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MEMORANDO SOBRE EL CONTROL INTERNO CONTABLE

ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS

Señor

ADMINISTRADOR FEDERAL DE LA

ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS

Dr. Ricardo Daniel ECHEGARAY

Hipólito Yrigoyen Nro. 370 – 1er. Piso –

Ciudad Autónoma de Buenos Aires

En ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley 24.156 y a

vuestro requerimiento, la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN (AGN) efectuó una

revisión del Control Interno Contable de la ADMINISTRACION FEDERAL DE

INGRESOS PUBLICOS (AFIP), correspondiente al ejercicio cerrado el 31 de diciembre

de 2010.

Nuestra revisión del funcionamiento del Control Interno Contable fue efectuada

como parte de las tareas realizadas con el propósito de emitir una opinión sobre los Estados

Contables de la AFIP por el ejercicio precedentemente indicado.

La evaluación realizada a los fines descriptos en el segundo párrafo no

necesariamente ha de revelar todas las debilidades significativas del sistema. Por

consiguiente, no expresamos una opinión sobre el sistema de control interno de la AFIP

considerado como un todo.

Sobre la base de la citada revisión, informamos que las observaciones más

significativas a formular sobre el Sistema de Control Interno Contable de la AFIP, son las

indicadas en el Anexo adjunto.

Buenos Aires, 31 de agosto de 2011

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ANEXO

MEMORANDO SOBRE EL CONTROL INTERNO CONTABLE

ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS

EJERCICIO 2010

Índice

1. Sistema Administrativo Contable Computadorizado y Control Interno Administrativo

Contable.

2. Disponibilidades.

3. Créditos.

4. Bienes de consumo.

5. Bienes de Uso.

6. Bienes Intangibles.

7. Cuentas Comerciales a Pagar, y Gastos de Consumo y Servicios no personales.

8. Gastos en Personal y Gastos en Personal a Pagar.

9. Otros cuentas a pagar, Otros pasivos y Fondos de Terceros y en Garantía

10. Deudas Judiciales.

11. Obligaciones enmarcadas en normas de consolidación de deuda del Estado Nacional

12. Otros Bienes en Custodia por Parte de AFIP.

13. Recursos.

14. Contrataciones.

15. Ajuste de Resultados de Ejercicios Anteriores (A.R.E.A.).

16. Estado de Origen y Aplicación de Fondos.

17. Financiamiento de la AFIP

18. Ambiente de seguridad de la información

19. Otros aspectos.

Apéndice 1. Consideraciones respecto de muestra de contrataciones seleccionadas para su

revisión

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Apéndice 2. Consideraciones sobre implementación de Políticas de Seguridad de la

Información

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Introducción

La revisión del funcionamiento del control interno contable fue efectuada, como parte de

las tareas realizadas con el propósito de emitir una opinión sobre la razonabilidad de los

Estados Contables correspondientes al ejercicio finalizado el 31 de diciembre de 2010.

Dicha revisión incluyó el análisis del ingreso de datos y del egreso de la información

(input/output) a los procesos computadorizados existentes en el ámbito de la AFIP, cuando

las prácticas administrativas y contables relevadas requieren su utilización, lo que no

constituye una auditoría especial sobre el correcto funcionamiento del sistema de

procesamiento electrónico de datos, en cuanto a los programas de computación, los

elementos de control que ellos incluyen, la lógica de los lenguajes, la configuración de los

equipos empleados y la política de seguridad implementada.

A partir de la puesta en producción en el 2007 de un sistema informático destinado a su

administración financiera -SIGMA-, se ha producido un avance significativo a fin de

subsanar deficiencias que en distintos ejercicio esta AGN ha puntualizado, persistiendo

algunas, de las que da cuenta el presente memorando, que con el análisis de los procesos

actuales y la normatización de prácticas –incluido el uso del sistema- han de tender a una

rectificación futura, maximizando la utilización de las facilidades del aplicativo

informático.

Simultáneamente, a la implementación del aludido sistema informático de gestión

administrativo financiero de la actividad propia de la entidad, se ha decidido la

implementación de la registración de la actividad financiera y patrimonial vinculada a las

funciones asignadas al ente respecto de recaudación, fiscalización y ejecución de tributos,

que habrá de permitir contar con información que ha de ser expuesta en forma

complementaria con los Estados Contables de la Administración, aunque no se han

advertido avances relevantes en el presente ejercicio.

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Sin perjuicio de lo expresado, varias de las observaciones que se describen en los apartados

siguientes han sido señaladas por esta AGN en Informes emitidos al momento de efectuar

auditorías en ejercicios anteriores y requieren por parte de la AFIP producir, efectivamente,

cambios a fin de procurar la no reiteración de las situaciones relevadas en atención a la

importancia de los temas involucrados.

En tal sentido, las observaciones más significativas detectadas durante nuestra auditoría

son las que se detallan a continuación, debiendo señalar que mayoritariamente

corresponden a situaciones ya expuestas por esta AGN en Memorandos de control interno

de ejercicios previos, no obstante cabe consignar que en algunos aspectos, como se

señalara, se han iniciado acciones tendientes a regularizar las situaciones planteadas.

1. Sistema Administrativo Contable Computadorizado y Control Interno

Administrativo Contable.

Persiste la necesidad de realizar un conjunto de acciones a fin de estabilizar la aplicación

del SIGMA y utilizar su potencial, como se señalara, entre lo que cabe consignar:

a. Si bien a partir del dictado de la Disposición Nº 33/09 de la SDGAF Subdirección

General de Administración Financiera, con la aprobación del “Manual de

Procedimientos de Gestión Financiera” –y los sucesivos agregados-, no se advierte que

aún se haya concluido con la normatización de la totalidad de los procedimientos que

hacen a la administración financiera con o sin vinculación directa con el SIGMA. Al

respecto, cabe realizar las siguientes consideraciones:

o Si bien la dependencia emisora posee facultades otorgadas en carácter de

rectora de lo atinente a administración financiera, el dictado del manual no se

realiza a partir de un área que posea una visión sistémica y completa de la

entidad. El presente aspecto ha sido mencionado en reiteradas oportunidades

por esta AGN respecto de la estandarización de distintos procedimientos de la

Administración Federal.

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o Se han incluido a lo largo del ejercicio nuevos procesos, respecto de los

inicialmente aprobados por la norma en trato, quedando pendientes aún

distintos aspectos como: tratamiento de anulaciones, reimputaciones o

reversiones, actividades de control de cierre, devengamiento oportuno de

pasivos, fondos de terceros, activos fijos, control de patrimonio, bienes

inmateriales, etc.

o En función de su evaluación se advierte que los manuales actúan en forma

complementaria con los manuales de usuarios de SIGMA y se centran en el

ámbito de las funcionalidades del mismo, sin avanzar en procesos

administrativos que dan origen a determinadas transacciones –normatizándolos

o refiriendo a otros manuales que pudieran existir-, de forma de advertir una

visualización completa del circuito.

o Por su parte, aún se advierte como pendiente la emisión de los manuales

vinculados al módulo de logística.

Es dable resaltar, que de la consideración individual de los procesos incluidos en los

manuales se advierte una razonable metodología de descripción, aunque no se tomó

conocimiento de la existencia de un estándar propio de la entidad a tal efecto.

Por su parte, se sigue advirtiendo la necesidad de reevaluación de los procedimientos,

especialmente, en cuanto a las actividades de control existente, incluyendo la

implementación de puntos de conciliación periódicos de información contable con

información de otros sistemas proveedores de datos de transacciones (v.g.: SARHA,

SISREC, etc.).

b. La reevaluación del plan de cuentas y el dictado de un manual de cuentas que

particularice lo que determina la CGN, a las características propias de la entidad,

considerando:

o Se han incluido cuentas cuya denominación no se compadece con lo establecido

por el citado Órgano Rector.

o La precisa correlación entre las cuentas que registran transacciones en SIGMA

y los Estados Contables, importando, adicionalmente, que exista codificación

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del EECC de presentación que no guarda correlación directa con la que se

registra en el sistema –v.g.: Previsión para juicios corriente y no corriente,

Bienes de consumo, Fondos de terceros, la apertura de Crédito, etc.-.

o El uso de cuentas que no se compadecen en su conceptualización por la CGN

con la operatoria de la AFIP.

o El error en codificación de cuentas.

c. El diseño y aplicación de tareas de cierre de ejercicio que definan los análisis,

conciliaciones y documental que ha de soportar la emisión de los Estados Contables.

En tal sentido, es relevante la identificación de riesgos en la materia y la

implementación de evaluaciones específicas (v.g.: la existencia de partidas abiertas

sujetas a compensaciones manuales).

d. La emisión informática de todos los EECC. En este sentido, cabe hacer especial

hincapié en el EOAF, para el cual el sistema implementado ha de poseer la información

precisa para su emisión tanto bajo el formato directo como el indirecto.

Se destaca que las cuestiones puntualizadas en el apartado relacionado al uso de

cuentas contables, implica que, externamente al sistema, el área contable deba proceder

al reordenamiento y armado de rubros. Ello genera inconsistencias en la codificación

de los mismos entre los Estados de presentación y la registración contable, con el

natural impacto en cuanto al concepto que tanto los rubros como las cuentas contables

involucran, dificultando la certificación directa de los EECC con la contabilidad.

e. La asunción por la entidad de la responsabilidad de la elaboración de reportes, a partir

de las funcionalidades del sistema, en orden a necesidades específicas (v.g.: mayores

que a simple vista evidencien contracuentas de los asientos practicados), lo cual no

implica customización. Ello importa una relevante dependencia de la organización con

la consultora contratada para la parametrización y el desarrollo de tareas operativas con

el sistema relativamente sencillas (v.g.: puesta en producción de nuevas cuentas

contables).

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f. La justificación y asunción de responsabilidad por las partidas pendientes de

imputación ($ 2,8 millones al 31/12/10) originadas en el proceso de migración de los

EECC al 31/12/06, como asiento de inicio del ejercicio 2007. Se aclara que la entidad

viene practicando reimputaciones de partidas –mayormente a través de reclasificación

de pasivos (fondos de terceros)-, que evidenciaron soporte documental limitado (v.g.:

correos electrónicos narrativos de la situación de cada partida), sin documental

originaria de la transacción, es por ello que se torna necesario contar con documental

razonable para el respaldo de la registración regularizadora, soportándose no sólo en

las explicaciones que aporten los responsables. Es así, que no se ha advertido que en el

área contable centrales se hayan implementado actividades de control específicas de las

reimputaciones, dependiendo exclusivamente de lo que las áreas descentralizadas

dispusieran.

Es dable señalar que las partidas pendientes de imputación que dieran origen al saldo,

no se han compensado con transacciones que las individualicen y vinculen, exhibiendo

la cuenta que todas las partidas se encuentren permanentemente abiertas, aún cuando se

produzca su depuración, con el riesgo potencial vinculado a la persistencia de partidas

abiertas deudoras y acreedoras.

Adicionalmente, como se señaló en los ejercicios previos, no se produjo la

formalización del proceso de migración que respalde dicho acto.

g. La integración del sistema con otras aplicaciones informáticas de la entidad

automatizando las registraciones y estableciendo puntos de control o conciliación (v.g.:

SILPANA -Servicios Extraordinarios-, SISREC, SIRAEF, SIDEHON, ATENEA).

h. La necesidad de fortalecer los circuitos administrativos internos a efectos de lograr

reducir los desfasajes de devengado entre ejercicios por gastos, esencialmente por

ausencia de registración oportuna de transacciones. En tal sentido, el área contable

continúa con la práctica previa de identificación de devengamiento tardío a partir de la

revisión de la registración posterior al cierre –que se evidencia limitado en cuanto a la

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certidumbre e integridad de las partidas consideradas -, sin haberse implementado

esquemas de individualización de servicios o adquisiciones que han de devengarse –

v.g.: provisiones- desde la gestión y el módulo respectivo de las áreas de logística (que

incluye compras y contrataciones).

i. La existencia de documentos SIGMA con poca información que permita identificar la

naturaleza o particularidades de la transacción real, imposibilitándose su consideración

por usuarios circunstanciales o con objetivo de control, sin la necesidad de recurrir a la

documentación originaria para la interpretación de lo actuado –quitándole

autosuficiencia al sistema-.

El sistema posee campos de texto multipropósito de carga opcional y discrecional,

cuando los tipos de transacciones podrían transformarlos en obligatorios y referenciales

con un identificador establecido a tal fin, que permita, incluso, el control contable de

las operaciones.

Por otra parte, a manera de ejemplo, se advirtió que existe el campo de fecha del

documento que carga el usuario (v.g.: factura, remito) cuya información no posee una

utilidad definida en los procedimientos actualmente vigentes y que exhibió diferencias

con la documental recibida.

Lo señalado es relevante, especialmente, en situaciones de masividad de transacciones

y datos, y de descentralización de aspectos materiales de la gestión administrativo

financiera y su registración, como en el caso de AFIP, donde la clara individualización

de la transacción con sus antecedentes fácticos le ha de aportar al sistema una mayor

autonomía para su revisión posterior.

Es dable expresar que dicha descentralización, posee el correlato de la distribución de

la responsabilidad, sin que aún se hayan planteado actividades de control centrales que

aporten mayor confiabilidad al esquema establecido.

j. La estandarización de la totalidad de transacciones posibles dentro del sistema a fin de

la gestión financiera completa, incluyendo elementos de identificación unívoca del tipo

de transacción, cada una de las operaciones, su claro entendimiento conceptual y la

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individualización de documental respectiva, tal los casos de devengamiento de tasa

aeronáutica o cargos por servicios extraordinarios. Es de mencionar el caso de canon y

multas (con sus orígenes), que si bien no se ha accedido a una identificación completa

de las instancias del proceso, se ha avanzado en la identificación actual de la fuente de

origen de información para el registro por lo percibido.

Por otra parte, existen cuentas cuyo saldo es resultado de documentos de impacto en

débito y crédito, que se hallan abiertos, y no se advierte la forma en que serán

compensados (como metodología del sistema), sin una identificación de cada una de

las partidas –v.g.: Transferencias a pagar-.

k. Las anulaciones –que en número relevante se producen (5.854 anulaciones en el

ejercicio – 1.08% del total de documentos emitidos)- refieren, a partir de un código, a

la correspondencia con la vigencia del período de la transacción original, sin embargo

no contempla información que permita advertir las causas de la anulación, como

elemento necesario para las evaluaciones posteriores. Adicionalmente, no se

observaron actividades de control diferenciales que contemplen las anulaciones de

montos significativos. Simultáneamente, se advirtieron reimputaciones o reversiones

con escasa información adicional, dificultando la individualización de la transacción

original y/o los motivos de lo actuado, careciendo de soporte documental explicativo.

Es de destacar que de las pruebas de revisión documental de devengado, se

seleccionaron partidas que se hallaban anuladas, pero no obraba documentación

adicional en soporte de papel con intervenciones de funcionarios autorizantes que

aporten información no contenida en el sistema.

Asimismo, se advirtió la existencia de partidas compensadas que, tras la consideración

de un error, se anula la compensación rehabilitándose el documento original y sin

rastro en el sistema de la motivación.

En el marco de lo señalado, no se advierte la evaluación específica de las anulaciones y

las posibles consecuencias respecto de las transacciones o de la performance del

sistema.

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l. Se observa la falta de una relación unívoca que permita asociar la provisión en forma

directa con las cuentas individuales de los acreedores.

Ello limita, desde la contabilidad –mayor contable- y a partir de funciones de consulta

amigables, acceder a la información del devengado (con cargo a Provisión) en relación

con lo registrado en Proveedores ante la recepción de la factura –que genera una

registración contable permutativa de pasivos-.

Es más, existen instancias de compensación de provisiones por depuración de partidas

y no por transacciones corrientes, evidenciandose en el saldo de la cuenta Provisiones

la persistencia de importes de ejercicio anteriores pendientes de depurar –que

implicarán compensaciones manuales-.

La dificultad es mayor cuando se busca practicar revisiones por lotes o revisiones de

cierre contable.

Cabe destacar que en la consideración conjunta de la configuración de los Módulos

Logística y Contable del SIGMA, el sistema posee la información de vinculación de la

contratación, el proveedor, la recepción, el devengamiento, la presentación de factura y

el pago, sin embargo no se pudo acceder a funciones que, a partir de ello, exhiban la

conformación detallada de la provisión en trato. Ello provoca la necesidad de trabajos

externos al sistema, subutilizando su potencial.

m. La reformulación de la información expuesta en los EECC, esencialmente en notas, a

partir de la disponibilidad de información que aporta el nuevo sistema, accediendo en

el futuro, en cuanto se avance en materia de recaudación tributaria y de la seguridad

social, a la exposición de información relevante para los usuarios.

n. La inclusión del tratamiento de la consolidación de deuda, puesto que la omisión actual

afecta el impacto de resultados, toda vez que con la tramitación de cancelación por SH

se elimina al expediente del stock de juicios (pasivo cierto o previsión) y no se deduce

de lo registrado por la tramitación sino por el recálculo de previsión o deuda.

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o. La consideración del sistema como base para el control contable de la totalidad de las

transacciones económico financieras de la entidad.

p. La entidad ha utilizado registros contables en papel como soporte de las registraciones

realizadas en el AUDINT hasta el cierre del ejercicio 2006, sin implementar esa

práctica respecto del SIGMA. De conversaciones mantenidas con funcionarios, la

entidad entiende que con la nueva aplicación no han de ser necesarios, puesto que

contempla esquemas de cierre y de backup. La Contaduría General de la Nación, por su

parte, en cuanto a la homologación del sistema ha expresado que ella “…debe

conformar los sistemas contables que en el marco de su competencia, desarrollen los

Organismos Descentralizados…El caso sobre el cual trata el informe contable citado,

atento a las características de ‘ente público’ que posee la AFIP y su encuadre dentro del

régimen de autarquía presupuestaria y financiera establecida por el Decreto Nº

1399/01, permiten concluir que no resulta competencia de este Organismo Rector

aprobar dicho sistema”.

q. A partir de la aplicación de SAP, el esquema documental de las transacciones ha sido

modificado, obviándose definitivamente el esquema de formularios establecido por la

Secretaría de Hacienda (v.g.: órdenes de pago), sin haberse expedido ésta sobre el

particular.

Por otra parte, los circuitos de información de transacciones de la entidad poseen

deficiencias, esencialmente, originados en la inexistencia de manuales de procedimientos

que contemplen los procesos operativos que los vincule con los procesos administrativos

financieros (como adicionales a los manuales de gestión administrativa financiera

previamente referido) y, consecuentemente, permita el análisis de integridad de las

operaciones de la entidad con impacto económico y patrimonial, y su control. En tal caso

y, a manera de ejemplo, cabe mencionar:

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Embargos: Se advirtió la inexistencia de un circuito de registración y comunicación

que centralice la información y control de los embargos tanto en materia

presupuestaria, como de recaudación o por cuenta de terceros (v.g.: embargos sobre

haberes, embargos sobre saldos a favor de contribuyentes, etc.). Con lo cual no es

fluida la información de estos conceptos para la registración y control contable –

discriminados por materias-.

Acciones de recupero de créditos, declaración de perjuicio fiscal y de

incobrabilidad: la entidad realiza acciones en dicho marco, que incluso concluye

con la emisión de actos administrativos de autoridad superior, que poseen impacto

patrimonial y económico, de los cuales el área contable no es notificado para

practicar las evaluaciones, registraciones o controles contables, según el caso.

Ejecución de sentencias judiciales (lo cual será tratado en el presente memorando).

Recomendación

A la luz de lo señalado en la observación y la instancia de implementación del sistema a

efectos de su estabilidad, sólo cabe recomendar la consideración de lo expuesto en ella a

partir de un proceso integral de análisis de nuevos requerimientos, haciendo especial

hincapié en la implementación de actividades de control desde el área contable central, con

procesos de análisis periódicos y de cierre.

