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UNIDAD 2: EVALUACIN DE PROYECTOS

ASOCIACIONES PBLICO PRIVADAS: IMPLEMENTANDO SOLUCIONES EN LATINOAMRICA Y EL CARIBE

IDENTIFICACIN, SELECCIN Y EVALUACIN DE PROYECTOS APP

MDULO III

Asociaciones Pblico Privadas: Implementando soluciones en Latinoamrica y el Caribe

Gerente del Sector de Conocimiento y Aprendizaje:Federico Basaes

Jefe del Instituto Interamericano para el Desarrollo Econmico y Social - INDES:Juan Cristbal Bonnefoy

Coordinadores Generales del Programa:Jos E. YitaniLorena Rodrguez Bu

Documento original:Public Private Partnerships Reference Guide Version 2.0 (IDB-WB-ADB)

Adaptacin y edicin para el programa:Andrea DussoRobert PilkingtonJos YitaniLorena RodrguezAna Haro

Con aportaciones y revisin de: Gerardo Reyes-Tagle Daniela CarreraRoco Medina Ignacio AstorgaReinaldo Fioravanti David Bloomgarden

Correccin de estilo y maquetacin:Manthra Comunicacin integral

Copyright2015 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una li-cencia Creative Commons IGO 3.0 Reconocimiento-NoComercial-SinObrasDerivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND) (http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/igo/legalcode) y puede ser reproducida para cualquier uso no-comercial otorgando crdito al BID. No se permiten obras derivadas.

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Note que el enlace URL incluye trminos y condicionales adicionales de esta licencia.

Las opiniones expresadas en esta publicacin son de los autores y no necesariamente reflejan el punto de vista del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los pases que representa.

3NDICE

Objetivos de aprendizaje 4

2. Evaluacin de proyectos de APP 5

2.1. Evaluacin de factibilidad y viabilidad econmica del proyecto 8

2.2. Evaluacin de viabilidad comercial 10

2.3. Evaluacin del valor por dinero 11

2.3.1. Evaluacin cualitativa del valor por dinero 12

2.3.1.1. Estndar PSC - comparacin del costo fiscal 12

2.3.1.2. Comparacin del costo-beneficio econmico de APP y contratacin pblica 15

2.3.2. Evaluacin de implicaciones fiscales 15

Ideas principales 20

Bibliografa sugerida 21

Anexo 1. Lecturas complementarias 22

MDULO IIIUNIDAD 2: EVALUACIN DE PROYECTOS

4OBJETIVO DEL MDULO

Presentar las fases o etapas de desarrollo e implementacin de una APP y las directrices para la identificacin, seleccin y evaluacin de proyectos priori-tarios.

OBJETIVOS DE APRENDIZAJE

Identificar cuatro criterios clave que permitan evaluar las propuestas de proyectos de APP.

Analizar los componentes de los cuatro criterios clave para evaluar los proyectos seleccionados como APP.


52. EVALUACIN DE PROYECTOS DE APP

Luego de que las especificaciones iniciales de un proyecto hayan sido esta-blecidas y se haya tomado la decisin de seguir adelante con su estudio, las autoridades competentes y sus asesores llevarn a cabo una serie de anlisis preliminares, incluyendo anlisis de oferta y demanda, de costo-beneficio y de impacto ambiental. Esta serie de estudios concluir en la presentacin del Mo-delo de Negocio del proyecto, a partir del cual se decidir si se sigue adelante con su implementacin y, de ser as, si contina siendo apropiado el uso del modelo de APP.

Grfico 1. Proceso general de APP

Identificacin y priorizacin de proyectos

Seleccionarcomo candidato

APP

Disearcontratode APP

Administrartransaccinde APP

Administrarcontratode APP

EvaluarAPP

Estructurar

APP

Seleccionar proyectos prioritarios conpotencial para una APP

Evaluar APP:Viabilidad y factibilidad tcnica de proyectoViabilidad comercial de la APPSi la APP ofrecer valor por dineroSi la APP es fiscalmente responsableEstructurar APP:Identificar riesgosAsignar riesgos y resposabilidades

Definir requisitos de desempeoDefinir mecanismos de pagoCrear mecanismos de ajusteEstablecer mecanismos de resolucinde conflictos

Decidir la estrategia de adquisicionesPromocionar la APPCalificar a los licitantesAdministrar el proceso de licitacinAlcanzar el cierre financiero

Establecer estructuras de administracinde contratosSupervisar y administrar la entrega y el riesgode la APPManejo del Cambio

Etapa Progreso hacia elcontrato de APPProgreso hacia la

decisin de inversin

para prepararcomo APP

para procedercon la transaccin

para firmarcontrato

Conceptoinicial

Borrador decontrato de

APP

Contratofinal

de APP

Trminoscomerciales

clave

Modelo denegocio

estratgico o trazado

Decisinfinal

Modelo denegocio

Aprobacin

Aprobacin

Aprobacin

Fuente: adaptado de la Gua de Referencia APP, versin 2.0


6Como ya se sabe, una de las caractersticas distintivas de los proyectos de APP es que sus requerimientos son definidos en trminos de productos ms que de insumos, a diferencia de las contrataciones pblicas. Esto supone cambios fundamentales en la forma en que los proyectos son preparados y en la infor-macin que el Gobierno necesita brindar al sector privado.

Mientras que el tpico set de estudios de viabilidad utilizados para las contra-taciones pblicas se focaliza en los insumos, los proyectos de APP demandan un conjunto claro de requerimientos de productos y estndares de calidad de servicio, los cuales se vern reflejados en el contrato de APP.

En este contexto, evaluar un proyecto significa comprobar que tiene sentido desarrollarlo e implementarlo como una APP. Muchos programas APP exitosos establecen criterios de evaluacin (appraisal criteria) para decidir si, luego de este estudio ms detallado, la propuesta de proyecto APP sigue siendo una buena decisin de inversin.

