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QDL 26. Junio de 2011 | 55Cuadernos de Derecho Local (QDL)

ISSN: 1696-0955, núm. 26, junio de 2011, p. 55-86Fundación Democracia y Gobierno Local

Medidas de ajuste para hacer frente a la crisis en el empleo público local: una perspectiva desde la función pública

Joan Mauri Majós

Profesor titular (EU) de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona

Resumen

También en el sector público la crisis económica es una crisis de empleo y una crisis de condiciones de traba-

jo, crisis que habrá que superar introduciendo criterios de flexibilidad externa e interna. En el ámbito de la

función pública la flexibilidad externa debe subordinarse al derecho a la inamovilidad en la condición fun-

cionarial, pero existe una posibilidad real de adaptación numérica de las plantillas a través de una adecuada

utilización de las figuras de planificación, una correcta gestión del sistema de nombramientos temporales y de

las posibilidades existentes para una política ordenada de contratación y externalización de actividades. En el

ámbito de la flexibilidad interna el camino es inmenso para la adopción de medidas de eficacia orientadas a

facilitar una gestión de recursos humanos funcional, que permita un aprovechamiento racional de la carga de

trabajo existente, facilite la distribución interna de los efectivos hacia ámbitos prioritarios y refuerce la produc-

tividad de los recursos públicos. El sistema jurídico permite la adopción de todas estas medidas, a las que solo

se oponen la falta de capacidad técnica de las estructuras locales y un arcaico sistema de relaciones laborales

que acaba por petrificar las condiciones de empleo.

Palabras clave: crisis económica; función pública; flexibilidad; gestión de las condiciones de empleo.

Abstract

Also in the public sector the economic crisis is a crisis of employment and working conditions, crisis to be

overcome by introducing criteria for external and internal flexibility. In the field of public external flexibility

has to subordinate the right to security of tenure in the civil service status, but there is a real possibility

of numerical templates adapted through an appropriate use of figures of planning, a proper management

of the temporary appointment and the possibilities for an orderly political recruitment and outsourcing of

activities. In the field of internal flexibility is huge the way for the adoption of efficiency measures designed to

facilitate human resource management functional, to enable a rational use of existing workload, to facilitate

the internal distribution of priority areas towards priority areas and effective to enhance the productivity

of public resources. The legal system allows for the adoption of these measures that oppose only the lack

of technical capacity of local structures and an archaic system of labor relations that eventually petrify the

conditions of employment.

Keywords: economic crisis; civil service; flexibility; management of conditions of employment.

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Joan Mauri MaJós

1. La crisis económica parece haber detenido el proce-so de construcción del Estado del bienestar producido en las últimas décadas. El ciclo de crecimiento que ha amparado la evolución ascendente del empleo público y la mejora de sus condiciones de trabajo puede con-siderarse acabado. De hecho, la disciplina presupues-taria y el criterio de sostenibilidad fiscal se imponen como un dato permanente de la realidad del sector público y apuntan a exigencias de contención, optimi-zación y flexibilidad en la gestión del capital humano. La crisis abre un período de ajuste, pero sin duda pue-de dar lugar también a una fase de reflexión y de posi-ble innovación institucional. Es el momento de primar la lógica de la necesidad sobre la lógica del privilegio para poder mantener una política de solidaridad que tiene su máxima expresión en el concepto de servicio público, y para mantener ese objetivo esencial no se debe caer en la tentación de realizar un discurso simple y reductor, fundamentado en la búsqueda de culpables externos de nuestras dificultades como pueden ser el capital financiero, la globalización y la maximización sin riesgo del beneficio. El inmovilismo no es una so-lución eficiente, porque todos sabemos que el siste-ma de derechos y garantías propio del empleo público presenta una serie de disfuncionalidades que ha llega-do el momento de resolver, y porque la reducción del gasto en personal se convierte en un objetivo funda-mental de cualquier Gobierno que quiera mantener el necesario equilibrio en las cuentas públicas. A nuestro entender la crisis económica o, para nuestras Adminis-traciones Públicas, la crisis fiscal y de gasto público, va a significar la necesidad de recorrer dos vías: el camino del ajuste, lo que implica una reducción de costes labo-rales; y el camino de la productividad, lo que significa un incremento del rendimiento basado en una modifi-cación de las condiciones del entorno laboral. Dicho de otra manera, también en el empleo público esta crisis es una crisis de empleo y una crisis de las condiciones laborales que conocemos.

2. Uno de los conceptos esenciales que va a re-correr de manera universal el debate sobre la adap-tación de los sistemas de relaciones laborales de la Unión Europea a las consecuencias de la crisis eco-nómica es el de flexibilidad. En el sector privado la flexibilidad se refiere básicamente a la capacidad em-presarial de gestionar la fuerza de trabajo para hacer frente a las condiciones cambiantes del mercado a fin de reforzar la competitividad y la productividad redu-ciendo los costes de trabajo. En el sector público, el

concepto de flexibilidad remite a los viejos conceptos de continuidad y mutabilidad de la actividad de ser-vicio. Si los poderes públicos entienden que deben encargarse de una actividad es porque se considera que existe una necesidad de la comunidad que debe satisfacerse de una manera imperiosa y prioritaria; por tanto, la actividad de servicio público debe prose-guir cotidianamente de una manera regular, continua y adaptada. El principio de continuidad es inheren-te a la existencia misma del Estado, sin que pueda concebirse la tesis de un Estado intermitente, de un servicio público inestable. Por tanto, los Gobiernos han de adoptar las medidas necesarias para asegu-rar el funcionamiento regular del servicio público. El aseguramiento del servicio público corre parejo a su mutabilidad. Las prestaciones garantizadas por los servicios públicos deben adaptarse constantemente a las necesidades de los ciudadanos. Si las circuns-tancias cambian, si el interés general presenta nuevas exigencias, los servicios públicos deben seguir el mis-mo camino. De manera general, la ley del progreso aplicada al servicio público exige que las prestacio-nes aseguradas a los ciudadanos mejoren en eficacia y calidad: los procedimientos técnicos nuevos y las formas de gestión más eficientes han de sustituir a los antiguos sin traba alguna derivada del régimen de personal. El aseguramiento y la adaptación constante del servicio se imponen por naturaleza a los agentes públicos. Precisamente este es un aspecto esencial del trabajo público: la situación del conjunto de emplea-dos, que aparece dotada de una especial estabilidad en el empleo, no garantiza unas determinadas con-diciones de trabajo, que siempre resultan relativas y sometidas a la ley de la adaptación del servicio en función de las cambiantes situaciones económicas y sociales del momento. Por tanto, aquí la flexibilidad se refiere a una estrategia tendente al incremento de capacidades de las autoridades públicas para gestio-nar el proceso de aseguramiento y adaptación de los servicios públicos al entorno social y a las bases fisca-les que los sustentan, lo que permite la adopción de medidas orientadas a incrementar la productividad de la fuerza de trabajo, optimizar el factor de personal y limitar sus costes. Lógicamente, en la etapa actual de la crisis se tiende a hacer prevalecer el principio de eficacia y de servicio sobre el principio de protec-ción de los derechos de los empleados públicos, de manera que el derecho del empleo público tiende a conformarse más como un derecho del servicio, como



Medidas de aJuste para hacer Frente a la crisis en el eMpleo púBlico local: una perspectiva desde la Función púBlica

un derecho del trabajo público al servicio del interés general y de una economía de resultados. A partir de aquí, convendrá plantearse si nuestra legislación de función pública tiene mecanismos suficientes para incorporar en sus relaciones laborales estrategias de flexibilidad que respondan a un doble orden de prio-ridades: garantizar las necesidades de prestación de servicios y mantener el derecho al empleo –entendido como derecho al trabajo y no como derecho al puesto de trabajo– en el marco de una gestión del personal más rigurosa con la profesionalidad, la responsabili-dad y la dedicación de las personas, recordando que más allá del mantenimiento de un elemental principio de seguridad jurídica, la estabilidad del empleo públi-co no tiene un valor en sí misma si no se traduce en aspectos que tienen que ver con la mejora de la com-petencia profesional, la dedicación y el compromiso del trabajador con el servicio público y sus valores im-plícitos de aseguramiento de la vida social.