2. Disponibilidades

2.1. Fondos Rotatorios y Cajas Chicas

Los movimientos bancarios de los Fondos Rotatorios deben efectuarse por medio de

cuentas corrientes abiertas exclusivamente a dichos efectos. Sin embargo a través de ellas

continúan realizándose tanto operaciones correspondientes a dichos fondos, como otras

originadas principalmente en devolución de tributos, embargos y depósitos judiciales,

garantías en efectivo, indemnizaciones por traslado. Asimismo los resultados de las

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pruebas realizadas sobre la documentación respaldatoria de las rendiciones que incluyen

los referidos movimientos, evidenciaron la necesidad de implementar actividades de

control centralizadas para unificar el tipo de documentación que debe ser acompañada de

acuerdo a lo normado por la Disposición N° 1 /2006 (DI PRFI), sustituida por su similar

Nº 10/09 .

Por otra parte, en cuanto al uso de las cajas chicas, cabe remitirse a lo expuesto en el

acápite de Contrataciones del presente Memorando.

Recomendación

Procurar que los movimientos correspondientes a Fondos Rotatorios sean practicados a

través de cuentas corrientes exclusivas, sin incluir en éstas otro tipo de operaciones. Llevar

a cabo las rectificaciones procedimentales y de registro que permitan que los importes

extraños al Fondo Rotatorio disponible para unidades descentralizadas, posean un debido

control y exposición contable. Asimismo intensificar las actividades de revisión periódica

con el objetivo de unificar el tipo de documentación de respaldo de los respectivos

movimientos.

2.2. Bancos

a. El organismo durante el ejercicio 1999 procedió a dar de baja la suma de 2.594,5

miles de pesos correspondientes a un saldo acreedor con origen en la cuenta corriente N°

1217/45 abierta por la ex - DGI en el Banco de la Nación Argentina (BNA) -, “ conforme

las actuaciones administrativas y los dictámenes del área legal del Organismo” -, por el

cual se recibió un reclamo interadministrativo formulado por el Banco de la Nación

Argentina ante la Procuración del Tesoro de la Nación, como se expone en Nota 4 a los

Estados Contables.

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b. Existen cuentas de carácter esencialmente pagadoras (v.g.: Cta. Cte. BNA 169/88),

que si bien no son fondos propios de la AFIP, el organismo asume directa responsabilidad

respecto al giro sobre las mismas. Sus saldos se presentan como información

complementaria a los Estados de Recaudación mensuales sin integrar los esquemas de

registración, toda vez que no se encuentran inmersas en el marco de la contabilidad de la

gestión financiera propia del ente, ni de la recaudación administrada por el mismo

(SISREC). Debe resaltarse que a partir de diciembre 2010 la entidad puso en operación el

módulo de pagos de devoluciones tributarias en SIGMA, sin embargo no se enmarca en

sistema contable integral.

c. Si bien con la implementación del sistema SIGMA se posibilitó registrar en línea la

totalidad de las cuentas regionales, los saldos están compuestos por movimientos no

presupuestarios (originados en importación y exportación, multas, etc). Dichos

movimientos podrían originar, en parte, la diferencia de migración entre el sistema

contable anterior y el vigente, sobre lo cual aún se encuentran partidas pendientes de

imputación ($2,8 millones).

d. Como se expone en el tercer párrafo de la nota 3 y en la nota 4 a los Estados

Contables, ante la identificación en el ejercicio previo de una cuenta bancaria radicada en

el Banco de la Ciudad de Buenos Aires vinculada a la aplicación del Decreto N° 1089/65,

la entidad ejecutó acciones a fin de normatizar e incorporar los fondos y la operatoria a los

procesos administrativos y financieros, quedando pendientes distintos aspectos de

implementación para su definitiva incorporación.

Recomendación

a. Efectuar un seguimiento periódico de las actuaciones referidas al reclamo

interadministrativo formulado por el Banco de la Nación Argentina ante la Procuración del

Tesoro de la Nación a los efectos de reflejar en los estados contables - de corresponder -,

las novedades producidas en dicha tramitación.

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b. Concluir las actividades tendientes a la incorporación de la operatoria vinculada a la

cuenta del Banco de la Ciudad de Buenos Aires en el marco del sistema de administración

financiera de la entidad.

 

c. Intensificar las actividades de revisión periódicas de las cuentas bancarias respectivas

a partir de la intervención de las áreas contables centralizadas de la entidad, contemplando

su inclusión en circuitos contables bajo criterios establecidos por las normas de

administración financiera.

d. Tal lo recomendado en 2.1, los movimientos correspondientes a las cuentas

corrientes empleadas por las regionales sólo deben corresponder a los de carácter

presupuestario, sin incluir operaciones de otra naturaleza. Proceder a identificar el origen

de las partidas pendientes de imputación y efectuar las registraciones pertinentes.

3. Créditos - Otras Cuentas a Cobrar

a. El saldo de esta cuenta está conformado, entre otros, por acreencias sobre los ex

agentes de la AFIP originadas en diferencias de haberes, perjuicio patrimonial, multas,

cobro de expensas, acreencias a bancos en liquidación, etc., conteniendo partidas de

antigua data –que fueron previsionadas-. Se advirtió la necesidad de establecer un

procedimiento uniforme para las distintas situaciones de esta índole existentes, en el marco

de un circuito de captura de datos con efectos contables, a fin de determinar la oportunidad

de registración, la base documental y el seguimiento en cuanto a su cobro o la utilización

definitiva de la previsión registrada.

Adicionalmente, contempla los créditos originados en sentencias firmes a favor de la

entidad en relación a la aplicación de la Disposición AFIP Nº 290/02, que fuera motivo de

distintas acciones entabladas por agentes y en las cuales se ha iniciado el proceso de

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recupero. Dicha Disposición prescribe la deducción del SAC, plus vacacional y

contribución patronal de los montos totales percibidos en cuentas de la entidad en concepto

de honorarios de agentes fiscales y abogados en causas judiciales. Al presente, existen

distintas causas iniciadas por 106 agentes, que se hallan en distintas instancias, sin

perjuicio de que la Corte Suprema de Justicia de la Nación se haya expedido

favorablemente a la posición de esta Administración Federal. Al respecto, se ha observado

la necesidad de implementar desde el área contable un esquema de identificación y

seguimiento de créditos, lo cual en la actualidad depende exclusivamente de la gestión de

liquidación de haberes, siendo que, incluso, en menor cuantía también se involucra ex-

agentes.

b. Se registran embargos limitándose la posibilidad de análisis contable vinculado al

conocimiento del estado procesal de la causa generadora, en virtud de las deficiencias

informativas en materia judicial que el presente memorando refiere. Además debe

resaltarse el hecho de que, en orden a lo prescripto por la Ley de Presupuesto Permanente,

los fondos asignados a gastos presupuestarios no son embargables.

c. Se observa la necesidad de implementar procesos de detección de créditos que son de

conocimiento de la entidad, aunque no lleguen al conocimiento del área contable, en

búsqueda del oportuno devengamiento del recurso. Tales los casos de los cargos por

servicios extraordinarios, la tasa aeroportuaria liquidada, el canon devengado, entre otros.

Incluso incorporando a la actividad los distintos aspectos del proceso de la gestión de

cobro del derecho reconocido.

 

En dicho contexto, se enmarca también la registración del devengamiento de los recursos

propios del Decreto Nº 1399/01, a partir de la definición de un proceso del área contable de

revisión del devengamiento informado por el área de registración de la recaudación y de la

imputación del cobro, tanto por conciliaciones periódicas como por tareas de cierre.

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d. En el marco de las revisiones practicadas, se advirtió la cancelación de Tasa de

actuación judicial por $772 miles (Doc. 80004389) en efectivo con fondos propios de la

entidad. Al respecto, la sentencia emitida por el Tribunal Fiscal de la Nación en autos

“Apache Energía Argentina SRL”, con motivo del desistimiento de la acción en aplicación

de la Ley 26.476, ordenó a la DGI “... la devolución del 50% de la tasa de actuación,

abonada por la recurrente…” Es dable señalar, que al mismo tiempo respecto de las costas

establece que ellas sean solventadas en el orden causado.

Lo expuesto exhibe que, ante la interrupción del proceso, el Tribunal impone un reparto de

los costos generados por cada una de las partes y, adicionalmente, la correspondiente

devolución de la tasa (en concordancia con el artículo 5º de la Ley 25.964). Es así que se

advierte que este último concepto, no configura una costa a cargo de la entidad sino una

restitución de fondos depositados por el actor dada la exigencia legal para el inicio del

trámite procesal y cuya recaudación (incluida la respectiva cuenta bancaria) es ejercida por

la AFIP, por lo que se instruye a ella su restitución. En consecuencia, debería evaluarse la

correspondencia de la devolución de los fondos a partir de la cuenta recaudatoria

correspondiente cuando así corresponda –no así como se realizara-. Es dable señalar, que

la ausencia de información detallada en la materia, impide la determinación del universo de

casos en que la presente situación pudiera configurarse.

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Recomendación

a. Sin perjuicio de la previsión constituida, corresponde establecer circuitos contables

estandarizados para captura de datos y efectuar análisis periódico de los antecedentes de

las acreencias, a fin de controlar las gestiones inherentes a su recuperabilidad y/o dar

tratamiento definitivo a los saldos involucrados.

b. Establecer circuitos que permitan el seguimiento oportuno de embargos, en el marco

de un sistema integral de registración y seguimiento de causas administrativas y judiciales.

c. Determinar circuitos que permitan detectar la totalidad de créditos de la entidad, tal

el caso de servicios extraordinarios realizados y no cancelados por los operadores, y de

tasa aeroportuaria devengada y no cobrada.

 

d. Identificar y evaluar situaciones como las descriptas en el apartado d. estableciendo

instancia de evaluación que permita su detección, para en su caso practicar el recupero de

fondos.

4. Bienes de Consumo

Como se señalara en el memorando de ejercicios previos, la implementación de SIGMA ha

producido un avance relevante en el proceso de registración contable de las transacciones

vinculadas a la gestión de Bienes de Consumo, que importa la incorporación de nuevos

depósitos. Sin embargo, aún subsisten deficiencias de relevancia que no permiten aportarle

confiabilidad a los inventarios que respaldan los saldos del Balance General ni el impacto

de los consumos expuestos en el Estado de Recursos y Gastos Corrientes, como se hace

mención en el apartado 3.1. del informe del auditor.

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Al respecto, cabe consignar distintos aspectos relevantes que limitan la confiabilidad del

sistema de control interno en la materia, a saber:

a No se han emitido manuales de procedimientos que estandaricen la gestión de estos

recursos e incluyan el uso del SIGMA. En tal sentido, posee vigencia normativa la

Instrucción General Nro. 1/04 (DI LOGI) y la Disposición Nro. 18/07 (DI LOGI),

como así también el manual del usuario del SIGMA y la Instrucción General Nº 3/08

(SDG ADF) por la que se establece el procedimiento para la solicitud de provisión de

insumos por parte de las áreas usuarias. Sin embargo, no permiten definir un circuito

administrativo completo que contemplen actividades, tareas, responsabilidades y

documental estándar, como así también las consiguientes actividades de control. Debe

resaltarse que estos aspectos han sido, asimismo, motivo de observación por parte de la

Subdirección General de Auditoría Interna.

b Se advierte la ausencia de controles por oposición de intereses en materia de descargas

o cargas de inventarios con impacto a cuentas de resultados de diferencias de

inventarios.

Los sectores responsables de la guarda de los materiales, se hallan habilitados a dichas

acciones sin que medie la transacción esperada de alta por adquisición o baja por

entrega a consumo. Ello importa la ausencia de segregación de funciones entre quien es

el responsable de manipular los bienes y actuar de depositario, y quien registra la

totalidad de movimientos.

Es así que se advirtieron importes significativos, como los movimientos operados por

los documentos 4400000004 y 4400000005, por $5,9 millones y $6,7 millones,

afectando resultados, que el ente justificó en errores de registración, sobre lo cual se

advirtió la inexistencia de documentación respaldatoria suficiente, con intervenciones

que aporten seguridad a la operatoria, y la ausencia de limitantes sistémicos que

impidan la carga de datos conceptualmente inválidos (v.g.: limitación de altas por

21

cantidades incluidas en orden de compra). Adicionalmente, no se evidenciaron

revisiones específicas en materia de tareas de cierre de EECC.

Por otra parte, no se aportó documentación respaldatoria de las siguientes

transacciones, que dada su cuantía y las consideraciones expuestas en el dictamen, no

ameritaba en él su específica mención, a saber: documento 4400000017 - $0,8

millones, documento 4400000010 - $0,6 millones, documento 4400000008 - $0,5

millones y documento 4400000018 - $0,3 millones.

c Si bien las existencias de bienes de distintas áreas se impactan en la información final,

no se ha definido un esquema de depósitos y, en tal sentido, condiciones básicas de

guarda.

d En cuanto a inventarios físicos de cierre u otros inventarios sorpresivos de rutina no se

estandarizó un procedimiento de control periódico. Es dable destacar que de las

actividades realizadas por la Subdirección General de Auditoría Interna, se advierte la

existencia de discrepancias entre lo exhibido por la Sección B –depósito de Humberto

Primo 110, como principal receptor y almacenamiento de bienes de la entidad- y lo

registrado en el SIGMA.

e Se advirtió la existencia de acciones de reorganización de depósitos, con recuentos y

depuraciones de inventarios sin haberse obtenido evidencia de los resultados finales.

Las tareas desarrolladas por esta AGN ha evidenciado aún la persistencia de bienes de

antigua data, con inmovilización en el ejercicio (52% de los rubros de materiales no

han exhibido movimiento), y, algunos, cuya usabilidad se advierte limitada (v.g.:

315.650 disquetes de 3.5’) que se entiende han de ser considerados en los procesos de

depuración referido.

22

f En el marco de lo antedicho, se produjo una donación de papel –formularios no

vigentes (en condición de desuso)- a la Fundación Hospital Nacional de Pediatría Juan

Garrahan por $1,2 millones (en valor de contabilización), por Disposición SDG ADF

Nº 111/10. Sin embargo, se advierten discrepancias en las cantidades incluidas en

dicho acto dispositivo y lo registrado.

g El inventario tercerizado realizado en setiembre y octubre de 2007 sobre almacenes

centrales, dio diferencias relevantes que han ameritado un sumario y un juicio penal -

que ha finalizado con el sobreseimiento de los posibles implicados-, y, oportunamente,

implicó la generación de un asiento por el crédito a favor de la entidad y la previsión

por recuperabilidad del mismo.

Recomendación

a. Elaborar los nuevos procedimientos para la gestión y registración de bienes de

consumo, estandarizados en manuales de procedimientos, que considerando lo observado,

contemplen:

Reglas de condiciones mínimas de depósito y su gestión.

Esquemas documentales estandarizados.

Asignación de responsabilidades sobre inventarios.

Segregación adecuada de funciones entre áreas, reformulando la asignación actual

de derechos de usuarios.

Actividades de control que incluyan inventarios periódicos y revisiones desde el

área contable.

Tratamiento diferenciado de faltante o sobrante de inventarios, en el marco del

control por oposición de intereses.

23

b. Practicar la depuración de las partidas pendientes producidas en la migración de

stock y evaluar específicamente los desvíos producidos en inventarios que dieron lugar a

registros de resultados, haciendo hincapié en la documental no aportada a esta AGN.

c. Efectuar la evaluación de las partidas componentes del rubro, considerando su

utilización económica futura y la razonabilidad de valuación de dichos bienes.

5. Bienes de Uso

5.1. Bienes Muebles

Como ya se mencionara respecto del ejercicio previo, la entidad ha tercerizado la toma de

inventario para la carga del SIGMA, con la inclusión de la identificación de los bienes

muebles y su estado, sin embargo aún queda pendiente la depuración definitiva de las

diferencias que surgieran entre el inventario practicado y el preexistente, la conclusión del

proceso de conformidad de los responsables sobre los bienes asignados y la

implementación de nuevos manuales de procedimientos que contemplen la gestión de los

recursos y las actividades de control especificas, lo que ha dado lugar a lo expuesto en el

apartado 3.1. del informe del auditor.

Sobre el particular cabe señalar:

a No se han implementado procedimientos estandarizados, actualizados y normados para

la gestión de los bienes –incluyendo guarda, conservación, movilidad, bajas-, las

actividades de control (v.g.: inventarios periódicos) y las revisiones periódicas del

estado de uso y conservación, que se complemente con el Manual del Usuario de

Activos Fijos del SIGMA. En tal sentido, tampoco se advierte en los funcionarios y

agentes conciencia respecto de la responsabilidad sobre los bienes, siendo normal la

visualización de bienes en pasillos de edificios de la entidad sin el control propio del

responsable o la existencia de bienes en condición de desuso sin procederse a gestionar

su baja o reasignación.

24

Es dable resaltar que a partir de ello, el último inventario físico realizado con la

intervención de terceros ajenos a la guarda de los bienes, en cuanto es de conocimiento

de esta AGN, corresponde al de carga inicial del sistema, en el ejercicio 2007, por lo

que no se obtuvo evidencia de inventarios físicos sorpresivos o periódicos, salvo

aquellos que los responsables patrimoniales pudieran realizar para la convalidación de

la información del sistema.

b Se definió como mínimo nivel de asignación de bienes a las unidades División, lo que

se evidencia un nivel estructural alto, especialmente a nivel Direcciones Regionales,

asignándole al Director un número muy relevante de bienes con lo cual el resguardo

directo, propiciado por la existencia de responsables, se torna dificultoso.

c Los resultados obtenidos del recuento mencionado para la migración al SIGMA han

exhibido discrepancias con lo registrado previamente en el AUDINT, implicando una

diferencia de 63.631 registros. Simultáneamente ha quedado pendiente la conclusión

del proceso de conformidad de inventarios por los responsables patrimoniales.

Al respecto, cabe señalar que la entidad, en su Nota Nº 7 a los EECC, expresa que se

implementó una aplicación informática, denominada Portal Sigma, con funcionalidades

puestas a disposición de las jefaturas responsables de los cargos patrimoniales que les

permite el conocimiento permanente de las tenencias, la toma de inventario, los

controles específicos que disponga y la convalidación de los registros respectivos. Sin

embargo, es dable que la generación de funcionalidades sistémicas se implementen

dentro de un proceso completo de la gestión de estos activos, reflejado en una

normativa –manual de procedimientos ya aludido-.

Según lo que la Administración Federal informara, se ha obtenido la confirmación del

número mayoritario de los bienes registrados, lo que se estima se finalizará en el

ejercicio 2011, y posibilitará concluir con la depuración de las diferencias referidas.

25

d La consideración de vida útil es lineal y en forma genérica conforme al tipo de bien, sin

embargo existen bienes cuya utilidad supera a períodos así predefinidos, sin practicarse

su evaluación (v.g.: servidores informáticos amortizables en tres años según la

entidad).

Adicionalmente, no es de práctica una comparación de los saldos contables con valores

netos de realización al cierre.

e La mecánica de registración en el sistema de altas y pasivos correspondientes, en las

instancias de conformidad y de recepción de factura-, para el caso de bienes valuados

en moneda extranjera, ha motivado la imputación de diferencias de cambio en cuentas

de ingreso o de egreso, que no se evidenciaron como de reconocimiento contable. Si

bien se practican ajustes de cierre, la situación amerita revaluar el impacto automático

de las respectivas transacciones en la contabilidad.

f De la revisión analítica realizada sobre los listados de inventarios proporcionados,

originados SIGMA, se advirtió:

La utilización simultánea de dos numeraciones, el número de activo fijo

(identificador en el inventario) y el número de inventario (adherido al bien), lo

cual genera dificultades de identificación inequívoca de un bien. No se advierte

la utilidad de esa duplicación de identificación.

Idénticos bienes identificados en forma diversa en su denominación –sin una

estandarización de ingreso de la denominación del bien para conocer sus

particularidades más allá del número de la clase (supranúmero).

Asignación de sistema de control automotor (Vigia) con identificación de un

centro de costo distinto a aquel en el que se halla el automotor (la entidad

procedió a practicar rectificaciones).

