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XI Seminario de Red Muni
“Repensando la Agenda Local”
18 y 19 de octubre de 2012
Universidad Nacional Arturo Jauretche.
Modelo de inclusión de recursos
humanos en la gestión operativa
Autores:
Cr. Martín Miguel Balbuena ([email protected])
Lic. Eduardo M. Barros ([email protected])
Modelo de inclusión de recursos humanos en la gestión operativa
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Índice
Modelo de inclusión de recursos humanos en la gestión operativa.................................. 3
Introducción...................................................................................................................... 3
Resumen ....................................................................................................................... 3
Aspectos generales ....................................................................................................... 4
Problemática de recursos humanos................................................................................... 6
Burocracia y nuevos modelos de gestión pública......................................................... 6
Pre-diagnóstico ............................................................................................................. 8
Definición del problema ............................................................................................. 10
Inclusión de recursos humanos en la gestión operativa.................................................. 11
Modelo Propuesto....................................................................................................... 11
Metodología................................................................................................................ 15
Herramientas del modelo............................................................................................ 16
Encuestas ................................................................................................................ 16
Evaluación de las encuestas.................................................................................... 17
Entrevistas .............................................................................................................. 18
Cursos de acción..................................................................................................... 19
Conclusiones................................................................................................................... 21
Anexo I ........................................................................................................................... 23
Encuesta autoadministrada “Inclusión de recursos humanos en la gestión operativa”
.................................................................................................................................... 23
Bibliografía consultada................................................................................................... 24
Modelo de inclusión de recursos humanos en la gestión operativa
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Modelo de inclusión de recursos humanos en la gestión operativa
Introducción
Resumen
La recuperación de la política como instrumento de cambio generó un avance
cualitativo que permitió a los ciudadanos, en tanto portadores de derechos, multiplicar
sus demandas hacia las instituciones estatales, particularmente hacia los Municipios por
su proximidad con el vecino. Así, la función del gobierno local se hizo más compleja,
exigiendo la adecuación de sus modalidades de gestión.
Sin embargo, al no contar con los instrumentos que apoyen esta necesidad de
adecuación, la realidad cotidiana de los Municipios muestra deficiencias en el quehacer
diario y en el manejo de la cosa pública.
Es necesario entonces utilizar herramientas conducentes hacia una mejora en la relación
entre el Municipio como ámbito de gobierno local y los vecinos como conjunto de
actores políticos, económicos, sociales y culturales.
En este sentido el panorama del Municipio de Lanús muestra una dislocación en la
estructura de decisiones, esencialmente en los escalones operativos de la jerarquía
orgánica. Esta cuestión influye sobre la dinámica de gestión municipal y repercute sobre
la percepción del vecino sobre las capacidades y cualidades de su gobierno local.
La necesidad de inclusión de recursos humanos en la gestión operativa deviene de la
sobrecarga que opera sobre las líneas medias por la transmisión “hacia arriba” de las
decisiones de tipo operativo. Esta cuestión deriva en la pérdida de la visión táctica que
deben tener las direcciones debido a la necesidad de asumir la toma de decisiones
cotidianas, y también en la falta de compromiso de las jefaturas en las consecuencias de
dichas decisiones.
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Aspectos generales
Se puede afirmar que un “Municipio” es un territorio determinado, legalmente recortado
dentro de un territorio provincial y definido dentro de éste como ámbito de “gobierno
local”. Pero también es una sociedad local diferenciada dentro de la sociedad nacional
compuesta por un conjunto de grupos y clases que mantienen relaciones económicas,
sociales, culturales y políticas (Pírez, 1991).
Como ámbito de un gobierno local, el Municipio es un actor gravitante tanto en el
desarrollo de las condiciones de producción y reproducción social, como en la
administración de la gestión local relacionada a la prestación de servicios de salud
(centros primarios de atención médica), sanitarios (recolección de residuos, barrido de
calles, etc.), de alumbrado, transporte, etc. Por lo tanto no puede desconocer la lógica de
los actores de la sociedad local, sino que debe generar las condiciones para dar una
adecuada direccionalidad a su desarrollo.
En los últimos años la recuperación de la política como instrumento de cambio ha
generado una ciudadanía consciente de la ampliación y divulgación de sus derechos.
Esta situación, que implica indudablemente un avance cualitativo en nuestra sociedad,
ha provocado que los ciudadanos portadores de derechos multipliquen sus demandas
hacia las instituciones del Estado, en particular hacia los Municipios por su proximidad
con el vecino. De este modo, la función del gobierno local se hizo más compleja,
obligando a la organización municipal a adecuar sus modalidades de gestión.