3. Aunque el concepto de flexibilidad tiene una multiplicidad de utilizaciones, hay dos grandes tipos de flexibilidad: la numérica o externa y la funcional o interna. La flexibilidad externa alude a la capacidad para realizar contrataciones y despidos, dependien-do, por tanto, de las diversas modalidades legales de contratación o despido, así como a las facultades para organizar el proceso productivo, ya sea acudiendo a los servicios de otras empresas o a la descentraliza-ción del proceso productivo mediante el recurso a la contratación y a la externalización de actividades. La flexibilidad interna alude a la capacidad empresarial de modificar las condiciones de empleo y la organiza-ción del trabajo dentro de la empresa. Por consiguien-te esta modalidad se encuentra vinculada a los distin-tos elementos que definen las condiciones de empleo de los trabajadores y los poderes del empresario con vistas a su modificación. En concreto, influyen en la flexibilidad interna regulaciones relativas a diferentes instituciones como el encuadramiento profesional, los instrumentos de ordenación y gestión de perso-nal, la movilidad funcional, las perspectivas de carrera profesional, el sistema de modificación de las dife-rentes condiciones de trabajo o, en un catálogo no cerrado, los sistemas de remuneración y rendimiento y los relativos a la organización del tiempo de trabajo. En todo caso un principio esencial ha de quedar claro: el objetivo esencial de los requerimientos de mayor flexibilidad es favorecer la reasignación y adaptación del factor trabajo.

4. En el ámbito de la función pública, la flexibilidad numérica ha de subordinarse al derecho a la inamovili-dad en la condición de funcionario público de carrera, previsto en el artículo 14 EBEP, como uno de los dere-chos individuales básicos que caracterizan el régimen jurídico de este personal, derecho que impide la posibi-lidad de utilizar mecanismos extintivos de la relación de servicio como posible instrumento para la reducción de personal, y por tanto del gasto público, aunque a ello se atreva alguna previsión autonómica como la planteada en el denominado “Plan Moderna” de la Comunidad Foral de Navarra, que afirma como uno de sus objetivos “suprimir el carácter vitalicio de los funcionarios”. Hoy por hoy la relación de función pública, de conformidad con la legislación básica del Estado, no se puede extin-guir, pero sí se puede suspender, utilizando al efecto la figura de los planes de empleo que dan paso a las co-rrespondientes situaciones administrativas y que serán objeto de consideración en otra ponencia. Con todo, la flexibilidad numérica en la Administración puede ob-tenerse actualmente a través de la utilización de las di-ferentes modalidades de nombramiento o contratación de personal que no implican estabilidad en el empleo público. Igualmente, a partir del mes de abril de este año es posible acudir a los servicios de las ETT para la realización de tareas públicas que no estén reservadas a los funcionarios por una norma con rango de ley, lo que a sensu contrario implica que las tareas de los puestos de trabajo no reservados, aunque estén ocupados por funcionarios, podrían encomendarse a trabajadores de las ETT, con independencia de los criterios funcionales de actuación de las ETT en las Administraciones que se acaben estableciendo. Por otra parte, el recurso a la contratación y a la externalización de actividades es bien conocido por nuestras Administraciones, hasta el punto de que ha dado lugar a una verdadera redistribución de tareas entre la organización matriz, los entes instrumen-tales y los terceros privados.

5. Descontada la existencia de una notable rigidez numérica en el empleo público, hay que prestar, pues, una especial atención a las medidas de flexibilidad in-terna. En la Administración existe un amplio recorrido para la adopción de medidas de eficacia orientadas a facilitar una gestión de los recursos humanos más fun-cional, que permita un aprovechamiento racional de la carga de trabajo existente, facilite la distribución inter-na de los efectivos de personal hacia ámbitos priorita-rios, refuerce la productividad y mejore la optimización de los recursos públicos.



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En esta dirección convendrá analizar las siguientes áreas:

a) La consideración de los sistemas de ordenación profesional, y muy especialmente, del sistema de es-calas y subescalas, clases y categorías; la mejora de los procesos de selección que permitan incrementar la ca-lidad de los empleados públicos; y la equilibrada orde-nación de funciones y tareas que se produce a través de relaciones de puestos de trabajo.

b) La referida a la movilidad que se articula a través de los mecanismos de provisión de puestos de trabajo y de la posición en las distintas situaciones administrativas.

c) El incremento de la profesionalidad de los em-pleados públicos que se producirá a través de un sis-tema de carrera fundamentado en la evaluación del desempeño.

d) La relativa al ajuste de retribuciones y a la nece-sidad de actuar en materia retributiva sobre una es-tructura muy rígida, en la que habrá que plantearse los correspondientes cambios en el sistema de compensa-ción e incentivación.

e) La relacionada con la organización del tiempo de trabajo y con la introducción de formas de trabajo no ordinario, como puede ser el trabajo a tiempo parcial.

6. Una estrategia de flexibilidad exige una reorien-tación de las políticas de relaciones laborales. Adoptar medidas de flexibilidad implica un sistema que cam-bie el papel de los sujetos colectivos, la estructura y el propio ámbito de la negociación colectiva. Si se quiere dar prioridad a una adaptabilidad interna negociada necesitamos un sistema eficiente, riguroso y legal de negociación colectiva. Sin duda habrá que plantearse el tema de la modificación del acuerdo de condiciones de trabajo durante su vigencia o la posible negociación ante tempus de los acuerdos y convenios colectivos. En cualquier caso, los sindicatos deberán admitir que una política de defensa del empleo y de los servicios públicos debe fundamentarse en la posibilidad real de seguir manteniéndolos en un entorno de equilibro fis-cal y presupuestario, lo que conecta con la necesidad de profundizar en los mecanismos de adaptación de los recursos humanos a las necesidades del interés pú-blico. Por tanto, para las organizaciones sindicales la situación de crisis económica reclama un especial com-promiso y responsabilidad en su actuación, lo que pasa por una facilitación en la negociación colectiva de los procesos de flexibilidad interna, particularmente de la disponibilidad en el empleo, las estructuras salariales y el tiempo de trabajo.

7. Igualmente, no estará de más advertir de la ne-cesidad de una nueva organización de la función de recursos humanos en nuestras Administraciones loca-les. Una de las modalidades esenciales de la flexibilidad organizativa reside en la articulación de estrategias de cooperación entre empresas que permitan una mejor utilización de los recursos técnicos y la constitución de áreas efectivas de gestión. En el ámbito público se advierten dos tipos de necesidades: la primera, la ne-cesidad de superar el actual estado de regulación del empleo público local, sistematizando y cohesionando su normativa dispersa y fragmentada por las sucesivas modificaciones legislativas y por el tortuoso sistema de articulación de competencias en materia de función pública local; la segunda, la de fortalecer la coopera-ción para la modernización de los sistemas de gestión de las personas que prestan sus servicios en aquellas entidades de menor población que no cuentan con la suficiente capacidad técnica.