26

Recomendación

a. Practicar la conclusión del proceso de migración con la conformidad de los

responsables de los bienes registrados, la asignación a nivel estructural razonable y la

justificación de las diferencias detectadas.

b. Adicionalmente, establecer los procedimientos normados que permitan la gestión de

los bienes, su registración y control, acompañando a ello con actividades de

concientización de los funcionarios y agentes respecto de las responsabilidades que les

compete por el uso de los bienes.

c. Evaluar, en el marco de la normativa contable vigente o de consulta al órgano rector, la

factibilidad de utilizar valor corriente, contemplando la mejor exposición de la

situación patrimonial del ente, y la consideración de la razonabilidad de la vida útil de

los bienes al contemplar las prácticas habituales de amortización.

d. Practicar la parametrización del sistema de forma que se impida la generación indebida

del registro y se efectúe la inequívoca individualización de bienes con un único

identificador.

5.2. Bienes Inmuebles

a. Se encuentran pendientes de escrituración un número significativo de inmuebles

incorporados al patrimonio de la AFIP, como se expresa en Nota Nº 7 a los EECC. El

organismo envió notas a la Escribanía General de Gobierno a fin de requerir se proceda a

la escrituración de los inmuebles.

b. En el ejercicio se ha dado de baja a dos inmuebles considerados propios (Salta y Río

Grande – Tierra del Fuego), pero que exhibían limitantes en los títulos a fin de

27

considerarlos de propiedad del ente, exponiéndolo en el patrimonio sin aclaración alguna.

Asimismo, de la revisión de la documental de trámites se advirtió la deficiencia en la

actuación de área descentralizada –especialmente en el caso del bien sito en Salta-, lo que

impone la necesidad de una reserva de la actuación respecto de estos bienes, dada su

significatividad, a un área central con conocimiento amplio de condiciones reales o

documentales del inmueble.

 

c. Los terrenos y edificios poseen números de Activo Fijo y de Inventario distintos, sin

una vinculación que permita relacionarlos. A lo que se agrega que no se ha accedido a una

ficha de inmueble que exhiba la totalidad de información vinculada a él (v.g.: cargos

impuestos, obra trazable a la contratación, estado de ocupación, clasificación general de

estado, etc.).

 

d. Se observó la existencia de edificios sin terrenos registrados, respecto de lo cual

notificada la situación, el ente practicó rectificaciones. Asimismo, existen terrenos y

edificios con denominación disímil lo que dificulta la asociación por este medio. Situación

similar se produce con algunas mejoras, aunque en este caso la asociación se realiza por un

dígito adicional que posee el número de Activo Fijo.

 

e. Respecto a altas, la documentación se adjunta en carpetas que constan de hojas

móviles, sin numeración correlativa y orden cronológico.

 

f. A similitud del ejercicio precedente, la entidad ha adquirido un terreno (en Mendoza

en el presente año - Dirección Regional Impositiva Mendoza) con destino a la construcción

de un edificio, sin embargo, no se obtuvo evidencia de un proyecto en tal sentido o del

financiamiento respectivo.

 

28

g. Se ha requerido un detalle de los inmuebles con cargos asociados (cargos por

donación) y las consecuentes obras a fin de cumplir con la condición en el plazo

convenido, no obstante, no se obtuvo la información ni se puede advertir ello en la

información de SIGMA. Debe resaltarse que en el ejercicio se obtuvo un terreno en

carácter de donación con cargo de la Provincia de Mendoza, sobre el cual se pudo

identificar la obra respectiva, no así en el caso del inmueble cedido por la Municipalidad

de Palpalá - Jujuy.

 

h. Del relevamiento practicado a las distintas dependencias descentralizadas de la

Administración Federal, se obtuvo información que no fue puesta a disposición por área

central alguna, tal el caso datos de un inmueble usurpado (con querella iniciada), inmueble

considerado con capacidad colapsada, edificio en situación edilicia mala, desocupado y en

continuo deterioro desde hace 10 años.

Es de destacar, que no existen procedimientos internos que permitan aportar información

homogenizada de la totalidad de los inmuebles (propio/alquilados,

centrales/descentralizados), en cuanto a distintas cuestiones como su condición, grado de

ocupación, vencimientos de alquileres, mantenimientos, controles edilicios y de

instalaciones eléctricas, seguros contratados, habilitación de calderas, registro de

inspecciones, planes de evacuación actualizados y aprobación por autoridad competente,

etc. Es así que ante los pedidos de esta AGN distintas áreas aportaron información dispersa

bajo distintos criterios y formatos de respuesta, sin surgir de una fuente única de la entidad.

Cabe señalar que la información aportada es exigua en cuanto a los distintos aspectos de la

gestión de estos bienes, sin embargo aportan datos que ameritan su revisión (v.g.:

inmuebles no considerados en los inventarios) –información que fue aportada al área

contable central para su evaluación-.

i. No fueron aportados reportes periódicos emitidos por áreas específicas de la entidad

respecto del estado de mantenimiento de los edificios y su estado general. No se obtuvo

29

evidencia de procesos estandarizados de revisión edilicia que contemple aspectos de

control (v.g.: mampostería, iluminación, cerramientos, instalaciones sanitarias,

instalaciones de gas, estado de limpieza, peso de archivos, calderas, etc.), periodicidad

predeterminada, reportes a emitir y acciones a desarrollar a partir de ello. En tal sentido, no

se observó la existencia de un instructivo de control de mantenimiento de edificios e

instalaciones, ni una política explícita en la materia que contemple a toda la entidad.

j. Respecto del estado de las calderas instaladas en los edificios y su habilitación, en el

ejercicio previo se informó sobre tres edificios centrales, uno cuya habilitación se hallaba

vencida y los otros dos en trámite, sin embargo no se ha aportado una actualización del

estado de situación en el ejercicio bajo revisión. Por su parte, no se obtuvo información de

áreas descentralizados.

k. Respecto a los Planes de contingencia ante catástrofes y los respectivos simulacros,

se advierten relevantes avances en los últimos años en cuanto a inmuebles centralizados –

sobre los únicos que se aportó información-, habiéndose tramitado la aprobación de la

Dirección General de Defensa Civil y advirtiéndose la realización de simulacros de

evacuación. Respecto de las áreas descentralizadas no se obtuvo información.

l. En cuanto a la registración del avance de obras se advirtió la necesidad de efectuar

controles desde el área contable, a partir de documental hábil a ese fin que permita advertir

su valuación e identificar claramente las partidas activables.

m. Aspectos como los previamente señalados se enmarcan en el hecho de que no se

advirtió la existencia de lineamientos generales en materia de adquisición, arrendamiento,

aseguramiento, gestión de contingencias, seguridad interior en edificios y mantenimiento

de inmuebles. En tal sentido, como se expresara, no se obtuvo evidencia de la existencia de

un área encargada central que posee información sobre el estado de la totalidad de los

edificios de la Administración Federal.

30

Lo referido posee especial relevancia frente a la responsabilidad del ente en cuanto a su

personal, terceros que pudieran verse afectados, su propio patrimonio y los bienes de

terceros.

Se informó que la Sección G de la Dirección de Logística, vuelca en un padrón de

inmuebles lo relacionado a alquiler, contratos y ocupación de edificios centralizados.

Asimismo, se expresó que respecto de los descentralizados ello depende de las Direcciones

Regionales, indicando que se modificará la IG 7/99 DA, a efecto de establecer una

comunicación regular con las Direcciones Regionales a fin de contar con información

general actualizada sobre las unidades edilicias y su estado de ocupación.

Recomendación

a. Instrumentar la escrituración de los inmuebles bajo la titularidad de AFIP cuyo

trámite a la fecha se encuentra pendiente, continuando con los requerimientos ante la

Escribanía General de Gobierno.

b. Practicar un proceso de reevaluación de títulos disponibles de aquellos inmuebles

con los que no se cuente con escritura definitiva de traslados de dominio. Considerar, tras

la evaluación, si existen aspectos que ameriten ser expuestos en información

complementaria de los EECC. Impulsar, simultáneamente, que el tratamiento de aspectos

legales correspondientes a estos bienes se produzca en un área central, limitando la

intervención de las áreas descentralizadas a aspectos de uso.

c. Reevaluar la información disponible en SIGMA, practicando los ajustes de

parametrización que permitan el conocimiento de la totalidad de cuestiones vinculadas a

cada uno de los inmuebles contemplando lo observado en c. y d., y con documental

respaldatoria que considere lo expuesto en e.

 

31

d. Soportar la política de adquisición de inmuebles en una planificación de la estructura

edilicia del organismo, de forma de evitar la compra de terrenos que no contemplen un

proyecto delineado y un financiamiento comprometido, de forma de no contar con bienes

ociosos y con riesgos de usurpación.

 

e. Relevar la existencia de cargos asociados a la tenencia de inmuebles y evaluar el

estado de cumplimiento, incorporando la información en Sigma y notificando cuanto se

entienda necesario en información aclaratoria a los EECC.

 

f. Enmarcar las tareas previamente referidas en un marco integral de relevamiento de

infraestructura edilicia, con intervención de áreas usuarias. Establecer procedimientos

estándares para su actualización posterior, considerando:

esquemas informativos que contemplen a la totalidad de los edificios de la

entidad –propios o alquilados- sobre las distintas cuestiones que hacen a la

gestión de estos bienes.

esquemas estandarizados de revisión y reporte sobre el estado general de los

edificios según parámetros preestablecidos.

g. Establecer lineamientos generales que sean de aplicación obligatoria en todas las

unidades estructurales de la entidad, abarcando las distintas materias en gestión de bienes

inmuebles propios o alquilados. En dicho sentido, definir la existencia de un área central

con facultades para propiciar dichos lineamientos y realizar el seguimiento de su

aplicación.

h. Concluir con la actualización de las habilitaciones de las calderas de todos los

edificios de la entidad y contar con certificaciones profesionales según las normas locales

de radicación de cada inmueble.

32

i. Implementar planes de contingencia, debidamente aprobados, para la totalidad de las

unidades edilicias de la entidad.

j. Establecer metodología de control contable de las obras.

6. Bienes Intangibles

Se advierte un avance en la identificación de software registrados como altas del ejercicio,

observándose en algunos casos la necesidad de una mayor especificidad del producto

activado, como así también de una evaluación de vida útil en orden a la consideración de

las perspectivas de operatividad y de las plataformas de hardware en las que los mismos se

ejecutan.

Recomendación

Mejorar la identificación de los intangibles incluidos en el inventario y su destino, sobre la

base de una clara identificación de conceptos reconocidos como activo.

7. Cuentas Comerciales a Pagar, y Gastos de Consumo y Servicios no personales

a Con la implementación del SIGMA se habilitó la posibilidad de disponer de mayor

información en detalle de proveedores de la entidad en su conjunto y de contrataciones que

dan origen a obligaciones (módulo de Logística), sin embargo, como se expresara en el

apartado 1.h), persisten dificultades en los circuitos administrativos para el devengamiento

oportuno y el reconocimiento de pasivos, y para el seguimiento de transacciones.

Adicionalmente, se generaron dificultades prácticas para la conformación de inventarios

que reflejen la totalidad de partidas por proveedores, ya sea por pasivo con factura

conformada y/o por provisión. Se advirtió la necesidad, adicional, de implementar nuevas

actividades de verificación de saldos de cierre, desde el análisis del área contable, que

33

contemple el requerimiento a los proveedores de resúmenes de cuentas y la conciliación de

discrepancias.

b En el marco de lo señalado cabe practicar especial conciliación con los siguientes

acreedores, que a partir de la circularización evidenciaron diferencias que no pudieron ser

justificadas por la entidad, ni fue aportada documental explicativa, tal los casos de

Correo Argentino ($ 1,7 millones – registración AFIP menor). Si bien el ente

proporcionó una copia de correo electrónico que rectificaría lo oportunamente

informado por la empresa, no se obtuvo mayor documentación que respaldara la

inexistencia de la discrepancia. No obstante, es de resaltar que en cuanto a este

servicio, no se advierte la existencia de un proceso de identificación oportuna de

los gastos incurridos.

Policía Federal Argentina ($3 millones de registración AFIP mayor),

Tasa Logística ($3,7 millones – registración AFIP menor),

c Por otra parte, se advierte la necesidad de implementar funcionalidades hábiles del

SIGMA que permita la determinación de los montos que discriminados se incorporan en la

referida nota 8, dejando de lado la práctica de su armado manual no exento de errores y sin

formalización adecuada de su conformación.

d De la muestra de partidas de gastos centrales se ha advertido:

Existen anulaciones de registración que el SIGMA no contempla motivos que

llevan a ello y no se advirtió, asimismo, documental de lo actuado ni evaluaciones

específicas tendientes a su consideración y a la minimización de esta práctica.

La ausencia de certificados de recepción definitivas en gastos de adicional policial

y Correo Argentino reconocido de legítimo abono. Asimismo, en el ejercicio han

coexistido dos formatos de Formularios 1900 –Certificado de servicios / de

servicios no personales- que difieren esencialmente en la incorporación del

importe. Sobre lo cual cabría evaluarse el alcance de la labor de la comisión de

34

recepción, que se centra en el servicio prestado y su calidad, no así en la

cuantificación monetaria que habrá de verificarse en momento de contar con la

factura respectiva –la cual no es condición necesaria para la recepción del servicio-.

La carga a resultado del ejercicio de servicios de períodos previos, incluso en forma

tardía en función de la fecha de factura. Lo referido ya fue motivo de consideración

en el presente memorando y es sometido, como es de práctica, a revisiones de

cierre para su ajuste.

La existencia de diversos errores de carga de datos –no esenciales-.

e Es relevante señalar que los criterios de archivo de la documental se rigen por los

arqueos de caja, siguiendo la metodología previa a la implementación del SIGMA, lo cual

no se compadece con la lógica del aplicativo. Es así que para recurrir a partidas

devengadas (desde la provisión) o por la carga a cuenta del proveedor por la registración

de una factura ya conformada en cantidad y monto, es necesario realizar un rastreo

informático que lleve hasta a la fecha del arqueo –compensación por pago de deuda del

proveedor-, que, como ya se ha mencionado, el circuito exhibe dificultades para llegar

desde el devengamiento de la Provisión hasta el pago y arqueo (cajas de documentación

agrupadas por día).

A ello se suma el traslado de documental entre áreas, por ejemplo a la Tesorería, sin que se

avizore en los manuales aportados o en las evidencias documentales la utilidad de esa

circulación, además de no acceder al archivo de la documentación definitiva de los

antecedentes cuando la transacción ya generó efectos patrimoniales reconocidos (v.g.:

deuda con el proveedor), lo cual se halla separado del tratamiento financiero posterior por

efecto del pago y las retenciones de existir.

f Respecto a los gastos en publicidad esta AGN solicitó información sobre la

planificación, evolución y control de estos gastos, recibiéndose sólo la Disposición SDG

ADF 154 del 19/11/10 por la que se aprueba el “Manual de Contrataciones para la

35

Publicidad y Comunicación de la AFIP” y el Plan de Publicidad aprobado por el

Administrador Federal contemplando un período de noviembre a diciembre de ese año.

g Como se expone en Nota 8 a los EECC se encuentran pendientes de resolución los

reclamos efectuados por las empresas prestadoras de los Servicios de Preembarque, en

concepto de Notas de Débito por diferencias de cambio y en el cálculo de intereses que la

entidad ha cuantificado en $9,8 millones a valores históricos. Adicionalmente, existen

reclamos por aplicación del artículo 8º del Decreto Nº 214/02, que no se encuentra

cuantificado en la nota referida. Es dable señalar que la Resolución MEyFP Nº 923 del

30/12/2010 plantea que la AFIP continuará con la obligación de asumir los gastos

remanentes del programa, sin embargo prevé su financiamiento a partir de reajustes

presupuestarios por aportes del Tesoro Nacional.

 

h De la revisión de una muestra de cancelaciones de gastos causídicos tanto en efectivo

(presupuesto de la entidad) como en BOCONES (colocaciones realizada por la SH), cabe

consignar:

Se advirtió que los trámites realizados por pagos en efectivo no han dado estricto

cumplimiento a las prescripciones de la Instrucción General Nº 1/06 DI PRFI (v.g.:

falta de formulario exigido por normativa, de resolución que impone o distribuye

costas, de resoluciones que determinan monto de acreencias). Adicionalmente, se

han observado afirmaciones de cumplimiento de requisitos sin adjuntar

documentación que le da sustento (v.g.: “se cumple con el requisito”).

Diferencias entre liquidaciones y cancelaciones en efectivo sin explícita

justificación de la misma.

No fueron proporcionados los expedientes que dieron origen a las cancelaciones en

Bocon. La documental aportada por el área responsable de la tramitación de

colocación de títulos, se limitaba a los formularios prescriptos por la Dirección de

Administración de la Deuda. Debe recordarse que, como ya se expresara, la

cancelación en trato no posee el reflejo directo en el SIGMA.

36

En cuanto a la evaluación de la existencia de responsabilidad patrimonial, en el

marco de lo establecido por la Resolución Nº 1020/95 DGI, se advierte que resulta

ser la misma dependencia en la que se produce la situación evaluable, la que se

expide sobre la existencia o no de un perjuicio y habilita el proceso de pago hacia

un tercero, sin la evaluación crítica de otra área en el marco de un control por

oposición de intereses. De la documentación proporcionada se observó la existencia

de fallos contrarios a los intereses del Fisco, como resultado, según lo expresado

por el TFN y los Fueros Federales competentes, de aspectos vinculados al proceso

de determinación de oficio o su pago en efectivo de monto posiblemente

consolidable sin la apelación respectiva. A ello se agrega, la inexistencia en la

documental de informes detallados que contemplen los antecedentes que ameritan

la calificación de “sin perjuicio patrimonial” señalada en el formulario de

requerimiento de pago.

Es dable resaltar que la citada Resolución Nº 1020/95 expone acciones a desarrollar

ante el conocimiento de hechos o circunstancias que llevaran a la presunción de

posible lesión del patrimonio del Estado Nacional y, como tal, es referida en la

Instrucción General previamente enunciada. Sin embargo, no se plantea

normativamente una descripción preliminar de situaciones que, a partir de la

gestión de carteras judiciales, conlleven a que la entidad deba asumir erogaciones

(incluido cancelaciones en títulos) y que ameriten una evaluación específica de la

existencia de perjuicio patrimonial, del responsabilidades de funcionarios del ente y

de la consideración de un posible crédito a su favor.

Por Resolución General AFIP Nº 2795 del 3/3/10 se estableció un mecanismo de

acuerdo conciliatorio para la cancelación de honorarios que no se encuentran firmes

y por valores superiores a $1 millón –con quita propuesta de quita igual o superior

al 15%-. Dicha norma fue dejada sin efecto por su similar Nº 2818 del 23/4/10, sin

haber podido obtenerse antecedentes de su dictado ni información completa

respecto de su aplicación. En tal sentido no se proporcionó respuesta centralizada

37

respecto de todas las áreas que pudieron resultar competente, sino que algunas

dependencias informaron en cuanto a su no utilización.

Simultáneamente, a la revisión aludida se practicó la consulta sobre actividades de control

en el ámbito operativo respecto de pago o cobro de accesorias judiciales, considerando las

limitaciones registrales que sobre el particular evidencia el Sistema Atenea –que no

contempla funciones específicas- y las dificultades para su revisión contable a partir de un

universo de causas identificables y sus obligaciones generadas. De las respuestas recibidas

no se advirtió la existencia de un proceso establecido en tal sentido o la implementación de

actividades de control específicas, a excepción de un caso en el que ha hecho uso de un

registro en planilla de cálculo para su seguimiento.

Recomendación

a. Establecer procesos de identificación oportuna del reconocimiento de pasivos, dentro

de circuitos normalizados que permitan determinar provisiones a partir del conocimiento

de los servicios y compras contratadas. Adicionalmente, complementar con tareas de cierre

que incluyan la consideración de resúmenes de cuentas de los proveedores. Contemplar la

presente recomendación junto a lo señalado en el apartado 1 del presente memorando.

b. Practicar el seguimiento de las cuestiones pendientes de la circularización realizada.

 

c. Definir en SIGMA funciones que permita la discriminación de los saldos de deuda

por concepto, según se expone en nota 8 a los EECC.

d. Establecer actividades de control a fin de mejorar los procesos de registración

contable, aportar autosuficiencia informativa al sistema, minimizar anulaciones y evitar

discrepancias con documental.

