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MEMORIAS DEL TALLER NACIONAL LA GESTIÓN DEL RIESGO DE
DESASTRES EN LA PLANIFICACIÓN E INVERSIÓN PÚBLICA EN COLOMBIA,
UN ENFOQUE SECTORIAL.
FECHA: 25 DE MARZO DE 2015
LUGAR: HOTEL HOLIDAY INN- AEROPUERTO, BOGOTÁ D.C.
ORGANIZAN:
UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
OFICINA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA REDUCCIÓN DE RIESGO DE
DESASTRES
Instituciones invitadas:
Resumen Ejecutivo
En el marco del proyecto UNISDR-DEVCO denominado “Desarrollando
Capacidades para Mayor Inversión Pública en la Adaptación Integrada al Cambio
Climático (CCA) y la Reducción del Riesgo de Desastres (RRD)” que busca
principalmente conocer y entender la situación del país en cuanto a la
incorporación de la Reducción de Riesgo de Desastres y Adaptación al Cambio
Climático en la Inversión Pública se realizó el pasado 25 de marzo el Taller
Nacional, La Gestión del Riesgo de Desastres en la Planificación e inversión
pública en Colombia, en el cual participaron 20 instituciones públicas. Al taller
nacional asistieron las siguientes instituciones, representadas principalmente por
coordinadores de oficinas de Gestión del Riesgo de Desastres:
1. Agencia Nacional de Infraestructura
2. CDGRD-Antioquia
3. CDGRD-Boyacá
4. Consejo Colombiano de Seguridad
5. Departamento Nacional de Planeación
6. EPM- Subdirección aguas y saneamiento básico
7. FINAGRO
8. Fondo de Adaptación
9. INCODER
10. INVIAS
11. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
12. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
13. Ministerio de Minas y Energía
14. Ministerio de Salud
15. Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
16. Ministerio de Transporte
17. Ministerio de Vivienda (Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico)
18. Unidad Nacional para la Gestión de Riesgo de Desastres
19. UNISDR
El objetivo principal del taller fue profundizar la importancia de la incorporación de
la gestión del riesgo en los proyectos de inversión pública y analizar las
perspectivas a través de los diferentes sectores en Colombia. Para alcanzar los
objetivos planteados, el taller combinó presentaciones magistrales con mesas de
trabajo para obtener una retroalimentación por parte de los asistentes las
experiencias y perspectivas de los sectores e instituciones representadas en el
taller.
La agenda del día fue la siguiente:
Horario Actividad Responsable
8:15 – 8:45 Instalación del evento Raúl Salazar, Oficial Regional UNISDR
Richard Vargas Hernández, Subdirector General UNGRD
8:45 – 9:00 Dinámica del día Anya Salcedo
Consultor UNISDR - Colombia
9:00 – 10:30 Primer ciclo de
presentaciones: “Contexto y
Herramientas referentes a la
incorporación de GDR en la
inversión pública en
Colombia.”
Caso especial: Perú.
1. La Gestión del Riesgo y el Enfoque Sectorial. Richard Vargas Hernández, Subdirector General UNRGD 2. DNP: “Metodología General Ajustada y la GRD en los Proyectos de Inversión Pública. Claudia Sátizabal, DNP. 3. Cristina Rodríguez, Consultor Perú: caso de estudio sector agrícola e incorporación de GRD.
10:30 – 10:45 Coffee Break
10:45 – 12:15 Café del mundo: discusión
“Contexto y Herramientas
referentes a la incorporación
de GDR en la inversión
pública en Colombia.”
(Primer ciclo presentaciones)
Consultor Colombia
Participantes: todos
12:15 – 13:45 Almuerzo
13:45 – 15:15 Segundo ciclo de
presentaciones:
Incorporación de la Gestión
del Riesgo de Desastres en
sectores.
1. La gestión del Riesgo en los proyectos de planeación y saneamiento de las EPM. Dumar Toro, Profesional de Proyectos en la Dirección Planeación y Saneamiento. 2. INCODER: La incorporación de la GRD en proyectos de adecuación de tierras. Reinaldo Prieto, Subdirección de adecuación de tierras 3. Agencia Nacional de Infraestructura: Incorporación de GDR en los Proyectos de Inversión del Sector Transporte “concesiones de 4g”. María Carolina Ardila, ANI.
15:15 – 15:30 Coffee Break
15:30 – 17:00 Café del mundo II: discusión
sobre incorporación de GRD
en sectores y experiencias
de Proyectos de Inversión
ejecutados. (Segundo ciclo
de presentaciones)
Consultor Colombia
Participantes: todos
17:00 – 17:40 Principales conclusiones del
día
Consultor Colombia y Coordinador Regional
17:40 – 18:00 Cierre del Evento Representante UNGRD
Las principales conclusiones derivadas de la actividad del día son:
Los sectores presentan diferentes niveles de avances en cuanto a la
incorporación de la gestión de riesgo de desastres dentro de los proyectos
de inversión pública. Algunos han progresado a ritmos más acelerados que
otros y se puede percibir que esto varía dependiendo de la naturaleza y tipo
de proyectos propios de cada sector.
La Ley 1523 de 2012, por la cual se adopta la Política Nacional de Gestión
del Riesgo de Desastres- GRD y se establece el Sistema Nacional de
Gestión del Riesgo de Desastres ha sido clave para los avances del país en
materia de incorporación de la GRD en la inversión pública.
El país se encuentra comprometido con las directrices internacionales
definidas en el Marco de Acción de Hyogo y el Marco de Acción de Sendai,
firmado el 18 de marzo del presente año, que dan línea a las principales
metas con relación a la gestión del riesgo a nivel país, regional e
internacional.
La ocurrencia de grandes fenómenos naturales ha marcado los cambios
dentro de la normativa y lineamientos de los sectores en cuanto a
incorporación del riesgo de desastres en sus proyectos de inversión. Se
percibe además que las etapas de conocimiento y reducción del riesgo son
las menos conocidas y relacionadas con la Gestión del Riesgo de
Desastres en las diferentes instituciones del país.
Se reconoce la necesidad de generar más espacios para la discusión y
trabajo intersectorial, para avanzar de manera más exitosa en la
incorporación de la GRD en la inversión pública en el país.
Los sectores en ocasiones no cuentan con la información necesaria para
incorporar medidas eficientes que garanticen una mejora en la
implementación de GRD en los lineamientos de proyectos de inversión
pública. Se evidencia la necesidad de realizar estudios, investigaciones y
medición de impacto para ser más acertados en la incorporación de GRD.
Algunos sectores están trabajando en consolidar estudios y estrategias que
involucren más activamente comunidades y sociedad civil para lograr
objetivos incluyentes y alineados con las necesidades de la sociedad.
El desarrollo urbanístico de las ciudades debe contemplar la capacidad de
absorción del suelo o de retención de las aguas, y así recuperar el control
de las cuencas; para esto los esfuerzos políticos y del sector privado son
importantes.
Índice
1. Introducción ....................................................................................................... 6
2. Contexto y herramientas referentes a la incorporación de Gestión De Riesgo
de Desastres en la inversión Pública en Colombia ................................................. 7
2.1. La Gestión del Riesgo y el Enfoque Sectorial: UNGRD ................................ 7
2.2. Incorporación de la Gestión de Riesgo de Desastres en la Inversión
Pública: Departamento Nacional de Planeación ................................................ 11
2.3. Línea de base sobre la gestión del riesgo y la adaptación al cambio
climático en la inversión pública: UNISDR- Perú ............................................... 17
3. Mesas de Trabajo: Contexto y herramientas referentes a la incorporación de
GDR en la inversión Pública en Colombia ............................................................ 23
4. Presentaciones magistrales: Incorporación de la Gestión del Riesgo de
Desastres en sectores. .......................................................................................... 34
4.1. Empresas Públicas de Medellín: Empresas Públicas de Medellín ............ 34
4.2. SUBDIRECCIÓN ADECUACIÓN DE TIERRAS – INCODER (Adscrita al
MADR) ............................................................................................................... 38
4.3. Agencia Nacional de Infraestructura (Gerencia de Riesgos) ..................... 40
5. Mesas de trabajo: Incorporación de la Gestión del Riesgo de Desastres en
sectores. ................................................................................................................ 43
6. Conclusiones ................................................................................................... 49
7. Recomendaciones ........................................................................................... 51
1. Introducción
En el marco de los compromisos nacionales e internacionales de los cuales
Colombia hace parte, tales como el Marco de Acción de Sendai para la Reducción
del Riesgo de Desastres 2015-2030 aprobado recientemente, y de acuerdo con lo
establecido en el Marco de Acción de Hyogo 2005-2015, que resaltan la
importancia de incorporar la Gestión de Riesgo de Desastres en la planificación de
la inversión pública en los países de la región, es relevante realizar acciones que
fomenten el cumplimiento de estos compromisos y ayuden a la interacción de
diversos tomadores de decisiones y hacedores de políticas para que esta
incorporación sea eficiente e impacte el desarrollo sostenible de los países de la
región, principalmente Colombia.
A nivel país, la Ley 1523 de 2012 incluye como parte integral de su articulado la
necesidad de incorporar la gestión del riesgo en la inversión pública desde todos
los sectores, establecido en su artículo 38, “Todos los proyectos de inversión
pública que tengan incidencia en el territorio, bien sea a nivel nacional,
departamental, distrital o municipal, deben incorporar apropiadamente un análisis
de riesgo de desastres cuyo nivel de detalle estará definido en función de la
complejidad y naturaleza del proyecto en cuestión. Este análisis deberá ser
considerado desde las etapas primeras de formulación, a efectos de prevenir la
generación de futuras condiciones de riesgo asociado con la instalación y
operación de proyectos de inversión pública en el territorio nacional”
El proyecto adelantado por las Naciones Unidas y su oficina para la reducción de
riesgos de desastres, es una importante esta iniciativa que busca entender a
profundidad con que herramientas cuentan los países y cuáles son los adelantos
en cuanto a la incorporación de la gestión de riesgos de desastres en la inversión
pública de países de la región de América Latina.
La incorporación de la gestión del riesgo de desastres garantiza no sólo la
reducción de vulnerabilidad en poblaciones, sino además minimiza el impacto y las
pérdidas ocasionadas en situaciones de desastre, y por esto se ha convertido en
un reto para el Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres- SNGRD, en
línea con el Plan Nacional de Desarrollo. Es por esta razón que el proyecto con
UNISDR es tan importante para el país, porque además de este taller, y un caso
de estudio, nos permitirá tener una línea de base sobre los avances para la toma
de decisiones.
Este documento recopila las principales conclusiones del Taller Nacional: La
Gestión del Riesgo de Desastres en la Planificación e Inversión Pública en
Colombia, Un Enfoque Sectorial, y los distintos puntos de vistas sectoriales,
pues son los sectores quienes tienen una gran responsabilidad a nivel país de
direccionar la GRD en los proyectos de inversión, para análisis posterior de los
asistentes y las entidades organizadoras.
2. Contexto y herramientas referentes a la
incorporación de Gestión De Riesgo de Desastres en la
inversión Pública en Colombia
El objetivo de esta sesión consistió en entender el marco legal y metodológico
existente en Colombia para incorporar la Gestión de Riesgo de Desastres en los
Proyectos de Inversión Pública en el país. Al tiempo, buscaba exponer un
panorama de la Ley 1523 de 2012 que estructura la gestión de riesgo de
desastres en el país y las responsabilidades de los distintos sectores, territorios,
sociedad civil, etc.
La tercera ponencia mostró los avances del país vecino, Perú en los temas de la
sesión acompañado de un caso de estudio donde se analiza de que forma se
realiza esta incorporación en el sector agrícola a través de la ejecución de tres
sistemas de riego en la región de Cuzco.
2.1. La Gestión del Riesgo y el Enfoque Sectorial: UNGRD
“Ley 1523 del 24 de Abril de 2012: por la cual se adopta la política nacional de
gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del
Riesgo de Desastres”
El objetivo general del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres es el
de llevar a cabo el proceso social de la gestión del riesgo con el propósito de
ofrecer protección a la población, mejorar la seguridad, el bienestar y la calidad de
vida y contribuir al desarrollo sostenible. Los objetivos específicos de la PNGRD
se detallan a continuación.
