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Expediente N° 136-2018 Voto N° 177-2018 Sentencia N° 144-2018

Sentencia N° 144-2016. Tribunal Aduanero Nacional. San José, a las trece horas cuarenta y ocho minutos del día cinco de julio de dos mil dieciocho.

Conoce este Tribunal sobre el recurso de apelación interpuesto por el agente aduanero XXX contra el ajuste operado en el despacho referente a la Declaración Aduanera de Importación número XXX del 23 de noviembre de 2016 de la Aduana de Peñas Blancas.

RESULTANDO

I. Mediante Declaración Aduanera de Importación número XXX del 23 de noviembre

de 2016 de la Aduana de Peñas Blancas, el agente aduanero XXX en

representación del importador XXXXXXXXX declaró en ciento cuarenta y nueve

líneas la destinación al régimen de importación definitiva de mercancía variada,

aplicando el trato arancelario preferencial que concede el Tratado de Libre

Comercio entre los Estados Unidos Mexicanos, la República de Costa Rica, El

Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, (en adelante Tratado), Ley número

9122 del 22 de noviembre de 2011, publicada en el Diario Oficial La Gaceta

número 69 del 10 de abril de 2013, que entró a regir en nuestro país a partir del 01

de julio de 2013. (Ver folios 201 a 223)

II. Durante el ejercicio del control inmediato y luego de la revisión documental a la

que fue sometida la Declaración Aduanera de cita, el funcionario encargado

determina desaplicar el trato arancelario preferencial, al considerar que el

certificado de origen aportado no poseía firma. Por tal motivo se reliquida la

obligación tributaria aduanera, generando una diferencia por pagar a favor del

Fisco por la suma de ¢8.395.843,42. Dicho ajuste se notifica el día 02 de

diciembre de 2016. (Ver folios 225 y 226)

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III. Por medio de impugnación tramitada a través del Sistema Informático Tica el día

09 de diciembre de 2016 y por la presentación física de escrito ante la Aduana de

Peñas Blancas en fecha 08 de mayo de 2017, el agente aduanero XXX, en su

condición antes dicha, interpone los recursos de reconsideración y de apelación

contra el ajuste objeto del presente procedimiento, manifestando a los efectos:

(Ver folios 65 a 87 y 225)

Aduce una nulidad por vicios en el motivo, contenido y motivación, dado que a su parecer, la Autoridad Aduanera no realiza un debido análisis, basándose en una apreciación incorrecta de la situación fáctica.

Califica de error que se presentara un documento sin firmar, pero que este era un formulario del certificado de origen que no constituía una certificación, pero que posteriormente aún durante el despacho aduanero, durante el aforo físico, se presentó un certificado de origen en formato original y debidamente firmado, el cual se negó a recibir el funcionario aduanero, por lo que fue remitido al Sistema Informático Tica, alegando por ello una violación al principio de verdad real.

Alega a su vez, violación al principio de legalidad y el debido proceso, ya que a su consideración, los hechos que se presentan en la especie no resultan válidos para denegar el trato arancelario preferencial; además de considerar que la Aduana se extralimita con respecto a que realice una verificación de origen de las mercancías durante el despacho aduanero. Asimismo, expresa que el ajuste de cita se comunicó habiendo transcurrido el plazo señalado a los efectos por el numeral 93 bis de la LGA.

IV. Que mediante resolución número RES-APB-DN-0265-2018 del 06 de junio de

2018, la Aduana de Peñas Blancas declara sin lugar el recurso de reconsideración

interpuesto, a la vez que emplaza a la parte para que amplíe y reitere argumentos

ante este Tribunal. Dicha resolución fue notificada el 12 de junio de 2018. (Ver

folios 155 a 198)

V. Con Providencia número 036-2018 del 14 de junio de 2018, la Jueza de

Instrucción de este Tribunal le previene a la Aduana de Peñas Blancas que en el

plazo de diez días hábiles a partir de su debida notificación, la cual acaeció el 15


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de junio de 2018, remita ante esta Instancia impresión certificada del módulo del

sistema de Tecnología de la Información para el Control Aduanero Tica,

denominado Consulta de Recursos de Impugnación, para el DUA de cita, dando

respuesta a la misma el A Quo con Oficio número APB-DN-545-2018 del 22 de

junio de 2018, presentado en fecha 27 de junio de 2018. (Ver folios 252 a 257 y

278 y 279)

VI. Con escrito recibido el 26 de junio de 2018, el recurrente se apersona ante este

Tribunal, reiterando sus alegatos recursivos. (Ver folios 258 a 277)

VII. En razón de las vacaciones legales del Licenciado Dick Reyes Vargas, mediante

Acuerdo número DM-TAN-025-2018 del 14 de junio de 2018, la señora Ministra de

Hacienda Rocío Aguilar, nombró a la Licenciada Mariela Chacón Salas como

miembro suplente de este Tribunal. (Ver folio 288)

VIII. Que en las presentes diligencias se han observado las prescripciones de ley.

Redacta la Licenciada Rodríguez Muñoz.

CONSIDERANDO

I. La litis. El objeto de la presente litis se refiere a la aplicación o no del trato

arancelario preferencial concedido por el Tratado, solicitada por el agente

aduanero XXX en representación del importador xxxxxxxxx., en favor de la

mercancía amparada a la Declaración Aduanera de Importación número XXX del

23 de noviembre de 2016 de la Aduana de Peñas Blancas, mediante la cual se

declaró en ciento cuarenta y nueve líneas la destinación al régimen de importación

definitiva de mercancía variada, aplicando el trato arancelario preferencial que

concede el Tratado, en razón de que el A Quo, durante el ejercicio del control


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inmediato, rechazó la aplicación de dicho beneficio al considerar que el certificado

de origen aportado no se encontraba firmado, por lo que se reliquida la obligación

tributaria aduanera, generándose una diferencia por pagar a favor del Fisco por la

suma de ¢8.395.843,42.

