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Uruguay

El proyecto GEO Ciudades del PNUMA busca mejorar la comprensión de la dinámica de las ciudades y sus ambientes, suministrando a los gobiernos municipales, científicos, formuladores de políticas y tomadores de decisión información confiable sobre sus ciudades.

En Uruguay ya se realizó un GEO Montevideo y se encuentran en curso GEO Colonia, GEO Canelones y GEO Localidades Urbanas de Rivera (Tranqueras, Minas de Corrales y Vichadero).

El GEO Localidades Urbanas de Rivera, conocido como Mini-GEO, es un proyecto piloto del PNUMA para aplicar la metodología GEO Ciudades en pequeñas localidades urbanas. Este piloto es de particular importancia teniendo en cuenta que la mayor parte de la población urbana en América Latina se concentra en ciudades pequeñas y medianas. El Mini-GEO se lleva adelante en coordinación y con apoyo del Programa de Desarrollo Local ART Uruguay, iniciativa interagencial impulsada por el PNUD y apoyada por la AECID en Uruguay.

Por medio de esta colaboración entre el PNUD y el PNUMA se logra sacar provecho de la importante red construida por el Programa ART en el departamento, y dotar al mismo de un instrumento de gestión ambiental. Los Mini-GEOs no solo realizan un diagnóstico de la situación ambiental sino que además esbozan un plan de acción ambiental para las localidades. Esto hace que por medio de la metodología GEO el PNUMA pueda complementar el trabajo realizado por ART Uruguay en la zona.

GEO ciudades y ART Uruguay

Próximos informesdepartamentales

Apoya:

Programa de Desarrollo Local

ART Uruguay

Uruguay 2009 Medio ambiente:

desafíos y

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Material de difusión para el debate y la participación en torno a las políticas públicas

Uruguay 2009

Medio ambiente: desafíos y políticas públicas

GeoUruguay15.qxp 28/9/09 18:50 Página 3

© PNUMA, 2009Oficial de Enlace, Diego Martino.

© PNUD Uruguay, 2009 Representante Residente PNUD Uruguay, Pablo Mandeville.Director de País PNUD Uruguay, Antonio Molpeceres.Analista de Programa Medio Ambiente y Energía, Rafael Bernardi.Analista de Programa Medio Ambiente, Flavio Scasso.Oficial de Información y Comunicación, Jorge Surraco.

© Programa de Desarrollo Local ART Uruguay, 2009Coordinador, Enrique Gallicchio.Coordinadora Adjunta, María del Huerto Delgado.

Diseño y realización: designosInfografías: Ramiro AlonsoFotografías: Andrés CribariImpresión:

Publicado en Uruguay en agosto de 2009.

El análisis y las recomendaciones de políticas contenidos en esteinforme no necesariamente reflejan las opiniones del Programa delas Naciones Unidas para el Desarrollo, el Programa de lasNaciones Unidas para el Medio Ambiente, de sus Juntas Ejecutivaso de sus Estados Miembros.

Se agradece la difusión y reproducción por cualquier medio, citando la fuente.


5

Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6

1. Publicaciones de referencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7

2. Institucionalidad ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8

3. Uruguay natural… y productivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11

4. Principales desafíos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .124.1. Sector productivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12

i. Ganadería . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12ii. Agricultura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14iii. Forestación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16iv. Pesca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18

4.2. Biodiversidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19i. ¿Por qué conservar la biodiversidad? . . . . . . . . . . .20

4.3. Zona costera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .214.4. Residuos urbanos e industriales . . . . . . . . . . . . . . . . .234.5. Energía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .244.6. Salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27

5. Cambio climático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .285.1. El clima en Uruguay en los últimos 100 años . . . .295.2. El clima en Uruguay en las próximas décadas . . . . .295.3. ¿Qué y quiénes emiten en Uruguay? . . . . . . . . . . . . .30

6. Políticas públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .326.1. ¿Por qué incorporar el tema ambiental? . . . . . . . . . . .32

i. Coordinación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32ii. Fiscalización y control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33iii. Instrumentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33iv. Participación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .34v. Indicadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .35

7. Servicios ambientales y externalización de costos . . . . . . . .36

8. Escenarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .38i. Escenario positivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .38ii. Escenario negativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .39

9. Doce preguntas a los candidatos en un año electoral . . . .40

URUGUAY 2009 / MEDIO AMBIENTE: DESAFÍOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS

Índice


Prólogo

Pablo MandevilleCOORDINADOR RESIDENTE DEL SISTEMA

DE LAS NACIONES UNIDAS EN URUGUAY

Ya no se concibe el desarrollo sinsustentabilidad, ni sin una nueva culturaen la que hagamos un uso mássostenible de los recursos naturales. Yano debería tratarse solo de preservar elplaneta que heredamos, sino que se lodejemos a nuestros hijos en mejorescondiciones que lo recibimos.

Para eso es también indispensablepensar la sustentabilidad del desarrolloen términos de lucha contra la pobreza ylas inequidades, entre otras, ladesigualdad en el acceso a los recursos ya las oportunidades. Las personas máspobres y vulnerables dependen aún másdel entorno y sufren aún más delcambio climático y otros deteriorosambientales. Eventos climáticos extremos,su mayor frecuencia y un mal manejodel medio ambiente incrementan lavulnerabilidad, así como puedencontribuir a la inseguridad y provocarmovimientos poblacionales y migraciones.Cuando el medio ambiente se degrada,las comunidades más pobres y vulnerables son las que más sufren y son las primeras afectadas.

El desarrollo productivo y lasexportaciones del Uruguay estáníntimamente ligados al estado de susrecursos naturales. Las presiones sobredichos recursos aumentan lavulnerabilidad del país y amenazan supotencial de desarrollo. Ocho de las diezprincipales ramas de exportación del paísdependen directa o indirectamente de losrecursos naturales. Por lo tanto, nadiedebería quedar indiferente a la gravedadde las amenazas ambientales y el riesgoque suponen para la economía. Hay queprepararse, adaptarse y reducir lavulnerabilidad del país y de su gente.El seguir no haciendo nada cuesta tantoque ya no es una opción.

El presente material resume el estado delambiente en Uruguay. Contiene asimismoun conjunto de propuestas de medidas,instrumentos y herramientas de políticaspúblicas. Ha sido elaboradoconjuntamente, en el marco de laexperiencia piloto “Unidos en la Acción”para la reforma del Sistema de NacionesUnidas, por el Programa de las NacionesUnidas para el Medio Ambiente(PNUMA) y el Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo (PNUD),recogiendo insumos de variosdocumentos, entre los que se destacanel Informe GEO Uruguay 20081 y lapublicación “Uruguay: el cambio climáticoaquí y ahora”2.

El PNUMA y el PNUD aspiran con estapublicación, su análisis y discusión, apromover un debate sobre políticas demedio ambiente, desarrollo humano ysustentabilidad en el Uruguay,involucrando a todos los sectoressociales, económicos y políticos, einvitando a la ciudadanía a participaractivamente en algo tan fundamentalpara el bienestar y la calidad de vida de hoy así como para las generaciones futuras.

1. PNUMA, CLAES, DINAMA (2008). GEO Uruguay2008, Informe del Estado del Ambiente. Disponi-ble en: http://www. ambiental. net/ noticias/repor-tes/ GeoUruguay208. pdf

2. PNUD (2007). Material Complementario del Infor-me Mundial sobre Desarrollo Humano 2007-2008. Uruguay: El cambio climático aquí yahora.Disponible en: http://www. undp. org.uy/showNews. asp? Newsld= 616


7

El Informe GEO Uruguay 2008 fueelaborado por el Programa de lasNaciones Unidas para el Medio Ambiente(PNUMA) y la Dirección Nacional deMedio Ambiente (DINAMA), y contó conla coordinación técnica del CentroLatinoamericano de Ecología Social(CLAES) y el apoyo del Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo(PNUD).

El proceso que llevó al reporte GEOUruguay se realizó entre julio de 2006 yjulio de 2008 e involucró a más de unadecena de instituciones y más de uncentenar de autores y revisores. Sumetodología participativa se basó en trespilares fundamentales:

• Un proceso de consulta y redacciónabierto y con instancias de revisiónpública.

• El concepto de bienestar humano(entendido como la suma de loscomponentes de salud, ambiente,economía y relaciones sociales) comobase de análisis de los impactos en elambiente.

• El uso de instrumentos para estimarlos costos del deterioro ambiental enaquellos casos que fuera posible.

