NORMAS ELECTORALES INTERNACIONALES:

DIRECTRICES PARA REVISAR

EL MARCO LEGAL DE LAS ELECCIONES

© IDEA Internacional 2005 Esta publicación tiene su origen en una serie de directrices regionales desarrolladas conjuntamente por IDEA Internacional y la Oficina para Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (OIDDH) de la Organización para la Cooperación y la Seguridad de Europa (OSCE) en Varsovia, las cuales fueron publicadas en el 2001 para ser aplicadas en los países que integran la OSCE. Esa publicación de la OSCE constituyó la base para el desarrollo de estas directrices por parte de IDEA Internacional, quien agradece a la OIDDH por su cooperación y contribución para este esfuerzo global. IDEA Internacional alienta la difusión de sus trabajos y brida autorización inmediata para su reproducción o traducción. Esta es una publicación de IDEA Internacional. Las publicaciones de IDEA Internacional no son expresión de intereses nacionales o políticos específicos. Las opiniones expresadas en esta publicación no reflejan necesariamente las opiniones de los miembros del Consejo o de la Junta de IDEA Internacional. Esta publicación también se puede encontrar en: http://www.idea.int/publications/pub_electoral_main.htlm Las solicitudes de autorización para reproducir esta publicación o alguna de sus partes deben dirigirse a: Publications Office, Internacional IDEA, SE 103 34 Stockholm, Sweden. ISBN: 91-85391-42-5 This is a direct translation of the International Electoral Standards: Guidelines for reviewing the legal framework of elections, published in English by International IDEA in 2002. The accuracy of the translated text was not verified by International IDEA. In case of doubt, the original English version prevails (ISBN: 91-89098-88-9). This translation was undertaken by The Federal Electoral Institute of Mexico (IFE) http://www.ife.org.mx

PRÓLOGO

IDEA Internacional busca promover una democracia sustentable alrededor del mundo y, consecuentemente, tiene especial interés en respaldar procesos electorales sustentables y eficientes. En este sentido, IDEA se ha esforzado por aclarar, definir y promover pautas internacionalmente reconocidas en materia electoral. El Instituto ha publicado códigos de conducta sobre administración electoral, observación electoral y campañas de los partidos políticos en elecciones democráticas, así como un texto con directrices para la participación internacional en actividades de observación electoral.

Esta publicación establece normas internacionalmente reconocidas aplicables en distintas áreas de la legislación electoral. Esperamos que resulte útil para todos aquellos involucrados en la revisión de marcos legales relacionados con las elecciones o en la formulación de una nueva legislación.

Se pretende que estas normas sean utilizadas como parámetros para evaluar si una elección es o no libre y justa. Si bien los primeros códigos de conducta de IDEA Internacional fijaban los principios operativos básicos del proceso electoral (“cómo” observar elecciones, por ejemplo), estas directrices son más sustanciales, al tratar de establecer cuál podría ser el contenido efectivo de un proceso electoral (por ejemplo, “qué” observar en una elección).

Estas directrices satisfarán una necesidad largamente experimentada en el campo electoral. Espero que no sólo sean útiles para los profesionales en esta materia, sino también para todos aquellos interesados en presenciar buenas prácticas electorales en todo el mundo.

K a r e n F o g g

S e c r e t a r i a G e n e r a l

IDEA Internacional

CONTENIDO

PRÓLOGO 3

Introducción 7

Bases de las normas electorales internacionalmente reconocidas 8 Fuentes primarias 8 Fuentes complementarias 8 Enfoque general 9 Contar con traducciones precisas 9 Dar prioridad a las recomendaciones 9 Fundamentar las recomendaciones 10 Detalles finos: ¿leyes o regulaciones? 10

2. Estructuración del marco legal 11 Alcance del marco legal para las elecciones 11 Uso y mérito de la ley escrita 12 Disposiciones constitucionales 12 Legislación electoral general vs específica 13 Legislación electoral vs otra legislación 14 Legislación electoral y regulaciones e instrucciones de la autoridad electoral 14 Legislación electoral y códigos de conducta 15 Lista de control 16

3. El sistema electoral 17 Selección del sistema electoral 17 Instituciones elegidas popularmente y frecuencia de las elecciones 18 Disposiciones especiales para grupos subrepresentados 19 Lista de control 19

4. Delimitación de distritos electorales 20 Representatividad 21 Igualdad en la fuerza del voto 21 Reciprocidad y no discriminación 21 Lista de control 22

5. El derecho a elegir y ser elegido 23 Sufragio universal y equitativo 23 No discriminación 23 Vigilancia de las restricciones al sufragio 23 Lista de control 24

6. Organismos electorales 25 Panorama general 25 Estructura de los organismos electorales 25 Operación de los organismos electorales 28 Lista de control 29

7. Registro de electores 30 Transparencia 30 Protección de la información personal 31 Lista de control 31

8. Acceso de partidos y candidatos a la papeleta de votación 33 Tratamiento igualitario 33 Registro de partidos políticos 33 Acceso a las papeletas de votación 33 Lista de control 35

9. Campañas electorales democráticas 36 Violencia en las campañas 36 Mecanismos de campaña 36 Sanciones 37 Presupuestos básicos 37 Un código de conducta que refleje las disposiciones de la legislación sobre campañas 37 Lista de control 38

10. Acceso a los medios y libertad de expresión 40 Acceso y trato igualitario 40 Límites a la libertad de expresión 41 Lista de control 41

11. Financiamiento y gastos de campaña 43 Financiamiento público 43 Contribuciones privadas 44 Control de gastos 44 Requisitos de rendición de cuentas y revelación pública 45 Supervisión y cumplimiento de la ley 45 Lista de control 45

12. Votación 46 Secreto del sufragio 46 Procedimientos de votación 46 Equilibrar las facilidades al elector con las salvaguardas contra fraude 48 Lista de control 48

13. Conteo y consolidación de los votos 49 Principios generales 49 Conteo de votos 49 Consolidación de resultados 49 Publicación de resultados 50 Plazo efectivo para la certificación de resultados 50 Excepciones relacionadas con seguridad personal 51 Lista de control 51

14. Papel de los representantes de partidos y candidatos 52 Papel de observación y monitoreo 52 Registro de quejas e impugnaciones 52 Derechos de los representantes de partidos y candidatos 52 Conducta de los representantes de partidos y candidatos 53 Lista de control 54

15. Observadores electorales 56 Observadores electorales nacionales 56 Observadores electorales internacionales 56 Lista de control 57

16. Cumplimiento y aplicación de la legislación electoral 58 Lista de control 58

Anexo I 59 Fuentes primeras de las normas internacionales 59

Anexo 2. Fuentes adicionales 70

Anexo 3. Códigos modelo 71

ABREVIATURAS

CSCE

ECOSOC

OAE

ONG

ODIHR

OSCE

ONU

RP

Conferencia de la Seguridad y la Cooperación en Europa

Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas

Organismo Administrador de Elecciones

Organización No gubernamental

Oficina para Instituciones Democráticas y Derechos Humanos

Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa

Organización de las Naciones Unidas

Representación proporcional

Introducción

Objetivo

La intención de IDEA al desarrollar estas directrices es determinar los componentes básicos de un marco legal que rija elecciones democráticas, incorporando normas electorales internacionalmente reconocidas (“normas internacionales”). Estas normas internacionales se refieren a los distintos componentes del proceso electoral y son esenciales para que el marco legal asegure elecciones democráticas. Con esta publicación se pretende identificar una serie de normas electorales que contribuyan a la uniformidad, confiabilidad, consistencia, precisión y profesionalismo en las elecciones. Aunque en algunas áreas hay un alto nivel de aceptación de ciertas normas internacionales, también se reconoce que siguen siendo inadecuadas en otras áreas.

Cómo utilizar estas directrices

Las secciones se presentan siguiendo un orden que busca facilitar una revisión y evaluación metódica del marco legal que regula las elecciones de un país. El título de cada capítulo identifica el tema del marco legal que se examina. A partir del capítulo dos, después del título de cada componente específico del marco legal se enuncia el objetivo de la norma internacional que le resulta aplicable. A continuación se presenta un examen más detallado de cada componente específico del marco legal. Cada sección concluye con una lista de control, que puede ser utilizada para verificar si en el marco legal se han abordado todas las cuestiones relacionadas con ese componente en particular.

Cuando la legislación electoral sujeta a revisión ha estado vigente por algún tiempo, no puede ser examinada sin hacer referencia a la forma como se ha aplicado. Se requiere un mínimo de conocimientos de las prácticas electorales de un país para evaluar efectivamente cómo se han interpretado y aplicado las disposiciones legales. Por consiguiente, es importante que la revisión del marco legal se extienda más allá del texto de la ley y que en ocasiones incluya observaciones referentes a las prácticas del país –al espíritu con el que se interpreta el marco legal–.

Estas normas pueden ser utilizadas para garantizar los principios de no discriminación e igualdad de acceso para todos los ciudadanos. Por lo tanto, el marco legal debe garantizar que ningún grupo social sea excluido o marginado de los procesos políticos y electorales. Entre esos grupos están comprendidos los de mujeres, minorías étnicas, ciudadanos con discapacidades, minorías lingüísticas, desplazados internos y refugiados. Se pretende que estas directrices sirvan para examinar el marco legal que rige las elecciones de un país. En algunas ocasiones es posible poner asuntos políticos importantes directamente a consideración del electorado mediante referendos o plebiscitos. Aunque ambos tienen algunos elementos en común, estas directrices no tratan específicamente el tema de los referendos o plebiscitos.

Bases de las normas electorales internacionalmente reconocidas

Fuentes primarias

Las fuentes primarias de las normas internacionales que se exponen en estas directrices son diversas declaraciones y convenciones internacionales, regionales y de las Naciones Unidas sobre derechos humanos, así como otros documentos legales aplicables. Entre los más importantes de estos instrumentos se incluyen los siguientes:

• La Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948;

• El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966;

• La Convención Europea para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales (y sus Protocolos) de 1950;

• El Documento de la Reunión de Copenhague de la Conferencia sobre la Dimensión Humana de la Conferencia para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) de 1990;

• La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948;

• La Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969; y

• La Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos de 1981.

La aplicación formal de estas normas en un país en particular depende de su adhesión a algunos de esos instrumentos legales. Sin embargo, se espera que, en todo caso, la orientación normativa general que ofrecen aliente la promoción y el apoyo de estas normas internacionales. En el anexo I se incluyen otros instrumentos y textos relevantes.

Cuando se lleva a cabo la revisión del marco legal de un país y éste es signatario de un tratado o convención internacional, las disposiciones electorales que el tratado o convención contenga son directamente aplicables y pueden incluso tener un rango constitucional o legal. Otros instrumentos de las Naciones Unidas de los que el país no forme parte, o que carezcan de poder vinculante, pueden incorporar estándares electorales con un fuerte valor persuasivo para el país en cuestión.

Fuentes complementarias

La revisión del marco legal de un país también puede considerar:

• Los reportes finales de las distintas misiones de observación electoral (internacionales y nacionales), cuando estén disponibles;

• Los requerimientos de cualquier instrumento internacional del que el país forme parte, que tengan impacto en las leyes electorales; y

• Códigos de conducta referidos a temas electorales desarrollados por organizaciones internacionales, gubernamentales o no gubernamentales. En el anexo 3 se incluyen muestras de este tipo de códigos.

Enfoque general

Es importante evaluar en qué medida el marco legal que rige las elecciones en un país satisface las normas electorales internacionales. Esta evaluación puede ofrecer un catálogo de propuestas constructivas para llevar a cabo correcciones y mejoras, así como la posibilidad de introducir prácticas más efectivas para fortalecer la legislación. Al mismo tiempo, es conveniente tomar en cuenta que no existen modelos de aplicación y validez general, por lo que los sistemas o prácticas de otro país no pueden considerarse ideales ni adaptarse directamente.

Un país tiene libertad para seleccionar el sistema electoral más apropiado. Sin embargo, esa libertad no es ilimitada y debe ser consistente con las normas internacionales. En razón de la tendencia mostrada por muchos países para adoptar el sistema electoral aplicado durante su pasado colonial o por otras causas históricas, es recomendable que la revisión del marco legal de un país sea sensible y se ajuste a los factores y realidades culturales, políticas y sociales prevalecientes. Una interrogante a despejar es: ¿cuál es el sistema electoral más apropiado para promover elecciones democráticas hoy en día?

Una revisión fructífera del marco legal de un país requiere más que el simple examen del contenido de los instrumentos más relevantes. La evaluación puede ser de poco valor, sin importar qué tan exhaustiva haya sido la revisión, si no se presentan los comentarios, las recomendaciones y los consejos de una manera apropiada y constructiva. Incluso si la evaluación contiene críticas directas y serias, es conveniente que se planteen de manera cuidadosa, respetuosa y acorde con las circunstancias.

Cuando se revisa el marco legal de un país, es conveniente consultar y analizar toda la legislación pertinente (como la Constitución, códigos civiles y penales, leyes sobre nacionalidad y ciudadanía, leyes relativas a los medios de comunicación, etc.) para garantizar que no existan conflictos entre las distintas leyes y que se ajusten a las normas internacionales.

Contar con traducciones precisas

Es de gran importancia que, cuando sea el caso, se cuente con traducciones precisas de todas las leyes sujetas a revisión. En algunos casos pueden desprenderse recomendaciones, comentarios o críticas de un texto que ha sido traducido de manera errónea o no oficial. Esto plantea un reto significativo cuando se revisa un texto traducido y se le quiere destacar en el reporte de evaluación.

Dar prioridad a las recomendaciones

Si se van a formular recomendaciones, es conveniente que se jerarquicen para distinguir aquello que es esencial para satisfacer normas internacionales de aquello que resulta deseable, ya que es probable que no todas las recomendaciones puedan ser atendidas.

Es conveniente que las recomendaciones sean cuidadosamente formuladas para mostrar tanto su importancia como su prioridad, diciendo por ejemplo: “sería ventajoso que…”, “se recomienda enfáticamente que…”, “se estima esencial que…”, etc. Se debe dar prioridad a las recomendaciones que contribuyan a fortalecer la credibilidad y la confianza pública en las elecciones, tales como las disposiciones legales relacionadas con la transparencia y la rendición de cuentas.

Fundamentar las recomendaciones

Es importante explicar por qué se formula una determinada recomendación. Algunas buscan cumplir con una norma electoral internacionalmente reconocida, con un compromiso internacional específico o con un determinado derecho humano. Otras recomendaciones se formulan simplemente para hacer que la legislación sea más coherente o efectiva, como aquellas orientadas a resolver una determinada contradicción o un vacío en las leyes sujetas a revisión. Las normas y los estándares internacionalmente aceptados que se examinan en estas directrices tienen como propósito contribuir a la credibilidad y confianza pública en las elecciones y a brindarles una mayor legitimidad.

Detalles finos: ¿leyes o regulaciones?

Puede resultar apropiado incorporar algunos de los detalles más finos –como los procedimientos de votación– en las regulaciones adoptadas por las agencias de gobierno o los organismos electorales, en lugar de incluirlos en la propia legislación electoral. Entre los asuntos fundamentales que pueden ser tratados en el marco legislativo electoral básico (la Constitución y la ley electoral), están los siguientes:

• Requisitos para registrarse como elector, junto con cualquier restricción a ese derecho, de ser el caso;

• Requisitos y restricciones para postular una candidatura;

• Reglas que rigen la distribución de escaños;

• Duración de los mandatos;

• Método para cubrir vacantes eventuales;

• Revocación de un mandato;

• Secreto del voto; y

• Administración electoral.

2. Estructuración del marco legal

Es conveniente estructurar el marco legal de tal manera que resulte inequívoco, comprensible y transparente, y que comprenda todos los componentes del régimen electoral necesarios para garantizar elecciones democráticas.

Alcance del marco legal para las elecciones

El término “marco legal para las elecciones” se refiere generalmente a toda la legislación y los documentos o materiales legales relativos a las elecciones. Específicamente, el “marco legal para las elecciones” incluye las disposiciones legales aplicables, la legislación electoral aprobada por el Congreso y todas las otras leyes u ordenamientos legales que influyan en las elecciones. También incluye todas las regulaciones anexas o derivadas de la ley electoral y otras leyes relevantes promulgadas por el gobierno. Comprende todas las directrices u ordenamientos relativos a la legislación electoral emitidos por la autoridad electoral competente, así como los códigos de conducta, voluntarios o de otro tipo, que pueden tener un impacto directo o indirecto en el proceso electoral.

En síntesis, el marco legal comprende las siguientes fuentes, cada una de las cuales plantea un cierto grado de flexibilidad para su reforma:

Tipo de legislación relativa a las elecciones

Autoridad formal Flexibilidad

Constitución Asamblea Constituyente o una legislatura en ejercicio de sus poderes constituyentes

Más difícil de reformar, al requerir debates y decisiones por mayoría calificada o procedimientos especiales

Acuerdo internacional de paz Las partes contratantes del acuerdo

Normalmente sólo se puede efectuar una reforma si las partes contratantes lo acuerdan de manera unánime.

Legislación electoral La legislatura

Normalmente se requiere una mayoría simple para aprobar una reforma y es más sencillo que modificar la Constitución.

Otras leyes relacionadas con cuestiones electorales La legislatura

Normalmente se requiere una mayoría simple para aprobar una reforma, y es más sencillo que modificar la Constitución.

Reglas y regulaciones Un departamento o agencia gubernamental (del Ejecutivo)

El ministerio de gobierno competente puede modificar estas regulaciones, las cuales pueden estar sujetas a una posible confirmación o veto de la legislatura.

Directrices e instrucciones La autoridad electoral Flexible: la autoridad electoral puede modificarlos para alcanzar el objetivo deseado.

Códigos de conducta para partidos políticos, oficiales electorales y observadores electorales

Organismos reguladores como la autoridad electoral, los partidos políticos o las ONG.

Normalmente estos códigos no son parte del marco legal formal; pueden ser modificados por consenso de los partidos políticos o del organismo regulador, al margen del ámbito de la legislatura y del Ejecutivo.

La terminología puede variar de un contexto a otro, por ejemplo, lo que en el cuadro anterior se define como “legislación electoral”, fue llamado “Proclamación” en Namibia en 1989 y “Regulaciones” en Timor Oriental en 2001. En algunos casos, puede ocurrir que no todos los elementos mencionados estén comprendidos dentro del marco legal de un país, por ejemplo, no existe Constitución escrita en el Reino Unido, o no se adoptó ninguna legislación electoral para el referéndum de 1999 en Timor Oriental.

Es importante destacar que las autoridades de rango inferior no pueden adoptar disposiciones que contradigan a o resulten inconsistentes con aquellas adoptadas por una autoridad superior. Por ejemplo, una ley del Legislativo no puede contravenir a la Constitución, ni las regulaciones pueden contravenir a la Constitución o a la legislación electoral.

Las autoridades nacionales promulgan leyes de acuerdo con sus propias tradiciones jurídicas. Lo que importa es que se tomen en cuenta el enfoque estructural y la legislación que pueden afectar la conducción de las elecciones.