8. La temporalidad en el empleo resulta ser muy similar en el sector público y en el sector privado. Se-gún datos del CES para el año 2009, la tasa de tem-poralidad en el sector privado es del 25,2%, mientras que la misma tasa para el sector público se sitúa en el 24,5%. Es bien conocido el hecho de que el ajuste en el sector privado se ha producido sobre el empleo temporal, que ha caído un –16,7% durante el período 2008-2009, afectando a un total de 630.000 perso-nas, mientras que en el sector público la disminución en el mismo tipo de empleo se ha producido en un -4,8%, afectando a un total de 38.000 personas. De hecho, en el sector público, por primera vez en mu-chos años, también se redujo el número de asalariados temporales y creció el de indefinidos, propiciando una reducción de la tasa de temporalidad, aunque no lo bastante como para afirmar un cambio de tendencia. Estas cifras permiten afirmar que existe un margen considerable para un ajuste de plantillas públicas, so-bre todo en aquellas comunidades autónomas donde el peso del sector público sobre el total del empleo es mayor, tal como ocurre en Extremadura (25,4%), Castilla-La Mancha (18,8%) y Canarias (18,2%), que superan ampliamente la media estatal, situada en un 15,3%. En todo caso, hay que ser consciente de que la temporalidad en el empleo público tiene una serie de causas estructurales, entre las que se encuentran las de naturaleza económica y presupuestaria. Es más, el Informe del CES sobre la temporalidad en el empleo público (2004) nos advierte de que el crecimiento de




la tasa de temporalidad puede haberse producido a la vez por una política de topes o de contención de la dotación de recursos humanos con carácter general, y por la existencia de necesidades de gasto en nue-vos servicios y actividades en expansión que no van acompañadas, sin embargo, de una base financiera y presupuestaria estable y previsible. De aquí que segu-ramente en los próximos años vayamos a asistir a una serie de movimientos que se van a producir en tres di-recciones distintas:

a) El ajuste de la cartera de servicios de las Adminis-traciones locales, priorizando los que tengan carácter obligatorio y renunciando a aquellas actividades volun-tarias que no tengan una base fiscal sólida, lo que sin duda producirá la no renovación de los contratos tem-porales existentes en el correspondiente ámbito.

b) El recurso a los mecanismos de provisión tempo-ral de aquellos puestos de trabajo que se consideren imprescindibles para no violentar el marco de reposi-ción de efectivos autorizado en las leyes presupuesta-rias sobre las ofertas públicas, aunque ello signifique burlar las leyes presupuestarias.

c) La prosecución de los procesos de estabilización de aquellos puestos de carácter estructural que se en-cuentren desempeñados interina o temporalmente, aunque ello signifique burlar la limitación establecida en la disposición transitoria cuarta EBEP.

9. Un dato no menor en la estructura de la tempora-lidad pública es el determinado por el régimen jurídico. Si atendemos al Informe del Observatorio de Gobierno Local para el año 2007 (Cataluña), el porcentaje de fun-cionarios interinos sobre el total de funcionarios era en el año 2004 del 9,5%, y en el año 2006 del 5,3%, mien-tras que el porcentaje de personal laboral con contra-tos de duración determinada sobre el total de personal contratado en régimen laboral era para el año 2004 del 37,9%, y en el año 2006 del 42,2%. Por tanto, puede afirmarse sin un particular esfuerzo interpretativo que la temporalidad en el empleo público es esencialmente “laboral”. Pero, en mi opinión, ese es un dato a punto de cambiar, si no ha cambiado ya. El artículo 10 EBEP ha flexibilizado el régimen de los funcionarios interinos, in-troduciendo en el sistema de temporalidad de las Admi-nistraciones Públicas una serie de figuras administrativas de una enorme potencialidad, como puede ser el nom-bramiento interino para la ejecución de programas de carácter temporal o para cubrir el exceso o acumulación de tareas por un plazo máximo de seis meses dentro de un período de doce meses. Estas figuras son nuevos

supuestos de interinidad funcionarial, que en realidad replican los supuestos laborales de obra o servicio y de eventualidad. Pero son algo más que eso si tenemos en cuenta los factores siguientes:

a) En primer lugar, el elevado grado de imprecisión con que se maneja el concepto “programa de carác-ter temporal”, ya que dicho enunciado remite a una serie ordenada de operaciones para llevar a cabo una acción o proyecto específico que finalizará en un mo-mento temporal determinado aunque de posible con-creción incierta, lo que le dota de una extraordinaria flexibilidad, ya que dicho concepto permite atender a la prestación de servicios derivados de la actividad de la entidad local, con el único límite de aquellos servi-cios de carácter obligatorio o de aquellas actividades de naturaleza estructural propias de la Administración general de la entidad local; ello quiere decir que di-chos programas temporales podrán disponerse y justi-ficarse en base a subvenciones o ayudas externas, que permitan mantener servicios o actividades de carácter voluntario o no obligatorio para la correspondiente corporación local.

b) En segundo lugar, no estará de más advertir de la diferencia existente en el tratamiento de la irregu-laridad en el ámbito laboral y administrativo, ya que, como es sabido, el tratamiento de la irregularidad en la contratación laboral del sector público desemboca en la conversión del contrato temporal en un con-trato concertado por tiempo indefinido, pero no fijo; en cambio, la ausencia del factor de temporalidad en la formulación del programa y, por tanto, la falta de causa legítima para el nombramiento de los corres-pondientes funcionarios interinos, no comporta su transformación en un nombramiento de interino por vacante, sino su nulidad, procediendo su cese, cese que también puede ordenar la Administración termi-nada la ejecución del programa o si, simplemente, de-siste de llevarlo a cabo (SSTSJ del País Vasco de 19 de enero de 2001, JUR/2001/256494, y de 13 de mayo de 2005, JUR/2005/212254).

c) Finalmente, conviene reflexionar sobre un dato objetivo no menor: después de la reforma laboral pro-ducida por la Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de medidas urgentes para la reforma del mercado de tra-bajo, va a producirse un incremento progresivo de la indemnización por finalización de los contratos tem-porales, que pasará de los actuales 8 días por año tra-bajado en 2011, a 9 en 2012, a 10 en 2013, a 11 en 2014 y a 12 en 2015, sin que las mismas indemnizacio-



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nes se hayan previsto para los nombramientos de fun-cionarios interinos. Por tanto, podríamos afirmar que desde una perspectiva estricta de carácter empresarial, el EBEP ha procedido a “descausalizar” la figura del interino eventual o por programas, cuyo uso, además, parece menos comprometido y más económico desde una lógica estricta de carácter presupuestario, todo ello sin perjuicio de que la utilización de las relaciones tem-porales de prestación de servicios esté sujeta también en el ámbito público a la normativa comunitaria en materia de trabajo temporal (Directiva 99/70/CE), cuya aplicación no parece excluir la regulación de carácter administrativo que se asigne a la relación temporal, lo que implica que el ordenamiento jurídico de un Estado miembro de la Unión Europea ha de contener medidas efectivas para evitar y sancionar la utilización abusiva de las relaciones temporales de duración determinada, medidas que en nuestro caso parecen haberse ignora-do por el legislador estatal, y cuya efectiva plasmación deberán adoptar las correspondientes leyes de función pública de las comunidades autónomas o la negocia-ción colectiva ante la falta de especificación de la nor-ma básica sobre empleo público.