II. Admisibilidad del recurso de apelación: En forma previa, revisa este Órgano el

aspecto de admisibilidad del recurso de apelación interpuesto conforme la LGA,

para establecer si en la especie se cumplen los presupuestos procesales que son

necesarios para constituir un procedimiento válido. En tal sentido dispone el

artículo 198 de la LGA, que contra la resolución dictada por la Aduana cabe

recurso de apelación para ante este Tribunal, el cual debe presentarse dentro de

los quince días hábiles siguientes a la notificación del acto impugnado, es decir, en

tiempo. Así, tenemos que en este caso el ajuste apelado, para todo efecto legal,

fue notificado mediante el sistema informático Tica, el 02 de diciembre de 2016, y

la recurrencia fue interpuesta el día 09 del mismo mes y año mediante la

utilización del referido sistema (folio 225), lo cual ocurrió dentro del plazo

legalmente establecido. Además, el recurso debe cumplir con los presupuestos

procesales de forma relativos a la capacidad procesal de las partes que

intervienen en el procedimiento, lo cual no genera problemas en el presente

asunto, toda vez que quien recurre es el agente aduanero XXX en representación

del importador xxxxxxxxxxx, quien diligenció la Declaración de cita,

encontrándose el mismo debidamente acreditado para actuar en dicha condición,

cumpliéndose en la especie con el presupuesto procesal de legitimación. En razón

de ello, tiene este Tribunal por admitido el recurso de apelación para su estudio.

III. Hechos probados. Con el objeto de determinar la verdad real de los hechos del

presente procedimiento, considera este Tribunal que deviene de especial

importancia destacar los hechos de interés que se tienen por probados en el

asunto y que servirán de base para el análisis de las respectivas consideraciones:


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1) Que mediante la Declaración Aduanera de Importación número XXX del 23 de noviembre de 2016 de la Aduana de Peñas Blancas, el agente aduanero XXX en representación del importador xxxxxxxxxxxx. declaró en ciento cuarenta y nueve líneas la destinación al régimen de importación definitiva de mercancía variada, aplicando el trato arancelario preferencial que concede el Tratado. (Ver folios 201 a 223)

2) Que el certificado de origen asociado y transmitido con la Declaración Aduanera de cita, no se encontraba firmado. (Ver folio 236)

IV. Sobre las nulidades: En primer término este Tribunal, como contralor de

legalidad debe avocarse a revisar la actuación administrativa, determinando si en

la especie se han violentado los principios procesales esenciales que todo acto

administrativo debe salvaguardar en aplicación del principio de legalidad que rige

las actuaciones de la Administración y del derecho del administrado a un debido

proceso.

Vicio por vicio en el motivo, contenido e indebida motivación

En el caso en estudio, el recurrente encuentra que la actuación administrativa no

analiza debidamente el cuadro fáctico que configura la presente litis, generando

apreciaciones incorrectas.

Un parámetro idóneo para verificar la conformidad de un acto administrativo con el

Ordenamiento Jurídico, lo constituye el análisis de los elementos constitutivos de

la actuación específica, siendo que, como manifestación de voluntad emitida en

ejercicio de potestades otorgadas por ley, deben concurrir una serie de aspectos,

de los cuales depende su validez, eficacia y proyección, logrando que con ellos

pueda producir los efectos para los cuales fue dictado.


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Los elementos del acto se disponen en dos grupos, los formales, que refieren a un

control de las características externas, sea quién, cómo y de qué forma se lleva a

cabo, por otro lado se encuentran los elementos materiales, también concebidos

como objetivos o teleológicos, en los que se consideran, los antecedentes que

preceden a la actividad administrativa concreta, el objeto de la decisión y la

finalidad que se persigue con la misma, aspectos que conforman el motivo, el

contenido y el fin del acto, respectivamente; para el asunto que nos ocupa, el

estudio de nulidad se centrará en el primero de dichos elementos materiales.

Es así como el motivo forma parte de los elementos esenciales e integradores de

toda actuación administrativa, identificándosele doctrinariamente con la causa y

constituyéndose en el “por qué” del acto, como “los antecedentes, presupuestos o

razones jurídicas (derecho) y fácticas (hechos) que hacen posible o necesaria la

emisión del acto administrativo y sobre las cuales la Administración Pública

entiende sostener la legitimidad, oportunidad o conveniencia de éste”1.

Para que un acto administrativo sea válido, resulta obvio que el motivo debe

apegarse plenamente al Ordenamiento Jurídico vigente, en este sentido, el

artículo 133 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública (en adelante

LGAP) indica:

“El motivo deberá ser legítimo y existir tal y como ha sido tomado en cuenta para dictar el acto.”

Bajo esta línea, se concibe al acto administrativo como el producto de un proceso

de formación integrado por diversas operaciones cognoscitivas, las cuales recaen

sobre hechos relevantes y normas jurídicas que la Administración debe aplicar con

el fin de lograr la emisión de un acto válido y eficaz.

1 Jinesta Lobo Ernesto. “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I, Primera Edición, Editorial Biblioteca Jurídica Diké, Santa Fe de Bogotá, Colombia, 2002, página 370.


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Por lo tanto, el motivo del acto se ajustará a derecho2, cuando se haya

comprobado la existencia objetiva de los antecedentes señalados por ley y ellos

sean suficientes para provocar el acto en cuestión. Es necesario que los

presupuestos de hecho sean comprobados, apreciados y calificados

adecuadamente por la Administración, ya que si no existen o si bien han mediado

errores en la apreciación y calificación de los mismos, se configura un vicio en el

motivo que produce la nulidad del acto.

Asimismo, todo acto jurídico se configura como una declaración unilateral de

voluntad de la Administración Pública que, dentro del marco de normas de

Derecho Público y por ende en apego al principio de legalidad dispuesto por el

artículo 11, tanto de la Constitución Política como de la LGAP, está destinada a

producir efectos jurídicos, ya sea sobre los intereses, obligaciones o derechos de

los administrados, dentro de una situación concreta. Bajo esta concepción, la

sustancia del acto, lo declarado, lo que la Administración decide efectuar a través

del mismo, se conoce como contenido del acto administrativo.