Uso y mérito de la ley escrita

Si bien los gobiernos son libres de diseñar sus propios marcos legales, para regir las elecciones parecen preferibles las leyes escritas, en oposición a las leyes consuetudinarias o a las políticas administrativas. La ley escrita ofrece los beneficios de certidumbre, visibilidad y transparencia. Facilita las tareas de revisión e interpretación judicial y parece más útil para todos los involucrados, incluyendo a los electores.

Disposiciones constitucionales

Una Constitución escrita, como fundamento de la estructura de gobierno de un país, puede ofrecer las bases para los elementos clave del marco electoral. Toda vez que las reformas constitucionales requieren con frecuencia el voto de mayorías calificadas u otros procesos complejos análogos, es conveniente que las disposiciones constitucionales en materia electoral sólo contengan los derechos electorales fundamentales y los principios básicos del sistema electoral. Entre ellos:

• El derecho a votar y a ser votado;

• Las instituciones sujetas a elección democrática y la duración de su mandato;

• La composición de cualquier institución no sujeta a elección popular; y

• El organismo o agencia encargada de conducir las elecciones.

También puede ser apropiado incluir los elementos esenciales del sistema electoral que se va a aplicar.

Toda vez que suele ser más complicado y prolongado reformar la Constitución, es conveniente que las disposiciones constitucionales no vayan más allá de determinar y describir lo esencial de los derechos electorales y del sistema electoral. Con el fin de ofrecer la flexibilidad requerida, las disposiciones relativas a la administración de elecciones pueden ser incorporadas a la legislación adoptada por el Congreso, al tiempo que lo asuntos administrativos y de procedimiento pueden ser atendidos a nivel de reglas y regulaciones administrativas, que pueden ser emitidas por organismos subsidiarios, incluyendo las directrices establecidas por la autoridad electoral.

Legislación electoral general vs específica

La legislación electoral de carácter nacional se puede dividir en dos categorías:

• La legislación electoral de carácter general relevante para cualquier elección, que establece un marco legal común para todas las elecciones, incluyendo las elecciones para cargos ejecutivos y legislativos, a nivel nacional y local.

• La legislación relevante para integrar instituciones específicas que establece disposiciones legales especiales que rigen las elecciones para un órgano de gobierno específico, derivadas o complementarias del marco electoral general.

Los países suelen manejar de distintas maneras la distinción entre la legislación electoral general y la específica. Un país puede adoptar una legislación por separado para establecer los “principios básicos” de las elecciones, en la cual se consagren las disposiciones aplicables a todas las elecciones. Adicionalmente, puede adoptar otras leyes que contengan disposiciones específicas para instituciones electivas en lo particular, o para otras elecciones. En contraste, otro país puede incluir en una sola ley toda la legislación electoral, separando por capítulos las disposiciones referentes a las distintas instituciones electivas.

Si bien cualquiera de estos enfoques es aceptable, es muy recomendable que una sola ley regule todas las elecciones. Promueve la consistencia en la administración y las prácticas electorales, al mismo tiempo que fomenta la aplicación unificada de la ley relativa a todas las elecciones. Un enfoque de este tipo también facilita el proceso de redacción de reformas, cuando éstas son necesarias. Sin embargo, en algunos casos ese enfoque puede no ser posible, sobre todo en los sistemas federales.

Independientemente del enfoque que se adopte, existen algunos principios fundamentales que la legislación electoral debe considerar:

• Plasmar la legislación electoral con un lenguaje claro e inequívoco.

• Evitar conflictos entre las leyes que rijan elecciones nacionales, las que rijan elecciones subnacionales (provinciales o estatales) y las que rijan elecciones locales.

• Deslindar claramente las atribuciones y responsabilidades de los organismos o autoridades electorales a nivel nacional o local, así como las de organismos gubernamentales, para prevenir conflictos o traslapes jurisdiccionales.

• Aprobar la legislación con suficiente antelación a la fecha de una elección para brindar a los contendientes políticos y a los electores tiempo suficiente para que se familiaricen con las reglas del proceso electoral. Una legislación aprobada en el último minuto tiende a minar la

legitimidad y credibilidad de la ley y puede evitar que los contendientes políticos y los electores estén informados de manera oportuna de las reglas del proceso electoral.

• Promulgar la legislación electoral de acuerdo con las disposiciones y los procedimientos legales establecidos por el Poder Legislativo. La legislación electoral que no es promulgada de acuerdo con los procedimientos legales establecidos puede ser impugnada y corre el riesgo de ser anulada por los tribunales.

• Publicar la legislación oportunamente y ponerla al alcance de sus potenciales usuarios, incluyendo el público en general.

Legislación electoral vs otra legislación

Una legislación electoral no puede ni debe contener todas las disposiciones referentes a un proceso electoral. El proceso electoral requiere la participación de instituciones y procedimientos sustentados en otras instancias del sistema jurídico-nacional. Es importante que cualquier otra legislación relevante para efectos electorales sea considerada en el proceso de revisión y reforma. Son de particular importancia las disposiciones legales que rigen lo relativo a medios de comunicación, registro de partidos políticos, ciudadanía, registro nacional, documentos de identidad, financiamiento de campañas y disposiciones penales relativas a la violación de normas electorales. Es conveniente identificar y evaluar todas las disposiciones legales que impactan el proceso electoral.

Legislación electoral y regulaciones e instrucciones de la autoridad electoral

En un sistema democrático, el marco legal es promulgado por una legislatura nacional elegida popularmente. Para preservar los valores democráticos, la regulación de las elecciones no puede basarse en decretos del Ejecutivo. Sin embargo, existen límites en relación a los asuntos administrativos que pueden ser incluidos en las leyes promulgadas. La mayoría de las legislaciones electorales permiten que el organismo responsable de la administración electoral (OAE) emita regulaciones o instrucciones para clarificar cuestiones relacionadas con el proceso electoral. Empero, la legislación electoral normalmente requiere que esas regulaciones resulten consistentes con las disposiciones de la legislación electoral vigente. En este sentido, es preciso definir claramente el papel y las atribuciones del OAE, mismos que deberán ser suficientemente amplios para permitirle hacer frente a eventuales lagunas en la ley y a contingencias no previstas.

El OAE no actúa como un legislador sustituto, pero es importante que tenga capacidad de responder a necesidades emergentes y ofrecer soluciones prácticas mediante la interpretación o complementación de las leyes y regulaciones electorales.

En todo caso, cuando se confieren a la autoridad electoral atribuciones para dictar instrucciones o adoptar regulaciones, es conveniente observar ciertos principios, como por ejemplo:

• La obligada adhesión de la legislación electoral a principios electorales básicos, como el secreto del voto.

• Precisar claramente la naturaleza y el alcance de las atribuciones que se confieren a la autoridad electoral para emitir regulaciones o instrucciones.

• Establecer procedimientos que permitan a los contendientes interponer quejas o apelaciones en contra de regulaciones adoptadas y aplicadas por la autoridad electoral. El procedimiento debe permitir que las quejas y apelaciones sean resueltas de manera oportuna y efectiva.

• Expresar claramente la jerarquía legal de las regulaciones adoptadas por la autoridad electoral, incluyendo la precedencia de disposiciones constitucionales y legislativas.

• Definir con precisión las atribuciones discrecionales (“atribuciones inherentes”) de la autoridad electoral para promulgar instrucciones en situaciones de emergencia, incluyendo contingencias durante la jornada electoral.

Legislación electoral y códigos de conducta

Además de la legislación electoral formal, también se pueden incorporar otras instrucciones electorales relevantes en los códigos de conducta que pueden ser convenidos por varios partidos políticos y que generalmente son supervisados por la autoridad electoral. En algunos países esos códigos desempeñan un papel más importante que en otros. Pueden referirse a distintos aspectos de la elección, como las reglas de conducta de partidos y candidatos durante la campaña electoral, la conducta del partido en el gobierno para evitar que obtenga una ventaja indebida sobre otros partidos, o las autorregulaciones de los medios de comunicación. En algunos casos, un código de conducta contiene una serie de principios éticos con aplicación práctica, como el código de conducta para observadores electorales o para el personal del organismo electoral involucrado en la conducción de las elecciones. El estatus legal de esos códigos difiere de un país a otro, al igual que las consecuencias derivadas de su trasgresión.

También es pertinente que los códigos de conducta informales se revisen periódicamente con miras a verificar su conformidad con normas reconocidas internacionalmente. En algunas ocasiones el marco legal puede establecer los procedimientos o mecanismos aplicables para atender quejas y disputas derivadas de violaciones a los códigos de conducta. Obviamente ese tipo de disposiciones difieren de un país a otro, tanto en contenido como en detalles, y pueden afectar la forma como se hace cumplir el código de conducta. Por ejemplo, el marco legal de un país puede ofrecer mecanismos de mediación o de resolución de controversias para manejar infracciones al código de conducta o disputas derivadas de ello.

Entre los principios generales que pueden incorporarse en un código de conducta de los administradores electorales, se pueden considerar los siguientes:

• Demostrar respeto por la ley.

• Neutralidad y no partidismo.

• Transparencia.

• Profesionalismo.

• Servicio al elector.

A su vez, un código de conducta para los observadores electorales puede considerar los siguientes principios generales:

• Reconocimiento y respeto por la soberanía del Estado huésped.

• Neutralidad y no partidismo.

• Concepción y revisión integral de la elección, considerando todas las circunstancias relevantes.

• Transparencia en la observación.

• Observación precisa, profesional e integral.

Lista de control

• ¿Es el marco legal objetivo, claro, transparente y de fácil acceso al público?

• ¿Están salvaguardados por disposiciones constitucionales los derechos electorales fundamentales, como el derecho al voto, el de registrarse como elector y el de contender para un cargo público?

• ¿Se han revisado todas las leyes electorales aplicables, incluyendo la Constitución, la legislación electoral general y específica, las leyes relativas a ciudadanía, partidos políticos y financiamiento de campañas, medios de comunicación e información pública, sanciones penales aplicables en caso de violaciones a la ley electoral?

• ¿Forman los códigos de conducta parte del marco legal de las elecciones?, de ser así ¿han sido revisados para asegurar que se ajusten y contribuyan al objetivo general de organizar elecciones libres y transparentes?

• ¿Asegura el marco legal que las instrucciones y directrices adoptadas por todos los organismos electorales sean compatibles con las disposiciones constitucionales y de la legislación electoral?

• ¿Garantiza el marco legal que las disposiciones relativas a las elecciones nacionales, subnacionales (provinciales o estatales) y locales sean armónicas entre sí?

• ¿Fue promulgada alguna parte de la legislación electoral justo antes de las elecciones sin ofrecer tiempo suficiente para su examen y debate?

3. El sistema electoral

Es conveniente que la selección del sistema electoral asegure que se satisfagan las normas internacionales para elecciones democráticas referentes a las instituciones integradas por elección popular, a la frecuencia de las elecciones y a la organización de las divisiones electorales.

Es importante que la selección de un sistema electoral garantice que el marco legal atienda de manera apropiada las divisiones políticas de la sociedad, de tal forma que los principales conflictos y diferencias entre los distintos grupos sociales sean conciliados a través del sistema de representación política. Con ello se garantiza la inclusión y representación política. Por consiguiente, se puede llevar a cabo un mejor proceso de selección del sistema electoral si primero se identifican los objetivos particulares que se desea alcanzar (por ejemplo, proporcionalidad de los resultados, fuerte representación a nivel de distritos) y, partiendo de esta base, se considera cuál de los sistemas electorales disponibles sería el más apropiado a la luz de las condiciones sociales, políticas, geográficas e históricas específicas del país.

Selección del sistema electoral

Seleccionar un sistema electoral es una de las decisiones institucionales más importantes para cualquier democracia. Un sistema electoral puede ayudar a “estructurar” resultados específicos, como fomentar la cooperación y la conciliación en una sociedad dividida. Un sistema electoral está conformado por el conjunto de reglas y procedimientos a través del cual los votos emitidos en una elección son convertidos en escaños o cargos obtenidos en una legislatura o algún otro cargo público (por ejemplo, la Presidencia). Los sistemas electorales también pueden influir sobre otros componentes del sistema político (por ejemplo, el desarrollo del sistema de partidos), así como resultar relevantes para el vínculo que se establece entre los ciudadanos y sus líderes (por ejemplo, rendición de cuentas, representación y responsabilidad política). Por consiguiente, los sistemas electorales generan algunas consecuencias de largo plazo para la gobernabilidad democrática.

Un sistema electoral cumple tres tareas básicas:

• Convertir los votos emitidos en escaños obtenidos en una cámara legislativa.

• Actuar como el conducto a través del cual la población puede someter a sus representantes a un proceso de rendición de cuentas.

• Otorgar incentivos a quienes contienden por el poder para diseñar sus exhortos al electorado en formas distintas. En sociedades divididas, por ejemplo, donde la lengua, la religión, la raza o alguna otra forma de origen étnico representan una división política fundamental, un sistema electoral específico puede premiar a los partidos y candidatos que actúan de una manera cooperativa y conciliadora con grupos rivales, o pueden castigarlos y únicamente premiar a quienes sólo actúan en función de los intereses de su propio grupo.

Por lo tanto, el proceso de selección del sistema electoral de un país es el fundamento sobre el cual se estructura el marco legal de una elección. La aplicación de un sistema electoral específico dentro de un contexto nacional particular puede tener un impacto significativo, positivo o negativo, en el desempeño electoral de los distintos contendientes políticos. Si existen dudas sobre la idoneidad de un determinado sistema electoral para un país, puede resultar útil examinar los resultados de las elecciones previas, con miras a identificar si, por ejemplo, el partido gobernante se beneficia significativamente a costa de los otros partidos o si algunos componentes del sistema distorsionan de manera sensible las normas internacionales o los resultados de la elección. Por ejemplo, en un sistema de representación

proporcional (RP) donde la ley fija una barrera legal para acceder a escaños en la legislatura, este porcentaje puede ser “ajustado” para beneficiar a ciertos partidos o afectar a otros, e incluso llevarse al extremo de propiciar la eliminación de algunos de ellos.

Frecuentemente los sistemas electorales son clasificados de acuerdo con su proporcionalidad, esto es, de la forma como convierten votos en escaños. Una clasificación convencional suele dividir a los sistemas en tres grandes grupos: de pluralidad o mayoría, semiproporcionales y proporcionales. Los sistemas de pluralidad-mayoría normalmente ponen más énfasis en el principio de representación local que en el de proporcionalidad, mediante el uso de pequeños distritos uninominales. En contraste, los sistemas de RP normalmente utilizan grandes distritos plurinominales y reportan resultados más proporcionales. Los sistemas proporcionales ofrecen otros enfoques, así como varias combinaciones de modelos de pluralidad y proporcionalidad (como los modelos “mixtos”) en los que parte de la legislatura es integrada vía RP y la otra parte en distritos uninominales, lo que se ha convertido en una selección común en muchas democracias emergentes a lo largo de la última década.

No existe un sistema electoral apropiado para todos los casos ni una norma universalmente reconocida que así lo predique. La selección de un sistema electoral necesita tomarse teniendo en mente los objetivos deseados. Los efectos que los diferentes sistemas electorales pueden generar son, en última instancia, contextuales y dependen de las divisiones y los conflictos específicos de cada sociedad. Si bien es probable que algunos sistemas electorales generen resultados electorales más proporcionales que otros, las consecuencias globales de los sistemas electorales dependen en muy buena medida de las condiciones específicas de cada contexto.

Durante el proceso de revisión de un sistema electoral es importante considerar si el país está profundamente dividido en términos políticos, religiosos o étnicos y si las minorías están representadas de manera apropiada y equitativa en el sistema político. Si un país tiene algún problema particular, que puede ser directamente atribuido a la selección de un determinado sistema electoral o remediado mediante el uso de uno nuevo o de reformas al existente, es conveniente que las ventajas y desventajas de los distintos sistemas electorales sean detalladas dentro de las recomendaciones formuladas para resolver las inequidades prevalecientes (para más detalles ver el Manual de IDEA internacional para el Diseño de Sistemas Electorales).

Instituciones elegidas popularmente y frecuencia de las elecciones

En un sistema federal existen tanto una legislatura nacional como legislaturas provinciales o estatales y es posible que en uno o ambos niveles existan además legislaturas bicamerales. Algunas veces el mandato de la autoridad electoral o el alcance de la legislación electoral incluyen disposiciones para las elecciones a nivel local o municipal. En países donde el jefe del Ejecutivo (presidente) es elegido de manera directa o a través de un colegio de representación elegido directamente (por ejemplo, en los Estados Unidos), la legislación electoral puede incluir también disposiciones relativas a la elección de esa institución. Normalmente la regulación de las elecciones para cargos dentro de los partidos políticos no queda comprendida dentro del mandato de la legislación y la autoridad electoral pero, en ambos casos, también es recomendable evaluar este asunto.

Como principio general, las normas internacionales requieren que todos los escaños en al menos una de las cámaras de la legislatura nacional sean elegidos libremente mediante elecciones populares, realizadas a intervalos regulares establecidos por la ley, que en la práctica son de hasta seis años. Sin embargo, puede haber situaciones en las que un país esté buscando su admisión a una determinada organización internacional, o sea signatario de un determinado instrumento internacional; en ese caso puede resultar necesario que celebre elecciones directas o populares para otro tipo de instituciones, dentro de otros intervalos especificados

Disposiciones especiales para grupos subrepresentados

En muchos países el sistema electoral considera disposiciones orientadas a promover la inclusión de grupos históricamente subrepresentados en las instituciones integradas por sufragio popular. Con mayor frecuencia esto se lleva a cabo para apoyar la elección de mujeres, minorías étnicas y lingüísticas. Este tipo de disposiciones suele adoptar algunas de las siguientes formas:

• Escaños reservados: un determinado porcentaje de escaños sólo puede ser ocupado por candidatos provenientes de grupos históricamente subrepresentados y, en algunos casos, sólo pueden ser elegidos por electores de esos grupos.

• Reglas relativas a la selección y postulación de candidatos: se exige a los partidos que coloquen al frente a un determinado número o porcentaje de candidatos procedentes de grupos históricamente subrepresentados.

Cuando existen ese tipo de disposiciones e independientemente de que sean transitorias o permanentes, es indispensable que la ley precise claramente a qué grupo están dirigidas y que determine qué mecanismo se ha de emplear para asegurar su aplicación. En todo caso, es conveniente que esas disposiciones sean analizadas cuidadosamente para asegurar que no generen exclusiones de las instituciones integradas por sufragio popular.

Lista de control

• ¿Prevé el marco legal que todos los escaños de al menos una cámara de la legislatura nacional sean integrados mediante elecciones populares y directas, y celebradas a intervalos regulares y razonables fijados por la ley?

• ¿Considera el marco legal de manera expresa y clara una fórmula electoral para convertir los votos en escaños?

• ¿Se ha efectuado algún ajuste a la barrera legal para acceder a escaños en la legislatura que pueda beneficiar a algún partido o partidos a expensas de otros?

• ¿Es aceptable la duración del mandato establecido para cada institución?

• ¿Tiene el país minorías políticas, religiosas o étnicas fuertemente divididas? ¿El sistema electoral acentúa esas diferencias?

