naciones unidaspublicación de las naciones unidas issn 0251 – 0257 / isbn 92-1-321485-5 la...

NACIONES UNI DAS

C E P A LCOMISION ECONOMICAPARA AMERICA LATINA

Y EL CARIBE

JOSE ANTONIO OCAMPOSecretario Ejecutivo

REYNALDO BAJRAJSecretario Ejecutivo Adjunto

LC/G. 2055-P — Abril 1999

Publicación de las Naciones Unidas

ISSN 0251 – 0257 / ISBN 92-1-321485-5

La Secretaría de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe prepara la REVISTA DE LA CEPAL. Lasopiniones expresadas en los artículos firmados son las de los autores y no reflejan necesariamente los puntos devista de la organización. Las denominaciones empleadas y la forma en que aparecen presentados los datos noimplican, de parte de la Secretaría, juicio alguno sobre la condición jurídica de países, territorios, ciudades ozonas, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras o límites.

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Copyright © Naciones Unidas 1999Todos los derechos están reservados

Impreso en Santiago de Chile

R E V I S T A

��

C E P A LNUMERO 67ABRIL 1999

SANTIAGO DE CHILE

OSCAR ALTIMIRDirector

EUGENIO LAHERASecretario Técnico

N A C I O N E S U N I D A S

Notas explicativasEn los cuadros de la presente publicación se han empleado

los siguientes signos

… Tres puntos indican que los datos faltan o no constan por separado.

— La raya indica que la cantidad es nula o despreciable.

Un espacio en blanco en un cuadro indica que el concepto de que se trata no es aplicable.

– Un signo menos indica déficit o disminución, salvo que se especifique otra cosa.

. El punto se usa para separar los decimales.

/ La raya inclinada indica un año agrícola o fiscal, p. ej., 1970/1971.

- El guión puesto entre cifras que expresan años, p. ej., 1971-1973, indica que se trata de todoel período considerado, ambos años inclusive.

Salvo indicación contraria, la palabra “toneladas” se refiere a toneladas métricas, y la palabra “dó-lares”, a dólares de los Estados Unidos. Las tasas anuales de crecimiento o variación corresponden atasas anuales compuestas. Debido a que a veces se redondean las cifras, los datos parciales y losporcentajes presentados en los cuadros no siempre suman el total correspondiente.

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A B R I L 1 9 9 9

R E V I S T A D E L A C E P A L 6 7

S U M A R I O

Primer Mundo y Tercer Mundo después de la Guerra Fría 7Eric Hobsbawm

Las dimensiones urbanas en el desarrollo rural 15Alexander Schejtman

Capacitación en pequeñas empresas en América Latina 33Guillermo Labarca

Reforma neoliberal y política macroeconómica en el Perú 49Oscar Dancourt

Impacto de la inversión pública sobre la inversión privada enBrasil: 1947-1990 71Bruno de Oliveira Cruz y Joanílio R. Teixeira

Chile y su política comercial “lateral” 81Sebastián Sáez y Juan Gabriel Valdés S.

La reestructuración en la industria: los casos de Chile,México y Venezuela 95Carla Macario

Industrialización a base de confecciones en la cuencadel Caribe: ¿un tejido raído? 113Michael Mortimore

Industria maquiladora y cambio técnico 133Rudolf M. Buitelaar, Ramón Padilla y Ruth Urrutia

Políticas de ciencia y tecnología y el Sistema Nacional deInnovación en la Argentina 153Daniel Chudnovsky

Las concesiones y la optimización del transporte vial y ferroviario 173Ian Thomson

Jueces de la Revista de la CEPAL 1996-1998 185

Publicaciones recientes de la CEPAL 189

R E V I S T A D E L A C E P A L 6 7 • A B R I L 1 9 9 9

PRIMER MUNDO Y TERCER MUNDO DESPUES DE LA GUERRA FRIA • ERIC HOBSBAWN

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A B R I L 1 9 9 9

Primer Mundo yTercer Mundo después

de la Guerra Fría

Eric Hobsbawm

Profesor Emérito deHistoria Social y Económica,Birbeck College,Universidad de Londres


Esta exposición trata de los Estados Unidos y el Ter-cer Mundo después de la Guerra Fría. Sin embargo,este tema sólo se puede entender a partir de la largahistoria de relaciones entre los países de Occidente, oel centro del sistema mundial, y la periferia. Esta his-toria empieza con el final del siglo XV, cuando loseuropeos, después de un milenio de estar a la defensi-va contra invasores de Asia y Africa, empezaron supropia era de conquista mundial.

En esencia, esa conquista, por lo menos por al-gunos siglos, no estuvo basada en una mayor riquezao una abrumadora superioridad técnica, aunque losavances científicos y técnicos en las regiones relevan-tes de Europa occidental eran ya más dinámicos y enalgunos aspectos más avanzados que en cualquier otrolugar. Ciertamente, recién en el siglo XIX apareció laenorme brecha entre el producto nacional bruto percápita de Occidente y al menos de algunos de los paí-ses no occidentales.

Este texto es una versión editada de la disertación del profesorEric Hobsbawm en el seminario “El Mundo frente al Milenio”,realizado el día 25 de noviembre de 1998, organizado conjunta-mente por CENDA, Universidad aRCIS, Revista Encuentro XXI yEditorial Grijalbo Mondadori, y patrocinado, entre otras institucio-nes, por la CEPAL.

1 Los británicos reconocieron estas limitaciones rápidamente. Ellosno trataron seriamente de reconquistar los Estados Unidos, aunqueganaron una guerra en 1812-1813; y desde muy temprano despuésde que las colonias españolas ganaron la independencia, los britá-nicos decidieron abstenerse de intervenciones militares directas, aunen el río de la Plata.

La superioridad inicial de los conquistadores fuemarítima y militar, aunque esta última era aún limita-da. La única región de tamaño significativo conquis-tada en ultramar por los europeos fue América, don-de, por razones que no nos interesan aquí, los impe-rios locales no fueron capaces de resistir. En Asia yen Africa, hasta el siglo XVIII los europeos sólo pu-dieron establecer control sobre algunos puertos, y esosólo en regiones donde no confrontaron Estados dealgún tamaño y eficacia, como China y Japón. En re-sumen, en los primeros dos siglos y medio, la expan-sión europea tuvo éxito en gran medida porque lascondiciones locales no la inhibieron. La relativa debi-lidad de los imperios europeos se demostró por suincapacidad para controlar los movimientos de inde-pendencia que se desarrollaron en América —tanto enNorteamérica como en América Latina los estadoseuropeos no pudieron resistir por mucho tiempo.1

Sin embargo, la clara superioridad técnica, econó-mica y por lo tanto militar del centro sobre la perife-



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ria se incrementó enormemente en el siglo XIX, graciasa los llamados “instrumentos del imperio” —cañone-ras, ametralladoras, artillería— y a la construcción deuna infraestructura de apoyo mundial para la suprema-cía marítima. En el siglo XIX esta infraestructura es-taba casi completamente en manos de los británicos,quienes eran entonces la potencia económica y mun-dial.

Consideremos ahora brevemente las implicacionespolíticas de esta situación. Primero, los Estados delcentro pudieron fácil y rápidamente tener a su alcanceel mundo periférico, pero no al contrario. Gran Breta-ña pudo practicar la diplomacia de las cañoneras con-tra China, pero China no pudo hacer lo mismo en con-tra de Gran Bretaña. En términos modernos, los Esta-dos Unidos pueden tener acceso a Iraq, pero no se dalo contrario. Segundo, en casi todos los conflictos ar-mados entre el Primer y el Tercer Mundo, el primeroganó las batallas, generalmente con pocas dificulta-des.2

Tercero, el resultado fue una inferioridad políticade los Estados del Tercer Mundo, grandes o pequeños,en relación con los del Primer Mundo –como lo de-muestran las relaciones entre los Estados Unidos yMéxico, y entre Gran Bretaña y China hasta 1949.Hasta la mitad del siglo XX solamente un Estado delTercer Mundo, que fue exitoso en imitar a Occidente,pudo escapar a esa inferioridad, y por esto fue incor-porado al sistema de poder global: Japón.

Cuarto, los Estados del Tercer Mundo, o el Ter-cer Mundo como un todo, pudieron contrarrestar estainferioridad permanente sólo con el apoyo de uno delos poderes del sistema mundial. Esta fue la funciónde la Unión Soviética durante la Guerra Fría. El casoextremo es Cuba, que ha sobrevivido como un régi-men comunista a 170 millas de Key West, gracias alapoyo directo de los soviéticos. El final de la GuerraFría eliminó este contrapeso al poder del mundo desa-

rrollado en general, y al de los Estados Unidos enparticular.

Por otra parte, ¿qué tanto tuvo el Primer Mundoque usar su superioridad militar y política? ¿No pudoconfiar en las abrumadoras ventajas de su mayor rique-za y desarrollo económico, que aumentaron de mane-ra espectacular, sobre todo durante la Guerra Fría? Sípudo, en el siglo XIX y durante buena parte del XX.Sabemos, después del final, o de la retirada, de losantiguos imperios de los siglos XVI a XVIII que eldominio del Primer Mundo se incrementó, pero losincentivos para transformar áreas del mundo subdesa-rrollado en colonias disminuyeron durante el sigloXIX, con algunas notables excepciones.3 El ejemplo deGran Bretaña muestra que la explotación meramenteeconómica del Tercer Mundo no requirió ocupacióndirecta, por lo menos en ausencia de otro competidoroccidental. Este fue el “imperialismo del comercio li-bre” sobre el cual se ha escrito mucho. Pero, por su-puesto, se mantuvo una red de bases estratégicas onecesarias para que Gran Bretaña continuara contro-lando las vías marítimas internacionales. A primeravista, la situación presente de los Estados Unidos pa-rece similar. Sin embargo, espero mostrar que haydiferencias fundamentales.

El resurgimiento del colonialismo de finales delsiglo XIX, el llamado “nuevo imperialismo”, se debióprincipalmente a la competencia entre Estados occiden-tales rivales. Sin embargo, es preciso recordar que éstefue un período en el que por razones económicas y téc-nicas pasó a ser importante, y sigue siéndolo, un con-junto de materias primas y productos que se concen-traban en el Tercer Mundo: petróleo, metales noferrosos, caucho y varios alimentos tropicales. Estosbienes llamaron la atención de los hombres de nego-cios occidentales y, como algunos de ellos tenían im-portancia estratégica, también la de los gobiernos. Contodo, como la historia del petróleo enseña, su explota-

2 Esto no condujo necesariamente a que los poderes del PrimerMundo pudieran ganar la guerra, a menos que ésta fuera una guerracontra los gobiernos locales. La resistencia guerrillera en áreas endonde las condiciones la facilitaron —las montañas Atlas en el nortede Africa, Kurdistán, Afganistán— fue siempre difícil y algunasveces imposible de derrotar permanentemente. El más inteligentede los poderes imperiales, Gran Bretaña, desistió de los intentospor ocupar y administrar áreas como la frontera noroccidental de laIndia, y después de la Primera Guerra Mundial se contentó concontrolarla mediante periódicos bombardeos aéreos, como enKurdistán.

3 Las principales fueron los Estados Unidos, Francia, los PaísesBajos y la India británica. Estados Unidos estuvo, casi por defini-ción, comprometido con la expansión territorial, y por eso el con-flicto con su vecino pobre y atrasado del sur (la guerra con Méxi-co). Las disputas limítrofes con el otro país desarrollado en el nortedel continente americano, Gran Bretaña (en Canadá), fueron nego-ciadas a través de medios diplomáticos pacíficos. Francia, por razo-nes de política interna, se comprometió a la conquista de Argelia,en el sur del Mediterráneo, un área también usada para migracióneuropea. Los Países Bajos y Gran Bretaña (o mejor, las compañíasde las Indias Occidentales británica y holandesa) al establecer unabase territorial en India e Indonesia se encontraron, por razones queno nos interesan aquí, ante el hecho de tener que ampliar esas baseshasta transformarlas en grandes colonias.



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ción no requirió necesariamente una ocupación colo-nial.4

Si miramos con perspectiva histórica, podemosver que la nueva era de colonialismo (de imperios queinsistieron en la ocupación y administración directas)resultó ser relativamente corta. El colonialismo direc-to fue una moda temporal y duró poco. Se puede ubi-car en la vida de una sola persona: por ejemplo, deWinston Churchill, quien vivió desde 1874 hasta 1965.A partir de la revolución industrial, el capitalismo hanecesitado la creación de una economía mundial, do-minada por los centros de acumulación de capital, peroesto no requiere necesariamente un sistema colonialformal.

Pero aquí un acontecimiento reciente ha introdu-cido un elemento nuevo. En el último cuarto del sigloXX el centro de gravedad de la economía mundial,ahora cada vez más globalizada, comenzó a desplazarseen cierta medida desde los países capitalistas origina-les hacia el Tercer Mundo, lo que es notable en laindustria manufacturera. Además desde el surgimien-to de la economía japonesa y la crisis del petróleo delos años setenta, la acumulación de capital nativa fue-ra de Europa y América del Norte ha pasado a sermucho más importante que antes.5 Este cambio fueacelerado por la enorme y creciente diferencia de in-gresos entre el Primer y el Tercer Mundo, que impul-só la transferencia de producción con uso intensivo demano de obra desde las regiones de altos salarios ha-cia la de salarios bajos (fenómeno bien conocido enMéxico). Por la misma razón, se reforzó la desindus-trialización de las regiones industriales pioneras delPrimer Mundo.

Así, económicamente hablando, la economía in-ternacional no puede considerarse más como divididasimplemente entre un Primer Mundo que concentraríala mayor parte del producto industrial, lo mismo quesu comercialización, y un Tercer Mundo que estaríaligado al primero como productor de materias primas,pero con un sector industrial apoyado por su mercadointerno, por ejemplo, en la sustitución de importacio-nes. (No voy a considerar las economías más cerradasdel Segundo Mundo socialista, las que han dejado deexistir, como la Unión Soviética, o han cambiado sus

políticas, como China.). Hoy el Tercer Mundo inclu-ye las economías de mayor crecimiento industrial, yla industria más orientada a la exportación. Ya al finalde los años ochenta, más del 37% de las importacio-nes de los Estados Unidos venían del Tercer Mundo ycasi un 36% de sus exportaciones iban a este último.

Por esto, la superioridad económica del PrimerMundo no reside más en ser el más industrializado otener la economía más “avanzada”, con una excepción:hasta la fecha, continúa casi monopolizando la inves-tigación y el desarrollo científico y tecnológico.6 Sal-vo en este ámbito, la superioridad del Primer Mundoreside en operar como un conglomerado económico-financiero, en lugar de hacerlo como una planta pro-ductiva. En él se ubican las oficinas centrales de lamayoría de las grandes empresas transnacionales, lasque con todas sus dependencias locales y subsidiariasconstituyen parte sustancial de la economía mundial.Tiene la habilidad de establecer el marco de la econo-mía mundial y sus instituciones, como el Banco Mun-dial y el Fondo Monetario Internacional, las cualescontrola. Y su inmensa riqueza le concede el manejode la mayor parte de los flujos de capital para inver-sión mundial, y de sus flujos.

Pero, al mismo tiempo, esa superioridad hace másdependiente al Primer Mundo de lo que suceda en eltercero. Desde el punto de vista de la economía, hoyes mucho más importante que antes tener cierto con-trol político, particularmente para los Estados Unidos,la potencia hegemónica del capitalismo actual. El de-sarrollo económico de este país hasta después de laSegunda Guerra Mundial se cimentó en su mercadointerno. Proteger su industria de la competencia extran-jera fue tradicionalmente mucho más importante parala economía estadounidense que el libre comercio y lapromoción de las exportaciones. Aunque algunas ra-mas específicas de la industria y las finanzas de losEstados Unidos estuvieron profundamente comprome-tidas en esta u otra parte de la economía tercermun-dista —la United Fruit, por ejemplo—, la economía es-tadounidense como un todo no dependía de sus lazoscon el Tercer Mundo, a diferencia de Gran Bretaña, lapotencia hegemónica en el siglo XIX.

Esto nos lleva al tema específico que se trataráaquí, cual es la posición internacional y las políticasde los Estados Unidos a partir de la Guerra Fría.4 La división del mundo en colonias estuvo confinada a Africa y

el Pacífico. Las Américas casi no fueron afectadas, como tampocoel Asia continental que no había sido conquistada previamente, aexcepción de lo que se convirtió en la zona de expansión territorialde Japón en el Asia del este.5 Antes de los años setenta, incluso Japón, considerable potenciamilitar desde los inicios del siglo XX, no generaba más del 5% delproducto industrial mundial.

6 Aún al final de este siglo, el número de asiáticos y latinoameri-canos que han ganado el premio Nobel en ciencias es reducido, yvarios entre aquellos que lo han obtenido han trabajado o estántrabajando en Europa y los Estados Unidos.



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Los Estados Unidos ocupan hoy una posición sinprecedentes. Es la única potencia mundial. En el sigloXIX Gran Bretaña ocupó una posición similar, comola única potencia con intereses globales. Los demáspaíses, incluidos los Estados Unidos y Japón, tuvierona lo sumo intereses regionales. Sin embargo, en térmi-nos político-militares Gran Bretaña era una de variaspotencias, aunque en un aspecto las superó a todashasta el siglo XX: la armada británica era tan grandecomo todas las demás juntas, pero sólo hasta que otraspotencias, en especial los Estados Unidos y Japón,empezaron a construir un considerable poder naval. Laposición actual de los Estados Unidos, en términosrelativos y absolutos, es muchísimo más fuerte. No hayuna posibilidad previsible de que otra potencia com-pita con su poderío nuclear y aéreo. Desde el colapsoy desintegración de la Unión Soviética, no hay otroEstado o combinación de Estados que siquiera puedapensar en retarlo en términos militares.

Me parece por esto importante comparar estas doshegemonías. Yo observo entre ellas tres diferenciasmayores, que no están desconectadas. Los EstadosUnidos, a diferencia de la Gran Bretaña del siglo XIX(pero como la Francia revolucionaria y la Unión So-viética), es un imperio ideológico. Quizás por estarazón el imperio estadounidense, a diferencia del bri-tánico, aspira a transformar el mundo a su propia ima-gen y semejanza. En la práctica, esta aspiración sesobrepone a la de dominación político-militar mundial.La tentación por el control es política, no sólo econó-mica: porque a pesar de la presente situación mundialen la cual el libre comercio se ajusta a los intereses delos Estados Unidos, la actitud básica del país ha sidola de proteger e impulsar el capitalismo estadouniden-se por medio de la acción política. A diferencia de GranBretaña en el siglo XIX, los Estados Unidos tienen unalarga historia de intervención militar en el extranjero.

Los días de la Pax Britannica fueron distintos.Como era un país relativamente pequeño, Gran Breta-ña no pudo darse el lujo de la megalomanía. Por ejem-plo, su política europea fue la de “equilibrio de poder”.No pretendió convertirse en la potencia europea máspoderosa, pero sí velar por que los Estados más fuer-tes siempre estuvieran enfrentados los unos con losotros, mientras el Estado británico permanecía al mar-gen de las disputas. Como pioneros exitosos de la in-dustrialización mundial, los británicos tenían una enor-me confianza en su sistema económico.7 También

estaban convencidos de que su sistema político erasuperior a cualquier otro, pero no lo promovieron comomodelo general.8 Allí donde la Gran Bretaña del sigloXIX se convirtió en modelo, fue por ejemplo y no pordiseño: como en el caso de la moda para hombres yen casi todos los deportes practicados internacional-mente, los que fueron todos británicos en su origen.

La Pax Britannica fue, por esto, muy diferente dela Pax Americana, excepto en que la armada británi-ca, en sus días de supremacía, asumió la responsabili-dad principal en la vigilancia marítima internacionalde actividades como la piratería y (luego de que habíasido prohibido) el comercio de esclavos. Gran Breta-ña reconoció sus limitaciones. Ningún ministro deasuntos exteriores británico, ni siquiera Palmerston, hu-biera dicho, respecto a cualquier parte del mundo, loque el Secretario de Estado Olney dijo acerca del he-misferio occidental en 1895: ‘Hoy los Estados Unidoses prácticamente soberano en este continente, y en lamedida en que se ocupa de un asunto, su mandato tienefuerza de ley. ¿Por qué? ….porque sumado a todos losotros aspectos, sus infinitos recursos combinados consu posición aislada lo hacen dominar la situación yprácticamente ser invulnerable frente a cualquiera oa todas las otras potencias.’

La política de los Estados Unidos, por lo tanto,ha sido consistentemente intervencionista, primerodentro del hemisferio occidental, luego globalmente.Gran Bretaña tuvo muchas colonias, pero no Estadossatélites, excepto durante lo que se ha dado en llamar“el momento británico en el Medio Oriente”, entre1918 y 1958. Estados Unidos tuvo pocas colonias, peroaspiró a contar con un sistema de Estados satélites.Recordemos que la forma de operación característicadel servicio de inteligencia estadounidense, la CIA,combina específicamente labores de inteligencia conacciones políticas encubiertas.

Además, como hemos visto, primero en el hemis-ferio occidental y luego globalmente, la política de losEstados Unidos ha estado basada en el supuesto de supoderío abrumador, tanto económico como técnico-militar, en su área de influencia. Un poder que el país

7 Tanto, que unilateralmente adoptaron el libre comercio y lomantuvieron por casi un siglo, aun cuando ningún otro Estado se

les unió; ésta fue una política beneficiosa para una economía que sebasaba en los intercambios con el Tercer Mundo.8 Los franceses y los estadounidenses nunca serían como ellos, locual fue duro de aceptar, pero inevitable. Los rusos estarían mejorcon leyes estables y libertades civiles, pero aún así permaneceríandemasiado no británicos. En relación con el Tercer Mundo, losbritánicos estaban convencidos, principalmente sobre la base de suexperiencia como gobernantes de la India, de que la mayoría de sushabitantes estaban incapacitados permanentemente para la libertad.



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siempre ha estado dispuesto a usar si es necesario, yque requiere de los otros Estados algún grado de acep-tación y consideración públicas. Los poderes antiguos,acostumbrados a las convenciones y maneras de ladiplomacia, normalmente no habían hecho tales exi-gencias. El supuesto, claramente implícito en la LeyHelms-Burton, es que los Estados Unidos son tan in-dispensables para el resto del mundo, que su podernacional puede ser usado para obligar a otros Estadosa que se ajusten a las políticas estadounidenses, aundentro de la jurisdicción de sus propios territorios.

En la Guerra Fría todo esto fue justificado por elpeligro soviético, y aceptado por los aliados y satéli-tes de los Estados Unidos como un precio necesariopara mantener contento a Washington.9 Pero, ¿cuál esla situación hoy? La lista de intervenciones después dela Guerra Fría, cuando ya no existe amenaza soviéticaalguna, es sorprendentemente larga. Incluye Panamá en1989, la guerra del Golfo en 1991, Haití en 1994 yvarias operaciones con objetivos humanitarios o depacificación, pero con participación directa de fuerzasestadounidenses, desde Liberia y Somalia, hasta elKurdistán iraquí y Bosnia. Las más recientes son losbombardeos en Sudán y Afganistán.

De hecho, es obvia ‘una continua certeza acercade una intervención militar como la respuesta definiti-va de los Estados Unidos’ (Down, 1997, p. 202), paracitar un autor estadounidense. ¿Por qué? Porque otrosmedios de afirmar la influencia estadounidense hanpasado a ser menos eficaces, y porque ha aumentadola necesidad real de una constante afirmación de susupremacía. La ayuda económica de los Estados Uni-dos ha declinado drásticamente, en particular desde quese aprobó la ley Graham-Rudman-Hollings a media-dos de los años ochenta, y con ella se debilitó un mediotradicional de influir en otros Estados. El éxito de lassanciones económicas, a las cuales los Estados Unidoshan sido adictos, ha disminuido desde el inicio de losaños setenta, posiblemente porque la economía esta-dounidense ha perdido importancia relativa, o porqueesas sanciones no son adecuadas para lograr objetivosespecíficos como el respeto a los derechos humanos oel control del tráfico de drogas. Acciones paramilitares

y encubiertas han tenido resultados inciertos, aunquesin duda han sido altamente eficaces para acosar agobiernos que los Estados Unidos han desaprobado yperturbar sus operaciones (Angola es un ejemplo tris-te de casos de esta índole). Por lo demás, tales accio-nes también son hoy menos eficaces para derrocargobiernos hostiles, a diferencia de lo que sucedió enlos años cincuenta. En todo caso, no son un arma quepueda ser usada unilateralmente, pues necesitan de otropaís aliado en la región (Schraeder, 1992, p. 149).

Por otro lado, la globalización de la economía hi-zo que las actividades de las empresas transnacionales—de cualquier país— fueran más dependientes de labuena voluntad de las autoridades del país en el queoperan. La Ley Helms-Burton pretende excluir delterritorio estadounidense a todos los extranjeros cuyaactividad económica en otras partes del mundo nogusta al gobierno de Washington. Pero este principioes aplicable a todos los Estados.10 Un país de tradicióntan proteccionista como los Estados Unidos ha estadosiempre muy consciente de este elemento político ensu comercio exterior, que es muy evidente, por ejem-plo, en la presión casi constante del gobierno de Wash-ington sobre el Japón para que éste deje entrar másmercancías estadounidenses en su territorio. Por su-puesto, los Estados Unidos se abstienen de amenazarabiertamente a los Estados que no consideran adver-sarios o son despreciables por su debilidad. Pero lesparece útil que todos se den cuenta de que ellos dispo-nen de lo que el primer Presidente Roosevelt —Theo-dore— llamó “el gran garrote”.

Por lo tanto, después del fin de los años ochenta,los Estados Unidos han elaborado una doctrina siste-mática de lo que se ha denominado “conflicto de bajaintensidad”, apropiado a la era posterior a la GuerraFría. Ya no se basa en la preparación de una granguerra, pero sí supone la intervención directa y, de sernecesario, la intervención armada de los aliados deWashington o de los Estados Unidos mismos. Aúnmás: el fin de la Guerra Fría, es decir, del peligro deuna guerra mundial, ha quitado los frenos a la máqui-na guerrera. La guerra del Golfo no hubiera sido posi-ble antes. El mismo Presidente Bush proclamó la nue-va doctrina: ‘Para los Estados Unidos y sus aliados es

9 Reconocida oficialmente, aunque en forma indirecta, la interven-ción en los asuntos internos de otros Estados se convirtió en normal—están los casos de Centroamérica, Africa desde los años sesenta,el occidente de Asia— en transgresión del principio legal de nointervención, el cual ha sido codificado desde la Primera GuerraMundial. Sin duda, esto explica por qué los Estados Unidos justi-fican la mayoría de sus intervenciones, aun en el caso poco convin-cente de Granada, en términos de “defensa propia”.

10 Sin la autorización nacional para el aterrizaje de aeronaves nohay tráfico aéreo internacional. La propuesta fusión entre las com-pañías American Airways y British Airways depende de una deci-sión política de Washington y de la Unión Europea acerca del nú-mero de vuelos de una y otra de estas líneas que se debe permitiren el aeropuerto de Heathrow.



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preciso construir una estrategia común de estabilidaden el mundo en desarrollo’. Y ¿qué son las amenazasa la estabilidad? Son ‘las insurgencias, el terrorismo yel narcotráfico’. Lo que significa —en las palabras delseñor R. Cheney, Secretario de Defensa— ‘confiar másque antes en fuerzas con alta movilidad, preparadaspara la acción inmediata, y —en la jerga del Pentágo-no— «with solid power-projecting capabilities»: esdecir, con capacidad de intervención militar maciza alarga distancia. Con este propósito hemos debido pre-senciar en los últimos años varios ejemplos altamentevisibles de la capacidad estadounidense de intervenirde un momento a otro, en cualquier parte del mundo,por distante que el lugar esté de las bases militares enterritorio estadounidense. Basta recordar la guerra delGolfo, Somalia, Bosnia y, hace un par de meses, unejercicio de paracaidistas en una de las ex repúblicassoviéticas del Asia Central.

Llegado a este punto de nuestro análisis, tenemosque preguntarnos: ¿cuáles son las capacidades y cuá-les son los límites de esta hegemonía militar global?Haremos algunas consideraciones al respecto.

En primer lugar, hay una desproporción crecien-te entre el tamaño y los recursos de los Estados Uni-dos y aquellos del mundo dominado por los EstadosUnidos. No quiero decir que Washington corre el ries-go de lo que el profesor Paul Kennedy de Yale llamó«imperial overstretch», es decir, de tener ambicionesimperiales desmedidas para los recursos disponibles.Tras el fin de la Unión Soviética, no existe otra po-tencia militar competidora. Dado que no hay en estemomento peligro de una guerra mayor, probablemen-te los Estados Unidos pueden mantener hoy su supre-macía militar sin hacer un esfuerzo económico espe-cial. Sin embargo, hoy en día la población de los Es-tados Unidos constituye no más que 5% de la pobla-ción mundial, y el país genera un 10 a 20% de la pro-ducción industrial mundial, proporción que tiende adisminuir progresivamente.

Entonces, los estadounidenses no son en verdadmás capaces de “controlar” el mundo en el siglo XXIque los ingleses de controlarlo en el siglo XIX. Inten-tar mantener la estabilidad política del mundo es unobjetivo razonable para los Estados Unidos; pero im-ponerla con fuerza militar o económica está fuera desu alcance. Lo peligroso es que este país, en su situa-ción de predominio actual, carece tanto de tradicióndiplomática como de la conciencia existencial de suslímites.

En segundo lugar, a pesar de toda su fuerza, ac-tuando aislados, los Estados Unidos sólo pueden ha-

cer valer un poder relativamente modesto y limitado.Necesitan de otros países aliados, porque una granparte de sus bases militares y de su infraestructuramundial se halla en territorios ajenos. Aquí surge unadiferencia con la hegemonía inglesa del siglo XIX,porque las bases del sistema oceánico inglés fueronpropiedad inglesa —Gibraltar, las Malvinas, Malta,Singapur, Hong Kong— y así, sucesivamente. LosEstados Unidos ni siquiera en 1973, cuando domina-ban la Organización del Tratado del Atlántico Norte(OTAN), pudieron disponer libremente de las bases aé-reas de sus aliados en tiempo de paz. Además, hoy lapolítica interna de los Estados Unidos impone límitesa las intervenciones militares, sobre todo en la mayo-ría de esos conflictos “de baja intensidad” contempla-dos por la estrategia mundial del fin de siglo. Porqueesos conflictos no pueden ser combates a distancia,sino entre hombres en el terreno. Bosnia y Checheniason ejemplos pertinentes. Se sabe, sin embargo, que laopinión pública estadounidense siempre desea victo-rias militares, pero sin bajas propias. Habría que adap-tar tanto la estructura de las fuerzas militares de losEstados Unidos como el espíritu público del país; loque no es imposible, pero todavía no ha sucedido.

En tercer lugar, en grandes territorios del mundo—en Africa, en buena parte de Asia y hasta en la Eu-ropa oriental— se observa hoy la efectiva desintegra-ción de Estados y de un sistema de Estados. No estámuy claro cuán útil podría ser la nueva doctrina esta-dounidense ante los conflictos “de baja intensidad” entales situaciones de inestabilidad. Es verdad que encaso de guerra el Primer Mundo sin duda ganaría cual-quier batalla contra el Tercer Mundo. ¿Y después?¿Quién garantizaría la estabilidad? Y en esas regionesinestables, ¿dónde encontrar los gobiernos simpáticos,dóciles, pero también capaces de mantenerse? Al con-templar lo que sucede en grandes regiones de Africa,algunos observadores desesperanzados se preguntan:¿No sería mejor recolonizar estos territorios? Ya no sepuede. Se ha perdido el secreto de los imperialismosdel pasado, es decir, la pasividad de la gran mayoríade los pueblos colonizados frente a los regímenes con-quistadores. En todo caso, hoy en día la abundanciamundial de armas y explosivos eficaces y portátiles estanta que se necesitan ingentes gastos y movilizacionespermanentes de fuerzas para contener grupos más bienpequeños de activistas armados: notable es el caso deIrlanda del Norte, donde en total no hay más que unosquinientos guerrilleros activos. El cálculo de costo-beneficio se vuelve altamente desfavorable, lo que losgobiernos tienen muy presente en casi todos los casos



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que no tocan directamente a la integridad de su terri-torio. Cabe destacar que en Africa los ejércitos no afri-canos —incluso el francés, después de cuarenta añosde intervencionismo— se están retirando del continen-te.

Entonces, ¿qué significa de hecho la supremacíamilitar de los Estados Unidos? ¿Hasta qué punto con-dicionará la conducta de otros países?

Yo creo que el uso más eficaz del “gran garrote”se da en el mantenimiento del cuasi monopolio de losEstados Unidos en armas de alta tecnología. La estra-tegia político-militar de este país es doble: por un lado,hacer que las fuerzas militares aliadas dependan de latecnología y de los abastecimientos estadounidenses,sin los cuales no son capaces de funcionar; y por otro,impedir que los adversarios actuales y potencialespuedan producir u obtener en otra parte armas de altatecnología. En este sentido, cabe suponer que las rela-ciones de los Estados Unidos con Iraq después de laguerra del Golfo marcan el perfil futuro de su políticafrente a pequeños y medianos Estados insumisos. Perotambién señalan los límites de la estrategia de Wash-ington.

Queda por examinar un problema sumamentegrave, tanto para los Estados Unidos como para todoel Primer Mundo. ¿Cómo proteger su superioridadeconómica contra la migración de los centros produc-tivos de la economía global hacia el Tercer Mundo?Aunque este problema aún no reviste urgencia inme-diata para el Primer Mundo, porque China todavía nose ha transformado en una gran potencia económicamundial, la hegemonía político-militar de los EstadosUnidos no puede detener este proceso. Pero este paíssí dispone de dos armas poderosas: su riqueza y elhecho de que es indispensable para el funcionamientode la economía mundial. El objetivo de los viejos cen-tros del poder económico, y de los Estados Unidos enparticular, no es ni puede ser otro que mantener laeconomía global bajo su control. El librecambio uni-versal ha sido siempre el programa de las economíasglobalmente dominadoras, como es hoy la de los Es-tados Unidos.

Ahora bien. Tenemos que recordar siempre queel ascenso de los nuevos países industrializados y so-bre todo los milagros económicos de los “tigres asiá-ticos” se han basado en el rechazo de la teologíaneoliberal del mercado libre. A medida que estas nue-vas economías industrializadas, relativamente débilesy casi siempre muy endeudadas, se incorporan a laeconomía globalizada, se vuelven vulnerables a la pre-sión del Fondo Monetario Internacional y otros cen-

tros de crédito internacionales. En estos centros el pesopolítico de los Estados Unidos es predominante. En laRepública de Corea, bajo la presión y con la ayuda delos Estados Unidos, el Fondo quiere imponer el neoli-beralismo (incluido el derecho de empresas extranje-ras a comprar el control de empresas coreanas), a unaeconomía que logró en treinta años la más rápida trans-formación jamás conocida de un país agrario, pobre yatrasado en una de las principales economías industria-lizadas del mundo. Que logró un aumento casi sin pardel nivel de vida, y la transformación política de unadictadura militar desarrollista en algo cercano a lademocracia. El objetivo es sin duda el de quebrantarmodelos económicos contradictorios del neoliberalismoglobal, y Estados o agrupamientos que impidan estaestructuración global.

¿La fuerza económica de los Estados Unidos bastapara mantener este control? La situación no es perma-nente: a largo plazo el predominio de los EstadosUnidos no puede sobrevivir al crecimiento futuro dela economía global, es decir, a la disminución relativadel peso de su economía. Hasta ayer yo hubiera dicho:estamos todavía en el momento librecambista. Además,enfrentamos no sólo el poder político-económico de losEstados Unidos, sino también una ortodoxia ideológi-ca poderosa. La más peligrosa herencia de los añossetenta y ochenta ha sido la conversión de la mayoríade los economistas a la teología del neoliberalismoabsoluto.11 Las consecuencias de programas económi-cos de esta índole ya han sido funestas en las regionesdel antiguo “socialismo real”, y han tenido consecuen-cias por lo menos discutibles para México. Los paísesen desarrollo, incluidos los de América Latina, vivenbajo la doble presión político-económica de Washing-ton e ideológica de un consenso intelectual que carecede realismo tanto histórico como social.

Pero en los últimos meses se han producido cam-bios significativos hasta en las preferencias de quienesconfieren el premio Nobel. Se está acabando el con-senso de los economistas, la utopía de un capitalismosin problemas, del fundamentalismo neoliberal. Se hadescubierto que el futuro del mundo no es necesaria-mente la universalización del modelo de capitalismoestadounidense.

Y, por lo tanto, está más claro que antes que haylímites a la hegemonía de los Estados Unidos sobre laeconomía mundial, como hay límites a su hegemoníamilitar y política.

11 Lo que es evidente en la nominación de los premios Nobeldespués de 1975.



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Bibliografía

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Beverly Hills, California, University of Miami, Center forAdvanced International Studies.

Schraeder, W.P. (1992): Intervention in the 1990s: US Foreign Po-licy in the Third World, 2a Ed.


LAS DIMENSIONES URBANAS EN EL DESARROLLO RURAL • ALEXANDER SCHEJTMAN

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A B R I L 1 9 9 9

Las dimensiones urbanasen el desarrollo rural

Alexander Schejtman

Organización de lasNaciones Unidaspara la Alimentacióny la Agricultura (FAO),Santiago de Chile


En el presente artículo se hacen algunos alcances a la necesi-

dad de reenfocar las políticas de desarrollo rural y alivio de la

pobreza. Después de señalar las limitaciones de los enfoques

tradicionales de dichas políticas, se plantea, entre otras consi-

deraciones, la necesidad de incorporar la dimensión territorial

en su diseño, y se pasa revista al contexto macroeconómico y

el entorno sectorial agrícola que condicionan las políticas, ha-

ciendo hincapié en la heterogeneidad estructural y en la pre-

sencia de mercados imperfectos (sección I). En seguida se

destacan las limitaciones de los enfoques tradicionales de de-

sarrollo rural y la necesidad de reconsiderar el papel de las

migraciones rural-urbanas (sección II). Se abordan luego los

vínculos entre la cuestión urbana y el desarrollo rural, desta-

cando la necesidad de aprovechar las potencialidades de una

correcta articulación entre los pequeños núcleos urbanos y su

entorno agrícola (sección III). Y, por último, se examinan al-

gunos aspectos relacionados con las instituciones y se pone de

relieve la necesidad de innovaciones institucionales que per-

mitan la participación y la concertación público-privada a es-

cala local (sección IV).



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IE l c o n t e x t o g l o b a l y s e c t o r i a l

Asistimos actualmente a un proceso de cambios sig-nificativos en el funcionamiento de las economías dela región. La desregulación de los mercados, la libera-lización del sector externo, la privatización de lasempresas públicas y el ajuste fiscal han ido acompa-ñados en muchos países por procesos de descentrali-zación de la gestión pública, elección popular de al-caldes y gobernadores y delegación de competenciasa municipios, provincias o estados federales, y hansignificado transferencias crecientes de recursos y deresponsabilidades en materia de educación, salud eincluso de desarrollo a las economías locales. Se plan-tea entonces la necesidad de reexaminar las estrategiastradicionales de desarrollo rural, de modo de avanzarhacia un enfoque de tipo espacial que considere comocontexto de la política los vínculos entre los núcleosurbanos intermedios y su entorno agrícola-rural.

1. El contexto macroeconómico

En lo interno, como resultado de las políticas de ajus-te estructural aplicadas con mayor o menor intensidaden todos los países, se están redefiniendo las reglas deljuego que habían regido las economías de la región porvarias décadas y a las que los agentes económicos sehabían habituado. El abandono de las prácticas protec-cionistas y una creciente apertura al comercio exterior;la reducción del peso relativo del sector público y laprivatización de empresas de propiedad del Estado; lasubordinación de las políticas sectoriales a los equili-brios macroeconómicos y el sesgo hacia la producciónde bienes exportables, entre otros, son fenómenos cu-yos efectos sobre el crecimiento económico, la equi-dad distributiva y la sustentabilidad a largo plazo re-sultan todavía impredecibles.

En el sector agropecuario, y en lo inmediato, lasnuevas condiciones han sido aprovechadas fundamen-talmente por empresas con tierras más aptas para laproducción de bienes exportables y con capacidad deacceder al crédito, a la tecnología y a la informaciónsobre las condiciones de los mercados interno y exter-no, dando lugar en varios países a un significativocrecimiento de las exportaciones, sobre todo en rubrosno tradicionales. Sin negar los elementos positivos deesta dinámica, ella presenta, sin embargo, un riesgo

potencial que es preciso evitar con medidas adecuadas:el de acentuar el carácter excluyente y polarizador queha caracterizado el proceso de modernización agrariade la región en los últimos decenios, concentrado endeterminados productos, así como en algunas regionesy en los productores medianos y grandes.

Los cambios en el entorno internacional y en lasreglas del juego internas de las economías de la regiónhacen que el incremento sostenido de la competiti-vidad1 y su corolario, la amplia difusión del progresotécnico, hayan pasado a ser condición necesaria parael crecimiento y para la propia viabilidad de las uni-dades productivas. Estos desafíos, en el caso de laagricultura de los países de la región, se plantean enun contexto particular en lo que se refiere a sus estruc-turas agrarias y al funcionamiento de los mercadosrurales.

2. El contexto sectorial: heterogeneidad, merca-dos imperfectos y costos de transacción

Dos son los principales factores estructurales que de-terminan el funcionamiento del sector agropecuario dela gran mayoría de los países de la región: la hetero-geneidad de la estructura productiva y la presencia oinexistencia de fallas en los mercados de crédito, se-guros, tecnología, información, trabajo y otros.

Una de las características comunes a la gran ma-yoría de los países, derivadas del período de transiciónde la hacienda a la empresa agrícola capitalista, es lacoexistencia de una agricultura empresarial o capita-lista y una campesina que, por las características a lasque haremos referencia más adelante, plantea proble-mas complejos para el diseño de las políticas de incen-tivos y de difusión del progreso técnico, condiciónnecesaria para la competitividad. Mientras en estruc-turas homogéneas un determinado estímulo o una op-ción tecnológica válida (es decir, coherente con lasdotaciones relativas de recursos de los productores) lo

1 En términos simples y en el caso de los pequeños productores yde los trabajadores rurales con poca o ninguna tierra, ser “compe-titivo” significa mejorar en algún grado los niveles de ingreso netoderivados del conjunto de sus actividades.



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es para la gran mayoría de las unidades productivas,en las estructuras bimodales un incentivo o una opcióntecnológica considerada adecuada para la gran empre-sa agrícola moderna probablemente no lo sea para elsector de agricultura familiar, enfrentada al mismoconjunto de precios relativos.

a) Contrastes en la lógica interna de manejoAun a riesgo de reiterar hechos conocidos, es

importante señalar que tanto la evidencia empíricacomo un cierto fundamento teórico permiten sostenerque existirían marcadas diferencias en lo que hemosllamado la lógica interna de manejo o los criterios conque uno y otro tipo de agricultura abordan las decisio-nes de qué, cuánto, cómo y para qué producir, las quetienen gran relevancia para el diseño de estrategias opolíticas que pretendan influir en el comportamientoy desarrollo del sector.

Las diferencias de comportamiento entre una yotra forma de organización se sintetizan en el cua-dro 1,2 y aunque no corresponde examinar aquí cadauna de ellas, cabe poner de relieve los contrastes en lanaturaleza de la fuerza de trabajo y en la forma deinternalizar el riesgo, porque inciden de manera direc-ta en los patrones de multiactividad característicos delas unidades familiares campesinas.

El que exista un margen de fuerza de trabajo notransferible en la agricultura familiar (trabajo de loshijos y de la mujer o de otros familiares no remunera-dos, tiempo “libre” del jefe) significa que ese margensólo es capaz de crear valor al interior de esa estructu-ra —es decir, no existe otro espacio de valorizaciónde ese tiempo de trabajo disponible—, mientras que,por contraste, la empresa agrícola depende de mano deobra asalariada que contrata en el mercado.3

Las consideraciones sobre riesgo también sonincorporadas de modo diferente en los criterios demanejo pues, mientras para un empresario es razona-ble inclinarse a asumir una alternativa de mayor ries-go si ésta va compensada por una mayor ganancia, elpequeño productor tiende a evitar la opción másriesgosa, por importante que sea el ingreso esperadode un resultado positivo, ante la amenaza a su susten-

tabilidad familiar y productiva que surgiría de un re-sultado adverso.4

Estos contrastes de lógica de manejo implican quelas políticas orientadas a inducir determinados compor-tamientos de parte de uno y otro tipo de productoresno pueden ser las mismas y que, por lo tanto, se re-quieren diseños específicos y diferenciados para unoy otro sector. Así por ejemplo, y simplificando, un con-junto predecible de los principales precios macroeco-nómicos (tasa de interés, tipo de cambio, tasa de sala-rios) junto a medidas que morigeren sus efectos nodeseados, pueden ser suficientes para determinar loscomportamientos de la agricultura empresarial moder-na; sin embargo, para inducir determinados cambios enla pequeña agricultura se necesita un conjunto máscomplejo de medidas que vayan más allá de simplesajustes a los efectos de los precios macro.

De los cambios experimentados en las reglas querigen el funcionamiento de las economías de la regióny de las consideraciones anteriores sobre la heteroge-neidad sectorial se derivan dos tipos de desafíos, quesuponen estrategias y políticas distintas para uno y otrotipo de agricultura. En primer lugar está el que se plan-tea a la agricultura empresarial; ésta corre el riesgo dever erosionadas las bases de su competitividad si noes capaz de incorporar el progreso técnico en los esla-bones más críticos de sus cadenas de producción, dadoque las ventajas derivadas del costo de la mano de obray de la dotación de recursos naturales se van desgas-tando como fuentes de competitividad. En segundolugar está el desafío de formular opciones para el he-terogéneo sector campesino (pequeños agricultores yfamilias rurales con poca o ninguna tierra) que correnel riesgo, algunos, de perder toda condición de produc-tores y los más, de incrementar la magnitud y profun-didad de la pobreza rural y urbana, si no logranarticularse con procesos que mejoren las opciones deempleo de su fuerza de trabajo; esto debe hacerse conpolíticas diferenciadas por tipo de unidad a partir detipologías de productores (o unidades familiares) que,junto con dar cuenta de dicha heterogeneidad, seanfuncionales al diseño e implementación de las políti-cas. La funcionalidad supone que los criterios de cla-sificación incluyan elementos relativos a las formas de

2 Véase una presentación del fundamento teórico de lo que aquí seseñala en Schejtman (1980) y Figueroa (1981).3 En otro trabajo destacamos que esta situación permitía que, bajociertas condiciones y en productos con uso intensivo de mano deobra y sin economías de escala, estas unidades fueran potencial-mente competitivas con las que dependen exclusiva o principal-mente de mano de obra asalariada (Schejtman, 1998).

4 “Un próspero granjero americano puede preferir una probabilidadde 50% de obtener 5 000 o 10 000 dólares a la certeza de obtener7 000. Un campesino hindú, ante la probabilidad de obtener 1 000rupias contra la certeza de 700 con los que apenas alimenta a sufamilia, no puede poner x muy por debajo de 700” (Lipton, 1968,p. 335).



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CUADRO 1Diferencias en las características de la agriculturacampesina y de la empresarial

Atributos

Objetivo de la producción

Origen de la fuerza de trabajo

Compromiso laboral del jefe con la mano deobra

Tecnología

Destino del producto y origen de los insumos

Criterio de intensificación del trabajo

Riesgo e incertidumbre

Carácter de la fuerza de trabajo

Componentes del ingreso o producto neto

Agricultura campesina

Reproducción de la familia y de la unidadde producción

Fundamentalmente familiar y, en ocasiones,intercambio recíproco con otras unidades;excepcionalmente asalariada en cantidadesmarginales

Absoluto

Uso intensivo de mano de obra, baja densi-dad de “capital” y de insumos comprados porjornada de trabajo

Parcialmente mercantil

Máximo producto total, aun a costa del des-censo del producto medio. Límite: productomarginal cero

Evasión no probabilística: algorritmo desobrevivencia

Fuerza valorizada de trabajo intransferible omarginal

Producto o ingreso familiar indivisible yrealizado parcialmente en especie

Agricultura empresarial

Maximización de la tasa de ganancia y de laacumulación de capital

Asalariada

Inexistente, salvo por obligación legal

Mayor densidad de capital por activo ymayor proporción de insumos comprados enel valor del producto final

Mercantil

Productividad marginal mayor que el sala-rio

Internalización probabilística buscando tasasde ganancia proporcionales al riesgo

Sólo emplea fuerza de trabajo transferible enfunción de su calificación

Salario, renta y ganancias, exclusivamentepecuniarias

Fuente: Schejtman (1980).

inserción de estas unidades en la economía y que elnúmero de categorías no supere al que pueda abarcarla capacidad de gestión del aparato público.5

b) Los mercados ruralesLa actividad agrícola en general y la de los peque-

ños productores en particular funcionan en un ámbitoen que el comportamiento de los mercados de crédito,seguro, tecnología, información, trabajo —como ano-tan Sadoulet y De Janvry (1995, p. 254)— está muylejos del modelo de una “economía walrasiana es-tándar” que postula que todos los mercados existen,incluyendo los de crédito y de riesgo, y que los pre-cios de equilibrio determinados por estos mercados seaplican por igual a todos los participantes. En los paí-ses de menor desarrollo hay muchas fallas de los mer-

5 Véanse en CEPAL (1982), De Janvry, Gordillo y Sadoulet (1997) yFAO (1997), algunas ideas sobre diseño e implementación de políti-cas diferenciadas para el desarrollo rural que sería largo detallaraquí.

6 Más adelante se hace referencia al concepto de costos de transac-ción.

cados, ya sea porque éstos no existen o porque loscostos de transacción6 asociados con el acceso a ellosson tan elevados que resulta más ventajoso para losagentes realizar transacciones a través de arreglosinstitucionales distintos al mercado. Esta característi-ca da lugar a formas institucionales y de relacionesentre agentes cuyo particularismo las distingue de losmecanismos institucionales más formales en los mer-cados indicados. Como se destaca más adelante, confrecuencia el surgimiento de distintas formas de arti-culación entre los pequeños productores y otros agen-tes surge como respuesta a la inexistencia o ineficaciade uno o más mercados.

A título de ejemplo, mencionaremos los obstácu-los que enfrentan los pequeños productores con recur-sos potenciales para explotar cultivos de mayor valor.

i) Crédito. Mientras los granos básicos pueden sercultivados con una densidad de insumos concordante



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con los recursos financieros de la familia campesina,los cultivos comerciales exigen casi siempre un gastoen insumos e incluso en mano de obra adicional queexcede por mucho las disponibilidades de la unidad yconstituye una barrera formidable para pasar a rubrosde mayor valor,7 aun si la actividad a que se habríandedicado hubiese podido justificar con creces el cré-dito requerido.

ii) Seguro. Se señaló anteriormente que los peque-ños productores internalizan el riesgo en forma distin-ta a la que es propia de la mediana y gran empresa.Los primeros necesitan buscar fórmulas que reduzcanlos riesgos derivados de asumir la producción de rubrosno tradicionales, dado que éstos implican mayorescostos directos, más susceptibilidad a factores que afec-tan la calidad o el rendimiento y mayores fluctuacio-nes de precios, y además no tienen valor de uso direc-to en el consumo familiar. Como no existe la opciónde asegurarlos, los pequeños productores deben recu-rrir a diversos mecanismos para enfrentar los riesgos,como la venta de activos (ganado), la entrega de tierraen arrendamiento, la diversificación de cultivos, laopción por cultivos menos sujetos a fluctuaciones aun-que generen menos ingresos, el trabajo extrapredial, laemigración y los acuerdos con compradores.

iii) Información. El acceso a la información so-bre opciones tecnológicas, tipos de productos deman-dados en términos de calidades y precios, canales al-ternativos de intermediación, restricciones en el uso deciertos insumos y otros aspectos, es cada vez más de-terminante del éxito de un actividad. Sólo el segmen-to de productores modernos suele disponer de estosantecedentes que constituyen el dominio de empresasagroindustriales. El carácter segmentado de los mer-cados de información hace que sea el comprador ointermediario el vehículo que la lleva hacia los peque-ños productores, pues implica costos de adquisiciónque escapan a sus posibilidades, e incluso, salvo ex-cepciones, a las de sus cooperativas.

iv) Tecnología e insumos especializados. El mer-cado para varios de los insumos o servicios que seutilizan en los cultivos no tradicionales es por lo ge-neral demasiado estrecho, de modo que el acceso a élpara los pequeños productores pasa por alguna formade acuerdo o asociación con la agroindustria o elagrocomercio. Así se hace, por ejemplo, ante las nue-

vas variedades de semillas o plántulas, las cambiantesexigencias en materia de agroquímicos o las nuevastecnologías de conservación y embalaje.

v) Tierra. El mercado de tierras sigue siendo muyrígido para ajustar demanda y oferta; durante largotiempo estuvo sujeto a restricciones legales, incluso enlos países en que no se efectuaron reformas agrariasde alguna significación. En los últimos años se han idorelajando estas restricciones con la explícita intenciónde impulsar el desarrollo de dicho mercado; sin em-bargo, el mayor o menor dinamismo de éste ha estadomás sujeto a consideraciones especulativas que a suvalor como recurso productivo. En los predios peque-ños que los propietarios se resisten a vender o arren-dar surgen mecanismos sustitutivos de la compra o elarriendo para permitir el inicio o expansión de unadeterminada actividad, como son las distintas formasde agricultura de contrato.8

vi) Mano de obra. El mercado de mano de obraen el campo tiene particularidades que emanan delcarácter multiactivo de los pequeños productores, quepermite salarios menores para actividades homólogasa las urbanas; del aislamiento o dispersión en que sehallan respecto a los medios de transporte, lo que li-mita su movilidad; de la naturaleza estacional de laactividad agrícola, que por requerir flexibilidad impi-de la ampliación de empleos permanentes; de ciertasformas de intermediación (el enganche) que restantransparencia a la remuneración recibida y de la faltade información sobre oportunidades existentes, entreotros factores.9

En relación con las fallas de mercado, un docu-mento reciente de FAO (1997) junto con examinar lasimplicaciones para la agricultura de los cambios en elentorno macroeconómico, señala algunas opciones depolíticas sectoriales compatibles con el mercado y demecanismos de transición hasta ponerlas en vigencia,como las bandas de precios, la promoción de exporta-ciones, las transferencias de ingreso a pequeños pro-ductores (en reemplazo de subsidios a la producción)o la promoción de la agricultura de contrato comorespuesta a uno o más de los problemas de mercadoque se han descrito.

7 Los costos por hectárea de muchos de los cultivos no tradiciona-les pueden llegar a ser 10 o más veces mayores que los de losgranos básicos.

8 Véase al respecto Schetjman, 1998. Otra de las consecuencias delas rigideces de este mercado es la de acotar los alcances de losprocesos de redistribución a favor de los pequeños productores víamercado, como las iniciadas en Brasil y Colombia.9 Véase un análisis más detallado de estos mercados en Figueroa(1998, pp. 96-104).



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c) Los costos de transacciónLos costos de transacción son aquellos en que un

agente tiene que incurrir, por encima del precio del bieno servicio que adquiere, para tratar de asegurarse deque éste corresponda a sus expectativas; incluye, porlo tanto, los costos de búsqueda, información y super-visión, y el de asegurar cumplimiento. Según Sadoulety De Janvry (1995, pp. 255-256), si en los intercam-bios ‘…existen incentivos para comportamientos opor-tunistas de las partes que pueden resultar en selecciónadversa o riesgo moral, evitarlos tiene altos costos. Loprimero implica costos ex ante de preselección de can-didatos y lo segundo costos ex post de seguimiento,acciones legales e imposición de cumplimiento.’

Las fallas de mercado y sus efectos en los costosde transacción constituyen, por una parte, fenómenosexógenos a la unidad familiar, entendidos como barre-ras estructurales a su acceso a ciertos mercados; porotra, pasan a ser determinantes endógenos de las deci-siones de venta o autoconsumo o de empleo externo oautoempleo cuando exista una brecha —generada porlos costos de transacción— que haga que el precio decompra supere al de venta, o que la productividad netasupere al salario más los costos de transacción de ac-ceder al empleo extrapredial, respectivamente.10 Deigual modo, puede entenderse que se opte por créditoinformal en lugar del bancario, aun cuando éste seaaccesible a tasas de interés menores que la del infor-mal, si los costos de transacción para adquirir el cré-dito bancario, sumados a la tasa, superan al costo delcrédito informal.

Según Benedicty,11 la “reducción de la brecha deprecios se logra disminuyendo los costos específicos

de transacción que enfrenta la unidad. Si esta presun-ción es verosímil, debemos reconocer de inmediato quesabemos muy poco acerca de la estructura de los cos-tos de transacción. Debemos reconocer, asimismo, queel enfoque convencional, esto es, modelos que postu-lan una estructura de tasas de interés efectivas, tasasde arrendamiento de tierras y salarios que sólo varíancomo función del tamaño de la granja, en el mejor delos casos son sólo aproximaciones abstractas. Es ne-cesario hacer un esfuerzo urgente para acopiar infor-mación a nivel de unidad familiar sobre la estructuray determinantes de los costos de transacción, tarea quees ciertamente un desafío a enfrentar”.

Las fallas de mercado o los costos de transaccióndan lugar a “transacciones articuladas” que permitensoslayar estos problemas mediante intercambios en quelos accesos a un producto, a un servicio, a mano de obrao a alguna forma de seguro pasan a integrarse en unasola operación,12 en claro contraste con la interdepen-dencia anónima y sistémica de la actividad económica(en mercados competitivos propios) que postula la teo-ría del equilibrio general (Bardhan, 1991, p. 237).

Sin perjuicio de que se puedan intuir, en térmi-nos muy genéricos, las fallas de mercado y de gobier-no que se traducen en costos de transacción para laagricultura familiar, sus manifestaciones concretas tie-nen características locales, por lo que su detección yeventual superación deben plantearse a esa escala. Lasformulaciones generales son sólo orientaciones parafocalizar los ámbitos de observación, pero es el análi-sis a escala local de la naturaleza y magnitud especí-fica de sus implicaciones el que puede constituir unaguía para la acción.

IILos e n f o q u e s t r a d i c i o n a l e s d e l d e s a r r o l l o r u r a l

1. Principales limitaciones

Entendiendo por políticas o estrategias de desarrollorural el conjunto de acciones orientadas a mejorar lascondiciones de vida y de trabajo de la población rural,en particular de los pequeños productores y de los

10 No cabe aquí desarrollar el fundamento teórico de lo señalado.Al respecto véase Sadoulet y De Janvry (1995, pp. 149-159).11 M. de Benedicty, en un comentario a la primera versión de estetrabajo.

12 Con frecuencia, la falta o imperfección de determinados merca-dos para los pequeños productores se “resuelve” con complejosarreglos entre agentes, como lo ilustra la producción del tomate enel Valle de Ica en Perú, donde la agroindustria arrienda tierras decampesinos que trabajan en ellas por cuenta de la empresa. Para elcampesino, el salario reemplaza la falta de crédito para sus culti-vos, que unida a la falta de acceso a la tecnología y al seguro, leimpide asumir la producción del tomate; para la empresa, el arrien-do condicionado permite soslayar las rigideces del mercado de tie-rras y de trabajo (CEPAL, 1996b).

trabajadores con poca o ninguna tierra, es posible ad-vertir una serie de limitaciones en los enfoques tradi-



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cionales de dichas estrategias que se señalan a conti-nuación.

i) Hacen caso omiso del alto grado de heterogenei-dad que caracteriza al mundo de la pequeña agricultu-ra y, por lo tanto, de la necesidad de políticas dife-renciadas por tipo de productor, que sólo recientementey de manera muy parcial han empezado a ser adopta-das explícitamente por algunos países de la región.

ii) Están centradas en la actividad agrícola, sintener en cuenta el carácter multiactivo de las unidadesfamiliares, a pesar de la importancia que ha adquiridoel trabajo extrapredial para el funcionamiento mismode la actividad agrícola, como fuente importante deingresos complementarios y como componente de losmecanismos para enfrentar los riesgos inherentes a laproducción agrícola;13 y particularmente, sin asumir laimportancia que ha ido adquiriendo el empleo rural noagrícola, al que haremos referencia más adelante.

iii) No intervienen, o lo hacen sólo de manerafragmentaria o esporádica, para corregir (o más biensustituir y no siempre con éxito) las fallas o inexis-tencias de mercado frecuentes en el ámbito de lospequeños productores (respecto a información, tecno-logía, mercados de insumos y de productos, y créditoseguro).

iv) No consideran, salvo excepciones, la produc-ción agrícola en el contexto de sus vínculos con otrosagentes de la cadena producción primaria-transforma-ción agroindustrial-comercialización, desaprovechan-do entre otras cosas la posibilidad de inducir a laagroindustria a desempeñar el papel de difusor de tec-nología hacia determinados segmentos del sector depequeños productores.14

v) Carecen de capacidad, a nivel de los gobier-nos locales, para adecuar las propuestas estratégicas olas políticas que se gestan centralmente a las potencia-lidades y restricciones específicas de cada localidad.

vi) En un sentido más amplio, no consideran losefectos potenciales, en la transformación productiva de

la actividad agrícola y en las condiciones de vida y detrabajo de la población rural, de un determinado desa-rrollo de los vínculos con los núcleos urbanos con losque interactúan los pequeños productores y poblado-res rurales.15 Una excepción la constituyen los traba-jos recientes de Paniagua (1994 y 1997) sobre Boliviay Perú, respectivamente, y de Riordan (1997) sobrePerú, que muestran las potencialidades de un enfoquede este tipo para el desarrollo rural y el alivio de lapobreza.

2. Migración y desarrollo rural

Con frecuencia, uno de los objetivos explícitos o im-plícitos del desarrollo rural ha sido el de “evitar lamigración rural-urbana” con fundamentos que, en susversiones más ideologizadas, satanizan el mundo ur-bano e idealizan el rural, y en las más “objetivas”, sefundan en consideraciones de costo y beneficio social.

Los procesos de hiperurbanización que caracteri-zaron a la mayoría de los países de la región a partirde los años cincuenta han podido tal vez justificar elsesgo antimigratorio de muchas propuestas de desarro-llo rural. Pero esto no ha impedido que los cambios enla distribución espacial de la población —en que elpeso relativo de lo agrícola rural disminuye— hanseguido y seguirán una tendencia “natural” que sólomedidas de fuerza o políticas conservadoras de altocosto pueden impedir.16 Admitido el hecho de quepersistirán los procesos migratorios campo-ciudad, lacuestión central pasa a ser qué tipo de estímulos esnecesario generar para que esos flujos se reorienten enun sentido favorable al desarrollo rural.

Conviene en este sentido mencionar, aunque seade manera telegráfica, algunos de los efectos positivosde las migraciones sobre el desarrollo rural, por su

13 En un estudio sobre el Ecuador se estimó que los ingresos noprovenientes de la producción agrícola representaban entre el 80%para los campesinos con menos de una hectárea y un 30% para losque tenían entre 5 y 20 ha (De Janvry y Glikman, 1991), y en otropara México, se estimó que en promedio el ingreso extrapredial erade un 36%, variando entre un 58% para campesinos con menos de2 ha y un 24% para los que tenían más de 18 ha (De Janvry, Gordilloy Sadoulet, 1997).14 Véase al respecto la serie de trabajos sobre Agroindustria y Trans-formación Productiva de la Pequeña Agricultura que fueron elabo-rados en virtud del convenio CEPAL/FAO/GTZ para varios países de laregión, y que aparecen sintetizados en Schejtman (1998) y CEPAL(1996a).

15 Incluso las estrategias del llamado desarrollo rural integral sehan circunscrito a la actividad de los pequeños productores en sucalidad de trabajadores agrícolas y sólo a los vínculos que, en cuantotales, tienen con su entorno; en los trabajos sobre “estrategias desobrevivencia”, aunque se incorpora lo urbano en el análisis de lasopciones de empleo e ingreso, el examen de las potencialidades dela referida articulación queda reducido a ese ámbito.16 En general, una parte no despreciable del “agrarismo”, tanto ensus versiones más populistas o campesinistas como en lasdesarrollistas, de modo implícito o explícito justificaba, al menosen parte, sus propuestas como destinadas a frenar los procesosmigratorios del campo a la ciudad, sin reconocer que “la emigra-ción rural es uno de los elementos constitutivos del desarrollo eco-nómico: es necesaria, es obligatoria y es positiva. Si la poblaciónexcedentaria no migrara del campo sería imposible introducir elproceso de modernización...” (Vergara, 1992, p. 184).



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eventual contribución, directa o indirecta, a los ingre-sos de las familias, la transformación productiva de lapequeña agricultura y la superación de la pobreza y delos problemas de deterioro ambiental:

i) Con relación a los ingresos, porque quien migralo hace en general en pos de mejores oportunidades deingreso que las que la actividad agrícola le ofrecía; eneste sentido, la afirmación frecuente de que el migrantetermina por sumarse a la masa de desocupados urba-nos no parece sostenerse empíricamente, como lo con-firman antecedentes de varias ciudades latinoamerica-nas.17

ii) En lo que se refiere a la transformación pro-ductiva, porque ayuda al proceso de modernizaciónagrícola en varios sentidos. Primero porque, ceterisparibus, eleva la productividad de los que permanecenal mejorar la relación de superficie por persona activa—siempre que quienes migran no constituyan la fuer-za de trabajo más productiva y queden sólo niños y an-cianos—, y en algunas circunstancias puede mejorarla asignación de recursos. Segundo, porque, como loprueban muchas experiencias de cambio en el ámbitode la pequeña agricultura, son los migrantes quienessuelen inducir dichos cambios al traer información eideas que sólo en el entorno urbano es posible adqui-rir. Tercero, porque, sobre todo en las zonas de muypequeñas propiedades, donde son muy limitadas lasposibilidades de intensificar el trabajo, la migraciónpuede ser una condición de sobrevivencia, contribuyen-do incluso a subsidiar la actividad agrícola con ingre-sos extraprediales. Y cuarto, porque los ingresos

extraprediales pueden contribuir a superar (o por lomenos a morigerar) dos de las dificultades que enfrentala pequeña producción para adoptar innovaciones ac-cesibles: la falta de un excedente para sufragar loscostos y la imposibilidad de asumir los riesgos que todainnovación supone.

iii) En relación con la pobreza, se observa que encasi todos los países de la región el grado de ruralidadde un municipio o localidad suele estar altamentecorrelacionado con los niveles de pobreza, y que, porende, el tamaño de la familia y la tasa de dependenciason más altos en el sector rural que en el urbano, ytambién es mayor la brecha entre la fertilidad real y ladeseada, como revelan encuestas al respecto.18

iv) En cuanto a los problemas ambientales, es unhecho conocido que la explotación más intensiva enáreas con pendientes pronunciadas, la presión pordeforestar zonas de frontera y la intensificación de loscultivos en áreas de secano o temporal, son mayoresmientras mayor sea la relación hombre/tierra, dandolugar a diversos procesos de deterioro ambiental. Porotra parte, las migraciones hacia las grandes urbesgeneran también problemas ambientales. Estimacioneshechas por Jeffrey y otros (1989) indicarían que el 80%de los pobres de América Latina vive en áreas urba-nas o rurales de alta vulnerabilidad ecológica, y un 24%en áreas urbanas.19

Hechos estos alcances sobre migración, desarro-llo rural y pobreza, queda en evidencia la necesidadde ubicar estos dos últimos aspectos en un marco másamplio que el estrictamente agrícola o el estrechamenterural.

IIILa c u e s t i ó n u r b a n a y e l d e s a r r o l l o r u r a l

El paradigma clásico sobre el papel de la agriculturaen los procesos de desarrollo (à la Johnston y Mellor)se centraba en los aportes esperados de la agriculturaal desarrollo en general y al urbano-industrial en par-

17 Estimaciones hechas a fines de los años sesenta indican que enLima y varias ciudades de Colombia las tasas de desempleo de losmigrantes eran bajas e inferiores a las de los no migrantes. EnSantiago de Chile, la tasa de desocupación entre los migrantes va-rones era de 4.6%, y de 7.2% entre los nativos. En Ciudad deMéxico, aunque pocos habían arreglado un empleo antes de migrar,46% encontró trabajo a la semana, otro 30% al mes, y dos terciosde ellos experimentaron importantes mejoras de ingreso.

18 Una serie de encuestas demográficas y de salud practicadas envarios países indican que: “el nivel de fecundidad deseada por lasfamilias es inferior en casi un 40% a su fecundidad efectiva...”; labrecha entre la fecundidad efectiva y la deseada es mayor mientrasmás bajo es el nivel socioeconómico de la familia, indicando, poruna parte, la existencia de un margen no despreciable de reduccióndel crecimiento de la pobreza y, por otra, la necesidad de diseñarmétodos de difusión más eficientes que las alternativas existentespara aproximar la fecundidad deseada a la efectiva. Por otra parte,80% de las madres adolescentes en las zonas urbanas y 70% en lasrurales pertenecen al 50% de los hogares más pobres (CEPAL, 1998,pp. 114-125).19 Véase en Lipton (1980, pp. 1-24) una visión crítica de los efectosde la migración, que hace hincapié en sus efectos sobre la distribu-ción del ingreso entre familias de una localidad y que contrasta conla aquí presentada.



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ticular, y destacaba que éstos incluían la transferenciadel campo a la ciudad de ahorro, fuerza de trabajo,alimentos, divisas, etc. Raras veces se ha formulado lapregunta inversa, es decir, cuál podría o debería ser lacontribución del desarrollo urbano al desarrollo agrí-cola; a estas alturas parece prudente plantear que, poruna parte, la disparidad de desarrollo entre las metró-polis y los espacios rurales, cualquiera sea su defini-ción, es en extremo grave y no muestra visos de redu-cirse y, por otra, que el acelerado incremento de losvínculos entre lo rural y lo urbano empieza a desdibu-jar los límites entre ellos (Da Silva, 1998).

Esta prolongada ausencia, en la formulación de laspolíticas, de un cuestionamiento sobre el papel quepodría tener el núcleo urbano en el desarrollo de suentorno rural, se dio aunque en los estudios de histo-ria económica o agraria, al examinar los vínculos en-tre la formación y desarrollo de los núcleos urbano-industriales y el desarrollo agrario, se destacaba queaquellos países de industrialización temprana o tardíacon estructuras agrarias relativamente homogéneashabían experimentado en las fases iniciales de la in-dustrialización círculos virtuosos de demandas recípro-cas entre la agricultura y la industria. Al inicio, dichasdemandas correspondieron a bienes simples de consu-mo y de producción por parte de una masa relativa-mente homogénea de pequeños y medianos producto-res agrícolas, que indujo al surtimiento interno deempresas manufactureras destinadas a satisfacerla; eldesarrollo de estas últimas generó, a su vez, una de-manda creciente de alimentos e insumos agrícolas,dando lugar a una sofisticación cada vez mayor de lospatrones de consumo y las técnicas de producción, asícomo, last but not least, al surgimiento de una vastacamada de empresarios (Jones y Woolf, 1969).

La dinámica indicada contrasta, en cada uno desus aspectos, con la de sociedades que en los iniciosde la industrialización tuvieron su espacio rural domi-nado por la hacienda o la plantación, por sus efectossobre la distribución del poder, los patrones de acumu-lación, el sesgo en los senderos de cambio tecnológi-co y las limitaciones para generar una masa crítica decapacidad empresarial (Schejtman, 1997, p. 127).

Sin duda, los trabajos de Hirschman (1961) so-bre encadenamientos hacia adelante y hacia atrás y losde Myrdal (1962) sobre causación circular, constitu-yen fuentes inescapables para examinar los vínculosentre el desarrollo urbano y su entorno rural. Por otraparte, la propuesta de Evans (1992) de un modelo de“círculo virtuoso” de desarrollo urbano-rural es preci-samente una réplica a microescala del proceso mencio-

nado; pero, sin perjuicio de sus aciertos, la debilidadprincipal de esta propuesta es no considerar que la in-ducción de dicho proceso no se da a partir de cero oen un marco de estructuras agrarias homogéneas, sino,por el contrario, en un contexto de estructuras produc-tivas y sociales altamente diferenciadas.

Otro tema ausente, vinculado con el anterior, hasido el de las consideraciones sobre el espacio o terri-torio en el que se desarrolla la actividad económica.Según observa Krugman (1997, p. viii), a pesar de seréste un tema de obvia importancia práctica, ha estadocompletamente ausente del corpus estándar de la teo-ría económica y, nos permitimos agregar, de nuestraspropias reflexiones.20 El mismo autor (ibid, p. 41) se-ñala que los modelos espaciales de actividad económi-ca (que tuvieron su inicio en los estudios de VonThünen de principios del siglo pasado, orientados aexplicar la formación de la renta de la tierra en fun-ción de la distancia de un núcleo urbano), así como lostrabajos de Christaller de principios del siglo presentesobre los “lugares centrales”, destinados a analizar lalocalización de manufacturas y mercados con respec-to a una determinada población agrícola homogénea,pasaron inadvertidos en la literatura económica domi-nante hasta avanzados los años cincuenta. Sin embar-go, su influencia en la geografía económica y en lallamada ciencia regional ha sido innegable y fue res-catada por Krugman en lo que se ha dado en llamar la“nueva geografía económica” (Renkow, 1998).

1. Desarrollo urbano y transformación rural

En los últimos años se ha ido dando un debate en elámbito de la ciencia regional entre la propuesta deno-minada de integración funcional (I/F) y la de localiza-ción-asignación (A-L), que se ha centrado básicamen-te en las metodologías para establecer la localizaciónde servicios e infraestructura en núcleos urbanos quepuedan servir de inductores del desarrollo rural. Aun-que no corresponde examinar aquí dichas formula-ciones,21 diremos que, mientras la segunda toma comocriterio la demanda actual o potencial y no incorporalos problemas derivados de la desigual distribución de

20 Carlos Franco reprochaba a los investigadores de los problemasdel campo “…el reducido número, ….de las (investigaciones) orien-tadas a vincular `la cuestión agraria´ con la migración, la urbaniza-ción, las microrregiones …el sector informal urbano…” (Franco,1992, p. 395).21 Véase al respecto la serie de artículos aparecidos en la Interna-tional Regional Science Review (1992 a y b), y también Belsky yKaraska (1990, pp. 225-240).



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los ingresos, la primera apunta a generar encadena-mientos desde el núcleo urbano hacia el entorno ruralmediante la oferta de servicios e infraestructura, par-tiendo de la noción de que los problemas de desarro-llo espacial polarizado en la mayoría de los países endesarrollo fueron la consecuencia de sesgos en la dis-tribución de las inversiones nacionales, por lo que susolución requerirá también de sesgos en favor de nú-cleos urbanos secundarios (Rondinelli, citado porHansen, 1990).

El enfoque de integración funcional está máspróximo al problema de fortalecer las articulacionespositivas entre los pequeños núcleos urbanos y el en-torno rural, pero si no se considera la heterogeneidadde la estructura productiva del sector agrícola la apli-cación de esta metodología no asegura que sus bene-ficios sean accesibles a los pequeños productores, amenos que las características de los servicios y de lainfraestructura se definan a partir de las restriccioneso carencias que dichos productores enfrentan. Así loplantean, por ejemplo, Johnston y Kilby (1975) en suexcelente trabajo sobre agricultura y transformaciónestructural, que explora los contrastes en los desarro-llos a partir de estructuras agrarias bimodales y unimo-dales.

Hay, sin embargo, amplia coincidencia entre di-versos analistas en sostener que el fortalecimiento ur-bano-industrial beneficia el desarrollo agrícola, seña-lando que las ciudades han constituido un puntoimportante de origen y de difusión de la tecnologíaagrícola (Jacobs, 1970); que los mercados de capital,de insumos, de trabajo y de productos tienden a ser me-nos imperfectos en el entorno de núcleos urbano-indus-triales, y que como derrame, la agricultura adyacentepuede disfrutar de mayor mecanización, menos traba-jo excedente, mejores precios para sus productos y porende de mejor remuneración de su trabajo (Schultz,1953; Katzman, 1974).

Según Schultz, i) el desarrollo económico se da(habitualmente) en una matriz de localización especí-fica y puede haber una o más de tales matrices en unaeconomía en particular; ii) la composición de estasmatrices de localización es primariamente de tipo ur-bano-industrial, como centros en los cuales parte eldesarrollo económico, y no normalmente de tipo ruralo agrícola, aun cuando algunas áreas agrícolas estánsituadas mejor que otras en relación con estos centros,y iii) la organización económica existente funciona me-jor en el centro de la matriz de desarrollo o cerca deél y en aquellas áreas de la agricultura cuya ubicaciónes más favorable en relación con ese centro; funciona

menos bien en las áreas situadas en la periferia de lamatriz (citado por Bhadra y Salazar Brandao, 1993).

En una estimación hecha para el estado de SãoPaulo de la correlación entre el valor agregado percápita en la manufactura y ciertos cambios en la es-tructura agrícola, se comprueba, para dos períodos, quetal correlación es positiva con el porcentaje de tierraarable utilizada, el número de tractores más camione-tas, el uso de fertilizantes y pesticidas por hectárea, ladensidad de maquinaria por trabajador y la producciónpor hectárea y por trabajador; en cambio, la correla-ción es negativa o neutra con la tierra por trabajador(es decir, ésta no parece afectar el grado de concen-tración).

Por su parte, Vergara (1992, p. 190) muestra elvínculo entre ruralidad y modernización agrícola parael Perú en una estratificación de comunas (cuadro 2).

2. El empleo rural no agrícola

a) Magnitud y significadoA nuestro entender, el primero de los trabajos

destinados a examinar la magnitud y características delempleo rural no agrícola (ERNA)22 en América Latinaes el elaborado por Klein (1992) para el ProgramaRegional del Empleo para América Latina y el Caribe(PREALC) de la Organización Internacional del Traba-jo. En él se muestra que, en los años ochenta y en casitodos los países, el ERNA habría crecido a ritmos signifi-cativamente mayores que el empleo propiamente agrí-cola. En efecto, mientras este último aumentó 0.8% alaño, el primero subió 3.4%, tasa superior incluso a ladel crecimiento de la población económicamente acti-va (PEA) en la región. Al respecto, según indica Klein(ibid, p. 2) se observa que en 12 de los 18 países paralos cuales existe información el empleo rural no agrí-cola aumenta más rápidamente que el empleo total yen ocho países aumenta incluso más rápidamente queel empleo urbano23 (gráfico 1). Refiriéndose a la es-tructura del ERNA, Klein destaca que ésta es similar ala del mercado de trabajo urbano no agrícola,específicamente en cuanto a la importancia relativa decada sector de actividad (ibid, p. 7).

22 El empleo rural no agrícola corresponde a residentes rurales quetrabajan en actividades distintas a la agrícola (comercio, construc-ción, industria, servicios y otras) y el urbano agrícola a residentesurbanos empleados en actividades agropecuarias en el área rural.23 Salvo en Bolivia (el empleo agrícola subió al 1.8% y el rural noagrícola al 1%) y Uruguay, en que ambos cayeron, pero bajó másel rural no agrícola.



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CUADRO 2Perú: Urbanización y modernización agrícola, 1972

Hectáreas Mecanización Fertilización PEA agrícola Poblacción ruralper cápita % % % %

Estrato I 0.52 1 11 77 80Estrato II 0.77 4 16 64 65Estrato III 1.13 21 36 35 29Estrato IV 1.83 46 32 6 4

Fuente: Vergara, (1992).

Informaciones más recientes sobre varios paísesno hacen sino confirmar las tendencias mencionadasen la región: Da Silva (1998, p. 19) señala que, en elperíodo 1992/1995 la PEA rural en Brasil aumentó encasi 200 mil personas, mientras que la propiamenteagrícola disminuyó en cerca de 250 mil, lo que impli-ca que en dicho período el ERNA absorbió a casi 550mil personas. Más aún, el autor destaca que mientrasel ERNA creció al 1.2% annual en los años ochenta, enla primera mitad de los noventa casi triplicó dicha tasaal alcanzar un crecimiento anual del 3.5%; por contras-te, la PEA ocupada en actividades agrícolas, que crecíaen los ochenta cerca de 1% por año, disminuyó en losnoventa a una tasa de 4.5% anual (ibid, pág. 23). Entérminos de la estructura ocupacional del ERNA, losresultados coinciden con los observados por Klein.

Escobal (1996), en tabulaciones realizadas a par-tir de la encuesta de hogares de 1994, muestra que enel sector rural del Perú cerca de un tercio de las jorna-das de trabajo en las actividades principal y secunda-ria se dedica a labores no agropecuarias que tienden a

decrecer a medida que aumenta la superficie disponi-ble para familias con menos de 5 hectáreas, y a incre-mentarse a medida que aumentan los niveles de edu-cación promedio de los miembros del hogar. Por otraparte, dos tercios de las jornadas de trabajo del 8% delos hogares rurales de no productores —que incluyenseguramente un heterogéneo conjunto de trabajadoresy empleados— estarían dedicadas a actividades noagropecuarias.

De Janvry, Gordillo y Sadoulet (1997), en unestudio muestral sobre hogares en el sector reformado(ejidal) de México, estimaron que para las unidadesmás pequeñas ( menores de 2 hectáreas) el ingreso poractividades extraprediales llegaba al 82% del total, concasi un 48% derivado de salarios y de microempresas.En las unidades más grandes dichos ingresos alcanza-ban casi al 45%. La migración era vital para los pro-ductores más pequeños, pues representaba casi un ter-cio de su ingreso total. La comparación de los resulta-dos obtenidos para la muestra en 1994 y 1997 (sólotres años de diferencia) mostraban una tendencia alincremento del peso relativo de los ingresos no agrí-colas, en particular los de autoempleo y de micro-empresas. A partir de esta información Lanjouw (1998,p.20) estima que, para un determinado tamaño de uni-dad familiar, mientras más miembros están en empleosno agrícolas, menor es la probabilidad que la familiacaiga en situación de pobreza.

Para El Salvador, el Banco Mundial (1997) esti-mó que aproximadamente el 36% de la PEA rural estáempleada en actividades no agrícolas, cifra que casidobla la registrada a mediados de los años setenta. Enel caso de las mujeres, el ERNA llega a cerca del 72%(Banco Mundial, 1997, p .9, viii). La estructura delERNA confirma una vez más lo señalado por Klein, puesmuestra casi un 30% empleado en diversas manufac-turas, un 20% en construcción, un 23% en comercio ytransporte, un 22% en servicios de baja calificación yun 5% en los de mayor calificación. El estudio delBanco Mundial concluye que las familias menos po-

GRAFICO 1Tasas de crecimiento del empleo ruralen América Latina a mediados de losaños ochenta

Fuente: Klein (1992).

El SalvadorHonduras

BrasilEcuador

VenezuelaParaguay

PerúCuba

América LatinaBolivia

ColombiaNicaragua

Costa RicaChile

MéxicoGuatemala

PanamáUruguay

Haití

Agrícola No agrícola

-4 -2 0 2 4 6 8 10



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bres en las áreas rurales son las que tienen importanteacceso a empleos no agrícolas, que el acceso a mejo-res empleos está fuertemente ligado a los niveles edu-cativos y que los servicios de infraestructura influyende modo importante en la oferta de ERNA.

Para el Ecuador, Lanjouw (1998) estima que amediados de los años noventa más del 40% del ingre-so de los hogares rurales provenía de actividades noagrícolas, en las que las microempresas tenían unaimportante participación: generaban casi 900 mil em-pleos, cifra cercana al 60% de la fuerza de trabajo ruraldel país. Por lo demás, existía una clara correlaciónentre los niveles de ingreso de las familias y el por-centaje de éste que proviene del ERNA, dentro del cualel originado en microempresas hacía la mayor contri-bución; tales microempresas tenían, en promedio 1.8personas ocupadas y más del 60% estaban radicadasen el propio hogar de los productores (ibid, p. 16). Aligual que en los casos anteriores, los niveles de edu-cación constituían un determinante clave de la proba-bilidad de operar una microempresa, y el acceso aenergía eléctrica y a teléfono constituían factorescoadyuvantes a la gestación de este tipo de unidades.

En síntesis, el ERNA tiene un peso importante ycada vez mayor en la absorción de fuerza de trabajorural; es un mecanismo de superación de la pobreza quela sola actividad agrícola no ofrece; permite estabili-zar los ingresos, compensando la estacionalidad de laproducción y del empleo agrícola; y permite diversifi-car las fuentes de ingreso, reduciendo los efectos delos riesgos inherentes a la agricultura. El acceso amejores opciones de ERNA está fuertemente vinculadoa los niveles de educación, al desarrollo de infraestruc-tura (energía, caminos, teléfonos) y al género,24 pueslos hombres acceden a actividades mejor remuneradasque las mujeres.

b) Factores determinantes del desarrollo del ERNA

Los mercados que es necesario considerar al exa-minar los vínculos urbano-rurales en general y los dela estructura y características del ERNA en particular son:el de trabajo, el de capital, el de productos y el deinsumos, incluidos los aspectos relativos a la informa-ción y a los riesgos involucrados en participar en ellos.

