La “nueva” seguridad alimentaria en América Latina

y la lucha contra el hambre en Guatemala

Laura de Clementi1 & Jose Luis Vivero2

Capítulo en Libro: Trueba, I. (ed.) 2006. El fin del hambre en 2025. Un desafío para nuestra generación. Mundiprensa, Madrid. Pp. 249-271

Resumen

En este trabajo se constata una serie de elementos positivos que están favoreciendo el posicionamiento político del combate al hambre en las agendas nacionales de América Latina. Tras un proceso de desacreditación de “lo rural” y del pequeño agricultor de subsistencia, recientes investigaciones y publicaciones están volviendo a posicionar los pequeños hogares rurales y a la agricultura familiar en el centro de los programas de erradicación del hambre. En ese sentido, se establece una nueva prioridad para los programas de seguridad alimentaria: la de llevar a cabo buenas prácticas de bajo costo, con una cobertura nacional y en un periodo relativamente corto, con el objetivo de conseguir pequeños incrementos de disponibilidad de alimentos o ingresos para millones de personas. En el texto se describen elementos estratégicos del Programa Especial para la Seguridad Alimentaria de FAO, del programa “Fome Cero” de Brasil y de la Iniciativa “América Latina sin Hambre 2020”. Posteriormente, tras describir la situación de seguridad en América Latina y en Centroamérica, se detallan los recientes avances políticos e institucionales en materia de lucha contra el hambre en Guatemala, donde el tema se ha posicionado con enorme relevancia en la agenda nacional. Finalmente, entre los elementos claves que han de formar parte de una lucha sostenida contra la subnutrición se mencionan los siguientes: creación de institucionalidad nacional y local, coordinación entre actores, formación técnica, sensibilización a varios niveles y adecuada inversión en áreas rurales, tanto en redes de protección social como en infraestructura básica.

Abstract

This chapter discusses recent positive elements conducive to repositioning the fight against hunger in the national agendas of countries of Latin America. After having been disregarded and discarded by the Development mainstreaming and cooperation agencies, rurality and small farmers have been fully re-incorporated at the heart of anti-hunger programmes. In this sense, the authors present the new priority of food security interventions: to implement low-cost/low-input best practices at national level, with ample coverage in surface and in number of beneficiaries, and in a relatively short period. Those food security programmes should aim at providing incremental gains on food availability and food access for millions of poor people. The text describes strategic guidelines of the FAO Special Programme for Food Security, the Fome Cero programme in Brazil and the regional initiative “Latin America without Hunger 2020”. The Food Security situation in Latin America is presented, describing in detail recent political and institutional progress in the combat against hunger in Guatemala, where food security has prominently and evidently risen high in the political agenda. Finally, a number of key elements are mentioned if the fight against undernutrition is meant to be kept in the long-term, namely strengthening the institutional food security framework at national and local level, coordination amongst players, technical training, awareness-raising at different levels and adequate investments in rural areas, mostly in safety nets and basic infrastructure.

1 Oficial Superior de la FAO en Roma (1997-2003) y Representante de la FAO en Guatemala (2003-2005).2 Oficial de Seguridad Alimentaria, FAO Roma. Entre 2002 y 2005 estuvo trabajando en FAO Guatemala, apoyando la institucionalización del sistema nacional de seguridad alimentaria y nutricional.

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1.- ¿Por qué hablamos hoy de hambre, seguridad alimentaria y pobreza rural?

Después de leer los capítulos anteriores, en los cuales se incorpora el tema de la lucha contra el hambre en un contexto más amplio de la acción mundial y de la evolución en la ayuda internacional al desarrollo, estas reflexiones tienen como objetivo perfilar la contribución de la FAO en la conceptualizacion y acción practica en seguridad alimentaria, con especial referencia a la situación de Centroamérica. Al final del capítulo, se entra en detalle en la realidad de Guatemala y se explican los avances en la lucha contra el hambre en el país, sobre todo en los aspectos relacionados con la institucionalidad de la Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN) y al empuje político.

En el último decenio, la reducción drástica del número de personas que padecen hambre ha venido haciéndose espacio en las agendas políticas de los gobiernos, los medios de comunicación masiva, la opinión pública y las organizaciones internacionales de desarrollo. Aunque a nivel mundial se está progresando en la reducción del número de personas pobres y hambrientas, en la última década esa reducción ha sido bastante escasa y, recientemente, esa cifra ha incluso aumentado en más de 10 millones3. Sin embargo, en los últimos años parecen haberse aunado unas condiciones propicias para enfocar este tema con una nueva atención, posiblemente debido a una serie de factores concomitantes, entre los que vale la pena mencionar los siguientes:

La primera novedad a destacar es el progresivo establecimiento en países de América Latina4 de gobiernos liberales-progresistas o de una neo-izquierda que en sus propios países promueven una mayor inversión en políticas sociales y colocan el combate al hambre y la pobreza como uno de los temas importantes de su agenda. Además, estos países están llevando sus ideas más allá de sus fronteras, manteniendo la seguridad alimentaria muy alta en la agenda internacional y apoyando a otros países en el combate al hambre. Al respecto, vale la pena mencionar las iniciativas del Quinteto contra el Hambre (Francia, Chile, Brasil, Naciones Unidas y España, a quienes se agregó posteriormente Alemania) que desde 2002 esta tratando de encontrar los recursos económicos y la voluntad política para financiar la lucha mundial contra el hambre y la extrema pobreza5.

De un tiempo a esta parte, profesionales del desarrollo y dirigentes políticos se están replanteando ciertos elementos conceptuales que afectan a los programas de desarrollo y a las metodologías de combate al hambre y a la pobreza extrema, muy influenciados por los decepcionantes resultados conseguidos hasta la fecha en la cooperación para el desarrollo, a pesar de las ingentes cantidades de dinero invertidas (Ashley & Maxwell 2003, Belik 2004, Mora & Sumpsi 2004). Todo esto se ha articulado con reflexiones sobre temas como democracia y desarrollo (Barahona et al. 2004), participación y 3 La proporción de personas subnutridas sobre el total de la población mundial era del 20% en 1990-92 y del 17% en 2000-02 (FAO 2004a).4 Entre los cuales tenemos Venezuela, Chile, Brasil, Argentina, Uruguay y Bolivia.5 Consenso de Monterrey (2002), Declaraciones de Ginebra y Nueva York (Septiembre 2004), Mecanismo alternativo de financiación mediante cargo a billetes aéreos (TGIFM 2004), condonación de deuda, etc…

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empoderamiento (Biswanger & Aiyar 2003), centralismo y descentralización (de Janvry & Sadoulet 2000), educación y mejora de los sistemas de vida. La evaluación de los resultados de las recetas neo-liberales de los años ochenta han contribuido a avivar este debate conceptual y metodológico, puesto que en muchos casos han solucionado problemas macro-económicos importantes pero, al mismo tiempo, han favorecido la ampliación o el mantenimiento de la brecha entre ricos y pobres y el desamparo de las areas rurales pobres donde la inseguridad alimentaria prevalece6. A la luz de las muchas experiencias realizadas, se han elaborado nuevas visiones, conceptualizaciones y propuestas operativas que aportan a los países que padecen el flagelo del hambre un análisis más claro de las múltiples causas y de los complejos remedios a adoptar. A este proceso han contribuido las ONGs, la sociedad civil, las agencias y bancos internacionales de desarrollo, así como las experiencias de muchos gobiernos nacionales y estatales.

