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MONOGRAFÍA DE PREGRADO EN CIENCIA POLÍTICA
CLIENTELISMO EN LA CAJA AGRARIA: “LA CAJA MENOR DE
LOS POLÍTICOS”
PRESENTADA POR: ÁNGELA MARÍA FONSECA GALVIS
CÓDIGO: 200021362
DIRECTOR DE MONOGRAFÍA DE GRADO:
FELIPE BOTERO JARAMILLO
LECTOR:
JUAN CARLOS RODRÍGUEZ RAGA
DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
BOGOTÁ, 24 DE ENERO DE 2007
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Índice
Introducción............................................................................................................................ 4
1. Marco Conceptual................................................................................................................ 8
El clientelismo ..................................................................................................................... 8
El clientelismo como estrategia electoral y el síndrome de la “restricción presupuestal débil”
.......................................................................................................................................... 11
2. Clientelismo en Colombia .................................................................................................. 14
El clientelismo tradicional.................................................................................................. 14
El clientelismo moderno .................................................................................................... 15
El clientelismo de mercado ................................................................................................ 17
3. La Caja Agraria................................................................................................................... 20
4. La influencia política sobre la Caja Agraria y la asignación de sus créditos.......................... 29
5. Efecto de la calidad de la cartera sobre los resultados electorales........................................ 34
Datos................................................................................................................................. 35
Estadísticas descriptivas..................................................................................................... 36
Distribución regional de los votos y la cartera .................................................................... 38
6. Conclusiones...................................................................................................................... 58
Referencias............................................................................................................................. 60
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Agradecimientos
Esta monografía es el resultado de un largo proceso con muchos sobresaltos y algunos obstáculos, y la constante, a pesar de la distancia, fue el apoyo de Camilo García, a quien dedico este trabajo. Sin sus ideas, consejos, compañía y soporte éste no hubiera sido posible. Le agradezco su paciencia, sus palabras y el ser el impulso que me permitió concluir este trabajo. Quiero darles las gracias a mis papás y a mi hermana por su comprensión y apoyo durante el tiempo que dediqué a la monografía. En especial le agradezco a mi mamá, Gloria, quien pasó muchas horas trascribiendo el contenido de los libros que contenían la información con la que se construyó la base de datos de esta tesis. A mis amigas, Cri stina Vélez y Olga Lucía Romero, les agradezco su ayuda desinteresada en la consecución de información esencial para la investigación. A Diana Hincapié y Andrea Velásquez les doy gracias por la compañía en esas largas noches y fines de semana. Por último, quiero agradecer a Felipe Botero, quien se interesó en el tema de esta investigación y me ayudó justo en el momento en que lo necesitaba, aceptando ser el director de esta monografía. Sus sugerencias y consejos fueron muy valiosos para la realización de este trabajo.
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“Aquí por lo menos las cuestiones de la Caja Agraria se levantan
es por medio de po lítica. Si no es con política no lo atienden a uno.
El día de las elecciones mandan un carro, lo recogen a uno para
que vaya a votar”
Testimonio de un dirigente campesino, Colosó, Sucre (Díaz, 1986: 31)
Introducción
La Caja Agraria, o “banco de los campesinos”, fue creada en 1931 con el propósito de que
promoviera el desarrollo del campo, dando acceso a crédito a aquellos pequeños agricultores
que de otra forma no lo tendrían. Entonces, la prioridad de esta entidad debían ser los
campesinos, y más adelante los proyectos industriales y mineros también lo fueron. Para la
década de los noventas la Caja Agraria tenía oficinas en más de 700 municipios, lo que equivale
a una presencia en alrededor del 70% de los municipios del país y en este aspecto superaba a
todos los bancos en Colombia. Para entonces era popular la idea de que para acceder a los
servicios de la entidad era necesario tener la “ayuda” de algún político, como lo indica el
epígrafe, y de que ésta era manejada por los políticos para hacer clientelismo y favorecer a sus
amigos, con lo que la mayoría de los créditos eran asignados a personas que no eran la
población objetivo de la caja.
El clientelismo, entendido como el sistema informal de intercambios de votos por favores
entre políticos (patrones) y los ciudadanos (clientes), es una estrategia política que puede
resultar exitosa para los políticos en determinadas condiciones y trae como resultado la
distribución ineficiente de los recursos del Estado y una representación política particularista.
El clientelismo puede resultar en una distribución ineficiente de los recursos públicos, ya que
ésta está determinada por criterios políticos, como hacer favores a los amigos, y no por la
maximización del beneficio económico y social. El que la distribución esté determinada por
criterios políticos hace que ésta sea ineficiente en la medida que la única forma de hacer creíble
el pago por los votos es bajo formas ineficientes de asignación de recursos.
Este tipo de estrategia política ha estado presente a lo largo de la historia de Colombia, se ha
adaptado y ajustado a los cambios institucionales y sociales que ha vivido el país, hasta llegar a
lo que hoy se conoce como el “clientelismo de mercado” (Dávila y Delgado 2002: 331-332).
Los principales usuarios de las redes y estrategias clientelistas han sido los partidos
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tradicionales, quienes a partir del Frente Nacional dejaron de acudir a los recursos de los
políticos, y se extendió el uso de los recursos del Estado para la compra de votos y apoyo
electoral. Este uso de los recursos del Estado hace referencia a la privatización de los bienes
públicos y a la limitación al acceso a los servicios estatales si no se pertenece a alguna red
clientelista, es decir, los políticos se convierten en intermediarios de sus clientes ante el Estado.
Si se mira la presencia territorial, los recursos económicos y el número de cargos públicos que
tenía la Caja Agraria, se puede ver que controlar su funcionamiento podría significar tener a
disposición un medio muy eficaz para hacer clientelismo. Este banco era el más importante en
el campo y en muchos municipios era la única entidad bancaria presente; tener el control sobre
los créditos que otorgaba o las personas que contrataba sería una herramienta muy útil para
hacer clientelismo.
En línea con lo anterior, en este trabajo se busca evidencia empírica del uso del clientelismo a
través de la Caja Agraria, siguiendo de cerca lo planteado por el modelo de Robinson y Torvik
(2006). Este modelo sostiene que la financiación de proyectos, en este caso créditos, que se
sabe que son malos y será necesario refinanciarlos en el futuro, lo que se conoce como
“restricción presupuestal débil”, se da porque ésta es deseada por los políticos en el poder. Los
autores plantean un modelo en el que los políticos no se pueden comprometer con políticas
que para ellos no son ex post óptimas para implementar. A su vez, hay un problema de
compromiso inherente en la “restricción presupuestal débil”, que se refiere a que quien tiene
control sobre los recursos puede inicialmente decirle al dueño del proyecto de mala calidad que
si éste fracasa no lo ayudará, pero una vez fracasa lo ayuda y el dueño puede prever esto. Esta
incapacidad de comprometerse a no refinanciar los proyectos malos les permite a los políticos
crear un compromiso con esos ciudadanos, que tienen mayores incentivos para votar por él y
reelegirlo. En este caso el compromiso es entre los políticos en el poder y las personas que
desean obtener créditos cuando no cumplen con las condiciones mínimas requeridas para
garantizar que pagarán y no están en condiciones de hacerlo. En últimas, los políticos pueden
crear compromisos creíbles para ambas partes con estos ciudadanos o empresarios, quienes a
cambio del crédito votan por el político, con lo que éste puede mejorar su probabilidad de
reelección. De esta forma, la “restricción presupuestal débil” tiene sentido desde la política, ya
que puede influir sobre el resultado de las elecciones.
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En este caso, se quiere ver si los políticos que estaban en el poder usaron la asignación de
créditos por parte de la entidad como estrategia para obtener votos en las elecciones y
aumentar su probabilidad de ser reelegidos. Es decir, para que un político pueda hacer
clientelismo con una entidad pública debe estar en el poder, ya que esto le da la autoridad para
decidir sobre la entidad, lo cual representa una ventaja frente a su oponente (candidato o
partido). La presencia de créditos malos en los municipios se verá a través de los indicadores
de calidad de la cartera, que permiten evaluar la relación entre la cartera vencida (que está en
mora) y el total de la cartera. Entonces, se verá si existe una relación significativa entre la
distribución geográfica de los créditos de mala calidad y la distribución geográfica de los votos
de los políticos que buscaban la reelección.
Los políticos que se estudiarán son los Representantes a la Cámara y los Senadores, y se verá si
su participación en los votos está de alguna forma relacionada con la calidad del crédito de la
Caja Agraria en los municipios. Los resultados obtenidos sobre la distribución del crédito y de
los votos se compararán para ver cuáles políticos podrían haber hecho mayor uso de esta
estrategia, o al menos para cuáles de ellos pudo ser más exitosa en las elecciones de 1994 y
1998. Lo que se hace en este trabajo apenas constituye una aproximación indirecta a la
presencia de clientelismo en la Caja Agraria y a la relación entre la cartera de la entidad y los
votos de los congresistas. Por este motivo, los resultados aquí presentados solamente son una
primera evaluación del problema, y sugerirán si la hipótesis aquí planteada tiene algún sentido o
no.
Inicialmente se espera que exista una relación positiva entre el deterioro de la calidad de la
cartera en los municipios antes de las elecciones y la participación de los congresistas que son
candidatos al Congreso en los votos en el nivel del municipio. Además, se espera también que
no haya diferencia entre el uso de clientelismo en la Caja Agraria entre Senadores y
Representantes a la Cámara. Aunque la circunscripción del Senado es nacional y la de la
Cámara es departamental, autores como Botero (1998) y Crisp e Ingall (2002) han encontrado
que el uso de una estrategia electoral regional para el Senado, como se hace para la Cámara, fue
una estrategia efectiva para ser elegido en esa corporación en las elecciones estudiadas acá.
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Por otra parte, en la medida que los partidos tradicionales tenían una maquinaria clientelista
mucho más grande y estructurada que los partidos nuevos a principios de la década de 1990, se
puede esperar también que la relación entre la calidad de la cartera y los resultados electorales
sea mayor para aquellos candidatos. Dado que en las dos elecciones estudiadas el partido en el
poder era el Liberal, con lo que el manejo de la Caja en el nivel central estaba en manos de este
partido, lo que incluía el nombramiento del presidente de la entidad, es probable que los
políticos liberales pudieran tener una mayor influencia en la Caja Agraria. Esto se traduciría en
una relación más fuerte entre la cartera y los votos obtenidos por sus candidatos.
Para el estudio del clientelismo en la Caja Agraria se llevó a cabo un análisis cualitativo y otro
cuantitativo de la cartera de la entidad y de la forma cómo los políticos podían influir en ella.
El primer análisis, basado principalmente en informes de las auditorías llevadas a cabo por
entidades de control como la Contraloría General de la Nación y en entrevistas a personas
relacionadas con la Caja Agraria, se centra en explicar la relación entre los políticos y el manejo
del banco. El análisis cuantitativo parte de esta sustentación y, a partir de datos de elecciones
de Congreso en el nivel municipal, así como de la cartera de la entidad, muestra el impacto que
tuvo el clientelismo sobre los votos que obtenían los políticos que recurrieron a él.
La contribución de este trabajo puede verse desde dos ángulos. El primero tiene que ver con la
expansión del conocimiento existente sobre el funcionamiento del clientelismo, sobre su
impacto en los resultados de las elecciones y la forma que toma como estrategia, en especial en
Colombia. Este estudio tiene que ver principalmente con un análisis del clientelismo a partir de
los recursos y de las entidades del Estado que han sido usadas para alimentar sus redes. En este
país se encuentran estudios de caso y análisis de redes de clientelas pero no parece haber algún
tipo de trabajo que tenga una visión más sistemática del funcionamiento y los efectos, en
términos de votos, del clientelismo, ni que vea la forma como eran usados los dineros y la
burocracia del Estado para pagar favores. En la medida que la Caja Agraria era una entidad con
presencia en la mayoría de municipios del país y que era la única fuente de crédito para un
importante sector de la sociedad, representaba una institución muy atractiva para el
clientelismo. De esta manera, este trabajo podría contribuir a entender mejor la política en
Colombia para los años noventa.
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El otro tipo de contribución de este trabajo se deriva del primero y se refiere al rol que jugaba
la entidad en el país, la cual en un principio debía servir a los pequeños agricultores como
medio de acceso a los servicios financieros, que de otra forma no tendrían. La Caja Agraria no
pudo cumplir con este papel durante la mayor parte de los años noventa, lo que dejó
desprotegido al sector de la población al que servía. Vale la pena estudiar si la incapacidad de la
entidad para cumplir con su deber con los campesinos fue producto de la influencia que
ejercían los políticos sobre ella.
Lo expuesto anteriormente se desarrolla de la siguiente forma. La sección 1 contiene el marco
conceptual sobre clientelismo y la sección 2 se refiere al clientelismo en Colombia. Es
importante ver también cuál es la historia de la Caja Agraria, cómo funcionaba, y cómo podían
influir los políticos en las decisiones que se tomaban en la entidad, esto se hará en la sección 3.
En la sección 4 se presenta el análisis cualitativo sobre la influencia de los políticos en el banco,
donde se habla de cómo era esta influencia y cuál era el impacto sobre la política. A
continuación, en la sección 5 se presenta el análisis empírico de los datos, basado en el modelo
de economía política de la “restricción presupuestal débil” de Robinson y Torvik. La sección 6
muestra las principales conclusiones y las posibilidades de investigación que quedan abiertas
para el futuro.
1. Marco Conceptual
A continuación se presenta una definición del clientelismo y se hará énfasis en aquellos rasgos
y características que son más relevantes para este trabajo. A partir de esto se explicarán los
principales elementos del modelo de Robinson y Torvik, del cual surge la principal hipótesis de
esta monografía.
El clientelismo
En las democracias representativas los políticos emplean diversas estrategias para obtener los
votos de sus electores, una de estas formas es la práctica clientelista. El clientelismo se puede
definir como una relación de intercambio entre dos agentes, el patrón o político y el votante o
cliente, donde intercambian apoyo electoral por algún tipo de favor individual. Esta relación se
caracteriza porque las partes, que han entrado a ésta de manera voluntaria, establecen un
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contrato informal para el cual no tienen medios legales para hacerlo cumplir, por lo que éste
debe contener los medios necesarios para hacerse cumplir (self enforcing). La relación clientelista
genera y se sustenta en lealtades asimétricas entre el patrón y sus clientes, donde estos tienen
una mayor dependencia en aquellos. Por último, como dice García (2003), el clientelismo es un
sistema de interacciones, es decir, no basta con que haya encuentros aislados u ocasionales, “se
trata de interacciones que se producen en un espacio que no es el privado (…), que involucran
a, y tienen efectos sobre, más de dos individuos” (Gutiérrez 1998: 57-58).
En relación al primer elemento de la definición de clientelismo, en el intercambio entre el
patrón y el cliente, éste puede dar no solamente su voto, sino también su apoyo en la campaña
electoral del patrón. Y el patrón da a cambio algún bien o servicio, que sea importante para el
cliente adquirir. Un ejemplo de lo que puede dar el patrón es empleo, en la forma de un cargo
en la burocracia estatal, lo que se conoce como patronaje (Piattoni 2001).
Se dice además que en el clientelismo las partes establecen un contrato implícito o informal
que es self-enforcing. Los contratos de este tipo contienen compromisos que se refieren a
beneficios esperados en el futuro para cada parte, que no se pueden hacer cumplir por la vía
legal, pero que a la vez constituyen promesas creíbles. Para que las promesas sean creíbles el
contrato debe estar diseñado de tal forma que la mejor opción para cada parte sea cumplir
estas promesas. Esto se da si el cumplimiento de la promesa le reporta a cada parte un
beneficio superior al que se obtiene si éste no se cumple. Esto es importante ya que ambas
partes deben considerarse como “tramposos potenciales”, de lo cual son concientes ellas
mismas. Con esto se quiere decir que el hecho de que exista el contrato no significa que de
antemano se puede asegurar que cada parte lo cumplirá, para que lo haga debe existir ese
beneficio mencionado anteriormente. Es decir, cada parte satisfará su compromiso solamente
si hacerlo le conviene. (Carmichael 1989)
La relación clientelista por lo general es una relación personal, que se sostiene sobre
sentimientos de apego y lealtad1. Produce lealtades porque “la transferencia permanente de
recursos en ambas direcciones, de abajo-arriba y de arriba-abajo, está asociada simultáneamente
1 Véase, entre otros, LEAL y DÁVILA (1994), GUTIÉRREZ (1998), PIATTONI (2001), ROBINSON y VERDIER (2003), ROBINSON Y TORVIK (2005y 2006).