Sin embargo, al no contar con los instrumentos legales que apoyen esta necesidad de
adecuación, la realidad cotidiana del Municipio muestra deficiencias en el quehacer
diario y en el manejo de la cosa pública, cuestión que no sólo se puede verificar
particularmente en el Municipio de Lanús sino que afecta a otras de la provincia de
Buenos Aires.
Es necesario entonces utilizar herramientas que, implementadas adecuadamente,
conduzcan a una mejora en la relación interactiva entre los aspectos que comprenden un
“Municipio”: un ámbito de gobierno local (el Gobierno municipal) y un conjunto de
actores políticos, económicos, sociales y culturales (los vecinos).
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En este sentido, y teniendo como marco las herramientas normativas disponibles, el
panorama del Municipio como organización muestra una dislocación en la estructura de
decisiones, esencialmente en los escalones operativos de la jerarquía orgánica
municipal. Esta cuestión influye sobre la dinámica de gestión municipal y repercute
directamente sobre la percepción del vecino sobre las capacidades y cualidades de su
gobierno local.
La problemática en la gestión operativa radica en la sobrecarga que opera sobre las
líneas medias en función de la transmisión “hacia arriba” de las decisiones de tipo
operativo. Esta cuestión tiene como derivación no sólo la pérdida de la visión táctica
que deben tener las direcciones debido a la necesidad de asumir la toma de decisiones
en el día a día, sino también en la falta de participación de las instancias jerárquicas
inferiores con la consiguiente pérdida de compromiso por parte de jefaturas y
empleados municipales.
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Problemática de recursos humanos
Burocracia y nuevos modelos de gestión pública
Siempre se parte de la premisa que concibe al Municipio como una institución que
aplica el modelo burocrático desarrollado por Max Weber. Según el Diccionario de la
real Academia Española, burocracia significa:
(Del fr. bureaucratie, y este a su vez del fr. bureau, oficina, escritorio, y del gr. krátos,
gobierno).
1. f. Organización regulada por normas que establecen un orden racional para distribuir
y gestionar los asuntos que le son propios.
2. f. Conjunto de los servidores públicos.
3. f. Influencia excesiva de los funcionarios en los asuntos públicos.
4. f. Administración ineficiente a causa del papeleo, la rigidez y las formalidades
superfluas.
El concepto “burocracia” permite nombrar a la organización que está regulada por
normas que buscan generar un orden racional en la gestión y distribución de sus
asuntos. En este sentido, es una estructura que se caracteriza por los procedimientos
regularizados y explícitos. La burocracia, asimismo, implica relaciones jerárquicas e
impersonales, la especialización del trabajo y la división de responsabilidades.
En el plano teórico, la burocracia permite que las normas dictadas por las autoridades se
ejecuten de manera precisa y acorde a procedimientos ya estipulados. De esta manera,
se reduce el error humano y el proceso de las acciones resulta transparente.
Este modelo se convirtió en una herramienta que, utilizada de la forma correcta, revela
su utilidad para el manejo de estructuras de grandes dimensiones como es el caso de los
municipios.
De acuerdo a esta concepción weberiana, la burocracia posee las siguientes
características a saber:
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1. Carácter legal de las normas y reglamentos;
2. Carácter formal de las comunicaciones;
3. Carácter racional y división del trabajo;
4. Impersonalidad en las relaciones;
5. Jerarquía de autoridad;
6. Rutinas y procedimientos estandarizados;
7. Competencia técnica y meritocrática;
8. Especialización de la administración, independientemente de los propietarios;
9. Profesionalización de los participantes;
10. Completa previsión del funcionamiento.
Sin embargo, la burocracia fue adquiriendo una connotación negativa en tanto los
procedimientos, las jerarquías y la impronta impersonal de relaciones que la estructuran
se revelaron como extremadamente rígidos. En este sentido, a partir de los nuevos
modelos de gestión y de la dinámica que adquiere el despliegue de las actividades
estatales, algunas de estas características están siendo revisadas, especialmente el
carácter impersonal de las relaciones.
“Los patrones burocráticos han llegado a ser tan difíciles de manejar que no
logran dominar la complejidad creciente de nuestras actividades colectivas.
Además la obediencia que antes constituía la virtud cardinal que hacía funcionar
el sistema ya no es aceptada de buen grado. […] La complejidad ofrece a los
agentes la oportunidad de lograr la libertad, mientras que a la inversa, la libertad
de los agentes aumenta la complejidad” (Crozier, 1997: p. 2).
En virtud de los cambios organizacionales devenidos a partir de la evolución social y de
los avances tecnológicos y operativos, se debe comenzar a verificar un cambio de
paradigma en la calidad institucional de los organismos públicos, especialmente en los
Municipios, que debido a la cercanía con el ciudadano sufren con mayor inmediatez e
intensidad la deslegitimación que conlleva una gestión deficitaria.