Con este fin y en base a un entendimiento de las caractersticas tcnicas del proyecto, tal como la demanda e ingresos proyectados, los costos de inversin, mantenimiento y operacin, as como el contexto socioambiental y legal, el Gobierno y sus asesores necesitan responder una serie de preguntas clave:

Cumple los criterios y estndares de evaluacin de factibilidad tcnica y costo-beneficio? La APP es comercialmente atractiva para el merca-do?Es el proyecto fiscalmente responsable?

Es el proyecto financiable? Los usuarios, el Gobierno o ambos lo fi-nanciaran? Cmo lo pagarn (tarifas de usuarios, subsidios operativos, garantas del sector pblico?

Los costos de las contrataciones son significativamente mayores o me-nores a las contrataciones pblicas tradicionales? Puede el sector priva-do entregar el proyecto mejor que el pblico?

Cules son las fuentes clave de riesgo del proyecto propuesto? Cul es la estrategia de mitigacin y gestin de riesgo?

Cules son las fuentes de financiamiento del proyecto? Es el proyecto bancable (cuenta con una alta probabilidad de lograr financiamiento pri-


7vado a trminos razonables)? Ofrecer retornos suficientes para atraer inversiones? Cumplir los requerimientos del financiamiento pblico na-cional? Los requerimientos de financiamiento pblico sern asequibles?

Aun si el proyecto es asequible y bancable, proporcionar ms valor por dinero si se hace como una APP que si se hace a travs de una contrata-cin convencional?

La Gua Prctica para Asociaciones Pblico Privadas 2.0 establece cuatro cri-terios clave:

Factibilidad y viabilidad econmica del proyecto. Profundizar el anli-sis inicial durante la etapa de identificacin de proyecto y analizar si el proyecto tiene sentido, independientemente del modo de contratacin. En primer lugar, esto significa que se debe constatar que el proyecto es fundamental para las prioridades de poltica y planes sectoriales y de in-fraestructura. Implica, adems, la realizacin de estudios de factibilidad y una evaluacin econmica (economic appraisal) para comprobar si el proyecto tiene una relacin costo-beneficio justificada, y el enfoque de menor costo para la obtencin de los beneficios esperados.

Este criterio definir si el proyecto merece que el Gobierno comprometa recur-sos para su desarrollo.

Viabilidad comercial. En base a un anlisis financiero de los ingresos y costos y un anlisis de los riesgos y el contexto legal, poltico, econmico y socioambiental, se debe analizar la capacidad del proyecto para gene-rar rendimientos financieros lo suficientemente slidos y razonables para atraer patrocinadores y prestamistas de buena calidad.

Este criterio identifica el nivel aproximado de contribuciones necesarias del Gobierno o, en el caso de un proyecto autofinanciable, los pagos que el Gobier-no espera recibir.

Valor por dinero de la APP. En base a los anlisis financiero y de riesgos, este evala si la APP propuesta lograr el mejor valor por dinero, en com-paracin con la contratacin pblica u otras opciones. Suele enfocarse en una comparacin cualitativa y, luego, en una cuantitativa, con la alternati-va de contratacin pblica, para evaluar cul ofrece una combinacin p-


8tima de beneficios y costos en la prestacin de servicios. Tambin puede comparar otras posibles estructuras de APP, con el fin de comprobar que la modalidad desarrollada proporcione el mejor valor (por ejemplo, que los riesgos hayan sido asignados de forma ptima).

Este criterio confirmar o rechazar el seguimiento de aplicacin de la modali-dad APP al Proyecto.

Anlisis fiscal. En base al anlisis financiero del proyecto se debe esta-blecer la contribucin financiera probablemente requerida del Gobierno mediante pagos directos al proyecto y luego identificar los riesgos poten-ciales en trminos de impactos fiscales contingentes, tanto los explcita-mente considerados en la estructuracin del contrato como los implcitos, por ejemplo, en caso de fracaso de la SPV o renegociacin.

Este criterio brindar informacin a las autoridades fiscales del Gobierno para que decidan si el proyecto es asequible.

Generalmente, la evaluacin del proyecto de APP se vuelve a revisar en etapas posteriores. En particular, el costo final (y por lo tanto, la asequibilidad y el valor por dinero) no se conoce hasta que se completa el proceso de contrata-cin, momento en el cual el Gobierno debe tomar la decisin final de firmar el contrato. Muchos gobiernos piden evaluaciones y aprobaciones posteriores en esta etapa.

2.1. EVALUACIN DE FACTIBILIDAD Y VIABILIDAD ECONMICA DEL PROYECTO

Solo tiene sentido hacer un proyecto si este es bueno, independientemente de si se realiza como una APP u otra forma de contratacin. Por lo tanto, la mayo-ra de los gobiernos condicionan los proyectos de APP a la misma evaluacin econmica y tcnica que a cualquier otro proyecto importante de inversin

1. SPV es la entidad legal creada por los accionistas del capital con la cual el Gobierno firma el contrato para la ejecucin del proyecto. La SPV asume las responsabilidades del contrato y organiza el financiamiento, normalmente, segn la modalidad de Project Finance. La SPV celebra contratos para el suministro de las obras y operaciones necesarias para cumplir con los requisitos del contrato de APP, muchas veces, con las mismas empresas de sus accionistas.


9pblica. Por lo general, hay dos grandes elementos para esta evaluacin. El primero es desarrollar y evaluar la factibilidad del concepto del proyecto. El segundo consiste en evaluar si el proyecto es una buena decisin de inver-sin pblica, generalmente, a partir de alguna forma de anlisis de viabilidad econmica.

De esta manera, el anlisis de factibilidad del proyecto y de viabilidad econ-mica de una APP normalmente no debera ser diferente al de cualquier otro proyecto importante de inversin pblica.

