con gran parte de su población empleada en compañías industriales. Las ciudades más grandes con una concentración de empleo en el sector servicios, recaudan relativamente menos de los impuestos basados en superficie, debido a que suelos y áreas de construcción más chicos son ocupados por estos negocios. Y son estas ciudades las que necesitan proporcionar más infraestructura para las empresas medianas y pequeñas basadas en servicios, que crean la mayoría de los nuevos empleos.

A pesar de la existencia de argumentos bien fundamentados y de grupos de interés a favor de mantener el actual sistema del impuesto a la propiedad inmobiliaria

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basado en superficie, los generadores de política en Polonia están cada vez más concientes de lo inevitable de cambiar hacia una u otra forma de imposición a la riqueza de la propiedad inmobiliaria más explícita. Esto pudiera ser acelerado por la amenazante crisis de las finanzas públicas y la inminente toma de control del gobierno. Es cada vez más evidente que las soluciones de alta tecnología, basadas en modelos sofisticados de valuación masiva, son principalmente apropiadas para la imposición de la propiedad inmobiliaria residencial, que genera sólo alrededor del 10% de los ingresos por impuestos a la propiedad inmobiliaria. Esto tendrá que cambiar si los ingresos fiscales van a financiar un segmento más costoso de la imposición a la propiedad inmobiliaria, aunque más eficiente. El reto real es dar secuencia estratégicamente a las etapas de los elementos fiscales, financieros, políticos y técnicos de la reforma ad valorem.

fuentes Citadas:

USAID (2000): “Ayuda para la Implementación del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria Ad Valorem en Polonia”, Informe para el Ministerio de Finanzas de Polonia, preparado por el Grupo Barents de KPMG.

Buckley, Robert y Maurer, Robert (1999): “Descentralización en Polonia: La Creación de la Capacidad para un Buen Gobierno y la Integración de la Unión Europea”, Banco Mundial, División de Infraestructura – Europa y Asia Central.

Brzeski, W. Jan (2001): “Europa en Transición – Los Retos del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria en Europa Central y Europa del Este”, IRRV y Conferencia Internacional del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria de IPTI, Cambridge, UK, Mayo de 2001.

Dale-Johnson, David y Brzeski, W. Jan (2001): “Cifras del Precio del Suelo y Funciones del Valor del Suelo en Cracovia, Polonia”, Informe de Investigación para Lincoln Institute of Land Policy, 2001.

Instituto Internacional de Impuestos a la Propiedad Inmobiliaria (1999): “Los Sistemas de Valor de Mercado del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria – una Análisis Internacional”, Informe para el Ministerio de Finanzas de Polonia, Diciembre de 1999.

Ministerio de finanzas (2000): “Proyecto de Ley para la Reforma a la Ley de Impuestos y Tarifas Locales”, Parlamento de Polonia, Varsovia, Julio de 2000.

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Ministerio de finanzas (2001): “Proyecto de Ley de Ingresos de los Gobiernos Subnacionales, Varsovia”, Parlamento de Polonia, Abril de 2001.

Paugam, Anne (1999): “La Reforma hacia un Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria AdValorem:BeneficiosFiscalesynoFiscalesparalasEconomíasenTransición”, Banco Mundial, División de Infraestructura – Europa y Asia Central.

Prudhomme, Remy (1998): “Sobre la Implementación de Reformas de Descentralización”, Memomrándum para el Ministerio de Finanzas de Polonia, 1998.

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Servicio Profesional de Carrera en México*

Ramón Castañeda Ortega1

1. INTRODUCCIÓN

En México, durante las últimas dos décadas, y el tópico del Servicio Profesional de Carrera de los servidores públicos en los tres ámbitos de gobierno ha sido objeto de estudio por académicos, políticos, y por los mismos funcionarios de la administración pública de dichas instancias, tratando de diseñar una política pública que dé respuesta a las exigencias en materia de provisión de servicios públicos de una ciudadanía cada vez más consciente y preparada que demanda calidad, eficacia y eficiencia en su producción y distribución entre la población. Por tal motivo, en el contexto del ejercicio nacional de una mayor democracia, ha adquirido una enorme importancia para la administración pública mexicana garantizar la atención a dichas demandas mediante el empleo de personal cada vez más competente, preparado y honesto, así como con medidas que aseguren estas características en los servidores públicos, tales como el control y la evaluación del desempeño, y un mejor y más óptimo sistema de transparencia, fiscalización y rendición de cuentas.

En este contexto, resulta importante el estudio del tema del Servicio Profesional de Carrera, sistema que ha sido diseñado para garantizar el desempeño óptimo de la administración pública vinculado con el bienestar personal y profesional de


1 Es Licenciado en Economía y Maestro en Administración por la Universidad de Guadalajara; realizó la Especialidad en Preparación y Evaluación Socioeconómica de Proyectos en el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (Campus Monterrey); efectuó Estudios de Doctorado en Economía, Especialidad del Sector Público, en la Universidad de Barcelona. Actualmente es Director de Coordinación Hacendaria, Indetec, México.

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los servidores públicos, a fin de, satisfacer las demandas de la sociedad. Dicho sistema, que como se dijo, está en boga, adopta del sector privado las prácticas de la nueva gerencia, pero es indispensable que éste no sea visto como una moda que al pasar el tiempo se olvida, pues por su naturaleza es un sistema que si bien debe evolucionar para adaptarse a las circunstancias, es conveniente su permanencia.

El concepto, desde el punto de vista de la doctrina de la ciencia administrativa, surge de la combinación de los conceptos de Servicio Civil de Carrera y el de Profesionalización, mismos que en las disciplinas de la administración pública y la administración de recursos humanos también han sido ampliamente estudiados y practicados por diversas organizaciones públicas, atribuyéndoseles la generación de diversos beneficios. A esto dedicaremos nuestro análisis en el apartado 2 “Generalidades Sobre el Servicio Profesional de Carrera”.

El Sistema de Servicio Profesional de Carrera tiene poco tiempo de haberse formalizado en México para la administración pública federal, así como en algunas entidades federativas y municipios; sin embargo, a su gestación le antecedió un largo periodo de evolución, cuyas bases históricas más remotas datan de la Etapa de La Reforma, y las más recientes, del año 1931. De tal manera, resulta interesante conocer los antecedentes del Servicio Profesional de Carrera en México; el fundamento, organización y operación del Sistema que se está implementando en la Administración Pública Federal; así como las experiencias de algunas de las entidades federativas que han aplicado esquemas de servicio civil de carrera y/o profesionalización con éxito. Estos aspectos se tratan en los apartados 3, 4 y 5, “Antecedentes del Servicio Profesional en México”, “El Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal: una referencia para Estados y Municipios” y “El Servicio Profesional de Carrera en Entidades Federativas y Municipios Mexicanos”, sucesivamente. Este estudio tiene la finalidad de servir de referencia a las entidades federativas y municipios que quieran crear el Servicio Profesional de Carrera. Con ese propósito, al final del apartado 5 se presentan algunas consideraciones básicas sobre el contenido de una Ley del Servicio Profesional de Carrera para Entidades Federativas y Municipios.

2. GENERALIDADES SOBRE EL SERvICIO PROfESIONAL DE CARRERA.

El Servicio Civil de Carrera es un sistema formal que considera: el reclutamiento y selección de servidores públicos idóneos para el desempeño de los puestos de la administración pública; la eliminación del clientelismo, nepotismo, compadrazgo y patronazgo; la continuidad de las políticas y programas de gobierno; y reglas claras y transparentes para que los servidores públicos obtengan ascensos con base en los principios de mérito, equidad, igualdad de oportunidades y productividad, estabilidad

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en el empleo, dignificación del servicio público y especialización en el desempeño de la función encomendada. Este sistema debe estar fundamentado en un conjunto de disposiciones normativas que regulen su operación y definan procedimientos administrativos para llevar a cabo cada una de las anteriores consideraciones.

Por ende, podríamos definir al servicio público de carrera como el sistema de administración de recursos humanos, en el que se efectúan todas sus funciones: planeación, organización, dirección y control del personal, el cual se sustenta en principios, valores, normas jurídicas y procedimientos administrativos, cuya finalidad es modernizar y eficientar la administración pública para su funcionamiento óptimo.

No obstante, el servicio civil de carrera ha sido criticado por considerar que genera problemas tales como la rigidez de las estructuras burocráticas, la inamovilidad de los servidores públicos y la falta de rendición de cuentas.

La profesionalización del servicio público consiste, en primer lugar, en garantizar mediante un proceso de reclutamiento y selección, el ingreso de los individuos idóneos. En segundo lugar, a través de la orientación o inducción y la capacitación y desarrollo, habilitar al personal de la administración pública con los conocimientos necesarios para mejorar su desempeño laboral, la certificación de dichos conocimientos, mismos que al incrementarse y complementarse con la experiencia, los dota de medios para la innovación y la toma de decisiones que contribuyan a elevar los rendimientos de la acción gubernamental, al generar resultados favorables para mejorar la calidad, efectividad, eficiencia y optimización de los recursos, y por mérito, permitan a los servidores públicos ascender, primero en la escala salarial de su mismo nivel jerárquico, y posteriormente, en la estructura jerárquica de su dependencia gubernamental. Finalmente, para que el desarrollo profesional basado en el mérito se alcance con justicia e igualdad de oportunidades, los conocimientos, capacidades, y buenos resultados y logros laborales, deben ser medidos mediante mecanismos objetivos de certificación de las habilidades y aptitudes profesionales, y de evaluación del desempeño.

Formalmente, la profesionalización se lleva a la práctica mediante el establecimiento de catálogos de puestos que integren las estructuras administrativas de las dependencias gubernamentales, organismos desconcentrados y, en su caso, descentralizados de la administración pública, definiendo con claridad y certeza su naturaleza, funciones, atribuciones, y los requisitos de calidad profesional y aptitudes personales para ocuparlos. De tal manera, que con base en las citadas características de los catálogos de puestos, se diseñen los programas de capacitación del personal, a fin de que los servidores públicos de carrera realicen con certidumbre su plan

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individual de desarrollo profesional dentro de la administración pública, y compitan por realizarlo, o que los aspirantes a formar parte del personal de carrera orienten su formación profesional para lograr ingresar al sistema.

Una vez reseñados los conceptos de servicio civil de carrera y el de profesionalización, podemos inducir, que el servicio profesional de carrera es la combinación de ambos, es decir, es un concepto más completo y por lo tanto superior, y por sus componentes, la práctica del mismo se debe traducir en mejores resultados de la gestión pública que los que se obtendrían experimentando los anteriores conceptos de manera aislada. Hay quienes califican al servicio profesional de carrera como la versión moderna del servicio civil, pues incorpora elementos gerenciales a la gestión de recursos humanos del sector público, esto es, transita de una conceptualización tradicional de la administración de personal con sentido burocrático a una visión de administración estratégica en materia de “capital humano”, que como tal definido, implica la inversión en capacitación, salarios y prestaciones, con resultados rentables en el corto, mediano y largo plazos.

De tal manera que los elementos básicos para conformar un sistema de servicio profesional de carrera en la administración pública son:

El reclutamiento y selección: el reclutamiento es el mecanismo utilizado por las organizaciones para atraer talentos, y la selección es el proceso de evaluación de aspirantes para elegir aquel que cumpla mejor los requisitos del puesto vacante, y así garantizar el ingreso al sistema de profesionistas adecuados para la organización.

Los métodos de selección se basan en tres principios fundamentales:2

• “Ausencia de favoritismo e influencias de partidos políticos.

• Selección fundada ante todo en las cualidades humanas y los conocimientos generales de los candidatos.

• Unidad del órgano de selección, cuyos poderes son cuasi-judiciales”.

Y los criterios básicos de selección, en principio pueden ser:3

• “Considerar ventajas adicionales a lo solicitado en el perfil del puesto, ponderando su importancia.

2 Contreras Camarena, José Antonio, en http://www.joseacontreras.net/ServProfCarrUAEM/spcu.htm, México, 2004.

3 Ibidem.

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• Entrevistas con resultados altamente satisfactorios.

• El resultado más alto de los exámenes técnicos y psicológicos aplicados.

• Desempeño en el trabajo de manera satisfactoria durante un periodo de tres meses.”

La capacitación y desarrollo: la capacitación consiste en otorgar al personal los medios de aprendizaje de los conocimientos necesarios para cumplir, en la parte que les corresponde, con los objetivos de la organización de una manera eficaz y eficiente para producir servicios de calidad; pero además de que el aprendizaje debe contribuir a crear las habilidades para el correcto desempeño en las condiciones actuales de la organización, también debe crear aquellas que posibiliten el diseño de innovaciones que permitan hacer frente a condiciones cambiantes internas y externas. En cuanto al desarrollo, es la posibilidad y oportunidad que tienen los servidores públicos de carrera de, por mérito, ascender en la estructura jerárquica o en los tabuladores de sueldos y prestaciones, para mejorar su estatus profesional y nivel de vida.

Ciertamente, un buen sistema de sueldos y salarios, así como de prestaciones, incluyendo un sistema de pensiones que garantice un retiro digno, son muy importantes para el éxito del servicio profesional de carrera en la administración pública, debido a que éstos deben ser capaces de atraer, retener y motivar a los empleados que requiere el sistema, pues no es posible aspirar a un personal técnicamente capaz y honesto sin un adecuado nivel de retribuciones. Además, son esenciales para otorgarles salud, seguridad y bienestar general, lo cual conviene a la misma organización, ya que eso permitirá que puedan cumplir con las tareas encomendadas y ser fuertes factores de generación de lealtad.

Así mismo, como complemento a los factores para el desarrollo mencionados, es importante contar con buenos programas de incentivos para promover o potenciar ciertas actitudes deseadas de los trabajadores, que pudieran ser reconocimientos con premios monetarios y no monetarios, formales e informales, individuales o de grupo.

La evaluación del desempeño: como proceso técnico, sirve para valorar y medir el cumplimiento de las obligaciones y responsabilidades del personal, la ejecución de las tareas y funciones asignadas, y la contribución al logro de los resultados alcanzados y de los objetivos y metas institucionales esperadas. Esto es, la evaluación del desempeño consiste en comparar entre expectativas o parámetros de acciones esperadas contra hechos o resultados logrados o alcanzados. Por lo tanto,

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la evaluación del desempeño junto con los sistemas de selección por concurso, son el mecanismo básico para asegurar la igualdad de oportunidades.

Como se puede percibir, la evaluación del desempeño otorga certidumbre en función del buen desempeño con enfoque a resultados, la certificación de capacidades y el empleo de las nuevas tecnologías. Con lo anterior se procura eliminar los problemas típicos que se generan con los servicios civiles tradicionales, tales como la rigidez de las estructuras burocráticas y la inamovilidad de los servidores públicos.

Efectivamente, la evaluación del desempeño es una herramienta que concilia la permanencia laboral con productividad, rigidez burocrática del empleo con flexibilidad y cambio; incentivos y castigos; e inamovilidad con estabilidad laboral.

Ma. del Pilar Conzuelo Ferreyra argumenta que “un sistema de evaluación del desempeño que se considere integral deberá atender por lo menos los siguientes aspectos:4

• Ser un instrumento a partir del cual sea posible mejorar la administración pública, tanto en sus procesos de gestión interna como de resultados traducidos en bienes y servicios que presta a la sociedad.

• Proveer de información para una adecuada y moderna gestión de recursos humanos y que motive e incentive a los trabajadores a mejorar su rendimiento y productividad para el cumplimiento de los objetivos, metas y misión de la institución de la que formen parte.

• Apoyar la operación de los servicios de carrera y ser el factor fundamental para valorar la estabilidad laboral de los servidores públicos.

• Aportar elementos de juicio para valorar factores exógenos a las aptitudes y actitudes del servidor público y que deben ser mejorados para lograr un mejor desempeño institucional (normativos-recursos).”

Transparencia: consiste en que toda la información sobre implicaciones, costos y resultados de las actividades y procesos realizados por toda la administración pública, cada una de sus partes o los individuos, sea susceptible del conocimiento de la sociedad, a fin de que los ciudadanos cuenten con los indicadores suficientes para valorar y evaluar la gestión de los servidores públicos, y los integrantes del sistema verifiquen

4 Conzuelo Ferreyra, Ma. del Pilar; “La Evaluación del Desempeño y su Situación en las Administraciones Estatales de México”, en http://www.e-local.gob.mx/work/resources/LocalContent/2193/2/evaluacionMariaPilar.htm. México, 2002, pág. 2.

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que realmente exista un trato justo en el funcionamiento del servicio profesional de carrera. Para lograr que el elemento de la transparencia se haga presente en el sistema, se requiere del diseño e implementación de mecanismos para la fiscalización de dicha información y la obligación de rendir cuentas de manera clara y efectiva.

Un marco jurídico - normativo: Para que en la práctica se logre realmente el éxito de un sistema de servicio profesional de carrera, garantizando certidumbre, seguridad y el buen funcionamiento del mismo, se requiere establecer los derechos y obligaciones, facultades y atribuciones, premios y sanciones, y reglas claras y definidas para el funcionamiento del sistema y los procesos que implican cada uno de los elementos básicos para conformarlo, mencionados anteriormente, y así garantizar la transparencia y objetividad del sistema Y por consiguiente, otro de los elementos básicos sería contar con bases jurídico - normativas firmes que impartan justicia al sistema.

Por todo esto, en mucho, el éxito de un sistema de servicio civil de carrera se logra cuando en él se fomenta el desarrollo profesional de los servidores públicos y se promueve efectiva e imparcialmente su desempeño, protegiendo al personal público del abuso y discrecionalidad en las designaciones de puestos, y garantizándoles su empleo con certidumbre y estabilidad, siempre y cuando los resultados de su trabajo sean por lo menos lo satisfactorio que se esperaban en el puesto que se ocupe.

En conclusión, podríamos decir en este apartado, que con un sistema de servicio profesional de carrera en la administración pública, se obtienen diversos beneficios en el desempeño de la función pública, que se traducen en beneficios para la sociedad, entre los que podemos mencionar:

• Da oportunidad de que los servidores públicos se proyecten a niveles superiores dentro de la administración pública, al otorgar reglas claras para que asciendan en los escalafones del servicio profesional de carrera, con base en los principios de mérito, eficiencia, equidad, igualdad de oportunidades, productividad, estabilidad en el empleo, dignificación del servidor público, especialización en el desempeño de la función encomendada y transparencia de la gestión pública; otorgando a la sociedad una administración de profesionales competentes, honestos, seguros de servir al estado, cuyo esfuerzo se traduce en utilidad colectiva, y se ve reflejada en una mejor atención a la ciudadanía y mejor imagen de los funcionarios públicos ante los ciudadanos.

• Se garantiza la estabilidad y seguridad en el empleo de los servidores públicos, sin representar inamovilidad, y fomenta la lealtad hacia las instituciones públicas y la vocación de servicio.

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• Busca enlazar los intereses del estado con los de los trabajadores, y permite la planeación de vida y carrera de los servidores públicos.

• Se optimizan los recursos públicos por un mejor uso de los mismos.

• Separa la función pública de la actividad partidista y de los intereses particulares, protegiendo al personal de los cambios políticos y de las arbitrariedades laborales.

• Posibilita la planeación estratégica de largo plazo, así como la continuidad y seguimiento de los programas y proyectos públicos, a fin de llevarlos hasta su total conclusión, sin importar los relevos políticos de funcionarios.

• Propicia la transparencia en todos los puestos de la administración pública y contribuye al abandono y erradicación de vicios que han identificado a la corrupción como característica de la función pública; ya que existe el argumento de que hay una relación directa entre la presencia de un servicio profesional de carrera en la administración pública y la disminución de la corrupción, bajo la hipótesis de que “cuando no hay estabilidad de los servidores públicos y no está garantizada su permanencia ante cualquier cambio de titular o de gobierno, éstos son proclives al mal uso de su cargo, e inclusive a utilizar éste para obtener recursos adicionales al sueldo que perciben” y que ”al existir reglas claras del juego en la gestión de recursos humanos y la promoción de valores, el servidor público encuentra como incentivo el elegir una carrera profesional de largo plazo, en lugar de elegir el botín en lo inmediato o en el corto plazo”.5

3. ANTECEDENTES DEL SERvICIO PROfESIONAL DE CARRERA EN MéXICO.

Lo que en la actualidad concebimos como servicio civil de carrera, en México data desde el Imperio Azteca, pues en la Ciudad de México (Tenochtitlán) el régimen político se conformaba por instituciones religiosas, militares y administrativas, y para formar parte de las altas clases sociales guerrera, sacerdotal, comerciante o artística, había de demostrarse habilidad en combate, culto, comercio o arte, sucesivamente; es decir, el ascenso en el estatus social estaba abierto para aquellos que sobresalieran en dichas disciplinas, solo quienes no descollaran en esas actividades se mantendrían en las clases bajas (macehualli, vasallo, sirviente).6

5 Secretaría de la Función Pública, Servicio Profesional de Carrera, en http://www.funcionpublica.gob.mx/spc/. México, 2004.

6 Diccionario Breve de Mexicanismos, en http://www.academia.org.mx/dbm/DICAZ/m.htm.

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Para la selección de cualquier servidor público, los aztecas, que siempre buscaron que sus funcionarios públicos fueran hombres preparados, consideraban como requisito imprescindible tener las siguientes características:7

• “Espíritu de servicio.• Honestidad.• Capacidad física e intelectual para el puesto a desempeñar.• No tener vicios.• Un interés por el mejoramiento de la comunidad.”

Así mismo, dichas cualidades debían ser reforzadas con la capacitación, misma que se les impartía en el Calmécac (escuela azteca en la que se preparaban para ser sacerdotes o jefes)8 o en el Telpochcalli (casa de los jóvenes, centro de conocimiento)9 o en las escuelas dedicadas a las artes.

Durante la Colonia prácticamente no existió el servicio civil de carrera, pues no existía una clasificación de puestos en donde se definieran las funciones de los trabajadores, ya que éstos realizaban diversas actividades. Para la selección de los puestos más importantes (virrey, alcalde, delegado, etc.) era requisito indispensable ser español de nacimiento, y los criollos solo podían acceder a posiciones de gobierno de menor importancia; así mismo, el aprendizaje o capacitación de los servidores públicos se daba en forma empírica.

En la época del México independiente, que se caracterizó por la agitación bélica, tampoco existió un servicio civil de carrera, pues además de que no había una clasificación de puestos, ni sistemas de capacitación, los ascensos o promociones se daban por cambios de poder que generalmente se llevaban a cabo por los golpes de Estado, de tal manera que los empleados públicos carecían de protección jurídica debido a la inestabilidad política.

En tanto que en el periodo de Reforma, el Presidente Benito Juárez inició la reestructuración de la administración pública tratando de establecer orden y racionalidad a la función pública. En 1871 se da inició a lo que podríamos denominar los orígenes del sindicalismo mexicano, ya que se organiza el “Gran Círculo de Obreros” y posteriormente surge la “Asociación Mutualista de Empleos Públicos”, las cuales propugnaban peticiones laborales.

7 Contreras Camarena, José Antonio, en http://www.joseacontreras.net/ServProfCarrUAEM/spcu.htm. México, 2004.

8 Diccionario Breve de Mexicanismos, en http://www.academia.org.mx/dbm/DICAZ/m.htm.9 Marín,Guillermo;“LosGuerrerosdelEspíritu”enhttp://www.toltecayotl.org/monografias/guerreros/

sld007.htm.

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Después, a principios del Porfiriato, el sistema de reclutamiento de funcionarios públicos se efectuaba mediante recomendaciones de amistades personales, y existía una influencia, en la práctica “jerárquica” entre los titulares de los diferentes ámbitos de gobierno, “los gobernadores estaban ligados al presidente, los jefes políticos a los gobernadores y los presidentes municipales a los jefes políticos”.10 Posteriormente, Porfirio Díaz se rodeó de intelectuales, quienes influyeron en las decisiones y actividades de su gobierno y en la administración del personal; se hicieron intentos por instaurar la capacitación de los servidores públicos, y se estableció para el proceso de selección la Escuela de Contaduría y Administración en la que debían entrar los aspirantes a empleos públicos; y se publicó una “Guía Práctica del Empleado de la República Mexicana”, en la que se establecían lineamientos para una especie de sistema de méritos como base para los ascensos y promociones, así como para las pensiones y jubilaciones.

En 1911 se formuló el Proyecto de Ley del Servicio Civil, el cual fue presentado en la Cámara de Diputados por Justo Sierra y Tomás Berlanga, y fungió como precedente para que en 1917 se establecieran en el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los derechos de los trabajadores, en el que se disponía que “el congreso de la unión y las legislaturas de los estados deberán expedir leyes sobre el trabajo, fundadas en las necesidades de cada región, sin contravenir a las bases de los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y de una manera general, todo contrato de trabajo”, pero en virtud de que dicho ordenamiento tuvo consecuencias negativas debido a que las legislaturas locales daban tratamiento diferente a los trabajadores de cada entidad federativa, en 1931 se expidió la Ley Federal del Trabajo, en la que en su artículo segundo se estipuló que “las relaciones entre el estado y sus servidores públicos se regirán por las leyes de Servicio Civil que se expidan”, lo cual estableció una diferenciación entre los trabajadores al servicio del estado y los empleados del sector privado, pero las citadas leyes nunca se expidieron, y fue la federación, la que en 1938, siendo Presidente Lázaro Cárdenas, expidió el Estatuto Jurídico de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión.

Pero la burocracia estatal impugnó el nivel estatutario de dicho ordenamiento, y solicitó su elevación a rango Constitucional, y en aprobación a esta demanda, en 1960 se adicionó al artículo 123 de la Constitución un apartado especial para los trabajadores al servicio de los Poderes de la Unión y del Gobierno del Distrito Federal, reforma ésta, por la que se expide en 1963 la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado; por su parte, varias entidades federativas expidieron, conforme al artículo 124 Constitucional, sus leyes del servicio administrativo, las cuales regulaban la relación de los Estados y Municipios con sus trabajadores.

10 Chávez Alcazar, Margarita; “El Servicio Civil de Carrera, en la Administración Pública Mexicana. Primera Edición, México, 1985, pág. 57.

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En el año 1965 se creó en la Secretaría de la Presidencia la Comisión de Administración Pública (CAP), la cual tuvo como encomienda el estudio sistemático e integral de la organización y funcionamiento de la administración del gobierno federal, a fin de detectar y resolver deficiencias y garantizar un crecimiento más organizado y racional del aparato burocrático. Como resultado, el informe sobre el estado que guardaba la administración pública federal, “destacó la necesidad de depurar y actualizar el sistema de administración del servicio público y recalcando la importancia de establecer una política general acerca de las normas y criterios rectores de la relación del estado con sus trabajadores, que abarca todas las situaciones de ingreso, promociones, traslados, compensaciones, estímulos y desarrollo”;11 de tal manera, que dichas recomendaciones sirvieron de base para la formulación del Programa de Reforma Administrativa del Poder Ejecutivo Federal 1971-1976; y con el propósito de llevar a cabo tales planteamientos, se creó en 1972 la Comisión de Recursos Humanos del Gobierno Federal.

En el gobierno de José López Portillo se llevó a cabo el Programa de Reforma Administrativa del Poder Ejecutivo 1976-1982, el cual tenía como objetivo “Establecer un sistema de administración y desarrollo de personal que al mismo tiempo garantice los derechos de los trabajadores, propicie el ejercicio honesto y eficiente de sus funciones, para contribuir con la consecución de los objetivos y metas del gobierno federal”.12 Además, en este sexenio se emprendió el reordenamiento de la estructura y funcionamiento para reformular las relaciones con la sociedad, mediante la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, los planes nacionales y sectoriales, la política de presupuestos públicos y programas.

Por su parte, el gobierno de Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988), emprendió un proceso de “Modernización Administrativa”, y entre las acciones efectuadas para realizarlo estuvieron: en 1983, la creación de la Dirección General de Servicio Civil adscrita a la entonces Secretaría de Programación y Presupuesto, la cual tenía facultades para fijar las políticas sobre gestión de recursos humanos en la Administración Pública Federal, y para formular un programa de servicio civil en coordinación con las otras dependencias del gobierno central, en ese mismo año, se instauró la Comisión Intersecretarial del Servicio Civil de Carrera de la Administración Pública Federal; la reorganización de la estructura ocupacional y las relaciones laborales en el sector central, proceso que duró tres años, e incluyó la cancelación en 1985 de plazas de confianza, la desaparición de un número importante de Subsecretarías, Coordinaciones Generales, Direcciones Generales, reducción de puestos de asesoría, y la reubicación de puestos de base. Así mismo, se crearon programas de jubilación,

11 Thomea Domínguez Eduardo R.; “Proyecto de Investigación: El Servicio Civil de Carrera”, Universidad Abierta. México, 2004, pág. 6.

12 Op.Cit. pág. 8.

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pensionatorio y de renuncias voluntarias; y se aplicó un nuevo catálogo de puestos y un nuevo tabulador, con lo cual se generalizaron los despidos de personal.

En tanto que en el sexenio de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), se efectuó un proceso de “Modernización y Reforma del Estado”, siendo a través de la Dirección General del Servicio Civil como se llevaron a cabo las tareas básicas para la modernización administrativa en el contexto de la reforma del Estado, las cuales consistieron en: “Reestructuración de estructuras orgánicas y ocupacionales, compatibilización de empleos, optimización de estructuras administrativas existentes, descentralización, reubicación, reasignación, traslado y permuta de personal, revisión de los procedimientos de reclutamiento y selección de personal, reestructuración y actualización de los catálogos de puestos y de los manuales de sueldos y prestaciones, elección de los niveles de sueldos y productividad de los servidores públicos a través de la reestructuración organizacional de programas de capacitación, premios y estímulos; aumentos salariales y de prestaciones, la conformación tendencial de un Servicio Civil de Carrera en el mediano y largo plazo, a través de la reestructuración de personal y la conformación de burocracias paralelas (con personal de confianza y con carácter eventual), para dar respuesta a las necesidades de emergencia”.13

Con el gobierno del Presidente Ernesto Zedillo se inició la conformación del Servicio Profesional de Carrera a través de la Unidad de Servicio Civil de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Programa de Modernización de la Administración Pública Federal 1995-2000 encomendado a la entonces Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo. De tal manera, en 1998 se presentó la iniciativa de ley para la profesionalización y evaluación del desempeño de los servidores públicos del gobierno federal, la cual contenía las siguientes premisas: “basado en determinantes de mérito, igualdad de oportunidades, separación de servidores públicos de la política, y preservar criterios de calidad en la selección y reclutamiento de personal”.14

En este contexto histórico, con el actual gobierno del Presidente Vicente Fox Quesada, se dan las condiciones para que se inicie la consolidación del Sistema de Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal en México, y es así como el 10 de abril de 2003 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto con el que se expidió la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal. Esta contempló la transformación de la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo en la Secretaría de la Función Pública, en cuya adscripción se creó la Unidad de Servicio Profesional y Recursos Humanos

13 Ibidem. pág. 10.14 Riquelme Arriola, Leticia; “Propuesta metodológica para la creación de un servicio civil de carrera

en la administración pública”, en http://asimancas.com/sercivil.htm. México, 2004, pág. 8.

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de la Administración Pública Federal encargada de coordinar la implantación del sistema. La Ley entró en vigor el 7 de octubre del mismo año, y su operación inició en forma gradual a partir del 5 de abril de 2004, con la expedición de su Reglamento.

Ya antes de la creación del Sistema de Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, en México algunas dependencias y entidades habían impulsado y formalizado con éxito el establecimiento del servicio civil de carrera. La primera experiencia fue la del Servicio Exterior, que data de 1934, y posteriormente se fue instaurando en otros organismos especializados, teniendo como características comunes: “1) son instituciones con funciones específicas (claridad en fines y en medios); 2) son instituciones que, en mayor o menor medida, gozan de autonomía respecto al gobierno federal, lo que les permite escapar del “laberinto jurídico” de la administración central, el cual restringe las posibilidades de innovación”. En la Tabla N° 1 se muestran las instituciones que han implementado el servicio de carrera en México y su denominación. 15

Tabla No. 1Servicios Civiles en México

INSTITUCIÓN SERvICIO DE CARRERA

Comisión Nacional del Agua Sistema de Especialistas en Hidráulica

Instituto Federal Electoral Servicio Profesional Electoral

Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática

Sistema Integral de Profesionalización

Procuraduría Agraria Servicio Profesional Agrario

Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal

Instituto de Formación Profesional

Procuraduría General de la República Carrera de Agente del Ministerio Público Federal

Secretaría de Educación Pública Carrera Magisterial

Secretaría de Relaciones Exteriores Servicio Exterior Mexicano

Servicio de Administración Tributaria (Secretaría de Hacienda y Crédito Público)

Servicio Fiscal de Carrera

15 Contreras Camarena, José Antonio, en http://www.joseacontreras.net/ServProfCarrUAEM/spcu.htm. México, 2004.

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Así mismo, hay otros casos como el Banco de México o el Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (INDETEC), que si bien no han implementado formalmente un servicio civil de carrera, en la práctica se consideran como valores la experiencia, la formación profesional y el mérito, con lo cual estos organismos tan especializados han logrado buenos resultados.

4. EL SERvICIO PROfESIONAL DE CARRERA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA fEDERAL: UNA REfERENCIA PARA ESTADOS y MUNICIPIOS.

Según lo define la Unidad de Servicio Profesional de Carrera y Recursos Humanos de la Administración Pública Federal de la Secretaría de la Función Pública, el Servicio Profesional de Carrera “es un sistema que sirve para garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a la función pública con base en el mérito y con el fin de impulsar el desarrollo de la función pública para beneficio de la sociedad. De igual forma, el SPC sirve para atraer, retener, motivar y formar a las mejores mujeres y hombres en el servicio público, garantizando que la administración pública transite en los distintos cambios de gobierno con el mínimo trastorno y la máxima eficacia, asegurando que siendo políticamente neutra, sea un factor estratégico de la competitividad del país”.16 De tal manera que con dicho sistema, en un escenario de gobernabilidad democrática, se garantice que la administración pública cuenta con servidores públicos profesionales, y así responder a la necesidad de garantizar a los ciudadanos la prestación de servicios públicos de calidad, la continuidad de políticas y programas, y sobre todo, la seguridad jurídica.

Las bases para el servicio civil en nuestro país se establecen en el apartado “B”, fracciones VII y VIII, del artículo 123 Constitucional, que dispone:

“Entre los Poderes de la Unión, el gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores:............

VII. La designación del personal se hará mediante sistemas que permitan apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes. El Estado organizará escuelas de administración pública.

VIII. Lostrabajadoresgozarándederechosdeescalafónafindequelosascensosse otorguen en función de los conocimientos, aptitudes y antigüedad. En igualdad de condiciones, tendrá prioridad quien represente la única fuente de ingresos en su familia.”

16 Secretaría de la Función Pública, Servicio Profesional de Carrera, en http://www.funcionpublica.gob.mx/spc/. México, 2004.

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Y como se dijo en el apartado anterior, el Servicio Profesional de Carrera tiene su fundamento en la “Ley del Servicio Profesional de Carrera de la Administración Pública Federal”, cuya naturaleza es la de un ordenamiento jurídico administrativo que tiene por objeto establecer las bases de organización, funcionamiento y desarrollo del Sistema de Servicio Profesional de Carrera en las dependencias de la Administración Pública Federal Centralizada, y en su caso, las entidades del sector paraestatal que podrán establecer sus propios sistemas con base en dicha Ley, con el propósito de garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a la función pública con base en el mérito y con la finalidad de impulsar el desarrollo de ésta. Para ello, la Ley establece como principios rectores del sistema para el ingreso, desarrollo y permanencia de los servidores públicos en el Servicio Profesional de Carrera, la legalidad, eficiencia, objetividad, calidad, imparcialidad, equidad, y competencia por mérito.

Así mismo, la Ley contempla disposiciones de carácter presupuestal y laboral, en las que se prevé la implementación del sistema, lo correspondiente a política salarial, prestaciones, estímulos, recompensas e incentivos, y las causas de separación de los servidores públicos de carrera.

El servidor público de carrera es definido por la Ley como la “persona física integrante del Servicio Profesional de Carrera de la Administración Pública Federal, que desempeña un cargo de confianza en alguna dependencia”, el cual ingresará al sistema a través de un concurso de selección, y solo podrá ser nombrado y removido en los casos y bajo los procedimientos que prevé la Ley. El sistema comprende los siguientes niveles de puestos: Director General, Director General Adjunto, Director de Área, Subdirector de Área, Jefe de Departamento y Enlace, y su ámbito de aplicación comprende todas las Secretarías de Estado y los órganos desconcentrados que las integran; además, se prevé la suscripción de “Convenios de Adhesión” con otros órdenes de gobierno, paraestatales u organizaciones privadas.

Por otra parte, se exceptúa del sistema a: la Secretaría de la Defensa Nacional, personal que preste sus servicios en la Presidencia de la República, Secretarios de Despacho, Jefes de Departamento Administrativo, Subsecretarios, Oficiales Mayores, Jefe o Titular de Unidad y cargos homólogos, los miembros de las Fuerzas Armadas, los del sistema de Seguridad Pública y Seguridad Nacional, del Servicio Exterior Mexicano y asimilado a éste; personal docente de los modelos de educación preescolar, básica, media superior y superior; de las ramas médica, paramédica y grupos afines, los gabinetes de apoyo, así como aquellos que estén asimilados a un sistema legal de servicio civil de carrera; y los que presten sus servicios mediante contrato, sujetos al pago de honorarios en las dependencias.

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Así mismo, existe la posibilidad de cargos de libre designación en las dependencias, pero para su determinación, la Secretaría de la Función Pública emitirá los criterios generales y, aunque no estarán sujetos a los procedimientos de reclutamiento y selección que establece la Ley, sí lo estarán a los de evaluación del desempeño.

Fue a partir de la publicación el 2 de abril de 2004 del “Reglamento de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal”, cuando toda persona que ingrese a la Administración Pública Federal en los puestos previstos, lo debe hacer mediante su participación en un concurso por convocatoria pública y abierta, en donde acrediten contar con el perfil y las capacidades que el puesto en concurso requiere. Dicho reglamento explica también la forma de implantar el sistema y la manera en que la Secretaría de la Función Pública se coordinará con las demás dependencias.

Como ya se mencionó, el sistema depende del Titular del Poder Ejecutivo Federal, y a través de la Secretaría de la Función Pública con apoyo de la Unidad de Servicio Profesional y Recursos Humanos de la Administración Pública Federal, se ejerce la programación, dirección, coordinación, evaluación, y seguimiento de la operación y funcionamiento del sistema. Corresponde la implementación, operación y evaluación en cada una de las dependencias (secretarías y órganos desconcentrados) a los Comités Técnicos de Profesionalización y Selección, que son órganos especializados instalados en cada dependencia, los cuales se integran por un funcionario de carrera representante del área de recursos humanos de la dependencia, un representante de la Secretaría de la Función Pública y el Oficial Mayor o su equivalente, quien lo presidirá.

Así mismo, se creó un Consejo Consultivo compuesto por el Secretario de la Función Pública, quien lo preside, por los responsables de cada subsitema (se ven enseguida), por los presidentes de los Comités Técnicos de cada dependencia, y por los representantes de la Secretaría de Gobernación, de Hacienda y Crédito Público y del Trabajo y Previsión Social. Cuenta además, con un representante de los sectores social, privado y académico, el cual funge como órgano de apoyo y consejo para el sistema, cuyo propósito es efectuar recomendaciones generales, opinar sobre los lineamientos, políticas, estrategias y líneas de acción que aseguren y faciliten el desarrollo del sistema.

El sistema se compone de los siete subsistemas que a continuación se mencionan y explican brevemente:

Subsistema de Planeación de Recursos Humanos: en coordinación con las dependencias de la administración pública federal, determina las necesidades

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cuantitativas y cualitativas de personal para el eficiente ejercicio de sus funciones.

Para sistematizar la información relativa a la planeación de recursos humanos, ingreso, desarrollo profesional, capacitación y certificación de capacidades, evaluación del desempeño y separación de los miembros del sistema, se creó el “Registro Único del Servicio Público Profesional”, el cual es un padrón que contiene información básica y técnica de todo el personal de la administración pública federal, con la finalidad de apoyar el desarrollo de los servidores públicos de carrera dentro de las dependencias.

Subsistema de Ingreso: regula los procesos de reclutamiento y selección de candidatos, así como los requisitos para su incorporación al sistema.

El procedimiento para ingresar al Servicio Profesional de Carrera es:17

1. “Se genera una vacante o plaza de nueva creación.2. Se emite una convocatoria pública y abierta, para concursar la plaza vacante.3. Los aspirantes se registran en el concurso, a través de los medios que se

establezcan.4. Se cubren las fases del concurso que comprenden la acreditación de la

revisión curricular, la acreditación de las revisiones sobre capacidades y las entrevistas.

5. Se define al finalista y se emite su nombramiento.”

Los aspirantes deben cumplir, además de lo que señale la convocatoria, los siguientes requisitos:18

1. “Legales: (artículo 21 LSPCAPF)

a) Ser ciudadano mexicano en pleno ejercicio de sus derechos.b) En caso de ser extranjero, que su condición migratoria permita la función

a desarrollar.c) No haber sido privado de la libertad a causa de delito doloso.d) No pertenecer al estado eclesiástico, ni ser ministro de algún culto.e) Tener aptitud para el desempeño del servicio público.f) No estar inhabilitado para el servicio público, ni encontrarse con algún

otro impedimento legal.

17 Op. Cit.18 Ibidem.

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2. Escolaridad: Cumplir con el nivel de estudios requerido en el área solicitada, así como contar con certificado de estudios completo, título de grado académico, cédula profesional o en su caso carta de pasante.

3. Capacidades referidas a: Visión del servicio público (valores éticos); y las capacidades gerenciales y técnicas que determinen los Comités de Profesionalización respectivos, como las más importantes para el desempeño del puesto de que se trate, de acuerdo con la descripción del mismo.”

Subsistema de Desarrollo Profesional: es para determinar los procedimientos de los planes individualizados de carrera de los servidores públicos sobre las posibles trayectorias de promoción y desarrollo, considerando sus intereses, las necesidades de la dependencia y los recursos presupuestarios. Dichos planes individualizados de desarrollo se representan en objetivos y se concretan a través de cursos de capacitación y formación, para que el servidor público adquiera las capacidades y conocimientos que le permitan competir por futuros puestos.

Los movimientos de personal pueden ser laterales, cambiar a otra plaza con las mismas características y perfil; horizontales, promociones o trayectorias en los niveles del tabulador de percepciones dentro del mismo puesto; y verticales, promociones o trayectorias hacia un puesto jerárquicamente superior, para el cual se debe resultar seleccionado, estando sujetos a los procesos de reclutamiento y selección correspondientes.

Subsistema de Capacitación y Certificación de Capacidades: son los procesos mediante los cuales se induce, prepara, actualiza y certifica a los servidores públicos de carrera, para desempeñar un puesto en el sistema.

La capacitación tiene como objetivos: (artículo 46 LSPCAPF)

I. “Desarrollar, complementar, perfeccionar o actualizar los conocimientos y habilidades necesarios para el eficiente desempeño de los servidores públicos de carrera en sus cargos;

II. Preparar a los servidores públicos para funciones de mayor responsabilidad o de naturaleza diversa, y

III. Certificar a los servidores profesionales de carrera en las capacidades profesionales adquiridas.”

Las capacidades en el sistema son de cuatro tipos: 1) de visión del servicio público, esto es, los valores éticos de integridad, transparencia, rendición de cuentas y bien común; 2) gerenciales o directivas, tales como visión estratégica, liderazgo,

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orientación a resultados, negociación, y trabajo en equipo; 3) técnicas transversales, que son útiles para la generalidad de los puestos del sistema; y 4) técnicas específicas, que son requeridas para el desempeño de un puesto en el sistema.

Por otra parte, la certificación de capacidades sirve para demostrar de manera objetiva los conocimientos, habilidades y actitudes, con independencia de la manera en que hayan sido adquiridas. Esta es requisito indispensable para permanecer en el cargo y dentro del sistema, por ello, los servidores profesionales de carrera serán sometidos por lo menos cada cinco años a una evaluación para certificar sus capacidades profesionales.

Subsistema de Evaluación del Desempeño: es el proceso a través del cual se miden en un periodo específico, tanto individual como colectivamente, los aspectos cualitativos y cuantitativos del cumplimiento de las funciones y metas asignadas a los servidores públicos, así como el logro de los objetivos y metas institucionales. El objetivo de este subsistema es valorar el comportamiento de los servidores públicos de carrera en cuanto al cumplimiento de las metas programáticas establecidas, la capacitación adquirida, y las aportaciones destacadas realizadas; determinar el otorgamiento de estímulos al desempeño destacado; retroalimentar al sistema y a los servidores públicos de carrera con información para mejorar en términos de eficiencia, efectividad, honestidad, calidad del servicio y aspectos financieros; detectar necesidades de capacitación; e identificar casos de desempeño no satisfactorio para adoptar medidas correctivas.

Cada Comité formula, conforme al Reglamento y los lineamientos que emita la Secretaría de la Función Pública, los proyectos de otorgamiento de reconocimientos, incentivos y estímulos al desempeño destacado de los servidores públicos de su dependencia, siendo sujetos de mérito aquellos que hayan realizado contribuciones o mejoras a los procedimientos, al servicio, a la imagen institucional o que destaquen por la realización de acciones sobresalientes.

Subsistema de Separación: se entiende por separación del servidor público de carrera, la terminación de su nombramiento o las situaciones por las que éste deje de surtir sus efectos por las siguientes causas: renuncia, defunción, sentencia ejecutoria que implique la privación de la libertad, incumplimiento reiterado e injustificado de cualquiera de las obligaciones, hacerse acreedor a sanciones establecidas en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos que impliquen separación del servicio o reincidencia, no aprobar en dos ocasiones la capacitación obligatoria o la segunda evaluación del desempeño, y cuando el resultado de la evaluación del desempeño sea deficiente.

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Por lo anterior, se observa que la pertenencia al servicio no implica la inamovilidad de los servidores públicos, pero sí garantiza que no podrán ser removidos de su cargo por razones arbitrarias cuando su desempeño sea satisfactorio.

Subsistema de Control y Evaluación: se establecen por la Secretaría de la Función Pública y las dependencias los mecanismos de evaluación sobre la operación del sistema, a fin de contar con elementos para su perfeccionamiento. Los Comités son los encargados de desarrollar la información necesaria mediante la cual se evalúen los resultados de la operación del sistema y se puedan emitir reportes sobre el comportamiento observado en cada uno de los subsistemas.

Finalmente, cabe mencionar que la Secretaría de la Función Pública con apoyo de las dependencias, tiene considerados mecanismos para la participación de la sociedad civil en el control y evaluación del Servicio Profesional de Carrera, tales como encuestas, estudios de opinión, índice de satisfacción de servicios públicos, participación directa como observadores en los procedimientos de ingreso, evaluación del desempeño, manifestando sus quejas y participando en diversos foros, entre otros.

5. EL SERvICIO PROfESIONAL DE CARRERA EN ENTIDADES fEDERATIvAS y MUNICIPIOS MEXICANOS.

En la actualidad se han aprobado pocas leyes en el tema del servicio civil o profesional de carrera en entidades federativas, pero ante el escenario manifiesto se hace imperiosa la necesidad de concretar un servicio profesional de carrera en la administración pública de los tres ámbitos de gobierno. Por ello, en este apartado se describen algunos logros y características relevantes de los sistemas formales de Servicio Profesional de Carrera en entidades federativas y municipios, a fin de que estas puedan servir de referencia a otras entidades y/o municipios.

A continuación se enlistan las entidades federativas que cuentan con Ley aprobada en la materia:

1 Aguascalientes 2 Distrito Federal

3 Baja California 4 Chiapas

5 Jalisco 6 Morelos

7 Nuevo León 8 Oaxaca

9 Quintana Roo 10 Sonora

11 Veracruz 12 Zacatecas

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Logros y características más relevantes de los sistemas de Servicio Civil de Carrera en entidades federativas

1. Aguascalientes.

El Objeto de la Ley establece las bases y lineamientos necesarios para lograr el óptimo funcionamiento del sector público a través del desarrollo, especialización, profesionalización, control y evaluación del desempeño de los servidores públicos. Los Sujetos a los que se aplica la Ley son: los servidores públicos del Ejecutivo y Organismos Descentralizados del Estado.

El servicio Civil de Carrera es el proceso de selección, capacitación y profesionalización de los servidores públicos para lograr una auténtica carrera dentro del servicio público, optimizando los recursos humanos.

En la actualidad se encuentra en proceso de implementación el modelo de Servicio Civil de Carrera. En cuanto a la etapa de incorporación de los servidores públicos se ha venido desarrollando en dos fases:

1ª. fase. Capacitación y evaluación en competencias genéricas.

Esta primera fase tuvo como fin homologar los conocimientos esenciales que todo servidor público debe tener independientemente de la función y el cargo desempeñados y para ello se les capacitó y evaluó en cinco grandes categorías:

1) Habilidades Directivas,2) Valores y Ética Profesional,3) Conocimientos Administrativos,4) Conocimientos Jurídicos, y5) Conocimientos Informáticos.

En esta fase participaron 768 servidores públicos del Gobierno Central y 14 Organismos Descentralizados, representando 35,880 horas de capacitación. Del total de los participantes, el 97% aprobó la evaluación correspondiente, acreditando su incorporación.

2ª Fase. Capacitación y evaluación en competencias específicas.

Su fin consiste en certificar a los servidores públicos que son competentes en los cargos que actualmente laboran. Esta fase se procesó de la siguiente forma: primero se identifican las competencias necesarias para el logro de la misión del puesto,

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enseguida se evalúan y certifican dichas competencias y, en su caso, se capacita a los servidores públicos para desarrollar las mismas. Es importante mencionar que para la Certificación se selecciona un órgano externo, el cual puede ser una institución certificadora o educativa y de formación técnica profesional debidamente acreditadas por la autoridad competente.

Una fase posterior corresponderá a la Evaluación del Desempeño y tendría como objeto generar la información pertinente para el otorgamiento de incentivos y promociones.

2. Distrito federal.

El objeto de la Ley es establecer y normar el Servicio Público de Carrera de la Administración Pública del Distrito Federal, y son sujetos de la Ley los servidores públicos de carrera de la Administración Pública del D.F. y personal de confianza. La implementación de este modelo se inició el mes de julio de 2004.

3. Quintana Roo.

La Ley del servicio Público de Carrera del Estado de Quintana Roo tiene por objeto establecer el Servicio Público de Carrera de los trabajadores y las trabajadoras de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como de los municipios de la entidad. Los sujetos de la Ley son los trabajadores de base o de confianza que hayan cumplido con el proceso de ingreso previsto en la Ley.

El modelo del sistema está enmarcado en dos procesos, 1) proceso de ingreso, que incluye las fases de registro o reclutamiento, selección, emisión de dictamen, y emisión del nombramiento; 2) proceso de profesionalización, permanencia y desarrollo, en el que la profesionalización se llevará a cabo a través de los programas de actualización y el de especialización, y en cuanto a la permanencia y desarrollo, que constituyen los ejes fundamentales del sistema, tienen por objeto garantizar la estabilidad administrativa y la promoción de los Servidores Públicos, sustentadas en la profesionalización y en la evaluación del desempeño.

Los avances en su implantación han sido frenados, dado que está detenida por cuestiones constitucionales, pues como se señaló, su ámbito de aplicación sería en los tres poderes de gobierno.

4. veracruz.

La Ley del Servicio Público de Carrera en la Administración Pública Centralizada del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, tiene por objeto establecer las bases de

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organización, funcionamiento, control y evaluación del Servicio Público de Carrera para la Entidad, conforme a los principios de legalidad, honradez, responsabilidad, confidencialidad, eficacia e institucionalidad. Son sujetos del citado ordenamiento las personas que ocupen puestos o cargos de confianza en las dependencias de la administración pública centralizada.

Los programas en materia de Servicio Público de Carrera, conforme a los criterios de ingreso, permanencia, capacitación, desarrollo profesional y evaluación, comprenderán las siguientes acciones:

1. Convocatoria, selección y nombramiento;2. Fortalecimiento de la ética profesional;3. Capacitación y desarrollo administrativo, con el fin de incentivar la productividad

permanente, el desempeño honrado, la estabilidad laboral, y la consecución de una carrera en el Servicio Público; y

4. Desarrollo de aptitudes, habilidades y actitudes.

El sistema se integra por los procesos siguientes:

1. Ingreso al Servicio Público, mediante la evaluación, selección, los tiempos autorizados y los requisitos indispensables para adquirir la calidad de servidor público de carrera;

2. Planeación de carrera, que establece las trayectorias de ascenso y promoción, además de las reglas y requisitos que deberán cumplir los servidores públicos de carrera;

3. Profesionalización y desarrollo administrativo, mediante modelos de enseñanza aprendizaje, capacitación y formación institucional;

4. Evaluación del desempeño; y5. Separación del Servicio Público de Carrera conforme a las causas de cesación

previstas en la Ley.

La ley se publicó a fines de 2003 y su proceso de implementación inició recientemente.

5. Jalisco.

Esta entidad ha iniciado un proceso de institucionalización del Servicio Civil de Carrera, en el que se ha observado que con la dinámica que se ha impulsado, el manejo de los recursos humanos ha permitido el desarrollo de los servidores públicos; como resultado hay una mejoría de los servicios otorgados en esta administración.

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Al cierre de 2003 se habían llevado a cabo 21,216 horas/hombre de capacitación dentro del programa de Profesionalización para el personal de carrera, tratando con ello de eficientar la tarea gubernamental; así mismo, se evaluó a 75 servidores públicos a fin de obtener su certificación.

Se ha continuado con un esfuerzo continuo en el análisis organizacional de las dependencias a fin de obtener información sobre las ramas de profesionalización y capacitación a las cuales deberán dirigirse los esfuerzos de formación y desarrollo para los servidores públicos. Durante 2003 se tuvo un avance de 80% de la meta propuesta para este año en la materia.

Además, con el propósito de fortalecer administrativamente a los municipios, en 2003 se dio capacitación a un total de 456 servidores públicos municipales, mediante 28 talleres municipales y regionales, en especial en materia de calidad en el servicio, la elaboración de manuales de puestos, hacienda pública municipal y servicio público de rastro.

A través de la Dirección de Catastro del Estado, se realizaron 64 talleres y cursos de capacitación enfocados a proporcionar una mejor administración catastral, con la participación de 722 servidores públicos de los 124 municipios, con el fin de coadyuvar a que los ayuntamientos cuenten con mayores ingresos propios para satisfacer la dotación de servicios a la población.

Descripción de logros y características relevantes de esquemas del Servicio Profesional de Carrera en los Municipios.

La Agenda Municipal Latinoamericana realizada por la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones (FLACMA), señala que en los municipios “Debe aplicarse una política de desarrollo de los recursos humanos municipales e instaurarse la carrera administrativa por calificación y méritos. Sin perjuicio del derecho de las nuevas autoridades locales de contratar personal de confianza técnica y política, los gobiernos locales deben contar con una planta profesional y técnica estable que asegure la continuidad de funcionamiento y la memoria histórica institucional de largo plazo”.

A partir de un análisis organizacional realizado en varios municipios mexicanos, se encontraron los siguientes aspectos con relación a la profesionalización:

Debilidades

1. Las funciones que realizan diversas áreas administrativas no están claramente definidas ni delimitas, lo que genera duplicidades e ineficiencias.

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2. Con frecuencia los perfiles del servidor público no son compatibles al cargo que desempeñan.

3. Es común que los funcionarios no cuenten con la autoridad, los recursos, ni la información suficiente para un eficiente desempeño de sus funciones.

4. El sistema organizacional y la operación administrativa es muy centralizada.5. Existe una alta rotación y salida de los funcionarios públicos.

Fortalezas

1. Existe una constante comunicación entre la Presidencia Municipal y las dependencias de la administración local.

2. Se trabaja de forma directa con la ciudadanía.3. Existe la factibilidad de establecer una coordinación y colaboración con

dependencias federales y estatales para la atención de diversas necesidades.4. Las acciones de los gobiernos municipales tienen un impacto directo en las

condiciones de vida de su comunidad.

Oportunidades

1. Los municipios tienen potestad para aprobar las bases generales de su administración pública.

2. Existe un ambiente propicio para impulsar la profesionalización de los municipios.

3. Existen diferentes tecnologías y herramientas para impulsar la profesionalización y modernización de los gobiernos municipales.

4. La ciudadanía demanda una mayor eficacia y eficiencia de sus gobiernos que sólo será factible con gobiernos profesionales.

Obstáculos

1. El período tan corto del gobierno municipal y la falta de planes municipales de desarrollo con una visión de largo plazo.

2. La cultura clientelar de algunos partidos políticos y autoridades municipales.3. La dificultad que implica establecer por primera vez sistemas profesionales de

carrera.4. La debilidad social como contraloría de las acciones gubernamentales.

Los municipios mexicanos más avanzados en experiencias de profesionalización y/o servicio civil de carrera, son los que se enuncian en la Tabla N° 2:

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Tabla N° 2Experiencias Municipales Exitosas en Materia de Profesionalización

y/o Servicio Civil de Carrera

Entidad federativa Experiencias Municipales

Aguascalientes Cuenta con un programa de certificación de competencias laborales en los niveles operativos.

Veracruz En 2003 se llevó a cabo el Programa de Instalación y Capacitación del Sistema de Información para la Administración Municipal (SIAM); así como un Diplomado en Gobierno y Administración Municipal 2002-2003, organizado en coordinación con el Instituto Nacional de Administración Pública (I N A P) y el Instituto de Administración Pública de Veracruz (I A P).

También en coordinación con el I A P Veracruz, en mayo de 2004 se inició la Maestría en Administración Pública, con Especialidad en Gobierno y Administración Municipal; y a través del Programa Estatal de Capacitación a Servidores Públicos se realizaron 15 talleres regionales y 5 conferencias.

Baja California Norte El municipio de Tijuana se centra en la aplicación del nuevo concepto de gerencia pública.

Coahuila El Municipio de Coahuila ha implementado un esquema de servicio civil de carrera a través de la creación del Comité de Servicio Civil de Carrera Municipal y su Reglamento.

Estado de México Los municipios de Naucalpan y Tlalnepantla están implementando un modelo de servicio civil de carrera.

Guanajuato El municipio de Guanajuato está desarrollando un modelo de profesionalización basado en competencias.

Guerrero El municipio de Acapulco cuenta con un sistema de profesionalización.

Michoacán Los municipios de Morelia, La Piedad, Uruapan, Zitácuaro y Zamora, trabajan conjuntamente en un modelo de reglamentación de tipo servicio civil de carrera (relacionado con el proyecto de la Entidad).

Morelos Los municipios de Jiotepec, Yecapixtla, Telaltizapan y Ciudad Ayala han establecido estructuras organizacionales en base a competencias.

Querétaro Los municipios de Querétaro y Corregidora están implementando un modelo de profesionalización en base a competencias.

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Consideraciones Básicas Sobre el Contenido de una Ley del Servicio Profesional de Carrera para Entidades Federativas y Municipios19

A continuación se desglosan los elementos que debería contener toda legislación normativa para la implantación de un sistema de servicio profesional de carrera para entidades federativas y municipios, en el entendido que puede haber acomodos derivados de circunstancias y/o preferencias específicas.

1. “INGRESO

1.1 Basado en capacidades.1.2 Existencia de convocatorias abiertas y públicas.1.3 Para las convocatorias: definición clara del perfil de la persona buscada,

señalamiento de requisitos claros y precisos.1.4 Consideración de la trayectoria y experiencia.1.5 Evaluaciones integrales: del ser, conocer, poder y del interés.1.6 Decisión por jurados o grupos colegiados.

2. DESARROLLO PROfESIONAL

2.1 Existencia de movilidad. Ésta puede ser horizontal y vertical.2.2 Garantizar el intercambio entre dependencias, ámbitos de gobierno y de

instituciones sociales.2.3 Trayectoria de ascenso y promoción, basados en desempeño y/o

evaluación.2.4 Conexión al sistema de capacitación y/o formación.

3. CAPACITACIÓN

3.1 Incluye la inducción.3.2 Vinculada al desempeño y a la trayectoria deseable para cada servidor

público.3.3 Sistemas de evaluación en las acciones de capacitación.3.4 Que tenga una orientación integral.

19 Tomado del documento titulado “Propuesta de un Marco Referencial para proyectos de Ley de Profesionalización del Servicio Público en las Entidades Federativas de México”, dirección electrónica: www.redservicioprofesional.org, Coordinador: José Mejía Lira, México, D.F., octubre 2003.