Tabla 1. Objetivos específicos PNGRD
Objetivos específicos de la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres
Desarrollar el Proceso de conocimiento del riesgo
Identificación y caracterización de escenarios de riesgo
Análisis de riesgo
Monitoreo del Riesgo
Comunicación del riesgo
Desarrollar proceso de reducción del riesgo
Intervención correctiva
Intervención prospectiva
Protección financiera
Proceso de Manejo de Desastres
Preparación para la Respuesta
Preparación para la Recuperación
Ejecución de la Respuesta
Ejecución de la recuperación
En cumplimiento de esta responsabilidad, las entidades públicas, privadas y
comunitarias desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo en el
marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción. Estos
objetivos específicos se alinean con el Marco de Acción de Sendai, firmados en
Japón para delinear las prioridades en Gestión de Riesgo de Desastres para los
próximos 15 años
Los principales componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de
Desastres, son:
1. Instrumentos de Planificación: dentro de estos encontramos principalmente
Planes de Gestión de riesgo (Territorial y Nacional), Estrategia de
Respuesta (Territorial y Nacional), Planes de recuperación, POT, POMCA,
Planes de Desarrollo, Plan de cooperación Internacional, Plan de
Emergencia y Contingencia.
Prioridades del Acuerdo de Sendai: 2015 – 2030 Se han puesto de acuerdo en cuatro prioridades de actuación centradas en: 1. Una mejor comprensión de los riesgos. 2. El fortalecimiento de la gobernanza del manejo del riesgo de desastres. 3. Inversión en reducción del riesgo de desastres para la resilencia.. 4. La preparación eficaz para desastres y la incorporación del principio de "reconstruir mejor" en la recuperación, rehabilitación y reconstrucción. El Marco de Acción llama a la reducción de la mortalidad para el año 2030, así mismo a la disminución de los damnificados y pérdidas económicas por desastres.
2. Estructura Organizacional: El sistema Nacional de Gestión de Riesgo de
Desastres debe velar por el cumplimiento de los objetivos específicos
política Nacional. Los integrantes del SNGRD son; Las entidades públicas,
las entidades privadas con y sin ánimo de lucro y la comunidad. Las
instancias son;
- El Presidente de la República: conductor del sistema y máxima
autoridad administrativa.
- Director de la UNGRD: agente del Presidente de la República en
asuntos relacionados.
- Gobernadores y Alcaldes: conductores del sistema nacional en su nivel
territorial y están investidos con las competencias necesarias
- Instancias de orientación y coordinación: el sistema cuenta con
instancias para optimizar el desempeño de las diferentes entidades
públicas, privadas y comunitarias en la ejecución de acciones de gestión
del riesgo. Son: consejos territoriales para la gestión del riesgo, consejo
nacional para la gestión del riesgo, Unidad Nacional para la Gestión de
Riesgo de Desastres.
3. Sistemas de Información: Sistema Nacional de Información para la Gestión
del Riesgo, Sistema Departamental de Información, Sistema Municipal de
Información.
4. Mecanismos de Financiación: Fondo Nacional de Gestión del Riesgo,
Fondos departamentales y Fondos municipales.
Ámbito Sectorial de la Gestión del Riesgo
Los SECTORES están distribuidos de la siguiente forma: Ministerios (16) y
Departamentos Administrativos (6) con sus entidades adscritas y vinculadas:
Establecimientos Públicos, Unidades Administrativas Especiales, Empresas
Industriales y Comerciales del Estado, Instituciones Científicas, y otras.
“Los ministerios y los departamentos administrativos tienen como objetivos
primordiales la formulación y adopción de las políticas, planes generales,
programas y proyectos del sector administrativo que dirigen.” (Art. 58 Ley 489 de
1998)
Roles del Sector
Flujo de Reglas y Recursos
Departamentos Emiten regulaciones, Construcción,
Municipios Ofrece financiamiento, Producción,
Sector Privado Establece requisitos y Conservación,
Sociedad civil procedimientos de
acceso a recursos, Investigación
Presta asesoría y asistencia
técnica Prestación de servicios
La política sectorial debe componerse de las siguientes etapas donde se incorpore
la gestión del riesgo;
Política Sectorial
Misión entidad nacional
Misión entidad departamental
Misión entidad Municipal
PREINVERSIÓN+ Idea + Perfil,+ Prefactibilidad+ Factibilidad+ Diseño
INVERSIÓN+ Diseños definitivos+ Construcción o
ejecución
OPERACIÓN+ Operación,+ Mantenimiento
Proyectos de
la nación
PREINVERSIÓN+ Idea + Perfil,+ Prefactibilidad+ Factibilidad+ Diseño
INVERSIÓN+ Diseños definitivos+ Construcción o
ejecución
OPERACIÓN+ Operación,+ Mantenimiento
PREINVERSIÓN+ Idea + Perfil,+ Prefactibilidad+ Factibilidad+ Diseño
INVERSIÓN+ Diseños definitivos+ Construcción o
ejecución
OPERACIÓN+ Operación,+ Mantenimiento
Proyectos del
departamento
Proyectos del
municipio
Formulación, dirección y
Coordinación de Políticas Ejecución de las acciones
2.2. Incorporación de la Gestión de Riesgo de Desastres en la
Inversión Pública: Departamento Nacional de Planeación
La presentación del DNP busca mostrar a grandes rasgos cómo se encuentra
regulada la GRD en los procesos de inversión pública en el país, cómo ha
evolucionado esta incorporación y cómo podría la GRD ser incorporada y
compatibilizada más eficientemente con la Inversión Pública.
Marco Normativo
1989-1993 1994-1998 1999-2010 2011-hoy
Ley 38/89: proyecto eje central presupuesto Cultura proyectos: -Metodologías -Herramienta computacional -Capacitación y AT Creación BPIN
Ley PND (152/94) - PND instrumento planificación -Evaluación gestión y resultados - Articulación Plan-Presupuesto Estatuto Orgánico de Presupuesto
Seguimiento Físico-Financiero Evaluación de Políticas Públicas MFMP – MGMP Creación del SUIP e inicia su implementación
Consolidación SIIF nación Cuenta Única-SCUN Medición del desempeño Incorporación de proyectos territoriales financiados con SGR APP Contratos Plan
De esta manera ha evolucionado la normativa referente a la inversión pública en
Colombia. En 1989, mejora planificación de la Inv. Nacional al garantizar la
congruencia de la programación presupuestal en el marco del equilibrio
macroeconómico y fiscal del país, se define BPIN como una herramienta para
racionalizar el gasto público y fortalecer los procesos de preinversión del país y se
encarga al DNP la reglamentación de dicho proceso. Las leyes en años siguientes
se encargaron de reglamentar las funciones del DNP y los requerimientos del
Sistema General de Regalías.
Con relación a la Gestión de Riesgo de Desastres se mencionó la ley 1523 de
2012, la cual regula y direcciona la Gestión de Riesgo de Desastres en el país. Se
resalta el capítulo III donde se establecen los instrumentos de ordenamiento del
territorio como los de planificación del desarrollo (Art. 42) y los proyectos de
inversión pública que tengan incidencia en el territorio (Art. 38), deben incorporar
el análisis de riesgo.
Marco Conceptual
Idealmente, el marco conceptual bajo el que deberían realizarse los proyectos de
inversión pública, la formulación de proyectos en la última fase de la planeación
pública. Esta visión conceptual se debe reflejar en los proyectos de inversión
pública.
En la incorporación de análisis del riesgo en el ordenamiento territorial se
encuentran deficiencias, sin embargo a través de avances normativos se busca la
incorporación de la gestión del riesgo más eficientemente no solo en el
ordenamiento territorial, pero también en la planificación ambiental.
El DNP evidencia que la formulación de proyectos debe incorporar el análisis de
riesgo en el país, lo cual se constituye en un reto, teniendo en cuenta que cerca
del 90% de los municipios del país son categoría 5 y 6, razón por la cual su
fortalecimiento institucional es bastante reducido. Por tanto la incorporación de
medidas de reducción lleva a la verificación de alternativas que sustentado en un
análisis de riesgo adecuado permite prevenir las pérdidas de las inversiones.
¿Cómo compatibilizar GRD con la Inversión Pública?
Se perciben avances significativos en temas de legislación y normativa desde
1989, en razón de ello es posible hacer compatible el desarrollo sostenible y una
inversión pública adecuada. Existen una serie de instrumentos que contribuyen a
realizar dicha compatibilización. Se deben tener en cuenta: Plan de Inversiones,
plan nacional de desarrollo, planes sectoriales, planes indicativos o institucionales,
entre otros. Así mismo, Colombia cuenta con un Banco de Proyectos de Inversión
Nacional, BPIN, que cumple con varios objetivos como son:
Apoyar los procesos de programación y seguimiento presupuestal
Apoyar los procesos de planeación del desarrollo (PND), y promueve su
ejecución a través de planes, programas y proyectos
ORDENAMIENTO TERRITORIO
PLANES DE DESARROLLO
PROYECTOSPLANES DE INVERSION
Apoya la mejor asignación de recursos a proyectos viables y prioritarios, de
acuerdo con lo establecido en los Planes de Desarrollo y el Sistema
General de Regalías
Apoya el seguimiento y la evaluación de resultados de la inversión pública
Determina los mecanismos y seguimiento de la Inversión Pública
Comunicación permanente con BPI departamentales y municipales con un
estándar de metodologías que apoyan la formulación de proyectos
Desde el banco de inversiones se tiene como resultado el apoyo de procesos de
planeación de desarrollo articulado al sistema de inversión pública, con proyectos
nacionales prioritarios de acuerdo al PND y Sistema de Regalías.
EL BPIN permite apoyar el seguimiento y resultado de inversión pública para la
reformulación de la política, seguimiento mecanismos de inversión con un
estándar de metodologías que permite el desarrollo y apoyo de proyectos en
diferentes niveles.
El BPIN tienen un componente reglamentario y una capacitación y asistencia
técnica, la cual es dada a las regiones, municipios y entidades sectoriales a través
de la Dirección de Finanzas Públicas del DNP.
Instrumentos metodológicos
Metodología General Ajustada
“…Se adopta la metodología para la formulación y evaluación previa de los
proyectos de inversión susceptibles de ser financiados con recursos del
Presupuesto General de la Nación y de los Presupuesto Territoriales”. Resolución
1450 de 2013
La metodología general ajustada surge como instrumento que permite de manera
más fácil y sistemática formular y evaluar los proyectos objetos de asignación de
recursos del PGN, Regalías y de inversión de los municipios.
Las etapas de la metodología:
La MGA tenía un formato completo de inversión basado en instrumento que
permitiera identificar si había amenazas en el territorio y como afectaba el
proyecto. El problema de este era que su diligenciamiento no era obligatorio, el
escaso nivel de estudios de amenaza a nivel territorial y que en el POT no se
incorporaba la gestión del riesgo. En razón de ello se hacía una análisis histórico
de los eventos recurrentes en la zona, a fin de realizar una relación de los estudios
de riesgo, o proceder con una serie de acciones que llevaran al análisis de riesgo
con base en los POT.
La MGA se adapto de acuerdo al Sistema General de Regalías SGR, razón por la
cual fue reducido el espacio disponible para la Gestión del Riesgo. El riesgo
identificado se llevó a asignar una probabilidad de acuerdo al riesgo.
Hoy en día el análisis de riesgos contempla diversos eventos que pueden afectar
el apropiado desarrollo del proyecto, existen dos específicos relacionados con la
ocurrencia de eventos naturales así:
Se evalúa además la probabilidad y el impacto que estos puedan tener. Los
beneficios de MGA en la incorporación de GRD en el Banco de proyectos, permite
una amplia difusión en la cultura de proyecto de inversión pública. La MGA incluye
un marco legal sectorial, anexo y guías sectoriales.
Así mismo, existen lecciones aprendidas en relación al uso de la MGA que vale la
pena tener en cuenta para potenciar el instrumento con relación a la GRD:
El uso de guías metodológicas permite una amplia difusión de la cultura de
proyectos.
Las metodologías incluyen el marco legal, anexos y guías sectoriales
Estudios que se incluyen deben incluir el análisis de desastres.
Han sido de utilidad la definición de indicadores sectoriales.