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a un patrón y a una sensación subjetiva de interdependencia” (Gutiérrez 1998: 58). Estas
lealtades son fuertemente asimétricas, según Gutiérrez (1998) por tres razones principalmente,
la primera de las cuales se refiere a la calidad de los recursos que se transfieren: los que van en
una dirección son diferentes, por ejemplo, más escasos, que los que van en la otra. La segunda
razón tiene que ver con la importancia que tiene para cada parte los recursos que se transfieren.
El político puede prescindir del voto de su cliente, ya que habrá otros ciudadanos dispuestos a
intercambiarlo; mientras que para el cliente es más difícil obtener los servicios y recursos que le
puede dar el patrón, como puede ser el acceso a los servicios del Estado (Gutiérrez 1998). Es
decir, el político tiene un “poder de mercado” que el ciudadano no tiene.
Por último, las lealtades serían asimétricas por el carácter del compromiso que adquiere cada
parte: mientras que la parte “débil”, el cliente, adquiere un compromiso obligatorio, la parte
“fuerte”, el patrón, tiene mayor discrecionalidad sobre el cuándo y el cómo de sus
compromisos (Gutiérrez 1998; García 2003). En este trabajo esta última fuente de asimetría en
las lealtades no se considera válida, en la medida que Gutiérrez no toma en cuenta que el
político puede no tener forma de asegurarse de cómo votó su cliente, si en efecto si cumplió su
parte del pacto, por lo que el compromiso no sería obligatorio. En este sentido, el político y el
cliente tienen información asimétrica, el cliente si puede verificar que aquél cumpla su parte (y
retirarle su apoyo en el futuro si no lo hace), mientras que el político no puede hacer lo mismo
con el ciudadano2. Además, la posición de Gutiérrez se opone a lo expuesto anteriormente
sobre los contratos que son self-enforcing, ya que lo que sostiene sugiere que el cliente cumpliría
su parte en cualquier circunstancia y que el patrón puede hacer promesas no creíbles y aún así
consolidar el contrato. Es decir, de acuerdo a lo que dice Gutiérrez al suscribir el contrato el
cliente sería conciente de que la promesa del político no es creíble y aún así cumplir su parte de
éste.
En cuanto a lo que se refiere García, que el clientelismo es un sistema de interacciones, es
importante referirse a lo que son las redes de clientela, y cómo según el tipo de red se puede
clasificar el clientelismo. Estas relaciones han evolucionado en el tiempo, y según Archer
(1990) esto ha sido producto de la centralización del Estado y la expansión del mercado; y se
2 Esto a menos que recurra a alguna estrategia ilegal para veri ficar que su cliente si vota por él, de todos modos, esta estrategia podría no ser efectiva siempre.
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pueden asociar también a la transformación de las sociedades tradicionales en modernas. El
clientelismo tradicional se caracteriza porque la relación entre el cliente y el patrón es directa,
recíproca y completamente vertical. Por su parte, en el clientelismo de intermediarios o agentes
(broker clientelism) hay tres partes: el patrón, el patrón intermedio (intermediario) y el cliente. En
esta relación hay un intermediario entre el patrón y el cliente, que es quien se encarga de
arreglar el intercambio entre ambas partes. Esta relación se percibe como menos vertical y
personal que la del clientelismo tradicional (Kettering 1988; Archer 1990). En este clientelismo
de intermediarios el balance de poder entre las partes se redefine frente al del clientelismo
tradicional, y en la relación, los votantes tienen más poder que antes (Piattoni 2001).
Gutiérrez sostiene que una de las maneras clásicas como patrón y cliente obtienen beneficios
es a partir de la explotación de un tercero, el Estado. El patrón transforma bienes públicos en
privados y luego redistribuye, con lo que otorga beneficios a sus clientes y a cambio obtiene su
apoyo. Esta compra del apoyo de los clientes depende de la capacidad de obtener recursos del
Estado, de la capacidad de saquearlo, la cual está limitada por las defensas que pueda imponer
el mismo Estado y por la competencia entre redes clientelistas (red de patrón o patronos y
clientes) (Gutiérrez 1998).
El clientelismo como estrategia electoral y el síndrome de la “restricción presupuestal débil”
El clientelismo es una estrategia para la adquisición, mantenimiento y expansión del poder de
los políticos; para los clientes es una institución a través de la cual pueden proteger y promover
sus intereses (Piattoni 2001). De acuerdo con esto, la estrategia clientelista debe estar
encaminada a maximizar la probabilidad de elección o reelección del político que la emplea,
por ser las elecciones el campo en el que se determina el poder de los políticos.
Anteriormente se dijo que en el clientelismo se establece un contrato informal, sin medios
legales para hacerlo cumplir por lo que debe estar constituido de tal forma que tenga sea self
enforcing y se sustenta sobre la credibilidad de cada parte. Robinson y Verdier (2003) ven este
asunto de credibilidad como de doble vía. El ciudadano no está obligado a votar por el político
y éste no está obligado a cumplir con sus promesas de campaña una vez llega al poder. De esta
forma, el político se enfrenta a un problema de compromiso, en la medida que las políticas que
llevarían a los ciudadanos a votar por él pueden no serle óptimas para implementar una vez es
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elegido y al ser conscientes de esto, los ciudadanos solo tienen incentivos para votar por los
políticos cuando perciben que las promesas que hacen se refieren a políticas que ex post les será
óptimo implementar y que les proveen alguna utilidad. A su vez, el político no tiene cómo
observar el voto del ciudadano, es por esto que para asegurar que sí obtendrá el voto debe
ofrecer políticas que liguen la utilidad futura del votante con el resultado de las elecciones. Si el
comportamiento del votante fuera observable, el político podría atraerlo con políticas que
permitan castigar al votante si no cumple su compromiso. Este castigo se puede dar cuando las
políticas son reversibles, selectivas y creíbles, como en el caso de los cargos en la burocracia
estatal, el político escoge a quién emplear y si el cliente no cumple su parte el político puede
removerlo de su cargo (Robinson y Verdier 2003).
Entonces, el político que busca ser elegido enfrenta un problema de compromiso, ya que
ofrece programas o favores futuros a cambio de votos, y debe buscar la forma de hacer que sus
promesas sean creíbles para los votantes y que las promesas que hace no las puedan hacer los
demás políticos. Si el político hace promesas no creíbles, los votantes votarán por quien
ofrezca promesas creíbles, es decir, le asegure determinado beneficio futuro. Si las promesas las
pueden hacer otros políticos, el ofrecerlas no incrementará la probabilidad de elección del
político (mejorando su posición frente a sus contendores), ya que tendrá el mismo efecto
positivo sobre la probabilidad de elección de los demás candidatos que pueden ofrecerlas y al
final el efecto de esa promesa se cancelará.
El clientelismo lleva a una distribución ineficiente de recursos, caracterizada por la poca
inversión en los bienes públicos que es función del Estado proveer a los ciudadanos, y la sobre
inversión en proyectos ineficientes, innecesarios o inútiles. Como dicen Robinson y Torvik,
estos proyectos ineficientes, conocidos como “Elefantes blancos” hacen parte de la relación
patrón–cliente, y son escogidos y apoyados por los políticos precisamente por su carácter de
ineficientes, y esta redistribución es llevada a cabo por parte de quienes están en el poder y
quieren ser o que sus partidos sean reelegidos (Robinson y Torvik 2005). Los proyectos
ineficientes son políticamente atractivos porque no todos los políticos pueden hacer una
promesa creíble de implementarlos y así redistribuir a favor de sus clientes y esto le da ventaja
a quienes están en el poder sobre los demás políticos.
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Un posible tipo de medio para distribuir de manera ineficiente, y así ganar el apoyo de
determinado sector de la sociedad, es la asignación del crédito por parte de bancos del Estado.
El clientelismo por este medio no funciona bajo la misma lógica que el de los “Elefantes
Blancos”. Según Kornai et al (2003), que se otorguen créditos que se sabe no serán pagados
oportunamente puede constituir un ejemplo de síndrome de “restricción presupuestal débil”.
Este síndrome se da cuando determinada empresa (o persona) al entrar en crisis financiera
recibe ayuda de otra organización, como el Estado. Antes de la crisis, el Estado promete no
intervenir para ayudar a la empresa en problemas; sin embargo, esta promesa no es creíble
porque al Estado no le conviene que esa empresa o persona quiebre. Entonces, si la persona en
problemas financieros o quien maneja la empresa en esa condición sabe que el Estado no
cumplirá e intervendrá, se le dará un manejo diferente a la empresa o a los recursos de la
persona que el que se le daría si no se contara con la ayuda del Estado. Éste es un claro
ejemplo de riesgo moral, una vez se conoce que el Estado intervendrá para ayudar a la
empresa, quienes la administran tienen menos incentivos para hacer esto bien y de forma
responsable. Uno de los motivos para que el Estado intervenga y ayude a la empresa en
problemas puede ser de tipo político. En los mercados financieros la restricción presupuestal
débil se daría cuando se otorgan créditos que se sabe no serán pagados oportunamente o se
financian proyectos que serán ineficientes y no rentables.
El caso en el que el síndrome de la “restricción presupuestal débil” se da por motivos políticos
es tratado por Robinson y Torvik (2006). Los autores sustentan que esta debilidad es deseada
por los políticos en el poder que buscan la reelección, ya que de esta forma pueden hacer una
promesa creíble a sus votantes para recibir su apoyo (miembros de su mismo partido), y es una
promesa que sus competidores no pueden hacer. Es decir, los políticos en el poder que quieren
ser reelegidos pueden usar como estrategia clientelista el financiar proyectos malos, que
requerirán financiación en el futuro, para obtener votos. Ésta es una forma creíble de transferir
recursos a quienes apoyan al político, ya que, como no se pueden comprometer a imponer una
restricción presupuestal fuerte, puede comprometerse a hacerle transferencias a los ciudadanos
que lo apoyan por este medio.
Esta distribución influye sobre los resultados de las elecciones ya que a los ciudadanos del
partido del político les conviene más que éste sea reelegido a que sea reemplazado, ya que así
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sus proyectos serán refinanciados. Para que esto se pueda cumplir es necesario además que,
por una parte, para los políticos sea óptimo implementarla ex post (después de las elecciones); y
por otra parte, debe ser algo que no todos los políticos puedan prometer. Es en relación con
esto último que toma importancia la ineficiencia del proyecto que se financia (o la mala calidad
del crédito que se otorga), en la medida que todos los políticos pueden, creíblemente,
comprometerse a financiar o refinanciar proyectos buenos (sean o no de sus partidarios), ya
que esto es rentable para el Estado o entidad que financia el proyecto y beneficia al que está en
el poder, al constituir evidencia de su buen gobierno. Los proyectos que financiaría el político
son de los miembros de su mismo partido, ya que a ellos los conoce mejor y le cuesta menos
obtener información sobre sus preferencias. Por último, los políticos en el poder financiarán
proyectos malos de sus partidarios, pero, de acuerdo al modelo, estos deben generar algún tipo
de renta, deben alcanzar un nivel mínimo de rentas, si no es así, para ningún político sería
provechoso financiar proyectos malos.
2. Clientelismo en Colombia
El clientelismo ha sido una constante a lo largo de la historia del sistema político colombiano, y
su relevancia en el funcionamiento de éste ha sido tal que, según García (2003: 24) es el
“elemento definitorio del sistema político” del país, o como dicen Leal y Dávila (1994: 36-37),
el sistema político colombiano después del Frente Nacional se constituyó en el “sistema
político del clientelismo”. Este fenómeno ha evolucionado a la par con los cambios que ha
vivido el país, y se ha adaptado al crecimiento del Estado y a la transición de una sociedad
tradicional a una más moderna. Dávila y Delgado (2002) tienen una tipología del clientelismo
en Colombia, según la cual hay “dos formas y media” de clientelismo: el tradicional, el
moderno y desde la década de los noventas, el de mercado. A continuación se describirán estas
formas o etapas del clientelismo y se hará énfasis en el de mercado, por ser el que corresponde
al período de estudio de este trabajo.
El clientelismo tradicional
El primer tipo de clientelismo, el tradicional, duró hasta la llegada del Frente Nacional, cuando
las transformaciones de la sociedad y los cambios en el sistema político producto del pacto
consociacionalista, hicieron que éste se adaptara y tomara las características del clientelismo
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moderno o de intermediarios. Antes del Frente Nacional el Estado era precario y débil, y
estaba virtualmente ausente en grandes partes del territorio nacional; y el campo no estaba
conectado por relaciones de mercado, por lo que la economía rural era autosuficiente y sus
sociedades estaban poco integradas entre si y con las ciudades (Archer 1990; Dávila y Delgado
2002). Según Dávila y Delgado (2002), la sociedad colombiana era tradicional, agraria y
bipartidista.
Con anterioridad al Frente Nacional, y como lo evidencia la Violencia, la sociedad colombiana
era fuertemente bipartidista, la pertenencia y la lealtad de la gente a su partido era absoluta, “se
llevaba en la sangre”. Esta lealtad era el fundamento de las redes clientelistas, las cuales iban
desde los “jefes naturales” o líderes de los partidos tradicionales, pasando por los gamonales o
líderes regionales y la gente de las regiones, de donde salían los electores (Dávila y Delgado
2002). Las redes clientelistas tenían una forma piramidal, iban desde los clientes, pasando por
los líderes locales, quienes construían una relación directa con los electores, hasta llegar a los
líderes nacionales.
De acuerdo con Archer (1990), el clientelismo tradicional en Colombia, o de patrón-cliente, se
caracterizaba por el tipo de relaciones que se establecían entre los gamonales y los campesinos,
éstas se basaban en lealtades muy fuertes, en el apego y el respeto mutuo, y eran
completamente verticales; esta lealtad y apego hacían que las relaciones patrón-cliente fueran
muy durables, se heredaban de una generación a otra. También se caracterizaban por cubrir
grandes sectores de la población (redes muy amplias) y por cubrir muchos aspectos de la vida
de aquellos que hacían parte de la relación, los clientes dependían en gran medida del patrón
para obtener recursos que el Estado no les brindaba. Además, las transacciones o intercambios
entre el patrón y el cliente (el gamonal y el campesino) eran llevadas a cabo de forma personal,
y los beneficios que otorgaba el patrón provenían de sus propios recursos casi exclusivamente.
Es característico del clientelismo tradicional que los recursos que provee el patrón sean de
origen privado, lo que no significa que el Estado no tuviera ningún papel.
El clientelismo moderno
Con el inicio del Frente Nacional el clientelismo tradicional fue reemplazado por un clientelismo
moderno, de intermediarios. En las décadas anteriores al Frente se dieron cambios que
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contribuyeron a que cuando éste llegó las relaciones clientelistas tradicionales se disolvieran y
fueran reemplazadas por las clientelistas modernas. Entre estos cambios se cuenta el crecimiento
y fortalecimiento del Estado y la diversificación de sus instituciones, que le permitió expandirse y
llegar a rincones del país a los que antes no tenía acceso (Archer 1990; Dávila y Delgado 2002).
A la par con esto se dio la expansión y formación de un mercado interno más grande, que
también alcanzó al campo colombiano, hubo también un proceso de industrialización y
urbanización, a partir de lo cual la sociedad colombiana evolucionó hacia una sociedad más
moderna. Los anteriores elementos, así como la influencia de la Violencia sobre la migración de
patronos y campesinos hacia las ciudades, llevaron a que las antiguas relaciones patrón-cliente se
rompieran, y a que se abriera espacio a unas nuevas (Archer 1990).
A lo anterior se le debe sumar el efecto que tuvo el Frente Nacional sobre el funcionamiento de
la política y del sistema político en Colombia. La división equitativa del poder entre los partidos
tradicionales tuvo como consecuencia que la competencia política cambiara de ámbito, ésta se
trasladó al interior de los partidos (Dávila y Delgado 2002). Las antiguas relaciones clientelistas
cambiaron, por una parte, porque la presencia del Estado y la conexión con el resto del país
permitieron que la relación de dependencia de los campesinos hacia sus patronos se debilitara, ya
que aquéllos encontraron una vía o fuente alternativa para obtener recursos básicos. Por otra
parte, esta misma presencia del Estado y su expansión representó una nueva fuente de recursos
para hacer clientelismo, para los políticos ya no era necesario hacer uso de sus recursos, podían
usar los del Estado, éste se volvió su “botín” (Dávila y Delgado 2002).
En este nuevo marco institucional surgió un nuevo tipo de políticos, los políticos profesionales,
que reemplazaron a las oligarquías liberales y conservadoras y se convirtieron en intermediarios
entre el Estado y los ciudadanos, siendo los recursos de éste los medios para hacer clientelismo.
