modernización sistema de transferencias en uruguay

Modernización

sistema de

transferencias en

Uruguay

Jorge Martínez Vázquez, Axel Radics y Hernán Viscarra

VIII Jornadas Iberoamericanas de Financiación Local

Ciudad de México, octubre 2019

Contenido

Contexto

Diagnóstico

Propuestas

Contexto

3

ObjetivoIdentificar avances y retos de la

descentralización en Uruguay, con foco en transferencias: Art. 214

(generales) y Art. 298 (FDI)

4

Uruguay: características regionales en el marco de ALC- En relación a países C&D, país grande

con poca población

- Montevideo, mayor aglomeraciónurbana de ALC (50% población)

- 19 departamentos, mezcla de municipio y estado/provincia

- Municipios, incipientes5

Uruguay: desigualdad territorial

GER

DIN

US

FIN

HOL

JAP

NOR

PORUK

SUE SWI

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

- 10,000 20,000 30,000 40,000 50,000 60,000

Raz

ón

Máx

imo

/ M

ínim

o P

RB

pc

PIB per cápita

Razón Máximo Mínimo, Producto Regional Bruto per cápitaALC vs. OECD, 2010

(Porcentaje)

MEXARG

ECU

PER

CHICOL

BOL

HON

URU

BRA

CHN

INA

IND

6

Fuente: Bone, Muñoz y Radics (2016)

Gasto gobiernos departamentales

10.0%

10.5%

11.0%

11.5%

12.0%

12.5%

13.0%

2.9%

3.0%

3.1%

3.2%

3.3%

3.4%

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Gasto GGDD/PIB Gasto GGDD/SPNF primario

Evolución del gasto de los GGDD en relación al PIB (eje izquierdo) y en relación al gasto primario del sector público no financiero (SPNF) (eje derecho)

Fuentes: Para gasto GGDD, OPP – Observatorio Territorial Uruguay (OTU); para PIB, Banco Central de Uruguay (BCU); para gasto SPNF, MEF. 7

Ingresos GGDDEvolución de ingresos GGDD como porcentaje del PIB

Fuentes: Para ingreso GGDD, OPP – OTU; para PIB, BCU.

0.3%

0.8%

1.3%

1.8%

2.3%

2.8%

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Ingresos propios Transferencias

8

Transferencias Art. 214

• Similar definición quinquenal desde 2005

• 3,33% anual Presupuesto Nacional 2016-20

• Deducciones:

– Montevideo (12,9%)

– Caminería Departamental

– PDGS

– FIGM

9

Asignación transferencias Art. 214Departamento

Porcentaje

Art. 214

Artigas 5,68

Canelones 10,09

Cerro Largo 5,83

Colonia 4,89

Durazno 5,13

Flores 2,78

Florida 4,52

Lavalleja 4,42

Maldonado 7,92

Paysandú 6,44

Río Negro 4,74

Rivera 5,32

Rocha 5,03

Salto 6,81

San José 4,19

Soriano 5,34

Tacuarembó 6,29

Treinta y Tres 4,58

Ley de Presupuesto 2001-05 -Asignación a todos los departamentos en función de criterios de superficie, población, inversa del PIB/cápita, % hogares con carencia vivienda

10

Deducciones y condiciones adicionales Art. 214

• Cuota anual Congreso de Intendentes

• Seguridad Social, IRPF, FNV

• Prestaciones de servicios

• Cumplimiento de metas de gestión

11

Transferencias Art. 298 (FDI)• 11% de tributos recaudados fuera de

Montevideo en 1999 (a valores 2015)

• Dos tercios para GC, un tercio para GGDD

• Para GGDD, 70% requiere contrapartida

• Asignación a GGDD, criterios similares a Art. 214 (Presupuesto 2000), sin Montevideo.