10. La Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de medi-das urgentes para la reforma del mercado de trabajo, ha introducido un nuevo régimen jurídico de las em-presas de trabajo temporal, que pretende eliminar las limitaciones actualmente vigentes para la utilización de ETT por las Administraciones Públicas, derivadas de la disposición adicional quinta de la Ley 30/2007 de con-tratos del sector público, que prohibía su utilización, excepto cuando se trate de puestas a disposición de personal con carácter eventual para la realización de encuestas, toma de datos y servicios análogos, limita-ciones que han dejado de ser aplicables el pasado 1 de abril de 2011. En todo caso, la reforma operada parece advertir las dificultades de admitir un uso dis-crecional de las ETT en el sector público, por ello se establecen una serie de condicionamientos a su utili-zación: uno de carácter absoluto, que impide que se realicen contratos de puesta a disposición “para la rea-lización de tareas que, por una norma con rango de ley, estén reservadas a los funcionarios públicos”; otro de carácter relativo, que se relaciona con la apertura de un proceso que ha de conducir a la fijación por el Gobierno, antes del momento de la efectiva deroga-ción de las restricciones vigentes y previa negociación en la Mesa General de las Administraciones Públicas, de “los criterios funcionales de aplicación” de la nueva

situación en que las ETT pueden actuar con respecto a Administración.

Conviene señalar aquí dos datos que pueden ser relevantes para la utilización de este particular instru-mento de flexibilidad que representan las ETT:

a) Lo que se excluye de la puesta a disposición son las funciones reservadas por ley a funcionarios públi-cos, funcionarios que pueden ocupar otras funciones no reservadas que podrán ser cubiertas o complemen-tadas de forma temporal con el recurso a personal de las ETT.

b) Las cláusulas de los instrumentos colectivos que prohíban celebrar contratos de puesta a disposición para ocupar con carácter temporal puestos de trabajo de forma genérica o indeterminada, o que restrinjan de una forma indebida por falta de justificación objeti-va y razonada el recurso al trabajo a través de ETT, de-vienen inaplicables por ministerio de la ley a partir de 1 de abril de 2011, de ahí que, a reserva de la decisión del Gobierno o mientras esta no se produzca, se puede admitir un uso ocasional, prudente y razonable, de la contratación de ETT para aquellas actividades que la ley estatal o autonómica no reserve a los funcionarios públicos.

11. Una vía de flexibilización que viene a utilizar-se cada vez más por nuestras Administraciones es la del contrato de servicios con empresas, entidades del tercer sector o personas físicas en régimen autónomo. Dichos contratos pueden concertarse para la cobertu-ra de diferentes finalidades como pueden ser la ayuda a domicilio, el cuidado de minusválidos profundos, la gestión de entidades culturales o deportivas o la ex-plotación de centros culturales o de teatros públicos, el tratamiento de expedientes simples o la toma y gra-bación de datos para la informatización de un servicio o la puesta en funcionamiento de equipamiento y sis-temas informáticos. Dichos contratos se constituyen, pues, en vehículos idóneos para externalizar diversas actividades de carácter social, cultural o de promoción económica, pero también administrativas y de carácter económico. Para ello, pueden utilizarse legítimamente los artículos 10 y 277.1 de la Ley de contratos del sec-tor público, donde se definen los contratos de servicios como aquellos cuyo “objeto sean prestaciones de ha-cer que tengan por destinatario directo a la entidad contratante, consistentes en el desarrollo de una activi-dad o dirigidas a la obtención de un resultado distinto de una obra o suministro”, siempre y cuando los servi-cios no impliquen el ejercicio de autoridad inherente a




los poderes públicos. Ciertamente, el recurso a la con-tratación de empresas de servicios externos puede ser una vía de excepcional interés para facilitar la entrada de nuevos actores vinculados a asociaciones o movi-mientos ciudadanos en la provisión de servicios o para mejorar los costos y la eficiencia económica en la provi-sión de servicios, pero de hecho los estudios existentes nos dicen que detrás de la contratación de servicios suelen estar las dificultades con que se encuentran las Administraciones Públicas para ampliar sus plantillas, con costes salariales elevados y con sistemas de provi-sión de puestos de trabajo que privilegian la antigüe-dad sobre el nivel de especialización y de adaptación a necesidades urgentes y sobrevenidas o a demandas puntuales de servicios técnicos que impiden su pres-tación por empleados públicos. A menudo, las limita-ciones que imponen las previsiones presupuestarias en materia de personal y el mismo sistema de gestión del empleo público, configuran la externalización y la pres-tación de servicios como una especie de salida ante la presión existente para mantener y prestar servicios con unas plantillas de personal congeladas y con una baja cualificación profesional. El problema estriba en que, a menudo, también la contratación de empresas de servicios encubre autenticas contrataciones de per-sonal a través de un empresario aparente que carece de infraestructura, de un verdadero centro de trabajo y de una efectiva organización, dirección y control de su propia actividad, y cuya viabilidad económica es du-dosa al margen del contrato establecido con la propia entidad pública. Se produce de esta manera una cesión ilegal de trabajadores, que puede dar lugar a la adqui-sición por el trabajador o grupo de trabajadores de la condición de personal indefinido, aunque no fijo, obli-gando a la corporación local a la correspondiente crea-ción de la plaza y a mantener la subsiguiente relación laboral, hasta que proceda a cubrirla de conformidad con los principios de igualdad y mérito. Es decir, la con-tratación de servicios que aparece en principio como un elemento de flexibilidad, acaba por desembocar en incrementos de plantilla sin los correspondientes estudios sobre la necesidad y oportunidad que deben preceder a cualquier aumento de personal, tal como ha denunciado el Tribunal de Cuentas en su Moción a las Cortes Generales sobre la necesidad de evitar los riesgos de que los trabajadores de las empresas de ser-vicios contratadas por la Administración, por las con-diciones en que se desarrolla la actividad contratada, se conviertan en personal laboral de la Administración

en virtud de sentencias judiciales (827/2009), lo que se ha plasmado recientemente en la Resolución de 27 de octubre de 2010, aprobada por la Comisión Mixta de las Cortes Generales para las Relaciones con el Tribu-nal de Cuentas, en relación con la mencionada Moción (BOE 15. 10.01.2011). La externalización de activida-des a través de su contratación con empresas o enti-dades de servicios, bien planteada y ejecutada, sobre un objeto lícito, sigue siendo un instrumento esencial de economía pública, de participación ciudadana en la provisión de bienes y servicios, y por qué no decirlo, de disciplina y control de las condiciones de trabajo de los propios empleados públicos. Cuestión distinta es que el recurso a la contratación de servicios externos ha de ir precedido siempre de una reflexión sobre las impli-caciones que el proceso puede tener en términos de garantía de los derechos de los ciudadanos o de ries-gos de captura de servicios estratégicos estrechamente vinculados a la toma de decisiones; ha de determinar con precisión las prestaciones a realizar, y analizar de-talladamente las características y las oportunidades de la oferta existente, cuidando especialmente los pliegos de condiciones del contrato en que se recogen las es-pecificaciones sobre los estándares del servicio y los mecanismos de control de resultados; ha de evitarse que su ejecución se desvíe de lo pactado, evaluándose realmente su resultado para que no acabe producien-do un incremento de costes de producción o una pér-dida de calidad en la prestación del servicio, y lo que es peor, una imputación de responsabilidades de todo tipo a la misma Administración. Pero, en todo caso, si la externalización es una respuesta de gestión a la rigi-dez en materia presupuestaria y de gestión de personal existente en la Administración, conviene modificar el tratamiento de los factores que están dificultando la adaptación y el progreso técnico en el servicio públi-co y, en resumen, lo están privando de eficacia en la gestión, de forma tal que ello provoca que los nuevos servicios y actividades de las Administraciones tiendan a proveerse a través de un proceso de externalización, con el que se intenta escapar de las rigideces asociadas a la gestión del trabajo público y de las condiciones de trabajo que se imponen a través de un sistema de ne-gociación colectiva, que resulta altamente disfuncional para conservar el empleo en la organización pública.