Por su parte, el informe “Uruguay: elcambio climático aquí y ahora”, publicadopor PNUD Uruguay para acompañar elInforme Mundial sobre DesarrolloHumano 2007-2008, se nutre de losvaliosos aportes de varios investigadoresy técnicos nacionales que dan su visiónsobre los desafíos que implica el cambioclimático para Uruguay.

El presente informe, como también el proceso GEO Uruguay, analiza lasituación ambiental del Uruguay, la cual–como es de conocimiento público–, es consecuencia de una acumulación depresiones sobre el ambiente y políticaspúblicas producidas durante un períodode tiempo que excede largamente unlustro. Asimismo, tanto lasrecomendaciones como las preguntasque se formulan, están concebidas paraun horizonte temporal de corto, medianoy largo plazo.

1. Publicaciones de referencia


“El Informe GEO Uruguay constituye una valiosaherramienta adicional para todos los vinculados a lagestión ambiental, ya que aporta información actual quepermite la definición de políticas locales y nacionalestendientes a asegurar la calidad del ambiente”.

Ing. Carlos ColacceMINISTRO DE VIVIENDA, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y MEDIO AMBIENTE.


En el marco del proceso de generaciónde institucionalidad que se vienedesarrollando en Uruguay en las últimasdécadas, se han logrado avancesimportantes en la legislación ambiental.

Algunos hitos son:• 1990 - Creación del Ministerio de

Vivienda, Ordenamiento Territorial yMedio Ambiente (MVOTMA).

• 1994 - Aprobación del marco legalpara las evaluaciones de impactoambiental.

• 1996 - Declaración de interés generalla protección del ambiente (Artículo47 de la Constitución).

• 2000 - Aprobación de la Ley Generalde Protección del Ambiente, en la cualse detallan los principios de la políticanacional ambiental (artículo 6º).

• 2008 - Aprobación de la Ley deOrdenamiento Territorial y DesarrolloSostenible.

Además, Uruguay ha firmado conveniosinternacionales sobre humedales,biodiversidad, cambio climático, sustanciascontaminantes y ozono, entre otros. Estosacuerdos, algunos de los cuales se hantransformado en Ley, constituyen pilaresdonde basar una política ambientalintegral.

Pese a los avances, una de lasconclusiones del informe GEO es que lainstitucionalidad ambiental continuasiendo débil y aislada, y que el temaambiental aún no ha adquirido laprioridad necesaria a nivel de gobierno nien los partidos políticos.

A modo de ejemplo, si bien se reconocecada vez más la importancia que tienenlos temas ambientales para el desarrolloy el bienestar de los ciudadanos, Uruguayaún no cuenta con suficiente informaciónsistematizada sobre el estado de losrecursos naturales, ni sobre cómo loscambios en el ambiente están afectandoel bienestar humano y el futuro. El temaambiental requiere más atención, unapriorización sistemática y unfortalecimiento de la institucionalidadambiental.

Uno de los principales desafíos enmateria ambiental es desarrollarcapacidades y fortalecer lainstitucionalidad ambiental para que sepueda monitorear y controlar el cabalcumplimiento de la normativa existente.

La Dirección Nacional de MedioAmbiente (DINAMA) tiene la misión deproteger el medio ambiente. Susactividades han estado asociadas enespecial a la generación y aplicación deherramientas de gestión, por ejemplopara la evaluación y control de los

2. Institucionalidad ambiental

“La protección del medio ambiente es de interés general.Las personas deberán abstenerse de cualquier acto quecause depredación, destrucción o contaminación graves al medio ambiente. La ley reglamentará esta disposicióny podrá prever sanciones para los transgresores”.

Constitución NacionalARTÍCULO 47


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impactos y la calidad ambiental; a laconservación de la biodiversidad y aacciones para enfrentar el camboclimático. Estas herramientas de gestiónambiental deben aplicarse en el marcode políticas ambientales explícitas quebrinden un marco más amplio para lagestión ambiental, involucrando a losdemás ministerios y organismos.

Si bien la institucionalidad ambiental seha fortalecido, existen aún indefinicionessobre algunas funciones yresponsabilidades, que podrían restarautoridad y capacidad de ejecución a lasnuevas entidades. Esto ocurre a nivel deDirecciones Nacionales y también entreministerios.

Entre los cometidos del MVOTMA seincluye “la formulación, ejecución,supervisión y evaluación de los planesnacionales de protección del medioambiente y la instrumentación de lapolítica nacional en la materia” (Ley N°16.112), así como la facultad decoordinación de la gestión ambientalintegrada del Estado y de las entidadespúblicas en general. En paralelo, laDirección General de Recursos NaturalesRenovables (RENARE) del Ministerio de

Ganadería Agricultura y Pesca (MGAP)tiene entre sus funciones “formular laestrategia nacional sobre el uso y manejosostenible de los recursos naturalesrenovables” y “promover y regular el usoy manejo integrado y sostenible de losrecursos naturales renovables (suelos,aguas, fauna y flora) cuyos fines seanagropecuarios, en función de cuencashidrográficas”. En la práctica el ambientey los recursos naturales sonindiscernibles, por lo que es necesariodeterminar las potestades y coordinar lasinstituciones para proteger efectivamenteal ambiente. Un caso similar se da conla Dirección Nacional de RecursosAcuáticos (DINARA). Recientes avancesse han dado en relación a la gestión delagua con la creación de la DirecciónNacional de Aguas y Saneamiento(DINASA). Sin embargo, la transferenciade potestades desde la DirecciónNacional de Hidrografía del MTOP estáaun en proceso.

La nueva “Ley de OrdenamientoTerritorial y Desarrollo Sostenible”,aprobada en 2008 (Ley No 18.308),genera un marco para la realización deplanes de ordenamiento territorial a niveldepartamental. La gestión nacional-


Importancia de los temas ambientales 2005-2006

Usted considera que la temática ambiental es 2005 2006

Muy importante 50 60

Bastante importante 38 32

Poco importante 8 6

Nada importante 2 2

No sabe, no contesta 2 0

Fuente: Encuesta sobre la percepción ambiental de los uruguayos.


departamental implica la necesidad deuna fuerte coordinación y armonizaciónde políticas, instrumentos y accionesconcretas. Su próxima reglamentaciónrequerirá, tal como fue anunciado ya porel gobierno nacional, de una ampliaintervención especialmente en lo relativoa la participación social y a lacoordinación interinstitucional, incluyendonaturalmente a los gobiernosdepartamentales.

En 2009 se creó el Sistema Nacional deRespuesta al Cambio Climático a partirde un decreto presidencial. El mismo escoordinado por el MVOTMA y cuenta conla participación de siete ministerios ynumerosas instituciones técnicas. Sehabilita así un espacio político y técnicode amplia participación y alta prioridadque busca brindar respuestas integrales ycoordinadas a la crisis climática.

LA LEY FORESTAL DE 1987

PROVOCÓ UN AUMENTO

EXPLOSIVO DE LOS

MONOCULTIVOS

FORESTALES, CREANDO UN

POLO DE DESARROLLO

PERO TAMBIÉN UNA

DEGRADACIÓN EN EL

PAISAJE Y LOS

ECOSISTEMAS.


11URUGUAY 2009 / MEDIO AMBIENTE: DESAFÍOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS

3. Uruguay natural… y productivo

Las crecientes presiones sobre el medioambiente y la necesidad de crecimientoeconómico ponen a Uruguay en uncruce de caminos. Profundizar el“Uruguay natural” exige nuevas visionesde país y del mundo, pero ello nodebería ser contradictorio con la visióndel “Uruguay productivo”. Por el contrario,las opiniones de los técnicos coincidenen que priorizar la gestión ambiental paralograr un desarrollo sustentable traeríaconsigo una mejora en los índices debienestar humano.

A lo largo del informe GEO Uruguay2008 se destaca cómo los pasos haciael “Uruguay natural” son parte necesariae indispensable del “Uruguay productivo”,y se concluye que la sociedad uruguaya,su salud y su economía, dependen delmantenimiento de un ambiente sano.

Ocho de las diez principales ramas deexportación están profundamenterelacionadas con los recursos naturales.

Principales ramas de exportación, 1997

Rama % Puestosexportaciones de trabajo

Frigorífica 17,8 10.464

Textiles 13,5 8.736

Molinos arroceros 8,5 1.163

Curtiembres y marroquinería 8,3 1.755

Productos químicos 5,5 5.367

Lácteos 5,2 4.168

Productos alimenticios (no arroz) 4,0 16.666

Productos del mar 3,3 1.910

Metálicas básicas 1,9 1.036

Papel y productos del papel 1,9 2.032

Fuente: Informe de coyuntura 2005-2006, Instituto de Economía, 2006.