Se pueden generar formatos automáticos de acuerdo a la necesidad de
análisis
Se presentó una propuesta de incorporación del riesgo en la inversión pública
como se describe a continuación;
Preinversión - Trabajo conjunto en dos niveles:
Entidades encargadas de la identificación y modelación de la amenaza a
escalas nacionales y territoriales (SNIGRD) – Análisis de amenaza
Institutos de Investigación, CAR y otros
Sectores encargados de generar metodologías de análisis de exposición,
vulnerabilidad y riesgo; así como de las alternativas de solución y criterios
técnicos de las mismas – Análisis de riesgo e identificación de alternativas
- Definición de costos de inversión, operación y mantenimiento
- Definición de costos sociales, los cuales determinarían una prioridad de
inversión para el Gobierno Nacional
Emplear las agendas sectoriales como mecanismo para implementar lo
anterior
Se propone un esquema de trabajo ilustrado a continuación:
Se debe verificar como tener un mejor análisis de riesgo en los proyectos de
inversión y para esto, la tarea es realizar un trabajo interinstitucional en la que la
UNGRD en la implementación de la GRD y su capítulo III incorpora la GRD en los
proyectos de inversión pública, en conjunto con el DNP, dada la elaboración el
PNGRD y la incorporación del análisis de gestión del riesgo, así como la
formulación e las mesas sectoriales de trabajo, a fin de generar impacto sectorial,
en el que los sectores se orienten en la implementación de los procesos de la
gestión del riesgo, mayor a lo obtenido hasta el momento.
Adicionalmente la incorporación de la GRD en la planificación de los sectores,
creación de metodologías que incorporen la GRD en los proyectos con apoyo de
la UNGRD, articulación de proyectos de inversión ambiental y de ordenamiento
territorial.
Existen algunos retos principales identificados a ser tenidos en cuenta para una
incorporación de la GRD en la inversión pública más exitosa
Generar líneas de financiación de estudios para Riesgo a las escalas
definidas en la normativa
Fortalecer a los sectores para que involucren la GRD en su planificación
Promover a través de los instrumentos existentes la formulación de
metodologías que incorporen el análisis de riesgo en los proyectos de
inversión (articular acción de la UNGRD y el DNP con sectores)
Articular los procesos de ordenamiento ambiental y territorial con los
procesos de planificación del desarrollo y la inversión.
2.3. Línea de base sobre la gestión del riesgo y la adaptación al
cambio climático en la inversión pública: UNISDR- Perú
Perú es un país que se enfrenta a múltiples peligros, cinturón del fuego del
pacífico, sus principales amenazas consisten en: sismos, tsunamis, amenazas
volcánicas Fenómeno de El Niño, precipitaciones extremas, las inundaciones, así
como sequías y heladas en el sur.
Estas amenazas afectan, a la población, sus medios de vida y a las Unidades
Productoras de bienes y servicios. El término Unidades productoras de servicios
públicos, se emplea toda vez que no hace referencia únicamente a la
infraestructura, si no las afectaciones del personal administrativo, docente y los
servicios, las cuales se constituyen como la Unidad de análisis.
En Perú la población se distribuye geográficamente así: 54% población costa, 32%
Sierra y 13,4% en la selva. La capital del país alberga una población de: 9´838.251
de habitantes, aproximadamente un tercio de la población total.
Perú tiene sistema nacional de inversión pública, que establece metodologías,
normas técnicas. Los Proyectos de Inversión Pública- PIP en el Perú se enmarcan
en los principios, los procesos, las metodologías y las normas técnicas
establecidas por el SNIP, sistema administrativo creado en el año 2000. Ministerio
de Hacienda tiene una Dirección de Inversión Pública órgano rector del sistema,
descentralizando donde existen gobiernos regionales y locales. Dentro del Sector
se cuenta con las oficina de programación de inversiones, las entidades
formuladoras de proyectos y las entidades ejecutoras.
Ley 27293, que crea el SNIP y su Reglamento. El Banco de proyectos es donde
se efectúa el registro del proyecto.
Directiva General del SNIP:
• Anexos SNIP 05 y SNIP 07 (perfil y factibilidad, respectivamente)
consideran GRD y contexto CC.
Formato SNIP 03, base para registrar los PIP en el Banco de Proyectos y
requiere como información básica aquella referida a la GRD.
Los anexos SNIP 5 perfil SNIP 7 Factibilidad son los anexos necesarios, en donde
se indican los temas mínimos con los que debe contar un proyecto de inversión en
Perú, y se inicia a incorporar la GR y el Cambio Climático. Adicionalmente se
encuentra el SNIP 03, que es un resumen del proyecto con el cual se ingresa al
banco de proyectos. Así se solicita indicar cuales sería los riesgos, las medias, y
los costos. Al igual que en Colombia, la fase de peligros no es obligatoria, lo cual
se constituye como una falencia.
Los PIP para ser declarados viables deben cumplir tres criterios:
Pertinencia: coherencia con políticas, planes, normas
Rentabilidad social: beneficios sociales mayores que costos sociales
Sostenibilidad: No interrupciones en la prestación del servicio
El ciclo del proyecto y la Gestión de Riesgo de Desastres:
Retroalimentación
*
Preinversión: Verificación de viabilidad , perfil, pre factibilidad y factibilidad, así como la verificación de medidas: Debe ser coherente y pertinente con las normas técnicas que lleve al cumplimiento de las políticas; rentable socialmente, y demostrar su sostenibilidad, es decir que en el periodo evaluado, no se interrumpa la prestación del servicio., razón por la cual debe incorporar la GRD.
Inversión: Detalles de ingeniería.
Post-inversión: Mantenimiento, operación evaluación
En cuanto a las metodologías, estas han avanzado incorporando GRD y Cambio
Climático. Esto se hace a partir de la actualización de los anexos, para lo cual se
debe verificar la definición de GR a nivel de caracterización y a nivel técnico.
Instrumentos legales
La Ley 29664 creación del SINAGERD para identificación de peligros,
vulnerabilidades y toma de decisiones sostenibles, con línea a la presidencia, el
Consejo de Ministros, y el Consejo de Gestión del Riesgo. Hay dos entidades,
una de prevención de atención del riesgo de desastres , para lo cual actúa el
CENAPRED y el Instituto Nacional de Defensa Civil para respuesta y preparación
de la mismas.
Perú cuenta con una política y plan de Gestión del Riesgo. Incluyen
ordenamientos territoriales que sirven de línea base para el marco político de las
intervenciones. Adicionalmente los sectores cuentan con unas políticas
específicos, incluyendo la gestión del riesgo en su planificación. También, existe el
caso de un gobierno local que incorpora la gestión del riesgo.
A nivel técnico, se desarrolla todo el tema de la elaboración de señalización.
Desde el año 2007, se están efectuando desarrollos de evaluación social, y el
desarrollo de guías generales y sectoriales específicos.
Otras políticas sectoriales o regionales:
• Política Nacional de Hospitales Seguros Frente a los Desastres, aprobada
por Decreto Supremo 009-2010-SA.
• Plan Nacional de Gestión del Riesgo y Adaptación al Cambio Climático en
el Sector Agrario, periodo 2012-2021
• Planes de desarrollo concertado, regionales y locales.
• Decreto Regional 02-2014/GOB.REG.PIURA-PR que aprueba la
incorporación del AdR en un contexto de cambio climático en los procesos
de planificación para el desarrollo en las fases de Preinversión, inversión y
pos inversión de los PIP del Gobierno Regional Piura.
A nivel de instrumentos, se cuenta con cd, Software de mapas de peligros, con la
georrefereciación de proyectos e información de áreas propensas de afectación
por cambio climático, la cual se entrega a los formuladores para el análisis.
Instrumentos de Gestión Financiera
Los PIP en Perú en general se financian con los recursos del presupuesto
asignado a cada entidad.
Foniprel: Fondo concursable, cofinancia estudios de Preinversión y ejecución de
PIP para reducir las brechas de infraestructura y servicios básicos que tengan alto
impacto en disminuir la pobreza y la pobreza extrema.
Desde 2012: prioriza proyectos y estudios de Preinversión que gestionan el
riesgo de desastres.
2014: S/. 500 millones (US$ 172,4 millones).
Reserva de contingencia: Cuando ocurre un desastre, las UP que han sido
afectadas también pueden acceder a los recursos de la RC. En el 2014: US$ 17,8
millones: Procedimiento simplificado que determina la elegibilidad de los «PIP de
emergencia ante la ocurrencia de desastres»
Otros fondos para situaciones de emergencia:
Fondo de Estabilización Fiscal (FEF): en 2013 se dispuso de US$ 3448
millones
Financiamiento contingente: a través del cual se atienden las declaraciones
de emergencia.
A nivel municipal tienen un plan de incentivos para la financiación d e
proyectos municipal.
Sistemas e instrumentos de información
Mapa de peligros y escenarios climáticos (versión interactiva)
Sistema de Información para la Gestión del Riesgo de Desastres (Sigrid)
Sistema de Información Nacional para la Respuesta y Rehabilitación
(Sinpad)
Sistema de Inventario de Efectos de Desastres (DesInventar): bases de
datos de los desastres en un ámbito de territorio local-municipal.
Sistema Nacional de Información Ambiental: El SINIA, a cargo del MINAM,
sistematiza información ambiental, mapas temáticos, biblioteca ambiental,
informes ambientales. Se alimenta con los Sistemas de Información
Ambiental Regional (SIAR) y los Sistemas de Información Ambiental
Locales (SIAL)
En resumen, la Gestión de Riesgo de Desastres se incorpora a la inversión pública
en Perú de la siguiente manera en sus diferentes etapas:
Fuente: MIDEPLAN
Aspectos generales Identificación Formulación Evaluación
Nombre del proyecto y
localizaciónDiagnóstico
Marco de referencia
Institucionalidad
Planteamiento del
proyecto
Definición del
problema, sus causas
y efectos
Horizonte de
evaluación
Análisis técnico de las
alternativas
Determinación de la
brecha oferta-demanda
Costos a precios de
mercado
Evaluación social
Análisis de
sostenibilidad
Evaluación privada
Impacto ambiental
Gestión del proyecto
Matriz marco lógico
Área de estudio:
análisis de peligros y
disponibilidad de
recursos
Los involucrados:
percepción del riesgo y
problemas por CC
UP: análisis de
exposición, fragilidad y
resiliencia. Identificar
daños y pérdidas
Gestión del riesgo de
las alternativas (PIP):
análisis de exposición,
fragilidad y resiliencia
Planteamiento de
medidas de gestión
prospectiva del riesgo
Evaluación social de
las medidas de
reducción de riesgos
Análisis de
sensibilidad de
escenarios de
peligros
Consistencia con
políticas y normas de
GdR y ACC
Incluir los resultados del
análisis del riesgo
Incluir medidas de
gestión correctiva del
riesgo
Los factores para
proyectar la
demanda y la oferta
pueden variar por
los riesgos
Incluir costos de las
medidas correctivas,
prospectivas y reactivas
Resumir los riesgos
identificados y las
medidas planteadas
Planteamiento de
medidas de gestión
reactiva para el riesgo
residual
Inclusión de medidas
en actividades o
productos.
El riesgo no gestionado
se incluye en los
supuestos
ESTUDIO DE CASO: DISTRITOS DE RIESGO EN SECTOR AGRÍCOLA
Se seleccionó un proyecto que financia obras en el rio Mayor, se revisó como
incorporaron la Gestión de Riesgos y qué elementos se encontraban
desarrollados. Para la evaluación se determinaron los criterios mínimos a tener en
cuenta: Aspectos Generales, Formulación, Evaluación y los temas a desarrollar en
Gestión del Riesgo de desastres.
El análisis de riesgo se efectúa sobre la Unidad Productora (Localización,
Fragilidad- resistencia, protocolos de resiliencia frente a los peligros), si existe se
incorpora al árbol de problemas y debe ser incorporado en el planteamiento del
proyecto, es decir intervención correctiva del riesgo.
PIP riego Quisco PIP riego Pitumarca PIP riego Prado Esperanza
Ob
jetivo
Incremento de la
productividad
agropecuaria
Incremento de la
producción agrícola
de las UPF
Incremento de la producción y
la productividad pecuaria
Ha
s 945 3.306 3.099
Co
mp
on
en
tes
a) Disponibilidad hídrica
para el riego de áreas
con potencial
agropecuario, suficiente;
b) niveles tecnológicos
de las producciones
agropecuarias,
mejorados; y, c)
incidencia de peligros
naturales en el área
productiva, reducida
a) Infraestructura de
riego, b) capacitación
en gestión y
producción en
sistemas de riego, c)
medidas de reducción
de riesgos y
adaptación al cambio
climático, y d) plan de
mitigación de
impactos ambientales
a) Disponibilidad segura de
agua para riego en las áreas
potenciales, b) organizaciones
de riego con alto nivel de
institucionalidad para la
gestión del sistema de riego, y
c) productores capacitados en
tecnología de producción
pecuaria bajo riego
US
$ 19 mill. 34 mill. 45 mill.