Este elemento tiene como propósito, la definición del efecto que causará el acto

concreto, el resultado práctico que se pretende obtener, lo que dispone o decide la

Autoridad Administrativa y que se expresa materialmente en la parte dispositiva

del acto, debiendo abarcar todos los elementos integrantes del fondo del asunto, consecuencia de la declaración de conocimiento, voluntad o juicio por

parte de la Administración y de la cual es reflejo el acto respectivo, debiendo

además, ajustarse al Ordenamiento Jurídico y ser adecuado a sus fines.

2 El acto administrativo se considera válido cuando todos los elementos que lo integran, incluido el motivo, se ajustan a derecho, sea, cuando guarda congruencia con el Ordenamiento Jurídico, en este sentido, la LGAP señala en su artículo 128, respecto a la validez del acto: “Será válido el acto administrativo que se conforme sustancialmente con el ordenamiento jurídico, incluso en cuanto al móvil del funcionario que lo dicta."


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En cuanto a los requisitos que debe reunir el contenido del acto administrativo, se

han esquematizado doctrinalmente de la siguiente manera:

"El contenido del acto deberá ser: 1. Posible. 2. Lícito, es decir, ajustado a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico. 3. Determinado o determinable. 4. Idóneo para la consecución de los fines que el acto persigue."(El resaltado no es del original) 3

El artículo 132 de la Ley General de la Administración Pública se refiere al punto,

disponiendo:

“1. El contenido deberá de ser lícito, posible, claro, preciso y abarcar todas las cuestiones de hecho y derecho surgidas del motivo, aunque no hayan sido debatidas por las partes interesadas.

2. Deberá ser, además, proporcionado al fin legal y correspondiente al motivo, cuando ambos se hallen regulados.

3. Cuando el motivo no esté regulado el contenido deberá estarlo, aunque sea en forma imprecisa.

4. Su adaptación al fin se podrá lograr mediante la inserción discrecional de condiciones, términos y modos, siempre que, además de reunir las notas del contenido arriba indicadas, estos últimos sean legalmente compatibles con la parte reglada del mismo." (El resaltado no es del original)

De esta forma, el contenido, junto con el motivo y el fin, se configuran en la

tripartición de los elementos materiales de todo acto administrativo, el cual se

considerará válido cuando todos éstos guarden congruencia con el Ordenamiento

Jurídico. Al respecto, la LGAP señala en su numeral 128:

"Será válido el acto administrativo que se conforme sustancialmente con el ordenamiento jurídico, incluso en cuanto al móvil del funcionario que lo dicta."

3 ENTRENA CUESTA, Rafael, Curso de Derecho Administrativo, Volumen I/1, Madrid, Editorial Tecnos, Octava Edición, 1983, p. 214.


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En este mismo sentido, se ha previsto normativamente que, ante la ausencia o

defecto en alguno de los elementos del acto administrativo, se estaría en

presencia de un vicio de nulidad, y así lo establece el artículo 166 de la LGAP, que

al efecto señala:

“Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente".

Teniendo presente la relevancia del motivo y contenido del acto administrativo, así

como las consecuencias de su ausencia o incorporación defectuosa, resta ajustar

tal panorama dogmático-jurídico a la realidad que envuelve al caso que nos ocupa.

Una vez analizados los autos, este Colegiado considera que la decisión del A Quo

es producto de la debida conexión entre los hechos constatados por la Aduana al

momento del despacho de las mercancías de cita, sea que el certificado de origen

transmitido efectivamente no se encontraba firmado, y la consecuencia que se

adopta, entiéndase la desaplicación del trato arancelario preferencial, todo lo cual

fue debidamente fundamentado en el ajuste notificado. Así, se verifica en la

especie que la Autoridad Administrativa verificó los hechos, además, debe

encuadrar los mismos en los presupuestos hipotéticos de la norma adecuada para

el caso concreto, sea el Tratado, para finalmente aplicar la consecuencia jurídica

correspondiente, por lo que el acto debe ser considerado como válido.

De esta forma, no comparte el Tribunal que exista nulidad por motivo o contenido,

dado que en el caso, se cumple con las disposiciones de la adelante LGAP, en

cuanto a la conformación del acto administrativo, al brindarse y comprobarse el

presupuesto factual que la norma propone, que como ya se indicó radica en la

inexistencia de firma en el certificado de origen transmitido; y su contenido, la

denegación del beneficio arancelario es claro, preciso y congruente, es decir, es

apegado a la legislación.


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Asimismo, en la presente litis, con base en el motivo ya señalado, las razones que

la Administración ha tomado en cuenta y en las que se ha fundamentado para

rechazar la aplicación del privilegio arancelario, se ajustan a lo establecido por la

normativa aduanera, lo que conlleva que se haya dictado un acto conforme al

Ordenamiento Jurídico, configurándose en clara y legítima apreciación por parte

de la Aduana, y descansando el mismo sobre hechos ciertos y una correcta

fundamentación jurídica, siendo que tales motivos serán analizados a profundidad

en el siguiente apartado de fondo, bastando a los efectos de la nulidad alegada,

que desde este momento se establezca que no se aprecia vicio alguno del acto.

La motivación de los actos administrativos, resulta ser una exigencia del debido

proceso, que resguarda a su vez el derecho de defensa del administrado; debe ser

entendida como la justificación que ha de rendir la correspondiente Autoridad

Administrativa al momento de emitir sus actos. Es necesario indicar las razones

que llevan al dictado de determinado acto administrativo, con el fin de que el

administrado conozca con exactitud y certeza la voluntad de la Administración,

dado que las decisiones que la misma adopte afectarán necesariamente sus

derechos. Así es como la motivación se encuentra ligada a la causa del acto

administrativo, es su manifestación externa, por medio de la cual, se logra tener conocimiento de todos y cada uno de los aspectos que han sido tomados en consideración para el dictado del acto específico.

