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Proyecto Consolidación de Áreas Protegidas Piloto y Administración de Tierras
Informe Final (Borrador para Revisión)Consultoría sobre Análisis del Sistema de Áreas Naturales
Protegidas de El Salvador
James R. Barborak (con Alan Moore)4140 NW 35th Street
Gainesville, Florida 32605 [email protected]
Teléfono 352-371-5768Celular 352-214-2002
E1222v 1
Informe Final: Consultoría sobre Análisis del Sistema de Áreas Naturales Protegidas de El Salvador
Tabla de Contenido
I. Introducción
1. Antecedentes2. Objetivo3. Metodología Utilizada4. Alcance y Términos de Referencia5. Justificación
II. Resultados
1. Modelos de Sistemas de ANP a Escala Mundial y su Impacto en la Calidad de Gestión de las Áreas
2. Tipología Existente de Áreas Protegidas y Evaluación de Diferentes Modelos de ANP a Nivel Global
3. Rol de la Consulta en el Desarrollo de Modelos de Gestión y Niveles de Delegación de Autoridad Recomendables
Modelos Generales de ParticipaciónNiveles de ParticipaciónPrecaucionesPlanificación Participativa
4. Delegación del Manejo de Áreas Protegidas5. Casos de Estudio Internacionales para Diferentes Modelos de Manejo de ANP6. Recomendaciones para una Estrategia de Consolidación del Sistema Salvadoreño de
Áreas Naturales Protegidas
Anexos
1. Referencias2. Estudios de Caso Nacionales3. Recomendaciones de Instrumentos de Gestión del Manglar y Terrestres
I. Introducción
1. Antecedentes
Este informe forma parte de las actividades preparatorias para el “Project Appraisal Document” (PAD) que el Gobierno de El Salvador someterá al Banco Mundial para lograr el financiamiento del proyecto Consolidación de Áreas Protegidas Piloto y Administración de Tierras (PACLAP). El proyecto, por un monto de $5 millones, será financiado mediante una donación del Fondo Mundial para el Medio Ambiente (GEF-PPG-TF054807). Dicho proyecto tendrá dos componentes técnicos principales: el fortalecimiento del Sistema de Áreas Naturales Protegidas y la consolidación y manejo de dos áreas naturales protegidas piloto, así como un componente de administración.
La consultoría Análisis del Sistema de Áreas Naturales Protegidas de El Salvador, es uno de varios estudios preparados en el marco de la preparación del Project Appraisal Document (PAD) para el proyecto PACLAP. Otros estudios a ser realizados en el mismo contexto incluyen un análisis ambiental; un análisis legal; el análisis de arreglos institucionales actuales para el manejo de áreas protegidas; una evaluación social para cada área piloto seleccionado; el diseño de una estrategia de comunicación y participación; el desarrollo de un plan de monitoreo y evaluación; y un estudio económico de diferentes estrategias y escenarios piloto.
2. Objetivo del Estudio
El objetivo general de la consultoría fue de evaluar, comparar y contrastar modelos de sistemas de áreas protegidas alrededor del mundo y recomendar un modelo o combinación de modelos que mejor se adapte al contexto de El Salvador, incluyendo sugerencias puntuales para implementar el Sistema de Áreas Naturales Protegidas de El Salvador (SANP).
3. Alcance del Informe y Términos de Referencia
Según los contrato realizado entre el consultor y el CNR, este producto final de la consultoria debe incluir análisis y recomendaciones sobre los siguientes puntos:
a) Descripción y análisis de los modelos de SANP existentes y su impacto en la gestión de las ANP.
b) Análisis cualitativo de la tipología existente de áreas protegidas, detallando para cada una de ellas, conforme a los objetivos de manejo, propuestas de estrategias que se deberían adoptar en lo pertinente al marco institucional y categorías de manejo.
c) Evaluación de los diferentes modelos de ANP a nivel global y proponer los modelos más adecuados para el contexto de El Salvador, teniendo en cuenta los siguientes puntos: (i) la evolución de las aproximaciones a la conservación de la biodiversidad en lo referente a las áreas naturales protegidas, (ii) gravamen de las compensaciones
de cada modelo, incluyendo sustentabilidad financiera, la conservación de la biodiversidad y el impacto social, (iii) los factores fundamentales que afectan las decisiones de gestión en las Áreas Naturales Protegidas, (iv) relación entre el modelo de área natural protegida y el contexto ambiental, cultural, social y económico.
d) Evaluación el rol de la consulta en el desarrollo de los modelos de gestión. A nivel macro el grado de delegación que se recomienda deba existir.
e) Selección de casos de estudio (internacionales) como ejemplo para cada tipo de modelo de ANP, describiendo para cada uno: la gama de los propósitos previstos de las áreas naturales protegidas; análisis razonado para balancear los diversos objetivos; relaciones entre componentes del sistema, entre las áreas protegidas y otros sectores, sociales y económicos del país, que utilizan el suelo; gravamen de su éxito, incluyendo los factores principales que contribuyen a él. Remarcar las razones que sustentan la elección de cada modelo, enfatizando el rol de las personas y específicamente, la manera en como se han considerado los usufructos para manejar el sistema.
f) Análisis del caso del Parque Nacional El Imposible describiendo la aproximación de SalvaNATURA y sus logros.
g) Análisis del caso del Parque Nacional Montecristo, describiendo la aproximación entre el Servicio de Parques Nacionales y Vida Silvestre y el MARN, y sus logros.
h) Propuesta de instrumentos de gestión de ecosistemas de manglar y terrestres. Evaluación de los diferentes modelos de manejo de manglares a nivel global y su adecuación al contexto de El Salvador. Recomendaciones para integrar la gestión de los manglares de El Salvador al sistema de áreas naturales protegidas.
i) Recomendaciones para una estrategia a largo plazo de consolidación del Sistema de Áreas Naturales Protegidas. (Nota: se solicitó al consultor poner particular énfasis en este punto.
Ya que se solicitó que el informe final no sobrepasara los 30 paginas escritos a maquina, algunos de estos puntos se presentan unidos en el texto y otros, particularmente los estudios de caso nacionales y recomendaciones sobre instrumentos de gestión, se han incorporado en los anexos.
4. Justificación del Estudio
Durante las últimas tres décadas, la mayoría de los países del mundo, incluyendo todos los países de América Latina, han hecho grandes esfuerzos nacionales, y hasta compromisos internacionales mediante la ratificación de la Convenion sobre la Diversidad Biológica y otros instrumentos legales nacionales e internacionales, para crear y proteger sistemas nacionales de áreas naturales protegidas. Si bien en El Salvador hay algunos casos aislados de gran progreso en la creación y manejo de algunas áreas
protegidas por parte del Estado y la sociedad civil, con el apoyo de la comunidad internacional, El progreso en este sentido en El Salvador ha sido mas lento y accidentado que en la mayoría de los países vecinos. Esto se debe en buena medida a la guerra civil y posteriores dificultades económicas y desastres naturales que han afectado el país.
El PACLAP representa el primer esfuerzo de su índole y envergadura para contribuir a la consolidación del sistema nacional de áreas protegidas de El Salvador, es importante revisar la experiencia a nivel mundial, y particularmente en países y regiones con características similares a los que se encuentran en El Salvador, para tomar en cuenta éxitos, fracasos, experiencia acumulada y mejores practicas en la planificación y manejo de sistemas de áreas naturales protegidas para que el PACLAP tenga el máximo impacto positivo y para que este ejecutada en la forma mas ágil y costo efectivo posible.
5. Metodología Utilizada
La metodología utilizada para la consultoría consistía de revisión de literatura e información disponible en el Internet sobre los sistemas de áreas protegidas de El Salvador y otros países; entrevistas y discusiones con personal de proyecto y funcionarios de entidades publicas y privadas relacionadas con la conservación de los recursos naturales en El Salvador; viajes al campo a dos áreas seleccionadas para realizar estudios de caso (Barra de Santiago-El Imposible y Guija-San Diego-Montecristo); y participación en talleres y reuniones organizados por el equipo de planificación del proyecto PACLAP. El trabajo se llevó a cabo principalmente durante dos viajes realizados por el consultor (J. Barborak) y uno hecho por su asistente (A. Moore) a El Salvador entre fines de abril y fines de mayo de 2005.
Los primeros productos preliminares de la consultoría, previamente entregados, incluyeron una presentación oral, titulado “Sistemas de Áreas Protegidas Alrededor del Mundo: Características, Tendencias, y Mejores Prácticas,” que se impartió en un seminario-taller del proyecto realizado en San Salvador los días 27 y 28 de abril de 2005, con el fin de informar a los actores clave sobre el proyecto y fortalecerlo. La ponencia oral fue ilustrada por ayudas visuales producidas en el programa PowerPoint. El resumen de la ponencia fue distribuido a los participantes el día de la presentación. El archivo electrónico de la presentación fue también entregado a personal del equipo de preparación del proyecto GEF el día de la presentación. Además, como parte del proceso preparativo del proyecto, se solicitó a los consultores ya trabajando en la fase preparativa del proyecto, compartir sus resultados y recomendaciones preliminares en una reunión conjunta, que fue celebrado el día 27 de mayo en las instalaciones del CNR. Posterior a la reunión, se envió a los participantes un resumen de los puntos principales hechos en la presentación sobre los resultados y recomendaciones preliminares de esta consultoria.
Durante todo el transcurso de la preparación del informe final del proyecto, el consultor también proveyó asistencia técnica e ideas para el equipo de preparación del proyecto, incluyendo aportes puntuales para los borradores del PAD.
El producto principal esperado de la consultoría es este informe final, el cual representa un estudio general sobre la consolidación del sistema nacional de áreas protegidas de El Salvador, abarcando el análisis y las recomendaciones especificas sobre aspectos incluidos en los términos de referencia para la consultoría.
II. Resultados
1. Modelos de Sistemas de ANP a Escala Mundial y su Impacto en la Calidad de Gestión de las Áreas
En el mundo existe una multitud de diferentes estructuras administrativas en las cuales se inserta el manejo y administración de los Sistemas de Áreas Naturales Protegidas (SANP). Las estructuras actuales son resultado de una evolución paulatina, a través de los años, de la administración pública en distintos países y regiones alrededor del mundo. Se debe, además, en la gran mayoría de los casos, a la creciente importancia que la mayoría de los países alrededor del mundo han dado a las áreas naturales protegidas, particularmente en los últimos 20 años, como parte de políticas ambientales y de desarrollo sustentable generalmente aceptados a escala internacional.
En términos generales, los SANP nacionales, que en muchos países también son complementados por sistemas manejados por gobiernos regionales (estados, provincias, departamentos) y locales (municipios, ciudades, prefecturas), se pueden caracterizar por su grado relativo de centralización o descentralización. Los sistemas centralizados generalmente se caracterizan por una gran concentración de la toma de decisiones en la sede central de la agencia encargada del sistema, normalmente en la ciudad capital del país. El personal radicado allí tiende a ser insuficiente para el trabajo, pero por lo general, bastante capaz. Se concentra la toma de decisiones por temas, y en pocas personas, para todas las ANP del país. Los procesos presupuestarios, de contratación de personal, de preparación de planes y de sancionar infracciones son los procesos que más toman el tiempo del sistema administrativo y cuando estos se centralizan, se vuelven aun más tediosos y frustrantes para los jefes de ANP. A la vez, normalmente hay poca participación de la sociedad civil en los procesos de toma de decisión, aparte de elites urbanos y científicos, y los puntos de vista de comunidades vecinas de áreas protegidas, así como su bienestar económico, normalmente no figuran como prioridades para los sistemas de áreas protegidas altamente centralizados. También es común que los sistemas centralizados no poseen un enfoque ecorregional y a nivel del paisaje, y las amenazas externas a las ANP muchas veces reciben poca atención.