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4. EvALUACIÓN DEL DESEMPEÑO

4.2 Orientada al cumplimiento de metas y funciones.4.3 Valorar el comportamiento de los servidores.4.4 Permita tomar acciones coercitivas.4.5 Vinculación al sistema de estímulos y recompensas.4.6 Requisitos para la permanencia.

5. REMUNERACIÓN

5.2 Otorgada por los sistemas ya instituidos.5.3 Disponer de remuneración fija y variable. Esta última vinculada al

desempeño.5.4 Transparencia y claridad en la remuneración.

6. SEPARACIÓN

6.1 Señalar claramente las razones de separación.6.2 Separar a quien no apruebe evaluaciones de desempeño o proceso de

capacitación.6.3 Proporcionar medios administrativos de defensa.

BIBLIOGRAfÍA:

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Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

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Thomea Domínguez Eduardo R.; “Proyecto de Investigación: El Servicio Civil de Carrera”, Universidad Abierta. México, 2004.

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El Impuesto a la Propiedad en los Países Latinoamericanos

– Nuevas y viejas Noticias*Claudia M. De Cesare1


1. INTRODUCCIÓN

Como en otras partes del mundo, se ha observado en los países latinoamericanos una presión global hacia la descentralización política. En la agenda de los gobiernos locales ha estado presente la intención de lograr más autonomía. Una tendencia emergente ha sido el surgimiento de una conciencia de la importancia de alcanzar una mejor rendición de cuentas fiscal. La falta de un equilibrio sano entre el gasto y la recaudación en el sector público es la principal causa de preocupación.

Como consecuencia de la descentralización fiscal, es evidente cierta presión por explorar el potencial real del los impuestos locales como fuente de ingresos, así como por explorar otras fuentes de ingresos locales. En lo que concierne al impuesto a la propiedad, en general, su recaudación en los países latinoamericanos es considerada insuficiente para cumplir con las necesidades de la creciente urbanización. El presente documento proporciona una breve perspectiva de las experiencias innovadoras, los esfuerzos importantes, y las oportunidades interesantes de la imposición a la propiedad en Argentina, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador y México. También se reporta la reciente implementación de una red

* Ponencia presentada por parte del Lincoln Institute of Land Policy en el Seminario Internacional Sobre Contribuciones Inmobiliarias y el Catastro: “Municipios mejorando la gestión de su impuesto predial”, organizado por Indetec, con el apoyo del Lincoln Institute of Land Policy, llevado a cabo en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 25 al 27 de septiembre de 2002. Reproducción autorizada por el Lincoln Institute of Land Policy.

1 BSc, MSc, PhD. Asesora en temas relacionados con el Impuesto a la Propiedad en el ayuntamiento de Porto Alegre –Secretaría de Finanzas- y catedrática en el Curso de Postgrado en Valuación de la Universidad Federal de Rio Grande do Sul (UFRGS), en Brasil. Coorganizadora de cursos sobre imposición a la propiedad para el programa de América Latina y el Caribe del Lincoln Institute of Land Policy.

2 Egresada de la Licenciatura de Letras Hispánicas de la Universidad de Guadalajara, México. Actualmente se desempeña como Consultor Investigador del Indetec.

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latinoamericana organizada por el Instituto Lincoln de Política de Suelo (Lincoln Institute of Land Policy). Ciertamente, ésta es un esfuerzo substancial hacia la diseminación de la información acerca del impuesto a la propiedad en los países sudamericanos y centroamericanos.

2. UNA PERSPECTIvA DE LOS IMPUESTOS A LA PROPIEDAD EN LOS PAÍSES LATINOAMERICANOS

La presente sección proporciona una perspectiva de los impuestos a la propiedad en Argentina, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador y México.

• Argentina

Serravalle (2001) proporciona una perspectiva del impuesto a la propiedad en Argentina. El impuesto es administrado por las Provincias, las cuales son responsables de establecer la legislación del impuesto a la propiedad y de recaudar el impuesto. Algunas provincias han transferido parte del ingreso recaudado por el impuesto a la propiedad a los municipios.

Como consecuencia de la escasez de recursos para la inversión en el sector público, se identificó la necesidad de recuperar ingresos derivados de impuestos y, desde principios de la década de los noventa, Argentina se involucró en proyectos de reforma fiscal. Tales proyectos se dividen básicamente en dos áreas principales –el catastro y la administración tributaria.

Se invirtieron cerca de 120 millones de dólares en las reformas y las revisiones del catastro y el proyecto se complementó en aproximadamente 50% de las jurisdicciones solamente.

Debido a la alta heterogeneidad de las provincias, se han adoptado modelos no estándar para los sistemas catastrales. Aunque se desarrollaron algunas actividades básicas en todos los proyectos concernientes al catastro, tales como la obtención de fotos aéreas o imágenes satelitales y la confección de mapas digitales, se han desarrollado actividades específicas de acuerdo con las condiciones existentes en los catastros de cada municipio. Por ejemplo, se tuvo que llevar a cabo un censo general en los municipios en los cuales no existía información catastral o en las situaciones en las cuales la información era muy pobre. En otros casos, la tarea estuvo mucho más relacionada con la compilación de la información existente.

A fines de la década de 1980, el impuesto a la propiedad representaba menos del 15% de los ingresos tributarios totales en las jurisdicciones. Después de concluir la

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reforma fiscal, el ingreso recaudado por el impuesto a la propiedad se incremento en cerca de 35.65 de 1993 a 1999.

El siguiente paso de la reforma fue la transferencia de la tecnología catastral utilizada por los estados a los municipios. Serravalle (2001) explica que existen aproximadamente 2000 municipios en Argentina con diferente grado de desarrollo. Él cree que el acceso a los datos catastrales administrados por las provincias es esencial para mejorar la recaudación de los impuestos cuya base está relacionada con el valor de la propiedad en el nivel del gobierno local. Para compartir el catastro administrado por las provincias, los municipios necesitan invertir en tecnología moderna y equipo, así como tener un personal bien capacitado.

Los planes para el futuro también incluyen mejorar el proceso de valuación de la propiedad , y registra los datos sobre el uso de la propiedad con el fin de diseñar un impuesto a la propiedad que pueda se utilizado para promover y estimular el desarrollo económico y un comportamiento social deseable, tal como la preservación ambiental (Serravalle 2001).

• Brasil

El impuesto a la propiedad en Brasil es un impuesto anual sobre el terreno y las construcciones urbanas administrado por el gobierno local. La Constitución brasileña y el Código Tributario Nacional establecen sus principios fundamentales, es decir, define la base gravable, quién es el contribuyente y las exenciones generales. Las autoridades locales son responsables de establecer las tasas, administrar el catastro, y llevar a cabo la determinación y la recaudación del impuesto a la propiedad en Brasil.

La justa distribución de la carga del impuesto a la propiedad y el suministro de un alto estándar de servicios públicos son metas comunes a ser alcanzadas por el nivel de gobierno local. Las iniciativas gubernamentales pioneras, observadas en Brasil en la última década, incluyen a la implementación del llamado Presupuesto Participativo (Orçamento Participativo) y el uso del impuesto a la propiedad como un instrumento para impedir la especulación de terrenos y/o promover el desarrollo racional del suelo urbano.

Sin embargo, los obstáculos políticos, legales y prácticos han sido responsables de la persistencia de las inequidades e ineficiencias de los impuestos a la propiedad en la mayoría de los casos. La interpretación divergente por parte los principales poderes de gobierno –judicial, legislativo y ejecutivo– de los aspectos básicos de la imposición a la propiedad, tal como la discusión acerca de la constitucionalidad de

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adoptar tasas progresivas, pone en evidencia la necesidad de una mayor integración entre los diferentes agentes involucrados en la imposición. Las situaciones en las cuales no existe una interpretación común de las normas tributarias puede generar una falta de confianza en el sistema tributario y puede tener como resultado severas pérdidas financieras para el sector público si, por ejemplo, un procedimiento aplicado es declarado inconstitucional en los tribunales.

Además, en una extensa serie de estudios en Brasil, se reconoce la exploración ineficiente del impuesto a la propiedad como fuente de ingresos. A nivel nacional, el ingreso derivado del impuesto a la propiedad representa menos del 0.4% del PIB. De hecho, el ingreso recaudado es simbólico en muchas partes del país. Una encuesta llevada a cabo recientemente por la Fundación Getúlio Vargas (Fundaçao Getúlio Vargas), ha identificado que el impuesto a la propiedad, en promedio, fue de aproximadamente $8.00 por propiedad en 1998. A pesar del pobre desempeño en la recaudación, el impuesto a la propiedad ha sido implementado en 90% de los municipios (Fundaçao Getúlio Vargas, 2000). En la gran mayoría de los casos, existe un amplio espacio para mejorar la recaudación del ingreso derivado del impuesto a la propiedad.

Una encuesta reciente llevada a cabo en 1999 por IBGE(Instituto Brasileño de Geografía y Estadística), similar a un censo que involucra a los municipios, ha investigado diversos aspectos concernientes al desempeño de los gobiernos a nivel local. En solo el 13 por ciento de los municipios la evasión fiscal, considerando solo las propiedades incluidas en el catastro, fue menor al 20% (Folha Cotidiano 2001). En uno de cada cinco municipios, el ingreso recaudado representó menos del 20% de las propiedades incluidas en el catastro. Debido a la alta visibilidad del impuesto a la propiedad, los alcaldes no han hecho un mayor esfuerzo por recaudar el impuesto a la propiedad en los municipios pequeños debido al riesgo político de disminuir su popularidad.

Una de las principales preocupaciones es la de los catastros, comúnmente incompletos y desactualizados, pues resultan en pérdidas irremplazables en la recaudación del ingreso. Por ejemplo, la Secretaría de Finanzas de la ciudad de Salvador cree que el factor crítico para el pobre desempeño en la recaudación es la poca cobertura del catastro de bienes inmuebles. La inexistencia de registros para un amplio número de propiedades no debe ser tolerada, ya que los contribuyentes que sí están pagando el impuesto a la propiedad son expuestos a una carga tributaria desproporcionadamente pesada. Esto también afecta la confianza en el sistema tributario. Esta falta de confianza en el sistema tributario tiende a fomentar a su vez la evasión fiscal.

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Otras desventajas frecuentes de la imposición a la propiedad en Brasil incluyen a las prácticas de valuación deficientes, la falta de uniformidad en la determinación de la base gravable, así como la alta influencia de los valores históricos, no solo debido a que las valuaciones son poco frecuentes, sino también porque la aprobación de una nueva lista de valores depende de las decisiones de la Cámara de Concejales.3

Tal como se reconoce ampliamente, un requisito fundamental en la valuación para propósitos del impuesto a la propiedad es que exista una uniformidad en la valuación. Durante un panel sobre imposición a la propiedad llevado a cabo en el Congreso Brasileño sobre Valuación en 1999, delegados de muchas partes de Brasil admitieron la falta de un control sistemático sobre el desempeño de la valuación. En Brasil no existen estándares nacionales ni locales para evaluar el desempeño de la valuación. En la gran mayoría de los casos en los cuales se ha examinado y reportado indicadores de uniformidad en la valuación, se identificó un sesgo y se observó que las propiedades de alto valor estaban subvaluadas en comparación con otras propiedades.

Las crisis financieras recientes del sector público han estimulado a las autoridades locales a mejorar sus sistemas tributarios. Sin embargo, debido a la visibilidad del impuesto a la propiedad, los esfuerzos por recuperar ingresos y alcanzar a la equidad en la valuación a menudo resultan en revueltas fiscales y tensión política. Además, el requisito de la aprobación de una nueva lista de valores por parte de la Cámara de Concejales es frecuentemente un obstáculo, incluso en situaciones en las cuales la inequidad en la valuación se reduce. Con el fin de proteger a los pobres y a los contribuyentes pensionados del impacto de la volatilidad de los precios, a menudo promueven la adopción de sistemas de límites impositivos. La medida contribuye al incremento de su popularidad entre la comunidad local. Sin embargo, lo sistemas de límites tienden a reducir la uniformidad en la valuación y a menudo pueden proporcionar beneficios innecesarios a los contribuyentes con altos ingresos.

La situación descrita crea círculos viciosos. Las autoridades locales están conscientes de las inequidades e ineficiencias de los sistemas del impuesto a la propiedad. También están conscientes de que los esfuerzos y las inversiones realizados para mejorar el desempeño de la valuación podrían no ponerse en vigor aunque tengan el fin de reducir los problemas citados. Por lo tanto, las inversiones reales en este campo raramente se llevan a cabo.

Consiente de las dificultades de las autoridades locales para administrar los impuestos establecidos a nivel local, el Banco Nacional de Desarrollo (Banco Naiconal de

3 Un grupo de políticos elegidos por la comunidad local, responsable de tomar decisiones en materia concerniente a la legislación local.

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Desenvolvimento) ha abierto una línea de crédito especial que ofrece fondos para que los gobiernos locales modernicen sus sistemas tributarios. Utilizando esta oportunidad, muchas autoridades locales tales como las de los municipios de Belém, Betim y Recife han invertido en un sistema catastral para propósitos múltiples.

Las crecientes limitaciones de los ingresos disponibles asociados a las crecientes demandas de servicios públicos por parte de la población, generadas por la explosión demográfica y la rápida expansión del área urbana, ponen en evidencia que el potencial del impuesto a la propiedad como fuente de ingresos no debe ser pasado por alto. En este sentido, algunas buenas iniciativas merecen ser mencionadas. La ciudad de Ribeirao Pires en el estado de Sao Paulo ha llevado a cabo una amplia revisión de la legislación del impuesto a la propiedad, incluyendo aspectos concernientes a la valuación, la definición de las tasas y los procedimientos de cobro. Con un método participativo que involucró a la comunidad local así como a organismos no gubernamentales [ONGs], se pudieron discutir en el dominio público las cuestiones críticas concernientes a la determinación y a la administración del impuesto a la propiedad y, en consecuencia, se llevaron a cabo acciones reales que resultaron en un incremento de 40 por ciento en la recaudación. De manera sorprendente, las medidas también contribuyeron al incremento de la popularidad de los gobiernos locales. La ciudad de Santana do Paraiba, también en el estado de Sao Paulo, a través de la utilización del catastro fue capaz tanto de mejorar la recaudación en un 80% de 1996 a 1999 como de reducir las inequidades del sistema del impuesto a la propiedad. El incremento en el número de propiedades registradas en el catastro fue de 250% de 1996 a 1999. Los costos de las mejoras llevadas a cabo representaron menos del 15% del incremento anual en la recaudación alcanzado en 1998.

Con el fin de lograr la equidad en la determinación de la base gravable, la ciudad de Tiete en el estado de Sao Paulo, ha llevado a cabo una valuación general para propósitos impositivos. El incremento en el ingreso fue de 400 % en un año. Aunque los administradores locales hicieron énfasis en que la nueva lista de valores no es la única causa del mejor desempeño en la recaudación, ya que se también se tomaron otras medidas, la nueva valuación fue claramente un elemento esencial en este proceso.

En el sector público en Brasil nada ha tenido mayor impacto que la Ley de Responsabilidad Fiscal (Lei de Responsabilidade Fiscal). Es un código de conducta para los administradores públicos en todos los niveles de gobierno, que trabajan en los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, que se aprobó recientemente. Esta ley tiene el fin de mejorar la administración de las cuentas públicas, esto es, demanda a los administradores públicos ser responsables de los compromisos asumidos y

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aprobados por la legislatura en términos de los presupuestos y las metas de gobierno. La ley establece límites de gasto público, de endeudamiento y de deuda pública de acuerdo con la capacidad de recaudar ingresos. En años electorales, existen restricciones adicionales impuestas, incluyendo la imposibilidad de comprometer gastos a ser pagados por el próximo gobierno electo y de incrementar el gasto en empleados públicos en los últimos seis meses de gobierno. Se imponen sanciones severas –a nivel personal e institucional– si las restricciones establecidas no se satisfacen. A nivel personal, las sanciones incluyen la pérdida del mandato político, la prohibición para asumir una función pública, el pago de multas y la prisión.

En el nivel del gobierno local, el papel del impuesto a la propiedad es vital en el proceso de lograr un equilibrio sano entre el gasto y la recaudación de ingresos del sector público. Por lo tanto, incluso teniendo que enfrentar diferentes obstáculos, la atmósfera descrita parece favorecer la promoción de las mejoras y revisiones necesarias a la imposición a la propiedad.

• Chile

De acuerdo con Acuña (2001), el impuesto a la propiedad en Chile es una fuente de ingresos para los gobiernos locales, una de las más importantes fuentes de ingresos tributarios a nivel local. Aunque el impuesto a la propiedad es típicamente un impuesto establecido a nivel local, en Chile el Gobierno Central es el responsable de la administración del catastro, la determinación y el cobro del impuesto a la propiedad así como de resolver las demandas de los contribuyentes contra el monto a pagar establecido en el recibo del impuesto (Acuña 2001). Las tasas de impuesto a la propiedad residencial pueden ser de 1.2% o 1.4%, dependiendo del valor de la propiedad. La propiedad rural es gravada con una tasa del 2% de su valor, y las tasas para los sitios vacantes varían del 1.4 al 1.8%. Los municipios, el Registro de la Propiedad (registro público de los derechos sobre la propiedad inmobiliaria) y los contribuyentes, ayudan a mantener un catastro actualizado.

Acuña (2001) observa el incremento del uso de la Internet en el proceso impositivo. Actualmente, la Internet puede ser usada para obtener los valores determinados por los avalúos, una copia de los recibos del impuesto, la información sobre las características de la propiedad, así como para pagar el impuesto. Se llevan a cabo ciclos de nuevas valuaciones generales en intervalos de entre tres y cinco años. Los precios de mercado se utilizan como base referencial para llevar a cabo las valuaciones, y se pone una atención especial en mantener la uniformidad de la valuación y la determinación del impuesto. El dueño de la propiedad es el responsable de acuatizar la información sobre su propiedad. La auto-valuación se utiliza para sitios vacantes. Los planes para el futuro incluyen la adopción del valor

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del terreno como base impositiva y para simplificar el proceso de determinación del impuesto.

• Colombia

Uribe (2001) proporciona una perspectiva del impuesto a la propiedad en Colombia. El impuesto a la propiedad en este país se introdujo en 1887, es un impuesto administrado a nivel local. Ella destaca la poca importancia del impuesto a la propiedad como fuente de ingresos hasta 1983. Por ejemplo, el ingreso derivado del impuesto a la propiedad representaba solo el 0.22% del PIB en 1970. En 1994, el ingreso recaudado representó aproximadamente 0.91% del PIB. El incremento en la recaudación se explica en parte por una legislación que demandó la implementación y actualización del catastro en todo el país. La fuerte presión en contra de la actualización de valores (Uribe 2000) asociada a las dificultades administrativas de llevar a cabo avalúos para propósitos impositivos resultó en el establecimiento del método de auto-valuación para la determinación de la base impositiva a partir de 1990.

Los contribuyentes declaran el valor de su propiedad que no puede ser menor al valor existente en el catastro. El valor declarado se actualiza de acuerdo con un índice de inflación. La información sobre las características de la propiedad es proporcionada por los contribuyentes. Los valores declarados también son utilizados en caso de expropiaciones y para propósitos del impuesto sobre la renta, con el fin de impedir la declaración de valores por debajo de lo real (Villela 2001). De manera adicional, se han implementado algunos esquemas para facilitar el pago, tales como la posibilidad de pagar el impuesto utilizando tarjeta de crédito, así como otras medidas para el cobro.

Las cuestiones que aún quedan por resolverse incluyen al hecho de que el esquema de auto-declaración para establecer la base impositiva no es más efectivo. Como consecuencia se han identificado un número de inequidades visibles en el sistema.

• El Salvador

El Salvador es el único país en América Central en el cual no se ha introducido un impuesto a la propiedad. Los terremotos recientes, ocurridos en enero y febrero de 2001, han destruido prácticamente a todo el país. Las pérdidas financieras se estiman en $2,000 millones de dólares, esto es 16 por ciento del producto interno bruto. Aunque la cooperación internacional ha ofrecido $1,300 millones de dólares4,

4 $300 millones de dólares en donación, $700 millones en crédito de inversión y $300 millones para la reasignación de la aplicación de crédito de inversión previamente contratado.

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esta ayuda estuvo condicionada a la adopción de un pacto fiscal que establece un esfuerzo interno por explorar el potencial real de los impuestos existentes como fuente de ingresos, así como introducir nuevas fuentes recaudatorias. La ingresos tributarios en el país representan sólo el 11% del PIB.

La necesidad de financiar la reconstrucción del país ha motivado a los organismos no gubernamentales, a las instituciones educativas y a los partidos políticos a preparar una propuesta para mejor el sistema impositivo en El Salvador (Cañas 2001). Entre otras iniciativas, la propuesta incluye la introducción del impuesto a la propiedad. El ingreso a ser recaudado por este impuesto se calcula en $102 millones de dólares.

Por lo tanto, el desastre que tuvo lugar en El Salvador podría representar una oportunidad para establecer una política fiscal más efectiva. En lo que concierne al impuesto a la propiedad, se deben tomar decisiones importantes que incluyen la definición de la base gravable, las tasas y las exenciones. Las preocupaciones administrativas incluyen la implementación y administración del catastro, el avalúo de las propiedades, la definición de las formas para lograr que el cobro del impuesto sea eficiente.

Un método participativo que involucre al gobierno, a la comunidad y a organismos no gubernamentales, mediante el cual se investiguen las preferencias, podría ser importante dentro del proceso de introducción de nuevos impuestos, ya que la aceptación del público en general es esencial, lo mismo que la voluntad política.

• México

Aunque en México, el impuesto a la propiedad es un impuesto a ser gravado en el nivel local, los estados han implementado los catastros y han desempeñado la valuación en la mayoría de los casos (Peña, 2001). El papel de las autoridades locales se limita al cobro del impuesto.

De acuerdo con Peña (2001), el método utilizado para el avalúo de las propiedades inmobiliarias para propósitos fiscales es el método de costo. El valor del terreno por unidad de área del terreno y el costo de la construcción por unidad de área y los diversos tipos y estilos de construcción, se utilizan para estimar la base gravable que debe ser publicada anualmente. El uso de un índice para actualizar los valores es muy común. Los valores determinados a través de ese método se estiman en alrededor del 40% del valor de mercado de las propiedades. Las tasas del impuesto a la propiedad se fijan anualmente y deben ser aprobadas por la legislatura estatal. No existen criterios específicos para establecer las tasas que oscilan entre el 0.1%

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y el 5%. En promedio, las tasas se acercan al 1%. En la década de los noventa, a través de un programa de modernización fiscal, el catastro se actualizó en cerca de 130 ciudades.

Peña (2001) observa la falta de datos confiables sobre la importancia del impuesto a la propiedad como fuente de ingresos en México. Los registros oficiales destacan que el impuesto a la propiedad representa del 0.7 al 11% del total del ingresos recaudados por los municipios.

Los retos actuales incluyen el lograr el balance entre el gasto público y el ingreso recaudado y recobrar la importancia del impuesto como fuente de ingresos, ya que el ingreso recaudado ha disminuido progresivamente.

Cohen (1999) reporta un caso exitoso de reforma del impuesto a la propiedad que tuvo lugar en Mexicali, la capital del estado de Baja California, en la década de 1990. La ciudad fue pionera en la adopción de la imposición al valor del terreno. El gobierno local fue capaz de simultáneamente aumentar los ingresos asociados al impuesto a la propiedad, fortalecer las finanzas municipales, modernizar los sistemas catastrales y los sistemas de cobro, y ganar la aceptación pública para todos estos cambios.

3. LA RED DE AMéRICA LATINA PARA EL IMPUESTO A LA PROPIEDAD

Smolka y Mullahy (2000) observan que el Lincoln Insitute of Land Policy (Instituto Lincoln de Política de Suelo) ha contribuido activamente a mejorar el debate sobre las políticas de imposición a la propiedad en América Latina. Ellos explican que la estrategia del Instituto dirigida a América Latina se basa en establecer redes entre funcionarios públicos, profesionistas y académicos de todos los países, que se organicen en torno a temas específicos. Uno de esos temas específicos es la imposición a la propiedad.

La Red de América Latina para la Imposición a la Propiedad tuvo recientemente su primera reunión después de un Seminario Internacional sobre Imposición a la Propiedad, en el cual se promovió la discusión sobre la equidad y la eficiencia en la administración del impuesto a la propiedad. El Seminario, llevado a cabo en Porto Alegre, Brasil, en Mayo del 2001, fue organizado y promovido en conjunción con el Ayuntamiento de Porto Alegre y el Lincoln Institute of Land Policy (E.U.). Algunos detalles sobre la red de América Latina para el impuesto a la propiedad se discuten a continuación.

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• Los componentes de la Red de América Latina para la Imposición a la Propiedad

Como se observa en la tabla siguiente, los miembros iniciales de la Red de América Latina para la Imposición a la Propiedad provienen de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador y El Salvador. Hay dos delegados del Lincoln Institute of Land Policy, que son los responsables de los programas para América Latina y el Caribe de dicho instituto, y un delegado del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) que han estado trabajando con las finanzas locales en los países latinoamericanos.

Nombres Institución de Procedencia PaísAlejandra Mortarini Lincoln Institute of Land Policy E.U.A.Carlos Fernando O. Acuña Servicio de Impuestos Internos ChileCintia Estefânia Fernandes Ayuntamiento de Curitiba BrasilClaudia M. De Cesare Ayuntamiento de Porto Alegre BrasilClaudia Puentes Secretaría de Finanzas de Bogotá ColombiaHector Serravalle Consultor Externo [BID] ArgentinaLuiz Arruda Villela Banco Interamericano de Desarrollo [BID] E.U.A.E.U.A.Maria Camila Uribe Sánchez Secretaría de Finanzas de Bogotá ColombiaMario Eduardo Recalde Maldonado Distrito Metropolitano de Quito EcuadorMartim Smolka Lincoln Institute of Land Policy E.U.AMauro Luiz F. Lunardi Ayuntamiento de Porto Alegre BrasilRoberto Cañas López Consultor Externo – FESPAD El SalvadorSergio A. Flores Peña Universidad Nacional Autónoma de México –UNAM MéxicoSol Garson Braule Pinto Consultor Independiente Brasil

• Razones para implementar la Red de América Latina para la Imposición a la Propiedad.

Con excepción de algunos países, tales como El Salvador, el impuesto a la propiedad ha sido implementado en casi todos los países en América Latina. No obstante, basados en su experiencia, los países miembros de esta red consideran que existe un amplio potencial para mejorar la eficiencia y la equidad de los sistemas actuales. Además, uno de los principales problemas es la falta de información disponible sobre los sistemas del impuesto a la propiedad en América Latina, y la falta de comunicación entre estos países. Los países vecinos no acostumbran compartir experiencias en este campo.

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• La misión de la red

La misión de esta red es contribuir hacia el mejoramiento de los sistemas del impuesto a la propiedad existentes en América Latina, que necesitan volverse más efectivos. Adicionalmente, la red pretende reforzar la adopción del impuesto a la propiedad como una alternativa para la imposición a la propiedad en los países latinoamericanos.

• Áreas Prioritarias de Operación

En el primer año, la red dará prioridad a las siguientes actividades:

o Desarrollo profesionalo Identificación de temas relevanteso Socialización, organización y diseminación de la informacióno Los sistemas del impuesto a la propiedad en América Latinao Bibliografía y Referenciaso Casos (experiencias)o Instituciones y profesionales en el áreao Programas de Capacitación Existentes.

• Productos de la Red

Los planes para la Red de América Latina para la Imposición la Propiedad incluyen el desarrollo de los siguientes productos:

• Indicadores –Preparación de un análisis comparativo de los sistemas del impuesto a la propiedad en los países latinoamericanos, incluyendo datos cualitativos y cuantitativos. Parte de los indicadores serán utilizados para medir y comparar el desempeño de los sistemas existentes. La idea básica es comenzar a recabar los datos en los países que están participando activamente en la red y motivar a otros países para tomar parte en el proceso.

• Bibliografía Comentada –Preparación de una lista de literatura básica sobre imposición a la propiedad clasificada de acuerdo con los principales aspectos de la misma y comentada.

• Una base de datos de institutos y profesionales (académicos, practicantes, consultores y administradores públicos) que desempeñan actividades en el campo de la imposición a la propiedad.

• Base de datos sobre los programas educativos y de capacitación existentes –información sobre los cursos sobre imposición a la propiedad que se ofrecen de manera regular

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• Intercambio intelectual de conocimiento y experiencia técnica –El proyecto implica identificar experiencias relevantes y las mejores prácticas en varios países latinoamericanos. Se realizarían convenios para permitir a visitantes pasar un corto periodo aprendiendo activamente a través de la participación en las experiencias prácticas.

• Desarrollo de Currículum –Un curso educativo básico dirigido a la preparación de profesionales para laborar en actividades relacionadas con la determinación y la administración del impuesto a la propiedad.

4. RESUMEN y CONCLUSIONES

Recientemente se ha llevado a cabo en Brasil un gran debate sobre la imposición a la propiedad, que involucró a varios delegados de América Latina. El impuesto a la propiedad, al parecer, es bien aceptado como alternativa para financiar servicios públicos en todos los países representados. En El Salvador, país en el cual el impuesto a la propiedad no ha sido aún implementado, su introducción ha sido seriamente considerada.

Existe un sentimiento generalizado de que América Latina podría mejorar su imposición a la propiedad, esto es, creemos que se pueden alcanzar mejores resultados. Se han observado recientemente en estos países un gran número de iniciativas aisladas para mejorar el desempeño de los sistemas del impuesto a la propiedad. Aunque se han realizado algunos esfuerzos para mejorar los sistemas catastrales y los procedimientos de determinación y cobro del impuesto, los resultados concretos no son tan buenos como se esperaba. Sin duda alguna, el lograr un sistema más efectivo se encuentra actualmente en la agenda de los países latinoamericanos. También se puede observar una tendencia hacia utilizar el método participativo para llevar a cabo revisiones a los sistemas del impuesto a la propiedad, ya que la aceptación del impuesto tiende a incrementar si las revisiones son discutidas con seriedad en el dominio público.

La red para la imposición a la propiedad, organizada por el Lincoln Institute of Land Policy, podría representar la primera iniciativa para promover un esfuerzo coordinado para identificar cuestiones relevantes y concentrar esfuerzos en programas educativos de capacitación relacionados con el impuesto a la propiedad en los países latinoamericanos. Además, la difusión de información y de datos comparativos sobre los sistemas del impuesto a la propiedad en América Latina tienden a ser más accesibles, permitiendo la realización de análisis comparativos internacionales, así como el intercambio de lecciones y experiencias.

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REfERENCIAS

Acuña, C. O. 2001. El Impuesto a la Propiedad en Chile. Seminário Internacional sobre Tributação Imobiliária. Porto Alegre, Brazil.Cañas, R. 2001. Situación del Impuesto Predial en El Salvador. Seminário Internacional sobre Tributação Imobiliária. Porto Alegre, Brazil. Cohen, M. Tax Reform in Mexicali. Lincoln Landlines 11-5: 6-7.De Cesare, C. M.; L. Ruddock. 1998. A New Approach to the Analysis of Assessment Equity. Assessment Journal 5-2: 57-69. _____________ 1997a. An Empirical Analysis of a Property Tax System: A Case Study from Brazil. The International Conference on Assessment Administration - 63rd Annual Meeting. Toronto, Canada: 39-53. _____________ 1997b. Equity in Property Taxation: A Model for Establishing a Fair Property Tax System. Association of Researchers in Construction Management [ARCOM] - 13th Annual Conference and Annual General Meeting. Cambridge, England. V.2: 660-669._____________ 1996. Devising a Fairer Property Tax System: A Case Study from Brazil. Property Tax Assessment & Administration 2-3: 41- 68.De Cesare, C. M. 1999. Challenges to Property Tax Administration in Porto Alegre, Brazil). Lincoln Landlines 11-5: 4-5._____________ 1998a. An Empirical Analysis of Equity in Property Taxation: A Case Study from Brazil. PhD Thesis. University of Salford: Salford, UK (unpublished thesis).Folha do Cotidiano. 2001. Maioria dos Municípios ignora o IPTU. S�o Paulo, Brazil.. Maioria dos Municípios ignora o IPTU. S�o Paulo, Brazil.Fundaç�o Getúlio Vargas. 2000. Manual de Orientação para Crescimento da Receita Própria Municipal. Instituto Pólis. 2000. 125 Dicas – Idéias para a Ação Municipal. S�o Paulo, Brazil.Peña, S. A. F. 2001. Sistemas Catastrales y de Recaudación del Impuesto. Seminário Internacional sobre Tributação Imobiliária. Porto Alegre, Brazil. Secretaria da Receita Federal. 2000. Available on line at: http://www.receita.fazenda.2000. Available on line at: http://www.receita.fazenda.gov.br/ (Last visited June 2000).Smolka, M.; and Laura Mullahy. 2000. Land Policy Issues in Latin America. Lincoln Landlines 12-5 (September).Recalde, M. 2001. Metodologias de Valorización Economica. Seminário Internacional sobre Tributação Imobiliária. Porto Alegre, Brazil. Serravalle, H. 2001. Reformas en la Administración de los Impuestos Territoriales. Los casos de Argentina y Nicaragua: Experiencias y Lecciones. Seminário Internacional sobre Tributação Imobiliária. Porto Alegre, Brazil. Uribe, M. C. 2001. La Política de Cobro del Impuesto Predial en Bogotá en la Década de los 90. Seminário Internacional sobre Tributação Imobiliária. Porto Alegre, Brazil.Villela, L. A. 2001. A Tributaç�o Subnacional, o Imposto Predial e os Desafios para Modernizá-lo. Seminário Internacional sobre Tributação Imobiliária. Porto Alegre, Brazil.

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Impuesto a la Propiedad, la Experiencia de Brasil:

Lecciones y Retos*Claudia M. De Cesare1

Traducción: Rebeca Elizalde Hernández.2

RESUMEN

El presente documento proporciona información sobre el impuesto a la propiedad en Brasil, abarcando la legislación, las prácticas y las posturas. El impuesto a la propiedad en Brasil es un impuesto anual sobre los terrenos y construcciones urbanos administrado por el gobierno local. Se discuten los obstáculos políticos, legales y prácticos que han sido los responsables de la permanencia de la inequidad e ineficiencia de los impuestos a la propiedad de muchas localidades en Brasil y, a partir del conocimiento obtenido sobre cómo hacer un análisis de los sistemas del impuesto a la propiedad actuales, se hacen algunas sugerencias.

1. ORIGEN y EvOLUCIÓN DEL IMPUESTO A LA PROPIEDAD EN BRASIL

De acuerdo con Cavalcanti (1948), el primer impuesto sobre construcciones se creó en Brasil en 1808. En ese tiempo, la propiedad gravable incluía construcciones urbanas localizadas en ciudades y poblaciones de más de 100 propiedades. El impuesto sobre las construcciones estaba basado en el valor de renta anual con

* Ponencia presentada por parte del Lincoln Institute of Land Policy en el Seminario Internacional Sobre Contribuciones Inmobiliarias y el Catastro: “Municipios mejorando la gestión de su impuesto predial”, organizado por Indetec, con el apoyo del Lincoln Institute of Land Policy, llevado a cabo en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 25 al 27 de septiembre de 2002. Reproducción autorizada por el Lincoln Institute of Land Policy.

1 BSc, MSc, PhD. Asesora en temas relacionados con el Impuesto a la Propiedad en el ayuntamiento de Porto Alegre –Secretaría de Finanzas- y catedrática en el Curso de Postgrado en Valuación de la Universidad Federal de Rio Grande do Sul (UFRGS), en Brasil. Coorganizadora de cursos sobre imposición a la propiedad para el programa de América Latina y el Caribe del Lincoln Institute of Land Policy.


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una tasa del 10%. De manera adicional, también se gravaba un impuesto sobre el terreno. También señala que el impuesto sobre terreno no tenía una estructura legal uniforme. Por ejemplo, la base de este impuesto podía ser el área del terreno, el valor del terreno o el valor de renta anual.

Con el fin de proporcionar cierta autonomía a las autoridades locales, la Constitución brasileña de 1934 les garantizó el derecho de gravar sus propios impuestos, incluyendo el impuesto a la propiedad. Las siguientes constituciones, promulgadas en 1937, 1946 y 1967, mantuvieron el impuesto a la propiedad como un impuesto a ser gravado por el gobierno local, probablemente debido a sus características. De hecho, el carácter del impuesto es esencialmente local ya que el incremento en el valor de la propiedad puede asociarse fácilmente a una mejora en los servicios públicos. Así mismo, para gravar tal impuesto se requiere la organización de un catastro. Ciertamente, las autoridades locales están en mejores condiciones para implementarlo y mantenerlo actualizado que cualquier otro nivel de gobierno. También se podría gravar un impuesto adicional a nivel estatal, sobre el terreno rural, excluyendo las mejoras.

La reforma 18 a la Constitución brasileña de 1946, aprobada en 1965, estandarizó las características básicas de los impuestos a la propiedad, que se incorporaron al Código Tributario Nacional (CTN) aprobado en 1966 (ver Código Tributario Nacional –CTN, 1990).

Como las constituciones anteriores, las Constitución de 1988 mantuvo el impuesto a la propiedad como un impuesto municipal.3 Existen aproximadamente 5,507 Municipios en Brasil y el impuesto a la propiedad ha sido implementado en el 89.4% de ellos (FGV, 2000). Aproximadamente 4,500, esto es, 81.7% de los municipios tienen menos de 30,000 habitantes. Actualmente, existen otros impuestos sobre la propiedad inmobiliaria, tales como el impuesto sobre las transferencias de bienes inmuebles (ITBI) y el impuesto sobre terreno rural (ITR) administrados a nivel local y central, respectivamente.

La constitución recomienda que los impuestos deben ser graduados de acuerdo con la capacidad de pago, siempre que sea posible, y demanda que se establezca una legislación complementaria a nivel municipal, estatal y federal como marco regulatorio de las definiciones y procedimientos concernientes a los impuestos. Las exenciones generales del impuesto también están establecidas en la constitución.

3 Enesteartículo“autoridadeslocales”serefierealgobiernomunicipal.

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2. PERSPECTIvA GENERAL DEL SISTEMA

El impuesto a la propiedad en Brasil es un impuesto anual sobre el terreno y construcciones urbanos administrado por el gobierno local. Como se discutió anteriormente, la Constitución brasileña y el Código Tributario Nacional establecen sus principios fundamentales. El impuesto a pagar resulta de multiplicar el valor de mercado, determinado para cada propiedad, por una tasa de impuesto a la propiedad. La legislación local define otras especificaciones con respecto a los impuestos a la propiedad, tales como la metodología para estimar los valores de la propiedad y las tasas del impuesto. Por lo tanto, los procedimientos para establecer la base gravable y las tasas varían considerablemente. Un cabildo, grupo de políticos electos por los residentes de la comunidad, es el responsable de tomar las decisiones en asuntos concernientes a la legislación local, incluyendo la relacionada con el impuesto a la propiedad.

2.1 Propósito del impuesto

Los ingresos derivados del impuesto a la propiedad se gastan de manera integrada con los ingresos de otras fuentes administradas por el gobierno local. Las autoridades locales son responsables de financiar un numero extenso de servicios públicos. Proporcionan y dan mantenimiento a los sistemas de agua y alcantarillado, sanidad, alumbrado público, y vialidad. Son responsables de la recolección y disposición de desechos, y del servicio de limpia. Adicionalmente, controlan y administran los servicios de transporte público. Sus responsabilidades incluyen el proporcionar y mantener áreas públicas tales como parques, áreas recreativas, centros de entretenimiento, deportes, y actividades culturales. También son parcialmente responsables de los servicios de educación, salud, control ambiental y servicios sociales. Así mismo, tienen la difícil tarea de proporcionar asistencia a las familias de bajos ingresos en el área de vivienda. La legislación municipal establece los límites de gasto mínimo en educación y servicios de salud.

La diferencia entre el ingreso total y el gasto total en personal y mantenimiento de la infraestructura y servicios urbanos esenciales se destina a la inversión pública. En 1989, la autoridad local de la ciudad de Porto Alegre implementó un tipo de esquema de presupuesto participativo (Orcamento Participativo). El plan de gasto del ingreso destinado a la inversión es definido en conjunción con la comunidad. Esto significa que la comunidad se organiza para su discusión, definiendo las prioridades y decidiendo las actividades que el gobierno local tiene que proveer. Esta ciudad fue la pionera en adoptar este esquema en Brasil, y la iniciativa ha alcanzado gran popularidad a nivel nacional e internacional. Después de decidir el esquema de gasto junto con la comunidad, el presupuesto público es aprobado anualmente por el cabildo.

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De 1990 a 1999, la distribución del ingreso total de acuerdo con los tres nivel de gobierno en Brasil siguió el modelo ilustrado en la Gráfica 1 (Secretaria da Receita Federal 2000). Las autoridades locales a menudo argumentan que esta división no es justa y que el ingreso administrado a nivel local es insuficiente para cubrir sus responsabilidades constitucionales hacia la comunidad.

Adicionalmente, no ha existido ninguna diferencia significativa en términos del ingreso administrado a nivel local en la última década: los municipios administraron el 14.84% y el 14.09% del total de los ingresos públicos en 1990 y 1999, respectivamente.

2.2. Importancia del Impuesto

El impuesto a la propiedad en Brasil es importante por dos razones principales. Primero, el impuesto es la segunda fuente de ingresos más importante derivada de impuestos gravados a nivel local. Cuando se administra de manera eficiente, el impuesto a la propiedad puede proporcionar a las autoridades locales un importante rendimiento que les garantice cierta independencia de los otros niveles de gobierno. Segundo, el impuesto a la propiedad puede ser utilizado en Brasil como instrumento de política urbana, para impedir la especulación de terrenos y para promover el desarrollo urbano y el uso racional del suelo urbano.

• Importancia como fuente de ingreso

El impuesto a la propiedad es la segunda fuente de ingresos más importante de los impuestos que se gravan a nivel local, representando en promedio cerca del 30%

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del ingreso derivado de los impuestos recaudados a nivel local (Smolka y Furtado 1996; FGV 2000). Esto tiende a representar cerca del 10% del ingreso total de las ciudades más importantes de Brasil. En 1993, representó 19% del ingreso local (FGV 2000). Esto demuestra la creciente importancia del impuesto a la propiedad a nivel del gobierno local.

Sin embargo, una extensa serie de estudios señala que el impuesto a la propiedad es la fuente de ingresos explorada con menor eficiencia a nivel local (ver Alonso 1991; Smolka y Furtado, 1996; De Cesare, 1998). En 1999, la tributación en Brasil representó aproximadamente 30% del producto interno bruto (PIB), esto es, $171 mil millones de dólares (Secretaria de Receita Federal 2000). A nivel nacional, el ingreso derivado del los impuestos a la propiedad representa solamente 0.36% del PIB. La necesidad de explorar el potencial del impuesto a la propiedad para incrementar los ingresos es bien reconocida por las autoridades gubernamentales, los economistas, académicos y expertos fiscales.

De hecho, los montos recaudados a través del impuesto son aún simbólicos en muchas partes del país. A nivel nacional, el impuesto a la propiedad fue menor a $8.00 por año [sic] en promedio en 1998. La Tabla 1 resume el ingreso derivado del impuesto a la propiedad en algunas de las principales ciudades de Brasil. Aunque el impuesto en las ciudades más importantes es mayor al promedio nacional, existe evidentemente un amplio espacio para mejorar el ingreso recaudado a través del impuesto a la propiedad.

Tabla 1. Impuesto a la Propiedad en 1�� o 2000

Cicudad Año-base Impuesto a la Propiedad

(dólares)

Propiedades Impuesto por propiedad (dólares)

Recife 1999 50,673,398 332,240 152

Porto Alegre 1998 100,716,068 496,000 203

Curitiba 1998 118,793,310 455,000 261

Belo Horizonte 1998 197,128,030 581,000 339

Salvador 1998 157,530,260 489,000 322

Rio de Janeiro 1998 724,811,361 1,624,000 446

Los factores históricos pueden ayudar a explicar el uso ineficiente del impuesto a la propiedad como fuente de ingresos en Brasil. Durante la década de 1970, grandes transferencias de ingresos de los gobiernos central y estatal hacia los municipios complementaron los ingresos recaudados por el gobierno local. En

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consecuencia, las autoridades locales no estaban interesadas en recaudar sus propios impuestos, y los contribuyentes se acostumbraron a pagar recibos de impuesto a la propiedad cuyos montos eran insignificantes. El logro de un buen desempeño en términos de valuación de las propiedades y de un grado aceptable de equidad en la determinación de la base gravable era una cuestión secundaria. Las crisis económicas recientes en combinación con una urgente necesidad de inversión pública en infraestructura, equipo y servicios, han estimulado a algunas autoridades locales a mejorar sus sistemas del impuesto a la propiedad, no obstante, debido a la gran visibilidad del tal impuesto, los esfuerzos para recuperar el ingreso y lograr la equidad en la determinación de la base gravable, a menudo resultaron en rebeliones tributarias.

• Importancia como instrumento de política urbana

Adicionalmente, la Constitución brasileña de 1998 garantiza la posibilidad de utilizar al impuesto a la propiedad como instrumento de política urbana para impedir la especulación del suelo y para promover el desarrollo urbano mediante un uso racional del suelo, a través de la aplicación de tasas progresivas, a lo largo del tiempo, sobre terrenos vacantes en áreas en las cuales es necesario el desarrollo. Desafortunadamente, pocas autoridades locales en Brasil están utilizando este poderoso instrumento. En una iniciativa pionera, la ciudad de Porto Alegre comenzó a utilizar el impuesto a la propiedad en este sentido. Recientemente, otras autoridades locales han promovido esquemas similares.

2.3 Base impositiva y su determinación por medio de la valuación

La base para la determinación del impuesto es el valor de mercado de cada propiedad inmobiliaria individual. El impuesto cubre toda clase de usos de la propiedad, incluyendo terreno vacante, propiedad residencial y no residencial. Las clases de propiedad exentas del impuesto a la propiedad serán discutidas más adelante. El código tributario nacional establece la base del impuesto a la propiedad, que está definida como el valor de mercado de la propiedad, considerando el terreno y las mejoras añadidas. Por lo tanto, la base impositiva no varía de acuerdo con cada autoridad local de Brasil.

En relación con la valuación, el método de costo es el que se emplea tradicionalmente en los avalúos para propósitos fiscales en Brasil. Desde la década de 1980, el análisis de regresión múltiple (ARM) se ha utilizado de manera difundida en la valuación para propósitos generales en Brasil. Sin embargo, el número de autoridades locales que aplican este método para propósitos de valuación para el impuesto predial es aún pequeño. En la mayoría de los casos la técnica se utiliza para estimar el valor del terreno que luego se suma al costo de la construcción.

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No existen requerimientos legales concernientes a los intervalos entre las valuaciones generales. La valuación para propósitos del impuesto a la propiedad puede ser muy porco frecuente. El tiempo transcurrido entre las valuaciones pueden exceder los 10 años. En estos casos, el impuesto a la propiedad se determina de acuerdo con los valores históricos, que nunca han reflejado el valor de mercado, y son ajustados, en la mayoría de los casos, a la fecha en que se determina el impuesto a pagar, de acuerdo con la tasa de inflación.

Cualquier cambio en la lista de valores que resulte de una valuación debe ser aprobado por el cabildo, que está especialmente preocupado por proteger a la comunidad del impacto de la volatilidad de los precios sobre el impuesto a la propiedad. Frecuentemente, defiende la adopción de un sistema de límites al impuesto a pagar, en nombre de la protección de los contribuyentes pobres y jubilados. Sin embargo, los sistemas de límites tienden a reducir la uniformidad en la determinación de la base gravable y a menudo proporciona beneficios innecesarios a los contribuyentes de altos ingresos.

Como se ha reconocido, un requisito fundamental de la valuación para propósitos impositivos es la uniformidad de los avalúos. Recientemente, durante un panel sobre el impuesto a la propiedad que tuvo lugar en un congreso nacional, los delegados de muchas partes de Brasil admitieron la falta de un control sistemático sobre el desempeño de la valuación. En Brasil no existen estándares nacionales que evalúen el desempeño de la valuación. En la gran mayoría de los casos en los que se han examinado y reportado los índices de uniformidad en la valuación, se identificó un sesgo y se observó que las propiedades de mucho valor estaban subvaluadas en relación con las propiedades de poco valor. El sesgo en la valuación puede ser atribuido a la imprecisión de las técnicas y procedimientos utilizados para la misma, tales como las incongruencias con el modelo de costos estándar aplicado. Otras causas incluyen a los largos periodos de tiempo transcurridos entre cada valuación y los sistemas de límites.

2.4. El Catastro de Bienes Inmuebles

Con excepción de algunas ciudades pequeñas, los sistemas de catastro adoptados para propósitos impositivos se han desarrollado utilizando recursos computacionales. Sin embargo, un sistema de información geográfica (GIS, por sus siglas en inglés) ha sido implementado por completo en un pequeño número de ciudades de Brasil, incluyendo la ciudad de Curitiba. Actualmente, el Banco Nacional de Desarrollo (Banco Nacional de Desenvolvimento) ha abierto una línea de crédito especial que ofrece fondos para que los gobiernos locales modernicen sus sistemas impositivos. Existe un grupo de autoridades locales, tales como las de Belém do Pará, Recife y

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Betim, que están utilizando este programa para implementar un catastro basado en un GIS.

En las ciudades grandes como Sao Paulo y Río de Janeiro se han observado problemas importantes concernientes al catastro de bienes inmuebles. Sao Paulo es el centro industrial y financiero más importante de Brasil, pues representa casi el 30% del producto interno bruto. Es la ciudad más grande de Sudamérica, con aproximadamente 18 millones de habitantes. Los administradores locales del impuesto a la propiedad en Sao Paulo argumentan que la rápida extensión y rápido desarrollo del área urbana es el principal problema de la administración del impuesto a la propiedad. Como resultado, un gran número de inventarios se registran en el catastro del impuesto a la propiedad. Se podría alcanzar un gran incremento en el ingreso si simplemente se registraran estos inventarios.

En la ciudad de Río de Janeiro, aproximadamente una de cada tres propiedades residenciales no es registrada en el catastro del impuesto a la propiedad (Smolka y Furtado, 1996). Menos del 40% de estas propiedades son seudo viviendas en malas condiciones. El resto de las propiedades están ubicadas en áreas provistas de equipo y servicios urbanos, y las ocupan familias de altos ingresos.

2.5 Tasas del impuesto a la propiedad

Las autoridades locales son las responsables de definir las tasas del impuesto a la propiedad. Con excepción de las tasas progresivas aplicadas a lo largo del tiempo para promover el desarrollo urbano racional no hay mención de las tasas del impuesto a la propiedad en la Constitución brasileña de 1988. En términos generales, la constitución recomienda que los impuestos deben ser graduados de acuerdo con la capacidad para pagar, siempre que sea posible.

Se han establecido diferentes tasas de acuerdo con las diferentes clases de uso de la propiedad. En este sentido, se aplican tasas más altas al suelo vacante con el fin de estimular el desarrollo e impedir la especulación. Además, las tasas para la propiedad no residencial son ligeramente mayores que las tasas para la propiedad residencial. Por ejemplo, en la ciudad de Porto Alegre, las tasas para el terreno vacante pueden alcanzar el 6.0% del valor determinado por el avalúo de la propiedad, mientras que la propiedad residencial y no residencial es gravada con tasas de 0.85% y 1.1% del valor, respectivamente.

A principios de la década de 1990, en ciudades grandes como Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Río de Janeiro y Sao Paulo, se introdujeron tasas progresivas para el impuesto la propiedad, que variaban de acuerdo con el rango de valor determinado

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por el avalúo. Lo anterior con el fin de incluir un elemento para identificar la capacidad de pago del impuesto a la propiedad, puesto que las propiedades mejor valuadas (de mayor valor) serían gravadas con tasas más altas. Esto es de particular importancia en este país puesto que la distribución del ingreso es extremadamente inequitativa.

Recientemente, la Suprema Corte de la Nación ha declarado que este procedimiento es inconstitucional. La corte considera que este procedimiento es inequitativo. Como resultado, las autoridades locales tienen que presentar nueva legislación que introduzca tasas uniformes. Como cualquier otra legislación local, el cabildo debe estar de acuerdo con las nuevas tasas propuestas. Belo Horizonte fue la primera ciudad que se ajustó a las determinaciones de la Suprema Corte en 1996, cambiando de sistema a uno en el cual se aplicaran tasas uniformes.

La transición de las tasas progresivas a la tasa uniforme ha sido extensamente debatida ya que es probable que una mayor carga del impuesto a la propiedad se pase a los contribuyentes de bajos ingresos. Así mismo, el proceso de aprobar las nuevas tasas no ha sido derecho en muchas partes del país. Por ejemplo, en la ciudad de Porto Alegre, después de un periodo muy estresante de negociaciones, la autoridad local fue capaz de aprobar tasas uniformes de 0.85% y 1.1% para la propiedad residencial y no residencial, respectivamente, junto con una nueva lista de valores. Las tasas progresivas variaban de 0.2 a 1.2 por ciento y 0.6 a 1.4 por ciento para propiedad residencial y no residencial, respectivamente. Con el fin de obtener la aprobación del cabildo, se tuvo que introducir en la legislación un sistema de límites que establecía que, sin importar qué monto a pagar resultara del valor del inmueble determinado por el avalúo multiplicado por la tasa uniforme, el monto del impuesto estaría limitado al impuesto anterior ajustado de acuerdo con una tasa de inflación anual. Como resultado, la ciudad está recaudando menos ingresos que en años previos. Además, para la gran mayoría de las propiedades, el impuesto no está correlacionado con los valores determinados por los avalúos, esto es, los nuevos valores no tienen efecto en la determinación del impuesto a la propiedad.

2.6 Obligaciones y Exenciones

El dueño de una propiedad es el responsable en primera instancia de pagar el impuesto a la propiedad. Se le puede exigir al ocupante o usuario realizar el pago del impuesto, aún cuando no tenga autorización legal para usar la propiedad. En todas las localidades de Brasil son comunes las exenciones generales del pago del impuesto a la propiedad, las cuales incluyen a las siguientes:

• Las propiedades usadas para propósitos gubernamentales (propósitos administrativos);

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• Las propiedades utilizadas para propósitos de defensa e infraestructura;• Las propiedades utilizadas por organismos políticos no lucrativos; • Las propiedades utilizadas para el interés público o social sin fines de lucro;• Escuelas públicas y propiedades utilizadas para propósitos culturales y

científicos; • Parques nacionales, zonas de reserva, etc.; y• Propiedades utilizadas para servicios de salud (por ejemplo, hospitales), con

propósitos religiosos o de caridad.

3. BREvE ANáLISIS DEL SISTEMA ACTUAL

Los frecuentes inconvenientes del la imposición a la propiedad en Brasil incluyen a las prácticas de valuación deficientes; la falta de uniformidad en la determinación de la base gravable, la valuación, y la poca frecuencia con que se realizan valuaciones subsecuentes; la gran influencia de los valores históricos, no sólo debido a que las valuaciones son infrecuentes sino también al hecho de que la aprobación de una nueva lista de valores depende de las decisiones del cabildo. Además, la divergencia entre los distintos poderes de gobierno –el judicial, el legislativo y el ejecutivo– respecto a su concepción de los aspectos básicos del impuesto a la propiedad, tales como la constitucionalidad de adoptar tasas progresivas, evidencia la necesidad de una mayor integración entre los distintos agentes implicados en la tributación. Finalmente, la creciente demanda de servicios públicos asociada con las crecientes limitaciones en los ingresos disponibles pone en evidencia que el potencial del impuesto a la propiedad como fuente de ingresos se debe explorar de manera más eficiente.

Como ejemplo, relacionado con la propiedad residencial, una investigación previa que abarca un periodo de tres años ha identificado las siguientes debilidades en el sistema del impuesto a la propiedad de la ciudad de Porto Alegre, Brasil (De Cesare 1998; De Cesare y Ruddock 1996 y 1998):

• Avalúos por debajo del valor real: la mediana del valor determinado de los departamentos residenciales fue de sólo 34 por ciento de su precio de venta en el periodo analizado. El nivel real de los valores determinados por los avalúos es mucho menos que el nivel estatutario (100 por ciento) en la ciudad de Porto Alegre.

• La falta de uniformidad en la valuación: Utilizando como medida de variabilidad el coeficiente de dispersión (COD), con respecto a la mediana del valor determinado por el avalúo en relación con el precio de venta, se observó un bajo grado de uniformidad en la valuación. El COD calculado fue de aproximadamente 36 por ciento. En los Estados Unidos, la Asociación Internacional de Funcionarios

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Valuadores (IAAO, por sus siglas en inglés) recomienda que, para la propiedad residencial unifamiliar, un grado aceptable de uniformidad estaría indicado por un coeficiente de hasta 10 o 15 por ciento.

• El gran número de factores causantes de las diferencias sistemáticas en los niveles de los valores determinados por los avalúos incluyen a los atributos relacionados con la ubicación de la propiedad, la calidad de la construcción y el año de la misma, la presencia de elevadores y variables similares. Adicionalmente, se observó una regresividad vertical en la valuación. La falta de control sistemático sobre el desempeño de la valuación parece haber contribuido a la alta imprecisión de los valores determinados por los avalúos en el periodo examinado.

• Reducción de la base gravable causada por la falta de valuación: el método utilizado para realizar un ajuste general a los valores determinados por los avalúos, basado en las tasas inflacionarias prevalecientes durante esos años sin realizar una nueva valuación, ha contribuido evidentemente a la reducción de la base gravable. Por ejemplo, la mediana de los valores determinados por los avalúos fue de 38% del precio de venta de la propiedad en 1993, pero la mediana del nivel de valuación fue solamente 27 por ciento en 1995. Por lo tanto, el hecho de que la última valuación general se llevó a cabo en 1991 ha contribuido a tener pérdidas significativas en el ingreso derivado del impuesto a la propiedad.

• Rechazo del método utilizado para valuar las propiedades: se identificaron incongruencias con respecto al modelo de costo estándar, tales como el hecho de que las tablas de costo y los factores determinísticos aplicados para ajustar los valores no están vinculados con el desempeño del mercado de bienes inmuebles. El análisis también indicó poca corelación entre las tasas de depreciación ad hoc adoptadas y la reducción en los precios causada por los años, la obsolescencia o el deterioro de las construcciones.

• Poca exploración del impuesto como fuente de ingresos: El ingreso real recaudado por el impuesto predial en el periodo de 1993 a 1995 representó solo el 25 por ciento del ingreso potencial a ser recaudo si los valores determinados por la valuación fueran iguales a los precios de venta.

• Demasiada influencia política sobre las medias de imposición y valuación: cualquier cambio en las listas de avalúos debe de ser aprobado por el cabildo, un grupo de políticos elegidos por los residentes locales. Ellos han estado promoviendo varios sistemas de límites, y han rechazado dos propuestas para una nueva ablución general desde 1991 a 1998. Como se discutió anteriormente, los sistemas de límites tienden a reducir la uniformidad en la valuación y pueden proporcionar beneficios a contribuyentes de altos ingresos y acaudalados que no los necesitan. Además, la inequidad vertical existente en la valuación implica que las propiedades altamente valuadas son las que se benefician de una administración del impuesto a la propiedad deficiente.

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• La divergencia en entendimiento de los reglamentos tributarios entre las distintas dependencias gubernamentales, como en el caso de la constitucionalidad de adoptar tasas progresivas, ha sido la responsable de la reducción del ingreso del impuesto a la propiedad. Además, de acuerdo con la legislación brasileña, la autoridad local también tendrá que rembolsar, por los últimos 5 años, a los contribuyentes que apelaron en la corte contra las tasas progresivas.

• Investigación reciente, llevada a cabo a nivel nacional, que investiga las prioridades de concentrar los esfuerzos en términos del impuesto a la propiedad en Brasil, ha identificado las principales preocupaciones en la materia. La modernización del catastro, la exploración de mejores prácticas de valuación, el desarrollo de métodos para valuar propiedades sin la evidencia del mercado, el análisis de la equidad de la valuación y el desarrollo de estándares para la valuación con propósitos tributarios, han sido los principales temas seleccionados en la investigación. El cuestionario se aplicó a aproximadamente 60 participantes, incluyendo a autoridades gubernamentales, economistas especializados en urbanismo, políticos, académicos y expertos fiscales.