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Este cambio debe realizarse no sólo en la vinculación institucional entre el Municipio y
los vecinos sino también en el complejo entramado de relaciones interpersonales que se
dan dentro de la estructura municipal. En este sentido, la fluidez de la comunicación -
tanto hacia el vecino como entre los distintos niveles jerárquicos- es una herramienta
fundamental para apoyar esta necesidad de cambio.
En este novedoso contexto de alta complejidad de la problemática municipal, el motor
de la gestión y de la elaboración de productos y servicios orientados al bienestar del
vecino es la innovación, que es ajena a algunos supuestos del paradigma weberiano. Por
eso hacen falta nuevas formas de relaciones humanas no burocráticas para la
construcción de una nueva cultura de la gestión pública, basada fundamentalmente en la
incentivación y en la utilización de las capacidades de todas las personas, en todos los
niveles operativos, para cooperar en la generación de una gestión pública orientada al
vecino.
Pre-diagnóstico
En la actualidad, dentro de la estructura organizacional del Municipio de Lanús, en
muchos casos no existen normas internas de procedimientos que den cuenta en forma
clara y concreta del funcionamiento en las distintas dependencias. En caso de existir
estas normas o bien son muy antiguas, de limitada aplicación o tienen un carácter
informal.
Ello tiene como consecuencia una serie de problemas que se vienen sucediendo desde
hace décadas, tales como:
� Falta de carácter docente de los Jefes.
� Monopolio del conocimiento como instinto de preservación.
� Campañas masivas de jubilación de funcionarios que poseían el conocimiento.
� Deficiencias en la carrera municipal que impiden jerarquizar al trabajo y el
incentivo a los empleados.
� Promesas de ascensos incumplidas.
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� Falta de creatividad para encontrar soluciones a nuevas problemáticas.
� Falta de claridad, idoneidad y firme convicción en las órdenes impartidas.
� Falta de capacitación.
� Carencia de liderazgo.
� Falta de comunicación
� Cultura organizacional reacia al cambio.
� Falta de delegación.
� Falta de coordinación entre las distintas áreas.
� Toma de decisiones a puerta cerrada sin participación de los protagonistas de
la ejecución de las mismas.
Algunos de estos problemas reflejan la crisis producida por el agotamiento de algunas
características del modelo weberiano y por la dificultad que conlleva todo cambio de
paradigma, y que se verifica en la lentitud con la que se comienzan a aplicar modelos
nuevos1.
Todo ello trajo como consecuencia:
� Falta de iniciativa de los empleados.
� Inexistencia de normas claras de funcionamiento.
� Falta de compromiso.
� Falta de protagonismo.
� Aprensión a asumir responsabilidades.
� Falta de ordenamiento y coordinación.
� Derivación piramidal ascendente de los problemas.
1 Esta cuestión se vincula con el concepto gramsciano de “crisis” como el momento en que lo viejo no termina de morir y lo nuevo no termina de aparecer. En este contexto, “crisis” no remite necesariamente a una situación negativa, sino que refiere a una situación de oportunidad para el crecimiento.
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� Aceptación de malas prácticas como mecanismos válidos e imposibles de
modificar.
� Desmerecimiento por parte de la sociedad de la figura del empleado público.
� Desmerecimiento del empleado hacia si mismo.
Definición del problema
Según el cuadro de situación expuesto precedentemente, la problemática en la gestión
operativa radica en la sobrecarga que opera sobre las líneas medias en función de la
transmisión ascendente de las decisiones de tipo operativo.
La derivación de esta cuestión radica no sólo en la pérdida de la visión táctica que deben
tener las direcciones debido a la necesidad de asumir la toma de decisiones en el día a
día, sino también en la falta de participación de las instancias jerárquicas inferiores con
la consiguiente pérdida de compromiso por parte de jefaturas y empleados municipales.
A su vez, el nivel de decisión táctica se desplaza lentamente hacia las instancias
jerárquicas superiores, que pierden así la perspectiva estratégica de la cual emanan los
grandes lineamientos generales de las políticas públicas.
Este esquema decisorio dislocado tiene consecuencias, entonces, tanto en las instancias
superiores de la escala jerárquica del Municipio como en las inferiores. La traslación
“hacia arriba” de las decisiones operativas ocasiona que, abstraídos en el día a día, los
funcionarios pierdan capacidad de visión estratégica y táctica, capacidad de liderazgo y
de formación docente hacia sus empleados. A su vez éstos, que poseen la experticia para
resolver las cuestiones operativas, pierden la capacidad de iniciativa, de protagonismo y
no se empoderan de los procedimientos que involucran a su tarea, con la consiguiente
falta de compromiso no sólo acerca de su trabajo, sino del proceso general que lo
involucra.