12. Si atendemos ahora a los aspectos más relacio-nados con lo que hemos convenido en llamar flexibili-dad interna, el primero que ha de merecer nuestra atención es el sistema de encuadramiento del personal



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a través de plantillas. La plantilla de personal está for-mada por una relación concreta y detallada de todas las plazas creadas por una entidad local con dotación en su presupuesto, clasificadas por cuerpos, escalas, subescalas, clases y categorías, en las cuales se inte-gran los funcionarios, el personal laboral y el personal eventual. Las plazas incorporadas a las plantillas han de ser las necesarias para que una entidad local pueda desarrollar sus competencias y servicios de carácter permanente. A nuestros efectos conviene resaltar el hecho de que la plantilla de personal ha de determinar la denominación de los cuerpos, las escalas, subesca-las, clases y categorías de los funcionarios. Por tanto, a través de la plantilla se procede a clasificar profesional-mente a los funcionarios de conformidad con las defi-niciones y criterios contenidos en las normas jurídicas. De hecho, la plantilla de personal es el instrumento esencial que conforma la estructura profesional de una concreta entidad local. Dicha estructura viene hoy es-tablecida en los artículos que van desde el 167 al 175 del TRRL, encuadrándose a los funcionarios locales en dos grandes escalas: a) la escala de Administración ge-neral, a cuyos integrantes corresponde el desempeño de funciones comunes al ejercicio de la actividad admi-nistrativa, dividiéndose en la subescala técnica, de ges-tión, administrativa, auxiliar y subalterna; b) la escala de Administración especial, que comprende a los fun-cionarios que tengan atribuido el desempeño de las funciones que constituyan el objeto peculiar de una carrera, profesión, arte u oficio. La clasificación de los funcionarios de la escala de Administración especial se diferencia en la subescala técnica y la de servicios espe-ciales; a su vez, la subescala técnica puede dividirse en las clases de técnicos superiores, medios y auxiliares, en el bien entendido de que cada clase podrá com-prender distintas ramas o categorías y especialidades, mientras que la subescala de servicios especiales puede dividirse en las clases de Policía local y sus auxiliares, servicio de extinción de incendios, plazas de cometidos especiales y personal de oficios, lo que permite tam-bién introducir categorías y especialidades sobre todo en la clase de cometidos especiales –que puede incluso llegar a articularse por “plazas”– y en la de personal de oficios. En todo caso, la estructura de personal de las corporaciones locales está determinada por normas le-gales y reglamentarias, considerándose un sistema ce-rrado que no puede ampliarse o modificarse en los ni-veles y los criterios de ordenación general. Sin embargo, las potestades de organización de las entidades locales

permiten determinar las escalas, subescalas y clases de sus funcionarios y su clasificación profesional, tal como reconoce el artículo 129.3 TRRL. Esta facultad se ejerce mediante la configuración y la aprobación de la planti-lla de personal de cada entidad local, que resulta ser una competencia del pleno corporativo. De hecho, el enunciado legal del sistema de escalas, subescalas y clases no implica la obligatoriedad de desarrollar todas las que prevén las normas jurídicas, sino exclusivamen-te las que se consideran necesarias de acuerdo con las necesidades de los servicios, el volumen de actividad y la política de recursos humanos que se quiera estable-cer. Aquí hay que tener en cuenta que la clasificación profesional de la escala de Administración general y su articulación en subescalas, contenida en el artículo 167 TRRL, se considera básica de acuerdo con la modifica-ción introducida por el artículo 60 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrati-vas y del orden social, y por tanto no puede ser objeto de modificación. En cambio, el encuadramiento previs-to para la escala de Administración especial puede considerarse apto para ser desarrollado en categorías y especialidades, de conformidad con las necesidades funcionales de la organización concreta de una enti-dad local. El quid de la cuestión reside precisamente en este planteamiento: un desarrollo extenso de la clasifi-cación de funcionarios en la escala de Administración especial, sin duda va a permitir orientar de una manera más congruente y racional las políticas de selección de la corporación y su adaptación a las necesidades con-cretas de un puesto o una familia de puestos de traba-jo, pero esta misma opción introduce un factor notable de rigidez en las plantillas de nuestras entidades loca-les, y resulta incompatible con un elevado grado de movilidad interna y de flexibilidad del personal ante las cambiantes necesidades de los servicios públicos, de manera que se incrementan las limitaciones internas en la gestión de personal. Las razones selectivas, pero también una política consciente de coincidencia del perfil profesional diseñado con el candidato previa-mente elegido, han orientado una especialización ex-cesiva en el sistema de clasificación profesional, que ha generado una verdadera individualización de las plazas y de los propios puestos de trabajo, especialización que en tiempo de crisis puede constituirse en una verdade-ra barrera para un marco flexible de gestión de perso-nal que demanda clasificaciones profesionales abier-tas, que permitan una amplia movilidad entre los diferentes sectores y áreas funcionales de actividad




existentes en una entidad local. Convendría insistir en este punto: las estructuras profesionales han de evolu-cionar hacia supuestos funcionales amplios y abiertos en los que se tengan en cuenta competencias profesio-nales genéricas susceptibles de adaptación a los con-cretos ámbitos funcionales que se puedan identificar en cada organización. Lo que tiene poco sentido, por poner un ejemplo, es distinguir entre un técnico espe-cialista, un técnico especialista en Gestión Administra-tiva y un técnico especialista en Procesos Administrati-vos, o entre un técnico medio en Ingeniería, un técnico medio en Ingeniería especialidad Electricidad y un téc-nico medio en Ingeniería especialidad Mecánica, o en-tre un técnico superior especialista en Comunicación y un técnico superior especialista en Comunicación por Internet, o, por acabar, entre un técnico superior en Derecho y un técnico superior en Derecho local. Por tanto, mantener un modelo de clasificación profesio-nal fundado en la identificación entre plazas, puestos y estructuras profesionales de encuadramiento, consti-tuirá siempre un factor de rigidez interna de difícil su-peración. Una solución distinta, sobre todo para las grandes corporaciones locales, puede consistir en la contención del sistema de escalas, subescalas y clases, y su combinación a efectos selectivos con un modelo de ámbitos funcionales, ámbitos de entre los que se podrían llegar a identificar, a modo de ejemplo, los co-rrespondientes al área jurídica, económica, de gestión administrativa, de recursos humanos y de organiza-ción, de análisis, planificación y estadística, de comuni-cación y gestión del conocimiento, de políticas socia-les, de educación, de salud pública, de infraestructuras y ordenación territorial, y de gestión del medio am-biente e industria. De esta manera, la selección para el acceso a una determinada estructura profesional –sub-escala, clase o categoría– podría tener en cuenta el ámbito funcional de su futuro desempeño, incluyendo pruebas o ejercicios específicos para cada uno de di-chos ámbitos que se consideren convenientes, destina-dos a garantizar la idoneidad de las personas aspiran-tes en relación con el ámbito funcional de los puestos de trabajo que se hayan de proveer; asimismo, en la fase de valoración de méritos se podrían incluir condi-ciones de formación, experiencia u otros méritos espe-cíficos orientados a procurar una mejor adecuación del sistema a la ocupación de puestos de trabajo adscritos a un ámbito funcional.