4. RECOMENDACIONES A PARTIR DEL ANáLISIS DE PRáCTICAS y ACTITUDES

El logro de la equidad en el impuesto a la propiedad y el suministro de servicios públicos que cumpla con un alto estándar de calidad son metas comunes. Aunque se han llevado a cabo algunas iniciativas buenas en Brasil en la última década, tales como la implementación de un esquema de presupuesto participativo que permite la transparencia y la rendición de cuentas a nivel del gobierno local, existen aún varias medidas que deben ser tomadas en Brasil respecto al impuesto a la propiedad:

• La modernización del sistema utilizado para considerar los atributos de la propiedad, posiblemente utilizando un catastro basado en un GIS. El catastro debe reflejar la ciudad real y las condiciones actuales de las propiedades. Se debe adoptar un mecanismo para mantener actualizado dicho sistema.

• Una nueva valuación de las propiedades con base en los valores de mercado actuales, utilizando el método de comparación de precios de venta para valuar la propiedad residencial, tal como el análisis de regresión múltiple. El desempeño de la valuación podría mejorar si se aplicaran otras técnicas tales como la minería de datos, las redes neurales artificiales, o el desarrollo de modelos multinivel (modelos lineales jerárquicos). Esto se debe analizar con mayor profundidad.

• Control sistemático sobre los valores determinados por los avalúos, incluyendo una evaluación del desempeño del proceso de valuación antes de la publicación

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de las tablas de valores, con el fin de identificar y ajustar eventuales sesgos en la estimación de la base gravable.

• Asegurar a través de la legislación que se actualice regularmente la valuación.

• Una definición de estándares mínimos para el desempeño de la valuación a nivel local o nacional.

• Transparencia en la administración del impuesto a la propiedad, especialmente en la gradación del tamaño de la carga tributaria.

Los funcionarios públicos necesitan aprovechar las nuevas tecnologías para la valuación con fines tributarios, y para la recolección de datos con el fin de que los sistemas tributarios operen tanto de manera más eficiente como justa. Sin embargo, las mejoras técnicas son sólo parte del proceso. Un paso importante es fomentar el diálogo entre la autoridad local, los residentes de la comunidad y los políticos, mostrando los inconvenientes del sistema actual y las consecuencias de mantener esta estructura. La confianza en el sistema del impuesto a la propiedad tienden a incrementar si su análisis se discute con seriedad y se hace del dominio público. Adicionalmente, los esquemas tales como el presupuesto participativo tienden a facilitar la aceptación del impuesto. Además, las ramas principales de gobierno –el poder judicial, el legislativo y el ejecutivo– deben comprender la legislación tributaria de la misma manera.

Se debe llevar a cabo un debate sobre el impuesto a la propiedad en el cual los participantes que desarrollan actividades en este campo pueden examinar las dificultades y definir las direcciones principales para la operación del sistema. Se puede llevar a cabo un programa nacional para promover una mayor eficiencia en la administración del impuesto a la propiedad en Brasil, y contribuir a la equidad general del sistema tributario, mejorando también la recaudación del ingreso. Si los municipios trabajan juntos de forma cooperativa, a través de un programa nacional, se puede lograr una mayor confianza en el sistema y se tiende a reducir la inversión en capacitación y educación. Adicionalmente, se deben definir estándares mínimos para el desempeño de la valuación. Así, el primer paso en este sentido es exactamente lograr que los municipios trabajen juntos.

Al buscar un sistema más efectivo, aprender de la experiencia internacional puede ser una forma de solucionar los problemas comunes. Finalmente, la voluntad política es esencial para revisar los sistemas impositivos.

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REfERENCIAS

Alonso, J. A. F. 1991. O Papel do IPTU Face às Transformações na Economia de Porto Alegre. Indicadores Econômicos da fEE: Análise Conjuntural 19-3: 138-145.Cavalcanti, T. B. 1948. A Constituição federal Comentada. Ed. José Konfino. Rio de Janeiro, Brazil. Código Tributário Nacional (Lei No 5172 de 25 de Outubro de 1966). 1990. 22ed., Saraiva: S�o Paulo, Brazil. Constituiç�o da República Federativa do Brasil. 2000. 25a. ed. Saraiva: S�o Paulo, Brazil. De Cesare, C. M.; L. Ruddock. 1998. A New Approach to the Analysis of Assessment1998. A New Approach to the Analysis of Assessment Equity. Assessment Journal 5-2: 57-69._____________ 1997a. An Empirical Analysis of a Property Tax System: A Case Study from Brazil. The International Conference on Assessment Administration - 63rd Annual Meeting. Toronto, Canada: 39-53.Toronto, Canada: 39-53. _____________ 1997b. Equity in Property Taxation: A Model for Establishing a Fair Property Tax System. Association of Researchers in Construction Management [ARCOM] - 13th Annual Conference and Annual General Meeting, Cambridge, England. V.2: 660-669._____________ 1996. Devising a Fairer Property Tax System: A Case Study from Brazil. Property Tax Assessment & Administration 2-3: 41- 68.De Cesare, C. M. 1999. Challenges to Property Tax Administration in Porto Alegre, Brazi). Lincoln Landlines 11-5: 4-5._____________ 1998a. An Empirical Analysis of Equity in Property Taxation: A Case Study from Brazil. PhD Thesis. University of Salford: Salford, UK (tesis inédita)._____________ 1998b. Using the Property Tax for Value Capture: A Case Study from Brazil. Lincoln Land Lines 10-1 (Enero): 5-6. _____________ 1997. A Model for Establishing a Fair Property Taxation System. The International Conference on Property valuation and Investment in Central and Eastern Europe during the Transition to free Market Economy. Edited by E. Zavadskas, B. Sloan and A. Kaklauskas, Vilnius, Lithuania: 286-295.Fundaç�o Getúlio Vargas. 2000. Manual de Orientação para Crescimento da Receita Própria Municipal. Secretaria da Receita Federal. 2000. Available on line at: http://www.receita.fazenda.gov.br/ (Última visita en June 2000). Smolka, M. O.; F. Furtado. 1996. Argumentos para a Rehabilitaç�o do IPTU e do ITBI como Instrumentos de Intervenç�o Urbana (Progressista). Espaço e Debates 39-16: 87-103.

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El Desarrollo de la Tributación a la Propiedad Inmobiliaria

en América del Norte*Jerry Grad1


INTRODUCCION

Los ciudadanos desean siempre un buen gobierno, pero detestan tener que pagar por ello. La década de los 90 testificó una creciente antipatía pública hacia cualquier forma de tributación. Consecuentemente, el reemplazar el impuesto a la propiedad con un impuesto sobre las ventas o sobre la renta no serviría para disminuir la creciente preocupación pública sobre el nivel de la carga tributaria. Los teóricos argumentarían que el impuesto a la propiedad es parte de una estructura tributaria equilibrada que involucra al ingreso, al consumo (ventas), y al patrimonio.

Desde la perspectiva municipal, existen ventajas con respecto al impuesto sobre la propiedad. Existe un alto grado de control local sobre el impuesto a la propiedad que no podría ser alcanzado en el caso del impuesto sobre las ventas o sobre la renta. El producto de la recaudación es relativamente predecible, el impuesto a la propiedad también responde al crecimiento debido a que la base para su determinación incrementa en proporción al crecimiento.

* Ponencia presentada en el II Seminario Internacional Sobre el Impuesto Predial, el Catastro y Contribuciones Alternativas para el Financiamiento Urbano: Hacia la Innovación Hacendaria Municipal, organizado por el Indetec, con el apoyo del Lincoln Institute of Land Policy, el International Property Tax Institute, IPTI, y otros patrocinadores, llevado a cabo en la Ciudad de Guadalajara, Jal., los días 25 y 26 de septiembre de 2003.

1 Presidente del Instituto Internacional del Impuesto a la Propiedad, Toronto, Canadá. El señor Grad tiene una experiencia profesional de 30 años en el área de evaluación municipal e impuesto sobre la propiedad, incluyendo evaluación de las políticas, valuación, recaudación del impuesto predial, litigio y gestión.

2 Egresada de la Licenciatura de Letras Hispánicas de la Universidad de Guadalajara, México. Actualmente se desempeña como Consultor Investigador del Indetec

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El tributo, o la tributación hablando en términos generales, es un gravamen obligatorio impuesto con el fin de financiar las operaciones de uno o varios niveles de gobierno. Ciertos principios de justicia y equidad deben ser aplicables para todo tipo de impuestos, ya sea el impuesto sobre el consumo, el impuesto sobre la renta, o algún impuesto sobre la propiedad. Esto incluye el minimizar los efectos de los impuestos en el proceso de distribución de los recursos, así como minimizar los costos administrativos en los que se incurre al gravar, recaudar y asegurar el cumplimiento de las obligaciones tributarias.

En todo sistema tributario debe privar la equidad tanto horizontal como vertical. La equidad horizontal implica que quienes están bajo las mismas condiciones deben ser gravados de la misma manera. Cuando dos predios tienen el mismo valor de mercado y son sujetos del mismo tratamiento, deben ser valuados y gravados con la misma cantidad. La equidad vertical significa que aquellos que se encuentran en condiciones diferentes deben ser gravados de diferente manera.El sistema tributario debe ser lo más simple posible, fácil de entender, y debe facilitar el cumplimiento por parte del contribuyente. El gasto de cumplimiento es un costo para la sociedad, y la tributación complicada socava el cumplimiento voluntario.

El impuesto a la propiedad posee muchos de los atributos que los municipios buscan en una fuente de ingresos. Es predecible, ya que su base gravable es inmóvil y estable. Es sumamente visible, lo que permite la rendición de cuentas. Es sencillo de calcular y recaudar, y se caracteriza por un nivel razonable de cumplimiento por parte de los contribuyentes. Así mismo, responde en gran medida al crecimiento físico en una comunidad.

La capacidad de respuesta es una característica en particular deseable para un impuesto local, ya que la capacidad financiera de los municipios para crear espacio para el crecimiento representa un reto importante para muchos gobiernos locales en Canadá y los Estados Unidos.

SITUACIÓN ACTUAL DE LA TRIBUTACIÓN A LA PROPIEDAD INMOBILIARIA

La tributación a la propiedad, de alguna forma u otra, se realiza en la mayoría de los países del mundo. En Canadá, para el ejercicio fiscal de 1999, aproximadamente 40 billones de dólares canadienses, o el 10% de la recaudación total, fue originado por la tributación a la propiedad. La mayoría de las jurisdicciones en Canadá estaban recaudando del 45% al 70% de sus presupuestos municipales a través de la tributación a la propiedad. La siguiente tabla ilustra los rangos de recaudación de varios sistemas de impuestos a la propiedad en lugares seleccionados del mundo.

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Tabla 1: Un Estudio de los Impuestos a la Propiedad a lo largo del Mundo

País Proceso de Tributación a la propiedad

Impuesto a la propiedad como % de la

recaudación local

Impuesto a la propiedad como % del

PIBOECDAustralia Impuesto sobre el suelo, tarifas municipales1 60.0% 2.49%Canadá Impuesto a la propiedad 53.3% 4.07%Alemania Impuesto sobre suelo 15.5% 1.05%

R. Unido Contribución Municipal (CT) e Impuesto sobre la propiedad no local (NDR)2 28.0% 1.43%

Europa Central y Oriental

HungríaImpuesto a la propiedad; impuesto sobre terreno; impuesto comunal; impuesto sobre el turismo

2.2% 0.30%

Polonia Impuesto sobre la propiedad inmobiliaria urbana; impuesto agrícola; impuesto forestal 9.7% 1.11%

RusiaImpuesto sobre suelo; impuesto sobre la propiedad personal; impuesto sobre las empresas3

8.1% 1.24%

América Latina Argentina Impuesto a la propiedad4 35.0% 0.92%Chile Impuesto a la propiedad5 35.1% 0.61%Nicaragua Impuesto a la propiedad 6.4% 0.13%México Impuesto predial 13.0% 0.31%AsiaIndia Impuesto a la propiedad 6 7.0%-41.0% 0.10%Indonesia Impuesto sobre suelo y construcción 10.7% 0.32%

Tailandia Impuesto sobre suelo y construcción; impuesto sobre el desarrollo del suelo7 1.2% 0.14%

áfricaSudáfrica Tarifas sobre la propiedad 21.0% 0.65%

Guinea Impuesto sobre el valor de la renta de la vivienda; impuesto sobre empresas locales 32.0% n.a.

Túnez Impuesto sobre el valor renta de la vivienda; impuesto sobre suelo construido; impuesto sobre empresas locales

21.0% n.a.

Tanzania Impuesto local sobre construcciones; rentas de suelo nacional 18.0% n.a.

1 Incluye sólo tributación local y no al impuesto estatal sobre el suelo2 Incluye sólo contribución municipal y la participación local del impuesto nacional sobre la propiedad no local.3 Incluye la participación local del impuesto regional sobre la propiedad empresarial y del impuesto federal

sobre la sucesión u obsequio de bienes.4 Los impuestos sobre la propiedad provinciales se aplican tanto a predios urbanos como rurales; los

impuestos municipales sólo a predios urbanos.5 Elimpuestoalapropiedadesunimpuestonacionalcuyosrecursossedestinanespecíficamentea

los gobiernos locales; el 40% de la recaudación se destina a los municipios en donde está ubicada la propiedad gravada.

6 El rango depende de cada estado.7 Ese es un porcentaje de la recaudación gubernamental total neta.

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Como lo señala la Tabla 1, existe un rango tanto en el monto del impuesto recaudado como en los procesos utilizados como base para la recaudación del impuesto. En un extremo de la escala se encuentran países como Australia y Canadá, en donde los impuestos a la propiedad representan un monto significativo de recursos y un porcentaje significativo de los presupuestos locales. Es de interés señalar que, en estos países, la mayor recaudación del impuesto a la propiedad se está realizando con un alto nivel de aceptación por parte del contribuyente. En el otro extremo de la escala están países como Hungría y Tailandia, en donde aún existe lugar para la expansión del sistema tributario del impuesto a la propiedad.

El Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional (FMI), la Unión Europea, USAID, y otros organismos de financiamiento internacionales, consideran benéfico el crecimiento de la capacidad fiscal de los gobiernos locales. Estos organismos financian y promueven activamente programas de reforma a la tributación local. El récord de tales reformas no ha sido particularmente impresionante a la fecha, sin embargo, se han aprendido lecciones y actualmente se están desarrollando programas y expectativas más realistas para tales iniciativas.

La campaña para mejorar la tributación a la propiedad también surge del incremento de las necesidades financieras de los gobiernos locales en las economías cada vez más descentralizadas, así como del deseo de un mayor crecimiento económico local.

Hace diez años, el enfoque de muchos programas de reforma del impuesto a la propiedad se centraba en la construcción de los valores de la propiedad necesarios y de la experiencia en la valuación. Si bien esto sigue siendo una parte importante de la función de la tributación a la propiedad, las agencias de desarrollo están conscientes actualmente de que existen muchos otros aspectos del proceso que requieren igual o mayor atención, incluyendo:

• Marco Legislativo• Construcción de la voluntad política• Programas de relaciones públicas• Aspectos administrativos y de información de la tributación a la propiedad• Decisiones acerca de la definición de las responsabilidades para los programas

y financiamientos de varios niveles de gobierno• Recaudación y capacidad de fiscalización

SITUACIÓN DE LA TRIBUTACIÓN A LA PROPIEDAD EN NORTE AMéRICA

Canadá y los Estados Unidos son países federales en los que la facultad para gravar a la propiedad reside en las provincias y los estados. En ambos países, los gobiernos locales

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tienen una autonomía fiscal considerable. Esto incluye la determinación de cuánto dinero quieren recaudar a través del impuesto a la propiedad y el establecimiento de las tasas.

Aunque en años recientes han proliferado otros impuestos, el impuesto sobre la propiedad sigue siendo el pilar de las finanzas de los gobiernos locales, en la mayoría de las jurisdicciones de Norte América. Dicho impuesto significa una importante fuente de recaudación para la mayoría de los gobiernos locales, y continuará siendo importante para ellos en el futuro previsible.

El impuesto a la propiedad les da a los contribuyentes locales una medida de control sobre sus autoridades o gobiernos locales, los gobiernos locales conservan en mayor medida su autonomía cuando pueden apoyarse en los impuestos a la propiedad. Este impuesto tiene relación con los servicios recibidos, tales como policía y bomberos, calles, parques y actividades recreativas, y a menudo, educación.

Todos pagan este impuesto, ya sea de manera directa o indirecta, y la recaudación que genera sería difícil de reemplazar con otras fuentes de ingreso. Los siguientes son algunos ejemplos de la situación de los impuestos a la propiedad en algunas jurisdicciones canadienses y estadounidenses.

PROvINCIA DE ALBERTA, CANADá

En Alberta, los gastos del gobierno local son financiados primordialmente a través de una combinación de tributación, subsidios condicionados y no condicionados (principalmente provinciales), venta de servicios como agua, alcantarillado, gas y electricidad, y deuda. La Tabla 2 muestra la distribución de la fuente de ingresos para los municipios de Alberta en el 2001.

Tabla 2 – fuentes de Ingreso municipal 2001*Monto % del Presupuesto Total

Impuestos municipales sobre la propiedad $1,773’803,111 35.81%Derechos de Uso 1,180’239,672 23.82%Transferencias Provinciales 652’675,975 13.17%Impuestos sobre las empresas 215’741,235 4.35%Rendimiento de Inversiones 233’503,630 4.71%Licencias, permisos, y multas 164’705,299 3.32%Transferencias Federales 25’331,791 .51%Contribuciones locales de mejoras 43’797,589 .88%Contribuciones para el desarrollo 154’015,374 3.11%Otros Ingresos 510’134,815 10.32%Total de Ingresos Municipales $4,954’948,487 100.00%

*Fuente: Asuntos Municipales de AlbertaCabe señalar que las cifras de recaudación excluyen el impuesto sobre la propiedad inmobiliaria recaudado para propósitos de educación.

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Utilizar los impuestos a la propiedad también ayuda a asegurar una fuente de financiamiento estable para la educación en Alberta. Alberta pone mucho énfasis en la inversión en educación para asegurar que su economía continúe prosperando. Los impuestos a la propiedad gravados para este propósito financian cerca de un tercio de los costos de educación básica en Alberta, utilizando lo que podría considerase como una fórmula de compensación. La Tabla 3 muestra el desglose para el 2001. La proporción entre el impuesto a la propiedad para la educación y el impuesto a la propiedad para propósitos municipales puede variar significativamente en cada municipio.

Tabla 3 Total del impuesto sobre la propiedad por uso para el 2001*

Para propósitos Municipales $1,773’704,208 59.33%Para requisiciones de Educación 1,196’459,859 40.02%Otras Requisiciones 19’320,084 0.65%

Total de Impuesto a la propiedad recaudado 2,989’484,151 100.00%

*Fuente: Asuntos Municipales de Alberta

ESTADO DE ALASKA, E.U.A.

Total de Ingresos tributarios locales generados en el 2002Tipo de Impuesto Monto Porcentaje del total

Ingresos del impuesto sobre las ventas $129’260,245 14.0%Ingresos del impuesto especial 40’411,441 4.5%Ingreso del Impuesto local a la propiedad 523’868,642 57.5%Impuesto a la propiedad de petróleo y gas 220’236,372 24.0%

Total de ingresos tributarios locales 913’776,707 100.00%

PROvINCIA DE NUEvA ESCOCIA, CANADá

fuente de Ingresos

Transferencias Incondicionales 3.6%Transferencias condicionadas 1.0%Otras transferencias 2.0%Cobro de servicios 1.2%Subsidio en lugar de Impuestos* 4.8%Otros Ingresos 5.0%Venta de Servicios 9.7%Impuestos a la Propiedad 72.7%

100.00%

*Subsidio otorgado por la provincia a los municipios en lugar de los impuestos que éstos hubieran recaudado deciertaspropiedadesexentas,quepertenecendeinstitucionescuyasactividadesnotienenfinesdelucro.

13�


PROvINCIA DE NUEvA ESCOCIA

El 12% de las cuentas generan el 45% de la recaudación total.

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Servicios Municipales Suministrados en Nueva Escocia

• Servicios Gubernamentales Generales • Planeación ambiental• Protección Policiaca • Desarrollo Comunitario• Protección de Bomberos • Vivienda• Cumplimiento de la ley / Tribunales • Parques Industriales• Medidas de Emergencia • Instalaciones Recreativas• Calles y carreteras • Instalaciones y Eventos Culturales• Drenaje y Alcantarillado • Escuelas y Educación• Recolección y disposición de desechos • Crédito y Servicio de la Deuda.• Salud Pública

ADMINISTRACIÓN DEL IMPUESTO A LA PROPIEDAD

En Canadá y en los Estados Unidos, la responsabilidad de la administración del impuesto a la propiedad a menudo se divide en varias unidades y departamentos gubernamentales. La determinación de la base y el cobro son funciones típicamente separadas. Usualmente existe una organización jerárquica para atender las apelaciones. Cuando la valuación es una función ejercida por el gobierno local, típicamente, existe una agencia estatal o provincial que es responsable de supervisar a los valuadores locales y a menudo, compensar las valuaciones determinadas a nivel local.

La valuación para el impuesto predial se realiza en varias fases que se superponen: valuación original, generalmente bajo la responsabilidad de valuadores locales; revisión y apelaciones; y, cuando sea aplicable, la supervisión por parte de la provincia o estado. Ya que la revisión, la apelación, la supervisión y la compensación a menudo son utilizados indistintamente, puede ser útil mencionar sus definiciones tradicionales: Apelación se refiere el proceso mediante el cual los contribuyentes expresan su inconformidad con la valuación. Una agencia de apelaciones tienen la facultad de alterar solamente las valuaciones que han sido apeladas. La Revisión técnicamente se refiere a la facultad que otra agencia gubernamental –tal como una agencia supervisora o de apelaciones– pudiera tener para examinar las valuaciones y revisarlas bajo su propia iniciativa. La Supervisión se refiere a la vigilancia, la asistencia, la coordinación, y las actividades para hacer cumplir con su obligación al contribuyente. La Compensación describe al proceso que una agencia supervisora o de revisión puede utilizar para hacer ajustes generales a través del uso de factores al total de los valores determinados o valuaciones, de los distritos de valuación completos. En la compensación directa, los factores se usan para ajustar los totales del registro.

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Los gobiernos y sus empleados generalmente han proporcionado la mayoría de los servicios de valuación originales. Sin embargo, algunos gobiernos han apoyado en empresas contratadas para las re-valuaciones, la cartografía, el desarrollo de software, y la auditoría a la valuación de la propiedad personal. Se han venido explorando de manera creciente nuevos caminos para proporcionar servicios de valuación. Muchas provincias canadienses, incluyendo la Columbia Británica, New Brunswick, Newfoundland, Ontario y Saskatchewan, han establecido corporaciones semigubernamentales para proporcionar servicios de valuación, en un intento por incrementar la calidad de la valuación, lograr economías a escala, y aislar la valuación de las cuestiones políticas. Algunas de las localidades de los Estados Unidos están contratando a empresas privadas para que proporcionen servicios de valuación de rutina. El estado de Colorado contrata la realización de estudios de relación entre el valor determinado por el avalúo y el valor de mercado , y la Universidad de Delaware realiza este tipo de estudios para el estado.

RESPONSABILIDAD RESPECTO AL PAGO

Técnicamente, la responsabilidad con respecto al pago de los impuestos sobre la propiedad generalmente recae sobre la propiedad, tanto en Canadá como en los Estados Unidos, prácticamente, los requerimientos de pago de impuesto se envían a los propietarios, a menos de que éstos lo hayan dispuesto de otra manera, por ejemplo, en ocasiones se envían los requerimientos de pago del impuesto a quienes poseen la hipoteca de la propiedad. El dueño o propietario permanece como responsable.

PROCESO TÍPICO DE DETERMINACIÓN DE LA BASE y TRIBUTACIÓN*

Aunque el proceso puede variar de jurisdicción a jurisdicción, el proceso típico puede describirse de la siguiente manera:

• Determinación del Impuesto a la Propiedad.

El monto a pagar de impuesto a la propiedad por cualquier contribuyente es determinado con base en dos factores:

1. El valor gravable de la propiedad, determinado por el valuador local, y2. El total de las tasas que hayan sido establecidas por los diversos cuerpos

gubernamentales de los gobiernos locales en donde la propiedad está ubicada.

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Al establecer los valores, el valuador está sujeto a leyes y reglamentos diseñados para asegurar que la valuación sea lo más uniforme posible. Una vez que el valuador determina el valor total de la propiedad gravable del contribuyente, debe calcular la porción que es el valor gravable, multiplicando el valor total por el porcentaje establecido en la ley para cada tipo de propiedad.

Las tasas establecidas por los gobiernos locales para gravar la propiedad son multiplicadas por el valor gravable y divididas entre 100. El resultado es el monto a pagar de impuesto a la propiedad.

El valor gravable de la propiedad es determinado con diferentes porcentajes del valor total, según el tipo de propiedad o su uso. Por ejemplo, en el estado de Missouri, los estatutos establecen que toda la propiedad mejorada por una estructura que sea utilizada como residencia, debe ser clasificada como residencial. La propiedad agrícola es la que se destina primordialmente a la siembra, al ganado, establos etc.

La base gravable de la propiedad inmobiliaria se determina:

Residencial 19% del Valor TotalAgrícola 12%*Otros 32%

La base gravable de la propiedad personal se determina:

Casas preconstruidas 19% del Valor TotalMaquinaria agrícola, ganado 12% del Valor totalAutos antiguos, Aviones 5% del ValorCosechas (granos) 0.5% del ValorVehículos, otros 33.3% del Valor

Ejemplo: Requerimiento de pago de impuesto a un propietario en Missouri.

Para un propietario de una casa con un valor de $50,000 dólares, y dos automóviles que valen en total $15,000 dólares, que vive en un área en donde las tasas gravadas por los gobiernos locales (incluyendo el gravamen estatal de 3 centavos) son de un total de $5.70 por cada $100.00 dólares de la base gravable, el impuesto a pagar se calcularía de la siguiente manera:

* El suelo agrícola que es activamente explotado es valuado de acuerdo con la capacidad productiva, conunvalorespecíficoporacreasignadoacadagradodesuelo.Losestatutosrequierenqueelsuelo agrícola que está vacante u ocioso sea gravado con base en el 12% del valor de mercado.

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Valor totalCasa $50,000 x 19% = $9,500Carros $15,000 x 33.33% = $5,000Base Gravable total $14,500Por la tasa, por $100♣ x .0570Impuesto a pagar $826.50

• El ciclo de valuación y determinación de la base gravable.

El propósito de la determinación de la base gravable para el impuesto a la propiedad es asegurar que el total del impuesto requerido por la jurisdicción sea distribuido de una manera equitativa. Debido a que el uso y los valores del suelo son dinámicos, la equidad prevista se deteriorará rápidamente después de haberse determinado la base gravable. Mientras más tiempo pase para una nueva valuación, es mucho mayor el grado de inequidad e injusticia. Para complicar el proceso, mientras sea mayor el grado de inequidad, es más difícil solucionar el problema. La razón para esto es simple. Aquellos que se benefician de la inequidad se unirán para oponerse a la reforma, mientras que los que son afectados adversamente son mucho menos bulliciosos, ya que no están conscientes de la reducción que vendrá con la reforma.

Debido a esto, el ciclo ideal sería un ciclo anual, llevado a cabo en concertación con el ciclo del requerimiento del pago del impuesto. Los valores y, por lo tanto, la base de distribución, son exactos y actuales. Sin embargo, existen muchos ejemplos de ciclos de determinación de la base bianuales o trianuales en América del Norte. Cuando el ciclo excede estos parámetros de tiempo, podemos enfrentarnos a una “revuelta fiscal”, a la incapacidad para corregir y a la inequiedad.

Por ejemplo, Ontario, en donde el tiempo para una nueva valuación excedió los 50 años, el gobierno instituyó una reforma y actualizó los valores. Sin embargo, las correcciones fueron tan grandes, y los cambios tan dramáticos, que la reforma fue totalmente socavada por cambios en la política fiscal que neutralizaron el incremento en el valor de la propiedad. Esta es una lección para aquellos que utilizan el impuesto sobre la propiedad inmobiliaria como fuente de ingresos.

• Método de valuación de la Propiedad Inmobiliaria.

Se utilizan diversos métodos en el mundo para determinar el valor de la propiedad raíz para el propósito de la distribución de la carga tributaria.

• Un monto monetario aplicado a los metros de suelo y mejoras

♣ La cifra 0.570 es el mismo resultado de multiplicar por $5.70 y luego dividir entre 100, ya que la tasa es por cada $100 de la base gravable.

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• La determinación del valor de mercado de todos los inmuebles gravables• Una serie de bandas basadas en un análisis del valor de mercado

En América del Norte, el estándar es aplicar el valor de mercado tanto al suelo como a las mejoras.

• ¿Quién es sujeto del impuesto?

El estándar en América del Norte es que los impuestos grabados se vuelven una carga en la propiedad valuada y si la propiedad cambia de manos, el adeudo del impuesto sigue la transferencia de propiedad a los nuevos propieatarios

Establecimiento de las tasas

Las tasas son establecidas anualmente por las autoridades tributarias locales de acuerdo con los límites establecidos en los estatutos. Usualmente, la tasa es un resultado de contemplar el ingreso que se requiere para proporcionar los servicios necesarios en año fiscal venidero. Debido a esto, el incremento en la determinación de la base, causado por el movimiento del mercado, no dicta un incremento similar en los impuestos. El incremento en el impuesto es causado por el incremento en los requerimientos de ingresos recaudados, no en un incremento en el valor de la propiedad.

Las nuevas construcciones y el desarrollo resultará en un incremento de la base de cálculo, pero también incrementará el costo del suministro de servicios. Estos son usualmente excluidos del análisis para la determinación de la tasa, y añadidos después de que se estableció la tasa.

Ejemplo:

Recaudación Autorizada en el Ejercicio Anterior $500,000Incremento necesario en la Recaudación + 2%Recaudación requerida en el Ejercicio Actual $510,000

Cálculo de la base total actual $25’000,000Menos Nuevas Construcciones - 800,000Base utilizada para el cálculo de la tasa 24’200,000

Recaudación requerida en el Ejercicio Actual $ 510,000Dividida entre la base ajustada 24,200,000Tasa Permitida (por $100 de base) $2.11Por la base total: = 25’000,000Recaudación Total del Ejercicio Actual $527,500

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RESUMEN

La recaudación del impuesto a la propiedad permanece como el principal vehículo para el financiamiento de los gobiernos locales en América del Norte. En esta era de transición hacia el comercio electrónico, en el que el punto de venta y la jurisdicción que habrá de beneficiarse con el impuesto al consumidor o al ingreso generado por la venta es imputable o imposible de rastrear, los gobiernos locales continuarán apoyándose en el sistema impositivo más estable y recaudable. Por esta razón, es muy probable que el impuesto a la propiedad permanezca en una posición dominante.

La continua discusión sobre la regresividad, justicia, metodología de valuación para la distribución del impuesto, exenciones, descuentos, etc., son colocados bajo el microscopio político. La capacidad del impuesto a la propiedad para asegurar la cobertura del incremento en los costos; la complejidad del movimiento de Norte América hacia la urbanización; la creación de ciudades estado con mayores poblaciones que las de algunos estados y jurisdicciones provinciales; el reconocimiento de muchos contribuyentes de la regresividad del impuesto sobre el consumo (o sobre las ventas) y la resistencia de los mismos a mayores niveles de tributación al ingreso; la capacidad del contribuyente para continuar financiando el nivel actual de los costos de educación y salud –todos estos factores interactúan mientras se discute el financiamiento de los servicios proporcionados por el gobierno a los contribuyentes. Estas discusiones conducirán al cambio. A pesar de esto y de los cambios forjados, la tributación a la propiedad continuará siendo la base substancial de la generación de ingresos para los gobiernos locales que permita el suministro de servicios y la realización de programas para los ciudadanos.

La lección a ser aprendida de la experiencia de América del Norte y de las experiencias de las economías en transición es que no es el nivel de tributación lo que crea el malestar, sino el cambio en dicho nivel. El cambiar de un impuesto que es un poco más que una molestia anual, a un verdadero requerimiento substancial sobre los recursos financieros del contribuyente promedio, siempre originará grandes discursos y quejas. Si habrá de haber un cambio hacia este nivel en los servicios financiados por el impuesto a la propiedad, se necesita una verdadera voluntad política fuerte y dedicada.

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REfERENCIAS

Brad Pickering- “The role of Property Assessment and Taxation in Provinding a Stable Revenue Stream for Local Government”Jerry Grad, Don Davies- Current State of Property Taxation –Evolution and RevolutionPeter MacLellan- Property Tax in Transition Countries Seminar –Prague, Czech RepublicMissouri State Tax Comission – The Property Tax in Missouri

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Innovaciones en la Tributación Inmobiliaria en Nuevo León*

Marcela Guerra Castillo1

INTRODUCCIÓN

Nos convoca este día la necesidad de reflexionar sobre las innovaciones introducidas a la tributación inmobiliaria. Es deseable que el intercambio de experiencias que este seminario nos permite, nos brinde positivos frutos no sólo a la administración pública en cuanto ente recaudadora, sino sobre todo para la economía de los habitantes como sujeto de los impuestos inmobiliarios.

EL MEJOR SISTEMA TRIBUTARIO SERÍA aquel que pudiera combinar que los ciudadanos no sean objeto de imposiciones fiscales injustas A LA VEZ QUE PERMITA A LAS administraciones públicas obtener mayores recursos para solventar las necesidades que impone la dinámica social. Sería ideal un sistema fiscal en el que los contribuyentes aporten en función de sus capacidades y las administraciones ejerzan el gasto en las mejores condiciones, utilizando en forma óptima los recursos.

Ese ha sido siempre el objetivo de los sistemas fiscales. Las dificultades a que se enfrenta ese ideal son muchas y muy variadas. En este Seminario se han tratado algunas de ellas, baste señalar que en gran parte la ineficacia en la gestión tributaria de las administraciones públicas, incide en sistemas fiscales que suenan injustos porque recarga el peso de la recaudación sobre pocos contribuyentes ante la

* Ponencia presentada en el Seminario Internacional Sobre Contribuciones Inmobiliarias y el Catastro: “Municipios mejorando la gestión de su impuesto predial”, organizado por Indetec, con el apoyo del Lincoln Institute of Land Policy, llevado a cabo en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 25 al 27 de septiembre de 2002.

1 Es Licenciada en Administración de Empresas por el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. ( ITESM), realizó estudios de Lengua y Civilización Francesa en la Universidad de París “Sorbone” y en el Instituto Católico de París y de Historia y Conservación en la Ëcole du Louvre en París. Fue Diputada local en la LXIX Legislatura, Distrito VIII Electoral y Presidenta de la Comisión Primera de Hacienda y Desarrollo Municipal durante el segundo año legislativo.

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imposibilidad de incrementar el número de ellos, con el objeto de repartir mejor las cargas tributarias.

Qué bueno que el tema principal de este foro sea precisamente el de mejorar la eficiencia y la eficacia y se logre ampliar el número de contribuyentes cumplidos.

El impuesto predial y otros impuestos relacionados con la propiedad inmobiliaria, como el de Adquisición de Inmuebles, son por su propia naturaleza una de las principales o quizás la principal fuente de recursos propios para los municipios; siendo sólo superados por las transferencias que se reciben por concepto de participaciones en impuestos federales u estatales. En esta circunstancia se apoya la tendencia -por fortuna generalizada- de hacer más eficientes los sistemas de recaudación y mantenerlos en condiciones aceptables.

No obstante la importancia que reconocemos que estos impuestos tienen en la vida municipal, no podemos dejar de considerar que las reformas introducidas en los últimos años no siempre han favorecido a los causantes cumplidos, y en algunos sectores queda la percepción de que se han enfocado contra ellos.

No han sido suficientes las determinaciones legales que premien a quienes tradicional y puntualmente cumplen su obligación fiscal, toda vez que las reformas prácticamente se traducen en un incremento a las contribuciones, en lugar de propiciar que sea mayor el número de contribuyentes que cumplan sus obligaciones.

La ampliación de la base de contribuyentes y la eficiente recaudación fiscal son los principales elementos para introducir el criterio de justicia en las relaciones autoridad-contribuyente.

ADMINISTRACIÓN URBANA y fISCALIDAD INMOBILIARIA

Antes de iniciar el recuento y análisis de las medidas que se han tomado en Nuevo León para hacer efectivas las reformas federales al artículo 115 Constitucional en esta materia convendría hacer un breve repaso por los antecedentes en esta materia en Nuevo León.

Enunciamos la siguiente hipótesis:

El éxito de cualquier política en materia de impuestos a la propiedad inmobiliaria está en íntima relación con la LEGISLACIÓN EN MATERA DE DESARROLLO URBANO.

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Antecedentes de la legislación de desarrollo urbano.

En 1975 -aún antes de las reformas al artículo 115 en sus fracciones V y VI a la Constitución Federal que se realizaron en 1976, mediante las cuales se precisaron las competencias y, sobre todo, la concurrencia de los tres órdenes de gobierno en esta materia- en Nuevo León se expidió en el estado una moderna y completa legislación en la materia.

Esta ley contemplaba la creación de una Comisión Estatal de Desarrollo Urbano con competencia para autorizar el fraccionamiento de la propiedad y en general para determinar los usos y destinos del suelo.

Si bien la ley en cuestión establecía la competencia para esos efectos a un organismo estatal, también lo es que en ella se determinaban atribuciones específicas a los ayuntamientos y demás autoridades involucradas en esta importante materia.

Al centralizar en un sólo organismo, de alcance estatal, las competencias para el fraccionamiento de terrenos, a la vez que se supervisaba el rápido crecimiento urbano que aún persiste en el estado, se posibilitó que se tuviera un adecuado control de la propiedad inmobiliaria, condición ineludible para el correcto diseño y funcionamiento, de un sistema fiscal sobre propiedad eficaz y rentable.

La autorización para modificar el uso, destino y ocupación de la tierra urbana se controló permitiendo que a cada predio que se fraccionaba se le asignara un número de expediente catastral y a la vez se le hiciera sujeto de la fiscalización de los impuestos que la afectan; particularmente del predial y del impuesto entonces llamado de cambio de propietario, hoy conocido como de Adquisición de Inmuebles.

En la Comisión Estatal de Desarrollo Urbano participaban además los organismos responsables de abastecer los servicio de agua y drenaje, electricidad, gas y en general los que inciden en el suelo urbano.

De esta manera la expansión urbana, desde hace casi treinta años, que coinciden con los de mayor crecimiento, se han venido dando con orden y con regulación de las diversas autoridades involucradas.

En la Junta Central Catastral los ayuntamientos tenían un asiento y participaban en las discusiones y autorizaciones de nuevos desarrollos urbanos, así como en la adjudicación de valores a los mismos.

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De esta manera, al expedirse en 1976 las reformas al artículo 116 en materia urbana –mismas que fueron ratificadas en la Reforma Municipal de 1983- el Estado de Nuevo León ya había transitado un amplio camino en esta materia.

A esas reformas sucedió otra Ley de Desarrollo Urbano (1986) que se caracterizó por ampliar las atribuciones municipales en materia del control del suelo urbano.

En 1998 se expidió la ley vigente de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y del Desarrollo Urbano, mediante la cual se concretó la autonomía plena de los Municipios en materia de desarrollo urbano.

Desde esa fecha, un año antes de que se realizaran las reformas federales al artículo 115 constitucional de 1999, Nuevo León se volvió a anticipar a las reglas constitucionales en esta materia fundamental.

Estar a la vanguardia en materia de derecho urbano, ha permitido también estar a la vanguardia en materia de fiscalidad inmobiliaria.

Este binomio Derecho Urbano-Imposición Tributaria sobre la tierra, ha sido felizmente concluido en el Estado. Por eso podemos afirmar que Nuevo León ha sido desde hace años vanguardia en estas materias desde hace varias décadas.

Eso facilitó que, en el caso de las reformas estatales para cumplir con lo dispuesto por el artículo 115, pudieran establecer en definitiva el absoluto control de la propiedad inmobiliaria en manos municipales.

Entrando a la situación presente de Nuevo León, la actual administración estatal ha podido mantener esta tendencia. Si bien es cierto que se ha incrementado la recaudación, se han incrementado en números absolutos, si se atiende a una comparación entre lo recaudado por el impuesto predial contra los ingresos en general, se puede advertir que antes bien ha disminuido.

Es de reconocerse que en los casos en que la recaudación ha aumentado, esto ha sido posible, más por el espíritu de responsabilidad de los causantes cumplidos que efectúan sus pagos puntuales a pesar de que muchos consideran injustas las reformas introducidas.

Entre los ciudadanos existe la percepción de que las innovaciones introducidas a la tributación inmobiliaria no son del todo justas y prueba de ello es el creciente número de juicios de amparo iniciados por causantes y que independientemente

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de las resoluciones que sobre ellos recaigan, son un elemento de cuestionamiento sobre las nuevas disposiciones.

El caso Monterrey, cuenta con 320,000 expedientes catastrales de los cuales 184,139 corresponden al pago total del impuesto, arrojando un 43% de rezago en expedientes a pagar en su totalidad, los que realizan pagos parciales mueven el rezago en un 27%.

Monterrey utiliza tecnología como el internet, recauda móviles, bancos y 8 delegaciones para pago y con ello fomenta la cultura del pago.

En Monterrey la recaudación ha aumentado, mediante la modernización catastral y la fiscalización; se dan descuentos en recargos, gastos y sanciones a los morosos; también tarifas especiales a grupos vulnerables.

Monterrey actualizó hasta el último momento sus valores catastrales, al igual que la mayoría de los municipios del estado, con excepción del municipio de San Pedro, Garza García, quien actualizó sus valores gradualmente desde año 2000.

En matera de Catastro Urbano, conviene recordar que en diciembre de 1999, el Constituyente Permanente introdujo reformas sustanciales al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que en síntesis otorgaban mayores facultades a los municipios en diversos aspectos, entre ellos el asumir integralmente las funciones catastrales.

La reforma preveía un plazo máximo para entrar en vigor y llama la atención que por lo menos en Nuevo León las autoridades estatales y municipales esperaron hasta el límite para aplicarlas y aún así dio la impresión de que se hizo atropelladamente.

También conviene recordar que durante el proceso legislativo en el que se introdujeron las innovaciones que más adelante se enumerarán, no hubo consenso y solo imperó el criterio de la mayoría que evitó un análisis más a fondo.

En el diario de debates de la sesión en que se aprobó el llamado paquete fiscal se puede leer que diputados opositores a la mayoría (incluyendo a la de la voz) en incrementar la carga tributaria.

Señalaban textualmente: “No estamos de acuerdo en la modificación que se pretende imponer a la tasa del impuesto predial, sobre todo porque hasta el momento no se conocen los alcances que tendrán las tablas de valores catastrales, pero que seguramente aunadas a las tasas previstas en el dictamen, representan un impacto a la economía de las familias nuevoleonesas”. (Caso Anáhuac).

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Por lo que se refiere a las innovaciones introducidas para el ejercicio 2002 y en las que se supone se ha dado cauce a las reformas constitucionales de diciembre de 1999 encaminadas a fortalecer la autonomía municipal, destacan:

• Se dispone que sea cada Ayuntamiento el que proponga al Congreso del Estado la aprobación de las cuotas y tarifas aplicables, así como las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de todas las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

• La Junta Municipal Catastral adquiere el carácter de órgano técnico encargado del análisis y opinión respecto de los estudios que, para proponer valores unitarios de suelo y construcción, realice el municipio; en su defecto, este papel se prevé sea desempeñado por la Junta Central en los municipios que no cuenten con órgano propio.

• Se redefinen los elementos de la valorización catastral, que deberá considerar únicamente suelo, construcciones o cualquier otro tipo de mejoras;

• El avalúo de la tierra urbana se simplifica considerando únicamente como elemento esencial la unidad de superficie, ya que el resto de los elementos serán considerados en las propuestas de los municipios; igual se aplica para el avalúo de la tierra rústica, donde se considerará la unidad de superficie por hectárea o excepcionalmente por metro cuadrado tratándose de predios con colindancia a carreteras.

• Se modifica el procedimiento de valorización catastral, estableciendo que el valor catastral para cada predio será el resultado de la multiplicación de las unidades de suelo de dicho predio por el valor unitario de su suelo, adicionado con el producto que resulte de multiplicar las unidades de construcción de dicho predio por el valor unitario que corresponda a su construcción. En su caso, el resultado de la operación anterior será desmeritado por el coeficiente de profundidad que le corresponda conforme a la tabla que para tal efecto se dispone en artículo 17 de la Ley.

• El valor catastral que resulte de aplicar lo dispuesto en el Decreto, será equiparable al de mercado en calidad de presunción de jure. Previéndose un medio de inconformidad para impugnar el valor correspondiente a su predio, otorgando un plazo de 30 días hábiles, contados a partir del día siguiente a la publicación del Decreto, para hacerlos valer.

• Las Juntas Municipales Catastrales determinarán los valores unitarios de suelo y construcción, tratándose de nuevos fraccionamientos, urbanizaciones o

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desarrollos en regímenes condominales, ciñéndose al principio de uniformidad que deberá prevalecer en relación con los valores autorizados por el Congreso en las áreas adyacentes, o en predios con características similares, sin dejar de lado las posibilidades de reconsiderar esta determinación a solicitud de la parte interesada.

• Además de las medidas relacionadas con la reforma constitucional, se establecen otras, para precisar la aplicación de las diversas tarifas del impuesto predial, especificándose conceptos como región catastral, manzana y lote, además de predio baldío.

• Se establece que Registro Público de la Propiedad y del Comercio sea la fuente automática del aviso de las modificaciones que sufra el Padrón Catastral con motivo de los actos de transmisión de dominio de bienes inmuebles que se registren.

• En la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado, se incluye una fórmula de desgravación que pretende amortiguar la mayor parte del impacto que ocasionaría la elevación de los valores catastrales para equipararlos a los de mercado. Dicha fórmula se aplicará para los años 2002 a 2006 a todos los predios que hayan sufrido incremento en el impuesto a pagar del año 2001 al 2002.

A MANERA DE CONCLUSIONES

Podemos afirmar que en el estado de Nuevo León, el control fiscal de la propiedad inmobiliaria es cercano al 100 por ciento, gracias al trabajo que desde hace muchos años viene realizando las administraciones estatales y municipales. La base de contribuyentes está casi en su totalidad asegurada, por eso la eficacia en la recaudación en grande.

Pero también es justo y necesario remarcar que sigue existiendo evasión fiscal, provocada sobre todo por la precaria situación de miles de familias que cotidianamente se enfrentan a la disyuntiva de “o como o pago.” Las cargas sobre el contribuyente se agravan por las altas tarifas en servicios públicos; electricidad, agua, y gas fundamentalmente.

Las administraciones tributarias compiten en desventaja ante estos servicios. La CFE o la compañía que abastece el gas, pueden suspender su suministro sin mayores dificultades ante la falta de pago. Eso provoca que el grado de cumplimiento de estas obligaciones sea superior al que alcanza la captación fiscal. Desde luego, no

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es difícil identificar que el espíritu de la reforma y las innovaciones que introduce se orientan a incentivar la recaudación y coadyuvar con la autoridad municipal para abatir el rezago.

Qué bueno que los municipios y el estado se preocupen por incrementar sus ingresos, sin embargo quienes tenemos a cargo la representación popular debemos considerar también la defensa de los intereses de los ciudadanos y en este sentido debemos ponderar que los ingresos de las administraciones no deriven en perjuicio a los ciudadanos.

No repetiré aquí las referencias sobre los criterios de la oposición para votar en contra, sin embargo, deseo citar algunas opiniones de ciudadanos que han visto afectados sus intereses por estas innovaciones, algunos de los cuales han promovido recursos en contra de las mismas. Estimo que estas voces deben ser atendidas a fin de que en la ya próxima reforma para el año 2003, se mejore el contenido legislativo en esta importante materia.

“La Ley de Catastro viola la garantía de legalidad tributaria expuesta en el artículo 31 de la Constitución Federal que establece los principios de Proporcionalidad y Equidad en los tributos, donde el principio de Proporcionalidad radica medularmente en que los sujetos pasivos deben contribuir a los gastos públicos en función de su respectiva capacidad económica debiendo aportar una parte justa y adecuada de sus ingresos, utilidades o rendimientos.”

“La reforma no cumplió la exigencia constitucional en el sentido de que las tasas se adecuaran para cumplir los principios de proporcionalidad y equidad tributarias, limitándose a modificar las normas relativas a la determinación de los nuevos valores catastrales pretendiendo en esta parte cumplir con los términos previstos en el artículo 115 de la Constitución Federal:”

“Asimismo no se modificó el artículo 21 bis-8 de la Ley de Hacienda para los Municipios, con lo que se mantienen las mismas tasas que ahora son aplicadas a los nuevos valores catastrales que como resultado a la reforma de la Ley de Catastro son equivalentes a los valores de mercado de los inmuebles, con lo que tasas antes destinadas a aplicarse a valores catastrales inferiores ahora se utilizarán para gravar valores superiores, lo que arrojará una mayor recaudación en perjuicio de los contribuyentes que tendrán un incremento desproporcionado en dicha contribución.”

“La Ley del catastro y la de Hacienda para los Municipios, no consideró la garantía de Legalidad Tributaria expuesta también en el artículo 31 Fracción IV, de la Constitución

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Federal, según la cual se establece la obligación ciudadana de contribuir para los gastos públicos, de la “manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes”, es decir que al facultar a las legislaturas estatales el constituyente quiso garantizar que los valores fueran determinados por un acto legislativo y consecuentemente no deben ser sujetos a discreción de autoridades administrativas, lo cual no se cumple cabalmente en las innovaciones legislativas en esta materia, pues se faculta a autoridades administrativas como son las juntas municipales catastrales y la Junta Central Catastral para en determinadas circunstancias emitir opinión, fijar criterios y determinar los valores catastrales, contraviniendo la garantía de legalidad tributaria.”

“La Ley de Catastro entre sus innovaciones incluyó la aplicación de un Coeficiente de Demérito de valor por profundidad establecido en una tarifa que señala rangos de metros de profundidad de terrenos la cual resulta desproporcionada e inequitativa, pues una variación mínima en la superficie de profundidad del predio da origen a una disminución desproporcionada en la Base Gravable.”

También hay quien señala que la innovada Ley de Catastro de Nuevo León viola el principio de legalidad tributaria al introducir un procedimiento para inconformarse, que por las condiciones en que se establece privan a quien quiera quejarse de la oportunidad de que se le escuche y se tome en consideración su reclamo y por otra parte, dicho procedimiento puede culminar con una determinación del valor catastral por una autoridad administrativa que como antes se señaló, también es violatorio de la garantía de legalidad tributaria.

Hasta aquí las referencias a algunas observaciones de ciudadanos que se sienten afectados negativamente por las innovaciones introducidas en la legislación tributaria inmobiliaria de Nuevo León.

Señoras y Señores:

Al margen de esas consideraciones de carácter legal tributario, es necesario insistir en que la facultad otorgada a los ayuntamientos para adecuar los valores de la tierra equiparables a los del mercado, tiene amplios criterios discrecionales que pueden violentar el principio de sujeción de la autoridad al derecho.

Pongamos por caso, el de miles de familias que en el curso del tiempo pudieron adquirir una propiedad en la que tienen su vivienda, pero pasaron de trabajadores activos a pensionados y por ende disminuyeron sus ingresos; ahora con los nuevos criterios su casa vale más, en consecuencia pagan más impuesto predial, sin tomar en cuenta que sus ingresos pudieron haber disminuido como en efecto sucedió en

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muchos casos. Me parece muy importante la realización de un Seminario como éste que nos reúne, por la trascendencia que esta temática tiene tanto para la administración pública como para la sociedad.

La legislación fiscal por su propia dinámica tiene la capacidad de adecuarse continuamente a las cambiantes condiciones sociales y económicas, por ello, estimo que sería conveniente introducir en el proceso de formación de la legislación fiscal algún sistema mediante el cual los ciudadanos puedan expresarse con oportunidad y que sus puntos de vista fueran valorados y tomados en cuenta, a fin de que se pueda plasmar en la legislación, no solo las necesidades gubernamentales de incrementar la recaudación y eficientar su servicio, sino también considerar la opinión de los contribuyentes, que finalmente son el elemento esencial de la tributación.

Con esta reflexión y reiterando mi felicitación por la iniciativa y la gran organización de este evento, agradezco a ustedes la generosidad de su atención.

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La Imposición a la Propiedaden el financiamiento

de las Ciudades frentea la Globalización*

Carlos Morales Schechinger1

INTRODUCCION2

Una de las manifestaciones que parece caracterizar a la globalización es la de que las ciudades del día de hoy tienen que competir entre ellas como espacios para albergar capitales que vuelan por el mundo para ver dónde les conviene más aterrizar y emprender uno o varios ciclos más de acumulación. Hoy en día el mundo parece estar formado cada vez más por una constelación de ciudades, y diversos estudiosos analizan la manera como éstas buscan acomodarse en este nuevo escenario mundial3. Así, las ciudades se ofrecen en el mercado como espacio rentable con buenos atributos a precios accesibles para que sean compradas por las empresas que rondan por el mundo.

Para alguna ciudad, “buenos atributos” querrá decir recursos humanos muy calificados, muchas veces logrados por una alta densidad de escuelas técnicas y universidades en la ciudad; recursos humanos que tienen resueltos sus medios de

* Trabajo presentado en el II Seminario Internacional Sobre el Impuesto Predial, el Catastro y Contribuciones Alternativas para el Financiamiento Urbano: Hacia la Innovación Hacendaria Municipal, organizado por el Indetec, con el apoyo del Lincoln Institute of Land Policy, el International Property Tax Institute, IPTI, y otros patrocinadores, llevado a cabo en la Ciudad de Guadalajara, Jal., los días 25 y 26 de septiembre de 2003. Reproducción autorizada por el Lincoln Institute of Land Policy.

1 Secretario Académico del Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad (PUEC) y profesor de la Facultad de Arquitectura (FA) de la UNAM. Participación Auspiciada por el Lincoln Institute of Land Policy (LILP).

2 El presente ensayo forma parte de una investigación más amplia denominada “La renta del suelo, lasfinanzasurbanasyelmunicipiomexicano”queelautorllevaacaboenlaUniversidadNacionalAutónoma de México (UNAM).

3 Ver entre otros a Borja y Castells (1997), Sassen (2002) y Marcusen y Van Kempen (2000).

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reproducción básicos, es decir, los de vivienda, salud y servicios urbanos. Para esa ciudad “precio accesible” puede querer decir precios bajos del suelo.

Para otra ciudad “buenos atributos” querrá decir conectividad, vía internet, telefonía, carreteras y/o aeropuertos; o líneas de energía, como gasoductos, oleoductos y líneas de alta tensión. Para esa ciudad “precio accesible” puede querer decir tasas bajas del impuesto predial.

Desde luego que otras ciudades más, se encontrarán en algún lugar intermedio entre estos dos puntos. No obstante, el entorno de competencia entre ciudades creado por la globalización ha hecho que las ciudades se inclinen por estrategias que parece ubicarlas más cerca de la segunda que de la primera ciudad. En efecto, el énfasis parece ser el de reforzar los atributos que alimentan la infraestructura física de la producción reduciendo los costos operativos de radicar en la ciudad, en lugar de invertir en la infraestructura social de la producción, es decir, los recursos humanos reduciendo los costos iniciales de instalarse en la ciudad.

La diferencia de enfoque es crítica para la ciudad, y es relevante para la imposición a la propiedad en el financiamiento que las ciudades hacen frente a la globalización. Veamos por qué.

Por un lado, está la ciudad que decide competir invirtiendo en capital humano, pensemos simplificadamente en buenos servicios urbanos para las familias trabajadoras y buenas escuelas para que los niños de dichas familias tengan cada vez un futuro mejor, un atributo que muchas empresas de computación buscan al decidir su instalación en una ciudad; conforme más empresas se automatizan este es un atributo que más empresas buscan.

Para que la ciudad sea más tractiva, el precio del terreno para instalarse debe ser bajo; pero eso no depende de la ciudad a menos que ésta entienda cómo funciona el mecanismo de formación del precio del suelo y actúe en consecuencia. Regresaremos a este punto más adelante. Por lo pronto, mencionemos dos de las prácticas usuales que las ciudades adoptan para hacer que el precio de terrenos para las empresas sea bajo, o aparentemente bajo:

a) Dotar de infraestructura a los terrenos de manera gratuita. Este es un expediente socorrido con frecuencia. La infraestructura es introducida gratis a pesar de que las ciudades cuentan con la figura de contribución de mejoras o incluso a veces de impuesto a la plusvalía, pero que no es aplicado para no encarecer el precio del suelo.

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Este es un error, pues esta gratuidad no impide al propietario del terreno el incrementar su precio y con ello apropiarse no sólo del monto de la inversión que hizo la ciudad, que a fin de cuentas es un capital social regalado a un particular, sino la ganancia ordinaria de dicho capital, equivalente a los intereses del crédito que muy probablemente la ciudad tuvo que contratar para poder hacer la inversión y que tampoco recuperó del propietario beneficiado.

Si la ciudad no recupera este capital y la ganancia ordinaria, mucho menos recupera la que coloquialmente se conoce como “plus-valía,” es decir, cualquier ganancia extraordinaria que el propietario obtiene aun por encima del capital y la ganancia ordinaria que le regalaron. En suma, la ciudad cree que con ello atrae a empresas, pero lo único que hace es regalarle al propietario capital social y “plusvalías” que ella misma generó.

La historia de las ciudades está llena de ejemplos de esta naturaleza. Habría que preguntarse si no incurren los funcionarios en responsabilidades al no aplicar al menos el cobro de la figura de contribución por mejoras.

b) Subsidiar la adquisición de terrenos. Esta práctica opera de diversas maneras. Una frecuente, es la expropiación del terreno a valor del uso corriente, es decir al que actualmente está dedicado el terreno para ser vendido a la empresa que se desea atraer a ese mismo valor.

Este tipo de operaciones suele aprovechar imprecisiones de las leyes, donde el “valor comercial” puede interpretarse como el valor comercial del uso actual, en un mercado de terrenos agrícolas, o el valor comercial del mismo terreno en un mercado urbano que se presentará en un futuro y que los propietarios anticipan por encontrarse en la frontera con la ciudad. Al final del día la diferencia entre ambos valores queda a favor de la empresa a la que se le entregó la tierra, y desde luego que depende de que la fuerza relativa que el entorno político, jurídico e institucional otorgue a favor de los empresarios y en contra de los propietarios.

Cuando el resultado es a favor del propietario, entonces el subsidio acaba por anularse y el atractivo del precio bajo se vuelve inexistente. Cuando eso sucede la ciudad puede verse tentada a hacer un subsidio directamente a la adquisición del terreno; es decir a adquirir el terreno a un determinado precio y enajenarlo a uno más bajo. Además de la responsabilidad que como funcionarios tendrían los involucrados, lo único que se logra en términos económicos es beneficiar al propietario de los terrenos que en nada está contribuyendo con el esfuerzo que está haciendo la colectividad para atraer al empresario para que se asiente en la ciudad.

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Como vemos, estas prácticas probablemente sí atraigan a las empresas para que se ubiquen en la ciudad. Sin embargo, esto será en ambos casos en beneficio del propietario de los terrenos y en perjuicio de la ciudad que contará con menos recursos para la inversión productiva y que en este ejemplo hemos escogido que sea inversión social en las familias que trabajarán en las empresas atraídas.

A partir de lo anterior surge la pregunta ¿Habrá alguna manera de bajar el precio del suelo sin distraer recursos públicos? Pero antes de intentar contestarla, veamos el caso de una ciudad que escoge una estrategia opuesta. En efecto, retomemos el ejemplo de la ciudad que invierte en infraestructura productiva física y los precios atractivos no son los iniciales sino los de operación de la ciudad, en nuestro caso un impuesto predial bajo. Veamos los efectos.

a) Para la infraestructura física, la ciudad invierte en obra pública. Esa inversión pública beneficia a los propietarios de los terrenos, que como explicamos arriba lo reflejan en el precio de los mismos, indistintamente si la ciudad recupera o no la inversión por la vía de contribución de mejoras, o incluso la “plus-valía” digamos a través de un impuesto a la plus-valía.

Pero, el efecto no queda solamente allí. El propietario va a incrementar el precio de su terreno, por una razón adicional y es la que proviene de la relativa escasez de terrenos con infraestructura en la ciudad, y que será aun más si las ciudades con terrenos servidos con infraestructura física en la región son pocos, pues la situación de monopolio del propietario le va a permitir cobrar un precio monopólico aun mayor.

Se necesita que haya abundancia de terrenos con infraestructura en la ciudad para que los propietarios no impongan un precio monopólico, pero aun más, se necesita que un gran conjunto de ciudades tengan abundancia de predios con infraestructura para que ninguna de ellas pueda imponer un precio de monopolio.