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Inclusión de recursos humanos en la gestión operativa
Modelo Propuesto
Si desde el punto de vista contable el empleado municipal es registrado como un gasto,
desde un enfoque institucional debería ser el más valioso activo que posee el Municipio.
Como tal, es necesario que ese activo sea partícipe del proceso de solución de los
problemas aportando su capacidad y su experiencia y, como contraparte, asumiendo no
sólo nuevas responsabilidades sino también un renovado compromiso en el despliegue
de la gestión municipal.
La participación implica que el empleado municipal sea escuchado y consultado en su
condición de activo del Municipio y en muchos casos también en su condición de
vecino, en tanto sujeto portador de derechos y obligaciones ciudadanas.
En este sentido, el modelo que se propone tiene como objetivo devolverle valor a ese
activo institucional, haciéndolo parte de la solución de los problemas y enriqueciéndose
de la potencialidad, creatividad y responsabilidad implícita en él y en su experiencia
obtenida en el hecho de llevar día a día las tareas operativas del Municipio.
La propuesta, entonces, implica un incremento en la participación de las jerarquías
inferiores en el proceso de decisión de las cuestiones operativas, de modo que no sólo
aporten su capacidad y experiencia en las tareas cotidianas sino que también permitan
descargar a las instancias medias y superiores de la necesidad de tomar este tipo de
decisiones.
El modelo decisorio, en líneas generales, plantea tres tipos de decisiones:
� Estratégicas: Son las que definen el ¿Qué se va a hacer? desde un punto de
vista macro y que en el caso municipal están reservadas a la cabeza del
Departamento Ejecutivo (a través de los decretos o del establecimiento de
líneas generales de acción) y al Deliberativo (a través de la sanción de
Ordenanzas)
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� Tácticas: Son las que definen el ¿Cómo se va a hacer? que en el caso del
Municipio están en manos de las líneas medias dentro del organigrama.
� Operativas: Son aquellas que reglamentan y ponen en ejecución las tareas
encomendadas desde un punto de vista micro. En la organización municipal
estas decisiones están a cargo de los puestos jerárquicos (Departamentos,
Divisiones y Secciones)
El esquema propuesto tiende a dar ordenamiento a las decisiones de tipo operativo, las
que con el correr de los años se han ido desplazando hacia arriba y sobrecargando de
tareas a niveles cuyos objetivos deberían tener otra visión y otro nivel en la escala
decisoria. Este nuevo ordenamiento, como ya fue dicho, no sólo descarga a las jefaturas
de las decisiones más operativas, sino que además le devuelve un margen de
participación a las instancias jerárquicas inferiores.
“La gestión de la calidad exige repensar las funciones y los roles que deben
desarrollar quienes, dentro del Municipio, asumen la esfera directiva política […].
Ello exige adoptar una estructura organizativa nueva que deslinde claramente la
dirección política de la gestión operativa” (López Camps, 1997: p. 44).
Logrando un ordenamiento de las decisiones operativas se puede establecer una
tendencia hacia un modelo más eficiente en la gestión de las políticas de gobierno. En
este sentido, la gestión operativa adquiere una cierta independencia de la dirección
política, aunque actúa siguiendo sus lineamientos generales.
Además, la descarga que tendrán las líneas medias (que deberían abocarse a las
decisiones de tipo táctico) respecto de las decisiones de tipo operativo, permitirá
recuperar mediante la capacitación el carácter docente de los jefes.
Asimismo, la participación de las jefaturas y los empleados municipales en las
decisiones operativas permitirá aumentar el compromiso y la responsabilidad respecto
de la gestión municipal y propiciará un abordaje más creativo e innovador en todas las
instancias decisorias para la solución de los problemas.
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En pos de ello, se propone recuperar paulatinamente el rol de los funcionarios públicos
mencionados a través de la aplicación de sencillas herramientas de gestión que
dignificarán su labor y, en consecuencia, contribuirán a la recuperación de su
identificación con la institución municipal. Esta cuestión se vincula estrechamente con
la promoción de iniciativas de gestión que reúnan la calidad de los servicios orientados
al vecino, con el acento puesto en la innovación y el compromiso de los empleados
municipales y de las jefaturas con su tarea.
“La calidad en los servicios municipales únicamente podrá lograrse a partir del
compromiso efectivo de los empleados públicos. Sin participación no hay
oportunidades para la calidad” (López Camps, 1997: p. 48).