13. La selección de personal de nuestras entida-des locales se está fundamentando principalmente en

sistemas de concurso-oposición, que valoran de una forma decisiva el tiempo de servicios prestados o la for-mación recibida en la propia entidad local, ya sea como personal no permanente o como personal permanente en un grupo inferior. De esta manera, el criterio deci-sivo de acceso al empleo público local se basa en el supuesto de que la experiencia previa en el puesto y la formación recibida se relacionan positivamente con el futuro desempeño, para lo cual se utiliza un siste-ma de puntos por años de experiencia o por cursos, sin introducir ningún criterio cualitativo para averiguar si los años acreditados o las enseñanzas recibidas han incrementado las competencias profesionales que se podrían considerar claves para el desempeño de un puesto o de una agrupación de puestos. De hecho, el sistema de concurso-oposición con valoración de méri-tos internos por puntos tiene buena fama y poca opo-sición, ya que se considera un sistema “justo”, objetivo y no discriminatorio. Sin embargo, la justicia del siste-ma es muy discutible cuando el acceso al empleo inte-rino no se produce en base al principio de mérito, sino por una decisión judicial o política, o cuando el proceso selectivo no se abre a candidatos externos, que pueden aportar dinamismo y competencia a una estructura de personal de unas organizaciones públicas caracteriza-das por su endogamia. Además, la fiabilidad del siste-ma se puede discutir, ya que la aplicación de baremos por puntos no es tan simple como parece, al dar lugar a menudo a interpretaciones diversas, susceptibles de desembocar en el ámbito contencioso. Otro aspecto a tener en cuenta es la forma y manera de acreditación de méritos, que en determinados casos puede desem-bocar en la no valoración de un factor que se considera insuficientemente probado o, en sentido contrario, en trasladar al órgano de selección la carga de solicitar las aclaraciones que se consideran necesarias para su posible valoración, lo que da lugar a un debate jurídico que a menudo puede llegar a definir un proceso de se-lección. En cuanto a la validez operativa de este tipo de sistemas, los estudios realizados nos demuestran que un método de selección cuyo criterio dirimente aca-ba siendo un sistema de valoración de méritos funda-mentado en la antigüedad y la formación interna tiene una validez muy baja, hasta el punto de que puede llegar a proporcionar una validez de cero o negativa, ya que el hecho de que dos personas cuenten con la misma formación o con la misma experiencia laboral no indica que hayan adquirido los mismos conocimien-tos, habilidades o certezas. Sencillamente, el éxito del



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concurso-oposición y la posición de la fase de concurso como factor dirimente del proceso de acceso, hay que encontrarlo fundamentalmente en su constante utili-zación para la consolidación en el empleo de interinos o contratados temporales que han accedido a esa con-dición sin un verdadero procedimiento competitivo, y también en la existencia de prácticas corporativas de reserva de puestos que permiten una promoción no competitiva a plazas de grupo superior, de manera tal que al final el acceso al empleo público a través de pruebas abiertas y libres, de naturaleza competitiva, es casi siempre de naturaleza excepcional. Por tanto, se detecta claramente un sistema de acceso cerrado, no fundamentado en perfiles profesionales del puesto o de familias de puestos a desempeñar, y lo que es peor, en un momento en que la flexibilidad es un valor y en el que se admite que la característica esencial de los puestos de trabajo en un entorno de crisis puede ser su volatilidad, produciendo el cambio de tareas y la mo-vilidad, lo que el sistema de valoración de méritos no mide son las características que se requerirán para des-empeñar diferentes empleos, como pueden ser la ca-pacidad de aprendizaje, la innovación y la creatividad, la capacidad de trabajar en equipo, la de adaptación y flexibilidad, la motivación y orientación al servicio, la conciencia y la estabilidad emocional, las habilidades de comunicación o en el uso de las tecnologías de la información y los idiomas. Por tanto, una buena selec-ción, o, mejor dicho, una selección más estratégica, orientada al desempeño de empleos y al cambio de tareas, seguramente exigirá la adopción de una serie de medidas, como pueden ser la introducción de una fase de reclutamiento que garantice condiciones míni-mas de calidad y de igualdad en el acceso al empleo temporal en las Administraciones, el establecimiento de un sistema de promoción interna equilibrado con un porcentaje significativo de acceso libre a los grupos superiores, que incremente la cualificación técnica y la profesionalidad de los cuerpos superiores de la Admi-nistración local, y un proceso de selección fundamen-tado en una adecuada descripción del perfil profesio-nal de la familia de puestos que se desea cubrir, con capacidad para detectar y predecir la existencia de fac-tores que se consideran válidos para todos los puestos y para todas las culturas organizativas, como pueden ser la inteligencia, la responsabilidad o la integridad. Lógicamente, ello implicaría el uso de determinados instrumentos selectivos que añadieran a las pruebas de conocimientos, que se siguen considerando esenciales,

pruebas de habilidad mental general y de personalidad –centradas en factores como pueden ser la estabilidad emocional, la extroversión, la apertura, la amigabilidad o la conciencia–, pruebas prácticas o de simulación, entrevistas estructuradas, y la introducción de verda-deros períodos de prueba y de formación selectiva mí-nimamente consistentes y bajo la tutela de los órganos de selección, lo que implica establecer seriamente una fase de formación y prácticas como una parte más del proceso selectivo, tal como recomiendan los estudios que se han ocupado de esta materia.

14. Es evidente que el puesto de trabajo sigue siendo el núcleo básico de la gestión de personal de la función pública española, y, por tanto, es evidente también que las relaciones de puestos de trabajo se constituyen en elementos esenciales de la ordenación de personal en nuestras Administraciones. Este aspec-to es esencial y ha de quedar claro: sin puestos de tra-bajo, sin relaciones de puestos de trabajo, no hay or-ganización posible del empleo público. Pero existe hoy una amplia coincidencia en la necesidad de diferenciar el papel que cumple la relación de puestos de trabajo como instrumento que sirve para su identificación y clasificación, señalando la ubicación del puesto en la estructura organizativa y su principal función o misión, con inclusión de los requisitos esenciales exigidos para su desempeño y de las retribuciones complementarias que se le puedan asignar, de la identificación y concre-ción precisas de las tareas que el ocupante del puesto ha de desempeñar, tareas que pueden establecerse en un documento interno o confiarse a las potestades de dirección del jefe del servicio al que el puesto resulta adscrito. Dicho de otra manera, el contenido funcio-nal del puesto es un espacio disponible y configurable, propio de la gestión de personal, que se puede esta-blecer en un instrumento sin valor jurídico o confiar di-rectamente a la potestad de dirección del responsable de un servicio. De esta manera se impide la utilización defensiva de los puestos de trabajo en base a la invo-cación de su contenido funcional, con la voluntad de desarrollar únicamente las tareas previamente asigna-das y rechazar todas aquellas que no se contengan en la descripción de los puestos de adscripción, o de im-pedir el cambio y la movilidad funcional, dificultando que la Administración pueda alterar las tareas que las personas realizan en los puestos de trabajo, exigién-doles prestaciones o ejecuciones distintas y diferentes. A partir de este planteamiento los requisitos exigidos legalmente para una formalización de la relación de




puestos de trabajo tienden a disminuir, de forma que el artículo 74 EBEP solo exige que la relación de puestos de trabajo u otro instrumento similar comprenda la de-nominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribu-ciones complementarias, evitándose que la relación de puestos de trabajo contenga una descripción detallada de las tareas de los mismos. Pero no se trata solo de eso, conviene también evitar y, si es necesario, revisar la actual dispersión de puestos de trabajo, y asegurar que esta no se vuelva a reproducir, soslayando parti-cularmente la diferenciación entre puestos igualmente denominados y con funciones prácticamente similares pero con complementos distintos, ello exige concebir los puestos desde una perspectiva más general, más como empleos con responsabilidades sobre ámbitos concretos que como un conjunto acotado de tareas y procedimientos precisos, liberándolos de las con-tingencias cambiantes de la ejecución real y directa, diferenciando la responsabilidad asumida, es decir, su misión en la estructura de la organización, de la ejecu-ción de tareas propiamente dichas. De esta manera se evita la “individualización” del puesto de trabajo en beneficio del empleado público, visible en la confusión existente entre plazas y puestos de trabajo, olvidando que el puesto de trabajo como unidad orgánica admite un número indeterminado de dotaciones de personal que sea necesario para satisfacer la responsabilidad que asume en el seno de la organización; un número plural de personas del mismo perfil que resultan im-prescindibles para asumir la carga de trabajo que el desarrollo de esa función exige en el seno de la or-ganización, lo que se resume en comprender que el puesto de trabajo constituye una unidad organizativa básica de la estructura y no un sistema de clasificación profesional del trabajador público.