La motivación resulta ser una obligación de la Administración y un mecanismo de

defensa y protección jurídica del administrado, quien conociendo los fundamentos

que llevan al dictado del acto, podrá interponer las defensas que considere

pertinentes. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado:

“En cuanto a la motivación de los actos administrativos se debe entender como la fundamentación que deben dar las autoridades públicas del contenido del acto que emiten, tomando en cuenta los motivos de hecho y de derecho, y el fin que se pretende con la decisión. … implica una referencia a hechos y fundamentos de


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derecho, de manera que el administrado conozca los motivos por los cuales ha de ser sancionado o por los cuales se le deniega una gestión que afecta sus intereses o incluso sus derechos subjetivos". (Resolución 7924-99, en igual sentido 6080-2002 y 13232, todas de la Sala Constitucional) (El resaltado no es del original)

El artículo 136 inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública (en

adelante LGAP), define los alcances de la motivación:

“La motivación podrá consistir en la referencia explícita o inequívoca a propuestas, dictámenes o resoluciones previas que hayan determinado realmente la adopción del acto, a condición de que se acompañe su copia.”

De esta forma, para el caso concreto es claro que los fundamentos o

justificaciones brindados por parte del A Quo al momento del despacho, permiten

identificar el por qué de la denegatoria del trato arancelario preferencial para las

mercancías importadas en la especie y la prueba documental en la cual basa su

decisión. El recurrente del presente procedimiento, fue debidamente informado de

las razones que llevaron a la Administración a declarar el ajuste operado,

brindando los elementos de hecho, técnicos, normativos y probatorios que

justificaban su actuar, conociendo plenamente los motivos que generaron la decisión final, con base en la emisión de razonamientos pertinentes y acorde a la etapa del procedimiento aduanero en que se encontraba, entiéndase el despacho de las mercancías, los cuales le permitieron elaborar los argumentos

para la eventual defensa de su posición, lo cual se encuentra fehacientemente

probado en autos, mediante la notificación transmitida a través del sistema

informático Tica, la cual posee la totalidad de los elementos que permitirían la

efectiva defensa del recurrente, tal y como él mismo la llevó a cabo.

El ajuste operado en autos explica, relaciona y fundamenta la pretendida

denegatoria de la preferencia arancelaria con base en elementos probatorios,


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técnicos y normativos, con lo cual logra generar seguridad o certeza respecto a la

procedencia del acto emitido.

Con base en lo expuesto se rechaza la nulidad alegada por el recurrente, siendo

que, como ya se adelantó, las motivaciones esgrimidas por la Autoridad Aduanera

serán desarrolladas en el apartado de fondo, al exponer la posición de este

Colegiado respecto a la litis que nos ocupa.

Violación al debido proceso

Al respecto, el recurrente hace mención a que la Aduana pretende llevar a cabo

durante el despacho aduanero, una verificación de origen, afirmación que no se

ajusta a la realidad, dado que lo actuado por el A Quo se encuentra dentro de los

parámetros propios de un control inmediato, realizando una revisión documental y

física de la mercancía, debidamente ajustado al principio de legalidad consagrado

en los numerales 11 de la Constitución política y la LGAP, revisiones que

finalmente le proporcionan a la Autoridad Aduanera los elementos que respaldan

su actuación.

Asimismo, aduce el interesado una violación al plazo establecido en el numeral 93

bis de la LGA para efectuar la verificación inmediata, al haber transcurrido siete

días hábiles desde el momento de aceptación de la Declaración Aduanera de

Importación de cita, y la notificación del ajuste recurrido.

En este sentido, tenemos que el numeral de cita establece un plazo ordenatorio para realizar cada uno de los actos regulados, lo cual no implica que el

cumplimiento con posterioridad del mismo, como lo quiere hacer ver el recurrente,

la nulidad de este.


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En ese sentido la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en Resolución

001386-F-S1-2011 de las nueve horas cinco minutos del diez de noviembre de

dos mil once, señala en lo de interés:

“Esto por cuanto la doctrina, que comparte esta Sala, al distinguir entre ordenatorios y perentorios, ha dicho que, es perentorio cuando el cumplimiento del acto fuera del plazo, se sanciona con nulidad o inadmisibilidad. Mientras que el plazo ordenatorio implica que el acto cumplido luego de vencido el plazo, pese lo irregular de la situación , es un acto válido que lo único que podría acarrear es una sanción disciplinaria al funcionario responsable. Lo anterior se extrae de lo establecido el canon 329 de la Ley General de la Administración Pública, el cual estipula que, salvo disposición en contrario, el acto final recaído una vez que haya fenecido el plazo, será válido para todo efecto legal. Así lo ha sostenido esta Cámara entre otros, en el voto nº 951-F-2009 de las 14 horas treinta y cinco minutos del 10 de setiembre de 2009.” (El resaltado no es del texto)

De allí que la única consecuencia sería establecer la responsabilidad del

funcionario correspondiente pero nunca la nulidad pretendida, por lo que

corresponde es rechazar la misma por improcedente.

De esta forma, valga la pena señalar que no vislumbra este Tribunal indefensión

alguna respecto del acto cuestionado, puesto que desde el dictado del ajuste

recurrido, hasta el momento de conocer el recurso de reconsideración interpuesto,

la Aduana ha conocido los alegatos de defensa del interesado, razón por la cual

desde ningún punto de vista se ha generado indefensión alguna al administrado,

puesto que se han dado y respetado todas las garantías procesales en el presente

caso, permitiéndole ejercer al apelante su derecho de defensa de manera efectiva.

De esta forma, se puede apreciar que lo actuado por la Aduana de Peñas Blancas

se encuentra ajustado a derecho.

Los restantes alegatos de nulidad esgrimidos por el recurrente guardan relación

con aspectos ligados a los elementos de hecho y derecho tomados en


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consideración por el A Quo, así como el cumplimiento del debido proceso seguido

por la Administración Aduanera, por lo que se conocerán en el apartado de fondo.