4. Delimitación de distritos electorales

Es conveniente que el marco legal para las elecciones busque asegurar que los límites de las demarcaciones o distritos electorales sean trazados de tal forma que cumplan en el mayor grado posible con el objetivo de conferir igual peso a cada voto para garantizar una efectiva representación.

Es necesario que el marco legal se haga cargo del asunto de cómo han de ser definidos y trazados los distritos electorales que le otorgan soporte a la representación. La extrema importancia de esta materia propicia que con frecuencia forme parte de las disposiciones constitucionales de un país. De ahí que sea recomendable que el marco legal que rige la delimitación de distritos electorales determine:

• La frecuencia con que se ha de llevar a cabo el ajuste de las demarcaciones electorales (redistritación).

• Los criterios para llevarlo a cabo.

• El nivel de participación pública en el proceso.

• El papel específico de los poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo en el proceso.

• A quién corresponde la autoridad final en el proceso de delimitación de los distritos electorales.

Hay distintas formas para delimitar los distritos electorales. Toda vez que este ejercicio es muy sensible desde un punto de vista político, en muchos países no está involucrado el organismo electoral. Con frecuencia, el proceso está a cargo de una comisión especial, y el organismo electoral se limita a brindarle el apoyo requerido. La comisión puede integrarse de distintas formas, como las siguientes:

• Representantes de los partidos políticos;

• Individuos independientes sin vínculos partidistas, como los jueces;

• Expertos –demógrafos, geógrafos, cartógrafos o especialistas en estadística–; o

• Una combinación de las categorías anteriores.

El elemento más importante que distingue a los sistemas electorales es la forma como se distribuyen los escaños del Poder Legislativo. La distribución puede hacerse:

• Entre los candidatos que reciban la mayoría relativa de la votación;

• Entre los candidatos que reciban la mayoría absoluta de la votación; o

• De manera proporcional sobre la base de los votos emitidos por cada partido o candidato.

Desde luego, el objetivo general de todos estos sistemas electorales es presumiblemente el mismo: transformar la voluntad general del electorado en un gobierno representativo. La delimitación de distritos en cada uno de estos tipos de sistema electoral produce un resultado diferente, pero cada uno debe asegurar que se cumplan ciertos principios básicos en su aplicación. La norma internacional ideal

para llevar a cabo este ejercicio reside en la igualdad del poder de cada voto para conformar una representación efectiva.

Si bien las prácticas de delimitación de los distritos electorales –o de redistritación como también se les denomina– varían considerablemente de un país a otro, hay tres principios universales que las guían:

• Representatividad;

• Igualdad en la fuerza del voto; y

• Reciprocidad y no discriminación.

Representatividad

Los límites de los distritos electorales deben trazarse de tal forma que los grupos de electores que los integran sientan que los candidatos que tengan la oportunidad de elegir los representan genuinamente. Esto normalmente significa que los distritos electorales deben coincidir tanto como sea posible con las comunidades de interés. Las comunidades de interés pueden ser definidas de distinta forma. Pueden ser divisiones administrativas, conglomerados étnicos o raciales o entidades geográficas naturales (como islas) delimitadas por fronteras físicas. Si los distritos electorales no están integrados por comunidades de interés, como quiera que se les defina, puede ser muy difícil que un solo candidato represente al electorado en su conjunto. Sin embargo, este principio a menudo será difícil de satisfacer, especialmente en distritos plurinominales de gran magnitud o cuando todo el país constituye un solo distrito.

Igualdad en la fuerza del voto

Los distritos deben ser trazados de tal forma que los grupos de electores sean relativamente equivalentes en términos de fuerza electoral, lo que se refleje en el hecho de que cada voto emitido tenga el mismo peso en el mayor grado posible. Los distritos electorales con una población equivalente permiten que los electores tengan un voto de igual peso en la elección de sus representantes, pero este ideal no siempre se cumple en la práctica, sobre todo porque suelen aplicarse simultáneamente otros principios alternos.

Reciprocidad y no discriminación

Es muy conveniente que el procedimiento para delimitar los distritos electorales esté claramente especificado en el marco legal de tal forma que las reglas que rijan el proceso sean siempre las mismas, independientemente de quien tenga la responsabilidad de fijarlas. Si el proceso de redistritación ha de ser no partidista, entonces se debe impedir a todos los partidos tratar de distorsionar el resultado. Si se permite que las inquietudes políticas intervengan en el proceso, entonces se debe dar a todos los partidos políticos la misma posibilidad de acceso. Si corresponde al Poder Legislativo trazar las demarcaciones, entonces el partido político con mayoría en el Congreso tendrá la posibilidad de controlar el proceso. Las reglas deben ser claramente entendidas y deben resultar aceptables para todos los partidos políticos y participantes en el proceso de revisión de los distritos electorales.

También es importante que la legislación electoral especifique bajo que circunstancias el número de electores de un distrito puede desviarse del “criterio de igualdad” establecido. Por lo tanto, se requiere que el marco legal estipule que los distritos electorales sean trazados de tal forma que cada uno de ellos tenga aproximadamente la misma población con el fin de asegurar la igualdad del sufragio en el mayor grado posible (en los casos en donde no exista un registro electoral permanente, es posible que no se

cuente con cifras exactas del número de electores, de ahí el uso del término “aproximadamente la misma población”). Sin embargo, esto no excluye la ponderación de factores tales como las barreras naturales, las comunicaciones, las facilidades de acceso para los electores o las fronteras administrativas e históricas preexistentes. Se debe tener cuidado para asegurar que la desviación promedio de un distrito a otro se dé dentro de rangos aceptables y claramente acotados.

Lo ideal es que el marco legal disponga que las instituciones o personas encargadas de trazar los límites electorales no tengan vínculos partidistas, que sean independientes, profesionales e imparciales. Si no es el caso, la alternativa es permitir a todos los partidos políticos representados en el Congreso tomar parte en el proceso de redistritación. El marco legal también debe promover el mayor grado de participación pública en el proceso.

El tratamiento que se da a las impugnaciones en contra de las decisiones relativas a la revisión de los distritos electorales varía de un país a otro, en algunos casos se permiten y en otros no. Dependiendo de las necesidades históricas y específicas de cada país, cualquier enfoque es aceptable en la medida en que no resulte discriminatorio y se aplique de la misma forma en todas las situaciones.

Lista de control

• ¿Avala el marco legal el principio de igualdad del voto al trazar los distritos electorales con un número más o menos equivalente de electores?

• ¿Ofrece también el marco legal criterios objetivos para apartarse de la norma de “igualdad” a partir de factores geográficos, límites administrativos o históricos existentes u otros elementos bien definidos?

• ¿Prevé el marco legal que corresponda a una institución o grupo de personas imparcial, independiente y profesional la responsabilidad de llevar a cabo la delimitación de los distritos?

• ¿Existe un amplio consenso y apoyo entre los partidos políticos en relación a la demarcación actual de los distritos electorales?

• ¿Dispone claramente el marco legal las razones susceptibles de activar un proceso de revisión y ajuste de los distritos electorales?

• ¿Los límites distritales existentes favorecen al partido en el gobierno?

• ¿Participa el organismo electoral en el proceso de redistritación? ¿Es posible que esto vulnere la imparcialidad e independencia del organismo electoral?

• ¿Prevé el marco legal mecanismos de impugnación contra las decisiones relativas a la redistritación?

5. El derecho a elegir y ser elegido

Es conveniente que el marco legal garantice que todos los ciudadanos elegibles dispongan del derecho universal e igual al sufragio así como al de contender en las elecciones sin ningún tipo de discriminación.

El reconocimiento formal a nivel constitucional o legislativo del derecho de los ciudadanos a votar y a contender por cargos públicos es común en los estados democráticos y no sólo cumple una función sustantiva, sino que además es susceptible de generar confianza. Estos derechos están a menudo sujetos a ciertos requisitos, en la medida en que la mayoría de los estados los condicionan a ciertas exigencias de ciudadanía, edad y residencia. Es conveniente que quienes llevan a cabo la revisión del marco legal de un país miren cuidadosamente tras el velo de esas restricciones para comprobar si no existe alguna motivación oculta. Por ejemplo, cuando un ciudadano sentenciado por traición no puede votar, en el contexto de un alud de sentencias de ese tipo sólo contra líderes de la oposición por un tribunal aparentemente “manipulado”, puede resultar cuestionable la validez de esa disposición. La negación de los derechos electorales por delitos políticos añejos también puede resultar cuestionable. Incluso, reglas aparentemente tan simples y claras como las que niegan el derecho al voto por “incapacidad mental” pueden requerir un serio examen.

El acceso efectivo al voto puede ser tan importante como el derecho mismo, porque un derecho que no puede ser ejercido es un derecho denegado. Por ejemplo, cuando los electores no cuentan con facilidades para la emisión del voto o cuando la identificación del elector en los sitios de votación es extremadamente compleja, esto puede terminar por privar al elector de su derecho al voto. Cuando se pide un depósito monetario desproporcionado para poder ser inscrito como candidato, esto puede efectivamente privar a los candidatos con menores recursos de la capacidad de disputar libremente una elección. Con frecuencia, no se pueden ofrecer facilidades para la emisión del voto a los ciudadanos expatriados, si bien esta restricción debe ponderarse a la luz de, por ejemplo, la capacidad de un país pobre para hacerlo. Por otra parte, dependiendo del desarrollo económico y tecnológico de un país, se puede considerar la posibilidad de ofrecer el acceso al voto a los ciudadanos a través del servicio postal o de internet.

Sufragio universal y equitativo

Una norma internacional fundamental es la de garantizar el sufragio universal y equitativo a todos los ciudadanos. El derecho a ser elegido como miembro de un órgano legislativo, o como presidente, puede requerir una edad superior a la mayoría, pero debe ser garantizado a todos los ciudadanos sin discriminación alguna.

No discriminación

Corresponde al marco legal asegurar que todo ciudadano, a partir de cierta edad, tenga derecho al sufragio y que pueda ejercer efectivamente ese derecho sin discriminación alguna y sobre la base de igualdad ante la ley. No se debe permitir que algún tipo de discriminación basada en razones de raza, color, género, idioma, religión, opiniones políticas, pertenencia a una minoría nacional, propiedad o nacimiento prive a un ciudadano del derecho al voto o de contender por un cargo popular.

Vigilancia de las restricciones al sufragio

El marco legal debe precisar claramente bajo qué circunstancias pueden ser restringidos o suspendidos los derechos electorales de una persona, de qué forma y en qué grado. Cualquier limitación o restricción al derecho de votar o a ser votado sólo se puede justificar en circunstancias excepcionales o de acuerdo

con principios acordados. Los países han enfrentado de manera distinta la cuestión de concederle derechos electorales a los convictos. En algunos casos se impone una prohibición total para registrar como elector a cualquier persona que haya sido condenada por cualquier delito; en otros se restringen esos derechos cuando la sentencia es por determinados delitos y/o cuando la sentencia excede determinado periodo; en unos más no se impone restricción alguna a los convictos. Es principio de justicia natural que cualquier ciudadano inhabilitado para votar lo sepa por anticipado. Esas inhabilitaciones deben estar claramente indicadas en el marco legal y no estar sujetas a la discrecionalidad de alguna institución o persona. Se requiere una vigilancia y un cuidado especial toda vez que el derecho al voto constituye un derecho humano fundamental.

Lista de control

• ¿Se garantiza a todos los ciudadanos que han alcanzado la mayoría de edad el derecho al sufragio universal y equitativo?

• ¿Asegura el marco legal que los derechos electorales sean ejercidos de manera no discriminatoria y sobre la base del principio de igualdad ante la ley?

• ¿Existen algunas limitaciones o restricciones al derecho al sufragio y, de ser así, están claramente justificadas por circunstancias excepcionales o basadas en normas reconocidas?

6. Organismos electorales

Es conveniente que el marco legal disponga que el organismo depositario de la autoridad electoral (OAE) se integre y opere de una manera que asegure la independencia e imparcialidad en la administración de las elecciones.

Panorama general

El manejo de la administración electoral en algunas democracias establecidas suele estar a cargo de oficiales gubernamentales a nivel nacional o local, cuya neutralidad e imparcialidad son generalmente aceptadas por el electorado. Los tribunales ordinarios se encargan de resolver las disputas, toda vez que cuentan con una tradición de neutralidad e imparcialidad y disfrutan de la confianza del electorado.

En las democracias emergentes se advierte una creciente tendencia a establecer organismos de administración electoral (OAE) independientes. Esto suele considerarse como un paso importante para forjar una tradición de independencia e imparcialidad, así como para generar confianza del electorado y los partidos políticos en los procesos electorales. Sin embargo, como no existe una norma internacionalmente reconocida en esta materia, en esta sección el término “organismo electoral independiente” implica un organismo electoral autónomo e imparcial.

Para que un OAE sea creíble y efectivo, debe contar con fondos suficientes y oportunos, así como con recursos humanos (oficiales electorales) imparciales e independientes.

Administrar elecciones democráticas requiere que el organismo electoral sea, y parezca, imparcial e independiente del gobierno y de cualquier otro interés. Éste es un tema crítico, toda vez que la maquinaria de administración electoral toma y ejecuta importantes decisiones que pueden influir en el resultado de las elecciones. Las circunstancias políticas específicas de cada país deben ser tomadas en cuenta cuando se evalúe el marco legal que rige a los organismos electorales.

Integración de los organismos electorales

Es conveniente que el marco legal determine el tamaño, composición y requisitos para formar parte del organismo electoral, así como los procedimientos para la designación y remoción de sus integrantes. Todos estos factores afectan la independencia e imparcialidad del organismo electoral. Entre los elementos que se pueden tomar en cuenta para la integración del organismo electoral, se encuentran los siguientes.

Estructura de los organismos electorales

Es conveniente que la estructura administrativa establecida por el marco legal incluya un organismo a nivel central o nacional con autoridad y responsabilidad exclusiva sobre cualquier organismo electoral subordinado. Puede haber organismos electorales subordinados de menor jerarquía, a nivel provincial o estatal en una federación, o de distritos o demarcaciones electorales, dependiendo de la magnitud de la jurisdicción electoral y del nivel de comunicaciones existente. El que se requieran organismos electorales adicionales de carácter intermedio dependerá del sistema electoral y de los factores geográficos y demográficos del país. En todo caso, es conveniente evitar la creación de organismos electorales superfluos o innecesarios. El núcleo básico de la estructura electoral lo constituyen las mesas de votación. Es clave que el marco legal defina con precisión y claridad la relación entre el organismo central y los organismos de menor jerarquía, así como entre todos ellos y la autoridades gubernamentales competentes, de ser el caso.

Autoridad y responsabilidad

La autoridad y responsabilidad de los organismos electorales a cada nivel deben estar claramente definidos en el marco legal y aclarar las siguientes interrogantes:

• ¿Cómo se integra cada organismo electoral?

• ¿Cómo ejerce sus responsabilidades?

• ¿Cuál es el quórum requerido para su funcionamiento?

• ¿Cuáles son las reglas de votación para la toma de decisión?

• ¿Cómo se hacen públicas sus decisiones?

• ¿Cuáles son los procedimientos precisos y transparentes para el ejercicio de sus responsabilidades, de tal forma que puedan ser ejecutadas de manera fluida?

Integración y requisitos

Siempre que sea posible, es recomendable designar a profesionistas familiarizados con el marco legal de las elecciones como responsables de su administración. Un requisito común es que al menos algunos de sus integrantes, en cada nivel, tengan alguna formación o experiencia de carácter jurídico. Ese requisito es razonable pero puede generar problemas para los organismos de menor jerarquía y los sitios de votación. Los organismos electorales conformados por representantes de partidos políticos también tienen ventajas y desventajas. Las disposiciones que exigen que en la integración del organismo electoral participen representantes partidistas o jueces, que en última instancia son designados por el partido gobernante, evidentemente pueden impactar la independencia e imparcialidad del organismo electoral.

Generalmente, las personas que cuentan con credibilidad política, como los representantes de la sociedad civil o los miembros del Poder Judicial, pueden resultar apropiadas para integrar el organismo electoral. Cualquier conflicto de intereses, especialmente cuando el organismo está integrado de manera partidista, debe ser revelado por anticipado por los miembros designados. También es conveniente que la edad para el retiro de los miembros del organismo electoral sea análoga a la de los jueces de más alto rango del país, si bien también a los jueces retirados se les podría considerar para estos cargos.

Duración

Lo óptimo es que el organismo electoral funcione de manera permanente y no sólo durante un lapso previo a las elecciones. Sobre todo si tiene la responsabilidad de preparar y mantener el registro electoral, es conveniente que la ley determine que el organismo electoral desarrolle actividades permanentes, o al menos periódicas, para mejorarlo y mantenerlo actualizado, tenerlo listo para las elecciones y fortalecer al sistema. Sin embargo, es usual que los organismos electorales de menor jerarquía, sobre todo los comités o grupos encargados de los sitios de votación, tengan carácter temporal, sean integrados poco antes de la elección y dejen de funcionar una vez que los resultados han sido publicados o ha concluido el proceso de resolución de impugnaciones.

También se sugiere que la duración del encargo sea escalonada para garantizar continuidad en los trabajos del organismo. El marco legal debe especificar los fundamentos y procedimientos de remoción para proteger a sus miembros de cualquier exclusión arbitraria y brindarles inmunidad en relación con

el desempeño de sus responsabilidades legales, así como incluir disposiciones que impidan que las remuneraciones de sus miembros puedan ser manipuladas por el gobierno. Además es necesario que el marco legal establezca el principio general de que la duración del encargo no puede alterarse en detrimento de sus miembros mientras cumplen con su periodo. La ley también debe especificar los derechos de los integrantes, incluyendo el de recibir de manera oportuna y adecuada notificación para la celebración de reuniones, el de acceder a todos los documentos del organismo electoral y el de participar en todas sus reuniones. Algunos países también ofrecen a los miembros del organismo inmunidad en el ejercicio de sus funciones, para permitirles llevar a cabo sus deberes y responsabilidades de manera eficiente y sin temor a represalias.

Financiamiento

Es importante que el marco legal disponga que todos los organismos electorales sean instalados o integrados de manera oportuna antes de una elección y que reciban el financiamiento necesario para su operación. Es crucial que el marco legal incluya disposiciones sobre la forma como se financiarán las actividades permanentes de los organismos electorales. Algunos de los principales métodos para financiar las operaciones electorales son:

• El presupuesto es asignado al organismo electoral a través de una agencia o departamento gubernamental (aunque en algunas democracias emergentes este mecanismo no ha operado de manera satisfactoria).

• El presupuesto es directamente aprobado por el Parlamento sin la intervención de ninguna otra agencia, algunas veces por medio de un comité parlamentario permanente en donde estén representados todos los partidos.

• Se otorga un anticipo de un presupuesto global estimado, con algunas directrices para su ejercicio. Una vez que el organismo electoral ha empleado esos recursos en las actividades previstas, la legislatura aprueba el resto de la asignación.

• El organismo electoral tiene acceso directo y no controlado al tesoro estatal para financiar las elecciones y sólo informa al Parlamento después de una elección.