La ganadería ocupa más del 80% de lasuperficie explotada en el país. Si bienexiste una visión generalizada del actualtapiz vegetal de pocos centímetros comonatural, el mismo es resultado de siglosde ganadería que han modificado lamayoría del territorio.

4. Principales desafíos

4.1. Sector Productivo

4.1.1. Ganadería

que es además una fuente de recursosfitogenéticos de especies forrajeras,algunas de las cuales dieron origen avariedades comercializadas a nivelmundial. La preservación de estosrecursos es aun más relevante en uncontexto de cambio climático, por cuantorequerirá de una búsqueda de especiesresistentes a eventos extremos. A modode ejemplo, los campos naturales handemostrado ser más resistentes a lasgrandes sequías.

Existe además un proceso deintensificación de la ganadería, sea con“mejoramiento” de campos naturales queaumentaron en un 70% en los últimos20 años, o el incipiente desarrollo de losfeedlots, que ya alcanzan el 10% de lafaena. Ambas modalidades incrementanlas afectaciones al ambiente de distintaforma.

La ganadería y la industria asociada a lamisma representan uno de los pilares dela economía del país y están basadas enlos recursos naturales de nuestraspraderas. Los “mejoramientos”mencionados están afectando esta base,

ESTA FOTOGRAFÍA

(CA 1960) MUESTRA UNA

ESTRUCTURA Y ALTURA DE

PASTIZALES HOY CASI

INEXISTENTES EN URUGUAY.



Los cambios en el paisaje, producto dela masiva extensión de la ganadería, hanimpactado fuertemente la biodiversidadnativa, incluyendo las especies forrajeras.Existen afortunadamente experienciaspuntuales de manejo de pastoreo, comola regulación de la carga ganadera o

cierres de primavera que mejoran lascondiciones para algunas especies deaves. La existencia de cobertura vegetalnatural y la instalación de tanquesaustralianos como bebederos para elganado reducen los riesgos de erosión yarrastre de sedimentos y contaminantes alos cursos de agua.

Los sistemas ganaderos intensivos comofeedlots y lechería tienen como principalimpacto la contaminación de recursoshídricos. Según un estudio* de prediosproductores lecheros realizado en 1998,el 80% de los predios lecherosestudiados presentaba niveles de calidadde agua con valores altos decontaminación por coliformes. El país aúnno cuenta con normativa para regular ladisposición de desechos de feedlots.

* Basado en estudio realizado en 1998 porMVOTMA, CONAPROLE, Facultad de Veterinariaen 16 predios con sistemas de tratamiento deefluentes en Florida y San José.


En las últimas décadas se ha venidoproduciendo un proceso deconcentración e intensificación del uso dela tierra. Las tierras de uso agrícola sehan concentrado en grandes empresas,con una alta participación de inversoresextranjeros que realizan la actividad tantobajo la forma de arrendamiento como de compra.

La intensificación del uso de la tierra traeconsecuencias ambientales importantes.Los mayores impactos y amenazasemergentes son la erosión hídrica delsuelo por actividades agrícolas, pérdidade biodiversidad y afectación de losciclos naturales (como el ciclo delnitrógeno) y de los recursos hídricos.

Este proceso de intensificación del usode la tierra se ve además potenciado porun aumento explosivo de algunos cultivosen la última década. La soja tuvo uncrecimiento muy fuerte en los últimosaños. Como puede verse en la gráfica,este crecimiento está directamenterelacionado con el aumento en el uso deherbicidas registrado en la última década.

4.1.2. Agricultura

Concentración de la tierra 1961 1970 1980 1990 2000 Total explotaciones (miles) 87 77 68 55 57 Tamaño medio de explotaciones (ha) 195 214 234 288 287 Hectáreas por trabajador 81 91 101 113 105 Total tractores (miles) 25 30 33 34 36

Intensificación del uso de la tierra

supe

rfici

e (m

iles

de h

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ón (

mile

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ton

)



Aproximadamente un tercio de losproductores con cultivos extensivos quemanejan entre el 50% y 70% del áreasembrada, manifiestan tener algúnproblema de erosión y el 21% consideraque el problema aumentó en las tresúltimas zafras debido a la mayorfrecuencia de eventos climáticos adversosy a “desaciertos en la adopción demedidas de conservación”.

Si bien la agricultura no es la únicafuente de contaminación a los cuerposde agua, es necesario destacar laimportancia de minimizar la llegada denutrientes provenientes mayoritariamentede los fertilizantes, que dan lugar aprocesos de pérdida de la calidad delagua (eutrofización). Las medidas paraminimizar estos impactos deben incluir laconservación de la vegetación naturalcircundante a los cursos de agua paraque ésta actúe como filtro de lacontaminación proveniente de la cuencade drenaje. En paralelo es necesarioahondar los esfuerzos de monitoreo decalidad de agua.

En materia de erosión se cuenta con laley de conservación de suelos y aguas,pero es importante disponer deelementos concretos, como por ejemplocondiciones a incluir en los contratos dearrendamiento.

Proporción de área afectada con distintos gradosde erosiónGrado de erosión Área afectada (% del total) Leve 18.30Moderada 9.86Severa 1.32Muy severa 0.55Eólica 0.001Total 30


La Ley Nº 15.939 de 1987 constituyó labase del incentivo para la forestación enUruguay. El incremento registrado entre1990 y diciembre de 2004 fue de talmagnitud que se pasó de 45.000 a740.000 ha forestadas. Debido a laspreocupaciones existentes sobreplantaciones forestales en tierras demayor fertilidad, se procedió a unarevisión de las áreas de prioridad forestal.Tras la revisión, el área total de suelos deprioridad forestal es del entorno de loscuatro millones de hectáreas.

ImpactosExiste un profundo debate en torno a losimpactos de la forestación en Uruguay,sin embargo el número de estudios parasustentar este debate es muy limitado.Varios autores nacionales basados enestudios realizados en el exterior y unorealizado en Uruguay opinan que lasplantaciones forestales en grandes masasboscosas, y en particular las deeucaliptos, reducen la escorrentíasuperficial y el drenaje profundo, loscuales son responsables de la recarga deacuíferos y la alimentación de cursos deagua.

También los estudios de impacto de laforestación en la biodiversidad sonlimitados o de distribución limitada. Losestudios existentes muestran que, comoera de esperarse con un cambio drásticoen la estructura del hábitat, los impactosson muy fuertes.

4.1.3. Forestación



Un reporte* sobre el impacto de laforestación en un predio ubicado en RíoNegro concluye que en la zona forestadael desplazamiento de fauna ha sido casitotal, faltan clases zoológicas enteras. Aesta y otras conclusiones similares debesumársele el impacto a nivel macro porla fragmentación de ecosistemas.

A medida que el país aumenta suapuesta a la forestación y sus productosderivados, se hace más urgente lanecesidad de ampliar el conocimientocientífico sobre los impactos de estaactividad.

VISTA AÉREA DEL

DEPARTAMENTO DE RIVERA

EN 1987 Y 2000.

EL VERDE OSCURO

REPRESENTA LAS ZONAS

FORESTADAS.

* J. Rudolf Macció, s/f, s/p. Fauna de tetrápodods de Mafalda 2000-2001.

La profundización del conocimiento debeir de la mano de la búsqueda dealternativas productivas y medidas deconservación. Opciones productivas comoel silvopastoreo, y de conservación comolos corredores biológicos –en especial laprotección de vías de drenaje y suvegetación asociada– deben serreforzadas y acompañadas por unmonitoreo y evaluación científica desde elinicio para detectar e incentivar aquellasprácticas productivas que producen unmenor impacto.


En la década de los 70´s todos losrecursos pesqueros del Uruguay seencontraban vírgenes o sub-explotados.En la actualidad casi un 90% de losmismos pueden considerarse plenamenteexplotados o sobre-explotados y solo un10% estaría virgen o sub-explotado. Lacreciente presión pesquera no solo hapuesto en riesgo los recursos objetivo yotras especies incidentalmentecapturadas, sino también la biodiversidadmarina costera en general.

En el total de las capturas larepresentación relativa de la merluza(principal pesquería tradicional de alturade Uruguay), la corvina y la pescadilla(principales recursos costeros) descendiósistemáticamente a partir de 1992 porestar a niveles cercanos a las respectivascapturas máximas sostenibles.