Antes de su evaluacin (appraisal), el proyecto debe ser definido claramen-te: descripcin fsica, tecnologa que utilizar, resultados y personas a las que proveer servicios. Debe estimarse los costos de capital, operacin y manteni-miento, as como cualquier ingreso que se espere generar. Esta definicin debe ser lo suficientemente amplia como para aplicarla tanto a un proyecto entre-gado como APP como a uno convencional financiado con recursos pblicos.

A continuacin, se verifica la factibilidad del concepto del proyecto en varias dimensiones:

Factibilidad tcnica. Puede el proyecto llevarse a cabo tal y como est previsto, utilizando tecnologas de probada eficacia y sin riesgos tcnicos excesivos?

Factibilidad legal. Hay obstculos legales para llevar adelante el proyec-to? En caso de una APP, esto implica considerar si existe alguna limitacin legal de la capacidad del Gobierno para suscribir un contrato de APP.

Sostenibilidad ambiental y social. Cumple el proyecto, por lo menos, con los estndares ambientales y de planificacin tanto de las jurisdiccio-nes nacionales como de las instituciones de financiamiento, en particular, de los bancos multilaterales? En algunos casos, se puede establecer una exigencia ms alta, la cual depender del contexto y los requerimientos de cada pas, estado, municipio, localidad donde se desarrolle el proyecto.

Un proyecto es econmicamente viable si sus beneficios econmicos superan sus costos econmicos por un monto igual o mayor al rendimiento mnimo requerido por las polticas pblicas del Gobierno. En trminos generales, los


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costos econmicos del proyecto son los mismos que sus costos financieros aunque, en algunos casos, podran tenerse en cuenta otros costos ajenos al mercado, como daos al medio ambiente. Los beneficios econmicos son una medida del valor que el proyecto proporcionar a las personas y pueden no tener una relacin explcita con los ingresos. Pueden incluir tiempo ahorrado, reduccin en costos de transporte, aumento en acceso a educacin, reduccin en tiempo laboral perdido frente a enfermedades y acceso a empleo, entre otros.

Los organismos de implementacin deben tener en cuenta que el trabajo que se ha hecho para evaluar la viabilidad de los proyectos (assessing project viabi-lity) sienta las bases para el resto de la evaluacin de APP. Es decir, la definicin del proyecto que provee la base para el anlisis econmico es la misma que se usa para el desarrollo del modelo financiero, el anlisis comercial y fiscal del proyecto de APP, as como cualquier valor cuantitativo para el anlisis mone-tario. A su vez, la evaluacin de factibilidad tcnica y sostenibilidad ambiental y social proporcionan una base para el anlisis del riesgo; y las proyecciones de costos y demanda desarrolladas para la evaluacin de viabilidad econmi-ca proporcionan la informacin de entrada para el modelado financiero y el anlisis de valor por dinero. Al final, todos los estudios realizados deben ser consistentes.

2.2. EVALUACIN DE VIABILIDAD COMERCIAL

Una vez que se ha establecido que el proyecto es viable econmicamente, el si-guiente paso suele considerar si, al estructurarlo como una APP, sera atractivo para el mercado; es decir, si ofrece un buen rendimiento financiero y requiere que la contraparte privada solo asuma niveles razonables de riesgo.

La evaluacin de los rendimientos generalmente implica un anlisis financie-ro; es decir, construir un modelo financiero del proyecto, verificar los flujos de efectivo, los retornos y su solidez financiera.

Generalmente, cuando los ingresos por las tarifas que pagan los usuarios supe-ran los costos ms el retorno sobre el capital comercialmente requerido, el pro-yecto es atractivo comercialmente (siempre que los riesgos sean razonables).


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Cuando los cargos a los usuarios no estn en este nivel, el Gobierno puede usar el anlisis financiero para estimar las aportaciones del Gobierno que sern necesarias, las que, a su vez, deben ser evaluadas como parte del anlisis fiscal mencionado en unidades anteriores.

Antes de lanzar el proyecto al mercado, los gobiernos evalan tambin el ape-tito de los potenciales socios para un proyecto de APP, considerando si pro-yectos similares ya han sido implementados con socios privados en el pas o en la regin o haciendo sondeos de mercado, presentando los parmetros principales del proyecto a potenciales inversionistas.

El sondeo del mercado puede ser realizado por organismos gubernamenta-les directamente, o puede delegarse a asesores de transacciones. Estos son profesionales con experiencia que tienden a conocer posibles licitantes para muchos tipos de proyectos de APP a quienes se recurre, generalmente, para evaluar el inters del mercado, lo que permite que el Gobierno aproveche estas relaciones. Cuando no hay asesores de transacciones con experiencia disponi-bles, es posible que los gobiernos contraten servicios de asesoramiento de or-ganizaciones financieras multilaterales, como los proporcionados por el Banco Interamericano de Desarrollo.

2.3 ESTIMACIN DEL VALOR POR DINERO

Como se ha mencionado a lo largo del curso, obtener valor por dinero supo-ne lograr una combinacin ptima entre beneficios y costos en la prestacin de los servicios que los usuarios desean. Muchos programas exitosos de APP estiman si una APP ofrecer probablemente un mejor valor para el pblico que la contratacin pblica convencional.

El anlisis del valor por dinero (V x D o VFM, por sus siglas en ingls) implica una combinacin de enfoques cualitativos y cuantitativos. El anlisis cuali-tativo (o anlisis multicriterio) de V x D implica simplemente indagar si el proyecto propuesto puede ser financiado por el sector privado, y si se dan las condiciones para que la APP logre valor por dinero. A menudo, dicho anlisis se lleva a cabo en una fase relativamente temprana del desarrollo de la APP.