Deberes y funciones

Es conveniente que el marco legal defina con claridad los deberes y funciones del organismo electoral, entre los que se puede prestar particular atención a los siguientes:

• Asegurar que los oficiales electorales y todo el personal responsable de la administración electoral estén bien capacitados y actúen con imparcialidad e independencia de cualquier interés político;

• Asegurar que se establezcan con precisión los procedimientos de votación y que sean hechos del dominio público de manera oportuna;

• Asegurar que los electores sean informados y orientados respecto a los procedimientos electorales, los partidos políticos y los candidatos contendientes;

• Asegurar el registro de electores y que existan padrones actualizados;

• Asegurar el secreto del voto;

• Asegurar la integridad de la votación mediante medidas apropiadas para prevenir votos fraudulentos o ilegales; y

• Asegurar la integridad del proceso en lo que concierne a la transparencia en el conteo y escrutinio de los votos.

En algunos casos, los deberes y funciones de un organismo electoral también pueden comprender:

• Certificación de los resultados definitivos;

• Delimitación de los distritos electorales;

• Monitoreo y fiscalización del financiamiento y los gastos de campaña; e

• Investigación y asesoría al gobierno y/o al Parlamento, y relaciones internacionales.

Operación de los organismos electorales

Es importante que los OAE operen de manera independiente, transparente e imparcial. Una vez que el organismo electoral ha sido integrado, debe servir de manera imparcial a todos los ciudadanos y contendientes electorales. El objetivo primario del marco legal es el de guiar al organismo electoral y permitirle ofrecer al electorado una elección libre y justa. Para lograrlo, el organismo electoral debe llevar a cabo sus funciones en cada etapa del proceso electoral de una manera imparcial y eficiente.

Entre los atributos fundamentales de una elección libre y transparente y del organismo encargado de su organización, se pueden incluir los siguientes:

Independencia e imparcialidad

El funcionamiento de un organismo electoral no puede estar sujeto a la dirección de ningún otro partido político, autoridad o persona. Debe funcionar sin favoritismos o sesgos políticos. Debe ser capaz de operar libre de interferencias, simplemente porque cualquier denuncia de manipulación, percepción de sesgo o presunta interferencia tendrá un impacto directo no sólo en la credibilidad del organismo electoral, sino en la del proceso en su conjunto.

Eficiencia y efectividad

La eficiencia y la efectividad son componentes integrales de la credibilidad general de una elección. La eficiencia es clave para un proceso electoral en la medida en que los desperfectos y problemas técnicos pueden generar, y lo hacen, caos y quebrantos de la ley y el orden. La eficiencia y la efectividad dependen de varios factores, incluyendo el profesionalismo del personal, los recursos disponibles y, lo que es muy importante, del tiempo suficiente para organizar la elección y capacitar a los responsables de su conducción.

Profesionalismo

Es recomendable que las elecciones sean manejadas por un grupo especializado de expertos altamente capacitados y comprometidos que administren el proceso y sean empleados permanentes del organismo electoral.

Resolución de controversias imparcial y expedita

Es conveniente que el marco legal establezca un mecanismo para recibir, procesar y resolver todas las impugnaciones electorales de manera oportuna.

Transparencia

La credibilidad general del proceso electoral depende en buena medida de que todos los grupos relevantes (partidos políticos, gobierno, sociedad civil y medios de comunicación) sean conscientes y participen en el debate relacionado con la estructura y los procedimientos electorales. También es importante que entre estos grupos se produzca un debate informado sobre el funcionamiento del organismo electoral. En este sentido, el valor de una consulta, comunicación y cooperación constantes entre el organismo electoral, los partidos políticos y las instituciones sociales adquiere una gran importancia.

Lista de control

• ¿Dispone el marco legal que la autoridad electoral sea integrada de manera independiente e imparcial?

• ¿Protege el marco legal a los miembros del organismo electoral de una remoción arbitraria?

• ¿Establece el marco legal que el organismo electoral opere de manera independiente, imparcial y transparente? ¿Existen disposiciones en el marco legal que puedan impedir que el organismo electoral funcione de esa manera?

• ¿Define claramente el marco legal la autoridad y responsabilidad de cada nivel del organismo electoral y sus relaciones entre sí, así como con otros organismos gubernamentales y autoridades ejecutivas?

• ¿Prevé el marco legal una oportunidad adecuada para que se revisen o modifiquen las decisiones del organismo electoral?

• ¿Dispone el marco legal la continuidad de la administración electoral al escalonar el periodo de duración del cargo de los miembros del organismo electoral?

• ¿Dispone el organismo electoral de tiempo suficiente para organizar las elecciones, especialmente en sus niveles operativos?

• ¿Considera el marco legal que el organismo electoral disponga de fondos suficientes y oportunos para cumplir sus funciones?

7. Registro de electores

Es muy importante que el marco legal establezca disposiciones para que el registro de electores sea administrado de manera transparente y precisa, proteja el derecho de los ciudadanos para registrarse, y prevenga un registro o exclusión ilegal o fraudulenta de las personas.

Transparencia

Se viola el derecho al voto si el marco legal dificulta que una persona se registre para votar, ya que normalmente la persona que no está registrada no puede votar. El derecho al voto también se viola si el marco legal no garantiza la confiabilidad del registro de electores o facilita una votación fraudulenta. La norma internacional para el registro electoral es que resulte integral, incluyente, preciso y actualizado, y que el proceso sea totalmente transparente. El proceso debe facilitar el registro de un elector calificado, y evitar al mismo tiempo el registro de personas inelegibles. Éstas son algunas de las cuestiones fundamentales que es conveniente definir en el marco legal:

• Requisitos de ciudadanía y edad;

• Requisitos de residencia;

• Método de registro;

• Procedimiento para atender objeciones e impugnaciones;

• Identificación de electores; y

• Documentación requerida.

Todo ello debe estar claramente estipulado, determinado de manera objetiva y no estar sujeto a una decisión arbitraria.

La transparencia requiere que el registro de electores se base en un documento público que pueda ser monitoreado y puesto a disposición de cualquier interesado para su inspección sin costo alguno. Por lo tanto, es conveniente que el marco legal especifique claramente quién puede revisar los registros electorales, cómo se debe llevar a cabo la inspección y los tiempos en que están disponibles para un escrutinio público. También debe especificar quién está autorizado para solicitar cambios, adiciones o exclusiones, el procedimiento para ello y durante qué periodo se pueden llevar a cabo. Las solicitudes de cambio, adiciones o exclusiones sólo pueden ser limitadas durante un determinado periodo previo a la elección con el fin de integrar los registros definitivos.

No se debe limitar a una persona la posibilidad de solicitar modificaciones que se relacionen con su registro. Cuando se permite a alguien presentar una solicitud que afecta a otra persona, ésta debe ser notificada de la solicitud y tener la oportunidad de responder lo que a su interés convenga. Los cambios, adiciones o exclusiones sólo deben llevarse a cabo a partir de la presentación de documentación específica y de acuerdo con el procedimiento establecido en la legislación. Antes de integrar el registro definitivo, se debe notificar del periodo de inspección a todos los partidos políticos, además de al público en general, y ofrecer acceso a los registros para que puedan verificarlos y formular las objeciones o propuestas procedentes. Las decisiones relacionadas con cualquier solicitud deben

tomarse de manera expedita y estar sujetas a un proceso de revisión, todo ello dentro de plazos puntualmente previstos por la ley.

En el marco legal se puede establecer si la responsabilidad del procedimiento de registro recae en el individuo –registro pasivo, donde el elector tiene la responsabilidad de acercarse a la autoridad para gestionar su registro–, o en el Estado –registro activo, donde el Estado, el organismo electoral o cualquier otra institución autorizada envía a sus representantes a realizar visitas domiciliarias para registrar a los electores–. En algunos casos la responsabilidad puede ser una combinación de ambas modalidades. Sin embargo, en todo caso, la responsabilidad final por la precisión del registro reside en una autoridad estatal a nivel central o local o en el organismo electoral, quien debe asegurar que los registros sean mantenidos de manera transparente y precisa. Esto debe tanto facilitar y proteger el derecho de los ciudadanos a registrarse, como prevenir el registro ilegal o fraudulento.

En el marco legal deben establecerse las disposiciones para que el registro se actualice sistemáticamente, sea corregido de manera transparente y brinde a los contendientes electorales y a los votantes la oportunidad de verificar su precisión. También es importante que establezca que los registros sean actualizados, ya sea de manera permanente o periódica, dentro de un plazo límite previo a las elecciones.

Protección de la información personal

Con frecuencia el marco legal requiere que una persona revele a la autoridad cierta información al momento en que se registra como elector o candidato. La legislación relacionada directamente con el registro electoral no debe permitir el uso o la difusión de dicha información personal para ningún propósito distinto al del ejercicio del derecho al voto. Esto comprende disposiciones relacionadas con las huellas digitales, fotografías, número de identificación personal, origen étnico o cualquier otro factor que pueda resultar discriminatorio o plantearle riesgos de daño personal al elector. Las disposiciones legales deben especificar qué tipo de información personal será enlistada públicamente en el registro electoral. Como alternativa, algunos países se apoyan en el registro civil como base en el registro electoral.

La legislación también debe precisar claramente los usos permitidos para la información obtenida de la inspección de los registros electorales y si esa información puede ser utilizada para propósitos distintos a los de impugnar el registro de un elector en específico. En particular, la ley debe establecer si esa información puede o no ser utilizada para actividades de campaña por los partidos políticos y candidatos, para indagaciones policiales, para propósitos comerciales o de otro tipo. El marco legal también debe establecer las sanciones en caso de uso indebido de la información obtenida de los registros electorales.

Lista de control

• ¿El procedimiento garantiza un registro electoral preciso? ¿Es transparente?

• ¿Contiene el marco legal disposiciones para una actualización regular y oportuna del registro electoral antes de cada elección?

• ¿Están indicados los requisitos para el registro en una forma clara e inequívoca?

• ¿Establece claramente la ley qué documentos son necesarios para registrarse como elector?

• ¿Están establecidas de manera clara e inequívoca las disposiciones para impugnar una decisión relativa al registro?

• ¿Se establece claramente el periodo para impugnar una decisión?

• ¿Están los electores protegidos contra una revelación pública injustificada de sus datos personales?

8. Acceso de partidos y candidatos a la papeleta de votación

Es indispensable que el marco legal garantice que todos los partidos políticos y candidatos compitan sobre la base de un trato igualitario.

Es conveniente que el marco legal distinga entre el procedimiento de registro de los partidos políticos en general y las reglas que rigen el acceso a las papeletas de votación en un periodo electoral. Muchos de los requisitos para tener acceso a las papeletas de votación pueden ser los mismos que para iniciar el registro de un partido (un determinado número de firmas de adhesión, un depósito, cierta cobertura geográfica, etc.), pero el marco legal puede hacer que el procedimiento de acceso a las papeletas de votación para los partidos registrados sea más simple, o incluso automático.

Tratamiento igualitario

Es importante que el marco legal consagre el derecho de todos los individuos y grupos de constituir, en plena libertad, sus propios partidos u organizaciones políticas con garantías legales que les permitan competir sobre la base del principio de un tratamiento igualitario ante la ley. Consecuentemente, en el marco legal se deben establecer reglas igualitarias para el reconocimiento y registro de todos los partidos políticos, independientemente de su ideología. Una vez registrados, todos los partidos políticos deben ser tratados de igual forma para efectos de acceso a la papeleta de votación. Así mismo, y dentro de los términos fijados por el sistema electoral, se debe proteger el derecho de los individuos para competir como candidatos independientes o no afiliados.

Registro de partidos políticos

En el marco legal se pueden fijar los fundamentos para el registro de los partidos políticos. Para tal efecto, se pueden estipular claramente los días de inicio y conclusión del periodo de registro, o bien indicar si el registro está abierto de manera permanente; especificar cuándo, cómo y dónde se deben llevar a cabo los trámites de registro; y exponer el procedimiento de verificación correspondiente. Cuando el marco legal exija la presentación de firmas de adhesión como requisito de procedencia de la solicitud de registro, será necesario dar un lapso razonable para la obtención de estas firmas y para su consecuente verificación. El marco legal debe garantizar uniformidad en el proceso de registro de tal forma que se apliquen los mismos procedimientos a todos los partidos por igual.

Las bases para rechazar una solicitud de registro deben partir de criterios objetivos claramente indicados en el marco legal, junto con los mecanismos para objetar o impugnar una decisión en ese sentido.

Acceso a las papeletas de votación

Los partidos políticos registrados pueden tener acceso automático a las papeletas de votación justamente en razón de su estatus legal, mientras que puede ser necesario que los partidos no registrados satisfagan alguno o todos los requisitos establecidos para tener acceso a la papeleta.

El marco legal debe indicar claramente la fecha de inicio y culminación del periodo de postulaciones; especificar cuándo, cómo y dónde llevar a cabo los trámites necesarios al efecto y fijar el procedimiento para el escrutinio y la verificación de la documentación requerida. Cuando el marco legal exija que el proceso de nominación sea respaldado por un determinado número de firmas de adhesión, deberá ofrecer un lapso razonable para recabarlas y posteriormente para verificarlas. El marco legal debe

garantizar uniformidad en el proceso de postulación, de forma tal que los mismos procedimientos se apliquen por igual a todos los partidos.

A menos que se reconozca a los partidos el monopolio de las postulaciones, no se debe impedir que los individuos sean nominados como candidatos independientes o no afiliados.

Comúnmente se asegura el acceso a la papeleta para una determinada elección cuando un partido político, coalición, alianza o candidato independiente satisface uno o varios de los siguientes requisitos:

• Efectuar un depósito monetario: el depósito debe ser de un monto suficiente para desalentar a los partidos o candidatos oportunistas, pero no tal alto como para impedir el acceso de partidos o candidatos legítimos. Además, los depósitos deben ser reembolsables si se obtiene un determinado porcentaje de la votación emitida (umbral). El umbral debe estar asentado en la legislación electoral.

• Haber obtenido un escaño en la legislatura o un porcentaje mínimo de votos en la elección previa.

• Reunir un número mínimo de firmas válidas de electores registrados. Se debe conceder especial atención al procedimiento para validar las firmas. Una firma inválida debe reducirse solamente a eso, a la invalidación de una firma, que no se puede hacer extensiva a otras firmas incluidas en la lista correspondiente. Cuando se solicita un número determinado de firmas, el registro debe estar basado en que se satisfaga ese requerimiento, independientemente del número de firmas no válidas que se hayan encontrado en los listados de registro.

La ley debe ser muy clara respecto al procedimiento de verificación de las firmas, para asegurar que todas las listas de los partidos y candidatos estén sujetas al mismo nivel de escrutinio, bajo criterios legales claramente establecidos. Entre las disposiciones legales que se pueden adoptar para alcanzar este objetivo están las siguientes:

• El tamaño de la muestra que debe ser utilizado para efectos de verificación y validación.

• El método mediante el cual se ha de determinar la muestra.

• Las pruebas que se han de aplicar para determinar si una firma es válida o no.

• La fórmula para determinar el número de firmas de la muestra que han de ser válidas a fin de que la solicitud de registro sea aceptada.

• Las circunstancias bajo las cuales se podrá tomar una muestra adicional, en caso de ser necesario.

• La delimitación de los plazos para aprobar o rechazar las solicitudes de registro.

• Los criterios para aceptar objeciones de otros partidos, candidatos o electores.

Hay tres puntos más que vale la pena destacar:

• Las disposiciones relacionadas con las áreas geográficas donde las firmas han de ser obtenidas también deben ser revisadas cuidadosamente. La ley puede exigir que un partido obtenga un cierto número de firmas en cada región del país. Una disposición de ese tipo puede discriminar a los partidos más pequeños, o de carácter regional o étnico que pueden contar con una importante base de apoyo social, pero limitada a una región geográfica específica.

• Alguna disposición para que los electores sólo puedan firmar la solicitud de postulación de un solo candidato o partido con el fin de evitar abusos en el proceso de registro.

• Disposiciones relacionadas con el procedimiento de impugnación y la exigencia de que se emita una resolución de manera expedita –se debe ofrecer un margen adecuado para corregir deficiencias menores antes de rechazar formalmente una solicitud de nominación–. La ley debe garantizar el derecho de impugnar ante un tribunal el rechazo de cualquier solicitud, así como especificar claramente el procedimiento para hacerlo y exigir ya sea una resolución expedita que le permita a un partido o candidato ser incluido en la papeleta cuando el registro haya sido negado de manera indebida, o bien permitirle al impugnante presentar una demanda después de la elección.

Lista de control

• ¿Se garantiza a todos los partidos políticos un trato igualitario?

• ¿Se garantiza a todos los ciudadanos el derecho de aspirar a un cargo ya sea como candidatos de un partido político o de manera independiente?

• ¿Ofrece el marco legal condiciones de igualdad a todos los partidos políticos y candidatos para efectos de registro y acceso a la papeleta de votación?

• ¿Están basados los requisitos y procedimientos de registro de partidos y candidatos en criterios razonables, objetivos y expresamente indicados en la ley?

• ¿Ofrece el marco legal un procedimiento de impugnación oportuno para revisar las decisiones relativas al registro de partidos y candidatos?

• ¿Ofrece el marco legal la posibilidad de corregir pequeños errores o aportar información adicional para que las solicitudes de postulación no sean rechazadas con argumentos endebles?

9. Campañas electorales democráticas

Corresponde al marco legal asegurar que cada partido político y candidato disfrute de los derechos de libertad de expresión y asociación, tenga acceso al electorado y que todos los contendientes tengan la misma oportunidad de ganar.

Las elecciones son un medio para convertir la voluntad general del electorado en un gobierno representativo. Para lograr este objetivo es necesario que todos los partidos y candidatos sean libres de llevar al electorado sus mensajes –los asuntos políticos y sus propuestas de solución– durante el periodo de campaña. Es necesario que este periodo esté claramente delimitado, que inicie después de que se hayan aprobado las postulaciones de partidos y candidatos, y que concluya un poco antes de la jornada electoral. Sin embargo, puede ocurrir que algunas jurisdicciones no tengan bien definidos los periodos de campaña. Todos los partidos y candidatos independientes deben tener la oportunidad de llegar al electorado y presentarle sus opiniones, políticas y programas. En este sentido, es necesario que el marco asegure que:

• No existen restricciones arbitrarias al derecho a la libertad de expresión y que cualquier restricción que se imponga esté claramente indicada en la ley.

• Todos los partidos y candidatos tengan acceso equitativo a los medios de comunicación, especialmente a los electrónicos, para llevar a cabo sus campañas.

• Cuando se considere el financiamiento público o privado, cada partido y candidato tenga acceso equitativo a esos recursos para desarrollar una campaña electoral creíble.

• Ningún partido o candidato, especialmente el partido en el gobierno, sea favorecido financieramente o de alguna otra manera mediante recursos del Estado y que todos los contendientes tengan la misma oportunidad de éxito.

• Ningún partido o candidato amenace o ejerza violencia sobre sus contendientes, incite a la violencia o impida, de alguna otra forma, la libertad de las campañas.

• Todos los partidos y candidatos cesen sus actividades de campaña en el lapso previsto por la ley, permitiendo al electorado valorar las opciones y ejercer su derecho al voto de manera libre y sin presiones de ningún tipo.