Esta es la paradoja de la inversión pública en infraestructura física para la producción en cantidad insuficiente y en pocas ciudades, pues sólo redunda en un incremento en el precio de los terrenos y en una mayor inaccesibilidad de las empresas a dichos terrenos. Es decir, que la inversión en infraestructura física para las empresas no necesariamente implica una atracción de empresas.

b) Un impuesto predial bajo, con la pretensión de atraer a las empresas para que se instalen en la ciudad. Este es un instrumento de negociación para atraer empresas que ha resultado muy tentador para varias ciudades en el

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marco de la competencia impuesta por la globalización. Muchas ciudades ceden a la tentación y ofrecen reducciones, sea por la vía de bases disminuidas, de tasas más bajas, de descuentos al impuesto o cualquier medida que las leyes atingentes les permitan a la ciudad. Cuando las leyes no le permiten mucho, entonces las ciudades recurren a sub-valuaciones, a sub-clasificaciones de los tipos de construcción o a una cobranza intencionalmente deficiente.

Desde luego que éste no es el único costo de operación de la ciudad que se puede poner en ganga; lo hemos escogido porque no sólo por ser el tema de este ensayo, sino para contrastar lo que a continuación explicaremos, es decir, el hecho de que el impuesto predial presenta características únicas que son la clave para lograr lo que más arriba nos preguntábamos; recordemos la pregunta y ampliémosla:

¿Habrá alguna manera de bajar el precio del suelo sin distraer recursos públicos, y que además permita incrementar los recursos de la ciudad que se puedan invertir en infraestructura social productiva que no resulte en incremento en los precios de acceso al suelo para las empresas?

Pareciera un planteamiento imposible, sin embargo es factible que el impuesto predial encierre los atributos necesarios que nos permita lograr estos objetivos aparentemente complejos. Tanto el impuesto como el objeto del mismo, la propiedad inmobiliaria, tienen características únicas que probablemente no tenga ningún otro bien ni ninguna otra tributación y que además tiene la virtud de que ha logrado hacer coincidir a las diversas corrientes de pensamiento económico que en muchos otros temas divergen, pero no en el de la naturaleza del comportamiento económico del suelo y de su tributo principal el impuesto predial.

Antes de intentar contestar cada uno de los componentes de nuestra pregunta, debemos hacer una aclaración fundamental. El impuesto predial en muchos países tiene como base el valor del suelo y las construcciones adheridas al suelo; sin embargo cada uno de esos dos componente tiene un comportamiento económico diferente, y por ello en las líneas que siguen mantendremos una separación entre ambos componentes y a lo largo de nuestra línea de argumentación esperaremos que resulte evidente las razones para ello. Incluso, esperamos establecer por qué nos inclinamos fuertemente a separar lo que significa gravar al suelo de lo que significa gravar a la construcción.

LA fORMACIÓN DEL PRECIO DEL SUELO

El suelo no tiene un costo de producción y por consiguiente su precio no se forma más que exclusivamente a partir del tirón de la demanda. En virtud de las

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características únicas de ubicación que cada terreno tiene respecto del resto de los terrenos en una ciudad, éstas le permiten a su propietario contar con condiciones únicas, de escasez, que le facilitan exigir un precio de tipo monopólico. Es decir, que el propietario puede poner a competir a todos los usuarios posibles hasta que aquel con la mayor posibilidad de compra esté dispuesto a pagar hasta el tope de su capacidad, es decir que imperará lo que en la jerga valuatoria se denomina el “máximo y mejor uso”.

Para entender “el tirón de la demanda” pensemos en un constructor que construye, por ejemplo una vivienda. Este constructor parte de un precio en el que la vivienda se establece a partir de la capacidad de pago de las familias de un determinado nivel de ingreso al cual se plantea venderle la unidad. Dentro de dicho precio el constructor debe considerar que una parte representa el capital necesario para pagar los costos de construir la vivienda con sus servicios, más la ganancia ordinaria de dicho capital. El residuo, en esencia representa para el constructor una sobre-ganancia potencial que tiene que compartir con el propietario del suelo para que éste le permita el uso del mismo; la sobre-ganancia con que obtenga cada uno dependerá de la fuerza relativa que cada uno tenga al enfrentar la negociación, y estará condicionada por la información con que cuenten y el entorno cultural, jurídico y político en el que se desenvuelva la operación.

No serán pocos los casos en que el propietario se quede con la totalidad de la sobre-ganancia, que en estricto sentido pasa a denominarse renta del suelo. El propietario logrará lo anterior en virtud de que lleva la ventaja, fundamentalmente por que comparativamente su terreno tiene una ubicación única o cuasi-única dentro de la ciudad, situación que el constructor y el capital que lo respalda no tienen, pues en el último de los casos son sustituibles por otros constructores con capital.

Es así como el precio del suelo se forma a partir del tirón de la demanda y tiene un carácter residual, es decir, que a partir del precio del inmueble completo, el suelo surge de descontar el capital invertido en él, incluyendo la ganancia ordinaria de dicho capital.

Entendido lo anterior podemos comprender que si la ciudad regala parte de la inversión en capital al propietario en la forma de una obra pública de infraestructura física para la producción (carreteras, telefonía, electricidad), este ahorro sólo se traducirá en una sobre-ganancia aun mayor, que el propietario tendrá la posibilidad de hacer suya, es decir, de sumarla a su renta, particularmente si dicha infraestructura no abunda, sino todo lo contrario, escasea en la ciudad.

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Detengámonos un momento para destacar la naturaleza distinta entre el suelo y el capital invertido en él, es decir, las construcciones y la infraestructura. En términos económicos, el suelo es inamovible y condensa en su valor las ventajas creadas colectiva e individualmente, eso le da un gran poder al propietario si es que el entorno cultural-político y jurídico se lo permite, su única desventaja es que como base gravable no puede migrar a otra ciudad, incluso ello la hace la base gravable más idónea para el financiamiento de la ciudad.

En cambio, el constructor y el capital que invertirá en el suelo, hasta antes de invertirse, sólo puede obtener una ganancia media, pero tiene a su favor el que puede decidir aterrizar en otra ciudad si las condiciones no le son favorables en una primera. Es decir, que antes de anclarse al suelo, el capital de la construcción y desde luego que la mano de obra que la acompaña sí pueden migrara a otras ciudades y por consiguiente los gravámenes que se le impongan sí pueden ser ahuyentados pro una política fiscal equivocada.

Esta es la esencia para considerar seriamente establecer políticas fiscales separadas respecto de impuestos que gravan al suelo, de impuestos que gravan a la construcción. En un medio de fuerte competencia entre ciudades, gravar el suelo no implica migración de sus propietarios de una ciudad a otra, pero gravar la construcción si puede implicar que el capital y el trabajo involucrados (que en áreas de la simplificación hemos subsumido, tal vez demasiado libremente al capital) pueden estimularse o inhibirse ya sea si se gravan poco o mucho.

Lo anterior puede redundar en una política de impuesto predial donde se grave sólo al suelo y quede totalmente exenta la construcción o que se grave con una tasa mayor al suelo que a la construcción. Una estrategia a la que han recurrido ciudades de muy diversos países, entre ellos Australia, Nueva Zelanda, Jamaica, Dinamarca, Ucrania, Kenia, Estados Unidos4 e incluso México5. Otra manera, muy usual en México, es la de imponer una sobre-tasa a los terrenos baldíos; al final del día, si la sobre-tasa es significativa, generalmente tres veces la tasa normal, resulta en una manera indirecta, pero tortuosa, cara de administrar e inexacta, de gravar sólo al suelo de la ciudad.

LA REDUCCIÓN DEL PRECIO DEL SUELO A TRAvéS DE UN IMPUESTOPREDIAL ALTO

Supongamos a un propietario de dos terrenos colindantes de igual superficie, que los arrienda a una empresa para que los utilice como estacionamiento para sus

4 Ver Andelson (2000) y Bird y Slck (2002).5 Ver caso de Mexicali y otros en Baja California Norte reportados por Perló (2000).

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tráileres. Ambos terrenos son prácticamente idénticos, de 5,000 m2 con cupo de 25 tráileres cada uno. El propietario percibe la misma renta periódica, supongamos $100,000 anuales por cada terreno. Si la empresa quisiera comprar los terrenos, el propietario pediría como precio de venta, una cantidad equivalente que le permitiera invertirla en algún instrumento de inversión que le dé el mismo rendimiento de $100,000 por cada terreno. Si la tasa real media de ganancia de los capitales en el mercado es de 4% anual, el capital requerido sería de $2,500,000, por lo que el propietario pediría como precio de venta por cada uno de los terrenos $2,500,000, es decir, a razón de $500 m2.

Esta conexión entre la renta del suelo y el precio de venta, a través de la tasa media de ganancia de los capitales, que se convierte en una tasa capitalización, fue reconocida de tiempo atrás por los economistas de diversas escuelas de pensamiento y constituye de hecho la base de la técnica de capitalización de rentas ampliamente reconocida en la práctica valuatoria.

Ahora bien, supongamos que la única diferencia entre cada uno de los dos terrenos de este ejemplo es que se encuentran en municipalidades diferentes, situación que no es poco frecuente en las ciudades actuales, por consiguiente, cada uno de los terrenos está sujeto a un impuesto predial a una tasa anual diferente.

Para efectos de contrastar, supongamos que el primer terreno se encuentra en un municipio donde la tasa del impuesto es baja, digamos 0.2% anual, lo que resulta en un impuesto de $5,000 anuales. En este caso el propietario recibiría una renta anual neta ya no de $100,000 sino de $95,000 que capitalizada al 4% anual resulta en un precio de venta ya no de $2,500,000 sino de $2,375,000 a razón de $475 m2.

El segundo terreno, se encuentra en otro municipio donde la tasa del impuesto predial es alta, digamos de 0.8% anual, luego entonces, el impuesto sería de $20,000 anuales; en este caso, el propietario recibiría una renta anual neta por $80,000, que capitalizada al 4% anual resulta en un precio de venta de sólo $2,000,000 a razón de $400 m2.

Este ejemplo hipotético no dista mucho de la realidad. Los terrenos industriales en el nor-poniente de la zona metropolitana del Valle de México, donde encontramos zonas industriales que requieren terrenos para acomodar sus tráileres pueden llegar a encontrarse en territorios de jurisdicciones con regímenes fiscales independientes. Es así como, por ejemplo en el Municipio de Ecatepec, el primer terreno de nuestro ejemplo pagaría a una tasa efectiva6 de 0.258% anual, mientras que en la Delegación

6 La relación entre el impuesto anual y el valor en el mercado del inmueble.

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colindante de Gustavo A. Madero, el segundo terreno pagaría una tasa de 0.876% anual, es decir 3.4 veces superior, ello redundaría en que el primer terreno afectado por un impuesto bajo tendría un precio de $467.70 m2 mientras que el terreno afectado por el impuesto alto tendría una precio de $390.39 m2 7.

El efecto del impuesto predial en el precio del suelo es uno de las posibles explicaciones del porqué, como lo señala Smolka, éste es más alto en países subdesarrollados que en países desarrollados, a pesar de que en estos últimos la capacidad de ingresos es superior que en los primeros8.

En los países desarrollados el impuesto predial es mucho más significativo que en países subdesarrollados, en Estados Unidos la tasa efectiva del impuesto predial es en promedio del 1.2% para vivienda, de 1.7% para industria y del 2.3% para comercio9. Por otro lado, para Colombia es apenas de 0.07%, Filipinas de 0.01% e Indonesia se encuentra entre 0.01% y 0.41%10. En un estudio que efectuamos en 2000, sobre el impuesto predial y la vivienda de interés social en México, que abarcó las 32 entidades federativas, encontramos que la tasa efectiva en 2000 era en promedio de 0.17%, fluctuando entre 0.02% y 0.94%11.

El efecto que el impuesto predial tiene sobre el precio del suelo, lo hace un impuesto diferente a cualquier otro que grava al capital o al trabajo, sea vía la producción o el consumo, donde generalmente el impuesto es trasladado hacia el consumidor final o en su caso es compartido con el productor que sacrifica parcialmente su utilidad, dependiendo de la interacción de la elasticidad de la oferta y demanda de las mercancías en juego. Sin embargo, en el caso del suelo, el propietario no encuentra más remedio que absorber el impuesto, porque la naturaleza monopólica del suelo, explicada arriba, hace que el precio exigido ya se encuentre al tope de lo que el usuario pagaría, es decir, que está dedicado al “máximo y mejor” uso. Como ello va en detrimento de los ingresos periódicos que puede obtener del suelo, es decir, la renta, el precio que podrá obtener en el mercado disminuirá en proporción inversa al aumento del impuesto predial.

7 El impuesto en el caso de Ecatepec resultaría en $6,460.99 anuales de conformidad con el Art. 109 del Código Financiero del Estado de México y el valor unitario capitalizado de la renta neta resultaría en $467.70 m2. El impuesto en el caso de Gustavo A. Madero resultaría en $21,921.62 anuales de conformidad con el Art. 152 del Código Financiero del Distrito Federal y el valor unitario capitalizado de la renta neta resultaría en $390.39 m2.

8 Ver Smolka (2003).9 Según Minnesota Taxpayer Association (1999), citado por Bird y Slack (2002).10 Ver Bird y Slack (2002).11 Ver Morales (2001), caso más alto DF base renta y caso más bajo en Mérida base valor, promedio

para los cinco cajones de vivienda de interés social.

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AUMENTO DE RECURSOS PÚBLICOS A TRAvéS DE UN IMPUESTO PREDIAL ALTO

A partir de lo que hemos señalado, una mayor tasa del impuesto redundará en ingresos mayores para la ciudad. Desde luego que no ignoramos la importancia de contar con padrones actualizados, valores catastrales que reflejen el 100% del valor de mercado, y de una recaudación efectiva y a bajo costo, sino que estamos centrando nuestra discusión en aquel componente importante del impuesto que es la tasa del mismo. Además, estamos hablando desde luego de una tasa efectiva alta, es decir, de la relación entre la tasa del impuesto y el valor de mercado del inmueble, una vez hechas las correcciones por distorsiones por descuentos a la base, al impuesto o a cualquier exención que acostumbren contener los códigos financieros.

Los recursos que se obtienen por el impuesto predial en países desarrollados tienden a representar una proporción superior a la de los países en desarrollo. Según Bird y Slack (2002)12 en la década de los 90 los países miembro de la OCED el 1.44% de su PIB representaba impuestos a la propiedad, en tanto los países en transición13 representaba 0.54% y en los países en desarrollo el 0.42%, es decir, menos de un tercio que los primeros.

Del mismo estudio, con información sobre diversos países, hemos graficado la posición que México guarda respecto del ingreso por impuestos a la propiedad de los gobiernos del nivel subnacional con relación al PIB comparado con el PIB per cápita del país. También hemos graficado el mismo indicador comparándolo con el nivel de urbanización. En la primera gráfica14 se observa cómo México se encuentra entre los países con los más bajos ingresos por impuestos a la propiedad, 0.31% del PIB, a menos de un tercio de la media de 0.99% de los 15 países estudiados, aun y cuando su producto interno per cápita era de 9,100 usd en 2000 apenas 23% inferior a la media de 11,780 usd de dichos países. A simple vista se puede observar que México se encuentra alejado y por debajo de la línea de tendencia dibujada en la gráfica.

En la segunda gráfica15, se compara el mismo porcentaje de ingreso por impuestos a la propiedad, pero ahora con el nivel de urbanización, que permite observar que México tiene un alto nivel de urbanización de 74%, por encima de la media de los 15 países estudiados cuya media es de 66%. Este indicador permite suponer que

12 Que recogen de un estudio realizado por Bahl (2001)13 Entransicióndeeconomíadeplanificacióncentralaeconomíademercado.14 VergráficaA.15 VergráficaB.

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México cuenta con una base gravable amplia, pues los valores inmobiliarios son substancialmente más altos en la ciudad que en el campo. No obstante lo anterior, México desaprovecha dicha base gravable de manera notoria, a simple vista se puede ver que es el país que se encuentra más alejado de la línea de tendencia dibujada en la gráfica.

Gráfica A: Porcentaje de impuestos a la propiedad del nivel subnacional respecto del producto interno bruto, versus ingreso per cápita (usd anuales). Elaboración propia con base en Bird y Slack (2002).

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Gráfica B: Porcentaje de impuestos a la propiedad del nivel subnacional respecto del producto interno bruto, versus población urbana. Elaboración propia con base en Bird y Slack (2002).

LA INvERSIÓN EN INfRAESTRUCTURA PRODUCTIvA SOCIAL.

La precariedad de los ingresos por impuestos a la propiedad en México, desde luego que redunda en una baja inversión en infraestructura social, es decir, en servicios urbanos a las familias trabajadoras. En muchos países desarrollados, los impuestos inmobiliarios además de financiar los servicios urbanos, sirven para financiar la educación. Éste no es el caso de México, pues la educación se financia a través de impuestos nacionales a los ingresos y al comercio que son transferidos a los gobiernos estatales bajo la figura de las participaciones.

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Sin embargo, en los países desarrollados también los gobiernos nacionales apoyan la educación a través de transferencias que complementan los recursos locales. Desde luego que las proporciones son diferentes; no obstante, el énfasis que queremos hacer se refiere a la importancia que para las ciudades de esos países tiene la inversión en infraestructura productiva de tipo social, es decir, aquella que apoya a las familias trabajadoras en la educación, que es en su mayoría gratuita y universal, y en sus servicios básicos, que son generalizados para toda la población y no sólo para unos cuantos de la ciudad.

Uno de los rasgos dominantes del financiamiento de esos países es el del cobro de impuestos prediales altos para ser invertidos fundamentalmente en desarrollo de la propia comunidad a través de servicios básicos y educación. Por el contrario, lo que caracteriza al financiamiento de las ciudades mexicanas es un impuesto predial muy bajo con el que se financian unas pocas obras de infraestructura que a veces se dirigen a la zonas de población de ingresos bajos pero también se dirigen a las colonias de población de ingresos medios y altos que reclaman obras bajo el principio del beneficio recibido cuando el impuesto predial debería operar fundamentalmente bajo el principio de la capacidad contributiva. Aun más, existe el riesgo de que con la competencia a que se ven sujetas las ciudades mexicanas, dichos recursos no se apliquen a inversiones en infraestructura social para la población en absoluto, sino en obras de infraestructura física para atraer a empresas para que aterricen en sus territorios.

El incremento de los recursos por vía del impuesto predial en todo caso debe regresarse a la ciudad pero en inversión productiva social, es decir, de apoyo a las familias trabajadores en servicios urbanos y educación que les permiten reproducir su fuerza de trabajo de una manera provechosa para ellas mismas. La reinversión de este tipo genera una derrama en los habitantes de la ciudad más que en los inmuebles mismos, o si lo hace en los inmuebles como indudablemente sucede con el incremento en la calidad de los servicios urbanos, ésta impacta en el patrimonio de las familias trabajadoras. Las propiedades dedicadas a actividades productivas pueden encontrar en el sector privado la fuente de su financiamiento para la infraestructura en lugar de distraer fondos públicos.

Adicionalmente, con flujos sostenidos de impuesto predial que permitan un incremento sostenido en la inversión pública en servicios urbanos que cada vez más generalicen su disponibilidad en las distintas tierras de la ciudad, menor será la escasez de tierra servida y menor será la posibilidad de que los propietarios impongan un precio monopólico por sus tierras. Con esta acción se cierra por este otro lado el círculo vicioso de pocos recursos para servir tierras que implica tierra servida escasa, que a su vez redunda en precios altos del suelo, que sólo beneficia a los propietarios de la tierra.

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Contestando la pregunta

Tal y como hemos tratado de ir argumentando a lo largo de este ensayo, un impuesto predial alto tiene como efecto presionar los precios del suelo a la baja, ello hace más atractiva a la ciudad para las empresas que quieran establecerse en ella, pues los costos iniciales podrán llegar a ser sensiblemente más bajos. Por otro lado, un impuesto predial alto, en lugar de implicar sacrificios fiscales, redundará en incrementos en los ingresos de la ciudad; esta política resultará a todas luces más sana que las guerras fiscales suicidas en las que se involucran las ciudades que compiten sacrificando sus ingresos en aras de una falsa expectativa de lograr que una empresa u otra decida establecerse en su territorio.

Adicionalmente, los recursos incrementados provenientes del impuesto predial, deben invertirse en infraestructura social en la forma de más servicios urbanos generalizados y en educación que beneficie a las familias trabajadoras. Con esta plataforma la ciudad competirá mejor frente a otras, pues ofrecerá un mejor capital humano, antes que una infraestructura física para las empresas que estarán gustosas de solventarlas por su cuenta pues, habrán encontrado suelo barato en esa ciudad. Además, al capital le resulta menos difícil organizarse para producir la infraestructura física que necesite y pagar por ella, que producir buenos recursos humanos.

Advertencia final

Sentimos importante advertir, aunque sea brevemente, tres circunstancia que pueden jugar en contra de lo que aquí hemos planteado:

a) La realidad metropolitana de nuestras ciudades. La Secretaría de Desarrollo Social de México, reconoce actualmente 14 áreas metropolitanas y 30 aglomeraciones urbanas16. A lo largo de nuestro ensayo hemos estado hablando deliberadamente del financiamiento de las ciudades y no de los municipios. La razón es que hoy en día la unidad jurisdiccional del municipio está resultando obsoleta para la mayoría de la población del país.

Sin embargo, el impuesto predial es el tributo asignado a dicho nivel de gobierno y es el instrumento que hemos argumentado como idóneo para que las ciudades se inserten de manera positiva en la competencia dentro del marco de la globalización. Si el predial se maneja a este nivel en áreas metropolitanas formadas por diversos municipios y éstos cuentan con la

16 Ver Sedesol (2003)

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posibilidad de proponer su propia tasa del impuesto, como de hecho se los garantiza la Constitución17, podemos encontrarnos con una competencia encarnecida entre jurisdicciones de una misma ciudad que puede desembocar en la polarización entre zonas ricas y pobres de la ciudad. Por ello se requiere concebir esquemas de solidaridad y cooperación metropolitana que impidan que esto suceda.

Es decir, que cuando hemos hablado en nuestro ensayo de ciudades, no necesariamente nos hemos referido a municipios, sino al menos en estos 44 casos mexicanos de algo más que municipios, hemos hablado de alguna suerte de coordinaciones intermunicipales que son necesarias de crear para que lo propuesto tenga realmente coherencia con la realidad espacial sobre la cual se está trabajando.

b) Las sentencias judiciales en contra de gravar más al suelo que a la construcción. En muchas de las entidades federativas de México las leyes prevén una tasa superior para los terrenos que se encuentren baldíos. Esto existe de tiempo atrás, sin embargo en la última década esta tasa ya no es una sobre-tasa apenas simbólica, sino dos tres o hasta seis veces mayor que la tasa normal, hecho que proliferó a partir de que el DF introdujo en 1990 una sobre-tasa a los baldíos que llevaba a su propietarios a pagar el triple de lo que pagaban los inmuebles construidos de igual valor. Subyacía en esa sobre-tasa, como explicamos arriba, escondido un impuesto con base en el valor del suelo, que buscaba recuperar para la ciudad el valor que ella le agrega a los inmuebles y que se refleja en el suelo, situación que es más evidente en el caso de terrenos baldíos al interior de la ciudad sujetos a especulación.

Sin embrago, el Poder Judicial ha emitido fallos en contra de dicha tasa en algunas entidades18, desde luego porque la legislación fiscal mexicana tiene imbuida la miopía de que los impuestos no deben pretender ningún objetivo extra-fiscal y por consiguiente no tienen por qué aceptar cualquier argumento recuperador de rentas del suelo, o de “plus-valías”, mucho menos de inducción de conductas para que el propietario deje de retener el baldío. No obstante, ello crea un entorno judicial adverso para la política fiscal que hemos planteado aquí, y que es necesario tomar en cuenta para las políticas fiscales que los gobiernos de las ciudades adopten.

17 Artículo 115.18 En los municipios de Playas de Rosarito, Baja California (ver Tribunal Colegiado de Circuito A), de

Apodaca, Escobedo, Guadalupe, Monterrey, San Nicolás de los Garza, San Pedro Garza García, y Santa Catarina en Nuevo León (ver Tribunal Colegiado de Circuito B) y José Azueta en Guerrero (ver Tribunal Colegiado de Circuito D).

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Para ser más concretos, si hemos logrado armar un caso convincente en el sentido de que el meollo del asunto está en gravar el suelo más que a la construcción, porque gravar el suelo redunda en atraer empresas, mientras que gravar las construcciones tenderá a ahuyentarlas, entonces la estrategia recomendable es la de introducir de una vez por todas un impuesto predial basado sólo en el valor del suelo.

c) La jurisprudencia en contra de la base renta del impuesto predial en el Df. Es difícil dejar de reconocer las enormes inequidades del doble método de cálculo de la base gravable en el Distrito Federal (DF) y que algún día llevaría al Poder Judicial a dictaminar en contra de ella19. Como lo advertimos en otra ocasión20, la situación había llevado al Gobierno del DF (GDF) a depender de un pequeño grupo de cuentas con un valor actualizable automáticamente, los inmuebles arrendados, que implicó que una parte substancial de la recaudación acabara por concentrarse en ese grupo. El GDF debió tomar cartas en el asunto e ir igualando paulatinamente los dos métodos de cálculo para reducir la inequidad a la vez que mantener el alto nivel de recaudación en esa entidad y que representa cerca de la mitad de los ingresos que por concepto de impuesto predial se recaudan en todo el país.

Al no tomar medidas a tiempo, el GDF corrió el riesgo de que los propietarios en conjunto acabaren pagando bastante menos impuesto predial que el que pagaban antes de que se sentara jurisprudencia en junio de 200321. Este hecho es trascendente, pues el GDF es la entidad donde el impuesto predial de los inmuebles arrendados estaba a niveles similares a los de otros países en desarrollo y además tenía el efecto demostrativo de que a pesar de existir un impuesto tan elevado, ello no desincentivó la construcción de una cantidad importante de inmuebles en arrendamiento, particularmente edificios de oficinas. Es de notar que esa actividad constructiva continuó incluso a lo largo de la prolongada recesión inmobiliaria que experimentó el país después de la crisis financiera que lo embistió en 1995.

Hemos querido cerrar nuestro ensayo destacando el impacto que puede tener la jurisprudencia en el DF porque este caso puede generar un entorno de declinación de la importancia que el impuesto predial había alcanzado en uno de los pocos gobiernos locales donde este tributo era realmente significativo. Es importante no encontrar desánimo en ello, sino en todo caso inspiración para aprender de los errores y adoptar estrategias de largo alcance para fortalecer al impuesto predial

19 Ver Tribunal Colegiado de Circuito (C). Ver Tribunal Colegiado de Circuito (C).20 Ver Morales Schechinger (2002).21 Ver Suprema Corte de Justicia (2003).

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como una de las recursos de política tributaria fundamentales para la competencia sana de las ciudades en un entorno globalizado.

Por ello, repetiremos nuestra tesis para concluir puntualmente. Las ciudades deben buscar la manera de bajar los costos de instalación de empresas para atraerlas y la mejor manera de hacerlo no será sacrificando sus fuentes fiscales sino aplicándolas sabiamente para que baje el precio de los factores clave de la producción, como es el caso del suelo.

Reiteramos que un impuesto predial alto tiene como efecto una baja en los precios del suelo, con el efecto virtuoso de que con ello los ingresos de la ciudad aumentarán con base en una fuente de riqueza que fue creada por la misma colectividad, la ciudad, es decir, el valor del suelo. Esos recursos deberán dirigirse a la colectividad aumentando los servicios urbanos y educativos que se traduzcan en inversión productiva social, en recursos humanos que resultan uno de los principales atractivos que busquen las empresas para establecerse.

Estamos convencidos de que las empresas con suelo barato y recursos humanos capacitados que vivan en ciudades con buena calidad de vida porque sus servicios urbanos son buenos, estarán dispuestas a invertir en la infraestructura física que requieran sin distraer recursos de la comunidad, sino al contrario, acrecentándolos en un círculo virtuoso.

Referencias

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Ventolo, William y Williams, Martha (1997), Técnicas de avalúo inmobiliario, ed. RealReal Estate Education Company, Chicago.

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Educación y Cultura fiscal: Cómo Lograr la Aceptación Pública y el Cumplimiento*

Richard N. Poole1

Traducción: Rebeca Elizalde Hernández.2

Existe una realidad económica tanto en los países en transición como en los países desarrollados. El Estado debe recaudar ingresos para poder hacer su trabajo.

También cada vez es más evidente en años recientes, que la imposición a la propiedad puede ser una herramienta importante del Estado para recaudar los fondos que necesita.

El sistema del impuesto a la propiedad puede ser utilizado para beneficio de todos los involucrados, dado que es aceptado por el público, y el Estado tiene la capacidad de recaudar el dinero.

Por lo tanto, es importante establecer los elementos básicos de cualquier sistema de impuesto a la propiedad propuesto, que puedan ser necesarios para alcanzar dicha meta.

Cabe recordar que el impuesto a la propiedad es una base legítima sobre la cual el estado puede recaudar ingresos. Proporciona una fuente de ingreso segura y estable. Un sistema de impuesto a la propiedad seguro y estable es entendible y


1 SociodelafirmalegaldePooleMilliganenToronto,NotarioenCanadá.TieneunaLicenciaturadelTrinity Collage y un Doctorado de la Escuela de Leyes de la I Universidad de Toronto. El señor Pool es exPresidente de la Asociación de Impuesto a la Propiedad de Canadá, un miembro del Consejo Americano del Impuesto a la Propiedad y el Instituto Internacional del Impuesto a la Propiedad.


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permite una distribución justa de la carga entre los involucrados. Puede ser simple y eficiente en términos administrativos.

Con el fin de alcanzar un buen nivel de aceptación pública y mejorar la capacidad para recaudar el gravamen, no sólo debe haber un fundamento firme sobre el cual está basada la valuación de la propiedad, sino que también debe haber un sistema de recaudación y cobranza de calidad. Se deben hacer esfuerzos para asegurar la integridad en el cobro, con el fin de evitar que el sistema adquiera una mala reputación.

También es importante que los intereses especiales no se beneficien de manera injusta del sistema del impuesto a la propiedad, ya que cualquier distorsión como tal del sistema disminuye la confianza del público en el mismo.

Habiendo expuesto lo anterior, es imperativo que todos los involucrados en el sistema lo entiendan y que el Estado les comunique sus intenciones. El impuesto a la propiedad puede ser una fuente de ingresos significativa, pero debe ser presentado a los involucrados como verdaderamente necesario. También se les debe asegurar que los ingresos van a ser bien gastados.

En el desarrollo de un sistema de imposición a la propiedad es importante que se establezca un vínculo directo entre los impuestos gravados y los beneficios consecuentes a la recepción de los recursos.

Con el fin de alcanzar un buen nivel de aceptación pública, el ingreso recaudado por el impuesto a la propiedad debe usarse primordialmente para el financiamiento de los servicios que proporciona el gobierno local y no como una herramienta para la redistribución del ingreso o el financiamiento de iniciativas de política social amplias.

En muchas jurisdicciones, el impuesto a la propiedad está restringido al financiamiento de aquellos servicios locales necesarios y directamente relacionados con el beneficio del dueño o ocupante de la propiedad responsable del pago de impuesto. Ejemplos de dichos servicios son los de agua, alcantarillado, parques, seguridad pública, bomberos y recolección de basura. Por otra parte, en algunas jurisdicciones tales como la provincia de Ontario en Canadá, el impuesto a la propiedad se está utilizando para financiar la redistribución de la riqueza y los servicios sociales, más allá de lo que se requiere para los servicios del gobierno local. Dos ejemplos son el bienestar y la vivienda social. Esto ha conducido no solamente a desproporcionar la carga fiscal entre las propiedades comerciales e industriales dentro de ciertas regiones en la provincia, sino que también ha generado cierta reticencia general de

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parte de los contribuyentes respecto a la aceptación del sistema del impuesto a la propiedad como una herramienta adecuada para el financiamiento de los servicios proporcionados por el gobierno.

El impuesto a la propiedad debe permanecer como una herramienta útil para el pago de los servicios locales y el financiamiento del gasto municipal. Si se quiere alcanzar un nivel significativo de confianza por parte del público, no debe desarrollarse como una fuente de ingresos de base más amplia.

Habiendo dicho esto, debemos considerar el uso del impuesto a la propiedad como una herramienta para el desarrollo urbano. Con una administración adecuada, los incentivos del impuesto a la propiedad pueden ser una herramienta adecuada para fomentar el desarrollo. Por lo general, no existe la suficiente flexibilidad en la base gravable del impuesto a la propiedad como para permitir iniciativas específicas para mejorar el entorno económico. De hecho, el desarrollo y la renovación urbanos pueden ser revitalizados a través de esquemas tributarios. Por ejemplo, en América del Norte la revitalización del superavit de terrenos industriales contaminados, a menudo está vinculada a iniciativas relacionadas con el impuesto a la propiedad que fomenta la limpieza y desarrollo de las áreas contaminadas. Esto se conoce a menudo como “brownfieldslegislation” (legislación para propiedades contaminadas).

El impuesto a la propiedad está basado sobre la determinación y gravamen de un impuesto de acuerdo a la propiedad. Es importante que cualquier sistema a la propiedad se vincule a iniciativas de política tributaria adecuadas desarrolladas por el estado. Las iniciativas de política tributaria pueden impactar significativamente el uso del suelo. Por ejemplo, la valuación y la imposición del suelo agrícola en Ontario está sujeta a normas especiales. Mientras que el terreno sea utilizado para propósitos agrícolas, se aplican estas normas especiales de baja imposición, independientemente del valor que tenga el terreno para otros propósitos. De esta forma, el terreno continuará siendo cultivado hasta que exista un nuevo desarrollo, satisfaciendo así a la política gubernamental de mantener lo más posible el terreno para la producción agrícola. Aquellas jurisdicciones que tratan de separar el sistema del impuesto a la propiedad de cualquier política tributaria realista, corren el riesgo de no lograr la aceptación pública, y no serán capaces de recaudar los ingresos necesarios.

Desafortunadamente, los políticos locales están renuentes a considerar el impacto de la política del impuesto a la propiedad. Generalmente, esos políticos locales prefieren recibir subsidios de parte del gobierno central para el financiamiento de sus iniciativas. Se debe hacer un esfuerzo por dar a dichos políticos la responsabilidad de gravar los impuestos que produzcan el ingreso necesario para financiar sus iniciativas.

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Este concepto puede no ser bien aceptado, dada la tendencia de los políticos locales de esperar las fuentes de financiamiento centrales. De esta forma, evaden el tener que hacerse responsables de financiar sus proyectos. En muchos países, son los políticos locales quienes más se oponen al establecimiento de un sistema de impuesto a la propiedad, prefiriendo mejor quejarse ante otro nivel de gobierno que ser responsables de sus acciones.

Una vez más, observamos esta dicotomía en las actividades recientes del Gobierno Federal en Canadá. Dicho gobierno se ha dado cuenta de que es necesario dirigir recursos a las ciudades dentro de Canadá. Ha anunciado iniciativas para tal propósito. El debate ahora es que si las ciudades deben ser financiadas por subsidios de parte del gobierno federal o si, alternativamente, se les deben dar las herramientas para recaudar los ingresos de manera local. Por ejemplo, ¿deben los municipios urbanos participar de una porción del impuesto a la gasolina gravado actualmente por el gobierno federal?

Con el otorgamiento de la facultad para recaudar impuestos viene el derecho al poder político. Esto origina cuestiones políticas reales con respecto a la distribución del poder entre los distintos niveles de gobierno. Si los políticos locales desean ejercer el poder político, quizá se les debería otorgar responsabilidad política.

Cualquiera que sea el resultado de este debate, es importante que al desarrollar estas iniciativas exista una comunicación efectiva con los involucrados de manera que puedan estar conscientes completamente, tanto del debate como de sus consecuencias. Desde un punto de vista más práctico, la buena comunicación conduce a la estabilidad financiera de un sistema de impuesto a la propiedad, y crea confianza en el sistema, lo que fomenta el cumplimiento.

Sin embargo, la comunicación no debe ser frívola. Desde la perspectiva del contribuyente, el sistema del impuesto a la propiedad debe ser abierto, oportuno, transparente, y debe crear equidad entre los contribuyentes.

La integridad del sistema del impuesto a la propiedad se puede probar de mejor manera a través de un sistema de información disponible oportunamente, que pueda ser mantenida eficientemente y a bajo costo. Al lograr que la información esté disponible más oportunamente, las distorsiones injustas se pueden identificar fácilmente y se hace posible la rendición de cuentas del sistema.

Por otra parte, al establecer tal apertura es importante proteger la confidencialidad de la información recibida de forma necesaria por la autoridad valuadora en el curso de sus deberes. El hacer pública la información confidencial, particularmente

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la recibida de parte de los contribuyentes comerciales e industriales, puede poner en serio peligro a la eficiencia del sistema del impuesto a la propiedad. Aquellos contribuyentes que están obligados a cumplir con el requisito de proporcionar la información necesaria, sólo cumplirán si están seguros de que no se hará un uso inapropiado de la información, que comprometa los intereses de su empresa.

Se debe establecer un equilibrio entre el acceso a la información y la protección de la confidencialidad de la misma. El equilibrio de intereses debe ser genuino y protector. El motivo de cualquier requerimiento para revelar información debe ser comunicado de manera apropiada a los involucrados. Sólo se puede equilibrar de esta forma la transparencia del sistema con la necesidad de proteger la privacidad de los individuos.

Un elemento clave para cualquier sistema de impuesto a la propiedad es la necesidad de proporcionar herramientas clave adecuadas para el cobro coactivo. Por su propia naturaleza, el impuesto a la propiedad se presta para el cobro coactivo. El establecimiento del embargo precautorio y de recargos en contra de la propiedad sujeta al impuesto es una herramienta de cobro coactivo importante. Sin embargo, otras iniciativas hacen el cobro más práctico.

Muchas propiedades están sujetas a hipoteca o algún otro tipo de cargo. Al incluir el impuesto a la propiedad como parte del pago de la hipoteca, el impuesto se cobra junto con los cargos que se cobran regularmente a la propiedad. La falta de pago de estos cargos desencadena el cobro coactivo de la hipoteca sin la necesidad de que exista un cobro coactivo independiente para el pago del impuesto a la propiedad.

La programación del pago del impuesto también es una herramienta importante para asegurar el pago. En Canadá quienes sugieren que una de las principales preocupaciones relacionadas con la imposición a la propiedad residencial es la tendencia de los gobiernos locales a gravar el impuesto en una sola cantidad total y no en pagos programados regularmente. La necesidad del contribuyente de la propiedad residencial de pagar de esa manera, proyecta al impuesto como un gravamen no razonable cuando, si se gravara periódicamente, la cantidad no sería tan llamativa. Evidentemente, para que un gravamen periódico sea práctico, el impuesto a la propiedad recaudado debe ser lo suficientemente substancial como para solventar los costos administrativos asociados con el cobro de los pagos periódicos. Un sistema de impuesto a la propiedad que no recauda los fondos suficientes como para costear dichos costos es una pérdida absoluta de tiempo, de cualquier modo.

Sin embargo, evidentemente, en los países en transición, con el fin de establecer herramientas de cobro coactivo adecuadas, es necesario crear una infraestructura legal para dichos propósitos.

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De manera similar, con respecto al fundamento básico del sistema del impuesto a la propiedad, es decir, la valuación de la propiedad inmobiliaria, existe la necesidad de crear un entorno en el cual se pueda instalar un sistema como tal.

Existe la necesidad de métodos de estandarización para crear un mercado de bienes raíces transparente que pueda ser utilizado para establecer un sistema de valuación entendible.

Todo ello comienza con un pequeño sistema de registro a través del cual se pueda identificar cada propiedad para propósitos de su valuación. Es necesario tener un criterio de mercado para crear el fundamento a través del cual se pueda considerar una base de valuación equitativa y justa. Existe la necesidad de estándares de valuación que se puedan aplicar de manera uniforme, de modo que el sistema sea entendible. Se requieren expertos en el campo para implementar este sistema.

Una vez más, al considerar el desarrollo de un sistema de impuesto a la propiedad y su utilización para recaudar fondos significativos para financiar los servicios proporcionados por el gobierno local, existe la necesidad de una continua comunicación con todos los involucrados en el sistema.

Siempre es importante considerar la implementación de un sistema del impuesto a la propiedad desde una perspectiva a largo plazo. Los arreglos a corto plazo no funcionan. Solo es necesario observar la debacle en la provincia de Ontario para comprender que los arreglos a corto plazo no funcionan. La base de valuación de propiedades comerciales e industriales dentro de la provincia de Ontario está probablemente entre las peores desarrolladas del mundo.

En 1998, el gobierno provincial de Ontario determinó que los valores no actualizados necesitaban ser actualizados para obtener el valor actual de base para la determinación del impuesto. El gobierno procedió a implementar la determinación del impuesto con base en valor actualizado. Al enfrentar reacciones enérgicas de ciertos propietarios dentro del sector comercial, el gobierno entró en pánico y estipuló un sistema por medio del cual el incremento o disminución del impuesto resultante de la nueva valuación de la propiedad sería amortiguado.

Estas “medidas temporales” establecidas originalmente para un periodo de tres años, ahora se han vuelto permanentes. Seis años después de la nueva valuación de la propiedad comercial e industrial dentro de la provincia de Ontario, ahora existe una total discordancia entre la valuación para la determinación del impuesto y el impuesto a la propiedad realmente gravado.

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El sistema no es entendible; no existe una distribución justa; no es administrativamente simple y eficiente; no existe un sistema de calidad para la determinación del impuesto. Lo disparatado del sistema se puede describir mejor a través de un ejemplo.

En 2003, la ciudad de Toronto, Canadá, sufrió una serie de percances económicos serios. Fue golpeada por los efectos del atentado del 11 de septiembre; la epidemia del SRAS; y un apagón de electricidad de gran magnitud. Como resultado la industria del turismo fue devastada. La ocupación hotelera cayó a un 20 por ciento. La receptoría estaba en boga. Respecto a valores actualizados que se usarían de base para el cálculo del impuesto para 2004, la autoridad reconoció una pérdida de valor en este sector y redujo los valores.

Desafortunadamente, el arreglo apresurado de 1998 previó cualquier tipo de reducción en el impuesto a la propiedad. De hecho, en lugar de pagar una cantidad de impuesto justa sobre el valor reducido de sus propiedades, los hoteleros continuaron pagando una sobretasa de 25 por ciento basada en cierto cálculo histórico del valor previo.

Lo que hizo posible continuar con el cobro del impuesto fue solamente la predisposición de los canadienses a aceptar de manera sumisa las indicaciones de su gobierno.

Es importante, al considerar la implementación de un sistema de impuesto a la propiedad, evitar que la valuación y la determinación del impuesto tengan una naturaleza adversa al contribuyente. Tradicionalmente, las autoridades tributarias son consideradas como opuestas al contribuyente. El contribuyente es considerado como el “enemigo” de la autoridad tributaria.

Estas circunstancias se deben evitar lo más posible. Al asegurar la transparencia y crear un sistema justo y equitativo, se puede evitar esta confrontación.

Desde la perspectiva del contribuyente, el acceso a la información le debe permitir estar satisfecho de la justicia del sistema. La autoridad tributaria debe garantizar los derechos de los contribuyentes y que dichos derechos correspondan a estándares comunes y entendibles.

El esquema de apelación al valor de la propiedad determinado por la autoridad valuadora tiene que afianzarse como un recurso equitativo y transparente. Muy a menudo, los tribunales de revisión de la valuación están predispuestos a apoyar a la autoridad valuadora. Esta predisposición se ha interpretado tendenciosa. Las conductas tendenciosas destruyen el sistema.

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A corto plazo, el establecimiento de herramientas de apoyo al contribuyente puede causar cierto desajuste, pero a largo plazo, es imperativo que dichas herramientas funcionen para que haya aceptación pública y cumplimiento.

Todos los involucrados se deben integrar en el sistema. La autoridad valuadora no debe ser adversa a los demás involucrados. Los gobiernos locales deben trabajar de manera muy cercana con los grupos de contribuyentes para facilitar la implementación de un sistema apropiado de impuesto a la propiedad. Así mismo, se debe identificar a todos los involucrados.

El quiénes son los involucrados permite una comunicación adecuada con ellos. Es importante incrementar la conciencia sobre la importancia que tiene el impuesto a la propiedad para el funcionamiento del estado.

El vincular los ingresos con los gastos crea un entorno por medio del cual el beneficio que produce el pago del impuesto pueda ser percibido por el contribuyente.

El impuesto a la propiedad debe ser considerado como lo que es. Es un impuesto sobre la propiedad inmobiliaria que sirve para el financiamiento de los servicios que proporciona el gobierno.

Comúnmente, la naturaleza del impuesto a la propiedad no ha sido comunicada al contribuyente. Muchos contribuyentes, considerando sólo el beneficio directo sobre la propiedad, se quejan de que el impuesto a la propiedad es un impuesto regresivo inapropiado en el siglo XXI. Al identificar al impuesto por lo que es y al vincularlo con los servicios no específicos a la propiedad, puede ser difundido en una ámbito más amplio, como un impuesto viable a partir del cual se pueden acumular beneficios.

El dar los pasos adecuados para lograr la aceptación pública del sistema del impuesto a la propiedad es esencial para su implementación.

Manteniendo la integridad del sistema, utilizando las habilidades de comunicación adecuadas, incluyendo a todos los involucrados, minimizando los procesos adversos, y colocando todas las herramientas necesarias para su implementación, se puede establecer un sistema de impuesto a la propiedad como fuente segura y estable de ingresos.

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hacia una Nueva Relación entre los Contribuyentes

y los Gobiernos Estatales y Municipales*

Elías Alfonso Rea Azpeitia1

1.- DEMANDAS DEL ENTORNO DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA

Hoy en día la administración tributaria enfrenta las secuelas de un entorno dinámico que ha venido sufriendo transformaciones radicales en el ámbito político – social, en el económico y en el espacio organizacional de las instituciones públicas.

El entorno político -social ejerce fuertes presiones a la administración para que se transforme en un ente más eficiente; la población ha incrementado sus demandas de servicios, infraestructura y de mejor calidad en la atención que le brindan las instituciones públicas; aunado a ello, las actuales tendencias democráticas que han permitido la incorporación de participantes de las mas diversas ideologías, han abierto espacios de intervención en la vida comunitaria que no se habían visto en nuestro país; por otra parte, el proceso de descentralización, particularmente el relacionado con la redistribución de funciones y competencias entre niveles de gobierno, también empuja a una mejora en la capacidad de gestión para dar respuesta a estas nuevas exigencias.


1 El autor es Licenciado en Economía y Master en Administración por la Universidad de Guadalajara; actualmente es Director de Desarrollo Administrativo de la Hacienda Municipal de Indetec, México. Lasáreasdeespecialidadquedominasonlasfinanzaspúblicas, laadministracióntributaria,elanálisis estratégico y organizacional y el diseño de sistemas para la administración tributaria; su ejercicio profesional ha estado dedicado a la investigación, la asesoría, la edición de publicaciones, la capacitación y apoyo al desarrollo profesional de funcionarios de mandos medios y superiores de las haciendas publicas.

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El entorno económico de la administración tributaria, caracterizado por un irregular comportamiento de finanzas nacionales que no permite vislumbrar el contar con una capacidad de generación de recursos suficientes ante las crecientes demandas sociales; así como el auge de la economía subterránea con toda la problemática de la disminución de la capacidad de pago de contribuyentes que genera morosidad y evasión; son elementos que deben provocar una reacción de las áreas hacendarias de los gobiernos locales hacia una optimización de sus procesos de generación de recursos y de control de cumplimiento tributario.

Por último, si los factores anteriores presionan a la administración tributaria, las nuevas tendencias organizacionales también constituyen un elemento a considerar por las autoridades. Sobre este particular, comento a manera ejemplificativa los siguientes aspectos.

• El agotamiento del modelo burocrático tradicional de administración. Hoy en día existe una fuerte tendencia para su transformación en un modelo de servicio y calidad en la gestión de los entes públicos;

• La irracionalidad en las estructuras orgánicas que impiden responder con prontitud a las exigencias operativas actuales, en las que varias áreas deben participar en la ejecución de programas concretos de gestión;

• La rigidez y lentitud de la gestión administrativa y la preocupación modernizadora e innovadora de algunos directivos que intentan mover la anquilosada maquinaria de las áreas de ingresos en el sentido ya comentado.

Estos elementos nos llevan a replantear cuáles son los desafíos actuales de la administración pública en general y de la administración tributaria en particular.

2.- DESAfÍOS DE LOS ESTADOS y MUNICIPIO2

La atención a las demandas del entorno gubernamental implica convertirlas en los retos a enfrentar por la administración pública ; estos retos no solo impactan a la administración tributaria, sino a toda la institución gubernamental, por lo que habrá que visualizarlos desde una perspectiva de impacto general y sistémica.

Un primer reto es el de enfrentar con eficacia el proceso de descentralización. Una de las consecuencias en la modernización del Estado Mexicano, es

2 La estructura de los desafíos ha sido presentada por Ricardo Arraigada, en un excelente trabajo de investigación “Diseño de un sistema de medición de desempeño para evaluar la gestión municipal: una propuesta metodológica”, Serie Manuales 20, ILPES-CEPAL, Dirección de Gestión del Desarrollo Local y Regional, Santiago de Chile, julio 2002. Los comentarios particulares referidos al caso de México son del autor de este artículo.

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la descentralización y la desconcentración de la administración pública. La descentralización se ha gestado a través del fortalecimiento de los gobiernos estatales y municipales mediante el traspaso de atribuciones y recursos, buscándose además, su modernización y el refuerzo progresivo de su autonomía. Así, los gobiernos estatales y los municipios mexicanos asumen hoy en día atribuciones en materia de gasto público; en materia de administración de fuentes de ingreso federal; en materia de programas de inversión federal; en materia de vigilancia y regulación y de ordenamiento territorial que antes eran exclusivas de la Federación, entre otros aspectos de igual importancia.

Ese desafío demanda de la administración pública un categórico y creciente cambio de su gestión interna, orientada a satisfacer estas atribuciones, esto es, impulsar los cambios en la normatividad, las funciones, procesos y estructura necesarios para asumir, con una capacidad de respuesta aceptable las funciones y atribuciones que se les transfieran; la administración tributaria debe responder en el mismo sentido en su propio ámbito de acción.

Un segundo reto conduce a plantear que los gobiernos estatales y los municipios requieren generar una operación desconcentrada, esto es, acercar la administración al ciudadano. La desconcentración es el traspaso de las competencias resolutivas desde los órganos superiores de la administración pública, entiéndase Secretarios de finanzas estatales o tesoreros y su equipo de primer nivel, a los órganos inferiores sometidos jerárquicamente, jefes de unidades desconcentradas y de departamentos. La gestión tributaria actual requiere de un proceso de desconcentración que le permita otorgar una mayor capacidad de respuesta a las demandas de la ciudadanía, en lo territorial, en lo funcional y en la capacidad de resolución (delegación de autoridad). Vale la pena aclarar que el manejo integrado de la información es un asunto aparte, pero tiene que ver con los procesos internos de la gestión, no con la atención directa al contribuyente.

Pero no basta con delegar atribuciones a órganos desconcentrados; si no se instrumentan los mecanismos de seguimiento y evaluación; cualquier acción emprendida está destinada al fracaso y a promover prácticas indeseables que hoy en día no son admisibles, como lo es la corrupción y la ineficiencia gubernamental.

Este reto conduce a rediseñar los actuales esquemas de operación que no facilitan el cumplimiento de obligaciones de los ciudadanos en general y de los contribuyentes en materia fiscal; desconcentrar la toma de decisiones facultando a funcionarios para que puedan dar respuesta a la problemática que los ciudadanos les planteen, lo que implica una revisión del marco jurídico, pero sobre todo una nueva visión de los directivos.

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Un tercer reto es el de considerar la inclusión del concepto de ciudadano cliente en la gestión, lo cual implica romper un paradigma vigente en las instituciones públicas que es el rompimiento del estilo de gestión burocrático. La administración publica es, hoy en día, una entidad cuya función principal es prestar servicios a los ciudadanos; esta noción deja atrás la vieja concepción que consideraba a la administración pública como una organización detentadora de amplios poderes y potestades que podía actuar sin tomar en cuenta las necesidades e intereses de los ciudadanos.

Los cambios señalados en el entorno han tenido un impacto significativo en el ciudadano, hoy está más preparado; se inconforma e interpone recursos, exige calidad en la atención, respeto y transparencia; por ello, el término cliente debe entenderse desde una perspectiva en la que los individuos, grupos y organizaciones de cada localidad son los beneficiarios y sustentadores de los procesos, productos o servicios que las instituciones públicas proporcionan. Esta nueva realidad enfrenta a las instituciones públicas, particularmente de los gobiernos estatales y municipales, con un cliente polifacético, que se encuentra en su comunidad, al interior de su organización y en los niveles superiores de Gobierno.

Por último, es plausible mencionar un conjunto de retos que se han denominado los nuevos roles en la gestión pública. Hoy, los estados y municipios deben cambiar algunos paradigmas de su gestión, esto es, deben virar hacia un nuevo concepto de servicio y calidad en su actuación. La administración pública de hoy se concibe más como una organización de servicios que como una entidad encargada de promover la cultura de cumplimiento. Este nuevo enfoque de servicio y calidad centra su atención en el cliente; los estados y municipios deben hoy, ver al ciudadano como su cliente, esto es, como el destinatario y sustentador de sus productos y servicios.

Ante estas nuevas condiciones, las organizaciones estatales y municipales necesariamente requieren de una mayor capacidad para predecir los resultados de su actuación; una administración más rigurosa de la información de sus procesos más importantes; una capacitación más especializada y una actuación más profesional de sus funcionarios; una mejora sustantiva de la administración de la información al interior de cada dependencia y la adopción más formal y comprometida de un nuevo estilo y una nueva cultura de gestión. Entre estos nuevos roles de la gestión pública se destacan los siguientes:

a) El nuevo valor de la planificación.

En materia de planeación, estados y municipios enfrentan actualmente una paradoja que hemos denominado del cambio; esta consiste en que, para hacer

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frente a las transformaciones económicas, políticas y sociales que se han descrito, la administración enfrenta dos situaciones paradójicas: por un lado, la urgencia de planificar para el desarrollo y elevar la coordinación política e institucional y la unificación de esfuerzos entre dependencias hacia fines preestablecidos en los planes de desarrollo; y por otra parte, es claro que existe una subvaloración de la importancia de la planificación como herramienta para ordenar el proceso de cambio. Actualmente, esta función está dispersa o poco regulada en varias instituciones

El uso de la planificación, hasta ahora ha estado dirigido más a cumplir formalidades exigidas por las autoridades superiores o por la legislación y reglamentación, que a utilizar su potencialidad para adquirir capacidad de anticipación y de estructuración y sistematización de sus procesos.

El aprendizaje de una organización se apoya fundamentalmente en la capacidad de organizar y sistematizar su experiencia para acceder a ella las veces que sea necesaria, y particularmente para apoyar sus decisiones.

Por ello es necesario reasumir el papel de rectoría del proceso de desarrollo en todos los niveles de gobierno, para lo cual, se requiere reasumir con toda la formalidad necesaria (legal, orgánica, funcional y tecnológica) la función de planificación, profesionalizando su gestión, particularmente en el nivel de gobierno municipal.

b) La coordinación y la articulación de esfuerzos.

Ahora es cuando más se hace vigente la necesidad de abordar los compromisos de la organización estatal y municipal, mediante la formación de equipos de trabajo (comités, coordinaciones, etc.), integrando los niveles de decisión y los sectores comprometidos. Este nuevo estilo de hacer las cosas mejorará significativamente la coordinación, aplanando funcionalmente las estructuras, produciendo sinergia y estimulando el liderazgo.

c) La función reguladora e intervención.

El desarrollo y el crecimiento territorial enfrenta a los municipios ante importantes retos regulatorios, en su inminente rol protagónico. Igualmente las concesiones, cumplidos sus plazos, demandarán eficientes administradores, mantenedores y desarrolladores de infraestructura. Esta realidad de corto plazo, debe motivar a las organizaciones de gobierno a generar desde ahora, las mejores condiciones para asumir estas tareas. Por su parte los gobiernos estatales también enfrentan la necesidad de replantear su rol intervencionista hacia un modelo más de regulación y verificación del cumplimiento.

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d) La capacitación y profesionalización.

Desde hace mucho tiempo las organizaciones privadas están dando señales inequívocas de que la capacitación es un importante factor para mejorar las capacidades y las competencias de las organizaciones para el cumplimiento de sus fines. Las organizaciones estatales y municipales no pueden estar ajenas a estas señales y deben anticiparse en flexibilizar sus estructuras, estimular la diferenciación y fomentar el liderazgo. Ello implica generar un nuevo modelo de desarrollo del personal, identificando las habilidades de cada puesto y estableciendo los programas de apoyo para que cada funcionario las posea; de igual forma se demanda la generación de un proceso de profundización en los conocimientos especializados que demanda la gestión hacendaria en general y la tributaria en particular.

e) La nueva cultura y los estilos.

La integración de las nuevas demandas organizacionales conducirá necesariamente a la adopción de un estilo de hacer las cosas más definido hacia el logro de resultados. Esta nueva condición recomendará buscar apoyo en las teorías modernas de gestión y en la implementación más formal de una corriente específica de administración al interior de la organización (Gestión de calidad, Balanced Scorecard, Just in Time, EVO, Project Management, etc.). Este cambio originará un fuerte impacto en la cultura de la organización, ya que éste ocurrirá no sólo en los niveles de tareas, sino también en los de diseño del sistema organizacional y directivo.

3.- PERSPECTIvAS DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA

Ante estos retos que plantea el entorno de la administración pública, las secretarías de finanzas y las tesorerías municipales, que plantearse en perspectiva, en el ámbito de la gestión de los tributos que les ha sido encomendada, desde nuestro particular punto de vista, tendrán, en mayor o menor medida, dependiendo de las condiciones particulares de cada una de ellas, alcanzar las siguientes metas:

a) Generar una nueva relación con el contribuyente; en donde el servicio y la eficacia en la respuesta constituyan el fin.

b) Alcanzar un alto grado de desarrollo organizacional; donde la calidad, eficiencia, productividad y la minimización de costos son los desafíos.

c) Posibilitar el control tributario integral; en el que la reducción de la evasión fiscal sea el reto fundamental.

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d) Fortalecer la imagen y el papel de la administración tributaria, como área prioritaria de la administración pública.

e) Actuación con base en esquemas formales de planeación - programación - control de gestión.

f) Incorporar avances en tecnología informática; para potenciar la automatización de operaciones y el intercambio de información con los contribuyentes.

4.- REPLANTEAMIENTOS EN LA DIRECCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DE TRIBUTOS

Un primer aspecto a considerar está relacionado con el enfoque o visión de los directivos de la hacienda estatal y municipal, (el secretario de finanzas, el presidente municipal y el tesorero respectivamente); en este sentido, la propuesta se centra en la integralidad de la atención que habrá que otorgar a la materia tributaria estatal o municipal, esto es, debiera tenderse un puente para pasar de la modelo parcelario actual hacia una visión integral de la administración de tributos.

El asunto entonces es ¿qué debe entenderse por esta visión integral? Decirlo es fácil, hacerlo no lo es tanto; sin embargo, hay que precisarlo. Lo que pretendo decir es que los directivos tendrán que realizar los esfuerzos necesarios para centrar los cambios institucionales en concordancia con la misión, objetivos y estrategias planteadas en su propio plan de desarrollo institucional, evitando en lo posible, objetivos y programas de acción por fuentes de ingreso aisladamente.

Este proceso de vinculación de las actividades de la administración de ingresos con la misión, la visión y los objetivos estratégicos del gobierno estatal o municipal se denomina alineamiento e involucra a todos los elementos organizacionales para convertirse en el eje en el que deben sustentarse las acciones a emprender; entonces, el proceso de alineamiento involucra a los responsables y su personal e impacta su:

a) Funciones directivas;b) Funciones de coordinación de los jefes de departamentos y oficinas;c) Funciones operativas del personal de base;d) Sistemas de información para toma de decisiones;e) Procesos administrativos y tecnología de cada nivel de funciones;f) El entorno de la tesorería y del ayuntamiento;g) La normatividad que rige la gestión hacendaria;

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h) Los recursos humanos y tecnológicos;i) Estructura organizacional.

El esquema siguiente intenta reflejar la necesidad de embonar todos estos elementos para armar el rompecabezas.

