ministerio de educación superintendencia nacional de

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PERÚ Ministerio de Educación Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para Mujeres y Hombres” “Año de la Universalización de la Salud”

RESOLUCIÓN DEL CONSEJO DIRECTIVO N.° 143-2020-SUNEDU/CD

EXPEDIENTE : N.° 008-2020-SUNEDU/02-14 IMPUTADA : UNIVERSIDAD INCA GARCILASO DE LA VEGA MATERIA : INFRACCIÓN TIPIFICADA EN EL NUMERAL 9.3 DEL ANEXO DEL RIS,

APROBADO POR DECRETO SUPREMO N.° 005-2019-MINEDU Lima, 22 de diciembre de 2020 SUMILLA: Se sanciona a la Universidad Inca Garcilaso de la Vega con una multa de S/ 36 120.00, por incurrir en la conducta infractora tipificada en el numeral 9.3 del Anexo del Reglamento de Infracciones y Sanciones de la Sunedu, aprobado mediante Decreto Supremo N.° 005-2019-MINEDU, en tanto incumplió la medida de carácter provisional ordenada por el Consejo Directivo de la Sunedu consistente en que, en un plazo de cinco (5) días hábiles contados desde la notificación de la Resolución N.° 127-2019-SUNEDU/CD, suspenda en sus funciones como Rector al señor Luis Cervantes Liñán. VISTOS: Los actuados del procedimiento administrativo sancionador (en adelante, PAS) instruido por la Dirección de Fiscalización y Sanción (en adelante, Difisa) de la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria (en adelante, la Sunedu) contra la Universidad Inca Garcilaso de la Vega (en adelante, UIGV), tramitado con el Expediente N.° 008-2020-SUNEDU/02-14, por la presunta comisión de la infracción tipificada en el numeral 9.3 del Anexo del Reglamento de Infracciones y Sanciones de la Sunedu, aprobado mediante Decreto Supremo N.° 005-2019-MINEDU (en adelante, RIS); y, CONSIDERANDO: I. ANTECEDENTES 1.1. Informe de Resultados N.° 0029-2020-SUNEDU/02-13

1. El 26 de junio de 2020, la Dirección de Supervisión (en adelante, la Disup) remitió el Informe

de Resultados N.° 0029-2020-SUNEDU/02-13, donde recomendó iniciar un PAS contra la UIGV en virtud de los siguientes hechos:

(i) Mediante Resolución 001-2019-SUNEDU-02-14 del 23 de setiembre del 2019, la Difisa

dispuso iniciar un PAS contra la UIGV, por haber incurrido, entre otros, en infracciones tipificadas en el numeral 3.1, 3.2 y 9.7 del Anexo del Reglamento de Infracciones y Sanciones de la Sunedu, aprobado por Decreto Supremo N.° 018-2015-MINEDU (en adelante, el antiguo RIS), dado que habría usado sus activos y excedentes en operaciones no relacionadas a fines universitarios ni a la mejora de la calidad educativa, situación que además había sido permitida por su Rector.

(ii) En el marco del referido PAS, mediante Resolución N.° 127-2019-SUNEDU/CD del 30 de septiembre de 2019, el Consejo Directivo de la Sunedu dictó como medida de carácter provisional que la UIGV suspenda en sus funciones como Rector al señor Luis Cervantes Liñán (en adelante, el señor Cervantes), en el plazo de cinco (5) días hábiles,

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precisando que en atención a dicho mandato la Sunedu desconocería la condición de Rector del señor Cervantes en todos los procedimientos, registros, bases de datos y toda actuación que realice. Asimismo, se le requirió que, en un plazo adicional de cinco (5) días hábiles, presente ante la Difisa la documentación que acredite el cumplimiento de lo ordenado.

(iii) El 3 de octubre del 2019, la UIGV publicó en su portal web que el Consejo Universitario había decidido encargar las funciones del Rector al Vicerrector Académico, señor Ramiro Gómez Salas (en adelante, el señor Gómez).

(iv) El 7 de octubre de 2019, la Disup efectuó una supervisión1 en las instalaciones de la UIGV. En dicho acto se le requirió que en el plazo de cinco (5) días hábiles2, cumpla con presentar los medios probatorios que acrediten lo señalado en el portal web; sin embargo, no lo hizo.

(v) Mediante Resoluciones de Asamblea Universitaria N.° 006-AU-UIGV-2019 y N.° 007-AU-UIGV-2019, del 24 de octubre de 2019, se reconoció a los señores Gómez y Juan Carlos Córdova Palacios como Vicerrectores Académico y, de Investigación y Posgrado de la UIGV, respectivamente, siendo que tales actos fueron suscritos por el señor Cervantes atribuyéndose la condición de Rector.

(vi) El 28 de octubre de 2019, el Consejo Directivo de la Sunedu emitió la Resolución N.° 138-2019-SUNEDU/CD3, la cual declaró infundado el recurso de reconsideración interpuesto por la UIGV contra la Resolución que dictó la medida de carácter provisional.

(vii) Mediante cartas del 5 de noviembre y 4 de diciembre de 2019, la UIGV presentó copia de la Resolución de Asamblea Universitaria N.° 008-AU-UIGV-2019 del 24 de octubre del 2019, por medio de la cual resolvió suspender de forma temporal al señor Cervantes y encargar sus funciones al Vicerrector Académico.

(viii) Los medios probatorios recabados en supervisión acreditaban que la UIGV no cumplió con suspender al señor Cervantes en sus funciones como Rector dentro del plazo otorgado por el Consejo Directivo de la Sunedu, esto es, hasta el 7 de octubre del 2019.

2. A la fecha de emisión del Informe de Resultados, ya se había concluido el PAS iniciado contra

la UIGV; así, el Consejo Directivo de la Sunedu mediante Resolución N.° 166-2019-SUNEDU/CD, del 12 de diciembre del 2019, confirmada por Resolución N.° 014-2020-SUNEDU/CD del 29 de enero del 2020, la halló responsable por los hechos imputados y le ordenó como medida correctiva, entre otros, iniciar y culminar, en un plazo de sesenta (60) días hábiles, un proceso de vacancia al señor Cervantes, pues en su calidad de Rector permitió el uso de activos y excedentes con fines distintos a los educativos y a la mejora de la calidad educativa.

1.2. Imputación de cargos

3. Mediante Resolución N.° 001 del 6 de julio del 2020, notificada a la administrada el 7 de julio del 2020, se inició un PAS contra la UIGV pues habría incurrido en la infracción tipificada en

1 Conforme consta en el Acta de supervisión del 7 de octubre de 2019. 2 Plazo que coincidía con el otorgado mediante Resolución del Consejo Directivo N° 127-2019-SUNEDU/CD del 30 de

setiembre de 2019, para que la UIGV presente ante la Difisa, la documentación que acredite el cumplimiento de la medida de carácter provisional.

3 Notificado a la UIGV el 29 de octubre de 2019.

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el numeral 9.3 del Anexo del RIS4, al no haber dado cumplimiento a la medida provisional de suspensión del señor Cervantes como Rector dentro del plazo otorgado por el Consejo Directivo de la Sunedu.

1.3. Descargos 4. El 23 de julio del 2020, la UIGV formuló sus descargos con los siguientes argumentos de

defensa5:

(i) Se estaba vulnerando el principio de tipicidad, pues el numeral 9.3 del Anexo del RIS solo sanciona el incumplimiento de la medida provisional, no su cumplimiento extemporáneo.

(ii) Al momento de analizar el cumplimiento de las medidas provisionales, no debía tomarse en cuenta a la “forma y plazo” que menciona el Reglamento para la aplicación de medidas correctivas y de carácter provisional en el procedimiento administrativo sancionador de la Sunedu (en adelante, el Reglamento de medidas correctivas y provisionales), pues es una norma posterior a la emisión del RIS y de menor jerarquía.

(iii) El 24 de octubre del 2019 suspendió al señor Cervantes como Rector, por tanto, había subsanado la presunta infracción antes de la imputación de cargos, lo cual configuraba un eximente de responsabilidad.

(iv) Suscribió las Resoluciones de la Asamblea Universitaria N° 006-AU-UIGV y N° 007-AU-UIGV-2019 el 24 de octubre de 2019, así como la “Aclaratoria de Convocatoria”, “Constancia de Quorum” y “Aclaratoria de Constancia de Quorum” del 11 y 28 de noviembre y del 13 de diciembre de 2019, pues era su deber legal como Rector, condición que además está inscrita en la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos – SUNARP.

(v) Sí cumplió lo ordenado, pues mediante Resolución del Consejo Universitario N.° 920-2019-CU-UIGV del 07 de octubre del 2019 se suspendió al señor Cervantes como Rector y se nombró al señor Gómez como Rector encargado. Acuerdo que se regularizó en la Asamblea Universitaria del 24 de octubre del 2019.

1.4. Informe Final de Instrucción

5. En el Informe Final de Instrucción N.° 014-2020-SUNEDU-02-14 del 10 de noviembre de 2020

(en adelante, IFI), la Difisa recomendó declarar responsable a la UIGV por incumplir la medida de carácter provisional ordenada por el Consejo Directivo de la Sunedu consistente en que, en un plazo de cinco (5) días hábiles, contados desde la notificación de la Resolución N.° 127-2019-SUNEDU/CD, suspenda en sus funciones como Rector al señor Cervantes. Asimismo, recomendó sancionarla con una multa de S/ 36 120.00.

4 Reglamento de Infracciones y Sanciones de la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria-

Sunedu aprobado por Decreto Supremo N.° 05-2019-MINEDU. Anexo Cuadro de Infracciones del Reglamento de Infracciones y Sanciones de la Sunedu. (…) 9.3 Incumplir las medidas de carácter provisional o medidas correctivas emitidas por Sunedu.

5 Si bien el 20 de julio del 2020 la UIGV solicitó una prórroga para presentar sus descargos, carece de objeto emitir un pronunciamiento respecto a ese pedido porque mediante escrito del 23 de julio formuló argumentos de defensa respecto a los cargos imputados en su contra, los cuales serán valorados en el presente informe.