Las ventajas de los SANP de esta índole se radican en torno a la centralización de información y poder. Se simplifican la mayoría de los procesos administrativos. Cuando hay que consultar con otra oficina, ministerio, agencia, etc., estos trámites resultan más eficientes, en teoría, puesto que hay que dirigirse siempre a las mismas personas en las mismas oficinas para una respuesta. Fluye la información con mayor agilidad y eficiencia. En cuanto a las ANP, en una sola oficina se conoce todo lo que hay que
conocer sobre el SANP y en teoría no es necesario dirigirse a oficinas regionales ni sesgar su decisión sobre AP de valor y propiedad nacional por intereses políticos locales.
Una desventaja principal de los sistemas centralizados es que el personal de campo de las mismas instituciones de manejo siente que no se les tiene confianza, que no tienen un apoyo efectivo y, con frecuencia, desmotivado y desamparado. Es común que exista una falta de conocimiento por parte del personal de la oficina central acerca de las situaciones que enfrentan el personal en las ANP. A veces la centralización de la administración de las ANP existe por la falta de suficiente personal capacitado para operar un sistema más descentralizado – o a su vez, la falta de personal con voluntad para vivir en ciudades regionales donde las condiciones no son iguales que las encontradas en la capital.
Sin embargo, la cada vez mejor tecnología moderna: computadoras, correo electrónico, teléfonos celulares, etc., pueden mitigar el sentido de distancia y de lenta comunicación que caracterizan los sistemas centralizados. Muchas áreas protegidas cuentan, en la actualidad, con sistemas modernos de comunicación que les permite comunicarse con el mundo entero con relativa facilidad, aumentando su sentido de autonomía, y facilitando las posibilidades de obtener financiamiento y otros tipos de apoyo.
En los últimos 20 años, la administración pública en la gran mayoría de los países occidentales ha procurado lograr algún nivel de desconcentración (mas poder de decisión a oficinas regionales y locales) y descentralización (transferencia de competencias a gobiernos regionales y locales), así como un creciente papel para comunidades y grupos étnicos organizados, así como un papel creciente para empresas privadas, en la planificación y manejo de áreas protegidas. Existen obvias ventajas de la descentralización y desconcentración:
Contacto del público más directo con las ANP (en algunos países, las ANP cuentan con bastante autonomía, sin tener que responder a oficinas regionales),
Personal descentralizado que conoce más a fondo las condiciones de las ANP Falta de trabas burocráticas centralizados, Mayor preocupación por el bienestar de poblaciones humanas vecinas, Mayor tendencia a contratar y utilizar personal y empresas local.
También hay algunas desventajas, entre ellas:
Sistemas descentralizados requieren una mayor cantidad de personal capacitado para desempeñar las funciones que antes se realizaban en el ámbito central;
Posiblemente se aumenten los costos administrativos, por el incremento de personal y de infraestructura, equipo de oficina etc.
Entre más autoridad que se delegue a oficinas regionales, más son las oportunidades a que se inyectan influencias políticas en la administración y manejo de las ANP y más difícil es el proceso de mantener políticas
estandarizados de gestión de las ANP. Esta desventaja es quizás la más importante y que más afecta el manejo adecuado de las ANP.
Entre los SANP descentralizados y desconcentrados, existen muchos modelos distintos. En aquellas situaciones en las que las ANP se encuentran insertas dentro de un Ministerio de Medio Ambiente, de Agricultura, u otro, las oficinas descentralizadas muchas veces se tipifican como mini-ministerio, con una burocracia similar, pero reducido, a la que se encuentra en la ciudad capital. La jerarquía del ministerio y la importancia relativa asignada a las ANP es de suma importancia, especialmente en las oficinas descentralizadas. Dependiendo del nivel jerárquico a que ha llegado a tener la dependencia de ANP dentro del ministerio, esta situación puede prestarse a discriminación hacia el sector de ANP, debido a que el jefe de la oficina prefiere priorizar otras acciones del ministerio si las oficinas regionales no solo se preocupan por las ANP, sino también por manejo forestal, conservación de fauna, y hasta por la pesca o la agricultura dependiendo de la conformación ministerial. Estos problemas son usados para justificar la creación de institutos autónomos o organizaciones paraestatales de manejo de ANP para tratar de aumentar la autonomía técnica y financiera de las instituciones de gestión de ANP y aislarlos de ingerencia política.
Es común que países realizan cierto grado de regionalización de sus sistemas nacionales de áreas protegidas, creando oficinas regionales que tienen responsabilidad administrativa y que proveen servicios técnicos y supervisión para las ANP individuales. Estados Unidos, por ejemplo, tiene 8 oficinas regionales. A veces, para reducir la cantidad de empleados a nivel central en las ciudades capitales, las administraciones de áreas protegidas también delegan y trasladan ciertas funciones técnicas a oficinas especializadas en otras ciudades. Por ejemplo, el centro nacional de diseño para el Servicio de Parques Nacionales se localiza en Denver; las academias de capacitación de personal se localizan uno en Arizona y otro en West Virginia; y el centro técnico de arqueología se localiza en Nuevo México.
En algunos países, sobre todo aquellos con territorios amplios, el SANP se limita a manejar aquellas áreas de suma importancia nacional. En estos sistemas, como los de los Estados Unidos y Canadá, la vasta mayoría de las áreas protegidas pequeñas, y hasta algunos enormes, son manejados por gobiernos municipales, mancomunidades, institutos regionales, ONGs, universidades, y tribus. Tal es el caso también de algunos países grandes y federales de América Latina, como Argentina donde la Administración de Parques Nacionales administra alrededor de 30 áreas protegidas mientras los gobiernos provinciales y ONGs administran muchas otras áreas y hay hasta fuerte resistencia a la creación de nuevas unidades de conservación manejados por el gobierno federal. Brasil es otro país de América Latina con un sistema de áreas protegidas subnacionales, manejado por los estados brasileños, que se están ampliando por pasos agigantados, particularmente en los estados grandes y poco poblados de la Amazonía. Australia tiene un modelo sui generis, en donde los gobiernos de los estados manejan los parques nacionales en sus territorios, y a nivel central hay solamente una pequeña oficina de coordinación de políticas y asuntos a nivel nacional e internacional.
Algunos países están experimentando con Áreas de Conservación, otro mecanismo de descentralización que permite que la administración de áreas protegidas y del medio ambiente en general, reciba una gestión bien enfocada. Las áreas de conservación pueden o no, coincidir con otras delimitaciones administrativas que se hayan realizado del país. A través de las Áreas de Conservación, la entidad ambiental nacional enfoca sus esfuerzos hacia áreas específicas de interés, normalmente uno o varias áreas protegidas adyacentes o cercanas, y las zonas de amortiguamiento que los rodean y los corredores que los conectan. En otros países, como el caso de Costa Rica, si bien se habla de áreas de conservación, es simplemente otra forma de regionalización y de dividir el país en regiones para fines de manejo ambiental, ya que todo el territorio nacional se encuentra ubicado dentro de alguna de las Áreas de Conservación. Una de las desventajas que pueda ocurrir respecto a las ANP y las Áreas de Conservación de esta clase es que las ANPs no reciben un trato prioritario comparado con la atención prestada a manejo ambiental en los terrenos privados fuera de las ANP estatales. La gama de actividades ambientales para el cual se responsabiliza un Ministerio de Medio Ambiente es enorme, y igual como cualquier otro ministerio, ciertas actividades se priorizan. Al crear las Áreas de Conservación en Costa Rica como simples oficinas ambientales regionales, responsables no solamente para las ANP sino para todos los otros aspectos de manejo y protección de recursos forestales y de fauna en la totalidad del territorio nacional, las ANP perdieron personal y presupuesto, y se redujo bastante el estatus privilegiado que antes se tenía.
2. Tipología Existente de Áreas Protegidas y Evaluación de Diferentes Modelos de ANP a Nivel Global
La conservación de las áreas naturales realmente tiene antecedentes históricas desde hace varios milenios—desde que ciertas tribus primitivas empezaron a definir ciertas zonas como zonas sagradas vedadas a la visita o uso. En Europa la nobleza reservó áreas tanto para la cacería deportiva como para producción de madera desde tiempos antiguos. Desde principios del siglo XIX la familia real Portuguesa inició la restauración ecológica de cuencas que provean agua a Río de Janeiro, en una zona que hoy día es el Parque Nacional Tijuca. Tradicionalmente se considera que el concepto de área protegida tiene su inicio en los EEUU con la creación del Parque Nacional Yellowstone en 1872, y en la misma época Nueva Zelanda, Canadá y otros países estaban iniciando la tarea de reservar áreas bajo el nombre de parque y bosque nacional. Aun antes, ya se había empezado a crear áreas protegidas en Centroamérica- en Costa Rica el primer decreto de conservación vino poco después de la independencia, en 1846, cuando se decretó la conservación del Volcán Barva en Heredia (todavía hoy día parte del PN Braulio Carrillo) con fines de conservación de fuentes de agua. Pocas décadas después se crearon en México y Guatemala algunos bosques protegidas para fines extractivos esa misma época. En Chile y Argentina se crean algunos parques nacionales en la primera década del siglo pasado. Las Islas Galápagos fueron declarados como Parque Nacional por primera vez en 1934. Otras áreas protegidas fueron declaradas en la América Latina, principalmente como Sin embargo, la vasta mayoría de las ANP en América Latina han sido creados en los últimos 30 años.
Hasta los años 1960, la creación de áreas protegidas en la América Latina, y en la mayoría del resto del mundo, fue caracterizada por:
Un enfoque hacía la protección de los recursos incluidas exclusivamente dentro de los límites de las ANP, sin considerar los nexos ecológicos y socio-económicos necesarios para conservar estos recursos en perpetuidad;
Un enfoque que no contemplaba conceptos ecológicos y ecosistemas, sino que se enfocaba en especies o paisajes sobresalientes;
Poca consideración de “sistema”, sino un enfoque en áreas protegidas individuales;
Una falta total de planificación de áreas protegidas; si hubiera manejo alguno, este tenía un enfoque netamente proteccionista.
Poca o ninguna preocupación por la condición de vida de los habitantes que vivían dentro o que dependían de los recursos naturales de las nuevas áreas protegidas
Declaratoria por razones escénicas, por importancia histórica, cultural o científica
Las áreas protegidas pueden ser tipificadas por sus objetivos de manejo y sus características de tenencia, administración, financiamiento, y por los actores activos en su gestión. Preguntas clave que se pueden usar para caracterizar ANP incluyen los siguientes:
¿Quién posee la tierra? ¿Cuál es el marco legal en el ámbito local, regional, nacional e internacional para
su manejo? ¿Quién es responsable del manejo global? ¿Cuáles otros participantes tienen la responsabilidad de ejecutar programas o
actividades especificas de manejo? ¿Quién participa en la toma de decisiones? ¿Quién tiene la responsabilidad de supervisión y de intervención para garantizar
que el organismo directamente responsable del manejo del área o el propietario de la tierra maneja el área de acuerdo con los principios, acuerdos, y marco legal vigente?
¿Quién paga las cuentas y financia las actividades de manejo? ¿Qué nombre o categoría se da al área y cuales son sus objetivos?
Las respuestas típicas a estas preguntas, y las áreas protegidas en general, han sufrido una larga evolución y una gran diversificación de enfoques y modelos, particularmente en las últimas tres décadas.