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Algunos programas de APP tambin requieren una evaluacin cuantitativa del valor por dinero. Esto implica generalmente comparar la opcin de APP selec-cionada frente a la contratacin pblica tradicional a travs del Comparador del Sector Pblico (PSC, por sus siglas en ingls), es decir, cmo se vera el proyecto si se implementara a travs de contratacin convencional. Esta com-paracin puede hacerse de diferentes maneras:

La ms comn es comparar el costo fiscal de ambas opciones; es decir, compa-rar el costo ajustado por riesgo para el Gobierno si contratara el mismo proyec-to mediante contratacin tradicional y el costo esperado para el Gobierno en la modalidad APP (pre-contratacin) o las ofertas reales de APP (pos-contratacin), incluyendo los costos de transaccin de las modalidades consideradas.

Otra alternativa es comparar ambas opciones a partir de una base de costo-be-neficio econmico; es decir, ponderar los beneficios esperados de una APP me-diante contratacin convencional con respecto a sus costos adicionales.

Algunos cuestionan el valor y la pertinencia del enfoque PSC, el cual puede parecer ms cientfico de lo que realmente es, siendo potencialmente enga-oso para la toma de decisiones. Sin embargo, existen informes que presentan evidencias sobre prcticas de varios pases y tendencias en cuanto al alcance del anlisis del V x D y las ventajas relativas de los enfoques cuantitativos y cualitativos con evidencia ex post que aunque, el VxD final de un proyecto lue-go de implementacin suele ser peor que el estimado a su inicio, suele lograr un mejor control de costos que una contratacin pblica tradicional.

2.3.1. Evaluacin cualitativa del valor por dinero

2.3.1.1. Estndar PSC - comparacin del costo fiscal

La herramienta cuantitativa ms comn de evaluacin del valor por dinero para un proyecto APP se deriva del enfoque utilizado originalmente en el programa PFI del Reino Unido a principios de la dcada de los noventa. Consiste en com-parar el costo fiscal de las opciones de entrega de una APP con la opcin de entrega pblica convencional.


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El enfoque del mtodo de costo fiscal del anlisis del valor por dinero es la construccin de un PSC; es decir, el costo en que incurre el Gobierno para implementar el proyecto mediante una contratacin pblica tradicional con el mismo estndar de calidad y cronograma que la propuesta APP. El clculo del PSC puede ser complicado ya que requiere varios ajustes para garantizar una comparacin equitativa.

El PSC puede utilizarse en dos etapas del proceso de contratacin:

Antes del proceso de licitacin, el PSC puede ser comparado con una APP sombra o referencia, o comparador de mercado, modelo del costo esperado del proyecto bajo la opcin de la APP. Esto puede ayudar a determinar si se puede esperar que la APP proporcione valor por dinero, antes de decidir si se contina con la preparacin detallada y la contrata-cin pblica.

Durante el proceso de licitacin, el PSC tambin puede compararse con las ofertas de APP reales recibidas, para estimar si las ofertas proveen valor por dinero.

CMO SE CALCULA EL PSC

El clculo de un PSC puede ser complejo. El punto de partida suele ser la mejor estimacin de los costos de capital y el costo de operacin y mantenimiento de principio a fin, en caso de implementar el proyecto por contratacin pblica. Este se suele ajustar, para permitir una comparacin equitativa entre el PSC y la APP. Existen dos tipos de ajuste:

Ajustes de riesgo, una de las principales diferencias entre la con-tratacin tradicional y el enfoque APP es que la APP transfiere ms riesgos a la parte privada. El retorno de la inversin esperado por la parte privada tendr en cuenta estos riesgos transferidos. Esto sig-nifica que para realizar una comparacin equitativa, el PSC tambin debera tomar en cuenta el costo de estos riesgos.

Ajustes de neutralidad competitiva. Un proyecto o empresa del sector pblico puede tener ventajas o desventajas de costos, en


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comparacin con la empresa privada, que crean costos o beneficios para el Gobierno, los cuales, normalmente, no se toman en cuenta a la hora de considerar el costo de un proyecto mediante contratacin tradicional. Por ejemplo, las obligaciones tributarias en ambas op-ciones pueden ser diferentes. Estas diferencias deberan corregirse cuando se calcula el PSC.

Tambin hay diferencias en el cronograma de pagos entre:

la opcin APP, donde los pagos a menudo se distribuyen en el tiem-po, y

la contratacin tradicional, en cuyo caso el Gobierno debe enfrentar los costos de construccin por adelantado.

Los flujos de pagos suelen convertir a valor presente neto, para disponer de un solo valor de comparacin. Esto requiere la definicin de la tasa de descuento adecuada para aplicarla a los flujos de efectivo futuros tanto en el modelo APP como PSC.

A pesar de que el PSC ha sido utilizado ampliamente, la metodologa di-fiere segn los pases y existe un continuo debate sobre varias cuestiones metodolgicas como, por ejemplo, cul es la tasa de descuento adecuada para calcular los valores presentes y cmo debe tenerse en cuenta el cos-to del riesgo.

Algunos pases de Amrica Latina, como Colombia y Per, han desarro-llado directrices para la implementacin de la metodologa de PSC2. Sin embargo, debido a la falta de capacidad y/o informacin confiable para implementar una metodologa compleja como esta, ninguno de estos pa-ses ha aplicado la metodologa completa en la prctica.

2. Se recomienda consultar la Gua de Buenas Prcticas para la ejecucin de proyectos APP elaborado por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y la Direccin Nacional de Planeacin del Gobierno de Colombia.


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2.3.1.2. Comparacin del costo-beneficio econmico de APP y contratacin pblica

Una de las crticas contra el PSC es que se concentra nicamente en los cos-tos financieros que el Gobierno debe asumir en caso de APP o contratacin tradicional. Un enfoque integral debera tomar en cuenta las diferencias en los beneficios esperados y comparar el beneficio econmico neto en ambos esce-narios. Sin embargo, como indican Grimsey y Lewis (2004)3, esto agrega ms complejidad al anlisis del valor por dinero en comparacin con el enfoque PSC, y puede correr el riesgo de arrojar resultados an ms subjetivos.