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6. Asimismo, en atención de lo establecido en el último párrafo del numeral 5 del artículo 255 del Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo N.° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG)6, se notificó el IFI a la UIGV, otorgándosele un plazo de cinco (5) días hábiles para que formule su descargo.

1.5. Actuaciones durante fase sancionadora

7. El 16 de noviembre de 2020, la UIGV presentó sus descargos al IFI, en el que reiteró lo

señalado en el escrito del 23 de julio del 2020 y agregó lo siguiente: (i) La afirmación respecto a que el cumplimiento parcial, tardío o defectuoso de los

mandatos estaba incluido como conducta infractora en el numeral 9.3 del Anexo del RIS no tenía sustento en norma alguna, por el contrario, obedecía a una interpretación extensiva que vulneraba el principio de tipicidad.

(ii) Los pronunciamientos del Consejo Directivo de la Sunedu para explicar cómo se materializa la subsanación voluntaria, no son de observancia obligatoria.

(iii) Considerar que el daño causado por no suspender al Rector en el plazo otorgado por la Sunedu es insubsanable, contraviene el principio de informalismo que demanda que las normas sean interpretadas en forma favorable a los administrados.

(iv) La propuesta de sanción del IFI se basa en una fórmula no aprobada ni prevista en el RIS, y obedece a criterios subjetivos lo cual vulnera la legalidad y seguridad jurídica.

II. ANÁLISIS 2.1. Marco teórico y normativo 8. Al respecto, este Consejo Directivo se remite al marco teórico desarrollado en el IFI, de

acuerdo a los siguientes fundamentos: La potestad de la Administración Pública, puede ser definida como el poder de actuación que se ejerce de acuerdo con el ordenamiento jurídico y que puede generar situaciones jurídicas que obliguen a los sujetos7. Entre otros, esta potestad habilita a su titular a imponer –a través de mandatos– conductas a terceros, mediante la creación, modificación o extinción de relaciones jurídicas, o mediante la modificación del estado material de cosas existentes8; ello, en aras de tutelar y defender un interés

6 Decreto Supremo N.° 004-2019-JUS, Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento

Administrativo General Artículo 255.- Procedimiento sancionador Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ciñen a las siguientes disposiciones: (…)

5. Concluida, de ser el caso, la recolección de pruebas, la autoridad instructora del procedimiento concluye determinando la existencia de una infracción y, por ende, la imposición de una sanción; o la no existencia de infracción. La autoridad instructora formula un informe final de instrucción en el que se determina, de manera motivada, las conductas que se consideren probadas constitutivas de infracción, la norma que prevé la imposición de sanción; y, la sanción propuesta o la declaración de no existencia de infracción, según corresponda. (…) El informe final de instrucción debe ser notificado al administrado para que formule sus descargos en un plazo no menor de cinco (5) días hábiles. (…).

7 IVANEGA, Miriam M. 2008. “Consideraciones Acerca de las Potestades Administrativas en General y de la Potestad Sancionadora”. En: Revista de Derecho Administrativo. Lima, Número 4, p. 108

8 LEAL VÁSQUEZ, Brigitte. 2014. “La potestad de inspección de la administración del estado”. En: Cuadernos del Tribunal Constitucional, Chile, p. 76.

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general9. Las órdenes, mandatos y/o medidas que se imponen al administrado, también son calificados como actos de gravamen porque contienen obligaciones de hacer o no hacer10, son necesarias para el adecuado ejercicio de la función administrativa, pues si una norma prescribe una conducta que luego es incumplida, la administración debe contar con las herramientas para obligar al administrado a corregir su actuar.

Los mandatos o medidas que la Administración puede imponer, derivan también del denominado poder de policía del Estado, cuya finalidad es la restauración del orden jurídico perturbado y el cumplimiento material de aquello establecido en la norma11; asimismo, se encuentran estrechamente vinculados con las actividades de supervisión, fiscalización o inspección. En el caso concreto de las medidas de carácter provisional que se dictan una vez iniciado un procedimiento administrativo sancionador, estas pueden ser definidas como una expresión de la potestad administrativa del Estado pues se traducen en mandatos que afectan la esfera jurídica de los administrados de manera transitoria para asegurar la eficacia de una resolución frente al riesgo que deriva del tiempo en la tramitación del procedimiento12.

El correlato de la potestad de imponer mandatos la encontramos en el principio de autoridad, que constituye la fuente del carácter imperativo de los actos que recaen en los administrados13. El principio de autoridad exige que los mandatos y/o decisiones de la Administración sean cumplidos y acatados por los administrados, pues no se podría concebir la vigencia real de un Estado de Derecho, si es que los ciudadanos hacen caso omiso a las órdenes que se emiten en los diversos estamentos que componen la Administración Pública14.

9 SUAY RINCÓN, José. 1989. “Sobre el concepto de potestad”. En: Libro Homenaje al profesor José Luis Villar Palasi.

Madrid: Editorial Civitas, pp. 1369. 10 “Son ejemplos, de actos administrativos de gravamen: las ordenes, los actos extintivos de derechos (revocación,

nulidad, confiscación, decomiso, etc.), las sanciones y en general, todos los actos administrativos que imponen cargas, obligaciones, limita derechos, o contiene declaraciones perjudiciales a los administrados”. MORÓN URBINA, Juan Carlos (2001). “Los Actos Administrativos en la nueva Ley del Procedimiento Administrativo General”. Derecho y Sociedad N.° 17. P. 250. En: http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoysociedad/article/view/16889. Consulta realizada el 18 de agosto del 2020.

11 “Las medidas de policía administrativa tienen una configuración y finalidad propia, cuyo origen es, en principio, la noción de «orden» entendida como un mandato dirigido al administrado que tiene como fuente un acto emitido por la administración. En efecto, imponer una sanción no es la única forma que tiene la administración para cumplir con poner en vigencia el ordenamiento jurídico, sino que, por el contrario, es el último recurso al que debe acudir. Así, «la vulneración del ordenamiento jurídico puede dar lugar a distintas consecuencias que [...] pueden clasificarse en dos categorías distintas: (i) la imposición de una sanción, si aquella está tipificada como infracción y (ii) la restauración del orden jurídico perturbado. (…) Ese mandato, a diferencia de la sanción, busca el cumplimiento material de aquello establecido en la norma”. Carreras Schabauer Noelia (2011). Medidas de policía administrativa y régimen jurídico del servicio público: uso de las medidas correctivas en el Perú. Derecho PUCP N° 67 P. 496.

12 MORÓN URBINA, Juan Carlos (2010). “Los actos-medidas (medidas correctivas, provisionales y de seguridad) y la potestad sancionadora de la Administración”. Círculo de Derecho Administrativo P. 143. En: http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoadministrativo/article/view/13710/14334. Consulta realizada el 29 de junio del 2020. 13 ROFFI, Rolando, Contributo per una teoria delle presunzioni nel diritto amministrativo, Milano: Giuffrè, 1982, p. 144. Citado por: Letelier Wartenberg, Raúl. 2017. “Garantías penales y sanciones administrativas”. Política criminal, 12(24), 622-689. 14 CABRERA FREYRE, Alonso Raúl Peña. 2010 “Derecho Penal Parte Especial”. Tomo V, IDEMSA, Lima, pp. 140-142. “Por otro parte, aparece también el denominado principio de “Autoridad”, en virtud del cual ciertos funcionarios

públicos cuentan con ciertas potestades decisorias, que en la práctica inciden en la creación, modificación y/o anulaciones de ciertas situaciones jurídico-administrativas o en su caso, típicamente jurisdiccionales; dichos

http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoysociedad/article/view/16889

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En el caso de la Ley Universitaria, el artículo 21 atribuye a la Sunedu la potestad para imponer sanciones por el incumplimiento de las normas relacionadas al licenciamiento, el uso educativo de los recursos de las universidades, las condiciones básicas de calidad para ofrecer el servicio educativo universitario; y precisa que la tipificación de las infracciones, así como la cuantía y graduación de las sanciones, se establecen en el RIS, aprobado mediante Decreto Supremo refrendado por el Ministerio de Educación. Por su parte, el artículo 10 del RIS dispone que con la imputación de cargos o durante la tramitación del PAS, el Órgano Instructor puede proponer al Órgano Resolutivo la adopción de medidas de carácter provisional que aseguren la eficacia de la resolución final15. En esa línea, el Reglamento de medidas correctivas y provisionales, aprobado mediante Resolución N.° 083-2019-SUNEDU/CD del 25 de junio de 2019, dispone que, el Órgano Resolutivo podrá dictar medidas de carácter provisional a través de las cuales se impone al administrado una obligación temporal de hacer o no hacer para garantizar la eficacia de la decisión definitiva, precisando la forma y plazo correspondiente para su ejecución.

Asimismo, establece que el Órgano Resolutivo, mediante resolución debidamente motivada, puede dictar una o más medidas de carácter provisional durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, siempre que verifique el cumplimiento de los siguientes presupuestos:

(i) Verosimilitud de la existencia de una infracción administrativa; se requiere como condición

mínima que, durante la evaluación preliminar, los actuados, generen convicción concreta sobre la apariencia de verdad de la existencia de la infracción o su probabilidad16. En ese sentido, se aprecia que la verosimilitud puede ser equiparada a un nivel intermedio de certeza respecto a la presunta infracción imputada17.

(ii) Riesgo de afectación de los bienes jurídicos durante el tiempo que demande la tramitación del procedimiento hasta la expedición de la resolución final; implica determinar si el transcurso del tiempo sin el dictado de una medida provisional constituye un riesgo de continuidad de la actividad ilegal, o de que se produzca, mantenga o agrave el daño al bien jurídico protegido, privando así de eficacia a la decisión final18, que incluye el sentido de la decisión, su alcance, la posibilidad de su ejecución y del dictado de medidas correctivas necesarias.

funcionarios se encuentran investidos de autoridad, es decir sus mandatos y/o decisiones han de ser cumplidas y acatadas por los administrados o los usuarios de la administración de justicia (…)”.