La lucha contra el hambre tiene un marcado carácter rural7, y su operatividad se basa en la necesidad de un compromiso de gobierno para erradicarla y en la ejecución de programas de desarrollo participativo y descentralizado que abarquen la producción, el acceso, la disponibilidad y la salubridad de los alimentos8. Frente a la persistencia de la pobreza rural, muchos especialistas están alejándose de las pasadas teorías neo-liberales, pro-urbanas, tecnológicas y mercantilistas, y están coincidiendo con la visión SAN de la importancia de una política de estado hacia lo rural y hacia las economías locales de pequeña escala: una política que oriente, integre y corrija los recientes procesos de planificación y financiación centralizada del desarrollo (Biswanger & Aiyar 2003). Parece existir un cierto consenso general en América Latina sobre el hecho que las políticas rurales han estado demasiado centradas en la entrega de subsidios a los productores agrícolas para impulsar el desarrollo rural, en lugar de la entrega de “bienes públicos”, como caminos y otras infraestructuras de transporte, investigación y extensión, educación y salud pública (de Ferranti et al. 2004).

Por lo tanto, en este nuevo enfoque del desarrollo rural, las políticas macro-económicas tendrían que ser acompañadas por políticas apropiadas de inversión social en las áreas rurales, donde se concentran los hogares pobres. El desarrollo de la economía rural y de las comunidades rurales es algo fundamental para el bienestar nacional (De Ferranti et al. 2005). El Banco Mundial plantea hoy que lo “rural” no incluye solamente al sector agrícola (12% del PIB en América Latina). Si se agregan las industrias de elaboración de alimentos y se incluyen las actividades que emplean como insumo la producción primaria, la proporción promedio de la agricultura en el PIB en 6 Al respecto, ver FAO (1992) donde se menciona que los resultados obtenidos en varios años de políticas de estabilización y ajuste estructural distan de ser satisfactorios y en América Latina han sido francamente recesivos. Las caídas del ingreso y la demanda de alimentos coinciden con una disminución en la disponibilidad de alimentos básicos por persona. Hay un menor acceso a los alimentos por parte de la población de menores ingresos y un descenso en la calidad de sus dietas. Por ultimo, cabe señalar la severa caída de la inversión pública agropecuaria, sobre todo en infraestructura rural básica, y de los gastos en investigación, difusión y capacitación agrícola.7 El 75% de los pobres viven en áreas rurales (IFAD 2001), aunque América Latina apenas tiene el 50% (CEPAL 2005).8 Según FAO (2004), la población hambrienta está formada por pequeños agricultores (50%), campesinos sin tierra (20%), pastores, pescadores y personas que dependen del bosque (10%) y población de zonas urbanas (20%). Sin embargo, en América Latina y el Caribe hay una mayor cantidad de pobres extremos en áreas urbanas que en áreas rurales (CEPAL 2005), aunque la incidencia de la pobreza extrema y la subnutrición es mucho mayor en áreas rurales.

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América Latina llega al 50%. Así mismo, hay que considerar que las actividades agrícolas no son la única ni la principal fuente de ingresos de las familias rurales: el ingreso no-agrícola constituye entre el 40 y el 50% del ingreso total de los hogares rurales en la mayoría de los países de América Latina y el Caribe9.

Otro aspecto que vale la pena mencionar es el despegue de las comunicaciones, especialmente los teléfonos móviles y el internet, que facilitan el flujo de la información y que ya no permiten que las catástrofes debidas al hambre permanezcan ocultas y olvidadas. Ahora las noticias corren y la gente sabe, aumentado la presión sobre los gobiernos por parte de la opinión pública de todo el mundo frente a situaciones como la de África, donde pobreza extrema y hambrunas recurrentes causan la muerte por inanición a millones de personas cada año, muchos de ellos niños. La opinión publica, especialmente de los países avanzados, opina que es inaceptable que en un mundo que produce suficiente alimento para todos, siga albergando a más de 850 millones de personas que pasan hambre, sin esperanza de cambiar la situación en toda su vida10.

Al mismo tiempo, este mundo contemporáneo, golpeado recientemente por el terrorismo internacional y los desastres naturales causados por la degradación ambiental y el cambio climático, paulatinamente va reconociendo la importancia y la urgencia de poner en la agenda de las prioridades políticas mundiales otro peligro: el hecho que la desigualdad social11 pueda radicalizarse y ocasionar desordenes públicos (protagonizados por los indigentes), desembocando en una situación de ingobernabilidad. Este aspecto no solamente resulta catastrófico para los países donde se produce con mayor impacto (en América Latina se pueden mencionar, por ejemplo, Ecuador, Bolivia y, por cierto tiempo, Argentina), sino que podría extenderse y desestabilizar vastas areas, hasta poner en peligro los equilibrios político-económicos vigentes12. Como se ha visto en los países arriba mencionados, estos eventos son capaces de cambiar radicalmente el liderazgo existente, por lo que las elites gobernantes se están dando cuenta que si quieren estabilidad política, tienen que mejorar las condiciones de vida de los extremadamente pobres (Valdez 2003).

Por otro lado, mantener un alto porcentaje de población fuera del consumo y del trabajo, y con alta incidencia de enfermedades y desnutrición crónica, tiene un costo social y monetario muy alto, que termina por incidir en la

9 Este dato significativo está dando pie a replantearse los marcos teóricos de desarrollo rural para la región y su relación con otros entes económicos o países (FAO-Banco Mundial 2003). 10 África es el caso extremo, que toca los corazones e indigna, con sus imágenes asombrosas de niños y adultos devastados por el hambre y las enfermedades. La situación es aun peor si se considera que, pese a que el porcentaje se reduce en África, en el ultimo decenio el numero de los hambrientos no ha cesado de aumentar, pasando de los 170.4 millones en 1992 a 203.5 en 2002, en gran parte debido al crecimiento demográfico que sobrepasa la escasa reducción. Los porcentajes nos indican que la situación es menos dramática y extrema en Asia y América Latina, sin embargo, los números son igualmente impresionantes: se trata de 519 millones de personas en Asia y el Pacifico y casi 53 millones en América Latina y el Caribe (FAO 2004a).11 Ampliamente extendida por numerosos países en desarrollo, con brechas socio-económicas que se van ampliando en gran número de países, y con su manifestación evidente en la subnutrición y la pobreza.12 Obsérvese los recientes disturbios provocados por jóvenes norteafricanos que vivían en barrios marginales de varias ciudades de Francia, Bélgica y Alemania.

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capacidad de desarrollo y producción de riqueza del país en su conjunto (Arcand 2001, Hammond & Prahalad 2004). Algunas organizaciones internacionales, como FAO, PMA y CEPAL, están estudiando el coste del hambre en la región, y los primeros datos indican que las pérdidas de productividad (cuantificadas en dólares) que la desnutrición crónica es un freno para el desarrollo del individuo y, además, para la prosperidad económica de las naciones. El retraso económico de muchos países puede explicarse parcialmente por los elevados niveles de desnutrición (Arcand 2001) y una mejor nutrición de la población incide positivamente en un mayor crecimiento económico (Wang & Taniguchi 2003).

En resumen, el primer Objetivo de Desarrollo del Milenio (ODM), reducir a la mitad el hambre y la extrema pobreza para el 2015, se encuentra bajo los auspicios y la acción de muchas instituciones y gobiernos, y hay cierta coincidencia actualmente en revalorizar lo rural13, sin el cual el desarrollo de cada país parece muy difícil de alcanzar (De Ferranti et al. 2005). Y decimos revalorizar porque durante todo el proceso seguido en los países en desarrollo durante los noventa para preparar las Estrategias de Reducción de la Pobreza, la seguridad alimentaria y el hambre rural se vieron opacadas por las luces de la pobreza (FAO 2003).

