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Modelo de Equidad Territorial en la Provisión de Bienes y Servicios Públicos: Una Aplicación al caso de Ecuador*
Ma. Dolores Almeida† Agencia de Cooperación Alemana GTZ
Quito – Ecuador [email protected]
Carlos Uribe† Subsecretaría de Reforma Democrática del Estado
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES) Quito – Ecuador
Versión preliminar: Enero 2010
* Las opiniones vertidas en este documento son responsabilidad única de los autores y no representan la posición oficial de la Agencia de Cooperación Alemana (GTZ) o la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES).
* Los datos presentados en este documento no representan información oficial, sino que forman parte de un ejercicio académico de análisis de la propuesta de reforma al sistema de transferencias intergubernamentales planteado por el Ministerio de Finanzas y SENPLADES, el mismo que se encuentra en etapa de análisis y debate por parte de la Asamblea Nacional.
† Los autores desean agradecer el apoyo brindado por las autoridades y el personal técnico del Ministerio de Finanzas de Ecuador. Sin esta ayuda este trabajo no habría sido posible.
Modelo de Equidad Territorial en la Provisión de Bienes y Servicios Públicos: Una Aplicación al caso de Ecuador
Resumen Este trabajo presenta un modelo de distribución de recursos desde el estado central hacia los gobiernos subnacionales aplicado al caso ecuatoriano que refleja los modelos de distribución comúnmente utilizados en la literatura. La diferencia respecto a trabajos anteriores es que este modelo incorpora explícitamente un mecanismo de compensación para evitar el bloqueo político de la reforma, el mismo que se implementa por mandato constitucional. El artículo presenta cual ha sido la realidad respecto a esta porción del proceso de descentralización en Ecuador durante los últimos años y un análisis distributivo de los resultados del modelo. Este último muestra que, aunque el modelo genera una situación distributiva superior al escenario del año 2008, el mecanismo de compensación utilizado anula los logros alcanzados en muchos de los casos.
Palabras Clave: Transferencias intergubernamentales, análisis distributivo, reforma, modelo de distribución, bienes y servicios públicos.
Clasificación JEL: H11, H23, H41, H50, H70, R51.
Abstract This paper introduces a distribution model relative to intergovernmental transfers applied to Ecuador. This model considers the distribution models developed in specialized Literature. The difference in relation to previous research is that it includes an explicit compensation mechanism to prevent the political opposition for the reform, mechanism which reflects a constitutional mandate. The paper also presents a review about the role of the transfer system in the decentralization process in Ecuador during recent years and a distributive analysis about the impact of the proposed model. This analysis shows that, despite the positive effects on the distributive ground due to the distributive model, the compensation mechanism cancel those achievements in most of the cases.
Key Words: Intergovernmental transfers, distributive analysis, reform, distributive model, public goods and services.
JEL Classification: H11, H23, H41, H50, H70, R51.
1 Introducción
El proceso de descentralización trae consigo una amplia gama de efectos, positivos y
negativos, sobre el nivel de desarrollo de los países (Bardhan, 2002), la gobernanza e
incluso los niveles de corrupción del Estado (Bardhan y Mookharjee, 2005). A pesar de
esto, la literatura reconoce que el objetivo de la descentralización consiste en acercar el
gobierno y la provisión de bienes y servicios públicos a los ciudadanos, incrementando
así la eficiencia del Estado (Bahl y Linn, 1994). En el cumplimiento de estos objetivos,
el sistema de transferencias intergubernamentales juega un rol protagónico en el proceso
de descentralización de un país; no sólo en sus etapas iniciales, sino incluso en sus
etapas más avanzadas (Bahl y Linn, 1994). Según Ahmad y Searle (2005), estas
transferencias sirven para cumplir varias metas relacionadas:
i. Equidad y la reducción o eliminación de desigualdades verticales y horizontales.
ii. La incorporación de los efectos derrame que se pueden generar por la aplicación
de políticas públicas con externalidades positivas que benefician a otros
territorios.
iii. La implementación de estándares formulados desde el Estado central relacionados
con la calidad de los servicios públicos.
iv. El mejoramiento en el esfuerzo fiscal regional y el nivel de eficiencia del gasto
público.
Existe un tipo específico de transferencia para cumplir con cada uno de los
objetivos planteados. Shah (2006) menciona los siguientes tipos de transferencias: de
propósito general, entre las cuales se distinguen las que se realizan en base a fórmulas
de distribución; las que deben destinarse a propósitos específicos, o condicionales; y las
transferencias basadas en resultados.
El presente ensayo busca plantear un modelo de distribución para la asignación de
transferencias de propósito general aplicado al caso ecuatoriano, y luego evaluar estos
resultados en términos redistributivos. Para cumplir con este objetivo, la segunda
sección presenta una revisión de los modelos distributivos que se encuentran en la
literatura; la tercera sección estudia el proceso de descentralización en Ecuador, el
mismo que inició en 1994 durante el gobierno de Sixto Durán Ballén. Enseguida, la
cuarta sección presenta el modelo de distribución adaptado al caso ecuatoriano, la
quinta sección muestra los resultados obtenidos y la sexta sección realiza un análisis
distributivo de estos resultados. Finalmente, la séptima sección concluye.
2 Los Modelos de Distribución en la Literatura
Las transferencias de propósito general son las más importantes en términos del
cumplimiento de objetivos relacionados con la equidad. Según trabajos como los de
Bird y Wallich (1993), Shah (1994 y 2006), Gurumurthi (1998) o de Mello (2003), este
tipo de transferencias debe cumplir con metas relacionadas con la disminución de las
brechas horizontales y la disminución del desajuste vertical. Según Bird y Wallich
(1993), cuando el sistema de transferencias está bien diseñado, las transferencias de
propósito general pueden ser utilizadas para garantizar la provisión de una canasta
mínima de servicios públicos a todos los habitantes de un país independientemente de
su lugar de residencia. Es decir, como lo propone Shah (1994), este tipo de
transferencias logran que personas iguales sean tratadas como iguales, garantizado así
la equidad horizontal al conseguir que la igualdad en lo que respecta al beneficio fiscal
neto (impuesto que una persona paga menos los servicios públicos que recibe) de los
habitantes de un estado.
Uno de los métodos más utilizados para la distribución de este tipo de
transferencias es por medio de una fórmula de distribución. En teoría, esta fórmula debe
incorporar criterios de capacidad de generación de ingresos propios, necesidades de
gasto y nivel de eficiencia en la provisión de servicios públicos. Sin embargo, como
Ahmad y Searle (2005) argumentan, una de las grandes limitaciones respecto a los
criterios de distribución tiene que ver con la disponibilidad de datos.
Sin embargo, a pesar de los argumentos a favor del uso de las fórmulas de
distribución para operativizar las transferencias intergubernamentales, Chaparro, Smart
y Zapata (2005) estudian el caso colombiano y destacan que, incluso contando con una
fórmula transparente, la dependencia de los gobiernos subnacionales respecto a las
transferencias procedentes del Estado central es tan elevada que ha tendido a reducir los
niveles de esfuerzo fiscal a nivel local, distorsionar las prioridades del gasto público y
reducir la rendición de cuentas por parte de los empleados públicos sobre los efectos de
sus decisiones a nivel fiscal. Inclusive, los autores afirman que después de 13 años de
iniciado el proceso de descentralización en Colombia (el cual inició con la Constitución
aprobada en 1991), la capacidad tributaria de los gobiernos subnacionales sigue siendo
baja, muchos gobiernos mantienen balances deficitarios, y las metas de mejoras en la
calidad de los servicios públicos y tasas de cobertura no han sido alcanzadas, a pesar de
los incrementos importantes que se han registrado en el gasto público.
Bajo estas consideraciones, Shah (1994) estudia los criterios de distribución para
el caso de Canadá durante la década anterior. Durante este tiempo, la fórmula de
distribución de dichos recursos incluía únicamente criterios de generación de ingresos.
El autor recomienda, basado en argumentos relacionados con la equidad y la eficiencia
económica, la inclusión de criterios de necesidades de gasto en los criterios generales de
distribución, arribando así a un modelo de cierre de brechas, ya que esta es una manera
para conseguir la equidad a nivel horizontal. Años más tarde, el mismo autor (Shah,
2006) detalla una metodología para el cálculo de cada uno de los componentes de
debería incluir el modelo de distribución; específicamente, la capacidad de generación
de ingresos y la necesidades de gasto de cada territorio. En esta misma línea de
investigación, el trabajo de Proyecto CARDS (2002) detalla la aplicación de este
modelo para el caso de Croacia y el trabajo de Aragon y Gayoso (2005) para el caso
peruano.
Bahl y Linn (1994) recomiendan, además, la inclusión del índice de esfuerzo
fiscal en la fórmula de distribución de recursos, para así evitar posibles efectos
sustitución que pueden generar los sistemas de transferencias ya que la imposición de
nuevos impuestos, por ejemplo, pueden resultar en políticas impopulares para los
gobiernos subnacionales, y por lo tanto pueden ser fácilmente reemplazados por las
transferencias intergubernamentales.
Respecto a la equidad, Bird y Wallich (1993) estipulan que el objetivo de equidad
que persiguen las transferencias de propósito general debe buscar que incluso los
gobiernos subnacionales con una deficiente capacidad de generación de ingresos
propios, provean estándares mínimos (tanto de cantidad como de calidad) de servicios
públicos a sus habitantes. Respaldado por Shah (1994) lograr este objetivo implica a su
vez que la migración dentro de los países disminuye1 y, además, sostener un proceso de
descentralización incluyente que tienda a unir a los países ya que, como Shah lo
presenta, uno de los efectos más negativos de los procesos de descentralización es que si
están mal diseñados, puede incentivar los movimientos separatistas dentro de los
territorios.2
Finalmente, es importante mencionar que trabajos como Bird y Wallich (1993);
Chaparro, Smart y Zapata (2005); y Ahmad y Searle (2005) concuerdan en que la
distribución de recursos derivados de las transferencias intergubernamentales no deben 1Esto se cumple si se supone que parte de los motivos para que un ciudadano migre de una ciudad a otra tiene que ver con la calidad de servicios públicos que recibe. 2 El autor menciona el ejemplo de la provincia de Quebec, Canadá, en la cual gracias al sistema de transferencias intergubernamentales, los movimientos separatistas se redujeron significativamente.
buscar la disminución de la desigualdad en el nivel de ingresos de los gobiernos
subnacionales en términos per cápita. Esto se debe a que uno de los incentivos para la
descentralización es reconocer que la cercanía entre los votantes y los gobiernos
subnacionales hace que estos tengan una visión más clara sobre las preferencias de los
primeros, sus necesidades y los costos de provisión de servicios básicos en cada
territorio (Bahl y Linn, 1994). Sin embargo, al realizar el análisis en términos per cápita,
se asume implícitamente que todas estas características son iguales en cualquier
territorio.
3 La Realidad en Ecuador
En la Constitución Política de 1979 aparece por primera vez el término
“descentralización”, sin embargo durante la década de los 70 y con el boom petrolero
se avanza poco en el proceso y más bien muchos servicios que habían sido ejercidos por
los gobiernos municipales se pasan al Gobierno Central como educación, salud,
saneamiento, etc.