Violencia en las campañas

El marco legal debe indicar con precisión qué tipo de actividades y conductas están prohibidas durante las campañas electorales. Las disposiciones que regulen la conducta de partidos y candidatos o las referencias a códigos de conducta pueden ser consideradas en la legislación electoral o en la penal. Algunas veces se llega a la adopción de códigos de conducta de manera informal y como resultado de un acuerdo entre los distintos partidos políticos, en donde con frecuencia funge como mediador el organismo electoral. Las disposiciones contenidas en estos códigos deben ser consistentes con la legislación electoral, pero es conveniente que no sean demasiado restrictivas y que garanticen la posibilidad de una campaña abierta y activa, libre de interferencias.

Mecanismos de campaña

La legislación electoral usualmente establece los procedimientos y mecanismos para manejar quejas e impugnaciones suscitadas durante la campaña. Algunos marcos legales disponen la resolución judicial o algún otro mecanismo, como la mediación, para resolver las disputas. El marco legal puede fijar un mecanismo para la interacción entre los partidos y candidatos contendientes durante el periodo de campaña –como un comité coordinado por el organismo electoral–. Esto permite a los contendientes intercambiar opiniones o presentar quejas por violaciones a las regulaciones de campaña o a los códigos de conducta con miras a adoptar un enfoque común para resolverlo y evitar cualquier tipo de violencia electoral.

Sanciones

El simple hecho de incorporar en el marco legal disposiciones relacionadas con una campaña electoral libre no es suficiente para garantizar su cumplimiento, a menos que éste sea respaldado por un régimen de sanciones efectivo y creíble. Si se incorpora un código de conducta en la legislación electoral o se adopta uno por mandato legal, se pueden imponer sanciones civiles o penales. También pueden resultar apropiadas otras sanciones, como la descalificación de candidatos o partidos. Cualesquiera que sean el tipo de sanciones que se establezcan, los partidos y sus simpatizantes deben entender claramente sus obligaciones. Por lo tanto, es importante precisar sin ambigüedades los derechos, las obligaciones y las sanciones.

El marco legal debe asegurarse que las sanciones no resulten desproporcionadas frente a las faltas cometidas y que todas las infracciones sean tratadas de la misma forma.

Presupuestos básicos

Es muy importante que los partidos y candidatos concuerden en que la legitimidad de un gobierno que llega al poder mediante una elección democrática multipartidista se basa en los siguientes principios:

• Que habiendo sido informados durante el periodo de campaña de los atributos y políticas de todos los partidos políticos y candidatos, los electores han hecho una elección informada que se refleje en los resultados comiciales.

• Que los electores han sido capaces de votar de manera libre, sin interferencia, temor, coacción, intimidación o influencia indebida alguna.

Todos los partidos y candidatos deben, por lo tanto, reconocer que las elecciones expresan la libre selección de los votantes y aceptar el resultado como expresión de sus preferencias.

Un código de conducta que refleje las disposiciones de la legislación sobre campañas

El periodo de campaña es crucial para llegar al electorado. Un código de conducta para el manejo democrático de las campañas puede asegurar que todos los partidos y candidatos:

• Respeten los derechos y libertades de los otros partidos y candidatos para llevar a cabo sus campañas y difundir sus ideas y principios sin temor.

• Se conduzcan de una manera que respete los derechos de los otros partidos y candidatos, de los electores y de otros miembros de la comunidad.

• Respeten la libertad de prensa.

• Utilicen sus buenos oficios para tratar de asegurar un libre acceso de todos los partidos y candidatos a todos los electores potenciales.

• Traten de asegurar que todos los potenciales electores que deseen participar en actividades políticas tengan plena libertad para hacerlo.

Al mismo tiempo, un código de conducta puede asegurar que ningún partido político o candidato:

• Intimide u obstruya el trabajo de los representantes de los medios de comunicación en el ejercicio de sus actividades profesionales.

• Altere, destruya o frustre las actividades de campaña de cualquier otro partido o candidato, en particular que no:

o Impida la distribución de volantes o circulares, o la fijación de carteles de otros partidos y candidatos.

o Desfigure o destruya los carteles de otros partidos y candidatos.

o Desfigure edificios públicos o inmuebles privados con la inscripción de consignas, la fijación de propaganda, etc.

o Impida a algún otro partido celebrar mítines, marchas o reuniones.

o Trate de impedir a cualquier persona su asistencia a los actos de otro partido político.

o Permita a sus simpatizantes realizar actos prohibidos por el código de conducta.

Lista de control

• ¿Regula la ley la conducta de partidos políticos y candidatos durante los periodos de campaña y garantiza que las campañas se realicen de manera libre y activa, sin interferencia del gobierno o de otros partidos y candidatos?

• ¿Define el marco legal el periodo de campaña, su fecha de inicio y de conclusión?

• De ser el caso, ¿dispone el marco legal el cese de todo tipo de actividades de campaña uno o dos días antes de la jornada electoral?

• ¿Existen disposiciones para evitar la violencia electoral de tal forma que el electorado y otros partidos y candidatos no sean intimidados?

• ¿Ofrece el marco legal procedimientos y mecanismos para manejar de manera oportuna quejas e impugnaciones relativas a la campaña?

• ¿Se prohíbe el uso de recursos públicos durante el periodo de campaña, excepto aquellos que están al alcance de todos los partidos y candidatos?

10. Acceso a los medios y libertad de expresión

Es crucial que el marco legal garantice que todos los partidos políticos y candidatos tengan acceso a los medios de comunicación y sean tratados en igualdad de condiciones por los medios propiedad de o controlados por el Estado, y que no se impongan limitaciones excesivas al derecho a la libertad de expresión de los partidos políticos y candidatos durante las campañas electorales.

Algunos partidos políticos son propietarios de periódicos e incluso de canales de televisión, que son utilizados como pieza clave para difundir los asuntos de campaña del partido entre el electorado. Cuando los medios privados prevalecen sobre los de propiedad gubernamental, surge el problema del acceso de partidos y candidatos en condiciones de equidad, que requiere ser regulado. La norma internacionalmente aceptada en este sentido es la de no discriminación. Si se permite la publicidad política, los medios privados deben cobrar las mismas tarifas a todos los partidos y candidatos sin discriminación alguna. En algunos países se prohíbe la publicidad política pagada, mientras que en otros cualquier prohibición de ese tipo ha sido interpretada como una violación injustificada a los derechos de libertad de expresión. Sin embargo, la publicidad política pagada siempre debe ser identificada como tal y no disfrazada como cobertura noticiosa o editorial.

Acceso y trato igualitario

El marco legal puede asegurar que todos los partidos políticos y candidatos tengan un acceso y tratamiento igualitario a los medios controlados por el Estado, de tal forma que la opinión pública en general cuente con información sobre las plataformas, opiniones y objetivos políticos de todos los partidos y candidatos de una manera justa e imparcial. Esto comprende a todas las modalidades de medios impresos y electrónicos. En este sentido, el marco legal puede comprender las siguientes garantías:

• Otorgar a todos los partidos políticos y candidatos las garantías legales necesarias para permitirles competir sobre la base de un trato igualitario ante la ley y las autoridades del Estado.

• Impedir que algún obstáculo legal o administrativo interfiera con el acceso a los medios sobre una base no discriminatoria para todos los partidos e individuos interesados en participar en todo el proceso electoral.

Es importante que existan disposiciones legales claras para la aplicación oportuna de estas garantías antes y durante la elección. El procedimiento para establecer una fórmula o calendario de acceso y tratamiento igualitario a los medios para una determinada elección no debe contener ambigüedades y debe poder aplicarse de manera objetiva.

El marco legal puede garantizar un acceso equitativo de los partidos políticos y candidatos a la radio y la televisión estatal durante el periodo de campaña, asegurando que todos ellos cuenten con un cierto tiempo o espacio de transmisión de acuerdo con una fórmula claramente definida. Por ejemplo, 50% del tiempo puede ser distribuido de manera igualitaria entre todos los partidos y el otro 50% de manera proporcional a la votación obtenida en la última elección o al número de escaños alcanzados en la legislatura.

El acceso de los partidos políticos y los candidatos a los medios de comunicación puede ser regulado en una legislación nacional relacionada con los medios o la información pública, y no necesariamente en la legislación electoral. La ley sobre medios puede contener únicamente disposiciones generales sobre el

acceso y delegar la facultad de regular los detalles relativos a su ejecución a un órgano administrativo, como puede ser una comisión especializada en medios.

Las normas sobre acceso y tratamiento equitativo pueden ser vulneradas si los medios estatales son capaces de favorecer a un partido político o candidato en presuntas coberturas informativas, foros de debate o editoriales. La ley debe prohibir una cobertura parcial o el tratamiento preferencial en los medios del Estado y establecer los mecanismos correctivos y las sanciones aplicables.

Límites a la libertad de expresión

No es posible una elección democrática si el marco legal inhibe u obstruye los discursos de campaña y la libertad de expresión. Con mucha frecuencia, el marco legal de los países en transición a la democracia censura la libertad de expresión en la campañas al imponer sanciones contra los discursos públicos que “difamen” o “insulten” a otra persona o rival político, lo que puede incluir críticas al gobierno, a un funcionario público o a un candidato. Ese tipo de disposiciones no sólo se pueden encontrar en la legislación electoral o en la que regula los medios de comunicación, sino también en la Constitución, o en leyes civiles, penales o administrativas. Cualquier disposición legal que regule la difamación contra la reputación debe limitarse a la ley civil. Cualquier disposición, independientemente de su fuente legal, que imponga penas de descalificación, prisión o multa por criticar o “difamar” al gobierno o a otro candidato o partido político, puede provocar abusos.

Las limitaciones a la libertad de expresión violan las leyes internacionales sobre derechos humanos. Además, ese tipo de disposiciones pueden violar las garantías de libertad de expresión consagradas en la Constitución de un país. Estas libertades requieren ser consideradas cuando se revisen las disposiciones que permiten la censura de candidatos, simpatizantes o de los medios y son contrarias tanto a las normas internacionales como nacionales. La única excepción puede ser una prohibición específica para discursos incendiarios que busquen incitar a la violencia o al odio contra otras personas o grupos.

La conducción de encuestas de opinión y a boca de urna –especialmente cuando sus resultados pueden influir en el juicio de electores que aún no han ido a votar–, son otra área que requiere ser considerada. En algunos países se considera que cualquier limitación a las encuestas de opinión o a boca de urna infringe la libertad de expresión y resulta, por lo tanto, inadmisible. Por otra parte, algunos países sólo permiten la publicación de sus resultados después de que se ha cerrado la votación.

Es conveniente considerar la reforma o supresión de cualquier disposición legal que imponga límites desproporcionados o excesivos a la libertad de expresión durante las campañas electorales.

Lista de control

• ¿Garantiza el marco legal que todos los partidos políticos y candidatos dispongan de acceso a los medios y de un trato igualitario en los medios estatales?

• ¿Establece el marco legal una fórmula de acceso y tratamiento en los medios que sea justa, comprensible y pueda ser aplicada de manera objetiva?

• ¿Consagra el marco legal la libertad de expresión durante las campañas electorales?

• ¿Establece el marco legal que ningún partido o candidato debe ser discriminado en términos de acceso a los medios o de cobro de tarifas, cuando se permite la compra de publicidad?

• ¿Garantiza el marco legal que el partido en el gobierno no obtenga una cobertura desproporcionada de los medios disfrazada como cobertura noticiosa o editorial?

11. Financiamiento y gastos de campaña

El marco legal debe garantizar que todos los partidos políticos y candidatos reciban un trato igualitario en cuanto a las disposiciones legales que rigen el financiamiento y los gastos de campaña.

Una de las principales características de una democracia es la celebración de elecciones multipartidistas. La disponibilidad de alternativas creíbles depende de la existencia de partidos políticos robustos. A su vez, los partidos políticos requieren una base sólida para financiar sus campañas electorales y sus funciones ordinarias. Por lo tanto, es una práctica aceptable que el marco legal considere aspectos relativos al financiamiento de campañas de partidos y candidatos. En ocasiones las disposiciones relativas al financiamiento no se encuentran en la legislación electoral sino en otro tipo de leyes. Básicamente, existen dos formas de financiar a los partidos y candidatos: mediante recursos públicos y mediante recursos privados, lo que en ocasiones puede comprender contribuciones del extranjero.

El marco legal puede tomar en cuenta aspectos relativos al financiamiento de campañas electorales a partir de algunas normas internacionalmente reconocidas:

• La existencia de un sistema transparente de revelación pública del financiamiento recibido por cualquier partido o candidato;

• El principio de no discriminación en relación al acceso a fondos públicos para cualquier partido o candidato;

• La distribución del financiamiento público sobre una base equitativa; y

• La igualdad de reglas y condiciones para todos los partidos y candidatos.

Financiamiento público

El otorgamiento de subsidios públicos directos a los partidos o candidatos se está convirtiendo gradualmente en una norma. El financiamiento público indirecto puede adoptar las siguientes modalidades:

• Tiempos gratuitos de transmisión en medios electrónicos;

• Uso de instalaciones gubernamentales;

• Diversos tipos de pagos y facilidades a miembros del Congreso;

• Fondos estatales para fundaciones partidistas; y

• Créditos o exenciones fiscales.

Los fondos públicos pueden distribuirse entre los partidos y candidatos con base en distintos criterios, como los siguientes:

• El subsidio puede ser una parte proporcional de los gastos efectuados en donde la recepción de fondos públicos está condicionada a que el partido o candidato también recaude fondos de fuentes privadas (subsidios compensatorios).

• El subsidio puede ser proporcional a los votos obtenidos en la elección previa.

• El subsidio puede ser proporcional a los escaños obtenidos por cada partido en el Congreso.

Si el marco legal considera el financiamiento público, debe hacerlo sobre bases de equidad. Esto no significa que todos los partidos políticos y candidatos deban recibir la misma cantidad de fondos para gastos de campaña. Las disposiciones relativas al financiamiento público deben estar indicadas con toda precisión en la ley y basadas en criterios objetivos que no puedan ser interpretados de manera discrecional por las autoridades competentes. Además, el marco legal debe garantizar que el partido en el gobierno no tenga acceso a otros fondos estatales para efectos de gastos de campaña. El marco legal debe estipular específicamente que todos los recursos estatales utilizados para efectos de campaña (como medios de comunicación, edificios o instalaciones), estén a disposición de todos los contendientes sobre una base equitativa.

Contribuciones privadas

Las principales formas de financiamiento privado son:

• Cuotas de militancia;

• Donaciones individuales;

• Contribuciones de instituciones privadas como empresas, sindicatos, etc.; y

• Contribuciones en especie.

Cuando existen disposiciones en el marco legal relacionadas con contribuciones privadas a los gastos de campaña de partidos y candidatos, es conveniente que sean diseñadas de tal forma que garanticen a todos los contendientes la misma libertad para recabar fondos privados. Además, estas disposiciones pueden limitar las contribuciones con el fin de “igualar las condiciones de la competencia”. Sin embargo, se debe tener muy en cuenta la capacidad de hacer cumplir esas disposiciones al momento en que se les diseña o revisa.

Control de gastos

El marco legal puede controlar los gastos electorales de partidos y candidatos con el propósito de dar cierto soporte a la posibilidad de que tengan la misma oportunidad de éxito. Se pueden establecer límites diferenciados para los distintos tipos de elecciones: presidenciales, legislativas y locales. De ser el caso, se puede exigir a los partidos y candidatos que presenten periódicamente informes y declaraciones de los gastos efectuados a la organización encargada de su supervisión, que con frecuencia suele ser el propio organismo electoral. Sin embargo, algunos países no restringen los gastos electorales (como es el caso de los Estados Unidos) por considerar que es una restricción inconstitucional del derecho de expresión.

Requisitos de rendición de cuentas y revelación pública

La imposición de límites a las contribuciones o a los gastos de campaña no tiene mucho sentido si no existen requisitos para una rendición de cuentas transparente y para revelar públicamente los informes respectivos. En el marco legal se puede exigir que se presenten informes de todas las contribuciones y gastos a intervalos razonables. También se deben establecer con toda claridad en el marco legal las sanciones aplicables por no presentar los informes requeridos o hacerlo de manera dolosa, las cuales deben ser proporcionales a la gravedad de la falta. Por ejemplo, no es recomendable descalificar a los candidatos para contender en las elecciones o para ocupar el cargo que hayan obtenido debido a pequeñas irregularidades en los informes presentados.

El marco legal también debe especificar a la instancia responsable de recibir, analizar y conservar los informes de ingresos y gastos de campaña presentados, así como indicar claramente dónde y cuándo estarán disponibles esos informes para escrutinio público. La ley debe permitir el acceso público a los informes financieros de campaña para que puedan ser revisados por otros partidos, candidatos o electores interesados.

Supervisión y cumplimiento de la ley

Con frecuencia se da el caso de que existan muchas leyes y pocos mecanismos para hacerlas cumplir. Para que el financiamiento político sea efectivo, el marco legal debe establecer mecanismos para supervisar y hacer cumplir las leyes correspondientes.

Lista de control

• ¿Garantiza el marco legal que todos los partidos y candidatos sean tratados de manera igualitaria en las normas que rigen las contribuciones y gastos de campaña?

• Si el marco legal prevé el financiamiento público o el uso de recursos estatales para las campañas, ¿lo regula a partir del principio de un trato igualitario para todos los partidos y candidatos?

• ¿Los límites al financiamiento de campañas son razonables, claros y susceptibles de una aplicación objetiva?

• ¿Exige el marco legal la presentación de informes periódicos sobre los ingresos y gastos de campaña?

• ¿Considera el marco legal el acceso público a los informes financieros de campaña?

• ¿Prevé el marco legal mecanismos para una aplicación efectiva de las regulaciones sobre financiamiento político?

• ¿Asegura el marco legal que todos los contendientes tengan la libertad de recaudar fondos privados y de hacerlo sin límites excesivos?

12. Votación

Corresponde al marco legal asegurar que los sitios de votación resulten accesibles, que exista un registro preciso de los votos y que se garantice el secreto del sufragio.

Secreto del sufragio

La norma internacional para elecciones democráticas requiere que los votos sean emitidos mediante papeletas que garanticen el secreto del sufragio o mediante algún otro procedimiento de votación libre y secreto.

Las disposiciones del marco legal que rigen el control y seguridad de las papeletas de votación, así como de la emisión del voto en los recintos previstos a tal efecto, no sólo deben garantizar la seguridad de las papeletas, sino además que no sea posible identificar la papeleta marcada por un elector específico. El secreto del voto es una garantía efectiva contra cualquier tentativa de compra del voto, de intimidación o de cualquier otra influencia indebida.

A ninguna persona u oficial encargado de las mesas de votación se le debe permitir ver la papeleta marcada por un elector. Obviamente, esta prohibición no se debe aplicar a las personas legalmente autorizadas para auxiliar a un elector invidente o que requiera asistencia especial para marcar sus papeletas. Sin embargo, ningún oficial de las mesas de votación debe manejar o controlar las papeletas marcadas por un elector antes de que sean depositadas dentro de la urna.