En efecto, según Renkow (1998), estos mercadoscircunscriben “la cancha” sobre la cual se establecenlos vínculos rural-urbanos; dentro de ésta, las “reglas

del juego” que determinan la localización de las uni-dades productivas serían las economías de escala en laproducción, la estructura de la demanda (y economíaspecuniarias externas relacionadas), y el costo de ladistancia; cabría esperar entonces que las empresas noagrícolas produzcan a menor escala mientras mayor seasu distancia económica de los centros urbanos de gra-vedad, que abarca tanto la distancia física como elrango de los costos de transacción negociados a tra-vés de los mercado que mencionamos antes.

En un reciente trabajo, Reardon (1998) analiza losfactores determinantes del nivel y la composición delERNA a través de una serie de hechos estilizados quecorresponden grosso modo a las condiciones de variospaíses en desarrollo y que, en términos muy esquemá-ticos, podemos representar en el gráfico 2, cuyo desa-rrollo argumental escapa a los propósitos de este tra-bajo.

3. El enfoque de la articulación urbano-rural

Nadie pone en duda que la hiperurbanización tieneimplicaciones no deseables y que es correcto plantearestrategias que reduzcan o morigeren su crecimiento.Pero si la hipótesis de que el desarrollo urbano esti-mula o en determinadas circunstancias puede estimu-lar el desarrollo rural, lo que cabe es examinar de modocrítico si el actual patrón de poblamiento urbano con-tribuye efectivamente a promover este desarrollo25 ó,dicho en sentido positivo, qué medidas es necesarioimpulsar para que los potenciales efectos benéficos sematerialicen.

Reexaminar los problemas del desarrollo ruralsupone insertarlos en el marco del desarrollo de laseconomías locales, es decir, hacer hincapié en lasarticulaciones económicas entre el núcleo urbano y suhinterland agrícola, analizando cómo se entrelazan aesa escala los distintos mercados, fragmentarios o no.Sólo así pueden abordarse los temas de transformaciónproductiva y también los de pobreza y medio ambien-te con la especificidad requerida para poder asegurar

24 En relación con la pobreza cabe agregar que la educación de lasmujeres y su acceso a opciones de ERNA reducen los niveles defecundidad, acercando la deseada a la real.

25 Refiriéndose a Perú, Vergara (1992, p. 186) señala al respecto:“en realidad la gran catástrofe migratoria de la región [fue que] loscampesinos de la Sierra no migraron hacia sus ciudades sino hacialas de la costa. En consecuencia, el efecto modernizador que gene-ra la urbanización fue monopolizado por la costa. Las rentas delocalización favorecieron a los campesinos costeños y no a los se-rranos; la oferta de los servicios existió para los costeños y no paralos serranos; la modernización de las mentalidades, de las relacio-nes sociales de producción y de la tecnología fue ajena al espacioandino. Sin ciudades, el espacio andino vegetó en el pasado.”



27

GRAFICO 2Factores determinantes de inversiones con encadenamientos rurales

ESPACIO RURALa

Dimensiones geográficas ypoblacionalesDotación de recursos naturalesPatrones de actividades agrícolasy no agrícolasNivel y distribución de ingresosy activosInfraestructura

ESTRUCTURA ECONOMICA DELESPACIO RURAL

Grado de concentración de las actividadeseconómicasTipología de las unidades productivasEstructura de mercadosTecnologías, incluyendo sesgosInstituciones

FACTORES DETERMINANTESDE LA INVERSION

Incentivos y capacidad empresarial para asumiractividades con encadenamientos

INVERSIONES CON ENCADENAMIENTOSHACIA ADELANTE Y HACIA ATRAS

EN EL AREA RURAL

Se dan como decisiones discretas y no comoincrementos marginales

DECISIONES SOBREFUENTES DE INSUMOS

DE ORIGEN RURAL,AGRICOLAS O

NO AGRICOLAS

ESCALA Y SESGOTECNICO IMPLICITO

EN LA SELECCION

NIVEL Y ESTRUCTURADEL ERNA

DEMANDA

Magnitud ycomposicióninternay externa

POLITICAS

Macroeconómicas ysectoriales de ámbitonacional y local: ajuste,descentralización, inversiónen infraestructura, marcolegal y regulatorio

a Sólo excluye las grandes ciudades.



28

eficacia y participación en un marco institucional de-terminado al que se hace referencia más adelante.

Se espera que un enfoque de esta índole sirvapara: i) entender el funcionamiento de la economíalocal como una articulación de mercados, detectar susfallas, sus ausencias y los mecanismos formales e in-formales para llenar dichos vacíos; ii) formular, a par-tir de dicho conocimiento, políticas que induzcan lagestación de círculos virtuosos de demandas recípro-cas entre el núcleo urbano y su hinterland agrícola enun amplio espectro de actividades; iii) descubrir o

corregir los cuellos de botella existentes en las cade-nas de producción-distribución o la ausencia de esla-bones críticos que puedan introducirse a partir de in-centivos específicos, e iv) impulsar el desarrollo deestructuras institucionales de nivel local que sean fun-cionales al desarrollo de dichos círculos virtuosos,rompiendo la compartimentación característica de laorganización del sector público para aprovechar lassinergias de acciones en los ámbitos de la infraestruc-tura, la transferencia tecnológica, la salud, educación,la vivienda, la microempresa.

IVI n n o v a c i ó n i n s t i t u c i o n a l ,d e s c e n t r a l i z a c i ó n y p a r t i c i p a c i ó n

La heterogeneidad estructural del agro, las caracterís-ticas de los mercados rurales, las diferencias en mate-ria de potencialidades y de restricciones que caracteri-zan a los distintos espacios rurales, y las particulari-dades de sus vínculos con núcleos urbanos de distintotipo, plantean la necesidad de aplicar un enfoque te-rritorial del desarrollo rural. Esto implica propiciarcambios institucionales que eleven la eficacia de laacción pública en dicho ámbito, con medidas que apun-ten de manera más precisa a tener en cuenta las po-tencialidades, demandas y restricciones cuya especifi-cidad sólo puede percibirse a escala local.26

Los procesos de descentralización y de descon-centración de recursos, que han pasado a formar partede las políticas de la mayoría de los países de la re-gión,27 constituyen un primer paso en la dirección delos cambios institucionales requeridos; sin embargo, en

muchos casos el carácter compartimentado de las fun-ciones públicas a nivel central tiende a reproducirse aescala municipal, con el agravante de que los nivelesde formación de los cuadros técnicos suelen no estar ala altura de la tarea de elevar la eficiencia y la eficaciade los mayores recursos públicos que se han puesto asu alcance.28

Tanto la compartimentación como el insuficientenivel técnico constituyen obstáculos para aprovecharlas potencialidades que encierra el fortalecimiento delos vínculos entre las ciudades medianas y su hinter-land agrario.

1. Desarrollo de la institucionalidad local

El fortalecimiento de la capacidad de gestión de lospoderes locales para avanzar en una política partici-pativa a la escala de la economía local, constituye laprincipal tarea en el ámbito del desarrollo institucional,dado que a nivel local: i) es posible percibir, con muchamayor precisión, la especificidad de las carencias, res-tricciones y potencialidades de su desarrollo; ii) lasposibilidades de convertir en un “recurso” la partici-pación organizada de la población afectada (o si sequiere el “capital social”) requiere de “ámbitos terri-

26 Por instituciones se entiende no sólo las vinculadas al aparatopúblico sino el conjunto de reglas de comportamiento que moldeano estructuran la interacción social. El concepto incluye tanto las detipo formal (leyes, reglamentos, contratos) como las de tipo infor-mal (costumbres, valores compartidos, convenciones tácitas). Surasgo común es que ‘implican reglas que delimitan los comporta-mientos en un determinado dominio, dando lugar a regularidadesen el comportamiento” de los agentes’ (Yifu y Nugent, 1995, p.2307). En lo que sigue, sin embargo, nos concentraremos en aque-llas iniciativas de cambio de la institucionalidad pública capaces degenerar cambios en la interacción público-privada.27 Cabe mencionar a Chile, Colombia, México, Perú y Venezuelaque han establecido procesos de cierta envergadura, y a Bolivia,que dictó en 1994 la Ley de Participación Popular y al año siguien-te la Ley de Descentralización.

28 Von Haldenwanh (1997) hace un sugerente análisis sobre losvínculos entre el proceso de descentralización en América Latina yla fase del ajuste estructural, destacando los elementos de eficaciay los de legitimación.



29

toriales reducidos e interlocutores institucionales muypróximos” (Borja, 1987, p. 56), y iii) las posibilidadesde control social —para el sostenimiento o la reorien-tación de la política— por parte de quienes se supo-nen destinatarios de la acción pública son mucho másviables.

La creación de condiciones para una gestiónparticipativa se apoya en tres componentes interrela-cionados: la introducción de cambios en la organi-zación del aparato público con miras a fortalecer laarticulación urbano-rural; el estímulo al desarrollo yfortalecimiento de la organización de la población delnúcleo urbano y del hinterland, eventuales beneficia-rios de dichas políticas, y la necesidad de dotar a lanueva organización de equipamiento que permita lainteracción de los agentes públicos de distinto nivel,tanto entre sí como con las organizaciones de la po-blación local.

En la población, debería estimularse la creacióny fortalecimiento de organizaciones homogéneas yrepresentativas a nivel local. La homogeneidad de losorganizados debe ser tal, que los intereses que losmuevan y los problemas que enfrenten tengan un gra-do razonable de semejanza, para evitar formas espu-rias de representación.

En lo que se refiere al aparato público, deberíaasegurarse el sostenimiento del proceso de descentrali-zación de la gestión pública, de desconcentración de losrecursos (humanos, materiales y financieros), de inte-gración a nivel local de las funciones (normalmentedispersas y fragmentadas) que exhiben potenciales si-nergias, y de capacitación de los funcionarios locales.

En cuanto al equipamiento, una vez creadas lasbases organizativas,29 es necesario avanzar en la dota-ción de los equipos necesarios para establecer una redinteractiva de información/comunicación que vinculela localidad al municipio, éste a la región, y la regiónal centro administrativo. Así se podrán aprovechar lasdenominadas tecnologías de información —términoreferido a la integración de la microelectrónica con latelecomunicación y los computadores—, cuyo costo habajado espectacularmente en las últimas décadas.30

Cabe señalar que la utilización de la Internet comoherramienta para el desarrollo rural ha comenzado enmás de algún país (véase FAO, 1997).

2. Nueva institucionalidad y economía local

La comprensión de las potencialidades y restriccionesde la economía local y de las demandas y capacidadesde su población en un contexto institucional como elseñalado, permitirían entre otras cosas:

i) abordar los problemas de pobreza, de inseguri-dad alimentaria y de deterioro ambiental local, apun-tando con mayor precisión a la naturaleza de las ca-rencias más sentidas y de las restricciones más críti-cas;

ii) generar y movilizar el ahorro local para orien-tarlo hacia proyectos locales;31

iii) generar proyectos de inversión en infraestruc-tura productiva y social para romper los cuellos debotella que limitan la conformación de círculos virtuo-sos urbano-rurales;

iv) integrar mercados fragmentados al fortalecerlas redes de los mercados regionales, en especial losmercados mayoristas que simplifican el proceso dejuntar a compradores y vendedores en un mismo es-pacio, reduciendo los costos de transacción (PNUD/CNUAH, 1995);

v) dar contenido específico a la naturaleza de lasnecesidades de capacitación y de avance tecnológicotanto en el ámbito agrícola como entre las pequeñasindustrias locales, con frecuencia incipientes;

vi) hacer accesible la información, sobre todo laque ayuda a mejorar las estrategias para obtener em-pleo e ingresos, pues la ausencia o deficiencia de lainformación contribuyen a la mala asignación de losrecursos y a perder o no advertir oportunidades exis-tentes. Este aspecto tiene particular importancia si seconsidera, como se indicó más atrás, la gravitación quetiene el trabajo extrapredial en la economía familiar;

vii) satisfacer demandas específicas sobre los pro-blemas ambientales que afectan a la localidad, y

viii) constituir el espacio adecuado para que par-ticipe la sociedad civil y para que los agentes públi-cos rindan cuenta a la población a la que sirven.

Sin perjuicio de que las ventajas descritas se con-sideren razonables, carecemos de propuestas de vali-

29 Aunque sea de modo embrionario, pero dotándolas de flexibili-dad suficiente para posibilitar su modificación posterior en funciónde la experiencia.30 El costo de la capacidad de procesamiento y de computación hadeclinado a una tasa continua de 30% anual en términos reales enlas últimas tres décadas. Por contraste, uno de los bienes más afec-tados por el progreso técnico en la primera revolución industrial,las telas de algodón, cayeron aproximadamente 3.4% por año desdefines del siglo XVIII hasta principios del XIX (OCDE, 1988, p. 37).

31 En muchos países de la región las remesas de quienes salieron atrabajar fuera de su localidad e incluso al extranjero son una fuentede recursos no despreciable que podría canalizarse en sistemas lo-cales de ahorro.



30

dez general respecto a cómo gestar, en cada realidadparticular, procesos de cambio institucional que asegu-ren en alguna medida los efectos deseados. Parece ha-ber acuerdo entre los diversos autores sobre algunas delas condiciones básicas que deben cumplirse para queel proceso de descentralización satisfaga las expecta-tivas. Entre ellas destacan la existencia de autoridadeselegidas democráticamente, de una sociedad civil conorganizaciones representativas y de condiciones detransparencia en la gestión pública que impidan elclientelismo, la corrupción y el rentismo. Aunque esimprobable que el conjunto de estas condiciones se déen forma absoluta, no es menos cierto que mientras másalejada de ellas esté la realidad concreta de cada país,más improbable será que la descentralización, si seadopta, cumpla con los objetivos de desarrollo rural.

En general, por paradójico que parezca, en la faseactual de desarrollo democrático de muchos paíseslatinoamericanos, el gobierno central desempeña unpapel clave en la descentralización. Esto no sólo por-que para que ésta se lleve a cabo el gobierno, como esobvio, deberá delegar parte de su poder en entidadessubnacionales y en organizaciones de la sociedad ci-vil, sino porque además deberá impedir la malversa-ción de fondos, evitar que las prioridades sean fijadaspor un reducido núcleo de poderosos e inhibir el de-rroche en iniciativas sin sentido de funcionarios loca-les inexpertos o corruptos.32 En ocasiones, el gobier-no central debe presionar desde la base de las entida-des subnacionales a sus gobiernos locales para gestarprocesos de real descentralización participativa, comolo destacan los estudios de caso analizados por Tendler:‘En la medida en que los casos de Ceará suponíandescentralización, revelaban algo muy diferente a losprocesos de transferencia unidireccional del poder cen-tral al local que está en el corazón de la caracteriza-ción estilizada de la descentralización. Sorprenden-temente, el gobierno central quitó poder al gobiernolocal aun cuando sus acciones contribuyeron, en últi-mo término, a fortalecer la capacidad del poder local’(Tendler, 1997, pp. 146-147).

3. La falta de vías de descentralización prees-tablecidas

Por último, nos referiremos a la dificultad de estable-cer reglas generales que hagan más o menos viable lagestación de estructuras descentralizadas y participa-tivas. De Benedicty destacaba, con justa razón,33 que,a pesar del reconocimiento creciente en la literaturaeconómica de la importancia de las instituciones, losresultados de las investigaciones no permiten pasar delnivel del análisis —cómo surgieron determinadas insti-tuciones y qué impacto económico y social tuvieron—al nivel normativo de establecer para una realidad dadalas formas específicas de la matriz institucional queasegure el logro de determinados objetivos económi-cos y sociales.

En otras palabras, no es posible establecer a priorila mecánica por la cual se gesta y desarrolla un proce-so satisfactorio de descentralización, ni el grado en quese delegan o no determinadas atribuciones en aspec-tos como el establecimiento y captación de tributos, laautonomía en el gasto, las inversiones y proyectos dedeterminación local, las regulaciones ambientales, lasde comercio y transporte, etc.34 No en vano entre lasconclusiones de una reciente Consulta sobre Descen-tralización se señalaba que en la medida en que ladescentralización depende de muchos factores nacio-nales y locales como el marco legal, el régimen polí-tico, la densidad de la sociedad civil, el grado de co-hesión nacional, y otros, no existe una sola vía paradescentralizar; se debe, por lo tanto, estar prevenidocontra modelos simplistas y predicciones inequívocasrespecto de las vías y los efectos de la descentraliza-ción.35

Sin perjuicio de lo anterior, la mayor o menorviabilidad de un proceso de descentralización partici-pativa para un área o región determinada parece depen-der del grado de concentración del hábitat, del gradode homogeneidad de los grupos sociales, de sus nive-

33 Comentario manuscrito a una primera versión de este documen-to.34 Ver al respecto la crítica a la descentralización fiscal dePrud´homme, así como los artículos de Prud´homme, de Tanzi, deOates y de Hommes, en Banco Mundial (1995).35 Los estudios de caso examinados por Tendler (1997) muestranlas limitaciones de los enfoques simplistas que suponen que des-centralización y participación se condicionan mutua y necesaria-mente, y ponen en evidencia la necesidad de cuestionar algunossupuestos sobre el gobierno central, la sociedad civil y las organi-zaciones no gubernamentales, sugiriendo a la vez una dinámica detres vías (local, central y cívica) en lugar de la unidireccional de laspropuestas convencionales.

32 Hommes (1995, p. 337) señala que: ‘La Constitución de Colom-bia establece que una porción de los ingresos corrientes están des-tinados a los departamentos y que éstos deben compartir un por-centaje de dichos recursos con las municipalidades. La ley regula eluso de dichos fondos asignando porcentajes fijos a las distintasfunciones. Algunos críticos sostienen que los controles del sistemason excesivos pues limitan la descentralización. La rigidez de loscontroles puede, sin embargo, prevenir la malversación de fondos,e inhibir el derroche en iniciativas sin sentido por funcionarios lo-cales inexpertos o corruptos.’



31

les de organización, y de la calidad y cobertura de lainfraestructura. En general, el proceso será más viableen hábitat concentrados, con población relativamentehomogénea y organizada y con un grado razonable de

infraestructura local, y tropezará con grandes dificul-tades, si es que llega a funcionar, en hábitat dispersosy poblaciones heterogéneas, no organizadas y carentesde infraestructura.

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CAPACITACION EN PEQUEÑAS EMPRESAS EN AMERICA LATINA • GUILLERMO LABARCA

33

A B R I L 1 9 9 9

Capacitación enpequeñas empresas

en América Latina

Guillermo Labarca

Experto en Recursos Humanos,División de DesarrolloProductivo y Empresarial,CEPAL

La asignación del gasto en capacitación para las pequeñas

empresas en América Latina es un tema que requiere directri-

ces claras. El aumento de recursos constituye una estrategia

necesaria pero insuficiente. La escasez de recursos, su mala

asignación y la ineficiencia con que se utilizan los actualmente

destinados a este conjunto de empresas, son factores que obli-

gan ante todo a tomar medidas para que se haga mejor uso de

los recursos disponibles, en especial de los públicos. Vincula-

da a lo anterior está la necesidad de encontrar nuevas fuentes

de financiamiento para la formación y capacitación de la fuer-

za de trabajo, haciendo uso de los incentivos adecuados.

Complementariamente, habrá que desarrollar tecnologías de

formación apropiadas a las condiciones de los países de la re-

gión, reformar las instituciones existentes y crear nuevas for-

mas de relación entre los actores comprometidos.




34

IConsideraciones iniciales

La capacitación en las pequeñas empresas es un temarelevante si se considera lo mucho que el factor traba-jo puede contribuir a elevar la productividad en lasindustrias de menor tamaño de la región. Tanto en si-tuaciones de cambio tecnológico —que suponen inver-siones en maquinaria y equipo— como en reestructu-raciones, reorganizaciones y aplicación de técnicas degestión —que no implican necesariamente adquisicio-nes importantes de activos—, la formación desempe-ña un papel gravitante. Aumentar la productividad deltrabajo es una posibilidad atractiva, especialmente paraaquellas empresas con dificultades de acceso al crédi-to, que son casi todas las industrias pequeñas de laregión. El cambio tecnológico, o la ausencia de él, hadeterminado en gran medida los cambios en la produc-tividad: se puede afirmar que en las pequeñas empre-sas este cambio ha sido de tal naturaleza que ha ele-vado más la productividad del trabajo que la del capi-tal. Pero las innovaciones en que predominan los in-crementos de capital fijo han creado menos empleo porunidad de inversión que las prácticas anteriores.

Si se adopta la perspectiva de mejorar la produc-tividad en las pequeñas empresas, para analizar la ca-pacitación y para sugerir políticas de formación, se estáoptando por crear más producto por unidad de capital.Esto es, al preferir mejorar la producción por unidadde inversión en desmedro del empleo por unidad deinversión, se opta por crear empleo productivo en des-medro de empleo improductivo y de la contribuciónque pueden hacer a este proceso las políticas e inicia-tivas de formación de recursos humanos.

La pequeña empresa en general, sobre todo en elsector industrial, tiende a crear más empleo por uni-dad de capital que la gran empresa, debido a la aso-ciación existente entre tecnología y escala de produc-ción. Las pequeñas empresas más eficientes ocupan unespacio productivo y de mercado donde en la actuali-dad son más apropiadas las tecnologías que hacen usomás intensivo de mano de obra. Por ejemplo, en unmercado estrecho es más eficiente producir ropa amedida en pequeña escala que en gran escala, lo quesignifica tecnologías con uso intensivo de mano deobra. Lo mismo ocurre en industrias de forja que pro-ducen repuestos o piezas únicas, o partes de maquina-ria no abastecidas por proveedores de repuestos. Peroal mismo tiempo las nuevas tecnologías permiten a

estas empresas crear más producto por unidad de ca-pital.

Es probable que la falta de crédito haya sido elgran freno de la pequeña empresa en la región. Dehecho, a diferencia de Italia, Alemania, Japón, losPaíses Bajos, los países escandinavos, etc., en Améri-ca Latina no hay bancos regionales ni agencias finan-cieras para atender a los establecimientos industrialesde menor tamaño, ni tampoco políticas estatales parala superación sistemática de estas carencias.

Las políticas de formación no pueden corregir lasdeficiencias crediticias, pero sí pueden mejorar la ren-tabilidad del capital existente, aumentar el rendimien-to de nuevas inversiones y crear un ambiente propicioa las innovaciones endógenas. Todo ello a un costomenor del que tienen las inversiones en capital con-vencional, y con la ventaja de que la inversión en ca-pital humano puede ser compartida entre diferentesactores interesados: empresarios, Estado y trabajado-res. Por último, no sólo la escala de las inversionespuede ser menor, sino que también los montos de lainversión pueden ser desagregados, con lo cual losplanes de inversiones en formación pueden ajustarse alas disponibilidades de la empresa o conjunto de em-presas.

Las inversiones en capital humano y las políticasque las orientan tienen un carácter propio; aunque,como toda inversión, estén reguladas por un mercado,en éste influyen factores exógenos como:

i) los criterios internos del sistema de formación(por ejemplo, el desempeño anterior y la certificaciónque puede otorgar el sistema mismo);

ii) el hecho de que la formación sea un procesocontinuo que no se completa de una vez dentro deplazos predeterminados;

iii) el prestigio que acarrea la formación, lo quecontribuye a crear demanda de ciertas profesiones uoficios en desmedro de otras;

iv) el hecho de que las “decisiones equivocadas”sólo se manifiesten en el largo plazo, lo que hace di-fícil modificarlas oportunamente o corregirlas en fun-ción de tendencias del mercado, aun cuando en éstehaya habido cambios drásticos.

Pero la consideración más decisiva es la que dicerelación con las imperfecciones del mercado de lacapacitación, vale decir, con las características de la



35

formación y adiestramiento desde el punto de vista delvalor de mercado de las habilidades y conocimientosadquiridos por los trabajadores. Si hubiera sólo dostipos de calificación, como supone Becker, o si todacalificación tuviera dos aspectos —es decir, que fuerageneral y específica—, habría un mercado mejor re-gulado y probablemente incentivos más eficaces. Si sesupone que la formación general o la parte general deuna capacitación específica es demandada por todas lasempresas y utilizable en todos los puestos de trabajo,y que la formación especializada es específica de unasola empresa, se resuelve el problema de la distribu-ción de recursos para la capacitación. El costo de lainversión para proveer formación general, si los cono-cimientos y habilidades impartidos por ésta sonapropiables por todas las actividades productivas ysociales, debería ser pagado por los individuos que secapacitan si los salarios están determinados por la pro-ductividad marginal del trabajo, o bien por toda lasociedad. El costo de la formación que es apropiablepor una sola empresa debería ser pagado por la em-presa que se beneficia de estos conocimientos.

La debilidad de este argumento es que casi noexiste capacitación que sea completamente específica.Casi toda la capacitación específica es útil a un núme-ro mayor o menor de empresas, pero normalmente amás de una, lo que desincentiva las inversiones encapacitación. Es bien conocida la relación directa quese da entre la especificidad de la capacitación y las in-versiones de las empresas en esta área, ya que a me-nor cantidad de empresas con capacidad de emplearciertas calificaciones, mayor es la cuota de productomarginal del trabajo del que ellas se pueden apropiar.Esta relación entre la apropiabilidad del productomarginal y la empleabilidad de los trabajadores segúnsus conocimientos y habilidades determina las inver-siones que las empresas están dispuestas a hacer enrecursos humanos.

Por otra parte, el grado de especificidad está al-tamente relacionado con las tecnologías empleadas, yéstas a su vez con los montos mínimos necesarios paraaplicarlas. Es por eso que empresas con una baja den-sidad de capital tienden a usar tecnologías menos es-pecíficas; la gran mayoría de las pequeñas y medianasempresas se ubican en este grupo. El fenómeno se vereforzado por la complementariedad entre capital ytrabajo: cuando las inversiones en capital humano sondeficientes, se reduce la productividad del capital físi-

co, lo que lleva a disminuir las inversiones en maqui-naria y tecnología más sofisticadas y a no crear nuevademanda de capital humano.

La estrecha relación que tiene la capacitación conla educación formal hace que tanto en la formulaciónde la oferta y demanda de mano de obra capacitada,como en la identificación de los problemas y la elabo-ración de políticas para superarlos, están presentesconsideraciones que afectan al sistema de educación.De hecho, ninguna política de capacitación realmenteeficaz puede prescindir de esta variable. Más aún, enla experiencia regional y en las comparaciones inter-nacionales, sobre todo respecto de las pequeñas em-presas industriales, la formación general o especial delos trabajadores previa a las actividades laborales apa-rece como un elemento condicionante, un elementofacilitador o el peor cuello de botella del desempeñoproductivo y de la formación para el trabajo.

Tratar el tema de la capacitación en las pequeñasempresas de la región, y para ellas, exige además al-gunas aclaraciones y precisiones contextuales, así comola consideración de ciertos datos.

En primer lugar está el concepto mismo de peque-ña empresa. Habitualmente se la califica así por lacantidad de sus empleados y los ingresos que generao el valor agregado por ella. Esta aproximación esprobablemente menos precisa que la propuesta porRamos (1979), quien sugiere clasificar las empresas endos categorías principales: las que se cotizan en labolsa, que son las que acceden al capital financiero, ylas que no se cotizan en la bolsa, es decir, aquellas quetienen problemas crónicos de financiamiento. El temadel acceso al financiamiento es recurrente cuando seanalizan o se formulan estrategias de sobrevivencia ypolíticas de expansión para estas empresas, porquedetermina gran parte de su comportamiento económi-co y afecta incluso a su tamaño.

Ahora bien, la clasificación por cantidad de em-pleados y volumen producido tiene utilidad operativa,pues permite aproximarse a algunos rasgos comunesespecíficos de un conjunto de empresas, habitualmen-te asociados con los procesos de formación de la manode obra.

Por otra parte, como se verá más adelante, al efec-tuar un examen micro de la formación profesional enla empresa, la cantidad de trabajadores es un factor paradefinir las modalidades que pueden aplicarse más efi-cazmente y la relación beneficios/costos de la capacita-ción.



36

Una estimación conservadora de las necesidades decapacitación específica en las empresas industriales conmenos de 50 trabajadores se situaría en alrededor del30% de la fuerza de trabajo industrial.1

La eficacia, los costos y el impacto de la capaci-tación para el trabajo están asociados con el nivel edu-cativo previo de los trabajadores. Este es, en la mayo-ría de los casos, más decisivo que la capacitación es-pecífica misma para el mejoramiento de la productivi-dad del trabajador. Lynch (1994), con datos provistospor investigaciones en los países de la Organizaciónde Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), con-cluye que el gasto en adiestramientos que deben hacerlas empresas depende del nivel educativo inicial de lafuerza de trabajo. Al respecto señala que en los Esta-dos Unidos el rendimiento de la fuerza laboral es in-ferior al que exhiben Alemania y Japón (incluso ensectores donde el gasto de la empresa en capacitaciónno es menor), porque la formación básica de los tra-bajadores estadounidenses es deficiente. Esto causa unabaja rentabilidad de las inversiones en capacitación.

Al considerar el problema en toda su complejidadhay que tomar en cuenta no sólo las necesidades ac-tuales de las pequeñas empresas sino también las fu-turas, ya que los procesos de formación de capitalhumano son lentos y no requieren sólo medidas decorto plazo. Un análisis cabal de la situación debe te-ner en cuenta los aspectos que condicionan el éxito dela capacitación específica. Esto quiere decir que laspolíticas de formación de recursos humanos para lapequeña empresa se confunden con las políticas deformación general cuando se analizan o enfrentan lasacciones que son el soporte básico sobre el que seapoya la capacitación. En este nivel de las políticas yestrategias es muy difícil discriminar y aislar aquellasque van a afectar específicamente al sector que aquínos ocupa.

El problema de las habilidades básicas es centraly no puede ser solucionado con estrategias de focaliza-ción. No puede ser “focalizada” una intervención queafecta entre un 30 y un 70% de la población en edad

escolar. En la región todavía se necesitan políticasglobales para asegurar que todas las personas en eda-des correspondientes accedan a ciertas prestacionesnecesarias para insertarse en la sociedad, por conside-raciones tanto económicas como de equidad. Tan ge-nerales son esas políticas que sin referirse a ellas noes posible formular estrategias adecuadas para un sec-tor económico aislado como es el de la pequeña em-presa industrial.

Lo anterior es relevante para este trabajo porqueuna política de capacitación eficaz debe comenzar porresolver algunos problemas educativos previos. En laregión, muchos de los trabajadores de las pequeñasempresas tienen bajo nivel educativo, lo que concuer-da con el hecho de que una proporción importante dejóvenes latinoamericanos no asiste a la educación se-cundaria. Sólo Argentina, Chile, Uruguay y algunospaíses del Caribe angloparlante muestran tasas netasde escolaridad2 cercanas o ligeramente superiores al50% (UNESCO, 1998). Los que no asisten se distribu-yen en las siguientes categorías: i) en empleo en elsector formal, ii) en ocupaciones informales y iii) ce-santes. Los que están en la primera de estas categoríasson de hecho, en su mayoría, aprendices. Los de lasotras dos categorías tendrían mucho que ganar de unsistema de aprendizaje bien estructurado.

Un problema de orden más general que afecta alas pequeñas empresas es el de las personas (adultos oescolares) que todavía no están en el mercado del tra-bajo. Algunas experiencias de educación escolar téc-nico-profesional, especialmente experimentos de alter-nancia como la educación dual, pretenden dar estaformación principalmente a personas en edad escolar,mejorando al mismo tiempo la formación escolar, paracombatir así las deficiencias en las habilidades bási-cas. Hay una estrecha relación entre las característicasde la formación técnico-profesional escolar y las ne-cesidades de las empresas industriales de menor tama-ño. Estas modalidades educativas son gestionadas porel sistema de educación escolar formal por períodos de

IICosto de la capacitación paralas pequeñas empresas

1 Aproximadamente 25 000 trabajadores en Chile, entre 80 000 y90 000 en Argentina, 240 000 en Brasil y 120 000 en México.

2 La tasa neta de escolaridad secundaria es la relación entre la can-tidad de escolares en edad correspondiente (varía en los diferentespaíses entre una edad mínima de 12 a 14 años y una máxima de 17a 18 años) y la población total en el mismo grupo de edades.



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por lo menos tres a cuatro años, los que coinciden conel de escolaridad obligatoria. Pero no coinciden con losplazos y estrategias de las empresas, lo que dificultaque éstas se interesen en participar en tales procesosde formación. Esto plantea el arduo problema de trans-formar estudiantes en aprendices. Cabe preguntarse siesto es realmente posible a gran escala; quizás sea uncamino más realista partir con aprendices para inser-tarlos en la formación de habilidades básicas. Este esademás el problema que se plantea para la formaciónintegral (habilidades básicas y capacitación específica)de los adultos y, en general, de todos los que no estánen condiciones de adquirir las habilidades básicas enel sistema de educación formal.

El nivel educativo medio3 del país es una aproxi-mación al nivel de educación de los trabajadores de laspequeñas empresas. Sólo para dar algunos ejemplos:

a fines de los años ochenta, el promedio de gradosaprobados por el total de la fuerza de trabajo en Brasilera de 3.3, en Paraguay y Perú de 4.8, en México de4.9, y de 6 en los países con mejores promedios (Chi-le, Argentina, Uruguay y algunas islas del Caribe,antiguas posesiones británicas), lo que puede conside-rarse un mínimo aceptable para estructurar una efecti-va capacitación para el trabajo y una incorporaciónproductiva con rendimientos cercanos a los de lasmejores prácticas tecnológicas en uso. Las deficienciasen este terreno afectan a la innovación tecnológica ytambién al desempeño laboral. Son dificultades habi-tuales, entre otras, la incapacidad de los trabajadorespara transformar centímetros en pulgadas, para estimarsuperficies curvas y para calcular la presión de líqui-dos y gases, lo que lleva a mediciones imprecisas ydecisiones que conducen a despilfarro.

IIICosto de la capacitación ygasto en educación

Una de las maneras de evaluar hasta qué punto la for-mación básica facilita la capacitación es la de estimarcuánto baja el costo de la capacitación específica cuan-do hay inversiones para mejorar la formación escolar(cuadro 1).

Las columnas A del cuadro 1 indican el costopromedio de la capacitación inicial de los trabajado-res en sectores que en la región están constituidosmayoritariamente por pequeñas empresas. Las colum-nas B muestran el ahorro que significa para estas mis-mas empresas que los trabajadores tengan niveles edu-cativos de aproximadamente tres años más.4 En paísescon escolaridad básica cercana al 100%, como Argen-tina y Chile, la disminución de los costos de capacita-ción para las empresas por inversión adicional en edu-cación tiende a cero. En países con coberturas prima-rias menores los ahorros pueden ser considerables,alcanzando en algunos casos a la mitad de los costosdel adiestramiento inicial. A la inversa, los costos de

dar a los trabajadores la preparación adecuada en paí-ses con los niveles de escolaridad de Brasil, México,Paraguay o Perú son altos, pero, como se verá másadelante, resultan menores si esto se hace en el nivelescolar que si se hace mediante programas compen-satorios para adultos. Los mayores beneficios paraestos países son de un orden distinto: crear condicio-nes para aumentar la productividad y lograr mayorreceptividad para la innovación tecnológica.

Los sectores industriales a que se refiere el cua-dro 1 son en general de baja productividad en la re-gión, pero emplean en la actualidad un porcentaje muyalto de la mano de obra industrial (entre un 40 y un70%, según los países). Su baja productividad se debesobre todo al nivel tecnológico que han alcanzado; paraconseguir aumentos de productividad sustanciales seprecisan inversiones importantes en maquinaria, instru-mentos y organización. Pero cuando tales inversionesse realizan, los individuos con baja escolaridad que-dan excluidos porque no tienen las habilidades bási-cas necesarias y, como se verá más adelante, porquedesarrollar en adultos las capacidades necesarias paraque alcancen el nivel cultural que exigen las nuevastecnologías tiene un costo muy alto.

3 Cantidad de años de enseñanza aprobados por la población me-dia.4 Establecidos sobre la base de comparaciones interempresas, na-cionales e internacionales.



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CUADRO 1América Latina: Costo estimado de la capacitación inicial y ahorrodel gasto en capacitación por gasto adicional en educación escolara

(Dólares de 1997)

Costo estimado de la capacitación inicial para obtener % aproximado de ahorro del gasto en capacitaciónun rendimiento igual a la media de la empresab por gasto adicional en educación escolarc

A BSectores Alimentos, bebidas Calzado, madera Objetos de barro, Alimentos, bebidas Calzado, madera Objetos de barro,

y tabaco y muebles loza y porcelana y tabaco y muebles loza y porcelana

Argentina 200 600 300 – – –Brasil 188 450 225 48 37 41Chile 130 390 260 – – –Colombia 120 320 160 31 25 25Costa Rica 192 516 256 27 26 24Guatemala 103 246 123 49 40 87Honduras 136 318 159 50 42 39Jamaica 100 500 250 50 40 40Panamá 392 980 490 52 37 53Perú 110 290 160 32 21 80República Dominicana 152 363 182 47 27 42

Fuente: Programa de Análisis de la Dinámica Industrial (PADI) de la CEPAL, y encuestas.

a Elaborado sobre la base de salarios mínimos, información obtenida de encuestas a empresas, y proyecciones.b El rendimiento medio está estimado sobre la base de información obtenida de empresas; incluye los costos de la inducción y capacitación

de nuevos trabajadores y la diferencia entre el rendimiento de éstos durante el período que les toma llegar a la media de la empresa y elperíodo inicial .

c Gasto adicional equivalente a tres años de cobertura por individuo. Se basa en el gasto público por estudiante en la educación primariaen 1990. Se estima una productividad promedio del 50% de la media durante el período. Sólo se incluyen costos salariales. No se incluyencostos de material, de pérdida de materias primas, de supervisores, etc.

Las empresas, especialmente las de menor tama-ño, se ocupan casi exclusivamente de la formaciónespecializada; no tienen incentivos para invertir en laformación de habilidades básicas. El mayor freno ainversiones de este tipo es la rotación de la fuerza detrabajo calificada. Factores importantes de rotación sonprecisamente el nivel de capacitación del trabajador yla experiencia profesional, que aumentan el valor demercado del individuo. El drenaje de trabajadores des-de las pequeñas empresas hacia las medianas y gran-des es sistemático en la región y constituye el mayorfreno para incentivar las actividades de formación. Lasempresas grandes reducen la cantidad de capacitaciónque deben realizar porque, como están en condicionesde pagar mejores salarios, contratan a trabajadores quehan adquirido experiencia laboral en empresas demenor tamaño. Por otra parte, las empresas pequeñastienen estímulos negativos para calificar mano de obraen forma más amplia, porque no siempre obtienenbeneficios de esa inversión.

Para que los empresarios se ocuparan de la for-mación de habilidades básicas habría que establecerincentivos necesariamente superiores al costo que tie-ne para ellos la rotación de la fuerza de trabajo y alriesgo que supone la inversión. Tal política es difícilde implementar. Más eficiente parece ser la propuesta

de Ramos (1994) que, inspirado por Becker, sugiereun mercado privado de préstamos para inversiones encapital humano. Según Ramos, la falta de préstamosexplica que haya una mala asignación de recursos enla economía, la que perjudica la eficiencia y la equi-dad. Sugiere que se instituya un sistema de préstamosque utilice como garantía los derechos a pensión. Estapropuesta tiene en cuenta que el trabajador es el pri-mer beneficiado de la capacitación y que es él quiense apropia de los conocimientos y habilidades, lo quejustifica la noción de que sea él quien absorba loscostos del proceso. Por otra parte, esta estrategia per-mite establecer controles de calidad más eficientes, yaque si es el trabajador mismo el que costea su capaci-tación, hará demandas más exigentes en términos derentabilidad, eliminando del mercado de capacitaciónlas ofertas menos rentables.

Las comparaciones con el sudeste asiático y conciertos sectores de algunos países europeos indican quelas mejoras de la organización y los procesos genera-das en el interior de las unidades productivas puedenllegar a ser una fuente muy importante de mayorproductividad. Los factores que más contribuyen ainhibir la generación y aplicación de innovacionesendógenas en las empresas de la región son las defi-ciencias educativas y las modalidades de gestión. El



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estilo de desarrollo en el sudeste asiático y en Japónestimula estas innovaciones, que son posibles, entreotras cosas, porque allí los niveles educativos de lafuerza de trabajo son funcionales a formas de gestiónque alientan la creatividad de cada trabajador.

El aumento del gasto en educación escolar tieneademás efectos sobre la distribución de costos. Al re-ducir el costo de la capacitación y aumentar la produc-tividad por medio del mejoramiento y ampliación dela educación primaria, el gobierno está asumiendo cos-tos que de otra manera recaerían sobre empresariosy/o trabajadores. Además, la expansión de los servi-cios educativos produce otros beneficios, como unamayor flexibilidad y adaptabilidad de la fuerza de tra-bajo, mejor preparación para enfrentar la innovacióntecnológica o la reconversión productiva, y más capaci-dad de contribuir al desarrollo de nuevas tecnologías. Enla región no es habitual la innovación al interior de lasempresas, por una serie de factores organizativos y cultu-rales, y no parece que pueda desarrollarse esta prácticacuando hay carencias en las habilidades básicas.

El ahorro en capacitación inicial debido a unamejor educación escolar en todos los países de la re-gión se observa especialmente en industrias como lasde calzado, madera, productos de madera (excluida lacelulosa), muebles y accesorios no metálicos. Estasindustrias emplean técnicas casi artesanales, hacen usointensivo de trabajo y ocupan mano de obra calificadacuya capacitación se realiza principalmente en el tra-bajo mismo; por lo tanto dependen mucho de los ni-

veles de formación inicial con que se incorporan lostrabajadores. El ahorro por mejor educación escolarpara el sector alimentos y bebidas es menor en térmi-nos absolutos, pero alto como proporción del costo deladiestramiento inicial. Las técnicas que usan las em-presas incluidas en esta categoría tienden a emplearmano de obra menos calificada.

Aun cuando una buena formación general es ren-table, y los empresarios lo saben, ellos son renuentesa invertir en esta área porque sólo es rentable a me-diano o largo plazo. Más aún, el beneficio puede sercero porque la formación en habilidades básicas esti-mula la rotación laboral. La conclusión en materia depolíticas resulta bastante obvia: es necesario crear in-centivos que operen a corto plazo para que los traba-jadores se capaciten, y aplicar políticas educativas quefaciliten el acceso a la educación (formal e informal)de los menores de 17 años, y no seguir centrando elesfuerzo en los incentivos a los empresarios (por ejem-plo, en las deducciones impositivas).

Bajo el supuesto de que la relación entre educa-ción primaria y secundaria e inserción ocupacional semantiene, el cuadro 2 muestra el efecto de las inver-siones destinadas a mejorar el nivel educativo de lossegmentos de la población con baja escolaridad. Suinserción ocupacional mejoraría si mejorara la educa-ción primaria y secundaria. Los aumentos de cobertu-ra en esta última tendrían efectos más importantes queen la primaria. Los efectos se reflejarían tanto en el tipode inserción como en el nivel salarial.

CUADRO 2América Latina: Costo adicional de ampliar en tres años la escolaridady efectos hipotéticos sobre la inserción laborala de la población de 15 años y más(Dólares de 1997)

Costo adicional de ampliar % de aumento salarial debido Costo adicional de ampliar % de aumento salarial debidoen tres años la escolaridad al mejoramiento de la inserción en tres años la escolaridad al mejoramiento de la inserción

en el primer nivelb laboral por aumento del gasto en el segundo nivelc laboral por aumento del gastoPaíses (miles de dólares) en educación en el primer nivel (miles de dólares) en educación en el segundo nivel

(simulación) (simulación)

Brasil 105 542 18.3 670 928 2.3Bolivia 2 162 6.9 173 377 5.8Chile 16 731 7.1 56 027 23.0Colombia 58 013 9.8 219 871 –Costa Rica 6 435 14.5 56 037 25.2Guatemala 14 935 24.3 66 750 26.0México 49 878 19.7 1439 123 20.4Panamá 12 600 17.5 40 242 31.9Paraguay 2 070 12.2 34 907 34.7Uruguay 13 740 13.8 21 325 18.3Venezuela 22 134 17.3 58 163 21.2

Fuente: CEPAL, Tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países; UNESCO, 1998.

a Inserción en actividades más productivas. b De 0 a 6º grado. c De 6º a 10º grado.



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La alternativa de emplear a personas con baja escola-ridad y compensar sus carencias con capacitación im-plica inversiones muy altas, tanto o más altas que lacapacitación misma, y es menos eficiente que la deemplear personas con al menos diez años de escolari-dad.

La información disponible permite concluir queefectivamente los procesos de sustitución técnica decapital por trabajo van unidos a una mayor demandade trabajadores con una base educativa equivalente ala escuela secundaria. Cuando no se dispone de elloshay que considerar los programas de nivelación edu-cativa. En el mejor de los casos, la formación compen-satoria para suplir las principales carencias causadaspor la falta de escolaridad secundaria a los 18 años omás, tomaría unos 20 meses, con una dedicaciónaproximada de 25 horas semanales.5 Terminado esteperíodo, la persona estaría en condiciones de accedera la capacitación inicial propiamente tal, que en indus-trias de avanzada en la región se extiende de dos acuatro meses antes de la incorporación plena a la lí-nea de producción.

El costo estimado de programas como éstos endistintos países de la región se muestra en el cuadro 3.Este costo es costo de oportunidad para los trabajado-res, si ellos pagan directamente el programa compen-satorio, o para las empresas con tecnologías más avan-zadas que encuentran en el mercado fuerza de trabajocon escolaridad o experiencia, o para el Estado si eséste quien decide asumir tales costos. Esto no depen-de del modelo educativo que se aplique sino del papelasignado a los gobiernos en materia de formación derecursos humanos. Los programas compensatorios, auncuando buscan nivelar a personas con carencia de edu-cación secundaria escolar, se asimilan a los de capaci-tación; de modo que estarán determinados por los ins-trumentos de política que los orienten y por el énfasisen la oferta o en la demanda que los caracterice.

Cuando están dominados por la oferta será elEstado el que tenderá a sufragar una cuota mayor delos costos; al mismo tiempo, establecerá mecanismosde evaluación, control y certificación para dichos pro-

gramas, que los acercarán a la educación escolar. Cuan-do la demanda sea determinante y haya una vincula-ción estrecha entre la capacitación y la formación dehabilidades básicas, los costos tenderán a ser asumi-dos por los trabajadores, y/o por las empresas, y/o porsubsidios estatales a la demanda (de los individuos ode las empresas). Las mayores dificultades para llevara cabo estos programas no están, sin embargo, en loscostos sino en factores de orden institucional como lacertificación, la formulación de curricula, la coordina-ción con las demandas generadas en la producción yotros.

Los valores presentes de la formación compensa-toria que aparecen en el cuadro 3 se han estimado sobrela base del costo medio de los programas existentes enla región, eliminando los casos extremos. En todos loscasos se supone, además, un costo de oportunidad paralos trabajadores equivalente al salario mínimo, hipó-tesis muy conservadora cuando se trata de personas quetrabajan en empresas con tecnología más avanzada oincluso de muchos trabajadores por cuenta propia.También se supone una productividad del 50% duran-te el período de formación compensatoria. Estas mag-nitudes se comparan con el valor presente de cuatro

IVFormación compensatoria

5 Ejemplos de tales programas son los de la Fundación DUOC enChile.

CUADRO 3América Latina: Costo de los programascompensatorios y de la educaciónsecundariaa

(Dólares de 1997 por persona)

Países Programa compensatorio Cuatro años de(20 meses) educación secundaria

Argentina 2 285 412Brasil 1 220 669Chile 1 714 677Colombia 1 372 270Ecuador 1 437 317Guatemala 641 185Honduras 916 317Jamaica 1 118 795República Dominicana 1 029 191

Fuente: UNESCO, 1998; datos de la CEPAL.

a El valor presente de la educación fue estimado con una tasa dedescuento del 10% anual sobre el gasto en 1990. El valor pre-sente de los costos de oportunidad se basa en los salarios míni-mos de 1994 con una tasa de descuento de 0.8% mensual.



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años de formación secundaria convencional según elgasto en educación de cada país, es decir, sobre lahipótesis de mantener los niveles de calidad actuales.6

El valor presente y las externalidades de una yotra alternativa aconsejarían naturalmente optar por laeducación escolarizada; el costo de esta última es en-tre 0.5 y 8 veces menor que el de los programascompensatorios después de los 18 años. Sin embargo,si tal opción se adoptara de manera única y excluyen-te se estaría desconociendo que existe en la región uncontingente muy importante de trabajadores mayoresde edad carentes de las habilidades básicas exigidas porla industria moderna y que se beneficiarían de progra-mas compensatorios.

Los sectores que se presentaron más atrás en elcuadro 1 son de bajo desarrollo tecnológico, los queen la región operan con funciones de producción ydensidad de mano de obra que supuestamente exigi-rían un nivel educativo equivalente al menos a seisaños de educación primaria.

Respecto de las personas que actualmente estántrabajando, cabe preguntarse si la formación en el tra-bajo puede compensar sus carencias de formacióngeneral, en qué medida y bajo qué condiciones. Laexperiencia en varios países de la región muestra queel adiestramiento no reemplaza a la educación básica.Esta tiene especificidades y desarrolla habilidades quese suponen adquiridas cuando se inicia la capacitación.

Los esquemas de capacitación que incluyen ele-mentos de formación general parecen atractivos paralas empresas cuando el componente de capital conven-cional en ellas es muy alto. Pero tales esquemas noafectarían de igual manera la composición de la inver-sión total de empresas con funciones de producción quehacen uso más intensivo de mano de obra, aun cuan-do tengan una fuerza de trabajo de similar tamaño, perocon un capital fijo menor. Intentar aplicarlos en firmasque no han sustituido trabajo por capital ni están encondiciones de hacerlo, obligaría a destinar una pro-porción más alta de la inversión a la formación decapital humano.

Esto lleva a plantearse dos interrogantes. Prime-ro, si las combinaciones de capital y trabajo con ma-yor uso relativo de trabajo precisan, o pueden benefi-ciarse, de procesos de formación tan intensos. Y se-

gundo, si una inversión con un componente más altoque el habitual de formación de recursos humanos eseficiente en términos de costos. Estos interrogantesafectan las decisiones sobre la conveniencia de inver-tir directamente en capacitación con algún grado deindependencia de las inversiones en capital físico.

Aun cuando no se puede dar una respuesta defi-nitiva, hay algunas pistas que pueden orientar este tipode decisiones. Con respecto a la primera pregunta: loque se consigue en industrias con alta densidad decapital al aplicar esquemas de formación general esentregar formación en habilidades básicas generales ya la vez desarrollar habilidades específicas para des-empeñarse en el sector al que pertenece la industria.Esto es necesario para llevar a los trabajadores a unnivel de producción física similar al de industrias com-parables en los países industrializados por medio delmejoramiento de su formación general y específica, esdecir, comparable con el nivel de los trabajadores demuchas empresas de Alemania o Japón que han ter-minado el proceso de adiestramiento inicial.

En los países industrializados no sólo las empre-sas de avanzada tienen trabajadores de este nivel edu-cativo, ni son ellas las únicas que adiestran intensi-vamente a sus trabajadores en técnicas específicas. Unabuena parte de la productividad de las firmas, nuevaso antiguas, grandes o pequeñas, en estos países, se debeal nivel de capacitación de sus trabajadores. En el Ja-pón, por ejemplo, el tiempo de capacitación no dependenecesariamente de la función de producción de lasempresas. En Alemania, el nivel educativo y la califi-cación de las unidades productivas es reconocidamentealto, cualquiera sea el tamaño de éstas o el sector enque operen, y también es alta la productividad del tra-bajo.

No sólo la productividad estaría asociada con laformación en los países industrializados. También loestaría la capacidad del sector industrial para efectuarinnovaciones tecnológicas. La posibilidad de introdu-cir constantemente nuevas tecnologías en la producciónestá subordinada, entre otras cosas, a que se dispongade personal con la calificación descrita.

Si se traslada la experiencia de estos países a laregión se podría concluir que la capacitación de esaíndole también puede beneficiar a empresas cuyas fun-ciones de producción hacen uso menos intensivo decapital. La cuestión es determinar las condiciones parapoder aplicar estos esquemas en firmas menos compro-metidas con la acumulación de capital humano.

En primer lugar está el costo. Al gasto inicial encapacitación por trabajador hay que sumar gastos adi-

6 Los programas compensatorios y los cuatro años de educaciónsecundaria no son estrictamente equivalentes; no son entonces bie-nes sustitutos. Sin embargo la comparación es útil porque entregaelementos de juicio para la formulación de políticas.



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cionales en material, docentes y local, amén del costode oportunidad que significa llevar a los trabajadoresa la productividad media una vez terminado el perío-do de formación. Es difícil que empresas con uso in-tensivo de mano de obra se decidan a efectuar talesgastos; y aun si pudieran y quisieran hacerlo, es dudo-so que logren una productividad que las coloque en unaposición competitiva adecuada para compensar la in-versión.

Por otra parte, tal inversión resulta poco atracti-va para los empresarios porque suele significar rota-ción de mano de obra. La movilidad de los trabajado-res a menudo es inducida por la capacitación, que losimpulsa a buscar trabajos mejor remunerados o inde-pendientes en el mismo sector.

Uno de los problemas crónicos para las industriasde la región es la movilidad de los asalariados. Unamejor calificación no contribuye a resolver este pro-blema a menos que se adopten medidas complemen-tarias de orden social como las que han tomado algu-nas de ellas (guarderías infantiles, bonos de produc-ción, bonos por antigüedad en la empresa, incentivosa la calificación, etc.).7 Estas medidas significan cos-tos adicionales y, sin duda, cambios de gestión impor-tantes.

Finalmente, elevar la educación básica de los tra-bajadores puede ser disfuncional a la empresa en lamedida en que se crean expectativas sobre el tipo deempleo al que pueden aspirar. Fleury y Humphrey(1993), basándose en una muestra de empresas de São

Paulo y Rio Grande do Sul, informan que en Brasil eltrabajador que mejora su nivel educativo —y esto escertificado— espera “ascender” a un trabajo adminis-trativo. Según los autores citados, para tener trabaja-dores en la producción con altos niveles de escolari-dad habría que elevar la cobertura total del sistema deeducación; si esto no ocurre y sólo se mejora la edu-cación de algunos trabajadores, éstos van a buscarempleo fuera del ámbito de la producción.

Confirma esta observación la relación que existeentre el nivel educativo de los trabajadores de produc-ción y la escolaridad de la población. El tipo de movi-lidad descrito es más frecuente en países como Brasil,con una baja escolaridad, que en Chile o Argentina, quese acercan a una escolaridad del 90% de la poblaciónde 7 a 14 años. Y es aún menor en los países indus-trializados que tienen una cobertura escolar del 100%.

Estas diferentes magnitudes son parámetros quehay que tener en cuenta al diseñar políticas. En la capa-citación, como en otras áreas de la actividad económi-ca, hay economías de escala que afectan la eficienciarelativa de las diversas opciones. Los instrumentostécnicos e institucionales de una política para calificara más de cien mil trabajadores difieren de los queusaría una política para veinte mil. En el primer casoserán más eficientes las técnicas de educación a dis-tancia, mientras que en el segundo puede ser preferi-ble localizar centros de capacitación, que serían pocoefectivos para atender a un gran contingente de traba-jadores.

VPertinencia de la capacitación

De otro orden son los argumentos que ponen en telade juicio la pertinencia de la capacitación que se ofre-ce actualmente a la pequeña y mediana empresa. Entodas las investigaciones realizadas surgen opinionesnegativas de los empresarios sobre la capacitación dis-ponible fuera de la empresa. La crítica más habituales que los cursos no tienen en cuenta los progresostécnicos y que los instrumentos, maquinarias y ejerci-cios prácticos que se utilizan en ellos están muy aleja-dos de las labores reales de los trabajadores. Por otra

parte los propios trabajadores entrevistados informana menudo que los cursos de capacitación, más queayudarlos a desarrollar destrezas o habilidades útilespara la práctica profesional, los provee de certificadosy diplomas que mejoran su valor en el mercado. Estasopiniones son más frecuentes en sectores como los demetalmecánica, gasfitería, carpintería, y otros vincula-dos con la producción de objetos metálicos. En la re-gión, muchas actividades de formación de recursoshumanos, escolares o extraescolares, han sido organi-zadas por los sistemas de educación y por los de ca-pacitación, es decir, ha sido el sector educación el queha tomado la iniciativa, produciendo la figura del “es-tudiante en proceso de aprendizaje”.7 Entre otras, Fantuzzi en Chile y Hofab en Jamaica.



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En casi todos los países de la región se está intentan-do poner en práctica modalidades de capacitación quereemplacen tanto la formación técnica escolar como lacapacitación para el trabajo por medio de sistemas deaprendizaje o de alternancia, inspirados por el sistemadual de Alemania, que se ha aplicado también con éxitoen Suiza y Austria. En estos sistemas se trata de esta-blecer una relación permanente entre las empresas yla capacitación, no sólo en la gestión de las activida-des de formación, como lo han hecho algunos institu-tos de formación profesional desde al menos los añoscincuenta, sino también y sobre todo en la práctica pe-dagógica misma. Los talleres y lugares de práctica másimportantes son las propias industrias.

Aun cuando la relación entre la empresa y la ins-titución educativa está al centro del concepto de alter-nancia de la formación, el problema es más amplio queel que plantea la organización de un sistema de edu-cación dual. Otros sectores de la formación para eltrabajo, como la educación escolar técnico-profesionaly la capacitación para el trabajo productivo, tambiénnecesitan establecer relaciones de colaboración perma-nentes con la producción. Ninguno de ellos lo ha lo-grado en la región, aun cuando todos los análisis ypropuestas de política asocian las deficiencias de lossistemas de formación a su desconexión con las uni-dades productivas. Los diversos intentos efectuadoshasta ahora han tenido resultados variables, pero nin-guno ha entregado soluciones de aplicación masiva oque pudieran ser aprovechadas por la educación dual.Pareciera que las asociaciones existentes se han pro-ducido en condiciones de excepción. El desafío queesto significa es hoy de enorme importancia para cual-quier modalidad de capacitación y, en particular, paralos sistemas de alternancia.

No hay en la actualidad incentivos eficaces paraque las empresas participen en la planificación, ejecu-ción y evaluación de los programas de capacitación.¿Cómo hacer que las empresas de la región lleguen ainteresarse por capacitar, siendo que ningún país deAmérica Latina tiene la tradición de capacitación o deconcertación social que existe en Alemania? es unapregunta que conduce a un problema de incentivos. Esun desafío encontrar los adecuados. Uno de ellos tie-ne que ver con el financiamiento de esta forma de

capacitación, ya que los costos que ella significa paralas empresas son siempre un desincentivo para parti-cipar en el sistema.

Sería prematuro emitir ahora un juicio definitivosobre las experiencias en marcha. En la etapa experi-mental en que se encuentran se han mostrado exitosas,pero cuentan con un fuerte apoyo internacional, enespecial de Alemania.

Las experiencias duales o de alternancia son departicular interés para las pequeñas empresas porqueestán asociadas con ciertas formas de organización dela producción y con ciertas funciones de producción.La formación dual se vincula mejor con empresasartesanales, en las que existe una fuerte relación maes-tro-aprendiz, y en empresas medianas o grandes conuna organización flexible.

Las modalidades en torno a las cuales se hacenaquí estas consideraciones —educación dual, institu-tos de formación profesional, educación técnica— sonlas que pueden ser desarrolladas o modificadas por unmercado de la formación y por políticas estatales, cuyoalcance en la actualidad es restringido: sólo una partede las empresas y una proporción menor de las peque-ñas empresas y de sus trabajadores se benefician deellas. Esto no significa que las empresas y los trabaja-dores que estén fuera de este sistema no capaciten ono sean capacitados. Pero hay que saber cómo lo ha-cen y evaluar la eficacia de sus acciones. Hay empre-sas grandes que adiestran a su personal aun cuandocorren el riesgo de perder trabajadores calificados, ytratan de que los trabajadores contribuyan a pagar loscostos de capacitación mediante una rebaja de salarios.No hay información sistemática disponible sobre lasmodalidades de capacitación en las empresas peque-ñas, al margen del mercado de la formación. El supues-to de que capacitan es sostenible por informacionesdispersas, pero insuficientes para hacer consideracio-nes más generales.

Las características del adiestramiento en el lugarde trabajo que efectúan estas empresas (duración, cos-to, cantidad de aprendices, formas implícitas de certi-ficación, oportunidad, recurrencia, etc.) varían segúnla rama en que operan, el tamaño que tienen y el niveltecnológico que han alcanzado. Los supervisores des-empeñan un papel central en estos procesos, especial-mente frente a los trabajadores nuevos.

VIEl aprendizaje



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El conocimiento pormenorizado de lo que ocurreen las pequeñas empresas de la región y la difusión deeste conocimiento pueden ser útiles para elaborar es-

trategias de alcance más general. No cabe duda de quees necesario hacer detalladas investigaciones sobre estetema en dichas empresas.

VIIConsideraciones para formular políticas

1. El aumento del gasto es una estrategia insufi-ciente

La insuficiencia de esta estrategia se debe principal-mente a que el aumento del gasto en capacitación quelos países de la región estarían en condiciones de fi-nanciar no alcanzaría para satisfacer la demanda realde las pequeñas empresas, ni siquiera si se destinaratotalmente a las empresas con menos de cincuenta tra-bajadores.

Si los recursos para capacitación , públicos y pri-vados, no alcanzan para atender a toda la población ya todas las empresas necesitadas, hay que buscar unaforma de distribuirlos. El mercado no parece ser elmecanismo más eficiente para hacerlo por las razonesque se exponen a continuación.

La demanda de cualquier tipo de formación esmuy elástica y tiende a aumentar con más rapidez quela oferta, afectando de inmediato la calidad del servi-cio. Además, por las características del “bien forma-ción”, que es a la vez un producto de consumo y unainversión, su demanda no está regulada por los meca-nismos de mercado. Este bien es tan complejo, que sepuede hablar de varios bienes distintos con elasticida-des de la demanda asociadas con los diferentes nive-les y productos que ofrece. Incluso dentro de cada unode esos productos hay diversos bienes que afectan a laelasticidad de la demanda. Los institutos de formaciónprofesional, por ejemplo, ofrecen un producto princi-pal (la capacitación propiamente tal) y una serie desubproductos (conocimientos, prestigio, acceso a otrosniveles educativos, acceso a determinados tipos deempleo, etc.) que a menudo aparecen tanto o más de-seables que la formación misma.

La oferta, en cambio, es mucho más inelástica ylos intentos de regular oferta y demanda por medio demecanismos de mercado no han tenido los resultadosque se esperaban.

El gasto público en capacitación parece no sereficiente, por diversas razones. Entre las de orden gene-ral puede señalarse que los sistemas de capacitación

raramente aseguran el acceso al mercado del empleo,que son relativamente onerosos y que muchas veces notienen en cuenta la heterogeneidad de la industria,yendo su oferta en desmedro de los sectores más mo-dernos. Entre los factores que afectan especialmente ala pequeña empresa se hallan: i) el costo; ii) las exi-gencias de dedicación que significan sobrecarga detrabajo o ausencia de las labores productivas de lostrabajadores en proceso de formación, difíciles de so-portar por empresas pequeñas, y iii) el hecho de quelos mecanismos de reclutamiento de estas empresas notienen en cuenta la calificación entregada por los or-ganismos de formación profesional. Sin embargo, nohay oposición al aumento de este gasto. En todos lospaíses se hacen declaraciones y promesas de acrecen-tarlo, que no son cuestionadas porque hay consenso entorno a las bondades de la formación profesional yporque se reconoce la existencia de fallas de mercadoen este campo. Esto último dificulta una mayor inter-vención privada e impone demandas sobre el sectorpúblico.

La inadecuación de los programas públicos decapacitación es un fenómeno también perceptible enlos países de la OCDE (The Economist, 1996). Una se-rie de estudios muestra que casi ninguno de los pro-gramas de formación financiados por los gobiernoscumple con los objetivos de mejorar la productividado crear mejor y más empleo.

Es necesario definir prioridades para el gastopúblico en capacitación. Pueden hacerlo las institucio-nes a cargo de la distribución de los recursos pertinen-tes, o los usuarios de estos servicios, o una combina-ción de unos y otros. En el caso de que se privilegie alos usuarios, conviene a la vez incentivar y crear con-diciones para el gasto individual de las personas enproceso de capacitación, tanto en lo que se refiere a lageneración de recursos como a la gestión del aporteestatal. El gasto individual y la gestión de recursosestatales pueden ser más eficaces que los sistemasactuales de gasto y gestión.



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De ahí que sea conveniente buscar otras defini-ciones que orienten los recursos privados, cuando és-tos tengan destinos optativos, y que determinen haciadónde debe ir la inversión pública. Soluciones mixtascomo la franquicia tributaria establecida en variospaíses de la región (que permite deducir de impuestosel gasto que las empresas hacen en capacitación hastaun total equivalente al 1 ó 2% de la nómina) no hansido muy satisfactorias, menos aún para las pequeñasempresas. Los empresarios renuentes a usarlas suelenaducir que el monto disponible es insuficiente parapagar los cursos ofrecidos por las agencias de capaci-tación, obligándolos a hacer un aporte complementa-rio que consideran elevado, y que los programas deformación no satisfacen las exigencias actuales de lostrabajadores y de las empresas, es decir, no tienenpertinencia.

En todo caso, si lo que interesa es la productivi-dad, conviene hacer de ella el criterio principal. Des-de este punto de vista, tres tipos de pequeñas empre-sas merecen una atención prioritaria:

i) Las empresas que han mostrado ser más pro-ductivas (que las pequeñas empresas ubicadas en ra-mas o sectores menos productivos, o que las empre-sas medianas o grandes en los mismos sectores o ra-mas).8

ii) Las empresas amenazadas de perder producti-vidad. Se trata de empresas que han sido productivasen el pasado pero que arriesgan perder esta caracterís-tica porque están empezando a rezagarse en el proce-so de innovación tecnológica. Para ellas, la capacita-ción debería estar inmersa en una estrategia generalorientada a mantenerlas en la delantera tecnológica, ycomplementarse con planes de inversión que signifi-quen innovaciones tecnológicas. Este grupo de empre-sas ya ha demostrado capacidad para ser productivas,y han acumulado conocimientos técnicos y capacidadde gestión que constituyen un capital social digno depreservarse.

iii) Las empresas ubicadas en sectores potencial-mente productivos. Especial atención merecen lasempresas pequeñas que tienen eslabonamientos hori-zontales y verticales, entre las que habría que destacar

las que forman parte de complejos productivos, dadoque en la región parecen ser una alternativa interesan-te de desarrollo los complejos productivos en torno alos recursos naturales.

2. Tecnologías de capacitación adecuadas

La diversa magnitud y composición de los problemasen los distintos países hace que las estrategias reque-ridas sean diferentes. La escala de las necesidades decapacitación en Brasil o México, por ejemplo, es muydiferente de la de Chile o Bolivia. Los dos primeros,por exhibir un mayor desarrollo relativo de la peque-ña empresa industrial, una mayor dispersión geográfi-ca y una mayor población, necesitan soluciones decorte diferente que otros países más pequeños. Sinembargo, las estrategias que se han seguido, por ejem-plo en Argentina, Brasil, Colombia y Venezuela, paí-ses con sectores de pequeñas industrias de diferentetamaño, han estado centradas en institutos de forma-ción profesional. La principal característica de estosinstitutos es la de ofrecer capacitación estructurada entorno a oficios y a descripciones de tareas. Este puedeser un método eficaz cuando se reúnen dos condicio-nes: la primera es que el organismo capacitador man-tenga una relación permanente con las empresas bene-ficiarias en la selección de los trabajadores que van aser capacitados y en la formulación de los planes deestudio, y la segunda es que haya seguimiento perma-nente de la evolución de las personas formadas. Aho-ra bien, esto es posible en la región sólo cuando lasempresas beneficiarias de la capacitación son pocas yaccesibles. Pero también los organismos capacitadoresdeben tener flexibilidad para ir adecuando su oferta acondiciones cambiantes, lo que no se observa en or-ganismos como el Servicio Nacional de AprendizajeIndustrial (Brasil), el Servicio Nacional de Aprendizajey Trabajo Industrial (Perú), el Consejo Nacional deEducación Técnica (Argentina) y otros.

No toda empresa es apta para participar en cual-quier modalidad de capacitación. La formación dual,por ejemplo, puede ser implantada en empresas que seencuentran en los dos extremos tecnológicos, es decir,en empresas que utilizan tecnologías con baja densi-dad de capital y fuerza de trabajo calificada, o enempresas con una densidad de capital muy alta pero ala vez dotadas de una organización flexible. Por esolas modalidades de alternancia tienen mejores resulta-dos en empresas artesanales, donde existe una fuerterelación maestro-aprendiz, y en empresas medianas ograndes con diversidad de funciones y trabajo en equi-

8 Para identificar estas empresas, Ramos (1979) sugiere una meto-dología basada en comparaciones entre empresas para construir uníndice de eficiencia económica de los factores (capital y trabajo).Concluye que la rentabilidad del capital entrega la mejor aproxima-ción para estimar la rentabilidad de los sectores. En términosoperacionales esto significa valor agregado menos remuneracionesdividido por el total de activos. Esta manera de estimar la produc-tividad tiene la ventaja de maximizar la rentabilidad del factor, es-caso entre las pequeñas empresas, que es el capital.



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po que exigen capacidades de adaptación. Las empre-sas con densidad de capital media a alta y en las quepredominan tecnologías con gran especialización detareas y organización poco flexible, no son aptas parala formación dual. Ejemplo de ellas son las industriastextiles y de ropa no robotizadas, algunas de alimen-tos y las metalmecánicas con líneas continuas de pro-ducción, es decir, las empresas creadas y las tecnolo-gías introducidas durante el período de sustitución deimportaciones. Una buena parte del sector industrial,en especial las empresas medianas y grandes, todavíaemplea estas tecnologías.

En la región el sistema productivo es muy hete-rogéneo. Coexisten empresas medianas y pequeñas conuna estructura artesanal de producción, empresas me-dianas y grandes tecnológicamente atrasadas y rígidas,y empresas modernas de todos los tamaños dotadas deuna organización flexible. Pero también hay heteroge-neidad dentro de algunas empresas, donde convivendivisiones muy avanzadas tecnológicamente con otrasmuy rezagadas. Por lo general, los procesos de moder-nización tecnológica en las empresas medianas y gran-des comienzan por la gestión, especialmente la finan-ciera, se ocupan en seguida de la administración y enúltimo lugar de la producción. Las razones de esteorden son complejas y no corresponde analizarlas aquí,pero sí es conveniente tenerlas en cuenta al planificaracciones de formación profesional. No es raro encon-trar empresas capaces de formar buenos cuadros ad-ministrativos y a la vez incapaces de calificar adecua-damente trabajadores para la producción.

En todo caso, la colaboración producción-educa-ción supone que las empresas mismas, o las corpora-ciones empresariales, tomen iniciativas en esta mate-ria o que participen desde el inicio en la formulacióne implementación de políticas de capacitación por losorganismos coordinadores. También los ministerios deeconomía o del trabajo deben tener injerencia directacuando se trate de formular políticas.

Uno de los ejes de las nuevas tecnologías de ca-pacitación es su organización industrial, es decir, laproducción en gran escala de materiales de capacita-ción para que sean autoadministrados por las personasen proceso de formación.

Dadas la situación financiera de la región, lastendencias de reestructuración y las experiencias enotros sectores, parece posible y necesario pensar ensoluciones radicales para el financiamiento de la for-mación, tan radicales como aquellas con las que estánexperimentando algunos sistemas de salud o fondos depensiones. Hay al menos tres partidas financiero-con-

tables decisivas: las remuneraciones de los maestros-docentes, los salarios de los aprendices y los costos deinfraestructura en el trabajo. Quizás convendría elabo-rar estrategias que se inicien en las empresas produc-tivas en torno a “aprendices en proceso de educarse”.En otras palabras, se trataría de concebir el proceso deformación como iniciándose en el puesto de trabajo yla capacitación como una respuesta a las demandas dela actividad productiva.

3. La inserción ocupacional de los egresados

En general el problema de la inserción ocupacional delos egresados de la formación profesional se plantearespecto de quienes provienen de sistemas de forma-ción que tienen características similares a los sistemasde educación escolar, es decir que están estructuradosdesde su propia oferta. El tema es menos relevante enel caso de una educación a partir del aprendizaje —esdecir, desde la producción— para jóvenes y adultosjóvenes que ya están empleados. En este caso, de loque se trata es de buscar incentivos para que éstosquieran pasar por ese período de aprendizaje.

Las innovaciones en la formación de recursoshumanos y la capacitación para jóvenes que se efec-túen en las escuelas técnicas, en la formación dual yen una parte importante de los institutos de formaciónprofesional, no afectarán a los trabajadores que estánactualmente incorporados a tareas productivas en laindustria, que quedarán al margen de cualquier mejo-ramiento en estas áreas. Es muy probable que más del80% de las personas que actualmente trabajan esténtodavía trabajando en diez años más, que al menos 60%de ellas lo estén dentro de 20 años y que más de lamitad de la fuerza de trabajo actual continúe trabajan-do en 30 años más. A este contingente hay que sumartodos los jóvenes que están incorporándose actualmen-te y los que se incorporarán en los próximos años sinhaberse beneficiado de los posibles progresos de laformación profesional dentro y fuera de las escuelas.Toda reforma en el sistema de formación profesionalprevia a la incorporación laboral sólo mostrará efec-tos tangibles en un período no inferior a cinco años.De ahí que el tema de la formación en el trabajo seacrucial si se pretende seriamente mejorar los nivelesde productividad.

4. Dispersión o concentración regional

Los costos y la eficacia de la formación profesionalestán asociados a variables de localización. Es posible



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lograr economías de escala mediante una adecuadadistribución geográfica de las instituciones de forma-ción.

5. La heterogeneidad sectorial y estructural delas pequeñas y medianas empresas

Este es otro factor que debe tomarse en cuenta al di-señar las estrategias de formación para las pequeñas ymedianas empresas, aunque el fenómeno no está cir-cunscrito a ellas. La heterogeneidad de las economíasno es nueva; ha sido conocida y analizada al menosdesde el inicio del proceso de industrialización. Laseconomías de la región han sido siempre descritascomo duales, de desarrollo desigual, etc. Al conside-rar el tema de los recursos humanos en relación con ladiferenciación tecnológica entre sectores y dentro decada sector y subsector de la economía, es preciso te-ner en cuenta la acentuación de tendencias divergen-tes en el desarrollo tecnológico y el hecho de que sonmuchas las empresas que hacen combinaciones tecno-lógicas heterodoxas. Ambas cosas han contribuido aacentuar la diversidad tecnológica.

La diversificación, entonces, además de estar re-lacionada con factores ya bien conocidos, aparece aho-ra ligada a la fragmentación de los procesos producti-vos. En la imprenta y en la fabricación de muebles,entre otros muchos ejemplos, se observa este tipo dediversificación: en plantas que están en la frontera tec-nológica conviven procesos flexibles asociados a ladigitalización con procesos organizados en torno aprofesiones y estructuras de trabajo muy tradicionales.En ambos casos esto sucede porque las tecnologíasimponen comportamientos y por el tipo de relacionesinterempresas que se han venido estableciendo. Tam-bién suelen marcar diferencias factores más conocidosy estudiados, como la distancia de la frontera tecnoló-gica, el tamaño de las empresas y otros, que se perci-ben en todas las sociedades analizadas. Las diversida-des señaladas, si bien no son totalmente nuevas, se

presentan hoy con una magnitud sin precedentes. Es-tos aspectos de la evolución de las tecnologías a me-nudo no son considerados cuando se diseñan políticaso estrategias que atañen a la provisión de personalcalificado, como se desprende de los análisis y la jus-tificación de las políticas educativas y de formación derecursos humanos.

Las pequeñas y medianas industrias son los reta-zos más débiles del tejido industrial de la región. Hanmostrado una incapacidad crónica para cerrar la bre-cha tecnológica que las separa no sólo de las prácticasinternacionales más avanzadas sino que también de lasindustrias grandes volcadas hacia el mercado interno.Los dos medios más importantes para satisfacer sudemanda de recursos humanos son las escuelas técni-cas industriales y sobre todo el adiestramiento en eltrabajo mismo. Todos los gobiernos de la región hanaplicado políticas para mejorar la oferta de personalcalificado en todos los niveles; sin embargo, los resul-tados no siempre han sido del todo satisfactorios. Tam-poco han sido satisfactorias las políticas de subvencio-nes o atención directa a la demanda de las pequeñas ymedianas empresas. Hay una serie de obstáculos quehacen difícil, por una parte, definir esta demanda y, porotra, usar tales políticas. Entre ellos están el tamañomismo de estas empresas, su escaso esfuerzo de agre-miación para compensar en alguna medida las deficien-cias asociadas con su tamaño, y las imperfecciones deinformación. Por los mismos motivos estas industriastampoco se benefician de los progresos en materia deadaptación tecnológica y de formación de recursoshumanos que hacen las grandes empresas. Las peque-ñas y medianas empresas que logran insertarse en laprimera línea de una cadena productiva en torno a unaindustria tecnológicamente avanzada consiguen mejo-rar sus niveles tecnológicos y de formación de recur-sos humanos, pero constituyen sólo una fracción me-nor del universo total. Todo esto apunta a la necesi-dad de desarrollar estrategias eficaces de informacióny de formación para ellas.

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REFORMA NEOLIBERAL Y POLITICA MACROECONOMICA EN EL PERU • OSCAR DANCOURT

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A B R I L 1 9 9 9

Reforma neoliberaly política

macroeconómicaen el Perú

Oscar Dancourt

Profesor del Departamentode Economíade la Pontificia UniversidadCatólica del Perú.

En este trabajo se describe el experimento neoliberal de los

años noventa, ubicándolo en su contexto histórico. La hipóte-

sis central es que la economía peruana de este decenio carece

de un sistema operativo de políticas monetarias y fiscales, que

funcione sin producir grandes trastornos en el nivel de activi-

dad económica. La autoridad monetaria no cuenta con los ins-

trumentos básicos que históricamente han sido usados para

manejar los shocks externos adversos en la economía peruana,

debido a dos reformas estructurales realizadas en el ámbito

financiero: la dolarización del sistema bancario y la apertura

de la cuenta de capitales. El artículo consta de siete secciones.

Comienza con una breve introducción (sección I). Luego

describe el experimento neoliberal de los años noventa, ubi-

cándolo en su contexto histórico inmediato (sección II); anali-

za el papel que han tenido la estrategia de crecimiento, la si-

tuación económica internacional y la política macroeconómica

en el desempeño de largo plazo de la economía peruana (sec-

ción III); describe la forma en que se manejaron los shocks ex-

ternos adversos en el período 1950-1975 (sección IV); analiza la

evolución del régimen de política macroeconómica en los años

noventa, examinando sus limitaciones (sección V); ilustra estas

limitaciones con la experiencia macroeconómica reciente

(sección VI) y termina con algunas conclusiones (sección VII).




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El autor agradece los comentarios de Waldo Mendoza; así comola asistencia prestada por Alejandro Olivares. De igual modo, agra-dece el apoyo financiero del Centro Internacional para el Desarro-llo y la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional.

IIntroducción

La expansión de la economía peruana durante los añoscincuenta y parte de los sesenta, bajo una estrategia decrecimiento primario-exportadora casi pura y una ideo-logía estatal manchesteriana, era un anacronismo encomparación con el Cono Sur latinoamericano, donderegían la sustitución de importaciones y el pensamientooriginal de la CEPAL.

Sólo en los años setenta el país llegó a tener unaverdadera sustitución de importaciones, también en laversión más jacobina de todo el continente. Como esnatural, las exportaciones de manufacturas llegarontarde, a fines del decenio. A partir de la crisis de ladeuda externa, la historia se congeló. Luego vino lahiperinflación.

La reforma neoliberal de los años noventa, lleva-da a cabo por el gobierno de Fujimori, se ha propues-to regresar en lo económico a los años cincuenta, almodelo primario-exportador. El control de la hiper-inflación y la derrota de Sendero Luminoso son los dosactivos principales de esta empresa. Algunos sugierenque un tercer activo no despreciable es el carácterautoritario del régimen político.

Los pasivos de esta empresa también son dos. Unode ellos es el extremismo, que es casi una tradición en

el Perú. En la historia de los últimos años hay dema-siados experimentos económicos radicales, demasiadasreformas estructurales irreversibles. El radicalismopuede ser un pasivo de esta reforma neoliberal de losnoventa, entre otras razones, porque impide la adecua-ción a las circunstancias externas, que siempre cam-bian para una economía como la peruana. Y el esce-nario externo de la primera mitad de este decenio fue,en conjunto, demasiado favorable.

El otro pasivo importante de la reforma neoliberales el que tiene conexión con la política macroeconó-mica. La economía peruana rara vez ha calificado paraingresar al club de las economías mejor manejadas deAmérica Latina, como Chile después de 1983, o Co-lombia. Pero tampoco tuvo defectos permanentes oestructurales en su régimen de política macroeconó-mica, es decir, en su sistema de políticas fiscales ymonetarias.

Hoy día, la situación es distinta. Como se detallamás adelante, el régimen de política macroeconómicaactual sufre de severas limitaciones, causadas por laliberalización financiera de los noventa: esto es, por ladolarización del sistema bancario y por la apertura dela cuenta de capitales.

IIEl significado de la reforma

estructural de los años noventa

Las reformas estructurales aplicadas por el gobierno deFujimori han reimplantado una estrategia de crecimien-to primario-exportadora similar a la que ha imperadoen la economía peruana durante la mayor parte de suhistoria económica. Este parece ser el rasgo distintivode la versión peruana del neoliberalismo frente a otrosexperimentos similares realizados en América Latina.1

Para entender la lógica de este retorno al pasado,haremos un breve recuento del crecimiento económi-co del Perú desde 1950 hasta la actualidad, organiza-do a partir de dos elementos: primero, la identificaciónde los períodos (periodización) por los que atravesó laevolución macroeconómica en estos 45 años y, segun-do, la descripción de los principales cambios ocurri-dos en la estrategia de crecimiento y en la tasa de in-versión en cada uno de estos períodos.

1 Véanse Seminario (1995) y Schuldt (1994).



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Como se muestra en el gráfico 1, en la evoluciónde largo plazo del PIB per cápita pueden distinguirsetres grandes etapas.2 La primera etapa (1950-1975)fue un período de rápido crecimiento, interrumpido poralgunas recesiones breves (las de 1958-1959 y de 1967-1969); el producto per cápita creció a una tasa mediaanual de 2.5%. Esta primera etapa también fue de bajainflación para los estándares peruanos: alcanzó un pro-medio de 10% anual.

La segunda etapa (1976-1990), puede caracteri-zarse como una crisis de larga duración con ciclosviolentos de recesión y auge;3 como se aprecia en elgráfico 1, a principios de los años noventa el productoper cápita había retrocedido al nivel que tenía 30 añosantes. Fue también un período de alta inflación quedesembocó en la hiperinflación de 1988-1990, a fina-les del gobierno de Alan García (1985-1990); exclu-yendo esos últimos tres años, la inflación media alcan-zó al 83% anual. Durante el trienio de la hiperinflación,el nivel de precios subió 39 veces por año (4 049%anual), mientras que el producto per cápita sufrió unacaída sin precedentes, de casi un tercio.

La tercera y última etapa (1991-1997) constitu-yó un nuevo momento de estabilización y de expan-sión, en que el producto per cápita se incrementó enmás de 3% anual, aunque sin sobrepasar los nivelesmáximos registrados previamente. La inflación exhi-

bió una clara tendencia decreciente, situándose pordebajo del 10% anual al final de esta fase.

Cabe destacar ante todo que el modelo de desa-rrollo o estrategia de crecimiento que estuvo vigentedurante gran parte de la primera etapa, caracterizadapor una combinación de rápido crecimiento y bajainflación, fue una estrategia primario-exportadora casipura.

La vigencia de este modelo primario-exportador,con un Estado pequeño y librecambista, se prolongóen el Perú hasta bien entrados los años sesenta. SegúnThorp y Bertram (1978, parte IV, Introducción), laeconomía peruana ‘entre 1948 y fines de los años se-senta fue el ejemplo por excelencia en América Lati-na de ese sueño de los desarrollistas ortodoxos: unsistema liderado por las exportaciones en el cual laentrada de capital extranjero y la repatriación de lasutilidades fuesen virtualmente irrestrictas y la interven-ción del gobierno se mantuviese a un nivel mínimo.’

Esta experiencia peruana era un anacronismo enel Cono Sur de Latinoamérica,4 donde imperaban elmodelo de industrialización mediante la sustitución deimportaciones, mercados internos protegidos e inflacio-nes relativamente altas, y donde el sector primario-exportador era uno de los menos dinámicos de la eco-nomía.5

El ocaso de este modelo primario-exportador seprodujo a pesar de su buen desempeño macroeconó-mico. La crisis del Estado oligárquico6 en el Perú seinició tardíamente con el primer gobierno de Belaúnde(1963-1968), quien modificó parcialmente dicho mo-delo al poner en marcha una industrialización sustitu-tiva de las importaciones (ISI) de carácter moderado,que atrajo cierta inversión extranjera.7

Posteriormente, con el régimen militar del Gene-ral Velasco Alvarado (1968-1975), el modelo prima-rio-exportador8 fue reemplazado realmente por la ISI.