Para pertenecer a la política ya no era necesario provenir de las clases altas y la política se volvió
un factor de movilidad social. Los liderazgos nacionales fueron reemplazados por liderazgos
regionales, los de estos nuevos políticos. Según Leal y Dávila,
el nuevo líder político viene de abajo, casi siempre de sectores sociales con
pocos recursos económicos. No es un producto preestablecido del sistema
económico, al menos directamente. Es un resultante del sistema político, de
17
los mecanismos clientelistas que le han dado al líder los medios para escalar
posiciones. (Dávila y Leal 1994: 45)
De acuerdo con lo anterior, las relaciones clientelistas modernas se pueden definir como
menos asimétricas que las tradicionales, ya que los clientes tienen alternativas al intercambio
con los patronos; estaban menos basadas en el sectarismo y eran más calculadas, esto se daba
sobretodo en las relaciones que estaban más allá del vínculo primario entre el cliente y el líder
local. Estas relaciones también involucraban menos aspectos de la vida de los miembros de la
relación y eran menos durables. Aumentó el número de clientelas pero éstas se hicieron menos
extensas, la mayoría solo llegaba del nivel local al regional, muy pocas llegaban hasta el nacional
(Archer 1990; Dávila y Delgado 2002).
Es importante resaltar dos aspectos importantes de esta nueva forma de clientelismo. Primero,
las transacciones en el clientelismo moderno consistían principalmente en una intermediación
del político entre el cliente y el Estado, el acceso a los recursos y servicios de éste se
constituyeron en el principal beneficio que obtenía el cliente a cambio de su voto. Segundo,
como dicen Leal y Dávila (1994), el sistema político colombiano a partir del Frente Nacional se
convirtió en el “sistema político del clientelismo”, esto se dio porque el clientelismo “se
convirtió en la principal relación política para articular al régimen y mantener el monopolio
bipartidista” (Dávila y Leal 1994: 326). Frente al debilitamiento del sectarismo y de las
ideologías, la forma de lograr la adhesión a los partidos era a través del clientelismo (Dávila y
Leal 1994).
El clientelismo de mercado
Según la caracterización de Dávila y Delgado (2002), el clientelismo de mercado surge después
de la Constitución de 1991, como resultado de esta reforma y de la evolución de los procesos
que se habían iniciado con el clientelismo moderno. Entonces, en cierta forma el clientelismo
de mercado se parece al clientelismo moderno, pero muchos rasgos que en éste eran atenuados
en aquél están mucho más marcados. Precisamente Dávila y Delgado se refieren a esta forma
de clientelismo como “media” forma, en la medida que su surgimiento es reciente y su
separación del clientelismo moderno es apenas una hipótesis en proceso. En lo que sigue se
explicarán algunas de las reformas de la Constitución de 1991, haciendo énfasis en las que se
18
esperaba que tuvieran algún impacto sobre el clientelismo y cuál sería éste. Más adelante se
describirán las principales características de la nueva forma de clientelismo.
Uno de los principales propósitos de la Constitución de 1991 era abrir los espacios políticos,
hacer la política más inclusiva, por lo que se facilitó la creación de movimientos y partidos
políticos; por otra parte, también se buscaba “sanear” la política, eliminando la corrupción, el
clientelismo y la intermediación política. Para lograr lo anterior se llevaron a cabo cuatro tipos
de reformas: a las reglas burocráticas, a las reglas para la conformación del legislativo, a las
reglas electorales y a las reglas para las organizaciones políticas (Dávila y Delgado 2002).
Entre las principales reformas a las reglas electorales están: modernización del proceso
electoral, elección popular de gobernadores y miembros de las JAL, nuevo calendario electoral
y cambio de la circunscripción de Senado, la cual pasó de ser departamental a ser nacional. La
modernización del proceso electoral incluye la introducción del tarjetón, la inscripción de
cédulas, entre otras. Por último, las reformas a las reglas para las organizaciones políticas abren
la entrada a todo tipo de movimientos y partidos y les da autonomía.
Las reglas para la conformación del legislativo tenían como propósito quitarles a los
congresistas el acceso a recursos del Estado para hacer clientelismo. La modernización del
proceso electoral pretendía controlar la capacidad de los políticos de emplear la estrategia
clientelista en el momento de las elecciones; por ejemplo, al sustituir la papeleta -repartida por
los partidos- por el tarjetón -entregado por una entidad independiente-, se elimina el control
que tenía el partido sobre la forma como votaban sus clientes. Al hacer esto es cuando se hace
más relevante el problema de compromiso y credibilidad sobre el que se habló anteriormente y
que desarrollan Robinson y Verdier (2003). Si el político no puede monitorear a su cliente lo
que le ofrece debe depender de que logre continuar en el poder, para asegurar que éste cumpla
su parte del contrato. El trabajo de Romero (2006) estudia el efecto de la introducción del
tarjetón sobre el clientelismo, llevado a cabo a través de la contratación de docentes. Aunque
sus resultados no son muy robustos, si encuentra evidencia de que la introducción del tarjetón
está relacionada con un menor nivel de clientelismo en la asignación de cargos de docentes en
secundaria.
19
Se esperaba que la introducción de la circunscripción nacional en el Senado llevara a los
candidatos a esta cámara a buscar sus votos en regiones más extensas del país que un solo
departamento, por lo cual representarían intereses más generales. Una estrategia electoral de
tipo nacional no sería compatible con la obtención de votos por medio de favores clientelistas
ni con la defensa de intereses muy particulares. Los constituyentes “esperaban que una
circunscripción nacional hiciera ineficientes a las maquinarias regionales e hiciera iguales las
condiciones de competencia de todos los actores que quisieran participar en el juego político”
(Botero 1998: 288). Sin embargo, como muestra este autor para las elecciones de la década de
los noventa, los políticos, en especial los miembros de partidos tradicionales, continuaron con
la estrategia concentrada en un solo departamento, la cual continuó siendo exitosa y menos
costosa (Botero 1998).
Por otra parte, lo que encuentran Dávila y Delgado (2002) es que la escena política
efectivamente si se abrió a una mayor competencia y participación, pero esto se logró a costa
del bipartidismo y de mayores niveles de articulación, cohesión y gobernabilidad del sistema.
En el caso de las prácticas clientelistas, éstas sobrevivieron y se adaptaron para seguir
funcionando en el nuevo marco institucional, que incluía medidas que intentaron acabar con
ellas.
Dávila y Delgado dicen que, en la actualidad,
permanece la tendencia a que sólo los miembros de las redes de
intermediación política logren acceder a los beneficios que ofrece el Estado
aún bajo el costo que implica esta relación a nivel colectivo. El clientelismo
ha logrado mantenerse, así, como una característica esencial de la forma de
funcionamiento de la política en Colombia. (Dávila y Delgado 2002: 333)
En cuanto a la necesidad de construir redes en un régimen articulado por las relaciones
clientelistas, los políticos han empezado a elaborar de manera muy particularizada la red de
complejas relaciones con su electorado. A nivel nacional, regional y local los políticos trabajan
de la mano con sus electores y buscan generar unas redes limitadas hacia ciertos sectores,
donde las relaciones se caracterizan por su menor verticalidad, en comparación a la del
clientelismo moderno.
20
La descentralización contribuyó a que el eje de la intermediación política se deslizara, del
ejecutivo nacional, articulado a los distintos niveles del legislativo, a los ejecutivos locales y
regionales, con el ejecutivo nacional. De esta forma, el ámbito local toma mayor importancia,
es ahí donde está el centro de las redes clientelistas, que se articulan con el ejecutivo central. El
enfoque de este trabajo de investigación va en línea con esta nueva característica, en la medida
que lo que se verá es el clientelismo al nivel de los municipios, y cómo la asignación de ciertos
tipos de créditos subsidiados (los créditos de “mala calidad”) influyó sobre la distribución de
los votos en diferentes elecciones.
Lo que muestran los anteriores autores es que el clientelismo actual se financia con recursos
públicos y sirve a los políticos para mantenerse en el poder. Lo que dice Díaz (1986), así como
Rodríguez (2001), es que una de las entidades que fue manejada por los políticos para influir
sobre sus probabilidades de reelección, o de sus partidos, fue la Caja Agraria.
3. La Caja Agraria
La Caja Agraria ocupó un papel muy importante en el sistema financiero y en la promoción del
desarrollo de la agricultura durante gran parte del siglo veinte. Antes de analizar cómo fue la
influencia de los políticos en su funcionamiento y cómo fue utilizada para hacer clientelismo,
es necesario hacer referencia a la historia de la entidad y al contexto en el que se enmarcó en
los años ochenta y noventa, cuando finalmente se llegó a su liquidación.
El interés por fomentar la agricultura a través de la provisión de créditos preferenciales y/o
subsidiados surgió en los años veinte, poco después de la fundación del Banco de la República
en 1923. Se percibía que hacer esto por medio de las entidades comerciales ya existentes y del
Emisor no era suficiente, por lo que era necesario un banco que se dedicara a proveer recursos
para el sector agrícola. Según el superintendente bancario de la época,
La agricultura necesita recursos fijos y estables y créditos a largos plazos,
sin que le basten los auxilios transitorios y contingentes. Los bancos de
depósito, giro y descuento, lo mismo que el Banco Emisor sólo pueden
satisfacer en muy pequeña escala las necesidades de la agricultura… Es
21
indiscutible, pues, la necesidad que tiene el país de una institución de esta
índole (García y González 2002: 74).
Al poco tiempo, a finales de 1924, se fundó el Banco Agrícola Hipotecario (BAH), precursor
de la Caja Agraria, con capital del Gobierno Nacional, de los departamentos y de algunos entes
privados. El propósito del banco era prestar dinero a corto, mediano y largo plazo a este
sector, a partir de los recursos que obtuviera con cédulas hipotecarias; éstas no encontraron
suficientes compradores nacionales y terminaron, en su mayoría, en manos extranjeras
(Kalmanovitz y López 2002: 25).
Las instituciones financieras creadas en la década de los veinte tuvieron que soportar la crisis
del 30 y la mayoría de los bancos hipotecarios, que obtenían sus recursos del exterior, no
sobrevivieron. El Banco Agrícola Hipotecario enfrentó una situación fiscal complicada y
dificultades para financiar su balance. Esto, sumado a la necesidad de crear bancos públicos
que financiaran a los deudores del sector de la agricultura y al hecho que el BAH nunca se
especializó en las actividades de fomento para las cuales fue creado, llevaron al nacimiento de
la Caja Agraria en 1931 (Ley 52 de 1931; García y González 2002; Kalmanovitz y Avella 1998;
Kalmanovitz y López 2002). El surgimiento de la Caja Agraria, así como de las demás
entidades creadas en esa época (i.e. el Banco Central Hipotecario), sentó las bases para la
política del crédito de fomento que tomó fuerza en la década del 50 (García y González 2002).
A los pocos años de haberse creado la Caja Agraria y el Banco Central Hipotecario (BCH) se
ampliaron sus funciones, y a la promoción del sector agrícola se agregó el crédito de vivienda y
para el sector industrial y minero.
La entidad presentó un comportamiento muy dinámico desde su creación, con un incremento
permanente de su participación dentro de la cartera total del sector financiero (17% en 1950).
“Sus operaciones, sobre todo a partir de 1940, fueron el principal instrumento de ejecución de
las políticas de fomento agropecuario y democratización del crédito para dicho sector” (García
y González 2002: 90-91). La entidad además administraba una sección de provisión agrícola,
donde vendía insumos y los materiales necesarios para el desarrollo del sector.
A principios de los años 50, en el marco del discurso de la industrialización por sustitución de
importaciones promovido por la CEPAL, tomó forma la política de fomento a través del
22
crédito y se crearon mecanismos nuevos y se consolidaron los ya existentes. Estas reformas,
resultado en parte de la misión Alter y Grove de 1951, le dieron al Banco de la República un
papel más importante en la dirección del crédito hacia los sectores “productivos” (agricultura,
industria, ganadería, entre otros) de la economía, y nuevos instrumentos para hacer esto
(García y González 2002; Kalmanovitz y Avella 1998). La ola de reformas también incluyó la
creación de nuevas entidades oficiales para la promoción de sectores específicos, algunas de
ellas fueron el Banco Cafetero y el Banco Ganadero (García y González 2002: 102). La Caja
Agraria, y en menor medida, las demás entidades de fomento, recibieron un trato preferencial
en el sector financiero, según García y González,
la Caja se benefició de un tratamiento especial por parte del Banco de la
República en términos de acceso a sus recursos de crédito y redescuento (sus
cupos se incrementaron en forma sistemática); en el mismo sentido, se
dispuso que parte de los recursos liberados por la venta de las acciones del
Gobierno Nacional en el Banco de la República, así como del diferencial
cambiario obtenido por las operaciones de la Federación Nacional de
Cafeteros, se destinarían al fortalecimiento de dicha entidad. (2002: 114)
Para ayudar a la entidad a financiar su balance, además de las medidas ya mencionadas, desde
1948 (Ley 90 de 1948) las entidades financieras debían constituir un encaje adicional del 5% en
bonos de la Caja Agraria. Ésta fue una de las inversiones forzosas que debieron llevar a cabo
los bancos comerciales y demás intermediarios financieros que no implementaban las políticas
de fomento, se crearon nuevas inversiones hasta mediados de los años 80 (Correa 1986).
Todo lo anterior permitió que la Caja Agraria creciera considerablemente durante las décadas
de los 50 y 60. Así, entre 1950 y 1962, “el crecimiento real promedio de la cartera de los
bancos comerciales fue de 6% mientras que la del resto de entidades oficiales y de reciente
creación (Caja Agraria, Banco Ganadero…) fue de 16%” (García y González 2002: 115). Para
este mismo período, el 44% de la cartera de la Caja Agraria se dirigió a la financiación de la
agricultura y 50% a la financiación de la ganadería.
En la década de los 70 la situación de la Caja Agraria y la composición del sistema financiero
cambiaron. Según Kalmanovitz y Avella,
23
La banca privada creció al ritmo de la economía, al tiempo que la de origen
extranjero… alcanzó una participación ínfima. La Caja Agraria, cuyos
años dorados se extendieron a lo largo de los cincuenta y sesenta, comenzó a
crecer a un paso inferior al de la economía y tuvo frecuentes pérdidas que
tuvieron que ser asumidas por el presupuesto nacional. (1998: 37)
Como se puede ver en la tabla 1, la Caja Agraria alcanzó su mayor tamaño entre 1956 y 1970,
cuando sus activos representaron más del 5% del PIB de la época. Este valor es notable
considerando que en ese momento los activos de los bancos privados en su totalidad apenas
sumaban el 15% del PIB y los de los extranjeros solamente un 2%, y que ese 5% era la sexta
parte del total de los activos del sistema financiero. A partir de 1970 la participación de los
activos de la Caja Agraria fue disminuyendo lentamente, mientras que la de los demás bancos
oficiales crecía y surgían nuevos tipos de entidades financieras. Según García y González, “en
1970 y 1985 la Caja Agraria fue la entidad más grande del sistema financiero, pero su
participación dentro del total de los activos pasó del 14% al 9% entre esas dos fechas” (2002:
154).
Durante el primer lustro de la década de los 80 el sistema financiero vivió una grave crisis, el
deterioro de la calidad de la cartera fue generalizado entre los bancos y demás entidades
financieras. En esa década se implementaron algunas reformas que comenzaron a liberalizar el
sistema y, además, se comenzó a desligar la política de fomento de la política monetaria, con lo
que el Banco de la República dejó de administrar algunos fondos financieros, los cuales se
eliminaron o volvieron independientes, y se suprimió la mayoría de las inversiones forzosas
(García y González 2002). La situación de la Caja Agraria se siguió deteriorando desde
entonces, según Jaramillo, “la Caja Agraria venía arrojando pérdidas crecientes desde 1986,
debido al lento crecimiento de sus ingresos financieros, mientras que el costo de sus recursos y
sus costos administrativos crecían más rápido” (2002: 110). Esto último era producto de sus
altos costos de personal, unos volúmenes de operación reducidos y problemas en la calidad de
la cartera. En relación con esto, Guzmán (1995) dice que la cartera de dudoso recaudo era del
11% en 1990, del 14% en 1991 y llegó al 30% en 1992.