En Septiembre 2005, durante la Cumbre de los líderes mundiales de Nueva York, y después de cinco años del compromiso de los ODM, se tenían que revisar los progresos en cada meta y conformar un plan de acción para los próximos diez años, plan que no salió finalmente, perdiéndose una gran oportunidad14. Una señal que parece indicar que el camino para erradicar el hambre es mucho más largo de lo esperado. Es cierto que los tibios resultados de la Cumbre no permiten ser optimistas sobre el cumplimiento de los ODM dentro de las fechas previstas15. Pero, igualmente es cierto que esta inquietud y responsabilidad colectiva hacia los más desproveídos seguirá haciéndose camino en los niveles nacionales e internacionales de muchas formas, algunas de ellas quizás inesperadas.

2.- Seguridad alimentaria es un concepto complejo

Es opinión compartida por los especialistas que cualquier análisis sobre asuntos claves del sub-desarrollo y sobre qué hacer para superarlo lleva a la conclusión que cada fenómeno no tiene una única razón, sino que cada tema implica una multicausalidad. Ello implica que la solución ha de ser también compleja, implicando a un conjunto de acciones para abarcar y corregir los diferentes aspectos que obstaculizan la solución del problema. Por ejemplo, como se ha aprendido de la experiencia de muchos países en cuanto a la

13 Recientemente se ha celebrado un Seminario Internacional que ha puesto esto de manifiesto (“Beyond Agriculture?: The Promise of the Rural Economy for Growth and Poverty Reduction, FAO, Roma, 16-18 enero 2006).14 En Nueva York, los Estados Unidos después de presentar 750 enmiendas al documento final de la Cumbre tachando todas las referencias a las metas, no han adoptado ningún compromiso de relieve. Las naciones ricas han reconfirmado el mismo objetivo -a que se habían comprometido ya hace 35 anos- de destinar a la ayuda el 0.7 % de su PIB, pero solamente dentro del 2015 o sin fijar una fecha. Tony Blair ha tenido cierta dificultad para que los avances de Gleneagles sobre la condonación de la deuda no fueran olvidados por completo.15 Ver el reciente informe de CEPAL sobre avance de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en América Latina (CEPAL 2005).

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reforma agraria, una redistribución de las tierras per se puede no resolver el problema de la propiedad de la tierra, ya que si no se provee también al campesino de asistencia técnica, equipos e insumos, infraestructuras básicas, crédito o acceso al mercado, el beneficiario de la reforma agraria no logrará los frutos esperados, teniendo en muchos casos que vender la tierra que le fue entregada, al cabo de un tiempo.

También el concepto de Seguridad Alimentaria (SA) es muy complejo (Maxwell 1996, Maxwell & Slater 2003) puesto que abarca los conceptos de producción, acceso, estabilidad y consumo (salubridad, nutrición, aceptación cultural de los alimentos), y se enmarca en la reivindicación del derecho a la alimentación, tema ya recogido en la Carta de Derechos Humanos de 1945 pero que ha sido desarrollado solamente en la década de los 90. Lograr la SA de la población implica, por tanto, acciones en los sectores de la agricultura, salud, nutrición, educación, trabajo, economía, obras públicas, medio ambiente, género, etc. En muchos sentidos, se trata de los mismos obstáculos a superar que si el enfoque fuera otro, por ejemplo el desarrollo rural.

Entonces, ¿por qué se está dando este nuevo interés a mirar al subdesarrollo con las lentes de la SA en vez de con las lentes de la pobreza o del desarrollo rural?, ¿qué hay de original en el concepto de SA, que recientemente ha asumido un papel protagonista en muchos planteamientos e iniciativas internacionales?

Lo nuevo es que la SA pone en el centro de la atención y de las preocupaciones colectivas el problema en toda su magnitud: el reto es sacar a esta multitud de más de 850 millones de personas de la pesadilla del hambre crónica, de la angustia cotidiana de sobrevivir con ingresos inferiores a un dólar al día16. Esta reducción drástica, o mejor la eliminación total, debería producirse en esta generación; es decir, no más allá del 2050 (Ford-Runge et al. 2003). Para ello se ha establecido una agenda que pretende una rápida reducción en el número (según la FAO y las dos Cumbres Mundiales de la Alimentación, 1996 y 2002) o porcentaje (según la ONU en la Cumbre del Milenio 2000) de los hambrientos, que también son los excluidos de la educación, la salud y las oportunidades. Son los que padecen de desnutrición crónica desde cuando están en el vientre materno.

Si bien el combate a la extrema pobreza es central en la lucha contra el hambre, para obtener logros significativos en materia de desnutrición no se requieren necesariamente amplios y costosos programas anti-pobreza (CEPAL 2005). El Salvador y Nicaragua, por ejemplo, presentan niveles de pobreza muy distintos pero registran tasas de desnutrición crónica similares; mientras que Guatemala presenta un nivel de pobreza extrema similar a Colombia, pero son muy distintos en desnutrición crónica. La pobreza coincide solo parcialmente con el hambre, ya que una persona puede ser extremadamente pobre pero no padecer de inseguidad alimentaria, mientras que el desnutrido crónico puede vivir en un área donde se ha promovido el desarrollo rural y los ingresos per capita han subido significativamente, pero seguir hambriento.

16 Ver Declaración de la Cumbre Mundial de la Alimentación (Roma 1996) y Objetivos de Desarrollo del Milenio (Nueva York, 2000)

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Esto implica que la lucha contra el hambre, pre-requisito del combate a la pobreza (Vivero & De Loma-Ossorio 2005), puede llevarse a cabo mediante programas nacionales poco complejos (CEPAL 2005), que primen la producción y diversificación para el autoconsumo en zonas marginales, la educación nutricional de las madres y la alimentación escolar con alimentos producidos localmente entre otras acciones.

La diferencia del enfoque basado en el criterio de la SA es que pone sobre la mesa la necesidad de encontrar soluciones rápidas y de amplia envergadura para reducir drásticamente el número de los que padecen hambre y que nunca fueron protagonistas.

3.- La acción política mundial contra el hambre

En 1996, la FAO retomó con fuerza el tema de la seguridad alimentaria, al reunir en la Cumbre Mundial de la Alimentación a 176 países, que al final se comprometieron formalmente a reducir a la mitad el número de hambrientos en el mundo para el 2015. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), lanzadas por la ONU en 2000, incorporaron este compromiso en el Objetivo 1 de reducir a la mitad el porcentaje de los pobres y hambrientos17. Aparte del Objetivo 8, que tiene una proyección más política y de justicia social, los otros ODM de cierta forma están implícitos en el primero, que el Secretario de Naciones Unidas considera también el más amplio y urgente.

En 2002, como los datos indicaban que no había habido suficiente progreso en la lucha contra el hambre, la FAO convoca la segunda Cumbre Mundial de la Alimentación: cinco años después (CMA:cad), en la que los asistentes hicieron un esfuerzo de conjunto para analizar el porque de la falta de avances. Las conclusiones de la CMA:cad fueron muy interesantes: no puede haber progreso en la lucha contra el hambre sin la voluntad política y los necesarios recursos. Para conseguirlos se necesita un compromiso efectivo no solamente de los gobiernos, sino también de todos los actores sociales (públicos, privados, instituciones financieras internacionales y organismos internacionales), que tienen que unirse en una alianza internacional contra el hambre para generar la necesaria combinación de voluntad política y medidas practicas. La Alianza Internacional tiene su reflejo en las alianzas nacionales, que tienen el mismo propósito. Se pone entonces la atención sobre la necesidad de un esfuerzo común de coordinación para maximizar los resultados, a todos los niveles. El desafío del hambre es tan amplio, que se necesita que el mundo entero, así como cada uno de los países, se una al propósito18.