2 Para una periodización más detallada, véase Vega-Centeno (1989).3 Dos trabajos importantes sobre los ciclos y las tendencias de laeconomía peruana en estos 45 años, Seminario y Boullon (1992) yRobles (1996), encuentran un punto de quiebre estructural a media-dos de los años setenta, a partir del cual la volatilidad de los agre-gados macroeconómicos se incrementó sustancialmente.

GRAFICO 1Perú: Producto interno brutoper cápita, 1950-1997(Indices: 1979=100)

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú.

100

90

80

70

60

50

1950

1953

1956

1959

1962

1965

1968

1971

1974

1977

1980

1983

1986

1989

1992

1995

1998

4 Según Borricaud (1989), la oligarquía peruana “había aprendidoa preservar su posición dominante en un mundo y en una región enlos cuales sus equivalentes extranjeros habían ya perdido mucho desu poder anterior”.5 Véase Hofman (1993).6 Cotler (1994) dice que esta crisis ocurrió cuando “la participaciónpolítica tendió a extenderse por todo el país y en todos los nivelessociales”. En “estas circunstancias, la estructura de la propiedadagraria y el capital extranjero, ejes del régimen de dominación,fueron cuestionados”.7 Schydlowsky (1995) lo explica porque esta industrialización seinició al amparo de una combinación específica de fuerte protec-ción arancelaria y débil “protección” cambiaria.8 Como han señalado R. Thorp (1995, cap. IV) y Fitzgerald (1985),esta nueva estrategia de crecimiento no descuidó la expansión delas exportaciones de materias primas.



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La estrategia de industrialización se radicalizó, tantoen términos del grado de protección del mercado in-terno como del grado de intervención del Estado en laeconomía.9 A través de la nacionalización de una frac-ción considerable de la inversión extranjera, y de laestatización de una parte de los activos de la oligar-quía, se constituyó un fuerte sector de empresas pú-blicas que llegó a controlar más del 30% del PIB. Se-gún Fitzgerald (1985), “el Estado se hizo responsablede las tres cuartas partes de las exportaciones, la mi-tad de las importaciones, más de la mitad de la inver-sión fija, dos terceras partes del crédito bancario y unatercera parte de todo el empleo en el sector empresa-rial”.

El otro punto que cabe destacar, entonces, es quehubo modificaciones notables en la estrategia de cre-cimiento durante la primera etapa, caracterizada por unrápido crecimiento y una baja inflación. Este buendesempeño macroeconómico fue compatible tanto conel modelo primario-exportador como con el modelo desustitución de importaciones.

En la segunda etapa, caracterizada por un prolon-gado estancamiento y una inflación alta y creciente, noocurrió cambio decisivo alguno en el modelo de desa-rrollo impuesto por las reformas estructurales deVelasco Alvarado. Dos rasgos claves de esta estrate-gia de crecimiento persistieron durante estos quinceaños: la importancia de las empresas públicas y lafuerte protección a la industria manufacturera.

Hubo dos intentos importantes de alterar estemodelo de desarrollo, que fracasaron finalmente. Elprimero estuvo vinculado al programa de fomento delas exportaciones manufactureras que se aplicó en1977-1980. El segundo tuvo por eje la apertura comer-cial de 1979-1982.

Según Schydlowsky (1986), el auge de las expor-taciones no tradicionales en 1977-1980 debe atribuir-se a ‘la combinación de sustanciales apoyos a las ex-portaciones (un promedio de 27% del valor FOB), unadevaluación real (de 28% entre 1976 y 1978), y unmercado interno que se encogía (se redujo 20% o másentre 1976 y 1978). En 1979 se aprobó una nueva leyde incentivos para los productos no tradicionales, conel compromiso de mantenerla incólume durante lossiguientes 10 años. Se creyó que por fin había llegadola hora de la exportación no tradicional. Nadie sospe-chaba en ese momento que el nuevo gobierno civil que

asumiría el poder a mediados de 1980 revertiría lapolítica antes de transcurridos seis meses.’

Además de eliminar este exitoso programa depromoción de exportaciones no tradicionales, el segun-do gobierno de Belaúnde (1980-1985) profundizó laapertura comercial10 iniciada en 1979 por el régimenmilitar de Morales Bermúdez (1976-1980) y generó unretraso cambiario significativo. La crisis de balanza depagos de 1982-1983, asociada al inicio de la crisis dela deuda externa, terminó con este primer experimen-to de liberalización de las importaciones, que fue elantecedente más directo de la reforma neoliberal de losnoventa.

En la tercera y última fase, con el gobierno deFujimori, la estrategia de crecimiento volvió a alterar-se radicalmente. Las reformas estructurales del dece-nio de 1990 pueden entenderse como una antítesis casiperfecta de las del gobierno de Velasco Alvarado(1968-1975), o como una reedición de las que realiza-ra el gobierno de Odría (1948-1956).

Con la privatización de las empresas públicas, ycon una apertura comercial unilateral extremadamen-te radical,11 se retornó de hecho al modelo primario-exportador de los cincuenta. La industria manufactu-rera perdió importancia de manera visible y ramasenteras de la estructura industrial desaparecieron. Unindicador de este proceso de desindustrialización fueel siguiente: en 1995 el PIB recuperó finalmente el ni-vel absoluto que había alcanzado en 1987, sin embar-go, la producción manufacturera12 fue casi 20% menor.

El capital extranjero, orientado al sector extractivoexportador y a los servicios públicos, recuperó un pa-pel muy destacado en la economía al adquirir unabuena parte de las empresas estatales privatizadas.13 El

9 Véanse Thorp (1995), Fitzgerald (1985) y Schydlowsky y Wicht(1979).

10 Véanse Ferrari (1992) y Rojas (1996).11 El sistema de protección paraarancelaria de la industria manufac-turera se desmanteló íntegramente y el arancel en cascada o esca-lonado, típico de la ISI, fue reemplazado por un arancel plano alestilo chileno. Entre 1990 y 1993, el promedio arancelario pasó del66 al 16%; el 98% del valor importado pagaba en 1993 una tarifadel 15% (véanse Rojas, 1996; Ferrari, 1992; Rossini, 1991). Ade-más, debido al arancel externo común escalonado que se adoptó, elPerú suspendió su participación en el Pacto Andino (véanse Vega,1997 y Fairlie, 1996).12 Definida como la industria manufacturera no procesadora derecursos primarios, lo que excluye las ramas vinculadas directa-mente a la exportación de materias primas (refinación de metales,elaboración de harina de pescado, etc.). Al respecto, véase BancoCentral de Reserva del Perú (1996). Sobre la desindustrialización,véase Jiménez (1996).13 Entre 1991 y 1993, el fisco obtuvo muy poco por la venta deempresas públicas. Los ingresos por privatizaciones adquirieron sig-nificación a partir de 1994, al venderse 29 empresas por un valorequivalente al 35% de los ingresos tributarios anuales del gobierno



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cierre de toda la banca estatal de fomento, que teníauna importante participación en los mercados de cré-dito y depósitos, también debe incluirse en la lista delas principales reformas.14

Es ilustrativo comparar el modelo impuesto porOdría con el instaurado cuatro décadas después porFujimori. Entre los rasgos comunes, González (1994)señala la apertura comercial y de la cuenta de capita-les, y un Estado con mínima participación en la eco-nomía, que incentiva la inversión extranjera, especial-mente en el sector exportador de materias primas y enlos servicios públicos, mediante una legislación muyfavorable; entre las diferencias, menciona el peso sig-nificativo en las cuentas fiscales y externas que tieneahora, y que no tuvo antes, la deuda pública externa.

En realidad, la gran diferencia es que las expor-taciones reales todavía no se han expandido en lamagnitud requerida. La promesa de grandes expansio-nes de las exportaciones mineras en el último quinque-nio de los noventa se ha convertido en el punto deapoyo teórico del modelo de crecimiento de Fujimori.Pero, hasta ahora, la palanca real que ha permitido elcrecimiento económico durante 1993-1995 ha sido unaenorme afluencia de capitales (de corto plazo y paraprivatizaciones) sin precedentes en los últimos 45 años.

Una manera de apreciar esta diferencia se mues-tra en el gráfico 2. Allí se observan dos hechos. Pri-mero, que la balanza comercial durante el gobierno deOdría alternó los déficit y los superávit, resultando enpromedio un saldo equilibrado; mientras que duranteel gobierno de Fujimori se registra un déficit comer-cial cada vez mayor, equivalente al 20% de las expor-taciones anuales medias. Segundo, que la balanza co-mercial y las reservas de divisas del sistema bancario,medidas ambas como porcentaje de las exportaciones,se han movido casi siempre en la misma direccióndurante los 45 años considerados.15 Los años 1991-1997 constituyen la única excepción prolongada a estaregla. La importancia de la afluencia de capitales es

notoria durante la primera mitad de los años noventa.Esto ha permitido que las reservas de divisas subannotablemente, a pesar de un déficit comercial que cre-ce y un mayor servicio de la deuda externa.

¿Cuál ha sido el comportamiento de la inversiónen cada una de estas tres grandes etapas? El gráfico 3muestra la inversión bruta total como porcentaje del PIB

entre 1950 y 1997. Simplificando la periodización deSeminario y Boullon (1992), pueden identificarse cin-co grandes ciclos a lo largo de estos 45 años. Un pri-mer ciclo de inversión (minería y agricultura de expor-tación) se dio en 1950-1960, asociado a las reformasestructurales de Odría.

central. En 1995, la venta de otras 28 empresas y activos diversosgeneró un monto igual al 12% de los ingresos tributarios. En 1996,los ingresos alcanzados en 28 privatizaciones se elevaron nueva-mente hasta representar un 25% de la recaudación tributaria. En1997, estos ingresos por privatizaciones se redujeron en más del70% respecto al año anterior, alcanzando un 6% de la recaudacióntributaria, y se estima que en 1998 caerán todavía más. La acepta-ción de títulos de la deuda pública externa como medio de pago enel proceso privatizador ha sido una excepción.14 Véase Rojas y Vilcapoma (1996).15 Esto sugiere que era el sector real de la economía el que gober-naba el ritmo al que el sistema bancario acumulaba activos exter-nos.

GRAFICO 2Perú: Balanza comercial y variación de lasreservas internacionales, 1950-1998a

(Porcentaje de las exportaciones de bienes)

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú (varios números).

a Hasta septiembre de 1998.

7050

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1998

Balanza comercialVariación de las reservas internacionalesdel sistema bancario

GRAFICO 3Perú: Formación bruta de capital fijo,1950-1997(Porcentaje del PIB)

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú.

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El segundo ciclo de inversión, que abarcó desde1960 hasta principios del decenio de 1970, se caracte-rizó por un descenso claro de la tasa de acumulaciónde capital; una causa probable fue la incertidumbrecausada por la crisis política del Estado oligárquico.16

El tercer ciclo de inversión, que se inició con elgobierno de Velasco Alvarado y terminó con la crisisde la deuda externa en 1982, se distinguió por el rolbásico que desempeñó en él la inversión pública finan-ciada con deuda externa. Este proceso de acumulaciónestatal se interrumpió en 1976-1977 a raíz de una cri-sis precoz de deuda externa, asociada al fin de la ‘eradorada’17 de la economía mundial; la resolución de estacrisis con un notable incremento de las exportaciones18

permitió que la inversión pública se recuperara al prin-cipio del segundo gobierno de Belaúnde. Los proble-mas de balanza de pagos de 1982-1983, vinculados aotro shock externo, cerraron definitivamente este ciclo.

El cuarto ciclo (1983-1993) trajo consigo el des-plome total de la tasa de inversión. La carga de la deu-da externa sobre las cuentas fiscales, la inestabilidadmacroeconómica creciente y la hiperinflación desata-

da por la política económica del gobierno de García(1985-1990) tras el intento fallido de estatización dela banca, fueron causas importantes de esta caída dela inversión. Hay que subrayar, sin embargo, que laguerra interna desatada en 1980 también parece habersido un factor básico que destruyó poco a poco laconfianza del sector privado y aumentó la incertidum-bre extraeconómica, o riesgo político, a grados extre-mos. Esto hizo que la inversión privada se contrajesepersistentemente, mientras crecía la expatriación decapitales.19

El quinto y último ciclo de inversión se inició en1993, apoyado por una masiva afluencia de capitalesvinculada a la privatización de empresas públicas y ala repatriación de capitales nacionales. Una hipótesissostiene que la captura de Abimael Guzmán, el líderde Sendero Luminoso, fue el acontecimiento que per-mitió el inicio de este ciclo al reducir exponencialmenteel riesgo político. La hipótesis alternativa propone darleel crédito de esta nueva bonanza de inversión al pro-grama de estabilización y reformas estructurales lleva-do a cabo por el gobierno de Fujimori.

IIIInterpretaciones del crecimiento peruano

Existen tres interpretaciones básicas de esta evoluciónde la economía peruana entre 1950 y 1995. La prime-ra atribuye este desempeño, bueno o malo, a la estra-tegia de crecimiento que imperó en cada período. Porejemplo, quienes advierten que parte importante delbuen desempeño macroeconómico de la primera eta-pa se dio bajo un modelo primario-exportador, o quecasi la totalidad del desastroso desempeño macroeco-nómico de la segunda etapa ocurrió bajo un modelo desustitución de importaciones con una fuerte interven-ción estatal, están tentados de convertir esta asociaciónen causalidad. El modelo de desarrollo, es decir, las

reformas estructurales de uno u otro signo, explicaríanel desempeño macroeconómico de largo plazo.20

La segunda interpretación atribuye este compor-tamiento histórico de la economía peruana a las fluc-tuaciones recurrentes de la economía internacional,particularmente pronunciadas desde mediados de lossetenta.21 Así, quienes adviertan que el total de esebuen desempeño macroeconómico de la primera eta-pa coincide casi exactamente con el contexto externoextremadamente favorable que creó la ‘era dorada’ delcapitalismo occidental descrito por Maddison (1992),

16 Véase Cotler (1994).17 Véase Maddison (1991).18 A fines de los años setenta maduraron dos grandes proyectos deinversión, en cobre y petróleo, iniciados al principio del gobiernode Velasco Alvarado, se elevó la relación de precios del intercam-bio, y hubo un auge de las exportaciones no tradicionales.

19 Véase Figueroa (1993).20 Desde una perspectiva proindustrialista, Schydlowsky y Wicht(1979) y Jiménez (1991) enfatizan el límite intrínseco a una indus-trialización dependiente de insumos y bienes de capital importados,y orientada exclusivamente al mercado interno. Paredes y Sachs(1990) y Hunt (1996) adoptan una perspectiva antiindustrialista.21 Véase Krugman (1988).



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podrían concluir con igual razón que esta situacióneconómica internacional es lo que explicaría tal des-empeño.22

Desde este punto de vista, también se podría ar-güir que el estancamiento y la alta inflación de losochenta fueron fruto de otro shock externo adverso,similar al que marcó el fin de la ‘era dorada’ y des-encadenó la crisis de la deuda externa. O tambiénpodría afirmarse que la afluencia de capitales ocurridaen la primera mitad de los años noventa, asociada atasas de interés externas históricamente bajas,23 fuedecisiva para que se dé el nuevo momento de estabi-lización de los precios y expansión del producto agre-gado que tipificó la primera mitad de los años noven-ta en toda América Latina.

La tercera interpretación de esta experiencia his-tórica le otorga un papel protagónico a la políticamacroeconómica;24 el éxito o el fracaso dependerían delas políticas macroeconómicas adoptadas a lo largo deltiempo. Como afirman Marfán y Bosworth (1994) alevaluar la experiencia chilena, cuyo éxito tiende nor-malmente a asociarse con reformas estructurales, ‘loque emerge —particularmente al evaluar los aconteci-mientos económicos de los últimos diez años— es elclaro beneficio de las políticas macroeconómicas con-vencionales que hacen hincapié en los precios establesy el crecimiento estable de la demanda.’

Un ejemplo clásico es el papel que desempeñó lapolítica macroeconómica en Europa durante la ‘eradorada’. Según Maddison (1991), el principal logro dela política gubernamental no fue ‘la sintonía fina’ sinoel ‘éxito en alimentar un auge de la demanda quemantuvo a las economías en una zona de empleo alto.El sesgo en pro del crecimiento y el empleo, y la au-sencia de políticas deflacionarias con efectos burda-mente perversos, fueron las características que másdiferenciaron la política interna de posguerra de aque-lla de preguerra. Los logros fueron mayores de lo que

era razonable esperar. La falta de riesgos recesivos entérminos de producción y la persistencia de utilidadessatisfactorias gatillaron un auge secular de la inver-sión.’

En particular, habría que destacar la importanciaque tienen las políticas macroeconómicas adoptadascomo reacción ante los recurrentes shocks externos quesufre una economía como la peruana. De esta inter-acción entre política macroeconómica y shocks exter-nos resultan las crisis de balanza de pagos o los ajus-tes exitosos, eventos singulares que muchas vecesdeterminan la trayectoria posterior de la economía entérminos de crecimiento e inflación.

Como señala Krugman (1988), ‘un país que su-fre shocks externos severos puede considerarse afor-tunado si sólo debe soportar una recesión temporal yun episodio de inflación, y no una reducción persistentede sus expectativas de crecimiento y un traslado per-manente a tasas de inflación más altas.’ Y agrega quela respuesta de política macroeconómica es ‘la clavepara encarar con éxito un shock externo adverso.’

Así, por ejemplo, quien advierta que el punto deinflexión del desempeño macroeconómico peruano (elaño 1975) coincide no sólo con un shock externo, sinotambién con una modificación significativa del régi-men de política macroeconómica,25 podría sentirse ten-tado a extender las conclusiones de Marfán y Bosworthal caso del Perú. De esta manera, podría argüirse quela inflación y el estancamiento que caracterizaron lasegunda etapa (la de 1975-1990), se explican por lainteracción de los shocks externos adversos y de estamodificación al régimen de política macroeconómica.26

En suma, una conclusión prudente sería que losresultados macroeconómicos de largo plazo no sólodependen de la estrategia de crecimiento, sino que tam-bién del contexto internacional y de la política macro-económica.

22 Iguíñiz (1986), Frenkel, Fanelli y Rosenwurcel (1993) y Taylor(1991), han hecho hincapié en la importancia del contexto externocomo factor determinante del desempeño macroeconómico. Hofman(1993) muestra que el crecimiento del PIB per cápita bajo el modeloISI fue alto en Latinoamérica durante la era dorada.23 Véase Calvo, Leiderman y Reinhart (1993).24 Véase Thorp (1995), donde se subraya el papel de la gestiónmacroeconómica.

25 A mediados de los años setenta, se sustituyó el sistema de tipode cambio fijo por un tipo de cambio móvil con una meta de tipode cambio real, y se hizo de los precios públicos un instrumentoprivilegiado de la política fiscal. Véanse Thorp (1995) y Fitzgerald(1985).26 Para cerrar las brechas externa y fiscal generadas por el aumentode la carga de la deuda externa, se utilizaron como instrumentos eltipo de cambio y los precios públicos. Primero, sus valores realesse elevaron fuertemente; luego, sus valores nominales fueron inde-xados a la inflación pasada.



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Tanto los estudios históricos27 como los economé-tricos28 sugieren que un componente esencial del modode regulación macroeconómico vigente durante el pe-ríodo 1950-1990, fue la particular mezcla de políticasfiscales, crediticias y cambiarias que se aplicaban enrespuesta a un shock externo adverso o desestabilizador(caída de la relación de precios del intercambio, subi-da de la tasa de interés internacional). Normalmente,esta mezcla de políticas incluía una devaluación, unarestricción crediticia y una política fiscal contractiva.

Esta forma de administración de los shocks exter-nos adversos y ciertos rasgos estructurales de la eco-nomía peruana han dado lugar a un conjunto de regu-laridades empíricas o hechos estilizados de la dinámi-ca de corto plazo. Estos hechos están vinculados a lasrelaciones existentes entre el ciclo de corto plazo delnivel de actividad económica, la tasa de inflación y laevolución del sector externo (tipo de cambio, balanzacomercial y reservas de divisas).

El punto principal es que los períodos de recesiónson a la vez períodos de aceleración inflacionaria,29 yde crisis de balanza de pagos. Es necesario subrayarque las características básicas de esta dinámica de cortoplazo, en particular de la cadena crisis de balanza depagos-aceleración de la inflación-recesión, son un ras-go común a las tres etapas en que hemos dividido es-tos 45 años.

La cadena señalada tiene varios eslabones. Elprimer eslabón conecta las devaluaciones30 con unacaída apreciable de las reservas de divisas del sistemabancario. La regularidad de este hecho refleja una re-gla de política vigente durante estos 45 años, una fun-ción de reacción invariante de las autoridades mone-

tarias, ya que el tipo de cambio siempre ha sido admi-nistrado, de una u otra manera, por el Banco Central.

El segundo eslabón surge de comprobar que elinicio de todas las recesiones importantes durante es-tos 45 años (que podemos fechar convencionalmenteen 1953, 1957, 1967, 1975, 1982 y 1987) coincide oes precedido por una caída de las reservas, debida aun déficit de la balanza comercial;31 no se registrancaídas de reservas internacionales generadas exclusi-vamente por salidas de capitales. De las seis recesio-nes enumeradas, las cinco primeras coinciden conshocks externos adversos.32 Dos de ellas, la de 1975 yla de 1982, estuvieron asociadas a crisis de la deudapública externa (reducción de desembolsos y alza dela tasa de interés internacional).33

El tercer eslabón de la cadena es la comprobaciónde que durante estos 45 años no existe, prácticamente,ningún episodio importante de aceleración inflacionariaque no haya estado asociado a una devaluación o a unincremento de la tasa de devaluación.

Resumiendo esta dinámica de corto plazo, pode-mos decir que durante el período de tipo de cambionominal fijo (1950-1975), las recesiones estuvieronasociadas a caídas de reservas y a devaluaciones dis-cretas, de una sola vez, que produjeron aceleracionestransitorias de la inflación. Una vez resuelta la crisisde balanza de pagos, la inflación se redujo.34

Varios son los factores que estarían gobernandoesta dinámica de corto plazo. El primero es esa reglade política invariante que estipula que las autoridadessólo devalúan el tipo de cambio cuando las reservasde divisas disminuyen. El segundo, es que una eleva-ción del tipo de cambio real puede ser recesiva e

IVFluctuaciones económicas y shocks externos

27 En Thorp (1996), véase un análisis detallado de todas las expe-riencias de estabilización peruanas desde los años cincuenta.28 Véanse Seminario y Boullon (1992), Robles (1996), Terrones yCalderón (1993) y Vilcapoma (1996).29 Una regularidad empírica notable de la economía peruana es quelas aceleraciones de la inflación coinciden con las recesiones. Trestrabajos recientes sobre la experiencia peruana —Seminario yBoullon (1992), Terrones y Calderón (1993) y Robles (1996), queusan distintos métodos para separar el ciclo de la tendencia— en-cuentran que la inflación es anticíclica respecto al nivel de activi-dad económica.30 Las devaluaciones durante el período 1950-1975, o el incremen-to de la tasa de devaluación durante el período 1976-1995.

31 Véase Vilcapoma (1996). La balanza comercial puede deterio-rarse por shocks externos y/o por factores internos. Lo que desea-mos recalcar es que si el déficit comercial, cualquiera sea su ori-gen, implica que las reservas de divisas disminuyen, con esto iniciaun ciclo recesivo. Durante los años noventa, debido a la afluenciade capitales, han coexistido un déficit comercial creciente, unareactivacion del nivel de actividad económica, y un aumento de lasreservas de divisas.32 Véase Dancourt, Mendoza y Vilcapoma (1997).33 Véase Ugarteche (1996) y Cline (1981).34 Por el contrario, cuando se intenta fijar el tipo de cambio real ylos precios públicos reales (grosso modo, el período 1976-1990),una vez resuelta la crisis de balanza de pagos, la inflación no dismi-nuye.



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inflacionaria en el corto plazo al estilo del modelo deTaylor-Krugman (veáse Krugman y Taylor (1978). Eltercero, es que la elevación del tipo de cambio real hasido normalmente parte de un paquete de medidas paraenfrentar una crisis de balanza de pagos; este paqueteincluye, por lo general, políticas fiscales y crediticiasrestrictivas.35

En el cuadro 1 se presentan las correlaciones entrelas tasas de crecimiento del PIB agregado, con diferen-tes rezagos y adelantos, y las tasas de crecimiento deun conjunto de variables macroeconómicas (precios,tipo de cambio, gasto publico, crédito, balanza comer-cial, etc.). Este cuadro permite clasificar las distintasvariables macroeconómicas como procíclicas o anticí-clicas respecto al PIB, según el coeficiente de correla-ción sea de signo positivo o negativo. Como es pocoapropiado intentar captar la estructura de rezagos yadelantos de las distintas variables macroeconómicasrespecto al PIB empleando datos anuales, nos referire-mos sólo a las correlaciones contemporáneas.

Estos coeficientes de correlación entre las tasas decrecimiento del PIB y de las diversas variables macro-económicas cubren todo el período 1950-1996, sin dis-tinguir fases de auge o recesión, y resumen en un sólonúmero el tipo y el grado de la asociación de las fluc-tuaciones del nivel de actividad con estas variables.

En términos generales, el cuadro 1 confirma losprincipales hechos estilizados que hemos descrito an-teriormente. Un primer resultado es que la inflación yla devaluación son claramente anticíclicas (suben enla recesión y bajan en el auge). Un segundo resultadoes que el gasto público y el crédito reales son altamenteprocíclicos (suben en el auge y bajan en la recesión).Un tercer resultado es que las importaciones y la ca-pacidad de importación son claramente procíclicas,mientras que la balanza comercial es anticíclica36 (sedeteriora en el auge y mejora en la recesión). Final-mente, obtenemos que los tributos son procíclicos, yque el superávit fiscal primario del gobierno central esacíclico.37

CUADRO 1Correlación entre las tasas de crecimiento del PIBy de otras variables macroeconómicas, 1950-1996

Tasa de Desviación Desviación Autocorre- Coeficientes de correlacióncrecimiento estándar estándar laciones Rezagos Adelantos

relativaa -2 -1 0 1 2

Gb 3.0 15.7 0.44* 0.08 0.48** 0.62** 0.45** 0.11Tc 2.7 13.8 0.33* -0.30 0.11 0.64** 0.50** 0.42**Ld 4.0 20.9 0.41** -0.24 0.15 0.58** 0.30 0.23Pe 234.1 1 217.1 0.36 -0.28 0.53** -0.44** -0.20 -0.21Ef 139.1 723.2 0.15 -0.20 -0.35* -0.47** -0.34* -0.27E/Pg 4.2 21.7 -0.42* 0.12 0.42** -0.03 -0.32* 0.05Xh 1.8 9.6 0.00 -0.01 0.01 0.23 0.12 0.46**Mi 3.0 15.7 0.27 -0.18 0.41** 0.65** 0.12 -0.21CMj 6.0 31.2 -0.30* -0.31* 0.09 0.43** 0.00 0.08

Niveles

T-Gk 0.24 -0.35* -0.05 0.24 0.36* 0.38X-Ml 0.56* -0.23 -0.53** -0.30* 0.15 0.24A-RINm 0.32* -0.14** -0.19 0.14 0.19 0.44**

Fuente: Dancourt, Mendoza y Vilcapoma (1997).f Tipo de cambio nominal al fin del período.g Tipo de cambio real al fin del período.h Exportaciones reales.i Importaciones reales.j Indice de la capacidad de importación.k Ahorro en cuenta corriente sin ingresos de capital.l Balanza comercial.m Flujo de reservas internacionales del sistema bancario.

* Significativo al 95%.** Significativo al 99%.a Razón entre la desviación estándar de la variable y la del PIB.b Gasto real del gobierno central.c Ingresos tributarios reales del gobierno central.d Crédito total real del sistema bancario al sector privado.e Indice de precios al consumidor.

35 Los trabajos de Seminario y Boullon (1992), Robles (1996),Terrones y Calderón (1993) y Vilcapoma (1996) encuentran que eltipo de cambio real es anticíclico, que los salarios reales sonprocíclicos, y que el crédito al sector privado es procíclico y muchomás volátil que el PIB. Vilcapoma (1996) muestra también que al-gunos componentes del gasto público son procíclicos.

36 El carácter anticíclico de la balanza comercial opera con un pe-ríodo de rezago (primero sube el PIB y luego se deteriora la balanzacomercial, y viceversa).37 Esperábamos que fuese procíclico, es decir, desestabilizador.Véase Gavin, Hausmann, Perotti y Talvi (1997).



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Entre los resultados anómalos (respecto a estacaracterización del auge y la recesión que planteamos),tenemos, en primer lugar, que el tipo de cambio real esacíclico38 contemporáneamente. En segundo lugar, que

las variaciones de las reservas internacionales de divi-sas del sistema bancario son acíclicas contemporánea-mente. Quizás esto refleje que los auges no tienen unpatrón tan sistemático o regular como las recesiones.

VEstabilización y dolarización

Aun cuando sea posible hoy día aplicar una réplica fielde la estrategia de crecimiento de 40 años atrás, no sepuede hacer lo mismo en el terreno de la políticamacroeconómica. La idea básica de esta sección es quela mezcla de políticas utilizada en la primera etapa (lade 1950-1975) para manejar con éxito los shocks ex-ternos adversos, no se puede aplicar en los años no-venta.

Como veremos, la liberalización financiera de losnoventa ha trabado el mecanismo tradicionalmenteusado en la economía peruana para enfrentar un shockexterno, al disminuir notablemente la potencia de lapolítica monetaria: el Banco Central es hoy incapaz deimponer una restricción crediticia y tampoco puededevaluar fácilmente.

Durante el gobierno de Fujimori pueden identifi-carse dos grandes regímenes de política macroeco-nómica. En el primer régimen (1990-1992), la mezclade política macroeconómica estuvo compuesta por unameta monetaria (el Banco Central reguló la cantidadde dinero interno en circulación a través de la compra-venta de dólares) y una fijación activa de los preciospúblicos, que fue el instrumento privilegiado de la po-lítica fiscal.

En este régimen hubo una clara división del tra-bajo entre la política monetaria y la política fiscal. Lapolítica monetaria se encargaba indirectamente delcontrol de la inflación, fijando tasas decrecientes deincremento de la cantidad de dinero. La política fiscalgeneraba un superávit primario destinado a cumplir conlos pagos de la deuda externa, elevando los preciospúblicos reales de los combustibles.39

La política monetaria restrictiva provocaba unaapreciación cambiaria que, a su turno, frenaba el alzadel nivel de precios; sin embargo, el incremento de losprecios públicos actuaba en la dirección contraria. Estadualidad explica que la desinflación en 1990-1992 fue-se lenta y exhibiese retrocesos pronunciados, asocia-dos a notables fluctuaciones de la tasa de devaluacióny a frecuentes shocks de precios públicos. Aun así, estaexperiencia ha servido para confirmar una vez más laeficacia antiinflacionaria que tiene en el Perú una so-brevaluación del tipo de cambio.

El proceso de control de la hiperinflación en elPerú ha sido notablemente lento, cuando se le compa-ra con procesos similares en economías tambiéndolarizadas, como la boliviana (1985) o la argentina(1991). Desde el inicio del programa de estabilizaciónhasta que se registró una inflación (precios al consu-midor) por debajo del 2% mensual durante tres mesesconsecutivos, la estabilización peruana tardó 37 meses(de agosto de 1990 a septiembre de 1993), la argenti-na cuatro meses (abril de 1991 a agosto de 1991) y laboliviana 13 meses (agosto de 1985 a septiembre de1986).

Tal combinación de políticas sirvió, sin embargo,para conciliar el proceso de desinflación con el incre-mento del servicio de la deuda externa, cosa que no sepudo hacer en los años ochenta. Los dos objetivosinmediatos del programa económico del gobierno deFujimori eran acabar con la hiperinflación y normali-zar las relaciones del país con la comunidad financie-ra internacional. Esto último supuso reanudar el servi-cio de la deuda pública externa (gráfico 4), primero alos organismos multilaterales, luego a los gobiernosagrupados en el Club de París y, por último, a la ban-ca comercial internacional en el marco del Plan Brady.

El período de vigencia de esta mezcla de políti-cas, como se puede ver en el cuadro 2, se caracterizapor una lenta desinflación, por el estancamiento delnivel de actividad económica en el fondo del pozo, ypor una enorme sobrevaluación del tipo de cambio real.

38 Creemos que esto tiene relación, en parte, con la definición detipo de cambio real utilizada, que no incorpora la inflación interna-cional. Es claro, sin embargo, que todas las recesiones ocurridasentre 1950 y 1996 empezaron con un alza del tipo de cambio real.39 Existió un interregno, en la segunda mitad de 1990, en el cual lapolítica antiinflacionaria consistió en fijar el tipo de cambio y losprecios públicos nominales, al estilo de los planes heterodoxos delos años ochenta, de la experiencia boliviana de 1985, o de la ex-periencia argentina con Cavallo. Véase Dancourt (1996).



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GRAFICO 4Perú: Servicio pagado de ladeuda pública, 1987-1997(Porcentaje de las exportaciones de bienes)


30

25

20

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10

5

01987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

CUADRO 2Perú: Indicadores macroeconómicos, 1991 a 1997(Variación anual)

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Sector no primarioa 3.6 -1.7 6.2 14.1 9.5 1.7 9.7Sector primariob 1.85 -5.1 8.0 11.6 2.3 4.6 4.7PIB 2.9 -2.8 6.5 13.1 7.0 2.6 7.4Demanda interna menos importaciones 2.0 -3.1 7.5 11.7 7.0 -0.3 4.6Inversión pública 6.4 13.9 12.8 21.9 14.5 -8.5 9.0Exportaciones 6.0 2.5 3.3 17.5 7.0 11.4 16.3Déficit de la balanza comercialc -8.3 -9.7 -17.0 -21.3 -38.8 -33.9 -30.5Indice PIB (1987=100) 79.8 78.4 83.3 94.3 100.8 103.0 111.2Inflación 139.2 56.7 39.5 15.4 10.2 11.8 6.5Devaluación 85.9 69.8 31.9 1.4 6.5 12.1 4.7Precio de los combustibles 114.1 42.5 41.7 4.4 6.3 32.2 23.4Crédito total al sector privado 284.8 96.4 74.0 65.0 43.6 49.6 30.1

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú (1995 y 1998).

a Comprende industria no procesadora de bienes primarios, construcción, gobierno, comercio y resto.b Comprende agricultura, pesca, minería y manufactura procesadora de recursos primarios.c Como porcentaje de las exportaciones.

La mecánica de esta apreciación del tipo de cam-bio real puede resumirse así. De un lado, a través dela compra de dólares, la política monetaria fija unacierta tasa de aumento de la cantidad de dinero inter-no. Del otro lado, la política fiscal impulsa la tasa deinflación por encima del crecimiento de la cantidad dedinero, a través de reajustes periódicos de los preciospúblicos. De esta manera, se reduce la cantidad real dedinero.

Dado el nivel de actividad, esto implica que al pú-blico le falta dinero nacional (el medio de cambio) pararealizar sus transacciones. Con miras a conseguirlo, elpúblico puede inmediatamente vender dólares (el de-

pósito de valor por excelencia en una economíadolarizada como la peruana) o, a mediano plazo, cam-biar sus hábitos de uso del dinero, acostumbrándose arealizar cada vez más transacciones directamente endólares.40

La hipótesis de este artículo es que la primerareacción fue la fuerza principal que provocó la sobre-valuación cambiaria. Como puede verse en el gráfico 5,la mayor parte del retraso cambiario que distingue algobierno de Fujimori se produjo al iniciarse el progra-ma de estabilización; en agosto de 1990 el nivel gene-ral de precios se quintuplicó, debido a que el gobiernoelevó el precio de los combustibles en 30 veces, la basemonetaria real se redujo en dos tercios y el tipo decambio libre real bajó a la mitad respecto del mesanterior.

Posteriormente, a este factor se sumó el impactomás gradual del ingreso de capitales externos, quepresionó el tipo de cambio a la baja, alterando la ofer-ta relativa de soles y dólares.41

En el segundo régimen de política macroeconó-mica (1993-1995), la mezcla de políticas se modificó.

40 Ciertamente, también puede demandar más crédito bancario, orematar sus inventarios de bienes. Lo primero no es una objeciónesencial para el argumento del texto, y lo segundo no se ha obser-vado en la economía peruana.41 Ruiz (1995) contrasta econométricamente ambas hipótesis (polí-tica monetaria vs. afluencia de capitales), y concluye apoyando lavisión de una apreciación cambiaria generada directamente por lapolítica monetaria.



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Para explicar el cambio del régimen anterior a éstehabría que tomar en cuenta, primero, que los ingresospúblicos por privatizaciones adquirieron significacióna partir de 1993-1994 y, segundo, que Fujimori deseabala reelección en los comicios de 1995.

El precio real de los combustibles disminuyópaulatinamente y el gasto público pasó a ser el instru-mento privilegiado de la política fiscal. Las metasmonetarias fueron sustituidas por metas cambiarias,que redujeron apreciablemente la banda de fluctuacióndel tipo de cambio, hasta aproximarse a un tipo decambio fijo. Un indicador de esta transición podría serla volatilidad relativa42 del tipo de cambio respecto ala cantidad de dinero: ésta pasó de 2.34 en 1991-1992a 0.21 en 1993-1995.

Como se muestra en el cuadro 2, el período devigencia de esta segunda mezcla de políticas se carac-terizó por una rápida desinflación –asociada a la cuasifijación del tipo de cambio y los precios públicos no-minales–, por una notable reactivación de la actividadeconómica, vinculada a la política fiscal expansiva, ypor un grado mucho menor de apreciación del tipo decambio real. De esta manera se cerró el ciclo inflacio-nario iniciado a mitad de los años setenta.

En ambos períodos, la afluencia de capitales per-mitió que las reservas de divisas aumentaran a pesardel creciente déficit comercial, generando así una víade escape al conflicto entre estabilidad de precios y

equilibrio externo que ha caracterizado a la economíaperuana en estos 45 años. (Si el tipo de cambio se usapara frenar el alza de los precios, se deteriora la balanzacomercial, y viceversa.) Es claro que esta sobrevalua-ción cambiaria —y su impacto antiinflacionario— nohubiese perdurado sin la afluencia de capitales exter-nos.

De esta breve descripción se podría concluir queel régimen de política macroeconómica y la tasa deinflación del período 1993-1997 se han aproximadobastante al sistema de tipo de cambio fijo y al 10% deinflación anual, observados durante el apogeo delmodelo primario-exportador.

Esta aproximación, sin embargo, es más aparen-te que real. Como hemos mencionado, la mezcla depolíticas crediticias y cambiarias que servía en los añoscincuenta y sesenta para encarar los shocks externos,no puede utilizarse en los noventa. Básicamente, por-que dos reformas estructurales asociadas a la liberali-zación financiera —la dolarización del sistema banca-rio y la apertura de la cuenta de capitales— impidenque la política monetaria opere adecuadamente.

Para entender este resultado, conviene describir elmarco institucional en el que opera la política mone-taria. En el sistema financiero peruano no existe unmercado de deuda o bonos públicos y la bolsa de va-lores tiene escasa importancia macroeconómica. Másbien, el sistema bancario y un mercado cambiario, dedólares, extenso y bien organizado, son las dos insti-tuciones centrales del sistema financiero.

Estas dos instituciones básicas se han combinadode diversas maneras desde 1980 hasta la actualidad.Durante el gobierno de Belaúnde (1980-1985), el sis-tema bancario aceptó depósitos y otorgó préstamos enmoneda nacional y en moneda extranjera, se aplicó unesquema de minidevaluaciones, y el tipo de cambiolibre siguió estrechamente al tipo de cambio oficial.

En los primeros años del gobierno de García(1985-1987), el sistema bancario se desdolarizó, seaplicó un sistema de tipo de cambio fijo múltiple, y eltipo de cambio libre mantuvo un diferencial establerespecto al tipo de cambio oficial más alto. Posterior-mente, entre 1988 y 1990, la hiperinflación provocó ladolarización de la riqueza financiera del sector priva-do, que esta vez ocurrió fuera del sistema bancario; eltipo de cambio oficial perdió progresivamente todasignificación, y el mercado cambiario se expandiónotablemente, consolidando al dólar como el principalactivo de reserva de la economía peruana.

GRAFICO 5Perú: Tipo de cambio real,enero 1989-julio 1998(Agosto de 1990=100)


187

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nJu

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42 Es decir, la desviación estándar de la devaluación mensual divi-dida por la desviación estándar del crecimiento mensual de la basemonetaria.



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CUADRO 3Perú: Indicadores monetarios, 1990 a 1997a

Banca comercial

1990 69 0.756 63 0.451 64 15 … … … … 5311991 56 2.163 75 1.242 68 7 -10.0 -19.4 43.9 -29.6 1 3041992 58 2.627 75 1.755 76 13 26.3 13.7 72.0 -24.2 2 1741993 56 3.875 82 2.732 79 14 9.0 -0.07 23.6 -18.2 2 7931994 72 5.280 77 3.308 74 15 1.0 -8.0 20.5 -7.0 4 7371995 89 6.090 74 5.426 71 19 13.2 2.5 21.1 -0.3 6 6931996 79 8.007 75 7.268 74 23 17.1 6.0 16.8 -1.2 8 8621997 85 8.976 73 8.537 77 28 13.7 3.5 22.5 3.2 7 963


a Datos de fin de período.

Años Basemonetaria

(1989=100)

Depósitos enmoneda extranjera

Créditos enmoneda extranjera

% deltotal de

depósitos

Miles demillones de

dólares

% deltotal decréditos

Tasa de interésreal anual

Pasivosinternacionales(% de créditos

en monedaextranjera)

Monedaextranjera

Monedanacional

Activa Pasiva Activa Pasiva

Reservasinternacionales

del sistema bancario(millones de

dólares)

Miles demillones de

dólares

Finalmente, con el gobierno de Fujimori, la ban-ca de fomento fue cerrada, la banca comercial privadavolvió a ser autorizada para aceptar depósitos y otor-gar préstamos en moneda extranjera, y se instauró unrégimen de tipo de cambio flexible. En la actualidad,las tres cuartas partes de los créditos y los depósitosestán dolarizados, y el régimen cambiario, como yahemos mencionado, tiende a aproximarse cada vez mása un sistema de tipo de cambio fijo, aunque sin nin-gún compromiso explícito de parte de la autoridadmonetaria.43

Esta última dolarización del sistema bancario esel resultado conjunto de esa autorización y de la flota-ción cambiaria. Con esta flotación, el Banco Centraladquirió la capacidad de controlar la cantidad de di-nero nacional en circulación. Este control, a su vez,impidió que el sector privado pudiese remonetizarseautomáticamente, desatesorando la moneda extranjeraacumulada durante la hiperinflación una vez que éstaterminó, como suele ocurrir en un sistema de tipo decambio fijo.

Por lo tanto, los dólares billetes se dirigieron ha-cia los bancos, en vez de cambiarse por soles. Intro-ducir el dólar en el sistema bancario implicó asociar ala moneda extranjera con la economía de costos detransacción que caracteriza a un sistema de pagos ban-

44 A fines de 1996, estos fondos representaban el 37% de las reser-vas de divisas del Banco Central de Reserva del Perú.

cario, además de convertirlo en un activo que rindeinterés.

Se produjo, entonces, un masivo incremento delos depósitos en dólares, como puede apreciarse en elcuadro 3. Tres fuentes pueden dar cuenta de este in-cremento. Primero, el ingreso al sistema bancario na-cional (“bancarización”) de los dólares billetes ateso-rados durante la hiperinflación. Segundo, la repatria-ción de capitales y el ingreso de capitales de cortoplazo de no residentes. Tercero, los préstamos obteni-dos en el exterior por la banca comercial local desdefines de 1994. Cabe anotar que los ingresos de divisasgenerados por la privatización de empresas públicas(cuya contrapartida, en su mayor parte, es inversiónextranjera directa) no constituyen una cuarta fuente,pues estos dineros se mantienen fuera del país y delsistema bancario nacional;44 sólo lo serían si el gobier-no financiara sus gastos con la venta de estos dólaresal público.

Las consecuencias de este proceso de dolarizaciónde los depósitos en las relaciones de la banca comer-cial con sus deudores y con el Banco Central han sidode muy largo alcance.

El incremento de los depósitos en dólares permi-tió, primero, una significativa expansión del créditobancario al sector privado. Segundo, debido aparente-

43 La flotación cambiaria ocupa todavía un lugar destacado en laretórica de las autoridades económicas peruanas.



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mente al deseo de los bancos de atar activos y pasivospor tipo de moneda para evadir el riesgo cambiario,esta expansión crediticia ha generado una dolarizaciónde la deuda de las empresas no financieras (cuadro 3).

Tercero, el incremento de los depósitos bancariosen moneda extranjera ha supuesto una ganancia con-siderable de reservas internacionales netas para el Ban-co Central, a través del alto encaje promedio aplicadoa estos depósitos; a fines de 1996, estos encajes repre-sentaban el 40% de las reservas de divisas de la auto-ridad monetaria. Sin embargo, este arreglo institucionaltambién implica lo contrario, esto es, que una corridacontra los depósitos bancarios en dólares es, automá-ticamente, una corrida contra las reservas del BancoCentral.

Cuarto, este proceso ha alterado radicalmente lostérminos en que el Banco Central debe cumplir su rolde prestamista de última instancia, ante la eventuali-dad de una corrida de los depositantes, nacionales oextranjeros; de tal modo que ahora las reservas de di-visas del Banco Central no sólo cumplen la tradicio-nal función de proveer liquidez internacional paraamortiguar los impactos de los diversos shocks exter-nos a los que está expuesta la economía peruana, sinoque, además, constituyen la garantía última de la esta-bilidad del sistema bancario nacional.45

En este marco institucional, la política monetariaopera a través del mercado de dólares y a través delsistema bancario. Actualmente, los principales instru-mentos de la política monetaria son la intervención enel mercado cambiario (la compraventa de dólares, quese puede usar para regular la cantidad de dinero o parafijar el tipo de cambio), los encajes obligatorios sobrelos depósitos bancarios, la tasa de interés o remunera-ción al encaje que el Banco Central abona a los ban-cos comerciales, y los activos financieros (antes depó-sitos, hoy valores emitidos por el propio Banco Cen-tral) que la autoridad monetaria puede ofrecer a losbancos comerciales.

Dado este contexto institucional, el tipo de cam-bio y la oferta de crédito bancario son las dos grandescorreas de transmisión que vinculan la política moneta-

ria con el nivel de actividad económica, la balanzacomercial y la inflación.46

Sin embargo, la dolarización del sistema banca-rio y la libre movilidad de capitales han reducido no-tablemente la potencia de la política monetaria, al tra-bar estos dos grandes canales de transmisión. En pri-mer lugar, la autoridad monetaria no puede regular laoferta de crédito agregada, cualquiera sea el régimencambiario.

Si el Banco Central está dispuesto a dejar flotarlimpiamente el tipo de cambio, la política monetaria(a través de la compraventa de dólares y/o los papelesdel Banco Central) podría regular la base monetaria yla oferta de crédito bancario en moneda nacional; esdecir, en el mejor de los casos, sólo una cuarta partede la oferta de crédito total. Dada la dolarización, elproblema es que el Banco Central no tiene cómo re-gular el volumen de crédito en dólares, que representalas tres cuartas partes de la oferta total, sin limitar dealguna manera la libre movilidad de capitales.47

En segundo lugar, la dolarización del sistemabancario también traba el otro canal de transmisión dela política monetaria, que opera a través del tipo decambio. Bajo estas condiciones, las empresas y fami-lias que obtienen sus ingresos en soles tienen su deu-da denominada en dólares. Acéptese que el BancoCentral puede apreciar el tipo de cambio real, elevan-do el precio nominal del dólar. En consecuencia, unadevaluación implica elevar la tasa real de interés y lacarga real de la deuda.

Dada la inflación, el costo promedio real del cré-dito o la carga real de la deuda dependen directamen-te de las tasas de interés en dólares (que siguen a lasinternacionales, dados los encajes y el riesgo país), dela tasa de devaluación, y de las tasas de interés en soles,así como de las fracciones del crédito que se otorgaen soles y dólares. El hecho estilizado es que la tasaactiva real promedio sigue estrechamente a la tasa dedevaluación, como se muestra en el gráfico 6.

De esta manera, una mididevaluación o maxideva-luación puede incrementar abruptamente la cartera

45 Según Seminario (1995), “la dolarización ha generado un régi-men monetario que combina los sistemas de tipo de cambio libre yfijo. El Banco Central emite, en realidad, dos monedas. La primera[los depósitos bancarios en dólares] mantiene una paridad fija conel dólar y tiene un respaldo de 100% en activos internacionales. Laotra moneda es el sol peruano, que mantiene una paridad libre conel dólar.”

46 Seminario (1995) y Dancourt y Mendoza (1996) presentan mo-delos con estas características. Ruiz (1995), utilizando la técnica devectores autorregresivos (VAR), concluye que “el principal canal detransmisión de los cambios de la emisión pareciera ser el tipo decambio y no la tasa de interés”.47 Ciertamente, si se desdolarizara el sistema bancario, el BancoCentral podría regular la oferta de crédito agregado adoptando unaflotación cambiaria, sin necesidad de interferir en la libre movili-dad de capitales.



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morosa de los bancos, amenazando con inducir unacrisis bancaria. Este efecto de una eventual maxideva-luación ha fortalecido notablemente la coalición deintereses que se opone a ella, incorporando a los ban-cos y a sus deudores. La fuerza de esta coalición, y eltemor de agravar un desequilibrio externo con unacrisis bancaria, impiden que el Banco Central utiliceel tipo de cambio, como se hacía en 1950-1975.

En suma, la autoridad monetaria de los años no-venta no puede restringir el crédito ni tampoco puededevaluar fácilmente de manera significativa.

En realidad, el problema es más complejo toda-vía, porque la política fiscal del Perú en los noventaes poco flexible, debido a la magnitud del servicio dela deuda pública externa. Supóngase que el pago netopor deuda externa (servicio de la deuda menos desem-bolsos nuevos) es positivo, que la recaudación tribu-taria depende del nivel de actividad, y que la regla depolítica es que el superávit fiscal primario sea igual alpago neto de la deuda externa pública. En estas con-diciones, en las cuales el gobierno no recibe préstamosdel sistema bancario interno, el gasto fiscal deja de serun instrumento de política y se convierte en una va-riable de ajuste o endógena. Es decir, el gasto públicodependerá directamente del nivel de actividad econó-mica e inversamente de la carga real de la deuda; y esta

última, a su vez, dependerá directamente tanto de latasa de interés internacional como del tipo de cambioreal.

Dadas las tasas impositivas, este sistema fiscal nosólo constituye un poderoso canal de transmisión delos shocks externos (por ejemplo, si sube la tasa deinterés internacional, cae el gasto público), sino queademás funciona como un desestabilizador automáti-co. Cuando el nivel de actividad baja por cualquiermotivo y disminuye la recaudación tributaria, el gastopúblico también se reduce, y refuerza así el impulsorecesivo inicial. Ya no se puede elevar el gasto públi-co para impedir el inicio de un ciclo recesivo. Ni tam-poco para contrarrestar el impacto de una devaluación(si es que ésta es recesiva, porque baja el salario realy/o eleva la tasa de interés real), o el de una políticacrediticia restrictiva.

Si el gasto público incluye, por ejemplo, el segu-ro de desempleo, el sistema funciona como un estabi-lizador automático. El gasto sube cuando el nivel deactividad cae, y viceversa. Este sistema supone que eldéficit (o superávit) fiscal primario es una variable deajuste libre, es decir, cuyo valor no es fijado exógena-mente por los requerimientos de pago de la deuda.

Ciertamente, en el corto plazo, el uso de los recur-sos de la privatización48 —o un mayor endeudamien-to externo— puede impedir la operación de este deses-tabilizador automático, dejando abierta la puerta paraaumentar el gasto público cuando el nivel de actividadcae. Pero la trayectoria futura del servicio de la deudaexterna pública sugiere que esta situación no se resol-verá fácilmente.49

Así, el conjunto factible de mezclas de políticasmacroeconómicas queda severamente restringido. Estees un defecto estructural del régimen de políticamacroeconómica actual, si se admite que el manejonormal de la coyuntura económica —y no sólo la ad-ministración de los shocks externos adversos— debie-ra estar a cargo de la política monetaria, antes que dela política fiscal, por su mayor flexibilidad y menorpotencia relativa.

GRAFICO 6Perú: Tasa de interés real activay tasa de devaluación, enero 1993-julio 1998(Tasas anuales; promedio móvil de tres meses)


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Devaluación Tasa de interés real

48 A fines de 1996, estos recursos equivalían al 40% de los ingresosfiscales anuales.49 Véase Ugarteche (1996).



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La descripción de estas dos coyunturas macroeconó-micas marcadas por una crisis financiera permite iden-tificar la naturaleza de las conexiones que la economíaperuana mantiene actualmente con los mercados finan-cieros internacionales, y también ilustrar cómo operanalgunos nervios centrales del régimen de políticamacroeconómica vigente y cuáles son sus limitaciones.

A mediados de 1995, se interrumpió bruscamen-te el ciclo de expansión que venía experimentando laeconomía peruana desde 1993. La tasa de crecimientodel sector no primario50 de la economía, que es el queresponde a las políticas fiscales y monetarias, cayóabruptamente hasta un 1.7% en 1996, después de re-gistrar un 9.5% en 1995 (cuadro 2). En contraste, elsector primario, que engloba a la agricultura y las ac-tividades exportadoras de materias primas, y cuyo ni-vel de producción está determinado básicamente porfactores de oferta, aceleró su ritmo de crecimiento entre1995 y 1996: desde 2,3% hasta 4,6% por año.

La interrupción de este ciclo de crecimiento no fuecausada por un shock externo adverso —el efectotequila— como ocurrió en la Argentina. Es cierto queen el primer trimestre de 1995 se registraron todos lossíntomas de una salida de capitales de corto plazo,aunque sin la virulencia observada en otros lugares deAmérica Latina. Disminuyeron los depósitos en mo-neda extranjera, cayeron las reservas de divisas delsistema bancario, subieron las tasas de interés en dó-lares, se desplomó la bolsa de valores, y el BancoCentral tuvo que asumir su rol de prestamista de últi-ma instancia de la banca comercial e intervenir en elmercado cambiario.

Sin embargo, esta salida de capitales de cortoplazo no tuvo mayor efecto sobre la economía. Bási-camente, porque no provocó una subida apreciable deltipo de cambio real, ni tampoco una disminución dela oferta de crédito bancario. Como hemos visto, éstasson las dos correas de transmisión que vinculan lapolítica monetaria y las crisis financieras, con el sec-tor real de la economía.

Esta debilidad del efecto tequila puede explicar-se, primero, por las características del sistema finan-

ciero peruano. Como no existe un mercado de títulospúblicos y la bolsa de valores es pequeña, Lima no fueuna plaza financiera internacional capaz de atraer al-guna porción significativa de los capitales de cortoplazo de no residentes que se dirigían a los mercadoslatinoamericanos en la primera mitad de los noventa.Presumiblemente, éstos eran los capitales sensibles ala tasa de interés estadounidense, o a eventos como lacrisis mexicana de fines de 1994.

En segundo lugar, es probable que la mayor par-te de las entradas de capitales de corto plazo a la eco-nomía peruana ocurridas hasta 1994, deban clasificarsecomo una repatriación de capitales. Estos capitales noson, en realidad, capitales de corto plazo volátiles. Elasunto es que las consideraciones políticas de largoplazo —la derrota de los movimientos subversivos—pueden tener mucho peso en la decisión de repatriar ono capitales.

Es decir, un sistema financiero de carácter ban-cario y un flujo de capitales poco sensible a las tasasde interés externas, determinaron que la economíaperuana permaneciese relativamente desconectada delos mercados financieros estadounidenses, a pesar deque el programa neoliberal peruano abrió radicalmen-te la cuenta de capitales a inicios de los noventa. Estoexplica que no hubiera efecto tequila en el Perú. Adiferencia de Chile, donde fue fruto de un designio depolítica, en el Perú esta desconexión relativa de losmercados financieros internacionales fue producto delas circunstancias.51

Como muestra el gráfico 7, la década de 1990 estámarcada por una gran afluencia de capitales que seacentuó justamente durante el trienio 1994-1996. Así,el enfriamiento económico de 1996 coincidió con unenorme ingreso de capitales del orden del 80% de lasexportaciones. Este ingreso de capitales de corto ylargo plazo sólo disminuyó de manera apreciable re-

VIEl efecto tequila (1995) y la crisis rusa (1998)

50 El sector no primario agrupa a la manufactura no procesadora derecursos primarios, la construcción, el comercio y otros.

51 Estas circunstancias están cambiando aceleradamente, desde 1995,con el creciente endeudamiento externo de corto plazo de la bancacomercial local. Este proceso, que se describe más adelante, forta-lece los vínculos entre la tasa de interés externa y el costo y ladisponibilidad del crédito interno, por un lado, y el tipo de cambio,por el otro. Véase un análisis de los distintos efectos de un alza dela tasa de interés externa en un sistema bancario dolarizado, enDancourt y Mendoza (1996).



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cientemente, en 1997. De igual manera, en el gráfico8 se muestra que las reservas internacionales del sis-tema bancario crecieron aceleradamente desde 1994hasta principios de 1997, cuando se estabilizaron alre-dedor de los 8 500 millones de dólares.

La interrupción de la reactivación económica fueobra exclusiva de un violento viraje de la política fis-cal, que se inició a mediados de 1995 y se acentuó en1996. El origen último de este viraje puede encontrar-se en la Carta de Intención que el gobierno suscribiócon el Fondo Monetario Internacional (FMI) en 1995,comprometiéndose en ella a enfriar activamente laeconomía.

En el cuadro 2 se pudo apreciar que el desplomede la tasa de crecimiento de la economía peruana

durante 1996 se originó en la contracción absoluta dela demanda interna menos importaciones. De los com-ponentes de la demanda interna, el que tiene un com-portamiento más volátil es, paradójicamente, la inver-sión pública que decreció en 8.5% durante 1996, des-pués de incrementarse un 15% el año anterior. El otroindicador de la severidad del ajuste presupuestario esque el superávit fiscal primario del sector público au-mentó significativamente, a pesar del enfriamiento dela economía (cuadro 4).

Tres factores pueden explicar este viraje. Prime-ro, la crisis mexicana convenció al FMI que un déficitcomercial persistente podía ser peligroso, si era finan-ciado con capitales que podían abandonar el país deimproviso; la conclusión de política fue que se nece-sitaba enfriar la economía para reducir el desequilibriocomercial. El segundo factor estuvo vinculado al ci-clo político del gasto público: tras la reelección deFujimori a principios de 1995, no hubo mayores resis-tencias gubernamentales a un recorte de tal gasto. Pero—lo que no es menos importante— las cuentas fisca-les tenían que adaptarse al aumento del servicio de ladeuda externa, derivado de los acuerdos realizados en1995-1996 con los gobiernos acreedores agrupados enel Club de París, y con la banca privada internacionalen el marco del Plan Brady.52

El plan era que el enfriamiento de la economía seconseguiría con un fuerte ajuste fiscal, secundado poruna política monetaria restrictiva. Sin embargo, comose pudo ver en el cuadro 2, lo que realmente ocurriófue que la política fiscal recesiva, cuyo instrumentoprincipal fue el recorte de la inversión pública en in-fraestructura, estuvo acompañada de una gran expan-sión del crédito, que se produjo contra la voluntadexplícita de la autoridad monetaria.

La política monetaria aplicada en 1995-1996 sólopodría calificarse de restrictiva si nos guiamos exclu-sivamente por la conducta de los agregados moneta-rios en moneda nacional; el hecho principal es que latasa de incremento de la base monetaria descendió del28% en 1995 al 7% en 1996. Sin embargo, en unaeconomía dolarizada donde las tres cuartas partes delcrédito y de los depósitos del sistema bancario estánen moneda extranjera, éste es un hecho relativo. Así,la oferta total de crédito al sector privado se expandióa tasas crecientes, pasando del 43.6% en 1995 al 49.6%en 1996, debido a los mayores préstamos en monedaextranjera.

GRAFICO 7Perú: Flujo neto de capitales:total y de corto plazo, 1987-1997(Porcentaje de las exportaciones de bienes)


GRAFICO 8Perú: Reservas internacionales netasdel sistema bancario, enero 1994-julio 1998(Millones de dólares)


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-201987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Flujo total De corto plazo

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ene Abr Ju

l

52 Véase Ugarteche (1996) y (1997).



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Los bancos comerciales expandieron notablemen-te sus préstamos internos en dólares con fondos obte-nidos en el exterior, justo cuando la autoridad mone-taria intentaba imponer una restricción crediticia a tra-vés de una política de esterilización.53 La evidencia quedemuestra que la banca comercial ha recurrido almercado internacional de capitales para satisfacer lademanda interna de préstamos es contundente. En elcuadro 3 (columna pasivos internacionales como por-centaje del crédito en moneda extranjera) se pudo verque el endeudamiento externo de corto plazo de labanca comercial se ha acrecentado rápidamente desdela crisis mexicana.

La banca comercial se ve estimulada a realizareste tipo de operaciones porque hay una diferenciaapreciable entre el costo de estos fondos externos y latasa de interés interna activa en moneda extranjera.Además, los depósitos internos en dólares están suje-tos a un encaje alto (45%), del cual están exentos losfondos externos. Así, la política de encajes de la auto-ridad monetaria fomenta el endeudamiento externo decorto plazo de la banca comercial.

De esta manera, si los banqueros locales creen quees razonable ampliar velozmente los préstamos, y si losmercados internacionales les proveen de los fondospara hacerlo, fácilmente puede desatarse un auge cre-diticio, pues la autoridad monetaria no cuenta con losmedios que le permitan moderar esta excesiva expan-

sión del crédito bancario.54 Esto explica que el duroajuste fiscal se haya combinado en 1995-1996 con unaimportante expansión del crédito, lo que enfrió la eco-nomía sin corregir mayormente el déficit comercial.55

Pero el fenómeno inverso —una contracción nodeseada por la autoridad monetaria— también es po-sible. Si los mercados internacionales cortan de impro-viso los fondos con que abastecen al sistema bancariointerno, puede gestarse una fuerte contracción queconstituya un enorme impulso recesivo y que, simul-táneamente, mejore la balanza comercial a través deuna reducción de las importaciones.56 Eso es lo queocurrió en el tercer trimestre de 1998 a raíz de la cri-sis de balanza de pagos rusa.

Desde el estallido de la crisis asiática a mediadosde 1997, la entrada global de capitales a la economía

CUADRO 4Perú: Indicadores fiscales de las operaciones del sectorpúblico no financiero (SPNF), 1991 a 1998(Porcentaje del PIB)

Ahorro en cuenta corriente Gastos de capital

1991 9.5 9.6 -0.1 1.0 4.4 2.7 3.8 0.7 0.1 0.8 10.01992 11.4 11.6 -0.3 1.1 5.1 3.1 4.2 0.9 0.4 1.3 10.01993 11.3 11.1 0.2 1.9 5.5 3.4 4.4 1.1 0.4 1.5 10.71994 12.9 12.2 0.7 2.7 6.1 3.9 5.1 1.0 4.5 5.5 12.71995 13.6 13.2 0.4 2.1 5.3 4.0 5.0 0.3 1.6 1.9 13.81996 14.2 12.7 1.6 3.4 5.7 3.8 4.5 1.2 0.1 1.3 13.71997 14.1 11.8 2.2 4.4 6.1 3.8 4.5 1.6 0.1 1.7 13.41998c 14.0 11.4 2.7 4.4 6.0 3.5 4.0 2.0 0.1 2.1 12.5


a Sin ingresos de capital. b Con ingresos de capital. c Hasta el tercer trimestre.

Resultadoprimario

delSPNFa

Ingresosde capitaldel SPNF

Resultadoprimario

delSPNFb

Gasto nofinanciero

delgobiernocentral

Totaldel

SPNF

Inversiónpública

Sininteresesdel SPNF

DelSPNFAhorroGastosIngresos

Del gobierno centralAños

53 Esto es, colocando valores de corto plazo en los bancos y otrasinstituciones financieras, para esterilizar o contrarrestar la emisiónresultante de la compra de dólares.

54 Puede aplicarse un encaje a los fondos que la banca comercialconsigue en el exterior, similar al que recae sobre los depósitosinternos en dólares, que permita recortar la oferta de crédito enmoneda extranjera y encarecer su costo. Bajo condiciones razona-bles, puede argüirse que esta política crediticia restrictiva elevaríalas tasas de interés activas, en soles y dólares, y también el tipo decambio (véase Dancourt y Mendoza, 1996). Hasta hace poco, elBanco Central se resistió a imponer un encaje de esta clase, adu-ciendo que interfería con la libre movilidad de capitales y que afec-taría la confianza de los inversionistas. En julio de 1998, laSuperintendencia de Banca y Seguros creó un requisito mínimo deliquidez que cumple una funcion similar a este encaje.55 Como porcentaje de las exportaciones, el déficit comercial pasódel 39% en 1995 al 34% en 1996, mientras el tipo de cambio realse mantenía constante.56 Un ejemplo importante de este vínculo directo entre crédito eimportaciones es el gasto en bienes durables, como automóviles yelectrodomésticos, cuya producción nacional es inexistente.



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peruana disminuyó sensiblemente. Sin embargo, elmercado de crédito bancario interno en moneda extran-jera siguió operando fluidamente, gracias a la continuaexpansión de los fondos que los bancos conseguían enel exterior.

A junio de 1998, la deuda externa total de cortoplazo ascendía a 7 323 millones de dólares, un montoequivalente al 70% de las reservas de divisas de laautoridad monetaria, o al 110% si excluimos de estasreservas los encajes de los depósitos internos en mo-neda extranjera. Alrededor de la mitad de esta deudaexterna de corto plazo correspondería a la banca co-mercial, y el resto incluiría básicamente la deuda decorto plazo de las grandes empresas no financieras que,sin embargo, podría estar garantizada de una u otraforma por los bancos locales.

En septiembre, sin embargo, la economía perua-na fue sacudida duramente por una fuerte salida decapitales originada por la cancelación o no renovaciónde las líneas de crédito de corto plazo que la banca co-mercial local venía obteniendo en el exterior. Esta suer-te de corrida de los acreedores externos de los bancoslocales, que aconteció por primera vez durante los añosnoventa, se produjo durante el pánico financiero cau-sado por la crisis de balanza de pagos de Rusia.

Este brusco cambio de dirección de las corrien-tes de capital de corto plazo intermediadas por la ban-ca comercial local causó un potente ataque especulati-vo contra la moneda nacional. Igual que en anterioresepisodios en que se registraron fuertes presionesalcistas en el mercado cambiario, también esta vez elprecio del dólar en moneda nacional se disparó, con-juntamente con la tasa de interés interbancaria enmoneda nacional. La peculiaridad es que en esta oca-sión también se incrementó apreciablemente la tasainterbancaria en moneda extranjera.

El Banco Central reaccionó frente a esta presiónalcista sobre el tipo de cambio tomando medidas sinprecedentes en los últimos años. La primera reacciónconsistió en intervenir en el mercado cambiario me-

diante la venta de dólares, cosa que no hacía desde elautogolpe de abril de 1992. La segunda reacción con-sistió en otorgar “créditos de liquidez” (préstamos decorto plazo) en moneda extranjera a los bancos comer-ciales para que éstos pudieran pagar sus deudas decorto plazo con el exterior, oficiando en la prácticacomo prestamista de última instancia. Luego, rebajópor tres veces consecutivas la tasa de encaje mediasobre los depósitos en dólares de los bancos comercia-les, también para que los bancos pudieran pagar susdeudas de corto plazo.

Finalmente, el Banco Central, la Superintendenciade Banca y Seguros y el gobierno mismo tomaron otrasdos medidas mucho menos ortodoxas para frenar elalza del tipo de cambio. De un lado, se decretó la con-versión de los depósitos bancarios del sector públicode moneda extranjera a moneda nacional, una suertede desdolarización forzosa del sector público. Estosdepósitos podrían representar una cuarta parte de losdepósitos totales. Del otro lado, se limitó la “sobre-compra” de dólares por parte de los bancos y otrasinstituciones financieras hasta un monto equivalente asu patrimonio efectivo.

El pánico de septiembre de 1998 parece haberinaugurado una nueva época de escasez de créditointerno en moneda extranjera. Según el presidente dela Asociación de Bancos, la menor disponibilidad y elincremento del costo de las líneas de crédito del exte-rior afectarán a los créditos hipotecarios y para adqui-sición de vehículos automotores, a las tarjetas de crédi-to, y a los créditos de consumo (Gestión, 1998). Y todoindica que esta dura restricción crediticia en monedaextranjera podría tener un gran impacto negativo so-bre las ventas de bienes de consumo duraderos, lasimportaciones, la industria de la construcción, y losprecios de casas y terrenos, además de amenazar laestabilidad del sistema bancario local. Si algo está cla-ro, es que la expansión del crédito ha sido el elixir queha mantenido lozana a la economía del Perú durantelos últimos años.

VIIA modo de conclusión

En el Perú, la estrategia neoliberal consiste en retor-nar al modelo de desarrollo basado en las exportacio-nes de materias primas. Esta empresa, que intentareinventar los años cincuenta a fines de los noventa,se enfrenta naturalmente a diversos obstáculos.

El primer obstáculo es el que podríamos denomi-nar sociopolítico. Acéptese que las reformas estructu-rales de Fujimori pueden reimplantar exitosamente elmodelo primario exportador que imperó durante 1950-1960. Aun así, habría que tomar en cuenta el desajus-



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te que el alto grado de urbanización introduce entre laestructura social actual y la estrategia primario-expor-tadora.

Seminario (1995) ha subrayado esta contradic-ción. “El punto de partida del último intento liberal esel rasgo original de este experimento económico: unaeconomía esencialmente urbana. En el pasado, las eco-nomías exportadoras se edificaron sobre una poblaciónmayoritariamente rural, gran abundancia de recursosnaturales en relación a la población y escaso desarro-llo industrial”. Según los censos de población, la par-ticipación de la población urbana en la población su-bió desde 35% en 1940 hasta 70% en 1993.

Es difícil que una economía exportadora de mi-nerales genere suficientes puestos de trabajo en unasociedad urbanizada, como demuestra la propia expe-riencia peruana. Esto implica que el desempleo, dis-frazado o no, será uno de los problemas socioeco-nómicos cruciales. En consecuencia, habrá presiónpolítica por desarrollar actividades económicas que loresuelvan. Como ha argumentado Schydlowsky (1995),ésta fue una de las vías que condujeron hacia la indus-trialización y el proteccionismo.

Para tener un aparato productivo más diversi-ficado, habría que reforzar la situación de la industriainterna expuesta a la competencia internacional, y pro-mover las exportaciones no tradicionales (incluido elturismo). Esto supone revertir en algún grado la apertu-ra comercial, así como corregir la sobrevaluacióncambiaria. Y probablemente implique también que laeconomía peruana se integre firmemente en la Comu-nidad Andina, obteniendo así acceso preferencial a ungran mercado.

La apreciación cambiaria mencionada pareceríaimplicar una incoherencia, porque la reforma neoliberalpropugna una estrategia de crecimiento proexportadora.Sin embargo, este tipo de cambio real bajo sólo esincompatible con el desarrollo de exportaciones indus-triales o, quizás, de exportaciones agroindustriales alestilo chileno, o del turismo a gran escala. No es nece-sariamente incompatible con las exportaciones de ma-terias primas que han jalonado la historia económicadel Perú. Todo depende de la calidad de los recursosnaturales existentes y de la tecnología disponible.

En realidad, el problema podría plantearse exac-tamente al revés. Si descartamos cambios mayores enel nivel de actividad económica o en la propensión aimportar, la única vía para validar en el mediano pla-zo este tipo de cambio real, que está asociado a undéficit comercial superior al 30% del valor exportado

en el ultimo trienio, es una gran expansión de estasexportaciones tradicionales. La cuestión entonces essaber, primero, si se han puesto en marcha suficientesproyectos de inversión en esta área de exportación tra-dicional (minería, especialmente) y, segundo, si estosproyectos madurarán oportunamente. Es decir, antes deque se reduzca la entrada de capitales externos, quefinancia el déficit comercial y los pagos netos pordeuda externa pública y que sostiene ese tipo de cam-bio real sobrevaluado.

Está claro que esta es una situación frágil o vul-nerable. Ante shocks externos adversos que reduzcanla entrada de capitales foráneos, o que disminuyan losprecios de las materias primas y posterguen la madu-ración de los proyectos de inversión en curso, puedegenerarse una crisis de balanza de pagos, si la respuestade política macroeconómica no es la adecuada. (Uncomponente esencial de la crisis acaecida en 1975 bajoel gobierno militar de Velasco Alvarado fue el retrasode la entrada en explotación de dos grandes proyectosminero-petroleros.)

Desde mediados de 1997, como tantas otras ve-ces en su historia, la economía peruana sufre el impactode un shock externo adverso apreciable que afecta si-multáneamente tanto a la cuenta corriente como a lacuenta de capital de la balanza de pagos. Los preciosde las materias primas de exportación han descendidonotablemente desde el estallido de la crisis asiática amediados de 1997, provocando una fuerte caída de larelación de precios del intercambio, a pesar de que elíndice de precios en dólares de las importaciones tam-bién se ha reducido.

Al mismo tiempo, la entrada global de capitalesha disminuido sensiblemente desde 1997. Esta parali-zación de la afluencia de capitales externos abarca tantoa los de largo plazo (inversión directa vinculada a laprivatización o a los megaproyectos mineros, que ibana ampliar significativamente la capacidad productivaen el sector exportador), como a los capitales de cortoplazo (endeudamiento externo de la banca comercial)desde mediados de 1998.

¿Qué políticas macroeconómicas son las adecua-das para enfrentar una coyuntura económica interna-cional desfavorable? Esta pregunta nos conduce al otroobstáculo importante que enfrenta la estrategia neoli-beral, que es el que podríamos denominar macro-económico. La hipótesis central de este artículo es quela economía peruana de los años noventa carece de unmodo de regulación macroeconómico operativo, quefuncione sin producir grandes trastornos del nivel deactividad económica.



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En particular, se ha puesto de relieve que la au-toridad monetaria no cuenta con los instrumentos bá-sicos que normalmente se han usado para manejar, conrelativo éxito, los shocks externos adversos a los queestá expuesta, inevitablemente, una economía pe-queña y abierta. La política monetaria ha perdido efi-cacia como resultado de dos reformas estructurales rea-

lizadas en el ámbito financiero: la dolarización delsistema bancario y la apertura de la cuenta de capi-tales.

Superar el primer obstáculo equivale a modificarel modelo primario-exportador, quizás hasta hacerloirreconocible. Superar el segundo es una tarea urgen-te, pero quizá menos complicada.



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IMPACTO DE LA INVERSION PUBLICA SOBRE LA INVERSION PRIVADA EN BRASIL: 1947-1990 • BRUNO DE OLIVEIRA CRUZY JOANILIO R. TEIXEIRA

71

A B R I L 1 9 9 9

Impacto de la inversiónpública sobre la

inversión privada enBrasil: 1947-1990

Bruno de Oliveira CruzInvestigador,Dirección de PolíticaRegional y Urbana,Instituto de InvestigaciónEconómica Aplicada

Joanílio R. TeixeiraProfesor Titular,Departamento de Economía,Universidad de Brasilia

El presente artículo analiza el impacto de la inversión pública

sobre la inversión privada. Fuera de los aspectos puramente

ideológicos, se distinguen dos interpretaciones antagónicas en

cuanto a la relación entre estas variables. La primera considera

que existe una competencia entre la inversión pública y la

privada, de tal suerte que la realización de la primera provoca

el desplazamiento de la otra. La segunda posición estima que

la inversión pública complementa la inversión privada, en la

medida en que generando externalidades positivas crea un es-

pacio para la materialización de esta última. Frente a la esca-

sez relativa de trabajos empíricos sobre este tema, el presente

estudio enfoca el caso de la economía brasileña en el período

1947-1990. Sus principales conclusiones son: la inversión pri-

vada es desplazada por la inversión pública en el corto plazo,

mientras que en el largo plazo los coeficientes del vector de

cointegración indican que existe una relación de complemen-

tariedad entre estas variables.




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Los autores agradecen a Carlos Henrique Rocha, BernardoMueller, Adolfo Sachsida y Tancredo Almada Cruz sus valiosasobservaciones en el desarrollo de esta investigación, y al ConsejoNacional de Investigaciones por haberla apoyado. Las opinionesvertidas en el presente artículo son de la exclusiva responsabilidadde los autores.1 Existen dos tipos de efectos: crowding-out directo, que es la re-ducción de los recursos físicos a disposición del sector privado, yel indirecto, que se da a través del alza de las tasas de interés y delos precios. Véase Buiter (1977 y 1980).

IIntroducción

Muchos economistas sostienen que la reducción deltamaño del Estado sería saludable para la sociedadcomo un todo, ya que estiman que la inversión públi-ca es menos eficiente que la privada. Además, afirmanque el Estado no debe competir con el sector privadopor la utilización de los recursos productivos. Dada laescasa disponibilidad de recursos físicos y financieros,si el gobierno se apropiara de ellos provocaría, almenos en el corto plazo, un efecto negativo sobre lainversión privada. La intervención pública puede ade-más elevar los precios y las tasas de interés de la eco-nomía, reduciendo la disposición del sector privado ainvertir (Buiter, 1977; Sundararajan y Thakur, 1980;Ram, 1986). El efecto de desplazamiento de la inver-sión privada (crowding-out) se ilustra en el modelo IS-LM.1 Cabe destacar que este modelo, al restringirse alos impactos de corto plazo, omite los efectos de lar-go plazo (Buiter, 1977 y 1980).

Por otro lado, están los que sostienen que la in-versión pública puede tener un efecto complementa-rio (crowding-in) de la inversión privada, sobre todocuando se realiza en las áreas de infraestructura y pro-visión de bienes públicos. Barro (1990) demuestra queexiste un fuerte impacto de la inversión pública en laproductividad marginal del capital privado y del tra-bajo.

Otro argumento a favor de la inversión pública esque el Estado acepta realizar inversiones de mayorriesgo que el sector privado. En las economías en de-sarrollo, los sectores que exigen grandes volúmenes decapital inicial y períodos prolongados para la madura-ción de los proyectos presentan un riesgo elevado(Dixit y Pindyck, 1994). El sector privado tendría di-ficultades para realizar tales inversiones, dado no sóloel riesgo sino también un mercado secundario de títu-los restringido. El incipiente sector financiero de es-

tos países difícilmente financiaría proyectos de largoplazo que demandaran un gran volumen de recursos.

Con su inversión el gobierno puede actuar enforma anticíclica reduciendo las fluctuaciones de lademanda agregada y la incertidumbre en la economía.Otro efecto que destaca la literatura económica es queel gobierno eleva la demanda agregada de la econo-mía creando un mercado para los bienes producidos porel sector privado. La inversión pública, al aumentar lademanda agregada, puede tener un impacto positivosobre las expectativas de la sociedad en cuanto al com-portamiento de esta variable. Un aumento de estas ex-pectativas hace que se eleve la inversión privada. Así,la inversión del gobierno tendría dos impactos positi-vos: el primero generaría demanda para el sector pri-vado y el segundo elevaría las expectativas futuras dedemanda agregada, provocando el aumento de la in-versión privada (Sundararajan y Thakur, 1980).

En la literatura económica se identificaron cuatrometodologías para abordar el crowding-out versus elcrowding-in: modelos de equilibrio general computa-bles, estimaciones de modelo IS-LM, modelos de im-pacto por el lado de la oferta y estimaciones de la fun-ción inversión. En el apéndice se presenta una reseñade la literatura con trabajos que utilizan estas metodo-logías.

Los modelos de equilibrio general computable nosólo consiguen estimar el efecto de la inversión públi-ca sobre la inversión privada sino que también posibi-litan un estudio de ese efecto sobre las demás varia-bles macroeconómicas y la distribución del ingreso.Esta metodología permite estimar además el resultadodel impacto de la inversión pública sobre la privada, apartir de fuentes de financiamiento diversas, por ejem-plo, aumento de impuestos, emisión de moneda, incre-mento de la deuda pública, etc. Pardahan, Ratha y Sar-ma (1990) utilizan esta metodología de trabajo, perodestacan que el modelo de equilibrio general compu-table omite los posibles impactos de largo plazo.

Otra metodología competitiva en la literatura so-bre el tema es la estimación de un modelo del tipo IS-LM: los trabajos que utilizaron dicha metodologíapecan por servirse de técnicas econométricas que pue-den generar resultados sesgados.

El llamado impacto por el lado de la oferta esti-ma el efecto de la inversión pública sobre la producti-



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vidad total de los factores. Uno de los primeros traba-jos en esta esfera se debe a Ram (1986), seguido deAschauer (1989). Se destaca que Barro (1990) desa-rrolló un modelo acorde con la “nueva teoría del cre-cimiento”, consolidando esta línea de investigación quederivó en numerosos trabajos empíricos.

Por último, a partir de las teorías de la inversiónse puede estimar el impacto de la inversión públicasobre la privada. En el presente artículo se optó por es-timar la función inversión, para lo que se intentó con-traponer la teoría neoclásica de Jorgenson con la teo-ría de la inversión irreversible en condiciones de in-certidumbre. Cabe destacar que existen pocos trabajosempíricos que procuren relacionar la inversión irrever-sible en condiciones de incertidumbre y el impacto dela inversión pública sobre la privada.

Específicamente, el presente estudio pretende es-timar el comportamiento de la inversión privada como

una función del producto agregado, de la tasa de inte-rés y de la inversión pública para la economía brasile-ña en el período 1947-1990. En él se analizan no sólolos impactos de corto plazo sino también los de largoplazo, estimándose un modelo autorregresivo condesfases distribuidos (ADL). El equilibrio de largo pla-zo para este tipo de estimación es el que proporcionala solución estática. Los resultados indicaron que enel corto plazo (modelo de corrección de errores) hayuna sustitución entre la inversión pública y la privada,mientras que en el largo plazo la relación expresadaen el vector de cointegración indica que el impacto dela inversión pública sobre la privada es positivo.

El artículo se dividió en cuatro secciones. Tras laintroducción (sección I), se describe la formulaciónempírica y la fundamentación teórica utilizadas (sec-ción II), se presentan los resultados econométricos (sec-ción III) y se formulan las conclusiones (sección IV).

IIEstructura teórica

En primer lugar, se revisa someramente la teoría eco-nómica sobre la inversión y luego se presenta la for-mulación empírica utilizada en el presente artículo.Jorgenson (1963) desarrolló un modelo de tradiciónneoclásica, en que las empresas maximizadoras dellucro igualan la productividad marginal del capital consu costo de utilización. Sumando la necesidad de ca-pital de cada empresa, se obtiene la masa de capital quedesea la sociedad. Así, se construye un marco teóricocon bases microeconómicas para determinar el capitaldeseado. En este contexto, la empresa tiene la acumu-lación óptima cuando iguala la productividad margi-nal del capital con su costo de utilización. La nociónde costo de utilización del capital se debe a la idea deque la mayor parte del capital es de propiedad de laempresa y por ende no paga renta (rent) por utilizarlo.No obstante, la utilización de este capital tiene un costopara la empresa que se mide por el costo de oportuni-dad de mantenerlo. Se debe incluir como costo de uti-lización la depreciación y variación de valor de losbienes de capital que ella posee. Este costo de utiliza-ción determinará la acumulación óptima de capital. Latasa de interés más la variación del valor de la masade capital (variaciones de precio y depreciación) de-ben ser iguales a la contribución marginal del capitala la empresa. Esta es la conclusión principal del mo-

delo de Jorgenson. Se supone la existencia de costosde ajuste, de modo que la inversión actual no se ajus-taría inmediatamente a lo deseado. La mayoría de lasveces se postula una función de costo de ajuste simé-trica, o sea, la empresa incurriría en los mismos cos-tos para invertir y desinvertir.

Entre los componentes que determinan la inver-sión destacan dos, que son las expectativas y la incer-tidumbre de la economía; tales elementos no se incor-poran en la formulación de Jorgenson. Por otra parte,la suposición de costos de ajuste simétricos parececontar con poco respaldo empírico, toda vez que ladesinversión parece tener un costo más elevado parala empresa que la inversión. A partir de tales críticassurge la noción de irreversibilidad. Una vez que laempresa ha realizado la inversión, dicho capital no esreversible sin dificultades mayores.

Las razones para sostener esto son las siguientes:i) mercados secundarios poco desarrollados para losbienes de capital, ii) selección adversa en la calidad delos bienes de capital, y iii) capitales específicos paradeterminadas empresas.

Como el mercado secundario de bienes de capi-tal es restringido, sobre todo para los países en desa-rrollo, la empresa tendrá que afrontar costos elevadossi desea desinvertir el capital que posee.



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La selección adversa está vinculada con la cues-tión conocida en la literatura como lemons problem.2Como el poseedor del bien de capital tiene más infor-mación sobre éste que el posible comprador, y existenbienes de capital de diversas calidades, el costo parala empresa de desinvertir sería también alto. Con todo,como el precio de mercado está dado por la calidadpromedio de los bienes, los oferentes de capital esta-rían renuentes a ofrecer un bien de calidad superior alpromedio. Así, la empresa al vender un bien de capi-tal en el mercado secundario podría incurrir en costoselevados.