“No se puede concebir la vigencia real de un Estado de Derecho, si es que los ciudadanos hacen caso omiso a las órdenes que se emiten en los diversos estamentos que componen la Administración Pública, propiciando un debilitamiento de la legalidad aplicable y del principio de Autoridad, cuya faz negativa y radical es la anarquía”.

SALINAS SICCHA, Ramiro. “Delitos contra la Administración Pública”. Tercera Edición. (s.f.), Grijley, Lima, pp. 75. “(…) sin un principio de autoridad robustecido no es posible una aceptable administración pública. Esto es, si el

principio de autoridad se descuida, el Estado tendría muy pocas posibilidades de cumplir sus objetivos. Esa es la justificación para que el derecho punitivo entre a regular y sancionar determinadas conductas que podrían poner en peligro o mucho peor, lesionar el principio de autoridad”.

15 Decreto Supremo N.° 005-2019-MINEDU. Reglamento de Infracciones y Sanciones de la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria.

Artículo 10.- Medidas de carácter provisional 10.1. Con la imputación de cargos o durante la tramitación del procedimiento, el Órgano Instructor puede proponer al Órgano Resolutivo la adopción de medidas de carácter provisional que aseguren la eficacia de la resolución final, las mismas que podrán ser modificadas o revocadas en virtud de circunstancias sobrevinientes. Las medidas provisionales ordenadas se extinguen con la resolución que pone fin al procedimiento administrativo sancionador o por la caducidad de este último. 10.2. En todo lo demás, las medidas provisionales se rigen por lo dispuesto en el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.

16 GÓMEZ APAC, Hugo, GRANADOS MANDUJANO, Milagros. 2015. “Teoría General de las Medidas Cautelares en los Procedimientos Administrativos”. Lima, Praeceptum N.° 2, Indecopi.

17 PRIORI POSADA, Giovanni. 2015. “La tutela cautelar”. Lima: Ara Editores. p. 73. 18 Tribunal Constitucional del Perú, sentencia recaída en el Expediente N° 0023-2005-PI/TC, F.J. Nº 52.

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(iii) Razonabilidad de la medida a emitirse para garantizar la eficacia de la decisión final; se

realizará un análisis a fin de determinar si la medida provisional a ordenar constituye la más adecuada en función a la presunta infracción o a la afectación generada, es decir, si existe una relación de causalidad entre la restricción en el derecho del administrado respecto a la finalidad que se busca tutelar19. De otro lado, también deberá acreditarse que no existe otra medida que, obteniendo en términos semejantes la finalidad perseguida, resulte menos gravosa o restrictiva20. De esta manera se pretende garantizar que la afectación a los derechos del administrado sea mínima y que se acuda el medio menos lesivo para alcanzar el fin pretendido21.

De otro lado, la Única Disposición Complementaria Final del Reglamento de medidas correctivas y provisionales, establece la obligatoriedad por parte del administrado de acreditar el cumplimiento de las medidas de carácter provisional impuestas por el Órgano Resolutivo, en la forma y plazo establecidos.

Como se observa, dado que las medidas de carácter provisional son una fuente de obligaciones hacia los administrados, su cumplimiento no solo está circunscrito a que este realice una determinada conducta de naturaleza positiva o negativa, sino que también deber observar la forma en que debe ejecutase, así como el plazo para hacerlo, pues ambas figuras son condiciones que integran y dotan de contenido a las obligaciones.

Es necesario precisar que, dependiendo de cada caso en concreto, la forma y plazo de las medidas de carácter provisional cobra una especial relevancia. En efecto, es de la evaluación de las circunstancias particulares de cada procedimiento que la autoridad decide imponer condiciones de forma y plazo para el cumplimiento del mandato, pues solo así se logrará tutelar el interés público. Por ejemplo, el riesgo de afectación del bien jurídico puede ser tan inminente que solo el cumplimiento de la medida en un corto plazo pueda evitarlo; por otro lado, la ejecución material de dicha medida puede necesitar de un proceso previo o estar revestida de ciertas formalidades exigidas por la regulación existente.

En consecuencia, la forma y plazo en que se ejecuta la obligación debe ser la adecuada, es decir, realizarse de la manera fijada y con las características establecidas. Si se produjese una ejecución que no llegara a reunir todas las condiciones o características, nos encontraríamos ante una ejecución defectuosa; del mismo modo, de acuerdo con la oportunidad de su ejecución, podríamos hablar de una ejecución anticipada, oportuna o tardía22.

Puede concluirse entonces que, para considerar que la medida de carácter provisional fue acatada de forma íntegra y oportuna, el administrado no solo debe acreditar que cumplió con la obligación de hacer o no hacer impuesta, sino que realizó ello de acuerdo a las condiciones de forma y tiempo fijadas por la autoridad administrativa; de lo contrario, se configuraría la infracción tipificada en el numeral 9.3 del Anexo del RIS.

19 Tribunal Constitucional del Perú, sentencia recaída en el Expediente N° 579-2008-PA/TC, F.J. Nº 25. 20 ALEXY, Robert. “Derechos fundamentales, ponderación y racionalidad” en CARBONELL SÁNCHEZ, Miguel y GARCÍA

JARAMILLO, Leonardo (coord.) El Canon Neoconstitucional. Trotta Editores. España, p. 111. 21 COVARRUBIAS CUEVAS, Ignacio. 2015. “El test de proporcionalidad que se promueve en la tutela de derechos

fundamentales y las premisas a las que se adhiere”. Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de

Valparaíso. Valparaíso, N.° 45, pp. 261 – 287. 22 Código Civil Comentado por los 100 mejores especialistas. Tomo VI. Derecho de las obligaciones. Gaceta Jurídica. P.

120-121- En: https://andrescusi.files.wordpress.com/2020/06/codigo-civil-comentado-tomo-vi.pdf. Consulta realizada el 18 de agosto del 2020.

https://andrescusi.files.wordpress.com/2020/06/codigo-civil-comentado-tomo-vi.pdf

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En efecto, el mencionado numeral, al referirse al incumplimiento de las medidas de carácter provisional emitidas por Sunedu, contempla supuestos en los cuales: (i) un administrado no ejecuta total o parcialmente la medida de carácter provisional dictada; (ii) la ejecuta sin seguir todas las características planteadas; o, (iii) la ejecuta excediendo el plazo máximo otorgado.

2.2. Análisis de responsabilidad

9. En el presente caso, en el marco del PAS seguido contra la UIGV por el uso indebido de activos

y excedentes universitarios, mediante Resolución N.° 127-2019-SUNEDU/CD del 30 de setiembre del 2019, el Consejo Directivo de la Sunedu decidió dictar como medida de carácter provisional que la UIGV suspenda en sus funciones como Rector al señor Cervantes, ello, en un plazo de cinco (5) días hábiles contados desde la notificación de la referida resolución.

10. Dicha medida se dictó a fin de restringir la participación del Rector en los diversos órganos de gobierno de la universidad y su injerencia en la toma de decisiones vinculadas a la política administrativa, académica y financiera de dicho centro de estudios, para así prevenir que se siga utilizando los activos y excedentes de la UIGV para fines distintos a los universitarios y en operaciones que no contribuyen a la mejora de la calidad educativa.

11. Dado que la Resolución N.° 127-2019-SUNEDU/CD fue notificada a la UIGV el 30 de

septiembre de 2019, el plazo para cumplir con la suspensión del señor Cervantes como Rector, venció el 7 de octubre de 2019. No obstante, la UIGV no acreditó su cumplimiento en el plazo otorgado, sino recién el 24 de octubre del 2019 a través de la Resolución de la Asamblea Universitaria N.° 008-AU-UIGV-201923, lo cual evidencia la inobservancia del mandato ordenado por la Sunedu.

12. En su defensa, la UIGV señaló que, al analizar el cumplimiento de la medida de carácter

provisional no debía tomarse en cuenta la “forma y plazo” que menciona el Reglamento de medidas correctivas y provisionales, pues es una norma posterior al RIS y de menor jerarquía, siendo que este último no menciona tales condiciones. Asimismo, en sus descargos al IFI indicó que, no podía imputársele la infracción contenida en el numeral 9.3 del Anexo del RIS, pues este solo sanciona el incumplimiento de la medida provisional, no su cumplimiento extemporáneo, parcial o defectuoso, precisó que concluir lo contrario obedecía a una interpretación extensiva que vulneraba el principio de tipicidad.

13. Tal como se expuso en el marco teórico, el cumplimiento de las medidas de carácter

provisional no solo involucra la realización de la conducta exigida al administrado, sino que esta se ejecute en la forma y plazo establecidos por la autoridad, conforme se establece en los artículos 4, numeral 5.1 del artículo 5 y la Única Disposición Complementaria Final del Reglamento de medidas correctivas y provisionales24.

23 Ver documento en la página 181 del archivo digital Exp.391-2020. 24 Resolución 083-2019-SUNEDU/CD, Reglamento para la aplicación de medidas correctivas y de carácter provisional

en el procedimiento administrativo sancionador de la SUNEDU Artículo 4.- Definición Las medidas de carácter provisional son disposiciones dictadas motivadamente por el Órgano Resolutivo, en el marco de un procedimiento administrativo sancionador, a través de las cuales se impone al administrado una obligación temporal de hacer o no hacer para garantizar la eficacia de la decisión definitiva, de acuerdo con los principios de

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14. La forma y plazo son condiciones que integran la medida de carácter provisional, por tal

motivo afirmar que la inejecución de los mandatos dictados por la Sunedu, contemplada en el numeral 9.3 del Anexo del RIS, puede obedecer a un cumplimiento parcial, tardío o defectuoso no constituye una interpretación extensiva, sino una aplicación directa de la norma, no existiendo una vulneración al principio de tipicidad contemplado por el TUO de la LPAG25.