12

Otras transferencias

• Subsidio alumbrado público

• Compensación SUCIVE

• Partida de infraestructura Montevideo y Canelones

• Ley de Remates y Semovientes

13

Distribución por tipo de transferencias (2017)

Fuente: OPP - OTU

72%

6%

5%

5%

4%4%

2%2%

Art. 214

FDI

Caminería

FIGM

Remate y semovientes

Alumbrado

PDGS

Unificación de patente

14

-

200,000,000.0

400,000,000.0

600,000,000.0

800,000,000.0

1,000,000,000.0

1,200,000,000.0

1,400,000,000.0

1,600,000,000.0

1,800,000,000.0

2,000,000,000.0

Monte

video

Cane

lones

Maldo

nado

Salto

Tacu

aremb

ó

Paysa

ndú

Cerro

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Colon

ia

Artig

as

Rivera

Soria

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Roch

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Duraz

no

Treint

a y Tr

es

Florid

a

Río Ne

gro

Lava

lleja

San J

osé

Flores

Art214 FDI Caminería FIGM Rem y Semo Alumbrado PDGS UnificaciónPatente

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

Mo

nte

vid

eo

Can

elo

nes

Mal

do

nad

o

Salt

o

Tacu

arem

bó

Pay

san

dú

Cer

ro L

argo

Co

lon

ia

Art

igas

Riv

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Sori

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Ro

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res

Flo

rid

a

Río

Neg

ro

Lava

lleja

San

Jo

sé

Flo

res

Art214 FDI Caminería FIGM Rem y Semo Alumbrado PDGS UnificaciónPatente

Fuente: OPP - OTU15

Diagnóstico

16

Arquitectura del sistema

Buena práctica en definición de transferencias:

- Participación de ingresos (origen)

- Transferencias de igualación

- Transferencias condicionadas (corrientes y de capital, incluyendo fondos de convergencia)

17

Arquitectura del sistemaMapeo del sistema de transferencias actual en comparación con un sistema convencional

Fuente: elaboración propia en base a legislación vigente

18

FIGM (Literal A) - Municipios

Deducción para Montevideo (12,9%)

Compensación SUCIVE

Remates y semovientes

Artículo 214 (menos deducciones y

monto no condicionado: 2,9%)

FIGM (Literal B)

Artículo 214 (diferencia entre el 2,9% y

3,33%)

Caminería

Ministerios (tramo nacional del FDI)

PDGS

Alumbrado público

FIGM (Literal C)

Partida Área Metropolitana

FDI Transferencias desarrollo regional

Participación de ingresos

Transferencias de igualación

Transferencias condicionadas

Transferencias Art. 214

19

- Flujo de fondos estable y predecible, preservando correspondencia fiscal, pero…

- Múltiples objetivos para un solo instrumento

- Deducciones complejizan el sistema

- Distribución entre GGDD poco justificada

- Escasa capacidad de igualación fiscal

Transferencias FDI

20

- Asignación de fondos a GGDD progresiva (aúncon fórmula desactualizada), pero…

- Exclusión Montevideo resta relevancia fiscal y partida Área Metropolitana complejiza sistema

- Asignación contable de proyectos al FDI nacional mayor a 2/3, con distribución regresiva

- Espacio para mejorar gestión de la inversiónpúbilca departamental

Capacidad igualatoria – Art. 214

Fuente: OPP – OTU.

21

Artigas

Canelones

Cerro Largo

Colonia

Durazno

Flores

Florida

Lavalleja

Maldonado

Montevideo

Paysandú

Río Negro

Rivera

Rocha

Salto

San José

Soriano

Tacuarembó

Treinta y Tres

-

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

300 350 400 450 500 550 600 650 700

Transferencias per cápita Art. 214 en 2017 (eje vertical) e IAE de 2016 (eje horizontal)

Capacidad igualatoria – FDI GGDD


22

Transferencias per cápita FDI-33% en 2017 (eje vertical) e IAE de 2016 (eje horizontal)