24
Con la llegada de la década de los 90 comenzó la apertura económica, que trajo la reducción de
aranceles y el desmonte de los créditos subsidiados. Según Jaramillo (2002), se puso en marcha
un plan para reducir de manera gradual y eventualmente eliminar los subsidios a las tasas de
interés. Se esperaba atraer más oferta de crédito de los privados. Paralelo a esto se
implementaron nuevas políticas de desarrollo rural campesino, entre las cuales estaban una
reforma agraria, programas de adecuación de tierras, de generación y transferencia de
tecnología, entre otros. En cuanto a las reformas al crédito agrario, el desmonte gradual de los
subsidios a las tasas se dio de manera más lenta para los campesinos (pequeños productores); y
se creó el Fondo Agropecuario de Garantías (más adelante FINAGRO) para permitir el acceso
a créditos a pequeños productores que obtuvieran el respaldo del gobierno. Además, el
gobierno se comprometió a subsidiar a sucursales apartadas de la Caja Agraria que no
generaran los suficientes ingresos para cubrir sus costos, de esta forma se permitió que la
entidad continuara operando a pérdida, según Siabato (1992), solamente el 33% de las oficinas
producían ganancias financieras (Jaramillo 2002).
Justo después de iniciada la apertura, la Caja Agraria y la agricultura entraron en crisis. “El
desbarajuste del banco rural más grande del país salió a flote de un momento a otro. Casi que
con la crisis del agro vino la crisis de la entidad, y viceversa. El crédito cayó de 389.000
millones de pesos en 1990 a 268.000 millones en 1991, cuando se tenía un presupuesto de
480.000 millones” (Guzmán 1995: 8). La crisis de la entidad se agravó por las dificultades con
los planes pensionales y los rumores de sus problemas llevaron a que muchos dejaran de pagar
sus obligaciones con ella hasta cuando se aclarara lo que sucedía, con lo cual la cartera vencida
creció aceleradamente y se obstaculizó la aprobación de nuevos créditos.
Es probable que la inhabilidad de la Caja Agraria para ayudar a los
productores a sortear la caída en sus ingresos y los problemas de liquidez
hubiera agravado la crisis de 1992. Este apretón del crédito afectó a
muchos pequeños productores de manera desproporcionada, debido a que la
escasa proporción de campesinos que tienen acceso a crédito con una
institución formal tradicionalmente han sido los clientes de la Caja
Agraria. (Jaramillo 2002: 115)
25
Para enfrentar la crisis de la agricultura, junto a la de la Caja Agraria, se diseñó un Plan de
Reactivación, el cual incluyó medidas para la capitalización y reactivación de la entidad, para
fomentar el flujo de crédito. Dada su crisis, el gobierno se comprometió a asumir sus
obligaciones pensionales futuras. Dentro del plan también estaba la modernización de la
entidad, reformas administrativas, la sistematización integral de las operaciones de la Caja y la
reducción de su planta de personal de alrededor de 15.000 empleados a apenas 8.000 (Jaramillo
2002; Guzmán 1995). Inicialmente se anunciaron medidas para aliviar las deudas pendientes de
los agricultores, esto después se sustituyó con un programa completo de refinanciaciones a
través del Fondo Agropecuario de Garantías, y buscaba además que la Caja recuperara la
cartera vencida. Además de esto, se decidió aplazar el desmonte gradual de los subsidios a las
tasas de interés de los créditos y se estipuló que debían subsidiarse los préstamos a los
campesinos y que los créditos agrícolas deberían otorgarse a tasas inferiores a las de los
créditos comerciales (Jaramillo 2002).
Las reformas implementadas para salvar a la Caja Agraria fueron infructuosas. Por una parte,
aún cuando la planta de personal se redujo considerablemente, los costos que implicaba cada
empleado eran muy altos, principalmente por la convención colectiva, defendida por un
sindicato muy poderoso. Los costos laborales de la entidad representaban el 13% de sus
activos, más de cuatro puntos por encima del promedio del sistema financiero (“La Caja
Agraria: una agonía…” 1996: 36). En cuanto a la recuperación de la cartera vencida, los planes
para lograr esto no fueron exitosos, en 1995 ésta había crecido 28,6% frente al año anterior, y
en ese mismo año representaba el 13,4% de toda la cartera, mientras que en el sistema
financiero ese porcentaje era de apenas el 3,6% (Guzmán 1995).
El gobierno capitalizó varias veces a la entidad, para ayudarla a sobrevivir y mantener los
requisitos de sobre niveles patrimoniales y respaldo a los ahorradores, sin embargo, éstas
fueron en su mayoría capitalizaciones “de papel”. Según Gustavo Castro, gerente de la entidad
en 1994, solamente en ese año se llevó a cabo una capitalización real, de 70 mil millones de
pesos, el resto no fueron más que un mero formalismo y el apoyo del Estado fue mínimo
(Guzmán 1995; “Por qué y por quiénes…” 2000). Por su parte, según Benjamín Medina,
gerente de la entidad durante el gobierno de Ernesto Samper, los problemas de la entidad
tenían que ver también con el hecho que ésta tenía múltiples objetivos, que entraban en
26
conflicto entre sí, “a la Caja se le exigen resultados de eficiencia bancaria en tanto que las
decisiones de manejo de su principal recurso se toman por fuera de la empresa y con criterios
de política y gasto social” (“La Caja Agraria: una agonía…” 1996: 36). Como se verá más
adelante, los intereses políticos influyeron mucho en el manejo de la entidad y dificultaron que
ésta pudiera recuperarse de la crisis en la que estaba a principios de los años 90. Un ejemplo de
esto es el efecto que tuvieron los problemas políticos que enfrentó el presidente Ernesto
Samper por la entrada de dineros del narcotráfico a su campaña. Según Jaramillo, debido a la
crisis del gobierno de Samper, el ejecutivo se debilitó y los criterios políticos se hicieron más
importantes a la hora de asignar dineros públicos y cargos del gobierno. “Esto afectó el ritmo y
la efectividad de la implementación de muchos programas. Los gremios se quejaron de los
crecientes niveles de ineficiencia burocrática y corrupción” (Jaramillo 2002: 132).
Después de la crisis que enfrentó en la primera mitad de la década de los 90 la Caja Agraria no
se recuperó y luego, con la crisis generalizada en la que entró la economía y el sistema
financiero colombiano, la situación empeoró hasta que en 1999 fue necesario liquidar la
entidad. Antes se había propuesto privatizarla y hasta liquidarla, sin embargo, las condiciones
nunca fueron tales como en 1999, cuando la liquidación se hizo inminente.
La crisis se evidenció en la desaceleración de la actividad económica, el aumento del
desempleo, lo cual, junto al elevado nivel de las tasas de interés, tuvo un efecto contundente
sobre el estado del sistema financiero. “A partir de 1997 la relación entre la cartera vencida y la
cartera bruta (indicador de la calidad de la cartera) se aceleró, y los costos asociados con la
protección y el castigo de los activos crediticios fueron absorbiendo porciones cada vez más
importantes de los ingresos generados por los activos de buena calidad” (García y González
2002: 180). Por otra parte, desde el segundo trimestre de 1993 la tasa de crecimiento real de la
cartera del sistema financiera fue decreciendo, llegando a presentar niveles negativos desde
septiembre de 1999, en 2001 la cifra llegó a -7,2% (García y González 2002). A causa de la
crisis del sistema financiero, y de toda la economía, a finales de 1998 se expidió un decreto de
emergencia económica que le permitió al gobierno implementar ciertas medidas para enfrentar
la crisis. Estas medidas hacían parte de una estrategia con tres frentes: apoyo a los deudores
hipotecarios, el desmonte de la banca pública, que se vio más afectada por la situación que la
privada, y el apoyo a las entidades financieras privadas que lo necesitaran. En cuanto a las
27
entidades públicas, se buscaba sanear sus balances, “efectuar una reestructuración
administrativa en las que fuera viable su privatización y, finalmente, liquidar aquellas que no se
consideraran viables” (Campos, González y Vélez 2002: 41).
Con la Caja Agraria se decidió que ésta ya no era viable, por lo que fue liquidada en 1999 y en
su lugar se creo el Banco Agrario, como una institución especializada en el crédito rural y
agrario y heredó los activos y pasivos productivos de la antigua entidad (Campos et al 2002). A
finales de 1998 la Caja tenía un patrimonio negativo de 331.050 millones y el 28,9% de su
cartera estaba vencida, muy por encima del promedio del sector financiero, que era 8,9%. Para
febrero de 1999, pocos meses antes de su liquidación, el índice de vencimiento de la cartera de
la entidad ya había ascendido al 34,9% (“El deceso de la Caja Agraria…” 1999). Las auditorías
realizadas por la Contraloría incluyeron la revisión de la cuarta parte de los créditos de la Caja,
alrededor de 400.000 millones, de los cuales 330.000 millones se habían otorgado de forma
irregular. Las indagaciones en el funcionamiento de la entidad aportaron evidencia que
sustenta el desorden que reinaba en el manejo de la Caja, la ausencia de supervisión adecuada,
la influencia de los intereses personales de los funcionarios y de los intereses de muchos
políticos que intervenían en ella. Todo esto llevó a que la entidad fuera muy ineficiente,
estuviera mal manejada y que los recursos que tenía no llegaran a quienes debían ir, los
campesinos y pequeños agricultores, y a que finalmente la única salida posible fuera la
liquidación de la Caja de los campesinos (“Por qué y por quiénes…” 2000; “El deceso de la
Caja Agraria…” 1999; Rodríguez 2001).
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Tabla 1
Estructura Financiera
Activos Totales
1923-1997
(Porcentaje del PIB)
Bancos Privados Nacionales
Banc os Privados Extranjeros o
MixtosCaja Agraria (1) Bancos Oficia les Bancos
Hipotecarios (2)Corporaciones
Financieras
Corporaciones de Ahorro y
Vivienda
Compañías de Financiamiento
ComercialTotal (3)
1925-30 8.09 3.05 6.36 17.51931-35 8.73 5.38 0.91 11.41 26.51936-40 6.4 3.12 1.73 6.96 18.21941-45 7.57 2.63 2.91 5.01 18.11946-50 9.03 2.00 3.84 2.70 17.61951-55 11.11 1.55 4.87 1.06 2.61 21.21956-60 15.49 2.00 5.55 4.39 3.32 30.81961-65 13.34 1.98 5.44 5.42 3.17 1.95 31.31966-70 14.13 2.23 5.09 6.56 3.45 3.61 35.11971-75 13.58 2.21 4.64 6.47 4.85 5.88 1.97 39.61976-80 14.22 1.72 3.06 6.21 3.10 5.49 3.75 0.88 38.41981-85 15.51 2.03 3.58 7.81 3.28 6.24 6.32 2.01 46.81986-90 8.07 2.15 3.79 12.93 2.78 6.96 7.00 1.95 45.61991-95 12.91 2.17 2.78 8.55 2.07 6.25 9.44 3.41 53.71996-97 19.18 2.96 2.02 5.36 2.10 7.26 13.40 5.47 64.3(1) Incorpora la Caja Colombiana de Ahorros y otras cajas de ahorros.(2) Considera también los bancos prendarios.
Fuentes: Kalmanovitz y Avella (1998)
(3) En los per íodos 1991-95 y 1996-97 incluye las Entidades Financieras Especiales (BANCOLDEX, FEN, F INAGRO, FINDETER) cuyos activos representaron el 6.09% del PIB en el primer período, y el 6.55% del PIB en el segundo período.
Nombramiento de los gerentes y regulación sobre la asignación del crédito
Gerentes
Los gerentes de todas las oficinas y regionales, además de otros funcionarios de la entidad,
eran representantes legales de ésta, por lo cual su nombramiento debía ser ratificado por la
Junta Directiva de la Caja. Esta Junta estaba compuesta por el Ministro de Agricultura, el
Ministro de Hacienda y Crédito Público, dos representantes del Presidente de la República y
un representante de la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario. Quien efectivamente
nombraba a los gerentes de las regionales y sucursales era el vicepresidente comercial de la
entidad, y era nombrado por el presidente de ésta.
Asignación del crédito
La Caja Agraria debía servir principalmente como fuente de financiación de los pequeños
productores agropecuarios, sin embargo, si la Junta Directiva lo aprobaba y se tenía el
consentimiento del Ministro de Agricultura, también se podía otorgar créditos a medianos y
grandes productores agropecuarios, y para actividades de la pequeña y mediana industria, para
29
la minería y la artesanía. Una vez se asignaran los volúmenes para los anteriores sectores, en el
presupuesto anual también se podía determinar la provisión de crédito para otras actividades.
Inicialmente, los pequeños productores agropecuarios podían acceder a créditos con la sola
firma del deudor, sin necesidad de garantías, como se le debía exigir a los demás usuarios.
Desde 1995, los nuevos créditos que se otorgaran a los pequeños productores agropecuarios
podían ser respaldados por el Fondo Agropecuario de Garantías en los términos que dispusiera
la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario (Decreto 1427 de 1995; Ley 16 de 1990).
4. La influencia política sobre la Caja Agraria y la asignación de sus créditos
En esta sección se presenta un análisis cualitativo del clientelismo en la Caja Agraria, haciendo
énfasis en la influencia de los políticos sobre la entidad y el efecto que esto tuvo sobre los
criterios utilizados para asignar los créditos de la entidad. Primero se argumenta que era el
presidente de la República quien decidía qué políticos, específicamente qué congresistas,
podían influir sobre la entidad. Esta influencia era de dos tipos, la primera se daba en la
“recomendación” de personas para que fueran contratadas en las oficinas de la Caja bajo su
influencia; y la segunda es que a través de los funcionarios recomendados por ellos intervenían
para la aprobación de créditos a otros miembros de su red clientelista y a otras personas
relacionadas con ellos.
Las auditorías e investigaciones de la Contraloría revelaron que la Caja Agraria se quebró por
los malos manejos a los que fue sometida, los cuales se basaban principalmente en la
aprobación de créditos de manera irregular, que no cumplían los requisitos básicos que
imponían la normativa de la entidad y de la Superintendencia Bancaria, en la ineficiencia de sus
prácticas y además, según otros autores, en el poder del sindicato, que llevó a una convención
colectiva excesivamente generosa (“La Caja Agraria: una agonía perpetua” (1996), Rodríguez
(2001), Mateus). Una de las razones detrás de la aprobación de estos créditos, que en muchos
casos no se pagaban y la misma Caja no los cobraba, es el manejo político que se le dio a la
entidad y que la convirtió en la “caja menor” del gobierno (Mateus).
La Caja Agraria, era una entidad muy atractiva para los políticos, era el banco más grande del
país con presencia en la mayoría de sus municipios (Superbancaria, 1999), lo que implicaba un
30
importante número de cargos públicos, así como una gran disponibilidad de recursos para
prestar cada año. El presidente de la República nombraba directamente al gerente de la
entidad, quien a su vez podía intervenir en la elección de gerentes y funcionarios de ésta.
Durante los años noventa el gobierno podía intervenir en el funcionamiento de la Caja a través
de estos nombramientos y gracias al hecho que la supervisión de la Superintendencia Bancaria
no fue muy buena en esta época, como indica el informe de la investigación llevada a cabo por
diferentes organismos de control sobre la quiebra de la banca estatal. “La Superintendencia se
abstuvo de tomar medidas punitivas y de corrección ante el incumplimiento de regulaciones
fundamentales en la Caja Agraria, con todas sus consecuencias para la buena policía
administrativa que debe ejercer y en detrimento de la confianza pública” (“Por qué y por
quiénes….” 2000: 37). Este informe también sugiere que la Superintendencia carecía de la
autonomía suficiente para cumplir a cabalidad con sus funciones de vigilancia de entidades
públicas del sector financiero y que los métodos de supervisión utilizados en la década de los
noventa y antes de 1998 no eran los más adecuados para llevar a cabo una labor efectiva de
prevención y predicción de crisis en el sector y en especial en la banca pública (“Por qué y por
quiénes…” 2000: 37).
El gobierno usaba a la Caja Agraria entregando sus regionales a diferentes políticos, según la
región a la que pertenecían, y aquellos que tenían acceso a esta “repartición” de la entidad eran
los miembros del mismo partido del presidente. Esta repartición era llevada a cabo con el fin
de poder tramitar los proyectos de ley que le interesaban al gobierno, el cual la llevaba a cabo
para consolidar el apoyo de sus copartidarios. Una vez que un político recibía una regional, un
grupo de oficinas o una oficina, podía proceder a nombrar a quienes quisiera en los cargos de
las oficinas. Según Jorge Enrique Mateus, quien fue director de la Oficina Anticorrupción de la
Caja Agraria en Liquidación, los gobiernos de la década de los noventa recurrieron a estas
tácticas y no solo se repartía la Caja Agraria sino también muchas otras entidades más. Un
actual congresista liberal del Putumayo apoya la idea de que la Caja Agraria fue utilizada para
hacer clientelismo de esta forma y dice que en la actualidad esto se sigue haciendo con el
Banco Agrario, por ejemplo, “en Putumayo el representante uribista tiene ahí sus cuotas
políticas y así reparten créditos”. Jesús Bernal Amorocho, que fue presidente del Sindicato de
la Caja sostiene la misma idea y dice sobre el Banco Agrario, “cada vertiente del uribismo tiene
sus gerentes regionales. La fuerza uribista que manda en cada región tiene el director.” Según
31
esto, el manejo que se le dio a la Caja Agraria en su época se da ahora con el Banco Agrario,
que tiene características muy similares a las de la antigua entidad, como su presencia en el
territorio nacional y la forma como se hace el nombramiento de su gerente.