5.- MISIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA, CIAT

Compatibilizar objetivos recaudatorios con un enfoque de servicio y calidad en la gestión de las áreas de ingresos de las secretarías de finanzas y de las tesorerías municipales, a primera vista parece un asunto contradictorio, dada la naturaleza coercitiva implícita en el cumplimiento forzoso de las obligaciones fiscales por parte del contribuyente y el proceso tradicional de captación de impuestos, derechos y contribuciones especiales.

El asunto no estriba en cambiar la normatividad para suavizar el tratamiento a contri-buyentes incumplidos, más bien se trata de cómo mejorar la relación entre la administración tributaria y sus clientes dado el modelo de recaudación establecido en la norma; ello implica, considerando la visión integral mencionada, revalorar todo el espectro de actividades necesarias para que todos los elementos organizacionales y funciones sean redireccionados hacia la mejora en el servicio y la calidad en la gestión.

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Para el efecto de ejemplificar este asunto, es necesario considerar una serie de hipótesis que hemos tomado de planteamientos formales de algunas instituciones.

Como se mencionaba, los esfuerzos necesarios para centrar los cambios institucionales deben estar en concordancia con la misión, objetivos y estrategias planteadas en el plan de desarrollo institucional. En este caso se ha tomado como referencia la misión propuesta por el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT) para las dependencias encargadas de la administración de tributos, la cual establece lo siguiente:

La misión de la administración tributaria es “Aplicar eficazmente el sistematributario,conequidadyeficiencia, lograndolaconfianzapúblicaensuactuacióny promoviendo el cumplimento espontáneo de las obligaciones tributarias, para contribuir al bienestar de la comunidad.”

Esta misión tiene implícito un objetivo que es: aplicar eficazmente el sistema tributario, el cual conduce a la ejecución de la legislación tributaria, logrando los efectos fiscales y extra-fiscales perseguidos por el sistema tributario.

También contiene dos principios implícitos: equidad, que se refiere a la Igualdad de tratamiento en la ejecución de las leyes tributarias a todas las personas en igual situación, y; eficiencia: que implica minimizar los costos de la administración y de los contribuyentes para el cumplimiento.

De igual forma, hay en ella un planteamiento de estrategia, referida a que es necesario lograr la confianza pública y promover el cumplimento espontáneo de las obligaciones, misma que invoca a las administraciones tributarias a:

• Actuar con transparencia, integridad y brindar un servicio de calidad.• Facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias asistiendo al contribuyente,

reduciendo sus costos de cumplimiento y simplificando procedimientos.• Generar una percepción de riesgo en los contribuyentes de que en caso de

incumplimiento, estarán sujetos a un costo significativamente más oneroso (cumplimiento coactivo integral de la obligación omitida, pago de accesorios y sanciones).

Por último, la misión tiene un finalidad precisa, establecida de la siguiente forma: Contribuir al bienestar de la comunidad, esta conduce a tener presente al bienestar general como finalidad trascendente de la actuación de la administración tributaria, con lo cual se promueve la vocación de servicio de sus funcionarios y de la organización como un todo.

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6.- ALINEACIÓN DE OBJETIvOS

Ahora bien, la administración tributaria no está ajena al resto de actividades de la administración pública estatal o municipal y necesariamente, sus acciones deben insertarse dentro del proceso de planeación del desarrollo estatal o municipal. Este asunto conlleva a un indispensable alineamiento entre el propio plan tributario de la secretaría de finanzas estatal o de la tesorería municipal y las grandes estrategias y objetivos que señale el plan de cada nivel de gobierno.

Dado que esta actividad es propia y específica de cada tesorería, únicamente señalaré, que la estrategia de eficiencia y calidad en la gestión tributaria es un planteamiento aplicable a toda la administración pública y compatibiliza perfectamente con las demandas ciudadanas. Basta echar un vistazo a los planteamientos cotidianos que presentan los ciudadanos a presidentes municipales y gobernadores.

Considerando todos los elementos que han sido establecidos hasta este punto, se ha intentado redactar, a manera ejemplificativa, algunas frases que pudiesen ser consideradas como los objetivos en materia de ingresos para avanzar en el cambio hacia una nueva relación entre contribuyentes y el gobierno estatal y municipal; éstos son:

1. Lograr la consolidación de una organización de servicio; 2. Elevar la calidad de la administración tributaria;3. Hacer más eficiente la toma de decisiones; 4. Optimizar el control tributario; 5. Aplicar estrictamente las leyes tributarias;6. Lograr que la Secretaría de Finanzas o la Tesorería, en su caso, merezca el

más alto grado de respeto y confianza ciudadana.

�.- ESTRATEGIAS PARA LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA INTEGRAL

Cada uno de estos objetivos demanda una serie de estrategias que orienten la actuación de los funcionarios de las áreas de ingresos y sirvan de referencia a los directivos para el control de la gestión.

En los cuadro siguientes se plantean algunas ideas sobre estrategias para cada objetivo, aclarándose que en cada área de ingresos de cada nivel de gobierno, el planteamiento debe hacerse tomando en consideración sus particulares requerimientos y necesidades de desarrollo.

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Objetivo 1: Consolidar una administra-ción orientada a la atención del contri-buyenteTipificación de Estrategias: • Profesionalizar la atención a contri-

buyentes con un concepto integral• Modernización tecnológica para aten-

ción y servicios al contribuyente• Simplificación• Calidad en la gestión de servicios al

contribuyente

Objetivo 4: Optimizar el control tributarioTipificación de Estrategias:• Identificar y registrar a quienes estén obli-

gados a efectuar pagos periódicos al fisco municipal.

• Identificar oportunamente a contribuyentes omisos, aplicando las medidas de apremio correspondientes.

• Fortalecer la planeación, programación, se-lección y deshago de acciones de fiscaliza-ción.

• Seguimiento completo de procesos que in-hiban conductas de incumplimiento y apli-cación del régimen sancionatorio

• Recaudar coactivamente los créditos fisca-les exigibles.

Objetivo 2: Elevar la calidad de la admi-nistración tributariaTipificación de Estrategias:• Desconcentrar en el ámbito territorial

la operación, como función y como decisión

• Eficientar procesos y optimización de recursos

• Aplicación de tecnología de punta en materia de informática y comunica-ciones

Cambio en la cultura organizacional

Objetivo 5: Aplicar estrictamente las leyes tributariasTipificación de Estrategias:• Lograr mayor autonomía de gestión en la

aplicación de las leyes fiscales de manera general y sin discriminaciones

• Promoción de la ética profesional en la ad-ministración tributaria

• Promoción del conocimiento de la legisla-ción tributaria

Objetivo 3: Eficientar la toma de deci-siones directivasTipificación de Estrategias:• Optimización en la explotación de los

recursos informáticos para lograr un mejor aprovechamiento de la infor-mación

• Perfeccionar sistemas de planeación y definición de objetivos y priorida-des, actuando con base en planea-ción estratégica

• Instrumentación de programas ope-rativos

• Instaurar sistemas efectivos de con-trol de gestión y de medición de re-sultados

Objetivo 6: Actuar de manera que la adminis-tración tributaria merezca el más alto grado de respeto y confianza ciudadana Tipificación de Estrategias:• Lograr una mayor respetabilidad en la ac-

tuación de la autoridad fiscal• Generar y mantener una imagen positiva

de la administración tributaria, caracteriza-da por el profesionalismo, espíritu de ser-vicio, diligencia, eficiencia, eficacia, integri-dad, honradez, transparencia y justicia en la actuación de sus funcionarios

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�. CONCLUSIONES

Hoy, hay una premisa muy clara que los ciudadanos están aprendiendo, que es el derecho a elegir a sus gobernantes. Si una administración estatal o municipal no cumple las expectativas de la sociedad a la que sirve, seguramente el partido por el cual contendió y obtuvo la elección, no será vuelto a elegir. Los gobiernos que no están dispuesto a subsanar las deficiencias están cimentando su estancamiento, y olvidan que es la población la que está pagando el precio de la ineficiencia.

Aquellas organizaciones públicas que por la capacidad y visión de su directivos abandonaron la actitud pasiva tradicional, dejaron de interpretarse como simples ejecutores de políticas y directrices públicas e iniciaron procesos de gestión estratégica, que han venido logrando resultados sobresalientes como:

• Optimizar sus recursos.• Mejorar su tecnología.• Reducir o controlar su déficit.• Incrementar la capacitación y profesionalización en la actuación.• Se imponen objetivos propios que redundan en beneficios tangibles para la

sociedad.• Dejan a los clientes (ciudadanos, usuarios, contribuyente) satisfechos.• Mejoran las relaciones laborales.

Esperemos pues que esta tendencia tome auge y arraigue en todas las instituciones públicas del país. Como ciudadanos lo disfrutaremos, y como servidores públicos estaremos satisfechos de nuestra contribución a la sociedad. Muchas gracias.

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Análisis Organizacional de las áreas de Catastro e Ingresos Municipales*

Elías Alfonso Rea Azpeitia1

Señores funcionarios responsables de las áreas de catastro e ingresos de los municipios y de las entidades federativas de México: Me ha correspondido platicar con ustedes acerca de este tema, tan importante en los procesos de conducción de los programas que buscan la modernización y la mejora de las condiciones actuales en que se desenvuelve la administración de ingresos públicos.

La relevancia del tema, radica en una premisa fundamental, cualquier objetivo, cualquier meta o cualquier cambio que nos planteemos, debe partir del análisis de las condiciones en que se encuentran los distintos elementos de la organización en que pretendemos introducir mejoras.

• Algunas interrogantes comunes.

Así pues, iniciaré mi exposición planteando algunas interrogantes comunes que enfrentamos cuando iniciamos la gestión en la dependencia que nos han pedido conducir.

De manera anecdótica comento que cuando asumimos el cargo de director, en este caso de catastro o de ingresos o más aún, el de tesorero municipal, lo primero que nos

* Ponencia presentada en la I Reunión Nacional de Responsables de Catastro y de las Contribuciones Inmobiliarias: “ Modernizando la gestión para optimizar la recaudación”, organizada por el Indetec y llevada a cabo en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 17 al 19 de agosto de 2005.

1 El autor es Licenciado en Economía y Master en Administración por la Universidad de Guadalajara; actualmente es Director de Desarrollo Administrativo de la Hacienda Municipal de Indetec, México. Esespecialistaenfinanzaspúblicas,administracióntributaria,análisisestratégicoyorganizacionaly en diseño de sistemas para la administración tributaria. Su ejercicio profesional ha estado dedicado a la investigación, la asesoría, la edición de publicaciones, la capacitación y apoyo al desarrollo profesional de funcionarios de mandos medios y superiores de las haciendas publicas estatales y municipales de México.

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planteamos es revisar las condiciones en que recibimos la dependencia; posteriormente, y previo análisis, la mayoría de las veces apresurado y sin mucho método, ya estamos pensando en hacer cambios significativos en la forma de operar de la dependencia.

Entonces nos surgen cuestionamientos y nos planteamos aspectos tales como:

¿Cuál es la mejor tecnología?¿Cuál es la mejor forma de lograr la profesionalización?¿Cuál es el mejor sistema?¿Cuál es la mejor metodología de valuación?¿Cuál es el mejor modelo organizacional?

• Los intentos por mejorar.

Y con estas ideas preguntamos a los expertos, asistimos a seminarios y conferencias, incluso nos atrevemos a visitar a otros municipios o dependencias que aseguran haber alcanzado el éxito con alguna determinada medida o sistema.

La información que obtenemos es solo una referencia para nuestro caso particular, muy válida, por cierto; prueba de ello es que la mejora por referencia es la base del benchmarking.

Lo cierto es que no hay recetas mágicas, tampoco hay modelos aplicables a todas las realidades, y por lo tanto, cualquier modelo o regla funciona en forma distinta en cada organización.

Cualquier modelo, sistema, proceso o norma que haya demostrado su valía en otra organización, habrá de adaptarse a nuestra propia realidad.

• Que hace la diferencia.

La razón principal de esta necesidad de adaptación específica a cada realidad, a cada contexto, radica en una sencilla premisa: los seres humanos reaccionan de distinta forma ante eventos similares, de acuerdo con sus propias vivencias, creencias y contextos culturales, políticos y sociales.

Por ello, la gente, entiéndase los ciudadanos y nuestro recursos humanos; la tecnología con que contamos; el marco normativo que tenemos; la forma en que dirigimos; y otras características propias harán que si implantamos cambios de igual forma que fueron hechos en otras dependencias, sin una necesaria adaptación, seguramente enfrentaremos problemas de instrumentación.

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• El asunto fundamental ¿Qué queremos?

Intentando centrar la plática en el objetivo de esta magna reunión, ahora fijaría el tema en un aspecto de primordial importancia para la gestión del impuesto predial y de los catastros, el cual tiene que ver con la definición del rumbo que como responsables de estas áreas buscaremos para las mismas.

En las sesiones previas seguramente se han planteado problemas de diversa índole que inciden en un bajo nivel recaudatorio, deficiente capacitación, sistemas obsoletos, legislación desactualizada, altos porcentajes de incumplimiento, entre otros.

Aquí plantearía a ustedes los siguientes cuatro objetivos supuestos; creo que a ninguno de ustedes les disgustarán:

• Incrementar la recaudación del impuesto predial.• Avanzar en el proceso de modernización.• Un enfoque de gerencia pública.• Reducir al mínimo el porcentaje de evasión.

Estos objetivos pretenden lograr un cambio en la problemática detectada; entonces será cierto que ¿queremos más recaudación y reducir la evasión? y que ¿queremos modernización y un enfoque de gerencia pública en nuestras dependencias?

• ¿Dónde está nuestro problema real para aumentar la recaudación y reducir la evasión?

Si queremos aumentar la recaudación y reducir la evasión, debemos partir de nuestros problemas reales; y ¿cuáles son éstos, específicamente? Ya que en cada uno de ellos es donde debemos actuar.

Una forma de visualizar el problema está en determinar dónde están los segmentos de incumplimiento y las causas de los mismos; en este sentido, el problema tiene varias aristas que implican a ambas áreas: ingresos y catastro:

1.- Universo de predios: La primera cuestión es saber cuántos son los predios existentes en el municipio. Conocemos solo los que tenemos inscritos en el padrón del impuesto predial; la diferencia entre los inscritos y los que realmente existen representa una recaudación potencial si realizamos las acciones necesarias para identificarlos. Es un problema de registro de contribuyentes potenciales.

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2.- Registrados que no pagan: Un segundo aspecto tiene que ver con el hecho de que de los contribuyentes registrados en el padrón, solo una parte de ellos paga dentro de las fechas previstas en ley; la diferencia entre los registrados y los que realmente pagan representa otra recaudación potencial si realizamos las acciones necesarias para cobrales. Es un problema de cobranza a morosos.

3.- Contribuyentes que pagan correctamente: Existe una serie de problemas en la información que sirve de base para la determinación del impuesto, que ocasiona que contribuyentes que están cumpliendo con su obligación fiscal, no lo hacen en forma correcta porque su predio no esta bien valuado y por lo tanto la base del impuesto es incorrecta, o bien tributan como predio sin construir y ya tiene construcciones; solo por mencionar algunos problemas. La identificación de estas inconsistencias y su corrección representa otra recaudación potencial si realizamos las acciones necesarias para corregirlas. Es un problema de verificación, de coordinación entre áreas o bien de normatividad.

El diagrama siguiente muestra gráficamente un ejemplo de las situaciones descritas; lo que deseo resaltar es que al final de cuentas solo un pequeño grupo de contribuyentes pagan correctamente.

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• La meta: obtener la recaudación potencial del impuesto predial.

Si en cada municipio se realiza el análisis de la recaudación del impuesto en los términos planteados anteriormente, es factible obtener la recaudación potencial del impuesto predial. El cuadro siguiente muestra los distintos tipos de formas de incumplimiento que generan una determinada recaudación potencial y las funciones administrativas que impacta.

Rec. Potencial

forma de incumplimiento funciones administrativas que impactan

RP1Predios No Registrados, Con-tribuyentes Potenciales

Levantamientos, inspección de campo, etc. Actividad Catastral y de regulación normativa: Función Registro de Contribuyentes

RP2Predios que no pagan Contribuy-entes Evasores

Acciones de promoción del cumplimiento, de control de obligaciones y de cobro coactivo: Funciones de Control de Obligaciones, de Atención y Servicios al Contribuyente, Co-branza Coactiva

RP3 Predios subvaluadosActualización de Valores; Regulación Norma-tiva: Función de Valuación catastral

RP4 Predios que tributan incorrecta-mente

Revisión de la política fiscal del impuesto, Me-joramiento de la imagen de la administración Municipal: Función de Política de ingresos

RP5 RezagoFunciones de Cobranza coactiva y de atención y servicios al contribuyente

La información anterior constituirá los elementos básicos para el diseño de un programa para optimización de la recaudación, en el que las recaudaciones potenciales detectadas constituirán las metas del programa, y los proyectos estarán constituidos por cada acción de cambio que haya que implementar para lograrlas.

Para vislumbrar el alcance posible que puede tener este enfoque en el incremento de la recaudación del impuesto predial, que nos sea suficiente analizar un solo dato a nivel nacional:

En 2004, de acuerdo con cifras reportadas por 24 entidades federativas, las cuentas que no pagaron el impuesto fueron 14’485,697.

Recaudación pendiente por cuentas no pagadas, esto es, la diferencia entre lo pagado y la facturación anual en esas 24 entidades, en ese año fue de $12’027,999,582; hoy esta cifre es un rezago pendiente de cobro.

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• ¿Dónde está nuestro problema real para modernización y un enfoque de gerencia publica?

De los cuatro objetivos planteados abordamos ya dos; ahora hablaremos de los restantes, que son sobre: “Avanzar en el proceso de modernización” y lograr “Un enfoque de gerencia pública”.

Desde mi perspectiva, ambos conceptos tienen que ver con cuatro cualidades básicas. de la gestión: la eficacia, la eficiencia, el alcanzar resultados y una interacción efectiva con los elementos del entorno de la gestión del impuesto predial.

1.- La eficacia: si queremos dar una mayor eficacia a la gestión de nuestras dependencias debemos actuar en nuestra forma de hacer las cosas, esto es, en la revisión de nuestros procesos internos y de nuestra tecnología disponible, eliminando todos los desperdicios de tiempo y recursos que merman el obtener resultados óptimos.

2.- La eficiencia: tiene que ver con la forma en que estamos organizados para hacer las cosas y entonces nos provoca la revisión de facultades y atribuciones de la capacidad de delegar para resolver, de la comunicación y coordinación entre áreas, particularmente en materia de intercambio de información, entre otros aspectos de igual importancia.

3.- Lograr resultados: las instituciones las mueven las personas, los miembros de cada dependencia son los que alcanzan o no los objetivos planteados; en este sentido, si queremos resultados debemos actuar sobre nuestro recurso humano; qué necesidades de capacitación tiene; cómo lograr un mayor estímulo y compromiso; qué habilidades es necesario desarrollar para que cumpla de mejor forma su cometido, etc.

4.- Interacción con el entorno: un elemento que hoy en día toma cada vez más importancia relativa, es la capacidad para visualizar nuestras dependencias como entes prestadores de servicios de calidad a sus usuarios; esto nos lleva a la revisión de cómo está la red interna y externa de conexiones en la que nuestra dependencia debe aportar o recibir información, datos, productos informativos, recursos, etc. Así, es necesario analizar el tipo y forma de relaciones con contribuyentes, con otras dependencias que nos proporcionan algo y las que atendemos. El buen funcionamiento de este contexto de relaciones puede garantizar u obstaculizar el éxito de cualquier programa a emprender.

Por último, no quisiera dejar sin destacar la importancia de los procesos internos de planeación de actividades, particularmente si se cuenta con un enfoque que garantice

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la participación y el involucramiento de todos los integrantes de las dependencias, principalmente del nivel directivo y mandos medios en la determinación de objetivos y metas.

El esquema siguiente refleja la interacción de estos elementos.

• El análisis estratégico de la organización.

Siempre será difícil identificar con claridad la naturaleza de la problemática que enfrenta una organización para alcanzar los objetivos y metas propuestas. ¿Qué parte del proceso está siendo un obstáculo para contar con datos actualizados y a tiempo?, ¿Qué tanto está influyendo el personal en los problemas con contribuyentes?, ¿Cuáles son las causas por las que la gente no paga y está creciendo el número de evasores y aumentando el rezago?

Todas estas preguntas requieren una respuesta directa e implican un ejercicio de auto evaluación, que sea sistemático y congruente con los que reflejan los resultados recaudatorios en cada municipio.

En este contexto es necesario contar con una herramienta que facilite el proceso de diagnóstico y que además esté inmersa en un proceso más amplio como lo es la técnica de la planeación estratégica. Para este fin proponemos a ustedes utilizar el análisis estratégico de la organización como instrumento rector para el diagnóstico.

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¿Qué es el análisis estratégico de la organización? Es un proceso ordenado y sistemático que utilizan los directivos de las instituciones para:

• Identificar problemas y soluciones.• Definir acciones a emprender, sean éstas correctivas o de nueva

implantación.• Jerarquizar y dar prioridades.• Definir estrategias y políticas operacionales.• Precisar objetivos; y• Fortalecer o sentar las bases de un sistema de planeación - programación -

evaluación.

• El análisis estratégico, ¿en dónde?

La metodología de análisis estratégico es muy versátil y puede ser utilizada para diagnosticar funciones, dependencias, áreas de éstas, impuestos, etc. Sin embargo, en este caso la referiremos al diagnóstico de la Dirección de Catastro y de la Dirección de Ingresos Municipales.

El siguiente esquema muestra cómo el enfoque de análisis que he venido comentando puede contribuir al logro de mayores niveles de eficiencia y efectividad.

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• El análisis estratégico ¿qué elementos organizacionales hay que diagnosticar?

Buscando integrar lo expuesto hasta este momento, el proceso de análisis estratégico tiene las siguientes fases:

1. Realizar el análisis de recaudación y del incumplimiento para determinar los puntos de recaudación potencial y una primer visualización del problema general.

2. Realizar el diagnóstico del entorno o Medio ambiente de las áreas de ingresos y de Catastro.

3. Analizar las características y problemática del sistema de planeación de actividades en cada área.

4. Analizar el sistema de medición del desempeño.5. Analizar la legislación y normatividad catastral y del impuesto predial.6. Analizar los procesos clave y la tecnología que se está utilizando.7. Analizar los aspectos relacionados con la estructura orgánica y relaciones

entre dependencias. 8. Analizar los problemas y requerimientos relacionados con los recursos

humanos de ambas áreas.

• La propuesta.

Es claro que cualquier planteamiento para establecer las bases de un programa de optimización de la recaudación del impuesto predial debe partir de un diagnóstico organizacional de las dependencias involucradas en los procesos recaudatorios. Por ello proponemos a ustedes lo siguiente:

1. Caracterizar la problemática organizacional específica de los catastros y de las áreas de ingresos. Un mecanismo complementario puede ser, realizar talleres regionales de análisis estratégico.

2. Definir entre ustedes los especialistas que definan y operen la formulación del diagnóstico por área de especialidad: legislación, administración, valuación y tecnología; y diseñen estrategias de acción para avanzar en la instrumentación de programas de optimización de la recaudación.

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El Impuesto Predial y el Catastro en México*

Salvador Santana Loza1

1.- INTRODUCCIÓN

Los municipios mexicanos tienen escasas fuentes tributarias propias, la tributación inmobiliaria es una de ellas, casi en forma exclusiva, no obstante que en algunos casos, la Federación también tiene la facultad de establecer contribuciones que incidan en los inmuebles.

Cuando se reitera al federalismo como la forma de estado en México, lo cual acontece en la Constitución de 1917, que fue la culminación de las demandas manifestadas a través de la Revolución Social Mexicana, el Constituyente se da a la tarea de organizar el sistema de gobierno mexicano, reconoce en consecuencia dos órdenes jurídicos: el federal y el estatal; de este último, hace del municipio la base de su organización política y administrativa. Queda entonces el gobierno mexicano organizado en dos órdenes jurídicos y en tres niveles de gobierno, subordinando el gobierno municipal al orden jurídico de los estados (entidades federativas). En la actualidad, y en virtud de la reforma de 1999, podemos hablar de tres órdenes de gobierno.

* Ponencia presentada en el Seminario Internacional Sobre Contribuciones Inmobiliarias y el Catastro: “Municipios mejorando la gestión de su impuesto predial”, organizado por Indetec, con el apoyo del Lincoln Institute of Land Policy, llevado a cabo en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 25 al 27 de septiembre de 2002.

1 El autor es Abogado y Contador Público por la Universidad de Guadalajara. Actualmente es Director General Adjunto de la Hacienda Municipal, Indetec, México. Investigador en materia de Hacienda Municipal ha escrito varios libros en materia de Finanzas Municipales y más de 40 artículos sobre la misma materia. Ha participado en programas de apoyo a los Municipios de distintas Entidades Federativas de México en la aplicación de sus cuerpos normativos en materia Fiscal y, en el acercamiento de sus valores catastrales a valores de mercado, tal como lo establece la Constitución Política de México en virtud de una reciente reforma (año 2000) al artículo 115 de la misma.

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Una necesidad en la organización del gobierno mexicano era definir las facultades, potestades y competencias, que cada nivel de gobierno debía tomar, concluyendo que algunas de éstas se otorgaran exclusivamente a la federación, otras se reservaran a los estados, y otras fueran responsabilidad compartida entre los diferentes niveles de gobierno, lo que hemos dado en llamar, facultades concurrentes.

Actualmente, le corresponde a la Federación imponer las contribuciones suficientes para solventar su gasto público. La soberanía de los estados permite a éstos hacer lo propio en su ámbito; y a las legislaturas locales imponer las contribuciones para solventar el gasto público de los municipios, pudiendo concurrir a las mismas fuentes.

Hasta antes de la reforma de 1983, los tres niveles de gobierno percibían diferentes tipos de contribuciones inmobiliarias; el impuesto a la propiedad era recaudado por los gobiernos estatales, los derechos (conocidos como tasas en otros países) por permisos de construcción eran percibidos principalmente por los gobiernos municipales y el impuesto sobre adquisición de inmuebles era percibido por el Gobierno de la República.

Los municipios tenían una mínima o casi nula participación en la aplicación de gravámenes inmobiliarios, ya que ésta se constreñía a los permisos de construcción y a la autorización de fraccionamientos, fusión o división de lotes, alineamiento y designación de número oficial, y eventualmente, a las contribuciones especiales (de mejoras).

El 1 de enero de 1980, entra en vigor en el ámbito federal, la Ley del impuesto Sobre Adquisición de Inmuebles y se deroga la Ley del Timbre. Este impuesto coexistió de manera concurrente con los establecidos por los congresos estatales para los estados y municipios.

A raíz de una reforma al artículo 115 Constitucional, en 1983 se crea en el ámbito local un espacio tributario exclusivo para los municipios: el de las contribuciones inmobiliarias. En el ámbito federal, se mantiene esta potestad sin limitación, lo que hace concurrente, entre la Federación y los municipios este espacio tributario, excluyendo a los estados.

Con la reforma se determina que la hacienda municipal se forma, entre otros ingresos, por las contribuciones que los congresos locales establezcan a favor de los municipios, pero en todo caso, aquellas sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, su división, consolidación, traslación y mejoras, así como las que tengan como base el cambio de valor de los inmuebles.

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Cada uno de estos espacios tributarios independientes se relaciona con un gravamen específico, de la siguiente manera:

• La propiedad o posesión de inmuebles, con el Impuesto Predial;

• El fraccionamiento, la división, la consolidación de predios, con el Impuesto Sobre Fraccionamientos, División, Fusión y Consolidación de Inmuebles.

• La translación de la propiedad, con el Impuesto sobre Adquisición de Inmuebles o sobre Transmisiones Patrimoniales;

• Las mejoras que reciban los propietarios de los inmuebles con la ejecución de determinadas obras, realizadas por consenso y aportación de todos los beneficiarios de las mismas; con las contribuciones de mejoras. Dentro de este género, la edificación, la cual es objeto del pago de los derechos por licencias de construcción, reconstrucción, demolición y reparación de Inmuebles.

• El aumento de valor que sufran los inmuebles con motivo de la realización de obras públicas, con el Impuesto de plusvalía;

Dado que hasta la reforma de 1983, el Impuesto Predial era de competencia estatal, y además algunos estados percibían también un impuesto sobre Adquisición de Inmuebles o Transmisiones Patrimoniales, este nivel de gobierno había implementado y desarrollado el control de los predios que conforman su territorio mediante el área de catastro, área generalmente adscrita a las entonces Tesorerías Generales de los Estados o su equivalente, por su estrecha relación con los impuestos citados. Los municipios permanecieron ajenos a esta función porque no era indispensable para el ejercicio de sus atribuciones, en aquella época.

Estos antecedentes impidieron en la práctica que los municipios administraran desde su etapa inicial las nuevas contribuciones que el Constituyente Permanente les reasignaba, e hicieron uso de la facultad que el propio artículo 115 establecía para celebrar convenios con el gobierno estatal, a fin de que éste continuara administrando dichos impuestos, fijándose en los convenios respectivos un porcentaje sobre la recaudación por el servicio de administración proporcionado, mismo que oscilaba entre el 20 y el 30%, en los diferentes estados.

La transferencia del nivel estatal al municipal del Impuesto Predial y del ISAI en cierta medida creó desinterés por parte del estado por mantener actualizados los valores catastrales, que son la base para la aplicación de los gravámenes, por lo que su recaudación comenzó a bajar ostensiblemente. Tal decrecimiento en las

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percepciones del Impuesto Predial se dio a partir de la reforma constitucional de 1983 y permaneció hasta principios de los 90’s.

Esto preocupó al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, donde se tomaron medidas a fin de revertir tal comportamiento, al incluir la recaudación por concepto de Impuesto Predial y por Derechos de Agua Potable como variables del coeficiente para la determinación de participaciones de ingresos federales del Fondo de Fomento Municipal, cuyos destinatarios son precisamente los municipios.

En lo particular, los estados incluyeron la recaudación de estos mismos gravámenes como variables en sus fórmulas internas para la distribución de las participaciones de los ingresos federales a los municipios de la entidad, no sólo del Fondo de Fomento Municipal, sino del mismo Fondo General de Participaciones.

2.- LA REfORMA CONSTITUCIONAL DE 1��

Como todos sabemos, durante 1999 se dio el proceso de aprobación de una nueva reforma constitucional municipal, entrando en vigor en 2000.

Como ya se dijo aquí en relación a las contribuciones inmobiliarias, cuatro son los puntos de que se ocupa esta reforma:

1. Limita la exención que se había otorgado en forma genérica a todos los bienes de dominio público de la federación, estados o municipios relacionados con las contribuciones inmobiliarias, en un afán de fortalecer los ingresos de los municipios por dichos conceptos, ya que son éstos sus principales renglones de ingresos propios. De tal forma que el Constituyente excluyó de la exención otorgada a los bienes de dominio público a aquellos que sean utilizados por entidades paraestatales (empresas de participación estatal mayoritaria, organismos descentralizados y fideicomisos) o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

2. Establece la obligación de que los ayuntamientos propongan ante el Congreso estatal respectivo las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

Antes de la reforma, se presentaban dos fenómenos relacionados con esta función: por una parte había desinterés de un gran número de los ayuntamientos por participar en la formulación de las tablas de valores, y por otra a los

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ayuntamientos que sí tenían ese interés legalmente no les era permitida su participación en las funciones catastrales. Así que el proceso de formulación y aprobación de las tablas de valores catastrales era ajeno a los ayuntamientos, y solamente se les entregaba un producto terminado. Con esta nueva obligación, los ayuntamientos se involucrarán directamente en las funciones catastrales, aún cuando éstas no estén a su cargo, en forma integral.

3. El Constituyente dispuso que las legislaturas de los estados en coordinación con los municipios respectivos, adoptaran las medidas conducentes a fin de que los valores unitarios de suelo que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria sean equiparables a los valores de mercado de dicha propiedad. Con esta medida el Constituyente toma cartas en un asunto que requería de solución. Históricamente los valores unitarios, tanto de suelo como de construcciones han estado muy por debajo de los valores de mercado, siendo una de las causas del bajo rendimiento de las contribuciones inmobiliarias. Cabe aclarar que el Constituyente solamente se refirió a los valores unitarios de suelo, no así a los de construcciones.

Esta reforma también señala2 que si al equiparar los valores unitarios de suelo a los valores de mercado de la propiedad, resultare un impuesto muy elevado, se deben hacer las adecuaciones correspondientes a fin de garantizar su apego a los principios de proporcionalidad y equidad.

4.- Se otorgó a los municipios la facultad para proponer tasas, cuotas, y tarifas, relacionadas con sus contribuciones; particularmente, tratándose de las contribuciones inmobiliarias, esta facultad permite la posibilidad a los municipios de avanzar hacia tener mayor ingerencia en la generación de ingresos propios.

3.- IMPUESTO PREDIAL

Las tasas aplicables a las bases para la determinación del impuesto predial varían de estado a estado, incluso entre los municipios de un mismo estado. Por lo general los predios se han clasificado en tres grandes grupos: predios urbanos construidos, predios urbanos sin construcciones y predios rústicos. En cuanto a las tasas aplicables a los predios urbanos construidos, los cuales tomamos solo a manera de ejemplo, se encuentran en un rango entre el 1.2 al millar y 20 al millar. En los casos que las tasas son más altas se debe principalmente a que las bases, es decir los

2 Artículo5ºtransitoriodelareformapublicadael22deDiciembrede1999,enelDiarioOficialdelaFederación.

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valores catastrales, son más bajos porque se encuentran desactualizados. De las 32 entidades federativas, 21 aplican una tasa única; 9 aplican tasas progresivas y 2 aplican cuotas progresivas.

Consideramos que el problema sustancial en la recaudación del impuesto predial no radica en las tasas, ya que por lo general éstas tienden a ser estáticas al paso de los años, sino en la base a la que se aplican y que está representada por el valor catastral de los predios, la cual es dinámica y requiere de mecanismos, igualmente dinámicos, para mantenerla equiparable a valores reales de mercado.

En materia de políticas tributarias implementadas por las legislaturas locales de las entidades federativas para favorecer a grupos vulnerables o para fomentar determinadas actividades, los distintos gobiernos de los estados han utilizado diferentes instrumentos, en relación con el impuesto predial. En congruencia con la Constitución General de la República solamente se han exentado del impuesto predial a los bienes de dominio público de la Federación, Estados y Municipios. En cambio ha sido frecuente que apliquen cuotas especiales -menores a las comunes- a predios utilizados por planteles escolares o por instituciones de beneficencia, así como a predios propiedad de discapacitados o de pensionados o jubilados. En otros casos, han establecido deducciones a la base, para universidades o habitaciones de interés social.

A efecto de poder tener una referencia para compartir a ustedes en este evento, nos dimos a la tarea de circular entre los Directores de Catastro y Directores de Institutos Catastrales o sus equivalentes por cada una de las entidades federativas de México, un cuestionario que nos permitiera tener datos frescos, (aprovecho la ocasión para agradecer su colaboración a quienes estén presentes).

Habremos de aclarar que la información proporcionada, en ocasiones se deriva de estimaciones hechas por quienes nos hicieron el favor de contestarnos los cuestionarios; de igual manera, esta información que obtuvimos con datos a la fecha, la teníamos con datos al 2000, de manera que podemos ver los avances logrados en estos dos años.

Con dicho documento obtuvimos información relacionada tanto con el Impuesto Predial como con el Catastro, separando las funciones básicas de ambos. En materia del Impuesto Predial, encontramos lo siguiente:

La administración del impuesto predial ha sido trasladada en forma paulatina de los estados a los municipios. Actualmente las principales funciones administrativas se realizan de la siguiente manera:

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En cuanto a registro de contribuyentes, función que depende básicamente de los registros catastrales, en el 35% de los municipios (838), se lleva a cabo por el estado; en 805 municipios (33%), lo realizan éstos; en el 27% (656 municipios), lo realizan organismos descentralizados; y en el 5% restante (130 municipios), se realiza en forma mixta.

Por lo que ve a la recaudación, en el 90% de los municipios (2,184), son éstos quienes las realizan; mientras que en el 9% (212 municipios), esta función se lleva a cabo por el estado y en el 1% restante (33 municipios), se realiza en forma mixta.

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El control de obligaciones es llevado a cabo en el 70% de los casos (1,697) por los municipios; en tanto que, en el 22% (534 municipios) lo realiza el estado; y, en el 8% (198 municipios) es llevado a cabo en forma mixta.

En 1,802 municipios que representan el 74%, la fiscalización es practicada por ellos mismos; en tanto que en 534 (22%) es llevada a cabo por el estado; y, en 93 (4%) se hace en forma mixta.

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La función liquidación se realiza por los municipios en 1,967 de ellos (81%); en tanto que, en el 18% (429) es el estado quien la realiza; y sólo el 1% (33) lo hace en forma mixta.

La cobranza se lleva a cabo principalmente por los municipios en el 90% de los casos (2,184); en el 9% (212) participa el estado y en los 33 municipios restantes (1%) se realiza en forma mixta.

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El comportamiento recaudatorio del impuesto predial puede apreciarse en las siguientes gráficas.

De esta gráfica se puede apreciar que la recaudación del Impuesto Predial en los estados, a partir del 83, sufre una caída debido a lo que comentábamos con anterioridad de que fueron los primeros años en que dicho impuesto pasó de ser estatal a municipal; a partir del 87 inicia una leve recuperación que se acelera a partir de 1989 y se mantiene en ascenso hasta 1994; sin embargo debido a la crisis de finales de este año, se inicia otra caída, pronunciada al principio y posteriormente lenta hasta 1998, iniciando una leve recuperación para 1999, misma que se acelera de manera importante para el 2000, tendencia que permanece en el 2001. Si le sumamos a la recaudación de los estados la del Distrito Federal puede apreciarse un comportamiento semejante, aunque más acelerado en el ascenso.

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Al comparar la recaudación del impuesto predial de los estados con el Producto Interno Bruto (PIB) es posible observar que inicia en 1989 con un incremento que se acelera en 1991, para decrecer en 1992, año en que inicia una recuperación lenta que alcanza su mayor nivel en 1995 (.19%), para 1996 inicia un desplome que continúa en 1997; para 1998 sube, para 1999 baja y para 2000 inicia una ligera recuperación.

Agregando la recaudación del D.F. a partir de 1989 puede apreciarse que el incremento es más acelerado, para alcanzar casi 0.26% hasta 1994; iniciando un descenso hasta 99 para luego iniciar un repunte en el 2000 quedando en el 0.21%. Es importante comentar que en países como Argentina, Paraguay y Uruguay esta relación es superior al 1.00%.

Como un elemento adicional que nos permita mayor información en cuanto al rendimiento del Impuesto Predial hemos comparado la recaudación del mismo en casi la totalidad de las Entidades Federativas (no se incluye Puebla), en el ejercicio fiscal de 2001, que fue de $ 13,677,076,359.00 con el número de predios de las mismas Entidades Federativas, que según datos de los Directores de Catastro son 21,048,710, con lo que encontramos que el rendimiento del impuesto predial por predio, en el país es de $ 649.78 ($499.23 en 2000).

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Por otra parte si comparamos la recaudación total de las Entidades Federativas en el año 2000, que fue de $ 11,447,432,077.00 con los datos de habitantes actualizados por el INEGI para ese mismo año, que fue 97,483,412, resulta que el rendimiento promedio por habitante es de $ 117.43 anuales (79.23 en 2000).

4.- ADMINISTRACIÓN DEL CATASTRO

Nuestra Carta Magna no menciona de manera expresa si le corresponde al Estado o al Municipio ejercer la función catastral, por lo que se entiende que tal función es o puede ser concurrente, dados los intereses de ambas autoridades de contar con toda la información relativa al territorio que abarcan sus respectivas jurisdicciones, las personas que detentan la propiedad o uso de los predios que lo integran; así como las características de dichos predios y las condiciones socioeconómicas y de servicios en que se ubican. Lo que es incuestionable es que el catastro constituye la piedra angular de las Contribuciones Inmobiliarias

En el país son muchos los municipios que no participan activamente en las funciones catastrales. Sin embargo, es digno de mencionarse que en varias entidades federativas, como Campeche, Coahuila, Estado de México, Oaxaca, Puebla, Sinaloa y Sonora, se han creado Institutos Catastrales, en los cuales participan activamente los municipios en el ejercicio de diversas actividades vinculadas con el padrón catastral, además de otras entidades cuyos principales municipios han asumido, en forma directa, la función catastral.

Fue precisamente en el transcurso de la década de los 90’s cuando tomó mayor auge la creación de los Institutos Catastrales o la transferencia directa de la función catastral a los municipios.

En la encuesta formulada por el INDETEC a los Directores de Catastro de todo el país, pudimos observar cómo cada vez más los Municipios, ya sea solos o a través de los Institutos Catastrales se han hecho cargo precisamente de la función catastral. Los resultados de la encuesta en materia catastral son los siguientes:

Con respecto a la función del registro y actualización del padrón catastral, encontramos que en 572 municipios que representan el 24%, dicha función es realizada por el estado; en 590 municipios, que son el 24%, ellos mismos realizan la función; en 1,015, que son el 42%, está la función en manos de Institutos Catastrales; y, en 252 casos, que son el 10%, la función es realizada en forma mixta.

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En cuanto a la formulación de tablas de valores catastrales, encontramos que para el 28% de los municipios (673), es el estado el que realiza esta tarea; en el 26% de los casos (629), lo hacen los propios municipios; en el 17% (413), la función está en manos del Instituto Catastral; y se realiza en forma mixta en el 29% de los municipios (714).

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Respecto a la determinación de valores catastrales, nos encontramos con que en 791 municipios, que representan el 33%, es el estado el que la lleva a cabo; mientras que sólo 462 municipios, es decir, el 19%, lo hacen directamente; en 954 municipios, que son el 39%, intervienen los Institutos Catastrales; y en 222, que representan el 9%, esta función se hace en forma mixta.

Finalmente, y como resultado de la encuesta mencionada anteriormente, nos encontramos que la relación valor catastral / valor de mercado varía, de manera muy significativa, siendo el 10% la representación menor y el 90% la más elevada, según estimaciones de los funcionarios encuestados, siendo la media el 46%. Como consecuencia de esta situación, se aprecia la magnitud del esfuerzo que habrán de realizar, juntos, estados y municipios para añadir el 54% que aún hace falta.

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5.- PERSPECTIvA DEL IMPUESTO PREDIAL y EL CATASTRO EN LOS INICIOS DEL SIGLO XXI

Es incuestionable la necesidad de los municipios de incrementar los rendimientos del Impuesto Predial, como factor importante en el fortalecimiento de las finanzas municipales, en ese sentido los municipios habrán de asumir diferentes retos, entre los que se encuentran participar más activamente en las funciones catastrales, sobre todo para cumplir cabalmente con su obligación constitucional de proponer a las legislaturas estatales las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, en ese sentido, es claro que se está avanzando.

Desde luego, deberá cumplirse el mandato constitucional de equiparar los valores catastrales del suelo con los valores de mercado, y se prevé en ese marco, la necesidad de mantenerlos permanentemente actualizados. Probablemente se avance hacia buscar mecanismos para que también permanezcan actualizados los valores unitarios de construcciones, sobre una base que contemple las circunstancias económicas particulares de cada municipio.

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Habrán de seguir pugnando los municipios porque los organismos públicos paguen sus contribuciones inmobiliarias y, principalmente deberá lucharse fuerte por convencer a la ciudadanía de la necesidad de elevar los ingresos municipales inmobiliarios, como una de las formas de fortalecer la dignidad de este orden de gobierno, el municipal.

Seguramente se explorarán los mecanismos de imposición del Predial “base-suelo” y “base-renta” como alternativas distintas en los casos que los municipios consideren viable.

Muchas gracias.

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Revisión de la Responsabilidad del Sector Público con Relación

a Aspectos de los Impuestos a la Propiedad Inmobiliaria*

Salvador Santana Loza1

INTRODUCCIÓN

En nuestro país, la responsabilidad de los gobiernos con relación a la definición de los impuestos a la propiedad inmobiliaria y a los objetivos de política fiscal que pretenden con ellos, se divaga y prácticamente no se exige su cabal cumplimiento ante la ausencia de un documento rector específico sobre políticas públicas en materia hacendaria.

En el conjunto de contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, destaca por sus características y por su rendimiento recaudatorio, la figura del Impuesto Predial, que constituye la principal fuente de ingresos propios de los municipios, no obstante que su recaudación a nivel nacional siga siendo relativamente baja en comparación con los resultados que por este mismo concepto tributario se observan en otros países de condiciones económicas semejantes al nuestro.

El rendimiento fiscal de las contribuciones inmobiliarias y en particular del Impuesto Predial es en gran medida responsabilidad del poder público, toda vez que es éste


1 El autor es Abogado y Contador Público por la Universidad de Guadalajara. Actualmente es Director General Adjunto de la Hacienda Municipal, Indetec, México. Investigador en materia de Hacienda Municipal ha escrito varios libros en materia de Finanzas Municipales y más de 40 artículos sobre la misma materia. Ha participado en programas de apoyo a los Municipios de distintas Entidades Federativas de México en la aplicación de sus cuerpos normativos en materia Fiscal y, en el acercamiento de sus valores catastrales a valores de mercado, tal como lo establece la Constitución Política de México en virtud de una reciente reforma (año 2000) al artículo 115 de la misma.

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quien define los elementos que conforman la estructura del impuesto, realiza las funciones que implica su administración y contribuye firmemente a una cultura tributaria positiva o negativa, según sea su desempeño ante la sociedad en general.

Con respecto al primer aspecto, es importante conocer la configuración de los elementos fiscales del impuesto, así como los diversos objetivos de política fiscal y de planeación urbana que se pretendan alcanzar con base en dicho instrumento tributario. La administración del impuesto, es el otro aspecto que invita a la reflexión y análisis de los sistemas y procedimientos que son utilizados en su recaudación, en el entendido de que este último aspecto comprende además la evaluación de la capacidad y desempeño de los servidores públicos relacionados con la administración del Impuesto Predial. Finalmente, el tercer aspecto que en nuestra consideración influye también en el rendimiento del tributo en cuestión, es el que tiene que ver propiamente con la cultura tributaria de la sociedad, cultura que en gran medida es inducida más que por la instrumentación de programas de concientización ciudadana sobre la importancia del cumplimiento en el pago de los impuestos, por el desempeño mismo del gobierno como entidad administradora de los recursos de la población.

En este contexto, los ingresos que el municipio obtiene vía Impuesto Predial, sean o no significativos, se destinan a formar un fondo común, cuya derrama en servicios se realiza a través del presupuesto de egresos, lo cual aunado a la ausencia de un documento rector de políticas públicas en materia de tributación inmobiliaria, hace que se pierda la relación entre el origen y destino específico de los recursos que genera esta importante fuente de ingresos, y que se divague además, la responsabilidad ineludible que el gobierno tiene con respecto a los resultados que alcance o deje de alcanzar en la materia.

Ante este panorama, una de las grandes interrogantes a resolver consistiría en identificar y determinar ¿cuál es el mínimo deseable que debe satisfacer la recaudación del Impuesto predial?; o si debemos pensar en figuras tributarias distintas al predial para lograr un mayor impulso en el rendimiento de la tributación inmobiliaria.

La respuesta a dicha interrogante indudablemente tiene que ver con el volumen de la carga fiscal que debe representar el impuesto, con el principio básico de equidad, y sobre todo con la identificación de los renglones mínimos de gasto que debieran de atenderse con base en la recaudación que, en este caso, genere el Impuesto Predial.

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En virtud de lo anterior, el presente trabajo tiene como propósito esencial puntualizar bajo un régimen de equidad tributaria, qué políticas públicas en materia de predial son susceptibles de instrumentarse para incrementar los niveles de recaudación correspondiente y contribuir a lograr una cultura tributaria más positiva.

1. POLÍTICA fISCAL DEL IMPUESTO PREDIAL

La política fiscal de todo impuesto refleja en sí los grandes propósitos que se pretenden alcanzar con su aplicación, una vez que en las leyes fiscales se determina su estructura y operación.

De acuerdo con la naturaleza de los gravámenes inmobiliarios, éstos pueden permitir alcanzar objetivos no sólo de carácter fiscal sino también urbanístico, e incluso administrativo. Los primeros tienen que ver fundamentalmente con el rendimiento que se espera del impuesto y consecuentemente con el volumen de carga fiscal que debe de representar; los objetivos de carácter urbanístico, tienen que ver en cambio, con aspectos vinculados a la planeación urbana, esto es, al desarrollo y programación de obras y servicios públicos de infraestructura urbana, y a la regulación del uso del suelo.

Por su parte, los propósitos administrativos del impuesto tienen que ver con la simplificación misma del tributo y con el apoyo a programas específicos de regularización de predios, entre otros aspectos.

1.1. Objetivos de carácter fiscal

• financiar la prestación de servicios públicos de carácter urbano.

El Impuesto Predial es por excelencia la principal fuente de ingresos tributarios propios de los municipios, su rendimiento deriva de manera indirecta, por la calidad y suficiencia de los servicios públicos de infraestructura urbana y rural que los gobiernos municipales proporcionan, toda vez que éstos influyen en gran medida en los valores catastrales y de mercado que observan los predios. En razón de lo anterior, uno de los objetivos básicos del Impuesto Predial debiera consistir en canalizar su rendimiento (ingresos) hacia la ampliación, mantenimiento y mejoramiento de dichos servicios públicos, buscando un equilibrio financiero entre el costo de los servicios y los ingresos que por los mismos se deban de obtener. Creemos sin embargo, que no todos los servicios públicos municipales que tienen ese carácter son los que deban financiarse a través del predial, eso sería pedirle demasiado a este instrumento tributario, más aún si se considera que

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existe la facultad de establecer derechos por la prestación de los servicios públicos municipales. Bajo esta política, los servicios a que debe responder el predial serían los no divisibles, los que no tienen un cobro directo vía derechos, y los que no son financiados explícitamente por otras vías: como los fondos de aportaciones federales.

• Equidad tributaria.

El Impuesto Predial debe responder como cualquier otro tributo, al principio constitucional de equidad, para cuyo efecto, la estructura del tributo debe tener como base el principio de capacidad de pago, en donde cada persona pague lo que deba pagar, evitando que la carga fiscal correspondiente llegue a causar su ruina o a lesionar seriamente su economía a grado tal que le impida atender sus necesidades básicas de salud y bienestar general. • Redistribución de la riqueza.

Alcanzar una justa distribución del ingreso y de la riqueza es quizás el objetivo fundamental de países como el nuestro, es decir, donde la riqueza se concentra en un pequeño grupo de personas, en contraste con el grueso de la población que vive en condiciones de pobreza extrema. Lograr dicho propósito no es nada sencillo, pues involucra conceptos tales como la igualdad, la equidad, el ingreso a distribuir, el tratamiento de ingresos y gastos, la capacidad de las personas, etc., lo que significa que son varios los instrumentos financiero-tributarios que pueden emplearse para tal efecto.

En el caso del impuesto predial, la estructura del mismo contribuye a la redistribución del ingreso o de la riqueza en la medida en que en términos de igualdad pague más quien más tiene, y pague menos quien menos tenga. Al parecer, las estructuras progresivas son las que más favorecen esta política, misma que debe revisarse y complementarse con mucho cuidado, con esquemas que respondan a las distintas capacidades o condiciones de las personas.

1.2. Objetivos de carácter urbanístico

El Impuesto Predial constituye una herramienta fundamental no sólo para propósitos de índole fiscal, sino también de carácter urbanístico, ya que a través de su estructura y manejo, dicho gravamen puede ser utilizado para impulsar y regular el desarrollo urbano del municipio, otorgando apoyos que estimulen las inversiones productivas, el uso potencial del suelo, la generación de nuevos y mejores servicios públicos en donde participa directamente el sector privado, y en general para:

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• Incentivar el desarrollo urbano (fraccionamientos, centros comerciales y de servicios, urbanización de predios, etc.)

• Apoyar la realización y programación de obras y servicios públicos de infraestructura urbana proporcionando información sobre las características del suelo: hidrológicas, climatológicas, dimensionales, legales, vocacionamiento, usos de suelo, etc.

• Promover la realización de obras y servicios de beneficio social• Desestimular la especulación inmobiliaria• Incentivar el uso y mantenimiento de los inmuebles• Favorecer las inversiones en el ramo de la construcción de vivienda

1.3. Objetivos de carácter legal y administrativo

Los ingresos prediales no dependen sólo de una estructura adecuada de las bases y de su tasas del impuesto, o de la cultura tributaria de las personas; dependen también de la capacidad que refleje la administración en incorporar a sus registros a todos los contribuyentes que daban de estarlo y de establecer los mecanismos idóneos que faciliten el cumplimiento en los pagos; en este sentido, la política del impuesto predial puede orientarse a:

• Apoyar la regularización de predios mediante la aplicación de disposiciones que favorezcan la inscripción de predios en el padrón y el cumplimiento de sus obligaciones fiscales, independientemente de su situación legal.

• Simplificar el pago del impuesto y de las obligaciones fiscales inherentes al mismo; por ejemplo cuando se realizan modificaciones físicas a las propiedades con base en permisos o licencias municipales, deben ser las dependencias respectivas y no los propietarios o poseedores, quienes tengan la obligación principal de informar a los catastros acerca de los cambios efectuados.

2. RENDIMIENTO fINANCIERO DEL IMPUESTO PREDIAL

El Impuesto Predial constituye hoy por hoy, la principal fuente de ingresos propios de los municipios; sin embargo, la recaudación que se genera sigue siendo baja si se analiza por ejemplo, cuánto representan los resultados recaudatorios del predial en los últimos años respecto del Producto Interno Bruto (PIB) nacional o incluso si se comparan con los resultados recaudatorios que en la misma materia se observan en otros países con condiciones económicas y de desarrollo semejantes al nuestro.

En los últimos 10 años la recaudación predial respecto del PIB nacional ha representado en promedio tan sólo el 0.24 %; mientras que el promedio en países miembros de la OCDE es hasta tres o cuatro veces más dicho porcentaje. Otro caso

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que refleja el bajo rendimiento recaudatorio del predial en México es Latinoamérica, en donde la recaudación predial en países como Brasil, Argentina Chile y Bolivia, con respecto del PIB superan fácilmente los resultados que arroja el caso mexicano.

En los puntos subsiguientes se establece en pesos corrientes cuál ha sido la recaudación del impuesto predial a nivel nacional durante los años de 1994 a 2003, y se ilustra gráficamente la tendencia que muestra dicha recaudación a precios constantes (cifras deflactadas) base 2002. Asimismo se presenta una gráfica que nos muestra el porcentaje que representa la recaudación del impuesto predial respecto del PIB para, finalmente presentar una gráfica que nos ilustra el comparativo que representan los ingresos prediales de varios países respecto a su PIB, lo cual permite observar el bajo índice que México tiene en la materia, lo que obliga precisamente a redoblar esfuerzos y a replantear y optimizar las políticas que hasta la fecha se han instrumentado para apoyar la recaudación del impuesto.

2.1. Recaudación del Impuesto Predial a nivel nacional

Recaudación Predial Nacional 1994 – 2003(Miles de pesos constantes)

AÑO RECAUDACIÓN PREDIAL

1994 $13,080,460

1995 $11,294,879

1996 $11,334,528

1997 $10,730,227

1998 $10,825,998

1999 $10,940,566

2000 $12,760,323

2001 $14,310,994

2002 $14,906,571

2003 $15,856,095

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2.2. La recaudación del predial y el PIB nacional

PORCENTAJE DE LA RECAUDACION NACIONAL DEL PREDIAL SOBRE EL PIB NACIONAL

Año PIB NacionalRecaudacion

PredialPorcentaje

1993 4,850’333,553.84 11’533,042.12 0.24

1994 5,126’332,605.68 13’080,460.46 0.26

1995 4,911’925,132.91 11’294,879.06 0.23

1996 5,025’379,909.82 11’334,527.56 0.23

1997 5,236’169,795.66 10’730,226.71 0.20

1998 5,473’032,846.35 10’825,377.27 0.20

1999 5,606’547,233.57 10’940,565.76 0.20

2000 6,121’170,897.93 12’760,322.52 0.21

2001 6,108’115,274.27 14’332,994.81 0.23

2002 6,139’057,384.52 14’906,570.60 0.24

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2.3. Relación ingresos prediales-PIB de varios países

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Las medidas constitucionales y de apoyo técnico administrativo que se han implementado años atrás, para impulsar la recaudación derivada del Impuesto Predial, han tenido un efecto positivo de muy corto plazo, por ejemplo, a fines de los años 80´s (1987-1988) BANOBRAS inicia con un programa de apoyo a los gobiernos de los estados y municipios para fortalecer sus sistemas de catastro y de registro público de la propiedad, asimismo, se suscribe un acuerdo interinstitucional en apoyo a la construcción de vivienda de interés social y popular, a su comercialización y al cumplimiento de sus obligaciones prediales; igualmente se clarifica en la Ley General de Bienes Nacionales que los bienes de los organismos descentralizados dedicados a propósitos administrativos o a fines distintos a los de su objeto público, no se considerarán como bienes de dominio público para los efectos del Artículo 115 Constitucional en materia de exenciones a la propiedad inmueble.

El impacto de dichas medidas en los resultados recaudatorios fue leve y prácticamente no ha causado impacto a partir de su establecimiento (1989); lo mismo ocurrió en 1991, cuando la recaudación predial, al igual que la de los derechos de agua potable, se incorpora como una variable para la distribución del Fondo de Fomento Municipal del Sistema de Participaciones Federales, medida que motiva la realización de esfuerzos recaudatorios, pues busca propiciar la obtención de mayores recursos vía directa (recaudación predial) y vía indirecta (mayor porcentaje del FFM).

En 1999 se reforma el Artículo 115 Constitucional, y entre otros aspectos pretende clarificar el tratamiento fiscal que en materia de contribuciones inmobiliarias locales debe aplicar los inmuebles de la federación, de los estados o de los municipios, que son utilizados por entidades paraestatales, toda vez que en la práctica los municipios han hecho esfuerzos infructuosos por exigir a los organismos descentralizados el cumplimiento de sus obligaciones prediales. Esta reforma constitucional, habrá que juzgarla a la luz de los resultados alcanzados al respecto, los cuales desde nuestro punto de vista aún no han sido del todo satisfactorios.

3. CARGA fISCAL y EQUIDAD DEL IMPUESTO PREDIAL

Mucho se ha dicho sobre la importancia que tiene el Impuesto Predial como fuente de ingresos de los municipios, así como del hecho de que los resultados recaudatorios siguen siendo bajos en comparación no sólo con los resultados que en esta misma materia se observan en otros países, sino también del propio potencial recaudatorio que puede ofrecer la riqueza inmobiliaria de nuestro país.

En este contexto, en donde se aprecia un bajo rendimiento del Impuesto Predial, se hace necesario determinar en primer lugar, cuáles debieran ser los parámetros de recaudación del impuesto, considerando los propósitos del predial, el mínimo de

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recaudación deseable, la equidad en el impuesto, la capacidad socio-económica de los contribuyentes, y el potencial inmobiliario.

Realmente es preocupante que el rendimiento del impuesto predial no alcance ni siquiera para solventar los gastos de servicios públicos tales como recolección de desechos sólidos o el de dotación del alumbrado público, entre otros. Estamos convencidos de que en torno del Impuesto Predial, a lo largo de los años se ha construido un mito en el sentido de considerar que si se adoptan medidas realistas de política fiscal tendientes a fortalecer la recaudación de este tributo, se da un rechazo social absoluto. La realidad, el caso de varios municipios, demuestra lo contrario. La verdad de las cosas es que un gran sector de la gente entiende perfectamente y está consciente de que paga muy poco predial; basta señalar los siguientes ejemplos:

Una persona propietaria de un vehículo automotor nuevo con valor de $ 90,000.00 pagaría de tenencia (Impuesto de Tenencia = Valor total del vehículo X 2.6% de acuerdo con la tarifa correspondiente) $ 2, 340.00; mientras que una persona propietaria de un departamento o inmueble con ese mismo valor ubicado en el municipio de Guadalajara, Jalisco, pagaría en el año, la cantidad de $149.00, o de $ 160.00 en Zapopan , Jal.; en Aguascalientes $ 130.00; $ 210.00 en el municipio de León Guanajuato.