En los años 60, se incrementa rápidamente una conciencia mundial acerca de la desaparición de muchas especies y especialmente de ecosistemas, a causa de los impactos causados por la actividad humana. Se inician proyectos, tales como el de la FAO radicado en Santiago Chile, que a comienzos de la década de los años 70, promueve en toda la América Latina la planificación de las áreas protegidas utilizando equipos multidisciplinarios para preparar planes de manejo. A la vez se inicia la planificación de
sistemas de áreas protegidas, que toma en cuenta que las áreas protegidas deben cubrir una representación de todos los ecosistemas nacionales de un país, más otros factores, tales como la producción de beneficios y servicios ambientales para la sociedad. Entre los primeros países a contar con una planificación técnicamente llevada a cabo fueron Chile y el Ecuador. La UICN comienza a promover la idea de Estrategias Nacionales de Conservación, las cuales involucran a todos los sectores estatales en lograr objetivos nacionales de conservación.
Estas iniciativas no fueron muy participativas en su ejecución, y pocas veces incluyendo a los intereses de las comunidades locales como factor importante para el futuro manejo del área planificándose. Sin embargo estos esfuerzos conformaron la base técnica y conceptual para los procesos de planificación de los sistemas que existen en la actualidad, y con algunos cambios, estos procesos todavía s e mantienen.
Con la llegada de la década de los 80, surge el tema de “desarrollo sostenible”, concepto que se adapta rápidamente a la planificación de áreas protegidas y de los sistemas a que pertenecen. La idea de que las ANP tienen un rol fundamental en el logro de algún grado de desarrollo sostenible en cualquier nivel: local, regional, nacional e internacional, provoca un cambio sustancial en el enfoque de las áreas protegidas, sobre todo en los países en desarrollo. En vez de enfatizar su papel de protección de recursos naturales, se comienza a pensar en las ANP como lugares donde se puede aprovechar sosteniblemente algunos de sus recursos en beneficio de la sociedad. Esto crea un incremento notable en los próximos años de áreas protegidas cuyos objetivos principalmente se centran en la producción de bienes y servicios ambientales, de manera sostenible. A su vez, los administradores de ANP se vieron obligados a manejar los recursos naturales según este nuevo concepto, sin que existieran los estudios y las técnicas que les orientarían, situación que todavía persiste hoy en día. Al mismo tiempo, se aumenta enormemente la cantidad de ONGs nacionales y locales en los países en desarrollo, muchas de ellas orientadas hacía la conservación y las áreas protegidas.
Con la llegada del desarrollo sostenible, también se inicia la modalidad de la participación en la planificación y manejo por parte de las comunidades y de otros sectores que tengan influencia sobre le manejo futuro de un ANP, o que van a ser afectados por el ANP. Al mismo tiempo, la gran mayoría de los gobiernos nacionales se ven obligados a reducir el aparato estatal y los presupuestos asignados a programas como las áreas protegidas y la conservación en general. Junto con iniciativas de descentralización para llevar a los servicios estatales más cercano a la población, esta situación conlleva a una ola de privatización de muchos aspectos de lo que hace el Estado, incluso el manejo y administración de las ANPs. En la actualidad, casi todos los países latinoamericanos cuentan con algún grado de delegación del manejo de sus ANP a ONGs, comunidades o otras instancias gubernamentales, locales o nacionales.
Esta aproximación más inclusa y amplia del manejo de la ANP puede ser representada en la Tabla 1 a continuación, la cual indica que el manejo de las ANP ha
entrado en una nueva “paradigma”, o sea que todo lo que rodea el manejo de las ANP ha cambiado sustancialmente desde sus inicios.
Tabla 1: Una Nueva Paradigma para las Áreas ProtegidasTema Manejo de ANP en
sus inicios: Manejo actual de ANP
Objetivos Establecidas para la conservación
Establecidas principalmente para su vida silvestre espectacular y su belleza escénica
Manejadas para visitantes y turistas
Valoradas como áreas prístinas
Enfoque en la protección
Manejadas también con objetivos socio-económicos
A veces establecidas por motivos científicos, económicos o culturales
Manejadas tomando en cuenta la población local
Valoradas por la importancia cultural de “wilderness” (áreas prístinas)
Enfoque también en la restauración y rehabilitación de ambientes degradados
Gobernación
Manejadas por el gobierno central
Manejadas por muchos socios y alianzas.
Gente local
Planificadas y manejadas contra la gente
Manejadas sin tomar en cuenta opiniones de gente local
Manejadas con, para y en algunos casos por gente local
Manejadas para satisfacer necesidades de gente local
Contexto general
Desarrolladas en forma separada
Manejadas como “islas”
Planificadas como elemento de sistemas nacionales, regionales e internacionales.
Desarrolladas como “redes”- áreas estrictamente protegidas, amortiguadas y conectadas por corredores verdes/biológicos
Percepciones
Vistas principalmente como un bien
Vistas también como un bien de la comunidad
Consideradas también
nacional Consideradas
únicamente como de interés nacional
como de interés internacional
Técnicas de Manejo
Manejadas en forma reactiva, dentro de plazos de corto tiempo
Manejadas de manera tecnocrática
Managed adaptively in long term perspective
Managed with political considerations
Financiamiento
Financiados por con fondos nacionales
Financiadas por muchas Fuentes
Habilidadespara el manejo
Manejadas por científicos y especialistas en manejo de recursos
Guiadas por expertos
Manejadas por individuos de diversas habilidades
aprovechan del conocimiento local
Figura tomada de: Guidelines for Management Planning of Protected Areas; World Commission on Protected Areas; IUCN, 2003.
Según este paradigma, adicionalmente a la conservación de biodiversidad biológica y cultural, se reconoce ahora que muchas áreas protegidas también tienen funciones importantes socio-económicas. Estas incluyen la protección de cuencas hidrográficas, suelos y zonas costeras, la provisión de productos naturales para ser utilizados en forma sostenible y el apoyo del turismo y la recreación. Muchas áreas protegidas también albergan comunidades de personas con culturas y conocimientos tradicionales; estos bienes requieren protección. Puesto que casi todas las áreas protegidas tienen múltiples objetivos, existe la necesidad a considerar una amplia gama de preferencias y valores sociales (para tanto las presentes como futuras generaciones), estructuras y barreras institucionales, perspectivas filosóficas, formas de conocimiento y opiniones conflictivas acerca de lo que es importante.
La UICN ha venido manteniendo una lista de categorías de manejo desde hace muchas décadas, con la finalidad de ordenar en el ámbito internacional los tipos de áreas protegidas que deben existir, y de cierta manera guiar a los diferentes países en la estructuración de sus propios sistemas de áreas protegidas y las categorías que deben ser representadas. El desarrollo de este esquema de categorías de manejo ha venido cambiando de manera que el enfoque del mundo
conservacionista ha venido cambiando, como se explicó anteriormente. El esquema actual se presenta continuación.
Las primeras áreas protegidas individuales fueron creadas en América Latina hace más de un siglo, y aun antes en otras regiones. Sin embargo, la consolidación de sistemas nacionales de áreas protegidas en Centroamérica, y en general en los países en desarrollo, es un tema de preocupación mas reciente.
Hoy en día, el desarrollo de sistemas nacionales de áreas protegidas es un compromiso legal de todos los países que han ratificado la Convención sobre la Diversidad Biológica. El paradigma moderno para áreas protegidas, ha estado en constante evolución desde hace por lo menos 65 años, cuando se empezaron a proliferar acuerdos y convenios para la conservación de la naturaleza, y cuando también se empezó a realizar reuniones mundiales regulares para analizar el estado de los SANP y dar recomendaciones sobre su gestión.
Elementos de lo que se considera como el “paradigma moderno de manejo de áreas protegidas” incluyen mayor participación de actores locales en la planificación y manejo de áreas protegidas y un mayor énfasis en el papel de las áreas protegidas en contribuir mediante su manejo a resolver la pobreza y a contribuir al bienestar socioeconómico local y nacional.
Además, hay una preocupación creciente de los conservacionistas no solo por lo que pasa dentro de los límites de las áreas naturales protegidas sino por lo que pasa en los espacios circundantes (zonas de amortiguamiento) y entre áreas protegidas (redes nacionales e internacionales de áreas protegidas (corredores biológicos).
Existe una marcada tendencia mundial hacia la planificación y la gestión cooperativa de sistemas y áreas protegidas individuales, normalmente por varios socios de diferentes niveles de gobierno, organizaciones no gubernamentales, comunidades, grupos étnicos, empresas y centros de investigación y enseñanza. El diálogo y coordinación de esfuerzos entre estos actores, cada uno de los cuales tiene membresía, objetivos y funciones distintas, hoy día lleva a la administración de muchas áreas protegidas a propiciar la creación de comités o consejos permanentes de consulta y a veces hasta de toma de decisión.
Además de involucrar a cada vez mas actores distintos en el manejo de ANP, se esta evolucionando el perfil de los funcionarios y otras personas que trabajan dentro o para las ANP. Hoy día se usa una “pirámide de personal” que incluye una cúpula de funcionarios permanentes bien capacitados y estimulados, pero que también abarca empleados estaciónales y temporales, contratistas, personal secundado, concesionarios, investigadores, cooperantes de comunidades locales, estudiantes y voluntarios.
Paralelo a estas tendencias en cuanto a la descentralización, manejo participativo y evolución del perfil de personal, hay una tendencia hacia el uso de un abanico de
diferentes fuentes de financiamiento locales, nacionales e internacionales y la internalización de costos de la provisión de bienes y servicios ambientales por parte de parques y reservas. Un sistema consolidado de áreas protegidas bajo el paradigma moderno utiliza un abanico de diferentes categorías de manejo que difieren en sus características, tenencia, tamaño, actividades permitidas y proscritas, y los bienes y servicios ambientales que cada tipo provee a la sociedad.
Considerando lo anterior se presenta la Tabla II, la cual describe las categorías de manejo de las ANP según la UICN….
Tabla II: Categorías de Manejo del Sistema de la UICN
Categoría Descripción 1.a
1.b
Reserva Natural Estricta: Área protegida manejada principalmente para fines científicosÁrea de Wilderness (Área prístina): Área manejada para la protección de wilderness, (áreas prístinas) con fines de recreación muy restringida
II Parque Nacional: Área protegida manejada principalmente para la protección de ecosistemas y para fines recreativos.
III. Monumento Natural: Área protegida manejada principalmente para la conservación de rasgos naturales específicos.
IV. Área para Manejo de Habitat/Especies: Área protegida manejada principalmente para la conservación mediante manejo activo de especies o ambientes naturales.
V. Paisajes protegidos: Área protegida manejada principalmente para la conservación de paisajes terrestres o marinos y para la recreación.
VI. Área Protegida de Recursos Manejados: Área protegida manejada principalmente para el uso sostenible de ecosistemas naturales.
Puntos claves a notar acerca del sistema como lo promociona la UICN son los siguientes:
La base para la categorización es por objetivos primarios de manejo del ANP;
La asignación a una categoría no es un reflejo de la efectividad de manejo;
Es un esquema de aplicación internacional, y por lo tanto general.
Nombres nacionales para las categorías pueden variar, aunque sus objetivos sean los mismos. De igual forma, el mismo nombre puede significar diferentes tipos de ANP en diferentes países.
Todas las categorías son importantes, pero un gradiente de intervención humana/modificación ambiental es implícito en el orden presentado de las categorías.
Este último punto es ilustrado en la Figura 1 :
Figura 1: Categorías de Manejo de Áreas Protegidas y El Grado de Modificación Ambiental
Dentro de Áreas Protegidas Fuera de Áreas Protegidas
← Condiciones más naturales Condiciones menos naturales →
Los números romanos indican la categoría de manejo; la línea muestra el grado de modificación ambiental; debe notarse en la figura que la Categoría V es la categoría que protege ambientes donde las más extensas modificaciones hechas por el ser humano han sucedido.