A fines de la década de los ochenta y principalmente en los noventa, el proceso
de descentralización del país presenta un significativo avance a partir de la expedición
de una serie de Leyes como son las Leyes de Modernización del Estado y Participación
de la Iniciativa Privada (1993), Distribución del 15% del Presupuesto del Estado a los
Gobierno Seccionales (1996) y de Descentralización y Participación Social (1997), la
Constitución Política 1998, entre otras.
La mencionada normativa establecía un modelo de descentralización “voluntario”
para los gobiernos seccionales y obligatorio para el Gobierno Central. Es así que, el
proceso de descentralización en el país se caracterizó por la demanda voluntaria de
competencias por parte de los gobiernos seccionales salvo las competencias no
descentralizables establecidas en la Constitución y la entrega obligatoria para el
Gobierno Central; dónde se entregaron recursos financieros a través de transferencias
sin vincularlas ni a competencias ni al esfuerzo fiscal local para incrementar sus
ingresos propios; y dónde se debe entregar recursos adicionales para que asuman nuevas
competencias.
El objetivo de esta sección consiste en estudiar brevemente el proceso de
descentralización en Ecuador previo a la Constitución de 2008 y analizar los cambios
normativos y sus efectos sobre las finanzas públicas originados en este texto jurídico
además del estado de las relaciones fiscales intergubernamentales.
El proceso de descentralización antes de la Constitución de 2008
Previo al texto constitucional aprobado en 2008, existían alrededor de 19 leyes que
proveían recursos a los gobiernos seccionales cuyas principales fuentes de
financiamiento son preasignaciones a los ingresos del Gobierno Central (petroleras y
tributarias) y donde las condiciones de uso en general es para inversión.
En lo referente a las fuentes de financiamiento se puede apreciar que:
i. Existen tres leyes que son generales y de gran importancia monetaria para los
gobiernos seccionales (FODESEC, FONDEPRO y Ley del 15%) su fuente de
financiamiento es un porcentaje de los ingresos corrientes del Estado, generando
fuertes inflexibilidades al Gobierno Central.
ii. Existen cuatro leyes cuya fuente de financiamiento son regalías del petróleo y/o
porcentajes de la facturación por servicios petroleros a Petroecuador prestados por
empresas nacionales o extranjeras. De las cuales, tres benefician a gobiernos
seccionales de la zona amazónica, y una que entrega recursos para la región costa
(Corpecuador).
iii. El resto de leyes tienen fuentes de financiamiento disímiles que van desde
coparticipación en ingresos tributarios nacionales, porcentajes de ingresos de otras
instituciones del Gobierno Central, partidas presupuestarias de gasto en el
Presupuesto del Estado, etc.
En lo referente a los criterios de distribución de las transferencias se puede
observar que:
i. Existen únicamente tres leyes de carácter general que benefician a ambos niveles
de gobierno seccional provincial y municipal .
ii. Catorce leyes benefician a una y/o algunos gobiernos seccionales.
iii. La mayoría de las leyes no incentivan ni la eficiencia administrativa y al esfuerzo
fiscal seccional. Únicamente el FODESEC tiene entre uno de sus criterios para
repartir a municipios el de eficiencia administrativa y esfuerzo fiscal.
iv. En la mayoría de leyes el criterio que predomina es el de población, y el de
Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI).
En cuanto a las modalidades de transferencias, es decir si están o no
condicionadas a un uso específico se puede mencionar que:
i. Ninguna transferencia está vinculadas al traspaso de competencias.
ii. Todas las leyes están condicionadas a gastos de inversión, y en algunas leyes
existe un pequeño porcentaje que puede ser utilizado para gasto corriente.
iii. La mayor parte de las transferencias tienen una condicionalidad sumamente
amplia, como que se debe destinar las transferencias para “inversión”, “obras de
infraestructura”, “desarrollo” y/o “servicios básicos”. Esto ha permitido, por una
parte que los gobiernos seccionales justifiquen cualquier inversión sin tener en
cuenta temas de calidad del gasto y que se registren ciertos gastos corrientes como
de inversión.
iv. La mayoría de las transferencias se caracterizan por ser en bloque, es decir se
destinan a grandes áreas de gasto, como vías, saneamiento, y no están
condicionadas a aportes locales.
v. En ninguna de las transferencias se prevé mecanismos de control del uso y calidad
del gasto de los recursos públicos, más allá de los estipulados en la Ley de la
Contraloría del Estado.
El proceso de descentralización en la Constitución de 2008
En la Constitución del 2008, el modelo “voluntario” se cambia por un modelo
“obligatorio y progresivo” de la transferencia de competencias. De igual manera existen
cambios con respecto al financiamiento de las competencias de los Gobiernos
Autónomos descentralizados.
En cuanto a la organización territorial además de las provincias, cantones y las
juntas parroquiales, se crea un nuevo nivel de gobierno que son las Regiones cuya
iniciativa le corresponde a los gobiernos provinciales. Se establece que por razones de
conservación ambiental, étnico-culturales o de población podrán constituirse regímenes
especiales. Los distritos metropolitanos autónomos, la provincia de Galápagos y las
circunscripciones territoriales indígenas y pluriculturales serán regímenes especiales.
Con respecto, al financiamiento de los gobiernos autónomos descentralizados
(GADs) se establece que los mismos tendrán ingresos propios y participarán de al
menos el quince por ciento de ingresos permanentes y de un monto no inferior al cinco
por ciento de los no permanentes correspondientes al Estado central, excepto los de
endeudamiento público. Los criterios de distribución establecidos en la Constitución
son: población, densidad poblacional, necesidades básicas insatisfechas, mejoramiento
de las condiciones de vida, esfuerzo fiscal y cumplimiento del Plan Nacional y de sus
planes territoriales. Los gobiernos autónomos descentralizados en cuyo territorio se
exploten o industrialicen recursos naturales no renovables tendrán derecho a participar
de las rentas que perciba el Estado por esta actividad. Adicionalmente, se establece en
una transitoria que ningún GADs recibirá menos recursos que en el 2008 y de todas las
preasignaciones a GADs se mantienen los recursos de la Ley 010 y de la Ley 47.
Análisis de las finanzas públicas del Gobierno Central (Almeida, 2008)
Las finanzas públicas en el Ecuador revelan una alta vulnerabilidad a factores externos,
como las variaciones de precio del petróleo, los fenómenos naturales, conflictos bélicos,
y otros; y a factores internos como las inflexibilidades del gasto y las crecientes
presiones de gasto fiscal. Esta situación se hizo crítica en 1998 y 1999 con un déficit del
Sector Público No Financiero (SPNF) de 5,2% y 4,9% del PIB respectivamente, cuando
el país enfrentó una serie de impactos negativos que afectaron de manera aguda el
balance fiscal. La insostenibilidad de esta situación requirió la implementación de un
esquema de dolarización en enero de 2000, convirtiendo a la política fiscal en la
principal herramienta de política económica para incidir en los principales agregados
macroeconómicos.
Gráfico 1
Vulnerabilidad Fiscal, 1994 – 2008 (En porcentajes y US$ por barril)
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Resultado Global SPNF 0,5% -1,0% -2,7% -2,4% -4,8% -4,1% 1,5% 0,1% 0,8% 1,5% 2,1% 0,7% 3,6% 2,3% -0,5%
Resultado Global GC -0,1% -1,4% -2,4% -1,4% -4,1% -3,2% 0,2% -1,0% -0,7% -0,4% -1,0% -0,5% -0,2% -0,1% -1,1%
Crecimiento PIB 4,7% 1,7% 2,4% 4,1% 2,1% -6,3% 2,8% 5,3% 4,2% 3,6% 8,0% 6,0% 3,9% 2,5% 6,5%
Precio Petróleo 13,7 14,8 18,0 15,5 9,2 15,5 24,9 19,2 21,8 26,0 30,0 41,0 50,8 59,9 83,0
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
90,0
-8,0%
-6,0%
-4,0%
-2,0%
0,0%
2,0%
4,0%
6,0%
8,0%
10,0%U
S$ p
or b
arril
%
Resultado Global SPNF y GC, Crec. PIB, Precio Petróleo
Fuente: Banco Central del Ecuador y Ministerio de Finanzas. Elaboración: Propia
En promedio entre 1994 y 2008, los ingresos totales del Gobierno Central (GC)
fueron del 17% del PIB y los gastos totales del 18,2% del PIB, con un resultado global
deficitario de 1,2% del PIB.
Durante el período los ingresos del GC estuvieron determinados por: i) el
incremento de los ingresos tributarios, como producto de la creciente actividad
económica en el país, de la mejora en la gestión administrativa del Servicio de Rentas
Internas y de la vigencia de la tasa del IVA de 12%; ii) la progresiva disminución de la
producción de PETROECUADOR; iii) el elevado precio internacional del crudo
especialmente en los últimos años; entre otros factores.
En el período de análisis, los ingresos petroleros representaron, en promedio, un
5,6% del PIB y el 34,3% de los ingresos totales. Los ingresos tributarios
correspondieron al 9,3% del PIB y al 55% de los ingresos totales. Los ingresos no
tributarios alcanzaron un 1,1% del PIB y el 6,7% de los ingresos totales, en tanto que las
transferencias llegaron al 0,8% del PIB y al 5,0% de los ingresos totales.
En la última década, si bien la dependencia de la economía respecto de los
ingresos provenientes del petróleo ha tendido a disminuir pasando del 5,8% del PIB en
1994 al 3,9% en 2007 en el año 2008 se tiene un aumento excepcional al llegar al 8,5%
del PIB. En contraste, los ingresos no petroleros han mantenido su aporte al fisco,
inclusive aumentando su participación, como en el caso del impuesto al valor agregado
(IVA), que pasa del 3,0% del PIB en 1994 al 5,2% del PIB en 2008. Este incremento se
ha debido al alza de la tasa del 10% al 12% en 1999 y a la aplicación de controles a la
evasión y una mejor recaudación por parte del Servicio de Rentas Internas. La
recaudación del impuesto a la renta también presenta una tendencia creciente, pasando
del 1,4% del PIB en 1994 al 4,3% del PIB en 2008 debido a la reactivación económica.
El impuesto a los consumos especiales se mantiene cercano al 0,6% del PIB y los
ingresos arancelarios en 1,6%, en promedio.
Gráfico 2
Ingresos del Gobierno Central, 1994-2008 (En porcentajes)
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 2.007 2.008
% P
IB
Ingresos del Gobierno Central
Petroleros Tributarios No tributarios Transferencias
Fuente: Ministerio de Finanzas. Elaboración: Propia
Por otra parte, el nivel del gasto público del GC se ha elevado significativamente.
En 2008 llegó al 26,3% del PIB, superando el promedio del período que fue de 18,2%
del PIB. Además, en el período de análisis, el 73,5% de los recursos se destinó a gasto
corriente y apenas el 26,5% al gasto de capital, en promedio.