15. El concepto de movilidad aplicado al sistema de función pública, puede tener distintos significados. De hecho, en los últimos años dicho concepto parece haberse asociado al de flexibilidad en la gestión del trabajo público para subsumir todos los procesos que atañen al cambio o a la modificación en la prestación de servicios. Sin embargo, soy del parecer de que de-beríamos realizar un esfuerzo para distinguir entre: a) una facultad de conformación de las tareas específicas atinentes a un determinado tipo de puesto de trabajo; b) un poder de modificación de alguna de las condi-ciones de trabajo de un determinado puesto; c) una

capacidad para ordenar el cambio de puesto de trabajo en la estructura de una organización; d) una atribu-ción para decidir el cambio de puesto de trabajo a una organización distinta de la de adscripción. Por tanto, cabría distinguir entre una modificación de las tareas de un puesto, un cambio de condiciones de trabajo de un puesto (jornada, horario, turnos, remuneracio-nes), un cambio de puesto en una Administración y la movilidad hacia un puesto de trabajo de otra persona jurídica pública. Técnicamente quizá deberíamos ha-blar de una modificación en la prestación de trabajo, de un cambio de condiciones de trabajo, de un cambio de puesto de trabajo dentro de la misma organización pública y, sencillamente, de un cambio de puesto de trabajo entre distintas organizaciones públicas.

16. A la vista de lo expuesto, es evidente que el modelo de organización del trabajo definido para una Administración local va a condicionar seriamente la potestad que hay que reconocer a la Administración para la adecuación continua de sus estructuras orga-nizativas básicas. Como ya hemos dicho, una mayor diversificación de categorías laborales y una inten-sa especificación de funciones y tareas condicionan seriamente la capacidad de la Administración para definir y adaptar en cada momento la capacidad de trabajo existente. En la medida en que los elementos clasificatorios de tipo profesional u organizativo de-finan con mayor intensidad la prestación debida, di-cha definición juega en contra del poder de dirección concebido como facultad de conformación interna de las funciones y tareas a realizar o, dicho en lenguaje administrativo, de la capacidad de arreglo continuo y adaptación de los órganos administrativos y servicios públicos. La prestación a realizar en cualquier momen-to debe ser del tipo y características definidos para la correspondiente estructura profesional –cuerpo, esca-la, subescala, clase, categoría y especialidad–, y ha de corresponder a las tareas que se pueden inducir de la descripción genérica de la función del puesto de tra-bajo. Desde esta perspectiva, hay que tener en cuenta que tanto la plantilla de personal como la relación de puestos de trabajo poseen naturaleza reglamentaria y no son susceptibles de una fácil modificación. De ahí que se defienda, como ya hemos hecho en el párrafo anterior, que la especificación de tareas y, por tanto, la definición de las prestaciones específicas respecto a un puesto de trabajo determinado, se contengan en manuales o monografías de puestos de trabajo en los que se incluyan, junto a la definición de su misión, las



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funciones básicas y las tareas relevantes que se consi-deren adecuadas, en el bien entendido de que dichas definiciones tienen carácter orientativo y pueden ser modificadas por la Administración para ajustarlas a los cambios que se vayan produciendo en los puestos de trabajo, en función de las actividades que se hayan de realizar o los servicios que se deban prestar. Más allá de esta opción solo ha de existir el poder de dirección de los órganos de gestión de nuestras Administraciones. De hecho, hoy conviene reivindicar el poder de direc-ción del jefe del servicio para adjudicar al empleado público en cada momento las tareas que estime opor-tunas, en el marco de las competencias y del conteni-do general de la prestación, establecido en base a la estructura profesional y de puestos de trabajo de una determinada corporación. Con todo, no estará de más advertir que el artículo 73 EBEP prevé un supuesto más incisivo de modificación de la prestación debida, al se-ñalar que las Administraciones Públicas podrán asignar a su personal funciones, tareas o responsabilidades dis-tintas a las correspondientes al puesto de trabajo que desempeñen, siempre que resulten adecuadas a su cla-sificación, grado o categoría, cuando las necesidades del servicio lo justifiquen, sin merma en las retribucio-nes. Dicho supuesto recuerda a la llamada “atribución temporal de funciones”, que tiene como finalidad principal permitir el desarrollo de funciones especiales no asignadas a los puestos incluidos en la relación, o el desempeño de tareas por causa de su mayor volumen temporal, u otras razones coyunturales que no permi-ten su atención con suficiencia por los efectivos dis-ponibles, tal como dispone el artículo 66 RGIPPT, que puede resultar de aplicación a la Administración local de acuerdo con la cláusula de supletoriedad estableci-da en su artículo 1.2. Conviene aclarar que el tipo así construido parece prever un supuesto de ampliación de tareas que no supone cambio de puesto de trabajo, pero que sin embargo puede provocar un alargamien-to del contenido funcional del puesto. Sin abandonar el puesto que ocupa, el funcionario público habrá de desempeñar funciones distintas a las correspondientes a su puesto de trabajo, funciones que pueden consistir en meras extensiones que no alteren el contenido del puesto, o en adiciones significativas con incorporación de nuevas responsabilidades que permitan enriquecer el “contenido profesional” del puesto de trabajo en términos de complejidad, autonomía e importancia técnica de aquellas. Dicho supuesto parte de una de-cisión unilateral de la Administración que no necesita

un previo consentimiento del funcionario, y que tiene un fundamento causal, es decir, procede cuando las necesidades del servicio lo justifiquen, lo que conlle-va que la Administración deba motivar en cada caso qué necesidades existen y cuáles son. En todo caso, la decisión de la Administración tiene dos limitaciones precisas: una, la demanda de que las tareas añadidas resulten adecuadas a la clasificación del funcionario, es decir, en todo caso ha de entenderse que las nuevas funciones resultan propias del cuerpo, escala, clase o categoría a que pertenece el funcionario, aspecto este que resulta esencial, aunque impropiamente se haga referencia a que dichas funciones correspondan al gra-do o categoría, cuando este elemento no es propio del puesto, sino de la carrera horizontal; dos, la garantía de que la asignación de funciones no ha de suponer una merma de las retribuciones correspondientes al puesto, limitación que parece innecesaria, salvo que se esté partiendo de la base de que dicha asignación puede consistir también en el ejercicio de funciones correspondientes a puestos de trabajo ubicados en un nivel inferior de la jerarquía de puestos existentes en la organización. En todo caso, es evidente que el supues-to legal así establecido ayuda a mejorar la flexibilidad en la asignación de tareas en los diferentes niveles de la organización y permite ensayar formas de organi-zación diferentes basadas, de una u otra manera, en la ampliación potencial de funciones exigibles que es posible seguir identificando con el perfil profesional del empleado público y el funcional del puesto de trabajo hasta llegar a su plena saturación.