En la etapa de formulación se verifica su efecto en el análisis de oferta y demanda,
nuevamente se debe verificar si se va a establecer el proyecto en una zona
expuesta y cómo van a mitigar el riesgo.
Evaluación: Así se verificará si se hace uso de herramientas adicionales,
evaluación de costos de medidas contra los beneficios.
En los proyectos verificados, se confirman cuales son los elementos expuestos,
puntos críticos y determinan la manera de reducir el impacto del peligro,
determinación de factores de seguridad, análisis costo beneficio de las medidas,
costo de operación y mantenimiento de las medidas.
Finalmente en el periodo a efectuar el proyecto de inversión se evalúan los
beneficiarios. Adicionalmente y aunque no se cuente con la información histórica
respecto al periodo de recurrencia, en ese caso deben asumir diferentes
escenarios para poder efectuar la evaluación.
3. Mesas de Trabajo: Contexto y herramientas referentes
a la incorporación de GDR en la inversión Pública en
Colombia
En esta sección del taller nacional, el objetivo fue principalmente generar espacios
de interacción entre diferentes asistentes que permitieran explorar que se está
adelantando en cada sector con respecto a normativa o instrumentos legales y
políticos que permitan una incorporación de la GRD en la Inversión Pública desde
las perspectivas de los sectores representados. Para esto, se dividieron los
asistentes en diversas mesas de trabajo de aproximadamente 6 – 7 personas para
discutir en detalles los temas establecidos.
Las preguntas orientadoras en esta sección fueron las siguientes:
Objetivo General Sesión Pregunta específica
Conocer estado general de la legislación, responsabilidad de sectores, iniciativas metodológicas y legales de sectores, etc.
¿Qué normativas y herramientas metodológicas existen en su sector para incorporar la GRD en PIP? ¿Cómo se realiza el análisis de riesgos en los proyectos de su sector? ¿Cuáles son los principales avances en la incorporación de GRD en los PIP de su sector?
Que opiniones le genera la necesidad de incorporar la GRD en los sectores, que dificultades ve, oportunidades, etc.
Cuáles son los riesgos que más se asocian con los proyectos realizados y ¿cómo ha trabajado el sector en mitigarlos? ¿Su sector ha sufrido pérdidas asociadas con la ocurrencia de eventos ? ¿Qué mecanismos de recolección información han compilado para medir y analizar los impactos asociados?
¿Qué dificultades y oportunidades identifica en la incorporación de GRD en la inversión pública en el sector?
Conclusiones y DOFA
¿Cuáles son las principales lecciones aprendidas de incorporar o no la GRD en las normativas del sector?
¿Qué elementos hacen falta para una incorporación más exitosa de la GRD en la planificación e inversión pública en Colombia? Desde su sector
A continuación, se resaltarán las principales conclusiones de las mesas de trabajo
de la sesión de la mañana:
Mesa 1: Naciones Unidas, UNGRD, Ministerio de Hacienda, EPM, Ministerio de
Transporte.
- Uno de los aspectos importantes a ser trabajados es la articulación de los
lineamientos con las entidades interesadas en el tema de agua y
saneamiento. Es necesaria una política de reducción del riesgo en términos
operacionales de las diferentes instalaciones. Es importante al tiempo, una
recuperación del sentido de la responsabilidad por parte de las entidades
de gobiernos locales, estos son los principales responsables de la
prestación del servicio de agua y saneamiento. EN TÉRMINOS DE
NORMATIVA DEL SECTOR AGUA Y SANEAMIENTO: decreto 1575 de
2005, resolución 15 de 2007 y RAS: Reglamento técnico de agua potable y
saneamiento.
- Ministerio de Transporte: En general el sector está trabajando por una
incorporación de la gestión del riesgo. Existe en la actualidad un proyecto
de decreto para incorporar la gestión del riesgo: “fortalecimiento
institucional para la gestión del riesgo de desastres”. Hoy en día se puede
decir que no se promueve el conocimiento de los diferentes factores de
generación de riesgos, sin embargo se está realizando una sensibilización a
las entidades adscritas en la importancia del tema. Así mismo se fortalecen
los sistemas de información.
- El sector transporte, está trabajando en el diseño de un piloto que busca
estandarizar una metodología para estructurar los diferentes proyectos del
sector. Existe también una iniciativa de incorporar los seguros de protección
en las nuevas concesiones de las vías, de esta forma se obliga a las
diferentes concesiones asuman la responsabilidad de futuros desastres:
protección financiera.
- El sector transporte ha venido trabajando en decretos para tener un mayor
compromiso, conocimiento y respuesta ante un posible desastres.
- Así mismo, el país cuenta con el manual de procesos y procedimientos para
la ejecución de Proyectos de Asociación Público-Privada, mecanismo que
busca que las entidades del orden nacional y territorial estructuren
proyectos en su integridad, aplicando buenas prácticas en la ejecución de
éstos. Cuenta con un capítulo que describe los requisitos previos que se
deben cumplir previos al proceso de selección, entre las que se exige el
Análisis de Amenaza y Vulnerabilidad del proyecto respecto a la ocurrencia
de desastres naturales, con el fin de garantizar la no generación o
reproducción de condiciones de riesgo (se debe realizar conforme a la
metodología de evaluación de proyectos establecida por el DNP y los
resultados deben ser informados a la UNGRD) y del Análisis de Riesgos,
que comprende la elaboración de la matriz de riesgos asociados al proyecto
y la valoración de las obligaciones contingentes derivados de la estructura
de riesgos propuesta. Las metodologías para la estimación estas
obligaciones son expedidas por la Dirección general de Crédito Público y
Tesoro Nacional del MHCP.
- En algunos sectores del Ministerio de transporte, los procesos de reducción
y conocimiento del riesgo no existen.
- Se percibe una carencia de información., estadística e histórica que permita
mayor precisión en los análisis de riesgo que actualmente se realizan.
Mesa 2: UNGRD, Naciones Unidas, Ministerio de Tecnologías e Información,
CDGRD Boyacá, INVIAS.
- Se habló del sistema nacional de telecomunicaciones en emergencias por
parte del MINTIC: Para esto es importante involucrar al sector privado. Así
mismo se resaltó la importancia de articulación de todas las redes y la
necesidad de un inventario para saber con qué se cuenta. Se mencionó la
actualización del Plan Nacional de Telecomunicaciones en emergencias
(2009) en concordancia con la ley 1523
- En el INVÍAS se habla de 3 líneas de emergencia y 2 de prevención (2014).
Con respecto a la GRD en los proyectos de inversión, se adelanta una
selección de vías con ocurrencia de eventos para un análisis de
vulnerabilidad. Existe un sistema de monto agotable, en caso de
emergencia para cada dirección territorial contratado a principio de año, así
mismo se pide el análisis de riesgos para algunas vías. Así mismo existen
pólizas con contratistas de diseño y ejecución de la obra por calidad del
servicio.
- La CDGRD mencionan que se rigen normativamente por la Ley 1523, el
instrumento que tienen a nivel departamental es el Plan Departamental de
GRD, Planes de Desarrollo y todo esto en línea con el POT, todo esto con
el fin de priorizar proyectos. Los municipios identifican individualmente sus
prioridades y la gobernación evalúa todas las prioridades para establecer
un plan de desarrollo final.
- El Mintic pregunta cuál es la sostenibilidad a nivel municipal de los
proyectos ya que se pueden ejecutar pero tal vez no se pueden mantener.
Se habla de un riesgo político por falta de continuidad de funcionarios de
GRD por elecciones.
- Para los PIP con cofinanciación se debe contar con un componente de
GRD, la gobernación transfiere recursos para que los municipios ejecuten.
Al tiempo existe una política para educar a los gobiernos locales: asistencia
técnica para creación de CMGRD, PMGRD, FMGRD.
- Normas de estandarización: MINTIC, para articular a diferentes escalas con
las demás entidades. Para el sector privado poco acceso a información de
riesgo acceso para el sector privado.
- INVIAS existen proyectos con los bancos de maquinaria.
- CCS: Para sustancias peligrosas- transportes todos los riesgos industriales.
Se realiza análisis de riesgos con base a los reportes de la ANLA y así
fortalecer las redes de respuesta para estos municipios. Estos
representantes del sector privado se enfoca en empleados y su
cubrimiento.
- UNGRD: Transversalidad de la GRD: aplicación en todos los sectores la ley
1523, si cada sector se responsabilizara por la gestión del riesgo la UNGRD
no debería existir, las intervenciones de la gestión de riesgo de desastres
por iniciativa propia, sin ser obligatoriedad.
Mesa 3: Departamento Nacional de Planeación, UNGRD, UNISDR- Perú,
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, MINTIC
- El MINTIC reconoce que no poseen herramientas, al incorporar los
proyectos en el SUIF se tiene en cuenta lo allí solicitado. Trabajan del
sistema nacional de comunicaciones pero como de inmunización. El
decreto lo trabajan con la UNGRD. Para obligación a los prestadores de
servicios se encuentra la comisión nacional de regulación de
telecomunicaciones, la agencia nacional de televisión y MINTIC. Para los
privados que prestan servicios, a los privados también les aplica el decreto.
Así mismo afirman haber incorporado en grandes proyectos de inversión,
pero no en los de recursos propios; hoy en día no se cuenta con
herramientas, hay algunos avances. Entre 2012 y 2013 el sector realizó un
estudio de red nacional de telecomunicaciones en emergencias, se
estableció la necesidad de los mapas de riesgo. Se ha avanzado con la
DIMAR, IDEAM, SGC, los más avanzados son los del SGC- tienen buenas
resoluciones para tsunamis, suelos, inundación y mapas en escalas
1:100000 (baja resolución) en 2011: estudio de análisis de vulnerabilidad
para el sistema. ES MUY NECESARIO REALIZAR MAPAS DE RIESGO.
- Ministerio de Hacienda: protección financiera: soportes y herramientas.
Líneas de créditos y traslado de recursos que buscan que el impacto
económico sea menor en ocasiones de desastres. Las entidades adscritas
son DIAN y findeter: tiene herramientas y metodologías para la protección
financiera y consecución de recursos
- Perú: Presupuesto por resultados, esos programas presupuestales pero
con cumplimiento de metas entre los que entran los de GRD. también
existen problemas de escalas, avances desiguales entre sectores. Existen
algunos estudios buenos, pero no necesariamente replicables en todos los
sectores. En temas de gestión del riesgo cada sector debe hacer sus
propios análisis para en amenazas pero cada proyecto exige su propio
estudio.
- DNP: el plan nacional de desarrollo es la primera aproximación a
presupuesto por resultados y es un indicador para el cumplimiento de
metas.
- FNGRD: Existen procedimientos y manuales para la presentación de
proyectos para la reducción del riesgo. Lo presentan entidades territoriales
y ministerios. Contiene análisis de riesgos tales como : obras de
infraestructura, suelo no en riesgo no mitigable.
- El Ministerio de Hacienda no tiene conocimientos sobre la ejecución de
proyectos o de distribución de recursos. Si los adscritos o vinculados lo
realizan, no tiene conocimiento. Todo riesgo operativo lo asume cada
entidad.
- La MGA no ha desarrollado capítulo de riesgo por sector, por tanto no se ha
evaluado el riesgo en la inversión pública.
- UNGRD: Programas para escenarios de riesgos.
Mesa 4: Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico, Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, Ministerio de Minas y Energía, Invías, Ministerio de
Hacienda, (participó sólo en la tarde) y UNISDR.
Los participantes iniciaron dando una breve introducción sobre los adelantos
generales de cada sector en temas discutidos. Así, el Viceministerio de agua y
saneamiento básico mencionó que se adelanta la incorporación de GRD en los
planes del sector; Ambiente por su parte declaró que existe al interior del
ministerio un equipo de gestión de riesgo de desastres, hay ciertos lineamientos
y directrices dirigidos a corporaciones autónomas y se están diseñando políticas
sobre conocimiento, reducción y manejo de riesgos.; el representante del
ministerio de minas conoce procesos de gestión del riesgo en recursos
energéticos, como parte de los estudios previos que se realizan para los
proyectos; el Ministerio de Hacienda está interesado en desarrollar lineamientos
sobre aseguramiento así como fortalecer la protección financiera.