V. Sobre el Fondo: Como se ha venido reiterando, el análisis de la presente litis se

circunscribe únicamente a la procedencia de que se aplique, durante el despacho

de la mercancía, el trato arancelario preferencial otorgado por el Tratado a las

mercancías importadas mediante la Declaración Aduanera de Importación

definitiva número XXX del 23 de noviembre de 2016 de la Aduana de Peñas

Blancas, siendo que los aspectos de fondo y de forma que delimitan la aplicación

la solicitud presentada por el recurrente, forman parte de los Acuerdos

Comerciales o Tratados de Libre Comercio bajo los cuales se pretende cobijar su

otorgamiento, así como de los principios que rigen el desarrollo de los

procedimientos en materia aduanera.

De esta forma, entre las fuentes de nuestro conjunto normativo, los tratados

internacionales ocupan una posición predominante, tal y como lo dispone el

artículo 7 de la Constitución Política, estableciendo que los tratados debidamente

aprobados por la Asamblea Legislativa tienen, como regla general, autoridad

superior a las leyes. Lo que implica que el legislador, en el ejercicio de su potestad

legislativa, debe respetar ese marco jurídico internacional que ha sido integrado a

la legislación interna.

Así, los tratados poseen un lugar de privilegio dentro del principio de jerarquía

normativa, el cual establece que en el Ordenamiento Jurídico existen unas normas

que son superiores a otras, teniendo como consecuencia, que la norma superior

prevalece sobre la norma inferior, por lo que la de menor rango no puede modificar

a la de superior jerarquía debiendo siempre optarse por la norma de mayor rango,

todo lo cual genera claridad y seguridad, evitándose confusiones ante la

posibilidad de un conflicto de normas.


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Según el numeral 38 de la Corte Internacional de Justicia, los tratados se disponen

como una de las fuentes principales del Derecho Internacional, configurándose en

instrumentos privilegiados para que los Estados acuerden y reconozcan reglas y

limiten sus potestades soberanas, precisando el contenido de sus derechos y

obligaciones4.

Este principio, se encuentra recogido en el artículo 6 de la Ley General de la

Administración Pública, el cual reza:

“1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden:

a) La Constitución Política;

b) Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana;

c) Las leyes y los demás actos con valor de ley;

d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia;

e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas.

2. Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados están subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia.

3. En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los actos administrativos.” (El resaltado no es del original)5

Asimismo, la normativa aduanera dispone al efecto en el numeral 4 de la LGA:

“Fuentes del régimen jurídico aduanero

La jerarquía de las fuentes del régimen jurídico aduanero se sujetará al siguiente orden:

4 “Pacta sunt servanda”, artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, Ley número 7615 del 24 de julio de 1996. 5 Ver en igual sentido el artículo 4 de la LGA.


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a) La Constitución Política.

b) Los tratados internacionales y las normas de la comunidad centroamericana.

c) Las leyes y los demás actos con valor de ley.

d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes y los de los otros Supremos Poderes, en materia de su competencia.

e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo.

f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos.

Las normas no escritas, como la costumbre, la jurisprudencia, la doctrina y los principios del derecho, servirán para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito y tendrán el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan.

Cuando se trate de suplir la ausencia de las disposiciones que regulan una materia y no la insuficiencia de ellas, esas fuentes tendrán rango de ley.

Las normas no escritas prevalecerán sobre las escritas de grado inferior.” (El resaltado no corresponde al original)

Por consiguiente, el tratado, como acuerdo de voluntades celebrado entre sujetos

de Derecho Internacional y regido por el Derecho Internacional, está destinado a

producir efectos jurídicos6, por lo que su aplicabilidad posibilita el imponerse

directamente respecto de la ley y normas secundarias.

En razón de la aplicación en la especie del principio de jerarquía normativa

desarrollado supra, tenemos que el Tratado que se pretende aplicar, ocupa un

rango superior dentro del Ordenamiento Jurídico costarricense, quedando

únicamente subordinado a nuestra Carta Magna, razón por la cual sus normas, se

sitúan por encima de cualquier disposición normativa de menor rango.

6 Edmundo Vargas Carreño. Introducción al Derecho Internacional, San José, Editorial Juricentro, 1979, volumen 1, p. 87.


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De esta forma, en cuanto al otorgamiento del beneficio arancelario pretendido en

autos, el Tratado en el Capítulo V, relativo a los “Procedimientos Aduaneros

Relacionados con el Origen de las Mercancías” regula en el artículo 5.2 el tema de

la declaración y certificado de origen:

“Declaración y Certificación de Origen

1. Para los efectos de este Capítulo, las Partes acordarán un formato único para el certificado de origen y un formato único para la declaración de origen, los cuales podrán ser emitidos en forma escrita o electrónica, entrarán en vigor conjuntamente con este Tratado, y podrán ser modificados posteriormente por la Comisión Administradora.

2. El certificado de origen servirá para certificar que una mercancía que se exporte de territorio de una Parte a territorio de otra Parte califica como originaria.

3. Se considerará que un certificado de origen es válido cuando sea elaborado en el formato a que hace referencia el párrafo 1, y cuando sea llenado y firmado por el exportador de la mercancía en territorio de una Parte, de conformidad con las disposiciones de este Capítulo y con lo establecido en su instructivo de llenado.

4. Cada Parte dispondrá que sus exportadores llenen y firmen un certificado de origen respecto de la exportación de una mercancía para la cual un importador pueda solicitar trato arancelario preferencial, salvo lo establecido en el Artículo 5.5.

5. Cada Parte dispondrá que cuando un exportador no sea el productor de la mercancía, llene y firme el certificado de origen con fundamento en:

(a) su conocimiento de que la mercancía califica como originaria; o (b) la declaración de origen que ampara la mercancía objeto de exportación, la cual deberá ser llenada y firmada por el productor de la mercancía y proporcionada voluntariamente al exportador.