15. Asimismo, se advierte que tanto el RIS como el Reglamento de medidas correctivas y

provisionales, regulan de manera concordante a las medidas de carácter provisional, estableciendo la facultad del Órgano Resolutivo de dictarlas para asegurar la eficacia de la resolución final, así como su contenido.

16. En efecto, el Reglamento de medidas correctivas y provisionales constituye una norma de desarrollo que tipifica las medidas administrativas que puede imponer la Sunedu, en base a las facultades concedidas a través de la Ley Universitaria, así como lo dispuesto en la Segunda Disposición Complementaria Final del RIS26, mas no imponen obligaciones nuevas hacia los administrados.

17. Por otro lado, la UIGV manifestó que, dado que suspendió al señor Cervantes como Rector

el 24 de octubre del 2019, había subsanado la presunta infracción antes de la imputación de

proporcionalidad y eficacia. En la misma resolución que se ordena la medida, el Órgano Resolutivo precisa la forma y plazo correspondiente para su ejecución. Artículo 5.- Oportunidad y presupuestos para el dictado de las medidas de carácter provisional 5.1 De conformidad con el artículo 10 del RIS de la Sunedu, con la imputación de cargos o durante la tramitación del procedimiento, el Órgano Instructor puede proponer al Órgano Resolutivo la adopción de una medida de carácter provisional, así como su forma y plazo de ejecución, a través de un informe de sustento. (…) DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA FINAL Única. - Supervisión del cumplimiento de medidas Corresponde al administrado acreditar que ha cumplido con las medidas de carácter provisional o correctivas impuestas por el Órgano Resolutivo, en la forma y plazo establecidos. La Sunedu supervisa el cumplimiento de las medidas adoptadas. Su incumplimiento se sanciona de acuerdo a lo previsto en el RIS de la Sunedu.

25 Decreto Supremo N.° 004-2019-JUS, Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 4. Tipicidad. - Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria. A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda. En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras.

26 Decreto Supremo N.° 005-2019-MINEDU. Reglamento de Infracciones y Sanciones de la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria.

Disposiciones Complementarias Finales (…) Segunda. - El Consejo Directivo de la Sunedu tipifica mediante reglamento las medidas correctivas y medidas de carácter provisional que impone con ocasión del procedimiento administrativo sancionador.

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cargos, configurándose un eximente de responsabilidad.

18. Al respecto, si bien el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N.° 004-2019-JUS (en adelante, el TUO de la LPAG) reconoce la subsanación voluntaria27 anterior a la notificación de imputación de cargos como un eximente de responsabilidad; se debe considerar que, en anteriores pronunciamientos, se ha precisado28 que para probar la concurrencia de esta eximente, el administrado no solo debe acreditar con medios probatorios de fecha cierta29 que, con anterioridad a la notificación de la imputación de cargos, cesó con la conducta infractora o que tomó acciones para revertir sus efectos, sino también que, cumplió con reparar o compensar los efectos dañosos30.

19. Corresponde aclarar que, la aplicación del elemento de reparación del daño en la determinación de la subsanación de una conducta no requiere de un criterio interpretativo general bajo la figura de un precedente de observancia obligatoria, en tanto dicho elemento resulta esencial para considerar remediada la vulneración al interés general. Además, las resoluciones emitidas por este Órgano Resolutivo sobre el aspecto analizado resultan aplicables en atención al principio de predictibilidad31, el cual establece que las actuaciones

27 Decreto Supremo N.° 004-2019-JUS, Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento

Administrativo General Artículo 257.- Eximentes y Atenuantes de Responsabilidad por Infracciones

1.- Constituyen condiciones eximentes de la responsabilidad por infracciones las siguientes: (…) f) La subsanación voluntaria por parte del posible sancionado del acto u omisión imputado como constitutivo de

infracción administrativa, con anterioridad a la notificación de la imputación de cargos a que se refiere el inciso 3) del artículo 253.

28 Ver las siguientes resoluciones: Resolución de N.° 29-2017-SUNEDU/CD, Resolución N.° 30-2017-SUNEDU/CD y Resolución N.° 31-2017-SUNEDU/CD, del 31 de agosto de 2017.

29 Código Procesal Civil Fecha Cierta.-

Artículo 245.- Un documento privado adquiere fecha cierta y produce eficacia jurídica como tal en el proceso desde: 1. La muerte del otorgante; 2. La presentación del documento ante funcionario público; 3. La presentación del documento ante notario público, para que certifique la fecha o legalice las firmas; 4. La difusión a través de un medio público de fecha determinada o determinable; y 5. Otros casos análogos. Excepcionalmente, el Juez puede considerar como fecha cierta la que haya sido determinada por medios técnicos que le produzcan convicción.

30 MORÓN URBINA, Juan Carlos. “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General”. Editorial El Buho E.I.R.L. Año 2019 – Lima. P. 522.

31 Decreto Supremo N.° 004-2019-JUS, Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…)

1.15. Principio de predictibilidad o de confianza legítima.- La autoridad administrativa brinda a los administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada procedimiento a su cargo, de modo tal que, en todo momento, el administrado pueda tener una comprensión cierta sobre los requisitos, trámites, duración estimada y resultados posibles que se podrían obtener.

Las actuaciones de la autoridad administrativa son congruentes con las expectativas legítimas de los administrados razonablemente generadas por la práctica y los antecedentes administrativos, salvo que por las razones que se expliciten, por escrito, decida apartarse de ellos.

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de la autoridad administrativa deben ser congruentes con las expectativas legítimas de los administrados generadas por la práctica y antecedentes administrativos.

20. Aclarado ello, y conforme se señaló en los considerandos que anteceden, para poder determinar que una conducta ha sido subsanada, se exige que el administrado repare el mal o daño causado, ello con la finalidad de no generar impunidad y evitar que el imputado se apropie del beneficio ilícitamente obtenido por la infracción32. Siendo que, en aplicación al caso en concreto, nos encontramos frente a una infracción donde, por su naturaleza, no es posible reparar o remediar el daño ocasionado; ya que haber suspendido al señor Cervantes de manera tardía, no elimina el riesgo que se mantuvo en el cargo, lo cual justamente era lo que se pretendía evitar durante el tiempo que no se cumplió con el mandato (autorizar y/o permitir el uso indebido de activos y excedentes de la universidad). Asimismo, tampoco puede revertir la afectación al principio de autoridad de la Sunedu, que implicó el desacato de sus mandatos en dicho tiempo.

21. Considerando ello, el cumplimiento tardío de la medida de carácter provisional no revierte los efectos negativos causados por la permanencia del rector durante el periodo comprendido entre el 8 de octubre al 24 de octubre del 2019. En consecuencia, no se ha configurado el eximente de responsabilidad alegado por la UIGV.

22. Lo expuesto, contrariamente a lo señalado por la UIGV en sus descargos al IFI, no afecta el principio de informalismo33, pues no se ha evaluado la exigencia de aspectos formales a la universidad dentro del PAS tramitado en su contra, lo que se ha analizado es si se ha configurado un eximente de responsabilidad el cual impactará en la punibilidad de la conducta infractora.

23. La UIGV en descargos al inicio de PAS y al IFI también señaló que sí cumplió lo ordenado, pues mediante Resolución del Consejo Universitario N.° 920-2019-CU-UIGV del 7 de octubre del 2019, suspendió al señor Cervantes como Rector y se nombró al señor Gómez como Rector encargado34. Acuerdo que se regularizó en la Asamblea Universitaria del 24 de octubre del 2019.

La autoridad administrativa se somete al ordenamiento jurídico vigente y no puede actuar arbitrariamente. En tal

sentido, la autoridad administrativa no puede variar irrazonable e inmotivadamente la interpretación de las normas aplicables.

32 Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Guía práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador. Lima. Ver:https://www.minjus.gob.pe/wp-content/uploads/2017/07/MINJUS-DGDOJGUIA-DE-PROCEDIMIENTO-ADMINISTRATIVO-SANCIONADOR2DA-EDICION.pdf

33 Decreto Supremo N.° 004-2019-JUS, Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.6. Principio de informalismo. - Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la admisión y decisión final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el interés público.

34 Documento remitido por la Oficina de Comunicaciones a Disup mediante Memorando N.° 292-2019-SUNEDU-03-11 del 23 de octubre del 2019. Ver Memorando y Resolución del Consejo Universitario N° 920-2019-CU-UIGV en las páginas 63 y 93, respectivamente, del archivo digital Exp.391-2020.

https://www.minjus.gob.pe/wp-content/uploads/2017/07/MINJUS-DGDOJGUIA-DE-PROCEDIMIENTO-ADMINISTRATIVO-SANCIONADOR2DA-EDICION.pdf

https://www.minjus.gob.pe/wp-content/uploads/2017/07/MINJUS-DGDOJGUIA-DE-PROCEDIMIENTO-ADMINISTRATIVO-SANCIONADOR2DA-EDICION.pdf

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24. Sin perjuicio de que dicho alegato evidencia una contradicción entre los argumentos de defensa de la UIGV, pues por un lado alegó haber “subsanado” la infracción al suspender al señor Cervantes mediante Resolución de Asamblea Universitaria N.° 008-AU-UIGV-2019 del 24 de octubre del 2019 y por otro que “sí cumplió lo ordenado” a través de la Resolución del Consejo Universitario N.° 920-2019-CU-UIGV del 7 de octubre del 2019, cabe precisar que no hay evidencia de que esta última resolución haya surtido efectos en tanto:

(i) No fue presentada por la UIGV durante la supervisión, sino recabada por la Oficina de Comunicaciones de la Sunedu.

(ii) Si bien la Disup solicitó a la UIGV que precise si tal acto surtió efectos, no brindó respuesta alguna35.

(iii) El señor Cervantes suscribió diversos documentos de manera posterior al 7 de octubre del 2019. Así, las Resoluciones de la Asamblea Universitaria N° 006-AU-UIGV y N° 007-AU-UIGV-2019, del 24 de octubre de 2019, por las cuales se reconoció a los señores Gómez y Juan Carlos Córdova Palacios como Vicerrectores Académico y, de Investigación y Posgrado de la UIGV, respectivamente, fueron firmadas por el señor Cervantes, atribuyéndose, a esas fechas, la condición de Rector.