Gráfico 3 Gastos del Gobierno Central, 1994 – 2008
(En porcentajes del PIB)
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
GASTOS GOBIERNO CENTRAL
Sueldos y salarios Compra de bienes y servicios Intereses
Transferencias corrientes Otros gastos corrientes Formación bruta de capital fijo
Transferencias de capital Otros Capitalización Fondo de Liquidez
Fuente: Ministerio de Finanzas. Elaboración: Propia
El incremento de los gastos se debió principalmente al aumento de la Formación
Bruta de Capital fijo, que pasa del 2% del PIB en 1994 al 7,9% del PIB en 2008. El
pago en sueldos y salarios representó en promedio el 33% de los gastos totales y un
6,1% del PIB en el período, pasando del 5,8% del PIB en 1994 al 7,2% en 2008. El
pago de intereses de la deuda pública representó en promedio el 19% de los gastos
totales y un 3,5% del PIB en el período, pasando del 3,1% del PIB en 1994 al 1,4% en
2008. Esta disminución del peso de intereses obedeció a las reestructuraciones de la
deuda pública efectuadas a partir del año 2000.
Para el período de análisis, las transferencias corrientes representaron el 8,6% de
los gastos totales (1,6% del PIB), constituidas principalmente por transferencias a
distintas entidades públicas (1,3% del PIB) y al Fondo de desarrollo seccional
(FODESEC) (0,3% del PIB). Dentro de las transferencias corrientes a entidades
públicas, la mayor parte corresponde al pago por concepto de pensiones jubilares (I.
Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), I. de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas
(ISSFA) e I. de Seguridad Social de la Policía Nacional (ISSPOL)).
En tanto que el rubro “otros gastos corrientes” fue del 7,3% de los gastos totales
(1,3% del PIB). En el año 2008, este ítem lo constituyeron principalmente el Bono de
Desarrollo Humano (0,8% del PIB), el subsidio eléctrico (0,6% del PIB) y otros
convenios con entidades (0,4% del PIB).
El gasto de capital creció del 3,1% en 1994 al 10,8% del PIB en 2008. Sin
embargo, su composición ha cambiado con un fuerte incremento de las transferencias,
principalmente a los organismos seccionales, que pasa del 1,1% del PIB en 1994 al
2,4% del PIB en 2008 debido a preasignaciones que constan en la Constitución y leyes
especiales
Entre 1994 y 1999, a consecuencia de la imposibilidad de generar mayores
ingresos y de la tendencia a engrosar los gastos del sector público, el resultado del GC
presentó un evidente y progresivo deterioro al pasar de un déficit de 0,1 % del PIB en
1994 a un déficit de 4,1% del PIB en 1998. Desde este año, el déficit empieza a
disminuir hasta presentar en 2000 un superávit de 0,2% del PIB. Sin embargo, a partir
de 2001 vuelven a presentarse resultados globales del GC negativos, aunque no de la
magnitud anterior, con una varianza de -1% del PIB en 2001 a -1,1% del PIB en 2008.
La mayor parte de estos desequilibrios tuvieron financiamiento externo neto y en menor
medida, financiamiento interno neto, con excepción de 1998.
Gráfico 4 Resultado Global del Sector Público no Financiero (SPNF) y del Gobierno Central, 1994 – 2008
(En porcentajes del PIB)
0,5%
-1,0%
-2,7% -2,4%
-4,8%
-4,1%
1,5%
0,1%
0,8%
1,5%2,1%
0,7%
3,6%
2,3%
-0,5%-0,1%
-1,4%
-2,4%
-1,4%
-4,1%
-3,2%
0,2%
-1,0% -0,7%-0,4%
-1,0%
-0,5% -0,2% -0,1%
-1,1%
-6,0%
-5,0%
-4,0%
-3,0%
-2,0%
-1,0%
0,0%
1,0%
2,0%
3,0%
4,0%
5,0%
1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 2.007 2.008
% P
IB
Resultado Global SPNF y G. Central(% PIB)
Resultado Global SPNF Resultado Global Gob. Central
Fuente: Ministerio de Finanzas. Elaboración: Propia
Análisis de las relaciones fiscales intergubernamentales
Las asignaciones a los gobiernos seccionales autónomos ha presentado una tendencia
creciente, es así que en el 2001 se transfirieron US$ 629 millones equivalente al 16,7%
de los ingresos corrientes del Presupuesto del Estado (3% del PIB). En el año 2008, las
transferencias que recibieron los organismos seccionales y las empresas municipales de
agua potable, suman US$ 1.788 millones (US$ 1.593 millones sin Ley 010 y Ley 47)
monto que comparado con los ingresos corrientes del Presupuesto del Gobierno Central,
representan el 23,3% (2,4% del PIB).
Gráfico 5
Transferencias a los Gobiernos Autónomos Descentralizados, 2003 – 2008 (En dólares)
TRANSFERENCIAS A LOS GAD'S 2003-2008
1.593.046.360
1.404.601.223
1.185.744.989
943.433.940
772.231.481769.999.722
0
200.000.000
400.000.000
600.000.000
800.000.000
1.000.000.000
1.200.000.000
1.400.000.000
1.600.000.000
1.800.000.000
2003 2004 2005 2006 2007 2008
EN
US
D
LEY 15% FODESEC FODESEC 2%
FONDEPRO* JUNTAS PARROQUIALES FONVIAL
FONSAL ICE EM P. DE AGUA POTABLE OPERACIONES DE CRÉDITO
DONACIONES VOLUNTARIAS Total Polinómica (Total) Fuente: Ministerio de Finanzas. Elaboración: Ministerio de Finanzas.
A través del Tesoro Nacional se transfirió a los municipios y consejos
provinciales US$ 953,2 millones en cumplimiento a la ley de distribución del 15% de
los ingresos corrientes del Gobierno Central, por Retención Automática US$ 163
millones, 2% Capitales de Provincia US$ 115,8 millones, Ley 47 US$ 5,9 millones, Ley
010 US$ 130,1 millones, aporte a las juntas parroquiales US$ 30 millones.
Adicionalmente, la compensación a las empresas municipales de agua potable por
la eliminación de la participación del impuesto a las telecomunicaciones, por un monto
de US$ 123,2 millones, y la compensación a los municipios y consejos provinciales por
la eliminación de las donaciones del impuesto a la renta cuya participación asciende a
US$ 157,4millones, los cuales son entregados de manera directa por el Tesoro Nacional
y no se incluyen en el Presupuesto del Gobierno Central. También se asignan recursos
para el FONSAL por US$ 78,5 millones, entre otros.
Tabla 1
Transferencias por nivel de gobierno (En dólares)
TOTAL GENERAL TOTAL SIN LEY 010 Y 047
TOTAL CONS. PROV. 492.210.546,31 448.425.514,50
TOTAL MUNICIPIOS 1.206.816.418,29 1.114.620.845,63
JUNTAS PARROQUIALES 30.000.000,00 30.000.000,00
TOTAL GADs 1.729.026.964,60 1.593.046.360,13
INGALA 3.289.938,74 3.289.938,74
CONCOPE 543.430,11 543.430,11
FONDO DE INVERSION MUNICIPAL 55.089.136,37 55.089.136,37
TOTAL GENERAL 1.787.949.469,82 1.651.968.865,35
DETALLE
Fuente: Ministerio de Finanzas. Elaboración: Ministerio de Finanzas.
Gastos por niveles de gobierno
Para analizar el impacto del sistema de relaciones fiscales intergubernamentales,
especialmente de las transferencias a gobiernos seccionales, se analizará el efecto en la
composición de los ingresos y gastos del Gobierno General.
Ahora sí analizamos por el lado del gasto del Gobierno General, en promedio en
el período 1994-2008, el GC concentró el 81,8% de los gastos del Gobierno General
(15,6% del PIB); los Consejos Provinciales, el 3,9% (0,7% del PIB) y los municipios, el
14,3% (2,7% del PIB).
Tabla 2 Gastos por niveles de gobierno, 1994 – 2008
(En promedios y porcentajes del PIB) COMPOSICIÓN GOB. GENERAL (%) 1.994 1.997 2.008
PROMEDIO 94-97
PROMEDIO 98-08
PROMEDIO 94-08
Gastos del Nivel Central sin transferencias 84,8% 84,5% 81,9% 84,7% 81,6% 81,8%Gastos Consejo Provincial 3,4% 3,1% 4,3% 3,2% 3,9% 3,9%Gasto Municipal 11,8% 12,4% 13,8% 12,1% 14,5% 14,3%
TOTAL GASTO GOBIERNO GENERAL 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
GOB. GENERAL (% DEL PIB) 1.994 1.997 2.008PROMEDIO
94-97PROMEDIO
98-08PROMEDIO
94-08Gastos del Nivel Central sin transferencias 11,9% 11,4% 21,8% 12,5% 15,5% 15,6%Gastos Consejo Provincial 0,5% 0,4% 1,1% 0,5% 0,7% 0,7%Gasto Municipal 1,7% 1,7% 3,7% 1,8% 2,7% 2,7%
TOTAL GASTO GOBIERNO GENERAL 14,0% 13,5% 26,6% 14,7% 18,9% 19,1% Fuente: Ministerio de Finanzas
Elaboración:Propia
Ingresos por niveles de gobierno
Los principales ingresos tributarios por niveles de Gobierno se presentan en la Tabla 3. Tabla 3
Lista de ingresos tributarios por nivel de gobierno Nivel de
Gobierno Tributos
Impuesto a la renta Impuesto al valor agregado (IVA) Impuestos a los consumos especiales (ICE) Impuesto a los vehículos motorizados terrestres Arancelario a las importaciones 1% contratos con el sector público
Central
Especies fiscales - venta de pasaportes 1% adicional a las alcabalas;
Uno por mil al registro e inscripción de toda escritura pública por actos y contratos; y las contribuciones especiales de mejoras.
Provincial
Tasas por servicios facilitados
Impuesto sobre la propiedad urbana Impuesto sobre la propiedad rural Impuesto sobre los vehículos Impuesto de matrículas y patentes Impuesto sobre activos totales; Impuesto a los espectáculos públicos Impuesto al juego Impuesto de alcabala Impuesto a las utilidades en la compraventa de bienes inmuebles y plusvalía de los mismos Contribuciones especiales de mejoras
Municipal
Tasas y tarifas emitidas mediante por servicios públicos locales
Elaboración: Propia.
El Gobierno Central tiene asignados impuestos que por sus características tienen
naturaleza redistributiva y base impositiva móvil, por tanto, su administración es
compleja.
En cuanto a la determinación de bases imponibles y tasas impositivas solamente
pueden ser aprobados por el Congreso. En cuanto a las tasas y tarifas por servicios
públicos, cada uno de los Gobiernos Seccionales decide la fijación de las mismas en
función de los respectivos cuerpos legales y son aprobadas por los respectivos Consejo
Provincial y Concejo Municipal.
La composición de los ingresos por niveles de gobierno, considera únicamente los
ingresos propios de cada uno de los niveles de gobierno. Para el Gobierno Central se
tomarán los ingresos totales recaudados; y para el caso de los gobiernos autónomos
descentralizados, se incluirán únicamente los ingresos propios (tributarios y no
tributarios) sin las transferencias que reciben del Gobierno Central.
Si analizamos la composición de los ingresos por niveles de gobierno se observa
que en promedio para el período 1994-2008, el Gobierno Central concentró el 94,9% de
los ingresos del gobierno general (17,9% del PIB), los Consejos Provinciales el 0,4%
(0,1% del PIB) y los municipios el 4,7% (0,9% del PIB).