6. Cada Parte dispondrá que el certificado de origen llenado y firmado por el exportador ampare:

(a) una sola importación de una o más mercancías; o (b) varias importaciones de mercancías idénticas a realizarse en un plazo señalado por el exportador en el certificado de origen, que no excederá del plazo establecido en el párrafo 7.


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7. Cada Parte dispondrá que el certificado de origen sea aceptado por la autoridad competente de la Parte importadora por el plazo de un año contado a partir de la fecha de su firma.”7

De esta forma, se puede apreciar la función del documento sobre el cual versa el

litigio en autos, tal cual es certificar que una mercancía califica como originaria, lo

que le permite en principio beneficiarse del trato preferencial.

Asimismo, el numeral 5.3 establece las obligaciones de los importadores que

soliciten la aplicación de un trato preferencial, estableciendo como tales en lo de

interés:“1. Cada Parte requerirá al importador que solicite trato arancelario preferencial para una mercancía importada a su territorio proveniente del territorio de otra Parte, que:

(a) declare por escrito, en la declaración de importación prevista en su legislación nacional, con base en un certificado de origen válido en los términos del Artículo 5.2.3, que la mercancía califica como originaria;

(b) tenga el certificado de origen en su poder al momento de hacer esa declaración; y

(c) proporcione copia del certificado de origen cuando lo solicite su autoridad competente.

2. Cada Parte dispondrá que, cuando el importador que hubiere solicitado trato arancelario preferencial tenga motivos para creer que el certificado de origen en que se sustenta su declaración de importación contiene información incorrecta, deberá presentar una declaración corregida y pagar los aranceles aduaneros correspondientes. El importador no será sancionado cuando en forma voluntaria presente la declaración mencionada, antes que la autoridad competente haya iniciado el ejercicio de sus facultades de comprobación o verificación.

3. Cada Parte dispondrá que, cuando su importador no cumpla con cualquiera de los requisitos establecidos en los párrafos 1 y 2, se negará trato arancelario preferencial a la mercancía importada del territorio de otra Parte para la cual se hubiere solicitado la preferencia.. (…)”8

7 El resaltado no corresponde al original.8 El Resaltado no corresponde al original.


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Como se puede apreciar, el apartado transcrito, dispone que cuando un

importador no cumpla con cualquiera de los requisitos establecidos, se negará

trato arancelario preferencial a la mercancía importada del territorio de otra Parte

para la cual se hubiere solicitado la preferencia.

Por lo tanto, es obligación del importador tener en su poder el certificado al

momento de efectuar la declaración dispuesta por el Tratado, caso contrario, la

normativa permite que se deniegue el beneficio arancelario a la mercancía

importada, siendo que en la especie se ha comprobado (ver hecho probado

número 2), y así ha sido aceptado por el propio recurrente, que al momento de la

verificación por parte del funcionario competente se determinó que el certificado

de origen transmitido y que ampara la mercancía en cuestión no contaba con la

firma del exportador, por lo que se desaplicó el trato arancelario preferencial para

las mercancías amparadas a dicho certificado, dado que al amparo del Tratado, el

importador no poseía el certificado al momento de realizar la declaración de

referencia, dado que un documento sin firma debe reputarse como inexistente,

siendo que en la especie el propio recurrente acepta que medio un error a la hora

de transmitir la documentación.

En este punto, es importante hacer ver que aún y cuando el agente aduanero

alega que la Autoridad Aduanera violentó el principio de búsqueda de la verdad

real, al supuestamente negarse a aceptar un certificado de origen presentado con

posterioridad debidamente firmado y durante el control inmediato, dicha

circunstancia, lejos se encuentra de poder considerarse una violación al referido

principio rector de todo procedimiento administrativo, ya que por el contrario, este

proceder del A Quo se ajusta a las normas del Tratado, mismo que señala que el

certificado de origen debe estar en su poder al momento de realizar la declaración

de importación, lo cual en autos no sucede, ya que como se indicó, al momento de

transmitir los documentos que amparan la importación, se adjuntó un certificado


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de origen sin firmar, que como se verá más adelante hace insubsistente el

documento mismo, prueba de que el importador incumplió con su obligación.

En tal sentido, contrario a los alegatos de falta de legalidad esgrimidos por el

recurrente, existe causal suficiente y motivada en el Tratado para la denegación

de trato por las razones imputadas por la Aduana, toda vez que es claro al

disponer de manera expresa que una Parte podrá denegar el beneficio arancelario

preferencial a una mercancía cuando un importador no cumpla con cualquiera de

los requisitos establecidos en el párrafo 1 y 2 del numeral 5.3, lo cual a todas luces

es lo que se da en la especie al presentarse un certificado de origen sin firmar, con

lo cual encuentra asidero legal lo resuelto por la Aduana.

Sobre el punto, resulta oportuno establecer que la firma de un documento refiere a

la validez del mismo, y al quedar demostrado en autos que el certificado

transmitido no es un certificado que presenta errores en su llenado o en su forma, sino que no tiene validez al no ser firmado, resulta insubsistente el

documento mismo. De esta forma, la ausencia de firma en el certificado de origen

desde todo punto de vista invalida o hace inexistente el mismo, siendo que el

Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales de Manuel Ossorio al definir

el concepto de “Firma” nos hace ver que en los actos instrumentados

privadamente por escrito, se exige la firma de la o las partes como requisito

esencial para la existencia de los mismos.

En la misma línea, el Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual de Guillermo

Cabanellas Vigésima Sétima Edición, al conceptuar el mismo término como los de

firmar y firmante, nos comunica que la acción de firmar tiene por objeto avalar,

autorizar o consentir lo que a la firma antecede. De forma tal que, un documento

sin firma, a lo sumo lo es un boceto o proyecto de aquel que se quiere autorizar


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pero que carece precisamente de esa autorización que conlleva el acto de firmarlo

y en consecuencia resulta jurídicamente sin el efecto legal deseado.