El principio de secreto del voto requiere que la legislación electoral garantice que no sólo se trata de un derecho del elector, sino de una obligación absoluta. La parte desprendible de la papeleta no debe incluir ningún número seriado, si bien el talón puede contener algún número para efectos de control. No se debe permitir la práctica del voto familiar, aquella en que la persona que encabeza una familia marca las papeletas en representación de todos sus miembros. De igual forma, es conveniente desalentar la práctica del voto por procuración o mandato. La legislación debe dejar en claro que cada papeleta debe ser marcada de manera individual y en secreto.

Procedimientos de votación

Cuando se revisa el marco legal, es conveniente examinar con todo cuidado las disposiciones relacionadas con los procedimientos de votación. Éstas deben asegurar que todos los electores sean identificados de manera adecuada y que existan mecanismos para prevenir una votación múltiple o fraudulenta. Sin embargo, los procedimientos no deben ser tan complicados o engorrosos como para obstaculizar el proceso de votación. La ley debe ordenar que todas las papeletas y materiales de votación sean salvaguardados de manera adecuada, antes, durante y después de la jornada electoral.

Es importante que el marco legal sea suficientemente flexible para permitir que se introduzcan o apliquen innovaciones tecnológicas en aspectos relativos a la emisión y el escrutinio de los votos, por ejemplo, el uso de máquinas electrónicas para el registro y conteo de los votos. Empero, ese grado de flexibilidad debe ser regulado al exigir algún tipo de aprobación y control antes de la adopción de nuevas tecnologías.

El marco legal debe impedir la presencia de personas no autorizadas en los recintos de votación. Puede ser útil complementar este tipo de disposiciones con otras que prevean que los oficiales de policía sólo puedan ingresar a los recintos de votación para emitir su voto o cuando se les requiera oficialmente para mantener o restaurar el orden. En este último caso, la policía sólo podría ingresar a los sitios de

votación si así lo autoriza la persona responsable del recinto, y retirarse tan pronto se haya restaurado el orden.

El marco legal puede considerar, de ser el caso, otros métodos de votación, como el postal o el móvil. Estos métodos pueden estar a disposición de personas en lo particular, como quienes se encuentran fuera del país por razones de trabajo; de ciertos grupos de electores, como diplomáticos, policías, miembros del ejército o de otras fuerzas de seguridad; o de una comunidad en su conjunto, como las personas desplazadas por la irrupción de una guerra. En el caso del voto móvil, también puede estar al alcance de un elector discapacitado o de una comunidad en su conjunto, como por ejemplo en un hospital. En todo caso, se deben adoptar mecanismos para prevenir cualquier abuso en la utilización de estos métodos de votación.

Las leyes electorales pueden contener disposiciones especiales para facilitar el voto de personas con discapacidades físicas, de quienes se encuentren en hospitales o prisiones, de quienes se encuentren fuera del país o de quienes no puedan asistir personalmente a los sitios de votación por otra razón válida. Estas disposiciones no deben ser discriminatorias y deben ser aplicadas de manera uniforme a todos los electores que se encuentren en una misma situación.

Es comúnmente aceptado que el marco legal disponga que los miembros del ejército o de la policía puedan ejercer su derecho al voto mientras se encuentran en servicio activo. Si bien es conveniente proteger el derecho al voto de los miembros del ejército o la policía, las disposiciones legales correspondientes deben ser diseñadas con cuidado para evitar abusos.

No es inusual que el marco legal permita la instalación de mesas de votación dentro de unidades militares localizadas en áreas remotas y alejadas de cualquier centro de población. Si bien en algunos casos puede ser inevitable adoptar ese tipo de medidas, deben ser acompañadas por una disposición expresa en el sentido de que se trata de situaciones excepcionales y que, siempre que sea posible, los miembros del ejército y de la policía deben votar por anticipado. Los miembros del ejército o de la policía que no se encuentren en el servicio activo el día de las elecciones deben votar en las mesas ordinarias que les corresponden, sin portar armas ni uniforme.

Algunos de estos grupos pueden ser objeto de disposiciones como las siguientes: llevar las urnas hasta los electores o “voto móvil”; voto por correo para fuerzas de seguridad o para otras personas que se encuentren fuera del país, como refugiados; y voto anticipado. Es recomendable adoptar el principio de adecuar los procedimientos a las necesidades del elector. Sin embargo, las disposiciones de ese tipo deben ser diseñadas de tal forma que no se presten a fraudes o abusos. Para minimizar esta posibilidad y para salvaguardar la integridad de las actividades especiales de votación, el marco legal puede incluir aspectos como los siguientes:

• Establecer un procedimiento para identificar claramente a los electores que pueden utilizar métodos de votación alternativos y evitar votos múltiples.

• Aplicar disposiciones especiales únicamente en situaciones bien definidas, por ejemplo, cuando no sea posible que el elector se desplace para acudir a una mesa de votación ordinaria; sin embargo, algunos países pueden prever excepciones para este tipo de situaciones, como permitir a una parte importante del electorado votar por correo.

• Permitir a los representantes de partidos políticos y candidatos, así como a los observadores electorales, supervisar las mesas especiales de votación.

• Registrar de manera expresa y transparente las papeletas de votación utilizadas que contengan números seriados u otras medidas de seguridad.

• Hacer que corresponda el número de papeletas disponibles en cada mesa de votación con el número de electores registrados, más un pequeño número adicional para reponer cualquier papeleta que fuera dañada o marcada erróneamente por el elector.

• Registrar en las mesas de votación los nombres de los electores que hayan utilizado mecanismos especiales de votación, con el fin de evitar votos múltiples e identificar áreas específicas donde la proporción de votos emitidos sea inusualmente elevada, lo que podría indicar algún tipo de irregularidad o fraude.

Equilibrar las facilidades al elector con las salvaguardas contra fraude

La posibilidad de adaptarse a las necesidades de los electores debe ser cuidadosamente equilibrada con salvaguardas para prevenir un fraude. Si no se diseña y aplica con cuidado, una disposición excepcional orientada a satisfacer las necesidades de un grupo especial de electores puede ser aprovechada por personas que traten de votar más de una vez o que no cumplan con los requisitos legales para hacer uso de algún procedimiento de votación excepcional. Ese tipo de disposiciones deben ofrecer salvaguardas suficientes para prevenir fraudes y abusos cuando se permite el uso de métodos alternativos de votación.

Lista de control

• ¿Garantiza el marco legal que los votos sean emitidos en secreto? ¿Se prohíbe el “voto familiar”?

• ¿Exige el marco legal que los electores sean adecuadamente identificados antes de recibir las papeletas para votar?

• ¿Contiene el marco legal suficientes disposiciones para garantizar la seguridad de las papeletas y materiales de votación antes, durante y después de la emisión del voto?

• ¿Prevé el marco legal métodos alternativos de votación para categorías especiales de electores?

• ¿Incluye el marco legal suficientes salvaguardas para prevenir el fraude o la votación múltiple?

• ¿Previene el marco legal que una persona utilice un método alternativo de votación y el procedimiento ordinario para votar dos veces en una misma elección?

• ¿Prohíbe el marco legal la entrada rutinaria de la policía o de otras fuerzas armadas en los sitios de votación, excepto cuando lo hacen para votar o atendiendo una solicitud expresa de la persona responsable del recinto para restaurar el orden?

13. Conteo y consolidación de los votos

El marco legal ha de asegurar que todos los votos sean contados de manera precisa, justa, igualitaria y transparente.

Principios generales

Un conteo de votos justo, honesto y transparente es un componente esencial de una elección democrática. Esto implica que los votos sean contados, sumados y consolidados en presencia de representantes de los partidos políticos, candidatos y observadores electorales, y que todo el proceso a través del cual se determinan los ganadores esté totalmente abierto al escrutinio público.

El marco legal ha de asegurar la presencia de representantes de partidos y candidatos, así como de observadores electorales durante el conteo, la suma y la consolidación de los votos. El marco legal ha de indicar claramente cuál será la fórmula utilizada para convertir votos en escaños. Los umbrales, cocientes u otros detalles de la fórmula electoral utilizada deberán ser indicados claramente, al igual que cualquier otra contingencia, como un empate en la votación o la renuncia o muerte de candidatos. También se deben establecer claramente los criterios para determinar la validez o invalidez de los votos. Las reglas para determinar la validez de los votos que han de ser contados no deben ser tan estrictas como para traducirse en una absurda exclusión de electores. El principio medular habrá de ser el que establezca que si la intención del elector es clara, su voto tiene que contarse.

Conteo de votos

Independientemente de que los votos sean contados en la mesa de votación o en un centro especialmente habilitado para tal efecto, los representantes de partidos políticos y candidatos, así como los observadores electorales, han de tener la posibilidad de estar presentes durante su desarrollo. Además de asegurar la presencia de estas personas durante el conteo, es conveniente que el marco legal incluya salvaguardas cuando se utilicen dispositivos tecnológicos durante el conteo. El marco legal puede considerar la posibilidad de que se realicen verificaciones independientes sobre la confiabilidad y precisión de los equipos y programas de cómputo utilizados para el conteo. Independientemente de que el conteo sea manual, mecánico o electrónico, es necesario contar con procesos de revisión general para asegurar su confiabilidad y precisión. En la ley han de establecerse recursos para impugnar los procedimientos de conteo, incluyendo los relativos a los criterios utilizados para determinar la validez de los votos.

En el marco legal también se puede disponer expresamente que, siempre que sea posible, se entreguen copias certificadas del conteo y los resultados a los representantes de partidos y candidatos así como a los observadores electorales. La ley también debe especificar qué instancias o autoridades están facultadas, de ser el caso, para recibir esta información antes de que la autoridad electoral proceda a emitir la certificación de los resultados.

Consolidación de resultados

El marco legal ha de establecer, con lenguaje claro y objetivo, los procedimientos para transmitir o trasladar las copias certificadas de los resultados, las papeletas de votación y otros materiales electorales desde las mesas de votación hasta las distintas instancias de la autoridad electoral para su consolidación y salvaguarda. Es importante que la ley establezca que la suma o consolidación de todos los conteos de votos esté disponible en algún formato que permita a los representantes de partidos y candidatos y a los observadores electorales llevar un registro y seguir la pista de su conteo desde las mesas de votación hasta su consolidación final a través de las distintas instancias.

El escrutinio de la votación en cualquier mesa debe brindar información detallada sobre el número de papeletas utilizadas, el de papeletas en blanco, desperdiciadas o invalidadas, así como el número de votos obtenido por cada partido o candidato. Esta información puede ser desagregada conforme a los distintos métodos de votación utilizados, como por ejemplo votos emitidos por vía postal o mediante operativos móviles, siempre que sea posible hacerlo sin comprometer el secreto del voto. La información con este grado de detalle es necesaria para permitir a los representantes de partidos y candidatos y a los observadores electorales llevar un registro y control preciso de los resultados y poder determinar con exactitud, en caso de que haya ocurrido algún fraude o irregularidad, en dónde fueron alteradas ilegalmente las cifras durante el proceso de consolidación de resultados.

Publicación de resultados

En muchas ocasiones, la oportunidad con que se publiquen los resultados puede ser clave para su aceptación por todos los contendientes. Por lo tanto, el marco legal ha de disponer la oportuna publicación de los resultados, así como indicar si las autoridades electorales han de anunciar resultados parciales o preliminares antes de la certificación final. Si los resultados han de ser anunciados antes de la certificación final, el marco legal ha de regular claramente la forma de llevar a cabo tales anuncios. Salvo las restricciones indicadas por la existencia de varios husos horarios, los medios de comunicación y los representantes de partidos y candidatos han de tener la libertad de publicar los resultados de la elección. Lo usual es que el presidente de la mesa de votación, tratándose del conteo a ese nivel, o el director de elecciones al más alto nivel del organismo electoral, sea quien anuncie los resultados del conteo. Es usual que los países que comprenden más de un huso horario impongan ciertas restricciones a la difusión de resultados antes de que se hayan cerrado todas las mesas de votación.

Es conveniente que el marco legal exija que toda la documentación relativa al conteo, como las hojas de registro o las actas del escrutinio y en general todos aquellos que contengan decisiones que hayan influido en el resultado de las elecciones, sean de dominio público. Ese tipo de documentos se puede fijar en sitios públicos de todos los niveles de la administración electoral, desde la mesa de votación hasta los distintos niveles del organismo electoral. El escrutinio detallado de los resultados generales, incluyendo los resultados por mesa de votación, puede ser colocado en cada oficina electoral. También puede ser publicado en medios impresos oficiales o controlados por el Estado y, de ser posible, en el sitio en internet del organismo electoral, tan pronto se hayan certificado los resultados finales.

Para prevenir cualquier tipo de fraude, es recomendable que el marco legal ordene la fijación en sitios públicos de los documentos o formatos que muestren el conteo y escrutinio de los votos en cada uno de los niveles donde esas operaciones se hayan llevado a cabo. La posibilidad de fraude está presente en la medida en que no se exige a las autoridades electorales mostrar públicamente los resultados de las operaciones de conteo y escrutinio de los votos.

Plazo efectivo para la certificación de resultados

El marco legal ha de especificar claramente el plazo dentro del cual se ha de realizar la certificación final de los resultados electorales y el procedimiento de certificación correspondiente, incluyendo las notificaciones o anuncios a los candidatos sobre su elección y la duración de su mandato. Además, la ley debe especificar claramente bajo que condiciones se puede llevar a cabo un recuento o una nueva elección en una o en todas las mesas de votación. La ley debe indicar con claridad quién puede solicitar un recuento o una nueva elección, el plazo y el procedimiento para hacerlo, el periodo para conocer y resolver sobre la solicitud y la fecha y procedimientos que, de ser el caso, han de regir el recuento o una nueva elección. Cuando se utilice algún tipo de dispositivo tecnológico para el conteo o escrutinio, la ley debe indicar con claridad qué ha de comprender exactamente un recuento, por ejemplo, si toda la información será reintroducida, si se llevará a cabo un conteo manual paralelo, etc.

El marco legal ha de prever lo necesario para que todas las papeletas y materiales electorales sean almacenados de manera segura hasta que se venza el plazo legal para presentar impugnaciones contra los resultados certificados o, en caso de que se presente una impugnación, hasta que se emita una resolución definitiva.

Excepciones relacionadas con seguridad personal

En circunstancias extremas, la publicación de resultados electorales a nivel de mesas de votación puede poner en riesgo la seguridad física de los electores o de los oficiales de la mesa. Esta posibilidad puede estar latente en aquellos casos en donde la elección se lleva a cabo después de una guerra civil o en aquellas sociedades marcadas por agudos conflictos donde prevalecen fuertes tensiones. Bajo circunstancias extremas, la ley puede prever medidas de excepción respecto a la publicación de resultados a fin de no poner en riesgo a los electores.

Lista de control

• ¿Asegura el marco legal que todo el proceso de conteo y escrutinio de votos sea conducido en presencia de representantes de partidos y candidatos, así como de observadores electorales?

• ¿Prevé el marco legal una verificación independiente de todos los equipos y programas de cómputo y de otros procedimientos de conteo en aquellos casos en que se utilizan métodos no manuales?

• ¿Ordena la ley que la suma consolidada de resultados se encuentre disponible en un formato que permita a los representantes de partidos y candidatos y a los observadores electorales seguir el registro del conteo desde las mesas de votación y hasta su consolidación final?

• ¿Considera la ley que la suma consolidada de resultados contenga información detallada para cada uno de los métodos de votación utilizados, siempre y cuando no se ponga en riesgo el secreto del voto?

• ¿Exige la ley que se fijen avisos públicos y se publiquen en medios impresos los resultados detallados de la elección desde las mesas y hasta su consolidación a nivel central o nacional?

• ¿Especifica la ley el procedimiento para la certificación final de los resultados y la notificación a los candidatos, incluyendo la duración de los cargos para los que fueron electos?

• ¿Están claramente indicados los requisitos y procedimientos para un recuento de la votación?

• ¿Están claramente indicados los requisitos y procedimientos para realizar una nueva elección?

14. Papel de los representantes de partidos y candidatos

Como una salvaguarda necesaria para la integridad y transparencia de la elección, es fundamental que el marco legal contenga una disposición que permita a los representantes acreditados por los partidos políticos y candidatos que contienden en la elección observar todo el proceso electoral. También es importante que estén especificados en el marco legal los derechos y responsabilidades de los representantes de partidos y candidatos en las mesas de votación.

Papel de observación y monitoreo

Es conveniente que el marco legal precise claramente que a los representantes de partidos y candidatos se les permite observar la elección, pero no realizar actos de campaña o participar de alguna otra forma en la votación. Es indispensable que existan mecanismos para garantizar el cumplimiento de todas las restricciones legales relacionadas con actividades de campaña dentro de las áreas donde estén instaladas las mesas de votación –como la comunicación con los electores, la distribución de material partidista, el uso de insignias o prendas partidistas o la transmisión de emisiones públicas que puedan ser escuchadas dentro de los sitios de votación–. Es recomendable que la ley indique claramente si a los representantes de partidos y candidatos se les permite manejar cualquier documento electoral y, de ser el caso, las sanciones aplicables por cualquier manejo indebido.

Es indispensable que la legislación indique que los representantes de partidos y candidatos están sujetos a la autoridad del presidente o del personal que integra la mesa de votación y que pueden ser retirados del recinto electoral si su conducta infringe cualquiera de las normas establecidas en el marco legal, incluyendo las relativas a algún código de conducta.

La ley debe especificar que, si bien los representantes de partidos y candidatos tienen el derecho de impugnar o protestar cualquier decisión tomada por los oficiales de la mesa de votación o la aplicación de cualquier procedimiento electoral, tienen prohibido influenciar a los electores, desobedecer las instrucciones de los oficiales de votación o alterar la votación de cualquier otra manera.

La legislación debe ordenar que los representantes porten en un lugar visible algún gafete o símbolo que indique claramente su función, mientras se encuentren dentro de los límites de los recintos de votación. El marco legal puede restringir el número de representantes de un partido o candidato que pueden estar presentes en un sitio de votación. Se tiene que lograr un equilibrio entre la transparencia del proceso y la capacidad de los sitios de votación para atender a un gran número de representantes. Si hay un gran número de partidos y candidatos, y por lo tanto la posibilidad de que haya un gran número de representantes, el marco legal puede restringir su movimiento dentro del sitio de votación para que no interfieran con el proceso de votación.

Registro de quejas e impugnaciones

La legislación debe disponer que cualquier queja o impugnación presentada por los representantes de partidos y candidatos relacionada con la elegibilidad de los electores o el proceso de votación debe ser registrada por escrito por el presidente de la mesa de votación (y, de preferencia, firmada por el respectivo representante) e incluida dentro del informe que el presidente de la mesa de votación remita al organismo electoral.

Derechos de los representantes de partidos y candidatos

Si bien puede variar la forma específica en que se llevan a cabo sus funciones de observación, de acuerdo con el sistema de votación empleado, es conveniente que el marco legal reconozca los

siguientes derechos a los representantes de partidos y candidatos debidamente acreditados ante las mesas de votación:

• Permanecer dentro de los sitios de votación mientras lleven a cabo sus funciones legales, así como entrar y salir en cualquier momento, sujeto a las restricciones que se puedan imponer respecto al número de representantes presentes por cada partido o candidato.