- El viceministerio de Agua y Saneamiento cuenta con lineamientos de
política que manejan los tres niveles de gobierno, ha expedido herramientas
metodológicas adicionales al plan de contingencia. En obras de acueducto
y alcantarillado se están incorporando estos instrumentos; las herramientas
están orientadas en los tres aspectos de la GRD, aunque primordialmente
se hace énfasis en el manejo de emergencias. Con relación a los procesos
de ordenamiento, la GR se ha incorporado a través de los POMCAS. las
CAR han realizado análisis de riesgos y brindan apoyo en esta materia a
los municipios.
- El invías: existe un proceso de reestructuración al interior del INVIAS: se
está realizando una implementación de GRD en las vías intervenidas por el
INVIAS para que se desarrollen estudios que permitan incorporar la GRD
en sus procesos. Se evidencia que cuando el riesgo es tan grande, no hay
forma de intervención en el corto o mediano plazo. Existen campañas de
acercamiento a la comunidad, quienes deben colaborar entendiendo la
realización de actividades en zonas de influencia de corredores viales para
que no aumenten la vulnerabilidad, a partir del sistema educativo: las
comunidades son actores principales en estos procesos. El invías tienen
legislación especial y deben usar el PAGA en temas de construcción de
carreteras, toda vez que la GR está incorporado en todos los procesos. La
representante de la institución sugiere que se lleve la inversión de GRD a
los diferentes municipios.
- Ministerio de Ambiente: sus proyectos van dirigidos a la uso adecuado y
aprovechamiento de recursos naturales, y los proyectos de infraestructura
son pocos. No tienen lineamientos específicos para el desarrollo del
componente de GR incorporados en las obras (CAR), lo están empezando
a incorporar. Expedición de guías ambientales y agendas intersectoriales
(guías). El ministerio efectúa control de cambio climático, ordenamiento de
cuencas, diferentes esfuerzos desarticulados actualmente a los tres
procesos de GRD.
- El sector eléctrico reconoce que los estudios ambientales incorporan la GR,
pese a que no existe una norma para ello, se trata de salvaguardar las
inversiones, por lo tanto, los estudios son rigurosos. Para los sectores
hidrocarburos y electricidad son aplicados lineamientos de GRD con el
desarrollo de sus inversiones aunque la metodología no se lo solicite. Se
formuló plan de acción mitigación de tres sectores y de adaptación a nivel
del impacto en cambio climático, es interés del sector de desarrollar una
política, aunque si bien no tienen un estándar para dicha incorporación, si lo
incorporan y por tanto el riesgo no es de cero; la energía lo revisan en el
momento de verificar que no existan restricciones del servicio. Hoy se
realiza una lista de chequeo en el que una etapa de Preinversión se llevará
a la formulación y diseño de proyectos que incluya la GR en su elaboración.
- Se concluye parcialmente que todos los sectores de alguna forma realizan
esfuerzos en GRD algunas veces desarticuladamente; así mismo se
identifica que a veces las prioridades políticas predominan sobre las
técnicas y no se cumplen con requerimientos que mitiguen el impacto.
- El ministerio de Minas recomienda que la política de GRD debe contener
coordinación intersectorial. Desde su punto de vista, el sistema energético
de Colombia es limpio y a veces los organismos internacionales establecen
metas que no tienen razón de ser dentro de la realidad colombiana, dada la
discriminación de costo-beneficio que existe.
- El Ministerio de Hacienda manifiesta ausencia de información para verificar
la incorporación frente a los costos de las emergencias, se está tratando de
realizar una validación frente a lo que se quiere para valorar la protección
financiera. El ministerio de hacienda quiere información de afectación de los
sectores: Con el objetivo de desarrollar lineamientos para el proceso de
aseguramiento.
- El invías recopila información de los puntos críticos y la verificación del
número de veces que se ha tenido que intervenir y por tanto no se
suministra información definitiva. En Excel tienen suma de valores de
puntos críticos procurando generarla en un sistema de información
- Energía: no se debe buscar algo tan costoso como una licencia de gestión
del riesgo, pero si algo que obligue a los planeadores a hacer proyectos
que lleven a la intervención y elaboración de inversiones. La Preinversión
debería contar con un previo aval. Se reconoce que los sectores no son
homogéneos y por tanto deben ser consultados.
- Agua y Saneamiento: sus proyectos deben tener una viabilización técnica
especialmente cuando estos se efectúan en una zona de vulnerabilidad
alta, el RAST: Reglamento Técnico de Agua y Saneamiento Básico.
- EPM: se sugiere la necesidad de tener sistemas completos de agua y
saneamiento básico que puedan mitigar los efectos del cambio climático.
Existen escenarios extremos de inundación y verificación de los diferentes
ciclos de agua. En la visión de cambio climático las corporaciones
autónomas deberían ser corresponsales de agua y saneamiento básico.
Esto debe realizarse políticamente para articular las inversiones: si no se da
lugar a intervenciones, se degrada el recurso. Para el representante del
sector, los gobiernos locales se han desentendido de la gestión del riesgo,
contratan operadores por capacidad técnica y experiencia, pero ignoran la
propiedad de su problema. Los alcaldes quieren incrementar la población
pero no tienen en cuenta los requerimientos.
- El sector eléctrico ha trabajado para mitigar los riesgos asociados al sector
así: sismo resistencia, geología, análisis de suelos.
- Ambiente: los desastres naturales siempre generan impactos ambientales
negativos, los más recurrentes en el sector son incendios forestales y se
mide en hectáreas, pero no hay avances de valoración económica de las
pérdidas ambientales.
- Energía: construcción de los embalses, minería ilegal y criminal: reducen la
oferta de energía, floración de algas, dificultades en suministro de aguas.
Las empresas operadoras hablan de la carencia de reglamentación dada la
existencia de sedimentos: existen estadísticas y pérdidas asociadas, donde
las empresas operadoras miden su impacto. Respecto a los embalses,
recientemente hay iniciativas para múltiples propósitos, regulan las
crecientes e invaden las zonas aledañas y deben recuperar su punto de
inundación.
- VM Agua y Saneamiento Básico: identificados en desinventar, los más
recurrentes son inundaciones y seguías. Esta identificación se realiza como
un ejercicio técnico, las emergencias específicas se encuentran
documentadas. Hay una falencia que se debe fortalecer con HACIENDA,
donde las entidades prestadoras no están de acuerdo con el
aseguramiento.
- INVÍAS: Deslizamientos asociados con sequías y lluvias son las situaciones
más recurrentes en la infraestructura del sector. El aseguramiento de los
puentes es muy escaso, es requerido un fortalecimiento de esto, si bien hay
lineamientos de la ola inverna se debe verificar que los PND estén
asociados a ellos.
- EPM: se enfrentan a inundaciones, sequías, deslizamientos. Si existiera
una articulación más fuerte, los problemas de riesgo serían mitigados de
mejor manera: se requieren intervenciones de mediano plazo. No cuentan o
no han sido afectados por eventos de alto impacto, toda vez que los han
mitigado a tiempo dados los sistemas de monitoreo existentes, también
están preocupados con la articulación del manejo de cuencas.
¿Qué oportunidades o dificultades se identifican?
- INVIAS: Cuando se creó el SSNGRD antes era presidencia, luego
ministerio de interior y ahí se dificulto el seguimiento, el hecho que ahora
este sea un departamento independiente es una oportunidad para mejorar;
la mayor dificultad es lograr que tomadores de decisiones se comprometan
más con el tema.
- AGUA: Existe un tema cultural importante gracias a la diversidad de las
regiones, en ocasiones no se tiene en cuenta los conocimientos de
poblaciones tradicionales para la creación de políticas. La inversión en
estructura debe ser fortalecida toda vez que los territorios consideran como
una estrategia que no captura votos. Debe asignarse un rubro para
atención de emergencias. La OCHA tiene un sistema parecido a
desinventar donde manejan la información de las acciones realizadas así
como la incorporación de proyectos desarrollados.
- EPM: Los ciudadanos no valoran los servicios de agua y saneamiento
básico, existe una cultura o conocimiento con respecto a lo que se está
pagando? En su opinión existe una decisión política sustentada en el
imaginario cultural del país, toda vez que no saben ni tienen en cuenta la
importancia del agua y saneamiento básico en la calidad de vida. Debe
existir una política en la que el estado concientice de la importancia de agua
y saneamiento básico, donde los entes de control llamen a los entes
territoriales al cumplimiento de sus funciones.
- Ambiente: La UNGRD debería tener un inventario de riesgos, donde se
incorporen las acciones que está desarrollando cada uno de los sectores y
verificación.
- Energía: un tema podría ser la creación de incentivos a la gestión:
premiación a municipios y departamentos que trabajen el tema.
¿Qué hace falta para una mejor incorporación?
- EPM: Articulación, compromiso de administraciones municipales, formación
cultural y ciudadana, si hay inversión privada se debe otorgar
corresponsabilidad.
- Energía: formas de control y sanción para la incorporación de GR a nivel
territorial y municipal.
- Conocimiento y análisis sobre los riesgos de cada sector
Mesa 5: UNGRD, FINAGRO, INCODER, Ministerio de Minas y Energía, Ministerio
de Salud, CDGRD Antioquia
- El sector Minas y Energía reconoce tener un manejo ambiental para
hidrocarburos y transporte de hidrocarburos, no se tiene claro como la GRD
se involucra en los proyectos del sector. Así mismo se maneja un sistema
de alertas tempranas que permiten el adecuado uso, manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales no renovables y por ende su
utilidad en la GRD.
- INCODER: Distritos de adecuación de tierras: se activa la utilización del
agua. Existen manuales y normas técnicas para la estructuración de
proyectos, se está en proceso de incorporar la GRD en éstos. La
incorporación de Gestión del Riesgo para la adecuación de tierras no se
efectúa con el detalle que se requiere, ya que la información existente en lo
POT no es suficiente o inadecuada, tanto por el contenido como por la
espacialización.
- FINAGRO: Para el financiamiento al sector agropecuario se tiene el seguro
agropecuario por eventos de naturaleza climática, puesto en marcha a partir
de la expedición de la Ley 69 de 1993; así mismo, se ha desarrollado un
programa para el incentivo del uso del seguro agropecuario, siendo los
posibles usuarios de este seguro todos los productores agrícolas y los
proveedores de seguro Mapfre, Suramericana, entre otros.
- Ministerio de Salud: La resolución 1841 de 2013, establece los lineamientos
del Plan Decenal de Salud Pública (salud pública en emergencias y
desastres); programa de hospitales seguros (PND 2010-2014) funciona
después del evento natural; la ley 1438 de 2011 en su artículo 67, sistema
de emergencias médicas (paciente atendido en el momento adecuado y
continuo); decreto 4107 de 2011- el gobierno nacional en manejo de
desastres; ley 715 de 2001 la obligatoriedad de los hospitales en el refuerzo
de infraestructura: resolución que regula los centros de emergencias y
desastres- interlocución con los CMGRD y CDGRD; ASIS- Conocimiento
del riesgo (Determinantes sociales).
- Consejo Departamental de Gestión del Riesgo de Antioquia: La Ley 1523
es el marco de acción legal de estas entidades. El POT es el instrumento
para la incorporación de la gestión del riesgo a nivel municipal, sin embargo
no se tienen los recursos para la adecuada formulación e implementación.
Ley Nacional de Bomberos 1575, le da unas facultades importantes en la
GRD a los cuerpos de bomberos. Se manifiesta que se debería manejar
una frecuencia con varios números, las normas no permiten repetir
frecuencias.
- En relación a los avances de sector, minas y energía manifiesta haber
implementado sistema de alertas tempranas que consiste en comunicar
varios sistemas de información que permiten superar las dificultades para la
toma de decisiones. Para las concesiones mineras se realizan
Evaluaciones Ambientales Estratégicas. La minería informal ocupa un
porcentaje importante en la explotación en el país. >Se está en la búsqueda
de tener un símil (Sistema de Alertas Tempranas) al sector de
hidrocarburos, se debe reforzar el conocimiento y reducción del riesgo.
- Para FINAGRO los riesgos asociados más comunes son los climáticos e
hidrometereológicos, por lo cuál es importante la información de siniestros,
motivación, origen, lugar, etc. Se tiene el número de hectáreas aseguradas,
así como se establecieron los recursos para estudios técnicos para el tipo
de producto a asegurar. Se están implementando y viabilizando los seguros
catastróficos como complemento a los seguros agropecuarios.
- Salud: existe registro de información único. Índices de contaminación del
agua.
- Faltan elementos por incorporar: para el INCODER la toma de decisiones
no es muy confiable ya que no existe información actualizada, es
importante definir los niveles de información necesarios para la inversión.