En cuanto a los capitales específicos, se suponeque la empresa utiliza bienes de capital adaptados a sulínea de montaje. Si desea deshacerse de dichos bie-nes, los compradores tendrán que realizar adaptacio-nes a fin de ajustar este equipo a otra línea de monta-je. Un ejemplo común en la literatura es el de la in-dustria siderúrgica. Por lo tanto, la suposición de cos-tos de ajuste asimétricos parece ser la más adecuadapara modelar la inversión privada (Dixit y Pindyck,1994; Pindyck, 1993).

Suponiendo entonces el caso extremo de una in-versión irreversible en condiciones de incertidumbre,es razonable que la empresa se vuelva más recelosa enla realización de inversiones, incluso en un ambientefavorable, pues en un futuro adverso puede encontrar-se con un exceso de capital que no logrará reducir. Porende, la empresa debe incluir en la planificación es-tratégica la oportunidad de aplazar la inversión en esteperíodo a fin de realizarla en un período ulterior. Estametodología de análisis permite explicar por qué, in-cluso con un ambiente económico favorable, algunasempresas prefieren no invertir. Dixit y Pindyck (1994)citan el caso de la caída de la tasa de interés en losEstados Unidos en 1991 y 1992, como ejemplo ilus-trativo de esa situación. A pesar de esa caída la inver-sión prácticamente no varió. Los autores afirman quela baja de la tasa de interés significó una reducción delcosto de oportunidad de aplazar la inversión y esperarcondiciones económicas más favorables. Los autoressostienen además que: ‘el efecto líquido [de la reduc-ción de las tasas de interés] es débil y muchas vecesambiguo’.3

La contribución principal de los trabajos de Dixity Pindyck (1994) es la noción de que frente a la incer-tidumbre y la inversión irreversible, si hay posibilida-des de aplazar un proyecto, esa información deberíaincorporarse en el cálculo de la decisión de invertir.Así, la respuesta de la inversión a las modificacionesdel ambiente económico presenta una trayectoria mássuave, o sea, con menos fluctuación que la que preco-niza la teoría tradicional.4 Así, las situaciones en queel ambiente económico es favorable, pero la tasa deinversión presenta pequeñas variaciones, encuentran sufundamentación en la teoría de Dixit y Pindyck (1994).El ejemplo de la caída de la tasa de interés en losEstados Unidos parece ser uno de estos casos.

En el presente estudio, como en el de Rocha yTeixeira (1996),5 la inversión privada se considera unavariable dependiente cuyo comportamiento se explicapor la tasa de interés de corto plazo, el producto agre-gado y la inversión pública. De este modo, la formu-lación funcional que se utiliza tiene la configuraciónsiguiente:

I privada = f(Y,r,I pública)

El producto agregado, Y, integra la función inver-sión como la expectativa de demanda de los empresa-rios. Se espera una relación positiva entre el productoagregado y la inversión privada. La tasa de interésnominal, r, mide el costo de utilización del capital. Siésta presenta un coeficiente negativo se tiene una evi-dencia empírica a favor de la teoría neoclásica deJorgenson. Por otra parte, un valor muy reducido delcoeficiente de la tasa de interés, o un coeficienteestadísticamente insignificante, aportará evidenciaempírica a la teoría de la inversión irreversible encondiciones de incertidumbre. La inversión públicapuede tener un efecto negativo o positivo. Según elsigno del coeficiente se determina el impacto del sec-tor público sobre la inversión privada. Si es positivoindica una relación de complementariedad, en caso deser negativo refleja una relación de sustitución.

2 La selección adversa fue propuesta por Akerlof (1970). El autoranalizó el mercado de automóviles de segunda mano en los EstadosUnidos, demostrando que la información imperfecta y los automó-viles de dudosa calidad tienen un gran efecto sobre el precio delautomóvil de segunda mano. En ese país, los automóviles de dudo-sa calidad son conocidos como lemons, de ahí que la selecciónadversa viniera a conocerse también como lemons problem.3 Dixit y Pindyck (1994), p. 14. Los autores sostienen además quela estabilidad de la tasa de interés es más importante que su nivel.

Si el objetivo es estimular la inversión, se debería perseguir unapolítica de eliminación de fluctuaciones indeseables e innecesariasde la tasa de interés.4 Al respecto, véase Caballero (1993).5 Los datos se obtuvieron del PIB, los de la inversión privada ypública de las series históricas del Instituto Brasileiro de Geografiae Estatística (IBGE), mientras que los datos de la inversión de lasempresas estatales fueron suministrados por la Fundación GetúlioVargas. La tasa de interés se obtuvo de Ronci (1991).



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IIIResultados econométricos

Los resultados del test de Dickey-Fuller para verificarsi las series son estacionarias se presentan en el cua-dro 1.6 La primera columna de este cuadro indica lasvariables analizadas. En la segunda columna figuranlos valores del test Dickey-Fuller ampliado (t-adf), yen la tercera columna el número de desfases de la pri-mera diferencia. En las dos últimas columnas constanlos valores de la estadística t observada (t-lag) para loscoeficientes de estos desfases y los respectivos nive-les de significación (t-prob). El criterio de selección delos desfases para dicho test fue el nivel de significa-ción del coeficiente de cada uno de ellos, según lametodología sugerida por Doornik y Hendry (1994).

Como se ve, el único desfase estadísticamentesignificativo fue el del PIB en un período de desfase,puesto que el t-prob fue de 0.003. Por tanto, fue ne-cesario analizar el test de Dickey-Fuller ampliado(t-adf), que en este caso no encontró evidencias de quela serie del PIB fuera estacionaria (t-adf = -1.6718 >t-adf crítico = 3.957). Para las demás variables el test

de Dickey-Fuller sin desfases es suficiente para recha-zar la hipótesis de que las series son estacionarias.

A continuación, se analizó con el mismo test sison o no estacionarias las diferencias de las seriescuyos resultados se presentan en el cuadro 2. Talesprocedimientos estadísticos rechazaron la hipótesis deque las series en diferencias no sean estacionarias. Seconcluye, entonces, que el PIB, la inversión privada, lainversión pública y la tasa de interés nominal son in-tegrales de orden 1, ya que las primeras diferencias sonestacionarias. Este procedimiento para determinar dequé orden son las series integrales está sugerido enEnders (1995).7

En este estudio se adoptó la estimación de unADL.8 Se inició mediante la regresión lineal, partiendode una especificación dinámica más global (desfasesde tres períodos) a fin de identificar la dinámica de larelación entre las variables. Las principales conclusio-nes fueron que sólo el desfase de un período fue sig-

CUADRO 1Test de Dickey-Fuller para el logaritmode las seriesa

Variables t-adf Lag t-lag t-prob

Log PIB -1.5330 2 -0.9458 0.3504Log PIB -1.6718 1 -3.142 0.0033Log PIB -2.2860 0 – –Log Inv. privada -1.1477 2 -0.77385 0.4439Log Inv. privada -1.1070 1 -1.2818 0.2077Log Inv. privada -1.406 0 – –Log Inv. pública -1.4655 2 -0.6244 0.5362Log Inv. pública -1.5323 1 -0.10748 0.9150Log Inv. pública -1.5588 0 – –Log Tx Interés -0.41525 2 -1.5847 0.1216Log Tx Interés -0.36457 1 -0.91304 0.3670Log Tx Interés -1.0046 0 – –

a Los valores críticos de la distribución calculados por Mackinnon(1991), Dickey-Fuller ampliado con constante incluida, son a nivelde confianza de 5% = -2.934, y de 1% = -3.597.

6 Se utilizó el logaritmo de las series; esta transformación presentaventajas, toda vez que los coeficientes estimados ya puedeninterpretarse como elasticidades. Diversos estudios empíricos ha-cen la misma modificación, como por ejemplo Aschauer (1989),Rocha y Teixeira (1996) y Ferreira (1994). La transformaciónlogarítmica de los datos posibilita además una mayor estabilidad dela variancia, lo que favorece la estimación empírica.

7 Se utilizó también el análisis de la autocorrelación de las seriessegún nivel y diferencias, y también se concluyó en la integraciónde orden 1.8 Para utilizar el modelo con sólo una ecuación, se supone laexogeneidad débil del producto y de la inversión pública, ademásde la existencia de un vector de cointegración.

CUADRO 2Test de Dickey-Fuller para la primeradiferencia del logaritmo de las seriesa

Variables t-adf Lag t-lag t-prob

ΔLog PIB -2.1228 2 -0.78225 0.4392ΔLog PIB -1.9917 1 -1.1311 0.2653ΔLog PIB -2.9672b 0 – –ΔLog Inv. privada -3.0506c 2 -0.36210 0.7193ΔLog Inv. privada 3.3158c 1 -1.0961 0.2799ΔLog Inv. privada -6.3339c 0ΔLog Inv. pública -3.1563c 2 -0.36210 0.7193ΔLog Inv. pública -3.4211c 1 -1.0961 0.2799ΔLog Inv. pública -5.6931c 0 – –ΔLog Tx Interés -5.8007c 2 -2.2279 0.0321ΔLog Tx Interés -5.8508c 1 -1.3803 0.1756ΔLog Tx Interés -7.4870c 0 – –

a Los valores críticos de la distribución calculados por Mackinnon(1991), Dickey-Fuller ampliado con constante incluida, son a nivelde confianza de 5% = -1.949, y de 1% = -2.621.

b Significativos a nivel de 5%.c Significativos a nivel de 1%.



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nificativo para el análisis; los demás se muestranestadísticamente insignificantes, conforme al test F,suministrado por el programa econométrico Pc-Give.

La tasa de interés se demostró insignificante entodos los desfases, lo que indica una evidencia a favorde la teoría de la inversión en condiciones de incerti-dumbre. Dicho resultado también es compatible con losde Rodrigues (1988), Ronci (1991) y Studart (1992).En estos trabajos, la tasa de interés tiene un coeficien-te con un valor muy reducido o insignificante desdeel punto de vista estadístico. Rodrigues (1988) yStudart (1992) llegan a sostener que la disponibilidadde crédito sería una variable más relevante para lainversión privada en Brasil. La regresión con mejorresultado estadístico puede verse en el cuadro 3.

El coeficiente del PIB contemporáneo es el quepresentó el mayor impacto sobre la inversión privada.Como era de esperar, el signo fue positivo, lo que re-fleja que la expectativa de demanda es una variablerelevante. El coeficiente del PIB desfasado fue negati-vo. No obstante, el efecto líquido de la demanda so-bre la inversión privada es positivo.

La inversión privada desfasada tuvo un signopositivo, lo que refleja la irreversibilidad de la inver-sión; esto es, la inversión realizada en el período ante-rior afecta positivamente la inversión del período ac-tual.9 Nótese que esta variable se mostró bastante sig-nificativa con un valor t-student de 7.6. La irreversibi-lidad de la decisión de invertir se vio reforzada por la

variable tendencia, que a pesar de poseer un coeficientebajísimo, fue significativo a 5%. El valor de este co-eficiente indicaría además inversión privada que tratade cubrir la depreciación de la masa de capital.

La inversión pública del período actual afectanegativamente la inversión privada, lo que refleja talvez una competencia por la utilización de los recursosdisponibles (sustitución), mientras que la inversiónpública del período anterior tiene un impacto positivosobre la inversión privada, lo que sugiere la existenciade complementariedad.

El equilibrio estático va a determinar si las seriesson cointegradas, o sea, si existe una relación de largoplazo entre ellas. El programa econométrico Pc-Giveindica esta relación a partir de una condición de equi-librio dinámico que tiende a persistir (steady-state).Suministra el valor de los coeficientes, así como un testconjunto para la significación de los mismos. Los re-sultados de la solución estática de largo plazo para laregresión descrita son los siguientes:

Log Inv. privada = + 0.4956 Log PIB

+ 0.2399 Log Inv. pública+ 0.0236 Tendencia

Test de Wald χ2 (3) = 2921.1 [0.0000]10

La solución de equilibrio de largo plazo para laeconomía brasileña durante el período 1948-1990 nosdice que el PIB tiene un impacto positivo sobre la in-versión privada del orden de un 0.5, y la inversión pú-

9 Véase Gujarati (1995). Este autor sugiere que la variable depen-diente desfasada como exógena en la regresión indica cierta fric-ción de este agregado.

CUADRO 3Mejor estimación de la inversión privada, período 1948-1990a

(Variable dependiente: inversión privada)

Variables Coeficiente Desviación estándar Estadística t t-prob

Log. Inv. privada (1)b -0.70489 0.092524 7.618 0.0000Log PIB -2.6629 0.47158 5.647 0.0000Log PIB (1)b -2.5166 0.48354 -5.205 0.0000Log Inv. pública -0.38131 0.087515 -4.357 0.0001Log Inv. pública (1)b -0.45212 0.084599 5.344 0.0000Tendencia -0.0069648 0.0033298 2.092 0.0436

a R2 = 0.999818 DW = 2.16 R2 de Harvey = 0.87870b (1) indica que la variable está desfasada en un período.Mult. de Lagrange para autocorrelación : F (2.34) = 0.41762 [0.6619]ARCH 1 F (1. 34) = 0.043591 [0.8359]Normalidad χ2 (2) = 4.5611 [0.1022]Heterocedasticidad de White F (12.23) = 0.75517 [0.6870]Test de especificación de Ramsey (RESET) F (1.35) = 1.9639 [0.1699]Los valores entre paréntesis indican el p-value del test.

10 Significación a nivel de 1%. El valor entre paréntesis indica elp-value del test.



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blica tiene un impacto positivo de un 0.24 en el largoplazo. A pesar del valor negativo del coeficiente con-temporáneo de la inversión pública, cuando se analizael efecto de largo plazo de dicha inversión se comprue-ba que éste es positivo. Dos factores pueden justificareste hecho: el impacto de la inversión pública sobre elPIB puede tener un plazo de maduración más largo ylos efectos complementarios (crowding-in) tambiénpueden tener plazos largos para concretarse. Un ejem-plo sería la construcción de una empresa hidroeléctri-ca o siderúrgica que tarda algunos años en materiali-zarse. Estos impactos confirman el análisis de largoplazo realizado por Sundararajan y Takhur (1980) parala India, donde en el corto plazo la inversión guberna-mental tiene un impacto negativo sobre la inversiónprivada y en el largo plazo la inversión pública afectapositivamente la decisión de invertir del sector priva-do. Cabe recordar que ese efecto de largo plazo seomite en los trabajos sobre la economía brasileña.Constatada la cointegración de las variables se debevolver a estimar el modelo en forma abreviada, o sea,ajustar el modelo en diferencias, incluyendo el meca-nismo de corrección de errores desfasado. Los coefi-cientes abreviados mostraron el ajuste de la economíahacia una trayectoria de largo plazo. Por lo tanto, es-tos coeficientes reflejan el impacto de corto plazo y nola relación de equilibrio de largo plazo (Enders, 1995;Doornik y Hendry, 1994). El ajuste del modelo de

corrección de errores arrojó los resultados11 que mues-tra el cuadro 4.

En el modelo de corrección de errores ningúndesfase de las variables fue significativo, salvo el delmecanismo de corrección de errores (MCE). La estima-ción del MCE con diferencias contemporáneas tiene lagran ventaja de que estas diferencias no están correla-cionadas con el MCE, o sea, los tests de significación delos coeficientes pueden realizarse individualmente sinperder eficiencia. Además, los coeficientes de las di-ferencias contemporáneas representan con buen ajusteempírico los impactos de corto plazo (Hendry, 1995).

Como era de esperar, el coeficiente del MCE des-fasado presenta un valor negativo. Dicho signo delcoeficiente representa el ajuste del modelo hacia elequilibrio de largo plazo, con un valor de 0.28.

El resultado descrito está de acuerdo con el obte-nido por Rocha y Teixeira (1996); el coeficiente de lainversión pública tiene un impacto negativo sobre lainversión privada, cuando se ajusta el modelo de co-

CUADRO 4Resultado de aplicar el modelo de corrección de errores, 1949-1990

Variables Coeficiente Desviación estándar Estadística t t-prob

A. Sin variable ficticiaa

ΔLog PIB -2.7176 0.30047 9.045 0.0000ΔLog Inv. pública -0.38753 0.074176 -5.224 0.0000MCE (1)b -0.28437 0.061806 -4.601 0.0000

B. Con variable ficticiac

ΔLog PIB -2.7866 0.27501 10.133 0.0000ΔLog Inv. pública -0.42329 0.068706 -6.161 0.0000i 1954 (variable ficticia) -0.25452 0.085380 -2.981 0.0050MCE (1)b -0.26179 0.056875 -4.603 0.0000

a R2 = 0.702479; DW = 2.19; R2 de Harvey = 0.85033Criterios de información : SC = -4.61857; HQ = -4.69719b (1) indica que el modelo está desfasado en un período.c R2 = 0.758869 DW = 1.86 R2 de Harvey = 0.87870Criterios de información : SC = -4.73972; HQ = -4.84455.Mult. de Lagrange para autocorrelación : F (2.36) = 0.4181 [0.6614]ARCH 1 F (1.36) = 0.70956 [0.4052]Normalidad χ2 (2) = 3.1013 [0.2121]Test de heterocedasticidad de White F (7.30) = 0.21539 [0.9790]Test de especificación de Ramsey (RESET) F (1.37) = 0.20456 [0.6537]

11 Los tests de raíces unitarias sugeridos en Harris (1995) rechaza-ron la hipótesis de la no cointegración, mientras que el valor esti-mado para el test fue de –3.43 y el valor crítico a 10% es de –3.4,lo que sugiere que hay convergencia del modelo para la solución delargo plazo. Cuando se analiza el coeficiente del MCE, los tests deraíz unitaria para esta variable confirman la hipótesis decointegración. Este hecho nos sugiere que la economía debe con-verger hacia esta solución de equilibrio, o sea, confirma que lasvariables son cointegradas.



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rrección de errores. Sin embargo, los autores no ana-lizaron los impactos de largo plazo que expresa elvector de cointegración, de modo que su conclusión deque hay sustitución entre la inversión pública y la pri-vada en Brasil es correcta sólo para el corto plazo.Cabe recordar que en el largo plazo la inversión pri-vada responde positivamente a la inversión pública.

El análisis de los residuos estandarizados por ladesviación estándar evidenció un valor atípico en 1954,lo que refleja tal vez el ambiente de relativa incerti-dumbre que vivía la economía brasileña durante eseperíodo. Se incluyó una variable ficticia para ese año,hecho que mejoró el ajuste de datos. La variable ficti-cia se mostró significativa al nivel de confianza de 1%;los criterios de información de Schwarz y Hannan-

Quinn presentaron valores más elevados en el módu-lo, así como el R2 y el R2 de Harvey. Los tests denormalidad también mejoraron, así como el diagramade correlación de los residuos apunta a la constataciónde que los residuos son ruido blanco.

Los resultados con inclusión de la variable ficti-cia (cuadro 4, sección B) fueron los siguientes: Lostests de heterocedasticidad (ARCH y White) no recha-zaron la hipótesis nula de homocedasticidad de losresiduos; tampoco se encontraron evidencias a favorde la hipótesis de autocorrelación de los residuos, demodo que los residuos de regresión aparentan ser rui-do blanco; este hecho implica un buen ajuste de losdatos; así, el modelo parece estar bien especificado, loque se refleja en el test de Ramsey (RESET).

IVConclusiones

En síntesis, los resultados permiten concluir para elcaso brasileño que:

i) La expectativa de demanda representada aquípor el PIB es el factor relevante en la determinación dela inversión privada.

ii) La irreversibilidad de la decisión de invertir sevio confirmada por la significación del coeficiente deinversión privada desfasado.

iii) La teoría de la inversión en condiciones deincertidumbre obtuvo evidencias favorables, cuando elmodelo destacó la insignificancia estadística del coefi-ciente de la tasa de interés.

iv) La existencia de sustitución de la inversiónprivada por la pública se constató sólo para el cortoplazo.

v) La complementariedad entre la inversión pri-vada y la pública quedó de manifiesto por el signo delcoeficiente de esta variable en el ajuste de largo plazo.

Cabe destacar que sería interesante la realizaciónde estudios complementarios que investigaran la rela-ción de causalidad entre las variables involucradas en

el modelo, con miras a explicitar los eventuales impac-tos indirectos existentes. Sería importante asimismohacer una desagregación sectorial de la inversión pú-blica, para identificar el impacto recíproco de los dis-tintos sectores de la economía.

No obstante, el presente estudio hace algunosaportes con la estimación de una función inversiónbasada en la teoría de la inversión irreversible en con-diciones de incertidumbre, y consigue analizar el im-pacto de largo plazo, omitido por la mayoría de losestudios empíricos en el caso brasileño. La inversiónprivada en Brasil parece poco sensible a la tasa deinterés, pero sí muy reactiva a las expectativas de lademanda, representada en este estudio por el productoefectivo y la inversión pública. Otras variantes posi-bles serían el análisis del efecto del financiamiento dela inversión pública, además de la elaboración de unmodelo más específico para las expectativas de losagentes privados. El tema es relevante y hay gran es-pacio para futuras investigaciones.

(Traducido del portugués)



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APENDICEReseña de trabajos sobre inversión privada y pública

Autor Metologíaa País Impactob

Sundararajan y Thakur (1980) FI India NegativoSundararajan y Thakur (1980) FI República de Corea PositivoBlejer y Khan (1984) FI Grupo de países NegativoRam (1986) LS Grupo de países PositivoRodrigues (1988) FI Brasil NegativoAschauer (1989) FI Estados Unidos PositivoMusalém (1989) FI México PositivoPardahan, Ratha y Sarma (1990) MEGC India NegativoGreene y Vilanueva (1991) LS Grupo de países PositivoRonci (1991) FI Brasil NegativoRamirez (1991) IS-LM México PositivoBarro (1991) LS Grupo de países PositivoSanchez y Lora (1992) FI Colombia NegativoShafik (1992) FI Egipto PositivoStudart (1992) FI Brasil NegativoSant’Ana, Rocha y Teixeira (1994) IS-LM Brasil PositivoFerreira (1994) LS Estados Unidos PositivoDalamagas (1995) LS Grupo de países PositivoCashin (1995) LS Grupo de países PositivoRocha y Teixeira (1996) FI Brasil NegativoNazmi y Ramirez (1997) FI México Negativo

a Las cuatro metodologías identificadas fueron:MEGC: Modelo de equilibrio general computable.IS-LM: Modelo del tipo IS-LM.LS: Impacto por el lado de la oferta (vía productividad de los factores).FI: Estimación de la función inversión.

b Efecto estimado de la inversión pública sobre la inversión privada y/o el producto.

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CHILE Y SU POLITICA COMERCIAL “LATERAL” • SEBASTIAN SAEZ Y JUAN GABRIEL VALDES S.

81

A B R I L 1 9 9 9

Chile y su políticacomercial “lateral”

Sebastián SáezEx Jefe del Depto.ALCA-América del Norte,Dirección General deRelaciones EconómicasInternacionales,Ministerio de RelacionesExteriores de Chile

Juan Gabriel Valdés S.Embajador,Director General de RelacionesEconómicas Internacionales,Ministerio de RelacionesExteriores de Chile

En este artículo se examinan los fundamentos, objetivos y re-

sultados de la política comercial “lateral” adoptada por Chile a

partir de la década de 1990. En particular, se busca clarificar

el papel de los acuerdos bilaterales e incorporar a la discusión

la evidencia empírica observada en el caso de Chile. Se con-

cluye que las críticas que se han formulado a esta política, es-

pecialmente por quienes privilegian la apertura unilateral por

sobre otras opciones, se basan en un análisis limitado de los

fundamentos teóricos del comercio internacional. Por ello, se

argumenta, es importante ampliar los conceptos económicos

considerados, para evaluar la racionalidad económica y políti-

ca de esta estrategia, reconociendo la complementariedad que

existe entre las opciones disponibles, e incorporando el análi-

sis de teoría de juegos, la existencia de economías de escala,

los costos de transacción existentes en el funcionamiento de

los mercados internacionales, y elementos de política exterior.

Con esta estrategia multidimensional Chile ha apuntado a su-

perar diversos problemas y a estimular las actividades econó-

micas más dinámicas que han caracterizado a su economía en

los años noventa: exportaciones con mayor valor agregado, de

servicios y de capitales. Los resultados obtenidos, medidos por

los parámetros tradicionales de evaluación, no acusan efectos

negativos y sí muestran efectos positivos.




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Los autores agradecen los valiosos comentarios a una versiónanterior de este artículo que hicieron Alicia Frohmann, PatricioLeiva, Raúl E. Sáez y funcionarios de la Dirección General deRelaciones Económicas Internacionales (DIRECON).

IIntroducción

Chile ha sido uno de los países latinoamericanos quehan impulsado durante los años noventa una de las másactivas políticas de acuerdos comerciales bilaterales,con fundamentos tanto de política exterior como eco-nómicos. Esta experiencia difiere de las políticas deintegración impulsadas desde los años sesenta en tresaspectos: i) se basa en la suscripción de acuerdos delibre comercio de carácter amplio en el marco de unapolítica de desarrollo hacia afuera y no en la creaciónde mercados comunes o uniones aduaneras; ii) losacuerdos han estimulado, con diverso grado de éxito,la inclusión de las distintas dimensiones del comercio,reflejando la mayor complejidad de las relaciones eco-nómicas internacionales de hoy, y iii) la búsqueda deacuerdos no se limita a los países de la región, aunquesí asigna prioridad a estos países —en especial a losde la Asociación Latinoamericana de Integración(ALADI)—, sino que se ha procurado avanzar tambiénen la integración con los Estados Unidos y Canadá, conlas economías del Asia-Pacífico y con la Unión Euro-pea. Esto es un reconocimiento de la diversificacióngeográfica de los vínculos económicos de Chile.

La política indicada no ha estado exenta de críti-cas que se basan en diversos argumentos, fundamen-talmente en el campo de las políticas comerciales. Enparticular, en el marco de la discusión acerca del pro-yecto de rebaja de los aranceles desde un 11 a un 6%en un período de cinco años, aprobado por el Congre-so, un grupo de economistas de diversa inspiraciónpolítica argumentó a favor de la propuesta de rebajauniforme presentada por el gobierno; señalaban queésta corregiría “importantes distorsiones del esquemaarancelario vigente y le permitirá al país mejorar suinserción internacional”, y agregaban que “la firma deun sinnúmero de acuerdos comerciales ha permitidoque el arancel uniforme del 11% se haya transforma-

do en la práctica en un arancel altamente diferencia-do, [que] resulta en protección efectiva negativa paraalgunos sectores y bastante mayor que el 11% paraotros” (El Mercurio, 1998).

Esta discusión es semejante a la que tuvo lugar acomienzos de los años noventa acerca de qué tipo depolítica comercial debía seguir el Gobierno de losEstados Unidos para promover la apertura comercial.Lawrence Summers, actual Subsecretario del Tesoro delos Estados Unidos, señaló frente a esta polémica quedebería haber una ‘presunción rebatible en favor detodas las reducciones laterales en las barreras comer-ciales, sean éstas multi, uni, tri, o plurilaterales’ (Fran-kel, 1997). Con ello quería significar que esta discu-sión no tenía especial relevancia, sino que lo impor-tante era aprovechar las oportunidades comerciales quese presentaran y que todas las iniciativas “laterales”eran buenas.

Subyacen el debate público chileno dos aspectosde interés: i) un número representativo de la profesiónrechaza los aranceles diferenciados y sus efectos; y ii)se privilegia una política de apertura unilateral, porsobre otras opciones.

El propósito de este trabajo es exponer los fun-damentos y objetivos de la política comercial “lateral”seguida por Chile desde 1990 a la fecha. Para hacerlo,se analiza el aspecto relacionado con la apertura uni-lateral, fundamentando las opciones de política impul-sadas desde el advenimiento de la democracia en Chi-le.1 En particular, se intenta clarificar el papel que handesempeñado y desempeñan los acuerdos bilaterales enla política comercial de los gobiernos de la Concerta-ción de manera de contribuir a una mejor comprensiónde los objetivos perseguidos, que son económicos ypolíticos a la vez, e incorporar al debate la informaciónempírica, aplicable al caso de Chile, existente hastaahora sobre la materia.

1 Véase un análisis del período del Presidente Patricio Aylwin enSáez, Salazar y Vicuña, 1995.



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Las principales conclusiones que la teoría económicaentrega respecto de la política comercial señalan que,para un país pequeño como Chile, la apertura unilate-ral es la mejor política, ya que contribuye a una asig-nación de recursos más adecuada y, en consecuencia,maximiza el bienestar de la comunidad como un todo.Ha sido reconocido por economistas de distinta orien-tación política que la apertura unilateral aplicada porChile desde mediados de los años setenta contribuyóal acelerado crecimiento de sus exportaciones tanto tra-dicionales como no tradicionales, y a la vez a estimu-lar una mayor diversificación en términos de produc-tos y mercados de destino.2 No menos importante fueel papel que desempeñó el Estado en los años sesentay setenta en la creación de incentivos de distinta natu-raleza que contribuyeron a disminuir el riesgo del ne-gocio exportador y de esta manera a crear un procesoendógeno de desarrollo comercial.3

Los gobiernos de la Concertación han reconoci-do la validez de este argumento y han promovido yprofundizado la apertura unilateral. En efecto, en 1991los aranceles fueron reducidos de manera uniformedesde un 15 a un 11%, y recientemente el Congresoha aprobado una nueva disminución de 5 puntos por-centuales adicionales en un período de cinco años. Deesta manera, el arancel uniforme aplicable a las impor-taciones provenientes de países con los cuales Chile noha suscrito acuerdos de libre comercio será sólo de 6%,el más bajo de las últimas cuatro décadas.4

Sin embargo, la Concertación ha concentrado losavances en la apertura en áreas que afectan el comer-cio desde otras dimensiones: en particular, en el sec-tor de telecomunicaciones se promovió una ampliadesregulación y se introdujo mayor competencia, y enmateria financiera se amplió el ámbito de negocios,mejorando la supervisión bancaria, de seguros y valo-res. El sector privado ha comenzado a invertir en in-fraestructura pública. Finalmente, el proceso de pri-vatizaciones de empresas públicas ha continuado, cui-dando en particular la transparencia e interés del Esta-do en este proceso. En un área de tanta importanciacomo la propiedad intelectual, Chile se convirtió en1991 en el primer país latinoamericano en otorgar pro-tección a los productos farmacéuticos. Además, haratificado importantes tratados internacionales, comoel Convenio de París en 1991 y el Convenio interna-cional para la protección de variedades vegetales en1996. En materia de inversión extranjera ha suscritonumerosos acuerdos de promoción y protección deinversiones, dando una señal clara de la estabilidad desus políticas.

En síntesis, el proceso de apertura impulsado porlos gobiernos de la Concertación no puede ser evalua-do exclusivamente a través de los parámetros tradicio-nales del comercio (reducción de aranceles y elimina-ción de medidas no arancelarias), sino que debe enten-derse dentro del conjunto de elementos que conformanlas nuevas dimensiones de la política comercial.

IIEl papel de los acuerdos económicosy las opciones de política comercial

2 Véase, por ejemplo, Wisecarver (ed., 1992) y Meller (1996).3 Véanse los comentarios de Meller (1996) y los trabajos de Sáez(1994a y b).4 Debemos agregar que el régimen comercial chileno se caracterizapor la inexistencia de barreras no arancelarias y otros tipos demecanismos adicionales de protección (excepto para un número muyrestringido de productos agrícolas). Si consideramos los acuerdosvigentes, el arancel será sustancialmente menor.

IIIEl papel de los acuerdos económicos

1. ¿Qué papel han desempeñado los acuerdoseconómicos internacionales negociados porChile?

Los acuerdos económicos internacionales, multilate-rales, plurilaterales y bilaterales, han complementadoy completado la apertura unilateral en aquellos aspec-tos en que ésta no puede intervenir ni resolver.



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Esta aseveración se puede examinar a la luz delcaso concreto de un producto de exportación no tradi-cional “menor”: los ostiones frescos y congelados. Afines de la década de 1980, luego de importantes in-versiones realizadas en el Norte Chico de Chile, co-menzó el desarrollo de las exportaciones de ostiones.Este producto fue orientado en un 60 a 70% al merca-do francés. Sin embargo, en 1993, el Gobierno de Fran-cia decidió que los ostiones chilenos (y de otros oríge-nes) no eran similares a los franceses y estableció unrequisito de etiquetado y comercialización que exigíaque en el mercado francés sólo podían venderse como«coquille Saint-Jacques» los ostiones de la especiePecten. El resto, entre los que figuraba el productochileno, debía venderse como «pétoncle», que el con-sumidor francés asociaba con un producto de menorcalidad y precio. Esta clasificación “científica” afectóartificialmente las condiciones de competencia, produ-ciendo una protección encubierta en favor del produc-to francés, que mantuvo su posición de mercado, ycastigando al producto chileno.

El Gobierno de Chile, luego de gestiones diplo-máticas y de su sector privado que no prosperaron,recurrió al Organo de Solución de Diferencias de laOrganización Mundial del Comercio (OMC), basándo-se en el hecho de que esta regulación era una discri-minación arbitraria que pretendía proteger al produc-tor francés.

Aun cuando el caso se resolvió finalmente a tra-vés de una negociación directa que corrigió esta dis-torsión, la existencia de este mecanismo —obligatorio,independiente y vinculante— consagrado en la OMC

promovió una solución satisfactoria que las gestionesdiplomáticas de un país pequeño no lograron. Obvia-mente, éste no es el único ejemplo; se puede mencio-nar también el de las restricciones a las manzanas fres-cas impuestas por la Comunidad Económica Europeaen 1993, y el de las restricciones a las exportacionesde tabaco impuestas por los Estados Unidos en 1993,ambos resueltos en el contexto del antiguo AcuerdoGeneral sobre Aranceles Aduaneros y Comercio(GATT).5

2. ¿Qué enseñan estas experiencias?

En primer lugar, que el comercio internacional no tie-ne lugar en el vacío, sino que las posibilidades deaprovechar plenamente sus beneficios dependen nosólo de las políticas internas que adopte un país, sino

que muy fundamentalmente de las que adopten lospaíses con los cuales comercia.

En segundo lugar, que una de las principales fun-ciones de los acuerdos internacionales es la de corre-gir fallas de mercado que la apertura unilateral nopuede corregir. Con ellos se busca disminuir los cos-tos de transacción que enfrentan los agentes privadosal tomar decisiones de inversión. La literatura econó-mica ha definido los costos de transacción como “loscostos de medir el valor de los atributos de lo que seestá intercambiando y los costos de proteger derechosy vigilar y hacer valer acuerdos”.6 Como señaló Coase(1988): sin ‘el concepto de costos de transacción, queestá ampliamente ausente de la actual teoría económi-ca, es mi opinión que es imposible entender el funcio-namiento del sistema económico, analizar muchos desus problemas de manera útil, o tener una base paraestablecer políticas’.

Las relaciones económicas internacionales adole-cen, entre otros problemas, de asimetrías de informa-ción; imperfecciones de mercado e incertidumbres (porejemplo, desconocimiento de las condiciones de losmercados y de legislaciones que afecten el comercioy la estabilidad de los intercambios); falta de transpa-rencia; y existencia de incentivos permanentes paradesviarse de ciertos patrones de comportamiento (porejemplo, a través de la proliferación de presiones pro-teccionistas). Todos ellos elevan los costos de operaren los mercados internacionales.

Los acuerdos cumplen dos funciones esenciales.En primer lugar, contribuyen a una apertura comercialrecíproca que permite aprovechar las ganancias delcomercio. En este contexto, la teoría de los juegosentrega los fundamentos económicos para concertar laapertura comercial entre países. En efecto, este caso esun ejemplo simple de la aplicación del dilema del pri-sionero: el mundo ideal para un país A es lograr queB desmantele sus barreras comerciales y poder man-tener las propias; finalmente tanto A como B escogenmantener sus respectivas barreras, siendo éste el peorresultado para ambos en términos de bienestar. Lasnegociaciones comerciales de cualquier naturalezaabren oportunidades de cooperación permanentes unavez que los países han identificado sus estrategiasconjuntas preferidas, pero para poder construir esteespacio se necesitan mecanismos que identifiquen ycastiguen el “fraude”.

En segundo lugar, los acuerdos tienen la funciónde reducir los costos de transacción de las relacioneseconómicas internacionales, especialmente dada sumultidimensionalidad actual, ya que proveen un con-

5 Cabe reconocer que las soluciones alcanzadas no satisfacían cien-to por ciento las aspiraciones chilenas, pero sí han permitido queestas actividades mantengan un adecuado desempeño económico. 6 Véase otras definiciones en Dixit, 1996.



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junto de reglas aplicables a sus miembros que entre-gan estabilidad, estimulan la transparencia a través deobligaciones específicas y aseguran su cumplimientomediante instrumentos vinculantes que reducen losincentivos para desviarse de las reglas. A esta últimafunción Charles Kindleberger la ha denominado comola “provisión de servicios públicos de carácter inter-nacional”, por ser un “bien” necesario para la estabili-dad de las transacciones comerciales que de no existirnos llevaría a la situación que se vivió en los años trein-ta en el mundo.

Vemos así que los acuerdos internacionales pro-mueven el comercio a través de al menos dos meca-nismos: i) la eliminación y reglamentación de las ba-

rreras comerciales, proveyendo un marco de coopera-ción, y ii) la reducción de los costos de transacción.Ambos aspectos, así como los de carácter político, sonnormalmente ignorados en el debate público chilenosobre la racionalidad de la estrategia de los acuerdoscomerciales. Como señala Coase (1988) es necesario‘introducir costos de transacción positivos explícitos enel análisis económico para que podamos estudiar elmundo que existe’.

Ahora bien, si existe la OMC, que es una institu-ción multilateral en la que participan más de 130 paí-ses, ¿cuál es el interés de negociar acuerdos económi-cos bilaterales? La respuesta a este interrogante tieneelementos económicos y por cierto también políticos.

IVEl sistema multilateral de comercio

El sistema multilateral de comercio representado porla OMC es, desde el punto de vista de Chile, el foro denegociaciones económicas internacionales por excelen-cia, pues participan en él los principales países con losque Chile comercia.7 Desde luego, en este caso la op-ción de no ser miembro de la OMC no es una alternati-va viable. Una negociación en este ámbito representala mejor opción de Chile y la que brinda mayoresbeneficios por tener carácter multilateral, no involucrardesviación de comercio y reducir los costos de tran-sacción con un conjunto de socios comerciales queoperan bajo reglas comunes: Chile se beneficia de lasconcesiones económicas que se intercambian entre susmiembros, independientemente de su tamaño y pesorelativo y del nivel de desarrollo que ostenta. Sinembargo, ésta también es una institución con diversaslimitaciones e imperfecta. Algunas de sus imperfeccio-nes se derivan de su propio carácter multilateral.

La última ronda de negociaciones multilaterales,y por cierto la más importante de este siglo, fue ladenominada Ronda Uruguay del GATT (CEPAL, 1994).Esta ronda, que concluyó en diciembre de 1993, per-mitió que más de 120 países concluyeran un muyambicioso conjunto de acuerdos que vinculan a Chilecon el resto del mundo y dio un fuerte impulso a los

derechos y obligaciones que constituyen el sistema: enparticular, no discriminación, trato nacional y cláusu-la de nación más favorecida.

Sin embargo, las negociaciones fueron muy com-plejas, las más largas de la historia del GATT, y no es-tuvieron exentas de grandes dificultades. De hecho,debieron haber concluido originalmente en diciembrede 1990. Sin embargo, no fue así, y entre 1990 y 1993hubo gran incertidumbre respecto de qué ocurriría real-mente con el sistema multilateral de comercio que sedesarrolló, desde 1948, en torno del GATT. Académi-cos de diferentes orientaciones escribieron libros quehablaban de las guerras comerciales que vendrían en-tre los Estados Unidos, Japón y la Unión Europea(Thurow, 1991; Krugman, 1996 y Bhagwati, 1991).

Además, en este escenario muy incierto, EstadosUnidos dio un giro significativo en su política comer-cial: emprendió una política activa de negociacionescomerciales bilaterales (Israel 1985, Canadá 1989 yNAFTA en 1992). La Unión Europea, dejando atrás elenfoque aplicado desde la Segunda Guerra Mundial,negoció y suscribió el Tratado de Maastricht (1992),el más importante desde el Tratado de Roma, y conti-nuó con la incorporación de nuevos miembros(Frankel, 1997) en lo que algunos autores denomina-ron la “fortaleza europea”. Es importante recordar queel Consejo Económico del Asia-Pacífico (APEC) seconsolidó como foro económico regional para el Asia-Pacífico en estos años, especialmente en 1993 (cuadros1 y 2). Se ha estimado que un 90% de los miembros

7 La ausencia de la República Popular China y Rusia es un gravedefecto que debe ser corregido con rapidez.



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de la OMC pertenecen a algún tipo de acuerdo regional(Lawrence, 1996).

En América Latina, el Mercosur se transformó enla principal iniciativa de integración económica y la demayor alcance, y ha tenido grandes efectos sobre elcomercio hemisférico y el de Chile en particular, quepor cierto van más allá de los aspectos exclusivamen-te económicos.

Los resultados de la Ronda Uruguay fueron muysignificativos, reforzando y clarificando derechos yobligaciones en un número significativo de aspectos,logrando la incorporación de los sectores agrícola y detextiles y confecciones a las reglas multilaterales, yestableciendo el primer acuerdo multilateral sobre co-mercio de servicios y sobre aspectos de la propiedadintelectual relacionados con el comercio. La OMC hasuministrado un marco jurídico serio para la soluciónde diferencias.8 En efecto, desde la entrada en vigor de

la OMC y hasta el 27 de julio de 1998 se solicitó larealización de 141 consultas en el marco del Entendi-miento sobre Solución de Diferencias. Sin embargo,cabe reconocer que no se lograron todos los avancesque esperaban países como Chile —por ejemplo, en elacceso a mercados agrícolas o el desmantelamiento delAcuerdo Multifibras que distorsiona el comercio— yque existen aún espacios amplios para aplicar restric-ciones arbitrarias y encubiertas al comercio, así comovacíos en términos de disciplinas comerciales.

Así, la velocidad y profundidad de la aperturacomercial que se puede lograr en el plano multilaterales limitada, aunque su fortalecimiento y profundizaciónsigue siendo una prioridad para Chile.

En este panorama mundial de principios de losaños noventa, en el que existía la posibilidad cierta deentrar en un período de “desorden” económico inter-nacional, con conflictos entre las potencias económi-cas y la formación de bloques económicos excluyentes(el NAFTA, la Unión Europea, el Asia-Pacífico, elMercosur, etc.), y se percibía la menor capacidad de

CUADRO 1Principales acuerdos regionales, 1957-1996a

Africa/Medio Oriente Europa Las Américas Asia-Pacífico

1957 1957 Tratado de Roma.1960 1960 Asociación Europea. Asociación Latinoamericana

de libre Comercio (AELC). de Libre Comercio (ALALC).1965 Australia-Nueva Zelandia19701975 Comunidad Económica de 1978 Asociación de

los Estados de Africa Naciones del SudesteOccidental. Asiático (ASEAN).

1980 Conferencia Sudafricana. Asociación Latinoamericanade Integración (ALADI)

1985 1989 Unión Arabe del 1988 Acuerdo EE.UU.- 1985-1987 ASEAN seMaghreb. Canadá. se expande.

1990-1996 1991 Comunidad 1991 Area Económica 1991 Mercosur. 1992 Asociación RegionalEconómica de Africa. Europea (AELC+UE) 1992 NAFTA. del Asia Sudoriental.

1993 Tratado de Maastricht. 1996 Pacto Andino se 1993 Consejo Económicotransforma en Comunidad del Asia-Pacífico (APEC).Andina.

Fuente: Frankel (1997)

a Esta lista no es exhaustiva.

CUADRO 2Acuerdos regionales notificados a la Organización Mundialde Comercio por sus miembros(Número de miembros que notificaron)

1957-1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1991-1997

30 1 9 7 3 7 14 20 61

Fuente: OMC.

8 Véase entre otros Jackson (1997) y Petersman (1997).

1969 Pacto Andino.



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liderazgo de los Estados Unidos en materia comercial,Chile buscó una forma de “proteger” y profundizar elesquema de desarrollo adoptado en las dos últimasdécadas, caracterizado por su apertura económica y porun crecimiento estimulado por su comercio exterior.Esto, unido a consideraciones de política externa, ex-plica que el país buscara acuerdos económicos inter-nacionales como complemento de su política de aper-tura unilateral.

Así lo reconoció la propia OMC en su informesobre la política comercial de Chile elaborado en sep-tiembre de 1997, el que señala en parte: ‘El actualinterés de Chile por el regionalismo dimana de unaclara determinación de no quedar excluido de los sis-temas preferenciales que se están configurando, lo quelo llevaría a perder mercados, pero su intención pro-clamada de proceder a nuevas reducciones arancela-rias unilaterales es prueba de que mantiene al mismotiempo su compromiso de aplicar políticas de librecomercio basadas en el principio de nación más favo-recida…’9

Chile ha realizado los mayores esfuerzos, y habuscado insistentemente oportunidades de negociacióncon aquellos países o grupos de países con los que máscomercia (Estados Unidos, Mercosur, el Asia-Pacífi-co y la Unión Europea) y que son, asimismo, los quehan emprendido procesos de integración con repercu-siones económicas muy significativas;10 Chile ha tra-tado de asegurar y ampliar las oportunidades de nego-cios para su sector productivo y evitar marginarse oprotegerse del comercio internacional.

Afortunadamente, los escenarios más pesimistasno se han dado, hasta el momento, en la realidad: en1990-1996, el comercio internacional creció a una tasamedia de 6% anual, en circunstancias que el PIB mun-dial lo hizo en sólo 1.5% y las exportaciones de Chileen 11%. Además, estudios de la Organización de Co-operación y Desarrollo Económicos (OCDE) y de lapropia OMC han reconocido que la proliferación deacuerdos regionales ha sido un complemento de laapertura multilateral o, al menos, no la han afectadonegativamente.11

VLos acuerdos bilaterales vigentes y sus efectos

Para analizar los fundamentos que orientan la políticacomercial “lateral” que ha seguido Chile es pertinenteabordar cuatro preguntas distintas pero relacionadasentre sí: ¿Qué tipo de acuerdos se debe negociar? ¿Conqué países se debe negociar? ¿Qué objetivos se hanquerido alcanzar? ¿Cuál es la evaluación de los acuer-dos?

Al responder a estas preguntas, cabe señalar quelos acuerdos que se han negociado no resuelven todoslos problemas que se enfrentan. Tampoco son perfec-tos. En muchos aspectos han resultado insatisfactorios,lo que se ha querido subsanar con nuevas propuestaspara mejorarlos y profundizarlos. Sin embargo, losacuerdos actuales de hecho han avanzado en la direc-ción de promover el libre comercio (cuadro 3).

1. ¿Qué tipo de acuerdos se debe negociar?

La teoría económica no responde de manera satisfac-toria, o no ambigua, a esta pregunta. Dornbusch (1993)

señala que: ‘En el área de política comercial una bue-na dosis de sentido común debe llenar los vacíos de-jados por la ausencia de una teoría sólida, la cual –deexistir– debería proporcionar orientación’. En ese sen-tido, se dispone de criterios respecto a lo que no de-ben hacer los acuerdos comerciales: i) no deben des-viar comercio (criterio expuesto ya por Jacob Viner en1950), y ii) deben mantener el volumen de comerciode sus miembros respecto del resto del mundo y au-mentar el volumen de comercio entre sus miembros

9 Véase el resumen y conclusiones, en OMC (1997).

10 En efecto, si bien las ganancias comerciales del ingreso de Chileal NAFTA o de una negociación bilateral han sido estimadas en cifraspequeñas, nunca se ha estimado el impacto de que países cuyasexportaciones compiten con las chilenas alcanzaran un acceso pre-ferencial a ese mercado, como ocurre, desde luego, con los paísesque forman parte de la agrupación correspondiente y, también, conalgunas preferencias que se otorgan en el marco del Sistema Gene-ralizado de Preferencias (SGP) y a las que las exportaciones chilenasno tienen acceso. Algo similar podría ocurrir, asimismo, en el casode un acuerdo entre el Mercosur y la Unión Europea y de ésta conSudáfrica.11 En parte debido a que en el marco del sistema multilateral decomercio se han producido rondas de negociaciones al menos unavez por década. Véase OCDE (1995) y OMC (1995).



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(teorema de Kemp y Wan), es decir, no deben crearbarreras comerciales adicionales respecto de tercerospaíses: esta regla asegura que los acuerdos se traduz-can en un aumento del bienestar social.

Un segundo aspecto, no abordado por la teoríaeconómica, es cuál debe ser el contenido de la nego-ciación. Cuando Viner (1950) escribió el trabajo en quedistingue los efectos de creación y desviación de co-mercio (el cual ha servido de orientación para las in-vestigaciones), los acuerdos a los que se refería eranfundamentalmente de tipo arancelario y, en menormedida, no arancelario (cuotas, licencias, contingentes,prohibiciones, etc.). En el contexto actual, en cambio,

la agenda de negociaciones es mucho más amplia ycompleja y se refiere a la necesidad de negociar “to-dos los aspectos que afectan el comercio”. En estecontexto, desde la Ronda Tokio del GATT, en 1974-1979, se observa una clara tendencia a abordar nue-vos aspectos del comercio: barreras técnicas, comprasde gobierno, derechos antidumping, subsidios y dere-chos compensatorios. El Tratado de Roma, el NAFTA ylos resultados de la Ronda Uruguay fueron un pasoadelante al incorporar temas nuevos como servicios,propiedad intelectual, y algunos aspectos de las inver-siones. Menos exitosa ha sido la presión por incorpo-rar cuestiones relacionadas con el medio ambiente y

CUADRO 3Chile: Estado de situación de los acuerdos bilaterales

a ACE: Acuerdos de complementación económica.

Acuerdo

Con Canadá

Con México(ACE Nº 17)a

Con Venezuela(ACE Nº 23)

Con Colombia(ACE Nº 24)

Con Ecuador(ACE Nº 32)

Con Perú(ACE Nº 38)

Con Mercosur(ACE Nº 35)

Con Bolivia(ACE Nº 22)

Situación

Vigencia: 5 de julio de 1997.Programas de desgravación en marcha segúnprevisto; quedará concluido el año 2014.Se prevé el inicio de negociaciones de serviciosfinancieros en 1999.

Vigencia:1 de enero de 1992.Programa de desgravación completado.Próximamente será enviado al Congreso Nacionalel nuevo tratado, que incorpora nuevas áreas.Se prevé que en 1999 se iniciarán negociacionessobre servicios financieros, medidas antidumping ycompras de gobierno.

Vigencia: 1 de julio de 1993.Programa de desgravación quedará concluido el1 de enero de 1999.

Vigencia: 1 de enero de 1994.Programa de desgravación quedará concluido el1 de enero de 1999.

Vigencia: 1 de enero de 1995.Programa de desgravación quedará concluido el1 de enero del año 2000.

Vigencia: 1 de julio de 1998.Programa de desgravación en marcha, quedaráconcluido el 1 enero del año 2012.

Vigencia: 1 de octubre de 1996.Programa de desgravación en marcha, quedaráconcluido el 1 de enero del año 2014.Participación en estructura institucional delMercosur.

Vigencia: 6 de abril de 1993.

Cobertura

Comercio de bienes y servicios e inversiones.

Comercio de bienes.Nuevo tratado: servicios, inversiones, propiedadintelectual, obstáculos técnicos.Medidas sanitarias y fitosanitarias.Transporte aéreo.

Comercio de bienes.Contempla compromiso de ampliación delcomercio de servicios.

Comercio de bienes.Se inició negociación para incorporar el comerciode servicios e inversión.



Comercio de bienes.Integración física.Compromiso de negociación del comercio deservicios.

Acuerdo de Alcance Parcial que incluye un númeroespecífico de productos.Se ha propuesto ampliar este acuerdo paraincorporar más productos en él.



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los derechos laborales, aunque esos temas están muypresentes en la actual agenda de comercio.

Chile ha reconocido esta multidimensionalidad,promoviendo la incorporación de la mayor parte de losaspectos relacionados con el comercio en las negocia-ciones que lleva adelante, pero lo ha hecho con unabuena dosis de realismo. Así, el Tratado vigente conCanadá incorpora los más altos derechos y obligacio-nes existentes hasta hoy en acuerdos de libre comer-cio firmados por Chile en materia de servicios e inver-siones; pero no incorpora aspectos como propiedadintelectual, normas técnicas, medidas sanitarias yfitosanitarias, compras de gobierno y otros, porque alnegociar ambos países consideraron que las reglas dela OMC, junto a sus respectivas legislaciones, aborda-ban en forma satisfactoria estas materias.

Por otra parte, el Tratado que ha sido recientemen-te negociado con México sí los incorpora, porque enla relación bilateral con este país esas cuestiones sonrelevantes (los actuales problemas de acceso a Méxi-co tienen que ver con materias de esta índole, comoson las normas técnicas).

El realismo con que se ha enfocado esta estrate-gia también reconoce que no todos sus socios poten-ciales están interesados en ir más allá de lo logrado enla OMC respecto a la incorporación de todas las dimen-siones del comercio, o simplemente no están en con-diciones de hacerlo, por debilidades institucionales ode otra naturaleza.

2. ¿Con qué países se debe negociar?

La teoría económica ha sido incapaz de formular unaregla o recomendación simple en términos de bienes-tar social respecto de qué países se debe escoger comosocios para un acuerdo bilateral (Srinivasan, Whalleyy Wooton, 1993). Por ejemplo, se considera que elsocio principal de un país es un candidato natural: peroChile cuenta con varios “socios principales”, depen-diendo de la agregación que se haga. También se se-ñala que un país debe negociar con otros que tienenigual patrón de exportaciones o importaciones comouna manera de modificar la relación de precios delintercambio en su favor, pero para Chile eso es muypoco factible. La geografía desempeña un papel muyimportante en la elección de un socio comercial: lainformación empírica más reciente indica que dos paí-ses que mantienen una frontera común comercian un82% más que dos países similares que no compartenlímites. Asimismo, estas estimaciones muestran que un1% de aumento en la distancia reduce en un 0.6% el

comercio, obviamente siendo todo lo demás constante(Frankel, 1997).

La dimensión política, que es reconocida por laliteratura económica como importante para explicar laformación de acuerdos regionales, en el caso de Chileno ha estado ausente. En efecto, el Canciller Insulzaha señalado que “los acuerdos de complementación eintegración económica que hemos fomentado en losúltimos años, aunque tienen un carácter comercial,pueden llegar a tener implicancias en términos de in-crementar las condiciones de seguridad de Chile ennuestro entorno regional”. Estas palabras también es-tán respaldadas por los resultados de estudios empíri-cos que estiman las “externalidades de la seguridad”:hay mayores niveles de comercio entre países que sonaliados estratégicos que entre aquellos que se conside-ran o son adversarios (Mansfield, 1993).

La composición del comercio de Chile con Amé-rica Latina, que favorece la exportación de bienes conmayor valor agregado, los servicios y la inversión, asícomo los vínculos culturales e históricos existentes(reconocidos asimismo en la literatura económica comodeterminantes del comercio)12 y la dimensión políticaanotada, explican la prioridad que Chile ha asignado ala región latinoamericana en su política comercial.

3. ¿Qué objetivos se han querido alcanzar?

a) Acceso a mercadosLa política de negociación de acuerdos económi-

cos internacionales se ha encaminado, en primer lugar,a abrir los mercados externos para asegurar el mejordesarrollo de las exportaciones de Chile. La aperturaunilateral obviamente no tiene como contrapartidanecesaria una apertura de los mercados de los socioscomerciales de Chile. Por ejemplo, no tiene efectos enlas prácticas aduaneras de éstos ni en la forma en quese adoptan y administran las barreras técnicas, y noeliminan las prácticas restrictivas que aplican los paí-ses mediante la adopción de medidas antidumping. Envirtud de los acuerdos se puede lograr una aperturapreferencial, segura y predecible que facilite el desa-rrollo de proyectos en el campo exportador.

b) Asegurar las condiciones de acceso y la estabili-dad de las exportacionesAmérica Latina se ha caracterizado por condicio-

nes económicas y políticas comerciales inestables. La

12 Véase las estimaciones contenidas en Frankel (1997).



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apertura comercial en la década de 1990 ha sido nota-ble en todas las dimensiones del comercio. A travésde los acuerdos bilaterales se han podido resguardarestas condiciones. Los tres ejemplos siguientes ilustraneste punto. Desde 1997, Brasil, a raíz de sus dificulta-des financieras externas, ha venido aplicando medidasrestrictivas a sus importaciones, extendiéndolas a Chile,Bolivia y al resto de sus socios del Mercosur; dos deestas medidas —la restricción de los créditos para elfinanciamiento de las importaciones y la aplicación delicencias no automáticas para el ingreso de importacio-nes— se han aplicado a Chile, Bolivia y el resto de lossocios del Mercosur, con esquemas de operación ex-cepcionales que, sin derogar las medidas, permiten unamantención parcial de las corrientes de comercio. Porsu parte, México aumentó sus aranceles para los so-cios de la OMC después de 1993, pero no para Chile. YColombia, recientemente, quiso imponer restriccionesa las exportaciones de algunos productos textiles deChile en el marco de la OMC, pero en virtud del acuer-do bilateral esto no se hizo. Hay algunos casos, porejemplo respecto del Mercosur, que aún no se hanpodido resolver satisfactoriamente, pero existe el marcode trabajo para hacerlo.

c) Eliminar barreras al comercio que serían dífícilesde eliminar de otra maneraEl sistema multilateral de comercio tiene ciertas

reglas de negociación que pueden inhibir la capacidadde negociar de un país pequeño como Chile. En efec-to, la cláusula de nación más favorecida, que es un pilardel sistema por medio del cual Chile se ha beneficia-do de aperturas negociadas por otros países, es tam-bién un elemento limitante en cierta medida: al no sereste país un productor importante a nivel mundial deun determinado bien, sus espacios de negociación sonestrechos (regla del principal abastecedor y de interéssustancial).

Esto se puede ilustrar con un ejemplo concreto.En Chile existen actualmente tres compañías armadorasde automóviles: General Motors, Peugeot y Renault(esta última produce además algunas partes y piezas).El acuerdo Chile-México consagra la apertura de lasexportaciones de vehículos hacia ese mercado en con-diciones favorables, al margen de las disposiciones desu legislación automotriz: las reglas de origen sonmucho más sencillas que las del NAFTA y, desde 1996,el comercio entre ambos países está completamenteliberado. Las exportaciones chilenas de vehículosa México aumentaron de 7 500 dólares en 1995 a105 000 en 1996, pasaron a 33 millones de dólares en

1997 y llegaron a 29 millones en el primer semestre de1998. La eliminación de estas barreras no habría sidoposible para Chile en una negociación multilateral, por-que no es un productor relevante en el mercado mun-dial. La negociación bilateral estimuló una exportaciónque la apertura unilateral no había podido producir.

d) Avanzar en todas las dimensiones del comercioLas negociaciones de la Ronda Uruguay procu-

raron incorporar un número significativo de nuevasdimensiones a las reglas multilaterales vigentes desdela creación del GATT en 1947. Aun cuando los resulta-dos fueron muy notables, se observan varias debilida-des. La complejidad que se agrega a las negociacio-nes comerciales al incorporar más dimensiones y seréstas sensibles, refuerza la idea de que existen mejo-res perspectivas bilaterales de resolver satisfactoria-mente este tipo de dificultades.

En consecuencia, un primer objetivo es promovery proteger las inversiones de Chile en el exterior, lasexportaciones de servicios que normalmente se asociana éstas y las que no están asociadas a las inversiones.Así, por ejemplo, en el marco de estos acuerdos se hapodido avanzar y consolidar medidas para asegurar quelos armadores chilenos accedan sin restricciones a lascargas bilaterales, así como a aquéllas desde y haciaterceros países en materia de transporte marítimo.Recientemente, en el marco de las negociaciones delnuevo Tratado con México, se eliminó la restricciónindirecta sobre el transporte de vehículos que benefi-ciaba el transporte en buques mexicanos, otorgando asílas mismas condiciones a chilenos y mexicanos. Estacontroversia se había prolongado desde 1991.

Otro tema importante para Chile es la posibilidadde eliminar la aplicación de derechos antidumping.Este objetivo, muy difícil de alcanzar en el planomultilateral, se logró en la negociación con Canadá yse espera poder hacer lo mismo con México en unfuturo próximo. Tales avances constituyen en efectomedidas ejemplares para las negociaciones comercia-les hemisféricas en curso.

e) Proteger y estabilizar el acceso a los mercadosLa existencia de programas de preferencias uni-

laterales que discriminan contra algunas exportaciones;la implementación del NAFTA (o negociación de acuer-dos bilaterales por parte de los Estados Unidos) enpaíses cuyas exportaciones compiten con las de Chileen el mercado estadounidense; la negociación de acuer-dos de la Unión Europea con el Mercosur o con Sudá-frica, y la formación misma del Mercosur, son hechos



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que pueden ser muy desfavorables para las exportacio-nes de Chile por los efectos de desviación de comer-cio y la pérdida de posición competitiva en esos mer-cados. Chile busca evitar tales efectos resguardando,al menos, las mismas condiciones de acceso de las quedisfrutan sus competidores más directos.

f) Promover la exportación de bienes manufactura-dos y de serviciosLa composición del comercio de Chile con los

países latinoamericanos es distinta de la de su comer-cio con el resto del mundo. Las exportaciones chile-nas a la región incluyen productos de mayor valoragregado y precios más estables, y los acuerdos bilate-rales permiten aprovechar las economías de escala queofrece un mercado más amplio e incorporar más em-pleo, tecnología e innovación, elementos centrales deldesarrollo económico. Todo ello en la medida en quelas reglas de origen sean simples y estén orientadas ala creación y no a la desviación de comercio.

Otra de las características de los vínculos de Chilecon la región son las exportaciones de servicios. Lacomplejidad de las negociaciones en este rubro se re-duce significativamente en un medio en el que parti-cipa un menor número de países.

4. ¿Cuál es la evaluación de los acuerdos?

Para responder a esta pregunta se debe destacar, enprimer lugar, que el acceso preferencial a mercados decasi 500 millones de habitantes ha redundado en elincremento y la diversificación de las exportacioneschilenas (cuadro 4).

Los acuerdos tienen lugar en entornos macroeco-nómicos y de economía internacional que son un datode la realidad, pero cuyos efectos se busca amortiguar.Aun cuando el inicio de los años noventa se presenta-ba muy auspicioso en términos de crecimiento para lospaíses de la región, desde 1994 éstos han experimenta-do diversos problemas que han afectado su desempeñomacroeconómico. En efecto, cabe recordar el llamado“efecto tequila” de la crisis de México, los problemasde ajuste de las economías de Brasil y Argentina, y lainestabilidad política y económica prevaleciente en losúltimos años en Colombia, Venezuela y Ecuador.

Esto, unido a la evolución del tipo de cambio bi-lateral de Chile y estos países, explica por una parteque Chile no haya podido aprovechar todas las nue-vas opciones. Pero significa, por otra, que cuando sesupere esa coyuntura, que no ha estado vinculada a lacrisis asiática sino que a las reformas económicas

CUADRO 4Chile: Comercio e inversión, por acuerdos suscritos y en agenda de negociación(Millones de dólares)

Año Comunidad Mercosur México Canadá Estados Centro- Asia - Unión TotalesAndinaa b Unidos américac Pacíficod Europea

Exportaciones de bienes1990 304.6 652.0 57.7 56.2 1 469.2 12.9 2 159.8 3 279.8 8 580.31993 566.8 1 089.2 130.8 61.1 1 655.2 54.4 2 839.7 2 544.5 9 416.21997 1 118.8 1 863.1 376.3 131.0 2 710.5 96.9 5 629.0 4 146.6 17 024.8Importaciones de bienes1990 506.3 1 124.0 100.8 224.3 1 373.4 4.4 915.4 1 882.4 7 023.41993 454.7 1 761.0 209.7 203.1 2 477.4 19.4 1 853.8 2 312.3 10 629.61997 914.2 3 193.2 1 076.2 432.5 4 332.6 79.7 2 905.3 3 957.0 18 111.6Inversión extranjera directae

1990 1.5 6.1 – 252.9 270.9 – 56.7 328.7 1 320.41993 7.5 59.3 0.4 480.5 623.7 – 97.6 193.2 1 729.81997 26.6 94.7 9.9 678.8 913.4 – 181.8 2 181.0 5 041.2Inversión chilena directaf

1990 – 13.9 – – – – – – 15.91993 55.3 616.1 2.5 – – – – – 2 795.11997 1 014.7 3 545.8 18.0 – 75 – 30 – 4 730.9

Fuente: Elaborado a base de estadísticas de la Dirección de Estudios de DIRECON.

a Chile tiene algún tipo de Acuerdo de Complementación Económica (ACE) con todos los países miembros de ella (véase el cuadro 3).b Incluye cifras de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.c Incluye cifras de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua.d No incluye economías del APEC, excepto Estados Unidos, Canadá y México.e Materializada a través del D.L.600. No incluye cifras de Cap. XIV, mecanismo muy usado por países de la región latinoamericana.f Detectada.



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emprendidas, el país contará con un marco preferen-cial que sabrá aprovechar.

La actual crisis asiática también da algunas indi-caciones de cómo se ha comportado el comercio conlos países de esa región. Las exportaciones a aquelloscon los cuales hay acuerdos comerciales han crecido8% en los primeros seis meses de 1998, siendo que lasexportaciones totales al Asia-Pacífico han caído en un11.4%. Obviamente, el crecimiento señalado no pue-de atribuirse en 100% a la existencia de los acuerdossino que, en gran medida, a la forma en que ha impac-tado la crisis y a la composición del comercio con estossocios.13 Pero el dinamismo de dicho comercio indi-ca, de todos modos, la importancia de contar con unarelación privilegiada en estos mercados.

Las evaluaciones de las acuerdos vigentes con elMercosur, México, Colombia y Venezuela (ver Mellery Donoso, 1998, y Meller y Misraji, 1998), permitenser optimistas. Si se evalúan los efectos de desviacióny creación de comercio, criterio utilizado para medirel impacto de los acuerdos sobre el bienestar, los nú-meros indican que los primeros resultan muy peque-ños, siendo los segundos muy significativos en algu-nos sectores. Como se señaló más atrás, este criterioes limitado, pues se concentra en los efectos de la eli-minación de las barreras arancelarias y no toma encuenta otras dimensiones del comercio incluidas enestos acuerdos.14 En particular, no puede medir la re-ducción de los costos de transacción que se derivan dela mayor certeza y transparencia de los regímenes co-merciales vigentes en esos mercados, ni la expansióndel comercio vinculada al proceso de “inversión haciaafuera”.

Otro criterio utilizado por la teoría económica paraevaluar los acuerdos comerciales (Kemp y Wan, 1976)es el siguiente: cuando el comercio entre los miembrosde un acuerdo se expande y el de éstos con el resto delmundo se mantiene constante o se incrementa (no secrean obstáculos al comercio de terceros), existe unaumento de bienestar no ambiguo tanto para los miem-bros del acuerdo como para los no miembros. Si semira lo que ocurría antes de la crisis asiática en el co-mercio de Chile con sus socios comerciales y con elresto del mundo, se observa que en términos globalesel comercio chileno, tanto con aquellos países con los

que ha suscrito acuerdos como con el resto del mun-do, ha seguido expandiéndose.15

En cuanto a la composición de las exportacioneschilenas, los estudios indican que los acuerdos hanpromovido, o bien resguardado, las exportaciones debienes con mayor valor agregado. Esta ha sido una delas principales preocupaciones de los gobiernos de laConcertación. Pero el incremento de las exportacionescon mayor valor agregado también ha ido acompaña-do del aumento de las exportaciones tradicionales chi-lenas y de productos agrícolas que, en algunos casos,no se exportaban por diversas trabas que afectaban susposibilidades de acceso a los mercados externos (porejemplo, fitosanitarias).

La estimación del impacto económico de unacuerdo comercial es un ejercicio extremadamentecomplejo desde el punto de vista técnico y los resulta-dos que se alcanzan dependen mucho de los supues-tos con los que se elaboran.

Harrison, Rutherford y Tarr (1997) evalúan lasdistintas opciones de política comercial disponiblespara Chile y su impacto en el bienestar social medidoen términos de porcentaje anual del PIB (cuadro 5). Lasopciones responden a una estrategia “aditiva”, es de-cir, que da cuenta de cómo se afecta el bienestar so-cial a medida que se van incorporando nuevos acuer-dos. Las posibilidades evaluadas en el cuadro son:acuerdo con Mercosur; acuerdo con NAFTA; NAFTA másMercosur; NAFTA más Mercosur y Unión Europea;NAFTA más Mercosur, Unión Europea y resto deSudamérica, y por último, acuerdos con Canadá yMéxico más Mercosur, Unión Europea y resto deSudamérica. Además, los autores citados examinan elimpacto que tienen estas opciones de política si seexcluyen productos (por ejemplo, agrícolas sensibles)y si se rebaja el arancel de nación más favorecida des-de 11 a 6%.

Las principales conclusiones que emanan del cua-dro 5 pueden resumirse así: la mejor opción es inte-grar en los acuerdos a todos los productos —es decir,que no existan exclusiones—, política que ha estadoaplicando Chile. La mejor estrategia es suscribir acuer-dos con el mayor número de socios a fin de evitar loscostos provocados por la desviación de comercio; sepuede decir que esto es un respaldo a la estrategia deregionalismo abierto defendida por el Gobierno de Chi-

13 Cabe recordar que son las exportaciones de cobre y del sectorpesquero las que más inciden en la reducción de los montos expor-tados, por el efecto de la caída de los precios internacionales.14 Tampoco considera cuestiones tales como la existencia de econo-mías de escala (Pomfret, 1997).

15 Cabe reiterar que ésta es una conclusión respecto del conjuntodel comercio; no pretende ser una generalización a nivel de secto-res, en que la situación puede ser distinta. Véase una descripción demecanismos de evaluación de acuerdos regionales en McMillan(1993).



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le. Por otra parte, en un escenario como el descrito, ex-cluir a los Estados Unidos no tiene un impacto signi-ficativo en el bienestar. Sin embargo, si se considerala posibilidad de excluir productos, la presencia o au-sencia de los Estados Unidos es muy significativa.Finalmente, el cuadro indica que si sólo el acuerdo con

CUADRO 5Chile: Una estimación de las ganancias de bienestarderivadas de acuerdos comerciales(Porcentajes del PIB)

Cobertura de productos Mercosur Nafta Nafta Nafta, Mercosur Nafta, Mercosur, Canadá y México,y Mercosur y Unión Europea Unión Europea Mercosur,

y resto de Unión Europea ySudamérica resto de Sudamérica

Sin excepciones -0.43 1.04 1.48 5.24 8.4 8.16Con excepciones -0.43 1.04 1.48 2.02 2.48 0.44Con excepciones y arancel de 6% 0.35 1.70 2.01 2.29 2.66 0.87Sólo exclusión de prod. agrícolasen acuerdo con la Unión Europea -0.43 1.04 1.48 2.02 5.48 3.90Sólo exclusión de prod. agrícolasen acuerdo con la Unión Europeay 6% de arancel 0.35 1.70 2.01 2.29 5.71 4.44

Fuente: Harrison, Rutherford y Tarr (1997).

la Unión Europea excluye productos agrícolas, el efec-to en el bienestar es mayor que en la opción en la cualtodos los acuerdos excluyen este tipo de productos, porla importancia que en un acuerdo bilateral con losEstados Unidos tienen para Chile los productos agrí-colas no cereales.

VIConclusiones

En este artículo se han examinado los fundamentos, losobjetivos y los resultados de la política comercial“lateral” adoptada por Chile a partir de la década de1990. Las críticas que se han formulado a esta estrate-gia se basan en un análisis limitado de los fundamen-tos teóricos del comercio internacional. Aquí se argu-menta que para evaluar la racionalidad económica ypolítica de esta estrategia es importante ampliar losconceptos económicos, reconociendo la complemen-tariedad que existe entre las opciones disponibles eincorporando el análisis de la teoría de los juegos, laexistencia de economías de escala, los costos de tran-

sacción que se enfrentan en el funcionamiento de losmercados internacionales, y también elementos de po-lítica exterior.

Esta estrategia multidimensional ha tenido comoobjetivo superar los problemas anotados anteriormen-te y estimular las actividades económicas más dinámi-cas que han caracterizado a la economía chilena du-rante los años noventa: las exportaciones con mayorvalor agregado, de servicios y de capitales.

Si se aplican parámetros tradicionales de evalua-ción, los resultados obtenidos no acusan efectos nega-tivos y sí se observan efectos positivos.

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LA REESTRUCTURACION EN LA INDUSTRIA: LOS CASOS DE CHILE, MEXICO Y VENEZUELA • CARLA MACARIO

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A B R I L 1 9 9 9

La reestructuración en laindustria: los casos de

Chile, México y Venezuela

Carla Macario

División de DesarrolloProductivo y Empresarial,CEPAL

Las economías de América Latina experimentaron importantestransformaciones en años recientes. Aunque ha habido muchosestudios sobre los cambios macroeconómicos que han tenidolugar en la región, son relativamente escasos los referidos a loscambios microeconómicos. Este artículo aporta antecedentesacerca de cómo responden las empresas a circunstanciasnuevas. La investigación en empresas manufactureras latinoa-mericanas demuestra que el nuevo entorno económico ha mo-dificado el comportamiento de las empresas. Las empresasinnovadoras han adoptado comportamientos flexibles y estánmejorando su capacidad de producción y comercialización, yhan introducido cambios importantes en materia de integra-ción vertical, abastecimiento de insumos, innovación tecnoló-gica, sistemas de incentivos salariales y técnicas de gestión,capacitación, subcontratación, distribución y venta al detalle.Al menos para los fabricantes más innovadores de bienes deconsumo, la esencia del negocio no es ya la producción, sinouna combinación de fabricación y distribución de este tipo debienes, muchas veces agregando a los propios otros productosnacionales e importados. Las empresas tienen así más probabi-lidades de aumentar sus ganancias junto con defender su par-ticipación de mercado. Por último, la investigación mostrótambién que cuando la incertidumbre rodea a la política eco-nómica, la inversión de las empresas disminuye considera-blemente. Esa incertidumbre hace que muchas de ellas nocambien o que lo hagan con lentitud, y tiene un doble efectonegativo en las decisiones de modernización de los empresa-rios: éstos tienen dudas tanto de lo que deben hacer, como dela sustentabilidad de la política económica. Por lo tanto, es im-portante que la política se traduzca en programas para estimu-lar el mejoramiento de las empresas. Al mismo tiempo, debedestacarse que la función más importante de la política es la decrear un clima económico estable en el que las empresas pue-dan planificar la inversión de largo plazo.




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La autora agradece a Ricardo Bielschowsky, Jorge Katz y JosephRamos los valiosos comentarios que llevaron a la preparación deeste artículo. La investigación básica se efectuó en virtud del Pro-yecto CEPAL/PNUD sobre Innovación y Competitividad; las entrevis-tas fueron realizadas por Wilson Peres y Martine Guerguil, funcio-narios de la CEPAL, y por la autora.

IIntroducción

Los países de América Latina han sufrido importantestransformaciones en los últimos años. Ha habido cam-bios radicales en sus políticas macroeconómicas y decomercio y en el entorno económico general, así comoen materias relacionadas con la intervención del Esta-do y el marco regulatorio. A todo ello se suma una cre-ciente globalización de los mercados mundiales. Comoresultado, se han registrado cambios importantes en elplano macroeconómico y en la forma de inserción delas economías de la región en la economía mundial,así como en el comportamiento de las empresas.

Aunque se ha escrito mucho sobre los cambiosmacroeconómicos ocurridos en América Latina, son re-lativamente escasos los estudios que tratan de los cam-bios microeconómicos. Uno de los primeros de estosestudios analizaba cómo las empresas chilenas se adap-taron a esos cambios durante el decenio de 1970 y prin-cipios del de 1980 (Corbo y Sánchez, 1984). Más re-cientemente, y habiéndose llegado a cierto consenso enla mayoría de los países respecto de las políticasmacroeconómicas que deberían adoptarse para lograrla estabilidad en el largo plazo, ha habido un interéscreciente en investigar las modificaciones en el com-portamiento de las empresas manufactureras y la formaen que se están adaptando al nuevo entorno económi-co (Baumann, 1994; Bielschowsky, 1994; Castillo,Dini y Maggi, 1994 y Katz y Burachik, 1997).

Este artículo presenta los resultados de una inves-tigación sobre las estrategias de las empresas manufac-tureras y sus cambios como consecuencia de la libe-ralización, la globalización y la transformación delmedio económico en que operan. Las principales pre-guntas que se planteó esta investigación fueron: ¿Es-tán cambiando sus estrategias las empresas del sectortradicional manufacturero de bienes de consumo, o si-guen funcionando en general como hace 20 años? ¿Quétan determinante es la influencia de los acontecimien-tos macroeconómicos en los microeconómicos, y cuál

es el margen de las empresas para el comportamientoindividual? Si el comportamiento de las empresas tra-dicionales fabricantes de bienes de consumo está cam-biando, ¿cuáles son las áreas más importantes en quedicho cambio se está verificando? ¿Cuáles son las es-trategias de las empresas del sector que van a la van-guardia del proceso de modernización en la región?

La investigación se llevó a cabo en empresas tra-dicionales medianas y grandes que fabrican bienes deconsumo, en Chile, México y Venezuela. Desde elprincipio, se decidió concentrarse en tales empresas porconsiderarse que estaban entre las más representativasde las empresas manufactureras medianas y grandesque podían encontrarse en los tres países. Los secto-res incluidos abarcaban una amplia gama de industrias,pero las empresas de vestuario parecieron las más idó-neas para comparar comportamientos de industrias si-milares entre los países, porque pertenecen a una acti-vidad establecida hace varias décadas, no sólo en lospaíses incluidos en el estudio, sino que también en losdemás países latinoamericanos. Además, era interesan-te estudiar esta industria porque estaba fuertementeexpuesta a la competencia de las importaciones y porel impacto de la globalización en la industria mundialdel vestuario.

El estudio incluyó más de 40 empresas del ves-tuario, aunque sólo se logró información comparablepara 38;1 de modo que las conclusiones presentadas eneste artículo están inferidas fundamentalmente deempresas de este rubro.2 Las entrevistas a ejecutivosde las empresas se complementaron con cuestionariosabiertos, visitas a las plantas, y reuniones con repre-sentantes de asociaciones industriales, expertos indus-triales y funcionarios de gobierno. Se escogieron lasempresas procurando diversidad, pero la muestra noalcanza a ser representativa. La mayor parte de lasentrevistas se realizaron en 1993, aunque algunas sehicieron en 1994 y 1995. En algunos casos, las entre-vistas iniciales se complementaron con visitas de se-

1 Véase Macario (1998a).2 No obstante, parece ser válida para otras empresas tradicionalesproductoras de bienes de consumo, como las del cuero y el calzado(véase Macario, 1998b).



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guimiento para obtener una mejor perspectiva de loscambios en la empresa a través del tiempo.

Este artículo describe en la sección siguiente lasprincipales características del comportamiento de lasempresas tradicionales productoras de bienes de con-sumo en el esquema de sustitución de importaciones,basándose parcialmente en las entrevistas con ejecuti-vos de las empresas, a los que se les preguntó sobre lahistoria de sus empresas (sección II). Luego presentalos principales resultados de la investigación en rela-ción con el comportamiento de una empresa tradicio-nal manufacturera de bienes de consumo en proceso

de modernización (sección III), y finalmente entregalas conclusiones más relevantes (sección IV).

Por último, una advertencia: aunque hay muchasdefiniciones e indicadores para medir la competiti-vidad, en este artículo el concepto “competitivo” se usacomo sinónimo de “modernizador”: cuando una em-presa se define como competitiva, debe entendersecomo una empresa innovadora, que se esfuerza porcambiar y sobrevivir, que trata de encontrar las formasmás adecuadas para adaptarse al nuevo entorno y que,como resultado, gana participación de mercado.

IIEl comportamiento de las empresas en elesquema de sustitución de importaciones

¿Cuáles son las estrategias principales de una empre-sa que fabrica bienes de consumo bajo el esquema desustitución de importaciones? En esta sección se intentacontestar esta pregunta, describiendo las característi-cas principales de la evolución de una empresa repre-sentativa.

La típica empresa entrevistada para este estudioes de tipo familiar, fundada como un pequeño taller ensectores como los del vestuario o del calzado o en unapequeña planta de moldeado de metales. Este peque-ño taller se expandió lentamente, comprando nuevoequipo, trasladándose a nuevas dependencias y llegan-do a convertirse en empresa manufacturera.

La transición de taller a planta manufacturera fuea menudo bastante difícil y riesgosa, frente a la com-petencia de muchos otros talleres similares. Por logeneral no existía apoyo financiero para las empresaspequeñas, de modo que uno de los factores críticos deesta transición era la capacidad de acumular recursosfinancieros suficientes para expandirse. De ahí quemuy pocos talleres lograran transformarse en empre-sas manufactureras, a menos que los empresarios lo-graran obtener fondos suficientes, muchas veces gra-cias al apoyo familiar, al cabildeo en oficinas guber-namentales o a la pura suerte.

Por lo general la producción se organizaba demanera similar que en el taller, evolucionando lenta-mente a un patrón basado en sus líneas generales enla organización del trabajo en plantas de países indus-trializados.

El diseño de la planta con frecuencia lo hacía elpropio empresario. La empresa fabricaba una ampliagama de productos de diseño y estándares de calidadpoco sofisticados. Esto bastaba para satisfacer a unagran masa de consumidores que sólo recientementecomenzaban a tener acceso a bienes manufacturadosy que, por ello, no eran muy exigentes.

La administración recaía por lo general en losmiembros de la familia y no se ajustaba a criteriosprofesionales. Los trabajadores productivos recibíansalarios fijos o, en algunos casos, salario por pieza, sinrequisitos de calidad estrictos. Las empresas no dabancapacitación.

La mayor parte de las operaciones de producciónse hacían internamente en la empresa. La subcon-tratación era muy poco frecuente y sólo se utilizabapara operaciones específicas que fueran muy comple-jas de llevar a cabo en la propia planta o para satisfa-cer aumentos inesperados de la demanda.

Por lo general, los insumos se manufacturaban enel país, dadas las políticas prevalecientes de sustituciónde importaciones y los costos y largos plazos implíci-tos en la importación. Las empresas más grandes ten-dían a integrarse verticalmente, fabricando insumospara su propio uso, así como para la venta a otrasempresas locales. Había un poderoso incentivo paraque las empresas se integraran tanto como fuera posi-ble, ya que las que vendían bienes intermedios erancompetidoras en el mercado de productos finales.

La mayoría de los bienes producidos se vendíanen el mercado interno. Por lo general, era difícil para



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los productores de bienes de consumo exportar en for-ma regular, debido a una combinación de factorescomo el sesgo antiexportador derivado de los altosaranceles y de las barreras no arancelarias; el bajo nivelrelativo del tipo de cambio prevaleciente en la mayo-ría de los países durante casi todo el período de susti-tución de importaciones, y los costos excesivos deltransporte dentro de la región.

Las barreras arancelarias y no arancelarias deotros países latinoamericanos que podrían haber sidolos mercados más atractivos, contribuían también arestarle incentivos a la exportación. El proteccionismoy los costos de transporte hacían difícil exportar a lospaíses industrializados.

En su mayoría, las empresas exportaban en for-ma ocasional a países vecinos, especialmente a aque-llos con un menor grado de desarrollo industrial. Lasexportaciones eran contracíclicas, aumentando cuandocaía la demanda interna o cuando se depreciaba el tipode cambio. Los productos que se exportaban eran losmismos que las empresas vendían en el mercado lo-cal. El régimen de incentivos alentaba a la mayoría delas empresas de bienes de consumo a especializarse enla manufactura para el mercado interno, protegidas delas presiones de la competencia externa.

Cuando habían logrado superar las restriccionesfinancieras iniciales y habían alcanzado un cierto um-bral de producción, las empresas lograban acceder conrelativa facilidad al apoyo financiero del gobierno, queotorgaba créditos a bajas tasas de interés, a menudosubvencionadas. Esto les permitía seguir expandiéndo-se. Una vez que las empresas llegaban a esta etapa, laspresiones para aumentar la productividad no eran tanfuertes como en la etapa anterior.

Además, cuando la empresa había establecido unaplanta de producción de una escala apropiada para ladimensión del mercado interno, se reducían conside-rablemente las presiones competitivas de empresas lo-cales similares. El tamaño reducido del mercado inter-no permitía a menudo que fuera controlado por unpequeño número de empresas cuyo comportamiento secaracterizaba por la colaboración, dividiéndose entre

ellas las participaciones de mercado, que permanecíanbastante estables en el tiempo.

Así, una vez que la empresa alcanzaba una esca-la de producción mínima y una determinada participa-ción en el mercado interno, el fabricante típico de bie-nes de consumo llegaba a una suerte de meseta. A laempresa le era perfectamente posible seguir funcionan-do de esa manera; con un estilo familiar de adminis-tración no había presiones importantes para que laempresa siguiera evolucionando, y su entorno llegabaa ser bastante estable y seguro.