• Observar todas las actividades –excepto el marcado de las papeletas por los electores– que se desarrollan dentro de los sitios de votación, desde el conteo de las papeletas y el sellado de las urnas previo al inicio de la votación hasta el empaquetado final del material al cierre de la votación.

• Impugnar el derecho de cualquier persona a votar.

• Impugnar cualquier decisión adoptada por el presidente o los oficiales de la votación.

• Presenciar el marcado de las papeletas por un oficial de la mesa de votación en caso de personas discapacitadas o analfabetas, cuando la ley prevea ese tipo de asistencia a los electores.

• Tomar nota de cualquier incidente, contar con copia de cualquier documento oficial y registrar cualquier declaración hecha libremente por los electores.

Adicionalmente, se puede considerar la provisión de adiestramiento formal a los representantes de partidos y candidatos para ayudarles a cumplir con estas funciones de manera más efectiva.

Conducta de los representantes de partidos y candidatos

La legislación puede determinar que, como condición para ser acreditados en los sitios de votación, los representantes de partidos y candidatos deben aceptar formalmente el código de conducta aplicable. Si aún no se ha adoptado un código de conducta, entonces se espera que por lo menos presenten una declaración formal donde se comprometan a lo siguiente:

• Respetar el secreto del voto.

• Cumplir con las instrucciones de los oficiales de votación.

• No interferir con el proceso electoral.

• Sujetarse al marco legal que regula las elecciones.

Un código más exhaustivo sobre la conducta de los representantes de partidos y candidatos mientras se encuentren dentro de los sitios de votación puede incluir lo siguiente:

• No tratar de influenciar o intimidar a los electores.

• No tratar de intimidar, hostigar, amenazar o interferir con el trabajo de ningún oficial de votación.

• Comunicarse con los oficiales de votación y los electores sólo en la medida en que lo exija el desempeño de sus funciones.

• No marcar ni manejar ningún material oficial de votación (excepto para presenciar los registros de la votación).

• No tratar de sustraer ningún material oficial del sitio de votación, ni tampoco tratar de introducir ningún supuesto material oficial.

• No tratar de destruir ningún material oficial dentro de los sitios de votación.

• Obedecer todas las indicaciones legales del presidente y los oficiales de la mesa de votación.

• No realizar actividades proselitistas dentro de los recintos electorales.

• No proveer a ningún elector con información falsa sobre su elegibilidad para votar en una determinada mesa o elección.

• No entrar a las cabinas o cuartos donde se marcan las papeletas, excepto cuando sean designados por un elector para ayudarlo a marcar su papeleta o bien para presenciar la emisión del voto por un elector que es asistido por un oficial de votación, si así lo permite la ley.

El marco legal también debe estipular claramente qué pueden o no portar los representantes dentro de los sitios de votación: por ejemplo, la prohibición de portar armas dentro de los sitios de votación debe estar claramente establecida en la ley y no estar sujeta a ningún tipo de interpretación. Cualquier prohibición relacionada con dispositivos de telecomunicación, como teléfonos o radios móviles, también debe estar claramente expresada en la ley.

Lista de control

• ¿Considera el marco legal la observación independiente de los procesos de votación y escrutinio por parte de representantes de los partidos políticos y candidatos contendientes?

• ¿Facilita el marco legal la observación electoral garantizando un procedimiento ágil de acreditación de los representantes de partidos y candidatos, suministrándoles manuales de capacitación sobre la votación e impartiéndoles capacitación formal?

• ¿Contiene el marco legal suficientes salvaguardas para garantizar que los representantes de partidos y candidatos no lleven a cabo actividades de proselitismo mientras se encuentren dentro de los sitios de votación o en las zonas adyacentes donde también esté prohibido?

• ¿Considera el marco legal un procedimiento claro para que los representantes de partidos y candidatos obtengan la información que les facilite la observación de la votación o impugnar la identidad de los electores? ¿Establece el marco legal un procedimiento claro para que el presidente de la mesa de votación atienda las impugnaciones de este tipo?

• ¿Incorpora el marco legal un código de conducta para los representantes de partidos y candidatos para asegurar que la votación y el escrutinio se realicen de manera ordenada dentro de los recintos dispuestos para tal efecto?

15. Observadores electorales

Para garantizar la transparencia y fortalecer la credibilidad, es importante que el marco legal permita que los observadores puedan presenciar todas las etapas del proceso electoral.

La transparencia del proceso electoral es una norma internacional indispensable para garantizar elecciones democráticas. La presencia de observadores electorales nacionales e internacionales en las democracias en desarrollo tiende a conferir credibilidad y legitimidad al proceso electoral y sirve para inhibir actos fraudulentos, especialmente durante la votación. Sin embargo, en ciertas democracias maduras, donde hay confianza pública en la imparcialidad y neutralidad de la administración electoral, puede ocurrir que no esté considerada la observación electoral.

Muchos marcos legales prevén la presencia de observadores, tanto nacionales como internacionales, además de la de representantes de los medios de comunicación, partidos políticos y candidatos para garantizar la transparencia. En esencia, la observación electoral significa la integración deliberada de información relacionada con el proceso electoral y la formulación de juicios informados sobre la conducción de ese proceso partiendo de la información recabada, por personas que no están autorizadas para participar en el proceso y cuya intervención en actividades de mediación o asistencia técnica no debe poner en riesgo sus responsabilidades de observación.

Observadores electorales nacionales

Se observa hoy en día una creciente tendencia a permitir la observación nacional de elecciones. Los observadores electorales de diversos grupos de la sociedad (organizaciones religiosas, femeniles, juveniles y ONG) pueden desempeñar un papel importante y es conveniente que tengan el derecho de ser acreditados para observar la elección. Es recomendable que se les brinden todas las facilidades para el desempeño de sus funciones. Las leyes relacionadas con las ONG y las asociaciones públicas deben ser revisadas para asegurar que no obstaculicen la adquisición del estatus jurídico necesario y de la acreditación de observadores electorales nacionales. Es importante que el marco legal ofrezca criterios claros y objetivos para su registro y acreditación y que especifique cuál es la autoridad encargada de ello, los requisitos para alcanzar el estatus de observador y las circunstancias en las que éste puede ser revocado.

Es conveniente que la ley establezca disposiciones claras y precisas sobre los derechos de los observadores para revisar documentos, asistir a reuniones y observar actividades electorales en todas las etapas y momentos, incluyendo el escrutinio y cómputo de los votos, y que pueda obtener copias certificadas de los documentos. También es importante que la ley establezca un procedimiento ágil para que se revise y, de ser el caso, se corrija cualquier decisión del organismo electoral cuando rechaza la acreditación de cualquier grupo u observador electoral.

También es recomendable que el marco legal determine de manera clara y precisa las actividades que no puede realizar un observador nacional, por ejemplo, interferir con la votación, tomar parte en los procedimientos de votación o escrutinio o tratar de decidir cómo ha de votar un elector. Debe buscar un equilibrio entre los derechos de los observadores y la administración ordenada del proceso electoral, pero en ningún caso debe tratar de obstaculizar las actividades de los observadores acreditados, impedirles expresarse o difundir la información que han recabado.

Observadores electorales internacionales

La observación internacional de elecciones no es un derecho, ni tampoco ha sido reconocida como un principio o una norma internacional. El principio de soberanía estatal implica que debe existir una invitación formal para que los extranjeros puedan observar las elecciones, y su acreditación puede exigir

requisitos más rigurosos que la de los observadores nacionales. Sin embargo, algunos acuerdos regionales o internacionales pueden ordenar que los países abran sus elecciones al escrutinio internacional (por ejemplo, en los países de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa, OSCE); de ser el caso, la ley debe incluir las regulaciones apropiadas para los observadores. Es conveniente que la ley también especifique quién y cuándo puede hacer invitaciones a los observadores internacionales.

En algunos casos la observación internacional de elecciones puede ocurrir como parte de un proceso de observación más amplio sobre derechos humanos en relación con los derechos políticos de grupos minoritarios u oprimidos, sin que medie una invitación o acreditación formal.

Lista de control

• ¿Permite el marco legal que los observadores acreditados presencien todas las etapas del proceso electoral?

• ¿Considera el marco legal criterios claros y objetivos para la acreditación de los observadores electorales, así como una función bien definida para sus actividades?

• ¿Establece el marco legal criterios claros respecto a la autoridad responsable de acreditar a los observadores electorales?

• ¿Ofrece el marco legal criterios claros y plazos razonables para que se presenten las solicitudes de acreditación?

• ¿Considera el marco legal criterios claros sobre las actividades de los observadores electorales, así como cuándo y bajo qué circunstancias su acreditación o estatus puede ser revocado?

• ¿Logra el marco legal un balance entre las actividades de los observadores y la administración ordenada de las elecciones?

• ¿Existe alguna disposición legal que pueda resultar muy onerosa para las actividades de los observadores electorales que pueda servir para obstaculizar una observación legítima?

16. Cumplimiento y aplicación de la legislación electoral

Es indispensable que el marco legal prevea mecanismos efectivos para asegurar que se cumpla con la ley y se protejan los derechos políticos, imponiendo sanciones por infracciones a las normas establecidas.

El marco legal debe contener mecanismos y remedios efectivos para la protección de los derechos políticos. El derecho al voto es un derecho humano fundamental, como también lo es el derecho a reparar o remediar cualquier violación de este derecho. El marco legal debe establecer disposiciones suficientes y detalladas para proteger los derechos políticos.

Es indispensable que el marco legal reconozca el derecho que asiste a todo elector, partido político y candidato de presentar una demanda o impugnación ante la autoridad o tribunal competente cuando se cometa cualquier infracción contra los derechos políticos. La ley debe exigir que la autoridad o tribunal competente adopte una resolución de manera expedita para impedir que la parte afectada pierda su derecho al voto. También debe considerar el derecho de revisión ante una autoridad de mayor jerarquía que revise al acto de autoridad y ejerza jurisdicción final en la materia. La decisión de la autoridad o tribunal de última instancia debe ser adoptada con la mayor celeridad posible.

También es importante que el marco legal establezca plazos apropiados para la presentación, el conocimiento y la resolución de una queja y su inmediata comunicación a los implicados. Algunas quejas pueden ser resueltas de manera inmediata, pero otras pueden tomar varias horas o días. De ahí que pueda ser conveniente introducir cierta flexibilidad en los plazos, tomando en cuenta el nivel de jerarquía de la autoridad o tribunal competente, así como la naturaleza de la queja y la urgencia electoral. Una resolución oportuna puede impedir que una queja menor se convierta en un problema mayor. Sin embargo, ciertos tipos de quejas o controversias sólo pueden ser presentadas una vez que el proceso electoral ha concluido.

Las ideas anteriores sólo esbozan las normas básicas que es importante incluir en el marco legal. Los países tienen cierta flexibilidad para adoptar y determinar la estructura de los mecanismos para resolver disputas electorales que resulten más apropiados.

Lista de control

• ¿Considera el marco legal mecanismos y remedios efectivos para asegurar el cumplimiento de las disposiciones que protegen los derechos políticos?

• ¿Prevé claramente el marco legal quién puede presentar quejas o impugnaciones por violaciones a la ley electoral así como el procedimiento para hacerlo?

• ¿Incluye el marco legal el derecho de exigir que se revise la decisión de la autoridad electoral ante un tribunal que pueda ejercer jurisdicción final en la materia?

• ¿Ofrece el marco legal plazos oportunos para la presentación, el conocimiento y la resolución de las quejas e impugnaciones?

Anexo I

Fuentes primeras de las normas internacionales

1. Organización de las Naciones Unidas

Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948

Artículo 20

1. Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión y de asociación pacíficas.

2. Nadie podrá ser obligado a pertenecer a una asociación.

Artículo 21

1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos.

2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país.

3. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto.

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1996

Artículo 19

1. Nadie podrá ser molestado a causa de sus opiniones.

2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.

3. El ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2 de este artículo entraña deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones, que deberán, sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para:

a) Asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás;

b) La protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.

Artículo 21

Se reconoce el derecho de reunión pacífica. El ejercicio de tal derecho sólo podrá estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás.

Artículo 22

1. Toda persona tiene derecho a asociarse libremente con otras, incluso el derecho a fundar sindicatos y afiliarse a ellos para la protección de sus intereses.

2. El ejercicio de tal derecho sólo podrá estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás. El presente artículo no impedirá la imposición de restricciones legales al ejercicio de tal derecho cuando se trate de miembros de las fuerzas armadas y de la policía.

3. Ninguna disposición de este artículo autoriza a los estados partes en el Convenio de la Organización Internacional del Trabajo de 1948, relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación, a adoptar medidas legislativas que puedan menoscabar las garantías previstas en él ni a aplicar la ley de tal manera que pueda menoscabar esas garantías.

Artículo 25

Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades:

a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;

b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores;

c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.

Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer de 1952

Artículo 1

Las mujeres tendrán derecho a votar en todas las elecciones en igualdad de condiciones con los hombres, sin discriminación alguna.

Artículo 2

Las mujeres serán elegibles para todos los organismos públicos electivos establecidos por la legislación nacional, en condiciones de igualdad con los hombres, sin discriminación alguna.

Artículo 3

Las mujeres tendrán derecho a ocupar cargos públicos y a ejercer todas las funciones públicas establecidas por la legislación nacional, en igualdad de condiciones con los hombres, sin discriminación alguna.

Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial.

Artículo 5

En conformidad con las obligaciones fundamentales estipuladas en el artículo 2 de la presente Convención, los estados partes se comprometen a prohibir y eliminar la discriminación racial en todas sus formas y a garantizar el derecho de toda persona a la igualdad ante la ley, sin distinción de raza, color y origen nacional o étnico, particularmente en el goce de los derechos siguientes:

b. El derecho a la seguridad personal y a la protección del Estado contra todo acto de violencia o atentado contra la integridad personal cometido por funcionarios públicos o por cualquier individuo, grupo o institución;

c. Los derechos políticos, en particular el de tomar parte en elecciones, elegir y ser elegido, por medio del sufragio universal e igual, el de participar en el gobierno y en la dirección de los asuntos públicos en cualquier nivel, y el de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas;

d. Otros derechos civiles, en particular:

viii. El derecho a la libertad de opinión y de expresión

ix. El derecho a la libertad de reunión y de asociación pacíficas

Convención sobre la Eliminación de toda Forma de Discriminación en contra de la Mujer de 1979.

Articulo 7

Los estados partes tomarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la vida política y pública del país y, en particular, garantizarán a las mujeres, en igualdad de condiciones con los hombres, el derecho a:

a) Votar en todas las elecciones y referendos públicos y ser elegibles para todos los organismos cuyos miembros sean objeto de elecciones públicas;

b) Participar en la formulación de las políticas gubernamentales y en la ejecución de éstas, y ocupar cargos públicos y ejercer todas las funciones públicas en todos los planos gubernamentales;

c) Participar en organizaciones y en asociaciones no gubernamentales que se ocupen de la vida pública y política del país.

Diversos documentos de las Naciones Unidas (Reportes de la Secretaría General, Resoluciones de la Asamblea General, Resoluciones del Consejo Económico y Social, Reportes del Comité de Derechos Humanos, etc.)

Resolución A/RES/46/137 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, adoptada el 17 de diciembre de 1991, sobre el Fortalecimiento de la eficacia del principio de la celebración de elecciones periódicas y auténticas.

La Asamblea General...

Reafirmando la Declaración Universal de los Derechos Humanos, que dispone que toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos, que toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país, que la voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder político y que esa voluntad se expresará mediante elecciones auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto.

Observando que el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, dispone que todos los ciudadanos gozarán, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social, del derecho y la oportunidad de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos, de votar y ser elegidos en elecciones, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y de tener acceso en condiciones generales de igualdad a las funciones públicas de su país.

Recordando que, de conformidad con la Carta, todos los estados disfrutan de igualdad soberana y que cada Estado, con arreglo a la voluntad de su pueblo, tiene el derecho de elegir libremente y desarrollar su sistema político, social, económico y cultural.

Reconociendo que no hay un sistema político o método electoral que sea igualmente adecuado para todas las naciones y sus pueblos y que los esfuerzos de la comunidad internacional por fortalecer la eficacia del principio de la celebración de elecciones auténticas y periódicas no deben de poner en tela de juicio el derecho soberano de cada Estado de elegir y desarrollar libremente, de conformidad con la voluntad de su pueblo, sus sistemas políticos, sociales, económicos y culturales, independientemente de que éstos se ajusten o no a las preferencias de otros estados.

2. Subraya la importancia de la Declaración Universal de Derechos Humanos y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que disponen que la autoridad para gobernar se basará en la voluntad del pueblo, expresada en elecciones auténticas y periódicas.

3. Destaca su convicción de que la celebración de elecciones auténticas y periódicas constituye un elemento necesario e indispensable en los esfuerzos constantes encaminados a proteger los derechos e intereses de los gobernados y que, desde el punto de vista de la experiencia práctica, el derecho de todos los ciudadanos a participar en el gobierno de su país es un factor crucial para el disfrute efectivo por todos de una amplia gama de derechos humanos y libertades fundamentales adicionales, incluidos los derechos políticos, económicos, sociales y culturales.

4. Declara que para determinar la voluntad del pueblo se requiere un proceso electoral que proporcione a todos los ciudadanos oportunidades iguales para presentarse como candidatos y expresar sus opiniones políticas, de forma individual y en colaboración con otros, con arreglo a la legislación y las constituciones nacionales.

5. Subraya el deber que tienen los estados miembros, de conformidad con las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas, de respetar las decisiones adoptadas por otros estados, de

acuerdo con la voluntad de sus pueblos, al elegir y organizar libremente sus instituciones electorales.

6. Reafirma que se debe abolir el apartheid, que la denegación o limitación sistemática del derecho de voto por motivos de raza o color es una violación manifiesta de los derechos humanos y una afrenta a la conciencia y la dignidad de la humanidad, y que el derecho de participar en un sistema político basado en una ciudadanía común e igualitaria y en el sufragio universal es esencial para el ejercicio del principio de la celebración de lecciones auténticas y periódicas.

Otras resoluciones e informes de la ONU

Distintos informes de la Secretaría General sobre el fortalecimiento de la eficacia del principio de la celebración de elecciones periódicas y auténticas.

Resolución de la Asamblea General número A/Res./55/2, del 18 de septiembre de 2000, Declaración del Milenio.

Resolución de la Asamblea General número A/C.3/54/1.74, del 12 de noviembre de 1999, Respeto a los Principios de Soberanía Nacional y de No Interferencia en los Asuntos Internos de los Estados en sus Procesos Electorales.

Informe preliminar del Consejo Económico y Social E/CN.6/1997/I.2,/Add.2 del 14 de marzo de 1997, Resumen del Moderador del Panel de Discusión y Diálogo sobre la Mujer en el Poder y Toma de Decisiones.