Fuente: Phillips, Adrian. 2002. Management guidelines for IUCN Category V Protected Áreas:
Protected Landscapes/Seascapes. IUCN, Switzerland.
3. Rol de la Consulta en el Desarrollo de Modelos de Gestión y Niveles de Delegación de Autoridad Recomendables
Como se ha visto en las secciones anteriores, la participación de los diferentes sectores cívicos es cada vez más importante en la administración y manejo de las ANP. Esto se debe a varios factores:
La creciente democratización de los sistemas públicos en todo sentido
El creciente rol de las ANP como factor en el desarrollo socio-económico de una región o del país
Mayores niveles de educación y conocimiento en la sociedad acerca del papel de las ANP e un interés correspondiente de varios sectores en apoyar y a veces orientar mejor ese papel
Las presiones ejercidas sobre las ANP para producir bienes y productos tangibles, al aumentar la población humana y al reducir las posibilidades de obtener sus necesidades básicas fuera de las ANP
De efectuar bien la participación, esta se conduce a los involucrados a sentirse comprometidos para la conservación de los recursos naturales de las ANP y a trabajar en conjunto con el personal de las áreas para cumplir con los objetivos conservacionistas que hubiesen
El manejo participativo no es un enfoque nuevo. En diversas formas en muchos países existen alianzas para el manejo de áreas protegidas. Muchos profesionales están conscientes de sus potenciales y limitaciones. Por ejemplo, en el Congreso Mundial sobre Parques Nacionales y Áreas Protegidas de 1992, en Caracas, se reconoció ampliamente el hecho de que el manejo moderno demanda la participación de los residentes locales, ONGs y gobiernos regionales y locales. (Borrini-Feyeraband, Grazia; UICN, 1997)
La participación cívica tiene sus riesgos en cuanto al manejo de las ANP y, por lo tanto, los encargados tienen cierto temor en adoptar procedimientos que podrían facilitar esta participación. Incluso, se podría decir que existe un debate filosófico en las esferas internacionales sobre la dirección actual del manejo de áreas protegidas. Algunos creen que al incorporar los intereses socio-económicos de las comunidades aledañas a un área protegida, y de otros sectores humanos, perdemos de vista los objetivos en cuanto a la conservación de biodiversidad. Otros, en cambio, argumentan que si no se incorpora al sector civil en el manejo de las ANP, no va a haber biodiversidad para conservar. A pesar de estos temores, se ha avanzado mucho a escala mundial en promover e implementar procesos participativos respecto al manejo y planificación de las ANPs.
Modelos Generales de Participación
Tradicionalmente, los sistemas nacionales de áreas protegidas han seguido dos modelos generales en cuanto a la participación de la sociedad cívica: un modelo “excluyente” y otro “incluyente”. El primer modelo era practicado por los EE.UU., países socialistas del este de Europa, muchos países africanos y varios de la América Latina con la filosofía de que los intereses nacionales en pro de la protección de áreas naturales deben predominar sobre intereses o usos locales, intención que llegaba hasta la reubicación forzada de algunas comunidades.
En el segundo modelo, adoptado con más frecuencia en Europa Occidental, los intereses de las comunidades locales fueron fundamentales para las ANP; incluso la propiedad privada es común dentro de las áreas protegidas (que tienden a ser de categoría V de la UICN) y las administraciones políticas locales estaban involucrados en la
planificación del manejo. (Manejo Participativo de Áreas Protegidas: Adaptando el Método al Contexto; Borrini-Feyeraband, Grazia; UICN, 1997)
Cabe notar que la gran mayoría de las primeras áreas protegidas del hemisferio occidental fueron creadas en lugares muy aisladas, sin presiones mayores poblacionales sobre los recursos naturales que protegían. Con el incremento de las presiones poblacionales en todos los países, los procedimientos en cuanto a la participación también han evolucionado. Los países con sistemas de participación más antiguos y mejor desarrollados son aquellos que tienen mayor densidad poblacional, especialmente Gran Bretaña y Francia, donde era prácticamente imposible crear un área protegida sin incluir a los intereses de las comunidades locales.
La participación cívica no es una propuesta aplicable y efectiva en todos casos. En casos que requieren la toma de decisiones rápida, por ejemplo para detener el rápido deterioro ecológico de un ANP, es mejor actuar en lugar de esperar a lograr consenso sobre qué hacer.
Por otro lado, la experiencia práctica ha demostrado que es aconsejable procurar una alianza para el manejo con la sociedad civil:
Cuando el compromiso activo y colaboración de los interesados son esenciales para lograr los objetivos de manejo de un ANP (p.e. cuando el territorio que ocupa el ANP se encuentra habitado o es de propiedad privada)
Cuando el acceso a los recursos naturales que se encuentran dentro del área protegida es esencial para asegurar los medios de vida locales y la supervivencia cultural
Cuando los interesados locales, históricamente, han disfrutado de derechos tradicionales o legales sobre el ANP
Cuando los intereses locales se ven seriamente afectados por la forma en que el área protegida es, o será, manejada
Cuando las decisiones a tomarse son sumamente complejas y controvertidas Los varios interesados están listos para colaborar y han solicitado hacerlo
Niveles de Participación
Existe un rango extenso de diferentes formas de lograr el manejo participativo de un ANP de personas, entes comunitarios, ONGs y agencias gubernamentales. Las formas de participación van desde minimizar la participación hasta la delegación total de manejo a un organismo. Según Borrini-Feyeraband, los diversos modos de participación son:
Dejar de lado a los intereses y habilidades de otros interesados y minimizar su relación con el área protegida;
Informar a los interesados sobre los asuntos y decisiones importantes; Consultar activamente a los interesados acerca de dichos asuntos y decisiones; Buscar consenso;
Negociar con ellos abiertamente (involucrándolos así efectivamente en el proceso de toma de decisiones) y desarrollar un acuerdo específico;
Compartir con ellos la autoridad y responsabilidades de manera formal (p.e. solicitar que se unan a una junta de manejo);
Transferir parte o toda la autoridad y responsabilidades a uno o más interesados.
La Figura 2, a continuación, muestra esquemáticamente estas alternativas de manejo participativo de las áreas naturales protegidas:
Figura 2: SECUENCIA CONTINUA DEL MANEJO PARTICIPATIVO EN LAS AREAS PROTEGIDAS
________________________________________________________________________
Control completo Control compartido por la Control completo por parte depor parte de la agencia agencia a cargo los otros interesadosa cargo
MANEJO PARTICIPATIVO DE UN AREA PROTEGIDA
Consulta buscar negociación autoridad y transferencia deactiva consenso (involucrada en responsabilidades autoridad y
toma de compartidas responsabilidadesdecisiones) y formalmente (esdesarrollo de decir, a través de acuerdos puestos en elespecíficos Organismo de
Manejo.
Ninguna interferencia o Ninguna interferenciacontribución por parte de o contribución por parte otros interesados de la agencia a cargo
Mayores expectativas por parte de los interesados
Mayor contribución, compromiso y responsabilidadpor parte de los interesados
(Tomado de Manejo Participativo de Áreas Protegidas: Adaptando el Método al Contexto; Borrini-Feyeraband, Grazia;1997.)
Algunos creen que debe haber al menos una versión “blanda” del manejo participativo para el manejo de cualquier ANP, es decir, como mínimo implementar mecanismos de consulta y la búsqueda de consulta entre los interesados.
Otra forma de conceptualizar grados de participación es la que presenta Núñez Saravia (2002) en su publicación, El Comanejo y la Participación de la Sociedad Civil en las Áreas Protegidas de Centroamérica.” En ese documento se detallan diversos grados de involucramiento de la sociedad civil en la gestión de ANPs. Dichos grados de participación pueden ser caracterizados por “modalidades de comanejo”. Se consideran siete grados de participación:
Áreas no delegables Asistencia técnica (informal, puntual, y eventual) Participación programática (participación temporal y sobre un área temática o
geográfica específica)
co-administración (participación compartida de forma global) Derechos ancestrales o indígenas Delegación total de la gestión Reservas privadas
Precauciones
Casi todas las personas encargadas del manejo de una ANP han tenido alguna experiencia con el manejo participativo, aunque solamente en los niveles “blandos” de informar, consultar o de recibir un apoyo programático. Es muy probable que estas experiencias no hayan sido del todo positivas. El trabajo con grupos donde las expectativas de ambos lados son altas puede producir resultados no esperados. Se recomienda el apoyo de especialistas en este campo, sobre todo en el diseño y facilitación de los encuentros con interesados. La negociación y la búsqueda de consenso son procesos que requieren mucha técnica. En la gran mayoría de estos casos, es mucho mejor que estos procesos estén a cargo de personas capacitados para este fin, y que no tengan relación directa con el ANP respectiva. Personas afiliadas a la ANP son vistas por los interesados como personas que tienen un interés preconcebido en los resultados de la reunión, taller o el proceso que fuese, y les tendrán confianza, lo que no permitirá resultados deseables.
Planificación Participativa
La participación de actores interesados puede resultar particularmente beneficiosa en la planificación de áreas protegidas. Pero por las mismas razones mencionadas anteriormente, esta participación tiene que ser manejada con mucho cuidado, técnica y táctica. La planificación participativa puede ser sumamente productiva como mecanismo para introducir a los interesados al concepto de manejo de un ANP y todo lo que esto implica. En todos los pasos de planificación, desde la búsqueda de información sobre el SANP hasta el desarrollo de un a visión conjunta del futuro del área y las acciones necesarias para llegar a esa visión, existen formas para involucrar a los diversos interesados de manera efectiva. De realizar bien un proceso participativo de planificación, los interesados terminarán comprometidos con los resultados y entusiastas socios en la implementación del plan.
4. Delegación del Manejo de Áreas Protegidas
Frente a múltiples situaciones que dificultan el manejo de las ANP por el aparato tradicional del Estado, muchos gobiernos nacionales han hecho o están considerando la delegación del manejo de algunas áreas protegidas a otras entidades estatales o privadas. Experiencias en otros países y El Salvador han demostrado que son varios los factores a considerar al delegar esta importante responsabilidad:
Una visión general de cómo debe ser el SANP en el futuro. El tipo de área que se va a delegar (¿solamente aquellas menos prioritarias? )
La cantidad de áreas que se desea delegar (¿un porcentaje determinado? ¿Dos o tres para comenzar?)
Requisitos institucionales de la entidad a que se está delegando (años de existencia, experiencia en manejo de ANP)
¿A cuántas ONGs u otros entes se desea delegar el manejo de ANPs? Entre más entes a supervisar, más difícil resulta la labor de supervisión y seguimiento. Por otro lado, otros entes podrán sobre extenderse al tomar a su cargo más de un área protegida.
La agencia nacional a cargo de las ANP puede delegar toda la gestión de un área protegida, o parte de esa gestión;
La agencia estatal a cargo de las ANP no debe delegar la gestión total o parcial de un ANP si la agencia no ha desarrollado lineamientos claros que detallan la responsabilidad de la entidad que va a manejar el ANP, igual que las responsabilidades de la misma agencia en cuanto a supervisión, evaluación y seguimiento del trabajo que desempeñará la otra entidad.
La agencia estatal debe tener la capacidad para realizar las responsabilidades acordadas.
La agencia estatal tiene que asegurar que la entidad a quien se está delegando la gestión, tenga la experiencia, la capacidad técnica y la posibilidad de captar suficientes fondos para desempeñar sus responsabilidades.