4. Presentaciones magistrales: Incorporación de la
Gestión del Riesgo de Desastres en sectores.
Esta sesión buscó presentar a través de las experiencias de los sectores más
vulnerables ante la ocurrencia de eventos naturales de alto impacto como se ha
incorporado la Gestión de Riesgo de Desastres en sus proyectos de inversión
pública y como ha ido evolucionando esta incorporación a raíz de ocurrencia de
grandes eventos y de la implementación de la Ley 1523 de 2012 que obliga a
realizar una incorporación de la GRD en todos los proyectos de inversión pública
de los diferentes sectores en el país. Se contó con la participación de la Agencia
Nacional de Infraestructura, las Empresas Públicas de Medellín y el INCODER.
4.1. Empresas Públicas de Medellín: Empresas Públicas de
Medellín
La presentación inicia con un recuento de los componentes principales del sistema
nacional para la gestión del riesgo de desastres en Colombia a raíz de la ley 1523.
Desde el punto de vista de agua y saneamiento básico, la incorporación de gestión
del riesgo es importante. Ellos evidencian que el riesgo es latente dentro de su
infraestructura afectando la prestación de servicios. EPM efectúa un análisis de la
gestión de riesgo orientado a la toma de decisiones, implícito en el
Direccionamiento Estratégico verificando el impacto de fenómenos antrópicos y
otros en su operación. Verificando la interoperación de recursos y los impactos
que su operación genera en el entorno a nivel ambiental, en las personas a nivel
financiero, entre otros.
Ante la pregunta de porqué se gestionan los riesgos, esto se da para facilitar el
logro del direccionamiento estratégico y la toma de decisiones; teniendo en cuenta
la interacción de la Empresa con su entorno, la interrelación entre procesos y los
recursos e intereses a proteger. Entre los beneficios se encuentran:
• Identifica los posibles eventos que afectan el logro de los objetivos
• Soporta la toma de decisiones
• Minimiza y previene pérdidas e incidentes
• Contribuye a demostrar responsabilidad y generar confianza frente a los
grupos de interés
• Propende por la mejora continua
• Facilita el cumplimiento de requisitos legales
Luego contrastan sus acciones específicas con la Ley 1523 de 2012 y evalúan lo
que han adelantado en referencia a cada proceso de la Gestión de Riesgos de
Desastres.
Conocimiento del riesgo
“Los riesgos siempre dan señales, el problema radica en no saber percibirlas, no
que hacer ante sus manifestaciones”.
EPM efectúa una revisión de la Ley 1523 de 2012 y hacen su revisión de la
incidencia sísmica en las redes de acueducto, como su aporte al conocimiento del
Riesgo de Desastres, verificando las mayores vulnerabilidades de sus redes,
constituyéndose así un análisis de la amenaza.
Inicialmente verificaban la gestión del riesgo en sus procesos e instalaciones pero
no revisaban las redes establecidas, así también generaron análisis respecto a la
red primaria y los eventos que generan impactos en la misma. Así, los tramos de
distribución primaria han tenido que ser movilizados, y al generarse procesos no
urbanísticos obliga a realizar proceso de movilización de instalaciones.
EPM inició el proceso de tratamiento de aguas residuales, cuando aún no existían
restricciones e información respecto al bio-sólido y la disposición del mismo. Así
mismo han realizado estudios de gestión del riesgo de las construcciones,
estabilidad y vulnerabilidad de las mismas que concluyen en la disponibilidad del
servicio, lo que les ha permitido realizar intervenciones oportunas. Entre otras de
sus acciones encontramos;
• Evaluación de amenaza sísmica, la vulnerabilidad hidráulica y sísmica y
estimación del riesgo sísmico de la red primaria de acueducto.
• Estudios de estabilidad de diferentes tramos de tubería y taludes de la red
primaria .
• Evaluación de los riesgos agronómico, ambiental y sanitario derivado de la
aplicación directa de biosólidos para el cultivo de pastos . . (. . .).
• Estudios de estabilidad de diferentes tramos de tubería y taludes de la red
primaria
Reducción del riesgo
Intervención de instalaciones y procesos mediante obras de ingeniería y otras,
con el fin de disminuir el nivel de riesgo identificado: Intervenciones de 90
instalaciones imprescindibles, realineamiento de tuberías, instalación de sistemas
pararrayos en las plantas, conformación de brigadas de emergencia e instalación
de alarmas de evacuación, protección de transformadores y seguimiento de
equipos críticos (mantenimiento preventivo).
Política de transferencia de riesgo: El éxito de EPM es ser una empresa que
genera confianza, lo cual permite que pueda generar procesos de aseguramiento
eficientes. Impacto a terceros: Responsabilidad civil, hay una parte donde el
asegurador no responde, pero otra parte es asumida por la empresa. Vehículos
EPM: no son asegurados, tienen un fondo específico para su tratamiento. La
oportunidad de cualquier sector en gestión del riesgo es determinar la manera en
que transfiere el riesgo.
Adicionalmente cuentan con planes de emergencia para los riesgos, no para el
proceso, toda vez que para estos últimos se diseñan los planes de contingencia a
fin de que los mismos no se detengan. Desde su punto de vista, se hace necesario
que los entes de control ejerzan actividades de seguimiento a los lineamientos de
gestión del riesgo de desastres, la cual recae en los alcaldes de los municipios.
“Los riesgos deben ser percibidos desde una visión holística, toda vez que es
transversal a todos los negocios.” Adicional a esto, se realizaron actividades
específicas dirigidas a la reducción de riesgos:
• Se Instrumentaron las válvulas del circuito de refrigeración de los moto
generadores para evitar eventos de sobrecalentamientos y enfriamientos
súbitos en los generadores en Planta San Fernando.
• Se escribió un algoritmo de vigilancia en los módulos de salida del PLC de
control de la refrigeración de los moto generadores con el fin de prevenir
daños cuando se pierda la posibilidad del envío automático de órdenes de
paro de emergencia a través de los módulos de salidas digitales.
• Se han cambiado relés de protección de los transformadores de las
subestaciones de la planta San Fernando para actualizar los existentes y
mantener la confiabilidad en las protecciones automáticas de estos equipos
críticos para el proceso.
• Se instalaron equipos de monitoreo de energía en todos los barrajes de
todas las subestaciones y en algunos equipos críticos (bombas de afluente)
para hacerles seguimiento en su comportamiento eléctrico con el fin de
proceder a reacondicionarlos de manera oportuna antes de que fallen.
• Se implementó y se puso en servicio un sistema de transferencia
automática de la alimentación eléctrica de la planta San Fernando, para
disminuir los tiempos muertos (de hasta una hora) cuando se sale un
circuito de alimentación de la planta.
• Se implementó, en el sistema DCS nuevo, un algoritmo de contingencia
para operar Control de Olores de forma local cuando el PLC del
automatismo propio (OPC) falle por cualquier causa. Esto permitirá tener
tiempos mínimos de ausencia de operación del sistema de control de
olores, vital para el entorno ambiental de la planta San Fernando.
Manejo de desastres
Existe un PLAN DE ACCIÓN DURANTE EMERGENCIAS (PADE) que permita
actuar de una forma oportuna y rápida cuando se presenten inundaciones
naturales en el río Negro o por eventual rompimiento de la presa de La Fe.
En resumen, el esquema de riesgos en las EPM es así:
Finalmente, EPM cuenta con una estrategia de cambio climático, - Adoptada
mediante Decreto 1859 de enero 2012: Materializa un lineamiento de la Política
Ambiental de EPM, responde a la Política de RSE y a las necesidades de los
negocios. Sus pilares son vulnerabilidad, adaptación y mitigación y los elementos
transversales son tecnología, financiación, innovación y comunicación que buscan
alcanzar una sostenibilidad. En la ejecución, se han llevado a cabo: Plan de
acción, 10 actuaciones claves y 2 Compromisos país.
Su declaración afirma:
El Grupo EPM, en concordancia con su estrategia de crecimiento rentable para la
sostenibilidad empresarial y sus políticas de Responsabilidad Social Empresarial y
Ambiental, ratifica su compromiso voluntario de fortalecer y adelantar acciones
integrales para abordar las causas y efectos del cambio climático en el marco de
sus competencias.
Por ello, para materializar la Política Ambiental, específicamente en lo relativo al
cambio climático en términos de “La implementación de diversas acciones que
contribuyen a mitigar el cambio climático, constituye un testimonio de la
responsabilidad ambiental del Grupo Empresarial EPM”, propone para orientar a
sus empresas en la toma de decisiones.
4.2. SUBDIRECCIÓN ADECUACIÓN DE TIERRAS – INCODER
(Adscrita al MADR)
Adecuación de tierras: se define como el conjunto de obras de determinada región
a nivel de comunidades organizadas en una asociación para hacer el desarrollo
agrícola de esa área. Llevada al control de erosión, regulación hídrica con
protocolos de gestión agrícola.
Las obras y componentes son los siguientes: Obras de riesgo y drenaje: Alineadas
a la red de distribución. De red principal y secundaria, embalse de
almacenamiento y regulación agrícola, donde el agua es el recursos
imprescindible. Obras de drenaje (red principal y secundaria), obras de protección
y control de inundaciones y embalses de almacenamiento y regulación.
El proyecto de adecuación de tierras, surte el mismo proceso que cualquier otro
proyecto., no obstante en la etapa de estudios hay una característica
sustancialmente importante en el éxito del proceso, donde los operadores técnicos
tienen incidencia directa. Estos tienen las siguientes fases: planificación (es aquí
donde se realizan los estudios y diseños), ejecución de obras y operación de
distritos.
En el país hay cerca de 231 mil hectáreas que utilizan distritos de riego, muchos
de estos sistemas fueron instalados hace muchísimos años por lo tanto no
necesariamente incorporan instrumentos modernos en gestión de riesgo de
desastres. Existen alrededor de 24 distritos de mediana y Gran Escala,
incorporando beneficios a gran cantidad de población. A continuación una
descripción de los distritos instalados de mediana y gran escala en el país:
DEPARTAMENTO No. DISTRITOS ÁREA BENEFICIADA (ha.) No. FAMILIAS
ATLÁNTICO 3 27.551 2.478
BOYACÁ 2 12.272 10.320
BOLÍVAR 1 18.390 2.035
CÓRDOBA 2 46.280 5.315
HUILA 3 4.419 496
MAGDALENA 4 31.510 1.844
NORTE DE SANTANDER
2 11.075 1.806
PUTUMAYO 1 8.500 2.915
SANTANDER 1 9.060 250
TOLIMA 4 51.985 4.087
VALLE DEL CAUCA 1 10.245 1.934
TOTAL 24 231.288 33.480
El fundamento normativo con el que cuenta INCODER, es un manual de normas
técnicas, deficiente en la incorporación de la gestión del riesgo de desastres. La
ley 41 de 1993, así como la financiación y recuperación de inversiones, las
asociaciones de usuarios, entre otros.
El INCODER actualmente ejecuta tres proyectos grandes
Ranchería, La Guajira: 18.536 hectáreas para beneficiar 354.mmm
habitantes con un embalse de 198 metros cúbicos. Este proyecto genero
impacto beneficiosos a las comunidades en el Fenómeno de la Niña y la
segunda temporada invernal de 2011-2012. Como conclusión las obras de
regulación hídrica son importantes para la reducción de fenómenos que
terminen en desastre.
Triángulo del Tolima
Tesalia. Paicol, Huila
Por la afectación de la ola invernal de 2011 2012, la entidad invirtió 136 mil
millones distritos de riego. Es de señalar que la adecuación de tierras en Colombia
es un proceso muy costoso.
Actualmente se trabaja en:
1. Actualización del Manual de Normas Técnicas en Adecuación de Tierras
2. Reestructuración de la Ley 41 de 1993 - Adecuación de Tierras.
3. Estructuración de Propuesta de “Plan de Adaptación al Cambio Climático
con base en la Construcción de Distritos de Riego y/o Drenaje y
Reservorios Hídricos”
Se concluyen varias cosas: El manual de normas técnicas en adecuación de
tierras debe ser actualizado. Y se hace necesario la reestructuración de la Ley 41
de 1993 de adecuación de tierras en concordancia con la adaptación al cambio
climático, y la estructuración del Plan de Adaptación al cambio climático en línea
con los Distritos de Riego.