Resoluciones de la Asamblea General números:

o A/Res./43/157

o A/Res./47/130

o A/Res./48/124

o A/Res./48/131

2. Instrumentos europeos sobre derechos humanos

Convención Europa sobre Derechos Humanos de 1950

Artículo 3

Las Partes Contratantes se comprometen a celebrar elecciones libres y por voto secreto a intervalos razonables, bajo condiciones que aseguren la libre expresión de las opiniones del pueblo en la elección del parlamento.

Carta de París para una nueva Europa de 1990: Cumbre de la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación de Europa.

Derechos humanos. Democracia y Estado de Derecho.

El gobierno democrático se basa en la voluntad popular, manifestada periódicamente mediante elecciones libres y justas. (…) toda persona tiene derecho a: (...) participar en elecciones libres y justas.

Documento de la Reunión de Copenhague de la Conferencia sobre la Dimensión Humana de la CSCE.

...

5. [Los estados participantes] Declaran solemnemente que entre los elementos de justicia que son esenciales para la plena expresión de la dignidad inherente a los derechos iguales e inalienables de todos los seres humanos figuran los siguientes:

5.1 -- elecciones libres que se celebrarán a intervalos razonables por votación o por un procedimiento equivalente de votación libre, en condiciones que aseguren, en la práctica, la libre expresión de la opinión de los electores en la elección de sus representantes; (…)

6. Los estados participantes declaran que la voluntad de los pueblo, libre y claramente manifestada mediante elecciones periódicas y auténticas, es la base de la autoridad y legitimidad de todo gobierno. Por consiguiente, los estados participantes respetarán el derecho de sus ciudadanos a participar en el gobierno de su país, ya sea directamente o por conducto de representantes libremente elegidos por ellos mediante un proceso electoral justo. Reconocen su responsabilidad para defender y proteger, de conformidad con sus leyes, sus obligaciones y sus compromisos internacionales en materia de derechos humanos y su compromiso internacional, el orden democrático libremente establecido por la voluntad del pueblo contra de actividades de personas, grupos u organizaciones que se participen en actos de terrorismo o de violencia encaminados a derrocar ese orden o el de otro Estado participante o se nieguen a renunciar a ellos

7. Para garantizar que la voluntad del pueblo sirva de base para la autoridad del Gobierno, los estados participantes:

7.1 -- celebrarán elecciones a intervalos razonables, en las condiciones que establezca la ley;

7.2 -- permitirán que todos los escaños de por lo menos una de las cámaras de la legislatura nacional sean cubiertas libremente por votación popular;

7.3 -- garantizarán el sufragio universal e igual a todos los ciudadanos adultos;

7.4 – garantizarán que las elecciones sean por votación secreta o por algún proceso equivalente de votación libre y que los votos sean contados y registrados limpiamente, dando a conocer al público los resultados oficiales;

7.5 -- respetarán el derecho de los ciudadanos a aspirar a puestos públicos o a cargos públicos electivos, individualmente o como representantes de partidos u organizaciones políticas, sin discriminación;

7.6 -- respetarán el derecho de las personas y grupos a establecer, en plena libertad, sus propios partidos políticos u otras organizaciones políticas y facilitarán a esos partidos y organizaciones políticas las garantías jurídicas necesarias para permitirles competir sobre una base de igual trato ante la ley y por parte de las autoridades;

7.7 – garantizarán que la ley y la política oficial estén orientadas a permitir que la campaña política se lleve a cabo dentro de una atmósfera imparcial y libre en la que no haya acciones administrativas, violencia ni intimidación que impidan a los partidos y a los candidatos exponer libremente sus puntos de vista y valoraciones o impidan a los electores conocerlas y discutirlas o dar su voto sin miedo a represalias;

7.8 -- procurarán que no haya obstáculo jurídico o administrativo se impida el libre acceso a los grandes medios de información sobre una base no discriminatoria para todos los grupos políticos y personas que deseen participar en el proceso electoral;

7.9 – garantizarán que los candidatos que obtengan el necesario número de votos exigido por la ley ocupen debidamente sus puestos y que se les permita permanecer en ellos hasta que expire el plazo de su mandato o se termine éste de un modo dispuesto por la ley, en conformidad con procedimientos democráticos parlamentarios y constitucionales.

8. Los estados participantes consideran que la presencia de observadores, ya sean extranjeros o nacionales, puede realzar el proceso electoral de los estados en que se celebran elecciones. Por consiguiente, Pueden, permitirán a observadores de otros estados participantes de la CSCE, así como a instituciones y organizaciones privadas adecuadas que lo deseen, observar el curso de sus procesos electorales nacionales, en la medida permitida por la ley. Asimismo, contribuirán a facilitar un acceso similar a los procesos electorales de nivel inferior al nacional. Dichos observadores no interferirán en los procesos electorales.

3. Instrumentos americanos sobre derechos humanos

Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre 1948

Artículo XX. Derecho a votar y a participar en el gobierno

Toda persona, legalmente capacitada, tiene el derecho de tomar parte en el gobierno de su país, directamente o por medio de sus representantes, y de participar en las elecciones populares que serán por voto secreto, genuinas, periódicas y libres.

Artículo XXI. Derecho de reunión

Toda persona tiene el derecho de reunirse pacíficamente con otras, en manifestación pública o en asamblea transitoria, en relación con sus intereses comunes de cualquier índole.

Artículo XXII. Derecho de asociación.

Toda persona tiene el derecho de asociarse con otras para promover, ejercer y proteger sus intereses legítimos de orden político, económico, religioso, social, cultural, profesional, sindical o de cualquier otro orden.

Convención Americana de Derechos Humanos de 1969.

Artículo 23. Derechos políticos

1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:

a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;

b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y

c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.

2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.

4. Instrumentos africanos sobre derechos humanos

Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos de 1981

Artículo 13

1. Todo ciudadano tendrá derecho a participar en el gobierno de su país, ya sea de modo directo o a través de representantes libremente escogidos de conformidad con las disposiciones de la ley.

2. Todo ciudadano tendrá derecho a acceder al servicio público de su país.

3. todo individuo tendrá derecho a acceder a la propiedad y a los servicios públicos en estricta igualdad con todas las personas ante la ley.

5. Otras organizaciones internacionales e intergubernamentales

Declaración de la Unión Interparlamentaria sobre Criterios para unas Elecciones Libres y Justas de 1994

El Consejo Interparlamentario,

Reafirmando...

Por consiguiente adopta la siguiente Declaración para unas Elecciones Libres y Justas, y exhorta a los gobiernos y parlamentos de todo el mundo a que se guíen por los siguientes principios y normas:

1. Elecciones libres y justas

En cualquier Estado, la autoridad del gobierno sólo puede provenir de la voluntad del pueblo expresada a través de elecciones auténticas, libres y justas celebradas a intervalos regulares y sobre la base del sufragio universal, igual y secreto.

2. Votación y derechos electorales

(1) Todo ciudadano mayor de edad tiene derecho a votar en las elecciones sobre una base de no discriminación.

(2) Todo ciudadano mayor de edad tiene derecho de acceder a un procedimiento de registro de electores eficaz, imparcial y no discriminatorio.

(3) A ningún ciudadano elegible se le puede negar el derecho a votar ni se le puede descalificar del proceso de registro como elector, salvo que esto se lleve a cabo conforme a un criterio objetivamente verificable prescrito por la ley y asegurando que este criterio resulte consecuente con las obligaciones del Estado bajo la ley internacional.

(4) Todo individuo a quien se niegue el derecho a votar o a ser registrado como elector estará facultado para interponer un recurso de apelación ante una jurisdicción competente para revisar tales decisiones y corregir errores de manera oportuna y efectiva.

(5) Todo elector tiene el derecho de acceso igualitario y efectivo a los sitios de votación para ejercer su derecho al voto.

(6) Todo elector está facultado para ejercer su derecho al voto al igual que los demás y su voto tendrá el mismo valor que el de otros electores.

(7) El derecho a votar en secreto es absoluto y no deberá ser restringido de ninguna manera.

3. Derechos y responsabilidades de los candidatos, partidos y campañas

(1) Toda persona tiene derecho a tomar parte d el gobierno de su país y debe tener la misma oportunidad para ser candidato en una elección. Los criterios para formar parte del gobierno deberán ser determinados de conformidad con las constituciones y leyes nacionales y no deberán contravenir las obligaciones internacionales del Estado.

(2) Toda persona tiene derecho de unirse, o de crear junto con otras, un partido u organización política con el propósito de competir en una elección.

(3) Toda persona tiene derecho, de manera individual o junto con otras, a:

o Expresar opiniones políticas sin interferencia;

o Buscar, recibir e impartir información y hacer una elección informada;

o Transitar libremente por el país para efectuar actos de campaña electoral;

o Hacer campaña electoral sobre una base de igualdad con los demás partidos políticos, incluido el partido que conforma el gobierno en turno.

(4) Todos los candidatos y partidos políticos en una elección deben tener igualdad de oportunidad para acceder a los medios de comunicación, particularmente a los medios masivos, con el fin de dar a conocer sus puntos de vista políticos.

(5) El derecho de los candidatos a gozar de seguridad con relación a sus vidas y propiedades debe ser reconocido y protegido.

(6) Todo individuo y partido político tiene derecho a la protección que le brinda la ley y a la reparación por cualquier violación de sus derechos políticos y electorales.

(7) Los derechos antes mencionados sólo pueden sujetarse a restricciones de naturaleza excepcional previstas por la ley y que resulten razonablemente necesarias en una sociedad democrática por razones de interés nacional u orden público, la protección de la salud o la moral pública o la protección de los derechos y libertades de terceros, siempre y cuando sean consistentes con las obligaciones de los estados bajo el derecho internacional.

Las restricciones que se admitan en relación a las candidaturas, la creación y actividades de los partidos políticos y los derechos de campaña no se podrán aplicar de tal forma que violen el principio de no discriminación por razones de raza, color, sexo, lengua, religión, opinión política o de otro tipo, origen nacional o social, propiedad, nacimiento u otra condición.

(8) Cada individuo o partido político a quien se niegue o restrinja su candidatura, partido o derechos de campaña estará facultado para apelar ante la jurisdicción competente con el fin de que se revisen tales decisiones y se corrijan errores de manera efectiva y expedita.

(9) Los derechos de las candidaturas, los partidos y las campañas conllevan responsabilidades con la comunidad. En particular, ningún candidato o partido político debe involucrarse en actos de violencia.

(10) Cada candidato y partido político que contienda en una elección deberá respetar los derechos y las libertades de los demás.

(11) Cada candidato y partido político contendiente deberá aceptar el resultado de una elección libre y justa.

Declaración de Harare de la Mancomunidad de 1991

...

4. Sus miembros también comparten el compromiso con ciertos principios fundamentales...

• Creemos en la libertad del individuo en el marco de la ley, en la igualdad de derechos de todos los ciudadanos independientemente de su género, raza, color, credo o preferencia política y en el derecho inalienable de los individuos a participar mediante procesos políticos libres y democráticos en la construcción de la sociedad en donde viven;

9. Habiendo reafirmado los principios con los que la Mancomunidad está comprometida, y revisado los problemas y retos que enfrentan el mundo y la propia Mancomunidad, como parte del mismo, comprometemos a la Mancomunidad y a nuestros países a trabajar con renovado vigor, concentrándonos especialmente en las siguientes áreas:

• la protección y promoción de los valores políticos fundamentales de la Mancomunidad;

• democracia, procesos democráticos e instituciones que reflejen las circunstancias nacionales, el Estado de derecho, la independencia del Poder Judicial y un gobierno justo y honesto;

• derechos humanos fundamentales, incluyendo derechos y oportunidades iguales para todos los ciudadanos sin importar su raza, color, credo o creencia política.

• igualdad de la mujer, para que pueda ejercer sus derechos de manera plena e igualitaria.

Anexo 2. Fuentes adicionales

IDEA Internacional-IFES-ONU. Proyecto sobre administración y costo de elecciones (ACE), http://www.aceproject.org. También está disponible en CD-ROM en versiones en inglés, francés y español.

Dundas; Carl W. Dimensions of Free and Fair Elections: Frameworks, Integrity, Transparency, Attributes, Monitoring; Secretaría de la Mancomunidad, Londres, 1994.

Goodwing-Gill, Guy S.; Codes of Conduct for Elections; Unión Interparlamentaria Ginebra, 1998.

-- Free and Fair Elections: International Law and Practice; Unión Interparlamentaria, Ginebra, 1994.

Harris, Peter y Ben Reilly (eds.), International IDEA Handbook of Democracy and Deep-Rooted Conflict: Options for Negociators; Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral, Estocolmo, 1998.

ODIHR, Manual de Observación Electoral de la ODIHR, 4ª edición; Oficina para las Instituciones Democráticas y los Derechos Humanos, Varsovia, 1999. http://www.osce.org./odihr/documents/guidelines

Petit, Denis; Resolving Disputes in the OSCE Area: Towards a Standard Election Dispute Monitoring System; Oficina para las Instituciones Democráticas y los Derechos Humanos, Varsovia, 2000. http://www.osce.org./odhir/documents/guidelines

Reynolds, Andrew y Ben Reilly; The International IDEA Handbook of Electoral System Design; Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral, Estocolmo 1998.

Organización Internacional de la Francofonía, Declaración de Bamako, La Francofonía, Bamako, 2000. http://www.francophonie.org/oif/actions/rtf/Declaration_de_Bamako.rtf

Anexo 3. Códigos modelo

Goodwin-Gill, Guy S; Codes of Conduct for Elections, Unión Interparlamentaria, Ginebra, 1998.

IDEA Internacional; Code of Conduct for Political Parties Campaigning in Democratic Elections; Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral, Estocolmo, 1999. http://www.idea.int/publications/conduct/polparties.pdf

IDEA Internacional; Code of Conduct for the Ethical and Professional Administration of Elections; Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral, Estocolmo, 1996. http://www.idea.int/publications/conduct/admin/intro.htm

IDEA Internacional; Code of Conduct for the Ethical and Professional Observation of Elections; Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral, Estocolmo, 1996. http://www.idea.int/publications/conduct/obs/intro.htm

Anexo 4. Glosario de términos electorales

Campaña (electoral): conjunto de actividades políticas, que incluyen reuniones, mítines, discursos, manifestaciones, desfiles u otros eventos y el uso de medios de comunicación, con el propósito de informar al electorado sobre la plataforma electoral de un candidato o partido político para obtener su apoyo.

Candidato: persona que busca, o que ha sido nominada, para ser elegida ya sea como representante oficial de un partido político o como independiente.

Centro de escrutinio: recinto central o regional donde se contabilizan los votos de más de un sitio de votación.

Centro de votación: recinto oficial donde los electores de una determinada demarcación electoral emiten su voto. Un centro de votación suele albergar varias mesas de votación.

Código de conducta: conjunto de reglas de conducta para ciertas actividades del proceso electoral. Aplicable a los partidos políticos y a los candidatos para regular su conducta en reuniones, manifestaciones y actividades de propaganda política; a observadores electorales para determinar las condiciones y limitaciones de las actividades de observación electoral; a los medios de comunicación; y la administración electoral.

Consolidación de los votos: proceso de compilación de todos los resultados del conteo de una elección.

Consolidación de votos: procedimiento mediante el cual se suman los resultados de la elección de diferentes sitios de votación.

Constitución: conjunto de reglas básicas a través de las cuales se organiza el gobierno un Estado, y se regula la relación entre los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

Cuota: sistema mediante el cual un determinado número de candidaturas o porcentaje de escaños son reservados para grupos específicos tales como mujeres, minorías, etc.

Decreto: texto legal derivado de una instancia ejecutiva del gobierno. En sistemas legales democráticos, un decreto tiene un rango inferior a una ley aprobada por el Parlamento. En ocasiones, bajo circunstancias excepcionales, un decreto puede declararse a sí mismo de rango superior a otras leyes, incluso sobre la propia Constitución.

Distrito: Áreas geográficas en que se divide el territorio nacional para propósitos electorales dentro de las cuales los votantes son llamados a elegir a sus representantes. Hay modelos de distrito nacional único (el territorio nacional constituye un solo distrito) y modelos de varios distritos (el territorio nacional se divide en varios distritos). De acuerdo con el número de escaños que se pueden elegir o distribuir en cada distrito, hay distritos uninominales (cada distrito tiene un escaño) y distritos plurinominales (cada distrito tiene varios escaños).

Distrito: unidad electoral para la conversión de votos en escaños, definida generalmente sobre una base territorial.

Elector calificado: Individuo que satisface todos los requisitos legales para votar en una elección.

Electorado de un distrito: grupo de electores de un área determinada que elige a un representante para integrar un órgano legislativo.

Impugnación electoral: cualquier queja, objeción, disputa, reclamo y contestación relacionada con el proceso electoral.

Legislación electoral: disposiciones legales que regulan todos los aspectos de un proceso electoral.

Marco legal: estructura del proceso electoral que comprende la Constitución, la legislación electoral, las regulaciones complementarias, las instrucciones, las directrices y los códigos de conducta.

OAE (organismo administrador de elecciones): autoridad responsable de la administración de elecciones, cuyas funciones pueden incluir el mantenimiento y la actualización del padrón electoral; el registro de electores, partidos y candidatos; la administración del proceso electoral; la certificación o declaración de validez de las elecciones y la resolución de conflictos electorales.

Observación electoral: recopilación ordenada de información y formulación de juicios informados sobre la conducción de un proceso electoral por parte de personas que no están autorizadas para participar en el proceso.

Observadores electorales internacionales: Grupos que observan el proceso electoral en un país distinto al suyo (en contraposición con los observadores electorales nacionales).

Observadores electorales nacionales: grupos de individuos, residentes o ciudadanos que supervisan y observan el proceso electoral en su propio país (en contraposición con los observadores electorales internacionales).

Papeletas inválidas: Papeletas de votación que, debido a errores de marcado accidentales o deliberados por parte de los electores, no pueden ser incluidas en el conteo.

Partido político registrado: partido político que cumple los requisitos establecidos en la legislación electoral para participar en una elección.

Reforma a la legislación electoral: modificación a la legislación electoral mediante el procedimiento formalmente establecido.

Revelación pública: difusión de información financiera conforme a la ley por parte de los candidatos, partidos políticos y otros grupos involucrados en las elecciones, con el fin de darla a conocer al público en general, el organismo electoral u otra autoridad competente.

Sección o precinto electoral: : unidad territorial a la que corresponde un centro o mesa de votación.

Sufragio: derecho al voto.

Umbral: nivel mínimo de apoyo que necesita un partido político para obtener representación o el reembolso de un depósito; generalmente se expresa como un porcentaje de la votación total.

Umbral: porcentaje mínimo de votación que requiere un candidato o un partido político para obtener un escaño de acuerdo con el sistema de representación proporcional.

Unidades móviles de votación: unidades de votación que se desplazan para atender distintos sitios el día de la jornada electoral.

Voto en ausencia: procedimiento mediante el cual los electores registrados que no pueden acudir personalmente al sitio de votación el día de la jornada electoral pueden emitir su voto de otra forma.

Voto grupal: procedimiento mediante el cual varias personas entran juntas a un recinto de votación y votan juntas.

Voto por mandato: procedimiento mediante el cual un elector imposibilitado para asistir al sitio de votación puede facultar legalmente a otra persona para que vote en su representación.

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