 

38

e. Evaluar los criterios de archivo de documentación a partir de lo indicado en el

apartado e.

 

f. Reevaluar las actividades de control existentes en materia de gastos causídicos, en

forma conjunta con lo referido a la materia judicial del apartado 10. y la cancelación con

Bocones del apartado 11. del presente memorando.

8. Gastos en Personal y Gastos en Personal a Pagar

a. No obstante la implementación realizada del SIGMA, la entidad aún no ha

estandarizado procesos de análisis de cuentas que incluyan puntos de conciliación con

información de los sistemas operacionales con incumbencia en haberes del personal,

considerando que estamos en presencia de los gastos más demandantes en el presupuesto

de la organización.

Con la implementación de SIGMA se estableció la rutina de procesamiento desde esta

aplicación de archivo de liquidación generado por el SARHA, procediéndose, a impulso de

operador, a su lectura, validación conceptual de datos y procesamiento de datos dando

resultado los registros contables y presupuestarios, y la habilitación del giro de los fondos

para el pago. Sin embargo, en este esquema de vinculación vía interfaz de archivo de

transferencia de datos, levantado de un espacio virtual por un operador –lo cual no importa

una integración-, no se obtuvo evidencia de la implementación de actividades de control

específicas que por ejemplo hagan uso de totales de control o comprobación recibidos por

el área contable por medios paralelos –v.g.: soporte de papel-. A ello se agrega que no se

emite la liquidación resumen en soporte de papel suscripta por funcionarios responsables

contemplando instancias jerárquicas y de control por oposición de intereses, simultánea a

los procedimientos propios del SARHA.

39

Es dable resaltar que la incorporación de puntos de control periódicos posee mayor

relevancia puesto que la cancelación del pasivo no se produce por un proceso transaccional

directo de pago a “proveedores”, puesto que ellos lo constituiría el total de la planta de

personal, sino con la intervención de registros manuales, con lo cual la efectiva transacción

no actúa como compensación natural del devengamiento y la intervención manual posee

asociado el posible error humano.

b. En el marco de la descentralización del registro primario de datos laborales adoptado

a partir de la implementación del SARHA, se advirtió que el ente continuó realizando

revisiones in situ –controles presenciales-, como así también controles sistémicos respecto

de distintos aspectos (v.g.: ausencias injustificadas, solicitudes vinculadas al ausentismo

cargadas con posterioridad a la fecha de inicio de ese período o nombramientos pendientes

de confirmar, evidenciando números relevantes de casos a justificar y/o ajustar), sobre las

unidades de registro, intermedias y de control, aunque con un nivel de intervenciones

menores en el presente ejercicio.

En tal sentido, se advirtió la reiteración de observaciones en cuanto a debilidades en la

documentación respaldatoria, confirmando lo que estas actividades de control identificaran

y lo que esta AGN señalara respecto de ejercicios precedentes. Tal el caso de existencia de

legajos con falencias (v.g.: existencia de legajos de personal correspondientes a otras áreas,

ausencia de documentación, ausencia de foliatura, fotocopias sin autenticar, inexistencias

de firmas o aclaraciones de firmas, tipos de comprobantes erróneos, etc.), el retraso en la

justificación, autorización y confirmación de novedades en el Sistema y,

consecuentemente, en su archivo, las inconsistencias en adicionales o compensaciones, y

las omisiones en los registros de firmas.

Por su parte, los reportes sobre seguimiento de observaciones no evidencian soluciones

significativas.

40

Es así, que se exhibe, nuevamente, la necesidad del fortalecimiento de las actividades de

control en el área central frente a la operación descentralizada y los respectivos deslindes

de responsabilidades, de modo que frente al desvío detectado, el proceso de regularización

no se limite a la obtención del documento faltante, más allá de los beneficios que se

puedan esperar del curso virtual que se informara se está diseñando a partir de la

experiencia recogida.

Es de resaltar, que en el curso del ejercicio, se continuaron aplicando las actividades de

análisis sobre las liquidaciones que consideren la evaluación de razonabilidad, que fueran

implementadas en el ejercicio precedente. En tal caso, como expresaran funcionarios del

organismo, es de esperar, tras la estabilización de los procedimientos a la luz de sus

beneficios, su normatización como estándar de trabajo. Por otra parte, se entiende

conveniente incorporar a la evaluación, la revisión por muestreo de documental de

novedades cargadas al SIGMA con efecto inmediato en el pago al agente, como forma de

fortalecer las tareas de revisión documental desarrolladas

Por otra parte, si bien por aplicación de las Disposiciones Nº 466/06 y 45/07 la entidad

tiende a poseer un Legajo Personal Único por agente, subsiste la dificultad en cuanto a la

coexistencia de legajos “SARHA” y los denominados “legajos viejos”-, sin obtenerse

evidencia sobre el destino definitivo de los últimos y la documental en ellos contenida, no

obstante la normativa plantea que los primeros poseen vigencia legal para el ente.

Como ya se mencionara en memorandos previos, es dable resaltar que se advierte que la

Subdirección General de Recursos Humanos consciente de las cuestiones enunciadas, se

encuentra abocada a desarrollar acciones tendientes a procurar mejoras sobre el particular.

c. En cuanto a la liquidación de servicios extraordinarios no se advirtieron en el

ejercicio avances relevantes que fortalezcan el control interno en la materia, debiendo

reiterarse lo expuesto en el ejercicio previo. En tal sentido, el ente no posee una aplicación

informática (ya sea independiente o formando parte del SIM) que permita vincular:

41

- La operación aduanera,

- El servicio extraordinario prestado,

- El agente y las funciones asignadas,

- La emisión de cargos,

- El cobro del cargo,

- La liquidación individual a favor del agente aduanero.

En tal sentido, cada Aduana informa al área central lo que debe pagarse a los agentes, sin

poseer un sistema de registración y control único en sus sedes locales. Dichas liquidaciones

son integradas al proceso de liquidación de haberes, constatando exclusivamente la

existencia de fondos. Cabe señalar que se advirtió que los datos procesados oportunamente

en el SILPANA (Sistema de Liquidación de Personal ANA) poseen rectificaciones

posteriores, producto de modificaciones requeridas por las Aduanas de períodos previos,

limitando el resguardo de la información que alimentara al SARHA.

Es dable señalar que si bien la implementación de la emisión de cargos vía SIM WEB

permite el control del pago –con la consecuente suspensión de operadores ante el

incumplimiento- y la cancelación por medio del VEP mejora el proceso de cobro y su

identificación, aún persisten las debilidades de control interno en el proceso de tramitación

de las presentes transacciones. A lo cual cabe agregar que existen también modalidades

específicas como “tarifa reducida” que contemplan procesos de mayor precariedad.

Por su parte, el proceso referido exhibe una instancia de devengamiento de recurso tanto

por servicios como por tasa, que no es contemplado en los circuitos de registración

contable.

d. No se advirtió la existencia de evaluación y, en su caso, exposición del valor actual

que la entidad habrá de pagar en concepto de adicional especial al momento en que los

agentes y funcionarios se acogen al beneficio jubilatorio, registrándose exclusivamente el

cálculo de aquello que deberá afrontar en el ejercicio siguiente. El organismo ha

42

expresado, oportunamente, que resulta imposible calcularlo en función a las limitaciones

sistémicas sin advertirse nuevas situaciones en el presente ejercicio.

e. En el marco de la necesaria planificación de la gestión de recursos humanos, que

contemple aspectos de dotación, carrera administrativa, capacitación y remuneración del

personal, entre otros aspectos, la entidad dictó en el año 2003 la Disposición N° 433

“Reglamentación aplicable para la incorporación a la Administración Federal de Ingresos

Públicos de personal temporario y contratado a plazo fijo” y en el año 2005 la Disposición

N° 437 de “Política de Dotaciones e Ingresos de Personal”.

En tal sentido, la citada Disposición N° 437/05 señala en sus considerandos, que la

integración de las dotaciones de las distintas áreas de la AFIP debe enmarcarse en una

política explícita que defina principios y acciones de planificación, y a tal efecto prescribe

la elaboración de un “Plan Anual de Dotaciones” en forma coordinada con el Plan de

Gestión de cada ejercicio -correspondiendo dictar el primero en el año 2006-.

Debe señalarse que no se obtuvo evidencia de la implementación de dicho plan en el

ejercicio y, en correlación, de la planificación de la política remunerativa, en el marco de

las facultades de la entidad. Así tampoco de una metodología de evaluación de puestos de

trabajos y detección sistemática de recursos humanos, y de un proceso de identificación de

esos requerimientos a partir de la planificación estratégica y táctica de la entidad.

Se resalta la relevancia de la planificación de la gestión de los recursos humanos, en sus

distintos aspectos, considerando:

Las amplias facultades acordadas por la normativa a la Administración Federal en

la materia, que importa una debida planificación y rendición de su utilización.

La significatividad de los importes erogados en materia de recursos humanos.

43

Por su parte, solicitados los antecedentes sobre una muestra de las 142 altas producidas en

el ejercicio, no fue aportada documental del proceso de ingreso y respecto de los contratos

suscriptos sólo se obtuvo un requerimiento de la autoridad, sin mayor justificación.

f. La entidad no ha formalizado, en forma específica, la nueva escala salarial por

aplicación de las convenciones realizadas en los acuerdos de la Administración Federal con

las entidades sindicales, de forma de acceder a un detalle de referencia directa que impacte

los incrementos acordados.

Es así que, por Acta Acuerdo AFIP SUPARA AEFIP Nº 10 del 7/7/10, se ha acordado una

recomposición salarial del 20% a partir de julio de 2010 sobre la masa salarial de la AFIP

vigente al 30/6/10 (contemplando tanto conceptos de convenios colectivos como otros

sujetos a aportes y contribuciones –v.g. Fondo de Jerarquización-). Dicho aumento,

aplicado sobre la masa salarial total, es impactado sobre los conceptos de convenio, no así

otros ítems como el mentado Fondo puesto que posee su evolución normal según

normativa que lo regula. Sin embargo, la entidad no aportó los antecedentes documentales

que hacen a la fijación detallada de nuevos valores por conceptos de convenio –escala

salarial- por aplicación de lo acordado.

g. Se advirtió la continuidad de la existencia de un complemento mensual

extraordinario por dedicación especial para personal incluido en convenio DGI y un

complemento mensual extraordinario por superación de metas para el personal incluido en

convenio DGA –cuyos montos se han elevado en el ejercicio a través del Acta Acuerdo

14/09-.

Esta AGN no obtuvo antecedentes que respalden el efectivo cumplimiento de la condición

que los nomina o una evaluación por parte de la entidad en cuanto a dedicación especial o

superación de metas, siendo abonado bajo condiciones genéricas a toda la planta.

44

Por otra parte, existen distintas partidas no remunerativas cuyas características cabría ser

evaluada por el servicio jurídico contemplando aspectos comparativos entre ambos

convenios colectivos vigentes (v.g.: refrigerio).

h. En materia de honorarios profesionales que la entidad abona a sus letrados en

oportunidad de percibirlos de las contrapartes en causas judiciales o ante el TFN, a través

de un mecanismo de distribución interna, en el ejercicio se ha implementado el uso del

volante electrónico de pagos (VEP) como forma de generar un ámbito de mayor control de

la percepción de los honorarios que se distribuirán. Sin embargo, existe una disociación

entre la información de cobro o de pago de honorarios con la información disponible en los

sistemas informáticos de causas judiciales.

Es dable destacar que en el caso en que en las causas se fijaran honorarios por cuenta de la

entidad, la AFIP debe recurrir a los recursos propios para abonarlos o, en caso de hallarse

consolidados, a la colocación de bonos por la Secretaría de Hacienda. Vale decir que los

cobrados son sometidos a un proceso de distribución del ente, mientras que los pagados

son solventados por el presupuesto de la entidad.

Por otra parte, respecto de la cuenta 3409/8 "Fondo Honorarios O/conj 2/3" en el Banco

Ciudad de Buenos Aires, previamente referida, que contemplaría la recepción de fondos

originada en honorarios en causas judiciales contencioso aduaneras y su distribución entre

letrados de la entidad, se han iniciado acciones de regularización. En dicho marco se dictó

en el ejercicio 2011 la Disposición AFIP N° 271/2011, por la que se establece el régimen

de distribución de los fondos recaudados en concepto de honorarios de abogados a favor

del fisco en aquellas causas cuya representación o patrocinio del Organismo se encuentre a

cargo de áreas jurídicas de la Dirección General de Aduanas, cuyos aspectos operativos se

hallaban pendientes de implementar.

45

Recomendación

a. Implementar actividades de control adicional en el proceso de transferencia de datos

entre sistemas y formalizar las decisiones de liquidar.

b. Adicionar actividades de control y de revisión periódicas planificadas que permitan

darle confiabilidad a la información registrada en el SARHA como base del proceso de

liquidación de haberes. Asimismo, normalizar las actividades de control de razonabilidad

de las liquidaciones a ser aprobadas para su pago.

c. Establecer aplicación informática –ya sea como módulo de sistemas existentes o

como independiente pero integrado a otros sistemas- que permitan exhibir la correlación

entre las distintas instancias del servicio extraordinario tal cual se detalla en la observación.

d. Evaluar la posibilidad de establecer el monto del valor actual de beneficios futuros

para agentes y funcionarios a jubilarse a partir de un análisis actuarial y de la información

disponible.

e. Efectuar la planificación de dotación y remuneración de los recursos humanos

considerando lo expuesto en la observación.

f. Formalizar las nuevas escalas salariales a partir de las Actas Acuerdo suscriptas por

la entidad.

g. Establecer procedimientos que permitan dar observancia a los extremos por los que

se determinan conceptos a abonar al personal. Practicar, asimismo, la evaluación jurídica

de partidas de carácter no remunerativas en términos de lo observado.

 

46

h. Contemplar la integridad relacional, en materia de honorarios profesionales, entre los

distintos sistemas de registración de la entidad. Adicionalmente, practicar una evaluación

completa de los costos que asume el ente por la tramitación de litigios judiciales.

 

i. Concluir la implementación de procedimientos vinculados a honorarios en causas

con intervención de áreas jurídicas de DGA, y evaluar, con la intervención del servicio

jurídico, como previamente se recomendara, la existencia de aspectos y reponsabilidades

pendientes en cuanto a la operatoria de la cuenta bancaria radicada en el Banco de la

Ciudad de Buenos Aires.

 

9. Otras cuentas a pagar, Otros pasivos, y Fondos de Terceros y en Garantía.

En los presentes conceptos se destacan operaciones vinculadas a recaudación tributaria que

tienen como contrapartidas las cuentas de bancos de regionales. Las mismas son partidas

provenientes de conceptos no presupuestarios, por lo cual se considera que no deberían

incluirse en los Estados Contables sino en el Estado de Recaudación. El mismo criterio

correspondería también a la subcuenta Multas de Aduana. Es dable señalar, que la

evaluación de las transacciones de estos conceptos evidencia la dificultad de identificar

claramente la decisión sobre el uso de cada una de las cuentas integrantes. Sólo a partir del

campo “texto” o de “asignación” se puede advertir algún dato (no estandarizado) para su

desagregado conceptual, advirtiéndose que mayormente la presente cuenta ha sido

utilizada para operatorias de devolución de tributos y reintegros.

Por otra parte, “Otros fondos de terceros” evidencian reclasificaciones de pasivos

originados en multas o recaudaciones a distribuir –algunos con impacto en partidas

pendientes de imputación-, pero también coexisten con otras partidas de difícil

identificación en cuanto su origen e incluso sin identificación. Adicionalmente, se

evidencia una acumulación paulatina de partidas de antigua data, sin que exista un proceso

de depuración permanente para evitar la generación de montos significativos a partir de

47

partidas abiertas que no poseen compensación –considérese que estamos en presencia de

un sistema de reciente implementación-.

Es así que las cuentas Multas Aduaneras y Fondos de Terceros exhiben la siguiente

conformación:

COMPOSICIÓN MULTAS ADUANERAS

Año Cantidad Importe

2006 123 ‐298.438,96     

2007 1339 ‐80.342,75       

2008 2206 ‐1.561.236,23 

2009 1969 ‐1.560.491,63 

2010 2877 ‐5.174.146,97 

Total 8514 ‐8.674.656,54 

compensadas 2011 3117 ‐4.361.080,56 

sin compensar 5397 ‐4.313.575,98 

COMPOSICIÓN FONDOS DE TERCEROS

Año Cantidad Importe

2006 91 ‐322.655,99     

2007 30 51.134,12         

2008 261 ‐822.810,00     

2009 24 ‐442.206,42     

2010 48 ‐1.554.749,40 

Total 454 ‐3.091.287,69 

compensados 40 ‐1.047.426,13 

sin compensar 414 ‐2.043.861,56 

"no identificado" 345 ‐980.166,00     

La entidad ha impactado los pasivos por gastos en personal y pasivos comerciales que se

hubieran omitido y luego identificados, en la cuenta Otros Pasivos, sin embargo se ha

advertido la apertura de subcuentas específicas en concordancia con los orígenes para su

definitiva registración, lo cual se produjo en al cierre contable. Sin embargo, se advierte la

ausencia de compensaciones de partidas, siendo que para su cancelación se registran otras

48

abiertas con signo contrario, reduciendo el saldo. Esta práctica es inconsistente con la

filosofía de la aplicación informática usada y generará a futuro un cúmulo significativo de

partidas abiertas (en ambos sentidos) sin la efectiva depuración.

Recomendación

Exponer en Estado de Recaudación los conceptos vinculados a Tributos y depurar las

cuentas contables que exhiben ausencia de compensación, practicando los correspondientes

análisis de cuentas –especialmente en cierres contables-.

10. Deudas Judiciales

Esta AGN ha expuesto tanto en sus informes de auditor respecto de los EECC de la entidad

como en los memorandos de control interno de ejercicios previos, distintas limitaciones en

los procedimientos administrativos como en la información de los sistemas informáticos,

que importan la limitada confiabilidad de los inventarios y su valuación como respaldo de

lo expuesto en orden a lo prescripto por las distintas Disposiciones de cierre emitidas por la

CGN en materia judicial. Situación que se mantiene en el presente ejercicio respecto de lo

revelado por la AFIP en sus EECC en virtud de lo establecido por la CGN, dando lugar a la

salvedad expuesta en el apartado 3.6. de informe del auditor.

a. A los efectos de proceder a la elaboración, clasificación y valuación de inventarios del

ejercicio el organismo emitió la Instrucción General Nº 1/11 SDG ASJ, respecto de la que

cabe señalar que no contempla los parámetros de valuación en función de probabilidades

de fracaso ni procedimiento a aplicar en tal fin; no se identifica el tipo de tasa adoptada si

bien se define el porcentaje de tasa a aplicar; y, adicionalmente, refiere que los guarismos

que consigna por honorarios responden a los porcentajes promedios obtenidos de los

montos pagados en el ejercicio, advirtiéndose ello exiguo. Por su parte, no define pautas

claras de aplicación de las tasas de interés, contemplando las distintas variables para el

cálculo.

49

En materia de seguridad social se instruyó la confección de planillas “Excel”, lo cual

importó un armado manual, no sistémico, y determinó pautas que habilitan la reiteración

de líneas de registro de causa por cada uno de los incidentes y/o medidas cautelares,

constituyendo una decisión que puede llevar a confusión y a error.

En materia de juicios universales estableció pautas reconociendo la posible existencia de

inconvenientes sistémicos en el registro oportuno de datos y la duplicación de datos.

b. A partir de la referida instrucción y tal como expresan las Notas Nº 9 y 11 a los EECC,

los inventarios en trato surgen de un sistema integral de registración en desarrollo –Atenea-

Quaestor- y, parcialmente, en una proporción menor, del relevamiento externo de datos, sin

embargo, la emisión de inventarios se produce por fuera del sistema, por extracción de

datos de la base de datos que realiza el Departamento de Informática Jurídica y

Colaborativa, sin advertirse la existencia de un aplicativo homologado en orden a las

exigencias normativas.