Tabla 4
Ingresos por niveles de gobierno, 1994 – 2008 (En promedios y porcentajes del PIB)
COMPOSICIÓN GOB. GENERAL (%) 1.994 1.997 2.008PROMEDIO
94-97PROMEDIO
98-08PROMEDIO
94-08Ingresos del Nivel Central sin transferencias 95,13% 94,73% 96,30% 95,08% 94,89% 94,93%Ingresos Consejo Provincial 0,39% 0,34% 0,37% 0,37% 0,39% 0,38%Ingresos Municipal 4,47% 4,93% 3,33% 4,55% 4,73% 4,69%
TOTAL INGRESOS GOBIERNO GENERAL 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
GOB. GENERAL (% DEL PIB) 1.994 1.997 2.008PROMEDIO
94-97PROMEDIO
98-08PROMEDIO
94-08Ingresos del Nivel Central sin transferencias 14,0% 14,3% 25,2% 14,75% 17,78% 17,86%Ingresos Consejo Provincial 0,06% 0,05% 0,10% 0,06% 0,07% 0,07%Ingresos Municipal 0,66% 0,75% 0,87% 0,70% 0,87% 0,86%
TOTAL INGRESOS GOBIERNO GENERAL 14,77% 15,12% 26,20% 15,52% 18,72% 18,80% Fuente: Ministerio de Finanzas. Elaboración: Propia.
Hasta antes de la aprobación de la Ley del 15% (1994 - 1997), se puede apreciar
que el Gobierno Central concentró el 95,1% de los ingresos del gobierno general
(14,8% del PIB), teniendo similar porcentaje en el segundo período de análisis pero con
una tendencia decreciente hasta llegar al 94,9% entre el 98-08 (17,8% del PIB), en
promedio. En tanto, que los gobiernos provinciales y municipales muestran una
participación en los ingresos del gobierno general llegando en el 2008 a ser del 0,37% y
del 3,3%, respectivamente.
Esta situación muestra a Ecuador como uno de los países de mayor centralización
fiscal del grupo andino, lo cual contrasta con países de descentralización media y
avanzada de América Latina en los que al 2004 el ingreso promedio del Gobierno
Central se acerca al 81,6% del total del Gobierno General (20,9% del PIB). Por su parte,
los países industrializados concentran en el Gobierno Central un promedio de 65,7% de
los ingresos (21,3% del PIB).
4 Modelo de Distribución para el Caso Ecuatoriano
El modelo tiene como base el trabajo realizado por el Proyecto CARDS (2002) para el
caso de Croacia, el mismo que a su vez está en línea con los lineamientos propuestos
por Shah (1994), Ahmad y Searle (2005), Bird y Wallich (1993), Gurumurthi (1998),
Shah (2006) y sigue la lógica del modelo propuesto por Aragon y Gayoso (2005) para
el caso peruano. Para implementar el modelo, se parte de la identidad contable que
define las finanzas públicas de los gobiernos subnacionales asumiendo que no existen
medios de financiamiento además de los ingresos propios de cada gobierno subnacional
y las respectivas transferencias. De igual manera, sólo se consideran los gastos
corrientes y los gastos de capital, excluyendo los gastos relacionados con actividades
financieras. Esta identidad se escribe como,
iii GTrY =+ , (1)
donde el subíndice i representa a cada uno de los gobiernos subnacionales, iY el nivel
de ingresos propios, iTr el monto transferido desde el estado central y iG el nivel de
gasto excluyendo los gastos financieros. Dividiendo esta expresión para la población de
cada territorio, se obtiene,
iii gtry =+ . (2)
En principio, el monto transferido a cada gobierno subnacional podría calcularse
como la diferencia entre el nivel de gasto por habitante y el ingreso propio por habitante
multiplicado por la población del gobierno subnacional respectivo. Sin embargo, como
lo menciona trabajos como Bird y Wallich (1993); Chaparro, Smart y Zapata (2005); y
Ahmad y Searle (2005), es necesario que el modelo incorpore variables que permitan
diferenciar las especificidades relacionadas con la realidad de cada territorio. Esto se
traduce en un proceso de estandarización tanto en lo referente al ingreso propio por
habitante como al gasto por habitante. Además, se deben incorporar consideraciones de
economía política para evitar que grupos de interés bloqueen la reforma (Bird y
Wallich, 1993; Agénor, 2000; Acemoglu y Robinson, 1999; Claussen, 2003;
Castellanos, 2009), tales como garantizar un monto base a ser distribuido y una tasa de
crecimiento mínima. Teniendo esto en cuenta, la ecuación (2) puede reescribirse como
iii gtry ˆˆ =+ , (3)
donde iy es el ingreso propio por habitante estandarizado para considerar el esfuerzo
realizado por cada gobierno subnacional para generar ingresos propios y ig es el gasto
por habitante estandarizado ajustado que busca incorporar al análisis la realidad
territorial de cada gobierno subnacional. En base a la ecuación (3) es posible determinar
una brecha fiscal estandarizada ib , la misma que se calcula como
iii ygb ˆˆˆ −= . (4)
La ecuación anterior representa la base para el cálculo de la transferencia
correspondiente. Considerando que el sistema de transferencias en una herramienta de
política fiscal, la transferencia por habitante para cada gobierno subnacional
corresponde a,
ii btr ˆα= . (5)
En la ecuación anterior, α es un índice de equidad que determina el porcentaje de
la brecha fiscal estandarizada por habitante que será cubierta por el sistema de
transferencias construido por el estado central. Este índice es, además, una herramienta
de política fiscal ya que, como lo propone el trabajo del Proyecto CARDS (2002),
representa una variable de ajuste que permite ajustar los montos de distribución a la
realidad fiscal que enfrenta el estado central en un periodo determinado. Finalmente,
multiplicando la ecuación (5) por la población de cada gobierno subnacional e
incorporando los elementos de economía política mencionados anteriormente, se define
a la transferencia final que recibe cada gobierno subnacional iTr , como,
[ ] )()(1 *iiiiiii TrCPtrTr ++= γσ , (6)
donde ( ) 1* −= iTrPtr iiiγ ; )( ii γσ es una tasa de crecimiento mínimo que toma un valor
determinado σ si σγ <i , 0 si σγσ ~≤≤ i y σ~ si σγ ~>i ; la última condición busca
considerar la capacidad de gestión de cada gobierno subnacional.3 Además, )( *iTrCi es
un monto de compensación que toma el valor ii PtrTri −* si *iTrPtr ii < y cero si sucede
lo contrario; *iTr es un monto de transferencias mínimo garantizado a cada gobierno
subnacional.
Las secciones que siguen a continuación detallan el método de estandarización,
tanto en el caso de los ingresos propios por habitante como del gasto por habitante
excluyendo los gastos financieros.
Cálculo de la capacidad fiscal por habitante
La estimación de la capacidad fiscal por habitante busca comparar la riqueza de cada
gobierno subnacional, medida por su ingreso propio potencial, con el nivel de eficiencia
en la recaudación de estos ingresos.
Sea itY el ingreso de un gobierno subnacional en particular para un periodo de
tiempo t que se encuentra en el intervalo [ ]ttT ~,= . Además, suponga que T contiene
n periodos discretos y que existen I gobiernos subnacionales. El ingreso promedio
durante el intervalo T para cada gobierno subnacional viene dado por,
∑∈
=Tt
iti Yn
Y 1 .
Dividiendo la ecuación anterior para la población de cada gobierno se obtiene el
ingreso propio promedio por habitante iy . El siguiente paso consiste en estimar el
ingreso potencial para cada gobierno subnacional. Sin embargo, existen limitaciones en
la disponibilidad de datos que dificultan el cálculo de este valor como un promedio
3 La tasa mínima de crecimiento busca garantizar que, independientemente del resultado obtenido en el modelo de cierre de brechas, las transferencias a todos los gobiernos subnacionales crezcan cada año. Sin embargo, se debe ser cauto al definir el determinante de esta tasa de crecimiento. De esta manera, lo más recomendable es atar esta variable a la variación del deflactor implícito del PIB, para así capturar en esta tasa de crecimiento mínimo el ciclo económico. De esta manera en épocas de recesión, cuando el Estado Central requiere de recursos para aplicar políticas anticíclicas, este rubro de gasto no afectará de manera negativa el balance del Gobierno Central, garantizando de alguna manera la sostenibilidad del modelo en el largo plazo. Considerando esto, no se recomienda atar este instrumento a variables como el crecimiento de la población, o la inflación, ya que en términos dinámicos se podría generar una senda de crecimiento explosiva, la cual atenta directamente con la sostenibilidad fiscal del modelo.
condicional.4 Para sortear este obstáculo, se agrupan los gobiernos en grupos según su
ingreso propio por habitante de tal manera que se minimice la varianza de esta variable.
Una vez alcanzado este objetivo y suponiendo que existen G grupos, cada uno con m
gobiernos subnacionales el ingreso potencial de cada grupo de gobiernos es,
∑∈
=gi
ig ym
y 1 . (7)
Considerando la ecuación (7), la capacidad fiscal calculada para cada gobierno se
calcula,
gi
gi y
yy
y =ˆ . (8)
De esta manera, manteniendo todo lo demás constante, incrementos en la
recaudación efectiva disminuyen la capacidad fiscal, ya que esto implica que se está
utilizando un porcentaje cada vez mayor de los ingresos potenciales. Lo contrario
sucede si la recaudación efectiva disminuye. En este caso, la capacidad fiscal del
gobierno subnacional aumenta, ya que no está utilizando eficientemente su ingreso
propio potencial. Para analizar el incentivo que brinda el modelo para que cada gobierno
alcance su potencial de recaudación, además de su capacidad redistributiva, es necesario
analizar el comportamiento de la brecha ante variaciones en la recaudación efectiva por
habitante y el ingreso propio potencial por habitante. Para ello, reemplazando (4) y (8)
en (5) se obtiene,
−= g
i
gii y
yy
gtr ˆα . (9)
Finalmente, derivando (9) respecto al ingreso efectivo y al ingreso potencial,
4 A pesar de no contar con los datos necesarios, la siguiente sección presenta una extensión al modelo actual que determina una metodología para el cálculo de este valor en base a regresiones de datos de panel.
.012
,02
<−=∂∂
>=∂∂
gig
i
gi
g
i
i
yyy
tr
yyy
ytr
α
α
Es decir, manteniendo el gasto estándar ajustado por habitante constante, si el
gobierno subnacional mejora el nivel de eficiencia en la recaudación y se acerca al
ingreso propio potencial, la brecha por habitante aumenta, lo que se traduce
transferencias más altas; siempre y cuando esta brecha sea positiva. Por otro lado,
conforme el gobierno subnacional se empobrece debido a disminuciones en su ingreso
potencial, la brecha por habitante aumentará, ya que dicho gobierno tendrá una
capacidad menor para satisfacer el nivel estándar de gasto.