Existen varios aspectos relacionados con legislación o política nacional que puedan dificultar la labor de una ONG (u otra entidad) en el cumplimiento con sus responsabilidades a cargo de un ANP, tales como: destino de cobros en las ANP; procedimiento para procesar infracciones; emisión de autorizaciones para estudios científicos; autoridad real del Jefe de un ANP delegada; captación de financiamiento en forma sostenible para mantener el ANP en condiciones adecuadas.
La participación de la sociedad civil en el manejo de un ANP no termina con la delegación, parcial o total de su manejo a una ONG.
5. Casos de Estudio Internacionales para Diferentes Modelos de Manejo de ANP
En América Latina ya existe mucha experiencia con diferentes modelos de manejo de sistemas de áreas protegidas. En algunos países, no se permite la delegación total de autoridad de manejo del estado a terceros, y más bien, se limitan a convenios y acuerdos para manejar instalaciones, programas o sitios específicos, normalmente a varios diferentes cooperantes en un mismo parque o reserva. Canadá, Estados Unidos, Chile, Argentina, Panamá, y Costa Rica son ejemplos de este tipo de sistema. En otros países, se permite hasta la delegación total de autoridad de manejo a ONGs y gobiernos locales. Los países limítrofes de El Salvador, incluyendo Honduras, Guatemala y Nicaragua tienen varios ejemplos de este tipo de delegación A continuación se presentan breves casos de varios países del hemisferio y como se manejan algunos de sus ANP:
Parque Nacional Masaya y Reserva Chocoyero, Nicaragua:
PN Masaya es el parque nacional piloto de Nicaragua; goza de manejo y protección desde hace mas de 30 anos. Los gobiernos nacionales han hecho fuerte inversión en caminos, miradores, centros de visitantes, y otras instalaciones y atractivos ya que el parque se ubica a muy poca distancia de los centros poblados principales del país. Sin embargo, por un modelo de gestión puramente gubernamental, poco abierto a la participación de ONGs, vecinos organizados y empresas en su gestión, los servicios prestados no son óptimos, el parque se ha estancado en cuanto a su manejo y calidad de servicios, y no genera los flujos de beneficios para la sociedad que se podría esperar de un parque tan famoso y visitado. Es amenazado por fuego y extracción de leña de vecinos que no ven beneficios del área. Por trabas burocráticas en varias ocasiones donaciones externas que podían haber sido invertidos en Masaya mas bien han sido canalizados a otras ANP de menor tamaño e importancia, pero con un manejo más flexible y efectivo. Uno de esas ANP es Chocoyero, una pequeña reserva municipal ubicado no muy lejos de Masaya, muestra un esquema de manejo alternativa: el gobierno de Nicaragua ha permitido que una ONG lo administra bajo un convenio de comanejo. En pocos años, la visitación ha aumentado enormemente (de casi cero a mas de 20,000 en la actualidad), las comunidades vecinas se han beneficiado directamente de puestos de empleo directo e indirecto, el área recibe flujos cada vez mayores de grupos de estudiantes de centros públicos y privados, y el área ha logrado importantes donaciones de fuentes internacionales.
Parque Nacional Volcán Poás, Costa Rica:
Poás en un buen ejemplo de un parque nacional manejado directamente por el gobierno nacional pero donde mediante varios tipos de contratos, convenios y acuerdos hay muchos actores involucrados en su gestión. La Universidad Nacional realiza monitoreo constante de la actividad sísmica y volcánica por un convenio. El capítulo local de la Cruz Roja sé autofinancia mediante la provisión de servicio constante de primeros auxilios y rescate, y cobrando por el servicio de estacionamiento, lo cual libera guardaparques de esa tarea tediosa. Una cadena de venta y exportación de café maneja una cafetería excelente, que siempre antes fracasaba bajo manejo directo del gobierno; el concesionario pago por este permiso de uso. Una ONG nacional prestigiosa, el Centro Científico Tropical, maneja la tienda de venta de souvenirs, y paga una cuota considerable al Ministerio de Recursos Naturales por ese derecho. Vecinos del área se benefician operando hoteles, restaurantes, ventas de frutas frescas y souvenirs a los mas de 200,000 visitantes al ano. El área produce un superávit en cuanto a sus gastos recurrentes, lo cual permite que apoya recursos para le manejo de otras áreas protegidas grandes y deficitarias. Si bien el gobierno lo maneja, es apoyadas técnica y financiera por una ONG creado específicamente para apoyar el manejo de ANP exclusivamente en el Área de Conservación Cordillera Volcánica Central. Dicha ONG, Fundecor, promueve tanto el manejo de las zonas núcleo (parques nacionales) de la Cordillera, como el manejo forestal, restauración ambiental en terrenos privados en las zonas de amortiguamiento y corredores biológicos adyacentes. El Poás puede ser un excelente modelo de manejo para el Parque Nacional Montecristo, área donde el MARN desea mantener la administración directa por parte del estado por su papel de área piloto y por las responsabilidades especiales de forma parte de un complejo trinacional.
Reserva Biológica del Bosque Nuboso de Monteverde, Costa Rica:
Esto es un excelente modelo de una reserva de propiedad de una ONG que lo ha manejado por mas de 30 anos, fomentando la investigación científica, la educación ambiental y el ecoturismo mientras se conserva la biodiversidad y valor hídrico del bosque nublado. Monteverde, como Poás, produce un superávit en cuanto a flujo de caja que se invierte en el programa ambicioso de investigación y educación ambiental, y en la creación de toda una red de otras reservas privadas manejado por el CCT, y en la consolidación de corredores altitudinales para evitar el aislamiento de la reserva. Durante décadas Monteverde ha hecho excelente uso de voluntarios nacionales e internacionales para crear un sistema excelente de senderos naturales, ha tenido una política muy amistoso al investigador lo cual ha convertido el área en uno de los bosques nublados más conocidos del mundo, ha desarrollado un grupo de guías naturalistas excelentes que da valor agregado a la visita al área, ha promovido la llegada de periodistas, cineastas y documentalistas de alrededor del mundo, lo cual ha convertido el área en una de las ANP “estrella” de América Latina, lo cual ha convertido la zona de Monteverde en una meca turística, con casi cero desempleo, un estándar de vida bastante alto para el medio rural, y lo cual crea un flujo de mas de 80,000 visitantes al ano. Monteverde puede ser un excelente modelo a seguir en El Salvador para promover que ONG adquieren y manejan sus propias áreas protegidas.
Manejo de Múltiples ANP publicas por la Sociedad Audubon de Belice y la ONG Defensores de la Naturaleza en Guatemala
A diferencia de la situación en algunos países donde cada ANP es manejado por una ONG diferente, la Sociedad Audubon de Belice, Defensores de la Naturaleza en Guatemala se han especializado como “comanejadores de reservas publicas” y cada uno maneja varias áreas protegidas en sus países, hasta parques y reservas bien grandes. Esto ha permitido una profesionalización y economías de escala, y las reservas publicas manejados por estas ONGs bastante grandes tienen un manejo con una calidad superior a lo alcanzado por ANP manejados directamente por el gobierno o por pequeñas ONGs locales. Algo similar ha hecho el Centro Científico Tropical en Costa Rica (ver caso de Monteverde) y la ONG líder de Argentina, Fundación Vida Silvestre Argentina, pero manejando reservas no en terrenos públicos sino mas bien en terrenos comprados, donados o prestados a ellos para su manejo.
Parque Nacional Cajas, Ecuador y Parque Nacional Tijuca, Brasil:
A diferencia de la tendencia Centroamericana de que el comanejo es normalmente hecho por ONGs o comunidades, en estos dos parques muy exitosos, el comanejo es entre el gobierno federal (dueño de las tierras y fuente de los decretos de creación de las áreas) y los gobiernos municipales. En el caso de Cajas el Parque aporta mucho del agua potable a la ciudad de Cuenca, lo cual motivo su gobierno municipal a solicitar el comanejo del área por parte del Ministerio del Ambiente, que tiene el parque prácticamente en abandono; en pocos años el área ha ido de tener un técnico a seis, a
tener un cuerpo de guardaparques mayor y más profesional, a resolver los últimos problemas de tenencia y ocupación ilícita, a aumentar las instalaciones turísticas y la cantidad de visitantes, a fomentar mucho mayor cantidad de investigación, y a ir de un presupuesto de pocos miles de dólares a unos $500,000 al año. Cosa similar ha ocurrido con el acuerdo de comanejo entre el Instituto de Medio Ambiente de Brasil, IBAMA, y la prefectura de Río de Janeiro, que aúnan esfuerzos para una verdadera comanejo federal-municipal en beneficio de Tijuca, el parque nacional mas visitado de América Latina.
Casos Nacionales
En los anexos, se presentan dos estudios de caso mas detallados, solicitados en los términos de referencia de la consultoria, sobre dos complejos de áreas protegidas en El Salvador donde se ha acumulado mayor experiencia en cuanto a la planificación y manejo de complejos de áreas protegidas dentro de paisajes mayores abarcando además áreas pobladas, zonas de amortiguamiento y corredores biológicos propuestos. Estos estudios, sobre la Cuenca Barra de Santiago-El Imposible y Montecristo-San Diego-La Barra, son presentados en los anexos para mostrar la experiencia a la fecha en desarrollar en El Salvador algo semejante a un modelo de área de conservación o Reserva de la Biosfera.
6. Recomendaciones para una Estrategia de Consolidación del Sistema Salvadoreño de Áreas Naturales Protegidas
Esta sección aporta recomendaciones para una primera fase de consolidación del SANP, a llevarse a cabo de 2006 a 2010, con recursos derivados del proyecto GEF, el presupuesto nacional, aportes de otros donantes nacionales e internacionales, y fondos producto de la autogeneración de recursos por parte de las ANPs. Tiene un fuerte enfoque en la consolidación legal, delimitación, saneamiento, desconcentración administrativa y fomento a acuerdos de comanejo, y en establecer y paulatinamente mejorar el manejo in situ de las ANP, incluyendo el fomento de mayor uso publica e investigación de las áreas de conservación y ANP individuales de mayor prioridad nacional.
El objetivo central de la estrategia es lograr un salto cualitativo y cuantitativo en la eficiencia y efectividad de la gestión de las áreas protegidas salvadoreñas mediante una reestructuración administrativa, una priorización de ANPs y ACs, el apoyo a actividades e inversiones que permite al gobierno nacional concentrarse en temas estratégicas no delegables, a la vez que se facilite y ordene la participación activa de la sociedad civil en la gestión de las ANP publicas y en la creación y manejo de una red creciente de ANP privadas.