Los datos extraídos más aquellos aportados externamente al sistema fueron incorporados

en un espacio virtual –que internamente es denominado “sitio seguro”-, sin constituir una

rutina normal del sistema Atenea y sin implementarse actividades de control específicas

que permitan una validación del proceso de extracción, valuación y clasificación de

pasivos ciertos o potenciales. Es dable expresar, por otra parte, que la información del

“sitio seguro” es incompleta a efectos de su evaluación desde la correspondencia contable

como desde la visión del control.

c. Como se expone en citada nota 11, la metodología de relevamiento y valuación

utilizada por la Administración Federal es considerada provisoria, por lo que los valores

expuestos en los EECC poseen el carácter de preliminar.

Es así, que ha señalado que a partir del ya referido inventario se consideraron para su

reflejo en los Estados Contables las causas en las que se relevaron montos de sentencia y

50

aquellas en las que resultó posible establecer valores involucrados a efectos de determinar

montos estimados de condena, quedando una cantidad material de casos no valorizados.

Cabe consignar, asimismo, respecto de la metodología utilizada que:

No se ha considerado el análisis de objetos de reclamo, roles procesales, jurisprudencia

y valor de sentencia (su relación con valor de demanda), entre otros aspectos, a la luz

de las características propias de cada materia.

La determinación de probabilidad de éxito / fracaso se ve limitada ante la ausencia de

información (v.g.: relación entre el valor de demanda y el de sentencia, información

segregada del efecto de las causas con resultado parcialmente favorable, evaluación de

litigiosidad).

El proceso de obtención de la tasa de interés a utilizar en base a un relevamiento

masivo en las dependencias, no ha evidenciado la estandarización de criterios para

determinar relevancia y representatividad de las tasas individualizadas, para realizar

proyecciones.

No se advirtió la existencia de criterios generales para la determinación de gastos

causídicos que contemplen las características específicas de cada materia.

Respecto de la determinación de los honorarios profesionales no se han evaluado

antecedentes jurisprudenciales en función de materias y fueros.

Adicionalmente, las valuaciones practicadas no han considerado la aplicación de

actualización monetaria y/o intereses correspondientes a la totalidad de montos probables

de sentencia por los distintos conceptos y carteras judiciales según corresponde, en orden a

lo expuesto en los párrafos 4º y 5º de la Nota Nº 11, calculándose intereses devengados en

forma parcial.

d. La entidad no ha establecido un procedimiento estandarizado de análisis de

variaciones de inventarios de las carteras judiciales, que permita advertir los justificativos

51

de los cambios, tanto en su conformación como su valorización, entre lo informado al

cierre del ejercicio precedente y del ejercicio bajo revisión.

Los criterios definidos para la determinación de los parámetros de valuación expuestos en

el quinto párrafo de la nota 11 a los EECC -cuya cuantía ha variado en forma relevante

respecto del ejercicio previo, con el impacto expuesto en el apartado 1 de la nota 12 a los

Estados Contables- y el consecuente proceso de relevamiento de datos, tampoco se han

estandarizado y exhiben debilidades que limitan la confiabilidad de las estimaciones

resultantes.

e. De las pruebas realizadas por esta AGN, en cuanto a validación de datos de los

inventarios del citado “sitio seguro” por las distintas carteras, se han evidenciado diversas

inconsistencias, entre las cuales, a manera de ejemplo, se pueden citar:

– Discrepancia entre el resumen del Sitio Seguro y analíticos aportados.

– Expedientes incorporados al inventario en el ejercicio 2010 con fecha de última

etapa anterior al 1/1/10.

– Causas con monto de sentencia 0 o valores menores -cuando el tipo de causa

contempla un capital de reclamo-, con importe registrados por un patrón advertido

que no pareciera responder a la realidad -v.g.: monto de demanda $1000-, con

variaciones significativas de los montos de demanda entre inventarios del ejercicio

previo y del presente (se aclara que el Atenea no segrega monto de demanda y de

sentencia), con monto de demanda inferior a monto de honorarios, o con monto de

intereses sobre honorarios y honorarios en valor 0. Adicionalmente, se observaron

de valores incongruentes (montos negativos de demanda o de honorarios).

– Datos relevantes sin advertirse la obligatoriedad de ingreso (v.g.: fecha de hecho) o

sin una estructura restrictiva para su alta (v.g.: identificación de expediente judicial

contencioso no tributario).

– Clasificación de los juicios según pautas de la CGN SH en “universos” /

“planillas”, sin advertir una aplicación uniforme de criterio. Adicionalmente,

52

relevante antigüedad de la etapa procesal vigente que genera dudas sobre la

actualización de la información y sobre la pertinencia de la clasificación de la causa

para su exposición en los EECC según dichas pautas.

– Inadecuada segregación de los datos de principal de la causa y de accesorio que no

permite practicar las debidas evaluaciones.

– Uso de códigos de etapas procesales con una descripción que no es acorde a una

instancia (v.g.: Causa relevante para la AFIP – Cont. Trib.) o de código “Moneda”

para otro tipo de información (vg. Sin contenido económico – Cont. No trib.).

– Causas con rol procesal de actor que no se condice con el reconocimiento de

pasivo.

– Reiteración de causas en los archivos de Contencioso no tributario impositivo y

aduanero.

– Causas aún asignadas a agentes que han renunciado (6 causas en carta de abogado y

11 causas en sitio seguro).

– Inexistencia, como ya se refirió previamente, de datos a fin de corroborar los

cálculo de accesorios estimados. A lo que se agrega la ausencia de identificación si

el monto es estimado en el marco de la metodología de la instrucción general

dictada o establecido en los actuados judiciales.

La entidad ha expresado que para la inclusión de un juicio en uno u otro pasivo de los

EECC, el módulo contencioso tributario se guía por el resultado de la imposición de costas

y no por el resultado de fallo, en razón de la existencia de fallos a favor, parcialmente a

favor o de fallos en contra que pueden generar o no costas para la entidad. Debe

considerarse que las costas pueden haberse determinado y encontrarse en una instancia de

apelación en cuanto a la cuantía y, en este caso, ese trámite judicial no puede actuar como

guía de la clasificación puesto que se estaría en presencia de un pasivo cierto de monto

indeterminado, dando lugar, en última instancia, a una provisión.

Adicionalmente a lo expuesto, de la consideración de información proporcionada por el

ente respecto de las cartas de abogados cursadas por esta AGN, también se advirtieron las

53

cuestiones referidas que evidenciaban la falta de calidad de los datos y discrepancias con la

información del Sitio Seguro.

f. No se advierte aún que el sistema Atenea constituya una herramienta de seguimiento

de causas administrativas y judiciales, y de control de la cancelación de obligaciones o

efectivización de las acreencias originadas en los litigios, en el marco de circuitos

administrativos normados que contemplen pautas para determinar los montos totales

estimados de condenas y que aporten datos necesarios para la oportuna registración y

control contable, y la exposición en estados financieros.

Adicionalmente, no se hace uso de información disponible de la entidad (v:g.: del SEFI,

del SIRAEF, etc.) y de terceros vinculados (v.g.: Tribunal Fiscal de la Nación), que

permita establecer un marco de control razonable sobre la integridad y actualización de los

datos.

Por su parte, el sistema contable no actúa como control de la gestión operativa en la

materia, limitándose, esencialmente, a practicar la registración por diferencia de

inventarios sin proceder a la evaluación de la transición de un inventario de inicio a un

inventario de cierre.

g. Si bien se practican determinadas actividades de revisión (sin estandarización

normatizada de la metodología) que contemplan la calidad de los datos de los sistemas, a

partir de un área de supervisión, los resultados exhiben la persistencia de deficiencias que

en ejercicios previos ya se han puntualizado, siendo que esas acciones no se visualizan

hábiles para revertir la situación en su conjunto.

Cabe señalar que la División Supervisión de Juicios Contenciosos Tributarios y no

Tributarios tiene atribuidas facultades de control sobre las causas no tributarias, sin que se

exhiban acciones al respecto, similares a las ejecutadas en materia contencioso tributaria y

aduanera.

54

Por su parte, no obstante haber sido dictada la Instrucción General Nº 5/09 (DI PLCJ), con

vigencia a partir del 1/2/10, con el objetivo de “establecer un procedimiento uniforme de

gestión” en la materia contenciosa, no se exhiben los procesos y sus tareas con la debida

secuencia, alternativas y responsables directos; y no se incluyen actividades de control

específicas, que permitan revertir la situación descripta en el presente memorando.

h. La ausencia de registración de las cancelaciones en BOCON en el SIGMA genera

distorsiones contables, en cuanto a la apropiación de resultados a los ejercicios, puesto que

la registración se realiza por la comparación de inventarios y la desafectación del resultado

registrado por pago exclusivamente en efectivo del ejercicio.

i. No fue aportada la siguiente información y/o documental: datos básicos de

identificación de causa materia contencioso impositiva -la entidad ha planteado la

aplicación del secreto fiscal-, Algoritmo utilizado a efectos de procesar informáticamente

los criterios de determinación de inventario, Modelo y/o estructura de datos vigente y

antecedentes de la normatización del procedimiento de determinación de inventarios.

 

j. La existencia de diversas carteras judiciales de magnitud (algunas con temáticas

comunes) y de un número relevante de agentes de la entidad con responsabilidad sobre

causas judiciales, importan, esencialmente, que la gestión y la consecuente exposición

contable, se soporte en sistemas de información y procedimientos administrativos,

enmarcados en un sistema de control interno bajo las características prescriptas por la

normativa de SiGeN, que evidencie confiabilidad tanto para los usuarios internos como los

usuarios externos y, por ende, aporte información de calidad que contemple las exigencias,

esencialmente, de utilidad, verosimilitud, confiabilidad e integridad.

En tal sentido, la Procuración del Tesoro de la Nación a través de la Dirección General de

Auditoría se ha expedido en materia de registración de juicios del Estado Nacional, en

55

diversas acciones desarrolladas ante distintas entidades cuyos servicios jurídicos

conforman el Cuerpo de Abogados del Estado, señalando que la eficacia del sistema de

registro y control de juicios está supeditada a la información completa, oportuna y veraz,

que por imperio legal debe brindar el servicio jurídico involucrado, debiendo transmitirse a

los letrados que integran el servicio jurídico y que tienen a su cargo la gestión la

importancia de un adecuado empleo del sistema informático de gestión judicial, cuya carga

correcta y actualizada de datos es impuesta normativamente, generando la responsabilidad

consecuente en el caso de omitir hacerlo.

Recomendación

Implementar en forma definitiva un sistema integrado de registración y seguimiento de

causas administrativas y judiciales, incluidos los aspectos de ejecución del principal y de

los accesorios, enmarcado en un proceso administrativo que contemple las actividades de

control propias del riesgo existente en la gestión de las mismas.

Practicar la valuación de la carga inicial del nuevo sistema a partir de información

sometida a procesos de validación que procuren su integridad, certidumbre y actualización.

Adicionalmente, implementar actividades de control que permitan mantener la calidad de

los datos registrados.

Redactar normas de procedimiento sobre la metodología para la determinación de los

montos a registrar y revelar en Nota a los Estados Contables, procurando:

- Clara definición de conceptos a exponer en EECC considerando las normas de la CGN,

- Registración de la totalidad de las transacciones con contenido patrimonial en forma

oportuna,

- Información íntegra,

- Criterios uniformes para determinar la magnitud de las cifras a registrar y revelar en

Notas, en función a la etapa y estado procesal de las causas y la evaluación del monto

probable de sentencia,

56

- Criterios uniformes para el tratamiento de determinación de costas y gastos, sustentado

en análisis jurisprudencial,

- Valorización de la totalidad de los juicios que forman parte del inventario de causas al

cierre de cada período,

- Evaluación de litigiosidad,

- Responsabilidad que le cabe a los emisores de información,

- Control contable de las causas judiciales.

Todo ello en el marco de las afirmaciones y recomendaciones que la Procuración del

Tesoro de la Nación, en la materia, usualmente expresa y que fue motivo de referencia en

la observación en trato.

11. Obligaciones enmarcadas en normas de consolidación de deuda del Estado

Nacional

Tal como se expone en la Nota Nº 9, al cierre de los presentes Estados Contables, la AFIP

ha finalizado la conciliación del inventario propio correspondiente a las obligaciones

canceladas en virtud de la consolidación prescripta por las Leyes Nros. 23.982, 25.344 y

25.725, con la información aportada por la Dirección de Administración de la Deuda

Pública, dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. El resultado de la

misma arroja la suma de $ 105.395.575,16 y de u$s 14.433.145,13 por el período anterior a

la vigencia del Decreto 1399/01 y de $ 154.789.410,34 por el período 2002-2010.

La CGN se ha expedido mediante Nota de fecha 08/07/2005 respecto de la

correspondencia de registrar el pasivo con la Secretaría de Hacienda por la cancelación de

deuda consolidada de la AFIP por aplicación de las distintas normas que oportunamente lo

dispusieran hasta tanto se defina el tratamiento a otorgar a dichas sumas.

Como se expresa en el informe de auditoría, la AFIP no ha registrado en el sistema

contable vigente en el ejercicio, la cancelación de sus obligaciones enmarcadas en los

57

regímenes de consolidación de deuda del Estado Nacional y, consecuentemente, tampoco

lo ha realizado respecto de la deuda emergente con la Secretaría de Hacienda –cuantificada

parcialmente por la entidad-, afectándose, por ende, los resultados oportunamente

registrados por previsión o pasivo cierto.

La Subdirección General de Asuntos Jurídicos –AFIP- con fecha 31/05/06 por Actuación

1066/06 (DALA) determinó que la deuda que mantiene esta AFIP, con el Tesoro Nacional

–en virtud de la asunción por éste de obligaciones bajo la normativa de consolidación-

podría ser condonada en los términos del artículo 26 de la Ley Nº 11.672. En el curso del

ejercicio 2008, la Administración Federal ha iniciado acciones tendientes a propiciar la

emisión de un acto administrativo que de solución al tema en trato.

En cuanto al proceso de revisión ejecutado por la Administración Federal para la

conformación del importe señalado en el primer párrafo del presente acápite, cabe reiterar

que:

La documental considerada se evidencia como limitada, toda vez que no se recurrió a

la documentación básica generadora del trámite, sino, según el caso, a los formularios

presentados ante la Dirección de Administración de la Deuda Pública u otra

documental.

La entidad no cuenta con un registro que identifique las cancelaciones realizadas en el

marco de las normas de consolidación y, adicionalmente, estas transacciones no

encuentran su reflejo en la contabilidad del ente en orden a la correspondencia

conceptual y no se resguarda centralizadamente los antecedentes que dieran origen al

libramiento de la orden de pago por esta vía. En tal sentido, apela a la utilización de

una planilla de cálculo, como soporte registral, limitada a tal efecto.

No existe vinculación de la información de cancelaciones con los sistemas operativos

de gestión de las tramitaciones originarias.

Se entiende necesaria la activa participación de la citada Dirección a efectos de lograr

la efectiva conciliación entre ambas partes. Destacándose que existe aún información

58

pendiente de conciliar por las diferencias advertidas por la AFIP (de menor cuantía

según lo aportado), como por la actividad vinculada a la recaudación tributaria y

recursos de la seguridad social, respecto de cuyas cancelaciones no se practicaron

tareas hasta el presente.

Al cierre de ejercicio continúa registrado como pasivo, un crédito a favor de la Secretaría

de Hacienda, tal cual se expone en Nota 10 a los EECC., por la cancelación de

obligaciones asumidas por la AFIP con Correo Argentino S.A., en virtud de los dispuesto

por el Decreto Nº 1176/01, por la suma $28.211,5 miles la misma se expresa en valores

nominales y no contempla intereses, ya que, según AFIP – la norma citada no regula

“aspectos ni criterios de cancelación”.

Recomendación

a. Continuar con las tramitaciones tendientes a concluir la conciliación de la deuda con la

Secretaría de Hacienda.

b. Implementar registros de cancelaciones efectuadas en el marco de las normativas de

consolidación, e incluirlos en los circuitos de registración contable de SIGMA,

resguardando centralmente la documental que sustenta los trámites de pago.

c. Continuar los trámites realizados ante MEyFP para dar resolución a la presente

temática.

d. Determinar con la Secretaría de Hacienda la modalidad de cancelación de deuda por

aplicación del Decreto N° 1176/01.

59

12. Otros Bienes en Custodia por parte de AFIP

De conformidad a lo revelado en Nota 15 a los Estados Contables, la AFIP ha realizado

actividades tendientes a generar un inventario valorizado de bienes en condición de rezago,

secuestrados y decomisados, lo cual no se había concluido al cierre.

Recomendación

Culminar con la confección de los respectivos inventarios, proceder a su valorización a fin

de revelar la información en Nota a los Estados Contables.

13. Recursos

a. La entidad deduce de los ingresos de las cuentas recaudadoras de tributos las

comisiones bancarias del proceso de recepción y procesamiento de declaraciones juradas y

pagos, practicando su recupero con fondos presupuestarios a partir del ejercicio bajo

revisión.

Ello, a partir del dictado de la Ley 26.198 de Presupuesto General de la Administración

Nacional, art. 24, que dispuso que la A.F.I.P. deberá atender con imputación a su

Presupuesto el gasto que demande el pago de las comisiones y gastos bancarios de las

cuentas recaudadoras abiertas a su nombre, partir del año 2007 inclusive, quedando a la

fecha pendiente aspectos vinculados al alcance de dicho precepto legal.

Sin embargo, cabe señalar al cierre de ejercicio la entidad acumulaba un total de $496,5

millones de comisiones pendientes de reposición, respecto de las cuales el Decreto 2052

del 28 de Diciembre de 2010, estableció un refuerzo presupuestario de $ 300 millones, para

atenderlas.

60

b. En cuanto a la percepción de fondos originados en costas en favor del fisco en causas

judiciales, la entidad practica su registro a través de cuentas de pasivo, sin producirse un

reconocimiento de recursos, en el entendido, en su oportunidad, de la correspondencia de

los montos de honorarios profesionales a sus funcionarios, que en el marco de normas

específicas participan en ellos, como gratificación especial. Sin embargo cabe señalar que

la Procuración del Tesoro de la Nación en su dictamen en autos “Dadón, Víctor Carlos y

otro c/Administración Federal de Ingresos Públicos s/ acción de amparo” –posteriormente

ratificado y referido-, al expresar su opinión en cuanto a la improcedencia de considerar la

existencia de derechos directos de los agentes públicos remunerados por el Estado

Nacional sobre los honorarios judiciales en trato, señaló:

“…conviene recordar que, como lo declaró V.E. en el antecedente de Fallos:

306:1283, en supuestos en que una repartición del Estado Nacional designa a uno

de sus agentes para que lo represente en un proceso judicial, éste no ejerce su

actividad en función de un contrato de derecho privado, como los de mandato o

locación de servicio, sino en virtud de la relación de empleo público que lo une con

el organismo (v. cons. 7° y Fallos: 308:1965; 317:1674, 1759; 319:318; 325:250,

entre otros), siendo que, por principio, el cumplimiento de la función pública es

remunerado con un sueldo previsto como erogación en el presupuesto. Tal

circunstancia llevó a esa Corte a declarar que los agentes públicos que gozan de

aquél no son acreedores a honorarios por los servicios que prestan en el desempeño

de su cargo, teniendo por única remuneración la retribución que las leyes les

asignen (v. cons. 8° y Fallos: 317:735; 319:318 y sus citas, etc.)”.

“Aclaró no obstante, en dicho supuesto, que nada impide, sin embargo, que, cuando

se lo estime conveniente, la administración reconozca a algunos funcionarios el

derecho a cobrar un honorario complementario de sumas no provenientes del tesoro

público, como, por ejemplo, las cantidades reguladas en calidad de honorarios en

procesos judiciales, salvedad hecha de que la citada modalidad no implica

61

transformar la relación de empleo público en una regida por el derecho privado

(cfse. cons. 9°; en un sentido similar, Fallos: 317:1759)”.

“Lo anterior es así, toda vez que V.E. ha establecido ‘que, por principio, el

cumplimiento de la función pública es remunerado con un sueldo previsto como

erogación en el presupuesto’; y ‘los agentes públicos que gozan de aquél –como en

el presente caso- no son acreedores a honorarios por los servicios que prestan en el

desempeño de su cargo, teniendo por única remuneración de ellos la retribución

que las normas les asignen’, sin perjuicio ‘que una norma específica prevea, en

situaciones como la de autos, el derecho a cobrar un honorario complementario de

terceros’ (cfr. Jurisprudencia citada en el ítem V, párrafos 1° y 2° del presente

dictamen).