El modelo consiste aplicar procedimientos dinámicos de carácter permanente, cuyo fin
es concientizar al empleado acerca de la necesidad contar con su participación activa en
la definición de los cursos de acción, de los procedimientos a aplicarse y de las
necesidades de recursos materiales y humanos de su área, descongestionando de esta
forma la tarea de las líneas medias. Esta cuestión supone un cambio cultural y funcional
en la estructura del Municipio, lo que también implica conocer la percepción que las
propias jefaturas y los empleados tienen acerca del enfoque planeado en el presente
trabajo.
De esta manera no solo se logrará mejorar la eficiencia de la gestión sino que se
aportarán soluciones en las instancias que corresponden, evitando la transmisión hacia
arriba de problemas que debieron resolverse en las áreas operativas. Esto no implica que
las direcciones desatiendan la cuestión operativa, sino que deberán cuidar que este tipo
de decisiones mantengan la coherencia con la orientación táctica que ellos le imprimen,
la que a su vez debe encuadrarse en los lineamientos estratégicos generales dados por
las jerarquías superiores a instancias del Intendente del Municipio.
En este sentido, el aumento del valor del funcionario público en tanto recurso humano
genera un proceso interno en el cual el aprendizaje y la capacitación permanente
involucra a toda la estructura del Municipio en un “círculo virtuoso” donde se refleja el
mejoramiento de la calidad de los servicios dirigidos al vecino.
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Este esquema tiende a lograr mayor eficiencia, eficacia, compromiso, un mayor
sentimiento de pertenencia de parte del empleado y las jefaturas, en definitiva,
cuestiones que tienden a mejorar la calidad de los servicios que el Municipio dirige
hacia la comunidad.
Se basa fundamentalmente en la premisa que sostiene que la organización municipal
debe actuar como un sistema adaptable según el entorno en que se desenvuelve, de
acuerdo a la interrelación permanente de los funcionarios que la componen y teniendo
en cuenta la necesidad de mejorar posibles disfunciones para lograr una gestión
orientada a la satisfacción de las demandas del vecino de Lanús.
El planteo fundamental del modelo propuesto se orienta hacia un cambio de paradigma
en materia de compromiso y participación, y que concomitantemente pueda
proporcionar herramientas para una readecuación del sistema de ascensos en el
escalafón municipal. Es decir, que las jefaturas, sea cual fuere su ubicación en la
estructura del Municipio y en la escala decisoria, puedan disponer de procedimientos
formales más definidos para promover a sus empleados según su capacidad, su
experiencia y su posicionamiento ante el aumento en el compromiso y la
responsabilidad que se propone.
Este modelo puede verse afectado en su despliegue por los llamados “sesgos negativos”,
que según Manuel Tamayo Sáez (1989) son los siguientes:
� el poder y la capacidad de presión de los grupos de interés: hay grupos dentro
de la organización que tienen mayor capacidad que otros para hacer prevalecer
su propia agenda.
� los sesgos culturales: la cultura política y organizativa de la institución puede
hacer de filtro de la percepción que las jefaturas (en todos los niveles de
decisión) tienen del problema en cuestión.
� el peso de la tradición: tendencia de las administraciones a incluir en su agenda
problemas que conocen y sobre los cuales, al haberlos tratado en el pasado,
pueden anticipar el impacto provocado por sus intervenciones.
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� las actitudes y valores de los decisores públicos: los valores personales del
decidor influyen más cuanto mayor sea el desconocimiento del problema.
Pero por otra parte, existe un sesgo positivo fundamental para lograr el apoyo político
necesario para poner en marcha un modelo innovador:
� los deseos de crecimiento que tienen las organizaciones públicas: la capacidad
de las administraciones públicas para solucionar con eficacia y economía los
problemas influye cada vez más en su legitimación, tanto por parte de su
plantel de funcionarios como por parte de los vecinos.
� Además, y siguiendo a Tamayo Sáez, el crecimiento de las organizaciones
implica la ampliación de la agenda en tanto medio para ampliar sus demandas
de recursos:
“Ampliar la agenda es, en muchas ocasiones, el único método que tienen los
gestores públicos para justificar la necesidad de ampliar sus recursos, crear
oportunidades de desarrollo profesional a sus empleados […] y, en última
instancia, asegurar la supervivencia de su organización” (Tamayo Sáez, 1998: p.
292).
Metodología
Se propone la realización de una encuesta autoadministrada y de carácter anónimo
dirigida hacia empleados con el objetivo de conocer la percepción tanto de las jefaturas
como de los empleados acerca del funcionamiento de su sector.
Con esta información, el siguiente paso de la prueba piloto es la elección de un área con
inconvenientes de funcionamiento y cuyos procedimientos revistan características
informales, poco claras y/o tediosas.