Vale la pena mencionar que esta construcción asume que el ingreso potencial de
cada gobierno subnacional corresponde al ingreso promedio por habitante calculado
para cada grupo. Sin embargo, esto no considera la capacidad de generación de ingreso
propio de cada gobierno subnacional ajustada a su realidad estructural, por lo que se
corre el riesgo de castigar a aquellos gobiernos cuyo potencial de recaudación real es
inferior al promedio grupal. La siguiente sección presenta una extensión al cálculo
presentado anteriormente que, con la disponibilidad de datos suficientes, resuelve este
problema.
Una extensión para el cálculo del ingreso propio estandarizado por habitante
Esta sección presenta una de las maneras en las que se puede incorporar el concepto de
la capacidad fiscal de cada gobierno subnacional en la estimación del modelo
presentado en este documento una vez que se cuenten con los datos necesarios para su
estimación. De esta manera, el objetivo es comparar el nivel de ingresos propios
efectivamente recaudados con el potencial de recaudación de cada territorio dadas sus
propias características estructurales. Para ello, se utiliza el concepto de esfuerzo fiscal
introducido por Frank (1959), Musgrave (1969) y Tanzi (1981, 1987, 1988, 1991 y
1992). Así, se parte de la ecuación que determina la capacidad fiscal por habitante
calculada anteriormente,
gi
gi y
yy
y =ˆ .
En este caso, el punto de referencia para normalizar el nivel de ingreso
corresponde al promedio simple de los ingresos del grupo de gobiernos subnacionales
específico. El objetivo de esta sección es calcular un promedio condicionado a la
estructura de las fuentes de financiamiento del ingreso propio de cada territorio. Esto se
logra por medio del cálculo del índice de esfuerzo fiscal. Sea iy el ingreso promedio de
cada gobierno subnacional condicionado a su estructura específica. El índice de
esfuerzo fiscal iε se calcula cómo,
i
i
i
ii y
y θθ
ε = , (10)
donde iθ es un estimador de la base impositiva o de la capacidad contributiva de los
habitantes de un territorio específico en un período de tiempo determinado. En la
mayoría de los casos, esta variable corresponde al Producto Interno Bruto por habitante
del gobierno subnacional en cuestión. En términos más concretos, el índice de esfuerzo
fiscal compara la presión fiscal efectiva iiy θ con la presión fiscal potencial iiy θ .
Para estimar esta última, se sigue el camino trazado por trabajos como Stotsky y
WoldeMariam (1997); Piancastelli (2001); Teera y Hudson (2004); Gupta (2007) y
específicamente el de Martín-Mayoral y Uribe (2009). De esta manera, y para corregir
de alguna manera posibles problemas de endogeneidad por medio de la inclusión de
efectos fijos y efectos temporales no observados, se estima un modelo de la forma,
∑=
++++=L
ittiitit
it xy
1lll µδρϕλ
θ, (11)
donde λ es una constante, itxl representa varios factores que determinan el nivel de
presión fiscal en los territorios tales como, para el caso de los municipios por ejemplo,
los registros catastrales, la institucionalidad administrativa del gobierno, entre otros. El
valor de iρ recoge efectos individuales no observados que se mantienen constantes a
través del tiempo, tδ son los efectos temporales no observados y itµ es el error que
contiene el resto de variables no observadas. Esta regresión puede ser estimada por
medio de la metodología de datos de panel con efectos fijos. Para solucionar el
problema de los efectos temporales no observados se puede realizar un proceso de
normalización respecto a un año base en particular.
Una vez que se cuenta con los valores estimados de los parámetros de la ecuación
(9), se reemplazan los valores específicos de cada una de las variables determinantes
itxl para cada uno de los gobiernos subnacionales. Así, es se obtiene la presión fiscal
potencial de cada gobierno considerando la estructura promedio de los gobiernos de su
grupo o nivel de gobierno y sus características estructurales específicas; es decir iiy θ .
Notando que el valor del índice del esfuerzo fiscal en términos absolutos se escribe
como,
i
ii y
ye = , (10)
y el nuevo ingreso propio normalizado se calcula en base a la siguiente expresión,
ii
i ye
y 1ˆ = . (11)
Así, el modelo de distribución soluciona los problemas mencionados en la sección
correspondiente y considera las limitaciones estructurales de los gobiernos
subnacionales para la generación de ingresos propios. Este mejoramiento en el modelo
es extremadamente necesario, sin embargo, requiere una gran cantidad de información
que al momento no se encuentra disponible.
Cálculo del gasto por habitante estandarizado ajustado
Este cálculo es ligeramente más complejo que el presentado en la sección anterior
básicamente debido a que, además del proceso de estandarización, el gasto por habitante
debe ajustarse a las realidades territoriales de cada gobierno subnacional. El objetivo de
este ajuste es solventar los problemas mencionados por autores como Bird y Wallich
(1993); Chaparro, Smart y Zapata (2005); y Ahmad y Searle (2005) relacionados con
las diferencias en el costo de la provisión de bienes y servicios dependiendo del
territorio en donde estos se presten. Así, el ajuste permite diferenciar, por ejemplo, los
costos de proveer alcantarillado en una locación cuya población se encuentra altamente
concentrada de los costos, sustantivamente mayores, de proveer el mismo servicio a la
misma cantidad de población pero que se encuentra más dispersa.
Para incorporar estas variables, el gasto por habitante se ajusta para: (1) garantizar
un gasto mínimo por habitante en la provisión de bienes y servicios públicos a nivel
nacional, (2) garantizar un gasto mínimo por unidad administrativa para garantizar, de
alguna manera, el manejo administrativo de cada gobierno, (3) considerar que el gasto
es más elevado en gobiernos donde las tasas de necesidades básicas insatisfechas son
más elevadas, (4) considerar que el gasto en gobiernos cuya población se encuentra más
dispersa es más elevado, (5) tomar en cuenta los esfuerzos de cada gobiernos
subnacional por mejorar el nivel de vida de la población que habita en su territorio5 y
(6) tomar en cuenta el gasto de cada gobierno subnacional destinado a cumplir los
objetivos de la planificación nacional y la planificación local.6
Al igual que en el caso del ingreso, partimos de los datos obtenidos de los
balances financieros de cada gobierno seccional considerando el gasto total excluyendo
gastos financieros itG para periodos de tiempo t que se encuentran en un intervalo
[ ]ttT ~,= . Luego, calculando la desviación entre el promedio intertemporal de cada
gobierno subnacional y el promedio calculado por grupo o nivel de gobierno, se obtiene
el gasto normalizado miG . Dividiendo este valor para la población de cada gobierno
subnacional, se obtiene el gasto base para el proceso de ajuste; específicamente, el gasto
normalizado por habitante mig .
Además, es necesario normalizar cada uno de los criterios de ajuste presentados
anteriormente con el fin de que sean comparables. Para ello, suponga que
{ }63 ,, ii aaA K= es un conjunto cuyos elementos son los criterios de ajuste (3) a (6); es
decir, el índice de Necesidades Básicas Insatisfechas, el inverso de la densidad
poblacional, el negativo de la tasa de crecimiento del índice de Necesidades Básicas
Insatisfechas y el índice de cumplimiento de la planificación para cada gobierno
subnacional. Entonces, ija es un índice cualquiera que pertenece al conjunto A para un
gobierno subnacional determinado. Suponiendo una vez más que existen I gobiernos
subnacionales, es posible calcular la media de cada uno de estos índices como, 5 Debido a la restricción de información que no permite el cálculo de un índice de mejoramiento en el nivel de vida, se toma como una variable aproximada al negativo de la tasa de crecimiento del índice de necesidades básicas insatisfechas. 6 Una vez más, la formulación teórica del modelo ve limitada su aplicación debido a las restricciones de información. Aunque esta variable se incluye en el modelo teórico, como se verá más adelante esta no se tomará en cuenta debido a que el ente encargado de la planificación nacional se encuentra en el proceso de construcción de estos índices.
∑=
=I
iij
mj a
Ia
1
1 .
Luego, siguiendo el proceso de normalización, el índice normalizado se calcula
cómo,
ijmj
ijij a
aa
a =* ,
expresión que genera un nuevo conjunto { }***63
,,ii
aaA K= donde cada *ija es un índice
normalizado para cada gobierno subnacional.
Considere que g representa el promedio del gasto normalizado por habitante mig
para cada grupo o nivel de gobierno. El cálculo del gasto mínimo estandarizado ajustado
por habitante se calcula cómo,
( ) ∑∑==
=++=6
1
6
3
*21 1con ˆ
kk
jijj
ii ag
Ig
Pgg ϕϕϕϕ . (12)
De esta manera, reemplazando la ecuación (8) y la ecuación (12) en (4) es posible
calcular la brecha para cada gobierno, y a partir de ella estimar el monto a transferirse.
5 Aplicación al Caso de Ecuador
Esta sección busca aplicar el modelo presentado en la sección anterior a los gobiernos
subnacionales para el caso ecuatoriano. Para ello, se estudia de manera específica el
caso de los Consejos Provinciales, los Municipios y las Juntas parroquiales. Para llevar
a cabo la aplicación se utilizaron datos del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos
(INEC) para los indicadores demográficos, de los registros de ingresos y gastos de las
Cédulas Presupuestarias de los Gobiernos Seccionales y el Ministerio de Finanzas de
Ecuador para la información financiera. Los ingresos y gastos de los Gobiernos
Seccionales corresponden al periodo 2005 – 2008.
El análisis se basa en un estudio de brechas. Para llevarlo a cabo, se compara el
gasto estándar por habitante de cada gobierno subnacional con su capacidad de gasto, la
misma que se calcula como la suma entre la capacidad fiscal de cada gobierno y la
transferencia correspondiente. Es decir,
iii tryg += ˆ* ,
donde *ig es la capacidad de gasto de un gobierno subnacional determinado. Esta
capacidad de gasto se calcula para tres esquemas de transferencias. El primer esquema
corresponde al sistema de distribución vigente, el segundo corresponde a la aplicación
del modelo sin el mecanismo de compensación y el tercero considera el modelo
distributivo y el esquema de compensación. Para todos los análisis se asume un índice
de equidad de 100%, es decir, se garantiza el cierre total de la brecha calculada para
cada gobierno subnacional.
Aplicación a los Consejos Provinciales
La aplicación del modelo distributivo a los Consejos Provinciales en Ecuador consideró
a los gobiernos de las 24 provincias existentes a la fecha. Para el cálculo de la capacidad
fiscal se toma el promedio de los ingresos propios de los últimos cuatro años excepto en
los casos de las provincias de Santo Domingo y Santa Elena, las mismas que se crearon
en el transcurso de los años 2007 – 2008. En el caso de Santo Domingo, no existen
registros de ingresos propios, mientras que en el caso de Santa Elena, existe un solo
registro para 2008. Una situación similar ocurre en el registro de los gastos, en el cual
estas dos provincias cuentan con un solo asiento para 2008. Además, para el cálculo del
ingreso potencial se agrupó a los gobiernos provinciales en cinco grupos según el nivel
de ingreso propio por habitante que minimizan la varianza de esta variable.
El gráfico 6 muestra el cálculo de la brecha fiscal para las 24 provincias
consideradas y el monto necesario que debe ser transferido para cerrarlas en un 100%.
La barra de base muestra la capacidad fiscal calculada para cada provincia, la línea
punteada corresponde al gasto estandarizado por habitante y la barra más clara muestra
el monto de transferencia por habitante que debe realizarse para el cierre de la brecha al
100%.