Incluso existe un sinnúmero de servicios domésticos como el de la televisión por cable, en donde un gran número de usuarios, sujetos a la cuota básica de este servicio, pagan alrededor de $200.00 mensuales. Tan sólo en el Municipio de Zapopan Jal., la empresa Telecable de Zapopan ofrece dicho servicio a razón de $ 185.00 mensuales; es decir, que en un mes de servicio de TV por cable, el usuario paga más de lo que paga por todo el año un contribuyente en la mayoría de los casos antes señalados. Esta situación le debe quedar muy claro tanto a los contribuyentes como a las autoridades fiscales municipales, así como a los legisladores y políticos que toman el Impuesto Predial como una bandera sin rumbo, y lo más lamentable es que en ocasiones dicho rumbo obedece más bien a fines políticos individuales o de partido, que a las necesidades colectivas que deben ser financiadas con recursos fiscales emanados de la propia población.

3.1. Los rubros de gasto susceptibles de financiarse con el impuesto predial

Por tradición, la recaudación que generan los impuestos se destina a formar un fondo común que sirve para solventar el gasto público del gobierno conforme lo dicte su presupuesto de egresos autorizado; de tal forma que no existe una relación directa entre lo que se obtiene por cada una de las fuentes de ingresos del

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gobierno, y los distintos rubros de gasto que éste ejerce para dar cumplimiento a sus responsabilidades.

Consideramos que este principio presupuestario podría se modificado en el ámbito municipal para transparentar su destino, para lo cual se hace necesario una mayor claridad y vinculación entre los recursos que las personas aportan vía contribuciones y los gastos que el gobierno ejerce en los distintos rubros que conforman la estructura de su presupuesto de egresos. Dicha claridad y vinculación constituye un factor que da certidumbre y confianza a la ciudadanía sobre el manejo de los recursos económicos que la propia sociedad aporta vía contribuciones.

Generalmente los rubros de ingresos municipales son: impuestos, derechos, contribuciones especiales, productos, participaciones federales y estatales, aportaciones federales y crédito público. Por su parte, los rubros de gasto según el objeto a que están destinados (clasificación por objeto del gasto), son: servicios personales, servicios administrativos, servicios generales, mantenimiento de los servicios públicos de seguridad e infraestructura urbana y de los servicios públicos sociales y asistenciales, obra pública, adquisiciones (activos fijos), y deuda pública.

Tratándose de ingresos, los impuestos constituyen la principal fuente de ingresos propios de los municipios, destacando como ya se dijo, la contribución del Impuesto Predial; los derechos generalmente se establecen en función de un servicio público o de un servicio administrativo a cargo de este nivel de gobierno, servicio que puede ser general y obligatorio (agua potable) o bien a petición de parte (rastro, registro civil, certificaciones, etc.).

No obstante lo dispuesto por el artículo 115 Constitucional en el sentido de que los municipios pueden obtener ingresos derivados de la prestación de los servicios públicos a su cargo, muchos de ellos no son objeto de cobro alguno, lo cual se debe más que a razones de autosuficiencia financiera, a razones de carácter político, e inclusive razones de carácter técnico, ya que en ocasiones resulta complejo determinar individualmente una cuota o tarifa que sea equitativa sobre todo en los casos de servicios no divisibles.

De las contribuciones especiales podríamos señalar que éstas se establecen con motivo de la realización de una obra pública o de la introducción de un nuevo servicio público que además de representar un beneficio general para la población, generan un beneficio adicional diferenciado para cierto núcleo poblacional ubicado dentro del área de influencia específica de la obra o servicio de que se trate.

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Dentro de las contribuciones especiales encontramos las figuras del Impuesto de Plusvalía, la Contribución por Mejoras y las Obras por Cooperación, las cuales no obstante constituir una fuente importante de recursos, éstas son poco utilizadas en nuestro país, sobre todo la contribución por plusvalías. Lo anterior debido a la complejidad técnica de su determinación y a la escasa aceptación por parte de la sociedad, entre otros factores.

Sobre este último punto, es pertinente comentar lo lamentable del hecho consistente en que los gobiernos locales de México regalan graciosamente el plusvalor que genera la propiedad inmobiliaria en las ciudades, cuando el costo de las obras que generan dichas plusvalías es solventado por todos los ciudadanos.

Este fenómeno ha llamado mucho la atención de los municipios de muchos países, que desde hace varios años se ocupan de crear cultura con sus ciudadanos y de crear y mejorar los instrumentos jurídicos necesarios para lograr que las plusvalías que genera la propiedad inmobiliaria pasen parcial o totalmente a los erarios municipales. En México estamos muy a la zaga en esta materia.

Los recursos que derivan de los productos, básicamente están en función de la disposición, uso y aprovechamiento de los bienes patrimoniales del municipio, donde de entrada consideramos que ha sido poco explotada esta fuente de ingresos, cuyos recursos bien podrían destinarse a la adquisición y mantenimiento de dichos bienes patrimoniales

Las participaciones federales y estatales representan para los municipios, el mayor monto de sus ingresos presupuestarios; estos recursos, al igual que el resto de los ingresos, forman un fondo común cuya aplicación se realiza conforme al presupuesto de egresos autorizado; sin embargo, estos recursos bien podrían canalizarse específicamente a los rubros de servicios personales(sueldos y salarios), al gasto en servicios administrativos y generales, así como al pago de obligaciones crediticias derivadas de empréstitos obtenidos para la realización de obras productivas cuya inversión no es recuperable al cien por ciento.

En cuanto a las aportaciones federales, cabe señalar que éstas representan un monto altamente significativo para los municipios; basta señalar que los montos federales a distribuir son equiparables y en ocasiones hasta mayores, a los montos que representan las participaciones federales.

Finalmente, los recursos crediticios a los que acceden algunos gobiernos municipales, se destinan fundamentalmente a la realización de proyectos de inversión productiva generalmente autorecuperables.

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De conformidad con lo anterior, consideramos pertinente que el mantenimiento de los servicios públicos de infraestructura urbana deben ser financiados con recursos derivados tanto del Impuesto Predial como de otras contribuciones inmobiliarias (Impuesto sobre Adquisición de Inmuebles, Derechos por la expedición de licencias de construcción, etc.) que no tienen destino específico alguno. Obviamente los conceptos de gasto correspondientes tampoco deben ser aquellos que sean solventados vía aportaciones federales

3.2. El mínimo de recaudación deseable

En este orden de ideas, los recursos que como mínimo debe generar el Impuesto Predial deben ser suficientes al menos para sufragar los gastos que el gobierno municipal realice con motivo de la prestación de servicios básicos de infraestructura urbana, que no son financiados vía fondos especiales de aportaciones federales, ni tampoco vía derechos tributarios.

Para tal efecto, es necesario que las administraciones municipales lleven un registro y control presupuestal por servicios (funciones) y/o por programas que faciliten la identificación precisa de los gastos en que se incurre en cada servicio público tanto en materia de sueldos y salarios como en servicios generales y administrativos, en su operación y mantenimiento así como en la adquisición de activos e inversiones.

Dicha base financiera debe constituir entonces, el parámetro con base en el cual habría que diseñar la política fiscal del impuesto en cuestión, definiendo consecuentemente los elementos fiscales (tasa, base, objeto, exenciones, etc.) respectivos; obviamente considerando los aspectos socioeconómicos de la población como también su capacidad contributiva.

3.3. La equidad en la estructura del impuesto, y la equidad derivada de su administración

El concepto de equidad tributaria no es en sí un aspecto teórico que debe pretenderse; en nuestro país, la equidad tributaria constituye un principio constitucional que debe permear en todo tributo, sea éste federal, estatal o municipal. La equidad implica que cada persona contribuya para el gasto público de una manera justa, es decir, que pague lo que le corresponda.

Sin embargo, la equidad no es algo fácil de determinar, pues involucra muy diversos aspectos: condiciones socioeconómicas de las personas, nivel de ingresos, nivel de consumo, edad, estado de salud, status laboral, etc. En este sentido, la doctrina hacendaria nos señala que para alcanzar la equidad en los impuestos, éstos deben

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responder ya sea al principio de capacidad de pago de las personas, o bien al principio de beneficio. En ambos casos, lo que finalmente se busca es un tratamiento igual para los iguales y desigual para quienes se encuentran en situación diferente.

Con respecto del principio de capacidad de pago, debe pagar más quien más tiene; sin embargo habrá que cuidar que la carga fiscal impuesta no cause la ruina de las personas ni las lesione económicamente a tal grado que no puedan sufragar los bienes y servicios indispensables para su subsistencia y desarrollo.

Por su parte, el principio de beneficio implica que las personas paguen sus contribuciones en función de los servicios que reciben; en cuyo caso, los parámetros a considerar en su determinación deben en gran medida responder al costo que representa la dotación o prestación del servicio público de que se trate.

Un aspecto diferente a lo señalado anteriormente, pero que también desempeña un rol importante en tratándose de la equidad tributaria, es el referente a la administración misma de los impuestos, pues la eficiencia o ineficiencia de la misma conllevará a que contribuyan todos los que deben de contribuir o en su caso, que sólo en unos cuantos recaiga todo el peso de la recaudación.

3.4. Tasas y bases del impuesto

La tasa y la base de los impuestos son los principales elementos tributarios que reflejan la política fiscal que el gobierno pretende implementar para alcanzar sus fines en la materia. En México, el impuesto a la propiedad, es por excelencia, el Impuesto Predial, cuya base está dada fundamentalmente por el valor catastral del inmueble, salvo algunas excepciones, en donde dicho elemento se constituye por el valor más alto de entre los siguientes: valor catastral, valor de operación, valor de avalúo bancario o practicado por perito independiente.

El valor catastral se integra tanto del valor del terreno como del valor de las construcciones adheridas a él. Hoy en día, los valores catastrales deben mantenerse actualizados y ser equiparables a los valores de mercado.

Respecto de la tasa fiscal del Impuesto Predial, ésta generalmente es de tipo proporcional-diferencial, es decir, se trata de un porcentaje o factor al millar “X” fijo que aplica a la base (valor catastral), de tal forma que a mayor valor del inmueble, proporcionalmente también mayor será el impuesto a cargo de los contribuyentes.

Dichos porcentajes o factores si bien son fijos, éstos también suelen ser diferentes en función del tipo de predio (urbano, semi-urbano, rústico, y ejidal o comunal,) o en función del uso que se le da: habitacional, comercial, industrial, turístico, etc.

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Existen algunas entidades federativas como el Distrito Federal, Chihuahua, Sinaloa, Sonora, Tabasco, entre otras, que manejan un Impuesto Predial Progresivo, es decir, en lugar de manejar tasas únicas proporcionales, manejan una estructura escalonada de tasas que está en función de rangos de valor; con este tipo de esquemas se grava un poco más al que más tiene, de tal forma, que un impuesto de estas características no sólo resulta ser más equitativo en comparación con un impuesto predial cuya tasa sea proporcional, sino que también responde mejor a uno de los propósitos esenciales de los impuestos: la distribución de la renta.

3.5. Exenciones fiscales

Explícitamente, el Artículo 115 Constitucional en su Fracción IV establece que “Las leyes federales no limitarán la facultad de los estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) – se refiere a las contribuciones inmobliarias locales- y c) – refiérase a los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a cargo del municipio-, ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Solo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público”. Este mandato constitucional señala tres aspectos de suma importancia:

Uno en el sentido de conferir al Estado plena capacidad legal (facultades tributarias) para establecer las contribuciones y tasas adicionales que estime pertinente sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, etc. prohibiendo el que las leyes federales condicionen dicha facultad o que establezcan exención en relación con las mismas.

Otro que determina que las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios a favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones.

Y otro más que precisa que sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados.

Respecto del primer punto y en concordancia con lo explicitado en la Fracción IV inciso a) del Artículo 115 Constitucional, podríamos señalar que efectivamente se otorga facultad plena a las legislaturas de los estados para establecer contribuciones

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sobre la propiedad inmobiliaria, sin que ello quiera decir que no deba existir la concurrencia impositiva en la materia, puesto que actualmente el gobierno federal a través de sus impuestos (IVA) e (ISR),que gravan en alguna forma conceptos vinculados con la propiedad inmueble, como sucede con los actos de transmisión de la propiedad.

De lo estipulado en ese mismo punto también se desprende que ninguna ley federal habrá de limitar dicha facultad que la Constitución General otorga a los estados, teniendo prohibido además, el establecer exenciones con respecto a las contribuciones inmobiliarias que fijen los estados (Predial, ISAI, derechos de Construcción, Impuesto de Plusvalía, etc.).

Con relación al segundo aspecto, la disposición constitucional establece la prohibición de que las leyes estatales puedan determinar exenciones o subsidios a favor de persona o institución alguna.

De acuerdo con lo anterior, y al igual que las leyes federales, las estatales tampoco deben establecer prerrogativa alguna a favor de personas o instituciones, toda vez que se trata de fuentes de ingresos de competencia municipal en cuanto a su administración y rendimiento tributario.

Finalmente, y con relación a lo estipulado en el sentido de que “sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, Estados o los Municipios, salvo que tales bienes ...”

Cabe señalar que si bien es cierto que se define una exención general sólo para los bienes de dominio público (con las reservas o excepciones que el propio dispositivo contempla); también cierto es la posibilidad de que las leyes municipales sí puedan, como de hecho lo es en la práctica, establecer subsidios o sus equivalentes(descuentos, bonificaciones, estímulos fiscales traducidos en tasas o cuotas preferenciales, etc) de conformidad con la política fiscal que al efecto determinen las propias autoridades municipales.

Por otra parte, y con relación a los bienes inmuebles propiedad de las entidades paraestatales, cabe señalar que el texto constitucional referido anteriormente es claro al establecer “a contrario sensu” que cuando los bienes de la federación, estados o municipios, sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares (nota: el precepto constitucional no nos dice que se trate de bienes que sean propiedad de dichas entidades o de particulares) para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público sí deberán quedar gravados por las contribuciones inmobiliarias locales.

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Esto significa que los bienes de dominio público de la federación, estados o municipios, independientemente de que sean o no utilizados en su objeto público, quedan exentos de los impuestos de referencia; no así el caso de ese mismo tipo de bienes que son utilizados bajo cualquier título, por entidades paraestatales o por particulares, en donde para gozar de las exenciones correspondientes tendrían que ser destinados al objeto público que señale la declaratoria que emita al respecto la institución de gobierno que tenga esas facultades, y que en el caso federal, es la Secretaría de la Función Pública y las demás dependencias administradoras de inmuebles dentro de sus respectivas competencias: Secretaría de Gobernación, Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Secretaría de Educación Pública y la Secretaría de la Reforma Agraria; lo anterior según lo dispuesto por los Artículos 2, fracciones II y IX, 28 fracción IV, y 29 fracción IV, de la Ley General de Bienes Nacionales vigente.

4.- POLÍTICAS PÚBLICAS

4.1. formulación de un documento rector de políticas públicas en materia inmobiliaria

Al principio del presente trabajo fue señalado que la responsabilidad del gobierno respecto a la definición de los impuestos inmobiliarios y de los objetivos de política fiscal que se pretenden con ellos, se divaga y prácticamente no se exige su cumplimiento por quienes tienen la facultad de hacerlo (Congreso del Estado). Lo anterior debido en gran parte a la ausencia de un documento rector de políticas públicas que precise las estrategias y líneas de acción que habrán de desarrollar las autoridades competentes a fin de alcanzar las metas y objetivos predeterminados.

En nuestra opinión, el documento macro en cuestión podría constituir un anexo del denominado Plan de Desarrollo Municipal, que normalmente se presenta dentro de los primeros meses de gobierno; si consideramos el período constitucional de gobierno de los municipios, que es de tres años, sería recomendable que para los años segundo y tercero, las políticas públicas sean revisadas y replanteadas en su caso, en función de las nuevas circunstancias y de los resultados obtenidos parcialmente.

De acuerdo con la situación que priva en la tributación inmobiliaria en nuestro país, y particularmente del Impuesto Predial, algunas políticas susceptibles de ser consideradas para alcanzar determinadas metas y objetivos sobre la materia, podrían ser:

• Analizar la estructura tarifaria del impuesto predial e implementar en su caso, un impuesto progresivo que fortalezca la recuperación de ingresos derivados de esta fuente de ingresos, bajo un esquema de mayor equidad tributaria.

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• Aplicación de tasas proporcionales diferentes, según sea el tipo de predio (urbano, rústico o rural, ejidal), y según sea el uso o destino de la propiedad.

• Revisión y aplicación de topes o factores de descuento predial que atiendan en mayor medida a los propietarios o poseedores de inmuebles de menor valor, como por ejemplo a la vivienda de interés social y popular, entre otras.

• Revisar los procedimientos actuales para la regularización de predios ante la CORETT o ante el propio Ayuntamiento, a fin de simplificar éstos y de crear mecanismos alternos que permitan su inscripción y registro para efectos del pago predial, al margen del seguimiento administrativo y legal que implique el cambio de régimen de propiedad o la incorporación de los predios al municipio para efectos del aprovechamiento de la infraestructura urbana.

• Revisión de los predios ejidales y comunales, para efectos de insertarlos en un esquema efectivo de cobro de sus impuestos prediales de acuerdo con la ley.

• Diseñar un proyecto específico encaminado a la recuperación del impuesto predial de los inmuebles del sector paraestatal que no son considerados como del dominio público y que tampoco son propiedad de la federación, estados o municipios.

• Revisión y actualización constante de los valores catastrales.

• Creación de consejos, comisiones u organismos de evaluación de valores catastrales y de mercado de los inmuebles, donde la sociedad esté debidamente representada por especialistas de la materia.

• Impulsar la coordinación y colaboración intergubernamental entre las diversas dependencias e instituciones que de acuerdo a sus atribuciones tienen injerencia en asuntos relacionados con la propiedad inmueble: Dependencias responsables del patrimonio público de los tres ámbitos de gobierno respectivamente; Dirección de Obras Públicas Municipales, Dirección de Desarrollo Urbano, Catastros, Registro Público de la Propiedad, Infonavit, Notarías Públicas, Asociaciones o Cámaras de Propietarios Rurales y Urbanos, etc.

• Analizar y diseñar un programa especial de recuperación de créditos fiscales (cobranza coactiva), dando prioridad a los adeudos cuantiosos y a los créditos a punto de prescribir.

• Revisar y en su caso adecuar los sistemas y procedimientos de administración del impuesto.

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• Llevar a cabo un programa de desregulación y simplificación administrativa.

• Modernizar la infraestructura técnica y tecnológica del catastro y de los sistemas de administración del impuesto predial.

• Instrumentar un programa permanente de capacitación de los servidores públicos vinculados a las áreas de recaudación y catastro.

• Fortalecer los mecanismos internos de control y seguimiento de acciones y resultados.

• Compatibilizar los registros fiscales y los registros cartográficos mediante un programa de depuración de las cuentas prediales, que contemple cruces de información digital, acciones administrativas y acciones de campo necesarias para el efecto.

• Revertir en forma más clara a través de servicios públicos, los ingresos que se obtienen vía impuesto predial en los diversos sectores o colonias del municipio.

• Establecer mecanismos que faciliten el pago del impuesto y de adeudos vencidos.

• Establecer un sistema que replantee los períodos de pago de los contribuyentes, a fin de graduar la obtención equilibrada de recursos prediales durante el año, y evitar las tradicionales “colas” o filas para el pago predial que normalmente se observan a principios de año en las oficinas recaudadoras.

• Diversificar las áreas receptoras de impuestos: Bancos, Tiendas de auto servicio, Internet, etc.

• Simplificar los mecanismos de revisión de liquidaciones prediales para que los contribuyentes puedan con relativa facilidad ejercer sus derechos al respecto sin verse en la necesidad de tener que recurrir en una primera instancia a la interposición de recursos legales.

4.2. Importancia de la revisión y seguimiento de las políticas públicas

Un factor importante que contribuye a garantizar en buena medida las metas y objetivos que se determinen, consiste en hacer de la revisión y seguimiento de las políticas públicas y de las metas y objetivos, una práctica cotidiana tanto del gobierno como de la sociedad en general; pues ello dará pauta para que oportunamente se corrijan acciones y replanteen prioridades.

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Por el lado del gobierno municipal, dicha función debe recaer en las áreas de contraloría o de control de la gestión pública y desarrollo administrativo; mientras que por el lado de la sociedad, la revisión y seguimiento de las políticas públicas puede ejercerse libremente por todos y cada uno de los ciudadanos ya sea a manera individual o bien en forma organizada o colectiva (Cámaras, Asociaciones, Colegios de profesionistas, organizaciones de vecinos, etc.), quienes podrían tener como base los elementos informativos que el gobierno proporcione en congruencia con la ley de transparencia y rendición de cuentas.

4.3. La supervisión y auditoría como factores que apoyan la consecución de objetivos

Normalmente estas funciones son poco desarrolladas en el ámbito municipal con relación a la administración tributaria más aún con relación a sus propios procesos y sistemas, y a sus metas y objetivos, toda vez que estos últimos si acaso se identifican someramente en los planes de desarrollo municipal (cada tres años) y en los informes de gobierno (cada año), en donde es hasta cierto punto común que no se guarde la vinculación entre lo planeado, lo ejercido y lo alcanzado, y que se maticen algunos resultados poco favorables para la imagen del gobierno en turno.

5. INfORMACIÓN y RENDICIÓN DE CUENTAS

El manejo eficiente de los recursos, antes que un propósito es una obligación de todo gobierno; por tanto, la evaluación de sus resultados no solamente debe quedar a nivel interno sino que debe exteriorizarse hacia la sociedad en general, pues ante esta última es con quien se tiene la obligación primordial de rendir cuentas claras sobre el desempeño de su gestión.

En razón de lo anterior, consideramos de vital importancia para los propósitos de una buena recaudación predial, el que las autoridades hacendarias brinden información que permita que al contribuyente sepa quien paga y quién no paga el impuesto predial, que conozca con toda claridad en cuánto contribuyen los ingresos prediales a los servicios por ejemplo de seguridad social, o de infraestructura urbana; que el contribuyente se dé cuenta de cuánto más aporta el municipio donde vive con respecto a otros; pero que también conozca cuánto recauda el municipio y cuánto debió de recaudar, porque a veces la recaudación que se obtiene es hasta cierto punto aceptable o buena e incluso el porcentaje de contribuyentes cumplidos puede ser muy significativo; sin embargo un análisis más profundo nos puede arrojar que un segmento pequeño de contribuyentes (10 o 15% del padrón) que no está cumpliendo con sus obligaciones de pago, pudiera representar quizás un potencial recaudatorio capaz de rebasar incluso hasta en un 50% la recaudación que se viene generando.

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En razón de lo anterior, el contenido del presente punto se enfoca a describir el tipo de información y de resultados que relacionados con la administración de los impuestos a la propiedad, deben generar y transparentar los órganos responsables de su administración.

5.1. Políticas Públicas

Una de las informaciones básicas que en materia hacendaria debe presentar un gobierno municipal en los primeros meses del inicio de su gestión, es la referente a las políticas públicas que pretende implementar a fin de alcanzar las metas y objetivos trazados en su plan de gobierno, mismas políticas que deben constituir en la práctica, el eje rector de las acciones relacionadas con la obtención de ingresos, el ejercicio del gasto, el manejo de la deuda pública y el uso y aprovechamiento de los bienes que conforman su patrimonio público.

Algunos conceptos que con relación a los impuestos a la propiedad deben formar parte del contenido del documento de políticas públicas, son:

• Definición de los montos de recaudación que se pretenden alcanzar con base en el potencial que se tiene, a los recursos disponibles y a las estrategias a desarrollar.

• Descripción sucinta de las condiciones que privan en la materia impositiva de que se trata.

• Determinación de las metas y objetivos que se pretenden alcanzar.

• Descripción de las estrategias y lineamientos (políticas públicas) a implementar para lograr los objetivos deseados.

• Establecimiento de los tiempos estimados en que se alcanzarán las metas y objetivos predeterminados.

5.2. El origen de los recursos, los montos de recaudación, los procesos de recaudación y los objetivos de política de ingresos

Generalmente, los estados financieros municipales que muestran el origen y la aplicación de recursos, constituyen los documentos que expresan, por un lado, los resultados (montos) recaudatorios de las distintas fuentes de ingresos de este nivel de gobierno, y por el otro, los montos de recursos ejercidos en cada rubro de gasto (generalmente atendiendo a la clasificación contable o por objeto del gasto) y los

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recursos en administración. Dicho estado financiero se complementa con el detalle de los conceptos específicos que comprende cada fuente de ingresos o rubro de gasto correspondiente.

Dicho estado financiero que normalmente se formula y publica cada mes, para efectos de la cuenta pública, tiene un carácter cuantitativo más que cualitativo, ya que refleja única y exclusivamente los resultados recaudatorios y de gasto; pero no explica los aspectos más relevantes de los procesos de recaudación que se llevaron a cabo ni de las metas y objetivos que se determinaron en un principio y los resultados finales que se alcanzaron a la luz de las políticas de ingresos que se instrumentaron. De igual manera no explica lo conducente en materia de gasto.

Creemos que manifestar ese tipo de información daría mayor claridad a las labores de gestión que el gobierno realiza y a los resultados que éste alcanza o deja de alcanzar; y más aún, sería como un aliciente o factor que impactaría en el ánimo de los contribuyentes con relación a la importancia de cumplir cabalmente con sus obligaciones fiscales vinculadas al impuesto en cuestión.

5.3. Aplicación de los ingresos: obras, servicios públicos, funciones de gobierno y administración

Para la población es muy importante también conocer qué es lo que el gobierno realiza con los recursos que obtiene, más aún si éste logra establecer un vínculo directo entre la fuente del recurso y el destino específico del mismo.

En este sentido, habrá que entrar al detalle de cuánto Impuesto Predial se genera en una comunidad, y cuántos recursos se le revierten a ésta mediante obras y servicios públicos de infraestructura urbana, servicios de seguridad social, servicios administrativos y de gobierno, entre otros conceptos de gasto relacionados con la responsabilidad pública del gobierno.

Esta política de informar a la ciudadanía debe convertirse en una práctica cotidiana siendo saludable incluso la instrumentación de un programa relativo a “Conoce lo que el municipio hace por tu colonia”, mediante el cual se ilustren los proyectos de obras, nuevos servicios y mantenimiento de los mismos, que habrán de significar el manejo pulcro de los recursos y la aglutinación de esfuerzos por parte de las autoridades locales; el propósito de este programa sería el informar a la gente de lo que el gobierno hace o pretende realizar en el barrio o colonia de cada vecino.

Lo anterior contribuiría a un clima de mayor certidumbre y claridad de las acciones del gobierno, generando una mayor confianza en la población y sobre todo creando

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una mayor conciencia ciudadana en cuanto a la importancia de contribuir para el gasto público con los impuestos que marca la ley.

5.4. Cumplimiento de objetivos a la luz del documento rector de políticas públicas, del programa de gobierno municipal y de indicadores económicos y de servicios reconocidos oficialmente

Para un mayor éxito en la recaudación de los impuestos, en particular del Predial, es muy importante que la ciudadanía conozca del cumplimiento de los objetivos del gobierno y consecuentemente de las causas o factores que incidieron en los mismos, las cuales pueden se atribuibles a la propia administración o ajenos a la misma. Sabemos que esto no es fácil porque a pocos les gusta reconocer sus errores, sobre todo tratándose de servidores públicos municipales, pues ello podría ocasionarles consecuencias desagradables; no obstante lo anterior, la honestidad y la claridad en el actuar tiene su valor y si esto se da en congruencia a decisiones que conlleven al establecimiento y consolidación del servicio civil de carrera, se daría mayor certeza y confianza al servidor público en cuanto al ejercicio de la función pública que tiene encomendada.

Concluyendo con este punto, y para los efectos correspondientes, sería muy significativo el que toda rendición de cuentas o informe de gobierno guarde una estricta relación con lo planeado; esto es, que las cuentas públicas, que los informes de gobierno y demás información que se provee a la ciudadanía, guarde congruencia absoluta con el Plan de Desarrollo Municipal que es el instrumento rector por excelencia de los propósitos y acciones del gobierno, y de la atención a las necesidades de la sociedad, lo anterior para que dichos ordenamientos dejen de ser documentos de carácter político.

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La función Catastral en la Legislación fiscal en México*

Cecilia Sedas Ortega1

Buenos días. El día de ayer en la tarde, se nos dio un panorama de cómo están los catastros tanto en América Latina como en Norteamérica y España, lo que nos da la pauta para poder comparar la función catastral en México.

Así pues, hoy trataré de darles el panorama de dicha función, a través de la legislación existente en nuestro país, para lograr llevar a cabo en un ejercicio posterior el comparativo que ya señalaba.

Si bien aquí todos son conocedores y expertos en la materia, es importante comentar la relevancia que tiene en nuestro país el catastro, ya que constituye un instrumento de gran apoyo para la Hacienda Municipal, debido a que su función aporta la descripción de las características cualitativas y cuantitativas de la propiedad raíz en un territorio determinado; y es con base en esta información como se realizan innumerables acciones de tipo socioeconómico, geográfico, urbanístico, estadístico, histórico, legal y fiscal, siendo esta última de particular importancia para los municipios mexicanos, ya que facilita la determinación objetiva de algunos elementos tributarios, principalmente la base imponible de los gravámenes que inciden en la propiedad raíz, así como en las operaciones y trámites que sobre éstos se realicen (traslación, fraccionamiento, etc.).

* Ponencia presentada en el II Seminario Internacional Sobre el Impuesto Predial, el Catastro y Contribuciones Alternativas para el Financiamiento Urbano: Hacia la Innovación Hacendaria Municipal, organizado por el Indetec, con el apoyo del Lincoln Institute of Land Policy, el International Property Tax Institute, IPTI, y otros patrocinadores, llevado a cabo en la Ciudad de Guadalajara, Jal., los días 25 y 26 de septiembre de 2003.

1 La autora es Abogada por el Institituo Tecnológico de Estudios Superiores de Occidente (ITESO), tiene Maestría en Dirección y Gestión Pública Municipal, expedida por la Universidad Carlos III de Madrid, UIM y Cívitas. Actualmente es Consultor-Investigador del Indetec, México. Desde hace 11 años es investigador en materia de Hacienda Pública en el Institudo, por lo que cuenta con un gran número de artículos publicados en la Revista Hacienda Municipal e INDETEC, en materia de ingresos municipales, catastro y coordinación y colaboración intergubernamental.

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Es decir, que el rendimiento de los gravámenes sobre la propiedad inmobiliaria depende en gran medida de la eficiencia de la función catastral, la cual deberá estar determinada por la adecuada conjugación de diversos factores de índole técnico, administrativo y jurídico en cada una de las funciones catastrales básicas.

El Catastro es un organismo multifinalitario, el cual, para efectos de esta disertación se compone principalmente de tres funciones específicas: la valuación de la propiedad raíz; la identificación de los predios y su registro, así como de la vinculación de los inmuebles con sus propietarios.

La función catastral debe poseer, en su conjunto, un marco legal que le proporcione vida jurídica, en virtud de que como sabemos vivimos en un “Estado de derecho”; de tal forma que el supuesto de origen de la función catastral es la normatividad específica, la cual en casi todos los Estados se encuentra contenida en una Ley de Catastro.

La Ley de Catastro, en términos generales, pretende la organización de las funciones catastrales y la validez legal de los actos resultantes del ejercicio de dicha función.

Obviamente, las funciones catastrales deberán ir evolucionando en la medida en que los requerimientos de la sociedad exijan tales transformaciones en los métodos utilizados, los servicios prestados y los fines perseguidos; lo cual a su vez debe reflejarse necesariamente en la legislación respectiva, ya que la modernización funcional para ser válida, requiere de la modernización jurídica.

Así pues, vayamos directamente al análisis comparativo de la legislación catastral en México, donde encontramos actualmente tres tipos de normatividad:

1. 27 Leyes de Catastro Estatales.2. 3 Leyes de Catastro Municipales; y3. 5 Reglamentos de Catastro Municipal.

Sólo el Estado de Guanajuato no cuenta con una ley específica o disposiciones relativas al catastro.

Ahora bien, al realizar el análisis de dicha normatividad nos encontramos precisamente con los tres aspectos específicos que señalaba como prioritarios dentro de la función catastral, aspectos a los que iré haciendo mención tanto en el elemento técnico como en el administrativo y el jurídico.

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Comencemos con la parte relativa a la valuación.

En la parte técnica de la valuación, los procedimientos de ésta reflejan cierta uniformidad respecto de la forma de operar la valuación en las entidades. Sin embargo, si bien existe similitud en cuanto a que para la fijación de valores indicativos se toman en cuenta una serie de factores que se especifican expresamente en la misma Ley y que son coincidentes en la mayoría de los ordenamientos, éstos presentan ciertas variantes.

De manera general, los elementos a considerar para efectuar los valores tipo son:

a) Para Zonas Urbanas:1. Los Servicios Municipales existentes, 2. Las Vías de Comunicación, 3. La vecindad con zonas comerciales, 4. El valor derivado de las operaciones de Compra-Venta, 5. Etc.

b) Tratándose de zonas rústicas se tomarán en cuenta: 1. La calidad, 2. El tipo de tierra, 3. La clase de explotación, 4. Las condiciones hidrológicas, 5. La cercanía a centros poblacionales o vecinales, 6. Etc.

En este contexto, cabe hacer algunos comentarios específicos, ya que

• De la legislación catastral del Estado de México, se puede determinar que la valuación catastral tiene como base las características predominantes en una circunscripción territorial y tomará como referencia los valores de mercado del suelo y de la construcción, así como la delimitación que realicen las autoridades competentes del municipio y las características de infraestructura y nivel socio económico de una determinada circunscripción territorial.

• Mientras que en algunas otras entidades federativas no se hace alusión a los factores de valoración para la elaboración de los valores unitarios, sino que se mencionan directamente, sin especificar los elementos cualitativos y cuantitativos que les dan origen.

• Así también, se encuentran otros ordenamientos en los que, al parecer, la ausencia de estos elementos valorativos y en conjunción con las disposiciones

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relativas al procedimiento de valuación, hacen inferir que la valoración de los predios no se lleva a cabo mediante parámetros globalizadores, sino que ésta corre a cargo de otra instancia cuyo sistema no se ve reflejado en el ordenamiento catastral, como es posible observarlo en el Estado de Tlaxcala.

Con relación a la elaboración de los valores unitarios de tierra y construcción y factores de incremento y demérito, puede calificarse de uniforme, según el contenido de las disposiciones respectivas de las leyes de catastro, a excepción de aquellas legislaciones que emiten sus procedimientos valorativos.

Cabe hacer mención que gran parte de las legislaciones analizadas reflejan que, a la par de la fijación de los valores unitarios o indicadores diferenciales, se lleva a cabo también la sectorización de la propiedad raíz.

Posterior a la elaboración de valores unitarios, es la fijación del valor catastral de los predios, punto coincidente en la gran mayoría de los ordenamientos, con las variantes de que el organismo catastral puede determinar directamente los valores catastrales o bien, únicamente asentar en sus registros los valores catastrales determinados por otra instancia. El valor asentado en los registros catastrales tiene un carácter multifinalitario según se desprende de los fines y funciones catastrales insertos en la legislación respectiva, salvo algunos casos, en que la sectorización tiene fines exclusivamente fiscales (Impuesto predial).

En cuanto a los avalúos provisionales, éstos surgen como una manera de valuación preventiva en tanto no se cuente con los elementos técnicos, administrativos y jurídicos para efectuar la operación catastral formal; sin embargo éstos no se encuentran previstos en todos los ordenamientos, omisión que hace inferir que, de hecho en dicha entidad no se llevan a cabo los avalúos provisionales, o bien, que llevándose a cabo, la práctica carece de sustento jurídico.

La inclusión de disposiciones específicas referentes a la valuación de fraccionamientos y condominios en las leyes de Catastro no resulta muy común; en general, son indicaciones precisas dentro del capítulo correspondiente a fraccionamientos y condominios o menciones particulares dentro del apartado relativo a la valuación, referidas básicamente a la valuación individualizada o global tratándose de condominios, a los cambios de valor de la propiedad en caso de fraccionamientos, así como valores sustitutos en tanto se practica la operación catastral definitiva, forma de actualizar los valores catastrales, etc.

Por lo que respecta a las disposiciones referentes a la revaluación previstas en los diferentes ordenamientos catastrales, el procedimiento reflejado en las normas

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es similar en las diferentes entidades, en cuanto a los supuestos previstos como principales motivadores de la revaluación, siendo esta operación catastral común en casi todos los procedimientos de valuación revisados.

La práctica de avalúos distintos a los realizados por las autoridades catastrales y que tengan incidencia en el valor catastral de los predios no es común; sin embargo se podrá tomar en cuenta el método general de determinación de valor de la propiedad raíz, según las disposiciones legales citadas en las leyes de catastro, por lo que es posible ubicar algunos casos en los que el avalúo físico practicado a cargo del contribuyente será considerado como valor catastral, o bien, el avalúo técnico realizado a petición de parte, repercutirá en la valoración catastral del bien inmueble.

En cuanto a la valuación en el ámbito administrativo

• Las disposiciones concernientes a las manifestaciones que deben rendir al Catastro los particulares, funcionarios, fedatarios y autoridades judiciales y administrativas; y

• El asentamiento de los valores catastrales en los registros correspondientes.

Cabe hacer hincapié en que, de las manifestaciones a que se refieren las Leyes de Catastro, se ubican dentro de la valuación aquellos avisos que por su naturaleza refieran algún cambio sustancial en los elementos materiales o legales de la propiedad raíz, es decir, que propicien en consecuencia una modificación del valor asentado en los registros catastrales; así pues, además de que estos avisos inciden en la valuación predial, es posible ubicarlos, por extensión, dentro de la esfera administrativa correspondiente a la valuación.

Los registros catastrales son parte estructural de la función catastral en su conjunto, y al hacer referencia a estos registros, en algunos de los Estados como en Durango, se hace mención a los diferentes registros que se llevan y la información que corresponde asentar en cada uno de ellos.

Así pues, existe una infinidad de registros o padrones como en algunas leyes se denominan, los cuales en general son el gráfico; el numérico y el alfabético o alfanumérico; el documental; el de ubicación, el estadístico; etc.

Se da el caso que en la misma Ley se disponga el procedimiento de actualización de tales registros, como sucede en el Estado de Hidalgo; o bien, que de forma genérica se haga mención a la inscripción del valor catastral sin abundar en las modalidades de operación del registro.

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Otro punto importante es la regulación de los Organismos Auxiliares del Catastro es, asimismo, materia de la Ley de Catastro, ubicándose estas disposiciones dentro del género correspondiente a la valuación, ya que del análisis legislativo se desprende que la función principal de los organismos auxiliares (comúnmente denominados “Juntas Catastrales”) es coadyuvar en la elaboración de los valores unitarios, efectuar la revisión de los mismos e incluso, formular los avalúos individuales de los predios.

Se da también el caso en el que será el propio organismo auxiliar el que resuelva los recursos interpuestos ante el Órgano Catastral, cuando sean impugnados los avalúos practicados, y la resolución emitida únicamente surta efectos administrativos dentro del Organo Catastral. Como ejemplo de esto, encontramos que en el Estado de Morelos se confieren facultades resolutorias en este sentido a la Junta Central Catastral, la que se reputa como autoridad catastral dentro de la misma Ley.

De manera general, y según se observa en los ordenamientos catastrales, los organismos auxiliares son entes de composición ecléctica cuya organización interna y funciones deben ser reguladas en la legislación catastral a fin de conferir validez jurídica a los actos emanados de éstas.

El siguiente punto a considerar derivado de la revisión efectuada, es la aprobación de los valores unitarios como un paso previo a la aplicación de los mismos. Cabe señalar que en lo que respecta a este punto, se hace la distinción de administrativo y jurídico, atendiendo únicamente a la naturaleza de la autoridad que, en el caso particular, lleva a cabo la citada aprobación.

De lo referido al respecto en los ordenamiento catastrales, se desprende que la aprobación de los valores unitarios se prevé en las legislaciones catastrales como una forma de avalar jurídicamente la aplicación de los valores unitarios, en la inteligencia de que esta práctica afectará la esfera jurídica del particular y por lo tanto debe tener una justificación legal suficiente. Así las cosas, vemos que la aprobación corre a cargo, en la mayoría de los casos, del Ejecutivo del Estado, del titular de la Secretaría de Finanzas o incluso del mismo órgano catastral o sus organismos auxiliares. Esta determinación de la autoridad encargada de la revisión debe estar concatenada con las facultades y el carácter que el ordenamiento catastral confiera a la autoridad encargada; asimismo, es en la Ley donde se hace referencia al procedimiento de aprobación a seguirse.

La actualización de los valores catastrales es otro elemento sujeto a regulación en las Leyes de Catastro analizadas; sin embargo, y a pesar de las reformas hechas en 1999 a nuestra Carta Magna en este sentido, es decir, que la mayoría de las

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legislaciones sólo establecen los períodos de vigencia de los valores unitarios y la revisión de los registros, posterior a la cual se procederá a la formulación de nuevos valores. Sin embargo en el Estado de Nuevo León, se señalan procedimientos específicos y automáticos de actualización periódica.

La legislación catastral algunas veces, prevé también los procedimientos de designación de peritos valuadores y las funciones de éstos, generalmente en los casos en que, en el propio ordenamiento se establezca la práctica de avalúos físicos y técnicos con incidencia en la determinación del valor catastral de la propiedad raíz.

En la clasificación jurídica de las disposiciones correspondientes a la valuación, se vuelve a incluir como primer punto la aprobación de valores, zonificación y factores de incremento o demérito, cuando esta aprobación corresponde efectuarla al Congreso Local; únicamente con el fin de hacer la distinción de la naturaleza de la autoridad que aprueba conforme a lo dispuesto en la legislación catastral.

Parte importante dentro del procedimiento de valuación es la notificación, mediante la cual se hace del conocimiento del interesado alguna resolución o acto, en este caso concreto de carácter administrativo, que afecta su esfera jurídica. La notificación representa una garantía de seguridad jurídica para los particulares, por lo que requiere, por parte de la autoridad, formalidades específicas que deben constar expresamente en la ley de la materia de cuyos actos o resoluciones se deba hacer partícipe al particular.

Por lo que en la mayoría de las leyes en comento, se contiene el detalle de las resoluciones o actos que por afectar directamente a los particulares, deben ser notificadas a éstos así como la forma específica de notificación que corresponda.

De lo observado en los ordenamientos catastrales vistos dentro del procedimiento de valuación, las notificaciones generalmente corresponden a:

• La realización de las operaciones catastrales.• El establecimiento de los valores unitarios de tierra y construcción, zonificación

y factores de incremento o demérito.• El valor individual de los predios.• Las citaciones dentro del procedimiento de aclaración.• Etc.

El punto siguiente que para efectos de identificación hemos nombrado “Reglamentación”, tiene el único fin de hacer referencia a aquellas legislaciones catastrales que disponen la reglamentación de determinados aspectos

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correspondientes al procedimiento de valuación en el ordenamiento diferente que fungirá como Reglamento de la Ley de Catastro.

En algunas legislaciones catastrales se prevén medios de apremio y sanciones onerosas para los casos en que los particulares incurren en el incumplimiento de las disposiciones previstas en la Ley de Catastro, principalmente de los avisos que deben manifestarse al órgano catastral y la atención a los requerimientos y citatorios que efectúe la autoridad catastral. No obstante la supletoriedad del Código Fiscal de la entidad respectiva, no puede calificarse de excesiva la previsión de medios de apremio y sanciones en la Ley de Catastro.

En cuanto a los medios de impugnación, por lo general se establece el recurso administrativo procedente contra las resoluciones catastrales, el cual se denomina de revisión, de queja o de revocación, dependiendo de la entidad, procedimiento que se establece en casi todas las leyes. Sin embargo, aún cuando es poco común, es importante señalar que algunos de estos ordenamientos como son las Leyes de Catastro de los estados de Puebla y Zacatecas, establecen un Procedimiento Administrativo al que denominan de “aclaración”, el cual tiene como fin la corrección de los datos asentados erróneamente en los registros catastrales a través de trámites breves que el aclarante lleva a cabo ante el órgano catastral con el fin de proteger la veracidad de la información asentada en el propio catastro sobre la propiedad inmueble de su interés. Obviamente, la resolución que sobre el procedimiento de aclaración se emita es recurrible mediante el Recurso Administrativo que la propia normatividad prevé como medio de impugnación de las resoluciones catastrales.

Así pues, el Recurso Administrativo previsto en la Ley de Catastro (llámese como se llame) puede ser extensivo a todo tipo de resoluciones catastrales, o bien, se establece para recurrir específicamente un acto o resolución particular, en este caso, principalmente, en lo que respecta al procedimiento de valuación.

En los ordenamientos revisados puede observarse que algunas entidades prevén éste Recurso, exclusivamente procedente para la impugnación de los avalúos, por lo que, para la impugnación de resoluciones diferentes a éstos se recurre a la supletoriedad del Código Fiscal de la entidad, del mismo modo que la citada supletoriedad se hace efectiva en el caso de que la Ley de Catastro no prevea ningún medio de impugnación contra los actos o resoluciones emanadas del Organo Catastral.

Como segundo punto tenemos la identificación de los predios y registros (inventario); que en el aspecto técnico del procedimiento correspondiente al inventario de la propiedad raíz se establece de manera general, en las Leyes de Catastro haciendo

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mención de las etapas que implica efectuar el censo y registro de la propiedad raíz, sin profundizar en los pormenores de las etapas, materia que por lo general corresponde regular a los reglamentos de estas leyes.

Es decir que se aborda de una manera meramente enunciativa dentro del apartado correspondiente a las funciones que compete otorgar al organismo catastral. Estas facultades, en lo que respecta al inventario, pueden constreñirse únicamente a la realización de la localización, del deslinde y de la mensura de los predios, determinación de los perímetros divisorios del Estado y sus Municipios y elaboración de planos y cartografía; actividades básicas contempladas en las Leyes de Catastro, que son incluso reguladas en aquellas entidades cuyo sistema catastral presenta diferencias significativas como por ejemplo, en el Estado de México, o bien, puede hacerse extensiva a la planificación urbana a través de estudios y de trabajos técnicos de nomenclatura y numeración de los predios, actividades en las que el organismo catastral funge, en la mayoría de los casos, como auxiliar u ostentando de manera individual la titularidad de la obligación.

Las variantes observadas en relación al aspecto técnico, se refieren a la precisión de actividades diversas de las enunciadas dentro del procedimiento, como por ejemplo, aquellas disposiciones relativas al estudio de la información aportada por otras entidades para la integración del catastro y la realización de la sectorización catastral, que privan en las legislaciones de algunas entidades sin que los procedimientos relativos sean discordantes en la estructura básica.

Según se infiere de la revisión efectuada, la parte medular del inventario en lo que ve al aspecto técnico, la constituyen las disposiciones concernientes a la localización, deslinde y mensura de los predios, si bien, no es objeto de la ley de catastro pormenorizar sobre los medios técnicos y científicos con que esta operación ha de llevarse a cabo, sí proporciona los aspectos básicos que regirán la realización de la operación, los objetivos a que se dirige, otorga el respaldo jurídico de la operación como una facultad de la autoridad catastral, así también regula la intervención del órgano catastral y de los particulares en la realización de la operación del inventario. No obstante, tales disposiciones de suyo no pueden ser calificadas como totalmente “técnicas”, sí corresponden a esta fase del procedimiento de inventario regulado en la Ley de Catastro.

Las disposiciones que regulan los aspectos administrativos del inventario en la legislación catastral consisten en:

La clasificación de los predios, según la legislación catastral en México, se lleva a cabo en la mayoría de las entidades mediante la asignación de un número de clave,

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cuenta o cédula que identificará de manera individual a cada predio para efectos de ubicación dentro de la organización del propio organismo catastral. El registro particular de cada predio constituye asimismo, un indicativo de las características del predio, pues en la mayoría de los casos, el registro se configura a partir de los datos relativos a la localización geográfica del predio (municipio, zona, sector, etc.). A manera de clasificación de los predios, se integran expedientes individuales para los mismos efectos de ubicación interna.

Parte importante del inventario es la configuración de los registros que para la descripción de las características cualitativas de los predios se integran en el órgano catastral.

Suele haber más de un registro para efectos de inventariar la propiedad, pues junto a los registros descriptivos donde se asienta la información física de los predios, coexisten los registros gráficos en los que constan los medios gráficos de descripción de la propiedad (planos y cartografía).

Las leyes de catastro hacen mención de los diversos registros que integran el acervo del organismo catastral y algunas especifican la información que contendrá cada registro. Al respecto, en la mayoría de las legislaciones se dispone el manejo de tres o más registros con los pormenores correspondientes, o se hace alusión a los registros catastrales sin mayor detalle. Así también dicha normatividad establece los intervalos de tiempo de actualización y revisión de los registros catastrales, coincidiendo por lo general con los períodos de actualización de los valores catastrales.

La actualización y vigencia de los registros catastrales es un factor importante en la operación de los Organos de Catastro y de trascendencia en los actos que derivan o se apoyan en la función catastral; así pues, las leyes de catastro no deben descuidar las disposiciones relacionadas con la movilidad de la información contenida en los registros.

Para efectuar el registro de fraccionamientos y, en casos determinados de condominios, las leyes de catastro en su mayoría prevén una tramitación especial en virtud de las diversas implicaciones sociales y económicas que comporta la creación de proyectos de urbanización y unidades habitacionales y, en concordancia con la ley de la materia, se establecen disposiciones referentes a las comunicaciones que deben efectuar al Organismo Catastral las autoridades encargadas de la aprobación de la realización de tales proyectos aunado a la información descriptiva, documental y gráfica que los propios constructores deben aportar a la entidad catastral para la descripción cualitativa y cuantitativa de los predios, la realización de las operaciones catastrales sobre los predios en cuestión y su inscripción al Catastro.

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El ordenamiento contiene la relación de los actos que deben manifestarse y el lapso temporal en que debe efectuarse la manifestación así como las sanciones a que se harán acreedores los sujetos omisos de su obligación.

En el caso particular del inventario, las manifestaciones versarán sobre los cambios de extensión de los inmuebles, su desaparición, modificación, división y creación de nuevos inmuebles.

Las disposiciones catastrales tendientes a la regulación de los aspectos del registro e identificación de los predios que pueden ubicarse dentro de la esfera jurídica, se establece la previsión en las Leyes de Catastro de las formalidades a seguir en la realización de las operaciones catastrales del inventario se presentan de manera similar en la mayoría de los Estados, si bien en algunos ordenamientos se mencionan las formalidades como la notificación, la participación de los propietarios, el asentamiento de los pormenores de la operación en un acta circunstanciada, así como los requisitos que ésta deberá contener, el requerimiento hacia los ingresados que no atiendan al llamado de la autoridad catastral para la práctica de las operaciones; el personal encargado de las operaciones y, en fin, todas aquellas circunstancias formales que revestirán la operación.

Por lo general, la mayoría de las legislaciones no otorgan demasiada formalidad a la realización de las operaciones, pues se limitan a regular la notificación de las operaciones catastrales, sin abundar en la realización de la operación misma ni delimitar la participación de la autoridad catastral y la de los particulares que detenten derechos sobre las fincas inventariadas.

Así también en algunas legislaciones, por lo general en aquellas en que se lleva a cabo la regulación de las formalidades, se establece un procedimiento interno de avenimiento entre la autoridad catastral y los particulares relativo a las inconformidades que resulten de la práctica de las operaciones de localización, deslinde y mensura de los predios; como sucede en el Estado de Querétaro.

También dichas inconformidades resultantes pueden ventilarse mediante la aclaración; siendo ambos procedimientos similares con la variante de que el avenimiento se aboca exclusivamente a la conciliación de las diferencias entre la autoridad y los particulares respecto de la realización de las operaciones catastrales de localización, deslinde y mensura de los predios, mientras que la aclaración es un procedimiento mediante el cual se puede solicitar la modificación de cualquier clase de información incorrecta asentada en los registros catastrales, y no obstante en este caso, la aclaración se lleva a cabo, una vez que los resultados de la operación han sido asentados.

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La avenencia por lo general se lleva a cabo en una audiencia del particular con la autoridad catastral, es un paso inmediato posterior a la realización de la operación y previo al asentamiento de ésta en los registros, a fin de que la información asentada cuente con la aprobación del particular.

Tanto la resolución de la avenencia como de la aclaración pueden ser recurridos mediante los Recursos Administrativos que al efecto prevea la Ley de Catastro, o supletoriamente el Código Fiscal de cada una de las entidades.

La reglamentación de la operación, al igual que en la valuación, se refiere al soporte legislativo que tendrán ciertos puntos técnicos específicos en el ordenamiento reglamentario de la Ley de Catastro al que se hace relación en la propia legislación.

Así también, las infracciones y sanciones previstas se refieren al incumplimiento de los ordenamientos catastrales en que incurran los particulares y los funcionarios de catastro.

En el caso del inventario se hace referencia de manera principal a la veracidad de la información relativa a la operación de localización, deslinde y mensura de los predios asentada en los registros, cuyo falseamiento intencional es motivo de la sanción administrativa que al efecto prevea el ordenamiento catastral sin perjuicio de las acciones judiciales que procedan.

Como un tercer punto tenemos a la vinculación de los inmuebles con los propietarios, conforme a lo estipulado en los ordenamientos catastrales analizados, en su gran mayoría prescinde de métodos técnicos definidos, pues, la obtención de la información correspondiente a este aspecto se obtiene mediante métodos derivados de funciones administrativas.

De cualquier forma, la parte del procedimiento de vinculación en la que interviene el aspecto técnico en cuanto a los medios utilizados para llevarla a cabo, es la clasificación de la propiedad, misma que se efectúa mediante métodos puramente descriptivos o empleando técnicas gráficas que se reflejen en el señalamiento de la propiedad pública y privada.

Algunos ordenamientos catastrales prevén la clasificación de la propiedad del Estado en pública y privada atendiendo al carácter de la persona física o moral que detente la propiedad del inmueble, reputándose pública o privada conforme lo dispuesto por las leyes de la materia.

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Así vemos que algunas de las leyes establecen la elaboración de una estadística clasificadora; mientras que otras disponen la realización de planos de señalamiento de la propiedad pública y privada, o se establece la realización de trabajos técnicos de fijación y rectificación de la propiedad pública y privada, como sucede en el Estado de Veracruz.

Es importante hacer la aclaración de que si bien, tales métodos se establecen en las leyes de catastro, las modalidades de elaboración de los mismos no son materia de este ordenamiento, sino más bien, de su parte reglamentaria; sin embargo, y no obstante la conveniencia de ubicar perfectamente la propiedad pública y privada (delimitación importante para efectos fiscales, principalmente por la exención y excepciones a ésta que se señalan en el artículo 115 Constitucional, entre otros), la mayoría de las legislaciones catastrales no establecen disposiciones al respecto, por lo tanto, no puede determinarse con precisión que la clasificación sea una práctica generalizada o específica de las entidades; aunque también vale señalar que ésta clasificación generalmente es materia de otro tipo de normatividad como las leyes de bienes locales, entre otras.

Ya comentaba que en la vinculación del inmueble con sus propietarios, el aspecto administrativo, es el más importante.

De tal forma, que la principal fuente de información y control de la vinculación de los predios con los propietarios lo constituye la ministración al Catastro de los datos correspondientes por parte de las personas físicas o morales detentadores de derechos sobre los predios. Es por ello que en la mayoría de las legislaciones catastrales se establece específicamente la obligación de manifestar al catastro determinada información y los plazos para efectuar tales avisos y declaraciones.

La obligación se establece abarcando todos aquellos sujetos que con determinado carácter se vean involucrados de diversas maneras en los actos que motiven un cambio de propiedad en los inmuebles.

Puede observarse también en los ordenamientos catastrales, que el control de la propiedad de los inmuebles se lleva a cabo, bien, en un registro conjunto con la demás información, en un registro específico para ese fin, o constituirse diversos registros con el fin de separar la información en comento.

Es así, como puede apreciarse la existencia de registros alfabéticos, jurídicos, administrativos o de exenciones, entre otros, en los que se registrará, según corresponda, aquellos datos relativos al nombre de los propietarios o poseedores, su inscripción en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio, domicilio, clasificación de la propiedad en pública o privada, tributación correspondiente y,

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en fin, todos los datos característicos de la propiedad del inmueble, y los diversos efectos resultantes del régimen de propiedad.

Por lo que se infiere de la revisión del ordenamiento catastral del Estado de Hidalgo, por ejemplo se utiliza en su sistema de información catastral diversos registros clasificatorios de la información según su naturaleza, a saber, cuenta con los siguientes registros: físico y técnico, administrativo, geográfico, económico y estadístico, jurídico y social; de tal suerte que, la información correspondiente a las operaciones catastrales se distribuye en los diferentes registros.

Por lo que respecta a estos puntos, no son disposiciones ubicables en la mayoría de los ordenamientos, ya que son pocas entidades las que los contemplan, sobre todo lo referente a la especificación de la integración y funcionamiento del apéndice del Organo Catastral encargado de llevar el control de la propiedad de los predios.

Con respecto a lo jurídico, el asentamiento de las operaciones de traslado de dominio deriva de las manifestaciones efectuadas por los sujetos que obliga la Ley de Catastro, y la ubicamos dentro del aspecto jurídico para efectos de distinguir el carácter de la información asentada. Al respecto, las leyes de catastro hacen hincapié en el registro oportuno y correcto de tales actos jurídicos y señalan en qué registro corresponderá asentar estas operaciones, así también como el debido cumplimiento de los gravámenes que haya originado la operación.

El control de la propiedad comparte con las demás funciones catastrales la regulación en cuanto a los procedimientos administrativos, recursos e infracciones y sanciones, ya que generalmente estos mecanismos se establecen de forma extensiva a todas las funciones catastrales, y respecto a la vinculación de los inmuebles con los propietarios en particular, las leyes de catastro revisadas no contemplan procedimientos o funciones especiales. De cualquier forma, respecto de los errores en que se haya incurrido en el registro de la propiedad del inmueble y de los actos jurídicos de traslado de dominio efectuados sobre éste, se puede hacer valer el Procedimiento Administrativo de Aclaración cuando la legislación catastral, lo prevea dentro de los supuestos de procedencia respectivos el relativo a la aclaración de la propiedad registrada en el catastro; siendo recurrible la resolución resultante de la aclaración mediante el recurso que al respecto provea la Ley de Catastro siempre y cuando la propia ley, o en su defecto, el Código Fiscal de la entidad otorguen el marco de impugnación pertinente.

Las infracciones y sanciones previstas, en su mayoría, respecto al control de la propiedad, tienden sobre todo a la protección de la veracidad de la información

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registrada en el organismo, estableciéndose la obligación por parte de los sujetos manifestantes de obrar con veracidad en sus informes, y por parte de los funcionarios del órgano catastral, de asentar con fidelidad la información que se les proporcionen, cuyo incumplimiento ocasionará la imposición de las sanciones previstas en el ordenamiento catastral.

La función catastral está encargada, a un órgano catastral, que en la mayoría de los estados es una Dirección o Departamento dependiente de la Secretaría de Finanzas o su homónima.

En algunas entidades, el Estado y el Municipio coadyuvan en el manejo del Organismo catastral, aún cuando éste dependa del Ejecutivo Estatal, como es el caso de Hidalgo.

Algunos estados han evolucionado en instrumentar Institutos Catastrales, ya sean éstos descentralizados o desconcentrados, ya que participan en igualdad de circunstancias el Estado y los Municipios, con lo cual se le ha dado una mayor modernización y agilidad al propio Catastro como sucede en el Estado de México o en el Estado de Sonora, donde además el Catastro se ha combinado con el Registro Público de la Propiedad.

En otro afán de evolución y modernización hay algunos estados, que ya han delegado integralmente, los catastros hacia los Municipios como sucede en Baja California Sur y Jalisco, donde cada municipio tiene su propio Catastro Municipal; mientras que en otras entidades, se cuenta con juntas o consejos municipales que coadyuvan con la Dirección o Departamento de Catastro del Estado.

Directamente relacionados con el nivel de gobierno del que depende el Organismo Catastral, se señalan en las leyes de catastro las autoridades catastrales, fungiendo como tales en forma general, además de los funcionarios encargados de la dirección interna del organismo catastral, el encargado de la Tesorería del Estado o Municipio, el Ejecutivo del Estado y/o Presidente Municipal, y en algunos casos las juntas catastrales u organismos auxiliares, cuando éstos tienen además de funciones técnicas de apoyo al Organismo Catastral, facultades resolutivas respecto de controversias relacionadas con sus funciones que afectan la esfera jurídica de los particulares.