17 La importante diferencia entre “reducir el número de hambrientos” y “reducir la proporción de hambrientos” ha sido estudiada y cuantificada numéricamente por varios autores, llegando a la conclusión que el ODM 1 es menos ambicioso que el objetivo de la CMA (1996) en más de 400 millones de personas (Pogge 2004). Es decir, en Nueva York en el año 2000 se redujo ostensiblemente el objetivo a alcanzar, para hacerlo más fácil. 18 Estas conclusiones también abren la puerta a una colaboración más intensa entre la FAO y otras instituciones internacionales, incluido el Millenium Development Task Force, coordinada por Jeffrey Sachs (UN HTF 2005). Durante el 2005, oficiales de FAO y del Task Force trabajaron en coordinación en Kenia. El PMA y el FIDA también establecieron convenios de colaboración inter-agencial. Desde finales del 2005, la FAO esta inmersa en un proceso de reforma de sus modalidades de operaración con el propósito de valorizar sus ventajas comparativas en la lucha contra el flagelo del hambre.

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Otro tema que asume importancia en el mismo contexto es el “Derecho a la Alimentación” como derecho humano básico, aspecto presentado por el gobierno alemán en el marco de la Cumbre. Se conforma un grupo de trabajo bajo la coordinación de la FAO, y en el año 2005 se presentan las Directrices Voluntarias sobre el Derecho a la Alimentación, que indican los caminos para la aplicación efectiva de tal derecho (FAO 2004b). La Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional que se aprobó en Guatemala en el mayo 2005 (Decreto 32/2005) ya incluye el concepto de la alimentación como un derecho de cada ciudadano.

4.- El Programa Especial de Seguridad Alimentaria (PESA) de FAO

Durante el año 1995, la FAO también lanzó un programa de campo, el PESA, para contribuir con iniciativas concretas a la reducción del hambre en los países más afectados. El diseño inicial del PESA se enfocaba en un apoyo a la intensificación de la producción del pequeño agricultor en las diferentes áreas agro-ecológicas, combinado con el manejo de agua y suelo, y con la diversificación de las actividades agrícolas en la finca y fuera de la finca. La implementación de las buenas prácticas en el campo se tenía que enmarcar en una responsabilidad directa del mismo gobierno y de otros actores locales del desarrollo, tanto a nivel nacional como de departamento, pueblo y comunidad. Comités de coordinación interinstitucional política y técnica tenían que orientar, acompañar y replicar el programa en todas las aldeas del país. En una segunda etapa se habrían formulado los programas nacionales y las oportunas reformas políticas e institucionales. El objetivo de la FAO era replicar el PESA bajo el mismo esquema, en todos los países de bajos ingresos y deficit de alimentos (PBIDA)19. Los recursos financieros eran suministrados, inicialmente y en pequeña medida, por la FAO pero el aporte de los donantes y de los mismos gobiernos receptores era esencial para asegurar la sostenibilidad. Grupos de técnicos agrícolas de países mas avanzados asistían a otros países menos desarrollados, mediante estancias de dos y tres años sobre el terreno, realizando una acción de transferencia de tecnologías adaptadas hacia los campesinos pobres, en el marco de una iniciativa de “Cooperación Sur-Sur” promovida por la FAO.

Con el tiempo, el PESA ha venido encontrando el apoyo de más de cien gobiernos de África, Asia y América Latina y hoy moviliza aproximadamente 2,000 millones de dólares. En 10 países se ha convertido en el programa de seguridad alimentaria más importante a nivel nacional y sus costos son sostenidos por los mismos gobiernos beneficiarios, como en Nigeria, Sierra Leona, África del Sur, Venezuela, México, entre otros. En América Central, desde el año 2000, el Gobierno de España ha venido proporcionando apoyo financiero al PESA en El Salvador, Guatemala, Nicaragua y Honduras por un monto global de aproximadamente seis millones de euros.

La estructura conceptual del PESA se articula y enriquece aprovechando las experiencias adquiridas en los diez años (1995-2005) de ejecución en numerosos países. La necesidad de encontrar una formula de programa nacional de lucha contra el hambre adaptado a cada país, valorizando,

19 Link a página web de PBIDA: www.fao.org/countryprofiles/lifdc.asp

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coordinando las experiencias existentes, rinde el esquema PESA más flexible. Su propuesta estratégica de apoyar esfuerzos nacionales de promoción y coordinación resulta alentadora para muchos gobernantes y su propuesta técnica es más sólida porque capitaliza la enorme experiencia acumulada sobre las modalidades exitosas de ayuda a los extremadamente pobres. En muchos países existe suficiente conocimiento sobre cómo alcanzar conseguir la seguridad alimentaria de la población y hay muchas experiencias locales a nivel de comunidad que pueden ser replicadas para lograr la cobertura nacional. Así mismo, para lograr un mayor impacto, el cambio tecnológico, los arreglos políticos y las reformas institucionales tienen que ir de la mano. La FAO jugará un papel a definirse de forma flexible para llenar vacíos críticos y tener un rol catalizador. Bajo estas premisas, según la FAO, un programa de SA debería articularse en torno a los siguientes elementos:

adoptar un doble enfoque (twin-track approach), que combine acciones para mejorar el desempeño del pequeño agricultor con medidas para ampliar el acceso a los alimentos

focalizar especificamente a las comunidades en situación de inseguridad alimentaria

favorecer la total apropiación nacional y forjar las alianzas entre todos los actores comprometidos y capaces de contribuir a la erradicación del hambre.

5.- El apoyo al programa Fome Cero de Brasil y la amplitud conceptual del PESA

La FAO llega a esta visión a través de un amplio debate con investigadores y académicos del desarrollo rural, gobiernos de países miembros y otras agencias internacionales. Este amplio y largo trabajo se articula a nivel mundial y tiene resultados especialmente apreciables en diferentes países de África, Asia y América Latina. En América Latina la evolución conceptual del PESA ha sido grandemente influenciada por su participación activa en una de las iniciativas más interesantes y de más amplia envergadura que un gobierno haya promovido para erradicar el hambre: el programa “Fome Zero” de Brasil. Políticos, profesores universitarios y especialistas del desarrollo, con el apoyo puntual de la FAO, han elaborado durante varios años un programa que abarca todos los aspectos necesarios para liberar del hambre las masas extremadamente pobres. Todos saben que su puesta en marcha y ejecución ha encontrado muchos problemas, que hasta la fecha han reducido su impacto. Pero el programa ha conseguido ya asombrosos avances y resultados (Gobierno de Brasil 2006).

Sin entrar a analizar su efectividad, es cierto que la propuesta estratégica del programa “Fome Zero” ha suscitado profundo interés y atracción en el área centroamericana, debido a su diseño articulado que toma en consideración los diferentes aspectos de la extrema pobreza urbana y rural. Un elemento importante del programa es su concepción amplia, que abarca el acceso al crédito, la reforma agraria, el desarrollo agrícola, la educación, la salud y la vivienda. El segundo aspecto novedoso es la inclusión en el programa de los más pobres, tanto rurales como urbanos, introduciendo en forma masiva medidas asistenciales vinculadas a las redes de protección social.