Esta repartición de entidades dependía también en parte de la región a la que pertenecía el
político, y así es como se sigue haciendo ahora con el Banco Agrario. En relación con esto,
dice Rodríguez,
Durante dos décadas la Caja había sido un fortín costeño, pero cada
regional era un feudo intocable, de un político distinto, y a la vez cada
agencia u oficina respondía a los intereses de otro político. En Bogotá, diez
sucursales eran las más apetecidas, y eran repartidas milimétricamente
entre nombres aportados por los miembros de la Junta Directiva designada
por cada gobierno. (Rodríguez, 2001, P. 26)
De acuerdo con esto, en la entidad tenían mayor poder los políticos de una región, pero al
mismo tiempo partes de la Caja se distribuían entre otros políticos afines con el gobierno.
Rodríguez (2001) hizo un estudio sobre los últimos años de la Caja Agraria y una “autopsia” a
lo que quedó de ella. Este autor sustenta que el presidente Ernesto Samper nombró a
Benjamín Medina en marzo de 1996 como gerente de la Caja Agraria para que desde allí le
ayudara a mantener el apoyo a su gobierno, que se encontraba en crisis por el escándalo de la
entrada de dineros del narcotráfico a su campaña que desembocó en el proceso 8.000. El
trabajo de Jaramillo apoya esta idea y dice que, el clima negativo generado por la cri sis política
perjudicó a la Caja Agraria y a otras entidades. La crisis debilitó al ejecutivo y los criterios
políticos se hicieron más importantes a la hora de asignar dineros públicos y cargos del
gobierno (Jaramillo, 2002, P. 132). El manejo que le dio Medina a la entidad se destapó hacia el
final del gobierno Samper. Según Mateus, desde el escándalo, la Contraloría y demás entidades
de control siguieron muy de cerca el funcionamiento de la Caja. En 1998 aquel organismo
inició una serie de auditorías a las oficinas de la entidad. Esta supervisión hizo más difícil que
continuara la aprobación de créditos irregulares por parte de la Caja.
Tanto Mateus como Amorocho sostienen que en la Caja Agraria quienes podían influir eran
los congresistas y no los gobernadores o alcaldes. Según el primero, porque el gobierno la
32
usaba para aprobar sus proyectos de ley por lo que solo le interesaba darle cuotas a los
parlamentarios. La forma como los alcaldes y gobernadores tenían relación con la entidad era a
través de su conexión con los congresistas. Para estos últimos, recibir de parte del gobierno
alguna regional u oficina era importante no solo por el número de cargos que podía distribuir
dentro de su clientela; el presupuesto para créditos era clave. Los parlamentarios usaban su
control sobre los cargos de los empleados de sus oficinas para que estos aprobaran créditos a
sus recomendados. Así, por ejemplo, durante el gobierno de Samper los proyectos de
otorgamiento de créditos a sectores desfavorecidos de la población se hicieron atractivos para
los políticos, para alimentar sus relaciones clientelistas, lo que llevó a que organismos
multilaterales dejaran de interesarse en financiarlos (Jaramillo 2002).
Por otra parte, cuenta Mateus que los parlamentarios aprovechaban sus conexiones con los
alcaldes y gobernadores de varias maneras. Les pedían que,
Otorgaran contratos a sus amigos, a cargo del municipio o departamento.
Si el municipio no contaba con el presupuesto para pagar esos contratos
entonces éste debía endeudarse con la Caja Agraria. El crédito era
aprobado fácilmente por la Caja aún si el municipio no contaba con las
garantías necesarias para endeudarse, ya que el congresista tenía allá a
miembros de su clientela. (Mateus)
Las investigaciones de la Contraloría, el trabajo de Rodríguez y el de Mateus en la Oficina
Anticorrupción revelan que en la Caja Agraria se aprobaron y desembolsaron numerosos
créditos irregulares. Estas son algunas de las irregularidades referentes al manejo de la cartera:3
• “La extralimitación de funciones por parte de los empleados.” (“Por qué y por
quiénes…” 2000: 43)
• Otorgamiento de créditos cuando no se tenía una garantía o ésta era insuficiente para
cubrir la deuda, estaba sobrevalorada o servía de garantía para otra deuda. Esto incluía
el desconocimiento de la información disponible en la Cifin.
• La falta de una adecuada evaluación de la capacidad financiera de los clientes, a algunos
de ellos se les daba un tratamiento preferencial injustificado.
3 Éste es un resumen de los hallazgos de las auditorías de la Contraloría y de la investigación de la comisión, compuesta por los diferentes organismos de control y la Superbancaria, que indagó por las causas que llevaron a la quiebra a varios bancos estatal es en los años noventa.
33
• La autorización y desembolso de dineros, por parte de los gerentes regionales o
directores locales, a deudores con obligaciones vencidas.
• “El otorgamiento y desembolso de créditos con tasas de interés inferiores a las
autorizadas.
• La carencia de análisis en la determinación de cupos de endeudamiento de los clientes
e incumplimiento de los requisitos generales para el estudio aprobación y aceptación de
los créditos. ” (“Por qué y por quiénes…” 2000: 43-44)
• No se realizaban estudios de riesgo para muchas operaciones bancarias.
• “Los titulares de los derechos de dominio de los bienes inmuebles hipotecados no eran
las mismas personas que suscribían los pagarés, ni estaban en calidad de
codeudores”.(“Por qué y por quiénes…” 2000: 44)
• La mala administración de los bienes (inmuebles) entregados como dación en pago.
• La aprobación por parte de las gerencias regionales de créditos solicitados
por los clientes, sin mediar el concepto de la Dirección de la Oficina
correspondiente, encontrándose autorización de apertura de cuentas
corrientes a sociedades de hecho sin personería jurídica legalmente
constituida, autorizándose todo tipo de operaciones bancarias en aras de
favorecer intereses de terceros.” (“Por qué y por quiénes…” 2000: 45)
A estas irregularidades se le suma, según lo encontrado por Mateus, la eliminación de los
originales de los pagarés de los créditos aprobados a los recomendados de los políticos. Es
decir, al poco tiempo de otorgar algún crédito a algún amigo del congresista que tenía control
sobre determinada oficina, el original del pagaré, el cual certificaba la existencia de la deuda, era
desaparecido del archivo de la oficina. Éste en algunos casos era reemplazado por una
fotocopia, que carece de validez, o simplemente se dejaba incompleta la información de este
crédito. De esta forma, si el crédito se vencía era más difícil para la entidad cobrar la deuda o
iniciar un proceso judicial en contra del deudor. Según Mateus, esto se podía hacer ya que la
mayoría de los cargos de cada oficina dependían del político en cuestión y éste en muchas
ocasiones daba a cambio un ascenso o aumento de sueldo, lo que facilitaba obtener la
cooperación de los empleados de niveles medios y bajos de la entidad. Esta relación entre los
políticos y estos empleados contribuyó a aumentar el poder del sindicato, ya que sus
34
miembros conocían cómo los políticos influían sobre la entidad y les ayudaban a llevar a cabo
este tipo de acciones ilegales.
5. Efecto de la calidad de la cartera sobre los resultados electorales
Anteriormente se habló de la forma como los políticos pudieron haber influido en la elección
de gerentes y funcionarios de la Caja Agraria, y como ellos en muchas ocasiones otorgaron
créditos sin cumplir con los requisitos legales y de la entidad. Según los testimonios e informes
consultados los políticos usaron sus influencias para hacer que estos créditos sirvieran como
una forma de hacer o retribuir favores a los miembros de sus clientelas o a quienes financiaban
sus campañas. Ésta es una parte del caso que se está estudiando, la otra tiene que ver con el
efecto que pudo haber tenido la asignación de créditos de mala calidad (que no serían pagados
oportunamente) sobre los votos que obtuvieron los políticos que estaban en el poder y que
buscaban la reelección.
El caso completo, que va desde la intervención de los políticos que están en el poder en la
entidad, pasando por el desembolso de créditos malos, hasta el efecto que esto tiene sobre los
votos que obtienen aquellos en las elecciones donde buscan la reelección, corresponde a lo que
sustenta el modelo de Robinson y Torvik. Según este modelo, los políticos en el poder
aprobarían proyectos de mala calidad, que necesitarían ser refinanciados en el futuro, para
mejorar sus probabilidades de ser reelegidos. A continuación se muestra una primera
aproximación al efecto que pudo tener la calidad de la cartera en el trimestre inmediatamente
anterior a las elecciones de Congreso sobre los votos de los congresistas que buscaban ser
reelegidos. Ésta es apenas una aproximación en la medida que sería muy difícil probar que el
estado de la calidad de la cartera de la Caja Agraria en cada municipio del país era un resultado
directo de las decisiones de los políticos en el poder. Sin embargo, encontrar algún tipo de
tendencia o resultado sistemático a lo largo de los municipios si puede ser un indicio de que la
hipótesis aquí planteada, que los congresi stas hacían clientelismo con los créditos de la Caja
Agraria y que esto tenía un efecto positivo sobre sus resultados electorales, se acerca a la
realidad.
35
Datos
La base de datos utilizada en el presente trabajo contiene información al nivel municipal y sus
principales variables se refieren a la cartera de la Caja Agraria para el período 1994-1999, los
resultados de las elecciones de Congreso de 1994 y 1998, información sobre la orientación
partidista de los municipios y de algunas de sus características económicas y referentes al
conflicto con los grupos guerrilleros. La ventaja de utilizar información en el nivel municipal
radica en el hecho que permite capturar la mayor variación posible, ya que al interior de los
departamentos hay municipios muy diversos y el municipio es la unidad de análisis más
pequeña.
La información sobre la cartera de la Caja Agraria proviene de los informes estadísticos por
ciudades de la Superintendencia Bancaria de Colombia (ahora Superintendencia Financiera),
los cuales eran publicados con una periodicidad trimestral y desde 1994 hasta 2001 incluían la
cartera vigente y vencida clasificada según su destino, ya fuera consumo, comercial o vivienda.
La base de datos con los resultados de las elecciones de Congreso para el período ya
mencionado fue construida por el CEDE, al igual que las demás variables de orientación
política y características de los municipios.
A partir de la información sobre la cartera de la Caja Agraria se construyeron indicadores de la
calidad de ésta. Estos indicadores, que muestran la proporción de la cartera total (o del tipo de
cartera) que está vencida, permiten evaluar y encontrar aquellos municipios donde se adjudicó
un mayor número o monto de créditos malos. Esta variable es preferible a tomar la cartera
vencida per capita ya que es una forma directa de medir los créditos malos y su participación
dentro del total de la cartera, mientras que con la cartera vencida per capita no se ve su relación
con el resto de la cartera.
En relación a los votos obtenidos por los congresistas que buscaban la reelección, se
clasificaron según el partido al que pertenecen, y aquellos partidos con orientación liberal o
conservadora, es decir, que votan en línea con esos partidos, se incluían junto con estos. Los
candidatos que no pertenecieran a los partidos Liberal o Conservador o sus afines fueron
clasificados como Otros. Para que un candidato fuera clasificado como incumbent o político en
el poder que busca la reelección, podía ser representante a la Cámara y candidato a esta misma
36
o al Senado, o podía ser senador y candidato en esta misma corporación. Una vez fueron
clasificados según partido, se obtuvieron las proporciones de votos de los incumbents por
partido (y en total) sobre el total de votos por municipio. Esto se hizo para el Senado, la
Cámara y el Congreso en general.
Las variables de orientación política de los municipios se refieren al partido del alcalde que
estaba en el momento en el que se llevaron a cabo las elecciones de Congreso en 1994 y 1998.
Al igual que con los votos de los candidatos, los alcaldes se clasificaron según su pertenencia al
partido Liberal (o de orientación liberal), al partido Conservador (o de orientación
conservadora) o a otros partidos. Con esto se creo una variable binaria, llamada “alc_lib”, que
toma el valor de 1 cuando el alcalde era liberal y 0 cuando no, y otra “alc_cons”, la cual toma el
valor de 1 cuando el alcalde era conservador y 0 cuando no. A partir de las variables de los
partidos de los alcaldes se puede percibir la filiación política de los municipios para la época de
las elecciones así como cuál red clientelista (liberales, conservadores, etc.) podía tener mayor
poder en ese momento.
La base de datos también incluye algunas variables de control que caracterizan a los municipios
y que pueden influir sobre los resultados de las elecciones. Por una parte, se toman en cuenta
variables binarias regionales, con las cuales se clasifican los municipios del país según su
ubicación en la región andina, pacífica, oriental o caribe. Otras variables de control son: el
número de ataques de las FARC en el año de las elecciones y el número de ataques del ELN
para el mismo período. La última variable de control es el crecimiento anual del índice de
necesidades básicas insatisfechas en cada municipio para el año inmediatamente anterior a las
elecciones, lo que permitirá ver si los ciudadanos evaluaron el desempeño de los gobernantes a
la hora de votar por ellos o si más bien las prácticas clientelistas, como los créditos malos de la
Caja Agraria, fueron más importantes.
Estadísticas descriptivas
Los indicadores de calidad de la cartera son la proporción de ésta que se encuentra vencida. Se
muestran los indicadores de calidad de la cartera total, la cartera comercial y la de consumo. No
se muestra la cartera hipotecaria ya que muy pocos municipios tenían cartera hipotecaria o ésta
representaba una muy pequeña porción de la total.
37
Elecciones, indicadores de la calidad de cartera y características de los municipios
1994 Variable Obs Media Desv. Est. Min Max
SenadoPart icipación en los votos de los liberales 1038 0.323 0.193 0 0.847Part icipación en los votos de los conservadores 1038 0.171 0.185 0 0.826Part icipación en los votos de los otros partidos 1038 0.045 0.070 0 0.662Part icipación en los votos del total de candidatos 1038 0.538 0.179 0.021 0.908CámaraPart icipación en los votos de los liberales 1038 0.151 0.154 0 0.824Part icipación en los votos de los conservadores 1038 0.084 0.134 0 0.803Part icipación en los votos de los otros partidos 1038 0.012 0.045 0 0.596Part icipación en los votos del total de candidatos 1038 0.246 0.192 0 0.857
CongresoPart icipación en los votos de los liberales 1018 0.234 0.138 0 0.741Part icipación en los votos de los conservadores 1018 0.129 0.124 0 0.767Part icipación en los votos de los otros partidos 1018 0.028 0.042 0 0.331Part icipación en los votos del total de candidatos 1018 0.391 0.123 0.018 0.836
Variables independientesCalidad de la cartera en 1994-03 737 0.193 0.194 0 0.980Calidad de la cartera de consumo en 1994-03 737 0.196 0.195 0 0.980alcalde liberal en 1994 1082 0.365 0.482 0 1alcalde conservador en 1994 1082 0.273 0.446 0 1alcalde de otro part ido en 1994 1082 0.362 0.481 0 1ataques del eln 1062 0.283 1.216 0 17ataques de las farc 1062 0.365 1.042 0 12crecimiento del NBI 1062 -2.523 2.609 -11.741 8.412Nota: Las variables de pa rticipación en los votos se refieren a la participación obtenida en el t otal de votos por municipio por los congresistas que a la vez eran candidatos al Congreso, es decir, quienes buscaban la reelecciónFuentes: Base de datos construida por el CEDE con base en información de la Registraduría Nacional y DNP y base de datos construida por mí con base en información de la Superbancaria La similitud en la media, la desviación y los valores mínimos y máximos de la calidad de la
cartera total y de consumo muestran que su comportamiento es muy parecido. En efecto, la
cartera de consumo, para el primer trimestre de 1994, representó en promedio el 96% del total
de la cartera de los municipios, la cartera comercial apenas el 3% y la hipotecaria el 1%.