Pocos pases han llevado a la prctica este tipo de anlisis. El nuevo programa de APP de Nueva Zelanda es una excepcin: adopta el anlisis de costo-bene-ficio como principal instrumento para evaluar opciones de contratacin.

En muchos programas de APP en pases en vas de desarrollo, el objetivo no es solo reducir los costos, sino transformar la prestacin de servicios. Por ejem-plo, los gobiernos esperan que las carreteras reciban un mejor mantenimien-to y, por lo tanto, proveen muchos ms beneficios en trminos de desarrollo econmico y comercial. Aunque en teora el PSC suponga el mismo desempe-o que bajo la APP, en realidad este no suele ser el caso debido a la falta de compromiso a largo plazo de un mantenimiento por parte de la contratacin pblica. De esta manera, los cambios en los niveles de servicio y en la cali-dad no pueden capturarse comparando los costos fiscales de APP con los de contratacin pblica. Cuando los beneficios esperados son importantes, y se desea un anlisis cuantitativo de valor por dinero, el anlisis de costo-beneficio econmico puede ser la mejor estrategia.

2.3.2. Evaluacin de implicaciones fiscales

Un proyecto de APP propuesto puede ser factible y econmicamente viable y el anlisis de valor por dinero puede demostrar que es la mejor opcin. No obs-tante, el Gobierno contratante tambin tiene que decidir si la APP es asequible y fiscalmente responsable, dadas sus restricciones fiscales.

3. Grimsey, Darrin y Mervyn K. Lewis (2004). Discount debates: Rates, risk, uncertainty and value for money in PPPs. Public Infrastructure Bulletin, 1(3)(2).


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Muchos gobiernos han suscrito acuerdos de APP sin comprender totalmente su posible costo. Esto puede crear un riesgo fiscal importante para los gobier-nos como se mencion anteriormente, no solo a corto plazo, sino un compro-miso fiscal de largo plazo dada la duracin de muchos contratos APP de 30 o ms aos. Para evitarlo, los gobiernos deben evaluar la asequibilidad fiscal cuando tramitan proyectos de APP para que no entren al mercado proyectos que no pueden sustentar.

Los compromisos fiscales pueden ser directos o contingentes:

1. Los compromisos directos son aquellos que el Gobierno sabe que tendr que asumir si el proyecto de APP contina (por ejemplo, los pagos de dis-ponibilidad para una APP de una escuela).

2. Los pagos contingentes son aquellos que solo se harn si acontecen cier-tos eventos (por ejemplo, pagos que deben hacerse bajo una garanta de trfico mnimo si los niveles de trfico no alcanzan las proyecciones de una autopista APP o, peor an, compensaciones en caso de rescisin anticipada).


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Los gobiernos deben evaluar los posibles costos de ambos tipos de compromi-so. La naturaleza de los compromisos directos del Gobierno se definir durante el proceso de estructuracin. Esto pone de relieve la importancia de un proce-so iterativo entre la evaluacin y la estructuracin.

COMPROMISOS DE PAGO DIRECTO A PROYECTOS DE APP

Los pasivos directos son compromisos de pago que no dependen de la ocurrencia de un evento futuro incierto (aunque puede haber un cierto grado de incertidumbre en cuanto al valor).

Los pasivos directos que surgen de los contratos de APP pueden incluir:

Pagos con brecha de viabilidad por adelantado, un subsidio de ca-pital por adelantado (que puede distribuirse durante la construccin o contra las inversiones de capital).

Pagos por disponibilidad, un pago o subsidio peridico durante la vida til del proyecto, por lo general condicionado a la disponibili-dad del servicio o bien a una calidad especificada mediante contra-to. El pago puede ajustarse con bonificaciones o multas en funcin del desempeo.

Peajes sombra o pagos en base a productos, un pago o subsidio por unidad o usuario de un servicio, por ejemplo, por kilmetro recorrido en una carretera con peaje.

El Gobierno debe tener una idea del nivel y el tipo de apoyo que ser necesa-rio para evaluar la asequibilidad fiscal, antes de invertir grandes cantidades de dinero en la preparacin del proyecto. Los lmites fiscales establecidos en la evaluacin luego pueden derivar en esfuerzos mayores de estructuracin, has-ta que el proyecto converja en una estructura que sea a la vez fiscalmente res-ponsable y atractiva para el mercado. De hecho, el valor de los compromisos fiscales directos es a menudo una variable clave de la oferta. Esto significa que los costos fiscales no pueden conocerse completamente si no hasta despus de finalizado el proceso de licitacin.


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Durante la etapa de evaluacin, el valor de los compromisos fiscales directos requeridos puede estimarse a partir del modelo financiero del proyecto. El va-lor de estos compromisos se determina a partir de los costos del proyecto y cualquier ingreso no gubernamental. El valor necesario de la aportacin fiscal directa es la diferencia entre el costo del proyecto (incluyendo un retorno co-mercial sobre el capital invertido) y el ingreso que el proyecto puede esperar ganar de las fuentes no gubernamentales, como las tarifas al usuario.

El costo fiscal puede medirse de diferentes formas:

Pagos estimados anualmente. Es decir, el monto que el Gobierno debera pagar cada ao del contrato, dados los resultados esperados del proyec-to. Esta es la medida ms til cuando se considera el impacto del presu-puesto del proyecto.

Valor presente neto de los pagos. Si el Gobierno se compromete a una serie de pagos durante el ciclo de vida del contrato, como los pagos por disponibilidad, suele ser til calcular el valor presente neto de esta se-rie de pagos. Esta medida refleja el compromiso financiero total del Go-bierno con el proyecto y, a menudo, se usa si se incorpora la APP en los informes y anlisis financieros (como el anlisis de sostenibilidad de la deuda). El clculo del valor presente neto requiere seleccionar una tasa de descuento apropiada.