Opciones para la acción1) Implementar un marco integrado de

políticas y estrategias que proporcionemecanismos para una efectivaaplicación de la normativa en el sectorpesquero para mejorar la gestión y elmanejo sustentable de los recursos.

2) Obtener un mayor beneficioeconómico y social de los recursospesqueros mediante elperfeccionamiento de tecnologías ytécnicas de procesamiento, así comode las estrategias de comercializaciónpor parte del sector.

3) Establecer un sistema de evaluación ygestión robusto para el análisis de losrecursos pesqueros por medio de lacapacitación y actualización científicade los técnicos de DINARA (DirecciónNacional de Recursos Acuáticos).

4) Contribuir al desarrollo sostenible dela acuicultura de especies nativas pormedio de un mejoramientosignificativo en los servicios ofrecidospor la DINARA al sector, con el fin deaumentar la producción de maneraresponsable tanto en la acuiculturacomercial como de subsistencia.

5) Implementar áreas protegidas costeras,marinas y continentales comoherramientas para el manejo pesquero.La DINAMA es quien tiene entre susatribuciones las áreas protegidas, porlo que deben coordinarse losesfuerzos con DINARA para aseguraruna conservación exitosa. Las medidasde control por magnitud de carga oesfuerzo tienen baja efectividad tantoen Uruguay como internacionalmente.

4.1.4. Pesca

90%de losrecursos pesquerosson plenamente explotados o sobre-explotados.



Uruguay es el país de la región conmenor porcentaje de territorio bajo áreaprotegida. Además, históricamente lasáreas existentes no han sidorepresentativas de nuestros ecosistemasnaturales. Solo ahora, con elrecientemente creado Sistema Nacionalde Áreas Protegidas (SNAP), se inicia unproceso de incorporación y manejo másadecuado. A esta situación se suman losintensos cambios en el ecosistemadominante (pradera) producto de laganadería y la reciente intensificaciónproductiva. En este panorama nosorprende que a las extinciones yasufridas en el país, se sumen al menos70 especies en peligro.

ImpactosLa preservación de nuestros hábitats ypaisajes naturales es importante para eldesarrollo productivo del país. El turismorelacionado con áreas naturales es unafuente vital de ingresos para varios paísesde América Latina y el Caribe. Ladiversidad vegetal de nuestras praderases fundamental para sustentar eldesarrollo ganadero. La preservación delos ecosistemas es importante paraatenuar los fuertes impactos económicosde especies exóticas invasoras como elmejillón dorado, que le están generandocostos millonarios al país enmantenimiento de infraestructura. Laspraderas presentan síntomas dedegradación genética por pérdida deespecies debido a la invasión de malezasforáneas como el Capin anoni y el tojo,entre otras, que reducen la productividadganadera*. Además nuestra biodiversidadha demostrado ser una fuente importantede ingresos económicos, tan solo unaespecie, la nutria, dio réditos económicospor más de 54 millones de dólares entrelos años 1976 y 1995.

Opciones para la acción1. Una política de preservación de

nuestra biodiversidad necesariamentedeberá incluir investigación,planificación e implementación deestrategias dentro y fuera de las áreasprotegidas.

2. Si bien han existido notables avancesen los últimos años, producto de laimplementación del SNAP, esnecesario mejorar el conocimientosobre nuestra biodiversidad ya que secarece totalmente de informacióncientífica adecuada en al menos 50%de nuestro territorio.

4.2. Biodiversidad

70númeroestimado deespecies nativasen peligro de extinción

* MVOTMA 2008. Uruguay y la Convención sobre Diversidad Biologica: Avances y Desafíos


El valor de la biodiversidad se puede clasificar en tres dimensiones: intrínseco, ético yeconómico.

Existe una larga tradición filosófica argumentando que la biodiversidad en su conjuntoy cada especie en particular tiene valor más allá del que le podamos atribuir losseres humanos.

Los valores éticos caen dentro de los también llamados valores instrumentales de labiodiversidad. La misma puede tener valor por razones estéticas del placer de unapersona al ver un determinado paisaje u animal o de saber que todavía existenpumas en Uruguay. Existe también un fuerte componente espiritual en la valoraciónde la biodiversidad.

Los valores económicos pueden subdividirse en directos e indirectos. Dentro de losindirectos algunos de los más importantes son:

• Regulación de procesos naturales relacionados con los ciclos del agua y suelo (losbosques, praderas y demás ecosistemas de la cuenca del Río Santa Lucía ayudana proveer agua potable a Montevideo).

• Polinización y dispersión de semillas. Este “servicio” que brindan muchas especiestiene un valor difícil de calcular y fundamentalmente imposible de sustituir.

• Control natural o biológico de pestes.• Producción y mantenimiento de suelos.• Múltiples especies han servido y sirven además para resolver problemas médicos,

agrícolas, de manufactura, etc.• La biodiversidad y fundamentalmente la diversidad de paisajes representa también

una fuente de oportunidades para el turismo, la recreación y la salud mental.

Algunos de los valores económicos directos más importantes son:

• Provisión de madera para combustible y construcción.• Producción de ración para consumo de animales.• Provisión de proteínas provenientes de animales silvestres y peces.• Provisión de una biblioteca genética con billones de variedades genéticas. El ser

humano ha basado la construcción de la civilización en las mismas, y existe unpotencial gigantesco para seguir aprovechándolas. Más de un tercio de losmedicamentos utilizados en el mundo provienen de compuestos químicosencontrados en la naturaleza. Existe un enorme potencial en la naturaleza paraencontrar cultivos resistentes a sequías, inundaciones, etc. En Uruguay las praderasnaturales representan un reservorio genético insustituible, y la base de laproducción ganadera.

4.2.1. ¿Por qué conservar la biodiversidad?



La zona costera Uruguaya concentra el75% del PBI nacional. Recientemente seha registrado un impactante crecimientopoblacional en los departamentoscosteros, los cuales además reciben el78% de los 2 millones de turistas queanualmente llegan al país.

La falta de ordenamiento territorial hallevado a que la expansión urbana, deinfraestructura y de forestación, potencieun marcado deterioro ambiental de losecosistemas marinos y costeros y launiformización del paisaje costerouruguayo. Ello reduce las posibilidades dediversificación de la oferta turística. Amodo de ejemplo, existen al menos 40playas con importantes fenómenos deerosión.

La creciente presión pesquera ha puestoen riesgo recursos fundamentales para eldesarrollo productivo del país.

Como ya se ha dicho, algunos ejemplosde la zona costera sirven de evidencia deque los costos de “dejar hacer”sobrepasan altamente los costos de untratamiento temprano de los temasambientales, (ver Arroyo Cufré encapítulo 7 de este documento)

1. EMPALIZADAS

CONSTRUIDAS EN PARQUE

DEL PLATA, CANELONES,

PARA FIJAR LA ARENA Y

RESTAURAR LAS DUNAS.

2. CASA DESTRUIDA POR

LA ACCIÓN EL MAR EN

COSTA AZUL, ROCHA.

3. DERRUMBE DE LA

BARRANCA EN LA

FLORESTA, CANELONES,

POR LA ACCIÓN EROSIVA

DE LAS OLAS Y LAS

AGUAS FREÁTICAS.

4. MOVIMIENTO DE

DUNAS EN PARQUE DEL

PLATA, CANELONES. LA

RAMBLA COSTERA IMPIDE

EL MOVIMIENTO NATURAL

DE LA DUNA.

4.3. Zona costera


Otro ejemplo de cómo la falta deplanificación ambiental produceimportantes impactos económicos ysociales se da en el balneario LaCoronilla. Allí la construcción del canalAndreoni impactó fuertemente en labiodiversidad y biomasa local. Labiodiversidad es 100 menor que en la

Barra del Chuy y la biomasa 1.000 vecesmenor. Además se destruyó un recursopesquero como la almeja queproporcionaba mano de obra local y seafectó drásticamente el flujo turístico enel complejo de seis hoteles quefuncionaba a pleno durante el verano.

Vulnerabilidad costera



Los residuos sólidos urbanos son untema con resolución pendiente. Seestima que en el Area Metropolitana el86% de los residuos sólidos domiciliariosson recolectados y se desconoce eldestino del 14% restante. Según datosdel año 2003 el sector informal retira un40% del total de los residuos sólidosproducidos, unas 700 toneladas por día.De ese porcentaje un 57% es re-usado,un 30% vuelve al sistema formal derecolección por medio de puntos verdeso volquetas, y un 13% es quemadogenerando emisiones contaminantes o esvertido directamente en cursos de agua.