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El financiamiento Municipal del Gasto de Inversión

en Infraestructura en Norteamérica*

Enid Slack1


INTRODUCCIÓN

La infraestructura municipal es esencial para la salud económica, social y ambiental de las ciudades. Para ser competitivas dentro de la nueva economía “basada en el conocimiento,” la ciudades necesitan construir y mantener su infraestructura y proporcionar servicios que atraigan a los individuos capacitados y a las empresas. Esto significa que las ciudades no sólo tienen que proporcionar calles, vialidad, agua, drenaje y otros servicios de infraestructura, también tienen que proporcionar servicios que eleven la calidad de vida, tales como parques, bibliotecas, vivienda social e instalaciones recreativas.3 Las ciudades necesitan apropiarse de instrumentos financieros para realizar las inversiones en infraestructura necesarias.

* Ponencia presentada en la VII Conferencia Internacional de IPTI ”La Optimización de los Sistemas del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria en Latinoamérica”, evento organizado por el Indetec junto con el International Property Tax Institute, IPTI, y el Lincoln Institute of Land Policy, llevada a cabo en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 28 de septiembre al 1 de octubre de 2004. Reproducción de “Financiamiento Municipal de Infraestructura de Capital en Norteamérica” de E. Slack, 2004, Boletín de Valuación y Administración del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria, Vol. 2, Número 1. 2005 Asociación Internacional de Funcionarios de Valuación (IAAO) y el Instituto Internacional del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria (IPTI), Reproducido con la autorización.

1 Economista, egresada de la Universidad de York (Facultad Glendon) Consultora económica en la CiudaddeToronto,especialistaenfinanzasmunicipales,deeducacióneintergubernamentales.ConsejeradegobiernosycompañíasprivadasdeasuntospúblicosdefinanzasenCanadáyalexterior.


3 Paraunadiscusiónsobreelimpactodelacalidaddevidaenlaatraccióndetrabajadorescalificados,ver Richard Florida, Meric Gertler, Gary Gates y Tara Vinodrai “Competing on Creativity: Planning Ontario’s Cities in theNorthAmericanContext”ReportepreparadoparaelOntarioMinistryofEnterprise, Opportunity and Innovation y el Institute for Competitiveness and Prosperity, 2002.

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El propósito de este documento es describir y evaluar los diferentes instrumentos utilizados por las ciudades de América del Norte para financiar la infraestructura: los impuestos a la propiedad (incluyendo gravámenes especiales), cuotas o derechos de uso, contribuciones por desarrollo y otras exacciones, aportaciones federales y estatales, endeudamiento, financiamiento a través del incremento de impuestos y sociedades público privadas.

El documento expone las ventajas y desventajas de cada una de estas herramientas. También sugiere cuándo se deben usar. El uso de cualquiera de estas herramientas depende no solo del tipo de infraestructura (por ejemplo, calles, drenajes, bibliotecas, etc.) sino también de la naturaleza de la inversión. Por ejemplo, puede ser necesario invertir en nuevos desarrollos (proporcionar infraestructura para el desarrollo de áreas verdes, o su intensificación dentro de áreas urbanas), proporcionar nuevos servicios en desarrollos ya existentes (en donde las comunidades no tienen un acceso completo a los servicios, o éstos no han sido proporcionados), dar mantenimiento o reemplazar las instalaciones viejas de los servicios (que se requiere debido a que la capacidad excedida o al aumento de la densidad de población en áreas urbanas), o la inversión en proyectos de gran magnitud (por ejemplo un sistema de vialidad o una planta de tratamiento de aguas que afecta a más de una jurisdicción).4 Distintos instrumentos son adecuados para cada tipo de inversión en infraestructura.

1. CRITERIOS PARA EvALUAR LOS INSTRUMENTOS DE fINANCIAMIENTO

Para evaluar los distintos instrumentos para el financiamiento de la infraestructura es útil comenzar con el modelo de financiamiento local orientado al beneficio. De acuerdo con este modelo, la función económica esencial del gobierno municipal es proporcionar a los residentes locales los servicios públicos por los cuales están dispuestos a pagar.5 En la medida de lo posible, todos los instrumentos de financiamiento deben estar basados en los beneficios producidos por los servicios que financian. En otras palabras, quienes se benefician de la infraestructura deben pagar por ello.

En realidad, no es posible cobrar los precios e impuestos correctos para todo tipo de infraestructura. Es difícil cobrar cuando los beneficiarios no pueden ser identificados

4 EstacategorizaciónestátomadadeAlmosTassonyi,“FinancingMunicipalInfrastructureinCanada’sCity-Regions” en Paul Hobson y France St-Hilaire (eds.) Urban Governance and Finance: A QuestionUrban Governance and Finance: A Question of Who Does What. Montreal: Institute For the Research on Public Policy, 1997, p. 175.

5 Noesadecuadoquelosgobiernoslocalesllevenacabopolíticasfiscalesymonetariasdiseñadaspara alcanzar el pleno empleo, precios estables y un nivel razonable de crecimiento económico. Tampoco es apropiado que se enfoquen en programas dirigidos a la redistribución del ingreso entre individuos; estas funciones son desempeñadas de mejor manera por los gobiernos estatales y provinciales.

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y los no-usuarios no pueden ser excluidos de disfrutar del servicio, cuando los beneficiarios se extienden más allá de los usuarios inmediatos (externalidades), o cuando el bien es de naturaleza resdistributiva. Por ejemplo, no sería adecuado cobrar una cuota por la asistencia social.

Es posible cobrar con base en los beneficios recibidos por los servicios de agua y drenaje, por ejemplo, debido a que se puede identificar a los beneficiarios específicos, se pueden medir los costos, y no hay externalidades. Sin embargo es difícil cobrar por la realización o mantenimiento de calles, con base en los beneficios recibidos, pues es difícil (o costoso) identificar a los beneficiarios y tiende a haber externalidades.

Dentro del contexto del modelo orientado al beneficio, se pueden utilizar los siguientes criterios para evaluar a los distintos instrumentos de financiamiento:

• La eficiencia económica6 se concentra en destinar los escasos recursos existentes a la producción de bienes y servicios, logrando que la sociedad obtenga el mayor conjunto de servicios posible. La eficiencia se alcanza cuando el cargo o impuesto por unidad (que los consumidores están dispuestos a pagar por el servicio) iguala a su costo marginal (el costo de los recursos necesarios para producir una unidad de servicio adicional).7

• La equidad con base en los beneficios recibidos significa que quienes se benefician de los servicios deben pagar por ellos.8 La equidad intergeneracional significa que cada generación de usuarios debe pagar las instalaciones que requiere (y no las instalaciones requeridas por otras generaciones de usuarios).

• La rendición de cuentas significa que los impuestos y gastos deben ser diseñados de manera que sean claros para los contribuyentes para que los responsables de realizar las políticas respondan ante los contribuyentes por los servicios que proporcionan y los costos en los que incurren. Mientras más

6 La eficiencia económica vamás allá de la eficiencia técnica. La eficiencia técnica se alcanzacuando el resultado por unidad de insumo se eleva al máximo o cuando el costo por unidad de servicioserreducealmínimo.Laeficienciatécnicanoseocupaquesielbienoserviciogeneremás(omenos)beneficiosqueotrobienoservicios.VerHarryKtichen,“PhysicalInfraestructureandFinancing”, investigación preparada Panel sobre el Papel del Gobierno, Government of Ontario, Research Paper 44, 2003, p. 37 http://www.law-lib.utoronto.ca/invsting/reports/rp44.pdf

7 Para una buena discusión sobre la determinación del costo marginal, ver Richard M. Bird, “User Charges in Local Government Finance”, en The Challenge of Urban Government; Policies and Practices, editado por Mila Freire y Richard Stren, Washingron, DC: The World Bank, 2001.

8 Laequidadbasadaenlacapacidaddepagosignificaquelosquetienenmayorcapacidaddepagodebenpagarmás.Desde laperspectivadelmodeloorientadoalbeneficio, laspreocupacionesrelacionadas con la carga sobre los hogares de bajos ingresos se abordan de forma más adecuada atravésdelastransferenciasdeingresosenvezdemodificarcuotasoimpuestos.

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directa sea la relación entre los beneficiarios de un servicio y el pago que hacen por el mismo, mayor es el grado de rendición de cuentas.

• La facilidad de administración se refiere al tiempo y a los recursos dedicados a administrar el impuesto. Mientras más simple sea el diseño de sistema, más fácil será administrarlo.

2. LOS IMPUESTOS A LA PROPIEDAD

Los impuestos a la propiedad son una fuente importante de ingresos para los municipios en América del Norte. Incluso, estos impuestos representan una proporción mayor, en relación con los ingresos locales, en las jurisdicciones municipales de Canadá que en las de los Estados Unidos, en parte porque las ciudades estadounidenses tienen acceso a distintas fuentes de ingresos tributarios y, en parte debido a que muchos estados tienen restricciones sobre los impuestos a la propiedad.9

Este impuesto es gravado sobre la propiedad residencial, comercial e industrial. La base del impuesto a la propiedad es el valor determinado de la propiedad. En la mayoría de las jurisdicciones norteamericanas, el valor determinado es una estimación de mercado del valor de la propiedad. La tasa del impuesto a la propiedad (o serie de tarifas por tipo de propiedad) se aplica al valor determinado de la propiedad para determinar el impuesto pagable.10

El impuesto a la propiedad es considerado adecuado para el financiamiento de los servicios locales al menos por dos razones: la primera; los bienes inmuebles son inmóviles –no puede cambiar de ubicación en respuesta al impuesto y esta característica lo hace fácil de recaudar. La segunda: existe una conexión entre los tipos de servicios financiados a nivel local y el beneficio que repercute sobre el valor de la propiedad. El impuesto a la propiedad es como un impuesto vinculado al beneficio porque su pago se aproxima al costo os beneficios producidos por los servicios locales. En particular, el impuesto sobre la propiedad residencial es el más adecuado para financiar a los gobiernos locales, puesto que recae sobre los residentes locales. A quienes se benefician de los servicios se les requiere pagar por ello. Algunas demandas de infraestructura, sin embargo, se derivan personas que no contribuyen al impuesto a la propiedad del municipio, por ejemplo, quienes

9 Ver Enid Slack, “Are Ontario Cities at a Competitive Disadvantage Compared to U.S. Cities? A Comparison of Responsibilities and Revenues in Selected Cities”. Informe preparado para el Institute for Competitiveness and Prosperity, Junio 2003 (www.competeprosper.ca).

10 Para una revisión a la imposición a la propiedad en 25 países, ver Bird, Richard, M. Y Enid Slack “Land and Property Taxation Around the World: A review” Juournal of Property Tax Assesment and Administration, Volumen 7, Número 3, 2002.

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sólo van a laborar, los turistas y los viajeros de negocios. Bajo estas circunstancias, otros impuestos (tales como el impuesto sobre la renta o un impuesto sobre las ventas) pudieran ser más apropiados.

No obstante, otras características del impuesto pueden dificultar que se aumente periódicamente. Primero, el impuesto a la propiedad es un impuesto visible, ya que, a diferencia de los impuestos sobre la renta no es retenido en la fuente. A los contribuyentes se les requiere pagar directamente a los gobiernos locales, ya sea en un monto total o a plazos, lo que los hace claramente concientes de su magnitud. También es visible porque financia servicios que son visibles, tales como calles, recolección de basura, parques e instalaciones recreativas. La visibilidad del impuesto propicia la rendición de cuentas de los gobiernos locales, pero también dificulta incrementar o reformar el impuesto.

Un segundo problema potencial del impuesto a la propiedad es que es una fuente de ingresos inelástica; no incrementa automáticamente con el paso del tiempo junto con el crecimiento de la economía. La necesidad de infraestructura se deriva del crecimiento económico y del crecimiento de la población, pero el impuesto a la propiedad crece sólo marginalmente con el crecimiento económico.11 Además, gran parte de la infraestructura requerida necesita estar instalada antes de que el municipio reciba cualquier ingreso del impuesto a la propiedad generado por dicho crecimiento.

Los impuestos a la propiedad son utilizados principalmente para financiar el gasto corriente municipal, pero también pueden ser utilizados para financiar el costo de la deuda que se derive del gasto de inversión previo, y también financiar proyectos de inversión a futuro para los cuales una porción del impuesto es destinada a las reservas para inversiones posteriores (los llamados fondos de reserva). En las poblaciones y ciudades más pequeñas, así como en los municipios rurales, los impuestos a la propiedad son utilizados principalmente para financiar el gasto de inversión. Una de las razones que explican lo anterior es que el endeudamiento puede resultar costoso para estos municipios, ya que los mercados de capital los consideran como de alto riesgo. Otra razón es que estos municipios prefieren utilizar el financiamiento al contado que el endeudamiento.

El impuesto a la propiedad es adecuado para el financiamiento del gasto de inversión en la medida en que los beneficios de ese gasto se acumulen para quienes pagan los impuestos (es decir, los usuarios actuales). Esto significa que el impuesto a la

11 CaseyVanderPloeg,“NotimetobeTimid:AddressingInfrastructureDeficitsintheWesternBigSix” Calgary: Canada West Foundation, Febrero 2004.

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propiedad es más adecuado para un proyecto en el que la vida útil esperada del activo es muy corta (por ejemplo, patrullas o computadoras) o si el gasto es de mantenimiento (por ejemplo, mantener y actualizar calles y banquetas). Es menos apropiado para financiar infraestructura con una vida útil esperada larga (por ejemplo, obras de agua y drenaje) que beneficiarán en gran parte a las generaciones futuras. Así mismo, el utilizar el impuesto a la propiedad para el gasto de inversión implica que la infraestructura está compitiendo con las demandas de gasto corriente por los fondos limitados generados por dicho impuesto.

3. GRAváMENES ESPECIALES y CONTRIBUCIONES POR MEJORAS

Los gravámenes especiales (e impuestos locales por mejoras) son cargos que la propiedad residencial, comercial e industrial debe pagar por adiciones o mejoras a las instalaciones de infraestructura existentes que circundan dichas propiedades. Este método de financiamiento es utilizado en gran medida para proporcionar nuevos servicios en desarrollos existentes. Aunque el monto del gravamen está basado en un gasto de inversión determinado a realizar en un año determinado, los costos pueden ser distribuidos en un periodo de años. Estos gravámenes son cobrados con base en la fachada, dimensiones del lote, una base gravable, o por zona. Los gravámenes especiales han sido muy utilizados por los municipios canadienses para financiar el gasto de inversión en pavimentación o repavimentación de calles, instalación o reemplazo de redes de suministro de agua y de drenaje, construcción de banquetas, e instalación de equipo de alumbrado público.

La base más común para estos gravámenes especiales es la fachada. Esta base es adecuada en casos en los que el costo de suministro del servicio incrementa según la fachada. El costo por conexión a la red de suministro de agua incrementa según los metros de tubo necesarios entre cada conexión. Cuando los costos están relacionados con las dimensiones del lote, es más adecuado tomarlas como base. Finalmente, cuando los beneficios están distribuidos en todo el vecindario, como en el caso de un parque, por ejemplo, el método de zona es el más adecuado.

Muchas obras públicas incrementan el valor de la propiedad aledaña proporcionando un beneficio financiero potencial a los propietarios. Con un gravamen especial, el municipio construye las obras y luego recupera el costo a través de un gravamen especial o una contribución por mejoras sobre las propiedades que se benefician directamente del gasto gubernamental. En teoría, el prorrateo de los costos entre los propietarios beneficiados reflejaría el valor de los beneficios adicionales recibidos por cada propiedad, en donde el valor es medido por el incremento en el valor de la propiedad. Por ejemplo, una red de suministro de agua en una calle residencial presumiblemente la haría más atractiva. Para una oferta de propiedades

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residenciales dada, en esa calle, el incremento en la demanda resultante elevaría los precios. Por lo tanto, si permanece igual todo lo demás, el beneficio de la red de suministro de agua se reflejaría en el valor de las propiedades. En la realidad, sin embargo, es difícil aislar el impacto del gasto de inversión de otras influencias sobre el valor de la propiedad. Por esta razón, las medidas de la fachada o de las dimensiones del terreno son utilizadas en lugar del valor de la propiedad.

Un problema relacionado con los gravámenes especiales es que, en ocasiones, pueden dificultar la determinación de las fronteras geográficas del área beneficiada. Por ejemplo, puede ser difícil determinar qué tanto se extienden los beneficios de un parque y en qué medida es menor el beneficio para las propiedades que están más alejadas del mismo. Así mismo, los gravámenes especiales sólo pueden ser utilizaos para financiar un rango limitado de infraestructura, financiamiento que puede ser recuperado a partir de las propiedades circundantes. No pueden ser utilizados para financiar infraestructura mayor tal como sistemas de vialidad, o arterias viales, por ejemplo.

4. DEREChOS y CUOTAS DE USO

Actualmente, los ingresos provenientes de los derechos y cuotas de uso proporcionan parte de los fondos necesarios para financiar el gasto de inversión en los municipios de América del Norte. Las cuotas son utilizadas para pagar por servicios de agua y vialidad, pero también para recolección de basura, recreación y otros servicios. Aunque la principal razón para el incremento de la dependencia que tienen los municipios de estas cuotas son las presiones presupuestarias, las cuotas pueden tener un papel importante en el financiamiento municipal al asegurar que el gobierno haga lo que las personas quieren y por lo que están dispuestas a pagar.12

Las cuotas conducen a la eficiencia en dos formas: primero, proporcionan información al sector público acerca de cuántos usuarios están dispuestos a pagar por un servicio en particular. Segundo, aseguran que los ciudadanos valoren lo que les suministra el sector público, al menos en su costo marginal. El establecer el precio de un servicio por debajo de su valor (al no cobrar por él) puede tener como resultado un consumo excesivo. También puede tener como resultado subsidios que sean regresivos. Por ejemplo, subsidiar el suministro de agua puede beneficiar a los hogares de altos ingresos más que a los de bajos ingresos, porque los hogares de altos ingresos utilizan más agua (tienen más baños, más autos que lavar, etc.).

12 Ver Richard M. Bird y Thomas Tsiopoulos, “User Charges for Public Servicies: Potentials and Problems.” Canadian Tax Journal, Vol. 45, No. 1, pp. 25-86, 1997 para una discussion comprensiva de los derechos de uso.

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Existen casos, sin embargo, en los que cobrar cuotas o derechos de uso puede no ser lo adecuado. Cuando un bien o servicio exhibe externalidades, establecer un precio de acuerdo al costo marginal puede no ser la mejor opción. Las externalidades son beneficios o costos de los servicios que no están reflejados en el precio y por lo tanto pueden no ser tomados en cuenta por el usuario. Por ejemplo los programas recreativos dirigidos la juventud en riesgo, tienen beneficios externos en términos de éxito escolar, tasas de criminalidad bajas, etc. Cuando la sociedad pone un valor alto a estas externalidades positivas, entonces se garantiza un suministro por debajo del costo o subsidios.13

La preocupación pública más importante relacionada con las cuotas de uso es que tienen un impacto adverso en la equidad: las familias de bajos ingresos no pueden pagar las cuotas y, por lo tanto, no utilizarán el servicio o reducirán su consumo. Las cuotas o derechos de uso pueden desalentar el consumo público, especialmente, en casos en los que el uso de estos servicios es deseable desde el punto de vista de las políticas públicas. En estos casos los subsidios a los usuarios serían adecuados. Las opciones incluyen esquemas de establecimiento de precios de acuerdo al nivel de vida que da acceso a todos a una cantidad básica inicial del servicio a bajo costo o sin costo. Estos esquemas son utilizados para el suministro de agua, por ejemplo, y para programas básicos de recreación como los programas de natación para niños y jóvenes.

Las cuotas de uso deben ser utilizadas siempre que los beneficiarios específicos de la infraestructura puedan ser identificados y los no contribuyentes excluidos del beneficio. Las cuotas o derechos de peaje también son adecuadas para financiar las carreteras principales. De hecho, se debe fomentar el uso de estas cuotas para financiar la rehabilitación o expansión de dichas carreteras. Las cuotas o derechos de uso no deben ser utilizadas para financiar servicios para los cuales es difícil o costoso excluir a las personas que no pagan (como calles, parques y seguridad pública).

5. CONTRIBUCIONES POR DESARROLLO

Los municipios en América del Norte gravan contribuciones por desarrollo (también conocidas como contribuciones por costos de desarrollo o exacciones). Una contribución por desarrollo es un gravamen que se cobra una sola vez a los constructores para financiar los costos relacionados con el crecimiento asociados a un nuevo desarrollo o, en algunos casos, a la ampliación o renovación de un desarrollo. Estos cargos son gravados por las obras construidas por el municipio

13 Ibid, p. 39. Ibid, p. 39.

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y los fondos recavados tienen que ser utilizados para la infraestructura que es necesaria como consecuencia del desarrollo.14 Las contribuciones por desarrollo son adecuadas para financiar la infraestructura en las áreas que están experimentando un crecimiento. Son menos aplicables para el financiamiento de nuevos servicios en desarrollos existentes o paral mantenimiento o reemplazo de servicios existentes.

Históricamente, los municipios han requerido a los desarrolladores proporcionar o pagar por servicios tales como calles, alumbrado público, banquetas, y otras instalaciones públicas dentro de los fraccionamientos. Los convenios entre los desarrolladores y el municipio para fraccionar zonas requieren que el desarrollador se haga responsable de proporcionar (o financiar) estos servicios para cumplir con las especificaciones municipales que condicionan la aprobación del fraccionamiento. Más recientemente, los municipios han extendido la responsabilidad de los desarrolladores al pago de los costos de las instalaciones que están fuera del fraccionamiento y que están asociados al nuevo desarrollo. Estos costos “relacionados con el crecimiento” tradicionalmente incluyen costos por construcción de calles, sistemas de suministro de agua y drenajes, y en algunas jurisdicciones también incluyen costos por servicios tales como bibliotecas, centros recreativos y escuelas. La razón para cobrar a los desarrolladores por los costos de la infraestructura exterior relacionada al crecimiento es que “el crecimiento debe pagar por sí mismo” y no ser una carga para los contribuyentes existentes.15

Algunos estudios han investigado la cuestión de quién paga en última instancia las contribuciones por desarrollo.16 Estos estudios concluyen que quien lleve la carga

14 Ver Enid Slack, Municipal Finance and the Pattern of Urban Growth., Toronto: C.D. Howe Istitute, Ver Enid Slack, Municipal Finance and the Pattern of Urban Growth., Toronto: C.D. Howe Istitute, 2002.

15 Existen otras exacciones (formales o informales) que tiene que pagar el desarrollador como parte de la aprobación para el proceso de fraccionamiento, pero no son estrictamente contribuciones por desarrollo. Éstas incluyen, por ejemplo, requerimientos de donación de terreno o espacios, que exigen a los desarrolladores apartar terrenos para calles, otras obras públicas, escuelas o por razones ambientales. Requerimientos de donación de terreno para áreas verdes, que requieren que una parte del terreno sea apartado para áreas verdes o que en lugar de esto, se haga un pago en efectivo. Bonificaciones por densidad por medio de las cuales se les permite a losdesarrolladoresconstruirconmayordensidad(que lapermitidaenelPlanOficial)acambiodecumplirconcondicionestalescomoproporcionarguarderías,preservarunedificiohistórico,etc.;cuotas de conexión para permitir a los desarrolladores el acceso a las instalaciones de agua y drenaje existentes; y disposiciones que requieren a los desarrolladores proporcionar más infraestructura de la que es requerida para su desarrollo. El municipio, en algunos casos, acuerda recuperardelosbeneficiariosfuturospartedeloscostosdedichainfraestructuraennombredeldesarrollador.

16 Ver, por ejemplo, Enid Slack “Development Charges in Canadian Muncipalities: an Analysis”, documento preparado para el Intergovernmental Committee on Urban and Regional Research, Toronto, 1994 y Thomas P. Snyder y Michael A. Stegman, Paying for Growth Using Development Fees to Finance Infrastructure, Washington, D.C.: Urban Land Institute, 1986.

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de las contribuciones por desarrollo –sea el comprador de una casa nueva, los desarrolladores, o los propietarios del terreno en donde se ubicará el desarrollo– depende en gran medida de las condiciones de oferta y demanda del mercado de vivienda nueva. La mayoría de los estudios concluyen que, a largo plazo, la carga de las contribuciones por desarrollo recae sobre el comprador de la vivienda nueva. En algunos casos pueden asumir el costo el propietario del terreno del desarrollo, o bien, en combinación el comprador, el propietario del terreno y el desarrollador. En la medida en que sea el comprador de la vivienda nueva el que asuma el costo, los beneficios de la infraestructura serán pagados por quien los recibe.

Si se implementan de manera adecuada, las contribuciones por desarrollo pueden conducir a patrones de desarrollo eficientes (es decir, inhibir la expansión urbana descontrolada). Para ello, estas contribuciones tienen que estar diferenciadas de acuerdo con la ubicación con el fin de que reflejen la diferencia de los costos de la infraestructura. Por ejemplo, los costos tienden a ser mayores para los desarrollos más alejados de las instalaciones principales, y para los desarrollos de baja densidad. Las contribuciones por desarrollo tendrían que ser más altas en estas zonas, para lograr la eficiencia deseada.

Una de las diferencias entre cobrar contribuciones por desarrollo y el impuesto a la propiedad para financiar el gasto de inversión radica en quién adquiere en préstamo los fondos. En el caso del impuesto a la propiedad es el municipio quien adquiere en préstamo los fondos; en el caso de las contribuciones por desarrollo, son los desarrolladores y los compradores de vivienda nueva quienes adquieren en préstamo los fondos. Probablemente sea más barato para los municipios adquirir préstamos de fondos que para los desarrolladores. Las contribuciones por desarrollo serían entonces menos eficientes que el endeudamiento municipal.

6. APORTACIONES fEDERALES y ESTATALES/PROvINCIALES

Las aportaciones del gobierno federal o de los gobiernos de los estados o provincias pueden tomar la forma de subsidios condicionales y subsidios incondicionales. Las aportaciones condicionales como su nombre lo indica, imponen condiciones. En particular, estas aportaciones tienen que ser gastadas en rubros específicos de gasto. Algunas veces son de cofinanciamiento a partes iguales –el municipio tiene que aportar un monto igual a los fondos aportados por el donador. Algunas veces son subsidios absolutos. Las aportaciones incondicionales pueden ser gastadas en cualquier función de gasto, o bien, pueden ser utilizadas para reducir los impuestos a la propiedad. Generalmente, no existen condiciones para el uso de estos fondos; en algunos casos, el monto recibido está en función de la dimensión de la base gravable y/o de la población del municipio.

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El fundamento económico de las aportaciones o subsidios condicionales de cofinanciamiento es que los beneficios de algunos servicios municipales (por ejemplo, de las calles) se extiende más allá de las fronteras del municipio.17 El resultado de esta externalidad es la sub-asignación de recursos a ese servicio debido a que el municipio que lo proporciona basa sus decisiones de gasto sólo en los beneficios capturados dentro de su jurisdicción. Por ejemplo, un municipio que proporciona parques o programas recreativos no necesariamente tomará en cuenta los beneficios que reciben quienes residen fuera de su jurisdicción. Una forma de proporcionar incentivos para asignar más recursos al servicio que genera beneficios externos es una transferencia de parte de gobierno estatal o federal para cubrir parte del costo del suministro de dicho servicio.

Aunque existe un fundamento para que los niveles de gobierno superiores financien cierto tipo de infraestructura, existen algunas desventajas de la dependencia de las transferencias: 18

• Los subsidios de financiamiento no siempre son estables o predecibles como fuente de ingresos para los municipios. Los subsidios son poco fiables ya que dejan a los municipios “a merced del cambio discrecional de prioridades y fortuna fiscal a nivel federal y estatal/provincial”.19 Cuando los subsidios disminuyen, los municipios tienen que compensar la pérdida de ingresos aumentando el impuesto a la propiedad, las cuotas y derechos de uso, u otros ingresos, o bien, reduciendo el gasto.

• Las transferencias pueden distorsionar la toma de decisiones local. Las transferencias condicionales exigen a los municipios gastar los recursos de acuerdo con los lineamientos estatales/provinciales (o federales), y a menudo requieren que el municipio aporte un monto igual de recursos en cofinanciamiento. Las transferencias, al disminuir el precio de algunos servicios, incita a que los municipios gasten más en dichos servicios. Comúnmente, esto significa que los municipios están gastando en áreas que no necesariamente son prioritarias para ellos. Así mismo, los subsidios de cofinanciamiento a partes iguales pueden ser un problema para los municipios que no tienen los recursos suficientes para igualar el monto aportado por el estado o la federación.

17 Richard, M. Bird y Enid Slack. 199e. Urban public Finance in Canada, Segunda edición, Toronto: John Wiley and Sons, p. 129.

18 Harry Kitchen and Enid Slack, “Special Report: New Finance Options for Municipal Governments”, Canadian Tax Journal, Volume 51, Number 6, 2003.

19 TD Economics, Mind the Gap: finding the Money to Upgrade Canada’s Aging Infrastructure,Totonto, mayo 2004, p. 13.

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• Las transferencias pueden conducir a decisiones ineficientes sobre el ingreso local. En particular, no existe incentivo para establecer precios adecuados cuando los subsidios cubren una gran porción de los costos operativos y de inversión. Los subsidios grandes en el pasado para plantas de tratamiento de aguas en algunos municipios, significa que no tuvieron un incentivo para utilizar un precio por volumen para reducir la demanda de agua o para involucrarse en la administración de los activos.20 Es importante que los gobiernos cobren por el servicio siempre que se pueda y que establezcan bien los precios para asegurar un suministro eficiente del servicio. Las transferencias intergubernamentales no deben alejar al municipio de ese objetivo.

• Las transferencias también pueden tener como resultado problemas de rendición de cuentas debido a que son dos o más niveles de gobierno los que están financiando un servicio. Cuando los usuarios o contribuyentes se quieran quejar acerca del servicio, puede no quedarles claro qué nivel de gobierno es el responsable del problema. Así mismo, el nivel de gobierno que realiza el gasto no es el mismo que recauda el ingreso.

El apéndice de este documento proporciona una descripción de los subsidios federales para infraestructura que actualmente se utilizan en Canadá. Cada gobierno provincial también hace aportaciones a los municipios.

El gobierno federal y los gobiernos estatales en los estados Unidos proporcionan subsidios importantes para la inversión en infraestructura. El más grande de ellos es proporcionado bajo la Ley de Equidad del Transporte para el Siglo 21 (TEA-21). Bajo este programa de subsidio, se asegura un nivel de fondos federales para la superficie para transporte. El financiamiento para las obras de vialidad está garantizado a un monto fijo determinado. Gran parte del financiamiento de este programa proviene del impuesto federal sobre el combustible de automotores.21

�. ENDEUDAMIENTO

Los municipios utilizan el financiamiento a través de la deuda para pagar al menos parte de los costos de las obras públicas de mayor importancia. El repago del monto de la deuda proviene de ingresos operativos como los provenientes del impuesto a

20 Como señala Vander Ploeg, 2004, supra, p 15. los “fondos verdes” se otorgaron premiando a ciudades en el oeste de Canadá que no habían atendido sus principales agencias de servicios públicosyno favorecierona losmunicipiosquesífinanciaronsussistemasdeaguaydrenajecomounaempresaconingresosautosuficientes.

21 Ver Bruce Katz, Robert Puentes, y Scott Bernstein. 2003. “TEA-21 Reauthorization. Getting Transportation Right for Metropolitan America”, Washington, DC: The Bookings Institution.

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la propiedad y de las cuotas y derechos de uso. Las ciudades norteamericanas se endeudan más que las ciudades Canadienses, en promedio.22

El endeudamiento a nivel municipal es muy diferente del endeudamiento de los gobiernos estatales o el federal. A diferencia de éstos, que pueden endeudarse, y de hecho lo hacen, para cumplir con requerimientos de gasto operativo (como pagar sueldos y salarios, comparar materiales, etc), los municipios sólo pueden endeudarse para financiar el gasto de inversión. De acuerdo con las normas provinciales en Canadá, no está permitido que los gobiernos incurran en déficit en sus presupuestos operativos, y están restringidos en términos de cuánto pueden pedir prestado mientras esperan la recaudación de los ingresos tributarios.23

El endeudarse para realizar gasto de inversión permite a los municipios sincronizar los costos y beneficios de la infraestructura a lo largo del tiempo. Un proyecto construido el día de hoy podría tener como resultado beneficios a lo largo de, digamos 25 años. Si los fondos son adquiridos a través del endeudamiento, el proyecto es pagado durante los 25 años siguientes a través del repago del capital e intereses. Esto significa que quienes se benefician de la infraestructura (los usuarios de los próximos 25 años) son quienes pagan el costo a través del impuesto a la propiedad y las cuotas y derechos de uso. El endeudamiento es más equitativo y eficiente cuando pagan los servicios quienes obtienen el beneficio de los mismos.

Así mismo, el endeudamiento permite al municipio disfrutar de beneficios inmediatos de las mejoras consecuentes al gasto de inversión, lo que no es siempre posible cuando se depende del ingreso corriente. El ingreso corriente (del impuesto a la propiedad y los derechos de uso), por lo general, no es suficiente para financiar gastos grandes en pago inmediato. El patrón del gasto de inversión tiene altibajos y un municipio puede necesitar millones de dólares para financiar un proyecto de infraestructura en un año de terminado y luego la necesidad disminuye por varios años. El endeudamiento permite a los municipios evitar fluctuaciones año con año en el impuesto a la propiedad.

La principal desventaja del endeudamiento desde la perspectiva municipal es que los ingresos potenciales sean dedicados al repago de la deuda y, por lo tanto, no estén

22 De acuerdo con TD Economics, las ciudades estadounidenses tienen 1.9 billones de dólares en bonos pendientes de pago en comparación con sólo 30 mil millones de dólares canadienses de los municipios de Canadá. (TD Economics, supra, 2004, p. 16). Incluso tomando en cuenta la diferencia en el tamaño de la población, las ciudades estadounidenses se endeudan más, en promedio, que las canadienses.

23 Richard M. Bird y Almos T. Tassonyi, “Constraints on Provincial and Municipal borrowing in Canada: Markets, Rules, and Norms”, Canadian Public Administration, Vol. 44, No. 1, 2001, pp. 84-109.

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disponibles para otros usos. Cuando los costos se distribuyen a lo largo del tiempo, una porción significativa del presupuesto local se convierte en una obligación fija y los cargos de la deuda pueden restringir la flexibilidad fiscal local. Así mismo, los gobiernos menos endeudados tienden a obtener mejor calificación por parte de las agencias calificadoras de riesgo y por lo tanto enfrentan costos de crédito menores. Un municipio con poca deuda también tiene más flexibilidad para responder a los eventos futuros imprevistos.24

Ciertamente se justifica el endeudamiento de los gobiernos locales para cumplir con, por lo menos, algunos requerimientos de gasto de inversión. Como señala Vander Ploeg: “tener una ciudad completamente libre de deuda no debe ser la meta última de la política fiscal, no importa qué tan bien se vea políticamente. Este es especialmente el caso si la consecuencia es un capital en acciones subfinanciado”.25 El endeudamiento es adecuado para la infraestructura de la policía y cuerpo de bomberos, de vialidad y tránsito, de calles, de agua y drenaje e instalaciones recreativas.

�.1 Deuda municipal en forma común

Como se señala anteriormente, una de las desventajas del endeudamiento municipal es que el costo del crédito puede comprometer el gasto operativo a futuro. Así mismo, el costo del endeudamiento puede ser particularmente alto para los municipios más pequeños. El adquirir deuda en común es una de las formas para disminuir el costo del endeudamiento.

Cuando los municipios adquieren deuda en común, los gobiernos locales emiten bonos que son comprados por un banco de bonos, que comúnmente es una autoridad independiente establecida por estatuto estatal o provincial. El banco puede reunir las emisiones y realizar una sola emisión mayor combinada en el mercado interno de valores, con un costo mucho menor que si los municipios emitieran los bonos individualmente.

En la mayoría de las provincias canadienses se han establecido entidades financieras municipales (como la Autoridad Financiera Municipal de la Columbia Británica. La Junta de Endeudamiento Municipal de New Brunswick, la Corporación de finanzas municipales de Nueva Escocia y la Corporación de Financiamiento Municipal de Newfoundland). En algunas provincias, como Nueva Escocia y Newbrunswick, todos los municipios tienen que adquirir deuda a través de la entidad provincial. En otras

24 TD Economics, 2004, Supra, p. 14. 25 Vander Ploeg, 2004, supra, p. 17.

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provincias, no se les exige a las ciudades más grandes adquirir deuda a través de la entidad provincial. Por ejemplo, las ciudades de Winnipeg, Regina, Saskattoon, Edmonton, Calgary, y Vancouver emiten su propia deuda en vez de utilizar a sus agencias provinciales.

El propósito de las entidades financieras es ganar mayor acceso a los mercados de capital nacionales e internacionales y obtener el beneficio de mejores calificaciones crediticias. El riesgo crediticio de todos los municipios combinados es casi siempre menor que el que tienen cada municipio en forma individual. Las entidades financiamiento municipal generalmente emiten bonos en forma regular; algunas sólo para dependencias municipales, pero otras también emiten bonos para escuelas, hospitales, empresas de servicios públicos y otros organismos municipales, los costos administrativos están financiados por el gobierno provincial o por las ganancias de los fondos de reserva, de los participantes o una combinación de ambos.26 En la mayoría de las provincias, el gobierno provincial garantiza directamente los créditos.

La principal ventaja del las entidades de financiamiento es disminuir los costos del endeudamiento como resultado de la emisión de deuda de los gobiernos locales de manera conjunta. El costo menor de endeudamiento refleja principalmente el costo reducido del capital pero también costos administrativos más bajos para la emisión de deuda. Una autoridad financiera municipal substituye con un solo contrato con un suscriptor, al contratos individuales entre cada prestatario y emisor de deuda. También debe ser capaz de economizar en costos de transacción, ya que emite obligaciones más frecuentemente que la mayoría de los prestatarios municipales individuales y opera en un mercado de capital volátil que está sujeto a un alto grado de incertidumbre. Puede ejercer un mayor grado de flexibilidad sobre los términos y costos de emisión a los clientes municipales.

Un estudio compara el costo de los fondos municipales de emisiones en común versus emisiones individuales utilizando datos de Ontario (previo al establecimiento de una entidad de financiamiento municipal en esa provincia). Los autores encontraron que el financiamiento conjunto a través de una entidad financiera municipal hipotética en Ontario disminuía significativamente los costos para los prestatarios municipales, en comparación con el costo real del capital para las emisiones municipales de dicha provincia.27 Los autores concluyeron que los beneficios para los municipios de Ontario que participaron en una entidad de financiamiento municipal hipotética, que emite obligaciones a diez años a través de agentes de inversión, variaron de manera

26 Ver. M. Gilbert and R. Pike, “Financing Local Government debt in Canada: pooled versus stand-alone issues –an empirical study” Canadian Public Administration, Vol. 42, 1999, p. 531.

27 Ibid. Ibid.

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inversamente proporcional al tamaño de su población y su calificación crediticia. El tamaño de la emisión no fue un factor. En otras palabras, las unidades municipales más pequeñas, con menores calificaciones crediticias y que tienen deudas de plazos más largos tuvieron un ahorro mayor.

Los bancos de infraestructura estatal en los Estados Unidos operan bajo los mismos lineamientos de las entidades financieras provinciales de Canadá, emitiendo deuda en nombre de muchos municipios, para asegurar tasas de interés más bajas. Estos bancos, operados como bancos privados por los estados y creados con aportaciones federales, proporcionan a los municipios recursos iniciales para comenzar proyectos y proporcionan un rango de préstamos de interés bajo y productos para el mejoramiento del crédito.28 Como la asistencia es pagada, los fondos se destinan a otro propósito. Esto son conocidos como “fondos revolventes”. Los fondos provenientes de estos bancos de infraestructura han sido utilizados para transporte, suministro de agua y drenajes. A diferencia de las entidades financieras de Canadá, los bancos estatales de infraestructura están respaldados por las reservas del banco y no por el crédito del municipio.

�.2 Bonos de Ingreso

Los municipios de los Estados Unidos tienen permitido emitir bonos de ingreso pero los municipios canadienses no. Los bonos de ingreso, a diferencia de los bonos de obligación general, son asegurados legalmente por una fuente específica de ingresos. Por ejemplo, un bono de ingreso emitido por una compañía de servicio de suministro de agua estaría respaldado por los ingresos específicos de dicha empresa y no de los ingresos generales del municipio. La ventaja es que estos bonos promueven el establecimiento de precios de acuerdo al costo del servicios y trasladan el riesgo al inversionista. La desventaja es que a menudo se cobran tasas más altas porque no están respaldados por los ingresos generales del gobierno y, por lo tanto, se consideran riesgosos.

�.3 Bonos exentos de impuestos

Los municipios en los Estados Unidos emiten bonos exentos de impuestos, pero éstos no se utilizan en Canadá. Los bonos exentos de impuestos permiten a los municipios emitir bonos con tasas de interés menores, ya que el interés está libre de impuesto. El ingreso por intereses no es gravable bajo el impuesto sobre la renta de las empresas. Un ejemplo puede ilustrar cómo funcionan estos bonos. Supongamos que la tasa de interés de un bono es de 5%. Un bono de $1,000 produciría, por

28 TD Economics, 2004, supra, P. 16.

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lo tanto, $50. Si la tasa impositiva marginal del contribuyente (estatal y federal combinada) es 40%, entonces el impuesto sería de $20 y el interés posterior a impuestos sería $30. La tasa de interés real sería entonces de 3%. Si el municipio pudiera emitir un bono libre de impuestos, podría pagar 3 por ciento de interés y proporcionar el mismo rendimiento posterior a impuestos a inversionistas.

Los municipios en los Estados Unidos han utilizado bonos libres de impuestos desde hace mucho tiempo. Éstos ofrecen una ventaja directa al tenedor del bono. Para el municipio que emite el bono libre de impuestos significa que puede adquirir fondos con una tasa de interés mas baja que con los bonos regulares, ya que los inversionistas desearán recibir una menor tasa de interés si no es gravable. Los bonos exentos de impuesto tienden a funcionar mejor en municipios grandes que tienen acceso a los mercados de capital pero su aplicación a los municipios pequeños ha sido limitada. Sin embargo, el utilizar una de las entidades financieras municipales descritas anteriormente en este reporte para emitir bonos exentos de impuestos podría solucionar problemas asociados al endeudamiento de los municipios pequeños.

La principal crítica a los bonos exentos de impuestos es que son regresivos, ya que las personas de mayores ingresos se benefician más con este incentivo fiscal que las personas con menores ingresos.29 Es más probable que se beneficien más los contribuyentes con altos ingresos puesto que tienen los fondos necesarios para invertir en bonos. Así mismo, para un monto de inversión dado, los beneficios son mayores para los contribuyentes con una tasa impositiva marginal más alta.

Los bonos exentos de impuestos también han sido criticados porque requieren que el gobierno federal y los gobiernos estatales/provinciales, renuncien a una parte del ingreso tributario. En otras palabras, los municipios (en particular las grandes regiones urbanas en donde el gasto en infraestructura tiende a ser mayor) se beneficiarían a expensas de la población en general que pagaría impuestos sobre la renta más altos para compensar déficit de ingresos tributarios del impuesto sobre la renta.30 Otro problema con los bonos exentos de impuestos es que el monto de ingresos al que deben renunciar los gobiernos federal y estatales excede al monto ahorrado por los gobiernos locales en pago de menores tasas de interés debido a las cuotas de transacción pagadas a los corredores de bonos.

29 TD Economics Special Reporte. 2002. “A Chocice Between Investing in Canadá’s Cities or TD Economics Special Reporte. 2002. “A Chocice Between Investing in Canadá’s Cities orDisinvestinginCanada’sFuture”.TDFinancialGroup,p.13.

30 Ibid. P. 13

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�. Aumento de Impuestos para financiar Distritos Determinados

El financiamiento a través de un Incremento de Impuestos (TIF, por sus siglas en inglés), es un mecanismo de financiamiento utilizado en ciudades de los Estados Unidos para revitalizar áreas urbanas deterioradas, ubicadas generalmente en el centro de la ciudad. Las ciudades designan un área TIF para realizar inversión de capital en mejoras y luego designan cualquier incremento futuro del impuesto a la propiedad para pagar la inversión en infraestructura y otras iniciativas de desarrollo económico.

Cuarenta y siete estados y el Distrito de Columbia tienen legislación que permite este tipo de financiamiento , pero en Canadá31 ya no se utilizan. El TIF es utilizado para atraer a la inversión privada hacia los centros de las ciudades o para ayudar a estas áreas a competir con las áreas suburbanas periféricas. El TIF se ha aplicado a áreas del centro de las ciudades que necesitan revitalización, rescate de sitios abandonados,32 y pagar por la rehabilitación de infraestructura deteriorada.33 El fundamento de los distritos financiados por incremento de impuestos está basado en la noción de la revitalización puede tener un impacto positivo en la calidad de vida urbana y del ingreso tributario futuro.34

El TIF se aplica de diferente manera en cada jurisdicción en los E.U. pero por lo general siguen un método similar:

• Se propone un distrito para mejorar, con base en criterios de planeación y en lo que está permitido por la legislación. Las fronteras geográficas reflejan el área

31 La única ciudad canadiense a la que se le permite utilizar los TIF es Winnipeg, pero en la actualidad no los está utilizando.

32 Lossitiosabandonadoso“brownfields”sonsitiosurbanossubutilizados,amenudobacantes,ya veces contaminados. Debido a su proximidad a las áreas del centro de la ciudad que tienen infraestructura, estos sitios tienen un gran potencial de desarrollo. La realización de este potencial sedificultaporloscostosdelimpiezadelasáreascontaminadas,loscostosdeactualizaciónoreemplazo de infraestructura existente pero vieja, y la responsabilidad. En muchos casos, las fuentestradicionalesdefinanciamientoprivadodudansobreelinvertirenestossitiosdebidoalosriesgos asociados con su redesarrollo. Aunque existe un potencial para futuras recompensas estos terrenosopropiedadesamenudopermanecensinutilizarsedebidoalafaltadefinanciamientopara el redesarrollo.

33 Existe una extensa literatura sobre el Financiamiento por Incremento de Impuestos (TIF) en los Estados Unidos. Para un análisis del mismo ver, por ejemplo, Robert Wassmer, “Can Local IncentivesAlteraMetroCity’sEconomicDevelpment? “UrbanStudies,1994,pp.1251-1278yJohn Anderson, “Tax Increment Financing: Muncipal Adoption and Growth”, National Tax Journal, 1990, 155-164.

34 En el contexto de los Estados Unidos, los distritos TIF amenudo se benefician de subsidiose incentivos fiscales estatales y federales. Estas fuentes adicionales de fondos les ayudan aalcanzar el objetivo de la revitalización

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que necesita redesarrollo. Se lleva a cabo una consulta pública y se genera un plan de redesarrollo.

• Una vez que se le da estatus oficial de TIF al área, el ingreso anual del impuesto a la propiedad que se acumula para todas las autoridades dentro del distrito (el municipio, el condado, juntas escolares, etc) se congela en el nivel previo a la revitalización. Este se toma como nivel base del impuesto a la propiedad. Por un periodo de tiempo, generalmente de 15 a 35 años, todo o alguna parte del ingreso generado por el incremento de ese impuesto base se acumula en la dependencia de redesarrollo (o el municipio) para ser usado para el redesarrollo de dicha área. En algunos casos, la legislación estatal limita el monto de ingresos del impuesto a la propiedad que puede ser desviado al área TIF.

• Con el fin de impulsar el desarrollo, se lleva a cabo la inversión en infraestructura (por ejemplo calles, construcción de edificios expansión de drenaje) y/o la adquisición de terreno. En algunos estados el TIF es utilizado para compensar el gasto de la iniciativa privada en desarrollo tal como el de preparación y construcción del sitio. La fuente de financiamiento para de estos costos periódicos usualmente es el endeudamiento o la emisión de bonos contra los incrementos de impuesto esperados. En esta forma –prestando con base en incremento de impuesto esperado del plan del distrito– el plan es financiado a través de la oferta pública.

• Cuando expira el periodo del TIF, los ingresos tributarios generados por la base gravable expandida fluyen de nuevo a las autoridades tributarias.

Dentro de un distrito TIF, los desarrolladores se benefician de obtener sitios más adecuados o más económicos. Pero son gravados con la misma tasa que los otros propietarios de la ciudad. El financiamiento a través del Incremento de Impuestos no es lo mismo que emitir garantías para el pago de impuestos o que las deducciones de impuestos. Bajo el esquema TIF el desarrollo es financiado a partir del incremento de ingreso que se genera, no por un subsidio. Esto significa que no hay transferencia de fondos del municipio a las empresas ni de una empresa a otra. Los impuestos de la base tributaria aumentada son utilizados para financiar mejoras públicas en el distrito. Si se utiliza para estimular el desarrollo del centro de la ciudad y el rescate de sitios abandonados, el TIF puede mejorar el desarrollo compacto y desincentivar la expansión urbana.

El uso difundido del Financiamiento a través del Incremento de Impuestos se debe en parte a que ofrecen a los municipios una forma de evitar los límites de endeudamiento;

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los bonos respaldados por el incremento de impuestos no están sujetos a límites de deuda municipal a requerimientos de referéndum público en la mayoría de los estados.35 Este método de financiamiento tiene como resultado más capital para infraestructura del que estaría disponible con los bonos de obligación general tradicionales.

Sin embargo, existen algunos problemas potenciales asociados con este mecanismo de financiamiento: puede no tener la capacidad de generar los ingresos tributarios predichos y la falta de recursos resultante podría poner en riesgo los esfuerzos para revitalizar el área designada. Otras autoridades tributarias (como las juntas escolares) resienten que sus impuestos sobre la renta estén congelados mientras que experimentan un crecimiento de sus demandas como resultado de la revitalización. Puede ser que los el TIF simplemente acelere el desarrollo que de cualquier forma habrá de ocurrir. El TIF destina los fondos a una sola área designada, y esto puede resultar en detrimento de las áreas de la periferia del distrito TIF o del crecimiento del municipio en general. Este tipo de financiamientos es caro porque el riesgo de no cumplimiento es transferido a los tenedores de bonos en vez de al municipio.36 El repago de la deuda depende de los incrementos futuros de los ingresos del impuesto a la propiedad, y el municipio no tiene obligación de pagar a los tenedores de los bonos si no se genera suficiente incremento de impuestos.

Otro aspecto controversial de este tipo de financiamiento es la definición de deterioro. En algunos estados no existe definición, mientras que en otros estados, la legislación el TIF establece condiciones específicas tales como hacinamiento, edificios desgastados o deteriorados, etc.37 En este contexto, un estudio reciente sugiere que los cambios legislativos en 16 estados han debilitado los el TIF permitiendo que sea utilizado en áreas no deterioradas. Siete estados fortalecieron sus programas de TIF.38

�. SOCIEDADES PÚBLICO-PRIvADAS

Las sociedades público-privadas (conocidas como, PPP o P3s, por sus siglas en inglés) son sociedades entre un organismo gubernamental y una entidad del sector privado, por medio de la cual el sector privado proporciona infraestructura o servicios que tradicionalmente eran proporcionados por el sector público. Aunque han sido muy recomendadas y utilizadas en los E.U. y en el Reino Unido, las P3s no son muy utilizadas en Canadá.39

35 TD Economics, 2004, Supra, p. 31.36 Ibid, p. 3137 Alyssa Talanker y Kate Davis with Greg LeRoy, “How States are Weakening Enterprise Zone and

Tax Increment Financing Programs” State Tax Notes, Octubre 6, 2003.38 Ibid.39 TD Economics, 2004, Supra, p. 22.

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Las P3s pueden tomar distintas formas para:

• Operar: El sector privado opera las instalaciones por una cuota. El sector publico conserva la responsabilidad de los costos de capital.

• Arrendar/Comprar y Operar: El sector público arrienda o compra las instalaciones al sector público, las opera, y cobra cuotas de uso.

• Arrendar/Comprar, Construir y Operar: Este contrato es similar al anterior solo que se le requiere a la empresa del sector privado construir o desarrollar una nueva instalación, o agrandar o renoval las instalaciones existentes y luego operarlas por cierto número de años.

• Construir: sociedad en la cual se le paga al sector privado un monto fijo para que construya una instalación de acuerdo con las especificaciones del gobierno, y la entrega al sector público cuando está terminada.

• Construir, Operar, Transferir: El sector privado desarrolla y construye la infraestructura requerida, opera la instalación durante un periodo específico de tiempo y luego la transfiere de vuelta al gobierno.

• Construir y Operar: El sector privado construye y opera la instalación y es responsable por el financiamiento de capital. La operación es regulada y controlada por el sector público.

• Construir y Transferir: El sector privado construye la infraestructura, y luego transfiere la propiedad al sector público.

En cada uno de los casos mencionados, existe una sociedad entre el gobierno y el sector privado. Ninguno de estos casos implica una privatización; la entidad gubernamental retiene la propiedad de los activos y establece las políticas y el nivel del servicio.

Una de las principales ventajas de este tipo de sociedades es que, relevan a los municipios de la responsabilidad financiera del gasto de inversión, permiten la construcción de infraestructura en tiempos en que el financiamiento del gobierno está restringido.40 Ya que a muchos municipios no les gusta endeudarse, ésta es una forma de hacer construir infraestructura sin que el municipio incurra en deuda. Además, el sector privado tiene acceso a un rango más amplio de instrumentos de crédito tales como los bonos de ingreso. La operación de las instalaciones y programas por parte del sector privado o de operadores con fines no lucrativos también reduce los costos operativos municipales y permite la recaudación a partir de fuentes de ingresos adicionales. Dentro de las instalaciones también se pueden ofrecer productos o servicios complementarios que son una fuente de ingresos extra. Finalmente, el sector público recurre a la experiencia y capacidad del sector privado.

40 Almos Tassonyi, 1997, Supra, pp. 193-4.

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Sin embargo, existen riesgos potenciales asociados con las sociedades público-privadas.41 Para el sector privado, existen riesgos de que el marco regulatorio pueda cambiar y causar retraso en el proyecto. Para el sector público, existe el riesgo de que la naturaleza de los servicios públicos proporcionados no sea la que el público quiere. El éxito de la sociedad depende de cómo se estructuren los contratos y cómo se compartan los riesgos. Los municipios necesitan asegurarse de que se cumplan los objetivos. Por ejemplo, en el caso de las instalaciones recreativas, el municipio puede querer asegurarse de que se proporcionen algunos programas para usuarios específicos en periodos específicos de tiempo. Las empresas público privadas pueden ser apropiadas para, calles, carreteras, puentes, instalaciones recreativas, instalaciones de suministro de agua y drenaje. Estos tipos de infraestructura son de gran escala, tienen un flujo de ingreso identificable (cuotas o derechos de uso) y resultados medibles.42 Estos factores aumentan la viabilidad comercial y facilitan relativamente valorar los riesgos y recompensas potenciales.

10. RESUMEN y CONCLUSIONES

Este reporte ha analizado los diversos instrumentos de financiamiento que utilizan actualmente los municipios en América del Norte para pagar la infraestructura: los impuestos a la propiedad, las cuotas o derechos de uso, contribuciones por desarrollo, endeudamiento, aportaciones federales y estatales o provinciales, financiamiento a través de incremento de impuestos y sociedades público-privadas. La discusión en este reporte expone las ventajas y desventajas de cada uno de estos instrumentos de financiamiento de la infraestructura y sugiere cuáles instrumentos son adecuados para determinado tipo de infraestructura.

Siempre que sea posible, el instrumento de financiamiento debe relacionar los beneficios consecuentes a la infraestructura municipal con los costos asociados con la misma. Es importante que los municipios establezcan bien los precios de productos y servicios. Habiendo dicho esto, no existe un instrumento de financiamiento que sea mejor que otro. El instrumento o instrumentos adecuado(s) depende, en gran medida, de la naturaleza de la infraestructura. Por ejemplo, si estamos interesados en calles y drenajes necesarios para un nuevo desarrollo, entonces es adecuado aplicar contribuciones por desarrollo para cubrir la mayoría del gasto de inversión relacionado con el crecimiento. Si estamos hablando de la renovación de infraestructura en desarrollos existentes, sin embargo, las contribuciones por desarrollo no son adecuadas y tenemos que considerar otros instrumentos tributarios para el financiamiento (tal como la valuación especial o los

41 Para una discusión de los riesgos potenciales de las sociedades público privadas, ver Almos Tassonyi, 1997, Ibidm p. 195.

42 TD Economics, 2004, supra, p. 22

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gravámenes locales por mejoras) o bien, el endeudamiento municipal. Las cuotas o derechos de uso funcionan bien para servicios tales como suministro de agua y drenaje o el peaje de carreteras principales, ya que podemos identificar bien a los beneficiarios. Estas cuotas proporcionan información valiosa al sector público acerca de qué tantos usuarios están dispuestos a pagar por el servicio. La cuotas de uso son menos adecuadas para los servicios cuyos beneficiarios no se pueden identificar o que tienen consecuencias serias de redistribución.

Los impuestos a la propiedad son una importante fuente de ingresos para los municipios en Canadá y en los Estados Unidos. Sin embargo, como instrumento para financiar el gasto de inversión en infraestructura están limitados. La necesidad de infraestructura se deriva del crecimiento económico y de la población, pero los impuestos a la propiedad solo crecen marginalmente con el crecimiento económico. Así mismo, los beneficios de la infraestructura se extienden a generaciones futuras mientras que los impuestos a la propiedad son pagados por la generación actual. Esto hace que los impuestos a la propiedad sean adecuados para financiar solamente los proyectos cuyos activos tienen una vida útil más corta. Los grandes proyectos (por ejemplo, sistemas de vialidad, instalaciones de tratamiento de agua) pueden requerir una combinación de instrumentos de financiamiento. Debido a las externalidades asociadas a las obras de vialidad, por ejemplo, las aportaciones federales y estatales o provinciales desempeñan un papel importante. El financiamiento a través del incremento de impuestos, utilizado en los Estados Unidos, también es una forma de financiar la inversión en infraestructura lo mismo que el endeudamiento municipal, en términos más generales. Las sociedades público-privadas, si se estructuran de manera adecuada, también pueden ayudar a los municipios a proporcionar infraestructura, liberándolos de la responsabilidad financiera del gasto de inversión inmediato. Esto es particularmente útil en tiempos de financiamiento gubernamental restringido.

APéNDICE A: Programas federales de Infraestructura en Canadá

• Programa de Infraestructura de Canadá: Este programa se introdujo en el año 2000 y estará en operación hasta el 2007. Se destinó un financiamiento federal de $2,050 millones de dólares para saneamiento de agua y aire, transporte, y vivienda de interés social. Este programa implica la participación de los tres niveles de gobierno con un monto equivalente por parte de cada uno.

• fondo de Infraestructura Estratégica de Canadá: Este programa opera desde el año 2001 al 2013. El financiamiento federal e de $4 mil millones de dólares. El convenio implica que los fondos federales tienen que ser igualados por fondos municipales, provinciales y/o del sector privado. El programa

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financia proyectos nacionales o regionales grandes tales como los de mejora de la calidad del agua, corredores comerciales, introducción de infraestructura para la conexión de banda ancha.

• fondos Ecológicos: El gobierno federal también inició un Fondo Ecológico de Inversión Municipal (GMIF) con $100 millones de dólares y un Fondo Ecológico de Habilitación Municipal (GMEF) con $25 millones para operar desde el año 2000 al 2007. En el presupuesto de diciembre del año 2001 estos montos aumentaron a $200 millones y $50 millones respectivamente. Estos subsidios están diseñados para ayudar al gobierno municipal a mejorar la eficiencia ecológica de sus operaciones. Aunque esta es una iniciativa del gobierno federal, el Consejo Directivo Nacional de la Federación de Municipios Canadienses aprueba el financiamiento de proyectos.

• fondo de Infraestructura fronteriza: El programa opera desde el año 2002 hasta el 2013. Fondos federales por un total de $600 millones para reducir la congestión en las fronteras, aumentar la seguridad, y expandir la capacidad para la infraestructura. Los fondos federales son compartidos con los gobiernos municipales y provinciales y con el sector privado.

• Programa de vivienda Accesible: El programa opera del año 2002 al 2007. Monto de Fondos Federales de $1,000 millones. Los fondos son de costos compartidos a través de convenios individuales con las provincias y territorios. El propósito es incrementar la oferta de vivienda accesible.

• Programa de Asistencia a la Rehabilitación Residencial: El programa se extiende desde 1994 hasta el 2006. Fondos federales por un total de $1,019 millones. El programa es un esquema voluntario de costo compartido con ocho provincias/territorios, pero los municipios son los agentes de entrega. El propósito es reparar y mejorar la vivienda de los hogares de bajos recursos.

• Programa Estratégico de Infraestructura de Carreteras: El programa opera desde el 2002 hasta el 2006. Un Fondo Federal total de $600 millones. Una porción es dedicada a la construcción de carreteras (compartiendo los costos con las provincias) y otra porción al sistema de integración de carreteras (en esquema de costo compartido con provincias, municipios y otros).