Las características nacionales que deben guiar la estrategia de fortalecimiento del SANP para El Salvador son los siguientes:
Alta densidad poblacional Utilización inapropiada de la tierra y recursos acuáticos y del mar
Falta de claridad acerca de la tenencia de la tierra, dentro y fuera de las ANP pero con iniciativas en marcha de resolver esta incertidumbre
Poca cobertura forestal y marcada fragmentación y degradación de habitats naturales
Una cantidad muy alta de ANP a lo largo del territorio, pero de extensiones muy pequeñas
Alto grado de pobreza rural y urbana y creciente migración rural-urbano Recurso agua es en todos los sectores un factor de interés común y gran
justificación para la protección y manejo de áreas naturales Tendencia de compactación/reducción del sector estatal Tendencia hacia la privatización de los servicios tradicionalmente manejados por
el estado Escasos recursos económicos por parte del estado a dedicar a la conservación Existencia de una nueva Ley de Áreas Protegidas que promueve un alto nivel de
participación de la sociedad civil (Comités Asesoras Locales) Muy pocas ANP con decreto de creación, tenencia clara y consolidada y niveles
adecuados de protección, infraestructura, personal, equipo, y uso publico Poca concientización del publico nacional o decisores en cuanto a la importancia
del SANP y falta de una tradición fuerte de recreación en ambientes naturales Ausencia de un marco legal o institucional o de políticas que fomentan la
conservación en tierras privadas o que establezca un sistema de compensación a propietarios privados por los servicios ambientales brindados por sus terrenos
La estrategia que se propone a continuación en gran parte contempla una re-evaluación de las ANP salvadoreñas con una visión hacía el logro de la mayor eficiencia posible, tomando en cuenta los limitados recursos económicos que van a estar disponibles para su gestión a largo plazo y los recursos humanos e institucionales relativamente abundantes que pueden ser motivados y movilizados a participar en esta gestión. A su vez, se propone aprovechar de las circunstancias singulares que caracterizan la situación medio ambiental salvadoreña como oportunidades en vez de obstáculos. De ver la situación de esta manera, El Salvador tiene la posibilidad de sobresalir en muchos aspectos que constituyen grandes retos para la conservación a escala mundial, entre ellos restauración ecológica; manejo integrado de áreas de conservación; comanejo de ANPs; restauración de ambientes degradados; financiamiento sostenible; manejo de manglares; y fomento a la recreación al aire libre, ecoturismo, educación e interpretación en las ANP, particularmente por la población nacional en un país donde el turismo internacional es limitado.
Las recomendaciones fundamentales para la estrategia son los siguientes:
Creación y Funcionamiento del Consejo Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP)
Es urgente conformar y poner a funcionar un Consejo Nacional de Áreas Protegidas, según lo establece la Ley de Áreas Naturales Protegidas, con la debida reglamentación y funcionando como ente asesor principal del SANP. Se debe buscar los
mecanismos para ampliar la participación de otros sectores no incluidos en la definición de la conformación del CONANP en la Ley de Áreas Protegidas, ya que queda muy sesgado hacia el sector publico. Una alternativa que no requiere reformar la ley sería tener un grupo ad-hoc mayor con mejor representación de actores clave. El CONANP no debe ser el mismo CONAMA, que tiene responsabilidades para servir como ente asesor para todo el sector ambiental del gobierno y la sociedad, que es un papel mucho mas amplio. Puede, sin embargo, haber cierta duplicación de algunos miembros en CONAMA y CONANP, pero no deben de ser el mismo. Así áreas protegidas seria uno de una variedad de asuntos a tratar en las reuniones y no se daría la importancia que merece al SANP. El CONANP debe tener miembros nombrado no solo por cargo sino por experiencia e interés, y por eso no es lo mas adecuado como el CONANP está estructurado en la ley de ANP, que lo deja muy gubernamental, sin instituciones clave como turismo, con poca participación del sector empresarial o de ONG y comunidades, y sin la posibilidad de nombramiento de notables no importa su cargo actual en el sector publico o privado. Es un problema el hecho de que se nombran los integrantes en la ley (hubiera sido mejor si fueron nombrados en el reglamento) pero la forma de obviar esto es de tener una junta ejecutiva con los entes nombradas en la ley, pero nombrar un grupo asesor más amplio incorporando otros sectores e individuos, y usar el reglamento para corregir los errores o omisiones de la ley sin contravenir el espíritu de la ley. También lo ideal es que CONANP tenga un secretariado ejecutivo (aunque puede ser una persona no mas) que asegura que información fluye, que se reúne a menudo, que las minutas se publican, etc. Esto es similar a como funciona CCAD a escala regional. Otro aspecto importante es la relación entre CONANP y el propuesto comité asesor del proyecto GEF. La creación de un comité asesor para el proyecto GEF es importante, pero de nada vale si no se pone a funcionar el CONANP primero. El comité asesor del proyecto GEF puede ser algo subsidiario y prioritario del mismo CONANP. Hay que evitar duplicación y lo más importante para el éxito del proyecto y el sistema seria lograr el arranque y funcionamiento adecuado del CONANP, y dentro del CONANP, la creación de un comité específico de seguimiento del proyecto GEF.
Evaluación y Priorización de los Elementos del Sistema De Áreas Naturales Protegidas
Existen aproximadamente 136 ANP en el SANP; estas áreas han sido priorizadas y agrupadas en 15 Áreas de Conservación, utilizando criterios relacionados con la biodiversidad y posibilidades de crear corredores biológicos. Se recomienda que durante el primer año del proyecto que se realice una priorización de áreas protegidas basada no solamente en la biodiversidad y las posibilidades de conectividad, sino también que se tomen en cuenta criterios respecto a: protección de cuencas, provisión de otros servicios ambientales, diversas opciones de comanejo, actividades de recreación, restauración de ambientes degradadas, y protección de recursos culturales, y potencial de autofinanciamiento. Deben priorizarse no más que 20 áreas protegidas individuales, o bloques de áreas protegidas adyacentes o cercanas, para ser enfocadas durante los primeros tres años posteriores a la evaluación. Posteriormente, se recomienda ir paulatinamente aumentando la cantidad de áreas manejadas. En todo lo posible se debe
buscar reducir la cantidad de áreas individuales y ampliar el tamaño de ellos, modernizando legislación y limites para que áreas adyacentes formen parte de menos unidades para con limites que tienen mayor justificación ecológica y socioeconómica.
Implementación de las Figuras de Área de Conservación y Oficinas Regionales
Hay que reducir la cantidad de áreas de conservación propuestas, buscando unir aquellas que son adyacentes o cercanas (como por ejemplo Jiquilisco y Jaltepeque) para tener un numero más acorde con el tamaño del país y las posibilidades de financiamiento. Además, en lo posible, se debe buscar lograr que las áreas de conservación se convierten en Reservas de Biosfera oficialmente aprobados por la UNESCO. No se recomienda seguir el modelo costarricense, donde las áreas de conservación cubren la totalidad del país, sino que se debe concentrar esfuerzos en aquellas áreas protegidas y regiones circundantes de mayor biodiversidad, potencial de restauración, importancia para el ecoturismo, valor cultural agregado, valor de cuencas, y potencial recreativo y para la investigación y educación ambiental. Se propone que la totalidad de las áreas de conservación, incluyendo ANPS, zonas de amortiguamiento exteriores y corredores, debe cubrir no más de 20% de la superficie terrestre y las áreas marinas territoriales del país. Con la priorización y consecuente implementación de tres áreas de conservación, se recomienda que por lo menos una de ellas, quizás la que se considera de mayor importancia, sea designada como Reserva de la Biosfera, que es una figura que no se ha utilizado en el país, si bien la zona de Trifinio-Montecristo fue propuesta para tal fin hace mas de 15 anos. Una Reserva de la Biosfera tiene objetivos y una estructuración muy similar a la que se proyecta para las Áreas de Conservación, y tienen la ventaja de que es una designación internacional que agrega cierto nivel de prestigio al área. Tampoco crea compromisos internacionales para el país, puesto que es un programa de UNESCO y no un tratado.
Las Áreas de Conservación priorizadas deben incluir las áreas protegidas pilotos del Proyecto, más otra que debe ser seleccionada tomando en cuenta factores que facilitarán el éxito de su manejo. Se recomienda que este sea la cuenca de la Barra de Santiago-El Imposible, ya que las dos áreas protegidas en los dos extremos del área cuentan con planes de manejo (oficial y no-oficial) y por los varios proyectos que se han realizado en su territorio que han dejado mucha información y lineamientos para lograr una gestión relativamente fácil de la cuenca.
Cada Área de Conservación debe ser dotado de un Director, un asistente y una secretaria, un vehículo y oficina, más el equipo y materiales necesarios para llevar a cabo sus responsabilidades. Se considera que estas responsabilidades deben ser enfocadas hacia la promoción y coordinación de actividades de los demás interesados en al área de conservación: ONGs, otras agencies gubernamentales (nacionales, regionales y locales) y el sector privado, a fin de que estas sean conducidas hacia el cumplimiento con las metas conservacionistas consensuadas al principio de iniciar su trabajo en el Área. El trabajo a realizarse en el Área de Conservación debe ser guiado por una visión del futuro del Área resultado de un proceso de planificación. Además, el Director cumplirá el papel de
apoyar a los Jefes de las áreas protegidas dentro de su Área de Conservación, y facilitará los trámites que estos tuvieran con la oficina central. Un Comité Consultivo a nivel del Área de Conservación, compuesto por representantes de las instituciones gubernamentales y del sector privado, más de las comunidades principales del área será formado con el propósito de ayudar a que el Director del Área reciba insumos en forma regular respecto a la marcha de actividades.
Con la priorización y consecuente implementación de tres áreas de conservación, se recomienda que por lo menos una de ellas, quizás la que se considera de mayor importancia, sea designada como Reserva de la Biosfera. Una Reserva de la Biosfera tiene objetivos y una estructuración muy similar a la que se proyecta para las Áreas de Conservación, y tienen la ventaja de que es una designación internacional que agrega cierto nivel de prestigio al área. Tampoco crea compromisos internacionales para el país, puesto que es un programa de UNESCO y no un tratado.
Se recomienda considerar la creación de oficinas regionales supervisores del SANP para separar esto de las funciones del gabinete centralizado. No más de tres oficinas regionales podrían ser responsables de la supervisión directa de las áreas protegidas en su respectiva región (oriente, occidente y región central/metropolitana. La oficina de la región central no debe ser en el mismo sitio de la oficina nacional. Hay que separar las funciones centrales del papel de supervisar las áreas de conservación y áreas protegidas individuales, que pasan a ser responsabilidad de las oficinas regionales (este, oeste, metropolitana). Además, es imposible pensar que en un país tan pequeño que se necesita una oficina para supervisar cada área de conservación, cuando muchas de las áreas protegidas en algunos de ellos ni existen legalmente ni merecen una administración delegada. Cada uno de las tres oficinas regionales puede manejar varias áreas de conservación cercanas, con un grupo de técnicos y una cuadrilla móvil elite de protección y vigilancia asignado a cada uno.
Es sumamente importante para un país tan chico como El Salvador y con recursos humanos y financieros tan limitados no crear una burocracia intermedia excesiva. Este número de áreas de conservación debe ser revisitado como parte de la misma estrategia de priorización que financiara el estudio para reducir este numero de ACs al mínimo absoluto (5-6 máximo. El esquema propuesto de 15 áreas lleva un costo solo en oficinas y personal de apoyo y guardianes de $700,000 al año sin los costos del personal técnico! Además, las sedes de las AC deben también funcionar cuando es posible de sedes de operación de uno o varias ANPs cercanas para tener economías de escala. Es necesario descentralizar las funciones de supervisión directa de ANPs y de cuadros técnicos hacia no más de 3 oficinas regionales ya que muchas funciones técnicas serán imposibles mantener en 5-6 áreas de conservación por cuestión de costo. La ubicación física de las oficinas regionales debe permitir que a la vez asumir la dirección directa de una o más áreas de conservación, de nuevo reduciendo la cantidad de técnicos y personal administrativo. Obviamente, esto hay que lograr en forma escalonada, pero el proyecto GEF puede ayudar a establecer 1 oficina regional y para área de conservación Guija y esto a la vez puede ver Chingo y la zona de Sumpul-Pital. Obviamente una oficina
regional que ve Jiquilisco puede también ver el área de conservación adyacente al otro lado del río, Jaltepeque.
Como otra recomendación para reducir costos, duplicación de esfuerzo y excesiva burocratización, en la medida de que los UEP regionales para las dos áreas piloto del proyecto GEF pueden servir como administraciones para las dos áreas de conservación (Guija-Montecristo y Jiquilisco) esto reduciría costos, y fortalecería la capacidad a largo plazo del MARN y del SANP.