La firma identifica al signatario y se convierte en el instrumento de la declaración

de su voluntad, asumiendo éste como propias las manifestaciones, declaraciones

o acuerdos que contiene el documento, para obligarse a lo que en él se dice; así,

la firma acredita el nexo de voluntad expresado a través de la rúbrica,

constituyéndose la misma en una condición para la existencia, en este caso, del

certificado de origen de repetida cita, por lo tanto, al presentarse el mismo sin

firma alguna, resulta claro que no puede sostenerse que existe esa imprescindible

manifestación de voluntad de quien puede instar en forma válida, por eso, el acto

no puede tener validez alguna.

Así las cosas, entonces tenemos que la firma en el certificado no constituye una

formalidad, es un elemento sustantivo y de seguridad del documento, porque

conlleva la manifestación de voluntad declarando y dando fe bajo juramento sobre

la información que contiene el documento, declara sobre el origen de las

mercancías y el cumplimiento de los requisitos de origen para optar por la

preferencia arancelaria que implica un beneficio fiscal, quién firma asume las

responsabilidades que se puedan derivar de una incorrecta o falsa declaración.

En el fondo, la ausencia de la rúbrica implica que no se ha certificado el origen, siendo ahí donde radica la importancia de la firma y por tanto el proceder

del funcionario aduanero en el despacho fue correcto al rechazar el certificado,

dado que efectivamente, el certificado sin firmar resulta inexistente, y por lo tanto,

el importador no poseía el mismo al efectuar la declaración de referencia.

Téngase en consideración que la posición asumida por la Aduana entorno al

presente asunto se encuentra más que justificada y entendible, ya que como


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simples depositarios de la ley y en razón de la jerarquía normativa analizada

durante el presente proceso administrativo, en razón de la relevancia que

mantienen dentro del Ordenamiento Jurídico los tratados de libre comercio, no

pueden los funcionados aduaneros arrogarse facultades contrarias a las

disposiciones del Tratado, ya que la Administración no puede actuar en forma

distinta a las reglas establecidas en los Tratados, puesto afectaría el principio de

legalidad consagrado en el numeral 11 de nuestra Carta Magna y de la Ley

General de la Administración Pública.

Según lo expuesto, la Administración Activa en atención al principio de jerarquía

normativa así como el de legalidad, no podía acoger el requerimiento del

recurrente en los términos solicitados, al no configurarse los presupuestos que

regula el Tratado para permitir el reconocimiento del beneficio y por ello considera

el Tribunal de conformidad con la situación fáctica sometida a nuestro

conocimiento, la prueba que obra en el expediente administrativo y la normativa

que resulta de aplicación obligatoria, queda demostrado en el presente asunto que

lleva razón la Aduana al denegar el beneficio arancelario preferencial por incumplir

las reglas del Tratado y disposiciones publicadas para su correcta aplicación, de

esta forma no queda otra opción a este Colegiado más que confirmar lo actuado

por el A Quo y declarar sin lugar el recurso presentado.

POR TANTO

Con fundamento en el artículo 104 del Código Aduanero Uniforme

Centroamericano, artículos 198, 205 siguientes y concordantes de la Ley General

de Aduanas, por mayoría este Tribunal declara sin lugar el recurso y confirma el

ajuste realizado en el despacho. Remítase el expediente a la oficina de origen.

Voto salvado del Licenciado Gómez Sánchez, quien resuelve sin lugar el recurso y

confirma el ajuste practicado en el despacho.


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Notifíquese al recurrente al medio señalado como principal, correo electrónico: XXX y como medio accesorio al correo electrónico xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx, y a la Aduana de Peñas Blancas por el medio disponible.

Loretta Rodríguez MuñozPresidente

Elizabeth Barrantes Coto Alejandra Céspedes Zamora

Desiderio Soto Sequeira Shirley Contreras Briceño

Luis Alberto Gómez Sánchez Mariela Chacón Salas


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Voto salvado del Licenciado Gómez Sánchez. Comparto la decisión de la

mayoría declarando sin lugar el recurso, pero con fundamento en consideraciones

totalmente disímiles.

El funcionario a cargo del despacho rechaza la aplicación del certificado de origen,

folio 236, señalando en la notificación electrónica que corre a folio 226 del

expediente administrativo: “…el certificado de origen transmitido al sistema TICA no tiene

sellos ni firma que lo validen…”. La mayoría del Tribunal confirma la decisión de la

aduana rechazando el recurso por haber transmitido la certificación sin firma

El agente de aduanas, con escrito de fecha 30 de marzo de 2016, interposición de

los recursos, reconoce haber transmitido la certificación de origen sin firma, pero

agrega: “…sino que por error se adjunta un documento sin firma. Posteriormente, en el

momento del despacho inmediato (tipo de revisión “semáforo rojo”), se presentó un —, certificado de origen en formato original debidamente firmado, el cual certifica en el marco del TLC, que la mercancía en cuestión tiene derecho al trato arancelario preferencial, sin embargo el aforador se negó a recibir el certificado de origen, Incluso el certificado de origen debidamente firmado fue remitido por medio del Sistema Tic@, a las diez horas diez

minutos del día 28 de noviembre de 2016. (ver adjunto imagen de pantalla).…”.

Sobre el fondo. La decisión del funcionario de rechazar la certificación de origen y

no aplicar la preferencia arancelaria, es la correcta en el tanto el certificado no

estaba firmado. Pero a criterio del voto disidente, el agente de aduanas estaba en

la posibilidad de subsanar el error transmitiendo durante el despacho la

certificación corregida y presentando efectivamente el certificado de origen original

firmado ante de la notificación electrónica.