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Desde hace tiempo, los teóricos del desarrollo nos recuerdan que, en los proyectos de cooperación, las donaciones (el todo gratis) no son eficaces, porque los hogares beneficiarios no se hacen responsables de lo que han conseguido sin esfuerzo y sin compromiso. Pero recientemente, quizás como resultado indirecto del debate sobre las subvenciones agrícolas de la Unión Europea y Estados Unidos, la cooperación internacional y los gobiernos han comenzado a darse cuenta que para romper el círculo vicioso de la pobreza crónica hay que subsidiarla inicialmente (Dorward et al. 2004, Ford-Runge et al. 2003). Se ha constatado con la experiencia que las familias en condiciones de extrema pobreza sin ningún activo no tienen ninguna posibilidad real de salida. Se trata justamente del núcleo duro de la pobreza, los que no reúnen ni las condiciones mínimas requeridas para participar en programas y proyectos de desarrollo. Para los pobres urbanos, una forma de ayuda es subvencionar su capacidad de llenar la canasta básica todos los días. Esto en Brasil se hace con una tarjeta que da derecho a un crédito en la compra de alimentos. En cambio el beneficiario se compromete a enviar sus niños a la escuela, o a aprender a leer y escribir20. De alguna manera, el beneficiario también paga, pero invirtiendo en su propio capital humano para tener mañana más oportunidades de desarrollo.

El conjunto de las experiencias también indica que hay otras posibilidades de ayudar a los extremadamente pobres. En la ciudad, por ejemplo, la creación de comedores populares, bancos de alimentos, huertos hidropónicos familiares, contribuyen a mejorar el acceso inmediato a los alimentos. En el área rural, huertos y módulos pecuarios escolares y comunitarios, viveros comunitarios, manejo integrado del bosque y actividades rurales no agrícolas juegan papeles diversos, pero muy importantes en función de las áreas. Todas son formas que permiten aumentar los ingresos en los hogares y mejorar la alimentación.

Los PESA que se están ejecutando en los cuatro países centroamericanos (El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua) han traído muchas lecciones del debate internacional y de las propuestas más innovadoras de la FAO. Paralelamente, se ha relacionado frecuentemente con el programa “Fome Zero” debido a los frecuentes intercambios de visitas entre países con respecto al tema del hambre21. Vale la pena mencionar que, con base en las propias experiencias centroamericanas y gracias a la riqueza de los aportes mencionados, la FAO y los equipos técnicos de los PESA en Centroamérica elaboraron una estrategia regional de ampliación a gran escala (FAO 2004c), con el propósito de armonizar sus líneas estratégicas, aún respetando las peculiaridades de cada país.

6.- Los avances en Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe

En América Latina y el Caribe hay 222 millones de personas pobres (40.6% de la población) y 96 millones de ellos viven en pobreza extrema (18.6%). Los datos recientes sobre el crecimiento en la región demuestran una tendencia 20 Estos programas se denominan genéricamente Transferencias Condicionadas de Efectivo21 Sirva de ejemplo, la Conferencia Latinoamericana sobre Hambre Crónica, organizada por el gobierno de Guatemala en septiembre 2005 y clausurada conjuntamente por los presidentes de Guatemala y Brasil.

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favorable a la reducción de los índices de pobreza. Mientras en el 2002 el porcentaje de los pobres y extremadamente pobres era respectivamente del 44% y 19.4%, en el 2005 bajaron hasta 40.6 y 18.6. Sin embargo, la pobreza extrema creció en números absolutos en los últimos 10 años (de 93 a 96 millones) aunque el porcentaje total haya disminuido. La pobreza extrema en zonas rurales (37%) es tres veces superior a la pobreza urbana (CEPAL 2005b). Estos progresos han sido favorecidos y empujados por los ritmos de crecimiento muy altos de algunos países, como Venezuela, Argentina y Perú (CEPAL 2005b). Algunos gobiernos (Brasil, Chile, Argentina, Perú) han aumentado sensiblemente la inversión social, y los jefes de algunos gobiernos parecen haber tomado muy seriamente, a nivel nacional e internacional, el desafío de los ODM. Las situación no es exactamente la misma en las economías menos dinámicas y con menor tasa de crecimiento de Centroamérica, donde el PIB en el 2005 en promedio ha crecido solamente 3.5 %.

En este sentido, actualmente se está preparando y cabildeando entre diferentes países una iniciativa regional denominada “América Latina sin Hambre 2020”, cuyo objetivo es la eliminación completa del hambre en los diferentes países la región22, tanto a nivel local, como nacional y regional, contribuyendo a mantener el combate al hambre como una prioridad en las agendas políticas nacionales. Esta iniciativa, consciente de la capacidad de América Latina de erradicar el hambre, plantea un desafío mayor pero más específico que el de los ODM 2015 (marco general en el cual se inserta y al cual complementa), habida cuenta de su enorme potencial natural, económico, humano y productivo. Esta Iniciativa complementará la labor de los Gobiernos en el desarrollo nacional y el combate al hambre y a la pobreza, y se articula en torno a cinco ejes de intervención:

1. Fortalecimiento de la institucionalidad de SAN en cada país (políticas, leyes, planes de acción, incremento de asignaciones presupuestarias).

2. Cooperación Sur-Sur entre los países de la región y con otros continentes. Este intercambio involucrará a campesinos, empresarios, técnicos, funcionarios de Gobierno y políticos.

3. Formación de Capital Humano, a través de capacitación técnica en SAN, sensibilización y comunicación sobre el hambre.

4. Articulación y cabildeo de las iniciativas nacionales y sub-regionales con otras iniciativas de desarrollo y reducción del hambre y la pobreza.

5. Monitoreo e Investigación Aplicada, para darle seguimiento a la evolución de la SAN en la región a través del Observatorio Latinoamericano de Hambre y Pobreza.

La iniciativa fue inicialmente presentada durante Cumbre Latinoamericana sobre Hambre Crónica (Guatemala, Septiembre 2005), y fue posteriormente apoyada por los Presidentes de los países de América Central que son miembros del SICA y por Brasil (Declaración 13 Septiembre 2005). También fue mencionada por el Vicepresidente de Guatemala durante la Cumbre ONU

22 Conscientes de que eliminar totalmente el hambre es casi imposible, el objetivo específico es reducir el hambre a una cifra menor de 1 millón de personas para toda la región, o menos del 3% de la población. La Cifra inicial de partida son 54 millones de subnutridos, y la cifra final a conseguir serían menos de 1 millón: ello implica la reducción de unos 3.5 millones de subnutridos por año.

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(Nueva York, 16 Septiembre 2005) y por el Presidente de Brasil durante la celebración del 60 aniversario de la FAO (Roma, 17 Octubre 2005).

7.- La desnutrición en Centroamérica

En los seis países de Centroamérica23 la población urbana ha llegado ya al 50%, aunque la pobreza sigue teniendo una cara predominantemente rural (Richards 2004). La gente que vive en el campo tiene el doble de posibilidad de ser pobre respecto a la población urbana (CAC 2002). El desarrollo rural centroamericano depende en buena medida del sector agropecuario (ODI 2003), que en conjunto constituye la principal fuente de empleo e ingreso de la mayoría de las familias pobres rurales (CEPAL-PMA 2003). Las estadísticas mundiales clasifican a la mayoría de los países centroamericanos en el grupo de países de medianos ingresos o entre medianos y bajos. No obstante, el Banco Mundial estima que en Centroamérica el 20 % de la población vive con menos de un dólar por día. En toda la región, el 65%-70% de la pobreza es rural. Las encuestas y las evaluaciones participativas indican que es muy probable que los pobres pertenezcan a grupos indígenas, familias numerosas, con poca o ninguna educación, un acceso a la tierra muy limitado (en su mayoría laderas erosionadas) y altamente vulnerables a los desastres naturales (Sauma 2004).