La propuesta contempla la realización de reuniones de empleados con sus jefes de
sección, división y departamento acompañados por un moderador y un observador no
participante que deben ser figuras externas al área en cuestión para debatir las mejoras
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en el funcionamiento y la modalidad de inclusión de los recursos humanos en las
decisiones operativas.
El aprovechamiento de la creatividad y la experticia individual es una fuente generadora
de innovación en materia de gestión. Por eso, lejos de sacralizar ciertos funcionamientos
en base a una tradición existente, el modelo propuesto tiende a ampliar las bases de
sustentación de una permanente mejora institucional a partir de la incorporación del
recurso humano del Municipio en las instancias de participación y en el compromiso
con su labor.
Según el presente enfoque, el Manual de Procedimientos es considerado no como una
estructura inamovible que naturalice procesos ya establecidos formalmente, sino como
una herramienta flexible, en tanto debe ser adaptable a los permanentes cambios que la
dinámica de la gestión municipal impone.
Herramientas del modelo
Encuestas
De acuerdo a lo propuesto, se juzga conveniente la utilización de la encuesta
autoadministrada y de carácter anónimo dirigida hacia los empleados del área elegida
para la prueba piloto con el fin de recolección de información y con el objetivo de
conocer su percepción tanto de las tareas que realizan como de los procedimientos que
se ven involucrados en su desempeño.
“La encuesta puede definirse como la aplicación de un procedimiento
estandarizado para recabar información (oral o escrita) de una muestra amplia de
sujetos. La muestra ha de ser representativa de la población de interés […]” (Cea
D´Ancona, 1999: p. 240).
Para la confección del instrumento de recolección de información se deben establecer
los ejes sobre los cuales deberá indagarse a los fines del cumplimiento de los objetivos
fijados. Estos ejes deben orientarse hacia la percepción acerca de las fortalezas,
oportunidades, debilidades y amenazas que el empleado percibe acerca del
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funcionamiento del sector, estableciéndose la posibilidad de formular acciones
propositivas para un mejor y más eficaz funcionamiento.
En este sentido, se considera pertinente la confección de preguntas llamadas “de
intención u opinión”, donde el empleado pueda desplegar sus inquietudes y su
percepción sobre el funcionamiento del área o sector, y abriendo una vía para la
participación constructiva a través de la instancia a la propuesta de mejoras por medio
de preguntas “orientadas a futuro”.
El cuestionario de la encuesta autoadministrada se incluye como “Anexo I” al presente
trabajo.
Para responder a algunas de estas cuestiones tendría que existir una mínima información
de los procesos que ejecuta el área en cuestión. Por ejemplo, el conocimiento de los
propios procesos de trabajo normalizados y estructurados como procedimientos, le
permite al funcionario municipal tener un mejor panorama para optimizar sus tareas y
para fijarse metas y plazos realistas en su ejecución.
El plazo de ejecución de estas tareas no debe ser perentorio ni tampoco muy largo, el
propio funcionario va a ir adquiriendo la experiencia, en el sentido que la propia
racionalidad que se impone a través de un procedimiento normalizado le va a marcar el
tiempo de ejecución de cada tarea.
Evaluación de las encuestas
Luego de recolectada la información y procesadas las encuestas, se está, finalmente, en
posesión del dato. El análisis e interpretación de los datos pondrá en evidencia las
falencias y carencias en el funcionamiento de las áreas y planteará necesidades de
cambio para optimizar su funcionamiento. Este es el sentido general de la evaluación.
La evaluación es un proceso importante en el ciclo de vida de las políticas públicas,
debido a que sus implicancias no se limitan a un control rutinario de los aspectos legales
y presupuestarios, sino que además se extienden a una visión de los resultados, los
impactos y la calidad del modelo propuesto.
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En tanto proceso, la evaluación se replica en las distintas fases del ciclo de políticas. En
tanto forma de producción de conocimiento orientado hacia la toma de decisiones,
permite modificar las instancias operativas, tácticas e incluso estratégicas del proceso
decisorio.
Si bien la actividad evaluatoria es esencialmente una aplicación de criterios y
metodologías técnicas, tiene además un importante componente político, en el sentido
que pone en juego una serie de decisiones que permiten perfeccionar una política
pública. Desde el punto de vista del análisis de políticas públicas, la evaluación es un
trabajo de importancia capital, en tanto permite obtener conocimientos sobre su eficacia
y la eficiencia.
Siguiendo a Roth Deubel (2004), la evaluación más conveniente para este tipo de
modelo es la llamada “evaluación mixta”, realizada con la participación de ejecutores y
beneficiarios/destinatarios del modelo y con el objetivo principal de mejorar la acción
mediante procesos de diálogo y de aprendizaje colectivo. Esto implica que las propias
reuniones de áreas son parte importante del proceso evaluatorio, reforzando la
participación de los destinatarios.