Al traspasar un determinado umbral, la falta depresiones competitivas repercutía en la forma en quese organizaba la producción. De ahí que, mientras laproducción se organizara siguiendo a grandes rasgoslos patrones de los países industrializados, las empre-sas no necesitaban continuar introduciendo cambiospara mejorar la productividad y la calidad.

El modelo de desarrollo basado en la sustituciónde importaciones permitió a la región crear un sectormanufacturero. Sin él, la mayoría de los países hoytendrían una cantidad mucho menor de empresas in-dustriales. Este modelo proporcionó las condiciones deaprendizaje y evolución que hicieron posible transfor-mar el taller en empresa manufacturera. Contribuyótambién a moldear a varias generaciones de inmigran-tes rurales, transformándolos en trabajadores de la pro-ducción industrial. A mayor abundamiento, una parteimportante de los bienes manufacturados que hoy ex-porta la región proviene de empresas que existen gra-cias a las políticas de sustitución de importaciones. Sinembargo, hacia el decenio de 1960 este modelo llegóa ser un impedimento para el desarrollo de los paíseslatinoamericanos (CEPAL, 1994).

Entre mediados de los años ochenta y fines de losnoventa, la mayoría de los países de la región trans-formaron significativamente las políticas macroeconó-micas y de comercio, así como la mayor parte delmarco regulatorio. Estos cambios tuvieron un impac-to considerable en las empresas, al modificar el esque-ma al que estaban habituadas y someterlas a las fuer-tes presiones competitivas de las importaciones.



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1. Influencia de las políticas macroeconómicas ycomerciales

¿Cómo influyen las políticas macroeconómicas y co-merciales en el comportamiento de las empresas? Paraevaluar esta influencia es útil examinar las diferenciasen el comportamiento de empresas de Chile, Méxicoy Venezuela, y su evolución en cada país.

La mayoría de las empresas chilenas mantuvo susniveles de producción o los aumentó durante el año queprecedió a las entrevistas. Esto fue fruto de la estabi-lidad macroeconómica general y el crecimiento soste-nido de Chile. También se debió al hecho de que lasempresas que habían logrado sobrevivir al choque dela reestructuración industrial de fines de los años se-tenta y comienzos de los ochenta eran relativamentesólidas, aun bajo condiciones de fuerte competencia delas importaciones.

Las empresas mexicanas tuvieron dos tipos decomportamiento. La mayoría había visto caer su pro-ducción hasta en 30% como consecuencia de la bajatasa de crecimiento de la economía mexicana hasta1993 y la creciente penetración de las importaciones.Aun así, varias empresas que habían invertido vigoro-samente en modernización, o que exportaban, habíanaumentado su producción.

En contraste, la producción de la mayoría de lasempresas venezolanas había tenido una fuerte caídadebido a la importante disminución de la demanda porla incertidumbre política de la última parte de 1992 yla fuerte competencia de las importaciones.

Los cambios macroeconómicos parecen haber lle-gado a ser más importantes para las empresas manu-factureras después de la liberalización del comercio.Por ejemplo, una apreciación del tipo de cambio setraduce en un aumento considerable de la competen-cia de las importaciones en un período muy corto detiempo.

Otra comprobación del impacto de las tendenciasmacroeconómicas en el comportamiento de las empre-sas es la evolución de las exportaciones de las empre-

sas chilenas. Mientras en 1990 varias de las empresasinvestigadas en este país pertenecían a una categoríaque podríamos denominar de “exportación moderada”y exportaban por lo regular entre el 5% y el 10% desu producción, en 1992 ya no quedaban empresas deeste tipo en Chile: o habían desertado del mercado deexportación o habían aumentado significativamente suesfuerzo exportador y el porcentaje de su producciónque exportaban. El crecimiento de la demanda inter-na, combinado con la apreciación del tipo de cambio,polarizó el comportamiento exportador de las empre-sas, impulsando a la mayoría a concentrarse exclusi-vamente en el mercado interno; las que quisieron se-guir exportando debieron especializarse crecientementeen el mercado de exportación. Esto se ilustra por elhecho de que mientras entre las empresas chilenasentrevistadas en ciertos sectores el número de exporta-doras decreció al apreciarse el tipo de cambio, lasexportaciones medias de las empresas que exportabanhabitualmente aumentó del 15.6% de su producción en1990 al 44% en 1992.

El hecho de que en la producción de las empre-sas influyeran acontecimientos macroeconómicosmuestra la gravitación del entorno macroeconómico enel comportamiento de las empresas.

De la misma forma, hay una vinculación claraentre el comportamiento exportador y el grado de aper-tura de la economía: ninguna de las empresas entre-vistadas en Venezuela estaba exportando en el momen-to de las entrevistas (marzo de 1993); sí lo hacían em-presas de Chile y muchas más de México. Estos dospaíses habían liberalizado su comercio antes que Vene-zuela y sabían que no habría un retroceso en la políti-ca. Venezuela, en cambio, había liberalizado su comer-cio sólo a fines del decenio de 1980 pero, en el mo-mento de las entrevistas, se suscitaban serias dudassobre la continuación de esta política. Los aconteci-mientos que tuvieron lugar en Venezuela con posterio-ridad confirmaron la validez de esta apreciación.

La fuerte influencia de las políticas macroeconó-micas y de comercio en el comportamiento de las

IIIEl comportamiento de las empresasen los años noventa: Principales resultadosde la investigación



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empresas significa que las consecuencias de esas polí-ticas deben ser evaluadas con mucho cuidado. Asimis-mo, es preciso tener presentes los efectos en el com-portamiento de las empresas de la incertidumbre so-bre la política económica, como sucedió en Venezue-la a partir de 1993.

2. Margen para el comportamiento microeco-nómico

No obstante, pese a la importante influencia del entornoeconómico sobre las empresas, la investigación mues-tra que hay margen para la estrategia empresarial: notodas las empresas chilenas estudiadas eran moderni-zantes ni todas las venezolanas les iban a la zaga.

Algunas empresas lograron competir a pesar deun ambiente adverso y de pertenecer a un subsector confuerte competencia de las importaciones. Como ejem-plo destacan dos empresas venezolanas que estuvierondispuestas a seguir invirtiendo, capacitando a su per-sonal y buscando nuevas estrategias de sobrevivencia,mientras la mayoría de las empresas de ese país veíancaer su producción y su participación de mercado de-bido a la recesión y a la competencia de las importa-ciones. Estas empresas modernizantes habían aposta-do a sobrevivir y estaban emprendiendo una estrate-gia activa de modernización para llegar a ser compe-titivas.

Otro ejemplo es el de varias industrias mexicanasque, como las de vestuario y del calzado, enfrentabanuna competencia particularmente fuerte de las impor-taciones. Mientras muchas empresas de estas industriascerraron, varias sobrevivían bastante bien, gracias a susesfuerzos por adaptarse al nuevo entorno.

Deberían investigarse más a fondo las estrategiasde las distintas empresas y su capacidad de aprender yadaptarse a nuevos entornos. Hay mucho que apren-der de ellas, y saber más de sus estrategias sería deutilidad para el diseño de políticas. También deberíaintentarse proveer a la teoría económica de un marcoteórico más sólido para analizar el alcance del com-portamiento microeconómico (Nelson, 1991).

3. Cambios en el comportamiento de las empre-sas

La descripción del comportamiento general de unaempresa manufacturera en un régimen de sustituciónde importaciones calza muy bien con el de algunasempresas de hoy. No obstante, la investigación llevóa concluir que el comportamiento de muchas empre-sas está sufriendo cambios significativos.

Las entrevistas con ejecutivos de las empresas yrepresentantes del sector privado mostró que el ambien-te empresarial es muy dinámico y que se están regis-trando cambios. Es posible que estén ocurriendo mu-chas más transformaciones que las que se pueden per-cibir a nivel global, en parte porque algunas son toda-vía incipientes y muchas han tomado direccionesopuestas.

Para sobrevivir, las empresas manufactureras sehan visto obligadas a adaptarse a su nuevo entorno.Esto ha requerido significativas inversiones, que pue-den ser de muy alto costo por la disponibilidad limita-da de financiamiento de largo plazo y por las altas tasasde interés que han prevalecido en la región, especial-mente bajo políticas de estabilización.

De acuerdo con la información recolectada en estainvestigación, ¿cuáles son los cambios actuales en lasempresas manufactureras de bienes de consumo enChile, México y Venezuela? Para responder, primerodescribiremos el comportamiento de la mayoría de lasempresas modernizantes para luego centrar la atenciónen algunas áreas específicas donde ha habido cambiosmayores.

Las empresas modernizantes se están especiali-zando: reducen el número de líneas de producción, ya la vez aumentan el número de productos dentro delas líneas que mantienen. Están achicando el tamañode los lotes y el tiempo que les toma producirlos. Es-tán también disminuyendo inventarios, especialmentelos de bienes finales.

Para lograr sus propósitos, están modificando sudiseño de planta, siguiendo el consejo de consultoresexternos que ellas mismas contratan o que contactan através de compañías extranjeras, tales como clientes oempresas licenciatarias. Los cambios en el diseño deplanta ya no se conciben como duraderos; más bien seaplican con flexibilidad y hay disposición a adap-tarlos regularmente según los requerimientos de lademanda.

Los cambios en el diseño de planta tienen por ob-jetivo facilitar el flujo de la producción y mejorar elcontrol de calidad. La inclusión de controles automá-ticos de flujo permite a la empresa tener informaciónprecisa sobre la productividad de un trabajador indivi-dual y detectar con rapidez los cuellos de botella.

Las plantas que se están modernizando másexitosamente son las que han sido capaces de aplicarestándares de producción y metas de eficiencia deacuerdo con los procedimientos fordistas. Esto les hapermitido aumentar enormemente la productividad. Lasrutinas de producción se han modificado también para



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incluir más puntos de control de calidad y, en la ma-yoría de las plantas avanzadas, para aumentar la res-ponsabilidad del trabajador individual en lo que tocaa estándares de calidad. En lo que respecta a determi-nar si la especialización flexible y la mayor autonomíade los trabajadores están reemplazando a los procedi-mientos fordistas, la investigación confirma lo reseña-do en otro estudio de casos en la industria brasileñadel calzado que sugiere que más importante que loslímites son las conexiones entre la especializaciónflexible y el fordismo (Schmitz, 1995).

La calidad se ha elevado sustancialmente graciasa un importante mejoramiento de la capacidad de di-seño a medida que se contrata personal profesional yse instalan equipos automatizados.

El deseo de mejorar la calidad y de alcanzar metasde eficiencia ha llevado a las empresas a modificar sussistemas salariales. Los cambios puestos en vigor paraeste propósito y que se describen a continuación mues-tran que ellas buscan sistemas de remuneración que seajusten a sus necesidades de elevar los estándares deproductividad y calidad.

Las modificaciones en la organización de la pro-ducción y en los sistemas de remuneraciones se acom-pañan con cambios en los métodos de administración,a medida que las empresas pasan de una administra-ción de estilo familiar, a una basada en criterios pro-fesionales. Estos cambios responden a un mediocrecientemente competitivo, pero a menudo coincidencon una transición generacional en la propiedad.

Las áreas en que se están verificando los cambiosmás importantes son las que se señalan a continuación.

a) Integración verticalIlustrativo de los cambios en las políticas macro-

económicas y de comercio que se han traducido encambios a nivel microeconómico, es el grado de inte-gración vertical dentro de las empresas. Bajo las polí-ticas de sustitución de importaciones era ventajoso unalto grado de integración vertical porque las empresasque vendían bienes intermedios tenían un apreciablepoder en el mercado, especialmente cuando vendían aempresas rivales en el mercado de bienes finales. Sinembargo, éste ya no es el caso, por el aumento de lasopciones de abastecimiento de insumos desde fuera delpaís, fruto de la liberalización del comercio.

En efecto, las entrevistas en plantas integradasverticalmente mostraron que, en muchas industrias, unalto nivel de integración vertical, lejos de ser un acti-vo, representa hoy una desventaja para las empresas,en la medida en que restringe su flexibilidad de abas-

tecimiento. En muchas ocasiones, los gerentes a cargode la producción de bienes finales se quejaron de te-ner que usar insumos de la misma empresa, obligaciónque restringía las posibilidades de comprar una varie-dad de insumos de bajo costo en un período de tiem-po razonable. En la mayoría de los casos, no sólo eramás barato comprar insumos externos, sino que lasdemoras de abastecimiento se reducían. Cada una delas empresas integradas verticalmente afirmaba queestaba utilizando proporciones cada vez menores deinsumos producidos en la misma empresa.

Las plantas que fabricaban bienes intermedios nocompetitivos han sido particular y severamente afec-tadas, ya que no sólo ha disminuido la producción deinsumos para las plantas de la misma empresa, sino quela demanda de sus bienes por parte de otras empresasdel país se ha desplomado. Frecuentemente, a menosque produzcan un insumo muy competitivo, las plan-tas integradas verticalmente son un obstáculo a la fle-xibilidad que necesitan las empresas para funcionar yser capaces de responder a cambios rápidos de la de-manda.

Algunas empresas han empezado a enfrentar esteproblema estableciendo empresas diferentes dentro deun conglomerado y disminuyendo la obligación decomprar insumos en las plantas relacionadas. En mu-chos casos, la evolución hacia la desintegración verti-cal ha ido más allá, con empresas separadas y de pro-piedad distinta. Esto permite especializarse en segmen-tos distintos de la secuencia productiva, obteniendoeconomías de escala.

b) Utilización de insumos importadosJunto con reducirse la integración vertical ha ha-

bido un importante cambio en el abastecimiento deinsumos, dado el uso creciente de insumos importadosen empresas de los tres países. Esto era algo que sepodía esperar luego de los procesos de liberalizacióndel comercio combinados con la apreciación cambiaria.En los tres países, las empresas consideradas aumen-taron el uso de insumos importados en los tres añosanteriores.

Las empresas chilenas usaban porcentajes másaltos de insumos importados que sus contrapartes me-xicanas y venezolanas, lo que se debe a que la libera-lización del comercio empezó en Chile antes que enlos otros dos países. También es consecuencia del pe-queño tamaño de la economía, que limita la variedadde insumos fabricados internamente.

Para las empresas que no estaban integradas ver-ticalmente, la liberalización del comercio fue una opor-



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tunidad para comprar una mayor variedad de insumos,frecuentemente de mejor calidad y de menor costo. Eluso de insumos importados ha tenido gran importan-cia en la estrategia de las empresas para ser más com-petitivas.

c) TecnologíaSe hizo una estimación aproximada del nivel tec-

nológico de las empresas, comparando el equipamientoen las entrevistas con los ejecutivos y en las visitas alas plantas.

La primera conclusión es que al comparar el ni-vel tecnológico de las empresas de una misma indus-tria entre países las diferencias, sorprendentemente, sonmucho menores que lo que cabría esperar, dados losdiferentes tamaños de las economías. Aunque es cier-to que algunas de las empresas de tecnología más avan-zada eran mexicanas, la distancia media entre indus-trias similares de los tres países no parecía ser muygrande.

Por el contrario, se observó una alta dispersión deniveles tecnológicos en empresas de la misma indus-tria en un mismo país. Así se vio en Chile, México yVenezuela. Esta variación muestra la heterogeneidadde la industria latinoamericana, en la cual diferentesniveles tecnológicos parecen ser capaces de coexistirlado a lado, al menos en los sectores tradicionales defabricación de bienes de consumo. La dispersión ob-servada era más grande en México que en los otros dospaíses.

Curiosamente, no hay una correlación sistemáti-ca entre el tamaño y el nivel tecnológico de las em-presas grandes y medianas. Varias de las más grandesempresas entrevistadas tenían niveles tecnológicosbastante bajos, mientras que algunas de tamaño mediotenían mejor equipamiento y mejores procedimientosadministrativos. Esto puede deberse a que en algunasde las empresas grandes, que son más antiguas y acos-tumbran funcionar en un entorno de sustitución de im-portaciones, se están planteando otros problemas, comoel aumento de la flexibilidad y la subcontratación, antesde introducir innovaciones tecnológicas.

De la misma forma, no hay una correlación siste-mática entre la inversión en equipamiento y la compe-titividad de la empresa. Varias firmas tenían equiposrelativamente sofisticados, sin ser muy competitivas.Por ejemplo, algunas empresas, particularmente enVenezuela, tenían equipos relativamente avanzados quea menudo no utilizaban.

Sin embargo, aunque un nivel tecnológico relati-vamente alto no implica que una empresa sea compe-

titiva, lo opuesto parece ser verdad. Más que el niveltecnológico alcanzado, lo que parecía caracterizar a lasempresas modernizantes era la búsqueda de formas demejorar ese nivel adquiriendo el equipamiento que lespermitiera resolver problemas específicos.

En otras palabras, más que el gasto en bienes decapital para la planta completa, lo que caracterizaba alas empresas modernizantes era su afán de optimizarla incorporación de tecnología en la planta, y hacerloen forma sistemática y periódica.

d) Sistemas de incentivos y técnicas de gestiónEn la mayoría de las empresas de la región los

trabajadores son remunerados todavía sobre la base desalarios fijos que dependen del tiempo de permanen-cia en el lugar de trabajo y que a menudo están vincu-lados a la evolución del salario mínimo. En algunasempresas hay también sistema de pago a destajo.

Por otro lado, la meta de mejorar la productivi-dad y la calidad ha conducido a muchas empresas aexplorar nuevos sistemas de remuneración. Un núme-ro creciente de empresas entrevistadas en el curso dela investigación están probando nuevas formas de pagoa los trabajadores de la producción con miras a elevarsu productividad. Por ejemplo, la mayoría de las em-presas exportadoras estaban utilizando nuevos sistemasde remuneración a sus trabajadores de producción, queeran innovadores al menos en relación con las prácti-cas habituales en la región: entre ellos figuran los in-centivos por asistencia y logro de calidad, así como lasmetas de productividad basadas en estándares interna-cionales.

Estas iniciativas se daban con mayor frecuenciaen México. La mitad de las empresas entrevistadas enese país aplicaban sistemas de pago innovadores en losque los incentivos por asistencia y calidad podían lle-gar hasta la mitad del salario mensual de los trabaja-dores. El propósito era claramente encontrar el siste-ma que más ayudara a las empresas a mejorar tanto suproductividad como la calidad del producto. Hay in-cluso unas pocas empresas mexicanas que pagan unbono extraordinario en función de la capacidad y bue-na disposición del trabajador para trabajar en diferen-tes puestos dentro de la planta. Asimismo, en visitasde seguimiento a empresas venezolanas a principios de1995, se vio que las empresas más modernizantes deese país estaban también capacitando trabajadores paradesempeñar tareas múltiples.

Las empresas que estaban introduciendo nuevasformas salariales se hallaban también entre las másdinámicas e innovadoras en otras áreas, como la intro-



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ducción de nuevas técnicas de gestión. De hecho, estaúltima característica es casi un requisito previo para elpago de incentivos, ya que para establecer sistemas deremuneración más sofisticados que los habituales enAmérica Latina hay que aplicar procedimientos quepermitan un control riguroso de la productividad y lacalidad del trabajo de cada trabajador.3 Los gerentes deestas empresas modernizantes dicen que una de susventajas competitivas más importantes es precisamen-te su administración de recursos humanos. Aunquetodavía no está claro cuáles son los sistemas más efi-cientes, las empresas tienen plena conciencia de quepara mejorar la productividad y la calidad se precisaninnovaciones en los sistemas de pago de incentivos.

e) CapacitaciónLa mayoría de las empresas en Chile y Venezue-

la impartían muy poca capacitación a sus trabajadores.Esto resultaba sorprendente respecto de Chile, porquelas empresas chilenas pueden obtener crédito tributa-rio para cubrir el costo de algunas actividades de ca-pacitación, y aún así los empresarios de ese país ma-nifestaron que las deficiencias del capital humano es-taban entre las mayores desventajas competitivas queenfrentaban (Macario, 1995).

Las empresas mexicanas, en cambio, parecíanestar mucho más dispuestas a gastar recursos en capa-citar a su personal, aunque, en promedio, el montogastado era bastante reducido. Algunas de las empre-sas entrevistadas tenían hasta pequeñas escuelas en laplanta, que daban no sólo capacitación especializada,sino programas de educación general.

La mayor disposición de las empresas mexicanasa capacitar a sus trabajadores se debe en parte a unacombinación de un más bajo nivel educacional de lafuerza de trabajo y de los programas de capacitaciónque ofrecen los gobiernos (federal y regionales).

Sin embargo, la principal explicación de los ma-yores esfuerzos de capacitación de las empresasmexicanas está en el deseo de sus gerentes de lograrun aumento sustantivo de productividad para enfren-tar las presiones competitivas. Las empresas que invier-ten más recursos y energía en capacitación son preci-samente aquellas que están transformando completa-mente sus prácticas empresariales.

f) SubcontrataciónCuando predominaban las políticas de sustitución

de importaciones, había empresas en la región quesubcontrataban una parte de su producción, pero estotendía a ser excepcional. La mayoría de las empresasgrandes no recibían muchas presiones para disminuirsus costos y tenían una participación de mercado rela-tivamente estable. Si era preciso llevar a cabo nuevasoperaciones, éstas por lo general terminaban siendoabsorbidas internamente en la empresa. La subcon-tratación se efectuaba generalmente en tareas muyespecializadas o por aumentos inesperados de la de-manda.

Esta situación hoy parece haber cambiado radical-mente. Uno de los cambios más importantes observa-dos durante las entrevistas fue el notable incrementode la subcontratación por las empresas. Este aumentoes consecuencia de cambios que están ocurriendo tan-to a nivel global como en la región. En primer lugar,ha habido un auge considerable de la subcontratacióninternacional, al establecer las empresas redes dinámi-cas de carácter mundial gracias a la disminución de loscostos de transporte y al avance de las telecomunica-ciones (Dicken, 1992). Por su parte, en América Lati-na, la combinación de los procesos de liberalizacióndel comercio con la apreciación del tipo de cambio haexpuesto a las empresas a presiones competitivas muyfuertes, y muchas de ellas han debido achicarse y dis-minuir costos. La subcontratación tiene un papel deci-sivo en las estrategias de sobrevivencia de las empre-sas, porque les permite bajar costos fijos y reaccionarmás rápidamente a cambios en la demanda.

La mayoría de las empresas entrevistadas habíanacentuado la subcontratación de operaciones de fabri-cación en los últimos años. Más aún, esperaban que lasubcontratación aumentara significativamente en lospróximos años. Algunas subcontrataban la fabricaciónde productos que antes producían internamente, perocuyas líneas de producción se habían cerrado. En otroscasos, las empresas decidieron centralizar el diseño delos productos, subcontratando la mayor parte del pro-ceso de fabricación.

Si bien al comienzo de la investigación podríahaberse previsto un aumento de la subcontratación,sorprende la amplitud de ese aumento en Chile, Méxicoy Venezuela. No sólo prevaleció la subcontratacióndentro de los países, sino también la subcontrataciónen el exterior. En algunos casos, la empresa principalsubcontrataba a otras de un país vecino con trabajado-res más baratos y mejor adiestrados (por ejemplo,empresas venezolanas que subcontrataban operaciones

3 Una de las innovaciones observadas con mayor frecuencia es laintroducción de sistemas computarizados que permiten el controldel flujo de producción y de los inventarios.



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en Colombia). En otros casos, las empresas optaban porganar una ventaja competitiva yendo a la región pro-ductora de los bienes que le restaban participación demercado, es decir, subcontratando directamente enAsia.

Esta práctica, que está siendo adoptada en diver-sos sectores, está particularmente difundida en la fa-bricación de vestuario y calzado. Más que aceptar serdesplazadas de América Latina por productos asiáti-cos, las empresas han decidido subcontratar directa-mente en Asia al menos algunas líneas de producción.

Mientras algunas empresas han extremado la prác-tica, cerrando casi la producción local y concentrán-dose en la distribución, otras —la mayoría— han re-accionado en forma que les permitirá conseguir unamayor flexibilidad a largo plazo: subcontratan produc-ción en las líneas en que son menos competitivas, ytratan de ser muy competitivas en las líneas que man-tienen. Así, si hay modificaciones, como depreciacióndel tipo de cambio, todavía contarán con capacidad defabricación para incrementar la producción interna.Entre tanto, esta estrategia les permite defender suparticipación en el mercado interno, especialmentefrente al alza del tipo de cambio y al notorio auge delas exportaciones asiáticas, de bajos precios y calidadcada vez mejor.

Esta práctica está más difundida que lo que se daa conocer. A los empresarios no les gusta mencionar-la, en México y en Venezuela más que en Chile, por-que temen reacciones negativas. Por otro lado, las aso-ciaciones empresariales están exigiendo proteccióngubernamental contra lo que reclaman como una com-petencia desleal de los productos asiáticos. Los empre-sarios tampoco quieren revelar lo que es uno de loselementos claves de su estrategia. Pero de hecho lamayoría de las empresas competitivas de la regiónestán siguiendo esta estrategia, la que es muy razona-ble, ya que les permite sobrevivir y concentrarse en lamanufactura de productos en los que tienen más capa-cidad de competir.

g) Distribución y venta al detallePara la mayoría de las industrias manufactureras,

la distribución y la venta al detalle no habían tenidoun papel clave durante el período en que estuvieron vi-gentes las políticas de sustitución de importaciones des-tinadas a crear un sector industrial. Se favorecieron lasactividades productivas sobre las de distribución y eramucho más fácil obtener crédito subvencionado paraplantas industriales que para establecimientos comer-ciales. Más aún, los industriales esgrimían un gran

poder sobre los comerciantes detallistas, los que notenían muchas opciones para comprar su mercancía.Por ello se dio importancia a la producción más que ala venta al detalle. Aun cuando los fabricantes distri-buyeran sus propios bienes a los consumidores, la esen-cia de la acividad manufacturera estaba en la planta.

Las circunstancias han cambiado radicalmentepara las industrias tradicionales de bienes de consumo.Con la apertura de sus economías, los países latinoa-mericanos han permitido a sus consumidores que elijanentre una gran variedad de productos. La penetraciónde las importaciones es muy fuerte. Los comerciantesminoristas ya no están limitados a los artículos produ-cidos localmente, lo que ha provocado un cambio enlas actividades de los fabricantes.

El cambio se hizo evidente en el curso de la in-vestigación en Chile, México y Venezuela. La mayorparte de los ejecutivos de las empresas modernizantesmanifestaron que su preocupación principal era llegara ser competitivos en la distribución y lograr recono-cimiento del mercado para su marca. Dijeron que ésteera el factor más importante para la sobrevivencia delas actividades manufactureras, ya que el mercado es-taba inundado de bienes de otros países.

Debido a esta meta, junto con disminuir el gradode integración vertical hacia atrás, ha habido un aumen-to importante de la inversión para incrementar la inte-gración hacia adelante: para muchas empresas manu-factureras, asegurar la presencia de su marca en el mer-cado interno y contar con una sólida estructura deventas al detalle les permiten multiplicar la probabili-dad de sobrevivencia.

Aunque esta situación se advirtió en los tres paí-ses, fue más evidente en Chile. La mayoría de los eje-cutivos entrevistados en ese país dijeron que asegurarun sistema de ventas al detalle era para ellos la prime-ra prioridad. A veces, la propia empresa es propietariade las tiendas, otras veces no lo es, pero en amboscasos la venta al detalle es un aspecto crucial de laestrategia empresarial.

Este fenómeno se observó también en México yen Venezuela, pero no fue tan notorio como en Chile.La relativa pequeñez del mercado interno chileno haceque la participación de mercado sea un factor másimportante. Por lo demás, Chile liberalizó el comercioexterior antes que México y Venezuela, y muchasempresas chilenas fueron precursoras en reconocer laimportancia de la venta al detalle en la estrategia delas empresas manufactureras.

Cualquiera sea la razón principal, el hecho es quemientras la tendencia fue mucho más acentuada en



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Chile, la importancia de establecer redes de distribu-ción sólidas fue también elemento clave de las estra-tegias de las empresas más competitivas entrevistadasen México y Venezuela. Un ejecutivo venezolano, queadministra una empresa muy interesante e innovadora,dijo lo siguiente: “Si yo tuviera recursos disponiblespara invertir, abriría tiendas”. De la misma forma, elgerente general de una de las empresas mexicanas vi-sitadas, con plantas de fabricación mejor organizadas,cree que su mayor desventaja competitiva es su faltade integración hacia adelante.

Otro indicador de la importancia de esta tenden-cia es el hecho de que muchas empresas que estabaninvirtiendo dedicaban la mayor parte de los recursos amejorar la distribución de los productos de la empre-sa, más que a la propia fabricación. De hecho, las in-novaciones tecnológicas, como ventas e inventarios enlínea, fueron introducidas con la misma finalidad. Deigual manera, las empresas tienden frecuentemente aconcentrar sus esfuerzos de capacitación en el área decomercialización, más que en los trabajadores de pro-ducción.

Más aún, una cadena de distribución sólida per-mite a los fabricantes distribuir bienes importados,defendiendo así la participación de mercado de su pro-pia marca. Esto les da la oportunidad de ejercer algúncontrol sobre los precios a los que se venden las im-portaciones competitivas, así como obtener gananciasde sus ventas. Esta estrategia parece ser muy adecua-da desde el punto de vista de los fabricantes, ya quepermite a las empresas beneficiarse con el auge de lasimportaciones y seguir manufacturando las líneas deproducción que todavía son competitivas, reteniendosimultáneamente su participación de mercado.

h) Empresas exportadoras¿Qué diferencias se observaron entre las empre-

sas modernizantes en general y aquellas que exporta-ban en forma habitual una parte significativa de suproducción (más de 15 o 20%)? En lo que respecta alas ventas y al empleo, las empresas exportadoras in-cluidas en la investigación eran bastante similares a lasque exportaban sólo ocasionalmente, las que exporta-ban habitualmente un pequeño porcentaje de su pro-ducción y las que no exportaban nada. Aunque lasempresas exportadoras tendían a mostrar niveles deempleo y de ventas algo más elevados que las que noexportaban, las diferencias no eran significativas en-tre ambos grupos dentro de una misma industria.

Parece haber un umbral mínimo de ventas bajo elcual es difícil encontrar empresas que exporten en

forma habitual. Es probable que esto se deba a loscostos fijos de exportación, como la compra de equi-pos para mejorar la calidad, la captación de clientes enel exterior y los trámites de exportación. Sin embar-go, a partir de un determinado nivel, no parece haberuna correlación sistemática entre el tamaño de la em-presa y la actividad de exportación: aunque al interiorde cada industria la mayor parte de las exportacioneslas realizan eficientemente empresas grandes, hayempresas medianas que exportan y empresas grandesque no lo hacen. El creciente número de empresas la-tinoamericanas de tamaño medio que exportan es unfenómeno interesante que merece mayor estudio.

Sin embargo, la diferencia significativa que se ob-servó entre las empresas exportadoras y las noexportadoras era la mayor preocupación de las prime-ras por el mejoramiento de la calidad. Las empresasexportadoras estaban aumentando las exportaciones demanufacturas conforme a especificaciones de los mer-cados de exportación, en lugar de simplemente expor-tar productos que se comercializaban en el mercadointerno. La importancia que las empresas exportadorasdaban a la calidad se reflejaba en las especificacionespara el diseño de las plantas, así como en lo relativo acapacitación y sistemas de pago de incentivos. Lasempresas exportadoras capacitaban con mayor frecuen-cia que las no exportadoras y habían introducido másinnovaciones en los sistemas de remuneraciones.

Exportar y vender en el mercado interno no de-ben ser vistos como actividades necesariamente con-tradictorias. De hecho, frecuentemente pueden seropciones interrelacionadas, especialmente en econo-mías pequeñas como la chilena. Es posible que unaempresa necesite exportar para alcanzar una escala deproducción que le permita ser competitiva en el mer-cado interno. La exportación proporciona a las empre-sas oportunidades de aprender a satisfacer requerimien-tos de los mercados más exigentes. Este aprendizajese difunde en el mercado interno. Simultáneamente,una posición sólida en el mercado interno permite a laempresa soportar el costo de incursionar en nuevasactividades.

La investigación lleva a concluir que en las indus-trias tradicionales de bienes de consumo no hay dife-rencias significativas entre las empresas modernizantesgrandes y medianas que se concentran principalmenteen el mercado local y aquellas que exportan. Las úni-cas excepciones son la importancia de la calidad paralas exportadoras y las oportunidades de aprendizaje queesta actividad proporciona. Puede decirse que, en ge-neral, las empresas exportadoras son modernizantes,pero no todas las empresas modernizantes exportan.



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4. Flexibilidad

En las subsecciones anteriores vimos que las empre-sas manufactureras de bienes de consumo más inno-vadoras de Chile, México y Venezuela están sufrien-do cambios importantes en la forma en que organizansu producción, en la integración vertical y en el abas-tecimiento de insumos, así como en el estilo de admi-nistración y los sistemas de remuneraciones, entre otrosaspectos. Las empresas se están adaptando y estánaprendiendo a ser competitivas en el nuevo entornoeconómico que prevalece en América Latina.

Sin embargo, más que una redefinición masiva,de una vez por todas, lo que caracteriza a estas em-presas innovadoras es su flexibilidad para mejorar demanera continuada su rendimiento, por ejemplo, gra-cias a su habilidad para detectar los cuellos de botellamás graves. Ahora las transformaciones se llevan acabo permanentemente, a veces mediante una serie decambios pequeños. Ellas desembocan, a largo plazo,en una redefinición masiva de las prácticas de produc-ción, pero de naturaleza distinta a la que resulta delesfuerzo efectuado de una sola vez.

No debe subestimarse la importancia de tal flexi-bilidad, tanto en la producción como en la distribución.Las empresas con los mejores indicadores de éxito (ylas tasas más altas de sobrevivencia a choques adver-sos, como algunas empresas de Venezuela) son las quepueden reaccionar rápidamente y adaptarse a nuevascircunstancias.

Por ejemplo, una de las áreas donde se demues-tra esa importancia es en la generación de sistemas deproducción más adaptables que permitan a las empre-sas reaccionar frente a fluctuaciones en la demanda delos consumidores y producir una gran cantidad de bie-nes con un número reducido de líneas de producción.Los cambios en la producción están cada vez más di-rigidos por la demanda, y el tiempo que demoran lasempresas en hacer las modificaciones del caso ha dis-minuido.

La flexibilidad también es crítica en la capacidadde las empresas para reaccionar frente a variaciones deltipo de cambio, reteniendo un mínimo de capacidadproductiva para mantener su participación de merca-do, y a la vez mostrando disposición a transformarserápidamente en distribuidores de líneas de productosimportados cuando el tipo de cambio se aprecia sig-nificativamente. La estrategia de convertirse en impor-tadores principales de productos competitivos con lospropios y distribuirlos a través de sus mismos canalesde distribución fue adoptada en forma experimental por

algunas empresas en Chile a fines de los años setentay a principios de los ochenta. Retrospectivamente, seaprecia que esta estrategia fue muy exitosa.

Los empresarios han aprendido de su experiencia,y las empresas más exitosas y flexibles de los trespaíses son las que han podido convertirse rápidamen-te en importadoras y distribuidoras de productos im-portados competitivos. Se dieron cuenta de que era lamejor manera de manejar los precios y de fijar losprecios de los bienes importados frente a los de fabri-cación local según sus capacidades de producción. Estaestrategia permite que la empresa, sin interrumpir laproducción de sus bienes más competitivos, aprovechesus propios canales para distribuir bienes importados.Tras ella está la idea de que si la empresa no lo hace,otra aprovechará la oportunidad y la desplazará delmercado.

Pese a que transformarse en distribuidores de bie-nes importados es una estrategia que están adoptandocrecientemente los empresarios manufactureros deMéxico y Venezuela, y que sigue practicándose entrelos chilenos, ellos no siempre lo reconocen, ya que seresisten a admitir que están transformándose en gran-des importadores de bienes competidores.

5. El cambio en la esencia de la actividad manu-facturera

Otro rasgo importante de los cambios que están ocu-rriendo en el comportamiento de las empresas es lamodificación de la esencia de su estrategia.

En el régimen de sustitución de importaciones lasempresas manufactureras tenían una posición relativa-mente ventajosa con respecto a las empresas distri-buidoras y al comercio al detalle: entre otras cosas,podían obtener créditos a tasas preferenciales y permi-sos especiales para importar insumos y podían cabil-dear para detener la importación de bienes competido-res una vez establecidas sus plantas locales. Aunquealgunas empresas manufactureras fueran a la vez de-tallistas, la esencia de la actividad manufacturera es-taba en la producción.

La situación de las empresas manufactureras la-tinoamericanas es hoy muy distinta. Enfrentan unacompetencia vigorosa en el mercado interno, tanto deimportaciones como de otras empresas locales que tra-tan de defender su participación de mercado. Los con-sumidores son ahora más exigentes por haber tenidoacceso a una mayor variedad de bienes, no sólo comoresultado de la liberalización del comercio, sino tam-bién por la apreciación del tipo de cambio.



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CUADRO 1Resumen de las estrategias de las empresas manufacturerasen el decenio de 1990

Areas en las que las dife-rencias son muy significa-tivas

Areas en las que las dife-rencias son significativas

Empresas modernizantes

Flexibilidad: introducción permanente de cambios en la producción yla distribución frente a cambios en la demanda y en el entornomacroeconómico (como en el tipo de cambio)

Contratación de consultores externos para modernizarse

Se mide la productividad

Sistema de pago de incentivos

Gestión profesional

Cambios en la producción orientados por la demanda

Grandes aumentos en la subcontratación basados en relaciones de lar-go plazo

Fuerte interacción entre producción y distribución

Cuando es posible, vínculos fuertes con detallistas o aumentos signi-ficativos de las ventas propias al detalle

Importante disminución de la integración vertical: las plantas relacio-nadas se transforman en empresas independientes

Aumento significativo de la utilización de insumos importados

Esfuerzos por mejorar la capacidad de diseño

Disminución de inventarios

Cambios habituales en el diseño de los procesos productivos

Reducción del número de líneas de producción

Mayor diversidad de productos en las líneas de producción

La calidad importa

Responsabilidad de cada trabajador por la calidad

Se introducen innovaciones tecnológicas en puntos claves, luego deevaluar cuellos de botella

Se introducen innovaciones tecnológicas en forma habitual y perma-nente

La empresa capacita a sus trabajadores

Empresas no modernizantes

Comportamiento rígido y pasivo

Dependencia exclusiva del experti-zaje interno

No hay datos de productividad

Sistemas de remuneración tradiciona-les

Gestión de estilo familiar

Cambios limitados en respuesta a pro-blemas de producción

La subcontratación no existe o es muylimitada

La empresa se centra exclusivamenteen la producción

Vínculos débiles con detallistas

Disminución de la integración verti-cal

Aumento de utilización de insumosimportados

Capacidad de diseño limitada

Grandes volúmenes de inventarios

Diseño de procesos rígidos

Se mantiene el número de líneas deproducción

Diversidad limitada de productos enlas líneas de producción.La calidad no es prioritaria

Control de calidad en pocos puntos dela línea de producción

Si se introducen innovaciones tecno-lógicas, se hace en paquetes, no comoresultado de una evaluación cuidado-sa de las fortalezas y debilidades dela planta

Las innovaciones tecnológicas se in-troducen “de una vez por todas”

La empresa no capacita a sus traba-jadores



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Hoy, una empresa manufacturera competitiva nosólo tiene que modernizar la organización de la pro-ducción, sino que también debe desarrollar una estra-tegia activa y agresiva en la venta al detalle. La libe-ralización del comercio, particularmente en un contextode apreciación cambiaria, ha acrecentado significa-tivamente la importancia de la distribución y la ventaal detalle. Las empresas manufactureras más inno-vadoras de la incluidas en la investigación, eran las quetenían redes de tiendas minoristas para preservar laparticipación en el mercado interno y beneficiarse conla venta de bienes importados. La venta al detalle per-mite también a las empresas manufactureras aumentarsus márgenes de utilidad, ya que es en esencia unaactividad no transable cuyos márgenes de utilidad sehan elevado en los últimos años. También les permitemanejar de manera flexible una mezcla de bienesmanufacturados en sus propias plantas y de bienesimportados, dependiendo de la evolución del tipo decambio.

Las entrevistas de seguimiento hechas en empre-sas venezolanas en 1995 mostraron que las empresasmás competitivas estaban poniendo en práctica la es-trategia de disminuir la cantidad de bienes que vendíana intermediarios y aumentar la proporción de bienesque ellas mismas vendían al detalle. Los ejecutivos deesas empresas opinaban que la clave para lasobrevivencia de sus empresas radicaba en mejorar lared de distribución y vender ellas mismas al detalle lamayoría de los productos.

La transformación de la forma en que las econo-mías latinoamericanas se integran a los mercadosmundiales ha tenido importantes efectos en el compor-tamiento de las empresas manufactureras. Ellas nece-sitan actualizar sus capacidades de oferta en respuestaa los cambios de la demanda, pero para llevar a caboesa actualización, que es decisiva para su sobreviven-cia, deben ser capaces primero de defender su presenciaen el mercado. Lo que ha cambiado con la liberaliza-ción del comercio, la globalización y las transforma-ciones del entorno económico de las empresas es pre-cisamente la esencia de la acividad manufacturera: parasobrevivir y ser competitivas, las empresas manufac-tureras deben mejorar su capacidad de comercia-lización y, para ello, deben transformar sus capacida-des de oferta.

6. Incertidumbre

La estabilidad macroeconómica y la certeza de que lapolítica económica se mantendría estaban entre las

características positivas más importantes del entornoeconómico que mencionaron los empresarios chilenosy mexicanos en las entrevistas que se realizaron en1993, antes de la crisis mexicana que empezó con ladevaluación de diciembre de 1994.

En contraste, para las empresas venezolanas en-trevistadas en 1993 la incertidumbre que rodeaba a laspolíticas económicas era uno de los principales obs-táculos para invertir en proyectos de modernización yde exportación. Esto se confirmó en las entrevistas deseguimiento de 1995: las empresas que habían adop-tado políticas activas de modernización estaban en unaposición extremadamente vulnerable o en bancarrota,mientras que las que habían adoptado una actitud pa-siva se habían beneficiado con la decisión de no mo-dernizarse.

Los casos específicos de los dos más grandes fa-bricantes de vestuario entrevistados en Venezuela, enadelante las empresas A y B, son ilustrativos al res-pecto. Cuando se hicieron las primeras entrevistas(marzo de 1993), estas dos empresas habían decididoadoptar dos estrategias opuestas: la empresa A habíadecidido que seguiría operando básicamente de lamisma forma como lo había hecho bajo el régimen desustitución de importaciones y que no invertiría en me-jorar la capacidad de producción ni la calidad de losbienes. Esta estrategia conservadora se adoptó tambiénpara las exportaciones, en las que la empresa decidióno invertir recursos.

La empresa B, en cambio, había decidido inver-tir una cantidad considerable de recursos en el mejo-ramiento integral de la capacidad de producción de laempresa, tanto en términos de calidad de los bienesproducidos como del volumen de producción. Paralograrlo, contrató a consultores internacionales querediseñaron la planta y capacitaron a los trabajadores.Simultáneamente se introdujeron innovaciones técni-cas con la compra de nuevos equipos y se transforma-ron los procedimientos de producción. El objetivo dela empresa era hacer frente a la fuerte competencia delas importaciones en el mercado local y luego seguirexpandiendo sus mercados con exportaciones.

Al momento de las entrevistas iniciales, parecíaque la empresa A moriría lentamente a causa de lacreciente competencia de las importaciones y de laincapacidad (o falta de interés de sus propietarios) parareaccionar al cambio del modelo de sustitución deimportaciones por uno de economía abierta. En con-traste, parecía que la estrategia de la empresa B lepermitiría desarrollar su competitividad en el nuevoentorno, sobrevivir a la competencia de las importa-



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ciones en el mercado interno y exportar en forma re-gular.

Dos años después, en las entrevistas de segui-miento de 1995, se comprobó que las circunstanciaseran sorprendentemente distintas. El nuevo gobierno deVenezuela había decidido revertir diversas reformas depolítica emprendidas a fines del decenio de 1980 ycomienzos del siguiente. Aunque la política de libera-lización del comercio no fue descartada formalmente,lo fue de hecho al aplicarse controles cambiarios quedificultaron a las empresas el acceso a divisas paraimportar, incluso insumos. La competencia de las im-portaciones había sido así anulada. Más aún, la fija-ción del tipo de cambio en momentos de alta inflaciónhizo muy difícil que las empresas manufactureras ex-portaran.

En esas circunstancias, la empresa A tuvo un éxitorelativo gracias a su decisión de no invertir en la mo-dernización de su planta. Esta estrategia le había per-mitido tener una posición financiera sólida sin incurriren deudas. Fue exitosa porque los cambios de políticaeconómica, así como la introducción de controlescambiarios, habían reducido de manera importante lacompetencia de las importaciones, mientras simultá-neamente subía la tasa de interés. De esta forma, lasempresas que habían tenido una actitud pasiva y ha-bían decidido no cambiar su estrategia y no moderni-zarse, se beneficiaron de la disminución de la compe-tencia de las importaciones y de una buena posiciónfinanciera.

En cambio, las empresas que habían invertido enmejorar su capacidad de producción se vieron afecta-das por el alza de las tasas de interés. La empresa Bestaba en graves problemas financieros, pues había in-currido en deudas para financiar su modernización.Aunque todavía era capaz de exportar, esta actividadse había visto afectada por obstáculos para importarinsumos competitivos de buena calidad, como los con-troles cambiarios y la apreciación del tipo de cambio.La existencia de procedimientos administrativos com-plejos y discrecionales contribuyó también a hacer muydifícil importar y exportar. De ahí que las empresas quehabían invertido en modernizarse y que habían tratadode ser competitivas perdieran finalmente en compara-ción con las que habían adoptado una actitud pasiva.

Está claro que esta situación no perdurará. Vene-zuela no puede soportar indefinidamente un tipo decambio artificial ni podrá mantener siempre políticasque limiten la competencia de las importaciones. Lasempresas venezolanas se encontrarán algún día nueva-mente en un entorno competitivo. En estas circunstan-

cias, la empresa A se verá claramente obligada a cam-biar para no perder una importante participación demercado, y la empresa B cosechará el beneficio de susinversiones.

Mientras tanto, no cabe duda de que la empresaB ganará participación de mercado aun si la economíano se abre, gracias a sus esfuerzos de modernización.Cuando fue entrevistada en 1995, esta empresa estabatambién aumentando su participación de mercadocomo fruto de la quiebra de muchas empresas locales.Lo que cabe preguntarse es si las empresas que invir-tieron en modernizarse estarán funcionando en el lar-go plazo o si deberán cerrar debido a la carga finan-ciera de la inversión y a la reversión de la política eco-nómica.

Más aún, las empresas cuyos ejecutivos creyeronen las aseveraciones del gobierno de que la liberaliza-ción del comercio se mantendría y que debían invertiren proyectos de exportación, han sido las más afecta-das con esta vuelta atrás de la política económica. Larevaluación de la moneda derivada de los controlescambiarios y la fijación de tipos de cambio en mediode un proceso inflacionario hicieron que sus exporta-ciones resultaran menos competitivas en los mercadosexternos. Los obstáculos para la importación de insu-mos que suponían los controles cambiarios y la trami-tación aduanera, eran dificultades adicionales para lasempresas que, como parte de sus estrategias de moder-nización, habían aumentado sus importaciones de esosbienes.

Las entrevistas realizadas durante la investigaciónmuestran que la incertidumbre en torno a la políticaeconómica se traduce en una reducción considerablede la inversión de las empresas. No hay incentivos paraque inviertan en proyectos de largo plazo cuando lainestabilidad macroeconómica y la posibilidad de echarpie atrás en la política hacen impredecible la rentabi-lidad.

La comparación del comportamiento de las em-presas en los tres países incluidos en la investigaciónmuestra que la incertidumbre es la razón más impor-tante por la que muchas empresas se resisten al cam-bio, o no cambian más rápidamente. La incertidumbretiene un doble efecto negativo en las decisiones de losempresarios para transformar sus empresas: hay incer-tidumbre sobre lo que deben hacer, y hay incertidum-bre respecto de la sustentabilidad de la política econó-mica. Los empresarios a menudo están conscientes deque deben cambiar la forma de funcionamiento de susempresas, pero no están seguros de qué cambios im-pulsar y cómo hacerlo. Esto muestra la importancia de



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proporcionar a las empresas apoyo técnico en prácti-cas de administración a través de redes públicas o pri-vadas. Por otra parte, la incertidumbre que probable-mente afecta más negativamente las decisiones demodernización de las empresas es la de no saber si lapolítica de liberalización se mantendrá o no. Si estapolítica no tiene plena credibilidad, muchas empresasserán renuentes a cambiar su comportamiento. La in-decisión puede significar que cierren muchas másempresas que lo que se podría esperar.

Por lo tanto, para que las empresas cambien sucomportamiento y procuren ser más competitivas, esde la mayor importancia que puedan confiar en losgrandes cambios de política. Por otro lado, también esposible que, ante la incertidumbre, sean más las em-presas que no cambien, o que lo hagan con más lenti-tud. Para modernizar se necesita la voluntad de losgerentes de modificar las prácticas de sus empresas yde invertir fuertemente, así como la certeza de que lasnuevas políticas serán permanentes.

IVConclusiones

Las empresas manufactureras de América Latina es-tán experimentando transformaciones importantes parallegar a ser competitivas en las nuevas condiciones delmercado, que se caracterizan por la liberalización co-mercial, la globalización y, en general, por la transfor-mación del entorno económico. Muchas empresastodavía tienen una actitud pasiva o reactiva, con uncomportamiento similar al que se describe en la sec-ción II. Sin embargo, la abrumadora mayoría de losempresarios de la región están conscientes de que de-ben cambiar su forma de funcionamiento y ya hancomenzado a hacerlo: el comportamiento de la mayo-ría de las empresas es muy distinto hoy de lo que erahace 10 ó 15 años.

En estos cambios de comportamiento de las em-presas ha influido con fuerza la transformación de lapolítica macroeconómica y comercial, así como la delentorno económico general. Muestra de ello son lasdiferencias de comportamiento de las empresas entrelos países.

No obstante, la investigación mostró que habíaempresas en los tres países que estaban cambiando suscomportamientos al margen del entorno económico,con la adopción de estrategias muy agresivas e inno-vadoras. Mientras que, en promedio, las empresasvenezolanas tendían a ser más innovadoras y reaciasal cambio que sus contrapartes chilenas y mexicanas,aquellas más competitivas tenían estrategias muy si-milares a las más innovadoras de Chile y México. Haymucho que aprender del comportamiento de estas em-presas, especialmente para formular recomendacionesde política.

En general, no se observaron diferencias entre lasempresas exportadoras y las modernizantes que esta-

ban orientadas al mercado interno, salvo que las prime-ras parecían preocuparse más de mejorar la calidad ytenían mayores posibilidades de aprendizaje que las noexportadoras. Sin embargo, la investigación mostró quela modernización de la empresa es condición previapara mantener una actividad exportadora regular.

La transformación que ha tenido lugar en lo quese considera la esencia de la actividad manufactureraes una de las conclusiones más importantes de la in-vestigación. Por lo menos para las empresas manufac-tureras de bienes de consumo más innovadoras, la esen-cia de esta actividad ya no se halla en los aspectos deproducción, sino en un punto en que se combina lamanufactura con la distribución de los bienes produ-cidos, y frecuentemente con la de otros bienes impor-tados y nacionales también. Este es el punto del con-junto producción-distribución en que las empresasmanufactureras tienen mayores posibilidades de acre-centar sus utilidades y a la vez defender su participa-ción de mercado. La estrategia que permita que lasempresas tengan éxito en este aspecto crucial serádeterminante para asegurar la competitividad de lasempresas manufactureras de América Latina en lospróximos años.

Los cambios que están ocurriendo en las econo-mías de la región han tenido consecuencias importan-tes en las empresas manufactureras y han traído con-sigo modificaciones significativas en su comportamien-to. Entender mejor estos cambios es un requisito pre-vio para comprender las tendencias, así como paraformular recomendaciones de política que busquenmejorar la competitividad de las empresas.

Las empresas innovadoras han adoptado un com-portamiento flexible y están mejorando su capacidad



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de producción y de comercialización. Han introducidoimportantes cambios en materia de integración verti-cal, abastecimiento de insumos, innovaciones tecnoló-gicas, sistemas de incentivos, técnicas de administra-ción, capacitación y subcontratación, así como dedistribución y venta al detalle.

Sin embargo, hasta los empresarios modernizantessintieron con frecuencia que necesitaban intensificar elesfuerzo por mejorar sus empresas. El costo de hacer-lo y, más importante aún, las dificultades para obtenerinformación apropiada sobre las mejores prácticas deuna determinada industria, han sido obstáculos para laintroducción acelerada de transformaciones en granescala. Estas restricciones evidentemente fueron másgrandes para las empresas no modernizantes. Sus ge-rentes sabían que tenían que cambiar su forma de ope-rar, pero no sabían bien qué necesitaba hacerse y cómo.Mientras algunos empresarios de la región permane-cerán pasivos y mientras les sea posible seguirán fun-cionando como lo hacían al amparo del régimen desustitución de importaciones, hay muchos a los que lesgustaría modernizar sus empresas pero que carecen dela información necesaria para hacerlo.

Esto sugiere que el gobierno tiene un papel quecumplir en el apoyo a programas que entreguen a lasempresas información acerca de las mejores prácticas,sobre todo en diseño de plantas, mejoramiento de lacalidad, sistemas de incentivos, capacitación, etc. Unaactividad clave, que crea muchas externalidades, es elde proporcionar a las empresas información sobre losmercados de exportación.

Una forma eficaz de complementar informacióninsuficiente es la de crear centros tecnológicos paraindustrias específicas destinados a mejorar la capaci-dad de oferta de las empresas. Tales centros deberíancubrir las áreas donde es crucial la innovación, comolas descritas anteriormente; los gobiernos deberíanauspiciarlos, pero su creación debería hacerse en con-junto con el sector privado, en particular con las aso-ciaciones empresariales. Estos centros también podrían

promover la asociación entre empresas para obtenermejores condiciones de aprovisionamiento de insumos,asistencia técnica y distribución que las que podríanobtener por separado. Buen ejemplo de estos centroses el fundado en Colombia por la Asociación Colom-biana de Industrias Plásticas (ACOPLASTICOS), o el Cen-tro de Productividad Industrial (CEPRI) que se estable-ció hace poco en Chile con el apoyo del gobierno.

Por último, hay varios criterios importantes quese deben tener presentes al considerar la formulaciónde políticas:

i) la función más importante de la política es lade crear un ambiente económico estable en el que lasempresas puedan planificar sus inversiones a largoplazo. Como se vio antes, la incertidumbre promuevecomportamientos no productivos;

ii) las políticas deberían diseñarse para ser apli-cadas con eficacia y estar sujetas a evaluación perió-dica. Si no se hace así, pueden resultar ineficaces ygenerar desconfianza hacia el gobierno en el sectorprivado;

iii) las políticas deberían propender explícitamentea la modernización de las empresas y no ser un pre-texto para el retorno al proteccionismo, y

iv) para que sean eficaces, las políticas debendiseñarse y aplicarse en estrecha coordinación con elsector privado.

El nuevo marco económico que rige en los paí-ses de América Latina y el aumento de la globalizaciónen el mundo, constituyen un desafío y una oportuni-dad para la mayoría de las empresas manufacturerasde la región. Muchas empresas han transformado sucomportamiento por completo. Otras no van a cambiar,cualquiera sea el entorno de política en que se encuen-tren. Hay un tercer grupo, compuesto por la mayoríade las empresas manufactureras, cuyos gerentes deseancambiar e introducir cambios. Este es el grupo al quedebiera apuntar la política económica si lo que se de-sea es que la región tenga la capacidad de crecer a tasasrazonablemente altas.

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INDUSTRIALIZACION A BASE DE CONFECCIONES EN LA CUENCA DEL CARIBE: ¿UN TEJIDO RAIDO? • MICHAEL MORTIMORE

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A B R I L 1 9 9 9

Industrialización abase de confecciones

en la cuenca del Caribe:¿un tejido raído?

Michael Mortimore

Oficial a cargo de laUnidad de Inversionesy Estrategias Empresariales,División de DesarrolloProductivo y Empresarial,CEPAL

En un mundo con casi 200 países, sólo unos pocos —princi-palmente miembros de la Organización de Cooperación y De-sarrollo Económicos— pueden calificarse de “ganadores”, esdecir, de países con ingreso per cápita anual alto y sostenidode alrededor de 20 000 dólares. Entre otras características des-tacadas, los países ganadores: i) han pasado por un intensoproceso de industrialización, ii) han proyectado ese proceso ala economía internacional a través de sus exportaciones de ma-nufacturas, y iii) en ellos las compañías nacionales líderes quehan exportado manufacturas se han transformado en empresastransnacionales. Entre los países asiáticos en desarrollo, mu-chos han utilizado la industria del vestuario como un trampo-lín para profundizar su proceso de industrialización, sobre to-do al transformarse en proveedores de “paquete completo”para sus clientes internacionales. Para muchos países de lacuenca del Caribe, las exportaciones de prendas de vestir re-presentan su vínculo más importante con la economía interna-cional. En este caso, sin embargo, esas exportaciones surgende una combinación de elaboración especial, salarios bajos yacceso especial concebida para ayudar a las empresas transna-cionales estadounidenses del ramo a competir mejor con lasimportaciones desde Asia en el propio Estados Unidos. Por lotanto, no causan en el Caribe los efectos deseados en materiade desarrollo. Las empresas transnacionales de prendas devestir de los Estados Unidos sólo utilizan aquellos factoresque les permiten elevar la eficiencia de su sistema internacio-nal de producción integral, que en el caso de la cuenca del Ca-ribe son esencialmente las bajas remuneraciones. Como resul-tado, en lugar de profundizar el proceso de industrializacióncaribeño, lo que hacen es frustrarlo. Así, las exportaciones noconstituyen la proyección externa del proceso de industrializa-ción local, sólo representan el mero ensamble de componentesimportados. Las empresas nacionales de vestuario no se inter-nacionalizan, sino que su existencia misma se ve amenazada.En su trayectoria de desarrollo, su trama se ha gastado y debeser reemplazada por algo mejor.




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IUna historia estilizada del crecimientode la economía de los países

En los más de doscientos países del mundo, sólo entreel 10% y el 15% —fundamentalmente los países miem-bros de la Organización de Cooperación y DesarrolloEconómicos (OCDE)— pueden catalogarse entre los quehan tenido éxito en términos de crecimiento y desarro-llo económicos. Y ello porque han registrado un cre-cimiento económico sostenido durante muchos dece-nios, o hasta siglos, que les ha permitido alcanzar ni-veles significativos de ingreso por habitante (digamos,unos 20 000 dólares anuales).1 El gráfico 1 ilustra esteconcepto en términos de un “círculo de ganadores”,formado por exponentes destacados de esos países flo-recientes.

El impresionante ascenso de algunas naciones—en crecimiento y desarrollo económicos— comen-zó con la revolución industrial, en Inglaterra. Cabe se-ñalar que los campeones originales (el Reino Unido ylos Estados Unidos) crecieron a tasas relativamentebajas (2% o menos) durante siglos hasta alcanzar enforma sostenida el nivel de ingreso por habitante quelos ubicaba en el círculo de los campeones. Los paísesdel viejo mundo que ingresaron en fecha relativamen-te tardía, como Francia y Alemania, llegaron a la metaen menos tiempo gracias a una tasa de crecimiento máselevada (cerca de 2.5% anual). Japón, la primera na-ción asiática en ingresar a ese círculo, creció a una tasaque casi duplicaba la de los ases anglosajones. Otrospaíses europeos, como Italia y España, superaron lastasas japonesas en un 50%. Las economías de indus-trialización reciente de Asia (la República de Corea,Taiwán y Hong Kong) están superando incluso estasmarcas (5.5% al año) para aproximarse a sus objeti-vos de nivel de ingreso, y China, aunque lejos todavíade la meta, está creciendo a una tasa todavía más alta(7.5% anual). Dentro de este pequeño grupo de desta-cados países, que están ya en el círculo de los campeo-nes o se acercan a él, los de más reciente acceso hansido capaces de superar las marcas de sus predeceso-res, alcanzando la meta en menos tiempo al hacer cre-cer su ingreso por habitante a un ritmo más acelerado.

¿Cómo se explica el éxito de estos ganadores? Sinduda hay muchos factores que hacen posible este re-sultado. Los tres principales que consideramos aquíson:

i) un proceso de industrialización intenso;ii) la extensión de ese proceso al mercado inter-

nacional por medio de la exportación de manufactu-ras, y

iii) la creación de empresas nacionales líderes quese convierten en competidores de categoría mundial.

Un vistazo a cualquiera de esos países hace re-cordar algunos de los aspectos principales de su espe-cialización industrial original, la naturaleza de su éxi-to en la exportación de manufacturas y hasta el nom-bre de algunos de sus adalides nacionales que operanen el mercado internacional. Los ejemplos van desdelos productores estadounidenses de maquinaria eléctri-ca (General Electric y Westinghouse), automóviles(General Motors y Ford) y computadoras (IBM y Micro-soft) hasta las empresas japonesas de artículos electró-nicos (Matsushita, Sony y Toshiba) y de automóviles(Toyota, Nissan y Honda) así como los recién llega-dos del Asia oriental en la computación (Hacer, Hyun-dai), artículos eléctricos (Samsung, LG) e industrias au-tomotrices (Hyundai, Kia, Daewoo), para nombrar sólounos pocos.

GRAFICO 1El “círculo de los ganadores”: Unahistoria estilizada del crecimientoeconómico de las naciones

1 Este argumento se desarrolla con mucho más detalle en Mortimore,1997.

Fuente: Basada en Ramos, 1996.

a PIR: Países de industrialización reciente.

100 000

20 00010 000

1 000

1001750 1800 1840 1890 1950 1990

China

Ingreso per cápita: escala logarítmica

ReinoUnido

EstadosUnidos

AlemaniaFrancia

JapónItaliaEspaña

PIRa

del Asiaoriental

1.5% 1.9% 2.4% 3.0% 4.5% 5.5% 7.5%



115

La industria del vestuario fue una actividad manufac-turera importante y a ella se debe en parte el éxito delproceso de industrialización en los países de avanza-da. Pueden encontrarse vestigios de esa industria to-davía en el perfil exportador de esos países. El cuadro 1muestra los 50 países proveedores más importantes devestuario al mercado de la OCDE según su participaciónen el mercado de importaciones de esta organizaciónen 1980-1995, tomando como base el programacomputacional CAN de la CEPAL.2 Esta actividad vaperdiendo importancia en estas economías a medidaque sus procesos de industrialización avanzan haciaactividades de mayor sofisticación tecnológica; noobstante, muchos países de vanguardia son todavíaformidables exportadores de vestuario. Italia sigueocupando el segundo lugar (aunque su participación enel mercado de la OCDE decayó del 12.89% al 7.88%entre 1980 y 1995). A Alemania le corresponde elcuarto (de 6.93% a 3.87%); Francia es octavo (de5,37% a 2.74%); el Reino Unido es duodécimo (de4.12% a 2.24%); y Estados Unidos es décimo quinto(de 2.04% a 1.76%). Con la excepción de Italia, quese ha especializado en alta costura (el vestuario toda-vía constituye una proporción significativa de sus ex-portaciones totales a la OCDE: 7.3% en 1995), el ves-tuario representaba menos del 2% de las exportacio-nes de los otros países de punta en 1995. La industriadel vestuario fue el motor del crecimiento económicoen las primeras fases de la industrialización.

El vestuario fue elemento central del éxito expor-tador de los países de industrialización reciente en Asiaoriental (especialmente de Hong Kong, Taiwán y Coreadel Sur) y de los impresionantes avances de los nue-vos tigres asiáticos (particularmente de Indonesia,Tailandia, Filipinas y Malasia) y de China. Tres de lospaíses del Asia oriental de industrialización reciente sesituaban entre los 10 más grandes proveedores de ves-tuario de la OCDE. Hong Kong ocupa el puesto número

3 (aunque su participación en el mercado de importa-ciones cayó de 13.72% a 7.28% entre 1980 y 1995),Corea del Sur era quinto (de 9.13% a 3.82%) y Taiwánera décimo (de 6.62% a 2.45%). Salvo Hong Kong,donde las exportaciones de vestuario seguían represen-tando más de un tercio de las exportaciones totales (enparte reembarques de China), la importancia del ves-tuario en las exportaciones totales de otros países deindustrialización reciente, como Corea (donde cayerondel 25.8% al 9.1% de las exportaciones totales) yTaiwán (15.4% al 5.3%), disminuyó entre 1980 y 1995.

En China y en los nuevos tigres asiáticos ocurríalo contrario. Se convertían en proveedores cada vezmás importantes y la proporción del vestuario en susexportaciones totales subía abruptamente. China, lanueva potencia mundial en la industria del vestuario,ocupaba el primer lugar en las importaciones de ves-tuario de la OCDE con una participación del 17.57% en1995 (2.74% en 1980), La participación del vestuarioen las exportaciones chinas a la OCDE aumentó del10.5% al 20.4%. Por su parte, los nuevos tigres asiá-ticos han hecho sentir su presencia; Indonesia se ubi-ca en el undécimo lugar (su participación en el merca-do de vestuario de la OCDE aumentó del 0.21% al2.39%); Tailandia alcanzó el decimotercero (de 0.86%a 2%); Filipinas es decimosexto (de 1.41% a 1.64%)y Malasia ocupa la decimoséptima posición (de 0.48%a 1.66%). La importancia del vestuario en las expor-taciones totales a la OCDE ha aumentado signifi-cativamente para estos tres países.

Es evidente que la industria del vestuario ha sidoun importante puntal para que estos países remontenla cuesta de la industrialización y generen corrientessólidas de exportación hacia el mercado internacional.Entre 1980 y 1995, la importancia del vestuario (CUCI

84) en las importaciones totales de la OCDE aumentó del2% a alrededor del 3.5%, colocándolo entre las indus-trias más dinámicas del comercio internacional. Másaún, la participación de los países ajenos a la OCDE enel mercado de importaciones aumentó de 49.3% a67.3% del total. Buena parte de ese dinamismo se debióa la reorientación de la industria del vestuario, espe-cialmente hacia los países en desarrollo, más que aincrementos de la demanda mundial de prendas devestir (véanse Audet, 1996; OIT, 1996 y Van Liemt,1994).

IIEl vestuario como motor del desarrollo

2 El programa computacional de la CEPAL para el análisis decompetitividad de los países (CAN) mide la competitividad interna-cional tomando como referencia la participación en los mercadosde importación (los tres dígitos de la Clasificación Uniforme parael Comercio Internacional-CUCI, Rev. 2) en los cinco mercados prin-cipales (OCDE, Europa occidental, América del Norte, Japón y Amé-rica Latina). Se puede adquirir una versión DOS o Windows95 enCD-ROM en CEPAL. Tomar contacto con [email protected].



116

CUADRO 1Los 50 países proveedores principales devestuario (CUCI-84) para la OCDE, 1980-1995

País Participación de mercado Vestuario como % de las exportacionesen la OCDEa totales del país

1980 1995 % de variación 1980 1995 % de variación

1 China 2.74 17.57 540.64 10.52 20.36 93.632 Italia 12.89 7.88 -38.87 8.17 7.25 -11.273 Hong-Kong 13.72 7.28 -46.90 37.53 35.56 -5.254 Alemania 6.93 3.87 -44.19 1.78 1.50 -15.355 Rep. de Corea 9.13 3.82 -58.20 25.82 9.08 -64.846 Turquía 0.36 3.73 925.75 5.97 37.63 530.437 India 2.09 3.32 58.79 13.60 22.67 66.668 Francia 5.37 2.74 -48.90 2.45 1.86 -24.279 Portugal 1.72 2.56 49.16 16.25 19.21 18.2410 Taiwánb 6.62 2.45 -62.95 15.44 5.27 -65.8511 Indonesia 0.21 2.39 1 060.49 0.35 10.51 2 862.0612 Reino Unido 4.12 2.24 -45.59 1.98 1.80 -9.0613 Tailandia 0.66 2.00 202.20 5.66 8.60 51.8514 México 0.77 1.85 139.21 1.59 3.76 136.8215 Estados Unidos 2.04 1.76 -13.75 0.50 0.71 42.2516 Filipinas 1.41 1.68 19.01 9.17 17.14 86.9917 Malasia 0.48 1.66 244.06 1.86 5.79 210.8518 Túnez 1.00 1.64 65.01 20.05 51.30 155.8719 Polonia 0.80 1.59 97.94 5.75 13.89 141.7220 Marruecos 0.37 1.56 324.76 6.30 37.13 489.2921 Países Bajos 1.79 1.34 -25.12 1.05 1.39 33.1822 República Dominicana 0.28 1.31 369.15 9.17 46.52 407.4323 Pakistán 0.24 1.18 397.88 7.41 33.08 346.2224 Bélgica/Luxemburgo 2.30 1.14 -50.40 1.63 1.39 -14.7525 Grecia 2.73 1.07 -60.68 24.25 21.65 -10.7526 Rumania 1.01 0.92 -8.84 10.50 27.00 157.1027 Hungría 0.98 0.76 -21.70 12.65 10.62 -16.0628 Canadá 0.45 0.68 49.90 0.26 0.54 105.5629 Austria 1.60 0.66 -58.99 4.59 2.39 -47.8330 Honduras 0.04 0.62 1 445.69 1.66 44.08 2 557.4731 España 0.77 0.61 -20.63 1.83 1.26 -31.1232 Dinamarca 0.95 0.59 -38.09 2.43 2.47 1.7033 Costa Rica 0.12 0.58 384.03 4.65 24.49 426.5734 Singapur 1.01 0.52 -49.06 5.12 1.81 -64.6335 Guatemala 0.01 0.51 3 649.02 0.47 32.54 6 844.4236 Israel 0.71 0.50 -29.62 6.20 5.01 -19.1437 Jamaica 0.04 0.41 861.60 1.71 34.03 1 892.2438 Irlanda 0.61 0.41 -32.50 2.81 1.68 -40.0739 El Salvador 0.06 0.39 539.53 2.33 46.16 1 882.5140 Suiza 0.82 0.38 -53.87 1.05 0.78 -25.9041 Colombia 0.10 0.31 204.37 1.05 5.71 443.1642 Egipto 0.04 0.30 631.87 0.34 9.72 2 799.8143 Bulgaria 0.17 0.27 53.71 6.96 13.38 92.2444 Japón 1.11 0.21 -81.25 0.59 0.13 -78.7645 Brasil 0.25 0.21 -16.27 0.63 0.96 53.7946 Sudáfrica 0.13 0.17 33.56 0.36 1.55 329.9547 Perú 0.03 0.14 330.53 0.42 6.40 1 439.6748 Suecia 0.61 0.14 -77.24 0.86 0.33 -61.3949 Finlandia 1.63 0.13 -92.23 5.53 0.66 -88.1450 Australia 0.04 0.10 140.89 0.10 0.51 436.62

Total 94.05 90.14

Fuente: Lall y Mortimore, 1997.

a Los valores de exportación para 1980 corresponden a promedios de 3 años; para 1995, a promedios de 2 años.b Exportaciones de Taiwán calculadas como residuo después de considerar otras exportaciones. La base de datos del Programa de Análisis

de la Competitividad de los Países (CAN) no incluye algunos grandes exportadores de vestuario como Sri Lanka, Bangladesh y Mauricio,cada uno de los cuales exporta alrededor de 1 500 a 2 000 millones de dólares en ropa al año, nivel semejante al de Marruecos.



117

Los países pequeños tienen especiales dificultades paraacceder al círculo de los ganadores. En industrias deescala, por ejemplo, tienen dificultad en alcanzar lasescalas mínimas eficientes de producción. No cuentancon un mercado nacional suficientemente grande comopara lograr los niveles de eficiencia productiva que ne-cesitan para desarrollar el tipo de operaciones que lespermita incursionar en el mercado internacional y con-vertirse en competidores importantes. A menudo co-mienzan sus procesos de industrialización con indus-trias más simples, de uso más intensivo de mano deobra, como el vestuario, y buscan llegar a acuerdoscomerciales o a esquemas de integración para expan-dir sus mercados a fin de afianzar sus procesos de in-dustrialización y permitir que las empresas nacionalesmás importantes evolucionen hasta convertirse en pro-tagonistas mundiales.

Esta no es, de ningún modo, una observación tri-vial. Los países pequeños están constituyendo cada vezmás la norma en el mundo de hoy. Ochenta y sietepaíses tienen poblaciones de menos de 5 millones dehabitantes, 58 tienen menos de 2.5 millones y 35 tie-nen menos de medio millón. Visto de otra forma, lamitad de los países tienen menos población que elestado de Massachusetts en Estados Unidos (TheEconomist, 1998).

La cuenca del Caribe es un ejemplo. Seis de lospequeños países de esa cuenca se encuentran entre los50 mayores proveedores de vestuario de la OCDE. Es-tos pequeños países participan con menos de 1% cadauno de las importaciones de esa región, salvo la Re-pública Dominicana, que aporta más. Todos están ha-ciendo importantes avances. La República Dominica-na está en 22ª posición (aumentó su participación del0.28% al 1.31% en el período 1980-1995); Hondurasestá en el lugar 30° (del 0.04% al 0.62%); Costa Ricaera 33° (de 0.12% a 0.58%); Guatemala ocupaba laposición 35ª ( de 0.01% a 0.51%); Jamaica alcanzabala posición 37ª (de 0.04% a 0.41%); y El Salvadorestaba en 39° lugar (de 0.06% a 0.39%). En todos loscasos, el vestuario constituía entre un cuarto (CostaRica) y la mitad (República Dominicana, Honduras yEl Salvador) de todas sus exportaciones a la OCDE. Laindustria del vestuario representa su principal vínculo

de exportación con la economía internacional. Sinembargo, como se mostrará, en el caso de la cuencadel Caribe, éste es un vínculo muy peculiar.

El origen de las importaciones de vestuario de laOCDE está sufriendo grandes cambios. En general, losprincipales proveedores de América del Norte y Euro-pa están siendo desplazados por los países asiáticos y,entre éstos, nuevos grandes exportadores como Chinay los nuevos tigres asiáticos están desplazando a lospaíses de industrialización reciente del Asia oriental(gráfico 2). En los bordes de Europa (Turquía, Marrue-cos y Túnez) y en América Latina (México y Repú-blica Dominicana) se encuentran otros importantes ri-vales. Como se aprecia en el gráfico 2, el efecto delTratado de Libre Comercio de América del Norte hasido integrar la industria mexicana a la norteamerica-na. Aparte de México y los países del Caribe, no hayotros exportadores importantes de vestuario en Amé-rica Latina.

Exceptuando a los proveedores dominantes delAsia, que están presentes en todos los mercados prin-cipales, se aprecia un aspecto regional importante enla oferta de vestuario a la OCDE. El gráfico 3 indica queen el mercado norteamericano (Estados Unidos másCanadá) existen dos grandes grupos de proveedores devestuario de países en desarrollo: los asiáticos y loslatinoamericanos (especialmente México y los paísesde la cuenca del Caribe). El proveedor más importan-te es China, seguida de Hong Kong, Corea y México.En el tramo inferior están los países asiáticos (Indo-nesia, Tailandia, Malasia, Filipinas e India), y tambiénla República Dominicana. El anillo exterior, de provee-dores menores pero en crecimiento, lo componen casiexclusivamente países de la cuenca del Caribe (Ja-maica, Honduras, Costa Rica, Guatemala y El Salva-dor), pero también Turquía. América Latina es unimportante y creciente proveedor de vestuario para elmercado norteamericano.

Otros mercados importantes presentan tambiénaspectos regionales. En el mercado de Europa occiden-tal, los principales proveedores del mundo en desarro-llo son China, Hong Kong y Turquía. A continuaciónvienen los países del borde de Europa (Túnez, Marrue-cos y Polonia), además de la India. El grupo siguiente

IIILa situación de los países pequeños



118

GRAFICO 2OCDE (25 países): Cambios en la estructura regionalde sus importaciones de vestuario, 1980-1995ab

Américadel Norte

Asianororiental

Europaoccidental

Asia del sury suroriental

Cuenca delCaribe

Borde europeo

Tailandia

MéxicoEstadosUnidos Japón

Bélgica/Lux.AlemaniaGrecia

PaísesBajos

ReinoUnido

Francia

TúnezMarruecos

Turquía

Polonia

India

Pakistán

Filipinas

Malasia

Indonesia

China

Corea

Taiwán

ItaliaPortugal

RepúblicaDominicana

Rumania

HongKong

1

2

3

5

4

Finlandia

Fuente: Calculado utilizando el programa computacional CANPLUS de la CEPAL.

a Los anillos indican la participación en el total de las importaciones de la OCDE, en dólares de los Estados Unidos por país socio: 1) > 50%;2) 10 - 49.9%; 3) 5 - 9.9%; 4.) 2 - 4.9%; 5) 1 - 3.9%. El valor promedio anual de importaciones de vestuario de la OCDE fue de 29 400millones de dólares en 1979-1981 y de 120 500 millones en 1994-1995. Hay una cantidad despreciable de duplicación contable.

b La posición de 1994-1995 corresponde al anillo donde está el nombre del país; la posición de 1979-1981, si es distinta, se señala con uncírculo. Las flechas representan la magnitud y dirección del cambio en el tiempo. Esta forma de presentar los cambios relativos, utilizandouna base de datos diferente, apareció por primera vez en Gereffi (1997).

es una mezcla de proveedores europeos y asiáticos. Losproveedores latinoamericanos, y en especial los delCaribe, están completamente ausentes. El borde deEuropa constituye una base de abastecimiento impor-tante y creciente para el mercado de Europa occiden-tal, similar a la relación que existe entre el mercadonorteamericano y sus proveedores del Caribe. El mer-cado japonés se abastece básicamente de un solo mer-cado de origen: China. La República de Corea repre-senta el segundo proveedor de vestuario entre los paí-

ses en vías de desarrollo. En un segundo plano se en-cuentran Hong Kong, Tailandia e Indonesia y, enmenor grado, Taiwán. El mercado japonés se abastececasi exclusivamente en otros países asiáticos; los másimportantes proveedores del borde europeo y de lacuenca del Caribe están ausentes.

En otras palabras, en materia de abastecimientode vestuario a los integrantes de la OCDE predominandos realidades. Por un lado, los países del Asia, enca-bezados por China, los países de industrialización



119

reciente del Asia oriental y los nuevos tigres asiáticostienen cuotas de mercado impresionantes en las impor-taciones de todos los principales integrantes de la OCDE:Norteamérica, Europa occidental y Japón. Por otraparte, se dan participaciones grandes y crecientes paraMéxico y la cuenca del Caribe en el mercado norte-americano, y para el borde europeo en el mercado deEuropa occidental. La cuenca del Caribe desempeña unpapel importante como abastecedor exclusivamente enel mercado norteamericano.

Los casos de la República Dominicana y de Cos-ta Rica ilustran este punto. Los cuadros 2 y 3 propor-cionan la información pertinente sobre la competiti-vidad de estos países en el mercado norteamericano.El cuadro 2 indica que la República Dominicana haaumentado perceptiblemente su participación en el totalde importación de ese mercado (de 0.28% a 0.38% enel período 1980-1995). Ese mejoramiento se concen-tró en la manufactura (0.13% a 0.40%), debido al he-cho de que se redujeron sus cuotas de mercado tanto

GRAFICO 3América del Norte (Estados Unidos y Canadá): Cambios en la estructuraregional de sus importaciones de vestuario, 1980-1995ab

Américadel Norte

Asianororiental

Europaoccidental

Asia del sury suroriental

Cuenca delCaribe

Borde europeo

Francia

ReinoUnido

RepúblicaDominicana

Jamaica

Honduras

CostaRicaGuatemala

ElSalvador

Turquía

Indonesia

Malasia

TailandiaPakistán

SingapurIndiaFilipinas

China

HongKong

Corea

Taiwán

Japón

México

EstadosUnidosCanadá

Italia

1

2

3

5

4

Fuente: Calculado utilizando el programa computacional CANPLUS de la CEPAL.

a Los anillos señalan la participación en el total de importaciones de América del Norte en dólares, por país socio: 1) 50% y más;2) 10 - 49.9%; 3) 5 - 9.9%; 4) 4 - 4.9%; 5) 1 - 3.9%.El valor total de las importaciones de vestuario de América del Norte fue de 7 900 millones de dólares en 1979-1981, y de 42 800 millonesen 1994-1995.

b La posición de 1994-1995 corresponde al anillo donde está el nombre del país; la posición de 1979-1981, si es distinta, se señala con uncírculo. Las flechas representan la magnitud y dirección del cambio en el tiempo.



120

CUADRO 2República Dominicana: Aspectos de su competitividadinternacional en el mercado norteamericano

1980 1985 1990 1995

I. Participación en el mercado de importacionesde Norteamérica 0.28 0.25 0.31 0.38Recursos naturalesa+b+c 0.45 0.50 0.32 0.31

Agriculturaa 1.66 1.31 0.83 0.68Energíab – – – –Fibras textiles, minerales, etc.c 0.35 0.04 0.09 0.07

Manufacturasd+e 0.13 0.14 0.29 0.40Basadas en recursos naturalesd 0.55 0.49 0.86 0.91No basadas en recursos naturalese 0.09 0.12 0.26 0.37

Otrosf 0.82 0.99 0.59 0.38

II.Contribución (estructura de exportaciones de laRepública Dominicana a este mercado) 100.0 100.0 100.0 100.0Recursos naturalesa+b+c 65.5 46.0 20.8 12.5

Agriculturaa 62.5 45.8 20.4 12.3Energíab – – – –Fibras textiles, minerales, etc.c 3.0 0.2 0.4 0.2


Otrasf 7.9 12.8 6.3 3.3

III. 10 principales productos de exportación de laRepública Dominicana a este mercado g h 44.8 46.1 66.1 73.6842 Prendas de vestir, hombres y niños, de fibras textiles * + 1.1 5.4 13.5 17.4846 Lencería, tejidos y crochet * + 4.6 5.6 8.2 12.5843 Prendas de vestir, mujeres y niñas, de fibras textiles * + 2.2 5.8 10.2 10.7612 Manufacturas de cuero, partes de calzado, etc. + 1.2 3.4 6.3 6.5872 Instrumentos y aparatos médicos, n.e.s. + 0.2 – 4.3 6.5845 Prendas de vestir, otros artículos, tejidos y crochet * + 0.7 0.9 4.7 5.5772 Aparatos eléctricos para hacer o deshacer circuitos eléctricos * + 0.7 1.3 3.9 4.1061 Azúcar y miel - 32.3 17.8 7.2 4.0897 Joyería, orfebrería y platería, etc. * + 0.1 3.7 4.8 3.8844 Lencería, fibras textiles (no tejidos ni crochet) * + 1.9 2.2 3.0 2.6

a Secciones 0, 1 y 4 ; divisiones 21, 22, 23, 24, 25 y 29 de la Clasificación Uniforme para el Comercio Internacional (CUCI Rev2).b Sección 3.c Divisiones 26, 27 y 28.d Divisiones 61, 63 y 68; grupos 661, 662, 663, 667 y 671.e Secciones 5, 6 (menos las divisiones y grupos mencionados en d), 7 y 8.f Sección 9.g Grupos que corresponden a los 50 más dinámicos (*) en este mercado en el período 1980-1995.h Grupos en que aumentó la participación de mercado (+) o decreció (-) en el período 1980-1995

de recursos naturales (0.45% a 0.31%) como de otrosproductos (0.82% a 0.38%). Durante el período 1980-1995 se transformó la estructura de las exportacionesdominicanas a ese mercado basada anteriormente enlos recursos naturales (65.5% de las exportaciones to-tales en 1980) y ahora en la manufactura (84.2% deltotal en 1995). La manufactura no basada en recursosnaturales tuvo gran importancia en el repertorio domi-nicano de exportaciones, constituyendo tres cuartaspartes (74.8%) de todas las exportaciones al mercado

norteamericano en 1995. Casi tres cuartos (73.6%) delas exportaciones dominicanas se concentraron en ape-nas 10 grupos de productos en tres dígitos de la CUCI-Rev.2, en 1995. La República Dominicana aumentabasu participación en nueve de diez, y siete de los pro-ductos correspondían al grupo de los cincuenta artícu-los más dinámicos del mercado norteamericano. Lamitad de estas exportaciones principales correspondena la industria del vestuario cuya participación subiódesde 10.5% de las exportaciones totales en 1980 a



121

CUADRO 3Costa Rica: Aspectos de su competitividad internacionalen el mercado norteamericano

1980 1985 1990 1995

I. Participación en las importaciones de Norteamérica 0.15 0.15 0.19 0.23Recursos naturalesa+b+c 0.31 0.45 0.48 0.61

Agriculturaa 1.20 1.17 1.25 1.36Energíab – 0.01 – –Fibras textiles, minerales, etc.c 0.03 0.05 0.02 0.04

Manufacturasd+e 0.03 0.06 0.12 0.16Basadas en recursos naturalesd 0.03 0.04 0.07 0.06No basadas en recursos naturalese 0.03 0.06 0.13 0.16Otrasf 0.07 0.04 0.08 0.11

II.Contribución (estructura de exportaciones deCosta Rica a este mercado) 100.0 100.0 100.0 100.0Recursos naturalesa+b+c 85.2 71.0 49.6 41.8

Agriculturaa 84.8 70.1 49.5 41.6Energíab – 0.5 – –Fibras textiles, minerales, etc.c 0.4 0.5 0.2 0.2


Otrasf 1.3 0.8 1.3 1.6

III. 10 principales productos de exportación deCosta Rica a este mercado g h 78.4 74.0 73.0 72.6

057 Frutas y nueces (no oleaginosas), frescas o secas + 34.4 34.1 27.2 24.3846 Lencería, tejidos y crochet * + 5.2 5.0 9.9 12.6842 Prendas de vestir, hombres y niños, de fibras textiles * + 0.5 3.7 9.7 11.6844 Lencería, fibras textiles (no tejidos ni crochet) * + 0.1 2.0 2.9 4.6071 Café y sustitutos del café + 17.6 12.5 6.0 4.1845 Prendas de vestir, otros artículos, tejidos y crochet * + 0.3 0.6 3.1 4.0843 Prendas de vestir, mujeres y niñas, de fibras textiles * + 2.6 5.4 6.8 3.5897 Joyería, orfebrería y platería, etc. * + – 0.4 1.2 2.7011 Carne y menudencias comestibles, fresca, enfriada o congelada - 17.0 9.3 4.7 2.6054 Vegetales, frescos, enfriados, congelados o simpl. preservados + 0.8 1.0 1.6 2.5

a Secciones 0, 1 y 4 ; divisiones 21, 22, 23, 24, 25 y 29 de la Clasificación Uniforme para el Comercio Internacional (CUCI, Rev2).b Sección 3.c Divisiones 26, 27 y 28.d Divisiones 61, 63 y 68; grupos 661, 662, 663, 667 y 671.e Secciones 5, 6 (menos las divisiones y grupos mencionados en d), 7 y 8.f Sección 9.g Grupos que corresponden a los 50 más dinámicos (*) en este mercado en el período 1980-1995.h Grupos en que la participación de mercado aumentó (+) o decreció (-) en el período 1980-1995.