25. En atención a ello, no puede concluirse que la sola existencia de una Resolución del Consejo

Universitario, fechada el 7 de octubre del 2019, sea suficiente para acreditar el cumplimiento de la medida de carácter provisional, de manera oportuna; pues, en los hechos, se verifica que el señor Cervantes siguió ostentando su condición de Rector y como tal, de Presidente de la Asamblea Universitaria, hasta el 24 de octubre del 2019.

26. Un razonamiento contrario vaciaría de contenido la finalidad de la medida de carácter provisional dictada por la Sunedu, la cual, conforme a lo mencionado en párrafos previos, buscaba que el señor Cervantes no tenga injerencia material en las actividades de la universidad hasta la conclusión del procedimiento administrativo sancionador.

27. A mayor abundamiento, en el expediente obran documentos del 11 y 28 de noviembre y 13 de diciembre del 2019, en los cuales el señor Cervantes aclara el quórum de Asambleas Universitarias pasadas; sin embargo, en ellos firma y se presenta como Rector36. Tal situación da cuenta que, pese a la existencia de la Resolución N.° 008-AU-UIGV-2019 y la imposibilidad de que el señor Cervantes suscriba documentos ostentando la condición de Rector, éste continuaba realizando actos como tal, incumpliendo incluso lo expresamente acordado por la Asamblea Universitaria.

28. Sobre este punto, la UIGV alegó que el señor Cervantes suscribió tales documentos pues era

su deber legal como Rector válidamente elegido, cuya condición se encontraba inscrita en la SUNARP.

35 Mediante Oficio N.° 2817-2019-SUNEDU-02-13 del 28 de noviembre de 2019. Ver página 222 del archivo digital

Exp.391-2020. 36 Los documentos citados fueron obtenidos a través de una denuncia recibida el 8 de enero de 2020, registrada con

RTD N° 001100-2020-SUNEDU-TD y, tramitada bajo el Expediente N.° 0170-2020-SUNEDU/02-13. Asimismo, forman parte del expediente de fiscalización N.° 008-2020-SUNEDU-02-14, al ser remitidos por la Disup mediante Memorando N.° 427-2020-SUNEDU-02-13.

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29. Al respecto, si bien el señor Cervantes pudo haber sido elegido Rector de la UIGV, hecho que se encontraba inscrito en SUNARP, ello no lo legitimaba a seguir atribuyéndose tal condición, pues la medida de carácter provisional de suspensión ordenada por la entidad, involucraba que, desde el 7 de octubre del 2019, este no podía seguir ejerciendo las funciones de Rector por un periodo de tiempo determinado, lo que incluía la firma de documentos, emisión de resoluciones, entre otros, siendo que, a dicho momento la autoridad competente – Sunedu – ya lo desconocía como tal.

30. Finalmente, lo argumentado por la UIGV en esta última parte también denota una contracción con sus anteriores alegatos, pues, por un lado, defiende la condición de Rector del señor Cervantes por el solo hecho de estar inscrito como tal en SUNARP, y por otro, afirma haber cumplido con el mandato en la sesión de Asamblea Universitaria del 24 de octubre del 2019.

31. Por lo antes expuesto, corresponde sancionar a la UIGV por incurrir en la infracción tipificada

como muy grave en el numeral 9.3 del Anexo del RIS, en tanto incumplió la medida de carácter provisional ordenada por el Consejo Directivo de la Sunedu consistente en que, en un plazo de cinco (5) días hábiles contados desde la notificación de la Resolución N.° 127-2019-SUNEDU/CD, suspenda en sus funciones como Rector al señor Cervantes.

III. SOBRE LA PERTINENCIA DEL DICTADO DE MEDIDAS CORRECTIVAS

32. El Reglamento de medidas correctivas y provisionales dispone que, en la resolución final, el Órgano Resolutivo podrá dictar disposiciones cuyo objeto es la adecuación de las actividades del administrado a la Ley Universitaria y normas conexas, la paralización de actividades que afecten el servicio educativo superior universitario o la restauración de la situación alterada por la infracción, sin perjuicio de la sanción que corresponda.

33. Tal como se señaló en el acápite de antecedentes, a la fecha se encuentra vigente una medida

correctiva que la UIGV debe cumplir, referida al inicio de un proceso de vacancia contra el señor Cervantes, siendo que, hasta que culmine dicho proceso, deberá suspenderlo en sus funciones y la Sunedu desconocerá su condición de Rector.

34. Por tal motivo, no es necesario dictar una medida correctiva a la UIGV dentro del presente PAS iniciado por incumplimiento de la medida de carácter provisional, ya que existe una orden vigente proveniente de Resoluciones del Consejo Directivo N.° 166-2019-SUNEDU/CD y 014-2020-SUNEDU/CD, cuyo cumplimiento debe acreditar la UIGV37.

IV. GRADUACIÓN DE LA SANCIÓN

35. Sobre la base de lo mencionado por la Difisa en este extremo, este Consejo Directivo se

remite a los siguientes fundamentos: De conformidad con el artículo 21 de la Ley Universitaria, la tipificación de las infracciones, así como su cuantía y graduación se establecen en el RIS.

37 Cabe precisar que, en el marco del Expediente 23-2020-SUNEDU/02-14, se está tramitando un PAS contra la UIGV por

incumplimiento de algunas de las medidas correctivas ordenadas, entre ellas, la relacionada al inicio y culminación del proceso de vacancia del señor Cervantes.

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Asimismo, de acuerdo a la teoría económica sobre la sanción óptima, se parte de un análisis costo-beneficio de las conductas ilícitas cometidas por los agentes infractores, con el fin de que el Estado pueda lograr disuadirlas con un uso óptimo de los recursos públicos38.

Así, esta teoría concluye que las sanciones lograrán este fin disuasivo cuando la graduación considere el beneficio obtenido ilícitamente39 por el infractor o el daño que hubiese causado; y, el nivel de esfuerzo o gasto en la detección de los infractores por parte del Estado, que se traduce en una probabilidad de captura.

Asimismo, para el cálculo de las sanciones se deben considerar los criterios de gradualidad establecidos en el numeral 3 del artículo 248 del TUO de la LPAG40; los cuales, además de las variables previamente señaladas por la teoría económica, incluyen un factor que refleja las distintas circunstancias relacionadas a la comisión de la conducta infractora41, que por su naturaleza podrán tener efectos agravantes o atenuantes42, según el caso concreto. De esta manera, para el cálculo de la sanción se seguirá las propuestas de la teoría económica sobre la sanción óptima y, además, se utilizarán los factores agravantes y atenuantes que señala la norma previamente citada, según corresponda.

38 BECKER Gary, “Crime and Punishment: An Economic Approach”, The Journal of Political Economy, University of

Chicago Press, 1968, Vol. 76, N° 2. pp. 169-217. 39 Polinsky, M. y Shavell, S. (2000) – “The Economic Theory of Public Enforcement of Law”. Journal of Economic

Literature. Marzo 2000, Vol. XXXVIII, número 1. pp. 45-46. 40 Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto

Supremo N.° 004-2019-JUS. Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa

La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 3. Razonabilidad. - Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas deben ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, observando los siguientes criterios que se señalan a efectos de su graduación: a) El beneficio ilícito resultante por la comisión de la infracción; b) La probabilidad de detección de la infracción; c) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido; d) EI perjuicio económico causado; e) La reincidencia, por la comisión de la misma infracción dentro del plazo de un (1) año desde que quedó firme la resolución que sancionó la primera infracción. f) Las circunstancias de la comisión de la infracción; y g) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.

41 Robles, J. (2009) – “Impacto de los pesos porcentuales de cada incumplimiento normativo en la determinación de multas”. Tesis para obtener el título profesional. Lima: Universidad Nacional de Ingeniería. pp. 20.

42 Cabe precisar que tanto el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental del Perú (OEFA), así como el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) son algunas de las entidades de la administración pública que aplican circunstancias agravantes y atenuantes en la graduación de sus sanciones. Ver:

- OEFA (2013) – Resolución de Presidencia del Consejo Directivo N.° 035-2013-OEFA/PCD. “Metodología para el cálculo de las multas base y la aplicación de los factores agravantes y atenuantes a utilizar en la graduación de sanciones, de acuerdo a lo establecido en el Artículo 6 del Decreto Supremo N.° 007-2012-MINAM”

- Indecopi (2014) – Única Disposición Complementaria Final del Decreto Supremo N.° 006-2014-PCM. “Factores para la determinación de las multas del Indecopi”.

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36. Finalmente, también se prevé que, en función de la gravedad de la infracción cometida, se podrá imponer como sanciones: multa, suspensión de la licencia de funcionamiento y/o cancelación de la licencia de funcionamiento.

37. En atención ello, el cálculo se hará conforme a la siguiente fórmula:

𝑀 = (𝐵

𝑝) (1 + 𝐹𝑥)

Donde: B: en función al caso concreto, representa a la variable de gravedad de la afectación al bien

jurídico protegido o de beneficio ilícito resultante por la comisión de la infracción. p: probabilidad de detección de la infracción. Fx: otros factores. Expresado por la sumatoria de los porcentajes según existan circunstancias agravantes o atenuantes (reincidencia y/o circunstancias de la comisión de la infracción y/o intencionalidad) en la conducta del infractor.

38. En el presente caso, la conducta infractora tipificada en el numeral 9.3 del Anexo del RIS es

una infracción muy grave; por tanto, en concordancia con su artículo 21, esta conducta puede ser sancionada con una multa de hasta el 8% de los ingresos brutos anuales del ejercicio anterior.

39. Al respecto, la UIGV no informó sus ingresos brutos del año 2019, por lo que en aplicación del numeral 1 del artículo 28 del RIS, se estimará en base a un criterio cualitativo, consistente en equipararlo a los ingresos obtenidos durante el 2018, esto es S/ 154 395 592.00, tal como consta en su portal de transparencia43.