Legalización y Saneamiento de los Territorios de las Áreas Nacionales Protegidas
Casi todas las ANP cuentan con problemas de tenencia de la tierra, de límites no bien definidos y sin demarcación física cuando los límites se conocen. Además, solamente tres de ellas cuentan con Decreto de creación. Esta situación imposibilita una gestión efectiva de sus territorios. Mediante convenio con el CNR (Centro Nacional de Registro), se debe procurar que dentro de los primeros tres años del Proyecto que estas situaciones sean rectificadas para las áreas pilotos y las otras áreas prioritarias para el SANP, y también las áreas de manglar. Se sugiere, aunque no sea con recursos del proyecto GEF, atender de forma inmediata el problema las dos comunidades que viven al interior del Parque Nacional Montecristo con su reubicación voluntaria en una zona limítrofe del Parque, lo cual luego será eliminado del territorio del parque. Igualmente importante para todo el SANP es la ampliación del PN Montecristo para incluir grandes parches de bosque nublado excluidos del parque, localizados justamente en el limite territorial con Guatemala y Honduras. Si no se adquieren, la conectividad de la porción salvadoreña del bosque nublado con las porciones de los países vecinas se perdería y toda la razón de ser de la gran inversión en la propuesta parque trinacional tienen muchísimo menos importancia.
Promoción y Ordenamiento de Comanejo de las ANPs
El Salvador tiene la posibilidad de liderar al resto de la América Latina en facilitar y hacer efectivo el co-manejo de sus áreas protegidas. Esto va a requerir una estrategia bien coordinada e integrada con el resto de las actividades del MARN y el Proyecto, ya que las políticas y actividades de las ANP todas afectan de una manera u otra la efectividad que pueda tener una iniciativa de este tipo, a final de cuentas, el éxito que van a atener las ANP. En principio la priorización de las ANP debe considerar opciones reales para que estas áreas reciban un manejo por alguna entidad interesada en el co-manejo. Por otro lado, las varias fuentes de financiamiento existentes y futuras necesariamente deben priorizar sus esfuerzos según las prioridades establecidas por el MARN, a fin de que las entidades encargadas de comanejo reciban un Apoyo económico adecuado, estratégicamente dirigido en el espacio y el tiempo.
Al mismo tiempo se requiere desarrollar políticas, procesos, formato de convenios, normas y lineamientos respecto a:
Diferentes tipos y grados de comanejo Definir quienes pueden ser comanejadores; es posible que una gama bien diversa
de organismos cumplan con esta función: ONGs locales y nacionales, gobiernos regionales y locales, comunidades, Juntas de Agua, universidades, y empresas privadas.
Definir criterios para la selección de las entidades a ser comanejadores Definir las responsabilidades técnicas, programáticas y administrativas de estas
entidades Decidir sobre las responsabilidades de MARN para el buen desempeño de la labor
de los comanejadores, especialmente respecto a la supervisión de los convenios suscritos;
Diseñar procedimientos para tratar conflictos y para negociar las decisiones colectivas respecto a los roles de cada uno;
Establecer las reglas específicas para el monitoreo, evaluación y revisión del acuerdo de alianza y del plan de manejo
Probablemente será necesario que el Proyecto GEF apoye al MARN a priorizar y promover la selección de co-manejadores para las ANP que se hayan priorizadas en las áreas piloto del proyecto GEF.
Después del análisis de la literatura nacional e internacional, entrevistas, y estudios de caso nacionales, sobre diferentes alternativas de gestión, desde sistemas muy centralizadas y manejadas principalmente por gobiernos centrales, a sistemas totalmente descentralizados donde las ONGs, comunidades y el sector empresarial lleva la batuta, llegamos a la conclusión que lo mejor para El Salvador es un híbrido incorporando los mejores elementos de lo observado en varios países y áreas protegidas de El Salvador:
A la vez, es importante acelerar el proceso de definir acuerdos de manejo para las áreas de mayor tamaño e importancia que todavía no tienen. La definición de acuerdos de co-manejo para las áreas de alta prioridad, involucrando no solamente ONGs y ADESCOs sino también el sector privado con fines de lucro, municipalidades, mancomunados, propietarios particulares y universidades, es vital. La legalización de las áreas, el traspaso de terrenos del ISTA al MARN, la clarificación de la tenencia en las áreas protegidas y bosques salados, y estudios actualizados de los ocupantes de ellos para buscar soluciones pacificas y que mejoren el bienestar de los afectados y la consolidación de las áreas protegidas.
En el caso particular de Montecristo, se respeta la decisión del MARN de no querer dar en co-manejo exclusivo el manejo de Montecristo, sin embargo, en esta área se recomienda buscar otro modelo con múltiples acuerdos con diferentes ONGs, universidades, ADESCOs, y con la municipalidad de Metapán para probar un modelo alternativo de cogestión parcial siempre bajo protección y manejo directo del MARN y en congruencia con lo planeado como parte del esfuerzo trinacional Trifinio.
El Salvador tiene la posibilidad de liderar al resto de la América Latina en facilitar y hacer efectivo el co-manejo de sus áreas protegidas. Esto va a requerir una estrategia bien coordinada e integrada con el resto de las actividades del MARN y el Proyecto, ya que las políticas y actividades de las ANP todas afectan de una manera u otra la efectividad que pueda tener una iniciativa de este tipo, a final de cuentas, el éxito que van a atener las ANP. En principio la priorización de las ANP debe considerer opciones reales para que estas áreas reciban un manejo por alguna entidad interesada en el co-manejo. Por otro lado, las varias fuentes de financiamiento existentes y futuras necesariamente deben priorizar sus esfuerzos según las prioridades establecidas por el MARN, a fin de que las entidades encargadas de comanejo reciban un Apoyo económico adecuado, estratégicamente dirigido en el espacio y el tiempo.
Creación y Fortalecimiento de Instancias de la Sociedad Cívica en la Toma de Decisiones Respecto a las ANPs.
El Salvador tiene otra oportunidad para liderar al mundo conservacionista. Es cada vez más común que se recomienda o que se reglamenta la existencia de Comités que apoyen la labor de una o varias ANP. La nueva Ley de Áreas Protegidas obliga que cada ANP tenga un Comité Asesor Local. Se recomienda que el Proyecto inicie este proceso al facilitar la creación de Comités Asesores para las ANP pilotos, y que a raíz de esta experiencia, que se desarrolle una normativa al respecto. Además, se recomienda que se formen Comités Consultivos para cada Áreas de Conservación una vez que estos tengan manejo como tal.
Debido a lo sensible y complicado que son la formación y efectivo funcionamiento de este tipo de organismo, se recomienda que el Proyecto contrate a un especialista en el tema de la participación de la sociedad en el manejo de recursos naturales para que asesore este proceso. Temas de mucha importancia a desarrollar son: rol de los comités; representantes; reglamentación de su funcionamiento y el logro de una efectividad en su actuación. Habrá que reconocer que los procesos puestos en marcha alrededor de este tema van a tener que madurarse durante el Proyecto, y que no van a haber resultados concluyentes en el corto plazo.
Fortalecimiento de la Oficina Central del SANP
Aunque se prevé que el SANP será un sistema con un grado significante de descentralización, se va a requerir una oficina central fortalecida para que pueda tener la capacidad de asegurar que los diferentes componentes del SANP funcionen óptimamente. La oficina central del SANP debe ser pequeña y dedicada solamente a asuntos de índole nacional y estratégicas que no pueden ser ni delegados ni descentralizados. Esto asume un cambio radical de la situación actual, donde los pocos técnicos tienen responsabilidades de supervisión de campo y además tienen funciones estratégicas nacionales. Hay que fortalecer las funciones normativas y estratégicas centrales del sistema. Aunque se prevé que el SANP será un sistema con un grado significante de descentralización, se va a requerir una oficina central fortalecida para que
pueda tener la capacidad de asegurar que los diferentes componentes del SANP funcionen óptimamente, y un grupo de técnicos de alto nivel encargado de áreas temáticas que incluyen fortalecimiento de capacidad humana, mejoramiento y coordinación interinstitucional de políticas, concientización y manejo de bases de datos
Supervisor(a) de áreas de conservación (puede ser el/la subgerente) Encargado de cogestión del sistema (convenios, contratos, concesiones, acuerdos,
etc.) Supervisor de planificación estratégica del SNANPS Encargado general de fiscalización y control Supervisor(a) de consolidación territorial Coordinador(a) de consolidación financiera del sistema Encargado(a) de relaciones publicas y coordinación interinstitucional e
internacional Especialista en uso público de ANPS Coordinar(a) de investigación científica y monitoreo y evaluación de impacto
ambiental. Asesor(a) legal Coordinador(a) administrativa Encargado(a) de monitoreo de gestión Coordinador(a) de fortalecimiento de capacidad de gestión
Se considera que este núcleo de 13 personas, mas el (la) gerente, funcionaran como una especia de gabinete y serán los arquitectos estratégicos del sistema. La selección de este personal por lo tanto requiere un proceso abierto y competitivo para que los mejores especialistas posibles tengan estos puestos, y se necesita crear condiciones laborales excelentes para atraer y retener personas de alta capacidad y rendimiento.
Financiamiento Sostenible para el SANP
Para lograr el éxito deseado para el SANP, será necesario que existan fuentes relativamente sostenibles de financiamiento, tanto para el funcionamiento de la oficina central como de las ANPs y Áreas de Conservación. Se recomiendan las siguientes acciones para iniciar la obtención de algún grado de sustentabilidad:
Procurar una nueva estructuración del desembolso de fondos de FIAES, a fin de que un porcentaje determinado sea asignado al SANP, y que esos fondos sean asignados de manera estratégica, a fin de asegurar la sustentabilidad de proyectos; es decir, que los fondos de FIAES sean enfocados hacia ANP prioritarias hasta que estas áreas tengan sus bases administrativas y económicas bien establecidas.
Procurar establecer una actitud positiva hacia el cobro por servicios ambientales producidos por las ANPs, y las políticas, leyes, reglamentos, modelos y mecanismos para poder cobrar para estos servicios
Crear los mecanismos legales y financieros para el establecimiento de reservas naturales privadas que son, como la creación del esquema de pagos por servicios
ambientales, pasos fundamentales para promover la conservación en tierras privadas en El Salvador.
Establecer políticas y mecanismos para el aprovechamiento y de la distribución equitativa de los ingresos recibidos por concepto de tarifas de entrada, y otros cobros realizados en las ANPs, reconociendo que algunas ANPs van a necesitar mayor cantidad de financiamiento que otros.
Procurar que el otro Proyecto GEF que trata el tema de Servicios Ambiental esté desarrollado en coordinación con este Proyecto, y que tenga un enfoque hacia la generación de servicios ambientales en las ANPs.
Nombrar una persona en la oficina central del SANP cuya función principal es obtener financiamiento y coordinar su distribución equitativa.
Lamentablemente, en los países en desarrollo la diferencia entre lo que las ANP generan y lo que necesitan para funcionar normalmente no es cubierto por aportes de presupuestos nacionales en la mayoría de los países en desarrollo. Por lo tanto hay tantas áreas protegidas de papel o con manejo y protección inadecuado en países pobres, donde el apoyo político hacia la creación de ANP no se traduce en apoyo para su manejo y protección. En una era de presupuestos y números de funcionarios públicos mas limitados, es excesivamente optimista creer que el GOES va a aportar suficientes recursos para los gastos recurrentes operativos y de personal para las áreas piloto, mucho menos para todo el sistema. Por lo mismo, la creación de un fondo patrimonial para el sistema de ANPs, que puede tener cuentas especificas para diferentes áreas de conservación o ANPs individuales, es vital constituir. Esto puede ser apoyado por el mismo proyecto GEF, mediante apoyo al diseño y establecimiento del mecanismo del fondo. Existe la posibilidad de obtener recursos de un nuevo canje de deuda con el gobierno de Estados Unidos vía FIAES pero hay que establecer el mecanismo para lograrlo. Hay otros donantes que también podrían aportar a este fondo. Seria una excelente inversión del proyecto GEF crear el mecanismo y los lineamientos operativos para lo mismo, lo cual no costaría mucho. Además, si hay cualquier posibilidad de que parte de los recursos que de otra forma irían directamente a “ejecutar los planes de manejo” fueran depositados mas bien en dicho fondo patrimonial, ayudaría a garantizar mayor estabilidad para la gestión de las áreas piloto.