Las condiciones de las áreas rurales han mejorado muy lentamente en el último decenio, debido a la falta de subsidios a la producción y acceso al crédito, carencia de infraestructuras rurales y asistencia técnica a los pequeños agricultores, caída del precio de algunos productos en los mercados internacionales, como los granos básicos, el café y el cardamomo (Replogle 2004). Desastres naturales como el Huracán Mitch en 1998, que afectó principalmente Honduras y Nicaragua, los terremotos en el Salvador y la Tormenta Stan en septiembre 2005 en Guatemala, han incidido negativamente en los frágiles activos de los pobres rurales centroamericanos (Bonnard & Remancus 2002, Paul et al. 2003). A esto hay que añadir que la ayuda internacional al desarrollo rural se ha reducido dramáticamente en la última década24. Estos aspectos ayudan a explicar porque la subnutrición se ha reducido en América Latina y el Caribe durante los años noventa25, mientras que en América Central ha subido del 17% al 20% en el mismo periodo.

Entre los actuales gobiernos de Centroamérica no se ha dado hasta la fecha una clara adhesión a la lucha contra el hambre, a excepción del Guatemala. En Nicaragua, Honduras, El Salvador y Panamá no tiene una gran prioridad en las agendas políticas, aun que cada país tenga recursos y programas en favor de las áreas afectadas por el hambre y extrema pobreza26. Los índices de

23 Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica y Panamá.24 A nivel mundial, la ayuda para la agricultura de los países en desarrollo ha caído el 65% entre 1988 y 1998. En America Central, USAID redujo un 93% su presupuesto para la agricultura entre 1991 y 2000. 25 El porcentaje de población subnutrida ha pasado del 13% en 1990-92 al 10% en 2000-02 (FAO 2004).26 Al respecto, cabe señalar que en junio 2004, los presidentes centroamericanos, reunidos en Guatemala en el marco del SICA, (Sistema de Integración Centroamericano) modificaron la propuesta del Director General de FAO para comprometerse a invertir mas en la lucha contra el hambre, inicialmente apoyada por Guatemala, y aprobaron otra versión mucho mas blanda donde dicho compromiso no figuraba

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Costa Rica son mejores, y se considera que es el único país centroamericano que tiene buenas posibilidades de alcanzar las metas del milenio.

Proporción de personas subnutridas sobre el total de la población.1990-92 1995-97 2000-2002

América Central 17 20 20Costa Rica 6 5 4El Salvador 12 14 11Guatemala 16 21 24Honduras 23 21 22Nicaragua 30 33 27Panamá 21 23 26Fuente: FAO (2004c)

Por haber tenido la oportunidad de conseguir una gran cantidad de información sobre Guatemala, y por ser el único país del Istmo en haberle dado notable relevancia al tema de la lucha contra el hambre, vamos a desarrollar en profundidad el estudio de este país y sus acciones de combate al hambre y de creación de institucionalidad para hacer de este combate una actividad de largo plazo.

8.- La inseguridad alimentaria en Guatemala y el Frente Nacional Contra el Hambre

Como los otros países centroamericanos, Guatemala es un país pequeño donde viven casi doce millones de habitantes. Guatemala es la economía más grande de Centroamérica y representa un tercio del Producto Interno Bruto (PIB) regional. La producción incluye caña de azúcar, café, ganado, bananas, granos básicos y hortalizas, a lo que se le une turismo, maquilas textiles y cierto comercio. Guatemala es un territorio mayoritariamente forestal y alberga una enorme biodiversidad que está progresivamente perdiendo por culpa de la deforestación y la ampliación de la frontera agrícola (Shriar 2002). El ingreso promedio per cápita ha venido aumentando en los últimos años, pasando de 1,700 dólares anuales en 2000 a 2,130 en 2003 (Banco Mundial 2003). La agricultura representaba el 22,5% del PIB en 2002, aportando el 38,7% del empleo y las dos terceras partes de las exportaciones del país, en un contexto donde el 5% de la población tiene la propiedad del 70% de la tierra. El 24% de la población vive en condiciones de extrema pobreza, mientras que la tasa de los niños afectados por desnutrición crónica es del 49%, la más alta de América Latina y el Caribe (incluido Haití). La población guatemalteca es mayoritariamente joven (el 53% es menor de 18 años), tiene una alta tasa de crecimiento (2,6% anual) y el 60% habita en las áreas rurales. El 48,7% de la población son indígenas, en su mayoría maya (Adams & Bastos 2003). La pobreza es acentuada y creciente y tiene principalmente cara rural, indígena y de mujer (SNU 2003). Aumentó del 60 al 75% entre 1960 y 1990, y en la población rural subió del 57 al 85%, según la CEPAL. Los niveles de concentración de la riqueza alcanzan grandes desigualdades, el 10% de la población más rica concentra la mitad de todos los ingresos del país27.

27 Su índice Gini está entre los peores del mundo: ocupa el lugar 13 de 111 países evaluados en el 2000 por el PNUD.

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La macro-economía se caracteriza por tener cierta estabilidad, y Guatemala es uno de los países menos endeudados de América Latina. Igualmente la moneda nacional, el quetzal, ha mantenido una buena estabilidad respecto al dólar americano. Sin embargo, un aspecto negativo es la baja recaudación de impuestos, que en 2004 no ha llegado al 10% del PIB. Este último aspecto redunda en un estado muy débil por falta de recursos, lo que también le impide aumentar significativamente la inversión social. Un ingreso que está asumiendo propociones más y más relevantes a nivel del presupuesto nacional es el envío de las remesas de los emigrantes a los Estados Unidos (2,000 millones de dólares en 2004).

La estructura productiva agraria es de naturaleza dual, básicamente dividida en un sector moderno, orientado hacia los cultivos de exportación (café, azúcar, banano, frutas y hortalizas), y un sector tradicional de agricultura predominantemente marginal orientado hacia el mercado interno y la subsistencia (Carrera Cruz 2001). La situación tradicionalmente muy precaria de los agricultores de subsistencia se ha vuelto aún mas desamparada desde que en los años noventa el gobierno, presionado por el FMI y el Banco Mundial, eliminó los servicios públicos de asistencia técnica al campesino28. Por otro lado, la creciente concentración del mercado de productos agroalimentarios en manos de unas cuantas empresas (grandes superficies y supermercados) plantea un nuevo escenario, en el cual los pequeños agricultores pobres han de aprender a competir (Reardon et al. 2003). A estos factores se han agregado, con efectos devastadores en los sistemas de vida de los pobres rurales, la crisis de los precios del café y del cardamomo, que ha expulsado del mercado a millares de pequeños productores, y ha reducido la alternativa de subsistir entre cosechas trabajando como estacionales en las grandes fincas de café (Varangis et al. 2003).