4.3. Agencia Nacional de Infraestructura (Gerencia de Riesgos)
La ANI realiza un recuento de la evolución desde el INVIAS, cuando manejaba el
tema de concesiones viales: Su evolución a la 2 y 3 generación del Instituto
Nacional de Concesiones. Tratan de explicar como ha cambiado la gestión del
riesgo de desastres en los proyectos de infraestructura vial en el país.
Primera Generación: Inicia en 1994, no se incorporaba gestión del riesgo ni riesgo
asegurable, pero se regulaba pólizas de estabilidad de obras, que no cubrían la
ocurrencia de eventos por desastres naturales, sino únicamente por los estudios y
diseños de los concesionarios del momento.
Segunda Generación: Obligaba la realización de estudios de impacto ambiental y
la mitigación de sus impactos, sin incorporar la GRD.
Tercera generación: Evoluciona en materias del riesgo y con el CONPES 3107 se
da línea de la gestión del riesgo en la participación privada de proyecto de
inversión pública, definiendo al riesgo de fuerza mayor asegurable (incendios,
terremotos, inundaciones e incendio). Se da lugar a una transferencia del riesgo
público al privado, compartiendo de esta manera los riesgos, donde el
concesionario asume un mayor nivel de riesgo predial y ambiental.
El riesgo de fuerza mayor no asegurable está a cargo de la Nación derivado por
conflicto armado, terrorismo y hallazgos arqueológicos.
Por lo anterior, el riesgo de fuerza mayor asegurable es transferido al privado y el
concesionario tenía posibilidad de tomar la opción de asumir el riesgo mediante
una póliza de seguros o mediante sus recursos, lo anterior, dado que las
aseguradoras no ofertaban ese tipo de pólizas, o los precios eran demasiados
altos. Así las cosas, los concesionarios decidieron que no compraban pólizas y los
asumían ellos mismos, no obstante en 2010 con el fenómeno de La Niña, se dio
lugar a pérdida de banca (costos altos), derrumbes, inundaciones, hundimiento de
banca, principalmente en Cundinamarca, Valle del Cauca y Antioquia. Donde la
mayor presencia fue deslizamientos, derrumbes y pérdida de banca en Norte de
Santander. Los principales eventos que afectaron la infraestructura vial se
resumen en la siguiente tabla;
Un caso específico es en el área metropolitana de Cúcuta: la perdida de banca
que tuvo lugar y las consecuencias de ello debieron ser asumidas por el Estado a
fin de no ocasionar mayor impacto social. El concesionario decidió no asegurarse,
y dada su imposibilidad de valoración del riesgo y asumirlo, las pérdidas debieron
ser asumidas por el Estado, por la falta de previsibilidad.
DEPARTAMENTOAfectación
en puente
Pérdida de
bancaDerrumbe Deslizamiento Inundación
Material en
la Vía
Hundimiento
de bancaTOTAL %
Cundinamarca1 11 35 4 7 18 13 89 17%
Valle del cauca
0 0 19 14 4 46 0 83 16%
Antioquia0 3 24 10 0 25 0 62 12%
Norte de
Santander
0 11 16 26 0 8 0 61 11%
Santander5 9 13 11 7 8 2 55 10%
Caldas 1 1 6 42 0 0 0 50 9%
Nariño 0 0 27 9 0 0 0 36 7%
Bolívar 0 0 0 21 6 1 0 28 5%
Tolima 0 0 15 2 0 0 0 17 3%
Cauca 0 0 9 0 0 7 0 16 3%
Meta 5 0 0 2 3 1 0 11 2%
TOTALES 12 35 164 141 27 114 15 508
Antes Después
La Nación tuvo que atender el impacto a través de la Creación de Colombia
Humanitaria y el Fondo de Adaptación, las obras a la fecha aún se encuentran en
ejecución con inversión de 350 mil millones a la fecha por parte del Fondo y 84 mil
millones por Colombia Humanitaria.
En razón de las consecuencias presentadas por el fenómeno de la Niña en 2010
la temporada de lluvia entra la cuarta generación de concesiones, donde el
concesionario está obligado a asegurar sus intervenciones. En esta generación de
concesiones se tienen los siguientes puntos de partida para la Gestión de Riesgo
de Desastres:
Se transfiere el riesgo de fuerza mayor asegurable al concesionario y se obliga a
adquirir la póliza.
• Seguro de Obras Civiles: Seguro encaminado a proteger la infraestructura
existente, en el estado en que se encuentre al momento de adjudicación de
la concesión.
• Seguro de Construcción: Seguro encaminado a proteger la inversión en
mejoramiento de la infraestructura, bien sea por reparaciones o por
ejecuciones de obras nuevas.
Con las concesiones se transfiere el riesgo a través del seguro de obras anuales
en las etapas: pre construcción, construcción, etapa operativa y etapa de
reversión. Finalmente el marco legal relacionado es:
• Ley 1508 de 2012 (Decreto Reglamentario 1467) Articulo 11, Numeral 11.4
Deber de realizar estudios de vulnerabilidad y contar con la documentación
que lo soporte antes de abrir el proceso de contratación.
• Ley 1523 de 2012 Articulo 84. Requerimiento de los Contratistas y
Concesionarios para Atender una situación de emergencia.
• Ley 1682 de 2013 Articulo 12 - Intervenciones de los privados en situación
de emergencia
5. Mesas de trabajo: Incorporación de la Gestión del
Riesgo de Desastres en sectores.
Esta segunda sesión de mesas de trabajo buscaba indagar sobre las experiencias
específicas en proyectos ejecutados de los diferentes sectores o instituciones
asistentes. Las preguntas que guiaron la discusión en las diferentes mesas fueron
las siguientes:
Objetivo General Sesión Pregunta específica
Obtener opiniones generales sobre los casos de estudio expuestos. Que encuentran positivo, negativo o neutral.
¿Algunas de estas lecciones (o todas) aplican para el caso específico del sector / entidad
representada?
Compartir experiencias de proyectos de inversión exitosos desde cada sector que haya de alguna forma involucrado la gestión de riesgos de desastres
¿Existen en su sector / entidad proyectos de inversión pública que hayan tenido un importante componente de Gestión del Riesgo? ¿En que consistían estos proyectos? ¿Cuáles eran los principales problemas / asuntos de GRD a tratar? ¿Cuál fue el impacto principal de estos proyectos?
Principales lecciones aprendidas de experiencias, recomendaciones y conclusiones de esta discusión.
¿Cuáles fueron las principales lecciones aprendidas de los proyectos discutidos (positivas y negativas)? ¿Qué elementos deben tenerse en cuenta para la elaboración y ejecución de proyectos futuros? ¿Cómo se puede mejorar la incorporación de la Gestión del Riesgo de Desastres y Adaptación al Cambio Climático en los Proyectos de Inversión de manera más exitosa?
Se realizaron cuatro mesas de trabajo que mostraron los siguientes resultados
principales;
Mesa 1:
En general se discute que la implementación de la reducción y conocimiento del
riesgo son fundamentales en cualquier tipo de proyecto, conocer el terreno ayuda
a ahorrar costos en términos de desastres. Colombia ha trabajado muy poco en la
transferencia del riesgo, este mecanismo no se aplica y de esta forma no se
mitigan los riesgos existentes. Los distritos de riego han presentado mala
planificación en las zonas utilizadas para siembra y urbanización de dichos
terrenos, lo cual genera un riesgo y una amenaza latente para la población que se
apropia de la zona. Ej. Se secan terrenos para la siembra y habitabilidad de la
zona: en épocas de lluvia la zona tiende a inundarse y afectar a la población.
- EPM: Proyectos y ejecuciones pensadas en el presente y en el futuro. La
idea de la implementación de la GRD en los diferentes proyectos es de alta
importancia para dicha empresa.
- Ministerio de Hacienda: Priorización de la asignación de recursos para
diferentes gobiernos locales que implementen GRD en sus planes de
Gobierno. De esta forma se genera una jerarquización de la GRD
comenzando desde lo local, departamental y nacional.
- Boyacá: la educación es la fórmula más acertada para dar el conocimiento
necesario a los diferentes gobernantes locales; esto con el fin de generar la
responsabilidad pertinente de los gobiernos locales, en cuanto a la gestión
del riesgo y la prestación de los servicios públicos como el agua y
saneamiento.
Mesa 2: EPM, UNGRD, UNISDR, Agencia Nacional de Infraestructura,
- La ANI establece que el aseguramiento es importante como medida preventiva,
sin embargo existe un rezago en el conocimiento del riesgo en general por lo cual
se adelantan estudios de vulnerabilidad de la red vial concesionada y
georrefereciación. En la fase de pre construcción se establece la obligatoriedad a
los concesionarios de estudios de vulnerabilidad pero son débiles por cumplir y no
son muy profundos.
Por otra parte el fenómeno de la niña contribuyó a que se cambiara la relación de
Estado- Concesionario a aseguramiento – concesionario; se busca fortalecer el
conocimiento vial de las vías por parte de invías y Ministerio de Transporte, se
plantea hacer una revisión de obligaciones y traslape; la probabilidad y costos del
riesgo se evalúan cualitativamente y estadísticamente: se utiliza la metodología
del MHCP para el riesgo ambiental y predial; falta la construcción o consolidación
de información que incluya entre otros aspectos un estudio de pérdidas (este lo
hacen las aseguradoras hoy en día) este estudio también puede contribuir en bajar
el valor de las primas que se realizan en base a información débil. Se propone
compartir información entre el sector transporte: esto serviría para un mejor
manejo interno.
- En el sector privado como es diversa la aplicación de la ley 1523, quienes
más evidencian aplicación son las entidades públicas. El sector además
implementa la gestión del riesgo al interior y en ocasiones no se trata el
tema de prevención. Por esto se sugiere que la implementación de la
política nacional de GRD en el sector privado se asuma con
responsabilidad, reserva presupuestal para así no acudir al FNGRD. Se
observan a raíz de las presentaciones de caso del día las buenas prácticas
en diferentes sectores, aspectos que se pueden replicar.
- La ANI práctica el aseguramiento de las obras concesionales y realiza
estudios de red vial. Como se mencionó en la presentación, es establece en
la etapa de Preinversión los riesgos y vulnerabilidades, los seguros
atienden los eventos con efecto en la obra y se realiza entre el estado y la
aseguradora. En la agencia falta la aplicación de los procesos de
conocimiento y reducción y el manejo es el proceso más presentado. Las
fuentes financiadoras no están definidas
- EPM: Se reconoce que el Estado será quien finalmente asuma los costos
por los riesgos, teniendo en cuenta que las pólizas cubren un porcentaje, se
recomienda implementar mecanismos que cubran los riesgos en su
totalidad. Los riesgos no son predecibles y menos a nivel municipal. La
transferencia de riesgo se da en 2 líneas:
1. Las alcaldías y departamentos a asumir la responsabilidad, generar
conocimiento con implicaciones mínimas de presupuestos y se genera
un acompañamiento para el componente de la GRD. Se debe realizar la
actualización del conocimiento del riesgo, teniendo en cuenta los
cambios en la normatividad y cambios de autoridades locales.
2. Infraestructura: sector público, privado y la comunidad.
Mesa 3: UNGRD, Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico, Finagro,
Ministerio de Salud, Ministerio de Minas y Energía, Naciones Unidas.
- Para el Ministerio de Salud, la incorporación del tema de aseguramiento es
importante toda vez que era un poco desconocido, su adopción es imprescindible
para los procesos de contratación.
- FINAGRO: trabajan por el aseguramiento de la actividad agropecuaria, se
reconoce la importancia de asumir el riesgo en proyectos de agricultura a fin de
proceder con el aseguramiento de los créditos agropecuarios. Las limitaciones del
aseguramiento en el sector agrícola es que la reglamentación habla solamente de
asegurar los costos de producción y no del valor futuro de la cosecha; este tema
de aseguramiento se inició hace varios años, sin embargo aún se debe generar la
profundización de la misma, así como connotaciones diferentes que deben
complementar la oferta dados los diversos riesgos y productos que se desarrolla.
En su momento tenían inquietud de que MHCP estaba desarrollando el tema de
aseguramiento catastrófico, los seguros catastróficos fueron paramétricos y tienen
un costo político en la gestión del mismo, toda vez que para muchos el pagar un
seguro que muy posiblemente no se usará, políticamente será recriminado.
- La UNGRD: No todos los seguros cubren los efectos colaterales, Hacienda
requiere identificar riesgos a fin de generar un análisis que guíe a compañías
aseguradoras en la elaboración de su oferta.