El 51% de los residuos industrialesgenerados en el área metropolitana siguesiendo dispuesto en el terreno, y un 3%es o bien quemado o bien vertido encursos de agua o se desconoce sudestino.

Es necesario fortalecer el marco jurídiconacional en materia de reglamentaciónde emisiones y concretar normas relativasa residuos sólidos industriales. De todasformas, se aprecia una incipiente mejoraen el manejo de los residuos y lafiscalización de industrias.

4.4. Residuos urbanos e industriales

En zonas urbanas la contaminación delsuelo y del agua es un problema grave.Los cursos de agua de Montevideopresentan un grado de contaminaciónmuy alto, con niveles importantes decarga orgánica y de metales pesados ensus sedimentos.

La DINAMA cuenta con un relevamientonacional de sitios potencialmentecontaminados y a la fecha se hadiagnosticado el de la micro región delRío Rosario en el Departamento deColonia. Para el resto se mantiene a lafecha un carácter confidencial, en virtudde que aún no se han realizado lostrabajos de evaluación de sitiocorrespondientes.

Al menos un tercio de los residuossólidos e industriales que se generan noreciben disposición final adecuada y elpaís no cuenta con rellenos apropiadospara la disposición de residuos peligrosos.


La matriz energética del Uruguay secompone en términos generales de un60% de combustibles fósiles, un 20%de energía hidroeléctrica y un 20% deenergía proveniente de biomasa. En años con buenos aportes hídricos, laoferta eléctrica puede componerse hastaen un 80 % de origen hidráulico,mientras que en años secoseste porcentaje llega a ser solamente deun 20%. Por ejemplo, durante la sequía2008-2009, frente a la falta decapacidad instalada debió recurrirse a lacompra de energía eléctrica a Brasil, loque incrementó los costos.

La tendencia de consumo de energía enUruguay es al alza. La curva decrecimiento de consumo de electricidades relativamente estable (esperándose un3.5% de crecimiento anual), mientrasque en la matriz energética generalexisten fluctuaciones en sectores como elde transporte (33% del consumo total),que han sido muy sensibles a las crisiseconómicas y donde se espera unaumento importante del consumo deenergía asociado al transporte de madera.

Buena parte del aumento en el consumotiene altas posibilidades de ser controladopor medidas de eficiencia energética

tanto a nivel residencial como a nivelpúblico e industrial.

Desde el 2006, las estrategiasenergéticas de Uruguay apuntan haciaun uso eficiente de la energía yla diversificación de las fuentesenergéticas. Entre otras acciones sepropone avanzar significativamente en laincorporación de fuentes alternativas deenergía (en especial la generación eólica,la producción de biocombustibles y eluso de biomasa).

El Ministerio de Industria, Energía yMinería (MIEM) ha expresado la meta deincorporar 500 MW de energíasrenovables no tradicionales (eólica yresiduos de biomasa) para el 2015.Actualmente, el Programa de EnergíaEólica en Uruguay está apoyando laincorporación de energía y la generaciónde un mapa eólico a nivel nacional. Estose acompaña con las primeras licitacionesque han tenido lugar (permitiendo laincorporación de más de 10 MW defuentes privadas) y con la inversión porparte de UTE en el primer parque eólicopúblico de 10 MW en el país. A esto se agrega que desde el gobiernose ha anunciado una licitación para lageneración de energía eólica de 150 MW y nuevas inversiones del ordende 300 MW.

En cuanto a la biomasa, se estánimplementando proyectos de generacióneléctrica a partir de residuos forestales yde la industria arrocera, así comounidades de generación a partir deresiduos productivos en instalacionesindustriales, con capacidades individualesde generación entre los 10 y los 120MW y con una capacidad total de

4.5. Energía



generación de más de 200 MG en elcorto plazo.

Por otra parte, el país ha comenzado unproceso de discusión sobre laincorporación de Energía Nuclear en elUruguay, lo cual ha generado un fuertedebate sobre los riesgos de este tipo deenergía y su factibilidad en un país conlas características de Uruguay.

Desde el punto de vista de ladiversificación energética el país cuentaademás con una serie de iniciativas enmarcha y planes de acción que incluyen:

• Instalación de techos solares paraprecalentamiento de agua en un terciode las residencias nuevas, con lo quese lograría una reducción en elconsumo eléctrico equivalente a 100MW de capacidad instalada degeneración.

• Sustitución de gas, fueloil y gasoil porbiomasa para usos térmicos en lossectores residencial y comercial.

• Inversión en generación a partir debiogás obtenido por manejo deefluentes industriales y rellenossanitarios (hasta 30 MW): en laactualidad está en funcionamiento elproyecto de generación eléctrica en elrelleno sanitario Las Rosas deMaldonado con capacidad degeneración de 1 MW.

• Sustitución de transporte carretero pormodos fluvial y ferroviario y desarrollode sistemas eficientes de transporteurbano.

• Instalación de plantas debiocombustible de pequeño ymediano porte, utilizando granosoleaginosos, grasas animales, residuosforestales y en menor medida caña deazúcar y remolacha.

• Autogeneración de electricidad y calor,y generación excedentaria de energíaeléctrica en diversas industrias.

• Instalación de mini-centraleshidroeléctricas (hasta 30 MW).

Estas alternativas son acompañadas conla implementación de numerosasmedidas de eficiencia energética entodos los sectores, de manera deatemperar el crecimiento en la demandaenergética del país.

Impactos y opciones para la acción Algunos de los impactos ambientalesmás importantes asociados a lageneración y uso de energía en Uruguayestán asociados al transporte, latransformación y uso del petróleo y susderivados, el aumento de la superficieagrícola para la generación de materiaprima y el represamiento de los cursosde agua.

Los derrames accidentales y efluentesderivados de las plantas de refinación yalmacenamiento de petróleo ycombustibles son la mayor fuente decontaminación del suelo y el aguaoriginada en el sector. Por su parte laquema de los derivados del petróleopara usos industriales y automotoresoriginan una contaminación del aire engeneral de niveles bajos aunque tieneniveles preocupantes en ciertas zonas yhorarios. La quema de combustiblesfósiles contribuye al calentamiento global,siendo responsable por un 90% de lasemisiones de dióxido de carbono del país.


A su vez, la generación y uso debiocombustibles tiene impactosambientales positivos y negativos quedeben ser evaluados en su conjunto. Lasemisiones producto de su combustiónpueden ser menos contaminantes quelas de los combustibles fósiles. Sinembargo, pueden existir impactosambientales derivados de la incorporaciónde nuevas áreas cultivadas. Este estambién el caso de la generación deenergía a partir de la biomasa. Estosimpactos negativos se minimizan si seutilizan residuos originados poractividades productivas existentes.

Las represas contribuyen con ladegradación de la calidad del agua delos ríos, pérdida de paisajes ybiodiversidad y en algunos casos con laemisión de gases de efecto invernaderopor la descomposición de la materiaorgánica preexistente en las zonasinundadas y la aportada por el flujohídrico.

Una política nacional podría apuntar agenerar el 25% del consumo eléctrico enun plazo de diez años a partir deenergías renovables, acentuandofundamentalmente la generación eólica,solar y de residuos de biomasa, y que latotalidad de los combustibles líquidosconsumidos en el país contengan 20%de etanol o biodiesel proveniente deresiduos de actividades productivasexistentes. En el largo plazo es factibletender a una reducción sostenida en eluso de los combustibles fósiles.

Por otra parte es necesario redoblaresfuerzos por hacer cada vez máseficiente el uso de energía en todos lossectores.



El caso de contaminación con plomo enMontevideo mostró los efectos de losresiduos industriales en la salud humana.Los pobres y los niños son la poblaciónmás vulnerable a la contaminaciónambiental.

Si bien no hay estudios específicos alrespecto, las nuevas condicionesclimáticas y ambientales podrían generarsituaciones propicias para el desarrollo devectores y agentes causales de nuevasenfermedades en el país, como es elcaso del mosquito Aedes aegypti,transmisor del dengue.

Primaveras más lluviosas y más húmedas,y estaciones más largas, podrían extenderlas condiciones favorables para lareproducción y cría de mosquitos,aumentando el riesgo de exposición dela población.

Asimismo, el aumento de los caudalesen la cuenca del Río de la Plata puedereducir la salinidad de las aguas enzonas de Montevideo y Canelones,aumentando la presencia de patógenos ygenerando nuevos riesgos sanitarios.