Entrevistas
Con los datos surgidos de la evaluación de las encuestas se llevará a cabo la reunión con
los empleados del área seleccionada para la prueba piloto con la presencia de un
moderador y de un observador no participante que deben ser figuras externas al área en
cuestión. El objetivo de estas reuniones es propiciar el debate acerca de las mejoras en
el funcionamiento y la modalidad de inclusión de los recursos humanos en las
decisiones operativas.
Es importante para esta experiencia la presencia de un observador directo del fenómeno
que proceda al examen atento de sus diferentes aspectos a fin de estudiar sus
características y comportamiento dentro del medio en donde se desenvuelve. La
observación directa de un fenómeno ayuda a realizar el planteamiento adecuado de la
problemática a estudiar. Consiste en la inspección que se hace directamente a un
fenómeno dentro del medio en que se presenta, a fin de contemplar todos los aspectos
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inherentes a su comportamiento y características dentro de ese campo. Sin embargo,
como además se propone la presencia de un moderador externo al área para conducir el
debate, y que por lo tanto asume las características de un observador participante, la
observación deberá plantearse como un instrumento dinámico, que se adapte a las
exigencias del debate.
Al generar este tipo de debate, el intercambio de experiencias y conocimientos entre los
propios integrantes del área convierte a esta herramienta en un proceso educativo y
formativo. Encuadrado en lo que se refiere como la elaboración de un “diagnóstico
participativo” (Prieto Castillo, 1990), este tipo de reuniones apunta al crecimiento del
compromiso de los integrantes del área para con la misma y para con la Institución
municipal al propiciar que las opiniones y las decisiones que se pueden aportar en esta
instancia pueden ser tomadas en cuenta, influyendo de alguna manera en el resultado
buscado: la optimización de una gestión pública cuyo destinatario y cuya razón de ser es
el vecino de Lanús.
Cursos de acción
Una vez definidas las necesidades de readecuación de los procesos internos de las áreas
analizadas, se delinearán los cursos de acción a seguir a fin de implementar el modelo
de inclusión en la gestión operativa.
La implicancia fundamental será la realización de una redefinición de procesos que se
deberá reflejar en el Manual de Procedimientos de cada área. Asimismo, en cada uno de
estos instrumentos se deberá consignar esta readecuación, reflejando las nuevas
responsabilidades de las funciones operativas del Municipio. En este sentido, es de
capital importancia el rol que debe desempeñar la Subsecretaría de Control de Gestión y
Organización y Métodos, especialmente en la determinación de las misiones y funciones
de cada área a fin de que éstas tengan un marco conceptual en el cual inscribir la
descripción de sus procesos.
La propia implementación del modelo será quien muestre los alcances y las virtudes del
mismo, pero también le marcarán sus límites, por lo que también el enfoque propuesto
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deberá tener la flexibilidad suficiente como para identificar nuevos problemas y mejorar
su diseño, reciclando así su propio funcionamiento.
La propagación del modelo en otras áreas implica no sólo la difusión de sus
características por alguno de los medios disponibles para comunicaciones internas del
Municipio, sino también la posibilidad de contar con la contribución de personal
municipal que ya haya pasado por la experiencia en su área.
Como complemento a este modelo, se está trabajando sobre un esquema que contemple
los objetivos políticos, que son los que trascienden la tarea cotidiana. Estos objetivos
deben establecerse en una planificación estratégica que debe desplegarse, para su
adecuada implementación, a partir de nuevas y más modernas modalidades de
comunicación interna. Esta cuestión, lejos de implicar una “bajada de línea”, conlleva la
democrática participación de todos los niveles decisorios respecto a las formas de poner
en práctica estos grandes objetivos, para lo cual es fundamental no sólo la obtención del
consenso necesario sino también el compromiso de todos los que formamos parte de
esta gestión.
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Conclusiones
A pesar que el modelo en cuestión se encuentra en proceso de prueba piloto, se puede
extraer como conclusión preliminar que hay una necesidad y una voluntad real de los
niveles operativos en participar de las decisiones que les competen, que se consustancia
con la voluntad política del Intendente del Municipio de Lanús en relación a su
convicción de llevar adelante un proceso de mejora contínua en la gestión local.
En este sentido, hay también un compromiso afianzado en relación a la necesidad de un
dinámico proceso de actualización sobre las complejidades de la función pública, que se
canaliza a través de las jornadas de capacitación que, sobre distintas temáticas, organiza
la Subsecretaría de Comunicación y Gestión Pública del Municipio de Lanús con el
apoyo docente del Instituto Provincial de la Administración Pública (IPAP). El
desarrollo de las jornadas de capacitación es otra de las respuestas que el Municipio da
en función de la valorización del personal municipal, entendiendo que es el recurso más
preciado con que puede contar la Institución.