- Ministerio de Salud: los seguros no son suficientemente fuertes para cubrir un
evento de grandes proporciones; a través del fondo de solidaridad y garantías se
establecen condiciones para pagar prestaciones de ss. por eventos catastróficos,
reconocimiento de auxilios funerales y atención de las victimas; lo que no cubre
FOSYGA y EPS, la responsabilidad es territorial y se debe cubrir con recursos del
sistema general de participaciones. El tema de fortalecer el aseguramiento de la
infraestructura hospitalaria es indispensable. El Ministerio levanta línea de base
para verificar hospitales seguros y no seguros y así desarrollar planes de
mejoramiento y luego proceder a su evaluación y el monto de recursos necesarios.
En ocasiones las normas supranacionales de otros sectores generan
inconvenientes de riesgos: por ejemplo existen hospitales declarados casas de
patrimonio histórico y cultural por el ministerio de cultura pero pueden representar
un riesgo por la antigüedad de construcción. TAREA UNGRD: FACILITAR
CARTILLAS DEL MINISTERIO DE CULTURA. Los hospitales deben tener un
equilibrio financiero que al no cumplir deben ser cerrados.
- Sector energía: el estado no construye o ejecuta, da señales de formulación de
política, por tanto organiza para evitar la existencia de monopolios.
¿Qué proyectos se adelantan en su sector?
- Viceministerio de agua y saneamiento básico: el caso del acueducto de
Yopal requirió una contratación muy importante de gestión del riesgo en la
construcción. En Santa Marta se evidencian también proyectos de gestión
del riesgo relacionados con la extracción de agua subterránea para el
abastecimiento de la ciudad. Finalmente en Tolima, se presentó un caso de
desabastecimiento de la fuente de captación de recursos: sedimentos y
remoción en masa. Se adelantan proyectos de protección de la cuenca con
las corporaciones en Caldas y la OEI para protección de taludes. CAR:
Obras de mitigación e infraestructura que pueda verse afectada.
- Ministerio de Salud: la población en riesgo y expuesta depende del evento
amenazante. La preocupación del sector son las poblaciones dispersas
afectadas por sequías e inundaciones. ¿Se han realizado acciones de
atención a poblaciones rurales por parte del viceministerio de agua? El Vice
Ministerio de Agua resalta la elaboración del CONPES RURAL que
contiene un componente de desarrollo sostenible, se generan
capacitaciones a nivel rural para que se incorpore la GRD en sus proyectos.
El ministerio de salud tiene un programa de vivienda saludable, entorno
saludable donde el mayor riesgo es el agua no apta para el consumo
humano; el viceministerio de agua responde que existen preocupaciones
alrededor de la sostenibilidad de los proyectos a nivel rural. ALREDEDOR
DE ESTA DISCUSIÓN ENTRE SECTORES SE EVIDENCIÓ LA
URGENCIA Y NECESIDAD DEL TRABAJO INTERSECTORIAL PARA
RESULTADOS MÁS EFICIENTES, YA QUE MUCHOS SECTORES
ESTÁN DIRECTAMENTE RELACIONADOS. Si los municipios asignaran
mayor cantidad de recursos en agua y saneamiento básico, no tendrían que
invertir tanto a nivel de salud, adicionalmente existen proyectos que se
efectúan como la creación de pozos que desalinizan y generan
esterilización de suelos: las acciones de intervenciones palafíticas también
son necesarias.
- Sector energía: muchas acciones de desastres están en el marco de
fenómenos naturales: punto de partida en los planes de manejo ambiental.
¿Lecciones positivas o negativas de lo discutido?
- VM Agua: Falta de articulación e individualismo como entidad no ha
permitido crecer.
- Salud: la base normativa está y se ha ido decantando, la ley 1523 es muy
integradora.
- Finagro: no solo es gestionar información sino gobernarla
¿Qué elementos deben tenerse en cuenta?
Salud: seguridad, aseguramiento y análisis del riesgo, priorización de proyectos de
GRD con base en indicadores de NBD y pobreza, la población más vulnerable es
normalmente la de menos recursos. Se puede mejorar la incorporación de GRD
generando hospitales inteligentes.
Energía: establecimiento sistema alertas tempranas, evaluación de impactos,
imponer factores a las variables de interés.
Mesa 4: Mintic, CDGRD Antioquia, Ministerio de Ambiente, Ministerio de
Hacienda, Gobernación de Boyacá, Ministerio de Minas y UNGRD
- Mintic: los operadores tienen el uso del espectro, no se ubican proyectos en
GRD (tal vez solamente dos que podrían involucrar); existe un plan nacional
de telecomunicaciones anterior a la ley 1342 de 99.
- Gobernación Boyacá: se provee asistencia técnica, se gestionan proyectos:
actualmente existen 5 proyectos y se abarcan alrededor de 123 municipios.
Se tiene una zonificación y amenaza de los municipios que se usarán para
el plan departamental de GRD, se da un trabajo conjunto con corporaciones
autónomas y procuraduría agraria; hay un convenio con IGAC para la
actualización de la cartografía de la región y así a través de información
acertada generar mejores acciones para la GRD. Se da la incorporación del
cambio climático a través del plan integral de CC- se espera que a
septiembre este sea formulado y adoptado como política de gobierno.
- Ministerio de Ambiente: hay inconvenientes municipales en los consejos de
GRD dada la inestabilidad política por cambio de gobernantes. El ministerio
participa activamente en la GRD, especialmente con la formulación de los
POMCAS, existen proyectos de adaptación al cambio climático y se
generan lineamientos para las CAR para incorporar la GRD en el que hacer
de cada corporación. Además de lo anterior, se resalta que los proyectos
del sector ya tienen incorporada la GRD, pone el ejemplo de proyectos de
reforestación que por su naturaleza ya reducen el riesgo.
- CDGRD Antioquia: en los consejos municipales de GRD no van los niveles
decisorios y la información no llega a niveles superiores.
- Ministerio de minas: hay un geo portal en MinMinas: diagnóstico de
operación, existencia y homologación de cartografía.
- Ministerio de Hacienda y Crédito Público: no se ejecutan proyectos
directamente, el ministerio está más orientado hacia la protección fiscal
frente a desastres naturales; se está en proceso de creación de
lineamientos para la protección de los bienes del estado, se tiene el
problema de la información de los activos del estado; se realizan
evaluaciones de los instrumentos con entidades multilaterales para créditos
contingentes, se está en el proceso de crear lineamientos para la protección
financiera de entidades territoriales.
- CDRGD: Caravana de la GRD con varias instituciones, se trabajan con las
comunidades varios temas: agua, competencias laborales, análisis de
amenaza de su entorno, descentralización del riesgo, sistema regional de
RD asociados a eventos recurrentes y escenarios de riesgo; fortalecimiento
de las comunidades en GRD.
- Ministerio de Minas: hay dos proyectos de inversión: fortalecer las CAR en
relación a la información producida en el territorio (se buscan materializar
las agendas de trabajo intersectoriales), generación de metodologías para
consolidar bases de descuentos y SIG donde se identifiquen áreas donde
sea necesario intervenir por actividad del sector.
6. Conclusiones
En general, se evidencia un progreso por parte de diferentes sectores en cuanto a
la incorporación de la gestión del riesgo en la inversión pública. A pesar que
existen diferentes avances en cada uno de los sectores invitados, se percibe una
voluntad por seguir construyendo desde cada una de las jurisdicciones. Se
reconocen también debilidades en las metodologías existentes, herramientas y
normativas de los sectores, se habla sobre la necesidad de un enfoque
intersectorial que permita abordar problemas de riesgos desde perspectivas
holísticas. Este capítulo menciona, teniendo en cuenta la dinámica desarrollada
durante el día y las posturas de los diferentes sectores ante la temática tratada, las
conclusiones resaltadas por los asistentes al taller;
Invías: tiene un proyecto de gestión del riesgo que busca priorizar ciertas vías para
hacer un análisis de riesgo; adicionalmente tienen un sistema de monto agotable
en caso de un evento, el director define el monto designado a los departamentos.
Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones- MINTIC:
creación de un proyecto de crédito TIC para los casos de emergencia
Consejo Colombiano de Seguridad: desde el consejo realizan un análisis de riesgo
con el fin de fortalecer las redes de emergencias en caso de alguna eventualidad.
Adicionalmente se adelanta un plan nacional en caso de emergencias. Y bajo la
ley 1341-2009 articulada con la ley 1523 de 2012, art 82: se imponen obligaciones
de permitir el acceso y uso de redes y servicios de telecomunicaciones al
operador que los solicite, con el fin de atender las necesidades en las
emergencias.
EPM: desde la parte pública hay una visión mucho más clara sobre la gestión del
riesgo mientras que en el sector privado se focalizan más en sus instalaciones y el
personal
ANI: Se focalizan mucho en el aseguramiento, y dentro de la pre-construcción se
están realizando estudios de vulnerabilidad (conocimiento del riesgo) y un sistema
de información que pueda fortalecer el sector de transporte a través de una
articulación con INVIAS que sirva como insumo para la reducción del riesgo. Se
busca el aseguramiento de la 4 generación tras la experiencia recogida a partir de
las otras 3 generaciones y los fenómenos naturales.
Ministerio de Transporte: Busca un proyecto piloto en el departamento de Boyacá,
se está haciendo un fortalecimiento de la gestión del riesgo a través de los
alcaldes y ediles.
Sector de agua y saneamiento: Fortalecimiento de las pérdidas que podría ocurrir
en caso de un evento, así mismo el sector ha elaborado herramientas y
normativas específicas con el fin de direccionar la incorporación de la gestión de
riesgo de desastres dentro de los proyectos de inversión en el sector.
Ministerio de Minas y Energía: No hay una metodología clara de la gestión del
riesgo pero se está trabajando en ella. Cuentan con sistemas de alertas
tempranas para identificar las posibles diferencias ambientales, social, seguridad
pública, como se puede articular en GRD.
Se identificaron 2 iniciativas específicas:
1. Fortalecer las CARS, materializando unas agendas sectoriales con la
información de las empresas
2. Generación de metodologías
FINAGRO: La ley 69-1993 contra riesgos aplica en la incorporación de GRD en el
sector; al tiempo que se está desarrollando un seguro agropecuario.
Ministerio de Salud: hay un programa de hospitales seguro que se clasifica a
través de un índice (depende la infraestructura, el funcionamiento, el servicio al
cliente, etc.); el sector cuenta con un sistema de emergencias y la ley 715-2001
obliga al mejoramiento de los hospitales. Al igual que un pase de equidad en
donde a través de imágenes se muestran las situaciones que pueden causar
problemas. Falta dentro del sector mayor comunicación entre las entidades
coordinadoras y la falta de continuidad en los proyectos de inversión. Se está
haciendo tratamiento a reservorios de agua sin embargo falta articulación con
Viceministerio de Agua. Es importante la interculturalidad y el enfoque diferencial
dentro de la gestión del riesgo.
Ministerio de Ambiente: tiene un plan de adaptación al cambio climático, erosión
costera, cuencas hidrográficas y política de gestión ambiental.
CDGRD Antioquia: tienen problemas con los recursos para la incorporación de la
GRD, tienen uso de frecuencias en caso de emergencias.
CDGRD- Boyacá: de los 123 municipios tanto solo 11 municipios no cuentan con
planes municipales de gestión del riesgo. Se tiene un convenio con el IGAC para
realizar una actualización cartográfica para toda la comunidad y se busca hacer un
plan integral al cambio climático que se vuelva una política de gobierno.
7. Recomendaciones
Se derivan algunas recomendaciones de la actividad:
1. Continuar promoviendo espacios donde no sólo se discutan avances y
experiencias, sino que además permitan generar compromisos por parte de
diferentes sectores involucrados con la gestión de riesgo de desastres e
inversión pública en Colombia
2. Se recomienda continuar con el fortalecimiento de la Gestión de Riesgos en
PIP y generar compromisos específicos por parte de la institucionalidad
involucrada. Así mismo fortalecer las herramientas metodológicas que
existen hoy en día para los análisis de riesgos en los proyectos de
inversión, liderados por el DNP.
3. Finalmente se recomienda trabajar en los procesos de conocimiento y
reducción del riesgo desde los diferentes sectores y así consolidar un país
más resiliente. Al tiempo se sugiere realizar mediciones económicas y
sociales de los impactos generados en cada sector por la ocurrencia de
eventos que representan riesgos de desastres, para tomar decisiones más
acertadas al tiempo que se consolida un sistema de información más
oportuno y eficiente.