En orden a lo expuesto, se entiende que amerita la evaluación sobre la correspondencia del

reconocimiento contable y presupuestario de los derechos del ente originados con motivo

de honorarios como recursos propios.

c. Por aplicación del Decreto Nº 863/98 y normas complementarias, la entidad retiene

de los beneficiarios de recursos de la seguridad social las comisiones bancarias y un

porcentaje de comisión sobre la recaudación para cobertura de gastos por sus funciones,

siendo estos últimos registrados contablemente. Respecto de las comisiones bancarias se

entiende necesario que los Órganos Rectores en materia Contable y Presupuestaria se

expidan sobre su exposición en la información contable patrimonial y presupuestaria,

considerando que constituyen costos propios del proceso de recaudación.

Recomendación

a. Propiciar las acciones necesarias para concluir las cuestiones vinculadas al alcance

del artículo 24 de la Ley 26.198, y continuar con la reposición de fondos.

62

b. Practicar consulta a los Órganos Rectores en materia Presupuestaria y Contable para

determinar el tratamiento de las comisiones bancarias vinculadas a la recaudación de los

Recursos de la Seguridad Social.

14. Contrataciones

a. En cuanto al proceso de Compras y contrataciones de bienes y servicios de la AFIP

cabe remitirse a lo expuesto por esta AGN en el informe de auditoría que fuera aprobado

por Resolución AGN Nº 120/08. En el curso de la presente auditoría se reevaluaron sus

aspectos centrales a efectos de lograr la actualización de las consideraciones expuestas en

el informe referido, sin advertirse rectificaciones de relevancias.

Cabe resaltar lo expuesto en el 4.2.d. del referido informe, en cuanto a la descentralización

operativa del proceso de compra que con la implementación de SIGMA en cuanto a la

instancia financiera, las dependencias caracterizadas como Unidades con Capacidad de

Compra poseen la totalidad de las funciones desde la identificación de la necesidad hasta la

solicitud del pago por el bien o servicio recibido, sin advertirse aún la incorporación de

actividades de control específicas para el esquema administrativos establecido.

Es dable señalar que, ya en ejercicios previos se planteó que las cuestiones advertidas en

las revisiones practicadas en áreas descentralizadas exhiben como indispensable la

implementación de actividades de control centralizadas. Sin embargo, debe remarcarse

que, ante la ausencia de mejoras sustantivas y esos aspectos de los que da cuenta el

presente memorando, tanto en cuanto a las deficiencias en las tramitaciones como en la

aplicación de los preceptos normativos del régimen de contrataciones, amerita la

implementación de acciones de intervención del área central con facultades rectoras en la

materia en el marco del monitoreo y rectificación de situaciones observadas.

63

Salvo la Dirección de Logística y la Subdirección General de Sistemas y

Telecomunicaciones que definen su propio presupuesto y elaboran su propio Plan Anual de

Compras (PAC), las demás regiones (descentralizadas) llevan adelante sus compras y

contrataciones en cuanto al ejercicio siguiente mediante “El Anteproyecto y Presupuesto”

tomando en cuenta las necesidades y servicios informados pos las distintas áreas bajo su

dirección, solicitando en todo los casos el presupuesto anual, para cubrir en dicho período

las necesidades presupuestarias.

b. En el marco de la revisión de una muestra de expedientes de contrataciones

significativas determinada a partir de considerar las tramitaciones de distintas unidades con

capacidad de compra seleccionadas -Dirección de Logística (DL), Subdirección General de

Sistemas y Telecomunicaciones (SDGSIT), Direcciones Regionales Impositivas Norte

(DRIN), Sur (DRIS) y Oeste (DRIO)-, las que implicaron el 34,31% del total devengado

en dicho ejercicio con motivo de contrataciones de bienes y servicios, advirtiéndose:

Esta auditoría relevó una muestra de 92 casos, determinando el promedio de días desde

el inicio del expediente hasta la disposición misma de su adjudicación en aquellos en

donde hubo fecha de solicitud de bienes o servicios, toda vez que como se observará

más adelante diversos expedientes carecían de la misma. Así se advirtió la siguiente

duración:

Dirección de Logística - Compras Centralizadas para toda la entidad

a Licitaciones Públicas: 268 días,

b Contrataciones Directas: 476 días.

Dirección de Logística – Compras para Áreas Centrales

c Licitaciones Públicas: 630 días,

d Contrataciones Directas: 437 días.

Subdirección General de Sistemas y Telecomunicaciones

e Licitaciones Públicas: 373 días,

f Contrataciones Directas: 318 días.

64

Áreas Descentralizadas

Dirección Regional Norte

g Licitaciones Públicas: 179 días,

h Contrataciones Directas: 357 días.

Dirección Regional Sur

- Licitaciones Públicas: 216 días,

- Contrataciones Directas: 122 días.

Dirección Regional Oeste

- Licitaciones Públicas: 161 días,

- Licitaciones Privadas: 24 días.

- Contrataciones Directas: 57 días.

Se ha advertido la inexistencia de estándares básicos para la elaboración de informes

técnicos, que contemplen tanto los aspectos de evaluación como los antecedentes a

considerar y documentar en distintas materias consideradas –v.g.: tecnología,

conveniencia económica, etc.-. En tal sentido, los informes obrantes en los actuados

bajo revisión han exhibido distintos niveles de profundidad en el tratamiento de los

temas o detalle de antecedentes considerados como base de una opinión.

Es dable considerar que dichos informes resultan de especial relevancia en

determinadas contrataciones (v.g.: informáticas, tecnológicas, etc.) puesto aportan

fundamento esencial para la toma de determinadas decisiones (v.g.: encuadre

normativo de la contratación, selección de la propuesta más favorable, determinación

de exclusividad, etc.).

En el apéndice 1 se incorpora el detalle de consideraciones advertidas de la revisión de

los antecedentes puestos a disposición de las contrataciones seleccionadas de la

65

muestra, siendo que en forma conceptual y general las principales pueden resumirse

así:

o Limitaciones relevantes de planificación de compras,

o Ausencia de antecedentes de estudio de los precios base de la determinación del

monto presupuestado.

o Actuados que en los considerandos del acto de adjudicación no reunieron las

condiciones de formalidad que exhiban la completa motivación.

o Falta de acreditación de extremos que llevan a encuadrar en los tipos contractuales

de la Disposición Nº 297/03 AFIP.

o Inadecuada ampliación o prórroga de la contratación.

c. La Disposición General AFIP Nº 297/03 en su artículo 10 titulado “Transparencia”

expresa que las contrataciones se desarrollarán en todas sus etapas en un contexto de

transparencia que se basará en la publicidad y difusión de las actuaciones emergentes de la

aplicación de este Régimen, lo cual posibilitará el control social sobre los mismos.

El artículo 29 -“Publicidad y difusión”- en el párrafo 6, expresa que sólo quedan

exceptuadas de la obligación de difusión en todas las etapas del procedimiento las

contrataciones directas encuadradas en el apartado 6 del inc. d) del art. 21, y de la difusión

de la convocatoria para los restantes supuestos establecidos en el inciso d) del art. 21.

Sin embargo, el artículo indicado hace una referencia en forma errónea a un inciso del

artículo 21 que no existe como tal, por lo que podría tenderse a generarse erróneas

interpretaciones en cuanto al correcto proceder. Ello amerita una rectificación del artículo

29 a fin de prescribir adecuadamente la excepción que el régimen pretende.

Lo expuesto, fue señalado en el memorando correspondiente al ejercicio 2009, sin embargo

no se advirtió la rectificación de la norma.

66

d. Al igual que en otros ejercicios, aún subsiste la utilización de la figura del legítimo

abono como medio de cancelación de las distintas obligaciones que no han seguido el

curso normal de las contrataciones, en un todo de acuerdo con la Disposición 297/03. Es

dable resaltar que ello ha poseído un incremento considerable en el ejercicio en trato, tanto

por su impacto financiero como por la cantidad de casos. Es así que las áreas sujetas a

revisión han evidenciado el siguiente comportamiento en cuanto a su devengado en el

ejercicio:

DL: $117, 7 millones -44,21% del total devengado-.

SDGSIT: $9,8 millones -18% del total devengado-.

DRIS: $2,2 millones -39% del total devengado-.

DRIN: $0,8 millones -18,56% del total devengado-.

DRIO: $0,7 millones -17,16% de lo devengado-.

Se destaca que en la mayoría de los casos de las Direcciones Regionales sujetos a revisión,

el reconocimiento de legítimo abono se centra sobre servicios básicos esenciales e

impostergables (v.g.: limpieza, vigilancia, servicios públicos, etc.) y exhibe como

motivación la inexistencia de presupuesto para la ejecución de nuevas contrataciones,

conforme pautas de contención del gasto y equilibrio presupuestario establecidas por la

Subdirección General de Administración Financiera. Sin embargo, es dable resaltar que las

instrucciones impartidas por dicha Subdirección –v.g.: Notas SDGADF Nº 1690/09 y

2018/09- contemplan la asignación de niveles presupuestarios para la atención de

contrataciones o gastos de bienes de consumo y de servicios considerados estrictamente

urgentes e impostergables, como los referidos. A lo que se agrega el hecho de que más allá

que se pudiera contemplar una restricción presupuestaria, los servicios fueron prestados y

las contraprestaciones de pago se efectivizaron.

Cabe reiterar lo ya expresado tanto en los memorandos de control interno de ejercicios

previos, como el informe de auditoría de gestión previamente referido, en cuanto a que el

67

reconocimiento por legítimo abono no puede caracterizarse como figura jurídica

preceptuada legalmente que de respaldo a un proceso de adquisición de bienes o servicios.

e. Como se expresara en el informe de auditoría específico en materia de contrataciones

previamente referido, la entidad dictó, en el año 2004, la Disposición AFIP Nº 611, como

procedimiento de excepción para la atención de gastos derivados de eventos

institucionales, ceremonial y protocolo, justificándolo en las dificultades que se le

presentaban para organizar todos los servicios afines a la realización de eventos

institucionales, y viendo que el régimen disponible, a su entender, no brindaba respuestas

lo suficientemente expeditivas para concretarlas.

La norma en trato, si bien, se enmarca en el artículo 9° de la Disposición N° 297/03, no es

explícita en cuanto a la debida justificación de:

condiciones excepcionales para contratar en orden a la “…naturaleza de los

servicios prestados, la imprevisibilidad de ciertos aspectos organizativos y las

características especiales del sector comercial relacionado con la contratación, entre

otros”, que importe un apartamiento al régimen general,

necesidades especiales de agilidad y eficiencia en la contratación de este tipo de

bienes y servicios que ameriten un apartamiento de un régimen general que ha de

contemplar esas características,

urgencias que justifique el empleo de otros procedimientos distintos del régimen

general, toda vez que los eventos institucionales han de programarse con la debida

anticipación para hacer uso de alguno de los mecanismos de contratación previstos.

Adicionalmente, se establece un régimen especial sin determinar taxativamente los

procedimientos que reemplace a los prescriptos en el régimen general y garantice, a su vez,

el cumplimiento de los principios generales, y se prescribe la existencia de adelantos de

fondos, aspecto no compatibilizado con el régimen de fondos rotatorios existentes y de

tesorería jurisdiccional.

68

Es dable referir que, de las revisiones practicadas, se advirtió la existencia de gastos

caracterizados como rendición de este régimen que incluye erogaciones que no se

visualizan motivadas o con justificación de razonabilidad, tal lo señalado, con eventos u

actividades específicas.

f. Como se mencionara en el memorando correspondiente al ejercicio anterior, la

entidad a partir de la Disposición Nº 26/09 (DI PRFI) regla el régimen de Funcionamiento

de Caja Chica, estableciendo los parámetros para aquellos gastos menores por un importe

de hasta $1000, generados como consecuencias imprevisibles urgentes y de carácter no

repetitivo cuya necesidad no permita su postergación en cuanto hace a su resolución, que

responden a un criterio restrictivo y únicamente podrán ser aplicados a transacciones al

contado.

Sin embargo, el Título II establece un Régimen General de Gastos Asimilables al Régimen

de Cajas Chicas, bajo las mismas condiciones de éste por importe superior a $1.000.-,

estableciendo un nivel de autorización de una autoridad superior específicamente

determinada.

Esta excepción, sin límite de importe, se advierte que colisiona con el Régimen General de

Contrataciones aprobado por la Administración Federal que posee distintos remedios para

la provisión de bienes y servicios bajo distintas circunstancias (v.g.: urgencia). Es así que

debe referirse que explícitamente no la norma en trato plantea al régimen de Caja Chica

como excepción al Régimen de Contrataciones, sin embargo el título en cuestión establece

una nueva excepción a lo que ya constituye una excepción del Régimen de Contrataciones.

Recomendación

a. Actuar en términos de lo recomendado por esta AGN en su informe referido en el

ítem a. del presente capítulo.

69

b. Generar acciones que limiten la existencia de cuestiones como las observadas en el

presente apartado, incluyendo los ajustes normativos y procedimentales que surgen

necesarios –con especial énfasis en materia de segregación de funciones y control por

oposición de intereses-. Es dable resaltar, la necesidad de establecer a la brevedad acciones

de monitoreo sobre toda la actividad en la materia del ente.

15. Ajuste de Resultados de Ejercicios Anteriores (A.R.E.A.)

Con la implementación del nuevo sistema y el dictado de nuevos procedimientos

estabilizados y normados, la utilización de esta cuenta debería tender a eliminarse en

función de la generación de nuevas actividades que tiendan a la oportuna registración

contable. Sin embargo, como se señalara, aún persisten las limitaciones en cuanto a ello,

realizando la entidad procesos de identificación de omisiones similares a los utilizados en

oportunidad de encontrarse operativo el Audint –sistema de registración contable

precedente-.

Por su parte, el empleo del concepto A.R.E.A debe tener un carácter restrictivo, acotando

su uso a correcciones de errores en la medición de resultados de períodos anteriores y

cambios retroactivos o adecuaciones en el valor de partidas patrimoniales como

consecuencia de la aplicación de una norma particular diferente para la medición de

resultados.

En tal sentido, no son computables como modificaciones a resultados de ejercicios

contables anteriores el efecto de los cambios en las estimaciones contables originadas en la

obtención de nuevos elementos de juicio no disponibles en dichos ejercicios, al momento

de la emisión de los correspondientes Estados Contables.

70

Adicionalmente, las características de excepción de estas registraciones exigen un esquema

de aprobación especial toda vez que se produce la rectificación de EECC oportunamente

suscriptos por la máxima autoridad.

Recomendación

Estandarizar y normar los procedimientos administrativos que contemplen el uso de

SIGMA, a fin de asegurar el adecuado devengamiento de resultados con imputación al

ejercicio correspondiente. En el caso de utilizarse la cuenta Ajuste de Resultados de

Ejercicios Anteriores, los asientos deben ser autorizados por la autoridad superior a la de

quién convalida las demás registraciones.

16. Estado de Origen y Aplicación de Fondos

La entidad no ha implementado procedimientos tendientes a practicar una evaluación

documentada de los orígenes y aplicaciones de fondos bajo el criterio de disponibilidades -

efectivo, que concluya con la emisión del respectivo Estados Contable y los papeles de

trabajo a partir del SIGMA –estando habilitado éste a aplicar métodos directos de

exposición-.

Debe aclararse que la CGN ha definido el modelo de EOAF a ser utilizado, sin aportar

mayor instrucción sobre la metodología a usar, en tal sentido en función del concepto que

implica el Estado en cuestión –fondos- y lo que es de práctica en la materia contable, se

entiende necesario practicar tareas que permitan exponer exclusivamente lo que el mismo

debe revelar.

71

Recomendación

Establecer procedimientos de evaluación de las transacciones que afectan disponibilidades

a fin de la emisión y documentación del Estado Contable haciendo uso de las facilidades

que ha de aportar el SIGMA.

17. Financiamiento de la AFIP

Como se explicara en los memorandos correspondientes a los ejercicios 2008 y 2009, la

entidad a partir de determinadas decisiones –esencialmente en gastos en personal-, ha

pasado de una situación de autofinanciamiento a la necesidad de asistencia de tercero, la

cual se materializa esencialmente en el presente ejercicio 2010 a partir de la necesidad de

recurrir a aportes del Tesoro Nacional, toda vez que la entidad ya ha consumido las

inversiones financieras que poseía y le permitieron, en el ejercicio previo, cubrir el déficit

emergente.

A partir del Decreto Nº 1399/01, la entidad cuenta, como recurso central, con los fondos

provenientes de un porcentaje sobre la recaudación neta de impuestos y recaudación

aduanera (no incluida seguridad social). Sin embargo, a la luz de la tendencia del

financiamiento de la entidad, asume relevancia el apartado b) del artículo 1º del Decreto, al

consignar como fuente de recursos a “los ingresos no contemplados en el presente artículo

que establezca el Presupuesto General de la Administración Nacional”.

Desde la implementación de la norma en trato, no se ha asignado ingresos en el

presupuesto, a excepción de la cancelación de deuda consolidada, no referida

explícitamente a esta entidad y que la Administración Federal no registró como pasivo con

la SH. No obstante, en el ejercicio 2010 los aportes del Tesoro Nacional han alcanzado el

25% de los recursos del ejercicio, que en su conjunto evidenciaron un incremento del 76%,

reduciendo el déficit de $2.268,9 millones en el 2009 a $30,8 millones en el 2010.

72

En este contexto, el aporte de fondos para gastos corrientes ha actuado como solución

considerando, por su parte, que para el ejercicio 2010 no se modificó, en la ley de

Presupuesto, la alícuota del 1,9% preexistente.

Recomendación

Sustentar las decisiones de incremento de gastos, especialmente las que adquieren carácter

estructural, en un esquema de análisis permanente de la evolución y de proyección de los

recursos.

18. Ambiente de seguridad de la información

En el marco de la actualización de conocimientos de esta AGN respecto de la

implementación de las Políticas de Seguridad de la Información dentro de la AFIP con

implicancias tanto en la materia propia de la auditoría que origina el presente memorando,

como en otras actividades que desarrolla la entidad, se entiende menester plantear en el

apéndice “Consideraciones sobre implementación de políticas de seguridad de la

información” (Apéndice 2), un conjunto de cuestiones para su consideración en mejora de

la implementación de la política de seguridad de la información. Es dable señalar que, en el

presente ejercicio, se procedió a actualizar lo señalado respecto del ejercicio 2009.

Cabe resaltar que el referido apéndice es consecuencia de las siguientes tareas realizadas:

Lectura de los antecedentes normativos emitidos respecto de la Seguridad de la

Información.

Entrevistas en áreas, dependientes éstas de la Subdirección General de Sistemas y

Telecomunicaciones.

Evaluación de documental específicamente requerida.

73

19. Otros aspectos

Por Disposición Nº 178/06 por la que la AFIP creó el Instituto de Estudios Tributarios,

Aduaneros y de los Recursos de la Seguridad Social, siendo que esta AGN señaló en su

Memorando de Control Interno respecto del 2006, que no se advertía una

compatibilización de sus funciones con relación a las responsabilidades de la Dirección de

Estudios, la Dirección de Cooperación y la Dirección de Capacitación, y que se observaban

pendiente de regular aspectos vinculados a designación de autoridades, planificación y

presupuestación de las actividades, evaluación de su gestión, organización y ejecución de

eventos, implementación de programas de becas y/o investigación, y publicación de

revista.

En el memorando de ejercicios previos, esta AGN señaló que el Director Ejecutivo del

Instituto aportó un descargo a través de su Nota Nº 61/08, haciendo referencias a lo

indicado en cuanto a la compatibilización de funciones y regulaciones pendientes, a través

de situaciones fácticas que describe, entendiendo esta auditoría la necesidad de establecer

un marco normativo de los aspectos enunciados, por lo que se estima relevante la

intervención del servicio jurídico de la entidad a fin de evaluar estos aspectos. Sin

embargo, no se obtuvieron nuevos elementos de juicio al respecto.