Momento de presentación de la certificación de origen. Así las cosas, y

siendo que a la declaración aduanera que nos ocupa le correspondió durante el

control inmediato revisión documental y física, entonces para el caso concreto, no


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podemos dejar de lado el procedimiento dispuesto para dicha etapa de control

regulado en la Ley General de Aduanas, en su Reglamento y en el Manual de

Procedimientos de Importación Definitiva de Mercancías, en donde se otorga la

posibilidad de prevenir dentro el proceso de despacho (antes del levante), la

subsanación de cualquier duda apuntada por el funcionario encargado, ya que no

hacerlo sería cercenar ese derecho indiscutible dado a los administrados durante

la etapa del control inmediato y sería dejarlos en total estado de indefensión y de

inseguridad jurídica; y además porque consideran los suscritos, que el aplicar

literalmente la norma indicada supra, no permite desde ningún punto de vista el

poder subsanar cualquier defecto u omisión con relación a la certificación de

origen, lo que constituye una violación de las normas aduaneras y del Tratado

mismo y una desviación de los objetivos del Servicio Nacional de Aduanas y de los

fines y objetivos establecidos por las Partes que suscriben el Tratado.

La transmisión y aceptación de la DUA de importación es el inicio del despacho

aduanero, son todos los actos realizados para obtener el levante de las

mercancías y el despacho propiamente inicia con la presentación de la declaración

aduanera, según artículo 90 del RECAUCA: “CAPÍTULO II. Del despacho aduanero de las

mercancías. Artículo 90.-Aceptación de la declaración de mercancías. La declaración de

mercancías se entenderá aceptada una vez que ésta se valide y registre en el sistema informático

del Servicio Aduanero u otro medio autorizado.”, y concluye con el levante de las

mercancías. El DUA antes del levante se encuentra en proceso de revisión y al

existir interacción y comunicación entre el funcionario que tenía a cargo el control

inmediato y la agencia de aduanas respectiva, abrieron esa posibilidad establecida

en la normativa aduanera y específicamente en el Manual de Procedimientos

vigente al momento de los hechos, donde expresamente se permite en esa etapa

procesal, la aportación de pruebas, información y aclaración en torno a las dudas

e inconsistencias detectadas precisamente durante ese control del DUA (PREVIO

AL LEVANTE). Si bien es sabido que, dentro de las obligaciones respecto a las


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importaciones, de manera expresa señala el: “… tenga el certificado de origen en su

poder al momento de hacer la declaración…”, nótese que no se indica que sea al

momento de aceptación de dicha declaración, artículo que debe analizarse junto

con lo preceptuado también con el apartado c) del artículo citado , el cual

establece que “…proporcione copia del certificado de origen cuando lo solicite su

autoridad competente…”, disposiciones que no pueden verse aisladas, toda vez que

la declaración aduanera debe analizarse a la luz del procedimiento reglado -que

en el caso es el de Importación Definitiva de Mercancías-, el cual presenta sus

propias particularidades, puesto que deben de cumplirse una serie de requisitos e

información que son trámites, procedimientos o requisitos comunes a los

regímenes aduaneros que no están establecidos en el Tratado, sino que debe

analizarse con las disposiciones nacionales de los países Partes.

Es así, que como parte del procedimiento previsto en la normativa aduanera

costarricense, tenemos que en primer término y como requisito sine qua non, para la

destinación o sometimiento de las mercancías a cualquier régimen, debe presentarse

una declaración aduanera (Ver el Artículo 86 de la LGA), la que representa o

demuestra la voluntad libremente manifestada del consignatario de someter sus

mercancías a un régimen aduanero determinado y es precisamente en la declaración

aduanera, en donde el consignatario, en el caso de la importación, hace la

escogencia, entre las diversas opciones que le ofrece la legislación, del destino de sus

mercancías, aceptando en consecuencia las obligaciones que el régimen le impone y

los procesos y responsabilidades regladas a que debe también someterse la

Administración, es por ello que el tema de la declaración aduanera, está

estrechamente ligado con el de los regímenes aduaneros, precisamente porque

aquella es el medio que se utiliza y el único que legalmente pueden aceptar las

autoridades aduaneras, para la escogencia o sometimiento de las mercancías a un

régimen. En otras palabras, siempre que la legislación aduanera se refiere a la

declaración aduanera, lo hace dentro del contexto de un régimen aduanero al que


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están sometidas o van a ser declaradas las mercancías, y que en nuestro caso lo

indicado en el Tratado debe verse en armonía con el procedimiento, tipos de controles

y demás disposiciones reguladas en la legislación nacional para el Régimen de

Importación Definitiva de Mercancías.

Bajo esa tesitura, revisado el expediente administrativo y la información en el

sistema TICA, se determina que no existe una segunda transmisión de la

certificación de origen corregida (firmada), tampoco consta en expediente copia o

la certificación original firmada, ni existe prueba más que las manifestaciones del

agente de aduanas, en el sentido de haberla presentado al funcionario a cargo del

despacho aduanero y este la rechazo o no la quiso recibir, concluyendo que la

única certificación de origen en expediente, es la transmitida con la declaración

aduanera de importación, la cual no tiene firma. Por tanto a criterio del suscrito, el

requisito procesal no fue cumplido durante el despacho toda vez que, el agente

aduanero no transmitió al TICA ni presento el certificado ORIGINAL Y FIRMADO

EN ORIGINAL, tampoco consta lo haya presentado al funcionario encargado de la

revisión documental, razón por la que estimo que en autos no se cuenta con la

prueba o documento pertinente para otorgarle a las mercancías nacionalizadas el

trato arancelario preferencial, como mercancías originarias de Estados Unidos

Mexicanos, conforme con el Programa de Desgravación vigente al momento en

que ocurrió el hecho generador en el presente caso.

Por las razones expuestas, el importador estaba en la posibilidad de presentar un

nuevo certificado durante el despacho, lo que manifestó haber realizado en el

escrito recursivo, teniendo plena conciencia de su derecho, pero no hace ejercicio

del mismo por razones bajo su responsabilidad, no presento la certificación

corregida y hasta la fecha, después de casi dos años de tramitado el DUA de

importación.


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A diferencia de la mayoría que resuelve sin lugar el recurso por la falta de firma en

la certificación de origen, para este voto salvado la razón por la cual debe

declararse sin lugar el recurso, es la falta de interés del importador y/o su agente

de aduanas por no haber transmitido y presentado o adjuntado el certificado de

origen firmado.

Luis Gómez Sánchez


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