38
1998
Variable Obs Media Desv. Est. Min Max
SenadoPart icipación en los votos de los liberales 1078 0.279 0.180 0.006 0.891Part icipación en los votos de los conservadores 1078 0.184 0.190 0 0.949Part icipación en los votos de los otros partidos 1078 0.069 0.082 0 0.707Part icipación en los votos del total de candidatos 1078 0.520 0.205 0.028 0.966CámaraPart icipación en los votos de los liberales 1077 0.183 0.187 0 0.860Part icipación en los votos de los conservadores 1077 0.082 0.135 0 0.828Part icipación en los votos de los otros partidos 1077 0.044 0.101 0 0.911Part icipación en los votos del total de candidatos 1077 0.309 0.206 0 0.911
CongresoPart icipación en los votos de los liberales 1077 0.231 0.134 0.005 0.808Part icipación en los votos de los conservadores 1077 0.133 0.134 0 0.695Part icipación en los votos de los otros partidos 1077 0.057 0.066 0 0.465Part icipación en los votos del total de candidatos 1077 0.415 0.140 0.029 0.929
Variables independientesCalidad de la cartera en 1998-03 734 0.177 0.166 0 0.891Calidad de la cartera comercial en 1998-03 734 0.139 0.168 0 1alcalde liberal en 1998 1062 0.425 2.577 0 1alcalde conservador en 1998 1062 0.744 1.820 0 1alcalde de otro part ido en 1998 1062 -3.093 2.972 -15.240 1ataques del eln 1082 0.401 0.490 0 73ataques de las farc 1082 0.317 0.466 0 17crecimiento del NBI 1082 0.282 0.450 0 7.152Nota: Las variables de pa rticipación en los votos se refieren a la participación obtenida en el t otal de votos por municipio por los congresistas que a la vez eran candidatos al Congreso, es decir, quienes buscaban la reelecciónFuentes: Base de datos construida por el CEDE con base en información de la Registraduría Nacional y DNP y base de datos construida por mí con base en información de la Superbancaria La distribución de la cartera en el primer trimestre de 1998 es diferente al de 1994. La cartera
comercial representó el 59% del total de la cartera, mientras que la de consumo apenas fue el
35% y la hipotecaria el 6%.
Distribución regional de los votos y la cartera
A continuación se muestra en el nivel del municipio la distribución de la calidad de la cartera y
de la proporción de votos de los candidatos que buscan la reelección.
La más alta proporción de cartera vencida, en 1994, se encuentra en la región del Urabá, en
algunos municipios de la costa pacífica, la costa atlántica y Arauca; la distribución de la calidad
de la cartera de consumo coincide con la de la cartera total. Al comparar la distribución de la
proporción de votos de los candidatos al congreso que buscan la reelección se puede ver que la
de los liberales y la de la suma total coinciden en gran medida. Donde los votos liberales
predominan es en algunos municipios de la región andina, la costa atlántica, Santander, Norte
de Santander y Arauca. Los candidatos conservadores obtienen sus votos en la región andina,
39
en especial en la zona cafetera y Antioquia; y los candidatos independientes en los Llanos
Orientales, Arauca, la zona del Urabá y Norte de Santander.
Para el primer trimestre de 1998 la calidad de la cartera comercial es similar a la de la cartera
total. La cartera comercial vencida, como proporción de la cartera comercial, se concentra en
algunos municipios de la costa atlántica, los Llanos Orientales (en particular en Arauca), Huila
y Cundinamarca. Los votos de los liberales se concentran en su mayoría en la costa atlántica.
Los votos de los conservadores se concentran en Nariño, Boyacá y la costa atlántica, en ésta
última en menor proporción que para los liberales. Por último, los votos de los independientes
se encuentran en municipios dispersos en la zona oriental del país, el Urabá, Arauca y
Santander.
1994
[0 .00 ,0.03](0 .03 ,0. 05](0 .05 ,0. 07](0 .07 ,0. 10](0 .10 ,0. 20](0 .20 ,0. 30](0 .30 ,0. 40](0 .40 ,0. 50](0 .50 ,0. 99]
1994-03Calidad de la cartera
[0 .00 ,0.03](0 .03 ,0. 05](0 .05 ,0. 07](0 .07 ,0. 10](0 .10 ,0. 20](0 .20 ,0. 30](0 .30 ,0. 40](0 .40 ,0. 50](0 .50 ,0. 99]
1994-03Calidad de la cartera de consumo
40
[0 .00 ,0.14](0 .14 ,0. 28](0 .28 ,0. 42](0 .42 ,0. 56](0 .56 ,0. 70](0 .70 ,0. 84]
1994Proporción votos de candidatos
[0 .00 ,0. 12](0.12,0 .25 ](0.25,0 .37 ](0.37,0 .49 ](0.49,0 .62 ](0.62,0 .74 ]
1994Proporción votos de candidatos liberales
[0.0 0,0. 13](0. 13,0 .26](0. 26,0 .38](0. 38,0 .51](0. 51,0 .64](0. 64,0 .77]
1994Proporción votos de candidatos conservadores
[0 .00,0 .06 ](0 .06 ,0.1 1](0 .11 ,0.1 7](0 .17 ,0.2 2](0 .22 ,0.2 8](0 .28 ,0.3 3]
1994Proporción votos de candidatos de otros partidos
41
Ganadores (de los candidatos que a la vez son congresistas) según partido
0123
1994Partido ganador en el Senado
0123
1994Partido ganador en la Cámara de Representantes
0123
1994Par tido ganador en el Congreso
Nota: el color blanco indica que no se dispone de datos para esos municipios; el rojo, que el ganador en ese municipio es el
partido Liberal; el azul, que el ganador es el partido Conservador; y el amarillo indica que en ese municipio ganaron los
partidos diferentes a los tradicionales.
En estos mapas es evidente la predominancia del Partido Liberal en la mayor parte del país. De
acuerdo con estos mapas, los incumbents liberales en estas elecciones fueron los que mayor éxito
lograron en las elecciones, en gran parte de los municipios obtuvieron más votos que los
incumbents conservadores e independientes. Los conservadores se concentran en la región
andina, principalmente en Antioquia, Meta, la zona Cafetera y parte de Santander. Los
independientes se ubican en municipios dispersos, en especial en los llanos orientales y en
Vaupés.
42
1998
[0 .00 ,0.03](0 .03 ,0. 05](0 .05 ,0. 07](0 .07 ,0. 10](0 .10 ,0. 20](0 .20 ,0. 30](0 .30 ,0. 40](0 .40 ,0. 50](0 .50 ,0. 90]
1998-03Calidad de la cartera
[0 .00 ,0.03](0 .03 ,0. 05](0 .05 ,0. 07](0 .07 ,0. 10](0 .10 ,0. 20](0 .20 ,0. 30](0 .30 ,0. 40](0 .40 ,0. 50](0 .50 ,0. 99]
1998-03Calidad de la cartera comercial
[0 .00 ,0.15](0 .15 ,0. 31](0 .31 ,0. 46](0 .46 ,0. 62](0 .62 ,0. 77](0 .77 ,0. 93]
1998Proporción votos de candidatos
[0 .00 ,0. 13](0.13,0 .27 ](0.27,0 .40 ](0.40,0 .54 ](0.54,0 .67 ](0.67,0 .81 ]
1998Proporción votos de candidatos liberales
43
[ 0.0 0,0 .05 ](0.0 5,0 .10 ](0.1 0,0 .20 ](0.2 0,0 .30 ](0.3 0,0 .40 ](0.4 0,0 .50 ](0.5 0,0 .70 ]
1998Proporción votos de candidatos conservadores
[0 .00,0 .08 ](0 .08 ,0.1 6](0 .16 ,0.2 3](0 .23 ,0.3 1](0 .31 ,0.3 9](0 .39 ,0.4 7]
1998Proporción votos de candidatos de otros partidos
Ganadores (de los candidatos que a la vez son congresistas) según partido
0123
1998Partido ganador en el Senado
0123
1998Partido ganador en la Cámara de Representantes
0123
1998Partido ganador en el Congreso
Nota: el color blanco indica que no se dispone de datos para esos municipios; el rojo, que el ganador en ese municipio es el
partido Liberal; el azul, que el ganador es el partido Conservador; y el amarillo indica que en ese municipio ganaron los
partidos diferentes a los tradicionales.
44
Para 1998 la predominancia del Partido Liberal es menor, aunque se sigue manteniendo en la
mayoría de regiones del país y adquieren importancia los candidatos independientes, los cuales
de nuevo son ganadores en Vaupés y en otros departamentos como Vichada, Santander,
Caquetá y Chocó.
Estrategia empírica
De acuerdo al modelo propuesto por Robinson y Torvik, la aprobación de proyectos de mala
calidad debería repercutir positivamente sobre los votos recibidos por aquellos políticos que
aprobaron los proyectos y posteriormente buscaron ser reelegidos en sus cargos o en otro de
elección pública. Para evaluar si en el caso de la Caja Agraria se dio algo similar a lo que predice
el modelo se propone estimar el siguiente modelo con mínimos cuadrados ordinarios con
errores estándar robustos:
iiitititititti regiónfarcecrecnbialcconsalclibcarteraqpvotos εββββββββ ++++++++= − ln . 765143210it
Donde,
Pvotos: proporción de votos que obtienen los candidatos que buscan la reelección sobre el
total de votos por municipio. Se utiliza la suma total de votos, luego se hace lo mismo para
cada partido (liberal, conservador, otros) y por cámara del congreso (todo el Congreso, el
Senado, la Cámara de Representantes).
Q.cartera: es el indicador de calidad de la cartera total o de consumo (cartera vencida/cartera
total) para el trimestre inmediatamente anterior a las elecciones.
Alclib: variable binaria que toma el valor de 1 si el alcalde, en el momento que se llevan a cabo
las elecciones, es del partido liberal.
Alccons: variable binaria que toma el valor de 1 si el alcalde, en el momento que se llevan a
cabo las elecciones, es del partido conservador.
Crecnbi: es la tasa de crecimiento del índice de necesidades básicas insatisfechas (aumento o
disminución de la pobreza) entre 1992 y 1993, para las elecciones de 1994, y 1996 y 1997, para
las de 1998.
ELN: número de ataques del ELN en 1994 y 1998
FARC: número de ataques de las FARC en 1994 y 1998
Región: tres variables binarias que indican en qué región (andina, caribe, oriental o pacífica) se
encuentra el municipio.
45
Se estima un modelo para la proporción de votos del total de candidatos que a la vez son
incumbents para cada cámara y para el Congreso como un todo. Se hace esto mismo pero
diferenciando los candidatos por partido político (Liberal, Conservador, otro). La utilización de
la opción de los errores estándar robustos permite controlar por una posible
heterocedasticidad en la muestra.
En cuanto al indicador de calidad de la cartera, se espera que su coeficiente sea positivo, es
decir, que un deterioro de la calidad esté relacionado positivamente con una mayor proporción
de votos para los incumbents, tanto cuando se toman en total como cuando se dividen por
partido. Como se vio anteriormente, los políticos que parecían tener mayor influencia sobre el
funcionamiento de la Caja (y ahora sobre el Banco Agrario) eran aquellos del mismo partido
del presidente, ya que era él quien nombraba a los principales funcionarios de la entidad, de
quienes dependía la aprobación de los demás nombramientos. De acuerdo con esto, dado que
los presidentes en 1994 (César Gaviria) y en 1998 (Ernesto Samper) eran del Partido Liberal, se
espera también que la calidad de la cartera tenga un efecto mayor sobre los votos de los
políticos liberales, para ambas elecciones. Para los conservadores y los de otros partidos se
espera que el efecto de la calidad de la cartera sobre sus resultados electorales sea muy bajo.
Para las variables de control referentes a la filiación política de los alcaldes, se puede esperar
que, las variables de alcalde liberal y de alcalde conservador tengan efectos opuestos sobre los
votos de los candidatos según el partido político al que pertenecen. De esta forma, para los
modelos en los que se incluyen los candidatos del partido Liberal es probable que la variable de
alcalde liberal tenga un efecto positivo sobre los votos y la variable de alcalde conservador
tenga un efecto negativo. Para el caso de los modelos estimados con los votos de los
candidatos conservadores se espera lo contrario a lo del partido Liberal, y para los candidatos
de otros partidos se espera que ambas variables de alcaldes tengan un efecto negativo sobre lo
votos. Por último, para los modelos donde no se diferencian los candidatos por partido es
posible que el efecto que tiene cada variable sobre los candidatos liberales sea contrarrestado
por el efecto que tiene esa misma sobre los candidatos conservadores, lo que haría que el
efecto total de cada variable de alcaldes sobre los votos sea cercano a cero.
46
Para las variables de control que se refieren al nivel de violencia de los municipios y cómo éste
puede influir sobre los votos de los incumbents que son candidatos, se plantea la hipótesis de
que, tanto los ataques de las FARC como del ELN tuvieron un impacto negativo sobre ellos,
en especial sobre los candidatos de los partidos tradicionales. Esto sustentado en la idea de que
los grupos guerrilleros han aprovechado las épocas de elecciones para llevar a cabo ataques y
han usado otras tácticas para amedrentar a la población y hacer más difícil la realización de las
elecciones en municipios apartados del país.
Finalmente, se esperaría que los electores decidieran si votan o no para reelegir a sus
gobernantes (en este caso a los congresistas) con base en su desempeño durante el tiempo que
ejercieron su cargo. Un elemento clave de este desempeño sería la capacidad de la
administración pública para disminuir la pobreza. De esta forma, se esperaría que la relación
entre la variable que se refiere al crecimiento del índice de necesidades básicas insatisfechas,
una medición de la pobreza, y los votos obtenidos por los candidatos que a la vez son
incumbents, fuera negativa.
Resultados
Elecciones de 1994
Para las elecciones de Congreso de 1994 se estimó el siguiente modelo:
iiiiiiii regiónfarcecrecnbialcconsalclibcarteraqpvotos εββββββββ ++++++++= 76543210 94 94ln93 94 94 9403 .94
Donde las variables mencionadas tienen los significados explicados anteriormente.
Congreso
En la tabla 2 se muestran los resultados de las estimaciones donde la variable dependiente es la
proporción de votos, frente al total, que obtienen todos los incumbents que son candidatos en
las elecciones de Congreso. La variable independiente de interés, la calidad de la cartera, en las
columnas 1 a la 4 es el indicador para el total de la cartera, para las columnas 5 a la 8 es el
indicador para la cartera de consumo.4 Las columnas 1 y 5 muestran los resultados de las
estimaciones para la totalidad de los candidatos al Congreso que son incumbents. Tanto para el
caso de la cartera total (columna 1) como el de la cartera de consumo (columna 5), el 4 Las estimaciones también se llevaron a cabo con los indicadores de calidad de la cartera comercial, sin embargo, los coeficientes para la cartera no fueron significat ivos. Estos resultados están disponibles a petición de los interesados.
47
coeficiente no es significativo, al igual que los coeficientes de las variables de la filiación política
de los alcaldes. Para estas dos estimaciones solamente son significativas las variables de
crecimiento del NBI y la de la Región Andina y Caribe. Para el caso de la primera variable, el
coeficiente es negativo y significativo al 5% en ambos casos, lo cual coincide con lo esperado y
evidencia que a los electores si les interesan los resultados de las políticas públicas
implementadas por sus gobernantes a la hora de decidir si los reeligen. El R-cuadrado de las
estimaciones de las columnas 1 y 5 es mínimo, es apenas 0.03.
Una vez se diferencian los candidatos según partido y se realizan estimaciones para cada uno
de ellos, los resultados cambian considerablemente. Por una parte, los coeficientes para la
calidad de la cartera, tanto total como de consumo, son significativos en las seis estimaciones
realizadas, y sus signos dependen del partido al que pertenezcan los candidatos. Para el caso del
Partido Liberal los coeficientes de la cartera son positivos, tal y como se esperaba, lo que indica
que la menor calidad de la cartera está asociada con una mayor proporción de votos para los
candidatos liberales que además son incumbents (columnas 2 y 6). Las variables de la orientación
política de los alcaldes tienen los signos esperados para el partido Liberal, la variable de alcalde
liberal tiene un coeficiente positivo y significativo, mientras que el del alcalde conservador lo
tiene negativo y también significativo. Es de anotar que el crecimiento del índice de NBI no
tiene ningún efecto sobre los votos obtenidos por los liberales, lo que sugiere que ésta no es
una variable que tomen en cuenta los ciudadanos que prefieren a este partido en las elecciones.
En cuanto a los ataques de las guerrillas, solamente se obtuvieron los resultados esperados para
los ataques del ELN, para las FARC el coeficiente es igual a cero. La ubicación del municipio
en la región andina influye negativamente sobre los resultados para los liberales, frente a la
región base que es la pacífica. El R-cuadrado de estas estimaciones es notablemente superior al
de las presentadas para el total de candidatos, para los liberales es de 0.29.