40. Por consiguiente, la multa no podrá exceder el 8% de este valor, el cual asciende a S/ 12 351 647.36.

Referencias de cálculo de multas por incumplimiento de mandatos

41. Respecto a este extremo, este Consejo Directivo se remite a los siguientes fundamentos desarrollados por la Difisa: Dada la naturaleza de la infracción materia de análisis (incumplimiento de mandatos) se realizó un análisis comparativo de otras instituciones públicas con facultad de fiscalización y/o sanción a fin de verificar los criterios utilizados para sancionar este tipo de conductas44.

43 UNIVERSIDAD INCA GARCILASO DE LA VEGA UIGV: Transparencia Universitaria – Estados Financieros. Consulta: 13 de octubre de 2020. https://www.uigv.edu.pe/wp/transparencia-universitaria-1/estados-financieros/ 44 Las instituciones revisadas son:

(i) Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental – OEFA. Ley N.° 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental.

(ii) Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones – OSIPTEL. Reglamento de Fiscalización, Infracciones y Sanciones.

(iii) Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual – Indecopi. Código de Protección y Defensa del Consumidor y Decreto Legislativo 1034.

(iv) Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Energía y Minería – OSINERGMIN. Reglamento de Supervisión, Fiscalización y Sanción de las Actividades Energéticas y Mineras.

https://www.uigv.edu.pe/wp/transparencia-universitaria-1/estados-financieros/

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Así, se observó que, la normativa de la Sunedu prevé el incumplimiento de medidas correctivas como una conducta infractora más que se debe analizar en el marco de un procedimiento administrativo sancionador a diferencia de lo regulado en otras instituciones que imponen “multas coercitivas” de manera automática, como medio de ejecución forzosa que no tiene carácter sancionatorio45.

Además, en los documentos normativos de estas instituciones se observó que se utilizan rangos predeterminados con valores mínimos y máximos expresados en Unidades Impositivas Tributarias (UIT)46, los cuales en algunos casos son diferenciados por el nivel de gravedad del tipo infractor analizado en el PAS original47; mientras que, en los demás casos, estas multas se fijan de manera

45 “Esta clase de multa se impone al administrado renuente a cumplir con un mandato ordenado por la autoridad, como,

por ejemplo, cuando se le ordena el cumplimiento de una medida correctiva en materia de protección al consumidor. El objeto de esta clase de multa es conseguir que el renuente ceda y acate a disposición o mandato de la Administración. No pretende castigar una vulneración al ordenamiento, sino que está prevista como medio de ejecución forzosa de los actos administrativos.” En: Apuntes sobre la Graduación de Sanciones por Infracciones a las Normas de Protección al Consumidor. GÓMEZ APAC, Hugo y otros. Derecho & Sociedad. pp. 137-138.

46 Decreto Legislativo N.° 1044. Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Represión de la Competencia Desleal Capítulo III Multas coercitivas Artículo 56.- Multas coercitivas por incumplimiento de medidas cautelares. 56.1. Si el obligado a cumplir una medida cautelar ordenada por la Comisión o el Tribunal no lo hiciera, se le impondrá

automáticamente una multa no menor de diez (10) UIT ni mayor de ciento veinticinco (125) UIT, para cuya graduación se tomará en cuenta los criterios señalados para determinar gravedad de infracción y graduar la sanción. La multa que corresponda deberá ser pagada dentro del plazo de cinco (5) días hábiles, vencidos los cuales se ordenará su cobranza coactiva.

56.2. En caso de persistir el incumplimiento a que se refiere el párrafo anterior, la Comisión podrá imponer una nueva multa, duplicando sucesivamente el monto de la última multa impuesta, hasta el límite de setecientas (700) UIT. Las multas impuestas no impiden a la Comisión imponer una sanción distinta al final del procedimiento.

Artículo 57.- Multas coercitivas por incumplimiento de medidas correctivas y mandatos. 57.1. Si el obligado a cumplir una medida correctiva o un mandato ordenado por la Comisión no lo hiciera, se le

impone una multa coercitiva no menor de una (1) ni mayor de diez (10) UIT. La multa coercitiva impuesta deber ser pagada dentro del plazo de cinco (5) días hábiles, vencidos los cuales se ordenará su cobranza coactiva.

57.2. En caso de persistir el incumplimiento a que se refiere el párrafo anterior, la Comisión puede imponer una nueva multa coercitiva, duplicando sucesivamente el monto de la última multa coercitiva impuesta, hasta que se cumpla la medida correctiva o el mandato ordenado y hasta el límite de dieciséis (16) veces el monto de la multa coercitiva originalmente impuesta.

Ley N.° 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental Artículo 21.- Medidas cautelares 21.5. El incumplimiento de una medida cautelar por parte de los administrados acarrea la imposición de una multa

coercitiva no menor a una (1) Unidad Impositiva Tributaria (UIT) ni mayor a cien (100) UIT. La multa coercitiva deberá ser pagada en un plazo de cinco (5) días, vencido el cual se ordenará su cobranza coactiva.

21.6. En caso de persistirse el incumplimiento se podrá imponer una nueva multa coercitiva, duplicando sucesiva e ilimitadamente el monto de la última multa coercitiva impuesta, hasta que se cumpla con la medida ordenada.

Artículo 22.- Medidas correctivas 22.4. El incumplimiento de una medida correctiva por parte de los administrados acarrea la imposición automática

de una multa coercitiva no menor a una (1) UIT ni mayor a cien (100) UIT. La multa coercitiva deberá ser pagada en un plazo de cinco (5) días, vencido el cual se ordenará su cobranza coactiva.

22.5 En caso de persistirse el incumplimiento se impondrá una nueva multa coercitiva, duplicando sucesiva e ilimitadamente el monto de la última multa coercitiva impuesta, hasta que se cumpla con la medida ordenada.

47 Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones – OSIPTEL Reglamento de Fiscalización, Infracciones y Sanciones Artículo 31. […]

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discrecional respecto a la cuantía a la que debe ascender la multa coercitiva en cada caso en concreto48. Asimismo, se ha observado que para otros tipos infractores donde el cálculo del daño y/o beneficio ilícito no puede ser cuantificado, se utilizan criterios objetivos que están relacionados con el contexto del administrado y la naturaleza de la infracción en sí misma49.

42. Sobre la base de las distintas estrategias de sanción explicadas y la posibilidad de que el

cálculo del daño se realice en función a las características particulares de cada infracción o su alcance, este Consejo acoge la propuesta formulada por la Difisa, de modo que las variables para la graduación de la sanción a imponer a la UIGV por las conductas infractoras verificadas se determinarán en función de los siguientes criterios:

(i) Daño al interés público y/o bien jurídico protegido (B): reflejado en la afectación

causada por el incumplimiento de una medida de carácter provisional por parte del administrado, lo cual impacta no solo en los intereses de la comunidad universitaria – pues en el caso concreto no se suspendió oportunamente en sus funciones al Rector que permitió el uso indebido de activos y excedentes universitarios – sino también en el principio de autoridad, el cual, como ya se ha señalado en párrafo previos, sustenta la existencia de un Estado de Derecho y el poder de la Administración de crear, modificar y/o anular situaciones jurídicas en los administrados en aras del cumplimiento de objetivos públicos. En el presente caso, con la finalidad de valorar el daño, se ha considerado necesario tomar como referencia la forma de cálculo que tienen otras instituciones para la determinación de sanciones, esto es, utilizar datos sobre el administrado y la naturaleza de la infracción. En ese sentido, el daño ocasionado por el incumplimiento de medidas de carácter provisional dictadas por la Sunedu estará determinado por la suma del (i) valor del nivel de reproche según tamaño de la universidad y (ii) nivel de gravedad de la infracción que dio lugar al mandato, según el siguiente detalle:

𝐵 = 𝑇𝑖 + 𝐺

(ii) En caso que el incumplimiento de la resolución del órgano de instrucción o de resolución pudiere generar infracción leve, el monto de la multa coercitiva a devengarse en cada periodo no podrá superar el veinte por ciento (20%) del monto máximo de la multa prevista para las infracciones leves. (iii) En caso que el incumplimiento de la resolución del órgano de instrucción o de resolución pudiere generar infracción grave, el monto de la multa coercitiva a devengarse en cada periodo no podrá superar el sesenta por ciento (60%) del monto máximo de la multa prevista para las infracciones leves. (iv) En caso que el incumplimiento de la resolución del órgano de instrucción o de resolución pudiere generar infracción muy grave, el monto de la multa coercitiva a devengarse en cada periodo no podrá superar el monto máximo de la multa prevista para las infracciones leves. […]

48 Ver Resolución N.° 01588-2019-OEFA/DFAI en: https://www.oefa.gob.pe/?wpfb_dl=37567. Ver Resolución N.° 229-2018/CCD-INDECOPI en:

https://servicio.indecopi.gob.pe/buscadorResoluciones/competencia.seam 49 Por ejemplo, en OSITRAN las sanciones son calculadas teniendo en cuenta el nivel de ingresos/utilidades del

administrado, mientras que SUNASS considera el número de conexiones, alcance de las entidades prestadoras. Ver:

- https://www.sunass.gob.pe/doc/Publicaciones/guia_calculo_multas_sunass.pdf

- https://www.ositran.gob.pe/resoluciones/resolucion-n-009-2018-cd-ositran/

https://www.oefa.gob.pe/?wpfb_dl=37567

https://servicio.indecopi.gob.pe/buscadorResoluciones/competencia.seam

https://www.sunass.gob.pe/doc/Publicaciones/guia_calculo_multas_sunass.pdf

https://www.ositran.gob.pe/resoluciones/resolucion-n-009-2018-cd-ositran/

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a) El nivel de reproche por tamaño de la Universidad (𝑇𝑖), basado en un criterio de proporcionalidad y razonabilidad, de modo tal que sea coherente con las condiciones del administrado infractor.