Gráfico 6
Cálculo de brechas para el caso de los Consejos Provinciales (En dólares por habitante)
0
20
40
60
80
100
120
140
AZ
UA
Y
BO
LIV
AR
CA
ÑA
R
CA
RC
HI
CO
TOP
AXI
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IMB
OR
AZ
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SA
NTI
AG
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PA
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PIC
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CH
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TUN
GU
RA
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A
ZA
MO
RA
CH
INC
HIP
E
GA
LAP
AG
OS
SU
CU
MB
IOS
OR
ELL
AN
A
SA
NTO
DO
MIN
GO
SA
NTA
ELE
NA
Dól
ares
por
hab
itant
e
Esfuerzo fiscal per cápita Transferencia 2010 Gasto estandarizado per cápita
Fuente: Banco del Estado y Ministerio de Finanzas. Elaboración: Propia.
Las diferencias que registra el gráfico anterior respecto al gasto estandarizado
responden a las características territoriales específicas de cada provincia; es decir, se
reconoce, por ejemplo, que cuando una provincia registra un índice de población con
necesidades básicas insatisfechas más elevado, el gasto en bienes y servicios públicos
debe ser más alto.
Uno de los resultados más significativo del modelo es que por medio del proceso
de estandarización del gasto, la aplicación del modelo garantiza que cualquier persona,
independientemente de donde habite, acceda a un gasto público mínimo de 60.72
dólares.
Sin embargo, como se verá más adelante en términos distributivos, la aplicación
del mecanismo de compensación distorsiona significativamente los resultados obtenidos
por la aplicación del modelo sin incluir esta herramienta. El gráfico 7 muestra los
resultados de la aplicación de este mecanismo. En este caso, se aplica una tasa de
crecimiento mínima de 3.80% (correspondiente a la variación del deflactor del PIB
calculada para el año en curso) y un crecimiento máximo equivalente a siete veces la
tasa mínima.
Gráfico 7 Resultados del modelo distributivo después de la aplicación del mecanismo de compensación para
el caso de las provincias (En dólares por habitante)
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Esfuerzo fiscal per cápita Transferencia 2010 Final Gasto estandarizado per cápita Fuente: Banco del Estado y Ministerio de Finanzas. Elaboración: Propia.
Para analizar los efectos de la aplicación del mecanismo de compensación es
recomendable trabajar con un ejemplo. Para ello, considere el caso de las provincias de
Chimborazo y Cotopaxi. El índice de NBI para el primer caso es de 67.30% mientras
que en el segundo es de 75.90%. Respecto a la densidad poblacional, en el caso de
Chimborazo habitan 75 habitantes por kilómetro cuadrado mientras que en Cotopaxi
habitan 67 habitantes por kilómetro cuadrado. Es decir, la provincia de Cotopaxi es más
pobre y menos densamente poblada, por lo que el costo de proveer los servicios
públicos es más elevado. La brecha fiscal identificada en el caso de Chimborazo es de
58.36 dólares por habitante, mientras que la brecha en el caso de Cotopaxi es de 80.93
dólares por habitante. Sin embargo, después de aplicar el mecanismo de compensación,
la provincia de Chimborazo recibiría 74.97 dólares por habitante, mientras que Cotopaxi
recibiría 60.70 dólares.
Aplicación a los Municipios
La aplicación para este nivel de gobierno es similar a la presentada para el caso de las
provincias. Sin embargo, en este caso se realizan dos estratificaciones, una para el
ingreso y otra para el gasto. Al igual que en el caso provincial, para el cálculo de la
capacidad fiscal se agrupa a los municipios en cinco grupos que minimizan la varianza.
La otra estratificación, para calcular el gasto estandarizado ajustado por habitante,
divide a los municipios según su población en seis grupos, y uno adicional que
corresponde a los cantones que pertenecen a la provincia de Galápagos.7 Este trabajo
analiza la aplicación del modelo para el cuarto estrato de municipios, el cual contiene
todos aquellos gobiernos en cuyos territorios habitan entre 100,000 y 300,000
habitantes. Se asume que el índice de equidad es de 100%.
El gráfico 8 muestra el resultado del cálculo de las brechas fiscales para los 17
municipios incluidos en este estrato. La manera de leer el gráfico es igual que en el caso
de las provincias. De esta manera, es posible observar que ninguno de los municipios
considerados en el análisis tiene la capacidad fiscal suficiente para cubrir el gasto
estandarizado ajustado por habitante. A pesar de esto, el gráfico muestra que los
municipios de Loja y Chone tienen una capacidad fiscal superior. Una vez más, al igual
que en el caso de las provincias, las diferencias marcadas que se presentan en el nivel de
gasto calculado responden a diferencias en los indicadores demográficos. En este caso,
se garantiza un gasto mínimo por habitante de 43.39 dólares.
Gráfico 8
Cálculo de brechas para el caso de Municipios que tienen entre 100,000 y 300,000 habitantes (En dólares por habitante)
7 Esta consideración se realiza ya que, a partir de la Constitución de 2008, Galápagos fue declarado régimen especial. Además, desde el punto de vista económico, los costos de proveer servicios públicos en las islas son radicalmente distintos a los costos que se registran en el continente.
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Esfuerzo fiscal per cápita Transferencia 2010 Gasto estandarizado per cápita
Fuente: Banco del Estado y Ministerio de Finanzas. Elaboración: Propia.
A pesar de los resultados que arroja la aplicación del modelo distributivo sin
considerar el mecanismo de compensación, una vez que este entra en funcionamiento,
estos avances se cancelan. El gráfico 9 muestra los efectos del mecanismo de
compensación.
Gráfico 9
Resultados del modelo distributivo después de la aplicación del mecanismo de compensación para el caso de Municipios que tienen entre 100,000 y 300,000 habitantes
(En dólares por habitante)
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Esfuerzo fiscal per cápita Transferencia 2010 Final Gasto estandarizado per cápita Fuente: Banco del Estado y Ministerio de Finanzas. Elaboración: Propia.
Como se observa en el gráfico 9, todos los municipios, a excepción de Cañar,
reciben una transferencia que excede el monto necesario para cubrir su brecha al 100%.
En el caso del municipio de Cañar esto no sucede debido a que el crecimiento necesario
para cubrir su brecha es superior al techo de la banda de crecimiento considerada, el
cual corresponde a siete veces el valor de la variación del deflactor del PIB.
Aplicación a las Juntas Parroquiales
La aplicación del modelo al caso de las juntas parroquiales es significativamente distinta
a los ejercicios presentados para Consejos Provinciales y Municipios. Esto se debe a
que antes de la Constitución de 2008, las Juntas Parroquiales rurales no eran
consideradas como un nivel de gobierno. Sin embargo, a partir de la reforma
constitucional este nivel de gobierno fue reconocido y en la actualidad cuentan con una
serie de competencias específicas que constan en el régimen de competencias regulado
en la constitución. Por esta razón, para este nivel de gobierno no se cuenta con
información histórica de ingresos o de gastos.
En el primer caso, las Juntas Parroquiales Rurales no tienen facultades para
generar ingresos propios. En el segundo caso, el Consejo Nacional de Juntas
Parroquiales Rurales del Ecuador (CONAJUPARE) realizó un estudio para estimar el
gasto promedio necesario para una junta parroquial rural de tal manera que se garantice
el ejercicio de las competencias exclusivas contenidas en la Constitución; este valor
asciende a 337,009 dólares.
Para el cálculo del gasto estandarizado ajustado por habitante, se tomó el valor
propuesto por el CONAJUPARE y se ajustó a la realidad territorial de cada junta
parroquial considerando el índice de NBI y la densidad poblacional. Además, al igual
que en el caso municipal, las juntas parroquiales fueron estratificadas en cuatro grupos y
uno adicional correspondiente a las parroquias rurales pertenecientes a la provincia de
Galápagos.
Debido a que este nivel de gobierno no tiene facultades para generar ingresos
propios, la brecha fiscal calculada es exactamente el gasto estandarizado por habitante.
Además, en la primera aplicación del modelo y el mecanismo de compensación, no se
considera el límite superior de la banda de crecimiento, ya que anteriormente toda junta
parroquial recibía 35,804.03 dólares, independientemente de sus características
demográficas. El gráfico 10 muestra la aplicación del modelo al tercer estrato de juntas
parroquiales, el cual incluye todas aquellas en cuyos territorios habitan entre 15,000 y
25,000 habitantes. Gráfico 10
Aplicación del modelo distributivo a las Juntas Parroquiales que tienen entre 15,000 y 25,000 habitantes
(En dólares por habitante)
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Transferencia 2010 T14 Gasto estandarizado per cápita
Fuente: Banco del Estado y Ministerio de Finanzas. Elaboración: Propia. 6 Análisis Distributivo
El objetivo de esta sección es evaluar el impacto distributivo del modelo presentado en
la sección 4 en la distribución de recursos en los gobiernos subnacionales en Ecuador.
Para ello, se consideran dos tipos de análisis. El primer análisis se basa en las
herramientas desarrolladas por las corrientes de la Economía del Bienestar (Atkinson,
1970; Kakwani, 1977; Lambert y Aronson, 1993); específicamente, se realiza un
análisis de redistribución considerando la curva de Lorenz de los ingresos propios de
cada grupo de gobiernos subnacionales y las curvas de concentración de cada uno de los
esquemas de transferencias propuestos (esquema 2008, modelo con índice de equidad
de 100% y modelo incluyendo esquema de compensación). Este análisis concluye
sintetizando los resultados en el cálculo del índice de Kakwani (Kakwani, 1977). Cabe
señalar que este análisis se realiza únicamente para los Consejos Provinciales y cuatro
de los siete estratos municipales. La razón para ello tiene que ver, en el caso de los
estratos municipales faltantes, con el número de municipios incluidos en estos estratos
(menos de 10) y en el caso de las juntas parroquiales debido a que no se cuenta con
información histórica relacionada con las finanzas de estos organismos.8
El segundo análisis se fundamenta en regresiones lineales que tienen como
variable dependiente a la transferencia por habitante en cada gobierno subnacional y
como variable independiente el índice de Necesidades Básicas Insatisfechas. Este
análisis es puramente exploratorio, ya que no se consideran todos los problemas
relacionados con la endogeneidad propia de la variable independiente. Sin embargo, el
análisis brinda luces sobre el impacto que podría tener el modelo propuesto en la
reducción de la pobreza en los distintos territorios.
Así, el primer análisis busca evaluar el impacto del modelo propuesta en la
reducción de la desigualdad considerando la pobreza del gobierno subnacional (Bird y
Wallich, 1993; Bahl y Linn, 1994), mientras que el segundo análisis analiza
parcialmente la relación que existe entre el nuevo esquema distributivo y la pobreza de
las personas que habitan el territorio de cada gobierno.
Impacto redistributivo
Este análisis se basa en las herramientas gráficas desarrolladas por la literatura de la
Economía del Bienestar y la síntesis de estos gráficos en el cálculo del índice de
8 Para llevar a cabo este análisis se utilizó el Software desarrollado por Duclos, Araar y Fortin (2006).
Kakwani, el mismo que mide la capacidad redistributiva del esquema de transferencias.