En ambos casos, tambin es til estimar cmo los pagos pueden variar. Por ejemplo, pueden estar vinculados a la demanda o estar denominados en una moneda extranjera y, por lo tanto, sujetos a la variacin de una tasa de cambio.

PASIVOS CONTINGENTES BAJO PROYECTOS DE APP

Los pasivos contingentes surgen en los proyectos de APP bien diseados ya que hay algunos riesgos que el Gobierno est en mejor posicin de asumir. En la estructuracin del proyecto, deben definirse cules son estos riesgos.


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Los pasivos contingentes son compromisos de pago cuya ocurrencia, oportunidad y magnitud dependen de algn evento futuro incierto, ajeno al control del Gobierno. Los pasivos contingentes bajo contratos de APP pueden incluir:

Garantas sobre variables de riesgo particulares. Un acuerdo para compensar a la parte privada por prdidas en los ingresos en caso de que una variable de riesgo particular se desve de un nivel espe-cificado mediante contrato. El riesgo asociado es compartido, por consiguiente, entre el Gobierno y la parte privada. Por ejemplo, pue-de incluir garantas de que la demanda se mantenga sobre un nivel especificado o que las tasas de cambio se mantengan dentro de cierto rango.

Clusulas de compensacin. Por ejemplo, un compromiso para compensar a la parte privada por daos o prdidas debido a ciertos eventos de fuerza mayor, especficos, no asegurables.

Compromisos de pago por rescisin. Compromiso para pagar un monto acordado, en caso de que el contrato se rescinda por incum-plimiento de la parte pblica o privada. El monto puede depender de las circunstancias de incumplimiento.

Garantas de deuda u otras mejoras de crdito. Compromiso para pagar parte o la totalidad de la deuda adquirida para financiar el proyecto. La garanta podra cubrir un riesgo o evento especfico. Las garantas se usan para proporcionar ms seguridad al prestamis-ta de que un prstamo se reembolsar.


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IDEAS PRINCIPALES

Existen cuatro criterios principales para evaluar un proyecto de APP, cuyo fin consiste en informar las decisiones clave del Gobier-no y el proceso de estructuracin del contrato:

Factibilidad y viabilidad econmica. Si el costo-beneficio del proyecto merece que el Gobierno le dedique recursos.

Viabilidad comercial. Si el proyecto atraer inversionistas pri-vados y en qu trminos.

Valor por dinero, Si la modalidad APP brinda una mejor alter-nativa de implementacin que la contratacin tradicional.

Anlisis fiscal. Si el Gobierno puede y quiere asumir los cos-tos directos y contingentes del proyecto en el corto, mediano y largo plazo.

Estos anlisis deben ser internamente consistentes, con una base slida en estudios tcnicos de demanda, ingresos y estimacin de costos de inversin, mantenimiento y operacin.

Los anlisis de evaluacin deben realizarse de tal manera que per-mitan una actualizacin iterativa durante el proceso de estructura-cin y durante la negociacin e implementacin del proyecto.


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BIBLIOGRAFA SUGERIDA

Evaluacin de proyecto de APP Yescombe, E. R. (2013). Public-Private Partnerships: Principles of Policy

and Finance (2da edicin), Oxford: Elsevier Science.

El Captulo 5, Las decisiones de inversin del sector pblico, descri-be los factores que una autoridad pblica debe tener en cuenta cuando decide invertir en nueva infraestructura pblica a travs de una APP, y cmo estos factores pueden ser evaluados.

Resmenes de evaluacin de proyectos de APP Farquharson, E., Torres de Mstle, C., Yescombe, E.R. & Encinas, J. (2011).

How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets. Washington D.C.: Banco Mundial/PPIAF.

El Captulo 4, Seleccin de proyectos de APP, describe cmo los gobier-nos pueden evaluar si un proyecto puede y debera desarrollarse como una APP. Considera la asequibilidad, la asignacin de riesgos, el valor por dinero y las evaluaciones del mercado.

European PPP Expertise Centre. (2011). A Guide to Guidance: Source-book for PPPs (Versin 2) Luxemburgo.

El apartado 1.2, Evaluacin de la opcin de APP del Captulo 1, Identi-ficacin del proyecto, describe y proporciona enlaces a ms referencias sobre cmo el Gobierno evala si una APP propuesta es asequible, si los riesgos se han asignado de forma apropiada, si es atractiva para los ban-cos y si generar valor por dinero.

Tesoro Nacional de Sudfrica. (2004) PPP Manual Module 4: PPP Feasi-bility Study. Johanesburgo.

El Mdulo 4, Estudio de viabilidad de APP, describe en detalle el anli-sis necesario para dar soporte a un modelo de negocio para un proyecto de APP. Esto incluye las necesidades y anlisis de opciones, diligencia del proyecto, anlisis de valor por dinero y valoracin econmica.


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ANEXOS ANEXO 1. LECTURAS COMPLEMENTARIAS

Te ha interesado un tema en particular y te gustara profundizar? Quieres conocer ms ejemplos y casos? Para ello se recomienda:

ANLISIS DE FACTIBILIDAD DEL PROYECTO Y VIABILIDAD ECONMICA

REFERENCIA DESCRIPCIN

Departamento de Planificacin Nacional de Colombia. (2006). Metodologa general ajus-tada para la identificacin, preparacin y eva-luacin de proyectos de inversin, Bogot.

Las pginas 79-84 proporcionan pautas para los estudios de factibilidad tcnica que deben llevarse a cabo en esta etapa para es-timar el capital, las maquinarias, la mano de obra, los materiales y otros insumos necesa-rios para implementar el proyecto de APP.