Sin embargo, no puede soslayarse otro aspecto de la cuestión: las limitaciones que
padece el Municipio, especialmente en términos de infraestructura, y que a pesar de los
esfuerzos de la actual administración comunal no han podido ser superadas en su
totalidad. La cuestión de la infraestructura dificulta la mejoría en las mediciones de los
estándares de calidad en el proceso de mejora contínua.
No obstante ello, no parece manifestarse una resistencia al cambio como regla general,
por el contrario, la reacción del personal municipal fue positiva, abierta y participativa,
advirtiéndose que la inclusión en la gestión operativa implica para los empleados y las
jefaturas un mayor compromiso y un mayor sentimiento de pertenencia para con la
calidad de los servicios que el Municipio dirige hacia la comunidad.
Esta percepción surge no sólo de las encuestas autoadministradas recibidas hasta el
momento, sino también de los intercambios y debates generados en las distintas
jornadas de capacitación ya referidas.
Modelo de inclusión de recursos humanos en la gestión operativa
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Una de las implicancias de la aplicación del presente modelo es su utilización para
organizar y formalizar las tareas de desarrollo de los Manuales de Procedimientos, que
se encuentran en proceso de elaboración
Por otra parte, la explicación de los alcances del modelo debe hacerse extensiva a otras
instancias jerárquicas superiores para limitar la aparición de resistencias en estos
niveles, a fin de la naturalización de la idea propuesta, que apunta a la descarga de
responsabilidades operativas que pueden ser afrontadas por el personal debidamente
capacitado, y no implica de ningún modo una invasión a sus esferas decisorias sino, por
el contrario, los invita a enfocarse específicamente en ellas.
En este sentido, y a pesar de los obstáculos que indefectiblemente se han de generar, se
pueden abrigar expectativas positivas acerca del compromiso con las cuestiones
propuestas en el modelo, que tiene como objetivos la mejora de la relación institucional
entre el Municipio y los ciudadanos y la orientación de la gestión hacia lo que
constituye nuestra razón de ser fundamental: el bienestar de los vecinos de Lanús.
Modelo de inclusión de recursos humanos en la gestión operativa
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Anexo I
Encuesta autoadministrada “Inclusión de recursos humanos en la gestión operativa”
Secretaría: ………………………………………………………………………………
Subsecretaría: ……………………………….. Dirección: ………………………….
1- ¿Cuáles son las necesidades básicas del área en cuestión? (referidas a la información
necesaria para realizar el trabajo, a insumos materiales, capacitación, recursos humanos,
etc.)
2- ¿Cómo se puede mejorar el servicio que el área desarrolla y contribuir, desde ella, a
proporcionar una mayor calidad en el servicio al vecino?
3- ¿Cómo puedo mejorar la información o producción que será materia prima del
siguiente proceso que involucra a mi trabajo?
4- ¿Qué puedo hacer para mejorar el funcionamiento del área a la que pertenezco?
5- ¿Qué compromisos puedo asumir individualmente para ser parte del cambio?
6- ¿Qué plazos puedo establecer para realizar las metas de dicho compromiso?
7- ¿Necesito capacitación? ¿En qué temáticas?
8- ¿Cómo puedo mejorar la imagen de mi área?
Modelo de inclusión de recursos humanos en la gestión operativa
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Bibliografía consultada
- Cea D’Ancona, María Ángeles (1999): Cap. 7 “La investigación social mediante
encuesta”, pág. 239 a 291, en Metodología cuantitativa. Estrategias y técnicas de
investigación socia, Barcelona, Síntesis.
- Crozier, Michel (1996): “La transición del paradigma burocrático a una cultura de la
gestión pública”, en Reforma democrática, Revista del Centro Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo (CLAD) N° 7, Caracas, enero de 1997.
- López Camps, Jordi (1997): “Gobernar es gestionar con calidad”, Revista GAPP N°
11-12, enero/agosto de 1998.
- Pírez, Pedro (1991): “Municipio, necesidades sociales y política local”, IIED América
Latina, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires.
- Prieto Castillo, Daniel (1990): Diagnóstico de Comunicación, Ciespal, Quito.
- Roth Deubel, André-Noel (2004): Políticas públicas: formulación, implementación y
evaluación, Ed. Aurora, Colombia.
- Tamayo Sáez, Manuel (1997): Cap. 11 “El análisis de políticas públicas”, en Banon,
Ernesto y Carrillo, Ernesto (comps.): La nueva Administración Pública, Alianza
Universidad, Madrid.