Artigas

Canelones

Cerro Largo

Colonia

Durazno

FloresFlorida

Lavalleja

Maldonado

Paysandú

Río Negro

Rivera

Rocha

Salto

San José

Soriano

TacuarembóTreinta y Tres

0

200

400

600

800

1,000

300 350 400 450 500 550 600 650 700

Capacidad igualatoria – FDI total

23

Artigas

Canelones

Cerro Largo

Colonia

Durazno

Flores

Florida

Lavalleja

Maldonado

Paysandú

Río Negro

Rivera

Rocha

Sal to

San José

Soriano

Tacuarembó

Treinta y Tres

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

7,000

8,000

9,000

300 350 400 450 500 550 600 650 700

Transferencias per cápita FDI total en 2017 (eje vertical) e IAE de 2016 (eje horizontal)


Capacidad igualatoria todas las transferencias

24

Indicador\Concepto Ing Prop (IP) IP + Art 214IP + Art 214 +

Cond

IP + Art 214 +

Cond + FDI 33%

IP + Art 214 +

Cond + FDI 33%

+ FDI GC

Gastos totales

(GT)

Coeficiente de

variación0.46 0.33 0.32 0.31 0.30 0.32

Razón

máximo/mínimo4.15 3.25 3.14 3.04 3.02 3.33

Coeficiente de Gini 0.21 0.17 0.16 0.16 0.16 0.16

Efecto de transferencias sobre dispersión y desigualdad en ingresos propios (2017)

Dispersión y desigualdad entre GGDD se reducen, pero relativamente poco en la comparacióninternacional, tanto respecto a países de ALC como(especialmente) respecto a países de la OCDE


Propuestas

25

Art. 214 – Prioridades de diseño

26

A mediano plazo:

- Separar instrumentos: participación de ingresos y transferencia de igualación

- Reducir deducciones y afectaciones: separarlas como transferencias condicionadas

- Construir capacidad para estimar brecha fiscal

A corto plazo:

- Transparentar y actualizar fórmula de distribución entre los GGDD, mejorando sucapacidad de igualación fiscal

Opciones para rediseño Art. 214

27

Transferencia de igualación – qué considerar:

- ¿Cuántos fondos asignar? (estándar de equidad)

- ¿Qué igualar y con qué metodología?

- ¿Cómo distribuir entre GGDD elegibles?

- ¿Cómo compensar a los perdedores?


28

Metodologías consideradas:

- Brecha fiscal entre necesidades de gasto y capacidad fiscal estimadas

- Capacidad fiscal por población ajustada

- Índice ponderado con proxis para necesidades de gasto y capacidad fiscal


29

Brecha fiscal:

- Metodología preferida, pero…

- …no se cuenta con bases tributarias de los principales impuestos departamentales; y

- No hay una clasificación funcional del gasto de los GGDD


30

Capacidad fiscal por población ajustada:

- Intermedia entre brecha fiscal e índice ponderado: estimación de capacidad fiscal y proxi de necesidades de gasto

- GGDD con más necesidades de gasto tienen mayor población y capacidad fiscal ajustada

- Misma limitación de información que brecha fiscal para estimación de capacidad fiscal

Estimación capacidad fiscal

31

1. Se estimó los ingresos potenciales corriendo regresiones para

cada componente de ingresos propios como variable

dependiente en términos per cápita y logaritmos: contribuciones

por mejoras, impuestos, tasas, precios, actividades industriales y

otros ingresos

𝐶𝑜𝑛𝑡𝑟𝑖𝑏𝑢𝑐𝑖𝑜𝑛𝑒𝑠 𝑥 𝑚𝑒𝑗𝑜𝑟𝑎 𝑝𝑐𝑖𝑡 = 𝛽0 + 𝛽1 ∗ 𝑉𝐴𝐵𝑝𝑐𝑖𝑡 + 𝜇𝑖𝑡𝐼𝑚𝑝𝑢𝑒𝑠𝑡𝑜𝑠 𝑝𝑐𝑖𝑡 = 𝛽0 + 𝛽1 ∗ 𝑉𝐴𝐵𝑝𝑐𝑖𝑡 + 𝜇𝑖𝑡