Recomendación

Dar intervención al servicio jurídico, a fin de avanzar en las regulaciones necesarias que

hacen a lo expuesto en la observación.

74

Apéndice 1

Consideraciones sobre muestra de contrataciones

seleccionadas para su revisión

Se detallan las deficiencias procesales más significativas advertidas a partir de la revisión

de los antecedentes documentales puestos a disposición:

a Pliegos de bases y condiciones: Se han observado pliegos de bases y condiciones que

no son suficientemente explicativos del objeto de contratación y particularidades

para el mayor entendimiento por parte de los distintos interesados. En tal sentido, se

advierte la necesidad de unificar los criterios de elaboración de estos documentos

en todas las Unidad con Capacidad de Compra (UCC) del organismo (v.g.: pautas

de elaboración, pliegos tipo, etc.). Así en el caso de la Dirección Regional

Impositiva Sur (DRIS) se apreció que ellos se limitan a describir en forma sucinta

el objeto de la contratación, forma de facturación y pago, fiscalización y normativa

aplicable, sin contemplar aspectos como: especificaciones detalladas, proceso de

selección, formalización del contrato, plazo de inicio y vigencia del contrato,

oportunidad y lugar de consultas, lugar de ejecución, método y dependencia de

conformidad del servicios, lugar de presentación de las facturas, entre otros

(Expedientes Nº 257.388/09, 257.391/09, 253.389/09, 253.392/09, 255.551/09 -

DRIS).

b Formularios 1236: No consta en el formulario 1236 denominado “Aprobación del

pliego de bases y condiciones particulares y especificaciones técnicas y autorización al

llamado a licitación” su fecha de aprobación, la que resulta necesaria, entre otros

objetivos, para monitorear el tiempo de duración de dicha contratación (Exptes. Nº

251223/08, 250989/08, 252242/10, 252243/06, 252244/10, 252247/10, 252248/10,

252245/10, 255917/09, 252918/09, 255919/09, 252920/09, 250248/08, 254.978/10 –

Dirección Regional Impositiva Oeste DRIO, 252.077/09, 252.646/08 – Dirección

Regional Impositiva Norte - DRIN).

75

c Intervención de la Comisión Evaluadora: Se ha advertido que la formalización de la

actuación de la Comisión Evaluadora posee distinta estructuración según la

dependencia. En tal sentido, cabe destacar que, en el caso de la DRIS, no se contempla

la exposición de los antecedentes relevantes, incluidos los pasos procesales más

importantes, que dan lugar a la opinión que ha de considerarse en la futura suscripción

del acto dispositivo adjudicatario (Expediente Nº 251.297/08, 255.551/09, 250905/07,

251.676/07, 252.900/09 DRIS).

d Acto administrativo de adjudicación: Se advirtieron actuados que en los

considerandos del acto de adjudicación no reunieron las condiciones de formalidad que

exhiban la completa motivación, como normativamente deben caracterizarse, sin

advertir, por ejemplo, que conste una síntesis de los pasos más relevantes del proceso

(Expedientes Nº 245.645/08 y 245.646/08 –DRIN, 255.551/09 -DRIS).

e Ampliación o prórroga de contratación original:

1. Expte. 251.343/07 (SDG SIT) Adquisición de Computadoras Portátiles: En el

presente expediente se dispuso inicialmente (25/10/07) la adquisición de 3.000

equipos.

Haciendo uso del Art. 59 de la Disposición AFIP Nº 297/03, con fechas

24/08/10 y 02/12/10, el Organismo procedió a ampliar dicha contratación en un

16,67% (500 unidades - $2,1 millones) motivada en la criticidad del stock

disponible, incremento de dotación de personal (ingreso de personal de AFJP) y

necesidades de eventuales nuevas necesidades de corto y mediano plazo, y

18,31% (550 unidades - $2,3 millones) justificada en la existencia de 1.654

equipos relevados como no ajustado a prestaciones requeridas, en el marco del

máximo permitido de ampliación del 35%.

76

En ambas ampliaciones, la Dirección de Asuntos Legales Administrativos

(DALA) dictaminó que estimaba que se habían acreditado debidamente los

extremos previstos en el referido artículo 59 (dictámenes Nº 881/10 y 1359/10),

sin embargo no se avisora una evaluación crítica que contemplara que la

contratación original importaba la adquisición de un equipo informático

detallado en un único renglón u ítem del pliego de bases y condiciones, y, por

ende de la orden de compra, cuya vigencia operaría hasta la efectiva entrega y

conformidad de la recepción por el organismo de los bienes entregados, sin

advertirse la motivación de una ampliación tras tres años de producidos los

efectos propios de la contratación.

Adicionalmente, no se observa la consideración de que la necesidad motivadora

de la adquisición original, en el marco de la debida planificación de las compras

de la entidad, es distinta a la generada en oportunidad de la aplicación por

situaciones sobrevinientes o nuevos relevamientos rutinarios (que incluya

evaluación de obsolescencia).

Es dable recordar que el artículo 59 de la Disposición AFIP Nº 297/03 –con

correlato conceptual en las normas generales de la Administración Pública

Nacional-, le confiere al Organismo el derecho de aumentar o disminuir la

prestación objeto de la contratación realizándolo en forma razonable y, a los

efectos del ejercicio de esta facultad, las unidades con capacidad para contratar,

deberán haber dictado los actos correspondientes con anterioridad al término de

vigencia del contrato.

En dicho contexto, surge razonable considerar el Dictamen Nº 150/06 de la

Oficina Nacional de Contrataciones, que en su punto IV, expresa: “como

principio general una orden de compra podrá ser ampliada mientras se

encuentre vigente … Entiende por Orden de Compra vigente o cumplida … a)

77

La Orden de Compra vigente es aquella que se encuentra en curso de ejecución,

es decir … estará vigente mientras las prestaciones objeto de la misma se estén

cumpliendo … b) Una Orden de Compra cumplida … es

aquella en que la prestación ha sido satisfecha, es decir, cuando los bienes

objetos de la misma han sido entregados o los servicios prestados y recibidos de

conformidad”.

Cabe hacer mención, que si bien no constan en las presentes actuaciones, en el

marco de reuniones que esta AGN ha realizado con personal del área

contratante, se expresó que la ampliación resultó viable, toda vez que la misma

se ha realizado dentro del período de tres años correspondiente a la garantía de

buen uso y funcionamiento, por lo que entendían que subsistía el vínculo

contractual. Sin embargo, tratándose de una compra de bienes, la misma se ha

perfeccionado con la entrega de la cosa, sin perjuicio de la garantía subsistente

por el período acordado (tres años), lo que constituye una condición accesoria

de la obligación de la entrega principal, pudiendo, en última instancia,

ampliarse exclusivamente la garantía si fuera el caso de su segregación en un

ítem y con precio determinado, lo cual no se producen los actuados.

Reconocer una metodología como la establecida, contemplaría implícitamente

una contratación abierta, que en modo alguno subyace del acto específico de la

misma ni de la normativa aplicada.

Un aspecto adicional a considerar en el caso, es la conveniencia económica y

tecnológica, respecto de lo que Dirección de Operaciones Informativas se

expidió señalando que el equipamiento sustituto ofrecido por el proveedor

presenta mejoras respecto del originalmente adquirido y un precio inferior al de

venta en el mercado. No obstante, no se observa en el expediente un estudio

más inclusivo que contemple no sólo el producto ofrecido, sino también

78

aquellos correspondientes a otras marcas de similares prestaciones, indicando

los precios respectivos.

2. Expte. 250.175/07 (SDG SIT) adquisición de una solución integral de VPN

GATEWAY: La misma metodología conceptual de ampliación mencionada en

el apartado previo, también fue utilizada en el presente expediente, siendo

aplicables los conceptos vertidos anteriormente en lo que respecta a la vigencia

y prestación objeto. Es así que la orden de compra inicial se efectuó el 20/09/07

y la solicitud de ampliación por $0,5 millones, equivalente al 34,68%, el

08/07/10, teniendo como objetivo ampliar el servicio (del que manifestaron

haber tenido una operatividad del 99.99%) para atender nuevas necesidades.

Al respecto, personal del organismo, manifestó haber contemplado para

impulsar la ampliación, la conveniencia de contar con tecnología

implementada, sin determinar costos relacionados con capacitación, por contar

con personal con experiencia y conocimiento en su administración.

En este caso, al igual que con el expediente tratado previamente, no se observan

vinculaciones determinantes entre la contratación inicial y las ampliaciones,

toda vez que las notas de justificación presentadas, responden a: planes de

compras anuales, presupuestos, necesidades y realidades distintas,

transcurriendo considerables lapsos de tiempo.

3. Expte. 251.414/09 (SDG SIT) - Cableado Estructurado de Energía Eléctrica y

Fibra Óptica: Se dispuso, en noviembre 2009, la contratación del servicio de

instalación mencionado, por el término de 12 meses, por $ 2,3 millones

asignados en función de horas hombre por distintos renglones considerando

horas hombre en franjas horarias o tipo de trabajo (v.g.: cuadrilla de trabajo en

un horario o fusión de fibra óptica), y área geográfica. A su vez, se incluyó un

79

“cuadro de referencia” donde se describieron los trabajos a realizar con las

cantidades de referencia requeridas (v.g.: horas hombre asignadas, unidades por

jornada -período de 8 horas de trabajo-, metros

lineales a instalar, etc.). En diciembre de 2010 se dispone la prórroga del contrato

por 12 meses por Disposición SDGAFi Nº 170/10, encuadrándolo en el Art. 59 de

la Disposición 297/03 (AFIP).

Al respecto, cabe señalar que el objeto de la contratación, aunque sin ser explícito,

se vincula con la recepción de productos terminados (v.g.: cantidad de bocas de

datos, puestos de trabajo, tomas por jornada, metros, etc.) mensurables al

equivalente en horas hombre como base para la liquidación y pago, y el

seguimiento y control de la ejecución de la contratación, que ha de estar vinculado

a la planificación respectiva del área de sistemas. En tal caso, el período anual actúa

como límite temporal para la aplicación de las horas hombre contratadas y la

recepción de los respectivos productos, aportándole, incluso, previsibilidad al

proveedor para generar su oferta. Adicionalmente, el pliego de bases y condiciones

no explicita un detalle estimado de productos vinculados a la definición preliminar

de las instalaciones a realizar, sino que posee la característica implícita de

contratación abierta.

En orden a lo señalado, no se advierte conducente la prórroga de un servicio no

caracterizado como de cumplimiento sucesivo y/o periódico o vinculado al paso del

tiempo, que implicó aumentar el contrato por una cuantía similar al original, sino

que se estima de aplicación la figura de una ampliación, que hubiera permitido el

incremento de hasta el 35% de las horas hombre contratadas originalmente.

f Legítimo abono – Planificación de la gestión de compras: Expediente 25.360/07 -

Servicio de Mantenimiento correctivo, evolutivo y preventivo del sistema SIGMA -

Sobre el particular cabe realizar las siguientes consideraciones que evidencian

relevantes limitaciones de planificación de la actividad del ente:

80

Con diez días de antelación al vencimiento del período de servicio, el

Departamento de Informática de Administración requiere su continuidad por un

plazo mínimo de tres meses, dictaminando la Dirección de Asuntos Legales

Administrativos que las nuevas necesidades agregadas y las originalmente

manifestadas no fueron acompañadas con una favorable evaluación de la eficacia y

calidad de la prestación, además de haber vencido el contrato, no encontrándose

cumplido los presupuestos necesarios para proceder a la ampliación y/o prórroga.

En tal contexto, se continúa con la prestación del servicio sin contrato vigente,

reconociendo la entidad de legítimo abono, por el período mayo a diciembre de

2010, un monto de $4,8 millones, persistiendo esa situación durante el ejercicio

2011.

Es de destacar que se manifiesta en las actuaciones el propósito de capacitar al

personal propio para permitir la correcta administración del Sistema, sin embargo

no se advierte que ello se haya producido, motivándose la necesidad de continuar

contratando el servicio a la consultora ATOS ORIGIN ARGENTINA S.A. y SAP

ARGENTINA UTE, con la consecuente dependencia de un tercero para la

operación.

En materia de exclusividad del proveedor, de las diversas opiniones, tanto de las

áreas de informática como del servicio jurídico, obrantes en los actuados, surge la

hesitación en cuanto a la inexistencia de sustitutos convenientes, considerando que

la consultora ha actuado parametrizando el aplicativo de amplia difusión como el

ERP (Enterprise Resource Planning) de SAP y desarrollado funciones específicas

que han de soportarse en una metodología que proporcione adecuados papeles de

trabajo, y máxime contemplando la voluntad de su reemplazo por personal propio

de la entidad.

81

g Servicio de Seguridad - Policía Federal Argentina: La Dirección Regional Sur

encuadra la contratación directa del servicio de dicha Policía en lo normado en el art.

21, inciso 4, apartado 4 de la Disposición 297/03 -exclusividad del servicio-, sin

embargo no se advierte que el servicio de seguridad no posee prestadores sustitutos

(públicos o privados). En su caso, de evaluarse conveniente el servicio, en sus distintos

aspectos, podría optarse por el encuadre del art. 4, inciso 4°, apartado 8 que

regla las contrataciones directas con jurisdicciones, entidades y organismos públicos o

con empresas y sociedades vinculadas con Estado Nacional, provincial, Municipal o el

Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires (Expedientes Nº 257.388/09,

257.391/09, 253.389/09, 253.392/09 - DRIS).

 

h Ordenes de compra virtuales: La entidad registra en el SIGMA, por motivo de

parametrización de la etapa del compromiso presupuestario, las denominadas órdenes

de compra virtuales, que no poseen existencia legal, para el ingreso de legítimos

abonos, tasas municipales o servicios públicos (v.g.: gas, luz, telefonía básica). En el

marco de las revisiones practicada se requirió el Expte. Nº 250.072/07 Edesur, del cual

surge un devengado de $2,8 millones, siendo que sólo se aportó como documental

relevante la impresión de la referida orden de compra virtual N° 5300000042 donde se

encuentra incluido dicho importe.

 

82

Apéndice 2

Consideraciones sobre implementación de

Políticas de Seguridad de la Información

ANTECEDENTES

1. Decisión Administrativa Nº 669/2004 de la Jefatura de Gabinete de Ministros del

20 de diciembre de 2004 por la que se establece que los Organismos del Sector

Público Nacional comprendidos en los Incisos a) y c) del Artículo 8º de la Ley Nº

24.156 y sus modificatorias deberán dictar o adecuar sus Políticas de Seguridad,

invitando a aquellos Organismos no alcanzados a hacer lo propio.

2. Disposición Nº 76/2005 AFIP del 21 de febrero de 2005 en la que se aprueba el

Manual de Políticas de Seguridad de la Información para la Administración Federal de

Ingresos Públicos.

3. Resolución SGP Nº 45/2005 de la Secretaría de Gestión Pública de la Jefatura de

Gabinete de Ministros del 24 de junio de 2005 donde se resuelve facultar al Sr.

Director Nacional de la Oficina Nacional de Tecnologías de Información (ONTI), de la

Subsecretaría de la Gestión Pública para aprobar el Modelo de Política de Seguridad de

la Información y dictar las normas aclaratorias y complementarias que requieran la

aplicación de la Decisión Administrativa Nº 669/2004.

4. Modelo de Política de Seguridad de la Información redactado por la ONTI en

julio de 2005.

5. Disposición Nº 06/2005 de la ONTI del 03 de agosto de 2005 donde se aprueba el

Modelo de Política de Seguridad de la Información mencionado en el punto anterior.

6. Instrucción General Nº 01/2010 de la Subdirección General de Sistemas y

Telecomunicaciones del 17 de mayo de 2010 establece el procedimiento para la

provisión y asignación de equipamiento informático y componentes de hardware.

7. Memorando de control interno contable del ejercicio 2009: A partir de lo allí

expuesto se produjo su actualización en el marco de las tareas ejecutadas respecto del

ejercicio 2010, reiterándose aquellos aspectos que no han recibido un tratamiento por

83

parte de la entidad. En dicho contexto, cabe resaltar como relevante la implementación

del Comité de Seguridad, como instancia de toma de decisión con intervención de las

máximas autoridades del ente, lo que ha de permitir el consenso indispensable en

materia de lineamientos de políticas de seguridad de la información de una entidad

como la AFIP, de alta dependencia informática.

CONSIDERACIONES RELEVANTES

1. Adecuación del Manual de Políticas de Seguridad (AFIP) con el Modelo de

Políticas de Seguridad de la Información (ONTI)

Normado por la Jefatura de Gabinete de Ministros

Por medio de la Decisión Administrativa Nº 669/2004 en su Artículo 1º estableció que las

Políticas de Seguridad de los Organismos debían ser creadas o adecuadas al Modelo de

Política de Seguridad de la Información que iba a redactarse oportunamente.

Normado por la AFIP

En la Disposición Nº 76/2005 AFIP, entre sus considerandos se indica que dicho manual se

encuentra alineado con los criterios de Seguridad de la Información establecidos en la

Decisión Administrativa Nº 669/2004 de la Jefatura de Gabinete de Ministros y que, en

caso de corresponder, será en su momento adecuado al Modelo de Política de Seguridad a

dictarse de conformidad con lo establecido por el artículo 8º de la norma citada.

Comentario AGN

Si bien ambos documentos, el Manual de Políticas de Seguridad de la Información (AFIP)

y el Modelo de Política de Seguridad de la Información (ONTI) se ajustan y se basan en

los estándares internacionales establecidos por la norma ISO/IRAM Nº 17.799

84

existen, en el Modelo (ONTI), aspectos con un mayor grado de especificidad que

justificaría la realización de dicha adecuación.

A continuación se citan algunos ejemplos:

Dentro de las responsabilidades del Comité de Seguridad el Modelo (ONTI) agrega a

las establecidas en el Manual (AFIP):

o Garantizar que la seguridad sea parte del proceso de planificación de la

información.

o Promover la difusión y apoyo a la seguridad de la Información dentro del

Organismo.

En el Manual (AFIP) no se menciona la cooperación entre Organismos, empleada a

efectos de intercambiar experiencias y obtener asesoramiento para el mejoramiento de

las prácticas y controles de seguridad.

El Manual (AFIP) no especifica una lista de controles a tener en cuenta al revisar

contratos o acuerdos existentes con terceros ni con requerimientos de seguridad en

contratos de tercerización como la que se exhibe en el Modelo (ONTI).

En el Manual (AFIP) no se deja expresamente establecida la periodicidad con que se

realizarán los inventarios de activos informáticos a diferencia del Modelo (ONTI)

donde se expresa que deberán realizarse en un lapso a determinar, el cual no deberá ser

mayor a 6 meses.

El Modelo (ONTI) indica, al igual que el Manual (AFIP), que la comunicación efectiva

de los incidentes de seguridad se deberán elevar a las autoridades competentes, pero

agrega que, a la vez, habrá de hacerlo a la Coordinación de Emergencias en Redes

Teleinformáticas ArCERT (unidad de respuesta ante incidentes en redes que afecten

los recursos informáticos de la Administración Pública Nacional).

El Modelo (ONTI) especifica en las Sanciones Previstas por Incumplimiento que sólo

pueden imponerse mediante un acto administrativo que así lo disponga cumpliendo las

formalidades impuestas por los preceptos constitucionales, la Ley de Procedimiento

Administrativo y demás normas específicas aplicables. Amén de las sanciones

disciplinarias o administrativas, el agente que no da debido cumplimiento

85

a sus obligaciones puede incurrir también en responsabilidad civil o patrimonial –

cuando ocasiona un daño que debe ser indemnizado – y/o responsabilidad penal –

cuando su conducta constituye un comportamiento considerado delito por el Código

Penal y leyes especiales.

En cambio, el Manual (AFIP) sólo hace una mención general diciendo que deberán

cumplir con las disposiciones, siendo toda violación a las mismas susceptibles de las

sanciones que correspondan.

En el Organismo sigue vigente la Disposición Nº 76/2005 AFIP, la cual aprobara el

Manual de Políticas de Seguridad de la Información, pudiendo ser consultada en su

Intranet (página del Departamento de Seguridad Informática), de lo que se desprende que

la adecuación no ha sido plasmada en una nueva normativa.