48.7% en 1995. Sin duda, la industria del vestuario escon creces el nexo principal entre los mercados norte-americano y dominicano y debería por lo tanto repre-sentar la proyección del proceso nacional de industria-lización al mercado internacional.

El cuadro 3 presenta información similar paraCosta Rica. También aumentó su participación en elmercado de importación norteamericano (de 0.15% a0.23% en el período 1980-1995). Esta mejora se cen-tró en productos agrícolas (0.31% a 0.61%) y manu-facturas (0.03% a 0.16%). Durante este período, la es-

tructura de exportación de Costa Rica se trasformó: deuna que descansaba en los recursos naturales (85.2%de las exportaciones totales en 1980) en una en que lamanufactura llegó a representar la parte preponderan-te (56.6% en 1995). La manufactura no basada en re-cursos naturales constituyó el 55.5% de todas las ex-portaciones a Norteamérica ese año. Los 10 productosde exportación más importantes representan tres cuar-tas partes de las exportaciones totales y la mitad deellos provienen de la industria del vestuario, que apor-tan 5 de los 6 productos más dinámicos. La participa-ción del vestuario en las exportaciones totales de Cos-



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ta Rica al mercado norteamericano tuvo un repunte im-portante (de 8.7% en 1980 al 36.3% en 1995). CostaRica aumentó su participación de mercado en nuevede estos diez artículos. Una vez más, el vestuario erael vínculo principal entre los mercados, ahora de Cos-ta Rica y Norteamérica, representando probablementela proyección del proceso de la industrialización deCosta Rica al mercado internacional.

Estos países son representativos de la situacióngeneral de la cuenca del Caribe: países pequeños que,

en diversos grados, han apostado por el vestuario enel mercado norteamericano. Sus exportaciones de ves-tuario van solamente a ese mercado, lo que sugiere queno son suficientemente abundantes para abarcar nue-vos destinos o carecen de la competitividad necesariapara invadir otros mercados. Veremos que la maneracomo estos países abastecen al mercado norteamerica-no determina en gran medida el impacto de la indus-tria del vestuario en la trayectoria de crecimiento y dedesarrollo de los países de la cuenca del Caribe.

IVLa conexión norteamericana enla industria del vestuario

Gereffi (1997) ha demostrado que la cadena de comer-cialización del vestuario ha cambiado considerable-mente. Las cadenas dirigidas por los compradores hansuplantado progresivamente a las dirigidas por los pro-ductores, es decir, las compañías que compran vestua-rio (generalmente licitan artículos de moda de diseñopropio) para la venta a su clientela más selecta estánganando terreno en la industria de los Estados Unidosfrente a las compañías que producen vestuario estándarpara su distribución a minoristas. En el mercado de losEstados Unidos, las grandes tiendas minoristas (comoSears, Wal Mart, J.C. Penney, K-Mart, etc.) y los ven-dedores de marcas (como Liz Claiborne, Donna Karan,Polo, Tommy Hilfiger, Nike, etc.) han adquirido unamayor influencia sobre toda la cadena de comer-cialización (Gereffi y Korzeniewicz, eds., 1994, pp. 95-122).

Como sugirió Gereffi (1997, pp. 16-31), esta evo-lución permitió que los proveedores provenientes depaíses en desarrollo de Asia oriental desempeñaran unpapel más importante, ya que producían el “paquetecompleto”, es decir el artículo completo que requeríanlos compradores, y dejaban de lado a los productoresde ropa de los Estados Unidos. De esta manera, sefortalecieron las empresas nacionales de Asia orientalcapaces de organizar la producción completa de losartículos, desde los insumos hasta el armado. Las com-pañías nacionales capaces de proporcionar toda la or-ganización necesaria para convertir diseños de mino-ristas o vendedores de marcas en productos termina-dos, en los volúmenes demandados por los comprado-res, de manera oportuna y cumpliendo las normas de

calidad exigidas, se convirtieron en importantes fuer-zas de la competencia en la industria del vestuario,particularmente en la ropa de mujer. Por otro lado,también dieron y dan un fuerte impulso al desarrollonacional.

Los proveedores de paquete completo de Asiaoriental —de Taiwán, Hong Kong y la República deCorea— lo hicieron estableciendo sus propios sistemasde producción regionales que organizaron la produc-ción integrada desde los textiles hasta el proceso dearmado del vestuario y entrega final a los minoristaso vendedores de marcas. Algunos incluso se convir-tieron en competidores internacionales de sus clientesoriginales. Esto dio un impulso significativo a las eco-nomías internas de estos países. Aunque ellos apare-cen perdiendo participación en el mercado de impor-taciones de la OCDE, de hecho, sus compañías de ves-tuario exportan a menudo sus productos desde fábri-cas situadas en el extranjero que arman componentesproducidos en el país de origen de los productores ocomerciantes asiáticos. Así, mientras que decae suparticipación en los mercados finales de exportacionesdirectas de vestuario, aumentan sus exportaciones deinsumos textiles a los sitios de ensamblado en el exte-rior, en lugares como China, Tailandia, Indonesia, etc.Así, en Asia, los abastecedores de paquete completoen Taiwán, la República de Corea y Hong Kong handesarrollado sus propias redes de ensamblaje en otraspartes de Asia. Coexisten ahí proveedores de “paque-te completo” y ensamblaje simple para operaciones deexportación.



123

La situación es muy distinta para la producciónde vestuario en América Latina (esencialmente Méxi-co y la cuenca del Caribe). Los fabricantes que ope-ran allí tienden a ser subsidiarios de marcas (especial-mente para la lencería femenina) o de compañías ex-tranjeras o nacionales que compiten por los contratosde ensamblado (principalmente prendas de vestir dehombres) de los compradores de los grandes minoris-tas de Estados Unidos. Estos últimos no proporcionanservicio de “paquete completo”. En este caso, no hansurgido proveedores de paquete completo ya que susventajas competitivas provienen estrictamente de laposibilidad de radicar la etapa de ensamblado final enesos países, sobre todo para aprovechar los salarios másbajos. Los compradores extranjeros, o los propios fa-bricantes de marcas, manejan todos los demás aspec-tos del paquete. Simplificando algo, se puede distin-guir dos realidades distintas en la industria del vestua-rio de los países en desarrollo que abastecen el merca-do de la OCDE: una es la versión asiática en que lascompañías de los países de industrialización reciente(sobre todo del Asia oriental) son abastecedores delpaquete completo, sobre todo de vestuario femenino,a grandes minoristas y a vendedores de marca; y la otraes la versión latinoamericana, en que se aísla el pro-ceso de ensamblaje en esos países, proporcionandoprincipalmente ropa interior de mujeres a través desubsidiarias de fabricantes de marca o prendas de ves-tir para hombres a través de subcontratistas extranje-ros o nacionales de los compradores foráneos. La ver-sión asiática del fabricante y comerciante del “paque-te completo” ofrece un contraste abierto con la quepuede llamarse la versión del Caribe de la “zona deelaboración especial para la exportación con salariosbajos” (de aquí en adelante, zona de elaboración espe-cial). Estas diferencias son muy importantes para de-finir el impacto local sobre el crecimiento y el desa-rrollo nacionales.

La conexión norteamericana ha sido responsabledel aumento enorme de las exportaciones de vestuariode América Latina. Las exportaciones textiles y devestuario de esta región a los Estados Unidos crecie-ron de 3 400 millones de dólares (12% de las impor-taciones totales de los Estados Unidos en el rubro) en1990, a 14 500 millones de dólares (27%) en 1997(14.2% originados en la cuenca del Caribe y 11% enMéxico durante 1997).3 Los países latinoamericanos

ganaban terreno como abastecedores de vestuario delmercado de los Estados Unidos, pero lo hacían de unamanera muy distinta a la de los competidores del Asiaoriental.

Se consideraba que la variante original México/cuenca del Caribe4 tenía acceso especial porque sedescansaba en el así llamado mecanismo de participa-ción en la producción del código arancelario de losEstados Unidos. Este mecanismo (la disposición HTS

9802 de ese código) permite que insumos de ropa deorigen estadounidense sean ensamblados en el exteriorpagando un impuesto al reingresar a los Estados Uni-dos solamente por el valor agregado (principalmentesalarios) fuera del país. La participación de los Esta-dos Unidos en las importaciones textiles y de vestua-rio en estas condiciones ha aumentado desde 1 400millones de dólares (6% de todas esas importaciones)en 1987 a 8 900 millones de dólares (21%) en 1997.México (37% de las importaciones de vestuario aco-gidas al HTS 9802) y la cuenca del Caribe (56%) re-presentaban conjuntamente el 90% de las importacio-nes de textiles y de vestuario a los Estados Unidosaplicando este mecanismo (Comisión de ComercioInternacional de los Estados Unidos, 1997a). Al revésde lo que sucedía con los países asiáticos, en 1996 unaproporción considerable de todas las exportacioneslatinoamericanas a los Estados Unidos se acogió a estemecanismo: México (37.6%), República Dominicana(58.7%), Costa Rica (35.4%), Honduras (54.6%), Gua-temala (34.2%), El Salvador (62.1%) y Jamaica(53.6%). Por esta vía, habría facilidades de accesoespecial para el vestuario proveniente de México y lacuenca del Caribe.

El uso de zonas de elaboración especial de expor-taciones por estos países latinoamericanos constituyóun estímulo al comercio de ensamblado relacionadocon el mecanismo HTS 9802. Entre 1980 y 1992, porejemplo, la importancia de las operaciones al amparode este mecanismo con relación a las exportacionestotales se elevó de 11% a 68% en el caso de la Repú-blica Dominicana, de 16% a 41% para México, y decasi nada a 21% en Costa Rica (Wilmore, 1996). Elmecanismo exime totalmente de impuestos a las im-portaciones de insumos y de componentes y a la ex-portación de productos finales, y exime total o tempo-ralmente de impuestos a la renta, a las utilidades y a

3 Cifras de la Comisión de Comercio Internacional de los EstadosUnidos, 1998.

4 Desde el inicio del área de libre comercio norteamericana en 1994las primeras indicaciones de proveedores de “paquete completo”,sobre todo compañías de los Estados Unidos, aparecieron en Méxi-co. Véase Gereffi y Bair (1998), pp. 26-35.



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la remesa de utilidades. Los aspectos complementariosse refieren a facilitar operaciones en moneda extranje-ra, acceso limitado al mercado nacional y servicioexpedito de aduanas. El apoyo de las zonas de elabo-ración especial y las exenciones de impuesto represen-tan las contrapartes nacionales al mecanismo HTS 9802de los Estados Unidos previsto con miras a proporcio-nar incentivo adicional a las empresas de vestuario deEstados Unidos para efectuar operaciones de ensam-blado en México y la cuenca del Caribe.

El tercer elemento de la variante latinoamericanaoriginal de las exportaciones de vestuario al mercadode los Estados Unidos se basaba en los bajos costosde la mano de obra. El gráfico 4, por ejemplo, mues-

tra que después de la devaluación masiva de la mone-da nacional en la República Dominicana en 1985 elcosto del salario relativo allí bajó de un equivalente de12% de un salario de los Estados Unidos a un pocomás del 5%. Al mismo tiempo, el empleo en las zonasde elaboración especial crecía de menos de 40 000 acerca de 150 000 personas en 1993. La baja de lossalarios (expresados en dólares) como consecuencia dela enorme devaluación de 1985 (producto de la crisisde la deuda externa) explica más que ningún otro fac-tor individual por qué tuvieron un gran despegue laszonas de elaboración especial entre 1986 y 1993. Porejemplo, el número de esas zonas en la RepúblicaDominicana creció de 8 a 30, el número de empresasestablecidas en ellas saltó de 168 a 447, el valor brutode las exportaciones se disparó de 246.2 millones a1 250 millones de dólares, y el valor de los ingresoscambiarios netos de las zonas de elaboración especialse elevó de 88.4 millones de dólares a 368.5 millones(Reyes y Domínguez, 1993). Esto fue un factor muyimportante en la recuperación de la economía de laRepública Dominicana, ya que las otras exportaciones(sobre todo recursos naturales) de la economía habíanentrado en estado de decaimiento secular: bajaron deunos 900 millones de dólares en 1984 a cerca de 500millones en 1993, mientras que las de las zonas deelaboración especial crecían rápidamente de 200 mi-llones de dólares a 1 250 millones en el mismo perío-do (Mortimore, Duthoo y Guerrero, 1995).

El caso de la República Dominicana muestra latriste relación entre el acceso especial al mercado delos Estados Unidos, el uso de las zonas de elaboraciónespecial y los bajos salarios que caracterizan a la cuen-ca caribeña, junto con el crecimiento explosivo de susexportaciones de vestuario al mercado de los EstadosUnidos. Por desgracia, el sistema de zonas de elabo-ración especial tiene sus costos.

VDesventajas de la zona de elaboración especialcon bajos salarios en la cuenca del Caribe

Cada uno de los componentes del sistema de zonas deelaboración especial en el Caribe para la exportaciónde vestuario de la cuenca del Caribe a los EstadosUnidos presenta graves inconvenientes en lo que toca

a su capacidad para ayudar a estos pequeños países allegar al círculo de los ganadores.

Ante todo, el acceso especial representa un desa-fío directo al proceso nacional de industrialización. Por

GRAFICO 4República Dominicana: Relación entre loscostos de la mano de obra y el empleo enlas zonas de elaboración especial

14

12

10

8

6

4

2

0

160

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120

100

80

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20

01980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994

Cos

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Fuente: Mortimore, Duthoo y Guerrero. 1995, p. 26.

Costo de mano de obra Empleados



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su propia naturaleza, el mecanismo HTS 9802 penalizacasi todo el valor agregado fuera de los Estados Uni-dos. Esto limita su aplicación a las actividades en lascuales cumplen un papel relevante los salarios bajos(que compensan el arancel de los Estados Unidos so-bre el valor agregado) y donde ni el comprador ni elfabricante necesitan o quieren utilizar insumos físicoslocales. Resulta muy difícil para el gobierno nacionaldel país ensamblante poner en práctica políticas quepromuevan una mayor integración local de la indus-tria. Así ocurre con la capacitación de más alto nivelpara la fuerza de trabajo, que a la postre exigirá sala-rios más altos por una actividad laboral más experta ycompleja, y con la incorporación de proveedores lo-cales de insumos (hilos y botones, para no hablar deimportantes insumos independientes como la tela y elcorte). Así, el mecanismo HTS 9802 tiende a truncar elpropio proceso de industrialización, aislando apenas laoperación de ensamblado en la cuenca del Caribe, endetrimento de cualquier proceso nacional integrado deindustrialización en el país que ensambla.

Otro punto débil en la relación de acceso espe-cial entre la cuenca del Caribe y el mercado de losEstados Unidos se relaciona con las advertencias (calls)previstas en la legislación de los Estados Unidos. Poreste dispositivo, una empresa de los Estados Unidosque se sienta lesionada por lo que podría considerarsecomo un aumento anormal de las importaciones de estepaís, puede solicitar del Departamento de Comercio undictamen sobre disrupción de las importaciones. ElDepartamento de Comercio puede emitir advertenciasa las oficinas textiles locales que asignan cuotas a lospaíses exportadores para frenar el crecimiento de esaspartidas. Esto ocurrió en marzo de 1995 cuando fue-ron objeto de advertencias los productores de ropainterior y de pijamas de la cuenca del Caribe, unas delas exportaciones más importantes de vestuario de laregión. Mientras que la mayoría de los ensambladoresde estos artículos se adaptaron a las exigencias de losEstados Unidos, Costa Rica —uno de los países másafectados— llevó el caso a la Organización Mundialde Comercio y lo ganó, aunque no se le compensó eldaño que sufrieron sus exportaciones de ropa interiory pijamas. En este sentido, el acceso especial es a vecesmenos especial que lo que parece para los paísesinvolucrados.

Otro problema relacionado con el acceso especiales que algunos países ensambladores llegan a ser másespeciales que otros. Por ejemplo, la puesta en vigen-cia del Tratado de Libre Comercio de América delNorte (NAFTA) en 1994 dio ventajas a México que los

países del Caribe no tenían. México gozó de una pre-ferencia de seis puntos en el arancel de los EstadosUnidos; ya no estaba sujeto a contingentes de impor-tación para muchos artículos de vestir; y, lo más nota-ble, podía hacer valer insumos mexicanos como partedel requisito de contenido del NAFTA, lo que le dio unaventaja enorme frente a los países del Caribe. Por esarazón, desde que entró en vigor este tratado losensambladores de vestuario del Caribe han estadocabildeando al Congreso de los Estados Unidos enbúsqueda de una “paridad con el NAFTA” para sus ex-portaciones de vestuario. Así, no todos los ensambla-dores son especiales de la misma manera.

También hay deficiencias en lo que se refiere almecanismo de zona de elaboración especial que es lacontraparte local del mecanismo HTS 9802. El graninterés en países de la cuenca del Caribe por desarro-llar nuevas exportaciones en el contexto de la crisis dela deuda de los años ochenta y de la declinación es-tructural de la exportación de recursos naturales, losllevó a una guerra de incentivos para atraer la inver-sión extranjera directa (Mortimore y Peres, 1997). Esacompetencia se tradujo en un nivel de incentivos tal,que con un volumen de actividad de ensamblado, querepresentaba más del 40% de las exportaciones de esospaíses a Estados Unidos no se generaba casi ningúningreso fiscal para el gobierno local. Además, por efec-to de las presiones competitivas, los incentivos quehabían sido concebidos como temporales (8 a 12 años)se convirtieron en reanudables, y en la práctica, per-manentes. Así, al fragor de la batalla por atraer inver-sión extranjera directa a las zonas de elaboración es-pecial, muchos gobiernos sacrifican como incentivotodo el ingreso tributario potencial de estas activida-des. Estos recursos perdidos podrían haberse utilizadopara consolidar el proceso de industrialización local,para promover otras exportaciones o para mejorar lacompetitividad internacional de la economía nacionala través de inversiones en infraestructura (puertos,aeropuertos, caminos), servicios básicos (electricidad,agua) y otros (telecomunicaciones, servicios financie-ros, etc.). Más que representar un punto de partida paramuchas industrias, como en el caso de algunos paísesde industrialización reciente del Asia oriental, las zo-nas de elaboración especial se convirtieron en un finen sí mismas que llegaron con el tiempo a frustrarse ydistorsionar el proceso de industrialización naciente enmuchos de estos países de América Latina.

Por último, el elemento de bajos salarios que entraen las exportaciones de vestuario a los Estados Uni-



126

dos desde el Caribe muestra también grandes deficien-cias. Más de diez años después de las devaluacionesmasivas de las monedas nacionales de los años ochenta,los costos del trabajo (incluyendo prestaciones socia-les y regalías) en la industria del vestuario de los paí-ses del Caribe han estado subiendo en forma sosteni-da (medidos en dólares). Con ello, muchas de las ope-raciones de ensamblado han resultado demasiado ca-ras para el mercado, sin que ello sea una manifesta-ción real de mejoramiento industrial o de especializa-

ción en una producción de mayor valor agregado. Elcuadro 4 presenta los datos de costo de la mano de obrade cuarenta productores de vestuario en el período1990-1995, ordenados de mayor (Suiza, Japón y Ale-mania tenían costos de trabajo por hora de más de 20dólares en 1995) a menor (cinco países asiáticos, in-cluyendo China tenían costos salariales por hora demenos de 0.30 dólares ese año). Los países de la cuen-ca del Caribe se ubican generalmente en el centro dela tabla (de las posiciones 13 a 24). Todos los de la

CUADRO 4Costos de la mano de obra en la industria del vestuario, 1990-1995

Lugar País Costo por hora en dólaresa Tasa de crecimiento anual1990 1993 1995 1990-1995 (%)

1 Suiza 14.19 18.08 22.42 9.62 Japón 6.34 10.64 20.95 27.03 Alemania 7.23 17.22 20.35 23.04 Italia 12.50 12.31 13.68 1.85 Estados Unidos 6.56 8.13 9.62 8.06 España 7.08 6.41 7.78 1.97 Grecia 4.33 5.85 7.19 10.78 Taiwán 3.41 4.61 5.18 8.79 Hong Kong 3.05 3.85 4.32 7.210 Singapur 2.43 3.06 4.01 10.511 Portugal 2.30 3.03 3.85 10.912 República de Corea 2.46 2.71 3.29 6.013 Costa Rica 1.09 1.08 2.23 15.414 Hungría 0.92 1.62 1.68 12.815 México 0.92 1.08 1.61 11.816 Malasia 0.56 0.77 1.59 23.217 Sudáfrica 1.07 1.12 1.58 8.118 República Checa 2.79 1.29 1.55 -11.119 Jamaica 0.91 0.78 1.55 11.220 Turquía 1.35 3.29 1.52 2.421 República Dominicana 0.67 0.63 1.52 17.822 El Salvador 0.69 0.63 1.43 15.723 Polonia 0.50 0.44 1.42 23.224 Guatemala 0.45 0.78 1.3 23.625 Mauricio … 1.04 1.28 …26 Marruecos 0.92 1.06 1.22 5.827 Tailandia 0.63 0.71 1.11 12.028 Filipinas 0.46 0.53 0.72 9.429 Egipto 0.34 0.43 0.51 8.430 Zimbabwe … 0.35 0.45 …31 Sri Lanka 0.24 0.35 0.41 11.332 Kenya 0.47 0.23 0.34 -6.333 Indonesia 0.16 0.28 0.33 15.634 India 0.33 0.27 0.29 -2.635 Pakistán 0.24 0.27 0.29 3.936 Vietnam … 0.26 0.29 …37 China 0.26 0.25 0.25 -0.838 Nigeria 0.2 0.27 0.24 3.739 Bangladesh … 0.16 0.20 …40 Tanzania … 0.18 … …

Fuente: Werner International, Apparel Hourly Labor Cost, New York, 1996, citado en Lall y Mortimore, 1997.

a Los costos incluyen las prestaciones sociales y las regalías.



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cuenca del Caribe registraron aumentos significativosen el costo del salario por hora en el período 1990-1995: Costa Rica, de 1.09 dólares a 2.23 dólares; Ja-maica, de 0.91 a 1.55; El Salvador, de 0.69 a 1.43; yGuatemala, de 0.45 a 1.30. Es decir, los costos deltrabajo en la cuenca del Caribe están aumentando conrapidez mayor que en la mayoría de las demás regio-nes y son ahora bastante más altos que en muchos delos países asiáticos que se dedican al ensamblado deropa estándar; incluso dentro de la cuenca del Caribe,hay una diferencia considerable entre el costo más alto,de Costa Rica y el más bajo, de Guatemala. Esto su-giere que a medida que aumente la competitividad deesta industria, en consonancia con el desaparecimientodel Acuerdo Multifibras, quizás estos países caigan enla tentación de seguir una estrategia de devaluacionesde su moneda nacional para prolongar artificialmentesu competitividad en la exportación de vestuario. Peroel remedio sería peor que la enfermedad.

Una preocupación más fundamental en lo que tocaa las zonas de elaboración especial para el mercado delos Estados Unidos es que simplemente el sistema nosatisface las condiciones establecidas en la visiónestilizada del crecimiento de los países que se presen-tó en la sección I. Es evidente que el ensamblado devestuario en el Caribe se tradujo en una expansiónexplosiva de las exportaciones. Sin embargo, por laspropias características de este proceso, no representóuna intensificación de la industrialización nacional (si-no, por el contrario, una forma de truncarlo). Las ex-portaciones no constituyen la proyección de la indus-tria nacional de vestuario al mercado internacional(sino simplemente la localización de la función de en-samblado). Por consiguiente, este proceso no generaempresas nacionales líderes. No hay transformación dela industria de modo que el país ensamblador amplíesu industrialización hacia aspectos de tecnología máscompleja o más orientados a la moda en su industriadel vestuario.

Las exportaciones de vestuario de Costa Rica al mer-cado de los Estados Unidos crecieron constantementehasta 1995 cuando cayeron en más de 7% (de 776.3millones de dólares a 710.0 millones (Comisión de Co-mercio Internacional de los Estados Unidos, 1997b).Costa Rica vio disminuir sus exportaciones en cuatrode los cinco principales renglones de vestuario (en tresdígitos del sistema armonizado de aranceles) que con-juntamente representaban más de la mitad de esasexportaciones:• HTS 347 - pantalones de algodón para hombres (de

156.6 millones de dólares a 148.2 millones);• HTS 352 - ropa interior de algodón (de 112.2 a 77.1

millones de dólares);• HTS 649 - sujetadores de fibra sintética (de 84.7 a

60.4 millones de dólares); y• HTS 338 - ropa interior de fibra sintética (de 51.5

a 45.3 millones de dólares).Aparentemente, la industria costarricense del ves-

tuario estaba mostrando la hilacha.Un análisis detallado de diez de los artículos prin-

cipales de exportación de esta industria en 1994 (enseis dígitos del HTS) revela que antes de 1996 cadaartículo había perdido, en promedio, un 23.6% de par-

ticipación en el mercado de importaciones.5 Mientrasque los países latinoamericanos ganaban participaciónen el mercado de importación de los Estados Unidospara estos mismos artículos, Costa Rica perdía cuotasde mercado, sobre todo en favor de México y otrospaíses de América Central como Honduras, El Salva-dor y Guatemala, aunque no la República Dominica-na. ¿Estaba Costa Rica perdiendo la guerra de preciosen ese mercado? Se realizó un estudio profundo de lacompetitividad internacional de la industria del vestua-rio de Costa Rica para responder a esa preocupación(Mortimore y Zamora, 1998). Se aplicó un cuestiona-rio formal a 16 empresas del sector. La informaciónde las entrevistas y el análisis de los resultados delcuestionario dieron luz sobre situaciones competitivasespecíficas de estas empresas.

Las 16 empresas se podían clasificar en tres gru-pos distintos:

VIEl ejemplo de Costa Rica

5 Calculados utilizando el programa computacional MAGIC, que midela competitividad internacional en función de la participación enlos mercados de importación de los Estados Unidos, a un nivel dehasta 10 dígitos del HTS. Disponible en la oficina subregional de laCEPAL en México. Contacto: [email protected]



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Grupo I: Subsidiarias de grandes transnacionalesde los Estados Unidos que arman vestuario para laexportación a este país acogiéndose al HTS 9802, quefueron objeto de advertencias (calls) en 1995, pero quehabían aumentado considerablemente su participaciónde mercado internacional en el período 1990-1995.Representaban la parte del león de las exportacionesde vestuario de Costa Rica a los Estados Unidos. Unindicador de su éxito, aparte de su predominio en lasexportaciones de ropa de Costa Rica, es que su empleose duplicó entre 1985 y 1990 y lo hizo nuevamenteentre 1990 y 1995. Ejemplos de este grupo son las sub-sidiarias de grandes fabricantes de marcas de los Es-tados Unidos como Hanes (Sara Lee), Warnaco yLovable.

Grupo II: Otras empresas, la mayoría nuevas,principalmente subsidiarias de empresas extranjerasque ensamblan vestuario y están sujetas a cuotas delmercado de Estados Unidos, al que llegan aplicandoel HTS 9802, y que han tenido menos éxito en generaldurante el período 1990-1995. Este grupo da cuenta deuna parte apreciable de las exportaciones restantes devestuario de Costa Rica. El empleo en este grupo cre-ció un 50% entre 1985 y 1990 y un 40% entre 1990 y1995. Son empleadores de menor tamaño y tienenmenor dinamismo que las empresas del Grupo I. Ejem-plo de ellas son subsidiarias de empresa norteameri-canas como Tropical Sportswear, Cluett Peabody, ToddUniform y Gilmour Trading.

Grupo III: Antiguas empresas nacionales, sobretodo pequeñas, que se acogen al régimen de contratode exportación, que ingresaron al mercado de los Es-tados Unidos por mecanismos diferentes al HTS y quehan logrado mejorar su participación en el mercado in-ternacional. Sus exportaciones no son significativaspara la industria de la confección de Costa Rica. Mien-tras que el empleo de estas empresas se duplicó entre1985 y 1990, cayó a la mitad entre 1990 y 1995. Susparticipaciones en el mercado nacional han ido descen-diendo por efecto de la competencia creciente de lasimportaciones. Como ejemplos pueden citarse la Cía.Textil Centroamericana, El Acorazado y Tejidos ElAguila.

Dadas sus diferentes situaciones competitivas,estas empresas tuvieron diversas estrategias. Las delGrupo I, con operaciones más sofisticadas y especiali-zadas, en que es extremadamente importante la cali-dad, establecieron sistemas de producción regionalesintegrados en la cuenca del Caribe hace algún tiempo.Por lo general, tenían subsidiarias en cuatro o cincositios distintos, como la República Dominicana, Jamai-

ca, Honduras, El Salvador y México, así como en CostaRica. De esta manera, podían adaptarse al cambio desituación competitiva nacional (costos de mano deobra, variaciones del tipo de cambio, y otras circuns-tancias aleatorias), agregando o abandonando líneas deproducción en cada sitio. No tenían ninguna necesidadde moverse. Generalmente ensamblaban las prendas devestir para sus casas matrices que vendían la produc-ción a los detallistas del mercado de Estados Unidos.Su éxito en Costa Rica les permitió aplicar estrategiasexpansivas hasta las apelaciones de 1995.

Las empresas del Grupo II tenían operaciones me-nos sofisticadas y especializadas, y los salarios —másque la calidad— eran considerados como el elementoprincipal de su competitividad internacional. En estesentido aplicaban criterios centrados más estrictamen-te en los costos. En general tenían redes empresarialesmucho más pequeñas en el Caribe, asentadas en uno odos emplazamientos principales. Tendían a adaptarsea las cambiantes situaciones nacionales de la compe-tencia emigrando cuando la situación se ponía muydifícil. Eran más vagabundas. Más que producir parala propia casa matriz, estas empresas competían gene-ralmente por la porción de ensamblado de los contra-tos de los compradores, entregando a menudo el pro-ducto directamente al contratista. Dado su menor éxi-to, sus estrategias tendieron a ser más neutrales queexpansivas.

Las empresas del Grupo III eran las menos sofis-ticadas y especializadas. Estas empresas nacionalesconsideraban que la tecnología extranjera era el ele-mento principal de su competitividad en Costa Rica yen el mercado internacional. No tenían ninguna redempresarial internacional que las apoyara y estaban amerced de los vaivenes de la competencia nacional. Lacaída de sus participaciones de mercado nacionales conla liberación de las importaciones obligó a estas com-pañías, para sobrevivir, a competir cada vez más porparticipar en los contratos de ensamblado de los com-pradores en el mercado internacional. Sus estrategiasse pueden considerar defensivas.

Un resultado muy interesante de este estudioempírico en Costa Rica es que estos tres grupos de em-presas, que aplicaron estrategias empresariales distin-tas, proporcionaron todos algunos indicios muy nega-tivos sobre los problemas asociados con la fórmula dezona de elaboración especial para la exportación devestuario al mercado de los Estados Unidos desdeCosta Rica. Por ejemplo, una de las empresas matri-ces —un importante fabricante de marcas de EstadosUnidos, dueño de dos de las cinco grandes empresas



129

del Grupo I en Costa Rica (y de otras en la RepúblicaDominicana, México y, posteriormente, otros países deCentroamérica)— anunció su reestructuración y laventa de sus operaciones de hilado y tejido. No fabri-caría más muchos de los artículos que vende. ¿Quéaugura esto para las plantas de alto costo relativo deCosta Rica? ¿Cierre? ¿Venta? Es de esperar que no sigalos pasos de su rival Fruit of the Loom.6 Otro ejemplode los problemas del Grupo I se refiere a una empresaque cerró una de sus tres plantas en Costa Rica sólopara ampliar sus actividades en la vecina Panamá. Unaempresa del Grupo II, en 1996 simplemente desapare-ció de Costa Rica dejando tras de sí enormes pagospendientes, especialmente por concepto de salarios yde seguridad social. Los trabajadores se quejaron deque no hubo aviso previo para este cierre y huida deun día para otro en un fin de semana. ¿Seguirán esteejemplo otras empresas a medida que disminuye lacompetitividad internacional de Costa Rica en estaindustria? Por último, una empresa del Grupo III: en1996 una de las cuatro compañías nacionales, propie-dad de un prominente hombre de negocios local (en-tonces presidente de la Asociación Nacional de la In-dustria Manufacturera), que procuró sobrevivir com-pitiendo por contratos del ensamblado de exportaciónsimplemente quebró debido al aumento de las presio-nes competitivas.

¿Qué significa todo esto? Como mínimo, parece-ría sugerir que los problemas de las exportaciones devestuario acogidas al sistema de la zona de elaboraciónespecial serían sistémicos. No se relacionan con nin-gún tipo especial de empresa, ni con alguna estrategiaempresarial concreta, sino que todas las empresas dela confección ven cómo se desmorona su competiti-vidad internacional. Si hubiera que preparar una espe-cie de cartilla para Costa Rica sobre la capacidad dela industria del vestuario para propulsar al país haciael círculo de los campeones mencionado en la sección1, podrían extraerse algunas conclusiones interesantesde esta experiencia. Primero, en cuanto a la posibili-dad de intensificar el proceso nacional de industriali-zación, la aplicación de la fórmula HTS 9802 en reali-dad trunca el proceso de industrialización nacional enlo que se refiere al vestuario. Sólo la etapa del ensam-

blado se sitúa en el país y, aparte de los salarios, no seincorpora ningún insumo local significativo en los pro-ductos finales. Por otra parte, los incentivos fiscalesque se relacionan con la zona de elaboración especiallimitan tanto la recaudación tributaria por concepto deesta importante actividad exportadora que no cabríaafirmar que proporcione recursos para otras activida-des urgentes. Estas últimas incluyen estimular el pro-ceso nacional de industrialización, promover nuevasexportaciones, mejorar la competitividad internacionalde la economía en su totalidad con infraestructura,servicios básicos, e incluso la capacitación de recur-sos humanos para tareas más sofisticadas y mejor re-muneradas.

En segundo lugar, por lo que se refiere a proyec-tar el proceso nacional de industrialización al merca-do internacional por exportación de manufacturas, sehace más evidente que estas exportaciones de ropa noestán ligadas, de manera integral alguna, con la eco-nomía nacional. Estas exportaciones fueron “competi-tivas” solamente en el mercado de los Estados Unidos,y no pudieron desviarse a otros mercados cuando enaquél se presentaron problemas, como las apelacionesen el caso de los pijamas y la ropa interior en marzode 1995. En el caso particular de Costa Rica, podríadecirse que la demanda ante la OMC demostró que losEstados Unidos pueden ser un socio comercial arrogan-te cuando se lo interpela en los foros internacionales.

Por último, cabe preguntarse si la industria delvestuario en Costa Rica hace surgir empresas nacio-nales que puedan convertirse en protagonistas impor-tantes de los mercados internacionales. Ocurrió lo con-trario cuando la apertura de la economía trajo la com-petencia en las importaciones que destruyó la mayoríade las operaciones integradas sobre la base de la in-dustrialización por sustitución de importaciones de lasempresas nacionales. Estas empresas no cuentan conuna red de ensamblado del Caribe, y crecen o menguanal compás de la competitividad internacional de laeconomía costarricense. Incluso su capacidad de com-petir por contratos de compradores se ve seriamentelimitada por el tamaño y las características de la eco-nomía local, para no hablar de su capacidad de fabri-car (más que de ensamblar) vestuario. Les es muy di-fícil sobrevivir.

Así pues, ¿por qué es tan deslucida la industriali-zación basada en la industria del vestuario en la cuen-ca del Caribe?

• Se basa en un mecanismo diseñado exclusiva-mente para hacer más competitivas a las empresas devestuario de Estados Unidos en su propio mercado

6 Fruit of the Loom se ha estado achicando, despidiendo a 16 355de sus 29 112 trabajadores en Estados Unidos desde 1994, sufrien-do pérdidas operacionales de 283 millones de dólares desde 1997,y provocando quejas de mal servicio de los clientes más importan-tes, como Wal-Mart Stores Inc. y Kmart Corp. La solución propuestapor su gerente general: cambiar el domicilio a las Islas Caimánpara ahorrar impuestos. Véase Business Week (1998, pp. 50-54).



130

(aprovechándose de los salarios bajos en el Caribe). Senecesita un mecanismo que tenga como objetivo ex-plícito y consciente fomentar el crecimiento a largoplazo de la economía del país anfitrión, especialmentepara alcanzar la meta de crecimiento sostenido delingreso por habitante que les permita acceder al círcu-lo de los ganadores.

• En vez de profundizar la industrialización na-cional la trunca.

• En vez de producir exportaciones que represen-ten la extensión internacional del proceso de industria-lización, representa el montaje simple de componen-tes extranjeros. El montaje de componentes extranje-ros es un punto de partida para las actividades indus-triales.

• En vez de alentar la creación de empresas na-cionales que se conviertan en competidores globalesamenaza su propia existencia.

Claramente, cuando una actividad —como la in-dustria del vestuario— que genera una parte importantede las exportaciones de un país no sirve para levantara esa economía a un nivel más alto, más cercano a lameta de crecimiento significativo y sostenido del in-greso por habitante como el de los países ganadores,podría decirse que la trama de la industrializaciónbasada en las prendas de vestir está raída.

Se prevén consecuencias nefastas para los ex-portadores de vestuario que no tengan en marcha unproceso local de industrialización cuando expire el

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En los pocos años que quedan antes de esa even-tualidad, la industria de vestuario de la cuenca delCaribe puede tratar de mejorar su situación. Debe con-tinuar insistiendo en la paridad con el NAFTA en el mer-cado norteamericano de modo que los insumos loca-les, nacionales o subregionales, puedan contar comoinsumos del NAFTA, a fin de promover algún grado deintegración industrial. Debe buscar oportunidades paraasociarse de alguna manera con los proveedores depaquete completo que aparecieron en México a con-secuencia del NAFTA. Finalmente, debe aprender de laexperiencia del Asia oriental en términos de conver-tirse ellos mismos en proveedores de paquete comple-to. Más vale prevenir que curar…

(Traducción del inglés)



131

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INDUSTRIA MAQUILADORA Y CAMBIO TECNICO • RUDOLF M. BUITELAAR, RAMON PADILLA, RUTH URRUTIA

133

A B R I L 1 9 9 9

Industria maquiladoray cambio técnico

Rudolf M. BuitelaarUnidad de DesarrolloIndustrial y Tecnológico,División de DesarrolloProductivo y Empresarial,CEPAL

Ramón PadillaRuth UrrutiaFuncionarios de laUnidad de Industria,Sede Subregionalde la CEPAL en México

Este artículo examina la ofensiva exportadora de México,Centroamérica y algunos países del Caribe desde mediados delos años ochenta. Pese a diferencias entre ellos, en todos lospaíses mencionados ese impulso ha estado orientado principal-mente al mercado de los Estados Unidos, ha sido estimuladopor privilegios arancelarios para la importación y otros incen-tivos y ha sido producto de operaciones de ensamblado conbaja remuneración. Se trata de lo que se ha dado en llamar lasindustrias maquiladoras. Aquí se intenta dilucidar si estas in-dustrias contribuyen al desarrollo tecnológico local. La res-puesta, basada en un cuestionario sometido a 75 empresasmaquiladoras en seis países, ha de ser afirmativa. La industriamaquiladora emplea técnicas de producción cercanas a lasmejores prácticas internacionales, lo que sólo puede decirse deunas pocas empresas manufactureras locales.Además, las em-presas maquiladoras contribuyen a la formación de recursoshumanos e introducen modernos conceptos de organización ygestión. De otra parte, las actividades de maquila hacen usointensivo de mano de obra poco calificada. Por lo tanto, paraavanzar por la senda del desarrollo sostenible con equidadsocial, parece necesario transformar la maquila en una activi-dad cada vez más competitiva mediante el aumento de su pro-ductividad y del valor agregado de su producción. La evolu-ción de las industrias maquiladoras hacia actividades que re-quieren una fuerza de trabajo más calificada es posible, comolo demuestra el caso mexicano, y se hará inevitable cuando laspresiones sobre el mercado laboral hagan subir los salariosreales, como lo ilustra el caso de Costa Rica. Pero no sucederáautomáticamente, y menos aún en países carentes de institu-ciones que respalden tal proceso.




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Este artículo se basa en CEPAL (1998) y es una revisión del textopresentado en la 21° Conferencia de la Asociación de EstudiosLatinoamericanos, Chicago, 1998.

IIntroducción

La estructura y el desempeño de las exportaciones deMéxico, Centroamérica y algunos países del Caribe hanvariado sobremanera en las dos últimas décadas. Es-tos países, que solían depender demasiado de las ex-portaciones de productos primarios, comenzaron aperder participación en el mercado de dichos produc-tos. En la actualidad, exportan principalmente produc-tos manufacturados y aumentan su participación demercado aceleradamente. Al parecer, esto es precisa-mente lo que la opinión ortodoxa sugeriría que debenhacer esos países para alcanzar el desarrollo económi-co: aumentar su participación en el comercio interna-cional y modificar la composición de los productosexportados. La CEPAL también formuló orientaciones depolítica en este sentido (CEPAL, 1990).

¿Pero es esta ofensiva exportadora un buen mo-tor del desarrollo? Existen distintas maneras de expan-dir las exportaciones de un país (CEPAL, 1990). Algu-nas pueden ser más conducentes al desarrollo que otras.La competitividad internacional puede lograrse a tra-vés de la reducción constante del salario real, a expen-sas del medio ambiente, o mediante subsidios que elgobierno otorga a las empresas al costo de aumentarlos déficit fiscales. Puede que las exportaciones basa-das en uno de esos factores no conduzcan al desarro-llo sustentable. El extinto Fajnzylber, que había coor-dinado el estudio de la CEPAL, denominó a estas for-mas competitividad “espuria”. Por otra parte, lacompetitividad internacional puede basarse en el incre-mento de la productividad, lo que exige un progresotécnico continuo. El mismo autor consideró que elcambio técnico era la única fuente “auténtica” decompetitividad y la más conducente al desarrollo sus-tentable. Por lo tanto, las proposiciones formuladas porla CEPAL en 1990 perseguían incrementar la compe-titividad mediante el cambio técnico.

Considérese la ofensiva exportadora de los paísesya mencionados desde mediados de los años ochenta.Naturalmente, hay diferencias conspicuas entre Méxi-co, por una parte, y los países centroamericanos ycaribeños por la otra. El presente artículo examinará

esas diferencias con cierto detalle. Sin embargo, nocabe duda de que en todos ellos esa ofensivaexportadora ha sido i) orientada principalmente almercado de los Estados Unidos; ii) estimulada porexenciones arancelarias y de impuestos locales, entreotros incentivos, y iii) el producto de operaciones deensamblado de baja remuneración. Esto es lo que seha dado en denominar “industria maquiladora”, cuyadefinición no es muy precisa. En todo caso, los dosúltimos puntos parecen encajar muy bien con la des-cripción de “competitividad espuria”.

Desechar el éxito exportador de estos países porbasarse en la “competitividad espuria” y ser “menosconducente al desarrollo” sería también una conclusióndemasiado precipitada. ¿Contribuye en algo la indus-tria maquiladora al progreso tecnológico? ¿Hay cam-bio tecnológico en la industria maquiladora? En casode no ser todavía un signo de competitividad “autén-tica”, ¿podría tal vez conducir a ella? Esos son losinterrogantes que este artículo se aventura a responder.

Luego de haber aplicado un cuestionario a alre-dedor de 75 empresas maquiladoras de seis países,1estamos en condiciones de describir con algún detallela transferencia de tecnología y los procesos de apren-dizaje. Surgieron diferencias manifiestas entre la ex-periencia mexicana y la de los cinco países restantes.Asimismo, se encontraron diferencias entre las empre-sas con capital de origen nacional distinto. En suma,concluimos que hay cierta forma, aunque bastante li-mitada, de transferencia de tecnología y un mejora-miento de las capacidades productivas locales, graciasa la maquila. Este aspecto se ha pasado más bien poralto en las estrategias de desarrollo de esos países, enlos que la maquila se considera sobre todo un meca-nismo generador de empleo y hasta cierto punto tam-bién un generador de divisas. Rara vez se la ha vistocomo una fuente para mejorar las capacidades produc-tivas y tecnológicas. Nuestra propuesta es que lamaquila debería considerarse también como una estra-tegia para desarrollar las capacidades productivas, loque implicaría un enfoque normativo diferente de lamaquila.

1 México, cuatro países centroamericanos (Costa Rica, Guatemala,El Salvador y Honduras) y un país caribeño (la República Domini-cana).



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Este artículo continúa en la sección II con la pre-sentación de datos de comercio exterior que revelan elcambio en la inserción internacional de los países exa-minados cuya industria maquiladora ha crecido conrapidez durante los años noventa. En la sección III, se

define el término industria maquiladora y se describesu crecimiento. En la sección IV, la más importante,se presentan los resultados del análisis del cuestiona-rio, y en la sección V se formulan algunas observacio-nes y reflexiones finales en materia de políticas.

En esta sección utilizaremos el mismo tipo de infor-mación y metodología propuesto por Fajnzylber(1991).2 Esta metodología ilustra bien el cambio drás-tico en la inserción internacional de las economías encuestión. Primero, considera la participación de mer-cado del grupo de países considerados en las importa-ciones totales de los países industrializados. El cua-dro 1 muestra que estos países, como grupo, elevaronsu participación de mercado entre 1989 y 1995 a unritmo comparable con el de los países exitosos del Asiasudoriental.

Después, nos ceñiremos al criterio de Fajnzylber(1991) para analizar este desempeño exportador en dosdimensiones: la calidad de la combinación de produc-tos exportados y la competitividad (definida como lacapacidad de ganar participación en el mercado) porgrupo de productos. Sirviéndose de una forma más biensimple de análisis de participación constante de mer-cado, Fajnzylber presentó una matriz inspirada en latipología introducida por el Boston Consulting Group.Con ella, ideó un conjunto simple de indicadores queutilizó como sustitutos de la competitividad y la cali-dad de la combinación de bienes exportados.

En notación algebraica, los indicadores se definencomo sigue. La variación de la participación de mer-cado del país i en las importaciones M del grupo deproductos j efectuadas por la Organización de Coope-ración y Desarrollo Económicos (OCDE) entre el añobase b y el año final f, se expresa como sigue:

(Mij (f) / Mj (f)) - (Mij (b) / M (b)) (1)

Si la fórmula da un resultado positivo, el país ies un “ganador” en el mercado de la OCDE para el gru-po de productos j. Si es negativo, el país i perdió par-ticipación en el mercado.

La variación de la participación del producto paracada producto j en el total de importaciones de la OCDE

se expresa como sigue:

(Mj (f) / M (f)) - (Mj (b) / M (b)) (2)

Si la segunda fórmula da un valor positivo, lasimportaciones del grupo de productos j crecieron conmás rapidez que las importaciones totales. Se puededecir que este es un grupo de productos cuya deman-da tiene un crecimiento dinámico, o simplemente quese trata de “productos dinámicos”. En cambio, un va-lor negativo indica “productos estancados”. Cabe se-ñalar que Fajnzylber asumió implícitamente una corre-lación positiva entre los “productos dinámicos” y los“productos con uso intensivo de tecnología” o “nue-vos”. El ejercicio puede realizarse en una matriz de dos

IIDesempeño y composiciónde las exportaciones

CUADRO 1Algunas regiones y países: Participaciónen las importaciones de paísesindustrializados, varios años(En porcentaje)

Año América Tigres México, CentroaméricaLatina asiáticosa y República Dominicana

1977 5.21 6.52 1.471984 6.16 8.34 2.321989 4.61 9.68 1.741995 4.97 12.66 2.48

Fuente: Base de datos CANPLUS, de la CEPAL.

a Corea del Sur, Hong- Kong, Taiwán y Singapur.

2 Es necesario utilizar la información sobre las importaciones delos países industrializados en vez de los datos sobre las exportacio-nes, ya que las exportaciones de las maquiladoras no siempre estánbien registradas en estos últimos.



136

por dos, en que la fórmula 1 se sitúa en el eje verticaly la fórmula 2 en el eje horizontal (gráfico 1).

La suma total de todos los productos en las cua-tro categorías del país i es igual a las exportacionestotales de ese país al mercado (Mi) de la OCDE. Ahora,hay que calcular dos indicadores.

La relación (ΣRS + ΣDS) / Mi puede considerar-se un indicador de competitividad, dado que refleja elporcentaje del valor total de exportación de los produc-tos en los cuales el país i gana participación en elmercado. Fajnzylber denominó esto “eficiencia”, y esun sustituto de la “competitividad” revelada.

La relación (ΣRS + ΣLO) / Mi puede considerar-se un indicador de la calidad de la combinación deproductos exportados, dado que refleja el porcentaje delvalor total de las exportaciones que corresponde a pro-ductos dinámicos. Fajnzylber llamó a esto “posiciona-miento”. Tanto los indicadores de eficiencia como deposicionamiento pueden variar en teoría entre 0 y 100.El indicador de eficiencia es 0 si el país perdió parti-cipación de mercado en todos los productos que ex-portaba a la OCDE; y es 100 si ganó participación demercado en todos ellos. El indicador de posicionamien-to será 0 si todos los mercados de productos en que elpaís participaba crecieron menos que el crecimiento delas importaciones totales de la OCDE, y será 100 si to-dos los mercados de productos crecieron sobre el pro-medio.

En el cuadro 2 figura tanto el período 1979-1988(Fajnzylber, 1991) como la actualización hasta 1995efectuada para este artículo. En él se ve que ya en 1988México y la República Dominicana3 obtenían un altopuntaje en ambos indicadores, y que posteriormente,hasta 1995, estos países mejoraron ligeramente su buendesempeño. También Costa Rica ya era un país “ga-nador ” en 1988, más debido a su competitividad (94%de sus exportaciones totales eran productos en los que

3 Respecto a la República Dominicana véase, por ejemplo,Mortimore, Duthoo y Guerrero (1995).

GRAFICO 1La matriz de competitividad

Estrellas nacientesProductos dinámicos en los cuales el país i gana

participación de mercado

Oportunidades perdidasProductos dinámicos en que el país i pierde participación

de mercado

RetrocesosProductos estancados en los cuales el país i pierde

participación de mercado

Estrellas menguantesProductos estancados en los cuales el país i

gana participación de mercado

4 Mortimore y Zamora (1998) ofrecen información detallada sobrelas exportaciones de vestuario costarricenses.

CUADRO 2México, cuatro países centroamericanosy la República Dominicana: Eficiencia yposicionamiento, 1979-1988 y 1989-1995(Porcentajes)

País Años Eficiencia Posicionamiento

México 1979-1988 83 641989-1995 84 65

Guatemala 1979-1988 39 241989-1995 93 71

El Salvador 1979-1988 08 261989-1995 92 94

Honduras 1979-1988 41 241989-1995 81 80

Costa Rica 1979-1988 94 381989-1995 94 41

República 1979-1988 74 60Dominicana 1989-1995 86 80


Costa Rica ganaba participación de mercado) que a subuen posicionamiento.4 De hecho, también en el perío-do siguiente los productos “estancados” fueron el pi-lar de las exportaciones costarricenses. En estos trespaíses la industria maquiladora empezó a crecer a co-mienzos de los años ochenta, lo que explica gran par-te de los indicadores de buen desempeño en 1988.

En los tres países centroamericanos restantes seobserva un cambio espectacular de la situación. Des-pués de figurar entre los exportadores con peor des-empeño del mundo en los años ochenta, pasaron a si-tuarse entre los mejores. No sólo desplazaron a loscompetidores de los mercados de productos en queparticipan, sino que los grupos de productos que ex-portan encaran una demanda dinámica (las importacio-



137

CUADRO 3México: Exportaciones de la maquilacomo porcentaje de las exportacionestotalesa, 1980-1988

Año Porcentaje Año Porcentaje

1980 14.0 1989 35.11981 13.8 1990 34.11982 11.7 1991 37.11983 14.0 1992 40.41984 16.9 1993 42.11985 19.0 1994 43.11986 25.9 1995 39.11987 25.7 1996 38.51988 33.1 1997 40.9

Fuente: Banco de México, varios años, http://www.banxico. org.mex.

a Tanto las exportaciones de la maquila como las exportacionestotales están expresadas en valores FOB, y representan el valorbruto de la producción. Las exportaciones de la maquila son aque-llas exportaciones registradas en la partida “programa de lasmaquiladoras”.

CUADRO 4Centroamérica y República Dominicana: Exportaciones de la maquila comoporcentaje de las exportaciones totales a los Estados Unidosa, 1990-1997

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Costa Rica 39.9 36.8 40.2 46.3 41.5 44.0 43.1 …El Salvador 30.6 58.8 52.5 57.5 70.8 79.3 82.3 81.0Guatemala 43.3 50.6 57.9 58.0 62.6 60.8 55.6 57.8Honduras 43.7 43.1 51.8 59.6 71.2 81.2 72.7 70.0Nicaragua … 10.6 17.9 12.7 13.6 13.2 17.1 31.6República Dominicana … … 40.4 44.5 45.7 … … …

Fuente: Departamento de Comercio de los Estados Unidos y base de datos, BADECEL, de la CEPAL.

a Las importaciones estadounidenses figuran en valores FAS (franco en el muelle), y las exportaciones de los países corresponden al valorFOB. Lo anterior no incluye el costo de los servicios portuarios, y ambos representan el valor bruto de la producción.

nes estadounidenses de estos productos crecen másrápido que el promedio).

¿Podrá este desempeño impresionante, tanto entérminos de mayor participación de mercado como entérminos de una mejor combinación de productos ex-portados, conducir a un desarrollo sustentable? A jui-cio de la CEPAL, esto es posible si se basa en el cambiotécnico y el aumento de la productividad. En este ar-tículo se analiza en particular la contribución que hanhecho al cambio técnico las exportaciones de lasmaquiladoras, y se destaca la magnitud de tales expor-taciones como porcentaje de las exportaciones totales,tanto respecto de México (cuadro 3) como de Centro-américa y la República Dominicana (cuadros 4 y 5).Las estadísticas mexicanas, que distinguen las expor-taciones de las maquiladoras de las demás exportacio-nes, muestran que la participación de la maquila en lasexportaciones totales aumentó de 11-15% a comien-zos de los años ochenta a alrededor de 40% en losnoventa. Evidentemente, las exportaciones de las em-presas maquiladoras han crecido mucho más rápidoque las demás exportaciones.

Los datos nacionales de Centroamérica y la Re-pública Dominicana no incorporan las exportacionesde las maquiladoras. Los datos sobre las importacio-

CUADRO 5Centroamérica y República Dominicana: Exportaciones de lamaquila como porcentaje de las exportaciones totales, 1990-1997

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Costa Rica 21.6 20.7 23.6 26.9 23.5 23.1 23.4 …El Salvador 12.6 32.9 26.7 28.1 34.7 39.6 46.3 44.5Guatemala 22.8 27.5 32.5 34.1 34.8 32.4 31.4 32.9Honduras 28.0 28.4 35.5 45.1 55.8 64.1 60.7 61.1Nicaragua … 2.3 4.9 5.6 6.1 5.8 8.3 17.2República Dominicana … … 36.2 40.4 41.6 … … …

Fuente: Departamento de Comercio de los Estados Unidos y base de datos, BADECEL, de la CEPAL.

nes de los Estados Unidos sí lo hacen, pero sólo sedispone de información a contar de 1990 en adelante(debido a la introducción del Sistema Armonizado). Sise restan de las importaciones estadounidenses origi-nadas en Centroamérica y la República Dominicana las



138

exportaciones a los Estados Unidos registradas en losdatos nacionales,5 puede obtenerse una aproximaciónde las exportaciones de la maquila de esos países. Lasexportaciones de las maquiladoras de El Salvador yHonduras representan 70% a 80% de sus exportacio-nes totales a los Estados Unidos, porcentaje que haaumentado notoriamente en los años noventa (cua-dro 4); las exportaciones de la maquila de Costa Rica,Guatemala y la República Dominicana representan un50%. Expresadas como porcentaje de las exportacio-nes totales de estos países al mundo (cuadro 5), lasexportaciones de las maquiladoras llegan al 61% en elcaso de Honduras y casi al 50% en El Salvador y laRepública Dominicana.6

Por último, el cuadro 6 muestra la participaciónde México, Centroamérica y la República Dominica-na en el mercado norteamericano (Estados Unidos yCanadá), Europa y Japón. El aumento de las exporta-ciones de la maquila explica el notable incremento dela participación de estos países en el mercado norte-americano en los años noventa, mientras que su parti-cipación en los mercados europeos y japoneses casi notuvo variación. Así, su notable desempeño exportadorse basó sobre todo en sus exportaciones a los EstadosUnidos y, en particular, en las exportaciones de lasindustrias maquiladoras a dicho mercado.

CUADRO 6México, países centroamericanos y República Dominicana: Cuotasde mercado en las importaciones de algunos mercados(En porcentajes)

1979 1984 1989 1998

Cuotas de mercado en las importaciones de Norteaméricaa

México 3.56 4.86 4.74 6.78Costa Rica 0.16 0.14 0.17 0.23El Salvador 0.16 0.11 0.005 0.09Guatemala 0.17 0.12 0.12 0.18Honduras 0.17 0.12 0.09 0.16República Dominicana 0.27 0.25 0.28 0.38Centroamérica + República Dominicana 0.92 0.74 0.72 1.03

Cuotas de mercado en las importaciones de Europa

México 0.14 0.60 0.24 0.19Costa Rica 0.08 0.04 0.04 0.05El Salvador 0.05 0.03 0.01 0.02Guatemala 0.08 0.03 0.02 0.02Honduras 0.04 0.03 0.02 0.02República Dominicana 0.03 0.02 0.02 0.02Centroamérica + República Dominicana 0.27 0.15 0.11 0.13

Cuotas de mercado en las importaciones de Japón

México 0.43 1.53 0.83 0.46Costa Rica 0.01 0.01 0.01 0.01El Salvador 0.09 0.03 0.01 –Guatemala 0.13 0.04 0.02 0.03Honduras 0.03 0.04 0.04 0.04República Dominicana 0.01 0.01 0.02 0.01Centroamérica + República Dominicana 0.28 0.13 0.10 0.09


a Estados Unidos y Canadá.

5 Según la base de datos BADECEL de la CEPAL.6 Suele aceptarse que las exportaciones de la maquila incorporanmenos materias primas locales que las demás exportaciones. En

consecuencia, la contribución del valor agregado de las exportacio-nes de la maquila al valor agregado total de las exportaciones seríainferior a los porcentajes indicados en los cuadros 3, 4 y 5.



139

Como ya se demostró, el aumento de la participaciónde mercado que lograron los países considerados obe-dece en gran medida a la industria maquiladora. ¿Peroqué es precisamente la maquila? El diccionario señalaque es una palabra de origen árabe, que significa la por-ción de grano, harina o aceite que corresponde almolinero por la molienda. En términos económicos,sería una actividad en la que el propietario de la mate-ria prima hace las veces de empresario que contrata alpropietario del bien de capital y a su fuerza de trabajopara realizar un proceso productivo. El pago es unporcentaje fijo del producto elaborado.

El término maquila se asocia en el México mo-derno a un tipo de actividad económica que nació gra-cias al Programa de Industrialización Fronteriza. Esteprograma fue creado en 1965 para dar empleo a unos200 000 trabajadores mexicanos que tenían que regre-sar de los Estados Unidos debido al término del Pro-grama Braceros que les había brindado empleo tem-poral en los Estados Unidos en épocas de escasez demano de obra, en particular durante la Segunda Gue-rra Mundial y la guerra de Corea.

El Programa de Industrialización Fronteriza per-mitía la importación libre de derechos de bienes decapital e insumos, para la exportación del productoterminado. Tal vez recordaba a la antigua noción demaquila, puesto que México ofrece su territorio y fuer-za de trabajo a un empresario extranjero que suminis-tra insumos y regresa con el producto elaborado. Enesencia, el programa pretendía atraer la inversión ex-tranjera directa de origen estadounidense para estable-cer operaciones de ensamblado orientadas a la expor-tación a lo largo de la frontera septentrional. Como tal,se alejaba notoriamente de las políticas imperantes desustitución de importaciones. En 1971 se modificó lalegislación a fin de que las industrias maquiladoraspudieran establecerse en las áreas costeras y ciudadesdel interior de la República.

Las franquicias aduaneras que ofrecía México ala inversión extranjera directa para establecer opera-ciones de ensamble destinadas a la reexportación eranun complemento del trato arancelario que recibían enlos Estados Unidos esos productos ensamblados. Des-de 1930 existía en la nomenclatura arancelaria estado-unidense la partida N° 806.30, en virtud de la cual

IIILa industria maquiladora: origen y evolución

ciertos productos de metal elaborados con materia pri-ma de origen estadounidense podían reimportarse a losEstados Unidos, pagando el arancel correspondienteque sólo consideraba el valor agregado en el exterior.Esta disposición se dictó para facilitar las operacionesentre las empresas establecidas en Estados Unidos yCanadá. Más adelante se agregó la partida 807.00,aplicable a los bienes elaborados en el exterior conmateriales de origen estadounidense, que facilitaba lasoperaciones de las empresas transnacionales estadouni-denses en el exterior.

Centroamérica y la República Dominicana siguie-ron una estrategia distinta para atraer la inversión ex-tranjera directa con el fin de establecer operaciones deensamblado destinadas a la exportación, pero tambiéntrataron de aprovechar la partida arancelaria 807.00. Eneste caso, se crearon zonas francas industriales siguien-do el ejemplo de varios países del Asia sudoriental. Enestas zonas francas, que eran parques industriales depropiedad estatal, se permitía también la importaciónlibre de derechos de materias primas, insumos y bie-nes de capital para la reexportación del producto ter-minado. Algunos parques suministraban además ins-talaciones y servicios básicos para las operaciones deensamblado. Con éxito variable, todos los países, salvoCosta Rica, establecieron esas zonas francas a comien-zos de los años setenta. Costa Rica utilizó un régimenarancelario especial para favorecer el establecimientode actividades de ensamble destinadas a la exportación.

La crisis de principios de los años ochenta pro-vocó profundos cambios tanto en el entorno económi-co circundante de la industria maquiladora como en elmarco jurídico en que operaba. Tras constituir la ex-cepción en un marco de políticas proteccionistas, laindustria de ensamblado orientada a la exportación pa-só a ser la punta de lanza del cambio hacia un modelode desarrollo inducido por las exportaciones. La granprioridad política asignada a las exportaciones se tra-dujo primero en cambios del marco legal (recuadro 1).En 1984, Costa Rica aumentó los incentivos fiscalespara las exportaciones fuera de la región centroameri-cana; perfeccionó la ley que regula la entrada tempo-ral de bienes para la reexportación y permitió que elcapital privado participara en la propiedad y adminis-tración de las zonas francas. Guatemala y Honduras



140

también promulgaron leyes ese mismo año relativas ala entrada temporal y las zonas francas industriales. Enla República Dominicana, la liberalización del régimencambiario reveló ser fundamental para atraer las ope-raciones de ensamblado. En muchos países esta legis-lación se revisó y mejoró con ulterioridad, con lo queel marco legal se volvió plenamente operativo a co-mienzos de los años noventa.

Otro hecho importante en el primer lustro de losaños ochenta fue la creación de instituciones del sec-tor privado para atraer la inversión extranjera directa. Atítulo ilustrativo cabe citar la Coalición Costarricensede Iniciativas de Desarrollo (CINDE), la Gremial de Ex-portadores de Productos No Tradicionales (GEXPRONT)en Guatemala, la Fundación para las Inversiones y elDesarrollo Económico (FIDE) en Honduras, la Funda-ción Salvadoreña para el Desarrollo Económico ySocial (FUSADES) y el Consejo para la Promoción de laInversión (República Dominicana). En muchos casos,estas instituciones recibieron un apoyo considerable dela Agencia de los Estados Unidos para el DesarrolloInternacional, a veces por conducto de su Oficina Re-gional para Centroamérica y Panamá.

Los beneficios fiscales locales para las operacio-nes de ensamblado orientadas a la exportación y elestablecimiento de instituciones de apoyo vinieron acomplementar los importantes privilegios de acceso al

mercado de los Estados Unidos otorgados por este país.La Ley de Recuperación Económica de la Cuenca delCaribe (CBERA) de 1983 (renovada en 1990) otorgóunilateralmente a algunos países acceso libre de dere-chos al mercado estadounidense para numerosos pro-ductos. Al principio se excluían las prendas de vestir,porque su acceso al mercado estadounidense se regíapor restricciones de cuota bilaterales conforme alAcuerdo Multifibras. A partir de 1986 Estados Unidosnegoció con los países acogidos a la CBERA programasespeciales de acceso para facilitar las importaciones deprendas de vestir. Y lo que es más importante, se otor-garon “niveles de acceso garantizados” a países deCentroamérica y el Caribe que permitieron un accesomás libre al mercado estadounidense de las prendas devestir elaboradas por esos países con telas estadouni-denses. México, por su parte, negoció con los EstadosUnidos en 1988 un régimen especial para que sus ex-portaciones de vestuario tuvieran un trato comparableal que se daba a las de los países favorecidos por laCBERA.

En el caso de México, las modificaciones legalesmás importantes fueron la autorización para que lasindustrias maquiladoras vendieran hasta 20% (1983) y50% (1989) de su producción en el mercado local.Ahora último, el Tratado de Libre Comercio de Amé-rica del Norte (NAFTA) ha elevado gradualmente este

Recuadro 1CENTROAMÉRICA: LA EVOLUCIÓN DEL MARCO LEGAL QUE RIGE LA INDUSTRIA MAQUILADORA

Situación inicial• La mayoría de las leyes sólo consideraban los programas especiales de fomento de las exportaciones.• Sólo se permitía la propiedad y administración pública de las zonas francas.• La instalación de zonas francas estaba restringida a ciertos lugares.• Sólo se permitía la producción para la exportación.• La inversión extranjera directa estaba restringida a ciertas actividades.• Los beneficios de la maquila estaban restringidos a ciertas actividades.

Situación actual• Hay tres regímenes vigentes: i) leyes sobre las zonas francas; ii) leyes sobre la entrada temporal y iii) sis-

temas de reintegro.• La propiedad y administración de las zonas francas están abiertas al capital privado.• Se tiende a permitir las zonas francas en todo el territorio nacional; en algunos países determinadas plantas

pueden recibir la categoría de zona franca.• Se tiende a permitir las ventas locales, después de pagar los derechos de importación.• Hay liberalización y diversificación sectorial de la inversión extranjera directa.• Los beneficios de la maquila están abiertos a todas las actividades orientadas a la exportación.

Fuente: Elaboración de los autores y de la OIT (1996).



141

porcentaje, de manera que para el 2001 se permitiráplenamente la venta local.

Naturalmente, la existencia misma de este trata-do hace que los beneficios del programa maquiladormexicano sean menos relevantes para las exportacio-nes al mercado estadounidense, porque la mayoría delos aranceles pasaron inmediatamente a ser nulos yotros se redujeron gradualmente. Esto no significa quelas operaciones de ensamble se hayan vuelto menosatractivas. En particular en la industria del vestuario,el NAFTA implicó el acceso libre de cuotas y arancelesde importación notoriamente menores para los produc-tos exportados de origen mexicano. Además, se mejo-raron los servicios de transporte, telecomunicacionese inmigración para la gente de negocios. Sin embar-go, las industrias ensambladoras pueden considerarotras opciones en vez del programa maquilador. Elprograma PITEX es otro plan de fomento de las expor-taciones que se utiliza cada vez más para las operacio-nes de ensamble destinadas a la exportación (SECOFI,1996). Fue creado para las empresas nacionales orien-tadas a la exportación y permite también la importa-ción libre de derechos de materias primas y bienes decapital. Al contrario del programa maquiladora, noexime del impuesto a los activos. Asimismo, existe unmecanismo de reintegro, en virtud del cual las empre-sas pueden obtener la devolución de los impuestos ala importación pagados por insumos de bienes expor-tados.

Los beneficios fiscales en los países de la Cuen-ca del Caribe, incluido México,7 el establecimiento deinstituciones de apoyo para atraer la inversión extran-jera directa, el acceso privilegiado al mercado estado-unidense y la presión competitiva sobre las empresasestadounidenses, ofrecieron el marco para un creci-miento explosivo de las operaciones de ensamble orien-tadas a la exportación.

En la literatura sobre México se ha señalado queel carácter de las operaciones de las maquiladoras variócon el tiempo.8 Los cambios se refieren a los sistemasorganizacionales y la gestión de los recursos humanos,y a la importancia de la calidad y de los cambios tec-nológicos. La llamada primera generación de plantasmaquiladoras fueron plantas basadas en la intensifica-ción de las operaciones manuales, más interesadas enel volumen que en la calidad. Su presencia predominó

hasta principios de los años ochenta. En cambio, lasplantas de segunda generación debían ser capaces deresponder con rapidez a los cambios de la demanda deproductos con ciclos de vida breves y estándares decalidad más estrictos (Carillo, Mortimore y Estrada,1998). Para ello se introdujeron nuevas tecnologías, asícomo nuevas formas de organización del proceso deproducción y cambios en la gestión de recursos huma-nos; se automatizaron las líneas de producción y lostrabajadores tuvieron que desempeñar múltiples fun-ciones, y aumentó la proporción de ingenieros y téc-nicos. Este es el tipo de plantas maquiladoras que pre-domina hoy. Se ha detectado una tercera generaciónde maquiladoras en las que ingenieros mexicanos (conremuneración relativa menor) realizan actividades quehacen uso intensivo de conocimientos especializadosde desarrollo y diseño de productos. Hasta ahora, es-tos casos son muy excepcionales.

A estas alturas parece claro que no hay una defi-nición de industria maquiladora que sea precisa y vá-lida a nivel internacional y, por lo tanto, no existe unafuente de datos uniforme sobre el crecimiento y lascaracterísticas de esta industria. México emplea supropia definición, y otorga la categoría de maquiladoraa ciertas plantas y operaciones y recopila informaciónestadística al respecto. En los países de Centroaméricay el Caribe hay información sobre empresas instaladasen las zonas francas industriales y empresas que pue-den acogerse a los beneficios del fomento a las expor-taciones y a los derechos de reintegro. Desde el puntode vista de los Estados Unidos, los datos acerca de lasimportaciones estadounidenses pueden arrojar luz so-bre el desarrollo de la industria.

Las exportaciones de la maquila en México au-mentaron casi 20% anualmente entre 1983 y 1997.9 Lastasas de crecimiento fueron especialmente acentuadasen 1987 (26%) y 1998 (43%). El empleo en la indus-tria maquiladora subió en el mismo período a una tasaanual de 13%: en 1997, había 2 867 plantas que em-pleaban directamente a casi 940 000 trabajadore (grá-fico 2). En el último tiempo, el aumento del númerode plantas y empleos ha sido particularmente pronun-ciado fuera de la zona fronteriza.

Entre 1988 y 1997 el empleo en el ensambladode productos y componentes eléctricos y electrónicosse redujo de 40% a 34% del empleo total en la indus-tria maquiladora. Los componentes de vehículos auto-

7 Véase en Mortimore y Peres (1998) interesantes comentarios sobrela competencia en materia de políticas.8 Véanse Carillo y Hualde (1997), Mertens y Palomares (1998),Wilson (1990) y Brown y Domínguez (1989).

9 Calderón, Mortimore y Peres (1995) analizan el crecimiento delas exportaciones mexicanas.



142

motores mantuvieron aproximadamente su contribu-ción de 20% al empleo en la maquila, y las prendasde vestir aumentaron su participación de 9% en 1988a 20% en 1997.

El valor agregado local de las exportaciones dela maquila disminuyó de 37% del valor bruto de laproducción en 1974 a sólo 20% en 1997. La adquisi-ción local de insumos directos sigue siendo insignifi-cante. Los salarios, que son el componente principaldel valor agregado local, redujeron su participación enel valor bruto de la producción de 23% en 1974 a 10%en 1996 (gráfico 3). Esta tendencia revela el cambio asectores y técnicas de producción con uso intensivo decapital, así como la caída de los salarios reales (Ban-co de México, varios años; INEGI, varios años).

A los países centroamericanos no les ha sidoposible construir series cronológicas sobre las expor-taciones y el empleo. En 1996, unas 800 plantas pro-porcionaron casi 250 000 empleos directos (Gitli,1997). A diferencia de las de México, la vasta mayo-ría de las plantas maquiladoras de Centroamérica es-tán dedicadas a las prendas de vestir. Existen algunasempresas maquiladoras en el rubro eléctrico y electró-nico, sobre todo en Costa Rica. Este sector recibió unimpulso considerable con el establecimiento de unaplanta de ensamble de microprocesadores a comienzosde 1998.

El cuadro 7 indica el origen del capital, y resultainteresante observar la presencia de plantas de propie-dad sudcoreana, en particular en Guatemala, y taiwane-sa en Nicaragua. La presencia de capital asiático seexplica principalmente por la existencia de restriccio-nes de cuota para las exportaciones de vestuario a losEstados Unidos en sus países de origen. Asimismo, hayuna presencia importante de capital local en la indus-tria maquiladora, en particular en El Salvador, donde

la ley permite otorgar la categoría de zona franca adeterminadas plantas (Predios Fiscales). En Costa Rica,país donde las plantas maquiladoras se establecieronprimero, hay un predominio manifiesto de empresas depropiedad estadounidense.

En la República Dominicana, las exportaciones yel empleo de las maquiladoras crecieron con rapidez acontar de 1985. En 1996 había 434 plantas en 36 zo-nas francas que exportaban por un valor total de 2 800millones de dólares y empleaban directamente a165 000 trabajadores (cuadro 8 y gráfico 4). Casi dostercios del total de las exportaciones de la maquila con-sisten en prendas de vestir.

En suma, en los países examinados casi 4 000plantas denominadas “industrias maquiladoras” pro-porcionaron en 1996 cerca de 1 500 000 empleos di-rectos.

Otra manera de aproximarse a la evolución de lasindustrias maquiladoras en los países mencionados esdar una mirada a las importaciones estadounidenses delprincipal grupo de productos involucrado, los de laindustria del vestuario (cuadro 9). Hay que señalar queestos datos no coinciden necesariamente con lo que seconsidera industria maquiladora en los países de ori-gen.

Mientras que en 1990 sólo 8% de todas las im-portaciones estadounidenses de vestuario provenía delos países considerados, ocho años más tarde esta ci-fra había aumentado a más de 26%. En dólares corrien-tes, las exportaciones de vestuario de estos países a losEstados Unidos se expandieron de 2 100 millones dedólares a 12 100 millones de dólares. Otro rasgo reve-lador del cuadro 9 son los aranceles. El arancel implí-cito se calcula dividiendo los derechos totales recau-dados por el valor total de las importaciones. En 1990este arancel mostraba un cuadro más bien uniforme que

GRAFICO 2México: Empleo en la maquila

900 000

750 000

600 000

450 000

300 000

150 000

0

Núme

ro d

e trab

ajado

res

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

GRAFICO 3México: Participación del valor agregadoy los salarios en el valor bruto de laproducción

403530

25

20

15

10

5

0

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

Salario Valor agregado



143

CUADRO 7Centroamérica: Origen del capital, número de plantas y empleo

País Origen del capital EmpleoPlantas Local Estados República de Otros países Otros

Unidos Corea asiáticos países

Costa Rica 189 39 (21%) 113 (60%) 4 (2%) 3 (2%) 30 (16%) 47 972El Salvador 190 123 (65%) 20 (11%) 16 (8%) 12 (6%) 19 (10%) 42 000Guatemala 220 95 (43%) 20 (9%) 96 (8%) 4 (2%) 5 (2%) 61 800Honduras 174 56 (32%) 62 (36%) 37 (21%) 17 (10%) 2 (2%) 78 583Nicaragua 19 3 (16%) 6 (32%) 3 (16%) 6 (32%) 1 (5%) 13 000Región 792 316 (40%) 217 (28%) 156 (20%) 42 (5%) 57 (7%) 245 355

Fuente: Gitli (1997).

CUADRO 8República Dominicana: Zonas francas industriales, 1990-1996

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Exportaciones (en millones de dólares) 1 123.5 1 415.8 1 839.3 2 165.1 2 453.9 2 700.1 2 851.9Valor agregado (en millones de dólares) 351.7 448.1 575.7 677.7 768.1 845.1 892.6Número de zonas francas industriales 25 27 30 31 32 33 36Número de plantas 331 357 420 462 476 469 434Empleo 130 045 135 491 141 056 164 296 176 311 165 571 164 639

Fuente: Consejo Nacional de Zonas Francas.

GRAFICO 4República Dominicana: Zonasfrancas industriales

A. Número de plantas, 1970-1996

oscilaba entre 17 y 20%. El NAFTA significó para lasexportaciones mexicanas de vestuario la virtual elimi-nación de los aranceles, mientras que las disposicio-nes de acceso especial que benefician a Centroaméricay la República Dominicana redujeron los aranceles im-plícitos a una gama de 5 a 10%. Las exportaciones devestuario de los países sin acceso preferencial al mer-cado siguen pagando un arancel implícito bastante máselevado.

En el caso de la maquila mexicana, también lasexportaciones de autopartes y maquinaria eléctrica yelectrónica son sustanciales. Los automóviles y suspartes están registrados en la partida arancelaria 87,

500450400350300250200150100500

70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96

B. Exportaciones en millones de dólares, 1983-1996

83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96

3 000

2 500

2 000

1 500

1 000

500

0

C. Empleo directo, 1970-1996(número de personas ocupadas)

180 000

160 000

140 000

120 000

100 000

80 000

60 000

40 000

20 000

070 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96



144

donde México ha aumentado su cuota de mercado de5% en 1990 a 13.4% en 1997. Los aranceles implíci-tos cayeron de 2.8% a 0.6%. La maquinaria eléctricay electrónica y sus partes están registradas en la parti-da 84; la participación de mercado mexicana aumentóde 3.6% en 1990 a 7% en 1997, mientras que los aran-celes implícitos cayeron de 1.9 a 0.3%.

El conjunto de estos hechos muestra claramenteel desempeño impresionante de la industria maquila-dora después de las modificaciones del marco legal, lacreación de instituciones de apoyo y el ofrecimientode condiciones de acceso al mercado que tuvieron lu-gar en los años ochenta y noventa. En la sección si-guiente se analiza su impacto sobre el cambio técnicoen los países examinados.

CUADRO 9Estados Unidos: Importacionesde prendas de vestir(Capítulos arancelarios 61 y 62 totalizados)

País de origen Participación de Arancelmercado implícito

1990 1997 1990 1997

México 1.79 11.75 17.12 0.70Guatemala 0.83 2.16 19.41 9.85El Salvador 0.24 2.36 17.88 6.54Honduras 0.49 3.78 19.54 5.72Costa Rica 1.64 1.89 19.78 5.12República Dominicana 2.98 4.90 19.94 5.90

Fuente: Datos tomados de: Departamento de Comercio de los Es-tados Unidos, US Imports of Merchandise (publicación en CD-ROM)y elaborados con el programa MAGIC de la CEPAL.

IVLa maquila y el cambio tecnológico: resultadosde un análisis del cuestionario

La poderosa y creciente industria maquiladora de lospaíses examinados, ¿genera algo más que empleo debaja remuneración y un ingreso de divisas exiguo?¿Contribuye en algo a las capacidades productivas ytecnológicas locales? A fin de responder a estos interro-gantes, se pidió a 75 gerentes de plantas maquiladorasque respondieran a un cuestionario centrado en losprocesos de aprendizaje dentro de la planta y las rela-ciones entre la planta y las empresas e institucioneslocales.

El cuestionario se compone de tres secciones. Laprimera explora en términos generales la estrategia dela planta maquiladora. La segunda examina la situa-ción dentro de la planta respecto a la formación decapital humano y las actividades de investigación ydesarrollo. La última investiga los vínculos entre laplanta y su entorno, en términos de las relaciones conotras empresas, con los gobiernos y con las institucio-nes locales de educación y capacitación y de desarro-llo tecnológico.

1. Estrategias de la planta maquiladora

Primero, en el cuestionario se pregunta por los moti-vos que avalan la existencia de la planta. Para unamaquiladora perteneciente a una empresa estadouni-

dense, el motivo principal es la reducción de costosutilizando mano de obra barata en los países mencio-nados. Para una empresa extranjera no estadouniden-se, el acceso preferencial al mercado de los EstadosUnidos también suele ser el motivo principal, especial-mente en rubros como el vestuario, donde la cuota porpaís de origen desempeña un papel importante. Paraambos tipos de empresa, el mercado estadounidense esprácticamente el único destino de la producción. Unempresario nacional puede tener otros motivos parainvolucrarse en operaciones de ensamblado pedidas poruna empresa extranjera: por ejemplo, la rentabilidaddebería ser más elevada o la inversión menos riesgosaque aquella en capacidad productiva para el mercadointerno. Al respecto, las expectativas acerca de la de-manda local, la evolución del tipo de cambio y losdistintos tratos fiscales desempeñan un papel impor-tante. Muchas empresas locales aceptan contratos deensamblado para la exportación a fin de tener derechoa los beneficios fiscales que ofrece la legislación so-bre la actividad maquiladora. En todo caso, la raisond’être económica principal es la abundancia de manode obra barata que puede llevar a cabo operaciones conuso intensivo de trabajo.

No obstante, la principal estrategia competitiva delas plantas maquiladoras es la calidad del producto.



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Otro elemento que puede brindar a una planta unaventaja competitiva es la oportunidad. El desafío con-siste en producir con el máximo de calidad en el mí-nimo de tiempo, utilizando la mano de obra relativa-mente barata que todas las demás plantas también uti-lizan. Esta estrategia competitiva calza claramente conla descripción de la industria maquiladora de segundageneración. Algo que ilustra esta búsqueda de calidades el hecho de que un número importante de empresasentrevistadas contaba con la certificación ISO 9000, ycasi todas las demás estaban en vías de solicitarla.

Por último, en la sección sobre estrategia del cues-tionario se formula una pregunta acerca del grado deautonomía de la planta maquiladora (cuadro 10). Lasrespuestas dejaron bien claro qué clase de procesos deaprendizaje cabía esperar. Con la excepción de algu-nas respuestas sorprendentes, en general los gerentesde plantas maquiladoras carecen de poder de decisiónsobre i) la adquisición de materias primas, ii) la selec-ción de los productos finales, y iii) la comercialización.Si es que hay un departamento de adquisiciones, éstese dedica a la adquisición local de insumos que nointervienen directamente en el proceso de producción.Habitualmente las plantas maquiladoras carecen dedepartamento de ventas.

Los gerentes de una planta maquiladora puedenopinar sobre la selección de maquinaria y la estrategiafinanciera y de inversión. Suelen ser íntegramente res-ponsables por la contratación y la capacitación delpersonal y la organización de la producción. Hay quedecir que en las plantas de capital local los gerentestienden a tener una gama más amplia de responsabili-dades.

2. Desarrollo de los recursos humanos

Las características de los recursos humanos empleadosson similares en casi todas las empresas visitadas.

Alrededor del 80% de los empleados tienen, comomáximo, educación secundaria; casi no hay trabajado-res que no tengan al menos educación primaria. Setiende, especialmente en México, a contratar personasegresadas de la educación secundaria. La edad de másdel 50% de los trabajadores oscila entre 18 y 24 años;otro tercio es menor de 35 años. En las plantas devestuario, entre 60% y 90% de la fuerza de trabajo sonmujeres.