El Fondo Nacional de Áreas Protegidas debe ser establecido lo antes posible dentro de FIAES con apoyo del proyecto, ya que existe posibilidad de contar con financiamiento del gobierno de los Estados Unidos mediante un canje de deuda para capitalizar el fondo, que debe contar con un grupo de fideicomitentes selectos y que debe tener como meta el cubrir los costos básicos recurrentes del SANP. Funcionaría diferente a los aportes a la fecha de FIAES a áreas protegidas, ya que su énfasis seria garantizar financiamiento estable para gastos recurrentes de las áreas de conservación y particularmente áreas núcleo. Como el proyecto GEF puede ayudar es de crear el mecanismo del fondo y preparando los estudios previos que pueden preparar el camino para un nuevo canje de deuda para generar el financiamiento sustentable para el manejo mínimo de las áreas protegidas de mayor prioridad, para control, vigilancia y saneamiento. Otros donantes podrían establecer cuentas especificas con aportes para el fondo patrimonial para las áreas especificas que apoyan. Hablando con el funcionario clave de USAID sobre esto,
él dijo que podría tener un manejo y hasta una junta de fideicomitentes distinto a los otros fondos de FIAES para garantizar que los fondos se usan para estos fines. FIAES debe interesarse porque esto le daría vida eterna a sus burócratas, a diferencia de los fondos cada vez reducidos que va a manejar de aquí en adelante por el primer canje de deuda.
Además de crear el Fondo Nacional de Áreas Protegidas, para lograr el éxito deseado para el SANP, será necesario que existan fuentes relativamente sostenibles de financiamiento, tanto para el funcionamiento de la oficina central como de las ANPs y Áreas de Conservación. Se recomiendan las siguientes acciones para iniciar la obtención de algún grado de sustentabilidad:
Crear un mecanismo permanente de coordinación de donantes y proyectos principales, que se reúne periódicamente con la Gerencia de AP. y los miembros del CONANPS para evitar la atomización y falta de coordinación entre los donantes internacionales principales
Asegurar que FIAES, el proyecto del Plan Trifinio, la cooperación Española, el proyecto del Lempa-PAES, FORGAES, Ecoservicios, y el proyecto CNR/MARN deben formar una mesa de donantes al SANP y reunirse en forma regular para coordinar al máximo sus aportes y políticas de apoyo al SNAP.
Asegurar que las inversiones hechas en infraestructura y promoción en las áreas piloto apoyados por el proyecto GEF contribuyen en todo lo posible a aumentar la capacidad de generación de ingresos.
Incluir en el subcomponente 1.2. del proyecto GEF apoyo al fortalecimiento legal, institucional, y financiero del SANP.
Promoción del Rol de Sector Privado/Empresarial
Reservas privadas y estatus de propiedades privadas dentro de áreas silvestres publicas: La Ley de Áreas Naturales Protegidas no explica los mecanismosUn SANP efectivo y eficiente va a requerir la participación de todos los sectores de la sociedad, incluso del sector privado/empresarial. Por lo tanto hay que desarrollar los mecanismos para que este sector tenga mayor participación en cuanto a:
Promover las concesiones turísticas en las ANPs: restaurantes, ventas de souvenirs, áreas para acampar, mantenimiento de instalaciones, etc.;
Fomentar el establecimiento de reservas privadas, un concepto que está tomando relevancia en el país, pero que requise el desarrollo de una política clara al respecto, y de criterios que normaran su establecimiento. Fundamentales para garantizar su permanencia en estado de conservación, son sistemas legales (servidumbres ecológicos permanentes) e incentivos (pagos por servicios
ambientales prestados) que motivarán a los propietarios a mantener su propiedad en estado silvestre en perpetuidad en el caso de reservas privadas, y de manejar sus terrenos dedicados a la agricultura, ganadería, ecoturismo y otros usos productivos en una forma que maximice sus valores ecológicos, particularmente en zonas de amortiguamiento y corredores ecológicos.
Un SANP efectivo y eficiente, particularmente en un país donde el porcentaje de terrenos públicos en el ámbito nacional es sumamente pequeño, va a requerir la participación de todos los sectores, incluso del sector privado/empresarial. Por lo tanto hay que desarrollar los mecanismos para que este sector tenga mayor participación. La idea de que propiedades privadas pueden ser parte del sistema de áreas protegidas suena bien, pero antes de tener legislación sobre servidumbres ecológicas, sin tener un sistema de impuesto territorial, y sin tener un sistema de pagos por servicios ambientales, el país no esta listo para esta tarea. La mayoría de los países no incluyen propiedades privadas dentro de sus áreas protegidas con la excepción de categorías V y VI del sistema de UICN, y aun así cuando están sujetos a fuertes controles de zonificación, limitaciones de uso, y un sistema de incentivos a la conservación. El registro de áreas protegidas debe ser una tarea conjunta del MARN y CNR ya que la base de datos del CNR será el usado en el ámbito nacional para transacciones de bienes raíces, y para visar propiedades como ANPs estos para ser hipotecados o con algún grado de restricción (servidumbre, concesión, etc.). No debe ser un registro totalmente independiente del CNR.
Campaña Publicitaria y de Uso Publico de las ANP
Una de las causas para las cuales no se ha avanzado mucho en el tema de las ANP en El Salvador es el desconocimiento de estas áreas, su importancia y su valor por el público en general. Por lo tanto, una campaña nacional de concientización sobre la importancia de las áreas protegidas es importante, pero también debe ser acompañado por inversiones en infraestructura interpretiva y recreativa para fomentar mayor uso de las ANP por parte de la sociedad nacional y residentes y visitantes extranjeros. Se recomienda que el proyecto GEF realice una campaña publicitaria que destaca los valores recreativos de algunas de las áreas protegidas, y que se hagan inversiones modestas pero estratégicas en construir o mejorar la infraestructura que requieren estas ANP para atender la demanda del público. Con pocas pero estratégicas inversiones se podría mejorar dramáticamente la muy limitada infraestructura para educación ambiental, recreación al aire libre e interpretación en las áreas piloto (San Diego/Guija y Jiquilisco) y también mejorar la infraestructura pública en un número muy limitado de otras ANP con mayor potencial de aumentar su nivel de visita publica (como Montecristo, Barra de Santiago, El Imposible, y Los Volcanes) también merecería ser considerado. Sobre este mismo subcomponente, seria clave colaborar con el Ministerio de Turismo en la campana de difusión para y para buscar reorientarles hacia la promoción turística de las áreas naturales protegidas y no su manejo en sí.
El sector empresarial podría jugar un papel muy importante en estas actividades, ya que tienen mucha experiencia en el desarrollo de campañas publicitarias; también
podrían aportar con fondos para la infraestructura, aunque a veces su aporte pueda estar condicionado a la promoción de su empresa.
Monitoreo de la Efectividad de Manejo del SANP
El monitoreo y evaluación es casi siempre un componente de cualquier proyecto. En el caso del SANP, como se trata de implementar muchos programas innovadores, será necesario poder monitorear el grado de efectividad que se está teniendo a través de los años. Esto ayudará a que el SANP pueda realizar los ajustes necesarios cuando se detectan situaciones no conformes con lo planificado.
El Proyecto debe apoyar al SANP en el establecimiento de criterios a monitorear en forma regular vinculados con el manejo del SANP y también de las ANP individuales, y en el desarrollo de los mecanismos para realizar este monitoreo. Algunos de los criterios potenciales a monitorear y evaluar:
Conocimiento del público acerca de las ANPs y la biodiversidad; Situación de especies y ecosistemas claves; Porcentaje del SANP en situaciones degradadas; Personal técnico trabajando en las ANPs; Actividades puntuales realizadas por voluntarios apoyando las ANPs; Financiamiento obtenido para el SANP; Cumplimiento con planes de manejo; Convenios firmados entre ANPs y comunidades y otras instancias;
Se va a requerir un formato que se utilice anualmente a fin de poder comparar los resultados, y se recomienda utilizar tanto el tracking tool desarrollado por WWF y el Banco Mundial, como al nivel de comparación la metodología promovido por el CCAD, basado en modelos desarrollados por la UICN, WWF, TNC, y el CATIE. Se recomienda además explorar el tema, todavía muy debatido, sobre la conveniencia de certificar el manejo de ANP. Si es generalmente aceptado a escala general por los sistemas de áreas protegidas de la región mesoamericana, El Salvador debe también adoptar un sistema de certificación. Se recomienda, a nivel de prueba piloto, aplicar la metodología de certificación ISO 14001 para varias áreas protegidas del país a nivel de prueba experimental.
Categorías de Manejo
Un sistema de áreas protegidas para El Salvador debe consistir en una representación de todas las categorías de la UICN. Existen sitios con alta biodiversidad que merecen conservación en categorías I y II. Por el mismo grado de degradación y transformación ambiental que ha sufrido el país, será bastante difícil crear mucha o grandes áreas de categoría Ia y Ib; más común será la creación de zonas estrictamente protegidas dentro de áreas protegidas mayores de categoría II, IV y VI. Las áreas de categoría III, monumentos nacionales, por ser normalmente fenómenos naturales únicos o espectaculares como cuevas, saltos, áreas de petrograbados, fenómenos geológicos raros,
tiendan a ser pequeñas pero pueden ser numerosos y muchas veces son aptos para bastante uso publico. Los espejos de agua y humedales no boscosos muchas veces son aptos para ser considerados como categoría IV, donde el énfasis esta en el manejo de especies y hábitat. Las áreas de categoría VI suelen tener bosques o praderas aptos para el manejo, y muchos de los manglares del país son apropiados para ser manejados bajo esta figura. Las áreas donde hay pequeños remanentes de bosques y otro hábitat naturales pero donde viven muchas familias o comunidades enteras, los corredores clave y ciertas zonas seminaturales adyacentes a áreas protegidas mas estrictamente protegidas, en categorías I, II o IV, pueden ser apropiados para ser declarados bajo categoría V, que es sumamente común en los países densamente pobladas de Europa Occidental. Dadas las condiciones de alta densidad poblacional y pocos lugares no intervenidos de una u otra manera en El Salvador, se recomienda que exista un énfasis en las categorías II, III, IV y V en ambientes terrestres, y IV, V y VI en ambientes costero-marinos, donde el enfoque de manejo estaría en desarrollo sostenible, manejo de especies y ecosistemas en forma sostenible, y la protección de paisajes y ecosistemas en áreas muy intervenidas, incluso reservas privadas. Se considera que si bien es posible que países vecinos como Guatemala y Honduras, con enormes extensiones boscosas, pueden optar por crear grandes reservas de uso múltiple, particularmente para la extracción de madera y otros productos forestales en zonas como los pinares de Honduras o las selvas peteneras, esta opción no es muy valida para El Salvador (con la única excepción siendo los bosques de mangle) debido a la falta de áreas lo suficiente grande como para hacer factible y costo efectivo el manejo forestal en gran escala.
Anexo 1
Referencias
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