Por otra parte, las localidades másvulnerables a las inundaciones, al verdeterioradas sus condiciones de vidadurante el tiempo de exposición a estoseventos podrían estar más expuestas asufrir enfermedades de transmisiónhídrica, como las diarreas o laleptospirosis.

4.6. Salud


Si bien la contribución de Uruguay alcambio climático es apenas perceptible aescala internacional, el país sufre desdehace años sus impactos en todo elterritorio nacional.

Según el Informe “Uruguay: cambioclimático aquí y ahora”* publicado en2007, en Uruguay se han verificadotendencias significativas de cambios en elclima y se espera que continúen enaumento los llamados eventos climáticosextremos, tanto en frecuencia como enintensidad.

El país enfrenta el desafío de,por una parte, estar mejorpreparado para el cambio

climático –esto es, adaptarse al cambioclimático y manejar mejor los riesgosderivados del clima– y por otra parte,avanzar hacia una matriz energéticadiversificada y con fuerte participación delas energías renovables, así como usosdel suelo y esquemas productivosambientalmente sustentables, queminimicen las emisiones que generangases de efecto invernadero.

En cuanto a los desastres naturales,varios de los eventos de los últimos añoshan ocasionado mayor conciencia sobrelos riesgos a los que nos enfrentamos.

Los más destacados fueron:• Vientos huracanados de agosto de

2005, que provocaron la caída demiles de árboles, causando víctimasmortales e importantes daños a lapropiedad e infraestructura.

• Inundaciones de mayo de 2007 conmás de 10.000 evacuados y un costopara los tres departamentos másafectados equivalente a un 3% de su PBI.

• Sequía de 2008-2009, con dañosevaluados en más de 400 millones de dólares.

A esto deben sumarse los impactossociales que son sin duda los másgraves. Si bien no es posible relacionardirectamente cada uno de estos eventosparticulares al cambio climático, se esperaque estos eventos se vuelvan másfrecuentes e intensos, por lo queadaptarnos al cambio climático implicatambién estar mejor preparados paraenfrentarlos.

5. Cambio climático

Variabilidad climática

Es importante tener en cuenta que elclima es siempre cambiante. Más alládel actual cambio climático productode las emisiones y de los impactoshumanos sobre los ecosistemas, existeun componente de variabilidad delclima que puede darse a diferentesescalas temporales, como años odécadas, por ejemplo sequíasperiódicas. Estar preparado para estavariabilidad es también una forma deprepararse para los cambios del clima.En el sector agropecuario se hapromovido un enfoque de gestión deriesgo, con sistemas de apoyo a latoma de decisiones que incorporen elcambio y la variabilidad climática. Porotra parte, gestionar adecuadamente yproteger los recursos naturales estambién una forma de reducir lavulnerabilidad de nuestro país y desus sistemas productivos.

* PNUD (2007). Material complementario delInforme Mundial sobre Desarrollo Humano2007-2008. Uruguay: El cambio climático aquí y ahora.



Se espera que se mantengan algunas delas tendencias observadas en las últimasdécadas en Uruguay. En particular, esprobable que continúe el aumento detemperatura y de precipitaciones, aunqueestas últimas a menor ritmo que elobservado. También se ha detectado unareducción en la intensidad y en elperíodo de heladas, que se esperacontinúe. Al volverse más intenso el ciclohidrológico, debido a que hay mayorenergía en la atmósfera, es esperableque los eventos extremos (comotormentas, inundaciones o sequías)tengan mayor frecuencia e intensidad.

El análisis de las variables climáticas y losniveles del mar en Uruguay muestracambios en el último siglo. Los másdestacables son:

• La temperatura aumentó 0,8 ºC en elsiglo XX. La temperatura media actuales mayor en primavera y verano de loque era a principios del siglo pasado,y la temperatura mínima se haelevado a lo largo de todo el año.

A su vez, los períodos de heladas sonmás cortos, y suseveridad y frecuencia se redujeron.

• Las lluvias aumentaron dentro delterritorio nacional aproximadamente un30%, partiendo de 1.000 mm aprincipios del siglo XX hasta unos1.300 mm hacia fines de siglo. Estecambio se observa sobre todo enprimavera y verano.

• El nivel del mar en las costasuruguayas subió 11 cm entre 1902 y2003, proceso que se acentuó en lasúltimas tres décadas.

• Los eventos extremos (lluvias ytemperaturas fuera de lo normal) hanvenido aumentando en frecuencia eintensidad en Uruguay y en la región.

5.1. El clima en Uruguay en los últimos 100 años

5.2. El clima en Uruguay en las próximas décadas


El 94% de las emisiones de CO2 que seproducen en Uruguay provienen de laenergía, y el transporte es el principalcontribuyente por la combustión degasoil, fuel oil, gasolinas y naftas. El 6%restante corresponde a las actividadesindustriales.

Casi el 91% de la emisiones de metanose generaron en el sector agropecuario,debido fundamentalmente a lafermentación digestiva del ganado. Losdesechos aportaron poco más del 9%de las emisiones, por los procesosanaerobios de descomposición de lamateria orgánica contenida en losresiduos sólidos urbanos, las aguasresiduales industriales y las aguasresiduales domésticas y comerciales. Enparticular, la descomposición anaerobiade los residuos sólidos urbanos deMontevideo, en el relleno sanitario deFelipe Cardozo, representanaproximadamente el 4% de lasemisiones totales nacionales de metano.

5.3. ¿Qué y quiénes emiten en Uruguay?

Tabla de conversión de gases de efecto invernadero

Gas Potencial de Fuentescalentamiento global

Dioxido de Carbono (CO2) 1 Quema de combustible fósiles para generación de

energía en usos productivos y residenciales, emisiones

del transporte, quema de bosques

Metano (CH4) 21 Ganado, procesos de uso de suelo, residuos

Oxido Nitroso (N2O) 310 Agricultura, quema de residuos

Halocarbonos (HFC) 140 a 11.700 Procesos industriales, refrigeración

Fuentes: International Emissions Trading Association y Climate Action Network Europe.


Las políticas de desarrollo nacional queignoren la temática ambiental puedenincrementar la producción y generarfuentes de trabajo al tiempo quedegradan los recursos naturales, exponena trabajadores a condiciones insalubres yafectan el bienestar de poblacionesvulnerables. La consideración del temaambiental no debe ser considerada unaetapa posterior en el desarrollo del país,sino que debe acompañarlo para norecargar los pasivos ambientales en lossectores más jóvenes, los másvulnerables y los más pobres.

Las políticas ambientales requieren unalto grado de coordinación y articulacióncon las políticas sociales y económicas, ycon los programas y políticas deinfraestructura, agrícolas, industriales, deordenamiento territorial, de energía y depromoción de las inversiones, entre otros.Para ello se requiere una políticaambiental nacional que contribuya alactual proceso de fortalecimientoinstitucional1.

Resulta difícil evitar las superposiciones ola existencia de “tierras de nadie” en laadministración pública. Para reducir esteproblema, siendo la temática ambientalintersectorial e interdisciplinaria, esimportante continuar fortaleciendo elMVOTMA como ámbito de coordinación yde generación de políticas explícitas quepuedan orientar el trabajo del Estado ensu conjunto. Ejemplos de esto son losrecientemente creados Sistema Nacionalde Áreas Protegidas y Sistema Nacionalde Respuesta al Cambio Climático.

6. Políticas públicas

6.1. ¿Por qué incorporar el tema ambiental?

6.1.1. Coordinación

1. F. Scasso y R.Bernardi 2008. ¿Hayambiente para laspolíticas? Hacia unapolítica ambientalexplícita en Uruguay.En: Encrucijada2009. Gobiernos,actores y políticas enel Uruguay 2007-2008. Instituto deCiencia política.Observatorio Político.Informe decoyuntura N°8. P. 95-108.

La consideración temprana de variablesambientales, en conjunto con unafiscalización efectiva de los proyectos dedesarrollo económico, no necesariamentellevarán a una merma en la inversión,sino a un manejo más efectivo de losrecursos. En efecto, sumar la variableambiental ayuda a manejar mejor losrecursos naturales, reduce la generaciónde conflictos de origen ambiental yahorra costos económicos.

Asimismo, es necesario que cadaministerio posea direcciones odepartamentos ambientales cuyas áreasde acción estén específicamenterelacionadas con las políticas y accionesdel propio ministerio, y que sirvan deinterlocutores válidos del MVOTMA, elcual debe ser también responsable decoordinar la gestión con los GobiernosDepartamentales.