Para las estimaciones con los votos de los candidatos conservadores (columnas 3 y 7) se
encuentra que el deterioro de la cartera influye negativamente sobre sus resultados electorales,
lo cual es contrario a lo que se esperaba inicialmente. Se esperaba que la cartera no influyera
sobre los resultados electorales de los conservadores, o que si lo hacía, esta influencia fuera
positiva e inferior a la presente para los liberales. Esta diferencia en los resultados para los
liberales y los conservadores conduce a pensar que al estimar los modelos con todos los
48
candidatos, sin importar su partido, si se tenía un caso en el que dos efectos opuestos se
compensaban, llevando a que el coeficiente de la cartera fuera cero. A diferencia del caso de los
liberales, la evolución del índice de NBI si es una variable significativa a la hora de decidir si se
vota por los conservadores, lo que indicaría que quienes votan por miembros de este partido si
evalúan el desempeño de los políticos en relación a los resultados de las políticas públicas que
implementaron. Sin embargo, tiene poco sentido la idea de que los votantes conservadores
sean más sofisticados que los liberales, cuando la orientación partidista en Colombia no está
relacionada con el nivel económico o educativo de la población y para mucha gente es un
legado de sus padres y ancestros. En línea con lo esperado, el que el alcalde del momento sea
liberal tiene una relación negativa con los resultados electores para los candidatos del partido
contrario, y el que sea conservador tiene una relación positiva. Los ataques de las FARC están
asociados con una menor proporción de votos para los conservadores, mientras que los
ataques del ELN tienen una relación positiva con ellos, lo cual es contrario a lo planteado
como hipótesis inicial. La variable del ELN es significativa al 10% solamente y su signo puede
sugerir que esta guerrilla ejerció mayor presión sobre quienes votaban por los otros partidos, lo
que llevaba a que se prefiriera al partido Conservador. El pertenecer a la región Caribe está
relacionado con una menor participación de los conservadores en los votos, lo cual va en línea
con la idea tradicional de que la costa Atlántica es predominantemente liberal, por encima de la
mayoría de regiones. El R-cuadrado para estas estimaciones es similar al de las de los liberales y
es de 0.26.
Por último, para los candidatos de partidos diferentes a los tradicionales (columnas 4 y 8), el
deterioro de la calidad de la cartera, tanto total como de consumo, está asociado con una
mayor proporción de votos para ellos. El coeficiente es un poco inferior al obtenido en el caso
de los liberales. Para estos candidatos, tanto un alcalde liberal como uno conservador están
asociados con la concentración de una menor proporción de votos. La disminución o aumento
de la pobreza, medida con el índice de NBI, si tiene relación con los resultados electorales para
estos candidatos. Mientras que los ataques del ELN no tienen ninguna relación con la variable
dependiente, los de las FARC tienen una relación positiva con ella. Esto podría deberse a que
dentro de estos partidos se encuentran algunos con orientación de izquierda, que podrían ser
preferidos por el grupo guerrillero por encima de los partidos tradicionales. Por último, la
49
ubicación en la región oriental está asociada con una mayor preferencia por los candidatos
independientes de los partidos tradicionales. El R-cuadrado de estas estimaciones es de 0.2
Tabla 2
Variable dependiente: proporción de votos en el Congreso 1 2 3 4 5 6 7 8
Todo Liberal Conservador Otros Todo Liberal Conservador OtrosCartera (total) en 1994-03 0.0223 0.0689 -0.0767 0.0301
[0.0274] [0.0286]** [0.0275]*** [0.0122]**Cartera de consumo en 1994-03 0.0235 0.0709 -0.0771 0.0297
[0.0275] [0.0285]** [0.0276]*** [0.0122]**Alcalde liberal en 1994 0.008 0.0766 -0.0503 -0.0184 0.008 0.0766 -0.0502 -0.0184
[0.0109] [0.0118]*** [0.0088]*** [0.0039]*** [0.0109] [0.0118]*** [0.0088]*** [0.0039]***Alcalde conservador en 1994 -0.0104 -0.0867 0.089 -0.0126 -0.0103 -0.0864 0.0888 -0.0126
[0.0129] [0.0108]*** [0.0133]*** [0.0035]*** [0.0129] [0.0108]*** [0.0133]*** [0.0035]***Crecimiento del NBI -0.0053 0.0002 -0.0036 -0.0019 -0.0053 0.0002 -0.0036 -0.0019
[0.0023]** [0.0020] [0.0018]** [0.0007]*** [0.0023]** [0.0020] [0.0018]** [0.0007]***Ataques del ELN -0.0026 -0.0074 0.0046 0.0003 -0.0027 -0.0075 0.0046 0.0002
[0.0025] [0.0024]*** [0.0017]*** [0.0012] [0.0025] [0.0024]*** [0.0017]*** [0.0012]Ataques de las FARC 0 -0.0034 -0.0053 0.0087 -0.0001 -0.0035 -0.0053 0.0087
[0.0030] [0.0039] [0.0023]** [0.0024]*** [0.0030] [0.0039] [0.0023]** [0.0024]***Región Andina -0.0486 -0.0294 -0.0239 0.0047 -0.0484 -0.0287 -0.0245 0.0048
[0.0165]*** [0.0134]** [0.0173] [0.0039] [0.0166]*** [0.0134]** [0.0174] [0.0040]Región Caribe -0.0366 0.0242 -0.0531 -0.0077 -0.0367 0.0242 -0.0534 -0.0075
[0.0167]** [0.0162] [0.0157]*** [0.0054] [0.0167]** [0.0161] [0.0156]*** [0.0054]Región Oriental -0.0053 -0.0162 -0.0192 0.0301 -0.0051 -0.0157 -0.0198 0.0303
[0.0193] [0.0177] [0.0172] [0.0084]*** [0.0194] [0.0177] [0.0172] [0.0085]***Constante 0.4136 0.2404 0.1531 0.0202 0.4132 0.2394 0.1537 0.02
[0.0167]*** [0.0148]*** [0.0181]*** [0.0041]*** [0.0169]*** [0.0149]*** [0.0183]*** [0.0041]***Observaciones 702 702 702 702 702 702 702 702R-cuadrado 0.03 0.29 0.26 0.2 0.03 0.29 0.26 0.2Errores robustos estándar en paréntesis* significativo al 10%; ** significativo al 5%; *** significativo al 1%
Var independien te: cartera total Var independiente: cartera de consumo
El gráfico 1 muestra cómo el deterioro de la calidad de la cartera, total y de consumo, está
asociado con los resultados electorales para los diferentes partidos. Así, mientras que un peor
nivel de calidad de la cartera tiene una relación positiva con los resultados electores para los
liberales y los miembros de partidos diferentes a los tradicionales, para los conservadores esta
relación es negativa. De esta forma, un deterioro del 10% de la cartera permite predecir una
participación en los votos un 0,69% superior para los liberales; un 0,3% mayor para los de
otros partidos; y un 0,77% inferior para los conservadores.
50
Gráfico 1
Relación de la calidad de la cartera con la proporción de votos de los incumbents según partido
-0.08-0.06-0.04-0.02
00.020.040.060.08
0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1
LiberalConservadorOtro
Relación de la calidad de la cartera de consumo con la proporción de votos de los incumbents según
partido
-0.08-0.06-0.04-0.02
00.020.040.060.08
0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1
LiberalConservadorOtro
Senado
La tabla 3 presenta los resultados de las estimaciones donde la variable dependiente es la
proporción de votos, frente al total, que obtienen todos los incumbents que son candidatos en
las elecciones de Senado. Las estimaciones están dispuestas de la misma forma que en la tabla 3
y también se llevaron a cabo con la cartera total y la de consumo. Para las dos estimaciones
(columnas 1 y 5) en las que la variable dependiente incluye a todos los candidatos al Senado
que son incumbents sin importar su partido, el coeficiente de la cartera no es significativo, al
igual que los coeficientes de las variables de la filiación política de los alcaldes. En estas dos
estimaciones se obtienen resultados similares a los de aquellas donde se tomaron en cuenta a
todos los candidatos al Congreso, solamente son significativas las variables de crecimiento del
NBI y la de la Región Andina. El R-cuadrado de las estimaciones de las columnas 1 y 5 es
apenas 0.03.
De nuevo se diferencian los candidatos según partido y se realizan estimaciones para cada uno
de ellos. Los resultados obtenidos son muy similares a los presentados en la tabla BBB, lo que
indica que el caso del Senado sigue de cerca las tendencias encontradas para el Congreso en
general. Por este motivo solamente se resaltan las diferencias más importantes entre ambos
casos, éstas tienen que ver con la influencia de la variable que se refiere a la evolución de la
pobreza sobre los resultados electorales para los conservadores y los independientes. Al igual
que para las estimaciones de los candidatos liberales, para el caso de las elecciones de Senado el
crecimiento o disminución del índice de NBI no tiene ninguna relación con los resultados
electores para los demás partidos.
51
Tabla 3
Variable dependiente: proporción de votos en el Senado 1 2 3 4 5 6 7 8
Todo Liberal Conservador Otros Todo Liberal Conservador OtrosCartera (total) en 1994-03 0.015 0.0888 -0.1277 0.054
[0.0399] [0.0391]** [0.0340]*** [0.0220]**Cartera de consumo en 1994-03 0.0162 0.0916 -0.1281 0.0528
[0.0399] [0.0391]** [0.0343]*** [0.0219]**Alcalde liberal en 1994 -0.0128 0.0795 -0.0599 -0.0324 -0.0128 0.0795 -0.0599 -0.0325
[0.0147] [0.0160]*** [0.0124]*** [0.0066]*** [0.0147] [0.0160]*** [0.0124]*** [0.0066]***Alcalde conservador en 1994 -0.0262 -0.1268 0.1208 -0.0202 -0.0261 -0.1265 0.1205 -0.0201
[0.0176] [0.0149]*** [0.0197]*** [0.0059]*** [0.0176] [0.0149]*** [0.0197]*** [0.0059]***Crecimiento del NBI -0.0066 -0.0008 -0.0038 -0.0021 -0.0066 -0.0007 -0.0038 -0.002
[0.0031]** [0.0028] [0.0029] [0.0013] [0.0031]** [0.0028] [0.0029] [0.0013]Ataques del ELN -0.0062 -0.0117 0.0065 -0.001 -0.0063 -0.0118 0.0066 -0.0011
[0.0046] [0.0043]*** [0.0034]* [0.0025] [0.0046] [0.0043]*** [0.0034]* [0.0025]Ataques de las FARC 0.0056 -0.0016 -0.0101 0.0173 0.0056 -0.0017 -0.01 0.0173
[0.0040] [0.0052] [0.0034]*** [0.0049]*** [0.0040] [0.0052] [0.0034]*** [0.0049]***Región Andina 0.0425 -0.0171 0.0336 0.0259 0.0427 -0.0162 0.0326 0.0263
[0.0204]** [0.0182] [0.0252] [0.0056]*** [0.0205]** [0.0183] [0.0254] [0.0057]***Región Caribe 0.0368 0.0689 -0.0309 -0.0013 0.0367 0.0688 -0.0312 -0.0009
[0.0233] [0.0229]*** [0.0231] [0.0066] [0.0234] [0.0229]*** [0.0230] [0.0066]Región Oriental -0.0233 -0.0921 -0.0104 0.0792 -0.0232 -0.0913 -0.0115 0.0796
[0.0278] [0.0245]*** [0.0255] [0.0160]*** [0.0278] [0.0245]*** [0.0256] [0.0161]***Constante 0.5053 0.321 0.1648 0.0195 0.5049 0.3197 0.1658 0.0194
[0.0215]*** [0.0204]*** [0.0264]*** [0.0064]*** [0.0217]*** [0.0205]*** [0.0267]*** [0.0065]***Observaciones 718 718 718 718 718 718 718 718R-cuadrado 0.03 0.27 0.26 0.24 0.03 0.27 0.26 0.24Errores robustos estándar en paréntesis* significativo al 10%; ** significativo al 5%; *** significativo al 1%
Var independ iente: cartera total Var indep endiente: cartera de consumo
En el gráfico 2 se muestra la relación entre el deterioro de la calidad de la cartera y los
resultados de las elecciones para los partidos Liberal y Conservador y los otros, de acuerdo a
los resultados mostrados en la tabla 3. Este gráfico permite ver con mayor claridad cómo la
calidad de la cartera sirve para predecir los resultados electores, donde una menor calidad
predice mejores resultados para los liberales y los otros partidos, y peores resultados para los
conservadores. De esta forma, para el caso de la cartera total, un deterioro de la cartera del
10% está asociado con un 0,88% más de participación en el total de votos para los liberales;
mientras que para los conservadores está relacionado con un 1,27% menos de participación en
los votos; y para los otros partidos, con un 0,54% más de participación.
52
Gráfico 2
Relación de la calidad de la cartera con la proporción de votos de los incumbents según partido
-0.15
-0.1
-0.05
0
0.05
0.1
0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1
LiberalConservadorOtro
Relación de la calidad de la cartera de consumo con la proporción de votos de los incumbents según
partido
-0.15
-0.1
-0.05
0
0.05
0.1
0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1
LiberalConservadorOtro
En cuanto a los resultados de las elecciones en la Cámara de Representantes, la calidad de la
cartera total, de consumo y comercial no tiene ninguna relación con la participación en los
votos del total de candidatos que a la vez son incumbents, y para las estimaciones donde se
diferencian por partido esta variable tampoco fue significativa. De acuerdo con esto, se plantea
que eran los senadores y no los representantes a la Cámara quienes tenían alguna influencia
sobre el funcionamiento de la Caja Agraria a principios de la década de los noventa.5
Lo que evidencian los resultados para las elecciones de 1994 es que en esta época los liberales,
en especial los senadores, pudieron haber influido en el funcionamiento de la Caja Agraria y
hacer clientelismo con sus recursos. Estas prácticas a su vez contribuyeron a mejorar sus
probabilidades de reelección, mientras que fueron en detrimento de las de los conservadores.
Si se toma en cuenta que el partido en el poder era el Partido Liberal, tanto en la presidencia
como en el Congreso (tenía 56 de 102 senadores y 87 de 161 representantes), las prácticas
clientelistas llevadas a cabo con recursos de la Caja Agraria influyeron positivamente sobre las
probabilidades de reelección de los miembros del partido, lo que se reflejó en una disminución
de las probabilidades de reelección del partido opositor, que era el Conservador. Esto parece
ser consistente con lo que predice el modelo de Robinson y Torvik, sin embargo, falta explicar
lo que sucede con la relación entre la calidad de la cartera y la mayor participación en los votos
de los candidatos independientes. Es posible que los congresistas independientes pudieran
aprovechar espacios en los que no estuvieran los partidos tradicionales e intervenir en la Caja
Agraria y su asignación de recursos.
5 Los resultados de estas estimaciones se encuentran disponibles a petición de los interesados.
53
Elecciones de 1998
Para las elecciones de 1998 se estimó el siguiente modelo:
iiiiiiiii regiónfarcecrecnbialcconsalclibcarteraqpvotos εββββββββ ++++++++= 76543210 98 98 ln98 98 98 9803 .98
Las variables mencionadas tienen los significados explicados anteriormente.
Congreso
Para el caso de las elecciones de 1998 los resultados obtenidos son muy diferentes a los de
1994. Las estimaciones para la totalidad de candidatos al Congreso se presentan en la tabla 4.
Para los indicadores de calidad de la cartera se utilizó la cartera total y la comercial, ya que para
1998 la cartera comercial representaba alrededor del 59% del total de la cartera.
Las columnas 1 y 5 muestran los resultados de las estimaciones en las cuales no se
diferenciaron los candidatos por partido. Los coeficientes para la calidad de la cartera total y
comercial son negativos y significativos, de tal forma que el deterioro de la cartera está
asociado con una menor proporción de votos para los candidatos que a la vez son incumbents.
Para estas estimaciones, tanto el que el alcalde sea liberal como que sea conservador está
asociado con mayores votos, mientras que la evolución del NBI no tiene ninguna relación con
ellos. De acuerdo con lo esperado, los ataques del ELN tienen una relación negativa con los
votos obtenidos en el Congreso, mientras que los de las FARC no influyen sobre ellos. El estar
ubicado en la región Caribe, frente a estarlo en la base que es la Pacífica, está asociado con una
mayor proporción de votos, esto también se presenta para los candidatos liberales y los
conservadores. El R-cuadrado de estas estimaciones es bajo, es 0,08.
Para las estimaciones en las que la variable dependiente es la proporción de votos de los
candidatos liberales (columnas 2 y 6), los coeficientes de la calidad de la cartera tanto total
como comercial no son significativos. Por su parte, las variables de filiación política de los
alcaldes son significativas y tienen el signo esperado. A diferencia de los resultados obtenidos
para 1994, en este la evolución de la pobreza si tiene una relación con los resultados electorales
de los liberales, sin embargo, el coeficiente tiene el signo contrario al esperado. El signo
positivo del coeficiente para el crecimiento del NBI indicaría que un aumento de la pobreza
está asociado con una mayor proporción de votos para los liberales. Por último, los ataques del
54
ELN están asociados con una menor proporción de votos para los liberales, mientras que los
de las FARC no tienen ningún efecto sobre ellos.