Tras más de 500 años de poder y riqueza concentrado en unas cuantas familias y más de 50 años de dictaduras militares, a menudo violentas y crueles, en 1986 se inicia el proceso del re-establecimiento de una democracia representativa, proceso que culmina en 1996 con la firma de los Acuerdos de Paz que dan por finalizada una sangrienta guerra civil de 36 años, con un balance final de más de cien mil muertos, un millón de desplazados y más de 40,000 desaparecidos, la mayoría pertenecientes a la población maya. En octubre de 2003, Oscar Berger, un emprendedor conocido por su buena administración como alcalde de la capital, y Eduardo Stein, con una trayectoria internacional reconocida y que negoció los Acuerdos de Paz, ganan las elecciones generales. Berger toma posesión de un estado casi en bancarrota y que ha perdido mucho el sentido de la institucionalidad por los robos y la corrupción generalizada que largos tiempos de mala administración han favorecido. Sin embargo, el presidente no olvida el compromiso asumido durante la campana electoral con la masa de los excluidos y declara que en Guatemala hay hambre y extrema pobreza. Acto seguido, lanza una campaña nacional denominada Frente Nacional contra el Hambre, nombrando también un comisionado con el propósito de coordinar toda las acciones. El presidente Berger, por primera vez en la historia de Guatemala, y siguiendo el ejemplo de

28 Por ejemplo, la reducción drástica del personal de DIGESA (Dirección General de Extensión Agraria del MAGA).

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Brasil, ha reconocido que el país está gravemente afectado por la inseguridad alimentaria y nutricional y considera un deber urgente mejorar la situacion.

9.- Guatemala frente a la Metas del Milenio: entre el tradicionalismo y la innovación

Desde el inicio de 2004, desde un punto de vista formal e institucional, el reto de reducir drásticamente el hambre y la desnutrición crónica en el país se hace camino y conoce algunos éxitos. Con la creación del Frente Contra el Hambre, el presidente confía al Comisionado Andrés Botran29 la responsabilidad de la coordinación de todas las actividades de gobierno relacionadas con la seguridad alimentaria. Lamentablemente, los muchos Comisionados nombrados por el presidente con objetivos de coordinación intergubernamental no tienen una figura jurídica que los respalde, ni tienen sueldo ni presupuesto, así que su autoridad difícilmente puede ejercerse y tener resultados concretos.

Sin embargo, ya desde los gobiernos anteriores se han elaborado planes para reforzar la coordinación interinstitucional sobre el tema del hambre y desnutrición crónica. Muchas agencias internacionales, ONG nacionales e internacionales, agrupaciones campesinas y rurales de la sociedad civil y cooperaciones bilaterales se han dado cuenta que para luchar con éxito contra el hambre y la desnutrición crónica se necesita información al día sobre las familias vulnerables y coordinar las acciones con las municipalidades, los consejos de desarrollo y los otros actores del desarrollo. Se necesita con urgencia una instancia de coordinación que no sea solamente de gobierno, sino que incluya a otros actores. En septiembre 2003, bajo el liderazgo inicial de la FAO, se crea el GIISAN30, un grupo informal que reúne a más de 20 entidades en la búsqueda de parámetros comunes en el levantamiento de la información sobre los grupos vulnerables.

Por otro lado, en el marco de las mesas intersectoriales de diálogo establecidas para darle ejecución a los Acuerdos de Paz, se creó una Mesa Nacional Alimentaria, co-presidida por el Ministro de Agricultura y un representante de la sociedad civil. Un pequeño grupo de trabajo, con apoyo de la FAO, elabora un borrador de la Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Guatemala. El Comisionado Botrán negociará el documento con todas las partes interesadas, y finalmente la Política será endosada por el Presidente Berger en septiembre 2005. Además, el Congreso de la República, después de doce años de discusiones, consigue una mayoría que vota a favor de una Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional, considerada entre las más progresistas del mundo. Incluye, entre otros, el principio de soberanía alimentaria, el principio de precaución hacia los alimentos transgénicos y la afirmación del Derecho a la Alimentación como un derecho humano. Por medio de esta ley, el Frente se transforma en SESAN (Secretaria Presidencial de SAN), una estructura de coordinación interinstitucional insertada de pleno derecho en el aparato del Estado, lo que garantiza que este impulso dado a la lucha contra el hambre tendrá una continuidad entre Gobiernos. 29 Cualificado representante de la nueva generación de emprendedores guatemaltecos abiertos a un compromiso social y que ven urgente la “modernización” del país30 Grupo Inter-institucional de Información de Seguridad Alimentaria y Nutricional (www.rdfs.net)

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Sin embargo, los recursos son aún escasos, y el desafío de coordinar todas las acciones en seguridad alimentaria muy grande. El abanico de las tareas incluye el alivio de la desnutrición crónica, las crisis agudas por escasez de alimentos debidas a fenómenos naturales, la mortalidad materno-infantil, el apoyo al campesino pobre, al adulto mayor, a los pobres urbanos, etc. Tratando de construir consenso a nivel nacional, el Secretario de SESAN también se dedica a crear vínculos de amistad y de intercambio de experiencias con otros actores de Centroamérica, Estados Unidos, América Latina y Europa. Las alianzas internacionales fortalecen la Secretaria y mantienen vivo el tema, bien posicionado en la agenda nacional. Con el apoyo de muchos, entre ellos la FAO, en septiembre de 2005 el Gobierno de Guatemala organiza una Conferencia Latinoamericana sobre Hambre Crónica, con notable éxito a nivel nacional e internacional.

10.- El PESA en Centroamérica

El PESA, que se estaba ejecutando en su fase piloto en Guatemala, Honduras y Nicaragua desde el inicio de 2000, se encontraba listo para entrar en una nueva fase a finales de 2003. Gracias al apoyo del Gobierno de España y del propio Gobierno de Guatemala, el PESA-Guatemala contaba con una cantidad de recursos que hacían posible la ampliación de las actividades a nuevas áreas y comunidades, a condición que se abarcara una gran cantidad de hogares pobres con una pequeña inversión que garantizara resultados rápidos y visibles. La situación estaba propicia para un notable proceso de ampliación (scaling up), si se adoptaban metodologías y enfoques apropiados. En ese sentido, esta dinámica nacional coincidía con recientes propuestas conceptuales de FAO, que indicaban que para incidir sobre el hambre había que cambiar el enfoque de los programas de desarrollo, que suelen invertir ingentes capitales y concentrar muchos recursos y asistencia técnica en pocos centenares de hogares. La nueva concepción propone invertir el concepto, y empezar a hacer poco para muchos en vez de mucho para pocos, rompiendo el círculo vicioso de las experiencias piloto (MacMillan 2004, Vivero Pol & De Loma-Ossorio 2005).

Por un lado, a nivel territorial, la ampliación apunta a replicar, en la mayor cantidad posible de comunidades necesitadas, una serie de buenas practicas agrícolas, utilizando una metodología participativa y grupal con un enfoque territorial de planificación (Shejtman & Berdegué 2003). En algunos casos, la difusión de las buenas prácticas la hacen directamente el equipo de técnicos del PESA o bien se puede confiar a una ONG local u otra institución cualificada, con radicación en el territorio y experiencia técnica. A la par de confiar la ejecución de ciertas actividades a terceros, un pilar del PESA es la política de cooperación, alianzas y búsqueda de complementariedad de acción con todos los actores del desarrollo que actúan en las mismas áreas geográficas o temáticas. También se han identificado los diferentes tipos de prácticas agrícolas en el caso de agricultores con algún activo o sin ningún activo. En áreas urbanas, el tema de la erradicación del hambre se ha llevado adelante con el apoyo de la creación de comedores populares, el acompañamiento técnico en la creación de un banco de alimentos en

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Guatemala, completamente manejado por empresarios, y la asesoría técnica para la creación de huertos urbanos y periurbanos.