Estas medidas pueden ayudar a superarla falta de transversalización de latemática ambiental, lo cual representa unfuerte obstáculo en el camino hacia eldesarrollo sostenible. La falta de inclusión,y hasta consideración, de variablesambientales en proyectos y estrategias dedesarrollo es a su vez el resultado de lafalta de comprensión sobre laimportancia que un ambiente sano tienepara elementos que son competencia dediferentes ministerios.


33

La fiscalización de regulacionesambientales incluye un conjunto deacciones orientadas al cumplimiento dela normativa y las condiciones específicasimpuestas a emprendimientos oactividades productivas, y a corregirsituaciones que puedan poner en peligroel medio ambiente o la salud de laspersonas.

En nuestro país, una de las debilidadesmás importantes de las instituciones concompetencia ambiental es la capacidadde fiscalización.

En estas circunstancias es muy comúnque los agentes regulados eviten elcumplimiento, entre otras cosas porqueen muchos casos las sanciones no se

corresponden con la magnitud de lainfracción. En el marco de una políticaambiental nacional, se debe incorporarpersonal especializado e incrementar elpresupuesto disponible para el desarrollode actividades en terreno.

Algunos expertos han sugerido lanecesidad de contar con especialistas entemas ambientales dentro de larecientemente creada Institución Nacionalde Derechos Humanos*. Esto ayudaría acomprender la temática ambiental comoesencial para la defensa de los DerechosHumanos, y a definir casos de interésdifuso, es decir cuando se afecta un biencomún, o cuando existan accionesgubernamentales que puedan atentarcontra la protección del ambiente.


6.1.2. Fiscalización y control

6.1.3. Instrumentos

* Ley 18.446aprobada por elParlamento Nacionalcomo una institucióndel Poder Legislativo.

Existen a nivel regional y mundial unaserie de instrumentos y alternativas conefectividad demostrada en la práctica. Eluso de algunas de estas solucionescomprobadas debería ser una de lasprioridades a la hora de utilizarinstrumentos de gestión ambiental paralas políticas ambientales trazadas.

Además de las normativas existentes, sedeben considerar instrumentoseconómicos. No existen en Uruguayinstrumentos económicos directos enaplicación, y los sistemas de reembolsono cumplen objetivos ambientales. En loscasos de residuos industriales yhospitalarios, las empresas pagan tarifaspara su tratamiento o disposicióncorrecta. Sin embargo, estas tarifasobedecen a los precios de mercado delos servicios de disposición final. Es del

interés de la propia empresa disponer losresiduos fuera del propio predio industrialu hospitalario, y hacerlo le significa uncosto determinado dada la legislaciónque impone la disposición correcta. Estoscostos son costos asociados a laimplementación de instrumentos de“mandato y control” más que uninstrumento económico. Ciertamente, elregulador no buscó disminuir lageneración de residuos por parte de laempresa ni fijar un límite máximo paratodas las firmas. Menos aún, las tarifasmencionadas reflejan los potencialescostos (“externalidades negativas”) queestos residuos imponen sobre el resto dela sociedad, como problemas de salud ode pérdidas de mercados de losproductores rurales cercanos al sitio dedisposición final.


Existe una batería de instrumentoseconómicos posibles. En el GEO Uruguayse presentan algunas de las posibilidades:

• impuestos sobre las emisiones,• permisos negociables de emisión,• subsidios al abatimiento de emisiones,• sistema de depósitos y reembolso.

Un aspecto donde deben fortalecerse lasacciones de la autoridad ambiental es laprotección de los ecosistemas y losrecursos naturales en la totalidad delterritorio. Además del establecimiento deáreas protegidas sería importanteestablecer zonas ecológicas sensibles(como determinados hábitats, corredoresbiológicos y cabeceras de cuencas) e

incidir en las prácticas de uso delterritorio para proteger y restaurar losecosistemas, los paisajes naturales y labiodiversidad. La Ley de OrdenamientoTerritorial y Desarrollo Sostenible podríaser un vehículo para desarrollar estagestión a escala nacional ydepartamental, que permitiera porejemplo asegurar una mejor calidad deagua en la toma y reducir riesgosactuales de floraciones algales,contaminación agropecuaria, industrial ourbana. La participación de entesautónomos y empresas privadasfinanciando estos esquemas equivale ainternalizar costos de uso de los recursosnaturales que hoy se distribuyen entretoda la sociedad.

6.1.4. ParticipaciónUna política ambiental nacional debetambién contribuir a mejorar los sistemasde participación ciudadana a través demecanismos de consulta eficientes yoportunidades de participación en latoma de decisiones. Para ello y deacuerdo con el Principio 10 de la

Declaración de Río* ”… En el planonacional, toda persona deberá teneracceso adecuado a la información sobreel medio ambiente de que dispongan lasautoridades públicas, incluida lainformación sobre los materiales y lasactividades que ofrecen peligro en suscomunidades…”

En los últimos años se lograronimportantes avances en lainstitucionalización de procesosparticipativos. Sin embargo, laparticipación no puede limitarse a laexpresión de opiniones, sino quedeberían existir tanto un intercambioabierto de información como laoportunidad de influir en la toma dedecisiones. Una adecuada planificación yejecución del proceso participativoredundará en una disminución de losconflictos de origen ambiental.

* Conferencia de lasNaciones Unidassobre el MedioAmbiente y elDesarrollo, 1992


35

En nuestro país existe un déficitimportante en cuanto a informaciónambiental y el acceso del público a lamisma es limitado, pese a los esfuerzosque se están realizando desde laDINAMA para avanzar hacia un Sistemade Información Ambiental que reúna yponga a disposición la informacióngenerada en diversos ámbitos.

Es clave lograr la pronta implementaciónde un sistema de monitoreo del estadodel ambiente a nivel nacional. Hacertransparente dicho sistema es un pasoimportante hacia el logro de unaparticipación efectiva de la ciudadanía.

Con un marco ambiental de largo plazoacordado y la implementación de planesde acción y seguimiento, el país seríacapaz de medir con mayor precisión losavances o retrocesos en materia decalidad ambiental a través de indicadorespreviamente definidos, para lo cualexisten importantes adelantos.


6.1.5. Indicadores


Los servicios ambientales o serviciosecosistémicos se pueden describir comoservicios que nos brinda la naturalezaque generan beneficios sociales yeconómicos tales como agua potable(servicios de aprovisionamiento), controlde inundaciones (servicios reguladores),lugares para la recreación (serviciosculturales), y condiciones de vida en latierra (servicios de soporte).

Cálculos realizados a escala global en1996 estiman el valor de estos serviciosen un mínimo de entre 16 y 54 trillonesde dólares por año para todo el planeta,más del doble del PBI global almomento.

Los ejercicios de valoración económicade algunos de estos servicios nos ayudana comprender la importancia de no

deteriorar los sistemas naturales que dansustento a estos servicios. En el caso delos humedales del río Santa Lucía, seestima que los servicios que brindanoscilan entre 8 y 33 millones de dólarespor año. Esta cifra sería mucho mayor sise incluyera la cuenca del mismo río.

La contaminación o degradaciónambiental, sea esta producida por unprivado o por el Estado, es socializada o“externalizada”, existiendo un “subsidio”de la sociedad que paga por dichoscostos en forma de pérdida de salud,costos de medicamentos, necesidad deconstruir plantas potabilizadoras de agua,etc. En otras palabras: las actividadeseconómicas que generan contaminaciónambiental se apropian de beneficios ygeneran costos al conjunto de laciudadanía.

Con frecuencia, estas situaciones seproducen por la inacción o falta decontroles ambientales, y sin conocimientode las comunidades que terminanasumiendo los costos del dañoambiental. Los costos del “dejar hacer”sobrepasan altamente los costos de untratamiento temprano de los temasambientales.

La consideración de los temasambientales no limita las posibilidades dedesarrollo. Por el contrario en muchoscasos ahorra costos de futuras obras pararestaurar los servicios ecosistémicosperdidos. Un ejemplo claro lo representala escollera en la desembocadura delArroyo Cufré, que ha provocado seriosproblemas de erosión en la costa delDepartamento de Colonia. El costo desolucionar el problema ocasionado por laescollera es superior a los USD 3millones que costó construirla.