Aunque parece muy alejada de lo que se entien-de por “aportes a las capacidades tecnológicas locales”,la capacitación que reciben los jóvenes y en especiallas jóvenes en las plantas maquiladoras reviste sumaimportancia. Para la gran mayoría, que suele provenirdel medio rural, es su primer contacto con el mundoformal, urbano e industrializado. Reciben capacitaciónsistemática respecto a la empresa y su tarea concreta,pero también sobre hábitos sociales, higiene, etc. Casitodas las empresas programan periódicamente cursossobre control de calidad, eficiencia y reducción decostos y prevención de accidentes.

La capacitación en el empleo de los trabajadoreses modesta dado que sólo se les exige que desempe-ñen tareas sencillas, para lo cual bastan unos pocos díasde aprendizaje en el trabajo. La curva de aprendizajees corta, sobre todo en la industria maquiladora, ex-cepto en la del vestuario. Un trabajador puede alcan-zar niveles de productividad normales en una semana.En algunas plantas de vestuario la curva de aprendi-zaje puede ser más prolongada.

Los supervisores y gerentes también reciben ca-pacitación sistemática. Dos tendencias importantesquedaron claras durante las entrevistas: la proporciónde trabajadores con educación técnica y académicaavanzada va en aumento, con un número creciente denacionales en su seno. La mayor complejidad de losprocesos de producción explica la primera y la presiónde los costos explica la segunda. El personal de inge-

CUADRO 10México y Centroamérica: Participación en decisiones estratégicas(En porcentajes)

México CentroaméricaNinguna Alguna Plena Ninguna Alguna Plena

Adquisición de materia prima 67 24 10 68 27 5Selección de productos finales 67 33 – 77 18 5Selección de maquinaria 24 19 57 9 27 64Organización de la producción – 24 76 5 9 86Capacitación y contratación – 10 90 – 14 86Ventas y comercialización 52 24 24 59 27 14Inversión y financiamiento 29 43 29 9 18 73

Fuente: Elaboración propia.



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nieros y técnicos especializados locales recibe cursossobre técnicas de capacitación, control de calidad, tra-bajo en equipo y gestión de recursos humanos. Está encontacto frecuente con ingenieros extranjeros que vi-sitan la planta y prestan asistencia técnica, supervisióny capacitación. Además, los ingenieros locales tienenque visitar con frecuencia las sedes y las plantas de laempresa matriz en otros países, para aprender in situlas técnicas de producción. Este tipo de interacciónparece ser más frecuente en las filiales ciento por cientode empresas extranjeras que en las plantas maquila-doras de capital nacional. El personal administrativorecibe capacitación en planificación estratégica, lide-razgo, satisfacción del cliente, reglamentación fiscal ylaboral, y demás cursos de autoperfeccionamiento, ta-les como “los siete hábitos de la gente altamente efi-ciente”.

Por último, cabe formular un comentario sobre elaporte de las industrias maquiladoras a la formaciónde empresarios, que es tal vez el recurso humano quemás falta en los países en desarrollo. El capital localparticipa de manera significativa en las industriasmaquiladoras. En consecuencia, hay un grupo de em-presarios nacionales que posee tanto plantas para laventa en el país como plantas de ensamblado para laexportación. La relación con el cliente extranjero lespermite mantenerse informados sobre las innovacionesen materia de productos y procesos y recibir asisten-cia técnica. El conocimiento así adquirido puedetransferirse a la planta destinada a la producción na-cional, generando importantes aumentos de la produc-tividad. La automatización de los procesos producti-vos y la introducción de técnicas organizacionalesmodernas se mencionan con frecuencia entre los be-neficios así recibidos.

No obstante, la maquila no parece ser una activi-

dad idónea para fortalecer las habilidades empresaria-les. Sólo excepcionalmente los gerentes y el personaltécnico local de las plantas maquiladoras han logradoestablecer sus propias empresas. El problema pareceser la ausencia de un grupo de empresarios localessuficientemente agresivo e innovador, y la falta deapoyo financiero y tecnológico. Asimismo, los estric-tos requisitos de las empresas transnacionales respec-to a sus proveedores constituyen una barrera para in-gresar a la industria.

Los resultados del estudio basado en el cuestio-nario demuestran que la contribución de la maquila alaprendizaje tecnológico radica en particular en la or-ganización de la producción (cuadro 11). La mayoríade las personas entrevistadas confirman que en susplantas se usan técnicas organizacionales modernascomo la producción flexible, el control total de la ca-lidad, la producción justo a tiempo y el perfecciona-miento continuo. No cabe duda de que la utilizaciónde estas técnicas se halla más difundida en las plantasmaquiladoras que en otras empresas nacionales; por lodemás, no se trata de meras imitaciones, pues la ma-yoría de los gerentes confirmaron la necesidad de adap-tar las técnicas organizacionales a las condiciones eidiosincrasia de la fuerza de trabajo local.

En todos los países considerados se presiona a lasplantas maquiladoras para que entreguen a tiempograndes volúmenes de un producto de óptima calidad,manteniendo los costos de producción controlados.Esta presión genera la búsqueda continua del métodomás eficiente para organizar la producción. Constan-temente se introducen nuevos sistemas de gestión yorganización, y casi todas las plantas maquiladorasemplean equipos de producción, programas de controlde calidad, manuales y normas de operación y progra-mas de sugerencias de los trabajadores.

CUADRO 11México y Centroamérica: Métodos y programas para organizar laproducción que aplican las maquiladoras entrevistadas(Porcentaje de respuestas afirmativas)

México Centroamérica

Control total de la calidad 90 64Producción justo a tiempo 65 68Mejoramiento continuo 80 55Trabajo en equipo 75 77Manuales, procedimientos y normas internas 90 82Programas de sugerencias de los trabajadores 50 77Intercambio de información técnica y económica con los trabajadores 65 72Programas para aumentar la seguridad en el empleo 85 91Programas ergonómicos 55 64




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3. Evolución tecnológica de los procesos de pro-ducción en las plantas maquiladoras

También es importante el aporte que hace la maquilaal conocimiento de los procesos de producción. Lasmaquiladoras de segunda generación utilizan tecnolo-gía de vanguardia para satisfacer los estándares decalidad de los clientes. El personal técnico y de super-visión recibe capacitación constante para utilizar lamaquinaria y mantenerse a la vanguardia del avancetecnológico. Las plantas maquiladoras prácticamenteno hacen contribución alguna a la introducción y de-sarrollo de nuevos productos. Este último sigue reali-zándose en las sedes de las empresas matrices.

En las plantas visitadas de los seis países consi-derados se observa un interesante proceso de evoluciónde las tareas realizadas. En muchos casos, una plantade ensamble parte sólo con un número limitado deoperaciones sencillas. Una vez que satisface losestándares del cliente, se le transfieren otras partes máscomplejas del proceso de producción y, a veces, hastael proceso íntegro. Después de algunos años, lamaquiladora puede incluso retroalimentar a la empre-sa matriz y sugerir cambios en el proceso de produc-ción. En algunos casos se ha observado que todo elproceso de ensayo y adaptación de una nueva línea deproducción se realiza en la planta maquiladora. Pare-ce haber dos tipos de razones que explican esta ten-dencia. Primero, están las razones relacionadas con losprocesos de aprendizaje dentro de la planta: a medidaque aumenta la calidad y eficiencia de la mano de obra,crece la confianza de los clientes estadounidenses enlas capacidades de la maquiladora y le encomiendanuna gama más amplia de tareas. Segundo, hay razo-nes externas a la planta: las ventajas competitivas decontar con procesos de fabricación integrales e inclu-so el diseño de productos y procesos en un solo lugar.La necesidad de responder con agilidad a las variacio-nes de la demanda, y los efectos positivos que surgende la interacción entre los departamentos de produc-tos y diseño, generan una tendencia hacia la concen-tración geográfica de las tareas.

En las plantas maquiladoras de Centroamérica yla República Dominicana, particularmente las de laconfección, esta evolución se traduce en una mayorintegración de los procesos productivos y la introduc-ción de maquinaria más sofisticada. Cabe observar unadoble tendencia hacia la producción integral, llamadade paquete completo,10 y la automatización. Los téc-

nicos e ingenieros entrevistados subrayaron la impor-tancia de estar en contacto con el proceso completo deproducción para obtener un mejor aprendizaje (Vicens,Martínez y Mortimore, 1998).

En México se observó que cuatro plantas cuen-tan con departamentos de diseño de productos, dota-dos de ingenieros extranjeros y nacionales. Estos de-partamentos contribuyen con el diseño de partes me-nores del producto final, que no suelen ser las másexigentes desde el punto de vista tecnológico. En dosplantas, una productora de televisores y otra de órga-nos eléctricos, el diseño de la estructura externa seefectúa localmente. En otra de sistemas de aire acon-dicionado, los tubos y conectores se diseñan en el país.Sólo en la fábrica de muebles todo el diseño se haceen la propia planta.

Aunque es obvio que estos cuatro casos son ex-cepcionales, todas las plantas visitadas tenían departa-mentos de control de calidad con algunas capacidadestecnológicas. En el sector vestuario el diseño de pro-ductos se efectúa más próximo al lugar de la ventafinal, para estar en contacto directo con los compra-dores finales. La casa matriz extranjera envía a lamaquiladora los modelos y las especificaciones exac-tas del producto. No obstante, en todos los países seobservaron varios casos de plantas que trabajan conprototipos y realizan ensayos. Ocurre que del extran-jero se reciben especificaciones de productos y manua-les de operación que se ensayan en la planta, y luegose elaboran informes con recomendaciones sobre es-pecificaciones y el diseño de productos e insumos paradiscutirlos con la empresa matriz.

En México también se observaron actividadespara mejorar progresivamente las especificaciones y eldiseño de los productos. Más de 50% de las plantasvisitadas declararon haber contribuido, aunque a vecescon detalles menores, a las características del produc-to, mediante, por ejemplo, sugerencias de utilizar ma-terias primas diferentes, recomendaciones que llevarona reducir el uso de insumos, modificaciones que per-mitieron un ensamblado más fácil y un mejor funcio-namiento del producto final, y cambios en la presen-tación del producto. En todos estos mejoramientosprogresivos, la decisión definitiva no la toman los in-genieros mexicanos o extranjeros de la planta. En to-dos los casos hay que informar de las sugerencias a los

10 En la producción de paquete completo la maquiladora adquierela tela y los accesorios, y corta, cose, termina y embala el producto.

El cliente se concentra en la comercialización y distribución. Enotro tipo de contratos, la maquiladora sólo corta, cose, termina yembala el producto, mientras que el cliente suministra la tela y losaccesorios.



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centros de investigación y desarrollo de la sede, don-de se toma la decisión definitiva.

En general, en la planta maquiladora no se reali-zan actividades de investigación y desarrollo relativasa la maquinaria. Es la empresa matriz extranjera la quesuele seleccionar la maquinaria y son los ingenierosextranjeros los que realizan o al menos supervisan lainstalación de líneas de producción. Sin embargo, losingenieros nacionales pueden participar en la instala-ción de éstas y aprender así el oficio. En algunos ca-sos, las líneas de producción ulteriores son instaladaspor ingenieros nacionales sin la asistencia técnica dela empresa matriz.

En la mayoría de los casos el personal local rea-liza algunas operaciones de mantención, pero si surgeun problema grave, sobre todo con las máquinas máscomplejas, los especialistas tienen que venir del exte-rior o hay que enviar partes de máquinas al proveedor.Cuando la planta maquiladora introduce “innovacio-nes” en la maquinaria, se trata de componentes peri-féricos que aceleran el proceso de producción. Asimis-mo, los ingenieros locales han efectuado pequeñasmejoras ergonómicas para ajustar la maquinaria al ta-maño y las proporciones de los trabajadores mexica-nos y centroamericanos, y se han diseñado y fabrica-do algunas herramientas auxiliares.

4. Difusión del aprendizaje tecnológico fuera dela planta maquiladora

Cabe recordar que la existencia de vínculos débilesentre la planta maquiladora y las empresas localesimplica que no hay procesos directos de transferenciade capacidades tecnológicas y conocimientos técnicos.Si es que hay alguna difusión de los procesos de apren-dizaje, ésta se hace mediante la capacitación de la fuer-za de trabajo, la que puede mejorar las capacidadeshumanas en general.

A lo largo de la frontera norte de México, enCosta Rica y hasta cierto punto en la República Do-minicana y Honduras, existen relaciones formales en-tre las plantas maquiladoras y sus asociaciones y lasescuelas e institutos de formación profesional. La ideaes mejorar la preparación de la mano de obra antes deque ingrese a la maquiladora. En el norte de México,es evidente que la CONALEP, la CECATI, la CETIS, las uni-versidades estaduales y los diferentes campus del Ins-

tituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monte-rrey, son ejemplos de institutos educacionales quemantienen una estrecha relación con la industria maqui-ladora, y que definen en parte su currículo conforme alas necesidades de dichas plantas. En particular, exis-te en Ciudad Juárez un activo “comité de enlace” enque los representantes de los centros educacionales yde las plantas maquiladoras analizan las necesidadesde capacitación de la futura fuerza de trabajo. En CostaRica, la mayoría de las plantas visitadas reconocen laimportancia de su relación con el Instituto Tecnológi-co de Costa Rica y el Instituto de Formación Vocacio-nal. Naturalmente que la instalación de una planta deltamaño de INTEL en Costa Rica, con su política de con-tratar sólo personas que además de enseñanza secun-daria posean un título de técnico, hablen inglés y ope-ren el programa Microsoft Office, ha remecido todo elsistema educativo. La empresa tiene ideas explícitassobre la política educacional en Costa Rica y trabajaen estrecha colaboración con las autoridades naciona-les para mejorar la calidad de todo el sistema. Lamayoría de los colegios e institutos de capacitación hanintroducido cambios en sus programas a fin de dotarde recursos humanos a la incipiente industria maquila-dora microelectrónica.

Las plantas maquiladoras de propiedad nacionalmerecen un comentario especial. Las empresas loca-les que realizan operaciones de montaje para clientesextranjeros no suelen destinar toda su capacidad deproducción a estas operaciones, y mantienen líneas deproducción para atender la demanda interna. Por lotanto, puede haber transferencia de conocimientos entrela planta maquiladora y las demás actividades de pro-ducción de esta empresa local. La transferencia efec-tiva de tecnología por este conducto depende del tipode relación con el cliente extranjero, las característi-cas del producto ensamblado y la similitud entre lalínea de maquila y las demás líneas de producción.

Según varios gerentes entrevistados, las capacida-des tecnológicas y productivas de las empresas loca-les han mejorado gracias a las operaciones de ensam-ble y la interacción con especialistas extranjeros de lasempresas transnacionales. Se han introducido nuevosproductos, nuevas técnicas de producción y nuevasformas de organización de la empresa y del procesode producción.



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VConclusiones

En este artículo se plantea el interrogante central de silas industrias maquiladoras contribuyen en algo al de-sarrollo tecnológico local. La respuesta ha de ser afir-mativa. La industria maquiladora emplea técnicas deproducción cercanas a la práctica óptima en el planointernacional, algo que sólo puede decirse de un redu-cido número de plantas manufactureras locales. Ade-más, las maquiladoras contribuyen a la formación derecursos humanos e introducen conceptos modernos deorganización y gestión.

Dicho esto, no es menos cierto que las activida-des de la maquila son sobre todo intensivas en el usode mano de obra poco calificada, que existe en abun-dancia en los países de la cuenca del Caribe y enMéxico. Por lo tanto, parece inadecuado sugerir quelas actividades maquiladoras podrían ofrecer el tipo deinserción internacional que permitiría que esos paísesalcanzaran una senda de crecimiento sustentable conequidad. El alto contenido de importaciones y el esca-so valor agregado de la maquila local limitan su efec-to multiplicador sobre la demanda, de modo que sucontribución al crecimiento es menor de lo que cabríaesperar del volumen de la actividad. Si las industriasmaquiladoras actuales se multiplicaran y dominaranpor completo la estructura de producción y exporta-ción, estos países se especializarían en la oferta demano de obra barata y su crecimiento dependería ex-clusivamente de la competitividad en función de loscostos de este factor de producción, lo que no parececompatible con una estrategia de largo plazo de creci-miento con equidad. En el corto plazo, dada la abun-dancia de oferta de mano de obra poco calificada, esindudable que las industrias de la maquila sí contribu-yen positivamente a la equidad, por su capacidad im-presionante de generar empleo, en particular para losdesempleados o subempleados pobres de hoy.

La maquila en su forma actual no parece ser elmotor del desarrollo sustentable con equidad, aunquesu contribución es sin duda positiva. El camino a se-guir sería entonces el de transformar la industria de lamaquila en una actividad que no sólo base sucompetitividad en los salarios bajos y en las condicio-nes de acceso privilegiado al mercado, sino tambiénen aumentos de la productividad y del contenido devalor agregado. Por otra parte, la maquila podría sig-

nificar la transferencia de tecnología a la economía ensu conjunto. La difusión de conocimientos adquiridospor la industria maquiladora a otros sectores de laeconomía es todavía escasa, debido al fuerte dualismoentre la maquila y la producción interna y también ala poca capacidad de absorción de las economías na-cionales.

Además, hay varios obstáculos externos que impi-den una mayor contribución de la actividad maqui-ladora al desarrollo sustentable con equidad. En primerlugar, las empresas transnacionales siguen mantenien-do la política de transferir tecnologías “llave en mano”,sin transferir actividades de investigación y desarrollotecnológico. En segundo lugar, las empresas transna-cionales no estimulan la compra de insumos locales,ya sea porque están integradas verticalmente o porquehan establecido una red de proveedores a la que es di-fícil el ingreso de las empresas locales, porque el pro-ceso de certificación de la calidad de proveedor exigetiempo, dinero y capacidades tecnológicas que ellas notienen.

El cambio desde la maquila dedicada a la confec-ción a la llamada maquila “de alta tecnología”, proce-so que está en curso en Costa Rica, no parece ser unelemento suficiente para que la actividad maquiladorapase a ser una fuente importante de progreso tecnoló-gico. Al respecto, el análisis del cuestionario revelóclaramente las limitaciones de la maquila microelec-trónica. Primero, predominan las tareas de ensamblemanual, así como el control manual de la maquinariay la inspección visual de la calidad. Segundo, la tec-nología se transfiere llave en mano, sin investigaciónni desarrollo local. Tercero, en la economía nacionalno hay empresas microelectrónicas que puedan absor-ber personal con conocimientos adquiridos por inter-medio de la maquila. Cuarto, la falta de contenido locallimita la difusión de conocimientos. Por último, el rit-mo acelerado del desarrollo tecnológico en la micro-electrónica tiende a anular las posibilidades de que losgerentes locales se conviertan en agentes de la “endo-genización” de la tecnología.

En caso de que lo expuesto represente adecuada-mente lo que las industrias maquiladoras contribuyenal progreso tecnológico en los países considerados,quedan aún tres preguntas que esperan respuesta. Pri-



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mero, si la industria maquiladora va a evolucionar deuna actividad que hace uso intensivo de mano de obrapoco calificada y mal remunerada a otras actividadesque hacen uso intensivo de conocimientos y capacida-des productivas; segundo, si el progreso tecnológico delas industrias maquiladoras va a difundirse en la eco-nomía nacional; y tercero, de qué manera las políticaspúblicas pueden contribuir a obtener respuestas afir-mativas a las dos primeras preguntas.

Respecto a la evolución de la industria maquila-dora, el contraste entre los casos nacionales aportaalgunas respuestas. La maquila en México existe hacemás de treinta años y su estructura de producción di-fiere notablemente de la maquila en Centroamérica yla República Dominicana. En México, la mayoría delas plantas pertenecen a sectores de alta tecnologíacomo autopartes, artefactos eléctricos y artículosmicroelectrónicos. Si bien es cierto que en México sólose realizan las partes más intensivas en trabajo de losprocesos de producción que hacen uso más intensivode trabajo, no es menos cierto que estas empresas con-tratan a personal cada vez más calificado. Rara vezemplean a trabajadores que sólo tienen educación pri-maria, y la proporción de técnicos e ingenieros loca-les va en aumento. Un patrón similar se observa enCosta Rica con el ingreso de plantas importantes alsector de la microelectrónica.

La presión que ejerce la maquila sobre el merca-do laboral local aumenta los salarios reales. Esto exi-ge, a su vez, que la industria maquiladora evolucionehacia actividades con un mayor valor agregado quepermita pagar mayores salarios. No obstante, esta evo-lución será imposible sin el apoyo efectivo de sistemasnacionales de formación de recursos humanos y deinstituciones que respalden el desarrollo tecnológico.

En suma, la evolución de la industria maquiladorahacia actividades que exigen fuerzas de trabajo máscalificadas es posible, como lo demuestra el caso mexi-cano. Será inevitable cuando las presiones sobre elmercado laboral eleven los salarios reales, como su-cede en Costa Rica. Pero no ocurrirá en forma auto-mática y menos todavía en países que carecen de ins-tituciones de apoyo para ello.

En cuanto a la segunda pregunta, la difusión delcambio tecnológico en la economía nacional se ve li-mitada por tres circunstancias. La primera es que elprogreso técnico de la industria maquiladora tiene depor sí carácter limitado; la segunda es que los víncu-los entre la maquila y la economía nacional son débi-les; y la tercera, que la capacidad de absorción de laeconomía nacional es frágil.

Con relación al tema de la formación de recursoshumanos, el interrogante principal se refiere a la utili-dad de los conocimientos adquiridos en otras empre-sas y otras funciones, lo que sería un indicador de laposibilidad de que las capacidades pudieran utilizarseen otras actividades económicas. Aquí convendría es-tablecer una distinción entre la maquila de la con-fección y otros tipos de maquila. En el sector de laconfección, las aptitudes adquiridas por la fuerza detrabajo se emplean generalmente en las actividadesnacionales y también en las fábricas de vestuario lo-cales. Hay ciertos indicios de que la gente que haaprendido técnicas de producción en las plantas ma-quiladoras instala pequeños talleres de sastrería parael mercado interno. En otras actividades de la maquila,el tipo de aprendizaje parece ser tan específico que suutilidad fuera de la planta maquiladora es muy escasa.En general, las empresas maquiladoras tienden a pre-ferir la contratación de gente sin experiencia previadebido a su mejor disposición a aprender habilidadesespecíficas relacionadas con el trabajo que requiere laplanta.

En cambio, es más probable que el aprendizaje delos técnicos e ingenieros locales sea útil para otrasempresas, sean o no de la maquila. La demanda de esosrecursos humanos es tan grande, que con frecuencia lostécnicos y supervisores dejan las plantas maquiladorasante la perspectiva de mejores salarios y más benefi-cios secundarios.

Parte del conocimiento relativo a los procesos deproducción puede transferirse a otras actividades eco-nómicas, incluso fuera de la industria maquiladora,especialmente en el sector vestuario. La difusión deconocimientos no parece ser de tal magnitud como paraincidir en el nivel de productividad de la industriamanufacturera en su conjunto. Esto se explica porque,salvo la industria de vestuario, los demás sectores enque participa la industria maquiladora no están repre-sentados en la economía nacional. También podríainfluir el menor nivel de exigencia de calidad en laindustria nacional que en la maquiladora. Por último,las empresas nacionales tendrían menos posibilidadesfinancieras de adquirir maquinaria de vanguardia y detener el mismo acceso a la asistencia técnica.

Otra circunstancia que limita la difusión del cam-bio técnico en la economía nacional es la escasez devínculos entre la industria maquiladora y las empresase instituciones locales. Debido a la naturaleza de lasoperaciones de ensamble y al marco legal en que sedesenvuelven, la industria maquiladora importa prác-ticamente toda la materia prima e insumos utilizados



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en el proceso de producción y, por lo tanto, no alientael surgimiento de proveedores locales. Dado que lasplantas exportan casi todo lo que producen, tampocoexiste una competencia directa con las plantas localesen el mercado interno, algo que obligaría a las empre-sas locales a ponerse al día con el estándar tecnológicode la industria maquiladora. Existen algunos vínculoscon instituciones locales de formación de recursos hu-manos, pero prácticamente no hay relaciones con insti-tuciones de investigación y desarrollo tecnológico.

La última de las circunstancias mencionadas, lapoca capacidad de las empresas nacionales para absor-ber el progreso tecnológico generado en la industriamaquiladora, exige un análisis que escapa al ámbito delpresente artículo. Cabría señalar que hay una diferen-cia entre México y Costa Rica, por una parte, y lospaíses centroamericanos y la República Dominicana,por la otra. El nivel de desarrollo de los recursos hu-manos y de las instituciones locales que apoyan elprogreso tecnológico es mucho mayor en los dos pri-meros países.

Esto nos lleva a responder la tercera pregunta,relativa a las políticas para promover la evolución delas plantas maquiladoras hacia actividades que haganuso más intensivo de conocimientos y fomentar losvínculos entre las plantas maquiladoras y los provee-dores locales. Para ello, creemos que es esencial con-siderar la maquila como parte integral de las estrate-gias para mejorar el desarrollo productivo. Antes seconsideraba que la maquila tomaba parte exclusiva-mente en las políticas de empleo. Más tarde tambiénse la vió como generadora de divisas. Hasta ahora noha sido tomada en cuenta como estrategia para desa-rrollar las capacidades productivas locales.

Esto explica tal vez la dualidad existente entre laespecialización productiva en las industrias maquila-doras y en el resto de la economía. El elemento defomento de los enlaces productivos simplemente no seestimó relevante cuando se idearon los planes respec-tivos. Pero la industria maquiladora de hoy es un fe-nómeno de tal magnitud que indudablemente formaparte de la estructura de producción de los países men-cionados.

Considerar que la maquila es una parte integralde una estrategia de desarrollo productivo no implicaincrementar la injerencia gubernamental a un nivel queimpida el crecimiento de la industria. Es evidente que

en la zona fronteriza mexicana los gobiernos locales ylas organizaciones de maquiladoras interactúan enbeneficio mutuo. En todo caso, las estrategias actua-les de desarrollo productivo en América Latina nodiscriminan de antemano entre los distintos sectoresproductivos. Se concentran en el mejoramiento de losrecursos humanos, el fortalecimiento de las institucio-nes que apoyan el desarrollo tecnológico, la inversiónen infraestructura y los programas de apoyo financie-ro. Respecto a estas esferas de política, deberían tomar-se en cuenta los intereses de la industria maquiladoratal como se toman hoy en cuenta los de otros sectoresproductivos. Sólo mediante el fortalecimiento generalde las capacidades productivas y tecnológicas localespuede la industria maquiladora transitar con éxito ha-cia actividades de mayor valor agregado local, y pue-den fortalecerse los vínculos entre la maquila y la eco-nomía nacional e incrementarse la capacidad de absor-ción de la economía nacional.

Hay un aspecto particular que merece especialatención, y es el régimen tributario para la industriamaquiladora y las empresas locales. La esencia de losprogramas de la maquila y de las zonas francas indus-triales fue la exención de los impuestos a la importa-ción. Actualmente, también las empresas exportadorasnacionales pueden recibir esos beneficios mediante losplanes de reintegro, que operan más o menos en lasmismas condiciones. No obstante, los esfuerzos loca-les por atraer la inversión extranjera directa han inclui-do también la concesión de la exoneración temporal deotros impuestos a la renta de las sociedades, en espe-cial el impuesto a las utilidades (Centroamérica) y alos activos (en México). Actualmente, se tiende a per-mitir que la industria maquiladora venda también enel mercado local, previo pago de los impuestos deimportación, los que son cada vez más desdeñables. Laindustria maquiladora conserva, no obstante, el privi-legio de no pagar otros impuestos a la renta de lassociedades. Este régimen tributario distinto alienta a laempresa nacional a establecerse en las zonas francaso a solicitar que se le otorgue la categoría de maqui-ladora. Para que la empresa maquiladora fuese consi-derada igual a las demás industrias manufactureras,habría que eliminar estos regímenes tributarios distin-tos.

(Traducido del inglés)



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POLITICAS DE CIENCIA Y TECNOLOGIA Y EL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACION EN LA ARGENTINA • DANIEL CHUDNOVSKY

153

A B R I L 1 9 9 9

Políticas de ciencia ytecnología y el Sistema

Nacional de Innovaciónen la Argentina

Daniel Chudnovsky

Director del Centro deInvestigacionespara la Transformación (CENIT).Profesor titular dedesarrollo económico,Universidad de Buenos Aires

Este artículo examina las fortalezas y debilidades de las polí-ticas planteadas en el Plan Nacional Plurianual de Ciencia yTecnología 1998-2000 de Argentina, dentro del marco con-ceptual que brinda el enfoque del Sistema Nacional de Innova-ción (SNI). A partir de un diagnóstico severo de las debilidadesdel esfuerzo argentino en este campo, las nuevas políticaspúblicas apuntan a promover la interacción de los numerososagentes e instituciones que participan en dicho esfuerzo, a mo-dificar las reglas del juego en la asignación de los recursos pú-blicos a la investigación, a promover planes estratégicos y me-canismos de evaluación en los organismos públicos del área ya inducir un mayor gasto endógeno del sector privado a travésdel crédito fiscal a la investigación y el desarrollo tecnológicoy de un Programa de Consejeros tecnológicos para atendermejor las demandas de las pequeñas y medianas empresas. Sinembargo, son muy profundas las fallas del sistema financieroargentino para financiar inversiones de largo plazo en activosintangibles, las del sistema educativo para vincularse con lasnecesidades del sector productivo y las de las institucionescientíficas para interactuar con el sistema educativo y el pro-ductivo. Estas fallas, si bien se mencionan en el Plan, no reci-ben la atención que se requiere para comenzar a revertirlas. Lalarga y frustrante historia previa de las políticas de ciencia ytecnología en el país, que exhiben más fracasos que éxitos, yel éxito parcial del laissez faire en los años noventa, conside-rado una buena política por la mayoría del gran empresariadolocal y extranjero, conspiran contra el éxito de las iniciativasen marcha. Al mismo tiempo y pese a sus sugerentes planteos,el enfoque del SNI revela profundas ambigüedades normativasy conceptuales que restringen su aplicabilidad práctica.




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IIntroducción

En diciembre de 1997 el Gabinete Científico Tecno-lógico del gobierno (GACTEC) aprobó el Plan NacionalPlurianual de Ciencia y Tecnología 1998-2000 (Argen-tina, GACTEC, 1997), en adelante el Plan, cuyo objetivocentral es nada menos que “el desarrollo y fortaleci-miento del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologíae Innovación” (Argentina, GACTEC, 1997). Por la pri-mera vez en la Argentina se planteaba a nivel oficialel enfoque del Sistema Nacional de Innovación (SNI),así como es casi una novedad el hecho de que se hayaelaborado un plan de ciencia y tecnología.1

El Plan fue el resultado de una serie de cambiosinstitucionales que se pusieron en marcha en julio de1996, cuando la Secretaría de Ciencia y Tecnologíapasó a depender nuevamente del Ministerio de Cultu-ra y Educación y se inició una reorganización del sec-tor científico-tecnológico.

Luego de un intenso debate que se reflejó en eldocumento “Bases para la discusión de una política deciencia y tecnología”, elaborado por una centena deexpertos, a fines de año se creó el GACTEC, presidido porel Jefe de Gabinete de Ministros e integrado por losministros de Economía, Educación, Salud, RelacionesExteriores y Defensa y la Secretaría de Recursos Na-turales y Desarrollo Sustentable. La secretaría ejecuti-va del GACTEC es ejercida por la Secretaría de Cienciay Tecnología.

También a fines de 1996 se creó la Agencia Na-cional de Promoción de la Ciencia y la Tecnología (ala que en adelante llamaremos la Agencia), dedicadaexclusivamente a financiar proyectos de investigaciónen el sector público y privado sin fines de lucro y apromover la innovación tecnológica en el sector pri-

vado. En octubre de 1997 el GACTEC elaboró el Plan queacompañó al proyecto de ley de presupuesto nacionalpara 1998 y simultáneamente lo lanzó a la discusiónpública.

Este dinamismo contrasta fuertemente con ellaissez faire en política tecnológica (y en cierta medi-da en política científica) practicado no sólo por el go-bierno de Menem hasta 1996, sino también por losgobiernos argentinos previos tanto civiles como milita-res (véase Adler, 1987, respecto a los años sesenta ysetenta.2

Mientras que hasta 1990 el laissez faire se dabafundamentalmente por omisión y en situacionesmacroeconómicas poco proclives al crecimiento, en untrabajo previo argumentábamos que en la actual admi-nistración éste encontraba sus fundamentos en la teo-ría económica ortodoxa o corriente económica princi-pal (Chudnovsky y López, 1995). Dicha teoría consi-dera a la ciencia y la tecnología básicamente comovariables exógenas3 y, en general, adhiere a las reco-mendaciones de política del denominado Consenso deWashington (Williamson, 1990), que privilegian la li-beralización comercial, la privatización de empresaspúblicas y la promoción de la inversión extranjera di-recta (IED) como instrumentos fundamentales para lo-grar la modernización tecnológica en países en desa-rrollo.

Según la corriente económica principal, la aper-tura de la economía a las importaciones estimularía unamejora en la eficiencia del sector productivo a travésde la mayor competencia en el mercado local; al mis-mo tiempo, facilitaría el acceso a maquinaria y equipode última generación, cuya importación se vio favore-

Versión revisada del estudio preparado para el Proyecto OEA-MCTde Brasil “Globalización e innovación localizada: Experiencias desistemas locales en el ámbito del Mercosur y propuestas de políti-cas de ciencia y tecnología”. Se agradecen los comentarios de JuanCarlos Del Bello y Jorge Katz a una versión preliminar, obviamen-te sin comprometerlos con nuestras apreciaciones. La informaciónutilizada era la disponible a principios de 1998; el Plan NacionalPlurianual de Ciencia y Tecnología 1999-2001, de próxima apari-ción, ofrecerá una actualización de los datos y de las políticas se-guidas.1 El antecedente previo se remonta a 1971, año en que la Secretaríadel Consejo Nacional de Ciencia y Técnica elaboró un Plan Nacio-nal de Ciencia y Técnica 1971-1975.

2 Las excepciones más marcadas a esta tendencia histórica se regis-traron en la segunda mitad de los años cincuenta, cuando se crea-ron la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA), el InstitutoNacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), el Instituto Nacionalde Tecnología Industrial (INTI) y el Consejo Nacional de Investiga-ciones Científicas y Técnicas (CONICET); entre 1969 y 1975, cuandose creó el Consejo Nacional de Ciencia y Técnica y se dictaronleyes sobre transferencia de tecnología, y en mucho menor medidaen 1984-1989, cuando se planteó una política informática y se cons-tituyó la Oficina de Transferencia de Tecnología en el CONICET, entreotras iniciativas (Chudnovsky y López, 1995).3 Sólo en los últimos años se ha comenzado a incorporar el cambiotecnológico como variable endógena en los modelos de crecimientoeconómico (por ej., en los trabajos de Paul Romer).



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cida por el arancel cero vigente hasta poco tiempo atrásen la Argentina. La privatización de las empresas pú-blicas no sólo las haría más eficientes en la provisiónde bienes y servicios: al eliminar las cláusulas de “com-pre nacional”, induciría también una mayor competen-cia entre los proveedores de dichas empresas.

A su vez, la liberalización del régimen de IED pro-movería la incorporación y difusión de los conocimien-tos técnicos y gerenciales de los inversores extranje-ros. Asimismo, la desregulación de los acuerdos detransferencia de tecnología sería otro estímulo al pro-ceso de modernización tecnológica.

Estas políticas han sido sin duda las que han te-nido mayor impacto sobre la modernización tecnoló-gica del país entre las adoptadas por el actual gobier-no. En una economía con precios estables y en rápidocrecimiento, el fuerte aumento de las importaciones debienes de capital y de los flujos de IED, así como el sus-tancial crecimiento de la productividad del trabajo enlos años noventa, darían cuenta del éxito de las políti-cas aplicadas.

Sin embargo, el hecho de que buena parte delaparato productivo tenga muchas dificultades paraacercarse a las mejores prácticas tecnológicas interna-cionales y de que, pese al aumento del gasto en cien-cia y tecnología en los años noventa,4 la crisis de lasinstituciones públicas dedicadas a estas actividades lesimpide definir sus objetivos y prioridades de investi-gación en función de las demandas económicas y so-ciales del país, refleja el papel marginal que tiene elesfuerzo endógeno científico-tecnológico en las polí-ticas vigentes.

La creciente difusión que han tenido enfoquesteóricos distintos de los ortodoxos entre quienes defi-nen la política tecnológica en los países de la Organi-zación de Cooperación y Desarrollo Económicos(OCDE) ha creado un marco propicio a una visión de losproblemas de la modernización tecnológica y de laspolíticas para impulsarla que difiere bastante de laplanteada por la corriente económica principal y porel Consenso de Washington.5

Dado que en los complejos fenómenos de adqui-sición, adaptación y desarrollo de tecnología los mer-cados no existen o evidencian serias fallas, la transmi-sión de la información y de los conocimientos es im-perfecta y las empresas actúan con racionalidad aco-tada, las políticas públicas tienen un papel importanteque cumplir en este campo especialmente en lo querespecta a las pequeñas y medianas empresas (PYME),que son las que más dificultades tienen para adaptarsea las nuevas condiciones de competencia.

Por otra parte, si bien la importación de maqui-naria y equipo y el ingreso de IED facilitan la moderni-zación tecnológica, y los aspectos codificables del co-nocimiento tecnológico dan lugar a transacciones mer-cantiles, el proceso en cuestión genera una serie deexternalidades positivas y sinergias que no se expre-san a través del mercado y que pueden requerir ins-tancias de coordinación y promoción por parte de losgobiernos nacionales y locales, lo cual significa, ob-viamente, dejar de lado el laissez faire.

Esta visión del problema había sido ya impulsa-da por algunos funcionarios del actual gobierno eniniciativas aisladas como la Ley 23 877 de Promocióny Fomento de la Innovación Tecnológica, sancionadaen 1990 y reglamentada en 1992, y en el Programa deModernización Tecnológica cofinanciado con el Ban-co Interamericano de Desarrollo, que se puso en eje-cución en 1994. Con los cambios institucionales recien-tes y el lanzamiento del Plan, se ha dado jerarquía auna política activa y, en principio, mucho más articu-lada en la materia.

El reciente dinamismo gubernamental en este te-rreno es sin duda un hecho auspicioso, porque intentacomenzar a revertir la profunda crisis en la que se en-cuentran las principales instituciones y organismospúblicos dedicados a la ciencia y la tecnología, y a in-centivar al sector privado para que haga mayores es-fuerzos en este campo. En tal sentido, este artículoapunta a examinar las principales políticas planteadasen el Plan y señalar sus fortalezas y debilidades, des-de el marco conceptual que brinda el enfoque del SNI.

4 El gasto en ciencia y tecnología como porcentaje del productointerno bruto (PIB) aumentó de alrededor de 0.33 en 1985-1990, a0.40 en 1994 y a 0.46 en 1996 (Argentina, GACTEC, 1997).5 Aunque Williamson (1997) ha modificado algunas de las reco-

mendaciones originalmente planteadas en el Consenso de Washing-ton, en especial la política cambiaria y la forma de ejecutar la libe-ralización comercial, la problemática de la política tecnológica noha sido incorporada en las nuevas recomendaciones.



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En el enfoque de la corriente económica principal, latecnología intangible se corporiza en un código de co-nocimientos generado por los departamentos de inves-tigación y desarrollo (I y D) de firmas especializadas.Estos departamentos utilizan en mayor o menor medi-da los conocimientos científicos que se generan en lasuniversidades e institutos públicos de I y D.

En la lógica del enfoque lineal de la política cien-tífica y tecnológica (OCDE, 1992), que se inspira enparte en la corriente económica principal, los resulta-dos de los esfuerzos de I y D en el sector público sederraman hacia los usuarios como bienes públicos. Enlas empresas privadas los esfuerzos innovativos segeneran en los departamentos de I y D, de ahí se di-funden internamente a los departamentos de produc-ción y de comercialización y llegan al mercado enforma de innovaciones de productos y procesos.

En la medida en que los conocimientos esténcodificados, sus usuarios pueden reproducir las instruc-ciones respectivas sin mayores dificultades. En conse-cuencia, la tecnología constituiría un factor exógenopara la mayor parte de las empresas. Si está bajo do-minio privado, vía patentes de invención u otros me-canismos, se la adquiriría en el mercado a través delpago de regalías u otras contraprestaciones. Si es delibre disponibilidad, simplemente se conseguiría comoinformación técnica.

En los enfoques mencionados, los principalesobjetivos de la política científica y tecnológica pasanpor asegurar una corriente continua de innovaciones—mediante un adecuado financiamiento estatal a la in-vestigación científica y tecnológica que se hace enuniversidades y laboratorios públicos, la protección ala propiedad intelectual y los incentivos fiscales a losgastos en I y D que realiza el sector privado— y porfavorecer la difusión de las innovaciones en el tejidoproductivo mediante un eficiente sistema de informa-ción, dirigido principalmente a las PYME. Las conduc-tas monopólicas a las que podría dar lugar la utiliza-ción de los activos intangibles serían contrarrestadascon una política de defensa de la competencia.

En contraste con el enfoque de la corriente econó-mica principal, para las teorías evolutivas o neoschum-peterianas los conocimientos científicos y tecnológicosno son perfectamente codificables y, por ende, su trans-feribilidad es imperfecta. Tanto para generar conoci-

mientos como para poder utilizarlos se requiere unesfuerzo endógeno basado en la acumulación de capa-cidades científicas, técnicas y organizacionales, el cuala su vez da lugar a aumentos de la productividad y laeficiencia y, por ende, a la generación de un flujo cre-ciente de innovaciones en materia de productos y pro-cesos de producción.

La noción de capacidades tecnológicas intentacapturar la gran variedad de conocimientos y habili-dades requeridos para comprar, asimilar, usar, adaptar,cambiar y crear tecnologías. Este concepto va más alláde las nociones tradicionales de ingeniería y know howtécnico, para incluir el conocimiento tanto de los pro-cedimientos y estructuras organizacionales como de lospatrones de comportamiento, por ejemplo, de trabaja-dores o clientes. Las firmas necesitan ciertos activoscomplementarios para crear, movilizar y mejorar suscapacidades tecnológicas, entre los cuales se puedenincluir flexibilidad organizacional, recursos finan-cieros, calidad de los recursos humanos y sofisticaciónde los servicios de apoyo y de información (OCDE,1992).

El proceso de adquirir los conocimientos cientí-ficos, técnicos y organizacionales que permitan utili-zar eficientemente las tecnologías disponibles es pro-longado, riesgoso e impredecible. Implica desarrollarcapacidades tecnológicas y de organización medianteesfuerzos deliberados de aprendizaje en el proceso deproducción (learning by doing), en la comercializacióny en el contacto con los clientes (learning by using) yen la búsqueda incesante de nuevas soluciones técni-cas en las unidades de I y D o en instancias menosformales, como las oficinas técnicas (learning bysearching). Además de importantes esfuerzos intramu-ros, este proceso implica interactuar con los provee-dores de equipos, partes y componentes, con loslicenciantes, con los socios extranjeros, con institutostecnológicos y universidades y con clientes (learningby interacting). Se trata de un proceso colectivo deaprendizaje en el cual, si bien el epicentro está consti-tuido por las propias empresas manufactureras y losdiferentes sectores en donde ellas actúan, se encuen-tran involucrados también otros actores e institucionespúblicas y privadas.

El carácter tácito, localizado y acumulativo delconocimiento tecnológico, el énfasis en el proceso de

IIEl marco conceptual



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aprendizaje y en las distintas fuentes que lo motivan,así como la importancia de la retroalimentación y delas numerosas interacciones que lo caracterizan e in-ducen, ponen de relieve un complejo y dinámico cua-dro social que difiere completamente del esquema sim-plificado con que aborda el tema la literatura de la co-rriente económica principal.

Los numerosos actores e instituciones que parti-cipan en el proceso de innovación, y la importancia dela interacción de aquéllos para lograr un desempeñoinnovativo que rinda frutos en términos de beneficiosprivados y sociales, han sido bien captados en la lite-ratura neoschumpeteriana a través del concepto de sis-tema nacional de innovación.

La primera definición de este sistema, sugeridapor Freeman (1988), lo identificaba con la de red deinstituciones en el sector público y privado cuyas ac-tividades e interacciones inician, importan, modificany difunden nuevas tecnologías. En un trabajo posteriorel autor plantea que fue List el primero que utilizódicho enfoque, aunque lo denominara de otra forma(Freeman, 1995). En los libros editados por Lundvall(1992), por Nelson (ed., 1993) y por Edquist (ed.,1997) el SNI es analizado desde diversos ángulos ysobre la base de distintas experiencias nacionales. Almismo tiempo, el concepto de SNI se fue extendiendodel mundo académico al de los hacedores de políticay, de una u otra forma, se está utilizando tanto en losdocumentos de la OCDE (1992 y 1996b) como de va-rios de sus países miembros.

En Edquist (1997) se hace un excelente estudiodel enfoque basado en el SNI. A nuestro juicio, de la ela-boración de Edquist nos parece muy correcta su apre-ciación de que se trata no de una teoría formal, sino deun marco conceptual para abordar la problemática quenos preocupa, desde un enfoque holístico, interdis-ciplinario e histórico, aunque conceptualmente difuso.

En forma sucinta, el punto fuerte de un enfoquebasado en el SNI es el de considerar la innovación y elaprendizaje como aspectos cruciales. Si bien las em-presas son la espina dorsal del SNI, las empresas no in-novan solas. La innovación es un proceso interactivoy, por ende, el enfoque hace hincapié en la importan-cia de las interacciones de los distintos actores e ins-tituciones que participan en el complejo proceso co-lectivo. A diferencia del modelo lineal que subrayabaesencialmente la generación de innovaciones, en el SNI

se pone tanto o más énfasis en la difusión que en lageneración de innovaciones.

Aunque existen diferencias de apreciación entrelos autores, los enfoques basados en el SNI se refieren

a innovaciones mayores y menores de productos, deprocesos y organizacionales. Por otra parte, no sóloabarcan innovaciones en los países que están en lafrontera tecnológica sino también en aquellos que si-guen la estrategia de dar alcance a las economías másavanzadas y mantenerse a su nivel (Mytelka, 1996).

Al mismo tiempo, estos enfoques tratan de esca-par a la usual dicotomía de abordar el problema enfunción de sólo dos instituciones fundamentales —elmercado y el Estado— y toman en cuenta además,entre muchas otras, las universidades, los bancos, lalegislación de la propiedad intelectual y los institutosde investigación y de servicios tecnológicos.

Además de las enormes dificultades que se pre-sentan al tratar de identificar y cuantificar los distin-tos indicadores que, más allá de los gastos en I y D yel número de patentes de invención, darían cuenta delfuncionamiento de un SNI, los puntos más débiles deeste enfoque están vinculados al peso relativo de losinsumos que vienen del exterior respecto de los esfuer-zos endógenos de absorción6 y generación de innova-ciones y, sobre todo, a sus aspectos normativos encuanto al papel de las políticas públicas en la confor-mación de los SNI.

En una economía globalizada en donde la IED

crece más rápidamente que el comercio internacionaly donde los costos de transmisión de la información yde transporte se reducen cada vez más, los flujos ex-ternos de conocimientos tecnológicos adquieren cre-ciente relevancia. No obstante, en la medida en que losconocimientos que se generan en los procesos inno-vadores son tácitos, acumulativos y localizados, exis-tiría un espacio importante a nivel nacional y local parael desarrollo de capacidades tecnológicas endógenas.Dichas capacidades son imprescindibles, como míni-mo, para poder absorber en forma eficiente lo que vie-ne de afuera y, obviamente, para poder adaptar, modi-ficar y generar nuevos conocimientos.

A pesar de la creciente interdependencia de lospaíses industrializados en lo referente a flujos de in-versión y de tecnología, los estudios piloto sobre SNI

realizados en varios países de la OCDE ponen de relie-ve que las empresas basan su proceso innovador fun-damentalmente en sus propios esfuerzos de I y D y re-

6 Este tema fundamental es ignorado en el estudio de Edquist (1997).Sin embargo, en la nota de pie de página 44 de su obra citada diceque para todos los países, salvo los más grandes desde el punto devista económico, esta difusión [de tecnología] significa principal-mente absorción desde el exterior. Así sucede tanto en Suecia comoen México y la India..



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curren relativamente poco a flujos importados (OCDE,1996a).

En contraste, la mayor parte de los países en de-sarrollo exhiben en general la situación opuesta. Nosólo son relativamente escasos los recursos asignadosa I y D en el sector privado, sino que las firmas interac-túan mucho más con proveedores tecnológicos delexterior que con firmas o instituciones locales. Asimis-mo, los vínculos tienen en general carácter unidirec-cional (licencias, franquicias, subcontratación) y sonescasos los acuerdos bidireccionales en materia de I yD, de producción o de comercialización (siguiendo laclasificación propuesta por Mytelka, 1992).

Por otra parte, en los países asiáticos que hanseguido una estrategia exitosa de ir dando alcance aeconomías más avanzadas en la materia se observa que,si bien los esfuerzos por absorber tecnologías pro-venientes del exterior en la estrategia de industrializa-ción han sido generalizados, los canales utilizados handiferido notablemente entre ellos, así como entre lossectores industriales elegidos en las distintas etapas dela estrategia (Mowery, 1993; Lall, 1992).

Las opiniones de diversos autores respecto alpapel de las políticas públicas en la conformación delos SNI difieren notablemente. Mientras que Nelson yRosenberg consideran que los SNI evolucionan espon-táneamente y, por ende, no son diseñados en formaconsciente, otros autores sostienen que el Estado tieneun rol importante en su conformación. La posición deEdquist parece la más plausible: algunos elementos delSNI evolucionan espontáneamente y otros son objeto depolíticas públicas deliberadas. Asimismo, el autor con-sidera que el enfoque del SNI es útil para la formula-ción de políticas en la medida en que provee un mar-co de análisis para identificar cuestiones específicas depolítica que es distinto del que surge de la economíaortodoxa.

De todas formas, del enfoque del SNI no dimananelementos normativos demasiado precisos para la for-mulación de políticas. Autores como Nelson y Dahl-man estarían básicamente de acuerdo con las recomen-daciones del Consenso de Washington en cuanto alpapel positivo de la IED y la apertura comercial, perolo complementarían con políticas horizontales que tien-dan a aumentar la capacidad tecnológica y de absor-ción social de conocimientos (Dahlman y Nelson,1993). En contraste, otros autores como Freeman y,sobre todo, Lall le asignarían mucha mayor importan-cia a las políticas selectivas en materia industrial ytecnológica (Lall, 1995).

En lo que respecta a los países de industrializa-ción tardía, no hay duda de que la experiencia japone-

sa primero y la de los tigres asiáticos después ha sidouna fuente de inspiración acerca de lo que deberían serlos SNI relativamente exitosos. Sin embargo, si biendicha inspiración es nítida en los trabajos de Freeman(1988 y 1995) y Lall (1992 y 1995), es mucho menosevidente en los estudios de Nelson.

Como señalan David y Foray (1995), desde elpunto de vista social importa el “poder distributivo” deun SNI, lo que apunta a facilitar una eficiente distribu-ción y utilización del conocimiento científico y tecno-lógico disponible en la sociedad. Esto supone que losmismos medios que se usan para asegurar una mayorrentabilidad privada de las actividades innovadoraspueden disminuir el poder distributivo del SNI. Por con-siguiente, puede surgir un conflicto entre “apro-piabilidad”, que favorecería una mayor acumulación denuevo conocimiento y “poder distributivo”, que con-tribuiría a que ese conocimiento fuese socialmente más“útil”.

De ahí que, en el caso de los países industrializa-dos, la OCDE haya señalado correctamente que el dile-ma para las políticas públicas es tener que conciliar dosgrandes objetivos. Por un lado, deben desarrollar unambiente que sea rico en incentivos, de modo que losbeneficios privados esperados sean significativos ymotiven a las empresas a generar cada vez más innova-ciones. Los incentivos en cuestión no sólo deben con-sistir en deducciones fiscales a los gastos de I y D y laprotección de la propiedad intelectual, sino abarcar tam-bién el financiamiento de la investigación precom-petitiva, la promoción de alianzas estratégicas y lasadquisiciones del sector público, entre otros aspectos.

Por otro lado, deben fomentarse numerosos derra-mes, de forma que las firmas se apropien sólo parcial-mente de los beneficios de la innovación y se maxi-micen las rentabilidades sociales de ella. Esto implicauna serie de acciones que no sólo incluyen la defensade la competencia, sino también medidas para fomen-tar los vínculos interempresas y entre empresas, uni-versidades e institutos de investigación a nivel re-gional; la provisión de servicios de asesoramiento yconsultoría a las PYME; la labor de las incubadoras deempresas y los programas de adiestramiento y readies-tramiento de personal técnico y gerencial (OCDE, 1992y 1997).

En conclusión, aunque conceptualmente difuso, elenfoque del SNI es ciertamente valioso para abordar ypensar la problemática de la innovación en países de-sarrollados y en desarrollo. Destaca los agentes e ins-tituciones más importantes que hay que tener en cuentaen la conformación de los SNI y es lo suficientemente



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flexible como para adecuarse a las diversas realidadeshistóricas e institucionales. No obstante, aunque sugierelas áreas en que las políticas públicas deberían actuar

y, en general, rechaza el laissez faire, está lejos debrindar recomendaciones específicas respecto de laspolíticas que habría que seguir.

IIILas nuevas políticas de ciencia

y tecnología en Argentina

1. El diagnóstico

Aunque sin entrar en sus causas, en el Plan se hace undiagnóstico severo de la situación argentina en mate-ria de ciencia y tecnología, diagnóstico que, en gene-ral, compartimos y que se resume a continuación.

En primer lugar, el notable proceso de crecimientoreciente de la economía argentina (casi 6% anual comopromedio entre 1990 y 1996) y de la productividad deltrabajo (47% entre 1990 y 1996)7 se ha basado en ma-quinaria, insumos y conocimientos que provienen prin-cipalmente del exterior. Los datos sobre importacionesde bienes de capital, inversión extranjera directa ypatentes de invención lo ilustran claramente.

Las importaciones de maquinaria y equipo crecie-ron de 635 a 6 037 millones de dólares entre 1990 y1994, se redujeron un 20% en 1995 y siguieron unatendencia ascendente en 1996 y 1997.8 Las corrientesde IED aumentaron de un promedio anual de 2 700millones de dólares en 1990-1993, cuando estaban diri-gidas básicamente a la adquisición de empresas esta-tales, a 3 800 millones en 1994-1996, cuando la indus-tria, la minería y algunos servicios atrajeron la mayorparte de dichas corrientes. Las solicitudes de patentesde invención presentadas en la Argentina por no resi-dentes aumentaron de 1 955 en 1990 a 4 012 en 1996.De un promedio anual superior a las mil solicitudes en

los años ochenta y de más de 900 a principios de losnoventa, las solicitudes de residentes bajaron a menosde 700 en 1994 y 1995 y llegaron a 1 097 en 1996. Ala vez, los residentes argentinos casi no patentan en elexterior.

De ahí que en el Plan se indica que el significa-tivo proceso de crecimiento económico en los añosnoventa ha generado escasas oportunidades para utili-zar el acervo de recursos humanos del país. Ha dejadode lado a buena parte de las PYME, que muestran seriasdebilidades para adaptarse a las nuevas reglas del jue-go de la economía argentina, y no ha generado incen-tivos suficientes para que las grandes firmas haganesfuerzos sistemáticos de investigación, desarrollo einnovación.

Como se puede observar en el cuadro 1, el gastoen ciencia y tecnología del sector privado está total-mente fuera de la escala internacional. Se lo ha esti-mado en 0.13% del PIB, porcentaje muy inferior no sóloal de los países industrializados (que supera el 1%) sinotambién al de Chile y Brasil (0.27 y 0.18%, respecti-vamente).

Aunque buena parte de los insumos para la in-novación en materia de productos y procesos de pro-ducción proviene del exterior, es de suponer que lacompetencia más intensa que se ha registrado en la eco-nomía argentina en los últimos años esté induciendoactividades de innovación y esfuerzos tecnológicosendógenos de cierta envergadura para absorber y adap-tar conocimientos. Se estima que el sector de empre-sas ha acrecentado su gasto en I y D, en pesos constan-tes de 1996, de 214 millones en 1993 a 369 millonesen 1996 (de 0.8% a 0, 13% del PIB).9

7 Según información oficial la productividad del trabajo en la in-dustria creció un 58% (6.8% anual) desde 1990 al primer semestrede 1997, mientras que en los años ochenta creció al 0.8% anual enpromedio (CEP, 1997).8 La inversión interna fija bruta aumentó de un 13.4% al 23.6% delPIB entre 1990 y 1994. El coeficiente de inversión se redujo a un20.7% en 1995, se recuperó en 1996 (21.5%) y se estima que alcanzóun 25% del PIB en 1997. Dentro de esta inversión los bienes decapital importados pasaron de representar el 13% en el primer trimes-tre de 1991 a un 40% en el primer trimestre de 1997. Los bienes decapital nacionales redujeron su participación de 20 a 12% entre lasfechas mencionadas (Argentina, Ministerio de Economía y Obras yServicios Públicos, Secretaría de Política Económica, 1997).

9 Como se supone que esta estimación no da cuenta de todos losesfuerzos innovativos que probablemente estén ocurriendo en lamayor parte de las grandes empresas extranjeras o nacionales y enlas pequeñas y medianas firmas, la Secretaría de Ciencia y Tecno-logía está realizando una encuesta sobre la conducta tecnológica delas empresas industriales argentinas a través del Instituto Nacionalde Estadística y Censos (INDEC).



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CUADRO 1Comparación internacional de la inversión en ciencia y tecnologíaa

País Inversión total Gobierno y otrosb Empresasen ciencia y tecnología

Millones de dólares % del PIB Millones de dólares % del PIB Millones de dólares % del PIB

Estados Unidos 184 300 2.48 66 822 0.87 117 478 1.53Japón 76 004 2.78 22 573 0.82 53 431 1.96Alemania 37 149 2.48 14 785 0.99 22 363 1.49Francia 26 721 2.38 11 788 1.05 14 933 1.33República de Corea 12 200 2.69 3 282 0.72 8 918 1.97España 4 376 0.92 2 464 0.52 1 912 0.40Brasilc 5 888 0.87 4 107 0.61 1 850 0.27Méxicoc 1 114 0.33 1 039 0.31 75 0.02Argentinac 1 353 0.46 984 0.33 369 0.13Chilec 398 0.78 310 0.60 88 0.18

Fuente: Argentina, GACTEC (1997).

a Ultimo año disponible.b Incluye instituciones sin fines de lucro y educación superior privada.c Corresponde al gasto en ciencia y tecnología, que abarca más que el gasto en investigación y desarrollo.

CUADRO 2Investigadores en ciencia y tecnología y publicaciones en revistas internacionalesa

Países Cantidad de Investigadores/ Cantidad de Cantidad de Cantidad deinvestigadores PEA publicaciones publicaciones por publicaciones/ PEAb

(prom. anual 1992-1995) investigador

Estados Unidos 962 700 7.4 253 347 0.26 20.27Reino Unido 140 000 5.0 51 840 0.37 18.51Alemania 240 802 5.7 47 036 0.20 11.20Francia 129 780 4.9 37 107 0.29 14.27España 41 681 2.8 13 698 0.33 9.13Argentina 22 147 1.9 2 306 0.11 1.92Brasil 37 300 0.7 4 415 0.12 0.75México 19 434 0.6 2 254 0.16 0.68Chile 6 429 1.3 1 228 0.19 2.46República de Corea 98 764 4.9 1 108 0.01 0.55

Fuente: Argentina, GACTEC (1997).

a Ultimo año disponible.b Medida por cada 100 000 miembros de la población económicamente activa (PEA).

De todas formas, más allá de la magnitud de lainversión respectiva, en el Plan se afirma correctamenteque los esfuerzos del sector privado son generalmentede corto plazo, no incluyen actividades sistemáticas deinvestigación científica y tecnológica y no se vinculancon las instituciones públicas de ciencia y tecnologíani se desarrollan en redes en las que participen activa-mente los proveedores, usuarios y clientes. Por ende,están lejos de tener la envergadura requerida para abor-dar los desafíos que supone la conformación de un SNI.

En segundo lugar, la Argentina está en clara des-ventaja respecto a los países industrializados y a laRepública de Corea, y en mejor situación relativa que

México, Brasil y Chile, en cuanto a proporción deinvestigadores en relación con la población económi-camente activa (cuadro 2). En contraste con lo que ocu-rre en los países industrializados y en la República deCorea, la casi totalidad del personal se desempeña enorganismos del sector público nacional, incluido elCONICET, y en las universidades nacionales.

A pesar de contar con recursos humanos de muybuena formación y el reconocimiento universal de losaportes de algunos investigadores y grupos de investi-gación científica de Argentina (el único país de la re-gión con varios premios Nobel en ciencias), no puedesoslayarse el envejecimiento de la población de inves-



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tigadores y el escaso desarrollo relativo de muchasdisciplinas científicas. Como se observa en el cuadro 2,la productividad de la investigación científica medidapor publicaciones en revistas internacionales no eselevada,10 en comparación con los países industriali-zados. No obstante, es superior a la de varios paísesen desarrollo, incluida la República de Corea. Asimis-mo, se observa una preocupante disminución relativaen el número de alumnos que cursan ciencias básicasy tecnológicas (del 40% en 1986 al 33% en 1996).

Por otra parte, la interacción del sector educativocon los sectores científico-tecnológicos y sobre todocon el sector productivo es aún muy limitada. La do-cencia se nutre en escasa medida de la investigación,y los esfuerzos de investigación en las universidadesestán poco articulados, tanto entre ellas como con lasnecesidades de los sectores productivos.

En tercer lugar, el gasto en ciencia y tecnologíadel sector público representó en 1996 el 0.33% del PIB,cifra muy pequeña en una comparación internacional(cuadro 1). Por otra parte, se estima que en 1996 a lainvestigación básica le correspondió el 28% de esegasto, a la aplicada el 50% y al desarrollo experimen-tal el 22% del gasto total en I y D. Esta composicióndel gasto es muy distinta a la de los países industria-lizados, donde el desarrollo experimental da cuenta dealrededor de las dos terceras partes de él y la investi-gación básica y aplicada tienen un peso relativo muyinferior al que se observa en Argentina.

Por último, en los organismos del sector públicohay carencia de prioridades, significativas deficienciasen la gestión, falta de coordinación y de mecanismosde evaluación de la calidad y fuertes desequilibrios enlas asignaciones presupuestarias. El 72% del presu-puesto nacional en la materia se concentra en cuatroinstituciones: las universidades nacionales, el CONICET,el Instituto Nacional de Tecnología Agroindustrial(INTA) y la Comisión Nacional de Energía Atómica(CNEA). El peso de esta última institución en el presu-puesto nacional es un claro reflejo de la prioridad queen el pasado se dio a la energía nuclear. En contraste,mientras el sector manufacturero genera el 25% del PIB,el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI)sólo recibe menos del 5% del presupuesto nacional deciencia y tecnología. Asimismo, en un país federal

como la Argentina, las provincias prácticamente noparticipan en el financiamiento público de la actividadcientífico-tecnológica.

Aun cuando la evaluación de las actividades delsector público en este campo es una tarea recién co-menzada, la mayor parte de las actividades que hoy serealizan son de corto plazo, si bien existen institucio-nes que han demostrado capacidad de ejecutar proyec-tos de desarrollo científico y tecnológico de largo alien-to. La desarticulación entre los programas de lasdistintas organizaciones, la falta de objetivos precisosy de mecanismos de evaluación y la concentración enla prestación de servicios de rutina y asistencia técni-ca son los rasgos más notables de las actividades cien-tíficas y tecnológicas del sector público.

Es evidente que el esfuerzo en ciencia y tecnolo-gía del sector público y en especial de las firmas priva-das no sólo es claramente insuficiente, sino que tambiénes desarticulado, está poco orientado a las necesidadesdel sector productivo, en especial de las PYME, y nogenera las sinergias que sugiere el enfoque del SNI.

Tanto la larga y complicada historia previa de lasinstituciones científico-tecnológicas como las caracte-rísticas que asumió el proceso de industrialización, elpapel que en él desempeñaron las empresas públicasy privadas y la propia comunidad científica, y tambiénel accionar del Estado argentino, deberían ser tomadosen cuenta al tratar de comprender cómo y por qué seha llegado a la presente situación, tarea que excede elpropósito del presente artículo.11 Sin embargo, la res-ponsabilidad principal es del gobierno nacional y, poreso, cabe referirse primordialmente a los cambios ins-titucionales recientes y a las políticas que se han puestoen marcha para comenzar a modificar el diagnóstico.

2. Los cambios institucionales recientes

En su historia la Secretaría de Ciencia y Tecnologíaha dependido de distintas instancias jerárquicas, sien-do la Presidencia de la Nación y el Ministerio de Edu-cación las más frecuentes. Sin embargo, nunca pudocumplir efectivamente con la función de coordinacióny planeamiento que le fue asignada en un principio.En consecuencia, las instituciones de ciencia y tecno-logía quedaron en general libradas a su propia suerteo a la lógica del sector con el cual estaban más rela-cionadas.10 Con la información disponible resulta difícil determinar si la

productividad de la investigación científica en la Argentina no eselevada debido a la escasez o a la mala asignación de los fondos oal hecho de que parte del número de investigadores que figuran enlos registros correspondientes en realidad no son tales. 11 Véase un análisis de este tema en Chudnovsky y López (1995).



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A partir de julio de 1996, dicha Secretaría formaparte del Ministerio de Cultura y Educación.12 Su fun-ción política y sus funciones de coordinación y plani-ficación han adquirido mayor jerarquía desde la crea-ción del GACTEC como ámbito de tratamiento de lascuestiones científico-tecnológicas en los ministeriosmás relevantes y por responsabilidad que le cabe en laelaboración del Plan. Asimismo, se ha creado unaComisión de Gestión Interinstitucional, integrada portodos los organismos de ciencia y tecnología del sec-tor público nacional (exceptuadas las universidades).

Por otra parte, para involucrar a las provincias enla determinación de las prioridades regionales se hacreado el Consejo Federal de Ciencia y Tecnología(COFECyT) presidido por el propio Secretario e integra-do por los máximos responsables de este tema en las23 provincias y en la ciudad de Buenos Aires.

A diferencia de los Estados Unidos y de variospaíses latinoamericanos, en la Argentina no había unainstitución dedicada exclusivamente a la promoción yfomento de la investigación científica y/o el desarro-llo tecnológico, puesto que el CONICET es una institu-ción ejecutora que también cumple funciones de pro-moción y fomento. Esto motivó la creación de la Agen-cia Nacional de Promoción de la Ciencia y la Tecno-logía.

Además de fortalecer los mecanismos de promo-ción y hacerlos accesibles a todos los grupos de inves-tigación con independencia de la institución a quepertenecen, la creación de la Agencia apunta alreordenamiento y mejor coordinación de los instrumen-tos previamente vigentes. Para ello cuenta con dosfondos: el FONCyT y el FONTAR.

El FONCyT, mediante concursos públicos, subven-ciona: i) proyectos de investigación científica y tecno-lógica (de hasta 25 000 pesos por año) a cargo de gru-pos de investigadores que se desempeñen en institu-ciones públicas o privadas sin fines de lucro; los re-sultados de estos proyectos son a priori publicables enrevistas de circulación abierta; ii) proyectos de inves-tigación y desarrollo cuyos resultados son a prioribienes públicos, pero que pueden estar sujetos a con-diciones de confidencialidad comercial, reservándoseel adoptante la prioridad para adquirirlos; estos proyec-tos (de hasta 1 200 000 pesos) son concertados entrela empresa interesada y la institución sin fines de lu-cro que realiza la investigación y deben contar confinanciamiento del adoptante.

El FONTAR financia proyectos de innovación ymodernización tecnológica cuyos resultados sonapropiables y que apuntan a mejorar la competitividadde las empresas productoras de bienes y servicios. Estefondo reúne los distintos instrumentos que con esta fi-nalidad estaban dispersos, como la Ley 23 877 y elPrograma BID de Modernización Tecnológica. Losclientes del FONTAR son las empresas innovadoras ytambién las instituciones sin fines de lucro que deseenequiparse para mejorar su capacidad de asistencia téc-nica al sector privado.

La propia concepción, elaboración y discusiónpública del Plan es un cambio institucional importan-te. El Plan es básicamente un programa de trabajocaracterizado por su flexibilidad, que le permite incor-porar anualmente nuevas iniciativas de política, y porsu naturaleza multidimensional, puesto que abarca tan-to políticas de carácter horizontal como políticas sec-toriales, regionales y temáticas.

Dada la falta de coordinación y planificación delos esfuerzos científico-tecnológicos y los conflictos deintereses que pueden surgir en instituciones que ejecu-tan y a la vez promueven investigaciones, los cambiosdescritos no sólo tienen una buena dosis de sentidocomún, sino que se inscriben en la dirección sugeridapor el enfoque del SNI. Por supuesto que sus bondadeso defectos sólo podrán verse en su ejecución práctica,a través de las medidas de política que se indican enel Plan.

3. Las principales medidas de política y sus efec-tos en el sector público

Para comenzar a revertir la situación descrita, el Planse propone mejorar, aumentar y hacer más eficiente elesfuerzo nacional en ciencia, tecnología e innovación,promoviendo un mayor esfuerzo del sector privado yde las provincias a través de la cofinanciación de pro-yectos por las empresas privadas y las autoridadesprovinciales.

En lugar de centrarse casi exclusivamente en laoferta, como había sido tradicional, las políticas quese plantean en el Plan se proponen orientar los esfuer-zos nacionales y regionales en ciencia, tecnología einnovación en función de las demandas del sector pro-ductivo y de las necesidades sociales y regionales delpaís. Al mismo tiempo, se inspiran en el enfoque delSNI y buscan promover la articulación y los vínculosentre los actores e instituciones del sector público yprivado que participan en el proceso de generación,difusión y absorción de conocimientos e innovaciones.

12 Además del CONICET, de la Secretaría de Ciencia y Tecnologíatambién depende la Comisión Nacional de Energía Atómica.



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El Plan es mucho más específico en lo que res-pecta a las políticas horizontales que a las temáticas,sectoriales y regionales y por ello nos concentraremosen las primeras. En esta subsección nos referiremos alas que conciernen fundamentalmente al sector públi-co, y en la próxima a las que tratan de inducir el pro-ceso de innovación en el sector privado.

De todas formas caben algunas observacionesrespecto a la problemática sectorial, regional y temá-tica. Dado que la demanda de ciencia, tecnología einnovación deriva de la demanda de los bienes y ser-vicios económicos y sociales que las incorporan, ellasdeberían ser un componente central de las políticassectoriales, como bien se afirma en el documento delPlan.

Sin embargo, mientras que en actividades comola agroalimentaria y la minera se han hecho diagnós-ticos correctos y se han esbozado algunas medidas depolítica, esto está lejos de ocurrir en sectores de tantarelevancia como el resto de la industria manufacture-ra, el medio ambiente, la educación y la salud. En esesentido, el desigual grado de elaboración de las priori-dades sectoriales en el Plan es un reflejo del interés conque los responsables respectivos han encarado la tareay, en cierta medida, de la eficacia del GACTEC comomecanismo de coordinación y planificación.

De todas formas, vale la pena tener en cuenta que,a diferencia del pasado, en los años noventa el gobier-no nacional ha sido poco proclive a formular e imple-mentar políticas sectoriales, siendo tal vez el sectorautomotriz, la minería y el Plan Espacial (aunque ésteúltimo más que un sector es una actividad) las excep-ciones más notables en el sector productivo .

A nivel regional, en el Plan se incorporan los re-sultados de un Programa Piloto de Detección de Ne-cesidades en materia de aplicaciones y conocimientoscientíficos y tecnológicos, que están aún lejos de cons-tituir lineamientos de política para orientar los esfuer-zos provinciales en ciencia y tecnología y mucho me-nos para conformar sistemas regionales de innovación.

La biotecnología y los estudios sobre el mar ar-gentino son las dos únicas áreas temáticas que se abor-dan en el Plan. Mientras que en la primera se planteanprioridades para la investigación y se sugieren algunasactividades como la implementación de un sistema devalorización de proyectos biotecnológicos y el fomentode microempresas y pequeñas empresas a través de unsistema de incubadoras, en la segunda se sugieren prio-ridades para la asignación de fondos de la Agencia.

Si bien dentro de las políticas horizontales delPlan se sugieren algunas medidas para tener mejor

acceso a la información satelital y a Internet, no seplantean políticas para promover esfuerzos endógenosen microelectrónica, informática, telecomunicacioneso nuevos materiales, tecnologías genéricas que abun-dan en la mayor parte de los documentos oficiales deciencia y tecnología en países industrializados y endesarrollo. En el Plan 1999-2001 se ha decidido avan-zar en el tema de la microelectrónica para intentarconcentrarse en sus aplicaciones, a pesar del escasointerés que existe en la Argentina por estas tecnologíasgenéricas, excepto como meros usuarios.

Las principales medidas de política horizontalrespecto al sector público apuntan a aumentar los fon-dos disponibles, a producir cambios en la gestión delos organismos respectivos y a modificar la forma deasignar fondos para investigación, introduciendo me-canismos competitivos.

En el presupuesto nacional de 1998 se prevé unaumento del 12.6% en el crédito para los organismospúblicos de ciencia y tecnología, que ascenderá a 881millones de pesos. El aumento beneficia especialmen-te al Instituto Nacional del Agua y del Ambiente (INA),al INTA, al INTI, al Servicio Geológico Minero Argenti-no (SEGEMAR) y al CONICET.

Al mismo tiempo, se les exige a todos los orga-nismos que formulen planes estratégicos donde debe-rán identificar con claridad las prioridades institucio-nales, las metas, los indicadores de resultados e impac-to, así como los mecanismos de autoevaluación. En elPlan se propone que los organismos que hayan formu-lado Planes Estratégicos y de Transformación en fun-ción de los lineamientos del Plan Nacional Plurianualy que se sometan al proceso de evaluación externa quese va a realizar en el período 1998-2000, accedan acondiciones de gestión más flexibles que las actualesy que contemplen, entre otras cosas, la posibilidad deincorporar incentivos para el personal basados en ellogro de metas y resultados. Para establecer una ma-yor vinculación de los organismos de ciencia y tecno-logía con los usuarios y para incitar a su personal cien-tífico a participar en tareas tecnológicas, las modifica-ciones en cuestión son imprescindibles.

Se trata de poner en marcha una reestructuraciónsignificativa de los organismos públicos del rubro, cuyodesempeño ha sido muy desigual y que, en general,carecen de metas y objetivos definidos en función delnuevo contexto en que operan la economía y la socie-dad argentinas. Aunque evidentemente es prematuroabrir juicio sobre un proceso recién iniciado, tanto lacompleja historia previa de los organismos y las difi-cultades presupuestarias con que se desenvuelven, así



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como la desigual voluntad política que parece existirdentro del GACTEC, arrojan dudas sobre el éxito quepuede llegar a tener un proceso tan complicado.

Sin embargo, es importante reconocer que el INTI,uno de los organismos cuyo funcionamiento y organi-zación pusimos en tela de juicio en un detallado estu-dio previo (Chudnovsky y López, 1995), parece habercomenzado a superar algunas de sus deficiencias his-tóricas, a definir mejor su accionar en el nuevo con-texto, a cambiar el perfil generacional de su personaly a fortalecer tanto las actividades horizontales comola vinculación de los centros sectoriales con los usua-rios. Asimismo, la Comisión Nacional de ActividadesEspaciales (CONAE) tiene un plan estratégico en el quedefine claramente sus metas y tareas y ha sido uno delos pocos organismos públicos que han concretadoacciones de auditoría y evaluación.

En forma simultánea con el lanzamiento de esteproceso de reforma en los organismos públicos de cien-cia y tecnología, parte de los fondos de los que dis-ponga la Agencia se van a asignar a proyectos de in-vestigación presentados por estos organismos (y fun-daciones sin fines de lucro) a través de mecanismos decompetencia.

Esto significa que, además de los fondos que re-ciban del presupuesto nacional, tales organismos vana poder acceder a recursos adicionales si los proyec-tos de investigación que presenten son bien evaluadosen función de su calidad (juicio por pares) y pertinen-cia (impacto en el desarrollo económico y social y enel sector educativo, y adecuación a las prioridadesestablecidas en el Plan).13 Como a su vez los proyec-tos subvencionados por la Agencia deben ser cofi-nanciados por sus ejecutores, por el sector privado opor las provincias, es preciso que los fondos adiciona-les se asignen en forma competitiva y potencien losefectos del financiamiento público.

Aunque poco significativos frente al presupuestodel sector público nacional que, como dijimos, es de881 millones de pesos, los fondos con que va a contarel FONCyT en 1998 no son despreciables. Tendrá unpresupuesto de 36 millones de pesos que, con los re-cursos adicionales que aporten los ejecutores de losproyectos, se elevará a 44.5 millones. A la vez, se

plantea que el FONCyT va a asignar un 75%14 de supresupuesto según las prioridades establecidas en elPlan y el resto va a ser destinado a proyectos de in-vestigación en las demás disciplinas o áreas temáticas.

Con el propósito de fomentar las vinculacionesque son centrales en el enfoque del SNI, en el Plan seplantea que el FONCyT dará prioridad a los proyectosque tiendan a formar redes de investigación, presenta-dos en forma conjunta por investigadores de una mis-ma región, de diferentes regiones del país o con insti-tuciones de otros países, en el marco de los distintosconvenios de cooperación internacional.

La introducción de mecanismos competitivos paraasignar fondos públicos a la investigación es sin dudaun cambio en las reglas del juego e impone una granresponsabilidad a la Agencia, cuyo proceso de apren-dizaje está recién iniciado y cuyas decisiones afectarána intereses creados dentro de la comunidad científica.

4. Las medidas dirigidas al sector privado

Además de propiciar una mayor participación de lasempresas en los proyectos de investigación y desarro-llo que financia el FONCyT, el FONTAR va a seguir pro-moviendo los créditos vigentes de reintegro obligato-rio para empresas a través del Banco de la NaciónArgentina y otros instrumentos financieros que tienea su disposición.15 Al mismo tiempo, su desempeño seva a fortalecer con el lanzamiento de un programa deconsejeros tecnológicos para las PYME y con un meca-nismo de crédito fiscal para fomentar un mayor esfuer-zo en actividades tecnológicas por parte de las empre-sas privadas.

Si bien la unificación de los instrumentos finan-cieros vigentes dentro del FONTAR ha sido una decisiónsensata, a la luz de la experiencia de los últimos añoses difícil ser optimista respecto al impacto que ellopuede tener en el proceso de modernización tecnoló-gica de las PYME.

De los instrumentos previstos en la Ley 23 877para promover la innovación tecnológica, sólo se pu-dieron implementar, en forma bastante errática, loscréditos a proyectos de I y D presentados por empre-

13 Estos criterios de asignación de recursos son los que más hangenerado resistencias y fuertes críticas al Plan en importantes seg-mentos de la comunidad científica (como el Foro de SociedadesCientíficas Argentinas) que obviamente preferirían seguir con lasprácticas del pasado dentro del CONICET, beneficiosas básicamentepara sus integrantes.

14 A su vez el 75% se distribuirá de la siguiente forma: 25% aproyectos en los temas prioritarios de salud, educación y medioambiente; 25% a proyectos en los sectores agroalimentario, indus-trial y minero y el 25% a proyectos que reflejen las prioridadesacordadas con las provincias.15 Entre los cuales se encuentran subsidios de hasta 100 000 pesospara proyectos de alto riesgo técnico presentados por PYME quecofinancien como mínimo un 50% del costo total del proyecto.



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sas o unidades de vinculación tecnológica.16 Se tratade créditos con tasa de interés subsidiada que concededirectamente la Secretaría de Ciencia y Tecnología yque exigen fianzas como garantía de reembolso. Des-de 1993 a 1997 se concedieron 25 créditos a nivelnacional por un monto total de 10.3 millones de pesosy una inversión total de 16.3 millones. La concesiónde créditos muestra una tendencia descendente: de 13en 1993 a 8 en 1996 y sólo uno en 1997. Además delos problemas que se han suscitado para disponer delos fondos, estos créditos se han caracterizado por seren alta proporción incobrables: 45%.

Los créditos de reintegro obligatorio que conce-de el Banco de la Nación Argentina con fondos pro-pios y del Banco Interamericano de Desarrollo estándestinados a proyectos de modernización tecnológicaque son relativamente sencillos y de bajo riesgo. Lospréstamos se conceden por un monto máximo de 2millones de dólares. La tasa de interés es variable y serequieren garantías reales. Desde 1995 a la fecha se hanotorgado 29 créditos a pequeñas y medianas empresaspor un monto total de 17.7 millones de dólares, parainversiones totales de 48 millones.

Si bien se observa una tendencia ascendente enel otorgamiento de estos créditos, su escaso número sedebe a varios factores: el elevado endeudamiento delas PYME; la exigencia de garantías reales por parte delBanco de la Nación Argentina; la poca experiencia deeste banco en conceder préstamos distintos de los tra-dicionales destinados a inversiones físicas y en loscuales se privilegia la capacidad de repago, y la impo-sibilidad de financiar el capital de trabajo y de conce-der préstamos a empresas nuevas.

El hecho de que, a pesar de su escasa experien-cia, sea este banco la única institución financiera quese ha involucrado en préstamos de esta índole es tam-bién sintomático de una falla más profunda en el sis-tema financiero argentino: su desinterés en canalizarfondos para proyectos de modernización e innovacióntecnológica. Este es un tema crucial que debería ser

abordado en versiones futuras del Plan y discutidodesde el ángulo del SNI (véase OCDE, 1995).

Teniendo presente las limitaciones de un enfoquebasado exclusivamente en la oferta de préstamos, comoparte de la preparación del Plan el Instituto de Indus-tria de la Universidad Nacional de General Sarmientoha hecho un diagnóstico de la demanda, esto es, de losdesafíos tecnológicos que enfrentan las pequeñas ymedianas empresas industriales. En función de esediagnóstico e inspirado en esquemas similares de paí-ses industrializados y en el Programa Cambio Rural dela Secretaría de Agricultura, se ha planteado un Pro-grama de Mejoramiento de la Capacidad Tecnológicade las PYME que se propone facilitar un progresivodesarrollo de la oferta de servicios tecnológicos paraque éstos contribuyan efectivamente al mejoramientocompetitivo de las firmas usuarias, y promover unamayor articulación entre los demandantes de serviciostécnicos y los oferentes públicos y privados de ellos.

En los diversos encuentros realizados con peque-ñas y medianas empresas se puso de manifiesto que susdemandas apuntan a lograr información calificada so-bre tecnologías de productos y de procesos, incluyen-do mecanización, mejoras de la calidad y normas técni-cas. Asimismo, requieren asesoramiento especializadosobre optimización del proceso de producción, produc-tos tecnológicamente más complejos, materiales ade-cuados, aseguramiento de la calidad, reconversión dela firma y búsqueda de nuevos nichos de mercados yde productos. En suma, necesitan asesoramiento des-tinado a mejorar sus competencias y también a satis-facer necesidades específicas de capacitación.

Por otra parte, se han puesto en evidencia las fa-llas de información sobre la oferta de servicios de or-ganismos públicos, universidades, empresas y otrasinstituciones. En los casos en que las PYME han recu-rrido a estos oferentes, ha quedado de manifiesto la ne-cesidad de que los servicios sean más flexibles y me-jor adaptados a las peculiaridades de este tipo de em-presas. Surgió así la demanda de contar con serviciosespecializados que no sólo diagnostiquen mejor losproblemas tecnológicos de las PYME sino que ayuden aencontrar posibles soluciones.

Los consejeros tecnológicos son el eje del Progra-ma de Mejoramiento de la capacidad tecnológica de lasPYME y por ello nos referiremos a él como Programade Consejerías. El papel del consejero es lograr que laempresa evalúe sus capacidades técnicas, establezcasus necesidades y busque las soluciones y alternativasque considere más útiles. El consejero amplía los ele-mentos para la toma de decisiones y ayuda a poner en

16 La figura de “unidades de vinculación tecnológica” (UVT) ha sidouna innovación de la ley 23 877 que, en teoría, se inspiraría en elenfoque del SNI. Las UVT se definen como entes no estatales cons-tituidos para la identificación, selección y formulación de proyec-tos de I y D, transmisión de tecnología y asistencia técnica. Puedenestar relacionadas o no con un organismo público y su forma jurí-dica puede ser la de una sociedad comercial o la de una asociacióncivil. La Secretaría de Ciencia y Tecnología autoriza explícitamen-te el funcionamiento de las UVT, las que pese a sus potenciales vir-tudes como instrumentos para favorecer las interacciones entre laoferta y la demanda tecnológica, en la práctica no han tenido unpapel significativo.



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marcha el proceso de fortalecimiento de las capacida-des. No es función del consejero suplir estas carencias,sino ayudar a superarlas.

El Programa de Consejerías apunta principalmentea desarrollar un mercado de servicios de asesoramien-to tecnológico para las aproximadamente 15 000 PYME

industriales argentinas que operan en sectores transa-bles. Se han previsto dos tipos de consejerías: la conse-jería tecnológica institucional y la consejería tecnoló-gica individual. En el primer caso, se establecerá unesquema de consejería con pasantías de jóvenes gra-duados en ingeniería y carreras científicas y tecnoló-gicas afines. Su participación se organizará a través deinstituciones públicas y/o privadas sin fines de lucro(por ejemplo departamentos de ingeniería de universi-dades) que ofrezcan a las PYME un apoyo de consejeríapor medio de pasantes radicados en cada firma y su-pervisados por profesionales experimentados.