Así, resulta objetivo que este nivel de reproche sea mayor en aquellos casos donde el agente sobre el cual recae la orden es una persona jurídica con un alto nivel de ingresos, pues ello presupone mayores recursos (financieros, humanos, entre otros) para consolidar sus sistemas de gestión, organización y administración interna, en suma, una mejor capacidad de respuesta para cumplir de forma íntegra y oportuna con los mandatos que le imponga la Administración; un incumplimiento pese a dichas condiciones resulta siempre más condenable. Bajo la misma lógica, el nivel de reproche debe ser proporcionalmente menor cuando el agente tenga también menores ingresos.

Tal como se destacó en el IFI, este Colegiado coincide en que lo señalado no implica de ningún modo una justificación del incumplimiento en uno u otro caso; tal como se ha analizado en el caso concreto, dicha omisión siempre constituirá una infracción pasible de sanción. La presente valoración de proporcionalidad se hace únicamente para efectos de dimensionar adecuadamente el nivel de reproche en función a una condición objetiva.

Para este propósito, con ayuda de herramientas estadísticas, se han agrupado a las universidades en cinco (05) grupos en función a su nivel de ingresos o presupuesto institucional modificado50, con el siguiente resultado:

Cuadro N.° 01: grupos de Universidades por su nivel de ingreso/presupuesto

Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3 Grupo 4 Grupo 5

De S/ 0 a S/ 28 988 508

De S/ 28 988 509 a S/ 71 313 465

De S/ 71 313 466 a S/ 151 400 635

De S/ 151 400 636 a S/ 397 311 977

De S/ 397 311 978 a S/ 1 090 315 000

Fuente: Portal de Transparencia de las Universidades Elaboración: Dirección de Fiscalización y Sanción.

A continuación, se asigna un monto base de daño (en UIT), partiendo de un monto mínimo (1 UIT) para el caso de universidades con menores niveles de ingreso; luego, de manera ascendente y proporcional, se asignan montos de 2, 3, 4 y 5 UIT para los siguientes grupos con mayores niveles de ingreso, los cuales representan el nivel de reproche según el tamaño de cada administrado:

Cuadro N.° 02: valor del reproche asignado según el tamaño de cada administrado

Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3 Grupo 4 Grupo 5

1 UIT 2 UIT 3 UIT 4 UIT 5 UIT

Elaboración: Dirección de Fiscalización y Sanción.

b) El nivel de gravedad del tipo infractor del PAS en el que se dicta el mandato (𝐺), tal como se ha desarrollado en el marco teórico y análisis de responsabilidad, los

50 Ver detalle de agrupamiento en el Anexo 1 del Informe Final de Instrucción.

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mandatos de naturaleza provisional, así como la forma y oportunidad en que deben cumplirse, cobran especial relevancia en función al contexto en el que se dictan. Así, entre los factores que determinan ese contexto se encuentra el nivel de gravedad de la conducta o conductas infractoras que se analizan en el procedimiento en el marco del cual se dicta la medida provisional; en ese sentido, el impacto que genera el incumplimiento de medidas de carácter provisional será mayor en aquellos casos donde dicho mandato fue dictado en el marco de un procedimiento administrativo sancionador que evaluaba la comisión de una infracción muy grave y proporcionalmente menor si se trataban de infracciones graves o leves. De manera similar al criterio anterior, a continuación, se asignan los montos por nivel de gravedad, partiendo también de un monto mínimo de 1 UIT:

Cuadro N.° 03: valor asignado por gravedad de la infracción en el PAS original

Leve Grave Muy grave

1 UIT 2 UIT 3 UIT Elaboración: Dirección de Fiscalización y Sanción.

Aplicando los criterios propuestos en el caso concreto, se tiene que: (i) Nivel de reproche por el tamaño de la UIGV (𝑇𝑖): de acuerdo al último periodo donde

se cuenta con información sobre sus ingresos (2018) estos ascendieron a S/ 154 395 592.0051, situación que lo ubica en el grupo 4 de nuestra clasificación (Cuadro Nº 01). En ese sentido, el monto que le corresponde, en este extremo, es de 4 UIT (Cuadro Nº 02).

(ii) Nivel de gravedad del tipo infractor que dio origen a la medida de carácter (𝐺): tal como se ha señalado en los antecedentes, la medida provisional de suspensión del Rector se dictó en el marco de un PAS en el que se evaluaba la comisión de una infracción calificada como Muy Grave, debido al uso de activos y excedentes universitarios para fines distintos a los universitarios; en ese sentido, el monto que corresponderá asignar en este extremo es de 3 UIT (Cuadro N.° 03). En atención a ello, el daño calculado por la infracción verificada en el presente caso es el siguiente:

𝐵 = 𝑇𝑖 + 𝐺

𝐵 = 4 𝑈𝐼𝑇 + 3 𝑈𝐼𝑇

𝐵 = 7 𝑈𝐼𝑇 (S/ 30 100.00)

(ii) Probabilidad de detección de la infracción: es la probabilidad de que la comisión de una infracción sea detectada por la Administración52 y está asociada al esfuerzo en el que ésta incurre para detectarla53.

51 Ver nota a pie 44. 52 GÓMEZ H., Isla, S. y MEJÍA G. (2015). “Apuntes sobre la Graduación de Sanciones por Infracciones a las Normas de

Protección al Consumidor”. Revista Derecho & Sociedad, número 34. pp. 134-146. 53 INSTITUTO NACIONAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA Y DE LA PROTECCIÓN DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL

“Propuesta metodológica para la determinación de multas en el Indecopi”. Consulta: 20 de Julio de 2020. https://repositorio.indecopi.gob.pe/bitstream/handle/11724/4535/489_GEE_DT-01-2012-version2013-prop_metodologica_multas_Indecopi.pdf.

https://repositorio.indecopi.gob.pe/bitstream/handle/11724/4535/489_GEE_DT-01-2012-version2013-prop_metodologica_multas_Indecopi.pdf

https://repositorio.indecopi.gob.pe/bitstream/handle/11724/4535/489_GEE_DT-01-2012-version2013-prop_metodologica_multas_Indecopi.pdf

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Esta variable actúa como un ponderador del beneficio ilícito o daño, donde la vinculación entre estos tiene por objetivo disuadir un posible comportamiento oportunista de cometer nuevamente la infracción54. Así, al ser un denominador en la fórmula del cálculo de la multa, solamente podrá incrementar o mantener la magnitud del beneficio o daño calculado, pues mientras más probable sea para la Administración detectar una infracción, las sanciones asociadas serán iguales al beneficio o daño calculado; por el contrario, las sanciones tenderán a aumentar a estas variables cuando el esfuerzo sea mayor55. El valor de la probabilidad de detección asumida por el Consejo Directivo de la Sunedu en anteriores oportunidades ha sido la unidad56; sin embargo, es importante considerar que esta variable podría tomar valores desde cero hasta uno57. En efecto, en aquellos casos donde –por la naturaleza o alcance de la conducta investigada– se incurran en acciones adicionales para la determinación de la responsabilidad del administrado esta variable tomará valores cercanos a cero, y tomará valores cercanos a uno cuando el esfuerzo sea menor. En ese sentido, sin perjuicio del desarrollo que se pueda hacer respecto a esta variable y del nivel de esfuerzo que pueda demandar la detección de esta misma infracción en otros casos; para el PAS materia de evaluación seguido contra la UIGV, se ha verificado que la infracción pudo ser corroborada con el solo hecho de haberse vencido el plazo concedido al administrado sin que haya demostrado el cumplimiento de la medida provisional impuesta, por lo que no se requirió realizar actuaciones adicionales a la supervisión y fiscalización de carpeta, por lo que la probabilidad de detección será del orden del 100 % (equivalente a un factor de 1).

(iii) Otros Factores

Agravantes La aplicación de estos factores tiene por objeto incrementar la multa para hacerla proporcional a las circunstancias de cada caso concreto, reflejando la seriedad de la violación de la norma y asegurando un adecuado desincentivo a la omisión de acciones correspondientes al cumplimiento de las obligaciones de las universidades.

54 ORGANISMO DE EVALUACIÓN Y FISCALIZACIÓN AMBIENTAL

“Manual Explicativo de la Metodología para el Cálculo de las Multas Base y la Aplicación de los Factores Agravantes y Atenuantes a utilizar en la Graduación de Sanciones”. Consulta: 20 de Julio 2020. http://www.oefa.gob.pe/wp-content/uploads/2013/03/anexo3.pdf

55 BONIFAZ, J. y MONTES K. (2015). “Teoría del Enforcement y el uso de instrumentos económicos para fomentar el cumplimiento de la ley”. En: XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Lima, Perú, 10 al 13 de noviembre. Consulta: 20 de Julio de 2020. http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/2B4FBB23F5F16EB5052580350051270E/$FILE/bonijo.pdf

56 En la medida que las infracciones han sido detectadas sin involucrar un mayor esfuerzo. 57 “Por definición, la probabilidad de que ocurra un evento se encontrará entre los valores de cero y uno, tomando el

valor de cero cuando el evento nunca ocurra, y el valor de uno cuando el evento siempre ocurra.”

Sentís J, Pardell H, Cobo E, Canela J. (2003). Bioestadística. Tercera edición Barcelona: Masson.

http://www.oefa.gob.pe/wp-content/uploads/2013/03/anexo3.pdf

http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/2B4FBB23F5F16EB5052580350051270E/$FILE/bonijo.pdf

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Cabe precisar que, en diversos pronunciamientos, el Consejo Directivo58 ha considerado factores agravantes de la sanción en hasta un 30%. En el caso en concreto, no solo se verificó que la UIGV incumplió un mandato expreso del Consejo Directivo de la Sunedu al suspender al Rector de manera tardía el 24 de octubre del 2019, sino también se han advertido actuaciones de parte del señor Cervantes durante los meses de noviembre y diciembre del 2019, de las cuales se evidencia que, pese a lo decidido en Asamblea Universitaria, siguió atribuyéndose la condición de Rector en ciertos documentos emitidos. Esta conducta constituye no solo un desacato manifiesto de los mandatos emitidos por la autoridad, y como tal, una vulneración al mantenimiento del Estado de Derecho que tutela la Administración Pública, sino que además resulta contraria a lo decidido por su Asamblea Universitaria, generando de esta manera incertidumbre no solo en la comunidad universitaria sino también en la sociedad, respecto a la gobernabilidad de la UIGV. En ese sentido, debe ser valorado como una circunstancia agravante de un 20 %.