7. Servicios ambientales y externalización de costos

LA ESCOLLERA EN LA

DESEMBOCADURA DEL

ARROYO CUFRÉ IMPIDE EL

PASO DE ARENA HACIA

COLONIA, PROVOCANDO

SERIOS PROBLEMAS DE

EROSIÓN EN LA COSTA.


En base a dos talleres realizados en elmarco del GEO Uruguay, en los queparticiparon representantes de la sociedadcivil, academia y autoridadesgubernamentales, se realizaron dosescenarios de la situación ambiental delUruguay en el 2025.

Al escenario positivo se lo llamó“Uruguay realmente natural” y al negativo“lo atamo' con alambre”.

Un resultado muy significativo delejercicio de fabricación de los escenariosfue que el escenario negativo es similaral tendencial. Un ejercicio realizadodurante los talleres consistió en identificarcaracterísticas de los distintos escenariosque se dan hoy día. El resultado mostróque varias de las características delescenario negativo al 2025 están

presentes hoy (situación vertederos,insuficiencia de áreas protegidas, manejopobre de la información, falta decoordinación intergubernamental). Estollevó a concluir que el escenariotendencial (normalmente conocido comobusiness as usual) nos llevaría a unasituación similar al escenario negativo.

8. Escenarios

El recuadro muestra elcomportamiento esperadode los componentes delbienestar humano paracada escenario. Algunastendencias esperadas comouna mejora en el ambienteen un escenario deseablede áreas protegidas (6) noson descriptas en detalle.En el escenario deseablepara residuos se esperauna mejora en la economía(1). La misma sería elresultado principalmente delos menores costos porenterrar menos residuos, ladisminución de lacontaminación del agua yel aumento del reciclaje.

Tendencia de los componentes del Bienestar Humano en el escenario “Uruguay Realmente Natural”

Tendencia de los componentes del Bienestar Humano en el escenario “Lo atamo’ con alambre”

Componente de Bienestar HumanoTema Economía Ambiente Salud Conflictos

Residuos 1 2 3 4

Áreas protegidas 5 6 7 8

Ordenamiento territorial 9 10 11 12

Componente de Bienestar HumanoTema Economía Ambiente Salud Conflictos

Residuos 13 14 15 16

Áreas protegidas 17 18 19 20

Ordenamiento territorial 21 22 23 24

8.1.Escenario positivoEl escenario positivo muestra mejoras entodos los componentes del bienestarhumano. Se destacan incluso mejoras enla economía como resultado de unapriorización del tema ambiental. Ademásse espera una disminución de laconflictividad a mediano plazo y mejorasen la salud.



El escenario negativo en cuanto aordenamiento territorial muestrapotenciales fuertes impactos en elbienestar humano. En cuanto a loeconómico (21) se consideró que laafectación depende de si se lo valora aescala local o nacional (por ejemplo,hoteles 5 estrellas en Cabo Poloniopueden ser una buena inversión nacionalpero a nivel local es negativo desde elpunto ambiental). Se consideró que alprincipio sería más sencillo captar ciertasinversiones y favorecer la economía, peroen el largo plazo el país tiene queasumir costos de salud, contaminación,etc. que llevarían a un deterioroeconómico.

En el tema salud (23) la falta deordenamiento territorial es consideradomuy negativo, las poblaciones seubicarían en lugares y condicionesinadecuadas, lo mismo sucedería con lasindustrias y vertederos y daría lugar alincremento de pestes y enfermedades.Precisamente la localización de industriassin ordenamiento territorial sería unescenario caótico con un enormeaumento en la conflictividad (24).

8.1.Escenario negativoEn el escenario negativo se destacandeterioros en los componentes delbienestar humano. Se registra una caídaen la calidad del ambiente y significativosaumentos en los conflictos ambientales ydeterioro de la salud.

La mejora en la salud (3) va de la manode una mejora en las condicionessociales y de vida, en particular depoblaciones marginales, y de una caídaen las enfermedades relacionadas con losresiduos.

Se espera que en un principio aumentenlos conflictos (4) vinculados a lalocalización de las plantas de tratamiento.Sin embargo, luego de establecidas y enfuncionamiento se espera quedisminuyan los conflictos relacionadoscon el tratamiento inadecuado deresiduos.

El impacto del ordenamiento territorialsobre la economía (9) se consideróincierto por falta de datos para el análisis.El cuadrante 11 muestra potencialesmejoras en la salud ya que muchos delos actuales problemas en salud partende la falta de ordenamiento territorial.

La menor regulación en el vertido deresiduos (13) puede atraer ciertasindustrias que se beneficiarían del bajocontrol, por lo que al inicio el impactoeconómico sería positivo. No hayconsenso en cuanto a las consecuenciasa más largo plazo.


1. ¿Cuáles son en su opinión los principales problemas ambientales? Si tuviera quedefinir tres temas prioritarios para abordar en un próximo gobierno, ¿cuálesserían?

2. ¿Cuáles son en su opinión las instituciones que deberían tener capacidadesambientales fortalecidas? ¿Qué medidas cree usted que deberían implementarsepara que esto suceda?

3. ¿Cuáles instrumentos serán claves en su gestión del tema ambiental?

4. ¿Cree Ud. que debería sancionarse aquellas actividades que contaminan el medioambiente aún cuando sean generadoras de empleo? ¿Con qué tipo de medidas?

5. ¿Cuáles cree Ud. que son los beneficios económicos y sociales de considerar elambiente en las políticas económicas y sectoriales de agricultura, lucha contra lapobreza, salud, turismo, empleo, etc.?

6. El cambio climático ha sido considerado el mayor problema que enfrenta lahumanidad en este momento. ¿Cuáles cree usted que son las políticas yacciones que deberían priorizarse en un próximo gobierno?

7. La forestación se encuentra dentro de las actividades de mayor crecimiento en elpaís. Sin embargo existe un gran debate en torno a los impactos y beneficios dela misma. ¿Cuál sería su política de armonización de protección de recursosnaturales y promoción de la forestación?

8. Uruguay no ha logrado conservar efectivamente los Humedales del Este. ¿Creeusted que pueden aplicarse medidas concretas para lograr esto en armonía conlas políticas productivas y de equidad social? Teniendo en cuenta loscompromisos internacionales firmados por Uruguay respecto a los humedales,¿cuál sería su política a este respecto y que medidas se tomarán durante sugobierno?

9. ¿Qué piensa de la energía nuclear como alternativa para Uruguay y cuáles sonsus consideraciones sobre los riesgos que implica?

10. Uruguay cuenta con el menor porcentaje de superficie bajo áreas protegidas entoda la región. ¿Cuál sería su política y medidas concretas en este tema?

11. Teniendo en cuenta que el 30% de la superficie nacional se encuentra afectadapor diversos niveles de erosión, ¿qué medidas y/o instrumentos implementaríapara revertir esta situación?

12. ¿Qué estrategia o medidas aplicaría para conservar la calidad del agua orecuperar la misma en cuencas con indicios de degradación?

9. Doce preguntas a los candidatos en el año electoral


Uruguay

El proyecto GEO Ciudades del PNUMA busca mejorar la comprensión de la dinámica de las ciudades y sus ambientes, suministrando a los gobiernos municipales, científicos, formuladores de políticas y tomadores de decisión información confiable sobre sus ciudades.

En Uruguay ya se realizó un GEO Montevideo y se encuentran en curso GEO Colonia, GEO Canelones y GEO Localidades Urbanas de Rivera (Tranqueras, Minas de Corrales y Vichadero).

El GEO Localidades Urbanas de Rivera, conocido como Mini-GEO, es un proyecto piloto del PNUMA para aplicar la metodología GEO Ciudades en pequeñas localidades urbanas. Este piloto es de particular importancia teniendo en cuenta que la mayor parte de la población urbana en América Latina se concentra en ciudades pequeñas y medianas. El Mini-GEO se lleva adelante en coordinación y con apoyo del Programa de Desarrollo Local ART Uruguay, iniciativa interagencial impulsada por el PNUD y apoyada por la AECID en Uruguay.

Por medio de esta colaboración entre el PNUD y el PNUMA se logra sacar provecho de la importante red construida por el Programa ART en el departamento, y dotar al mismo de un instrumento de gestión ambiental. Los Mini-GEOs no solo realizan un diagnóstico de la situación ambiental sino que además esbozan un plan de acción ambiental para las localidades. Esto hace que por medio de la metodología GEO el PNUMA pueda complementar el trabajo realizado por ART Uruguay en la zona.

GEO ciudades y ART Uruguay

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políticas

públicas

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