Ministerio de Planificacin de Chile. (2006). Metodologa general de preparacin y eva-luacin de proyectos. Santiago.

Proporciona directrices para preparar pro-yectos, identificar el problema, producir un diagnstico de la situacin actual, identificar las posibles alternativas y evaluar los pro-yectos, incluyendo el anlisis costo-benefi-cio y el anlisis costo-eficiencia.

Ministerio de Economa y Finanzas de Per. (s.a.). Pautas para la identificacin, formu-lacin y evaluacin social de proyectos de inversin pblica, a nivel de perfil. Lima.

Proporciona directrices para identificar proyectos de inversin pblica y para llevar a cabo estudios de factibilidad detallados y anlisis de viabilidad econmica.

Tesoro de Su Majestad. (2011). The Green Book: Appraisal and Evaluation in Central Government. Londres.

Proporciona directrices sobre la evaluacin de proyectos, programas y polticas, com-binando evaluaciones econmicas, finan-cieras, sociales y ambientales para guiar el anlisis de las opciones disponibles, junto con anexos tcnicos detallados. Este libro es utilizado como una gua por muchos otros gobiernos.


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Comisin Europea. (2009). Sourcebook 2 Techniques & tools: evaluative alternatives. Bruselas.

Libro de referencia en lnea que cubre todos los aspectos de la evaluacin socioeconmica como parte de sus Recursos para la Evaluacin del Desarrollo Socioeconmico. Incluye secciones sobre anlisis de costo- beneficio y anlisis de costo-efectividad, describiendo en cada caso el enfoque, cundo se usa, sus fortalezas y debilidades. Ofrece bibliografa adicional.

Boardman, A., Greenberg, D., Vining, A. & Weimer, D. (2011). Cost benefit analysis: con-cepts and practice (4ta ed.). Nueva Jersey: Prentice Hall.

Libro completo de referencia sobre problemas de anlisis de costo-beneficio.

ANLISIS DE VIABILIDAD COMERCIAL


Banco Asitico de Desarrollo (2008) PPP Handbook, Manila.

El Apartado 3.5 sobre la evaluacin de problemas comerciales, financieros y eco-nmicos incluye un resumen de un modelo financiero tpico de un proyecto de APP, y cmo se usa para evaluar la viabilidad comercial.

Farquharson, E., Torres de Mstle, C., Yes-combe, E.R. & Encinas, J. (2011). How to En-gage with the Private Sector in Public-Pri-vate Partnerships in Emerging Markets. Washington D.C.: Banco Mundial/PPIAF.

El Captulo 8, Gestin de la interfaz inicial con el sector privado, describe cmo pre-parar y realizar un ejercicio de estudio de mercado.


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Grimsey, D. & Lewis, M.K. (2009). Develo-ping a Framework for Procurement Options Analysis. En: Akintoye & Beck (eds.) Policy, Finance and Management for Public-Private Partnerships. Chichester: Wiley-Blackwell.

Describe las ventajas del sondeo de mer-cado y establece un ejercicio de sondeo de mercado en un ejemplo hipottico de pro-yecto de APP de un hospital.

Ministerio de Finanzas de Singapr. (2004). Public Private Partnership Handbook (Ver-sin 1).

Requiere que los organismos de implemen-tacin realicen un estudio de mercado antes de la precalificacin y describe el tipo de informacin que debe compartirse en esta etapa.

ANLISIS DE VALOR POR DINERO


Tesoro de Su Majestad. (2011). Quantitative Assessment User Guide. Londres; y (2011) Value for Money Quantitative Evaluation Spreadsheet. Londres.

Proporcionan directrices detalladas y un ejemplo prctico sobre el enfoque cuantita-tivo para la evaluacin de valor por dinero, calculando el PSC y comparndolo con el modelo de referencia de APP, as como una herramienta de hoja de clculo de Excel para realizar el anlisis.

Grimsey D. & Lewis, M.K. (2005). Are Public Private Partnerships value for money?: Eva-luating alternative approaches and compa-ring academic and practitioner views, En: Accounting Forum, 29(4): 345-378.

Describe los enfoques para evaluar el valor por dinero en las APP y establece en detalle el mtodo PSC y sus beneficios y desventajas.


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Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos. (2008). Public-Private Partner-ships: In Pursuit of Risk Sharing and Value for Money. Pars

El Captulo 2, La economa de las Asocia-ciones Pblico Privadas: es una APP la me-jor alternativa?, describe los determinantes del valor por dinero en una APP y cmo se evala normalmente.

Banco Mundial. (2009). Toolkit for Public Private Partnerships in Roads and Highways.

La seccin sobre valor por dinero y el PSC describe la lgica detrs del anlisis del valor por dinero, cmo se usa el PSC y algunas de sus deficiencias.

Tesoro de Su Majestad. (2006). Value for Money Assessment Guidance. Londres.

Describe en detalle cmo debe evaluarse el valor por dinero, en tres etapas: evalua-cin de los programas en general, proyectos particulares y durante la contratacin. Las directrices siguen un enfoque cuantitativo y cualitativo e incluyen listas de verificacin detalladas para este ltimo.

Leigland, J. (2006). Is the public sector comparator right for developing countries? Appraising publicprivate projects in infras-tructure. En: Gridlines, 4.

Resume las crticas comunes del anlisis PSC y determina si usar o no y cmo em-plear el anlisis PSC que puede tener sen-tido en los contextos de pases en vas de desarrollo.

Infrastructure Australia. (2008). National Public-Private Partnership Guidelines: Volu-me 4: Public Sector Comparator Guidance. Canberra.

Proporciona directrices detalladas sobre el clculo del comparador del sector pblico y un ejemplo desarrollado, incluyendo extrac-tos del modelo de Excel utilizado.

Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico de Colombia (2010). Nota Tcnica: Comparador Pblico-Privado para la seleccin de proyec-tos APP. Bogot.