Para este análisis se considera únicamente el caso de los Consejos Provinciales y cuatro
de los siete estratos municipales debido al número de observaciones que existen en cada
grupo. Las Juntas Parroquiales no se incluyen debido a la falta de información
financiera histórica para este nivel de gobierno.
Gráfico 11
Análisis Distributivo para el caso de Provincias
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L Ingreso Propio C Esquema 2008 C Modelo C Final
Fuente: Banco del Estado y Ministerio de Finanzas. Elaboración: Propia.
El gráfico 11 muestra la curva de Lorenz para el ingreso propio estandarizado por
habitante para el caso de los Consejos Provinciales comparado con las curvas de
concentración de cada uno de los esquemas distributivos mencionados anteriormente.
Este gráfico muestra los elevados niveles de desigualdad que existen en la distribución
de los ingresos propios para este nivel de gobierno. Así, es posible observar que el 70%
de Consejos Provinciales concentran prácticamente el 5% de los ingresos propios
generados por el nivel de gobierno. Puesto de otra manera, esto implica que el 30% más
rico de la distribución concentra cerca del 95% de los ingresos propios del nivel de
gobierno.
Respecto al esquema de transferencias intergubernamentales vigente hasta 2008,
se puede observar que, aunque resuelve en algún grado el nivel de desigualdad generado
por la distribución de los ingresos propios, no cumple con el objetivo de progresividad
que debe cumplir un esquema de este tipo. Considerando el mismo percentil presentado
en el párrafo anterior, se puede observar que el 70% más pobre según el nivel de
ingresos propios concentra cerca del 60% de las transferencias procedentes del Estado
Central. Una realidad semejante sucede cuando se compara este esquema con el
resultado de aplicar el modelo de distribución propuesto junto con el esquema de
compensación.
Sin embargo, al analizar la aplicación del modelo distributivo sin considerar el
esquema de compensación los resultados cambian significativamente. A primera vista,
se observa que la curva de concentración de este esquema de transferencias se encuentra
por encima de la línea de igualdad (línea de 45º). Esto refleja la capacidad redistributiva
del modelo en cuestión. De esta manera, el 70% de los Consejos Provinciales más
pobres en términos de generación de ingresos propios concentraría cerca del 80% de las
transferencias intergubernamentales.
La realidad distributiva en el caso de los Municipios es bastante similar. El
Gráfico 12 muestra la curva de Lorenz de los ingresos propios estandarizados por
habitante y las curvas de concentración de los distintos esquemas de transferencias para
cuatro de los siete estratos municipales.9
9 Con el fin de considerar grupos de municipios similares, la totalidad de estos gobiernos se dividió en siete estratos. El primer estrato contiene los municipios con menos de 25,000 habitantes; el segundo estrato está constituido por aquellos municipios que contienen entre 25,000 y 50,000 habitantes; el tercer estrato aquellos que tienen entre 50,000 y 100,000 habitantes; el cuarto grupo contiene aquellos que tienen entre 100,000 y 300,000 habitantes; el quinto estrato aquellos que se encuentran entre 100,000 y 300,000 habitantes; el sexto estrato aquellos con más de 300,000 habitantes y el séptimo estrato contiene los municipios que pertenecen a la provincia de Galápagos.
Gráfico 12 Análisis Distributivo para el caso de Municipios
(1) (2)
(3) (4)
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L Ingreso Propio C Esquema 2008
C Modelo C Final
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L Ingreso Propio C Esquema 2008
C Modelo C Final
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L Ingreso Propio C Esquema 2008
C Modelo C Final
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L Ingreso Propio C Esquema 2008
C Modelo C Final
Fuente: Banco del Estado y Ministerio de Finanzas. Elaboración: Propia.
El panel (1) del gráfico 12 muestra el análisis gráfico para el primer estrato de
municipios, es decir, aquellos con menos de 25,000 habitantes. Como se puede
observar, en este estrato el 50% de los municipios concentran menos del 20% de los
ingresos propios del estrato, lo cual implica un grado de desigualdad significativo. En lo
que respecta a los efectos del esquema de transferencias vigente hasta 2008 y el
esquema resultante de la aplicación del modelo y el esquema de compensación, se
puede observar que las curvas de concentración se encuentran prácticamente encima de
la línea de igualdad, lo que implica que ambos esquemas, aunque reduce en algún grado
la desigualdad, tienen una progresividad limitada.
Esto no sucede con el esquema resultante de la aplicación del modelo distributivo
sin considerar el esquema de compensación. En este caso, es posible observar que el
50% de los municipios de este estrato concentran cerca del 70% de las transferencias,
demostrando así la capacidad redistributiva del modelo.
Lo mismo sucede en el resto de estratos analizados. En el caso del segundo estrato
(panel 2), el 50% de los municipios concentran un poco más del 20% de los ingresos
propios generados. El esquema 2008 y el esquema compensatorio se encuentran
prácticamente sobre la línea de igualdad (algo que se repite en los estratos municipales
restantes) mientras que el esquema derivado de la aplicación del modelo muestra que
este 50% de municipios concentra el 90% de las transferencias.
En el tercer estrato (panel 3), el 50% de municipios concentra poco más del 10%
de los ingresos propios generados y, gracias al modelo distributivo, este mismo
percentil concentra cerca del 85% de las transferencias. En el cuarto estrato (panel 4), el
50% de municipios concentra casi el 30% de ingresos propios generados pero, debido al
esquema distributivo que surge del modelo, concentra casi el 90% de las transferencias.
El análisis anterior se sintetiza en el cálculo del índice de Kakwani. Siendo p un
percentil de la distribución de ingreso propio estandarizado por habitante, )( pC la
curva de concentración de las transferencias por habitante y )( pL la curva de Lorenz de
los ingresos propios estandarizados por habitante, el índice de Kakwani se define “como
el doble del área comprendida entre la curva de concentración de la transferencia y la
curva de Lorenz de la distribución de (ingreso) inicial” (Bárcena e Imedio, 1999). En
términos formales,
[ ]∫ −=1
0
)()(2 dppLpCK ,
o, de manera equivalente, puede escribirse como la diferencia entre el índice de
concentración de la transferencia ∆ y el índice de Gini del ingreso propio Γ ; es decir,
Γ−∆=K . Si 0<K entonces el área comprendida entre la línea de igualdad y la curva
de Lorenz es mayor que el área entre la línea de desigualdad y la curva de
concentración. Nótese que, dato que la curva de concentración puede estar por encima
de la línea de igualdad, el índice de concentración puede ser negativo, lo que se refleja
en una progresividad mayor del esquema de transferencias. Mientras más negativo sea
el índice de Kakwani, más progresiva será la transferencia. Por otro lado, si 0>K
entonces el esquema de transferencias será regresivo.
Tabla 5 Cálculo de Índice de Kakwani para Provincias y Municipios
G C K C K C K
0.8571 0.1196 -0.7375 -0.1176 -0.9747 0.1123 -0.7448
Estrato 1 0.5500 0.0031 -0.5469 -0.2028 -0.7528 0.0037 -0.5463Estrato 2 0.4541 0.0149 -0.4392 -0.5158 -0.9699 0.0149 -0.4392Estrato 3 0.5744 0.0458 -0.5286 -0.4255 -0.9999 0.0458 -0.5286Estrato 4 0.3616 -0.0099 -0.3715 -0.5472 -0.9088 -0.0173 -0.3789
G: Índice de Gini de los Ingresos Propios Normalizados.C: Índice de Concentración de cada transferencia por habitante.K: Índice de Kakwani.
FinalEsquema 2008 Modelo
Municipios
Provincias
La Tabla 5 muestra el cálculo del índice de Kakwani basado en el índice de Gini y
el índice de concentración para los gobiernos subnacionales incluidos en el análisis.
Como era de esperar, los cálculos reflejan los resultados presentados gráficamente. En
el caso de los Consejos Provinciales, aunque todos los esquemas analizados presentan
un índice de Kakwani negativo, y por lo tanto son considerados progresivos, el mayor
nivel de progresividad es alcanzado por el esquema distributivo que resulta de la
aplicación del modelo propuesto sin considerar el esquema de compensación (-0.9747
contra -0.7375 del esquema 2008 y -0.7448 del modelo que incluye el esquema de
compensación).
Lo propio sucede en el caso de los estratos municipales. El mayor nivel de
progresividad se consigue en el tercer estrato (-0.9999) y el menor nivel de
progresividad en el primer estrato (-0.7528). Sin embargo, en todos los casos el
esquema más progresivo es el que resulta de la aplicación del modelo propuesto sin
incluir el esquema de compensación, lo cual demuestra como el esquema mencionado
anula los logros en cuanto a progresividad del nuevo esquema de transferencias.
Análisis relacionado con el nivel de pobreza
El análisis anterior buscaba estudiar el impacto distributivo en base a que tan pobre es
cada gobierno subnacional. Este análisis, a diferencia del anterior, busca estudiar la
relación (correlación) que existe entre la pobreza de los habitantes de cada gobierno
subnacional y el esquema de transferencias aplicado. Para llevar a cabo este análisis se
estima la siguiente regresión simple por medio de Mínimos Cuadrados Ordinarios,
iii NBItr µππ ++= 21 . (13)
donde 21 ,ππ son parámetros, iNBI es el índice de necesidades básicas insatisfechas en
cada gobierno subnacional y iµ es el término de error estocástico. Este estudio se
concentra en el valor de 2π y en el valor del 2R que caracteriza cada regresión. Como
se puede observar, es una estimación extremadamente sencilla que no busca establecer
ningún tipo de causalidad entre las variables; interesa únicamente el grado de
correlación y determinar la pendiente de (9). La tabla 6 presenta los resultados de esta
estimación para los Consejos Provinciales, cuatro de los siete estratos municipales y
todos los estratos construidos con información de las Juntas Parroquiales rurales.
Tabla 6
Análisis de Regresión(a) (b)
Esquema 2008 Modelo Final
Provincias -31.81 104.08 -29.09(0.0055) (0.5747) (0.0043)
Estrato 1 47.86 108.70 -0.80(0.0047) (0.0056) (0.0000)
Estrato 2 23.72 103.56 -44.32(0.0043) (0.2629) (0.0122)
Estrato 3 3.04 109.13 -20.27(0.0001) (0.3062) (0.0295)
Estrato 4 13.17 79.81 6.67(0.1307) (0.8873) (0.007)
Estrato 1 2.26 0.59 4.40(0.0000) (0.7303) (0.0005)
Estrato 2 1.64 2.71 2.71(0.0248) (0.7172) (0.7172)
Estrato 3 0.44 9.66 9.66(0.1428) (0.901) (0.901)
Estrato 4 1.46 61.14 61.14(0.7016) (0.899) (0.899)
Galápagos 299.59 54.03 113.57(0.0055) (0.7269) (0.1787)
Municipios
Parroquias
(a) El valor corresponde a la pendiente de una regresión lineal que tiene como variable dependiente el monto de transferencia por habitante y como variable independiente el índice de Necesidades Básicas Insatisfechas.(b) Valor de R2 en paréntesis.