2. Clasificación y Control de los Activos Informáticos

Normado por la ONTI

En su modelo de Políticas de Seguridad de la Información, indica que los Organismos

identificarán los activos importantes asociados a cada sistema de información, sus

respectivos propietarios y su ubicación, para luego elaborar un inventario con dicha

información.

El mismo será actualizado ante cualquier modificación de la información registrada y

revisado con una periodicidad determinada (no mayor a 6 meses).

Normado por la AFIP

En el Manual aprobado por la Disposición Nº 76/2005 AFIP, establece que se debe

mantener actualizado un registro único donde sean incluidos todos los activos

informáticos, tangibles e intangibles.

86

Comentario AGN

Tendiente a contar con información precisa del estado y distribución de los bienes

informáticos, la Dirección de Operaciones Informáticas emprendió un relevamiento in situ

del parque informático, informando un grado de avance del 60% (julio 2010), guarismo

ampliado en un 5%, para alcanzar aproximadamente el 65% en junio 2011.

Como consecuencia de los análisis practicados tras las comprobaciones mencionadas, se

procedió, en ciertos casos, a redistribuir, desafectar o entregar nuevo equipamiento.

De acuerdo a lo manifestado por funcionarios del Organismo, los sectores donde aún no se

ha procedido a realizar dicho inventario corresponden a las áreas centrales, de difícil

ejecución por la magnitud del equipamiento a relevar y la poca disponibilidad de personal

con el que se cuenta para realizar la tarea (es el mismo que lleva adelante las tareas de

mantenimiento de todo el equipamiento de esas áreas).

De lo relevado no se han practicado controles respecto de la correspondencia de la

responsabilidad patrimonial con la que registra el Inventario de Bienes de Uso.

Resulta importante concluir dicha tarea a la mayor brevedad posible, dado que se trata de

uno de los activos importantes con los que cuenta el organismo y de cuya eficiente

administración depende en gran parte, un elemento básico para gran cantidad de

actividades que se realizan.

En tal sentido, el inventario no debería limitarse a resultar un punto de partida para el

conocimiento del parque informático de un momento dado (a modo de excepción), sino

que debiera transformarse en una tarea estandarizada, planificada y con la periodicidad

adecuada, permitiendo:

Comprobar que los registros patrimoniales se siguen correspondiendo con la situación

real de cada bien a través del tiempo.

La detección de posibles faltantes.

El control del estado de conservación en el que se encuentran.

87

La detección de salidas del área de custodia patrimonial hacia otras áreas, sin su

registro respectivo y, consecuentemente, detección de bienes en posesión de áreas que

no tienen asignada la responsabilidad patrimonial.

El Análisis respecto de la conveniencia y eficiencia de la utilización de determinados

bienes (v.g.: Impresoras, etc.) en desmedro de la aplicación de otras modalidades (v.g.:

Islas de impresión, etc.).

3. Traslado de Equipos Informáticos fuera de las áreas patrimonialmente

responsables.

Normado por la ONTI

El Modelo (ONTI) indica que el equipamiento donde se almacena información es

susceptible de mantenimiento periódico, lo cual implica en ocasiones su traslado y

permanencía fuera de las áreas protegidas del Organismo. Dichos procesos deben ser

ejecutados bajo estrictas normas de seguridad y preservación de la información

almacenada en los mismos.

Normado por la AFIP

El Manual (AFIP) establece que la distribución o traslado de medios de almacenamiento y

de equipos informáticos, deberá efectuarse de acuerdo a las Normas y Procedimientos que

se dispongan.

88

Comentario AGN

De acuerdo a lo manifestado por funcionarios del Organismo se informó que, si bien se

efectuaban procedimientos de estilo cumplimentados por medio de autorizaciones

particulares, para el traslado de equipamiento desde y hacia los lugares de procesamiento, a

la fecha del relevamiento efectuado no se encontraba en vigencia normativa sobre el

particular.

Resultaría necesaria la aplicación de una normativa que reglamente tal actividad con

procedimientos que contemplaran:

El riesgo de extravío de componentes.

La exposición de la información contenida en los equipos.

La responsabilidad del que entrega el equipamiento y de quien lo recibe.

El registro de la salida (día, hora, motivo, lugar de destino, etc.)

El registro de entrada (día, hora, lugar de procedencia, motivo, etc.)

En lo que respecta al Procedimiento para la Provisión y Asignación de Equipamiento

Informático y Componentes de Hardware (Instrucción General SDGSIT 01/2010), en los

puntos F.2.3 y F.3.2 se establece que “en aquellos casos en que no se cuente con stock

disponible, el Departamento Soporte Técnico autorizará, como excepción, la adquisición

del equipamiento, siempre que razones de necesidad y urgencia así lo justifiquen,

indicando las especificaciones técnicas del tipo de bien que se requiera”.

Resultaría deseable que, conjuntamente con las especificaciones técnicas, se informara el

costo estimado de la compra, permitiendo al área correspondiente contar con un parámetro

de comparación y evaluar si se trata de valores razonables.

El punto G.3 de la misma normativa establece que, ante el traslado de un agente deberá

hacerlo conjuntamente con el equipo informático que utilizaba, decisión tomada, de

acuerdo a consultas efectuadas a funcionarios del organismo, porque muchos de esos

89

traslados dejaban en desuso en el área de origen el equipamiento informático mientras que,

el área de destino, reclamaba nuevo hardware para hacer frente a la incorporación.

Si bien podría considerarse atendible lo expuesto como una solución inmediata o con

rasgos de practicidad, se entiende que cada situación específica amerita una evaluación

individual soportada en parámetros preestablecidos que consideren puestos de trabajos,

parque informático disponible y recursos humanos afectados.

Adicionalmente cabe mantener lo considerado oportunamente respecto de:

o La utilización de este tipo de bienes no resulta inherente a la persona sino a la función, y

por extensión, al área en la que ejerce en un momento determinado, con lo cual

promover el traslado de la persona conjuntamente con el equipamiento que utilizaba,

debilita y perjudica al sector donde desarrollaba sus tareas hasta ese momento.

o Además, hay que tener en cuenta que la información, almacenada en esos

equipamientos, pertenece al área en la que se trabaja y, autorizar su salida, implicaría

incurrir en el riesgo de que dicha información pudiera ser manipulada por personas

ajenas al área propietaria.

o El hecho de transportar equipamiento informático (en especial a grandes distancias)

implica incurrir en riesgos inherentes (vg.: roturas, robos, pérdidas, información

confidencial expuesta, etc.).

o No indica que se realice una evaluación respecto de si el equipamiento que ingresa al

área de destino resulta apropiado para la tarea que se desempeñará (v.g. menos

prestaciones a las requeridas, sobre-dimensión para la tarea a realizar o comparándolas

con el parque existente en el área de destino, etc.).

o Se puede producir la desafectación de un bien asignada a un responsable patrimonial

con cargo de conducción, que él distribuyó en las tareas bajo su supervisión, en orden al

traslado de un subordinado.

90

4. Planes Alternativos ante Contingencias o Desastres.

Normado por la ONTI

El Modelo (ONTI) indica el desarrollo e implementación de planes de contingencia es una

herramienta básica para garantizar que las actividades del organismo puedan reestablecerse

dentro de los plazos requeridos.

Dichos planes deben mantenerse actualizados y transformarse en una parte integral del

resto de los procesos de administración y gestión.

Normado por la AFIP

El Manual (AFIP) establece que se deberán desarrollar mecanismos de prevención y

metodologías alternativas de procesamientos operacionales para los sistemas

informáticos críticos, que permitan acciones estratégicamente planificadas a fin de

asegurar la continuidad de los procesos en caso de una eventual interrupción o degradación

de los servicios.

Finaliza puntualizando que deberá considerarse la selección de organizaciones afines a la

Institución y establecer con una o más de ellas convenios de mutuo apoyo, para los casos

de desastres que inhabiliten el procesamiento de información.

Comentario AGN

Sin perjuicio de que el Organismo haya adoptado medidas tendientes a minimizar los

riesgos ante contingencias (v.g.: Alta Seguridad Edilicia en equipamiento central -Sala

Cofre, redundancia en almacenamiento de la información, en suministro de energía

eléctrica y en UPS, tecnología para protección de accesos no autorizados, etc.) no se pudo

tener acceso a un Plan ante Contingencias o Desastres de TI.

El Plan de Gestión 2010 de la Dirección de Infraestructura Tecnológica contemplaba

contar con Sistemas para Implementación de Planes de Contingencia en Producción. Sin

embargo, funcionarios del Organismo manifestaron que dicho proyecto había sido dado de

baja, y que se había consensuado con la Dirección de Operaciones Informáticas para que

sea ésta área quien lidere en un futuro tal iniciativa.

91

En lo que respecta a los convenios de mutuo apoyo mencionados en el Manual (AFIP),

resultan de difícil materialización debido a la envergadura del equipamiento que emplea el

Organismo ya que, para resultar aplicable su beneficio, la contraparte debiera contar con

un equipamiento de similares características y con la disponibilidad para el momento en

que se le requiriera.

De lo expuesto, resultaría muy importante contar con Planes de Contingencia o Desastres

para acotar el riesgo inherente en el que se incurre.

5. Computación Móvil y Trabajo Remoto.

Normado por la ONTI

El Modelo (ONTI) indica que cuando se utilizan dispositivos informáticos móviles se debe

tener especial cuidado en garantizar que no se comprometa la información del Organismo.

Indica además, que se desarrollarán normas y procedimientos sobre los cuidados especiales

a observar ante la posesión de dispositivos móviles.

Normado por la AFIP

En coincidencia con lo mencionado en el párrafo anterior, el Manual (AFIP) establece que

cuando se utiliza equipamiento portátil, se deberá tener especial cuidado en garantizar que

no se comprometa la información del Organismo.

Agrega que, se deberá adoptar una política formal que tome en cuenta los riesgos que

implica trabajar con herramientas informáticas móviles, en particular en ambientes no

protegidos, incluyendo requerimientos de protección física, controles de acceso, técnicas

criptográficas, resguardos y protección antivirus.

92

Comentario AGN

De la información vertida por funcionarios de la AFIP, no surge que existan en el

Organismo pautas de seguridad específicas, ni que resulte posible garantizar la

confidencialidad de la totalidad de los dispositivos móviles, en lo que hace a la

información resguardada en ellos ante un siniestro (v.g.: robo, pérdida, etc.).

De acuerdo a lo manifestado a esta AGN, la información de las notebooks no se encuentra

cifrada en todos los casos.

De lo antes expuesto, resulta de suma importancia encontrar una solución para las

notebooks que no cuentan con el software de encriptación, ante la imposibilidad de

garantizar la confidencialidad de la información almacenada.

6. Copias de Resguardo de la Información

Normado por la ONTI

El Modelo (ONTI) indica que el Responsable del área Informática y el de Seguridad

Informática junto a los propietarios de la información (áreas definidoras) determinarán los

requerimientos para resguardar cada software o dato en función de su criticidad. En base a

ello, se definirá y documentará un Esquema de Resguardo de la Información.

Normado por la AFIP

El Manual (AFIP) establece que para garantizar la continuidad del procesamiento ante una

eventual contingencia, se deberá prever el resguardo periódico de la información necesaria

para restaurar la operatoria normal, debiéndose disponer los mecanismos necesarios

orientados a tales fines, los cuales deberán incluir:

La frecuencia de resguardo.

El almacenamiento periódico fuera del ámbito de procesamiento.

93

Los medios de protección física para las copias correspondientes.

Comentario AGN

Funcionarios del organismo informaron que el sistema abierto cuenta aproximadamente

con 75 Terabytes de almacenamiento en disco, siendo la capacidad ocupada del 80%,

mientras que el MainFrame –que soporta las aplicaciones de los Recursos de la Seguridad

Social- cuenta aproximadamente con 12.5 Terabytes y tiene ocupado un 85% del espacio

disponible, considerando suficiente en ambos casos el espacio libre para hacer frente a las

demandas futuras hasta acceder a ampliaciones previstas.

La normativa vigente resulta ser la Instrucción General Nº 1/2000, la cual si bien

contemplaba procedimientos aplicables para la época en que fue redactada, a la fecha

resultan insuficientes (v.g.: no contempla backups incrementales) y en algunos casos

inadecuados (backup diarios completos, que dado el tamaño actual de las bases de datos

resultarían inaplicables), haciendo que, en la actualidad por uso y costumbre, para cada

sistema el área definidora indica la política de back up particular.

Al respecto, funcionarios del organismo han informado que la Dirección de Infraestructura

Informática conjuntamente con la de Operaciones Informáticas están trabajando en la

redacción de una nueva normativa.

El resguardo de la información, dentro de la continuidad del negocio (en especial en una

instalación de tal porte), conlleva a contar no sólo con el equipamiento, redundancia,

funcionamiento y mantenimiento adecuados (acotando la probabilidad de ocurrencia de

contingencias) sino con las acciones propias de resguardo, restauración junto a la

normativa que las regule, estandarice y guíe en forma clara y precisa.

Por tal motivo, su entrada en vigencia resulta de suma importancia, debiendo formar parte

además, de un conjunto más amplio de documentos donde se trate en forma integral, el

Plan de Continuidad de TI, alineado con un plan de continuidad del organismo.

En lo específico, la redacción de la norma de resguardo debería exhibir:

o Clara explicación paso a paso de los procedimientos a aplicar.

94

o Guía de puntos para reconstruir el estado de operación normal tras una

restauración.

o Procedimiento de comunicación a empleados, autoridades y contribuyentes (de

resultar necesarios).

o Independientemente de quién ejecute las tareas de envío de copias fuera del ámbito

del Centro de Procesamiento de Datos (personal propio o contratado), se deberían

puntualizar cuestiones de seguridad, similares a las que podría tener el transporte de

caudales.

A lo dicho se agrega, que no se obtuvo evidencia de políticas de depuración y tratamiento

de información histórica en línea en discos, con pautas estandarizadas de consulta

específica en función de las necesidades operativas, lo cual impacta tanto la necesidad de

ese recurso (con permanente crecimiento) como en las acciones de back up.

7. Legalidad y Autorización del Uso del Software

Normado por la ONTI

El Modelo (ONTI) indica que se implementarán procedimientos adecuados para garantizar

el cumplimiento de las restricciones legales al uso del material protegido por normas de

propiedad intelectual.

Normado por la AFIP

El Manual (AFIP) establece, en concordancia con el Modelo (ONTI), la necesidad de

asegurar que todo el software en uso por AFIP sea utilizado de acuerdo con las

reglamentaciones legales y normativas vigentes.

95

Comentario AGN

Considerando que los distintos usuarios poseen al atributo de “administrador”, adquiere

relevancia la implementación del esquema de Dominio anunciada para junio 2011 –como

solución propuesta por el servicio de informática y telecomunicaciones-. Sin embargo,

según lo expresado por la entidad ha sufrido demoras, exhibiendo actualmente un grado de

avance a agosto/2011 del 63%, estimando el ente su finalización para el tercer trimestre de

2012.

El atraso, se informó, surge producto de que las áreas restantes corresponden a aquellas

pertenecientes a la administración central, donde se encuentra la mayor concentración de

equipamiento y que el personal afectado a las tareas de implementación (de las áreas de

Seguridad Informática y Soporte Técnico) desarrollan además, otras tareas operativas.

8. Controles contra Software Malicioso y Accesos No Autorizados

Normado por la ONTI

El Modelo (ONTI) indica que la proliferación de software malicioso, como virus, troyanos,

etc. hace necesario que se adopten medidas de prevención, a efectos de evitar la ocurrencia

de tales amenazas.

Agrega además que, se deben considerar acciones, como definir y redactar controles para

la detección y prevención del acceso no autorizado, la protección contra software

malicioso y para garantizar la seguridad de los datos y los servicios conectados en las redes

del Organismo.

Normado por la AFIP

El Manual (AFIP) establece que todos los recursos informáticos deberán estar protegidos

por un software actualizado de detección de virus, además de contar con las

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actualizaciones y parches de software determinados con carácter de obligatoriedad por el

área responsable de su distribución.

También hace mención a que habrá que promover las técnicas adecuadas para impedir

accesos no autorizados, daños e interferencias a los recursos informáticos, teniendo en

consideración los riesgos identificados.

Comentario AGN

En mayo de 2009 se aprobó la compra de la solución antivirus PANDA impulsada por la

Dirección de Operaciones Informáticas. Dicha solución se encuentra actualmente instalada

en prácticamente la totalidad de las PC’s del Organismo.

Esa contratación, tuvo como objetivo adquirir una solución Integral de Antivirus que

permitiera evitar la pérdida de información crítica en las estaciones de trabajo y servidores.

Entre las prestaciones previstas en el pedido inicial, el Departamento de Servicio Técnico

dependiente de la Dirección de Operaciones, manifestaba que la solución debería permitir

entre otras (además de protección de ataques remotos e intrusos a nivel Host) para las

22000 estaciones de trabajo y otras tantas cuentas de correo:

Protección de Virus Informáticos

Protección de Malware

Protección de Spyware

Aplicación de Filtros Antispam

Funcionarios del área impulsora de la adquisición manifestaron que, si bien no se han

realizado evaluaciones específicas de desempeño (a excepción de los informes internos

estadísticos de totales de archivos analizados, amenazas detectadas y neutralizadas, etc.),

no se habrían producido incidentes que indiquen que el producto no resulta eficiente, ni

tampoco que se haya tenido que recurrir a algún otro software complementario. Se agrega

que, con el empleo del nuevo antivirus, se está filtrando aproximadamente un 82% de

correo Spam.

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No obstante lo referido, se ha planteando una nueva estrategia impulsada esta vez por la

Dirección de Infraestructura Tecnológica, consistente en administrar Antivirus,

Antimalware y Antispam en distintas soluciones, orientadas al tipo de servicio que se

protege, a la vez, que se ha comenzado en la investigación de una solución integral del sistema

de protección contra amenazas de correo electrónico. De este modo se buscaría independizar

las soluciones de protección.

En ambos casos tanto la definición de los lineamientos técnicos de la adquisición, como la

implementación y administración serán llevadas a cabo por el Departamento Seguridad

Informática dependiente de la Dirección de Infraestructura Tecnológica.

Finalmente, en lo que respecta a la solución antivirus orientada a las estaciones de trabajo, se

haría uso de la ampliación del soporte técnico, para luego sí, a través de un análisis de distintas

soluciones, proceder a efectuar una nueva adquisición impulsada y monitoreada, por el

Departamento Seguridad Informática, e implementada y administrada por el área de Soporte

Técnico (Dirección de Operaciones Informáticas)

Es dable mencionar que la situación expuesta exhibe la necesidad de redefinir claramente

la segregación de las funciones inherentes tanto a las dependencias de operaciones como

de seguridad, contemplando el debido control por oposición de intereses en aspectos como

definiciones de pautas de seguridad, puesta en producción de las medidas de seguridad y

monitoreo de funcionamiento.

Por su parte, en el organismo se encuentra vigente la Instrucción General Nº 02/2000 que

establece la normativa para el uso de programas antivirus, y de acuerdo a manifestaciones

efectuadas por personal del Organismo, se estaría trabajando en la elaboración de una

nueva normativa que esta AGN considera importante sea llevada a cabo a la mayor

brevedad, la cual incluya una definición clara de las políticas centrales a ejecutar en la

materia.

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9. Cooperación con Otros Organismos de la Administración Pública Nacional

Normado por la ONTI

En el Modelo (ONTI), encarga al Responsable de Seguridad de la Información, la

comunicación de los Incidentes de Seguridad al Comité y a la Coordinación de

Emergencias en Redes Teleinformáticas (ArCERT), unidad de respuesta ante incidentes en

redes, que centraliza y coordina los esfuerzos para el manejo de incidentes de seguridad

que afecten a los recursos informáticos de la Administración Pública Nacional.

Comentario AGN

Siendo AFIP un Organismo que recibe frecuentes ataques informáticos tendientes a

vulnerar su seguridad, resultaría de utilidad si se los compartiera, conjuntamente con el

tratamiento aplicado, con los demás Organismos a través de ArCERT.