43. Aplicando los criterios antes señalados sobre la base de las reglas del RIS, se obtiene el

siguiente resultado:

Cuadro N.° 04: Propuesta de multa en aplicación del RIS

Infracción Daño (S/) p (1+Fx) Multa (S/)

Incumplir la medida de carácter provisional ordenada por el Consejo Directivo de la Sunedu consistente en que en un plazo de cinco (5) días hábiles contados desde la notificación de la Resolución N.° 127-2019-SUNEDU/CD, suspenda en sus funciones como Rector al señor Cervantes.

30 100.00 1 1.20 36 120.00

44. Por tanto, acogiendo la propuesta desarrollada por la Difisa para la graduación de sanciones por incumplimiento de medidas de carácter provisional, la sanción que corresponde imponer a la UIGV será de S/ 36 120.00 u 8.40 UIT.

45. La UIGV manifestó que la sanción antes expuesta se basa en una fórmula no aprobada ni prevista en el RIS y obedece a criterios subjetivos, lo cual vulnera la legalidad y seguridad jurídica.

46. Tal como se ha desarrollado en el numeral 35 de la presente resolución, la fórmula empleada

para la aplicación de sanciones no contiene criterios subjetivos, tampoco vulnera los principios de legalidad ni seguridad jurídica; por el contrario, se erige en base a los criterios expuestos en el principio de razonabilidad desarrollado el numeral 3 del artículo 248 del TUO de la LPAG, y los establecidos por la teoría económica, la cual buscan explicar la manera más óptima de disuadir las conductas ilícitas.

47. De ese modo, se prevé que las sanciones no solo resulten razonables en el sentido de que buscan disuadir futuros incumplimientos, sino también proporcionales, en tanto contemplan las condiciones de la conducta infractora y las del administrado infractor. Además, constituye

58 Ver: Resolución N.° 019-2017-SUNEDU/CD emitida el 7 de junio de 2017 y la Resolución N.° 026-2017-SUNEDU/CD

emitida el 24 de agosto de 2017.

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un mecanismo de control al propio ejercicio de la potestad sancionadora de este Órgano Resolutivo, ya que permite evaluar el nivel de aflicción adecuado en consideración a la gravedad del hecho.

48. Respecto a la valoración del daño, este Consejo evalúa cada caso en particular, debido a la dificultad que algunas veces su cuantificación puede generar, utilizando, para tal efecto, criterios objetivos y proporcionales. Así, en los casos de incumplimiento de mandatos, evalúa la afectación al principio de autoridad, considerando como criterios la condición del administrado y la gravedad del tipo infractor que dio origen al mandato, conforme se sustentó en los fundamentos expuestos en el numeral 42. (i) de la presente resolución.

49. En esa línea de discernimiento, lo objetado por la UIGV respecto la fórmula empleada carece

de fundamento, ya que como se ha sostenido precedentemente, las variables que utiliza la Sunedu para el cálculo de las sanciones sí tienen sustento normativo y teórico, pues corresponden a los criterios establecidos por el principio de razonabilidad.

50. Finalmente, es pertinente mencionar que el monto de la multa no excede el máximo del

rango descrito en los criterios de graduación de la sanción conforme a las reglas del RIS para infracciones muy graves, por lo que, considerando la valoración del daño y demás factores previamente explicados, se concluye que la multa propuesta resulta proporcional y razonable.

Estando a lo acordado por el Consejo Directivo en la Sesión N.° 051-2020.

SE RESUELVE PRIMERO. – SANCIONAR a la Universidad Inca Garcilaso de la Vega con una multa de S/ 36 120.00 por incumplir la medida de carácter provisional ordenada por el Consejo Directivo de la Sunedu consistente en que, en un plazo de cinco (5) días hábiles contados desde la notificación de la Resolución N.° 127-2019-SUNEDU/CD, suspenda en sus funciones como Rector al señor Luis Cervantes Liñán, conducta infractora tipificada en el numeral 9.3 del Anexo del Reglamento de Infracciones y Sanciones de la Sunedu, aprobado mediante Decreto Supremo N.° 005-2019-MINEDU. SEGUNDO. - INFORMAR a la Universidad Inca Garcilaso de la Vega que la presente resolución no agota la vía administrativa, salvo que sea consentida; en ese sentido, puede ser impugnada mediante la interposición del recurso de reconsideración ante el Consejo Directivo de la Sunedu, dentro del plazo de quince (15) días hábiles contados a partir del día siguiente de su notificación59. TERCERO. - INFORMAR a la Universidad Inca Garcilaso de la Vega que, de conformidad con el artículo 24 del Reglamento de Infracciones y Sanciones de la Sunedu aprobado mediante Decreto


Sunedu aprobado por Decreto Supremo N.° 005-2019-MINEDU Artículo 18.- Recursos Administrativos

Contra las resoluciones que ordenen medidas de carácter provisional y las que imponen sanciones, el administrado puede interponer únicamente recurso de reconsideración en el plazo de quince (15) días hábiles, al tratarse de un procedimiento administrativo en instancia única, no requiriéndose para su interposición nueva prueba. En el caso de las medidas de carácter provisional la interposición del recurso de reconsideración no suspende su ejecución.

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Supremo N.° 005-2019-MINEDU60, si decide consentir la presente resolución puede acogerse al beneficio del pronto pago, consistente en la reducción del veinticinco por ciento (25 %) del monto de la multa impuesta. Para tal efecto, deberá presentar una solicitud ante la Oficina de Administración de la Sunedu61, siempre que acredite el cumplimiento concurrente de los siguientes requisitos: (i) efectuar el pago dentro del plazo para impugnar la sanción; y, (ii) no haber interpuesto recurso administrativo contra la resolución que impone la sanción. Si con posterioridad interpone cualquier recurso administrativo o demanda en un proceso contencioso administrativo, esta reducción quedará automáticamente sin efecto. El pago debe realizarse a la siguiente cuenta bancaria de moneda nacional, ya sea a través de depósito en efectivo, cheque certificado y/o cheque de gerencia:

Cuadro N.° 05: cuenta bancaria de la Sunedu para el pago de la multa Entidad Financiera Número de cuenta corriente Código de Cuenta Interbancaria

Banco de la Nación 068-350700 01806800006835070078

El pago de la multa debe ser informado a la Dirección de Fiscalización y Sanción, así como a la Oficina de Administración de la Sunedu. CUARTO. - REQUERIR a la Universidad Inca Garcilaso de la Vega que, en caso la presente resolución quede consentida sin que se verifique el pronto pago de la multa, proceda con el pago espontáneo de la totalidad de la multa impuesta bajo apercibimiento de iniciar el procedimiento de ejecución coactiva, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 205 del Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo N.° 004-2019-JUS62. En caso de incumplimiento, SE DISPONE la remisión de la


Sunedu aprobado por Decreto Supremo N.° 005-2019-MINEDU 24.1. El infractor puede acogerse al beneficio de pronto pago, mediante la cancelación de la multa impuesta dentro plazo para impugnar la resolución que impuso la multa, siempre que no se interponga recurso administrativo en su contra y, en consecuencia, quede consentida. 24.2. El beneficio de pronto pago es equivalente a una reducción del 25 % sobre el importe final de la multa impuesta en la resolución de sanción. 24.3. Si con posterioridad a que se conceda el beneficio descrito en el presente artículo, el infractor interpone un recurso impugnativo en la vía administrativa o una demanda contencioso administrativa en la vía judicial, dicho beneficio queda sin efecto; en consecuencia, se le podrá requerir el pago del monto restante de la multa impuesta, de conformidad con las normas aplicables a la ejecución de sanciones

61 Decreto Supremo N.° 012-2014-MINEDU, Reglamento de Organización y Funciones de la Sunedu Artículo 29.- Funciones de la Oficina de Administración Son funciones de la Oficina de Administración las siguientes: a. Dirigir los procesos relacionados a los Sistemas Administrativos de Contabilidad, Tesorería y Abastecimiento, en

el ámbito de sus competencias y de conformidad con la normatividad vigente. (…) c. Dirigir y supervisar los pagos y controlar las actividades de ingreso y egreso de fondos por toda fuente, así como

la custodia y administración de valores. (…) m. Dirigir el procedimiento de ejecución coactiva en el ámbito de su competencia. (…). 62 Decreto Supremo N.° 004-2019-JUS, Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento

Administrativo General Artículo 205.- Ejecución forzosa Para proceder a la ejecución forzosa de actos administrativos a través de sus propios órganos competentes, o de la Policía Nacional del Perú, la autoridad cumple las siguientes exigencias: (…) 4. Que se haya requerido al administrado el cumplimiento espontáneo de la prestación, bajo apercibimiento de iniciar el medio coercitivo específicamente aplicable. (…).

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documentación correspondiente a la Unidad de Ejecución Coactiva de la Sunedu para que proceda conforme a lo dispuesto en el Texto Único Ordenado de la Ley N.° 26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, aprobado mediante el Decreto Supremo N.° 018-2008-JUS. QUINTO. - NOTIFICAR la presente resolución a la Universidad Inca Garcilaso de la Vega. Para tal efecto, se encarga a la Unidad de Atención al Ciudadano y Trámite Documentario de la Sunedu realizar el trámite correspondiente. Regístrese y comuníquese.

DOCUMENTO FIRMADO DIGITALMENTE OSWALDO DELFÍN ZEGARRA ROJAS

Presidente del Consejo Directivo de la Sunedu

ministerio de educación superintendencia nacional de

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