• Programa para caminos rurales: El programa opera desde el 2001 hasta el 2005. El financiamiento federal total es de $175 millones. Los términos de los convenios de costos compartidos varían de provincia en provincia. El propósito es acuatizar los caminos rurales municipales y las carreteras secundarias provinciales.

• fondo de Infraestructura Rural Municipal: Este programa se anunció en el 2003. Fondos federales totales por $1,000 millones, el esquema de sociedad es el mismo que en el Programa de Infraestructura de Canadá pero con proyectos de menor escala.

Fuente:CaseyVanderPloeg,“NoTimetobeTimid:AddressingInfrastructureDeficitsintheWesternBigSix”, Calgary: Canada West Foundation, Febrero 2004, p. 14.

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Los Riesgos y las Recompensas de la Aplicación

del Impuesto a la Propiedad en América Latina*

Melton L. Spivak1


INTRODUCCIÓN

Perspectiva histórica

A lo largo de los pasados cinco siglos, acontecieron dos eventos importantes compartidos por todos los países de América del Sur, América Central y Norte América. El primero fue el descubrimiento del “Nuevo Mundo” realizado por Cristóbal Colón en 1492. Colón encabezó la empresa exploratoria de la Reina Isabel la Católica de España para encontrar una ruta más eficiente a las riquezas de las Indias Orientales. Aunque falló en esta misión, Colón creó la base para la difusión global de la cultura y la arquitectura españolas. Sus empresas –y las que le siguieron– también fortalecieron la situación militar y el dominio económico de España en el mundo durante cerca de trescientos años.

El segundo evento, más sutil, fue la Doctrina Monroe en 1823. Los libertadores como José de San Martín en Argentina, Simón Bolivar en Venezuela, y Bernardo O’Higgins en Chile establecieron nuevas repúblicas entre 1815 y 1822. Los Estados Unidos acababan de comprar la Florida al gobierno español por alrededor de 4.1


1 ElautoresVicepresidenteengestiónfinancieraenJPMorganChase,unacompañíaglobaldeserviciosfinancieros.TieneunalicenciaturaeneconomíaymaestríaenfinanzasporlaUniversidadde Hartfor. Ha impartido cátedras extensamente en gestión Internacional del impuesto a la propiedad. .


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millones de dólares, y tomaron conciencia de la necesidad de cerrar las puertas a la colonización europea de las Américas. La doctrina, que tomó el nombre del presidente estadounidense James Monroe, propuso una política que declaraba que los Estados Unidos tenían como deber el buscar que todos los poderes europeos permanecieran fuera de las Américas. Esto proporcionó el escenario para que los “nuevos” países latinoamericanos desarrollaran sus propios gobiernos y sistemas económicos.

Sin embargo, al transcurrir el tiempo, la propiedad de la tierra en las Américas pasó a manos de los inmigrantes europeos y dejó a los nativos con muy poco terreno fértil para la agricultura o la crianza de ganado. Así mismo, la inestabilidad política, los ciclos económicos y los desastres naturales (por ejemplo, inundaciones, incendios forestales) continuaron creando desequilibrios en los mercados. Incluso con el acontecimiento de la creación de naciones, la brecha de distribución de la riqueza entre ricos y pobres se hizo más grande en Centro y Sudamérica.

Luego, en los siglos XIX y XX, los países comenzaron a industrializarse. Hubo una explosión demográfica en las grandes ciudades, alcanzando altas densidades de población. Los municipios, condados y provincias comenzaron a enfrentar retos relacionados con los servicios de agua, drenaje y saneamiento. Las cuestiones relacionadas con la seguridad pública, y la protección policial y contra incendios demandaban el escrutinio de los políticos. Los países progresivamente democráticos buscaron proporcionar educación pública, así como infraestructura de calles, parques, hospitales y bibliotecas. Sin embargo, los gobiernos federales, que seguían la tendencia de implementar impuestos al consumo, el impuesto sobre la renta y/o los impuestos especiales sobre producción y consumo, se inclinaron hacia dedicar los ingresos recaudados por dichos impuestos a intereses nacionales preferentemente.

El papel de los impuestos a la propiedad

Para afrontar sus propias necesidades, las localidades en los Estados Unidos y Canadá desarrollaron sistemas de impuesto a la propiedad, para los cuales tomaron prestado el concepto de tasación de la propiedad de sus ancestros británicos, utilizando una imposición estándar relacionada a un valor. En términos simples, el sistema fue establecido para fijar un “valor equitativo” a los dueños de una propiedad, de manera que todos los contribuyentes fueran tratados de manera justa, con una tasa impositiva que todos pudieran pagar.

Sin embargo, dada la estructura de la propiedad de la tierra, el uso del suelo y las cuestiones relacionadas con la tenencia de la tierra, los países de Centro y

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Sudamérica no tuvieron la disposición de tomar la iniciativa de implementar sistemas de impuesto a la propiedad equivalente a los de sus vecinos. La política tributaria no centró su enfoque en impuestos basados en la propiedad, ya que éstos eran susceptibles de ser interpretados como impuestos a la riqueza, y la inflación y/o la devaluación de la moneda hacían inmanejable el proceso de su aplicación, sin ningún sentido real de la equidad. Los impuestos sobre la transferencia de bienes inmuebles eran más atractivos en términos de administración y fácil recaudación. Así mismo, la preocupación por el alto nivel de endeudamiento nacional y los altos índices de pobreza en estos países subdesarrollados, dejaba a las personas sin la capacidad de pagar cualquier impuesto sobre la propiedad. La mayoría de los gobiernos en Centro y Sudamérica sólo estaban dispuestos a tolerar un impuesto a la propiedad que tuviera un nivel de valuación de la propiedad mucho menor que el justo valor de mercado, y una tasa efectiva menor al punto cinco por ciento.

LOS RETOS DE LA POLÍTICA DEL IMPUESTO A LA PROPIEDAD EN EL ENTORNO GLOBAL

La necesidad del ingreso

Avancemos rápidamente hacia el siglo XXI. Aunque los países subdesarrollados y en transición tenían históricamente la inclinación de tratar con precaución a la imposición a la propiedad para los gobiernos locales, la necesidad actual de obtener ingresos es tan importante como en los países industrializados. Además el déficit de gasto ha creado una necesidad cada vez mayor de obtener ingresos tributarios.

Un papel más significativo de la imposición a la propiedad

El avance de la tecnología, el abaratamiento de las telecomunicaciones, los acuerdos favorables para el comercio internacional, así como las reformas fiscales y monetarias han pavimentado el camino para lograr un uso más eficiente de la imposición a la propiedad. Además, la información catastral de calidad así como la información sobre construcciones/mejoras tienen otras aplicaciones en el gobierno local, en áreas tales como la planeación y zonificación del uso del suelo, la protección policiaca y contra incendios, y la administración de los servicios públicos (electricidad, gas, agua, etc.).

La globalización como fuente de ingresos

El factor más grande para el cambio puede ser la tendencia hacia la globalización, algunos ejemplos de esta rápida tendencia los proporcionan empresas tales como Royal Dutch Shell (Holanda), Vivendi (Francia), Nokia (Finalandia), Sony (Japón), Volkswagen

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(Alemania), Fiat (Italia), British Airways (Reino Unido), Cemex (México), Nestlé (Suiza), Evergreen (Taiwan), Petrobras (Brasil) y General Electric (Estados Unidos).

Los balances de muchas de estas empresas transnacionales son mucho mayores que los de países individuales, lo que permite a los gobiernos locales acceder a ellas como fuente de ingresos. De hecho, estas empresas buscan continuamente expandirse a otros mercados. Al hacerlo, compran, construyen y/o arriendan propiedades para resolver sus necesidades. También emplean millones de personas a lo largo del mundo. Aunque el motivo de su expansión global sea incrementar el ingreso marginal, reducir el costo marginal, e incrementar la utilidad, en algunos casos la expansión de las empresas incrementa significativamente el valor de la propiedad, tanto directa como indirectamente, en la jurisdicción que residen.

La necesidad de sistemas honestos y eficientes

Los impuestos a la propiedad funcionan mejor en un entorno en el que el estado, la provincia o el gobierno local, que administre el impuesto a la propiedad y utilice los ingresos que recauda, esté libre de corrupción. Si los contribuyentes sienten que están siendo tratados de una manera equitativa y que el ingreso recaudado está siendo utilizado de manera honesta para proyectos públicos constructivos y servicios comunitarios que beneficien a la seguridad de las personas y al bienestar económico, existirá una mayor voluntad o disposición al pago del impuesto. El ingreso tributario que es reciclado a la economía local ayuda a incrementar los valores de los bienes inmuebles, así como el empleo. El ingreso recaudado por el impuesto a la propiedad que es destinado a la educación local, ayuda a eliminar el analfabetismo y a mejorar la calidad de vida, el capital intelectual y los valores de las personas. El ingreso recaudado por el impuesto a la propiedad destinado a los hospitales y a la salud pública disminuye la mortalidad infantil y permite a las personas tener vidas más saludables y prolongadas.

Por otra parte, cuando los contribuyentes ven que otros contribuyentes defraudan o evaden a la obligación tributaria, se convierte en un “juego” para las personas y empresas el lograr pagar poco o nada sin ser atrapados. Las empresas globales tratan de evitar este tipo de entornos puesto que pierden confianza en el gobierno y consideran que sus inversiones están en riesgo. De hecho, un impuesto a la propiedad inestable inhibe la inversión y, en última instancia, provoca que el valor de la propiedad se deteriore. Así, los inversionistas extranjeros temen una reducción o pérdida de la utilidad y un deterioro del valor de su inversión.

El reto de eliminar la corrupción puede se fácilmente superado con un sistema de imposición a la propiedad bien planeado, implementado, administrado y auditado.

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Así mismo, el tener una legislación que permita el cobro coactivo, con el derecho de embargo fiscal por falta de pago, disuadiría a los peores evasores.

Los Programas de incentivo como impulsores económicos

Comúnmente, las empresas transnacionales buscan programas de incentivos fiscales, tales como descuentos en impuestos, programas de pago en lugar de impuestos (denominados programas PILOT, siglas en inglés para payment in lieu of taxes), o los programas de financiamiento al incremento de impuestos (TIF por sus siglas en inglés). Estos programas son cuidadosamente evaluados por las dependencias gubernamentales para mejorar el empleo local y la inversión en la comunidad. Un proyecto multimillonario en dólares es una inversión a largo plazo, y se convierte en un contribuyente importante en el momento en el que el programa de incentivos expira. La mayoría de las empresas están acostumbradas a negociar programas de incentivos de diez a quince años. Las dependencias gubernamentales requieren un monto específico de dólares en inversión, un número de empleos mínimos establecidos a ser creados para la comunidad, y el derecho de cobrar retroactivamente los anteriores “beneficios de impuestos a las empresas” en caso de que la empresa no cumpla con los términos del acuerdo. El verdadero reto aquí es cuando diferentes dependencias y/o jurisdicciones gubernamentales compiten para lograr que una misma empresa se sitúe en su comunidad.

Los impuestos a la propiedad para reducir la carga de la deuda

Finalmente, países tales como Brasil, Argentina, Uruguay, Colombia y Bolivia, que enfrentan una gran deuda externa pública y privada, pueden intentar utilizar a los impuestos a la propiedad como fuente de ingresos para reducir la carga de la deuda pública. Esta estrategia de la reducción de la deuda tiene mérito, pero debe ser evaluada cuidadosamente, considerando las necesidades locales de los contribuyentes del impuesto a la propiedad y los constituyentes de la jurisdicción que aplica el impuesto.

LA PERSPECTIvA DEL BANQUERO

El financiamiento Municipal y los Impuestos a la Propiedad

Los bancos quieren prestar dinero a prestatarios con buena capacidad crediticia. Éstos pagan sus créditos de acuerdo con el convenio de crédito firmado por el prestamista y el prestatario. De la misma forma, los prestatarios tienen que cumplir ciertos criterios, dependiendo del propósito del crédito. El concepto es simple, y ha funcionado bien durante los últimos quinientos años. El hecho de otorgar créditos

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a los gobiernos a través del mecanismo en el que el impuesto a la propiedad es la fuente de ingresos para pagar el capital y el interés del crédito se conoce como “financiamiento municipal”. Los bonos municipales, que son valores de deuda emitidos por el gobierno local o por una dependencia del gobierno local, son comúnmente utilizados para obtener capital para la construcción de hospitales, escuelas, calles, estacionamientos públicos y otros proyectos de infraestructura pública.

Estos bonos municipales son suscritos y emitidos a través de los bancos y sociedades de inversión. Las agencias calificadoras independientes como Estándar & Poor’s y Moody’s califican la calidad de estos bonos. Existe una relación inversamente proporcional entre la tasa de interés pagado por el deudor y la “calificación” del bono. Mientras más alta sea la “calificación” del bono, más baja será la tasa de interés que el deudor debe pagar.

Otro concepto relacionado con el otorgamiento de crédito a los municipios es el hecho de que mientras más corto sea el plazo del préstamo, más alta será la tasa de interés. La lógica aquí es que la duración del flujo de ingreso proveniente de un bono se vuelve menos predecible mientras más largo sea el periodo del préstamo.

Los países latinoamericanos han recibido bajas calificaciones en sus bonos gubernamentales y, por lo tanto, han pagado intereses significativamente mayores por sus bonos. Las dos razones principales para esta baja calificación son los altos índices inflacionarios y los altos índices de incumplimiento de los bonos. Existe una interacción entre estos dos factores, pero esencialmente, ponen a América Latina en desventaja financiera. Este año, Brasil, México y Venezuela están otorgando créditos a otros países latinoamericanos. Las tasas de interés promedian 8.5 por ciento aproximadamente, más del doble que las de Estados Unidos. Así mismo, estas tasas han bajado del 12.75 aproximadamente que tenían el año pasado.

El punto aquí es que existe la necesidad de que los gobiernos provinciales, estatales y municipales de América Latina mejoren su calificación crediticia. Un sistema de impuesto a la propiedad adecuadamente administrado, eficiente y con buena reputación, debería facilitar el proceso de adquirir créditos con menores tasas. Esta reducción en el interés (costo del crédito) permite tener más recursos financieros para pagar el monto del crédito y para proporcionar más fondos para ser destinados a realizar mejoras futuras en la infraestructura, creando más empleos para los ciudadanos locales.

Ya que la imposición está basada en el valor de la propiedad, la inflación o la apreciación real incrementaría los valores de la propiedad y podría generar más ingresos tributarios, incluso si la tasa impositiva permanece sin cambio. Así mismo,

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un bajo incumplimiento y una baja inflación atraen a las corporaciones globales a hacer negocios en los países en los que existe estabilidad y crecimiento económicos genuinos. Estas corporaciones globales proporcionan oportunidades de empleo en las comunidades latinoamericanas al desarrollar bienes inmuebles gravables. Las personas de la localidad, quienes obtienen empleos en estas empresas, tienen mayor ingreso para consumir más bienes y servicios. Esto crea un efecto multiplicador del poder adquisitivo para la economía local.

El pago y el Cobro de los Impuestos

Al consolidarse los bancos internacionales a través de fusiones y adquisiciones, tendrán más capital y recursos para proporcionar más servicios a diversos gobiernos, empresas e individuos. Además, estas instituciones financieras pueden asumir un papel activo en el cobro de impuestos a los propietarios extranjeros de bienes inmuebles. Las empresas estarían más receptivas a pagar los impuestos a través de bancos internacionales. Por ejemplo, E.I. DuPont de Nemours and Company, una dinámica empresa global de productos químicos, con valor de 27 billones de dólares, tiene plantas y equipo en todo el mundo. En América Latina, DuPont tiene sitios importantes en México, Brasil y Argentina. Sería más eficiente para esta empresa pagar sus obligaciones del impuesto a la propiedad a través de un banco internacional que pudiera: (a) realizar la conversión de moneda para el pago de impuestos en moneda local, (b) asegurar el pago oportuno a la jurisdicción que grava el impuesto, de manera que la empresa no tenga que pagar recargos e intereses moratorios, (c) rastrear de manera colectiva todos los pagos de impuestos, y (d) transferir electrónicamente los fondos de manera directa a la cuenta bancaria de la jurisdicción que grava el impuesto.

Existen otros ejemplos de empresas que podrían beneficiarse de administrar el pago de sus impuestos desde sus sedes. Una de ellas, la empresa AMB con sede en los Estados Unidos, construye grandes almacenes para arrendar cerca de los aeropuertos. Recientemente, ha estado comprando y construyendo en la Ciudad de México y Guadalajara. Espera incrementar su portafolio externo del tres al quince por ciento de su portafolio total de inversiones. Otro ejemplo es la empresa de administración de bienes Brascan, con sede en Canadá, que adquirió grandes extensiones de terreno en Brasil como inversión a largo plazo.

Los bancos también pueden asumir un papel más significativo para facilitar el cobro del impuesto a la propiedad a las jurisdicciones que lo aplican. Esto ya se está dando en al menos un país sudamericano. Existen muchas ventajas de contratar el cobro de impuestos a través de los bancos. Primero, libera a los gobiernos locales de la carga administrativa. Segundo, puede expedir el cobro de impuestos

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electrónicamente y tercero, fomenta a los promotores internacionales de bienes raíces y a los inversionistas a transferir fondos de manera electrónica a través del sistema de banca por Internet.

Los Casos en América Latina

Los bancos con sede en España han incrementado su presencia en América Latina. Por ejemplo, Banco Santander, el banco más grande de España, tiene acciones mayoritarias de bancos en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, México, Paraguay, Puerto Rico, Uruguay y Venezuela. También el Banco Bilbao Vizcaya Argentaria S.A. (BBVA), el segundo banco más grande de España, tiene el control del Grupo Financiero BBVA-Bancomer, el banco más grande de México. Más recientemente, BBVA adquirió Valley Bank, un banco pequeño con seis sucursales en California (Estados Unidos). Este banco ha observado el potencial de crecimiento del mercado de consumo hispano en América, y los Estados Unidos son considerados como un mercado hispano de gran crecimiento.

Dada la competencia y las limitadas oportunidades de crecimiento en Europa, los bancos españoles se han enfocado en América Latina. Además existen características comunes que favorecen a los bancos españoles, tales como el compartir la lengua española, la religión y la cultura con América Latina. Por lo tanto, es justo decir que los bancos españoles podrían tener una influencia significativa en la implementación de sistemas de impuesto a la propiedad que fomenten la estabilidad económica en las jurisdicciones locales a lo largo de América Latina.

LA NECESIDAD DE EQUIDAD y fLEXIBILIDAD

Cuando los valores de la propiedad son muy altos en un mercado de bienes raíces exuberante, las personas no tienden a criticar el aumento de los valores de la propiedad en las valuaciones para propósitos fiscales ni de las tasas impositivas. Sin embargo, cuando las burbujas de bienes raíces revientan y los valores de la propiedad se caen, los impuestos a la propiedad son sujetos a grandes críticas. Parte de este problema es, literalmente, cuestión de tiempo. Los valuadores fiscales establecen valores basados en datos empíricos de las ventas de los bienes inmuebles; la mayoría de las veces existe un rezago mayor que el deseado en la recolección, el análisis y la aplicación de estos datos de ventas para determinar el impuesto, causando que los datos de las ventas “de ayer” sean utilizados para determinar los impuestos “de hoy”. Además, las distorsiones entre los valores de la propiedad pueden ser causadas por las dinámicas de cambio de los vecindarios, la renovaciones y zonificaciones. Estas distorsiones deben ser corregidas para mantener la “equidad”, y cada contribuyente debe ser tratado de manera justa.

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Los mercados de bienes raíces que se colapsan como resultado de las recesiones o depresiones económicas a menudo dejan a las personas sin la capacidad de pagar sus hipotecas y/o sus obligaciones del impuesto a la propiedad, lo que tiene como resultado embargos y reducciones en los precios de venta, que resultan significativamente más bajos que los valores determinados en la valuación. Si las tasas impositivas no bajan de manera correspondiente con esta situación, el contribuyente observa una relación inelástica entre los impuestos a la propiedad y los valores de los bienes inmuebles.

Las valuaciones deben tener mayor capacidad de respuesta a los ciclos del mercado los bienes inmuebles. Las jurisdicciones que aplican el impuesto deben tener la liquidez suficiente para sobrevivir a estas situaciones. En periodos económicos extremadamente malos, tienen que recortar el presupuesto, recurrir al endeudamiento y bajar las tasas impositivas. Cualquiera que sea el caso, los administradores tributarios deben tener recursos propios para enfrentar tales cambios extremos.

Las corporaciones globales son sensibles a los climas económicos cambiantes, y necesariamente tienden a tomar decisiones en el mejor interés de proteger su rentabilidad, liquidez, y sus activos. Las condiciones económicas severas pueden conducir al cierre de plantas, a la liquidación de propiedades, y/o a embargos. Las empresas presupuestan los gastos y dejan reservas para circunstancias negativas. El cierre de una fábrica, mina, molino o centro comercia podría tener un impacto dramático en la base gravable local.

Finalmente, los expertos en tributación deben considerar las implicaciones de las leyes ambientales para preservar los ecosistemas. Cuando la expansión urbana comienza a infringir áreas como parques, bosques, terreno agrícola y tierras húmedas se debe considerar la aplicación de exenciones de impuestos para este tipo de usos de suelo.

LECCIONES POR APRENDER

Al continuar el impacto de la globalización en la economía mundial, los países latinoamericanos se deben adaptar a un entorno de negocios que está siempre en constante cambio y que representa un desafío continuo. Para alcanzar la estabilidad económica, los funcionarios del gobierno y los expertos en tributación deben trabajar junto con los líderes empresariales en la planeación, la evaluación y la mejora de sistemas del impuesto a la propiedad que sean aceptados por los ciudadanos y empresas que residan en la jurisdicción los aplica. Esto demanda que los líderes de la comunidad se capaciten a través de diálogos y foros inteligentes con expertos tributarios de todo el mundo.

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Hay lecciones por aprender que van desde los sistemas del impuesto a la propiedad de Hong Kong hasta los sistemas de recaudación de Sudáfrica. Existen diferencias en el uso de los descuentos tributarios, la exenciones tributarias y los inventivos a las empresas que tendrán un impacto en las economías locales. Cada procedimiento y política tributaria debe ser cuidadosamente analizada y probada para asegurarse de tomar la decisión correcta.

Evidentemente, la implementación adecuada de sistemas de impuesto a la propiedad que funcionen bien mejorará el gobierno local en las jurisdicciones latinoamericanas y aumentará la conciencia de la administración tributaria juiciosa. Al hacerse más accesible la tecnología para la administración tributaria, muchos países latinoamericanos podrían desarrollar comunidades modelo con los más avanzados sistemas de imposición a la propiedad.

Los expertos en impuesto a la propiedad a nivel internacional han aprendido a mantener la mente abierta a las nuevas ideas, así como a tener en mente las diferencias y retos de los diferentes países, culturas, y economías. También están conscientes de que el proceso de aprendizaje es continuo en todos los aspectos de la profesión tributaria.

CONCLUSIÓN

Los países latinoamericanos tienen vastos recursos naturales y diversas poblaciones con la necesidad común de mejorar la calidad de vida de las personas y al mismo tiempo fomentar el desarrollo económico y emprendedor. Los expertos en imposición a la propiedad pueden ayudar a enriquecer a las comunidades locales con la administración de políticas tributarias y procedimientos equitativos para generar los ingresos necesarios para mantener y mejorar los servicios y la infraestructura del gobierno local. Esto puede minimizar los riesgos y elevar al máximo las recompensas a los gobiernos locales. El avance de la imposición a la propiedad, junto con el respeto de los derechos del contribuyente, ostensiblemente asegura un brillante futuro.

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La Labor hacia una Nueva Relación entre los

Contribuyentes y el Gobierno* Jack Walker1

Traducción: Lic. Víctor Manuel Hernández Saldaña2

INTRODUCCIÓN

El problema inicial con la hipótesis surge con el uso de la preposición “entre dos”, que en la gramática inglesa se establece como estar en medio de dos, esto es, entre la vida y la muerte. Sin embargo, si hay más de dos, la preposición entre dos no puede ser apropiada; la preposición que debe usarse es “entre varios”. No hay un grupo homogéneo conocido como contribuyentes. Existen grupos independientes y distintos de contribuyentes, que tienen objetivos, recursos, educación y riqueza diferentes. Suponer que cualquier relación sería aceptable para todo contribuyente sería falaz en su concepción.

Cuando uno trata con esta materia, sólo puede ser, en un extremo, en sentido genérico o en el otro, bajo una perspectiva totalmente específica. Realmente, no parece haber ningún argumento predominante. Es mi intención proceder en este ensayo tratando el tema en el primer sentido, estableciendo algunos aspectos fundamentales que deben tomarse en cuenta por cualquier gobierno y ubicando la perspectiva en el sistema de gobierno Canadiense y de Ontario.


1 EssociodelafirmalegalWalkerFox,LLP,dondeseespecializaentasaciónmunicipalylitigaciónde impuestos.Esmiembro legalde laAsociación InternacionaldeOficialesde Impuestos, jefey miembro fundador del Instituto Internacional de Impuesto Sobre la Propiedad Inmobiliaria; fue consejero facultativo en el Instituto de suelo Lincoln.

2 Es Licenciado en Economía por la Universidad de Guadalajara, actualmente se desempeña como Consultor Investigador del INDETEC.

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1. CARACTERÍSTICAS DE UN SISTEMA DE IMPUESTO A LA PROPIEDAD INMOBILIARIA

a) Generales

El impuesto a la propiedad inmobiliaria es un impuesto ad valorem, que literalmente significa “al valor” de la propiedad. Asigna el costo del gobierno de acuerdo con el valor de la propiedad. Es una de las pocas instancias de las finanzas públicas en que los ingresos se recaudan sobre la riqueza en vez de sobre la renta. Por consiguiente, es un buen complemento de otros impuestos gravados localmente o en las provincias, que pueden estar basados en ingresos, tarifas de usuarios o en el consumo (impuestos a las ventas, al consumo o al valor agregado). Debido a que no son tan susceptibles a cambios cíclicos, los valores de la propiedad inmobiliaria proporcionan una fuente de ingresos más estable que los niveles de ingreso o consumo.

El impuesto a la propiedad inmobiliaria está de alguna forma entre los impuestos al consumo que se consideran regresivos, y el impuesto sobre la renta, que por lo general es progresivo. Los impuestos al consumo se consideran regresivos porque los individuos con ingresos más bajos consumen una gran proporción de su renta y por consiguiente se les impone en una mayor proporción. Alternativamente, puesto que las tasas del impuesto sobre la renta generalmente se incrementan con los niveles de ingreso, los hogares con más bajos ingresos se les impone en una mayor proporción de su ingreso bruto, con una tasa menor. Ha habido un amplio debate académico sobre si el impuesto a la propiedad inmobiliaria es progresivo o regresivo. Sin embargo, el debate es sobre la cuestión del grado en que sea ligeramente regresivo o ligeramente progresivo. En el nivel práctico, los estudios han demostrado que el proceso del avalúo catastral puede tener una fuerte influencia sobre qué tan regresivo o progresivo sea en realidad el impuesto a la propiedad inmobiliaria. La circulación y precisión de los datos tienen un impacto directo sobre la incidencia del impuesto. En Ontario, este aspecto se traduce en: ¿Qué tanto del incremento de una cuenta del impuesto se debe a las variaciones del mercado y qué tanto se debe a los registros de datos de la propiedad que contienen características más precisas de la misma?

Los avalúos catastrales y los impuestos de la propiedad deben estar disponibles en forma inmediata para la inspección pública. A diferencia del impuesto sobre la renta, los contribuyentes pueden verificar inmediatamente los avalúos e impuestos de sus vecinos y compararlos con los suyos propios para efectos de consistencia. También pueden comparar los avalúos catastrales con las ventas de mercado para comprobar la precisión.

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Una de las ironías del impuesto a la propiedad es que su premisa básica, el valor, es también la fuente de su crítica más fuerte. Una viuda rica en capital y corta en efectivo, sin importar el país, es la oponente más vociferante y de hecho el símbolo de oposición al sistema ad valorem. Junto con el hecho de que generalmente es una imposición no frecuente, parece mayor que los impuestos a las ventas o los pagos del impuesto sobre la renta, que en forma individual pueden ser menores, pero cuyos pagos anuales son mayores. El público confunde con frecuencia el impuesto sobre el patrimonio con el ingreso o capacidad de pago del contribuyente. Con frecuencia, las críticas relacionan erróneamente el impuesto a la propiedad inmobiliaria con los servicios que proporciona el municipio como consecuencia de su imposición por parte de los municipios. Este concepto a menudo es promovido por políticos que cuando son criticados por servicios decrecientes, responden que los servicios adicionales no pueden financiarse sin impuestos a la propiedad inmobiliaria adicionales. Por consiguiente, en la mente de los contribuyentes, los impuestos a la propiedad inmobiliaria y los servicios están unidos en forma inextricable. La relación entre los impuestos a la propiedad inmobiliaria y los servicios también hace mucho más fácil la posición de la crítica. Recorre el límite superior, del patrimonio subjetivo e individual hacia el tema universal de servicios adicionales.

Con objeto de asegurar la equidad general dentro del sistema del impuesto a la propiedad inmobiliaria, es fundamental que, puesto que se basa en el valor, éste debe mantenerse constantemente actualizado. Este proceso de modernización también asegurará que los ajustes se atenuarán.

b) Cambios atenuantes en la carga de imposición

Los cambios en la carga del impuesto a la propiedad inmobiliaria ocurren con reavalúos catastrales que se retrasan por largos períodos. La presión política desarrolla lo que busca mantener el “status quo” de la carga fiscal o desarrollar las políticas que favorecen a un grupo frente a otro. Tales enfoques pueden reducir la transparencia, separando el avalúo catastral de una propiedad de la carga fiscal. Además, algunos enfoques de ayuda pueden ocultar los subsidios que ofrece una clase para apoyar a otra. Cuando esto sucede, también puede abrir la Caja de Pandora como resultado de que más y más grupos buscan obtener ventajas similares a las que gozan los pocos favorecidos, o el sistema se vuelve tan complicado que resulta totalmente indefendible. El reavalúo catastral de Ontario a valores corrientes de 1996 había sido prometido por varios gobiernos desde 1970 y finalmente fue implementado en Enero 1° de 1998. En Junio de 1998, era obvio que había un descontento considerable con el sistema nuevo. La reacción automática originó un sistema, complicado y con frecuencia incomprensible, de topes máximos al impuesto y de recuperación de recursos por parte del gobierno. Era el ejemplo perfecto del niño que intenta detener

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la fuga de un dique con los dedos de las manos y los pies. Cada nueva medida originaba otro problema que tenía que ser rectificado con otra medida que creaba un problema adicional. En 1998, cuando publicamos por primera vez el compendio “Legislación sobre Avalúo Catastral en Ontario”, éste se conformaba de 225 páginas. La edición 2004 – 2005, publicada siete años después del reavalúo catastral, tiene 627 páginas. El incremento se debe a decretos y reglamentos promulgados después de la revaluación catastral. Los Municipios, los contribuyentes residenciales y la industria están unidos en oposición al nuevo sistema. Pero esa unión termina cuando a cada grupo se les pide soluciones. La Asociación de Contribuyentes Municipales de Ontario, recientemente aplicaron un sondeo de opinión a sus miembros para que dieran cometarios con respecto al sistema existente en Ontario y a la modificación del mismo. Los comentarios de los miembros se muestran a continuación.

Laestructurafiscalmunicipalcompleta,comoestáactualmente,haeliminado,en mi opinión, aún la más mínima apariencia de que todas las personas son iguales ante y bajo la ley.

Todos las medidas de atenuación castigan a alguien más.

El promedio de avalúos catastrales sólo agravará el problema e incrementará la necesidad de consultores que aborden las complicaciones del proceso de imposición, así como la mayor confusión del contribuyente.

La determinación del promedio depende fundamentalmente de avalúos catastrales correctos, hechos todos y cada uno de los años, algo que aún no se ha logrado.

Se deben eliminar los topes al impuesto si se van a llevar a cabo reavalúos catastrales anuales, sólo crean más problemas con pérdidas.

MPAC (la autoridad valuadora) sencillamente no puede llevar a cabo reavalúos catastrales anuales, junto con la identificación de aquellos comparables, lapresentación de distribuciones y divisiones, el mantenimiento al corriente de avalúos complementarios, la defensa de apelaciones de avalúos y la respuesta a peticiones de información por parte de OPTA con relación al sistema de topes al impuesto. Algo tiene que hacerse, empecemos con los comparables y los topes al impuesto e implementemos reavalúos catastrales bianuales.

Un programa de topes al impuesto sin límites superiores no funciona. Mi pequeño municipio tiene que llevar a cabo cálculos complicados de topes al impuesto para un ajuste de 100 dólares.

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La mayor preocupación es la estabilidad de la base del avaluó catastral. MPAC necesita el tiempo necesario para reunir y analizar adecuadamente los datos requeridos para generar un registro que sea preciso y estable. Avalúos catastrales de cada tres años lograrían esto.

Buscamosunprogramadesalidaqueseasimplificadoytransparente.

Algunas formas de ayuda conducirán a sistemas extremadamente complejos de administrar y a cargas fiscales que los valuadores no podrán defender. Cuando las autoridades aplican altas tasas reales de impuesto a categorías cautivas de propiedad, colocan a los valuadores bajo presión para que otorguen concesiones fiscales “informales”. Un estudio de Chicago, por ejemplo, no encontró relación entre el avalúo catastral de edificios de oficinas del centro y las rentas de edificios. De hecho, los críticos del estudio comentaron sobre el programa de descuento “no oficial” para propiedades del centro. Esto plantea el tema de si las altas tasas reales de impuesto llevan a mayores iniquidades dentro de las categorías, conocidas como iniquidades horizontales.

c) Preparación y publicación adecuadas

Ontario promulgó leyes que puso en operación en 1997 para llevar a cabo, al 100%, un reavalúo catastral a valores corrientes con objeto de corregir iniquidades supuestas y reales dentro de su sistema de avalúo catastral. Esto está costando a la Provincia un monto que sobrepasa los 60 millones de dólares. Los cambios propuestos para evitar las variaciones e iniquidades supuestas y reales invalidarán considerablemente el efecto del reavalúo y continuará la mayor parte del status quo. Un estudio de impacto anterior a la aprobación de la legislación habría evitado los costos y molestias del reavalúo si la Provincia no está dispuesta a implementar los resultados. El público debe estar totalmente informado del impacto de todos los cambios del impuesto con el fin de tener una participación significativa en la toma de decisiones democrática.

La confianza en la precisión y equidad del avalúo catastral sólo puede generarse mediante la publicación de estadísticas de los resultados del avalúo y de los datos que las soportan. Al retener la información sólo se crea desconfianza. Un estudio riguroso reportaría los cocientes de los avalúos respecto de las cifras relativas de las venta de propiedades (PAV’s) por categoría de propiedad, barrio, antigüedad y tipo de edificio y por valores estratificados. Las mediciones de resultados podrían incluir el así denominado coeficiente de dispersión (CD), el coeficiente de variación (CV), la media y mediana de los PAV’s. Si se hubieran realizado estos estudios en Ontario, habrían indicado si la distribución preexistente de cargas fiscales era

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consecuencia de prácticas de avalúo catastral deficientes, (demostradas a través de altos CD’s y CV’s) o de la clasificación de facto.

Las quejas sobre favoritismos o de prácticas punitivas generalmente acompañan cualquier reforma o programa de reavalúo catastral. La exposición total al público del proceso de reavalúo y la publicación completa de los datos y estudios que el proceso haya recabado sólo pueden servir para desacreditar al programa. En muchos casos, los esfuerzos para moderar las transferencias de carga fiscal que resultan del proceso de reavalúo catastral sirven para debilitar los principios de la imposición ad valorem, disminuir la capacidad del público para entender y verificar el avalúo y para aumentar la complejidad y costo de administración del avalúo.

2. CONSIDERACIONES CONSTITUCIONALES

La Constitución de Canadá se compone en esencia de dos elementos: el histórico derecho común y la Carta de Derechos y Libertades, que se aprobó en 1982 y está contenida en el Decreto de la Constitución de 1982.

a) El derecho común

A diferencia de la mayoría de los países cuya ley fundamental deriva de otro documento, la ley fundamental de Canadá deriva no sólo de un conjunto de documentos conocidos como Decretos Constitucionales, sino también de un conjunto no escrito de leyes y convenciones. Estas leyes y convenciones no escritas se conocen como “Derecho Común”.

Parte del derecho común de Canadá comprende los principios de la justicia natural que tiene dos objetivos fundamentales: (1) ninguna persona será afectada adversamente sin un juicio; y (2) cualquier decisión que afecte a una persona debe ser hecha por un tribunal que sea imparcial e insesgado.

Existe por lo menos acuerdo parcial en Canadá respecto a la importancia fundamental de la necesidad de fortalecer la relación que existe entre los derechos y responsabilidades del contribuyente dentro del más amplio sistema fiscal Canadiense. Por ejemplo, los comisionados que escribieron el Informe Carter consideraron que los Canadienses estaban de acuerdo en los siguientes cuatro objetivos fundamentales interrelacionados de la imposición:

1. Maximizar la producción actual y futura de bienes y servicios deseados por los Canadienses;

2. Asegurar que este flujo de bienes y servicios se distribuya equitativamente

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entre individuos y grupos;3. Proteger las libertades y derechos de individuos a través de la preservación

de un gobierno responsable y representativo y el mantenimiento del estado de derecho; y

4. Mantener y fortalecer la federación Canadiense, (Informe de la Comisión Real sobre Imposición, Vol. 2: El Uso del Sistema Fiscal para lograr los Objetivos EconómicosySociales,(Ottawa:Queen’sprinter,1966)).

Si la legislación es establecida por el Gobierno Povincial, eso tiene el efecto de eliminar la oportunidad de una participación significativa en el proceso de revisión de avalúos catastrales, no hay duda que esto sería una desviación del “gobierno responsable y representativo” que hemos llegado a esperar y apreciar en este país.

b) Ninguna facultad de los tribunales para contener la legislación

El derecho común se ha desarrollado en Canadá a través de los años mediante incontables decisiones de muchos juicios y tribunales. Un principio general del derecho común de Ontario y del resto de Canadá es el hecho de que una Ley provincial que trate sobre derechos civiles y de la propiedad dentro de la provincia y sea de carácter confiscatorio, no causa que sea ultra vires. Ver el ejemplo de Florence Mining Co. v. Cobalt Lake Mining Co.(1909), 18 O.L.R. 275, donde la suprema facultad de la Legislatura se discute con relación a asuntos dentro de su jurisdicción:

“La prohibición, ‘No robareis’ no tendría obligación jurídica sobre el órganosoberano. No tenemos ninguna restricción sobre la facultad de la Legislatura.”

Es lamentable pero cierto que una Legislatura provincial puede eliminar derechos privados dentro de la provincia si y cuando lo considera adecuado, y puede legalmente autorizar otros, para eliminar derechos privados dentro de la provincia. Aunque la facultad de la suprema legislatura en relación con cualquier materia siempre está en posibilidad de caer en abuso, no se supone que se usará inadecuadamente: si así sucede, la única solución es una apelación a aquellos por quienes la Legislatura se elige. Los siguientes comentarios de J. Riddell en Scandwich East v. Union Natural Gas Co. (Scandwich del Este contra la Compañía Unida de Gas Natural) [1925] 2 D.L.R. 707 (C.A.) ilustran esta situación en forma muy sucinta:

Toda propiedad, inmobiliaria o personal, dentro de Ontario, está a disposición de la gente de Ontario. Se considera que lo mejor para la gente es que la propiedad esté en manos de personas individuales, corporaciones, etc., pero

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con la condición implícita de que si se considera mejor para la gente, se puede quitar, y si se considera mejor, dársela a otro. Dado que dos millones de personas no pueden actuar juntas, se hace la previsión de representantes para una Asamblea – y estos representantes deciden sobre todas estas cuestiones.

c) La legislación fiscal debe interpretarse estrictamente

Desde 1949 cuando se eliminaron las apelaciones al Consejo Real, el nivel más alto de tribunal en Canadá ha sido la Suprema Corte de Canadá. Una de las resoluciones más importantes que se han originado en la Suprema Corte de Canadá sobre el tema de avalúo catastral e imposición de la propiedad inmobiliaria es el caso de Morguard Properties Ltd. V. Winnipeg (City), [1983] 2 S.C.R. 493 (Inmobiliaria Morguard S.R.L. contra el Municipio de Winnipeg) (de aquí en adelante en este documento “Morguard”).

La resolución Morguard implicó la solicitud por parte del Municipio de Winnipeg al Tribunal de Manitoba de la Magistratura de la Reina, de una orden que prohibiera al Consejo de Revisión considerar varias apelaciones de demandantes de bajar los avalúos catastrales de 1981 de sus propiedades. El Municipio sostenía que en virtud de cierta legislación recientemente promulgada, se prohibía al Consejo revaluar las propiedades de los demandantes. El Tribunal aprobó la solicitud del Municipio, concluyendo que el efecto de la legislación era congelar el avalúo catastral de la propiedad para los años de 1981 y 1982 al avalúo establecido para el año de 1980. Este juicio se confirmó en el Tribunal de Apelaciones.

Inmediatamente después de una nueva apelación por parte de los demandantes a la Suprema Corte de Canadá, las resoluciones de los tribunales menores fueron anuladas. El escrito de Estey J. a nombre de un tribunal unánime sostenía que:

Durante siglos, las leyes que gravan impuestos y tributos similares al ciudadano, han sido interpretadas estrictamente en el sentido de que la Legislatura debe, con objeto de reducir un derecho en el contribuyente, establecerlo así sin lugar a dudas, en términos claros.

La legislación en cuestión para el caso Morguard no sólo impuso un congelamiento de los valores de avalúo catastral, sino también, conforme al Municipio, eliminó un recurso de apelación importante de los contribuyentes. El tribunal no pudo llegar a la misma conclusión que el Municipio respecto a esto. Más bien, el Tribunal sostenía el principio general de que una ley que impone la tributación debía siempre interpretarse estrictamente, debe ser aún más fuertemente apegada cuando los derechos del

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ciudadano son afectados. El siguiente comentario de J. Ritchie respecto de Nicholls and Robinson v. Cummings (1877), 1.S.C.R. 395 se citó con la correspondiente aprobación:

Cuando una ley deriva de un derecho del derecho común y priva una parte de la propiedad del individuo o le impone una carga, toda previsión de la ley quebeneficiealaparte,debeobservarse.Porlotanto,confrecuenciasehasostenido que las leyes que imponen un cargo o derecho al sujeto deben ser interpretadas estrictamente y.... es igualmente claro que ninguna previsión en beneficiooproteccióndelsujetopuedeignorarseorechazarse.

El principio de interpretación enunciado en Morguard es aún más importante y generalmente más operativo en épocas actuales, cuando las legislaturas provinciales son guiadas y asistidas por un Poder Ejecutivo con empleados capaces y generalmente muy articulado.

Desde el caso Morguard, muchos juicios y tribunales han contribuido al evolutivo derecho común de este país en apoyo al principio de que una ley que impone una carga fiscal debe hacerlo claramente. Por ejemplo, en Canadian Marconi v. Regina, [1986] 2 S.C.R. 522 el caso implicaba la determinación de si el ingreso de una cartera de inversiones era el ingreso de la propiedad o el ingreso de un negocio activo. Se sostuvo que puesto que el término “Negocio Activo” no se restringía en ninguna forma a un negocio de manufactura o de proceso, el contribuyente podía aprovecharse de ciertas previsiones benéficas de la Ley del Impuesto sobre la Renta. El Tribunal adoptó y aplicó el mismo principio de interpretación que se estableció en el Caso Morguard.

Además del principio establecido en Morguard de que cuando los derechos de los ciudadanos son afectados, las leyes que imponen tributación deben interpretarse estrictamente, otro aspecto importante del derecho común con respecto a la imposición es que el gobierno no debe modificar o afectar la declaración positiva de la ley misma, dando origen a la imposición a través de reglamentación.

Por ejemplo, R. v Wright (1927), 59 N.S.R. 443 (C.A.) implicaba una reglamentación departamental expedida bajo la facultad de una ley impositiva. Se sostenía que “la reglamentación no podía extender la aplicación de la ley de tal forma que se impusiera una obligación no impuesta de otra forma, y que si pretende hacer eso, en ese grado no surte efectos.”

Cualquier objeción a la legislación provincial no debe iniciarse en forma prematura porque los tribunales no supondrán que el supremo poder legislativo residente en la

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Provincia será utilizado para violar los derechos del derecho común. Aunque parece haber amplias facultades del Gobierno Provincial para decretar las enmiendas propuestas al sistema de avalúo e imposición en Ontario, existen algunas precauciones que necesitarán seguirse.

• Los cambios al régimen de imposición no deben privar a las personas o a la justicia natural eliminando la oportunidad de un juicio comprensible respecto del fundamento para esa imposición;

• Cualquier legislación que establezca la provincia debe ser interpretada estrictamente, particularmente porque afecta los derechos individuales.

d) La carta canadiense de derechos y libertades

Una constitución es la “ley de leyes” de una nación. Al decretar la Ley de Canadá, 1982 (U.K.) c. 11, a petición del Parlamento de Canadá, el Reino Unido autorizó a los tribunales evaluar si la acción legislativa, administrativa o ejecutiva viola los derechos garantizados. Este evento cambió el sistema legal de Canadá en una forma sin precedentes.

El Decreto de la Constitución de 1982, que es un paso previo a la Ley de Canadá de 1982, contiene la Parte I, que es sin lugar a dudas la adición más importante de las leyes constitucionales Canadienses: la Carta de Derechos y Libertades. Ya existía una Ley de Derechos en los registros desde 1960, pero se limitaba en su aplicación a las leyes del gobierno federal. La Carta de Derechos y Libertades aplica a todas las leyes de las provincias Canadienses y a las del gobierno federal.

Las objeciones a la validez constitucional o aplicabilidad constitucional de la legislación o de reglamentos generalmente surgen en dos contextos diferentes:

• La primera y más común ocurre cuando surge una cuestión constitucional en el curso normal del litigio, cuando una de las partes objeta la validez constitucional de una ley como defensa o “escudo”. Por ejemplo, un acusado en un proceso civil puede objetar la validez constitucional de la ley sobre la que el demandante basa su causa o acción.

• En el segundo contexto, una persona se presenta ante los tribunales con el sólo propósito de objetar la validez constitucional de una ley, utilizando, por consiguiente, la Carta como una “arma”. Por ejemplo, una persona que cree que la legislación del Ministerio de Finanzas en relación con una reforma del impuesto a la propiedad viola sus derechos puede iniciar un procedimiento para solicitar al tribunal que declare esa legislación inválida.

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Antes de iniciar cualquier tipo de objeción constitucional directa, el primer aspecto a considerar es si el demandante/solicitante tiene el estatus para objetar la ley impugnada o la acción del gobierno. La cuestión de estatus ha surgido con mayor frecuencia en casos donde las empresas han tratado de confiar en la S. 15 de la Carta, que garantiza derechos igualitarios para “todo individuo”, excluyendo por tanto de su alcance a las personas artificiales. Varias objeciones a la S.15 de la Carta se han perdido porque fueron formuladas por una corporación que el tribunal encontró que no tenía estatus para promover derechos de propiedad. (Por ejemplo, The Queen v. Paul Magder Furs Ltd. (1989), 1969 O.R. (2d) 172 (C.A.)).

En general una objeción directa a la legislación buscará la declaración de que la legislación impugnada es inválida. Tradicionalmente, la validez de la legislación puede atacarse mediante una acción en contra del Procurador General (Ver Dyson v. Attorney General Dyson contra el Procurador General [1911] 1 K.B. 410 (C.A.)). No es necesario reunir las otras partes porque una declaración de la ley realizada en procedimientos en contra del Procurador General obliga, y es aplicable para todas las dependencias de la Corona o gobierno.

Dependiendo de la forma en que la legislación de la reforma fiscal sea decretada por el Gobierno Provincial, existe una variedad de argumentos de la Carta que pueden estar disponibles. La autorización de la legislación puede:

1. Privar a los dueños de la propiedad de, o afectar significativa y adversamente sus ingresos y seguridad hasta un grado desproporcionado e injusto, contrario a la S. 7 de la Carta de Derechos y Libertades;

2. Generar intensa presión económica y personal a los dueños de la propiedad, forzándolos con la opción de retener sus propiedades valuadas en forma no equitativa y pagar impuestos a la propiedad a tasas más altas que propiedades similares en las inmediaciones, o de vender sus propiedades con pérdidas significativas en un mercado que estaría informado y consciente de la carga fiscal no equitativa sobre la propiedad. Un tratamiento tal como resultado de una acción legislativa, es contrario a la S.7 de la Carta de Derechos y Libertades;

3. Hacer una distinción arbitraria y discriminatoria entre dueños de propiedades valuadas en forma equitativa y no equitativa en Ontario, y se opone a la S. 15(1) de la Carta de Derechos y Libertades.

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3. OBJETIvOS DE UN SISTEMA DE IMPUESTO A LA PROPIEDAD INMOBILIARIA

Desde sus inicios el Instituto Internacional del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria ha propuesto en forma consistente el concepto de un sistema de impuesto a la propiedad objetivo y personalizado, a través de sus seminarios y publicaciones. Este sistema objetivo se establece a través de un sistema que cumple con varios estándares objetivo, los cuáles están interrelacionados y son componentes esenciales del sistema general. Estos estándares objetivo son los siguientes:

a) Transparencia de metodología

Los contribuyentes necesitan poder entender cómo fue valuada su propiedad y si lo desean, poder reproducir el cálculo del valor usando la metodología de la autoridad valuadora. Si la metodología se relaciona con el mercado, entonces la tarea es más sencilla. Mientras más se desvíe el resultado del mercado, más difícil es la tarea.

b) Consistencia, claridad y certidumbre

La aplicación consistente de la metodología general genera equidad entre dos y entre varias propiedades. En forma similar, la aplicación de un impuesto debiera ser clara y confiable. Cuando la aplicación de los impuestos es incierta y arbitraria, el público puede no tener confianza en el sistema.

El siguiente ejemplo de una propiedad real en uno de los municipios contiguos a la Ciudad de Toronto muestra este punto.

Hechos:

• La Propiedad “A” tenía en 1997 una cuenta de impuesto a la propiedad inmobiliaria de $23,943 (dólares canadienses).

• En 1998 se introdujo en Ontario el Avalúo a Valor Corriente (“AVC”)

• El tope límite al impuesto entra en vigor en Ontario en 1998, fue del 10%• En 1999 fue del 5% • En 2000 fue del 5%

Con excepción de la Ciudad de Toronto, donde la tasa varió.

• Junto con el tope límite al impuesto se dio la recuperación de recursos por parte del gobierno, que fue un proceso con el cual el municipio podía financiar

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el tope límite al impuesto, mediante la retención de devoluciones de aquéllos que históricamente se les había aplicado una sobreimposición.

• En 2001 el tope límite al impuesto y la recuperación de recursos por parte del gobierno se convirtieron en permanentes. Un 5% de incremento máximo sobre los impuestos del año anterior.

Año AvCIMPUESTO DEL AvC $

IMPUESTO REAL $

CAMBIO DEL IMPUESTO $

RETENCIÓN DEL

GOBIERNO $

RETENCIÓN DEL GOBIERNO

%

1997 $ 23,943 $ 23,943

1998 145,000 $ 4,914 $ 22,949 - $ 994 $ 18,035 88.90%

1999 145,000 $ 4,915 $ 18,899 - $ 4,050 $ 13,984 68.90%

2000 145,000 $ 4,895 $ 15,481 - $ 3,418 $ 10,586 52.40%

2001 145,000 $ 4,257 $ 13,564 - $ 1,917 $ 9,307 81.20%

2002 145,000 $ 4,294 $ 13,021 - $ 543 $ 8,727 92.40%

2003 145,000 $ 4,055 $ 13,198 - $ 177 $ 9,143 100%

TOTALES $ 51,273 $ 121,055 $ 69,782

Esta es la cantidad que debió haberse pagado

Esta es la cantidad pagada

El 100% de la retención del gobierno más incrementos presupuestales están causando ahora que los im-puestos se in-crementen.

Esta es la can-tidad sobrepa-gada para fi-nanciar los lí-mites al im-puesto.

c) Equidad en el avalúo y la imposición

Históricamente la equidad en el avalúo significaba equidad en la imposición. Sin embargo, en las jurisdicciones donde los avalúos ya no tienen ninguna relevancia

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para la imposición, la equidad debe existir en la imposición.

La Asociación Internacional de Funcionarios de Valuación describe la equidad horizontal como sigue:

La equidad horizontal existe cuando los contribuyentes en situación similar soportanlamismacargafiscalunavezquelatraslaciónsetomaenconsideración.Con frecuencia, la situación similar implica tener el mismo ingreso. Así, un sistema con equidad horizontal aseguraría que dos contribuyentes con el mismoingresosoportenlamismacargafiscal.Conrespectoalaimposiciónala propiedad, el valor de la propiedad se convierte en el sustituto del ingreso y determina si los contribuyentes están en situación similar.

d) Justicia objetiva

Generalmente los contribuyentes perciben la justicia en la imposición a la propiedad cuando la carga de imposición recae en igual proporción para todos los contribuyentes en situaciones similares. En tanto que el primer elemento de justicia percibida es la equidad, el diseño del componente de imposición también es importante. Por ejemplo, la existencia de exenciones parciales o completas del impuesto, de devoluciones especiales, de medidas atenuantes temporales o de tasas variables del impuesto, trasladan todas ellas la carga fiscal de un contribuyente o grupo de contribuyentes a otros contribuyentes. A menos que el diferencial en la carga fiscal sea considerado por el público como razonable en magnitud y requerido para lograr algún objetivo de política pública ampliamente apoyado, no se percibirá como justo. En otras palabras, el impuesto no se verá como que tiene equidad horizontal.

e) Estabilidad

Las políticas de imposición deben diseñarse para asegurar que el flujo de ingresos para los gobiernos locales sea confiable año tras año. Igualmente, los contribuyentes deben estar en situación de estimar con precisión sus respectivas cargas fiscales venideras. Esto requiere que se lleven a cabo reavalúos catastrales generales y en muchos casos, las medidas atenuantes colaterales, y al mismo tiempo, que se adecúe la carga fiscal para reflejar los cambios del valor de la propiedad, para que no se afecte la capacidad de los gobiernos locales para generar los ingresos requeridos ni que se interrumpa arbitrariamente para el contribuyente, el proceso normal. Por ejemplo las limitaciones legales sobre las tasas del impuesto para una clase particular de contribuyentes, pueden arraigarse con el tiempo. Esto podría limitar el espacio fiscal que el gobierno tiene con respecto a otros contribuyentes de la propiedad. En forma similar, un impuesto uniforme tiene limitaciones porque la tasa

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sólo puede establecerse tan alta como puedan pagar los negocios de menor valor. Por consiguiente, los negocios con valuaciones mucho más altas pagan menos de lo que pueden pagar y los ingresos del gobierno local decrecen con el tiempo.

f) Eficiencia

Un sistema fiscal debe estructurarse de tal forma que pueda ser administrado en forma eficiente y económica. Los impuestos a la propiedad inmobiliaria pueden ser una de las formas más simples de imposición para calcular y recaudar. Mientras más exenciones al avalúo o la imposición se permitan, o mientras más se mitigue el cambio de la carga fiscal, más complejos se convierten los sistemas. Los impuestos que son costosos o difíciles de administrar desvían recursos a partir de la valuación para la administración y recaudación, lo que resulta en un proceso costoso e ineficiente.

El ejemplo perfecto de esta realidad sucedió en Ontario.

• Un reavalúo catastral a lo largo de toda la provincia tuvo lugar en 1988, cambiando en forma significativa el régimen de avalúo e imposición municipal en Ontario. Inicialmente, se intentaba que toda la propiedad inmobiliaria de Ontario se gravara con base en su avalúo a valor corriente, multiplicado por la tasa del impuesto de la categoría en que se encontrara la propiedad. Al enfrentarse con un panorama de grandes traslaciones de imposición para las propiedades en las categorías del impuesto comercial, industrial y multirresidencial, el gobierno provincial estableció la legislación que puso un tope límite para los impuestos de estas categorías.

• De hecho, los topes límite congelaron el nivel de imposición que estaba vigente al 31 de Diciembre de 1997, sujeto a incrementos permisibles conforme la legislación. Por ejemplo, en la ciudad de Toronto, una propiedad que tenía una obligación fiscal de $100 (dólares canadienses) en 1997 y conforme al reavalúo de 1998 hubiera visto un incremento del impuesto a $150 (dólares), tendría sus impuestos con un tope límite máximo del 2.4 por ciento sobre los $100 (dólares), o $102.40.

• De acuerdo con el régimen de tope límite, aquellas propiedades que hubieran recibido reducciones en sus impuestos a la propiedad conforme al reavalúo catastral general, no recibirían todo lo que hubieran tenido derecho si la Fracción XXII.1 de la Ley no hubiera sido aprobada. Las reducciones del impuesto fueron “retenciones del gobierno” con objeto de financiar los impuestos que no se recibieron en virtud del tope límite.

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• Conforme la Fracción XXII.1 de la Ley, se requirió que los municipios mantuvieran un listado de avalúos congelados para la imposición de propiedades para las cuales aplicaba la Fracción. El listado de avalúos congelados representaba la obligación fiscal total de una propiedad vigente al 31 de Diciembre de 1997. El listado congelado constituyó el año base a partir del cual iban a calcularse los impuestos en 1998, 1999 y 2000.

Esto requirió enmiendas adicionales para hacer posibles las modificaciones al padrón de avalúos catastrales.

• Dado que fundamentalmente los impuestos se congelaron a sus niveles previos a 1997, se requirió un mecanismo para modificar el padrón de avalúos catastrales, a fin de capturar los impuestos generados por el incremento en el avalúo que resultaba de cambios en una propiedad. La Fracción 447.10 de la Ley estableció los cambios que debían hacerse al listado de avalúos congelados para los años 1999 y 2000, como resultado de cambios hechos al padrón de avalúos catastrales debido, entre otras cosas, al levantamiento, construcción, modificación, agrandamiento o mejora de una construcción, que se llevaron a cabo durante el año anterior.

• Las nuevas propiedades, es decir, aquellas que se erigieron después de 1997, debían gravarse con un factor previsto por la reglamentación (“factor previsto”). Cuando se aplica este factor, el valor de avalúo genera un impuesto a la propiedad que se aproxima al avalúo a valor corriente multiplicado por la tasa del impuesto; a estos impuestos algunas veces se les llama impuestos AVC. En otras palabras, las propiedades recién construidas no debían recibir el beneficio de la previsión de tope al impuesto de la Fracción XXII.1 de la Ley.

• La sección 447.10(2) de la Ley prevé que el avalúo catastral total se incrementará para que iguale al avalúo establecido en el padrón de avalúo, multiplicado por un factor previsto en los reglamentos, a menos que la sección (3) aplique, en cuyo caso el avalúo total se incrementará en la cantidad determinada conforme a la sección.

• La sección 447.10(3) prevé una norma especial para modificaciones, agrandamientos o mejoras de propiedades existentes. Cuando aplica la sección (3), el avalúo catastral total se incrementa al nivel de avalúo (e imposición) existente de la propiedad.

¡Un momento! El concepto original era la simplicidad misma: avalúo a valor corriente X tasa del impuesto. Ahora hemos emigrado, conforme un nivel se construye sobre

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otro, al sistema impositivo más complicado, no equitativo e ineficiente en Norte América.

Al llevar a cabo estas enmiendas a la Legislatura, el Asistente Parlamentario del Ministro de Finanzas declaró, a nombre de éste:

En conclusión, hemos recorrido un largo camino en los últimos años hacia la justiciafiscal.En1998,nuestrogobiernoreformóelsistemadelimpuestoalapropiedad inmobiliaria en toda la provincia y llevó a cabo el avalúo catastral a valor corriente. Antes de la reforma, los impuestos a la propiedad en toda la provincia podían describirse adecuadamente como un desorden, un sistema que era poco práctico para administrar y difícil, si no imposible de entender.

La respuesta en palabras del Sr. Justice Pitt fue:

Se esperaba que los cambios requerirían ajustes dolorosos en el corto plazo.... La Legislatura preveía que en el largo plazo, se alcanzaría la equidad.

Todo se reduce a la definición de uno mismo para “corto plazo”.

nuevas tendencias y experiencias en tributación ...€¦ · el sistema de información territorial...

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