En el segundo caso, habrá consejeros individua-les que apoyen y aconsejen a un grupo reducido deempresas en forma personal. A través de cámaras yentidades empresariales o uniones transitorias de em-presas se conformarán conjuntos de una docena dePYME que dispondrán de un consejero exclusivo a tra-vés de un programa colectivo de actividades y de ne-cesidades. Cada entidad presentará un programa detrabajo al llamado a concurso del FONTAR.

El financiamiento del programa de consejeríastecnológicas se hará con fondos de la Ley 23 877 queadministra el FONTAR (serían 5.4 millones de pesos en1998), con los aportes de las empresas usuarias delservicio y con otros fondos que dispongan las entida-des que van a realizar los servicios de consejería.

Indudablemente, el Programa de Consejerías esuna buena iniciativa que se encuadra bien dentro delenfoque del SNI y se inspira en algunos elementos delas mejores prácticas internacionales (Humphrey ySchmitz, 1996, y OCDE, 1997).

En lugar de los numerosos programas existentesen la Argentina que están basados en la oferta definanciamiento o servicios no financieros a empresasindividuales y que generalmente subsidian las inver-siones físicas o el capital de trabajo, el Programa deConsejerías ha sido motivado por las demandas delsector productivo y apunta a vincular institucionespúblicas tecnológicas y universidades con grupos deempresas y no con empresas individuales. El subsidioa las firmas para facilitar el pago de los servicios deconsejería va a permitir que las PYME incorporen inge-nieros a sus planteles de personal (en muchos casos por

primera vez) y empiecen a valorizar la importancia desus servicios.

Al mismo tiempo, el Programa de Consejeríasofrece oportunidades de empleo a ingenieros jóvenesy facilita el contacto con la realidad del sector produc-tivo desde el inicio de la carrera profesional. Tambiénhace que los profesionales con experiencia se vincu-len mejor con las necesidades específicas del sectorproductivo, supervisen las prácticas de los jóvenesgraduados y enriquezcan el propio trabajo dentro de susinstituciones con información de primera mano de loque ocurre en la realidad fabril. El hecho de que losconsejeros no vengan sólo ocasionalmente a las firmas,sino que se incorporen en forma sistemática en la vidafabril, debería hacer más fluida la transmisión y desa-rrollo de conocimientos tácitos. A la vez, una misióncentral de los consejeros es facilitar a las empresas elacceso a los servicios de las instituciones científicas ytecnológicas del sector público y hacer que éstas ten-gan mucho más en cuenta las demandas específicas delsector productivo.

Sin embargo, no es posible soslayar las dificulta-des que puede enfrentar la puesta en marcha de este pro-grama. Además de la falta de experiencia del FONTAR

y, en general, del país en este tipo de instrumentos depolítica, las empresas pueden mostrarse reacias a par-ticipar por diversas razones: aversión a trabajar en gru-pos, desconfianza hacia la capacidad de los conseje-ros o de las instituciones de proveer un buen servicio,dificultades para financiar la parte de los servicios queno está subsidiada por el Estado, etc. Asimismo, lasuniversidades y otras instituciones pueden no estarsuficientemente motivadas para encarar tareas a las queno están acostumbradas y en las cuales los beneficiosdirectos no son significativos. A su vez, los conoci-mientos que tienen los jóvenes graduados pueden noresultar adecuados para las tareas que se plantean y lasPYME pueden sentirse muy pronto decepcionadas. Porotra parte, como se plantea en el Plan, el Programa deConsejerías debería interactuar estrechamente con losdiversos programas hoy vigentes para las PYME.17 Estedeseo choca con una realidad difícil de modificar, enla que abundan la dispersión de esfuerzos y la falta decoordinación en esta materia.

Si sobre la marcha se van superando algunos deestos obstáculos iniciales y el Programa de Consejerías

17 En la parte correspondiente del Plan se enumeran 31 instrumen-tos vigentes dirigidos a las PYME, de los cuales 13 tienen una altavinculación con el Programa de Consejerías.



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gana experiencia y credibilidad, sería oportuno teneren cuenta otro tipo de problemas que pueden apareceren los mecanismos para pequeñas y medianas empre-sas guiados por la demanda. En un interesante estudiosobre la reciente experiencia de la Corporación deFomento (CORFO) en Chile para poner en práctica un es-quema de ese tipo, se hace notar que los costos de ac-ceso al sistema de fomento llevan a que un núcleorestringido de empresas tenga, por definición, accesopreferente a él, siendo estas firmas las más dinámicasy las que, en teoría, menos necesitan del apoyo públi-co. Por otra parte, como lo que está en juego son acti-vos tácitos sujetos a incompleta especificación y a muyimperfecta transferibilidad, es difícil que aquellas em-presas beneficiarias tengan incentivos para transmitira terceros su propia experiencia, o incluso posibilida-des de hacerlo, con lo cual se reducirían fuertementelas externalidades (Dini y Katz, 1997).

En lo que respecta a otros instrumentos de políti-ca para impulsar tanto a las grandes como a las peque-ñas empresas nacionales y a las filiales de firmas ex-tranjeras a realizar esfuerzos en investigación y desa-rrollo con su propio personal calificado o en contratocon instituciones de investigación, se ha previsto uncrédito fiscal de 20 millones de pesos en el presupuestonacional de 1998.18

Para tratar de impedir los abusos a que da lugareste tipo de incentivos, los certificados de crédito fis-cal se adjudicarán por licitación a los proyectos deinvestigación y desarrollo que se concursen ante laAgencia. Dichos certificados podrán ser utilizados porsus titulares para cancelar sus obligaciones emergen-tes del impuesto a las ganancias, en un porcentajedecreciente según el monto anual de dicho impuesto.

En la medida en que contribuyan a la financiaciónde hasta el 50% de los costos de ejecución de los pro-yectos, los fondos públicos servirán de palanca parapotenciar el financiamiento privado para I y D. De esaforma, se estima que el crédito fiscal va a generar unaporte adicional del sector privado estimado en 30millones de pesos.

Con el crédito fiscal la Argentina se pone a tonocon muchos otros países —en especial Brasil— queutilizan este instrumento, aceptado por la OrganizaciónMundial del Comercio, para estimular al sector priva-do a realizar esfuerzos en materia de investigación ydesarrollo. A diferencia de los incentivos financieros

que están pensados fundamentalmente para las PYME,el crédito fiscal, además de ser útil para aquellas fir-mas que cumplen con sus obligaciones impositivas,seguramente va a ser de interés para las grandes em-presas.

Según las estimaciones disponibles, el gasto delsector privado en I y D en 1996 fue de 369 millonesde pesos, de modo que el impacto que el crédito fiscalpuede llegar a tener sobre el comportamiento del sec-tor privado es reducido y probablemente sólo benefi-cie a las firmas grandes que ya tienen actividades deesa índole. De todas formas, dicho crédito puede lle-gar a ser un aliciente para que las empresas hagan másen esa materia, como lo ilustra la reciente experienciabrasileña con la aplicación de la ley 8661/93, y tenerasí efectos multiplicadores.

Sin negar la importancia de una macroeconomíaestable y de elevado crecimiento, y reconociendo elvalor de los incentivos financieros y fiscales, de losproyectos de investigación y desarrollo que financia elFONCyT y del Programa de Mejoramiento de la Capa-cidad Tecnológica de las PYME, no cabe duda que estecontexto y estos instrumentos están lejos de tener laenvergadura suficiente para modificar de modo sustan-cial el comportamiento de las grandes y pequeñas fir-mas en materia tecnológica.

Para enfrentar el cambio en las reglas del juegoque supone competir en economías más abiertas alcomercio internacional y a la entrada de nuevos com-petidores, las empresas sobrevivientes en general hanredoblado sus esfuerzos tecnológicos para ganar efi-ciencia y lograr mejoras de productividad y calidad. Sinembargo, este proceso ha sido muy heterogéneo en loque toca a actividades, tamaño de las firmas y locali-zación geográfica.

Mientras que la mayoría de las PYME que han so-brevivido lo han hecho tratando de mejorar la produc-tividad y la calidad, un número importante de firmas(sobre todo grandes) no sólo han invertido en bienesde capital importados, sino que también han recurridoa licencias y asistencia técnica del exterior o han sidocompradas por inversores extranjeros. Presumiblemen-te, estas firmas también han hecho esfuerzos por ab-sorber esas tecnologías provenientes del exterior y porllegar a adaptarlas y generar algunas innovaciones enmateria de productos y de procesos. Sin embargo, lainformación disponible para examinar este complejoproceso de destrucción creadora es muy fragmentariay sólo permite dar cuenta del fenómeno en algunasempresas extranjeras y grandes empresas nacionales.

18 En realidad se completa una asignatura pendiente: reglamentar elcrédito fiscal que establece el artículo 9 de la ley 23 877.



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A principios de los años noventa, un grupo de 39filiales de empresas transnacionales que operaban endiversos sectores industriales tenían un gasto prome-dio en I y D del orden del 1% sobre las ventas (Kosa-coff y Bezchinsky, 1993), algo superior a lo estimadopara el conjunto del sector manufacturero argentino.Nuestros trabajos sobre IED han puesto de relieve quelos esfuerzos endógenos en las filiales se concentranen la capacitación del personal y las mejoras en cali-dad y productividad. De las empresas privatizadas, sólouna de las prestadoras telefónicas mantiene un labora-torio de investigación y desarrollo, no vinculado al dela casa matriz, para cuestiones operativas. En las fir-mas manufactureras los mayores esfuerzos en este te-rreno (generalmente inferiores al 1% de la facturación)los encontramos en los fabricantes de equipos de tele-comunicaciones y en algunas empresas del rubroalimentario orientadas a la exportación de productosbásicos (Chudnovsky, Porta, López y Chidiak, 1996).

Por otra parte, los esfuerzos dirigidos a mejorarla capacitación tecnológica de los proveedores sólo hantenido cierta envergadura en la industria automotriz y,en muchos casos, han significado la adquisición deempresas de autopartes locales por firmas extranjeras.Las externalidades de tipo tecnológico generadas porla presencia de empresas transnacionales parecen serdébiles, dadas la poca envergadura de las actividadesinnovadoras en las filiales y las escasas vinculacionestecnológicas de estas firmas con proveedores o insti-tutos de investigación locales.

En el sector farmacéutico se registran esfuerzossignificativos en investigación y desarrollo por partede algunas firmas locales. En otras áreas de actividadlos gastos de estas firmas son similares o inferiores alos que efectúan las filiales de empresas transnacio-nales. En los pocos conglomerados económicos quetienen actividades de esa índole, estos gastos son in-feriores al 1% de su facturación. Mientras que las alian-zas estratégicas con empresas internacionales son fre-cuentes en estos conglomerados, es dudoso que hayamuchos acuerdos en que se dé prioridad a las activi-dades de innovación tecnológica. No obstante, éste esun tema que merecería ser estudiado.

El hecho de que el sector privado gaste poco en Iy D es, en parte, una consecuencia del tipo de rubrosen que se concentran las inversiones productivas en laArgentina. Se trata en general de actividades basadasen los recursos naturales o en las cuales las economíasde escala son importantes, que a nivel internacional,tampoco registran gastos significativos en la materia.Lo mismo ocurre a nivel internacional en las activida-

des donde se han concentrado las privatizaciones (agua,electricidad, gas, petróleo). Sólo el sector de telecomu-nicaciones hace uso muy intensivo de I y D, pero estono ocurre en la Argentina.

Sin embargo, los eslabonamientos hacia atrás ohacia adelante de los sectores donde se han concentra-do las inversiones podrían dar lugar a actividades conuso intensivo de conocimientos; por otra parte, se po-drían revitalizar algunos segmentos de la industria demaquinaria y equipamiento especializados, así comoimpulsar algunas actividades basadas en el acervo depersonal científico que tiene el país.

Es posible que las empresas nacionales y extran-jeras vayan lenta y espontáneamente aumentando susactividades innovadoras e incluso invirtiendo en rubrosque hacen uso intensivo de conocimientos. En ese caso,se podría argumentar que, más allá de una macroecono-mía en crecimiento y los instrumentos horizontalesmencionados más arriba, el laissez faire sería la polí-tica más indicada para el sector privado.

Sin embargo, si se estima que se debería acelerareste proceso e impulsar tales actividades mediantepolíticas específicas, no parece posible ignorar el ám-bito sectorial. Allí es justamente donde se ponen derelieve las debilidades de la nueva política científica ytecnológica. Sólo en el caso de la minería, donde existeuna política sectorial definida, y en la producción agro-alimentaria, donde se intenta comenzar a definir líneasde política, la variable tecnológica empieza a incorpo-rarse explícitamente en la dinámica sectorial.

En el resto de la industria manufacturera, en cam-bio, la variable tecnológica ha sido omitida en las de-cisiones que el gobierno nacional ha tomado en losregímenes de adecuación de varios sectores industria-les dentro del MERCOSUR y en el tratamiento que se hadado a la industria local de maquinaria y equipo.19 Enel régimen para la industria automotriz se ha dejadoque las empresas transnacionales y/o sus licenciatariosnacionales procedan en materia tecnológica según sus

19 Para favorecer el proceso de inversión y la modernización tecno-lógica de los usuarios, en 1993 se decidió aplicar un arancel cero alos bienes de capital importados y compensar a los fabricantes lo-cales con un subsidio a los compradores de sus equipos equivalenteal valor del arancel. Además de las tardanzas en conceder el subsi-dio respectivo, que agravaron aún más las dificultades de esa ramapara adaptarse a las nuevas reglas del juego, el potencial de desa-rrollo tecnológico de la industria local de bienes de capital estuvocompletamente ausente en la política gubernamental. A partir de1995 se elevaron los aranceles al sector de bienes de capital dentrode las convergencias acordadas en el MERCOSUR, pero sigue sin ha-ber política alguna para un sector tan importante dentro del SNI.



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intereses, sin tratar de obtener demasiadas externalida-des en cuanto a desarrollo de proveedores, gestiónambiental, capacitación de personal y vinculación conlos institutos tecnológicos.20

Como dijimos más atrás, en sectores cruciales pa-ra el SNI como salud, educación y medio ambiente eltema científico y tecnológico aparece mencionado enforma más retórica que efectiva en las políticas que seindican en el Plan.

Mientras que son evidentes los esfuerzos del go-bierno por promover actividades tradicionales basadasen los recursos naturales —como la producción mine-ra, agroindustrial, de gas y de petróleo—, brillan porsu ausencia las iniciativas para promover actividadesque hacen uso intensivo de conocimientos (con excep-ción de lo que se esboza en el Plan respecto a labiotecnología) en los sectores productivos de bienes yde servicios.

IVObservaciones finales

En una economía estable y en crecimiento, la reorga-nización tardía pero al fin en marcha del sector de cien-cia y tecnología, así como la concepción, el diagnós-tico y las políticas horizontales que se plantean en elPlan, son elementos ciertamente positivos.

Puesto que centra buena parte de las políticaspúblicas en promover interacciones de la demanda yla oferta, del sector público y el privado, de las insti-tuciones científicas y tecnológicas y de los usuarios,de los insumos que provienen del exterior y de losesfuerzos locales, de las actividades provinciales y delas prioridades nacionales, el Plan se inspira claramenteen el enfoque del SNI.

Al incrementar el financiamiento y a la vez co-menzar a modificar las normas para asignar recursospúblicos a la investigación (creación de la Agencia, confondos competitivos y evaluación por pares); al impul-sar planes estratégicos y mecanismos de evaluación enlos organismos públicos de ciencia y tecnología, y altratar de establecer algunas prioridades en la asigna-ción de fondos, las políticas promueven modificacio-nes institucionales que pueden vigorizar el anémicocomplejo científico-tecnológico y comenzar a amino-rar sus más obvias fallas sistémicas.

Asimismo, al poner en marcha el crédito fiscalpara la I y D y tratar de articular mejor los incentivosfinancieros con la modernización tecnológica vigente,y sobre todo al lanzar el Programa de Consejeros tec-nológicos, el Plan trata de atender mejor las deman-das de las PYME y comenzar a revertir la renuencia de

20 La Secretaría de Industria lanzó en 1994 un interesante Progra-ma de Desarrollo de Proveedores que, por razones que debieraninvestigarse, no parece haber tenido éxito.

las empresas a realizar inversiones en innovación tec-nológica que complementen los insumos venidos enforma masiva del exterior.

Lamentablemente, estas políticas horizontales sóloestán bien complementadas con esfuerzos sectorialesen la minería y, tal vez, en la producción agroalimen-taria. Pero están lejos de encontrar eco en las propues-tas sectoriales para el resto de la industria manufactu-rera, salud, educación y medio ambiente.

Esto nos lleva a los aspectos negativos más evi-dentes que conspiran contra los objetivos y políticasdel Plan. Las fallas que tienen en la Argentina el sis-tema financiero para financiar inversiones de largoplazo en activos intangibles, el sistema educativo paravincularse con las necesidades del sector productivo ylas instituciones científicas para interactuar con el sis-tema educativo y el productivo, son muy profundas.Estas fallas se mencionan en el Plan pero están lejosde recibir la atención que necesitan para comenzar acorregirlas.

Si bien el GACTEC parece ser una buena solucióninstitucional para abordar los problemas de corte trans-versal que presenta la política de ciencia y tecnología,todavía está lejos de funcionar como un ámbito dearticulación de la política científica y tecnológica conlas políticas sectoriales, y menos aún de diseño de unavisión de largo plazo que oriente los esfuerzos de in-versión en activos tangibles e intangibles y de forma-ción de recursos humanos en el país. Para ello seríanecesario, como mínimo, que el nivel de compromisocon la problemática científica y tecnológica que tienela actual conducción de la Secretaría de Ciencia yTecnología se repitiese en los otros ministerios y se-cretarías de Estado involucrados.



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Sin embargo, la discusión pública del Plan en laque han participado alrededor de un millar de perso-nas en diversos talleres y seminarios lo ha enriqueci-do en su versión definitiva y es previsible que en lasrevisiones anuales sucesivas sea perfeccionado y algu-nas de sus omisiones empiecen a corregirse. Al mis-mo tiempo, es evidente que se requiere tiempo para quese hagan sentir los efectos de los cambios en las re-glas del juego y de las políticas propuestas.

De todas formas, se impone la cautela al tratar depredecir el efecto que las actuales políticas pueden lle-gar a tener en la reversión de la crisis que afecta alsector público en este campo y en la modificación delos patrones de comportamiento del sector privado.

En la Argentina, la larga y frustrante historia delas políticas de ciencia y tecnología muestra más fraca-sos que éxitos; y por otro lado, el laissez faire de losaños noventa ha sido parcialmente exitoso y es apoya-do por parte del gran empresariado local y extranjero.Ambas cosas son factores de peso que conspiran con-tra el éxito de las iniciativas en marcha. Al mismotiempo, y pese a sus sugerentes planteamientos, elenfoque del SNI revela profundas ambigüedades nor-mativas y conceptuales que restringen su aplicaciónpráctica.

En estas circunstancias, el incipiente nivel decompromiso con el tema científico-tecnológico en elgabinete nacional refleja problemas de larga data en elpaís. En la sociedad civil, y en particular en los secto-res productivos, no hay conciencia de lo importante quepuede llegar a ser la contribución de la ciencia y latecnología al desarrollo económico y social del país.En las grandes empresas nacionales y extranjeras se damucho mayor importancia a los insumos que provie-nen del exterior que a esfuerzos endógenos que vayanmás allá de la correcta gestión de las instalacionesproductivas y de la calidad de la producción. Asimis-mo, las actividades que realizan los científicos y tec-nólogos argentinos son poco valoradas por la sociedady los sectores productivos. Tampoco ellos han hecho,en general, muchos esfuerzos por vincular sus proyec-tos de investigación a las profundas y cambiantes ne-cesidades del país.

Pese a los límites estructurales que enfrentan laspolíticas actuales, el diagnóstico de la situación argen-tina en este campo será más certero y las posibilida-

des de mejorar y expandir las políticas públicas corres-pondientes se acrecentarán si, a través de investigacio-nes futuras, se comienza a clarificar una serie deinterrogantes.

Primero, es necesario seguir y analizar con deteni-miento la forma en que se están poniendo en prácticalas iniciativas lanzadas y, en especial, la reorganiza-ción de los organismos de ciencia y tecnología, el ma-nejo de los fondos competitivos del FONCyT, el créditofiscal y el Programa de Consejeros tecnológicos delFONTAR, y las políticas de minería y de producciónagroalimentaria.

Segundo, los resultados de la encuesta sobre laconducta tecnológica de las empresas industriales ar-gentinas permitirán examinar la magnitud y naturale-za de los esfuerzos de innovación en el sector priva-do, según se trate de pequeñas y medianas empresas ograndes firmas —nacionales y extranjeras—, y acla-rar en qué medida los diversos insumos provenientesdel exterior complementan los esfuerzos locales endiferentes ramas del sector manufacturero. Asimismo,va a ser importante estudiar el tipo de interacciones quelas empresas han ido estableciendo en el país con di-versos agentes e instituciones locales y extranjeros.

Tercero, el potencial de desarrollo de actividadesque hacen uso intensivo de conocimientos en la Argen-tina merece ser estudiado con detenimiento; tambiénse debe analizar la factibilidad de aplicar políticas quese han seguido en otros países para impulsar este tipode actividades (incubadoras de empresas, parques deinnovación, etc.).

Cuarto, habría que examinar las fallas del siste-ma financiero argentino y la posibilidad de corregirlaspara inducir un mayor financiamiento a inversionesintangibles.

Y, por último, los problemas que enfrenta la edu-cación superior y técnica y las posibilidades que tienede formar los recursos humanos que requiere el SNI con-firman un tema central que aún no ha sido encaradocon la debida profundidad. La formación de recursoshumanos para una economía basada cada vez más enlos conocimientos exige estudios detallados no sólo dela oferta sino sobre todo de la demanda, en función deescenarios a mediano y largo plazo del desarrollo eco-nómico y social del país.



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LAS CONCESIONES Y LA OPTIMIZACION DEL TRANSPORTE VIAL Y FERROVIARIO • IAN THOMSON

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A B R I L 1 9 9 9

Las concesiones y laoptimización del transporte

vial y ferroviario

Ian Thomson

Unidad de Transporte,División de ComercioInternacional, Transportey Financiamiento, CEPAL

Los ferrocarriles latinoamericanos enfrentaron por primera vezuna competencia importante de otro medio terrestre en el de-cenio de 1930, uno de cuyos resultados fue una pérdida signi-ficativa de los ingresos generados por el transporte de produc-tos de valores unitarios relativamente altos. Estos ingresossolventaban sus gastos fijos de administración e infraestructu-ra. Las dificultades financieras de las empresas las empujaronhacia el sector estatal. En los siguientes decenios fueron per-diendo paulatinamente su encanto para los gobiernos a raíz desus déficit financieros y su papel decreciente en la economíanacional. Se continuó eliminando progresivamente los servi-cios de carga de menor volumen y los de pasajeros, que yahabían llegado a ser bastante escasos cuando los gobiernosdecidieron devolver los ferrocarriles al sector privado a partirde fines de los años setenta. La creciente dedicación de losferrocarriles al transporte de carga voluminosa entre un núme-ro reducido de puntos específicos hace que, en corredores sinvías navegables, el competidor casi único sea hoy el camiónpesado. Las subvenciones al tránsito de camiones pesados hansido reducidas, aunque no dificultadas, por las concesiones decarreteras. Dentro de pocos años será factible, en el sentidotecnológico, cobrar a los camiones pesados peajes que reflejenadecuadamente los costos externos de su circulación, como losdel desgaste infraestructural. Entretanto, podría crearse unaigualdad de condiciones competitivas entre los medios ferro-viario y carretero mediante subsidios compensatorios al pri-mero. Esto dirigiría cada tráfico hacia el medio que lo puedatransportar con menor costo. Sin embargo, para que los bene-ficios sean percibidos por la comunidad en general, más quepor las empresas concesionarias ferroviarias o de carreterasque forman parte del sector privado, es aconsejable estableceruna política de compensaciones antes de licitar las conce-siones.




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IAntecedentes históricos

1. La tarificación ferroviaria antes del surgimien-to de la competencia caminera

En lo que se refiere al transporte terrestre, hasta laaparición de los ferrocarriles los medios camineros noenfrentaron competencia alguna. En algunos países,incluidos muchos de Europa, los canales y ríos se pre-sentaron como opciones viables, y en las Américas, enlas épocas precolombina y colonial cuando, especial-mente en la era de dominio ibérico, una gran parte deldesarrollo socioeconómico ocurría en las fajas litora-les y en las zonas donde se había encontrado algunariqueza mineral, el cabotaje frecuentemente fue prefe-rido a los primitivos caminos.

Con la llegada al escenario de los ferrocarrileshubo un salto tecnológico de bastante importancia;antes de la inauguración de la locomotora a vapor, elser humano no había producido una máquina que sepudiera automovilizar. La venida de los ferrocarrilestrajo consigo una reducción muy significativa de loscostos de transporte, y efectivamente, salvo para mo-vimientos de muy corta distancia, en cada corredordonde había ferrocarril casi dejó de existir el transportecaminero. La posición monopólica de los ferrocarrilesatrajo la atención de los incipientes ministerios deeconomía, que empezaron a aplicarles reglamentos querestringieron su libertad de acción en materia tarifaria(Thomson, 1998). Aun en las instancias en que lasempresas ferroviarias siguieron gozando de alguna fle-xibilidad con relación a sus tarifas, tendieron a cobrarfletes relativamente altos al transporte de productoscuyo valor unitario era también comparativamente alto,lo que tuvo una cierta lógica comercial, siempre queno enfrentaran los ferrocarriles una competencia sig-nificativa. En 1886 un observador comentó que “To-dos los ferrocarriles del mundo han aceptado las tari-fas diferenciadas, porque de otro modo las mercade-rías de poco valor no podrían soportar los subidos fle-tes de largas distancias” (EFE, 1887). En 1932 la em-presa Ferrocarriles del Estado de Chile, cobraba 36centavos la tonelada/kilómetro por el transporte deaguardientes, alcoholes y licores, 21 centavos por el devinos, y solamente 15 centavos por el de aguas mine-rales, aunque el costo de transportar cualquiera de esascategorías de bebidas habría sido muy parecido al delas demás.

Mediante el transporte de productos de mayorvalor unitario, las empresas ferroviarias pudieron finan-ciar no sólo los costos directos del transporte propia-mente tal, sino también los gastos fijos de infraestruc-tura, administración, etc. Cabe aclarar que la propor-ción del valor de venta del producto que representabael flete era aún menor en el caso de los productos demayor valor en el mercado, aunque el valor absolutode ese flete era muy superior al pagado por los pro-ductos de menor precio.

2. El impacto sobre los fletes ferroviarios de lacompetencia, y sus consecuencias

Los problemas económicos de las empresas ferrovia-rias comenzaron, en general, con el surgimiento de lacompetencia caminera, que se interesó especialmenteen el mercado de los mismos productos cuyo trasladopermitía a las empresas ferroviarias cubrir sus costosfijos, además de modernizarse y pagar dividendos devalores que permitiesen mantener el interés de susaccionistas. El momento en que ocurrió este fenóme-no no fue el mismo para todos los ferrocarriles; entreSantiago y Valparaíso, donde el volumen de cargatransportada por los camiones casi se triplicó entre1934 y 1937, se inició hace mucho tiempo (Huidobro,1939); por otra parte, todavía no ha ocurrido en todoslos casos, como en las rutas ferroviarias internaciona-les entre Salta y Baquedano, y de São Paulo a SantaCruz de la Sierra, donde aún no existen buenas carre-teras. En el cuadro 1 se ilustra el fenómeno en el casode la sección chilena del Ferrocarril de Arica a La Paz.Entre los años a los cuales se refiere el cuadro, es decir,entre 1992 y 1996, se completó la pavimentación dela carretera que vincula esas dos ciudades, lo que au-mentó fuertemente la competencia caminera. Los fle-tes ferroviarios de todos los productos incluidos en elcuadro bajaron en términos reales, pero los que baja-ron más fueron los que en 1992 eran más altos, paralos productos de valores unitarios también relativamen-te altos, como los vehículos motorizados y los produc-tos manufacturados en contenedores.

Este fenómeno explica en gran parte que en ungran número de países los ferrocarriles se incorpora-ran al sector gubernamental entre 1935 y 1965. En eseperíodo, llegó a ser evidente que las empresas priva-



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das no podían atraer capital para competir en el largoplazo, y a veces ni siquiera podían solventar sus ope-raciones en el corto plazo, al menos mientras siguie-sen manteniendo servicios de altos costos unitarios,como los de ramales. En algunas ocasiones —porejemplo en Paraguay— el ferrocarril tuvo que dejar deoperar antes de que el gobierno se diera cuenta de quetenía un valor socioeconómico o estratégico que supe-raba su déficit financiero. Sin el ferrocarril, los gran-des volúmenes de productos de bajo valor, y por endede bajos fletes, enfrentarían serias dificultades paraencontrar una manera de movilizarse a los puertos, alas fábricas o a las zonas de consumo. De la mismamanera, se complicarían bastante los desplazamientosde los ciudadanos de menores ingresos.

En manos de los gobiernos, los ferrocarriles amenudo sufrieron las consecuencias adversas de insu-ficiencias en su administración y gestión, y en algu-nos casos, como en Argentina, fueron sometidos a unaintervención motivada políticamente que comprome-tió con fuerza su eficiencia económica. Los gerentesno recibieron de los gobiernos instrucciones clarasrespecto a la importancia relativa que debía asignarseal ofrecimiento de un servicio social o de fomentoeconómico, y a la cobertura de los costos con los in-gresos, lo que tendió a reducir aún más la eficienciade la gestión. Sin embargo, por no tener obligación deautofinanciarse, casi siempre lograron sobrevivir y, encasos importantes, mediante la inyección de fondosprovenientes de los gobiernos o de préstamos garanti-zados por éstos, modernizarse en el sentido tecnológi-

co, pero no en el institucional. Se tendió a enfocar lamodernización hacia aquellas áreas que más llamaranla atención de los votantes, como los coches y las lo-comotoras, relegándose a un plano inferior la inversiónen las vías.

Por no tener ya que solventar todos sus gastos y,además, por el deseo de los gobiernos de fomentar eldesarrollo de distintos sectores geográficos o econó-micos, muchos fletes cobrados tendieron a reflejarmeramente los costos marginales relacionados con eltransporte (y, según cuentan algunos gerentes de ferro-carriles recientemente privatizados, a veces ni cubrie-ron los costos marginales).

3. Los gobiernos devuelven los ferrocarriles alsector privado

Al llegar a mediados de los años ochenta, muchos go-biernos, como los de Argentina o Brasil, habían em-pezado a disminuir fuertemente sus inversiones en losferrocarriles y, a fines de la misma década, comenza-ron a preguntarse por qué estaban canalizando cuan-tiosos recursos a equilibrar las cuentas de entidadesferroviarias cuyo papel en la economía nacional pare-cía reducirse año tras año. En América Latina, el pri-mer gobierno en hacerse esta pregunta fue el colom-biano, luego el argentino y después la mayoría de losdemás, lo que desembocó en la privatización de losferrocarriles, normalmente por la vía de concesiones.A veces, tal como había ocurrido treinta años antes enParaguay, por el paso de la administración privada ala estatal, o por su devolución a manos privadas, tam-bién el ferrocarril dejó de operar durante un período,como sucedió en Guatemala y Costa Rica.

4. Las actitudes comerciales de las empresasprivadas

Los nuevos gerentes ferroviarios del sector privado notuvieron demasiado interés en transportar carga porfletes iguales o inferiores a los costos marginales, yesperaban que todos los tráficos atendidos contribuye-sen a lo menos algo a la financiación de los costos fijos.Por lo tanto, aunque con la privatización los volúme-nes de transporte, en general, han tendido a subir, tam-bién algunas cargas han dejado de transportarse porferrocarril. Un caso ilustrativo es el de la empresachilena Ferronor, que ha negociado un contrato parael transporte a granel de cinco millones de toneladasde mineral de fierro entre la mina de Los Colorados yel puerto de Huasco, mientras ha dejado de atender

CUADRO 1Ferrocarril de Arica a La Paz, secciónchilena: Relación entre el valor absoluto delflete y cambio relativo del mismo, 1992-1996

Producto Flete sobre el Cambio en elproducto como % del valor real del flete,flete promedio, 1992 1992 a 1996 (%)

Trigo 91 - 33Petróleo diesel 122 - 45Harina de trigo 85 - 20Vehículos 270 - 44Productosmanufacturadosen contenedores 120 - 58Zinc 58 - 21Plomo 60 - 21Papel y productosde celulosa 95 - 27

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de datos presentadosen EFE (varios años).



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tráficos de poco volumen y aun menos rentabilidad,como el de cemento de La Calera a Copiapó, o deautomóviles desde Iquique a Barranqueros, en la Ar-gentina.

Al dejar de transportarse por ferrocarril, el tráfi-co opta por otro medio de transporte, o sencillamentedeja de existir, trayendo, en cualquiera de estas dosinstancias, consecuencias desafortunadas. Si se despla-za a otro medio, los costos económicos podrían ser su-periores a los de su transporte por ferrocarril, y si dejade existir, será probable que haya recursos ociosos, alo menos en el corto plazo.

Es importante destacar que la creciente concen-tración de las empresas ferroviarias en los tráficos másrentables, que en general son los más indicados paratransportarse por ferrocarril, significa que los busesinterurbanos y los camiones de menor tonelaje ya nocompiten con los trenes. Cada vez más, las empresasque compiten con las empresas ferroviarias son lasempresas o los individuos que operan los camiones demayor tonelaje.

5. Un caso concreto de materialización de losbeneficios socioeconómicos del ferrocarril

Usando como ejemplo otra vez el caso de Ferronor, en1986 el gobierno militar de la época, cansado de losdéficit de ese ferrocarril, autorizó por decreto el levan-tamiento de casi la totalidad de los 850 km más sureños

de su línea principal (Thomson, 1997). Se determinóel cierre, más bien que la privatización, porque ésta aúnno había llegado a considerarse como opción viable enChile, y tampoco en el resto del mundo. El poco trá-fico que corría en ese período sobre el tramo cuyolevantamiento se aprobó, entre La Calera y Copiapó,consistía casi exclusivamente de minerales de cobre,a raíz de un desequilibrio en la distribución geográfi-ca de la capacidad de concentración de los minerales,por una parte, y de refinamiento, por la otra.

En ese momento, en la CEPAL se elaboraba unametodología que permitiera comparar los costos deldesgaste de las carreteras causado por los vehículospesados; los pagos que efectuaban éstos por conceptode peajes, si los hubiera, y los impuestos, como el quegravaba los combustibles (CEPAL, 1987a). Se aplicó lametodología al transporte por camión de la carga lle-vada en esos momentos sobre el tramo de Ferronorcuyo levantamiento se había autorizado, determinán-dose que cada tonelada-km transportada por los camio-nes representaba un costo neto para el gobierno equi-valente a unos 0.41 centavos de dólar (222 000 dóla-res al mes) a precios corrientes.1 Es decir, si el subsi-dio necesario para mantener en operación el ferroca-rril fuera inferior a este monto, desde el punto de vistade la comunidad convendría pagarlo con el fin de evi-tar un mayor desgaste a las carreteras. Pocos mesesdespués, el gobierno de la época decidió emitir unsegundo decreto, dejando sin efecto el anterior.

IILos peajes camineros y los costos

de la infraestructura vial

1. El desgaste de las carreteras por el tránsitopesado

Es generalmente reconocido que el tránsito de los ve-hículos pesados causa daños estructurales a las carre-teras, los que varían exponencialmente de acuerdo conel peso por eje de los vehículos. El valor del exponen-te varía según las circunstancias entre 2.4 y 6.6; seconsidera que normalmente el valor se aproxima a 4.5(Rolt, 1981). El valor de respaldo (default) en el mo-delo para el diseño y mantenimiento de carreteras delBanco Mundial (modelo HDM) es de 4.0. En éste se

identifica un eje equivalente (EE) como el poder des-tructivo de un eje cargado con un peso de 18 000 li-bras (equivalentes a 8 165 toneladas), siendo éste launidad básica de análisis. Un camión de dos ejes, car-gados con 5.0 y 6.0 toneladas, respectivamente, supo-niendo que el valor del exponente es de 4.5, tiene unvalor en ejes equivalentes de 0.36. El mismo camióncargado con 7.5 toneladas sobre el eje delantero y 15.0

1 En 1992 Ferronor tuvo un resultado operacional favorable, y en1993 su déficit fue de 272 000 dólares al mes.



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sobre el trasero, tiene una equivalencia de 16.1, y sise cargan 2.5 toneladas adicionales al eje trasero, laequivalencia sube a 31.6. La equivalencia en ejes fluc-túa un poco según la calidad del pavimento, y, engeneral, un camión con un valor determinado en ejesequivalentes, causa más daño en una vía de calidadinferior que en otra de mejor calidad.

2. La estructura de los peajes en las carreteraslatinoamericanas

En algunos países de América Latina, como Perú yChile, desde hace varios años, o decenios, las autori-dades públicas han cobrado peajes por el uso de algu-nos tramos de la red vial, especialmente las carreterasprincipales con estándares de construcción relativamen-te altos. Más recientemente, el cobro de peajes se estáconvirtiendo en un fenómeno más común, al entregar-se en concesión la construcción o reconstrucción, elmantenimiento y la administración de las carreteras aempresas del sector privado.

Como hemos visto, una mera modificación en laestiba, que coloque un poco menos peso sobre el ejemenos cargado de un camión de dos ejes, desplazán-dolo al otro eje sin cambiar el peso bruto total delvehículo, puede incrementar significativamente el va-lor en ejes equivalentes. Para condiciones de estiba quese podrían describir como ideales, el cuadro 2 señalael valor en ejes equivalentes de tres tipos distintos decamiones, cargados con dos niveles alternativos depeso, y que circulan sobre, en un caso, una carreterade asfalto y, en el otro, una de hormigón. Aun en con-diciones de estiba ideal, es evidente que el desgasteocasionado a una carretera depende de manera críticadel peso por eje de los vehículos que la ocupan.

Cabe observar, por ejemplo, que el valor en ejesequivalentes de un camión con peso bruto de 35 tone-ladas y cuatro ejes es de 2.39 (asfalto) ó 3.02 (hormi-gón), mientras un camión del mismo tonelaje y de cin-co ejes tiene una equivalencia de 1.74 ó de 2.02, res-pectivamente.

La estructura de los peajes por tipo de vehículospresenta relativamente poca variación entre los dife-rentes países. Por lo general, al licitar la concesión deuna carretera, el gobierno fija la relación entre el pea-je cobrado a un vehículo de tipo i (por ejemplo, ca-mión liviano, camión rígido de tres ejes, camiónsemirremolque de tres ejes, bus de dos ejes) y el quese aplica a un automóvil, y usa el peaje por automóvilcomo la variable crítica en la adjudicación de la con-cesión: ésta se adjudica al interesado que ofrezca co-brar el menor peaje por automóvil.

3. La relación entre los peajes y los costos mar-ginales de uso de la infraestructura

Es evidente que la variación en el valor del peaje en-tre los diferentes tipos de vehículos no refleja la va-riación correspondiente de los valores en ejes equiva-lentes. En el cuadro 3 se presenta la estructura de lospeajes de las carreteras concesionadas en la Argentinay en el cuadro 4 la de Brasil; en términos generales, lasituación se repite en el caso de las vías con peaje deColombia, Chile o México.

En el caso de las vías sin peaje, salvo la adquisiónde combustible, servicios de mantenimiento y otrosrecursos económico requeridos para cualquier viaje envehículo, virtualmente el único pago adicional es elimpuesto sobre el combustible, cuyo valor frecuente-mente muestra, en algún sentido, una relación inversacon el desgaste causado a la infraestructura vial, ya quegrava más la gasolina que el diesel.

Se concluye, aun en los casos en que se cobranpeajes, que a los automóviles y otros vehículos livia-nos se les cobra excesivamente en relación con el va-lor del daño que ocasionan a las carreteras. Por otra

CUADRO 2Argentina: Relación entre la cantidad deejes equivalentes y los peajes en lascarreteras concesionadasCorrespondencia de distintas cateogrías decamiones en ejes equivalentesa

Tipo de camión Carretera asfáltica, Carretera de hormigón,N° estructural = 10 de 20 cm de espesor

1. De un eje delantero,dos traseros, rígido,con peso bruto totalde 18 toneladas 0.20 0.46

2. Idem, con peso brutototal de 24 toneladas 0.97 1.55

3. Unidad tractor dedos ejes, y semirremolquede dos ejes traseros,con peso bruto totalde 29 toneladas 1.09 1.37


5. De tipo 1, más remolque,con peso bruto totalde 35 toneladas 1.74 2.02


Fuentes: Chile, Comisión Nacional de Energía (1981) a través deCEPAL, 1987a.

a Suponiendo una estiba ideal, es decir, con una distribución depeso por eje según el máximo permitido por la ley.



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parte, los cobros a los camiones más pesados, por eje,son muy modestos en comparación con el costo deldaño que estos vehículos causan.

4. ¿El tránsito de los camiones pesados estásubvencionado?

La conclusión del párrafo anterior no significa nece-sariamente que exista una subvención implícita al trán-sito de los camiones pesados, ya que es posible que atodos los vehículos se les cobren montos superiores alos costos correspondientes. Es decir, se admite laposibilidad de que exista un gravamen positivo (o sea,un subsidio negativo) al tránsito de todos los tipos devehículos, siendo mayor ese gravamen para los auto-móviles que para vehículos más pesados. Sin embar-go, esta no parece ser la situación.

En el cuadro 5, que se refiere a las carreterasconcesionadas en Chile, la comparación de los valo-res de las últimas dos columnas muestra que sólo enel caso de los camiones, y especialmente de los de másde dos ejes, el costo del desgaste supera la suma delimpuesto específico sobre el combustible y el peaje.2

Cabe recordar que en Chile los impuestos sobreel diesel son más altos que en algunos otros paíseslatinoamericanos. Evidentemente, en países donde di-chos impuestos sean menores que en Chile, habrá másprobabilidades de que el tránsito de los distintos tiposde vehículos cause un costo de desgaste de las vías quesupere su contribución a través de los peajes e impues-tos que pagan.

En el caso de los camiones y también de los busesde dos ejes, desde el punto de vista del concesionario,el costo del desgaste de la carretera es mayor que surecaudación por peajes. Y, evidentemente, en el casode las carreteras sin peaje, la circulación de los camio-nes y buses tanto de dos ejes como de más de dos ejesorigina un costo por desgaste de la vía que sobrepasalos montos contribuidos a través del impuesto especí-fico sobre los combustibles.

CUADRO 3Argentina: Relación entre la cantidad deejes equivalentes y los peajes en lascarreteras concesionadas

Tipo de vehículo Cantidad Peaje máximoindicativa de en horario

ejes equivalentes normal %

De hasta dos ejes y 2.10 metrosde altura, sin rueda doble – 100De hasta dos ejes y de más de2.10 metros de altura o rueda doble 1.50 200De más de dos y hasta cuatro ejes,de menos de 2.10 metros de alturao rueda doble 3.00 200De más de dos y hasta cuatro ejes,de más de 2.10 metros de altura orueda doble 4.00 300De más de cuatro y hasta seis ejeso rueda doble 4.00 400Vehículos de más de seis ejes y demás de 2.10 metros de altura orueda doble 4.00 500

Fuentes: Elaboración propia, en el caso de los ejes equivalentes,usando como referencias: Archondo (1989), Banco Mundial (1989,cuadro 6-11), CEPAL (1987 a y b) y Chile, Comisón Nacional deEnergía (1981): los valores de los peajes relativos provienen deFLACSO, 1998.

CUADRO 4Brasil: Relación entre la cantidadde ejes equivalentes y los peajesen las carreteras concesionadasa

Tipo de vehículo Cantidad Peaje máximoindicativa de ejes en horario normal

equivalentes (auto = 100%)

Automóvil, camioneta o furgón – 100Camión o bus de dos ejes yneumáticos traseros duplicados 1.87 200Automóvil o camioneta consemirremolque, de tres ejes yneumáticos traseros sencillos – 300Bus o camión articulado, detres ejes y neumáticos traserosduplicados 1.66 300Automóvil o camioneta conremolque, cuatro ejes, neumáticossencillos – 400Camión articulado de cuatro ejesy neumáticos duplicados 5.00 400Idem, de cinco ejes 4.00 500Idem, de seis ejes 2.00 600Moto o motoneta – 50

Fuentes: Elaboración propia, en el caso de los ejes equivalentes,usando como referencias: Archondo (1989), Banco Mundial (1989),cuadro 6-11), CEPAL (1987 a y b) y Chile, Comisión Nacional deEnergía (1981): los valores de los peajes relativos provienen deltrabajo de Pereira (1997).

a Se eximen de pago los vehículos oficiales y, además, los perte-necientes a las fuerzas armadas y la policía militar.

2 El cuadro 5 se debería interpretar como una ilustración concep-tual más que como una reflexión fiel de la situación en un casoespecífico. Es probable, por ejemplo, que los valores en ejes equi-valentes de los vehículos que transitan sobre las carreterasconcesionadas no sean exactamente iguales que los consideradosen los cálculos resumidos en el cuadro. Además, cabe aclarar queen él no se toman en cuenta el impuesto al valor agregado ni loscostos variables de policía y otros.



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5. Las concesiones subvencionadas

Otro factor que ha de tomarse en cuenta al decidir sihay o no subvención al transporte camionero, es siexiste o no una subvención generalizada al concesio-nario. Sobre este punto es muy difícil llegar a conclu-siones definitivas. En algunos casos —por ejemplo, enChile en los tramos Santiago-Talca y Talca-Chillán dela carretera longitudinal sur—, el concesionario estáobligado a efectuar un pago positivo al Estado; en otrostramos con menor tránsito y/o mayores costos de in-versión, es el Estado el que paga al concesionario (cua-dro 6).

En Colombia ha habido subsidios a carreterasconcesionadas. En la Argentina, el gobierno no cobracanon y diversas concesiones disfrutan de subvencio-

nes, aunque hay atraso en su pago.3 En México se hanpagado fuertes subsidios a los concesionarios. En eltúnel El Melón, en Chile, el concesionario debe efec-tuar un pago al gobierno. Es evidente que la situaciónvaría mucho de un caso a otro. Sin embargo, aunquehay pocas referencias específicas a la materia, pareceprobable que cualquier subsidio que se pague tengacomo propósito el de financiar la inversión inicial, unaampliación de capacidad o la mejora de los estándaresde diseño, y no el de mantener la carretera una vezrealizada esta inversión inicial.

6. Algunas conclusiones preliminares

De lo anterior, se puede concluir lo siguiente:i) el tránsito camionero sobre vías sin peaje es casi

siempre subvencionado, en el sentido de que los mon-tos contribuidos mediante los impuestos específicossobre los combustibles, y los demás que varían en elmargen con el kilometraje recorrido, son inferiores queel costo del desgaste correspondiente ocasionado a lasvías;

ii) en el caso de las carreteras concesionadas, esprobable que existan subvenciones implícitas a loscamiones de mayores pesos por eje,4 y,

CUADRO 5Chile: Relación entre la cantidad de ejes equivalentesy los peajes en las carreteras concesionadas

Tipo de vehículo Cantidad Peaje Impuesto sobre Suma de las dos Costo de degasteindicativa de ejes (dólares/km) el combustible columnas anteriores de la carretera

equivalentes (dólares/km) (dólares/km) (dólares/km)

Autos – 0.0231 0.0176 0.0407 –Camionetas 0.10 0.0231 0.0220 0.0451 0.0046Camiones de dos ejes 1.87 0.0416 0.0286 0.0702 0.0851Camiones de más de dos ejes 4.00 0.0925 0.0400 0.1325 0.1820Buses de dos ejes 1.25 0.0416 0.0333 0.0749 0.0569Buses de más de dos ejes 1.00 0.0717 0.0400 0.1117 0.0455Autos y camionetas con remolque 0.10 0.0347 0.0275 0.0622 0.0046

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de los cuadros anteriores y sus respectivas fuentes; Transporte Moderno, 1996; FMI (varios años),e información de Alberto Bull, consultor de la CEPAL.

CUADRO 6Carretera longitudinal chilena: Diseñode subsidios cruzados entre losconcesionarios de tramos diferentesde la carretera concesionadaa

Tramo Subsidio (-) o pago (+)en dólares ÷ 106

La Serena-Los Vilos - 147Los Vilos-Santiago - 20Santiago-Talca/AutopistaSantiago-San Fernando + 228Talca-Chillán + 166Chillán-Collipulli - 95Collipulli-Temuco + 91Temuco-Río Bueno - 94Río Bueno-Puerto Montt - 129

Fuente: Friedmann e Hinojosa, sin fecha.

a Ha habido algunas diferencias entre los valores contemplados ylos realmente contratados.

3 Una fuente gremial autobusera considera que el subsidio morosoen 1998 asciende a unos 45 millones de dólares. Véase CámaraEmpresarial de Larga Distancia, 1998.4 La fuente de la subvención depende del caso. Si se concesionauna carretera sin subvención o canon, y el costo del desgsate atri-buible a los camiones supera el monto que ellos contribuyen porconcepto de peajes, es evidente la existencia de una subvencióncruzada, financiada por los motoristas y los ocupantes de otrosvehículos. Si la concesión es subsidiada, es posible que la fuentesea la comunidad en general.



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iii) la materia es compleja, y las variaciones en-tre un caso y otro podrían ser significativas, lo quejustifica su análisis también caso por caso.

7. La significación de las subvenciones a loscamiones pesados en las finanzas ferroviarias

Una subvención implícita del orden de 0.05 dólares porkm a un camión de más de dos ejes que circula sobreuna vía concesionada con peaje, corresponde aproxi-madamente a una de 0.25 centavos t/km neta. Cabepreguntarse si este valor es cuantitativamente signifi-cativo.

Usemos como caso ilustrativo el del Ferrocarrildel Pacífico chileno (FdP), que transporta anualmentealrededor de 800 millones de t/km netos; si pudieraingresar unos 2 millones de dólares adicionales al año,es decir, si recibiera una compensación del mismovalor de 0.25 dólares por t/km transportada, sus ingre-sos subirían en un 6%. Actualmente, el FdP tiene de-licadamente equilibrados sus costos e ingresos y unaumento en estos últimos en torno a un 6% fortalece-ría la condición económica de la empresa en el largoplazo.

También se puede citar como ejemplo el caso deFerronor en el año 1995 (mientras todavía estaba enmanos estatales).5 Si hubiera podido recibir 0.25 dóla-res adicionales por cada t/km transportada, en total susingresos habrían subido unos 750 000 dólares, y larentabilidad del valor del activo neto se habría eleva-do de 0.2 a 1.7%. En el caso particular de Ferronor,las carreteras de la zona geográfica en que éste operano están sujetas a peajes, de modo que la subvenciónefectiva a la competencia camionera era bastante másque 0.25 dólares por cada t/km, y probablemente hayasido de alrededor de 0.71 dólares por cada t/km. SiFerronor hubiera podido elevar sus fletes en este últi-mo valor, su rentabilidad habría subido a 4.6%.

Es decir, aunque sea proporcionalmente reducidoel impacto sobre las finanzas ferroviarias de los subsi-dios efectivamente otorgados al tránsito de los camio-nes pesados, sobre todo cuando se pagan peajes y aun-que se concesionen las carreteras, puede influir demanera significativa en la situación económica de lasempresas ferroviarias. Además, al mejorar la situación

financiera de los ferrocarriles, debería permitir queéstos compitieran mejor en el mercado y absorbieranuna mayor proporción del volumen de carga transpor-tado.

8. La factibilidad de cobrar peajes justos a loscamiones pesados

En la práctica, la estructura de los peajes en las carre-teras latinoamericanas tiene más que ver con la faci-litación del pago que con el cobro de valores que re-flejen los costos del desgaste ocasionado a las vías. Losempleados que cobran los peajes estarían perfectamen-te capacitados para verificar el número de ejes de uncamión que pasa por la plaza donde trabaja, pero nor-malmente no estarían en condiciones de estimar elvalor en ejes equivalentes del camión. Por lo tanto,podrían aplicar una estructura de peajes que use comovariable independiente el número de ejes de un camión,pero no una que haga depender el valor cobrado de laequivalencia en ejes de cada vehículo.

En algunos países, como Islandia y Nueva Zelan-dia, ya se venden licencias para circular sobre la redvial por mil km o múltiplos de mil km, cuyo valor de-pende del valor en ejes equivalentes del camión (CEPAL,1993). Sin embargo, por razones culturales, este tipode sistema podría no funcionar eficientemente enAmérica Latina.

Por otra parte, no es técnicamente imposible do-tar a cada plaza de peaje de una romana que puedapesar cada eje de los vehículos que circulan sobre ellaa baja velocidad. Este tipo de instalaciones ya se ocu-pa en las carreteras principales de muchos países, conel fin de fiscalizar las normas sobre pesos máximosautorizados. Asimismo, la tecnología actual permitiríatanto pesar cada eje como cobrar automáticamente elvalor correspondiente, restando una fracción de unmonto depositado con anterioridad, mediante una tar-jeta inteligente insertada en un dispositivo que se co-loca en la parte superior del parabrisas del camión(CEPAL, 1999). Es decir, ya puede pensarse que en unfuturo relativamente cercano se podrá aplicar estruc-turas de peajes que cobren a cada vehículo un montoque refleje el costo del daño que haya causado a lacarretera que ocupa.

En realidad, el obstáculo más difícil de superarantes de poder cobrar peajes eficientes a los vehículosque más dañan las carreteras latinoamericanas, podríaser de carácter social o político, más que tecnológico,y estar relacionado con el poder de las federaciones dedueños de camiones, que seguramente se opondrían alas alzas de peaje.

5 Ferronor está en manos privadas desde principios de 1997. Usa-mos el año 1995 para estimar el impacto de la subvención al trans-porte camionero sobre las finanzas de la empresa, a raíz de la mayordisponibilidad de datos estadísticos durante su etapa de empresapública.



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1. El sistema de bonificaciones compensato-rias a la empresa Ferrocarriles del Estado enChile

En el corto plazo, dentro del cual el tránsito de los ca-miones pesados seguirá siendo efectivamente subsi-diado incluso en las carreteras concesionadas parapromover una óptima distribución del tráfico entre eltransporte carretero y el ferroviario, cabe contemplarcompensaciones para incentivar el uso de los ferroca-rriles, como sugerimos en un análisis efectuado en1992, que consideró el tema desde el punto de vistaconceptual (CEPAL, 1993).

Al año siguiente, en Chile se implantó un siste-ma de compensaciones sencillo (por t/km neta) para laempresa Ferrocarriles del Estado (pero no para lasdemás empresas ferroviarias del país).6 Se ha anuncia-do que este sistema se desactivará una vez transferi-das todas las operaciones ferroviarias de dicha empre-sa al sector privado, lo que hace pensar que el objeti-vo verdadero de su aplicación no habría sido mejorarla partición modal del tráfico. Ha sido criticado porvarias razones; por ejemplo, después de la separacióny privatización de los servicios de transporte de carga,la compensación siguió siendo pagada a Ferrocarrilesdel Estado, y no a la empresa operadora de los trenesde carga (FdP), sin que hubiera garantías de que aquellala destinaría a rebajar los derechos pagados por uso devías, o que la invertiría en mejorar la calidad de las víasocupadas por los trenes de carga. (Una de las respon-sabilidades de Ferrocarriles del Estado era el manteni-miento de la infraestructura en las vías férreas principa-les; el mantenimiento de las vías en los ramales se hadelegado al FdP).

Sin embargo, aunque recibe críticas, el sistema decompensaciones adoptado en Chile (que se analiza másadelante desde el punto de vista conceptual) se-guramente era preferible a no tener sistema alguno. Enotros países ni siquiera se ha introducido un esquema

de ese tipo, aunque en este terreno la experiencia sue-ca es también interesante (Nilsson, 1993).

2. Conveniencia de que las compensaciones alas empresas ferroviarias por los tráficostransportados se ofrezcan en la etapa deconcesionamiento

En el estudio anterior mencionado (CEPAL, 1993) ana-lizamos las dimensiones conceptuales del problema decrear las condiciones necesarias para optimizar la par-tición modal. En el presente artículo, nos limitaremosa destacar la importancia de reconocer el problema alconcesionarse los ferrocarriles.

Si el reconocimiento del problema es posterior, elgobierno sólo podrá resolverlo a cabalidad dictandomedidas que favorezcan a una empresa del sector pri-vado, es decir, a la propia empresa ferroviaria. Esasmedidas podrían ser económicas, como una compen-sación por t/km transportada por ferrocarril, o cualita-tivas, como la imposición de mayores restriccionessobre los pesos máximos de los camiones. En todocaso, al partido político gobernante la propuesta detales medidas le acarrearía críticas de los partidos dela oposición, precisamente por favorecer a una empresaprivada, y seguramente el sector camionero se uniríaa las voces opositoras.

Por otra parte, si en las bases de la licitación seespecifica la compensación que se pagará a la empre-sa concesionaria (o compradora) del ferrocarril, lasofertas económicas presentadas por los grupos intere-sados naturalmente incluirán una estimación del valorpresente de los ingresos que anticipan recibir por esteconcepto durante el período de la concesión. En estecaso, el gobierno no estaría sujeto a críticas de favori-tismo.

Conviene también decidir la aplicación de com-pensaciones por el tráfico transportado por ferrocarrilantes de concesionar las carreteras que compiten en elmismo mercado. Los beneficios generados por dichascompensaciones, que constituyen el tema principal delpresente estudio, se traducen en menores costos demantenimiento vial; evidentemente es preferible que

III¿Cómo reconocer las ineficiencias de las

estructuras de peaje en carreteras en los

procesos de privatización ferroviaria?

6 Hubo, además, una compensación muy pequeña en términos depasajeros/kilómetro (pax-km).



182

ellos sean percibidos por la comunidad en general, através del gobierno que la representa, más que por unaempresa privada concesionaria de segmentos de la redvial. (Además, puede haber otros beneficios vincula-dos a la reducción de la congestión, los accidentesviales y la contaminación ambiental, los que seránrecibidos, naturalmente, por la comunidad.)

3. Divergencia entre lo conceptualmente preferi-ble y lo alcanzable en la realidad

La subvención efectivamente recibida por los transpor-tistas camioneros seguramente varía mucho de un trá-fico a otro, dependiendo entre otros de los siguientesfactores:

i) la incidencia de los peajes en el recorrido delos camiones dedicados al tráfico, siendo mayor lasubvención al aumentarse la proporción del recorridoque se hace sobre caminos sin peaje;

ii) la categoría de las vías ocupadas, siendo ma-yor la subvención al subir la fracción de vías de tierra,de ripio o pavimentadas pero en mala condición;

iii) el tipo de camión, estando el subsidio inver-samente relacionado con el número de ejes del vehí-culo, y

iv) el peso cargado en cada camión, por estardirectamente relacionado el subsidio con ese peso.

Por lo tanto, conceptualmente, la compensacióndebería ser determinada por cada tráfico. Esto podríahacerse, por ejemplo, de acuerdo con una metodolo-gía especificada en el estudio anterior (CEPAL, 1993).Según esa metodología, antes de hacer su oferta de fletepor cada tráfico licitado por el mercado, la empresaferroviaria preguntaría al ministerio de economía o detransportes el valor de la compensación que el gobier-no le pagaría, en el caso de adjudicarse el contrato detransporte.

Por otra parte, en el momento de participar en elproceso de licitación del ferrocarril y armar sus ofer-tas económicas correspondientes, los grupos interesa-dos no estarán en condiciones de estimar con exacti-tud el volumen de cada tráfico que transportarían du-rante el plazo de la concesión, y tampoco podrán sa-ber el monto que recibirían del gobierno en cada caso.Por lo tanto, desde un punto de visto práctico, en lasbases se debería especificar un valor monetario quepagará el gobierno al concesionario por cada t/kmtransportada. Aunque este valor no equivaldría conexactitud a la compensación que correspondería a trá-fico específico alguno, sí permitiría que los consorciosparticipantes en la licitación pudieran efectuar unaestimación realista de los ingresos que obtendrían porese concepto, e incluirlos en su oferta económica.

4. Los beneficiarios del sistema de compensacio-nes que se propone

En esta oportunidad, finalizaremos el presente artícu-lo con algunos comentarios sobre los beneficiarios deun sistema de compensaciones a las empresas ferrovia-rias como el que se propone. En todos los casos, evi-dentemente, el objetivo debería ser la maximización delos beneficios percibidos por la comunidad en general.

Se pueden identificar tres situaciones diferentes,las que se analizan a continuación:

i) Cuando el ministerio de obras públicas, o suequivalente, administra por cuenta directa las redesviales, el menor volumen de tránsito de vehículos conmayor poder destructivo sobre los caminos implica unareducción correspondiente en los gastos de manteni-miento y reconstrucción de vías. La reducción de losgastos sería superior a la disminución de los ingresosal fisco por la menor recaudación tanto de impuestossobre los combustibles como de peajes, si los hay. Elgobierno podría aplicar el incremento de sus ingresosnetos a otros proyectos viales o a proyectos en otrasáreas, o podría rebajar los impuestos que pagan loscontribuyentes. En este caso, el mecanismo de trans-ferencia de los beneficios a la comunidad en generales bastante directo.

ii) El mecanismo es menos directo cuando lascarreteras están en vías de concesionarse. En estoscasos, los grupos participantes en la licitación recono-cerían, o a lo menos deberían reconocer, que las com-pensaciones ofrecidas a las empresas ferroviarias re-ducirían tanto las recaudaciones por concepto de pea-jes como los costos de mantenimiento y reconstrucciónde carreteras. Como la baja en la recaudación seráabsolutamente inferior a la disminución de sus costos,deberían tomar en cuenta en sus ofertas el consecuen-te aumento de los ingresos netos que podrá obtener elconcesionario. Esto se haría en una de dos formas,dependiendo de las circunstancias. Si los valores de lospeajes están definidos en las bases, cada participantesubiría su oferta económica, lo que aumentaría losfondos de los que dispondría el gobierno, permitiendofinanciar otros proyectos o rebajar los impuestos. Si losvalores de los peajes no están definidos en las bases,cada participante reduciría el valor de los peajes quepropone cobrar. En este caso, los beneficiarios seránlos usuarios de la carretera que se licita, más que lacomunidad en general.

iii) La situación más difícil se presenta cuando lascarreteras ya han sido concesionadas, por lo cual senecesita una renegociación entre el gobierno y el con-cesionario. En general, la transferencia de un flujo decarga del transporte caminero al ferroviario implica un



183

beneficio para el concesionario de una carretera queparticipa en el mismo mercado que el ferrocarril. Sinembargo, en este caso los beneficios, seguramente,tendrían que dividirse entre la comunidad, representa-da por su gobierno, y la empresa concesionaria.

En cualquiera de las tres situaciones descritas,bajará el costo económico del transporte, porque cadatráfico es dirigido al medio que lo pueda transportarcon menor costo marginal.

5. Pago de compensaciones a la empresa ferro-viaria sólo respecto de tráficos “nuevos”

Según ya se ha mencionado, en 1993 el gobierno chi-leno decidió pagar una bonificación de 2.65 pesos(0.0066 dólares) por t/km neta a Ferrocarriles del Es-tado (EFE), para compensarle el subsidio efectivamen-te recibido por los camiones pesados, con los cualescompetía.

En 1993, EFE transportaba aproximadamente 1 100millones de t/km en su Red Sur. En el gráfico 1 se haceuna representación de los efectos de pagar a una em-presa una compensación por t/km, basada en el casode EFE. Se supone allí que el costo marginal del trans-porte de carga era de unos 16 pesos la t/km. Como EFE

tenía bastante capacidad ociosa, se considera ademásque el costo marginal equivalía al costo medio.

Considerando que EFE negociaba contratos espe-cíficos con sus distintos clientes, cobrándoles los fle-tes máximos que estuviesen dispuestos a pagar, elvolumen transportado por los trenes estaría dado porla ecuación Q = 2357 -78.6P, donde Q representa esevolumen en millones de t/km al año y P el flete por t/km.Antes de otorgarse la bonificación, los ingresos opera-cionales netos por el transporte de carga habrían sidodados por el área triangular ABC, es decir, serían de7 689 millones de pesos.

Mediante la compensación recibida por cada t/kmtransportada, EFE comenzaría a recibir no solamente elflete pagado por el cliente sino también los 2.65 pesosaportados por el gobierno; luego la función que rela-cionaba sus ingresos con el volumen transportado ha-bría sido la Q = 2565 -78.6P. El volumen transporta-do por la empresa habría subido de 1 100 a 1 307millones de t/km. Los ingresos operacionales netos deEFE se habrían elevado a 10 881 millones de pesos,equivalente al área FBG.7 El gobierno le habría pagadouna suma correspondiente al área EFGC, es decir, 3 464

GRAFICO 1Representación de los efectos de distintoscriterios para compensar a una empresaferroviaria por subsidios a camionespesadosa

Q=ton-kmen millones

2 000

1 500

1 000

500

P=16

Q=2565 -78.6P

Q=2357 -78.6P

A

B C

E F

G0 5 10 15 20 25 30 32.65 35


a Sobre la base del caso de la empresa chilena Ferrocarriles delEstado.

7 En realidad, el volumen transportado bajó en 1993, puesto que elmercado estaba disminuyendo, a raíz de factores como la baja de laproducción en las minas de carbón.

millones de pesos (8.66 millones de dólares). Si EFE

hubiese sido una empresa privada, habría resultadopolíticamente inaceptable pagarle un subsidio tan alto.(Vale recordar que, en la realidad, EFE era y sigue sien-do una empresa del sector público).

La compensación correspondiente al tráfico de1 100 millones de t/km que EFE ya transportaba nohabría provocado un cambio en la partición modal delas carreteras al ferrocarril; simplemente habría eleva-do los ingresos operacionales de EFE por transporte decarga. La empresa no habría renegociado, con fletesinferiores que antes, contratos ya firmados; pero síhabría cotizado fletes inferiores en otras licitaciones,de nuevos clientes o de los mismos, con el fin de cap-tar tráficos. Pudo haber invertido en distintas formasde mejorar la calidad del producto ofrecido, lo quehabría aumentado los volúmenes que podría transpor-tar en años futuros; pero, en el corto plazo la suma



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respectiva, de unos 2 915 millones de pesos, era me-ramente una transferencia del gobierno a la empresa.Por lo demás, EFE no estaba obligado a invertir sus re-cursos de esa manera, y sólo lo habría hecho si lasrentabilidades hubiesen sido superiores a la de inver-tirlos en otros proyectos.

Es evidente que, en principio, el gobierno podríahaber ofrecido a EFE la compensación unitaria, es de-cir, de 2.65 pesos la t/km sólo por los tráficos nuevosque transportase. En tal caso, el monto transferido aesta empresa habría sido de meramente 549 millonesde pesos (1.37 millones de dólares), lo que habría re-sultado políticamente más aceptable si EFE hubiese sidouna empresa privada.

Ahora bien, ¿es factible ofrecer una compensaciónsolamente en el caso de tráficos nuevos? Hacerlo plan-tea ante todo el problema de que, a lo largo de los años,será cada vez más difícil distinguir los tráficos nuevosde los existentes. Considérese, por ejemplo, un contratoentre la empresa ferroviaria y una minera o industrial,con una vigencia de dos años; en sus negociaciones conel gobierno, la empresa ferroviaria podría sostener queel tráfico debería considerarse nuevo a partir del fin de

la vigencia del contrato existente, y que, con posterio-ridad a ese momento el gobierno le debería ofrecer unacompensación, siempre que se estableciese un nuevocontrato. Por lo demás, la distinción entre los tráficosexistentes y los nuevos se hará aún más confusa porla reubicación de plantas generadoras de transporte,cambios en la calidad de la red de carreteras y otrosfactores.

También crearía dificultades el hecho de que laempresa ferroviaria percibiera por la primera unidadde tráfico nuevo transportado (en el gráfico 1, el1 100 000 001° t/km) el valor completo de la compen-sación, o sea, 2.65 pesos netos en el ejemplo chileno.Por otra parte, los ingresos netos que derivarían de laúltima unidad de tráfico existente (el 1 100 000 000°t/km) serían virtualmente nulos, lo que podría desem-bocar en que sus recursos se orientaran a atender al-gunos tráficos cuyo transporte por ferrocarril generaramenos beneficios para el país que otros.

Se concluye que, en la práctica, no será posible,y posiblemente tampoco sea conveniente, pagar lascompensaciones solamente en el caso de los tráficosnuevos.

Jueces de la Revista de la CEPAL1996-1998

Durante este período han sido jueces de la Revista de la CEPAL los siguientesacadémicos e investigadores:

Manuel AgosínHéctor AssaelCarlos Roberto AzzoniMónica BaerRosa BravoJorge Chami BatistaRicardo BielschowskyRudolf BuitelaarAndrea ButelmanRicardo CarciofiHernán DuránJohn DurstonEnrique Dussel PetersHubert EscaithJuan Carlos FeresJoão Carlos FerrazRicardo Ffrench-DavisRolando FrancoJuan Alberto FuentesJesús García-MolinaNorberto GarcíaJaime GaticaPascual GerstenfeldLidia Goldenstein

Roberto GuimarãesJan HeirmanGünther HeldDaniel HeymanHelga HoffmannMartín HopenhaynDavid IbarraFelipe JiménezLiselott KanaMikio KuwayamaJorge KatzGuillermo LabarcaSilvia LaensNorbert LechnerArturo LeónJuan Carlos LerdaCarla MacarioLuis MalanJuan MartinJorge MáttarErnesto MirandaGraciela MoguillanskyVirginia Moori KooningSamuel Morley

Michael MortimoreCarlos MussiMichael NelsonEdgardo NoyaFernando PedraoJuan José PereiraWilson PeresJoseph RamosAlfredo RehrenJerald RodgersOsvaldo RosalesReinaldo RuizFernando Sánchez-AlbaveraAlejandro SchejtmanAna SojoGiovanni StumpoDaniel TitelmanAlexandre A. TombiniTonci TomicAndras UthoffVivianne Ventura-DiasJurgen WellerLarry Willmore

La Revista de la CEPAL les agradece su valiosa contribución.


PUBLICACIONES RECIENTES DE LA CEPAL

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A B R I L 1 9 9 9

Publicacionesrecientesde la CEPAL

Publicaciones periódicas

Balance preliminar de las economías de América Latina y elCaribe, 1998, LC/G.2051-P. Publicación de las Naciones Unidas,número de venta: S.98.II.G.15, CEPAL, Santiago de Chile, diciembrede 1998, 108 páginas.

La situación internacional a la que debieron hacer frente los paísesde América Latina y el Caribe en 1998 se caracterizó por una ex-traordinaria volatilidad, tanto en el plano financiero como en elcomercial. Habida cuenta de la magnitud de los shocks externosnegativos, que incidieron adversamente en las tasas de crecimientoe hicieron muy difícil el manejo de las cuentas fiscales y externas,las economías de la región mostraron un desempeño razonable. Noobstante, la volatilidad continúa y muchos de los shocks operan conun largo rezago, por lo que la situación a fines de 1998 y las pers-pectivas para 1999 siguen siendo muy delicadas.

La tasa media de crecimiento se redujo sustancialmente, de5.2% en 1997 a 2.3% en 1998, pero este desempeño siguió siendosuperior al promedio de la economía mundial en su conjunto, esti-mado en menos de 2%. Por tratarse de promedios anuales, sin em-bargo, estos datos no reflejan el agravamiento de los problemaseconómicos en el transcurso del año. En la mayoría de los casos, elprimer semestre se caracterizó por un alto crecimiento, como pro-longación de la tendencia observada en 1997, en tanto que en lasegunda mitad del año se produjo una muy baja expansión o inclu-so una contracción.

Los datos sobre empleo mostraron una trayectoria parecida,ya que la tasa regional de desempleo registró pocos cambios duran-te el primer semestre pero aumentó en el segundo. El elemento máspositivo del desempeño se observa en la inflación, que se ha estabi-lizado en alrededor de 10% durante los dos últimos años, el nivelmás bajo desde 1949. El déficit de la cuenta corriente aumentó no-tablemente, de 64 000 millones de dólares en 1997 a 84 000 millo-nes en 1998, lo que coincidió con una disminución de la entrada decapitales de 80 000 a 62 000 millones. Sin embargo, las elevadasreservas internacionales permitieron cubrir el déficit global del ba-lance de pagos, que ascendió a 22 000 millones de dólares (corres-pondientes en su mayor parte a Brasil). Es importante señalar quela afluencia de capitales de largo plazo fue casi tan alta como la delaño anterior, cuando alcanzó un nivel sin precedentes; fueron los ca-pitales de corto plazo los que abandonaron la región.

Es interesante observar que en 1998 las subregiones presen-tan marcadas diferencias en cuanto a las características de los pro-blemas y sus consecuencias. Los más afectados fueron los países deAmérica del Sur aunque por razones que varían de un caso a otro.En la mayoría de los casos, con la importante excepción de Brasil,los precios de sus productos de exportación disminuyerondrásticamente; en Chile y Perú, la caída de los precios fue exacer-bada por la pérdida de mercados en Asia. En el plano financiero,varios de estos países (especialmente Brasil, Argentina y Chile) tie-

nen mercados de valores bien desarrollados, que son vulnerables ala volatilidad de los flujos internacionales de capital. Por último, losefectos secundarios de la difícil situación económica de Brasil sehan hecho sentir con especial intensidad en los países del Cono Sur.

En cambio, México y Centroamérica aprovecharon la expan-sión de la economía de los Estados Unidos para incrementar elvolumen de exportaciones a ese país. Además, en la mayor parte deCentroamérica la relación de precios del intercambio mejoró en com-paración con 1997, a diferencia de lo sucedido en la región en suconjunto, en la que registraron un deterioro. Desde luego, variospaíses de Centroamérica y el Caribe sufrieron enormes daños pro-vocados por los huracanes en los últimos meses del año, pero elimpacto económico de estos desastres sólo comenzará a sentirse entoda su plenitud en los próximos meses. Aunque México tiene unaestructura económica similar a la de América del Sur, y por lo tantosufrió el efecto negativo del shock financiero, por el hecho de en-contrarse en el hemisferio norte tuvo un desempeño económico re-lativamente superior al de los países sudamericanos en términos decrecimiento.

Todo esto demuestra que, pese a haberse encarado con rela-tivo éxito la crisis internacional, no puede ignorarse la gravedad delos problemas que afectan a América Latina y el Caribe. La vulne-rabilidad externa de la región, que ha llevado a la CEPAL a expresaruna preocupación cada vez mayor en los últimos años, sigue refle-jándose tanto en el plano financiero como en el comercial. Los pre-cios de los productos de exportación siguen siendo muy bajos y nohay que descartar la posibilidad de que no se recupere el nivel delas reservas. El costo de financiar el creciente déficit de la cuentacorriente de los países es muy alto, dado que los márgenes (spreads)sobre las tasas de interés de los países industrializados en las emi-siones de bonos se han acrecentado en varios puntos porcentuales yha habido una pronunciada baja del valor de las acciones transadasen la bolsa.

Al mismo tiempo, los gobiernos se enfrentan a una difícildisyuntiva en el terreno macroeconómico, puesto que deben optarentre un alza de las tasas de interés para proteger el tipo de cambioy evitar un retroceso en materia de inflación, lo que limita la ex-pansión del producto y del empleo, o la devaluación de la monedapara no perder competitividad internacional, lo que acentúa el ries-go de inflación, aumenta la carga del servicio de los préstamosexternos y puede producir una disminución de los salarios reales.En la práctica, hasta ahora, la mayoría ha optado por la primeraalternativa.

Las proyecciones para 1999 hacen suponer que los problemasdel segundo semestre de 1998 seguirán afectando a la región, porlo menos en la primera mitad del año entrante. La adopción demedidas de austeridad para hacer frente al déficit en las cuentas fiscalo externa, o ambas, limitará las posibilidades de expansión, aunquelos gobiernos que opten por una importante devaluación, con todoslos peligros que esto supone, podrían estimular sus economías gra-cias a un incremento de las exportaciones. En términos generales,las estimaciones de la CEPAL permiten suponer que el crecimientoanual ascenderá apenas a alrededor de un 1%, en tanto que la infla-ción no superará el 10% en la mayoría de los países.

Estas estimaciones dependen en buena medida de la evolu-ción económica internacional, que, desde luego, resulta difícil deprever en la cambiante situación actual. Variable clave de esta evo-lución será el desempeño de las economías de Estados Unidos yEuropa, que está sujeto a un conjunto de factores —como la orien-tación futura de la política monetaria y el comportamiento de lasbolsas de valores, por citar sólo algunos—, sobre los que existe cierta




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incertidumbre. Además, no se puede descartar la posibilidad de quesurjan nuevos problemas en Asia, en tanto que la evolución de laeconomía de Brasil tendrá repercusiones particularmente importan-tes en los demás países que integran el Mercosur. En el mejor delos casos, es poco probable que la región comience a dar muestrasde recuperación antes de fines de 1999.

Estudio Económico de América Latina y el Caribe 1997-1998,LC/G.2032-P. Publicación de las Naciones Unidas, número de ven-ta S.98.II.G.2, CEPAL, Santiago de Chile, septiembre de 1998, 385páginas (incluye Anexo Estadístico en dos disquetes)

Esta edición del Estudio económico de América Latina y el Caribe,corresponde al número 50 de esta serie. Para celebrar este aniversa-rio de la publicación, se ha incluido un capítulo especial en el quese resume su historia y se esbozan los rasgos esenciales de la per-cepción que se tenía de la realidad económica regional en cadaperíodo considerado.

Fuera de esto, se continúa con los cambios iniciados en 1995en materia de seguimiento de la coyuntura económica regional. ElEstudio se publica nuevamente en un solo volumen que consta detres partes. La primera incluye una síntesis, publicada además comoseparata, en la que se presenta una evaluación de la economía du-rante 1997 y el primer semestre de 1998. En los otros siete capítu-los se analiza el desempeño económico de la región en 1997 y seexaminan también algunos aspectos de la primera mitad del año1998. En la segunda parte, además de presentar reseñas sobre losveinte países de América Latina, se incluye el análisis de la situa-ción del Caribe de habla inglesa. La tercera parte contiene el capí-tulo especial sobre los cincuenta años de esta publicación.

Al igual que en los dos años anteriores, se incluye un anexoestadístico en disquete que permite visualizar rápidamente la infor-mación de los últimos años y crear cuadros en hojas electrónicasque cubran un período más prolongado. Con respecto a la informa-ción estadística, se ha empleado la misma metodología que el añoanterior.

Otras publicaciones

La descentralización de la educación y la salud. Un análisis com-parativo de la experiencia latinoamericana LC/L.1132, CEPAL,Santiago de Chile, agosto de 1998, 252 páginas.

La descentralización de la educación básica y de la atención prima-ria de salud son los ejes de las reformas de política social que seestán realizando en América Latina, con el fin de mejorar la eficien-cia de la provisión de los servicios y de fortalecer, al mismo tiem-po, los procesos de democratización en marcha en la región.

En este libro se examina la descentralización de los serviciosde educación y salud en siete países de América Latina (Argentina,Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, México y Nicaragua). El análisisde estos procesos se dificulta por su complejidad. En efecto, la des-centralización fomenta una nueva distribución de funciones y atri-buciones entre los actores institucionales, de carácter territorial o noterritorial y preexistentes, que supone modificaciones profundas enel ámbito político-institucional, financiero, y de la participacióncomunitaria, entre otros. El libro se compone de dos partes princi-pales. En la primera, se presenta un marco contextual y conceptualque permite captar las características principales de esta nueva dis-tribución de responsabilidades y facilita, además, la comparación de

los procesos de distintos países. El propósito principal de esta partees caracterizar y sistematizar los modelos predominantes de descen-tralización en los siete países, utilizando este marco de análisis.Asimismo, se describen brevemente algunas repercusiones de losprocesos de reforma en la eficiencia y la equidad de la provisión,tratando de extraer lecciones para el diseño y la aplicación de refor-mas futuras. La segunda parte del libro presenta una recopilaciónde los estudios de caso de los distintos países.

En el análisis de los resultados obtenidos, se destaca, ante todo,que las estrategias y los modelos de descentralización aplicados enlos siete países presentan grandes diferencias. En efecto, son distin-tas las motivaciones iniciales y las secuencias de aplicación, así comolos niveles territoriales e institucionales involucrados en el traspasode las funciones de provisión y la magnitud de las responsabilida-des traspasadas. Esta última característica, que influye en la inten-sidad del vínculo entre el centro y las unidades subnacionales, per-mite configurar modelos de tipo principal/agente de distinta inten-sidad. Con respecto a los efectos de las reformas sobre la eficien-cia, en la práctica se observan limitados adelantos en materia deeficiencia social, debido a los esfuerzos todavía insuficientes departicipación de la comunidad en la provisión, el control y la defi-nición de políticas y, a juzgar por los escasos datos disponibles,resultados no concluyentes de eficiencia técnica. En materia deequidad, hay evidencia de que la descentralización puede habercontribuido a ampliar las diferencias interterritoriales de los indica-dores educativos y de salud. Finalmente, entre las lecciones de po-lítica, destaca la importancia del otorgamiento efectivo de autono-mía a las nuevas instancias proveedoras de servicios; de utilizar unsistema de transferencias que incentive la búsqueda de la eficienciay preserve la equidad; de velar por la coherencia interna de losmodelos; de descentralizar responsabilidades directamente a lasunidades productoras (establecimientos escolares y hospitalarios), yde contar con un marco adecuado para responder a las exigenciasde regulación y supervisión de un sistema proveedor de serviciosdescentralizados.

Evolución del gasto público social en América Latina: 1980-1995LC/G.1949-P, Cuadernos de la CEPAL, N° 80, Publicación de lasNaciones Unidas, número de venta S.98.II.G.6, CEPAL, Santiago deChile, junio de 1998, 200 páginas.

La demanda de información cuantitativa sobre las políticas para elárea social ha crecido notablemente a raíz del consenso surgido entorno a la imperiosa necesidad de mejorar la eficiencia en la asig-nación de los limitados recursos públicos disponibles para dicha área.

Con esta publicación se intenta llenar en parte el vacío deinformación cuantitativa sobre las políticas pertinentes, ofreciendouna base de datos actualizada sobre gasto social en América Latina.A partir de información primaria, se presenta una base de datos sobregasto social de un grupo de 18 países de la región, que se esperaconstituya un instrumento transparente y sirva a su vez para futurosestudios vinculados con los temas sociales.

El análisis de la evolución del gasto público social en Amé-rica Latina entre 1980 y 1994-1995, realizado a partir de las seriesactualizadas de gasto social en el presente estudio, confirma la ten-dencia –ya identificada por la CEPAL en 1994–, a la recuperación delgasto en los años noventa, especialmente del destinado al sector deseguridad social y, en menor medida, al de salud. En cuanto al ni-vel del gasto, se confirma la gran heterogeneidad en el volumen derecursos que los gobiernos destinan a los sectores sociales. Además,se observa que aquellos países que destinan un mayor volumen de



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recursos a esos sectores son también los que han mostrado una ma-yor capacidad relativa de incrementar el gasto social después del pe-ríodo de crisis.

Por otra parte, en términos generales, el gasto público socialmostró un comportamiento procíclico en la mayoría de los países y,a la vez, un mayor grado de volatilidad que el ingreso. Asimismo,comparando el comienzo de los años ochenta (1980-1981), los añosde la crisis de la deuda (1982-1989) y la primera mitad de los añosnoventa, los indicadores de gasto público social muestran ciertacorrelación entre éste y las políticas de gasto público total, sin lle-gar, sin embargo, a registrar variaciones significativas en respuestaa los cambios en ellas.

En el sector de educación, el hecho más destacable fue la li-gera recuperación del gasto a partir de 1990. Aún así, en promedioel gasto en educación para el período comprendido entre 1990 y1994-1995 no alcanzó a recuperar el nivel de comienzos de los añosochenta. A diferencia de lo que ocurre en otros sectores sociales, se

observa que los países con mayor nivel de gasto per cápita y poralumno, no son necesariamente los que otorgan una mayor priori-dad macroeconómica (gasto en el sector como porcentaje del PIB) osectorial (gasto en el sector como porcentaje del gasto social total)a la educación. En lo que respecta a la composición del gasto porniveles, se comprueba que el mayor volumen de recursos se asignaa la enseñanza básica y, dentro de ésta, a la primaria. Finalmente,llama la atención el hecho de que, cuando se comparan los añosnoventa con el período anterior a la crisis (1980-1981), en la mayo-ría de los países el gasto por alumno bajó más que el gasto per cápitaen educación, lo que posiblemente refleje un significativo aumentode la matrícula o la escolarización en esos países.

En cuanto al sector salud, la recuperación del gasto ha permi-tido, en general, superar el nivel que registraba antes de la crisis delos años ochenta. Cabe destacar que esto responde básicamente almayor gasto realizado por los países clasificados como de gastomedio y bajo en salud.

naciones unidaspublicación de las naciones unidas issn 0251 – 0257 / isbn 92-1-321485-5 la...

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