Por otro lado, mientras en una primera etapa del PESA se consideraba que el apoyo gubernamental y de la opinión pública estaba ahí por defecto, ahora hay conciencia de que muchos funcionarios de gobierno, así como la mayoría de los sectores del país en su conjunto, no conocen suficientemente qué es la seguridad alimentaria y nutricional. Por ello, se vuelve esencial la difusión de una cultura de la seguridad alimentaria a través de una serie de iniciativas que puedan involucrar y sensibilizar directamente a grupos de decisión, cuadros de gobierno, periodistas, universidades, centros de investigación, municipalidades, escuelas, etc. Es por eso que, en el marco de sus proyectos y especialmente a través del PESA, la FAO en Guatemala promueve un conjunto de iniciativas bajo el lema “Hambre de Saber, Saber de Hambre”31, que se realizan casi siempre en colaboración con otras entidades e incluyen cursos de post-grado, talleres dirigidos a congresistas, periodistas, ONG, etc., y que le abren las puertas para proveer asesoría técnica en seguridad alimentaria hasta a los altos niveles políticos (Convenio de asistencia con el Congreso). Muchas iniciativas, gracias a la coordinación regional del PESA, se realizan en colaboración con los PESA de Honduras y Nicaragua, o bien se replican o se generan en estos otros países. Dichas actividades consiguen que el debate sobre la Seguridad Alimentaria y Nutricional en Guatemala se amplíe, hasta superar los confines nacionales y llevar sus propuestas y soluciones operativas a los gobiernos vecinos del Salvador, Honduras y Nicaragua, con los cuales el intercambio ha sido muy frecuente.

Resumiendo la actuación del PESA en América Central en unas pocas cifras, podemos decir que se está trabajando actualmente con unos 23,000 hogares en inseguridad alimentaria, situados en 26 departamentos y 95 municipios, con una inversión total para el periodo 1999-2005 de 12 millones de dólares. Se están promoviendo diversas prácticas que contribuyen a mejorar la disponibilidad de alimentos o ingresos, y se replican a través de metodologías de extensión horizontal (Escuelas de Campo para Agricultores), ejecutadas mayoritariamente por instituciones que han forjado alianzas con el PESA.

11.- Conclusiones

La panorámica esbozada en este texto sobre actualidad y tendencias de la seguridad alimentaria y su contextualizacion en América Latina, con especial referencia a Centroamérica y concretamente a Guatemala, permite concluir con algunas consideraciones sobre los aspectos que parecen jugar un papel importante para orientar las líneas futuras de acción.

La primera consideración es que el panorama político en gran parte de América Latina se encuentra hoy en una situación de cambio que podría evolucionar en opciones y alternativas sociales que se alejan notablemente de la tendencia general de los años noventa. Sin embargo, el tipo de liderazgo que se está afirmando en la región deja entrever que muchos países seguirán adoptando o adoptarán en un futuro próximo políticas de inversión social que

31 Ver www.pesacentroamerica.org

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prestarán una mayor atención a las capas sociales históricamente discriminadas que sufren marginalización social.

En este contexto favorable, habida cuenta del freno irreversible al desarrollo humano que supone la desnutrición crónica de una parte importante de la población, es realista prever que en muchos países se promoverán políticas y programas de lucha contra el hambre y acciones que reafirmen la SAN como derecho humano fundamental. Si se considera que la inseguridad alimentaria tiene un carácter de urgencia nacional, todos los gobiernos que quieran empujar una política social deberán situar la lucha contra el hambre como una prioridad sobre otras acciones de desarrollo y considerarla la etapa preliminar de los programas de lucha contra la pobreza.

La voluntad política es un elemento previo al logro de resultados apreciables tanto en SAN como en otros temas. Sin embargo, para conseguir dichos resultados, la voluntad política tiene que sustanciarse en medidas concretas como la aprobación de leyes y políticas de estado que permitan acciones coherentes de mediano y largo plazo, sin depender de las orientaciones del gobierno del momento. Así mismo, se requiere una fuerte acción de coordinación de esfuerzos y recursos a nivel nacional que involucre a todos los actores sociales; una adecuada inversión en las áreas rurales y en agricultura y la formación de capital humano que valore, gestione y difunda la cultura y las iniciativas SAN.

La inseguridad alimentaria se concentra en las áreas rurales y en familias de pequeños agricultores con escasa tierra o sin tierra, por lo que la propuesta de un programa como el PESA, que ofrece un enfoque amplio y flexible, basado en experiencias locales, nacionales e internacionales, merece ser conocida, valorada y difundida, sin excluir la validez y eficacia de otros programas. Especialmente prometedora para superar la dimensión micro de muchos programas de desarrollo, es su estrategia de ampliación a escala nacional (scaling up) que, difundiendo buenas prácticas con bajos costos de inversión por familia pero gran cobertura a nivel nacional, permitirá a los pobres sin ningún activo dar el primer paso para convertirse en pobres con algún activo. Esto les permitirá acceder a otros programas no centrados en la SAN, sino en el desarrollo rural.

Es cierto también que los programas SAN tienen que tomar en cuenta y adaptarse a la nueva ruralidad latinoamericana y a las fuerzas de la globalización, lo que incluye un progresivo empoderamiento de parte de la nueva institucionalidad descentralizada (departamentos o estados federales, alcaldías, consejos de desarrollo, comunidades, organizaciones de la sociedad civil, asociaciones de mujeres e indígenas, iglesias, etc.), la libre competición en un mercado no protegido, la incidencia de las actividades rurales no agrícolas, la pobreza urbana, el nuevo rol de los supermercados, las tecnologías de la información y comunicación y la participación en las organizaciones económicas regionales. Una nueva ruralidad latino-americana donde se van extendiendo fenómenos inquietantes como la feminización y envejecimiento de la población rural debido a las migraciones, que ven salirse de las comunidades los hombres jóvenes y adultos. Éstos enviarán las remesas a la familia, pero dejarán un agro desestructurado que los ancianos y las

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mujeres no estarán en condición de disfrutar como antes lo hacían en el ámbito de sus sistemas de vida tradicionales.

Guatemala, siguiendo la estela de otros países del área como Brasil, ha establecido en los últimos años numerosos e importantes elementos preliminares para implementar acciones eficaces de lucha contra el hambre, tales como la ley y política SAN, la instancia de coordinación interinstitucional de la SESAN, una amplia difusión por el MAGA de buenas prácticas agrícolas (apoyadas por el PESA y otros programas de SAN) y la creación de una red de prevención y asistencia en situaciones de emergencia. Estos nuevos instrumentos e iniciativas se están retroalimentando gracias a un mayor diálogo con la sociedad civil, la atención de la planificación descentralizada, una visión holística del desarrollo rural, la adopción de medidas no discriminatorias y más incluyentes entre otras. Todo esto parece representar una base adecuada para emprender una acción seria y de amplia envergadura para combatir el hambre y reducir la desnutrición crónica en el país. Sin embargo, para un país pequeño y multiétnico, liderado por una frágil y reciente democracia, el apoyo moral y respaldo económico que pueda recibir de otros países del área con mayor proyección internacional, de los donantes y de los Organismos Internacionales, tendrá un papel fundamental en la capacidad del país de seguir adelante y fortalecerse en el camino hacia una mayor equidad e inclusión social que parece haber iniciado con coraje y determinación. 

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