Como se puede observar, la tabla 6 presenta la estimación de la pendiente de la
ecuación (9) y, entre paréntesis, el estadístico 2R asociado a cada regresión. Un signo
positivo en la pendiente quiere decir que, en promedio, incrementos en el porcentaje de
habitantes con necesidades básicas insatisfechas están asociados con incrementos en el
monto por habitante a ser transferido a cada gobierno subnacional. Por otro lado, el
valor del 2R presenta que porcentaje de la distribución de recursos que puede ser
atribuido a las necesidades básicas insatisfechas de los habitantes de cada territorio.
De esta manera, en el caso de las provincias es posible observar que la correlación
entre el monto transferido por habitante y el índice de necesidades básicas insatisfechas
(NBI) es, en promedio negativa para el caso del esquema de distribución vigente y el
esquema de distribución resultante de la aplicación del esquema de compensación al
modelo de distribución. En el primer caso, un incremento de un punto porcentual en el
índice de NBI está asociado a una disminución, en promedio, 31.81 dólares por
habitante. En el segundo caso, el incremento de un punto porcentual en el índice de NBI
implica, en promedio, una disminución en el monto a transferir de 29.09 dólares por
habitante. Esto cambia radicalmente con la aplicación del modelo distributivo. En este
caso, un incremento de un punto porcentual en el índice de NBI está relacionado con un
incremento de 104.08 en el monto transferido por habitante.
Respecto al valor del 2R para el caso de las provincias, es posible observar que
en el caso del esquema de distribución vigente este no llega a 0.01, lo que implica que la
distribución del índice de necesidades básicas insatisfechas explica menos del 1% de la
distribución del monto transferido por habitante. Con la aplicación del esquema
compensatorio la realidad es exactamente la misma. Sin embargo, en el caso del
esquema distributivo derivado de la aplicación del modelo de distribución, la
distribución del índice de NBI explica el 57.47% de la distribución del monto
transferido por habitante.
De la misma manera es posible interpretar el resto de estimaciones presentadas en
la tabla 2. Sin embargo, vale la pena rescatar algunos resultados especialmente
interesantes. En el caso de los Municipios, el promedio de la pendiente de la ecuación
(9) para los cuatro estratos estudiados es de 21.95 en el esquema vigente, -14.68 en el
esquema compensatorio y 100.30 en el esquema derivado del modelo de distribución.
Estos datos muestran como la aplicación del esquema compensatorio puede incluso
empeorar la situación distributiva actual contra la mejora representativa que surge de la
aplicación del modelo distributivo. Además, en promedio, la distribución del índice de
NBI explica el 36.55% de la distribución en los estratos estudiados, contra un valor
menor al 4% para los otros esquemas distributivos.
En lo referente a las Juntas Parroquiales, los resultados muestran un
comportamiento importante.10 En este caso, el esquema compensatorio se aplica
únicamente para el estrato 1 (es decir, aquellas parroquias con menos de 5,000
habitantes). Esto resulta en que, mientras en promedio el esquema vigente repartía 1.45
dólares más por habitante por cada punto adicional en el índice de NBI, este valor sube
a 18.53 en el esquema del modelo distributivo y a 19.48 en el caso del esquema
compensatorio. Es decir, en este caso, el esquema compensatorio lejos de distorsionar
los logros distributivos, muestra en realidad una mejora. Sin embargo, es necesario
mencionar que en el esquema distributivo vigente, la distribución del índice de NBI
explica el 21.73 de la distribución del monto transferido por habitante; un valor
significativamente menor al 62.94% encontrado al analizar el esquema compensatorio y
al 81.19% correspondiente al esquema derivado del modelo de distribución.
Todos los resultados presentados anteriormente se pueden observar con mayor
claridad en los diagramas de dispersión presentados en los gráficos 12 y 13.
10 En este análisis no se considera a las parroquias pertenecientes a la Provincia de Galápagos, ya que por sus características específicas deben ser consideradas como un grupo aparte.
Gráfico 132 Análisis Gráfico de Regresión para Provincias y Municipios
(2)
Estr
ato
1Es
trat
o 2
Estr
ato
3Es
trat
o 4
Modelo de Transferencia 2008 Modelo de Transferencias Propuesto Transferencias Finales
(1)
0
50
100
150
200
250
0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9
NBI
Mon
to p
or h
abita
nte
0
10
20
30
40
50
60
70
0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9
NBI
Mon
to p
or h
abita
nte
0
50
100
150
200
250
0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9
NBI
Mon
to p
or h
abita
nte
y = 47.862x + 102.91
-
100.00
200.00
300.00
400.00
500.00
600.00
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1
NBI
Mon
to p
or h
abita
nte
y = 108.7x - 18.062
-
200.00
400.00
600.00
800.00
1,000.00
1,200.00
1,400.00
1,600.00
1,800.00
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1
NBI
Mon
to p
or h
abita
nte
y = 23.718x + 68.718
-
20.00
40.00
60.00
80.00
100.00
120.00
140.00
160.00
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1
NBI
Mon
to p
or h
abita
nte
y = 103.56x - 62.848-10.00
-
10.00
20.00
30.00
40.00
50.00
60.00
70.00
80.00
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1
NBI
Mon
to p
or h
abita
nte
y = 3.0392x + 77.379
-
20.00
40.00
60.00
80.00
100.00
120.00
140.00
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1
NBI
Mon
to p
or h
abita
nte
y = 109.13x - 46.084-20.00
-10.00
-
10.00
20.00
30.00
40.00
50.00
60.00
70.00
80.00
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1
NBI
Mon
to p
or h
abita
nte
y = -13.166x + 71.525
-
10.00
20.00
30.00
40.00
50.00
60.00
70.00
80.00
90.00
100.00
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1
NBI
Mon
to p
or h
abita
nte
y = 79.807x - 34.749
-
20.00
40.00
60.00
80.00
100.00
120.00
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1
NBI
Mon
to p
or h
abita
nte
y = -0.8032x + 149.8
-
100.00
200.00
300.00
400.00
500.00
600.00
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1
NBI
Mon
to p
or h
abita
nte
y = -44.316x + 135.27
-
50.00
100.00
150.00
200.00
250.00
300.00
350.00
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1
NBIM
onto
por
hab
itant
e
y = -20.271x + 100.18
-
20.00
40.00
60.00
80.00
100.00
120.00
140.00
160.00
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1
NBI
Mon
to p
or h
abita
nte
y = 6.6728x + 72.734
-
20.00
40.00
60.00
80.00
100.00
120.00
140.00
160.00
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1
NBI
Mon
to p
or h
abita
nte
Fuente: Banco del Estado y Ministerio de Finanzas. Elaboración: Propia.
Gráfico 14 Análisis Gráfico de Regresión para Juntas Parroquiales
Estr
ato
1Es
trat
o 2
Estr
ato
3Es
trat
o 4
Gal
ápag
osModelo de Transferencia 2008 Modelo de Transferencias Propuesto Transferencias Finales
y = 2.262x + 26.145
0
50
100
150
200
250
300
350
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1
NBI
Mon
to p
or h
abita
nte
y = 0.59x + 57.944
58.15
58.2
58.25
58.3
58.35
58.4
58.45
58.5
58.55
58.6
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1
NBI
Mon
to p
or h
abita
nte
y = 1.6412x + 3.276
0
1
2
3
4
5
6
7
8
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1
NBI
Mon
to p
or h
abita
nte
y = 2.7093x + 13.917
14.5
15
15.5
16
16.5
17
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1
NBI
Mon
to p
or h
abita
nte
y = 0.4389x + 1.6262
0
0.5
1
1.5
2
2.5
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1
NBI
Mon
to p
or h
abita
nte
y = 9.6643x + 2.8645
0
2
4
6
8
10
12
14
16
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1
NBI
Mon
to p
or h
abita
nte
y = 1.4653x + 0.0481
0
0.2
0.4
0.6
0.8
1
1.2
1.4
1.6
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1
NBI
Mon
to p
or h
abita
nte
y = 61.143x - 24.193-5
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1
NBI
Mon
to p
or h
abita
nte
y = 299.59x - 97.821
0
50
100
150
200
250
300
350
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1
NBI
Mon
to p
or h
abita
nte
y = 54.026x + 169.74
190
195
200
205
210
215
220
225
230
235
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1
NBI
Mon
to p
or h
abita
nte
y = 4.3989x + 59.507
0
50
100
150
200
250
300
350
400
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1
NBI
Mon
to p
or h
abita
nte
y = 2.7093x + 13.917
14.5
15
15.5
16
16.5
17
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1
NBI
Mon
to p
or h
abita
nte
y = 9.6643x + 2.8645
0
2
4
6
8
10
12
14
16
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1
NBIM
onto
por
hab
itant
e
y = 61.143x - 24.193-5
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1
NBI
Mon
to p
or h
abita
nte
y = 113.57x + 153.59
0
50
100
150
200
250
300
350
400
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1
NBI
Mon
to p
or h
abita
nte
Fuente: Banco del Estado y Ministerio de Finanzas. Elaboración: Carlos Uribe.
7 Conclusiones
Este ensayo buscaba plantear un modelo de distribución para la asignación de
transferencias de propósito general aplicado al caso ecuatoriano, y luego evaluar estos
resultados en términos redistributivos. Para cumplir con este objetivo, la segunda
sección presentó una revisión de los modelos distributivos que se encuentran en la
literatura; la tercera sección estudió el proceso de descentralización en Ecuador.
Enseguida, la cuarta sección introdujo el modelo de distribución adaptado al caso
ecuatoriano, la quinta sección mostró los resultados obtenidos y la sexta sección realizó
un análisis distributivo de estos resultados.
El modelo distributivo adaptado al caso ecuatoriano esta en línea con las
recomendaciones de la literatura especializada en los esquemas de transferencias a los
gobiernos subnacionales. Sin embargo, a diferencia de otros modelos, el modelo
ecuatoriano incluye de manera explícita un mecanismo de compensación para evitar el
bloqueo político de la reforma. Vale la pena mencionar que, aunque este objetivo se
cumple, el mecanismo de compensación anula los efectos redistributivos propios del
modelo. Esto se demuestra en el análisis distributivo presentado en la sexta sección.
Por los motivos expuestos en el párrafo anterior, para que el modelo funcione de
manera óptima es necesario que el mecanismo de compensación permanezca vigente
únicamente por un periodo de tiempo determinado; es decir, considerar únicamente un
periodo de transición entre sistemas de transferencias. Sin embargo, para el caso de
Ecuador, esta posibilidad es distante, ya que el corazón del mecanismo de
compensación se encuentra institucionalizado por mandato constitucional.
Es necesario tener en cuenta que los efectos dinámicos de dicho mandato
constitucional podrían derivar en que las brechas horizontales no se cierren con el pasar
del tiempo, a pesar de la aplicación del modelo de distribución; esto
independientemente de la dinámica que siga el Presupuesto General del Estado.
A pesar de lo anterior, el modelo distributivo deja la puerta abierta para que, en
base a reformas estructurales a nivel institucional y político, el país opte por un modelo
integral más distributivo en el futuro, y se decida desmantelar gradualmente el
mecanismo de compensación, para así obtener la totalidad de los beneficios que se
derivan de la aplicación del modelo en términos redistributivos.
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