𝑇𝑎𝑠𝑎𝑠 𝑝𝑐𝑖𝑡 = 𝛽0 + 𝛽1 ∗ 𝑉𝐴𝐵𝑝𝑐𝑖𝑡 + 𝜇𝑖𝑡. …

2. El ingreso potencial es la suma de las predicciones de los componentes de ingreso estimados en el punto anterior


32

3. El siguiente paso fue realizar el ajuste por población

para corregir la estimación usando variables que

aproximen o reflejen las necesidades de gasto de los

departamentos (transporte, infraestructura vial,

saneamiento, etc.)

4. Los pesos (wj) se multiplicaron por la proporción de esta variable (para cada GGDD (k) con respecto al total).


33

6. El índice Global de Necesidades de

Gasto (IGNG) se calculó como la suma

ponderada de valores relativos de las

variables seleccionadas.

7. La población ajustada se calculó

como la multiplicación de IGNG por la

población total

8. La capacidad fiscal se dividió por la

población ajustada y se obtuvieron los

resultados que se muestran a

continuación.

𝑃𝑜𝑏_𝑎𝑗𝑢𝑠𝑡𝑘 = 𝐼𝐺𝑁𝐺𝑘 ∗𝑝𝑜𝑏𝑘

𝐶𝐹_𝑎𝑗𝑢𝑠𝑡𝑘 = 𝐶𝐹𝑘 ∗ 𝑃𝑜𝑏_𝑎𝑗𝑢𝑠𝑡𝑘


34

Índice ponderado:

- Variables proxy de capacidad fiscal (PIB) y necesidades de gasto (población, superficie, NBI)

- Más simple y fácil de comunicar

- Pero selección de variables y sus pesos relativos es arbitraria

Aplicación índice ponderado

35

- Variables similares a ley de presupuesto 2000: población, superficie, NBI, inversa PIB regional/cápita

- Pesos relativos ad hoc (mismo peso / mayor peso población y NBI / otras variantes)

- Montevideo incluido en la distribución


36

Resultados índice ponderado pesos iguales:

- Mejores características distributivas y de dispersión

- En ajuste estático, minimiza perdedores (8) y cambio por GGDD (14%) respecto a status quo

- Simple, transparente, con arraigo histórico y mejores resultados…pero sigue siendo ad hoc


37

Transferencias per cápita propuestas con ponderadores iguales (eje vertical) e IAE de 2016 (eje horizontal) (en miles de pesos)


Artigas

Canelones

Cerro Largo

Colonia

Durazno

Flores

FloridaLavalleja

Maldonado

Montevideo

Paysandú

Río Negro

RiveraRocha

SaltoSan José

Soriano

Tacuarembó

Treinta y Tres

0

2

4

6

8

10

12

14

300 350 400 450 500 550 600 650 700

Recomendaciones para Art. 214

38

- Período de transición: opción gradual y “manteniendo indemnes” a los GGDD

- Mejorar capacidades OPP para estimar y actualizar brecha fiscal: estadísticas fiscales y capacitación

- Mientras se mejora la estimación de la brecha fiscal, asignar a GGDD con índice ponderado, considerando la fórmula aquí utilizada

FDI – Recomendaciones

39

A mediano plazo:

- Incluir a Montevideo en origen y destino de fondos, eliminando “Partida Área Metropolitana”

- Definir FDI como transferencia de capital, estimando disparidades de infraestructura GGDD

- Posible fondo de convergencia regional: ejemplos de Unión Europea, España, Chile y Perú

FDI – Recomendaciones

40

A corto plazo:

- Fórmula actual más distributiva que alternativas, pero actualizar indicadores

- Ampliar participación de GGDD en FDI total

- Mejorar capacidades departamentales en gestión de la inversión pública

Modernización

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transferencias en

Uruguay

Jorge Martínez Vázquez, Axel Radics y Hernán Viscarra

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