Las columnas 3 y 7 de la tabla 4 muestran las estimaciones para la proporción de votos de los
conservadores. En este caso se obtienen resultados similares a los de las elecciones de 1994, ya
que el coeficiente de la calidad de la cartera es significativo y negativo. Las variables de la
orientación política de los alcaldes tienen el signo esperado, al igual que el coeficiente de la
evolución del NBI. Tanto los ataques del ELN como de las FARC están asociados con una
menor proporción de votos para los conservadores. Para estas estimaciones, así como para las
de los candidatos liberales, el R-cuadrado es cercano a 0,3.
Tabla 4
Variable dependiente: proporción de votos en el Congreso 1 2 3 4 5 6 7 8
Todo Liberal Conservador O tros Todo Liberal Conservador O trosCartera (total) en 1998-03 -0.0801 0.0111 -0.06 -0.0351
[0.0282]*** [0.0275] [0.0190]*** [0.0123]***Cartera comerc ial en 1998-03 -0.0769 0.0129 -0.0558 -0.0355
[0.0274]*** [0.0271] [0.0187]*** [0.0113]***Alcalde l iberal en 1998 0.0255 0.0751 -0.0376 -0.0098 0.0255 0.0748 -0.0367 -0.0101
[0.0124]** [0.0116]*** [0.0086]*** [0.0060] [0.0124]** [0.0116]*** [0.0087]*** [0.0060]*Alcalde conservador en 1998 0.0224 -0.0542 0.0868 -0.0136 0.0228 -0.055 0.0889 -0.0142
[0.0134]* [0.0111]*** [0.0122]*** [0.0064]** [0.0135]* [0.0111]*** [0.0123]*** [0.0064]**Crecimiento del NBI 0.0004 0.006 -0.0086 0.0006 0.0015 0.0067 -0.0076 0
[0.0021] [0.0018]*** [0.0018]*** [0.0011] [0.0025] [0.0021]*** [0.0020]*** [0.0012]Ataques del ELN -0.0017 -0.0012 -0.0012 0.0004 -0.0018 -0.0011 -0.0013 0.0003
[0.0010]* [0.0005]** [0.0006]* [0.0005] [0.0011]* [0.0005]** [0.0007]* [0.0006]Ataques de las FARC -0.0027 -0.0006 -0.0031 0.0004 -0.003 -0.0005 -0.0037 0.0005
[0.0027] [0.0022] [0.0016]* [0.0016] [0.0028] [0.0022] [0.0016]** [0.0016]Región Andina -0.0141 -0.0236 0.021 -0.0064 -0.0136 -0.0236 0.0233 -0.0078
[0.0164] [0.0137]* [0.0111]* [0.0064] [0.0164] [0.0137]* [0.0113]** [0.0063]Región Caribe 0.0744 0.0716 0.0251 -0.023 0.0698 0.0704 0.0238 -0.0249
[0.0194]*** [0.0172]*** [0.0106]** [0.0071]*** [0.0191]*** [0.0171]*** [0.0107]** [0.0070]***Región Oriental -0.0343 -0.0169 -0.0231 0.0114 -0.0348 -0.0187 -0.021 0.0111
[0.0223] [0.0192] [0.0117]** [0.0112] [0.0223] [0.0193] [0.0118]* [0.0112]Constante 0.4062 0.2394 0.0842 0.0789 0.4059 0.2394 0.0859 0.077
[0.0171]*** [0.0148]*** [0.0122]*** [0.0075]*** [0.0173]*** [0.0146]*** [0.0123]*** [0.0074]***Observac iones 721 721 721 721 720 720 720 720R-cuadrado 0.08 0.29 0.28 0.04 0.08 0.29 0.27 0.05Errores robustos estándar en paréntesis* significativo al 10%; ** significativo al 5%; *** significativo al 1%
Var independiente: cartera total Var indep endiente: cartera comercial
Los resultados de las estimaciones para las elecciones de 1998 con los candidatos de partidos
diferentes a los tradicionales son muy diferentes a los obtenidos para 1994, en la medida que la
relación entre la calidad de la cartera y los votos obtenidos por los candidatos cambió entre un
año y otro. Mientras que en 1994 el deterioro de la cartera estaba asociado con una mayor
participación en los votos por parte de los independientes, en 1998 esta relación se invirtió.
Los signos de los coeficientes de la calidad de la cartera en 1998 son negativos en ambos casos
55
(columnas 4 y 8). Para el caso de la estimación con la cartera comercial (columna 8), las dos
variables que se refieren a la orientación política de los alcaldes presentan una relación negativa
con la participación en los votos; para la estimación con la cartera total (columna 4), solamente
es significativo y negativo el coeficiente de la variable que se refiere al alcalde conservador. El
R-cuadrado de estas estimaciones es de apenas 0.04 (columna 4) y 0.05 (columna 8).
El gráfico 3 muestra el efecto en la proporción de votos asociado al deterioro de la cartera total
y comercial. Para el Congreso en las elecciones de 1998 se encuentra que lo que predice el
modelo de Robinson y Torvik no se cumple, ya que un peor nivel de calidad de la cartera está
relacionado con una menor participación en los votos por parte de los candidatos que a la vez
son incumbents. Para todos los candidatos al Congreso, un deterioro del 10% de la calidad de la
cartera está relacionado con una menor participación en los votos del 0,8%; para los
candidatos conservadores este efecto es del 0,6% y para los candidatos independientes del
0,35%.
Gráfico 3
Relación de la ca lidad de la car tera con la proporción de votos de los incumbents según partido
-0.09-0.08-0.07-0.06-0.05-0.04-0.03-0.02-0.01
00 0.1 0 .2 0.3 0 .4 0.5 0 .6 0 .7 0.8 0 .9 1
CongresoConservadorOt ro
Relac ión de la calidad de la cart era comerc ia l con la proporción de votos de los incumbents según par tido
-0.09-0.08
-0.07
-0.06-0.05-0.04
-0.03
-0.02-0.01
00 0 .1 0 .2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0 .9 1
CongresoConservadorOtro
En la tabla 5, en las columnas 1 a la 4, se muestran las estimaciones con la cartera comercial
para los candidatos a la Cámara de Representantes, y en las columnas 5 a la 8, para los
candidatos al Senado. Para el caso de la Cámara se obtuvieron resultados muy similares a los
del Congreso en general, que fueron presentados en la tabla 4, la principal diferencia con esos
resultados es que en el caso de la Cámara el deterioro de la calidad de la cartera no tiene
ninguna relación con la participación en los votos de los candidatos independientes. Además,
las variables de los ataques guerrilleros no son significativas en esa estimación y en caso de los
otros partidos solamente tienen un impacto negativo los ataques del ELN.
56
Tabla 5
Variable dependiente: proporción de votos en la Cámara de Representantes (columnas
1 a 4) y en el Senado (columnas 5 a 8)
1 2 3 4 5 6 7 8
Todo Liberal Conservador O tros Todo Liberal Conservador O trosCartera comerc ial 1998-03 -0.1038 -0.041 -0.0544 -0.0085 -0.0552 0.0646 -0.0569 -0.0649
[0.0418]** [0.0370] [0.0203]*** [0.0164] [0.0390] [0.0374]* [0.0268]** [0.0146]***Alcalde l iberal en 1998 0.0442 0.0821 -0.0173 -0.0205 0.0048 0.0684 -0.0599 0.0008
[0.0175]** [0.0151]*** [0.0084]** [0.0086]** [0.0178] [0.0169]*** [0.0125]*** [0.0081]Alcalde conservador en 1998 0.0497 -0.0229 0.0876 -0.015 -0.0082 -0.0874 0.0857 -0.0131
[0.0186]*** [0.0135]* [0.0132]*** [0.0093] [0.0204] [0.0161]*** [0.0174]*** [0.0081]Crecimiento del NBI 0.0108 0.0108 -0.0001 0.0001 -0.011 0.001 -0.0177 0.0009
[0.0030]*** [0.0023]*** [0.0020] [0.0017] [0.0030]*** [0.0027] [0.0025]*** [0.0013]Ataques del ELN -0.0029 -0.0019 -0.0011 0.0001 -0.0008 -0.0008 -0.0011 0.0006
[0.0012]** [0.0010]* [0.0006]* [0.0007] [0.0017] [0.0012] [0.0011] [0.0005]Ataques de las FARC -0.0028 -0.0025 0.0008 -0.0011 -0.0018 -0.0006 -0.0054 0.0029
[0.0037] [0.0028] [0.0018] [0.0019] [0.0041] [0.0035] [0.0029]* [0.0026]Región Andina -0.0361 -0.0439 -0.0031 0.0109 0.0048 -0.0014 0.0434 -0.0272
[0.0185]* [0.0147]*** [0.0115] [0.0085] [0.0220] [0.0198] [0.0144]*** [0.0096]***Región Caribe 0.0569 0.1328 -0.0513 -0.0246 0.0851 0.0095 0.0984 -0.0248
[0.0263]** [0.0228]*** [0.0116]*** [0.0080]*** [0.0234]*** [0.0225] [0.0154]*** [0.0117]**Región Oriental 0.015 0.0481 -0.0582 0.0251 -0.0878 -0.0772 0.007 -0.0066
[0.0302] [0.0227]** [0.0117]*** [0.0186] [0.0307]*** [0.0280]*** [0.0159] [0.0145]Constante 0.3279 0.1934 0.0809 0.0536 0.4814 0.2862 0.0829 0.1039
[0.0200]*** [0.0153]*** [0.0122]*** [0.0102]*** [0.0226]*** [0.0219]*** [0.0157]*** [0.0108]***Observac iones 720 720 720 720 720 720 720 720R-cuadrado 0.07 0.27 0.19 0.04 0.07 0.15 0.25 0.05Errores robustos estándar en paréntesis* significativo al 10%; ** significativo al 5%; *** significativo al 1%
Var dependiente: Cámara de Representantes Var dep endiente: Senado
Las estimaciones para los candidatos al Senado se asemejan a las obtenidas para las elecciones
de 1994. La columna 5 muestra que el deterioro de la cartera no tiene relación con los votos
obtenidos por todos los candidatos cuando no se diferencian por partido, y la filiación política
de los alcaldes tampoco está asociada con los resultados electorales. Los resultados para los
candidatos liberales indican que el deterioro de la cartera está asociado con una mayor
participación en los votos por parte de estos candidatos. Las variables referentes a los alcaldes
tienen los signos esperados, mientras que la de la evolución de la pobreza tiene un coeficiente
estadísticamente igual a cero. Para los conservadores y los independientes la variable de la
calidad de la cartera presenta una relación negativa con la participación en los votos de esos
candidatos. La estimación con los candidatos conservadores presenta los signos esperados para
las variables de los alcaldes y del crecimiento del NBI, mientras que para los candidatos
independientes estas variables no son significativas.
En el gráfico 4 se puede ver cómo el deterioro de la calidad de la cartera está asociado con una
menor participación en los votos por parte de los conservadores y todos los candidatos en
general en las elecciones de la Cámara, y por parte de los conservadores y los independientes
en las elecciones de Senado. Un deterioro del 10% en la calidad de la cartera comercial está
57
asociado con una participación menor en un 1% en los votos en las elecciones de la Cámara
para la totalidad de candidatos, y para los conservadores del 0.05%. Para el caso del Senado, los
liberales se ven beneficiados con el deterioro de la cartera, cuando éste es del 10%, sus votos
aumentan en un 0,6%; los conservadores se ven perjudicados y su participación en los votos
cae en un 0,8% y la de los independientes en un 0,6%. Es importante aclarar que el coeficiente
de la calidad de la cartera en las estimaciones con los candidatos liberales solamente es
significativo al 10%, lo hace un poco más arriesgado extraer conclusiones con base en esta
estimación.
Gráfico 4
Relación de la ca lidad de la car tera con la proporc ión de votos de los incumbent s en la Cámara de Representantes
según par tido
-0 .12
- 0.1
-0 .08
-0 .06
-0 .04
-0 .02
00 0 .1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0 .7 0 .8 0.9 1
CongresoConservador
Relación de la ca lidad de la car tera con la proporc ión de votos de los incumbents en e l Senado según par tido
-0.1-0.08-0.06-0.04-0.02
00.020.040.060.08
0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1
LiberalConservadorOtro
Lo que muestran los resultados para 1998 es que el efecto positivo del deterioro de la cartera
sobre los resultados electorales de los liberales y de los partidos no tradicionales, es mínimo, en
el caso de los primeros, o ya no existe, en el caso de los segundos. Esto indica que para esta
época el canal de la influencia política sobre la Caja Agraria, que llevaba a una asignación de
créditos para dar favores a los recomendados de los políticos, lo que a su vez se podía traducir
en mayores votos en las elecciones, ya no funcionaba así. De acuerdo con lo mencionado en el
capítulo anterior, durante el gobierno de Samper se destapó un escándalo de corrupción en la
entidad, lo cual llevó a que los organismos de control le hicieran un mayor seguimiento,
auditorías y demás controles a la entidad. Esto pudo haber hecho más difícil para los
funcionarios de la entidad el cumplimiento de las peticiones de los políticos y la aprobación de
créditos irregulares, por lo que los liberales perdieron este medio para hacer clientelismo. A la
vez, se mantuvo el efecto negativo del deterioro de la cartera sobre los resultados de los
conservadores y ahora este mismo efecto surgió para los candidatos de los partidos no
tradicionales. Esta relación puede estar capturando no solamente la incapacidad de los políticos
no liberales para hacer clientelismo con la Caja Agraria sino también otro tipo de evaluación
del desempeño de los políticos por parte de los electores. Es decir, un deterioro en la calidad
58
de la cartera puede estar también indicando un peor desempeño económico del municipio, que
estaría asociado a la labor de los políticos en sus cargos y por el cual los castigaron los
electores. La anterior posibilidad puede ser una crítica al modelo empírico implementado en
este trabajo y sobre el cual habrá que profundizar en el futuro, para obtener resultados más
fuertes.
En relación con los resultados para las elecciones de 1994 y 1998, es importante profundizar
en la razón detrás de los signos obtenidos para los coeficientes de la variable del crecimiento
del NBI, que en unos casos es positivo, en otros es negativo y en otros no es significativo; así
como para las variables de los ataques de las guerrillas. Estas variables también pueden estar
capturando algún otro efecto no observado acá. Por todo lo anterior, es importante resaltar
que la metodología utilizada requiere ser refinada en el futuro, para que se pueda observar
mejor la relación entre las variables de interés.
6. Conclusiones
En este trabajo se mostró evidencia de la forma como los políticos, en especial el gobierno
central y los congresistas, utilizaron a la Caja Agraria para hacer clientelismo durante los años
noventa. Esta entidad fue manipulada para servir estos intereses particulares y el clientelismo
estuvo presente en el nombramiento de los empleados de la entidad y en el manejo de su
cartera. La Caja debía ser un banco de fomento, a la cual pudieran acceder los campesinos y las
personas con algún proyecto de industria, pero para cuando fue liquidada su cartera parecía
más la de un banco comercial que uno agrario.
Se indagó también sobre el efecto de esta asignación de créditos de mala calidad, que en
muchas ocasiones no fueron pagados, sobre los votos obtenidos por los políticos que
intervinieron para que fueran aprobados. Para esto se construyó una base de datos que
contiene información sobre la cartera de la Caja Agraria en los últimos cinco años de su
existencia, así como de los resultados de las elecciones de Congreso que corresponden a esa
época. La evidencia empírica aquí presentada es una primera aproximación a este problema y
permite ver alguna relación entre el deterioro de la calidad de la cartera de la Caja y la
participación electoral de los políticos que influían en ella, específicamente, aquellos cercanos al
59
presidente de turno. Este trabajo es una primera etapa de un proyecto de investigación más
grande y para el futuro se buscará mejorar esta metodología y buscar nuevas evidencias sobre
la forma como fue utilizada la entidad para hacer clientelismo.
60
Referencias
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Entrevista con Jorge Enrique Mateus, ex director de la Oficina Anticorrupción de la Caja Agraria en Liquidación, 17 de enero de 2006. Entrevista con el Senador Jesús Bernal Amorocho, ex presidente del Sindicato de trabajadores de la Caja Agraria, diciembre de 2006. (Con ayuda de Cristina Vélez) Entrevista con un congresista liberal del Putumayo, 1ª entrevista en diciembre de 2006, 2ª entrevista en enero 19 de 2006. (Con ayuda de Cristina Vélez)