Introduce la metodologa PSC, explica los pasos analticos y proporciona un ejemplo prctico.


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Shugart, C. (2006). Quantitative Methods for the Preparation, Appraisal, and Management of PPI Projects in Sub-Saharan Africa: Final Report. Botswana: New Partnership for Afri-cas Development.

Describe algunos desafos e inconsistencias metodolgicas con el PSC, enfocndose en dos problemas relacionados: cul es la tasa de descuento apropiada a usar cuando se calcula el valor presente y cmo debe tener-se en cuenta el costo del riesgo.

Grimsey, D. & Lewis, M.K. (2004). Disccount debates: Rates, risk, uncertainty and value for money in PPPs. En: Public Infrastructure Bulletin, 1(3): 1-5.

Describe las consecuencias de la eleccin de la tasa de descuento comparando APP y contratacin pblica y la relacin entre las tasas de descuento y asignacin de riesgos.

Gray, S., Hall, J. & Pollard, G. S. (2010). The Public Private Partnership Paradox,. [Manus-crito no publicado].

Proporciona un debate ms terico de la eleccin de la tasa de descuento para eva-luar APP, comparada con los proyectos de contratacin pblica, resaltando la diferen-cia entre descontar flujos de efectivo futuros de ingresos y gastos.

Partnerships Victoria. (2009). Annexure 6: Frequently asked questions and com-mon problems in Public Sector Comparator (PSC) development. Melbourne

Enumera y responde preguntas comunes sobre cmo y cundo debe usarse el PSC y algunas preguntas metodolgicas. Tambin describe algunos problemas comunes en el desarrollo del PSC.

European PPP Expertise Centre (2011) The Non- Financial Benefits of PPPs: A Review of Concepts and Methodology, Luxemburgo

Describe las deficiencias del anlisis de PSC estndar, que evala los costos fiscales, pero no tiene en cuenta los costos y beneficios no financieros. Sugiere un enfoque alterna-tivo que incorpora beneficios no financieros en el PSC.

National Infrastructure Unit. (2009). Gui-dance for Public Private Partnerships in New Zealand. Auckland.

El Captulo 5, Opciones de contratacin, establece la lgica y el anlisis para eva-luar si es probable que adquirir un proyecto como APP proporcione valor por dinero. Esto incluye una comparacin de costo-be-neficio simple.


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ANLISIS FISCAL


Irwin, T. (2003). Public Money for Priva-te Infrastructure: Deciding When to Offer Guarantees, Output-Based Subsidies, and Other Fiscal Support. [Documento de traba-jo n10], Banco Mundial.

La Seccin 6, Comparacin del costo de diferentes instrumentos, describe cmo los gobiernos pueden evaluar el costo de varios tipos de apoyo fiscal a las APP, incluyendo aportaciones no reembolsables basadas en los productos, donaciones en especies, descuentos tributarios, aportes de capital y garantas.

Organization for Economic Cooperation and Development. (2008). Public-Private Partnerships: In Pursuit of Risk Sharing and Value for Money. Pars

El Captulo 3, "La economa de las Asociacio-nes Pblico Privadas: es una APP la mejor alternativa?, describe cmo puede evaluar-se la costeabilidad de una APP.

European PPP Expertise Centre. (2011). State Guarantees in PPPs: A Guide to Better Eva-luation, Design, Implementation, and Mana-gement. Luxemburgo.

Establece la variedad de garantas estatales usadas en las APP, que se enfoca en garantas financieras y disposiciones de contrato como garantas de ingresos o pagos por rescisin. Describe por qu y cmo se usan, cmo se puede evaluar su valor y cmo pueden mane-jarse de la mejor forma.

Infrastructure Australia. (2008). National Public-Private Partnership Guidelines: Public Sector Comparator Guidance (Vol. 4). Can-berra

La Seccin 16, Identificacin, asignacin y evaluacin de riesgos, describe en detalle las diferentes metodologas para valorar los riesgos (y los pasivos contingentes) en las APP.

Irwin, T. (2007). Government Guarantees: Allocating and Valuing Risk in Privately Fi-nanced Infrastructure Projects, Washington D.C.: Banco Mundial.

Describe ampliamente por qu y cmo los gobiernos aceptan los pasivos contingentes en los proyectos de APP proporcionando garantas. Describe en detalle cmo puede calcularse el valor de estas garantas, con ejemplos.



Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico de Colombia. (2005). Pasivos Contingentes. Bogot.

Presentacin realizada por el Ministerio de Finanzas de Colombia sobre los marcos con-ceptuales y legales y las metodologas utili-zadas en Colombia para manejar los pasivos contingentes.

Ministerio de Hacienda de Chile. (2010). Infor-me de Pasivos Contingentes 2010. Santiago.

Describe el marco conceptual para evaluar los pasivos contingentes y la exposicin del Gobierno a los pasivos contingentes. Esto incluye informacin cuantitativa (valor mxi-mo y costo esperado) sobre las garantas gubernamentales para los proyectos de APP (concesiones).

Irwin, T. & Mokdad, T. (2010). Managing Con-tingent Liabilities in Public-Private Partner-ships: Practice in Australia, Chile, and South Africa. Washington D.C.: Banco Mundial.

Describe el enfoque en el Estado de Vic-toria, Australia, Chile y Sudfrica, para el anlisis de aprobaciones y generacin de informes sobre pasivos contingentes bajo las APP. El Apndice 1 describe en detalle la metodologa usada en Chile para valorar los ingresos y garantas de tasas de cambio.

Ministerio de Economa y Finanzas. (s.a.) Pasivos Contingentes. Lima.

Presenta una metodologa, resultados e informes de referencia sobre el valor de los pasivos contingentes en los proyectos de APP en Per.

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modulo3_u2_final_corregido_ajuste_final.pdf

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