17. Las condiciones de trabajo de un determinado puesto hacen referencia al lugar de trabajo, al tiempo de trabajo y a la retribución; la posibilidad de alte-rarlas o modificarlas para hacer frente a necesidades extraordinarias en base a una decisión organizativa cuando surgen las circunstancias previstas por la ley, supone un extraordinario factor de flexibilidad que permite una más adecuada ordenación de los recursos humanos y una mejor respuesta a las exigencias de los ciudadanos en la prestación de servicios públicos. En todo caso, conviene advertir que la modificación de condiciones de trabajo que analizamos se refiere a la alteración de un elemento relacionado con un ocu-pante de un puesto de trabajo previamente definido, de conformidad con las normas jurídicas aplicables, incluyendo las relaciones de puestos y los acuerdos de condiciones de trabajo: es decir, el cambio de con-diciones de trabajo a que nos referimos se produce




sobre la persona o grupo de personas que desem-peña un puesto de trabajo o una familia de puestos concreta con un régimen jurídico previamente esta-blecido, cuya alteración, en base a las potestades de organización, se produce con un alcance limitado a una concreta dotación o dotaciones de un puesto o grupos de puestos. Se trata, pues, de modificaciones sustanciales de condiciones de trabajo de carácter in-dividual o grupal, similares a las previstas en el ámbito laboral en el artículo 41 ET. En esta dirección quere-mos advertir que, en el ya largo proceso de transferen-cia de instituciones entre el trabajo público y privado, los institutos jurídicos que vertebran los procesos de modificación sustancial de las condiciones de trabajo no han sido trasladados al empleo público. De hecho, el propio concepto de la situación estatutaria como una relación legal y reglamentaria que se establece en interés del servicio y que resulta plenamente adapta-ble a sus necesidades, sin que el funcionario pueda oponer otros derechos adquiridos que el ejercicio de la función y la conservación de sus retribuciones básicas, parece haber impedido esta traslación, por considerar-se innecesaria una figura de este tipo. Sin embargo, en el momento en que se introduce la negociación colectiva en la relación de empleo público –una ne-gociación colectiva que se caracteriza por el carácter detallado y rígido de la regulación de condiciones de trabajo–, quizá convendría considerar la introducción legal de medidas de este tipo si no se quiere que aque-llo que está previsto como una excepción, la cláusula de descuelgue del cumplimiento de pactos y acuerdos ya firmados, acabe por constituirse en un sistema or-dinario de adaptación de las condiciones de trabajo de los funcionarios en épocas de crisis. En todo caso, hoy por hoy, conviene advertir de la necesidad de introdu-cir en el sistema de negociación colectiva funcionarial una previsión de supuestos que autoricen una decisión singular o grupal de modificación de una condición de trabajo, especificando las condiciones de trabajo que pueden ser reformadas, las causas que justifican su alteración, la participación de la representación en el proceso de decisión, la forma de determinar los fun-cionarios afectados y los criterios advertidos para su designación. Otra cosa sería otorgar a los acuerdos co-lectivos la condición de elementos de “petrificación” de las condiciones de trabajo de los funcionarios pú-blicos, en un momento en que la posibilidad de adap-tación supone una garantía de economía y eficacia en la prestación de un servicio público.

18. En principio, el lugar de trabajo en la función pública parece ser una variable dependiente del pues-to, hasta el punto de que, a menudo, la denominación del puesto de trabajo puede acompañarse de la deter-minación de su localización. Sin embargo, no hay ne-cesidad alguna de que la relación de puestos de traba-jo adscriba un determinado centro directivo, unidad o puesto de trabajo a una sede física (STSJ de Cataluña de 30 de noviembre de 2005, JUR/2007/225680), con-siderándose posible la adscripción de un puesto a una localidad o área territorial sin señalamiento específico de una sede física (STJ de Asturias de 24 de enero de 2008, JUR/2008/318341), o el cambio de lugar de tra-bajo de un funcionario público, sin cambio de residen-cia, derivado de una decisión de tipo organizativo, re-sultando la Administración competente para la ordenación del personal de acuerdo con las necesida-des de los servicios, y para decidir el lugar físico donde deben estar ubicados cada uno de los servicios y órga-nos administrativos y el personal que los sirve (STSJ de Extremadura de 8 de mayo de 2001, JUR/2001/197655). Resumiendo, salvo predeterminación en la relación de puestos de trabajo, los órganos municipales pueden decidir, sin duda, el lugar en el que han de desarrollar sus funciones los empleados públicos (STSJ de la Co-munidad Valenciana de 24 de marzo de 2008, JUR/2008/190313). En la Administración local, el artí-culo 47 EBEP remite la fijación de la jornada máxima de trabajo a las Administraciones Públicas, pero dicha re-misión se ha entendido no como una habilitación a la autonomía local para el establecimiento de un régimen de jornada propio por un Ayuntamiento concreto, sino como una remisión al conjunto de Administraciones competentes en esta materia (STSJ de Cantabria de 5 de septiembre de 2008, JUR/2008/361749), lo que in-directamente presupone la vigencia del artículo 94 LR-BRL, donde se establece que la jornada de trabajo de los funcionarios de la Administración local será en cómputo anual la misma que se fije para los funciona-rios de la Administración civil del Estado, es decir, en términos generales una jornada con una duración máxima de 37 horas y media (STS de 13 de marzo de 2009, RJ/2009/2259). En lo relativo al horario, entendi-do como la distribución de los períodos de trabajo y de descanso de la jornada laboral con indicación de las horas de principio y fin de la prestación, situando con exactitud cuándo –dentro de cada día– la prestación es debida, lo cierto es que corresponde al alcalde o presi-dente de la entidad local la determinación de las jorna-



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das concretas y el horario de sus funcionarios (STSJ de Cataluña de 6 de julio de 2001, JUR 2001/321386), sin perjuicio de que la materia deba ser objeto de negocia-ción, de conformidad con la previsión establecida en el artículo 37.1.m EBEP, negociación que en la mayoría de los supuestos aboca a una determinación exhausti-va de jornadas y calendarios laborales, lo que deja poco margen para el establecimiento de horarios con-cretos que permitan en sentido estricto una especifica-ción de la prestación pactada más flexible y adaptada a las necesidades de los servicios. En este sentido debe-ríamos ser conscientes de que la determinación horaria de la prestación forma parte de las facultades de orga-nización del servicio, pero siendo potencialmente una materia negociable, la fijación por acuerdo del régimen horario de los empleados públicos abandona la esfera de la facultad organizativa propia y exclusiva de los ór-ganos de gobierno municipales para entrar en el ámbi-to de disposición del instrumento colectivo, sometién-dose al contenido concreto de este. También en este caso resulta en conjunto difícil imaginar que, una vez establecido el horario en un instrumento convenido, pueda regresar a las facultades de organización, salvo que en el momento de su sustitución el procedimiento de negociación termine sin acuerdo. Efectivamente, el hecho de que un Ayuntamiento pueda organizar un servicio en virtud de su potestad de organización, no significa que pueda cambiar las condiciones de trabajo de los puestos integrados en el mismo en contra de las previsiones de lo dispuesto en el acuerdo establecido (STSJ de Murcia de 26 de marzo de 2010, JUR/2010/205544). Planteamiento que se realiza de una forma muy distinta en aquellos casos en que no exista una norma convencional de aplicación, ya que en estos casos se entiende que la relación funcionarial, como una relación estatutaria de creación legal y regla-mentaria, no puede resultar petrificada en un momen-to dado, por lo que los únicos derechos que se entien-den consolidados por los empleados públicos son los relativos al mantenimiento de la función y la retribu-ción, sin que el funcionario tenga derecho a la conser-vación de un horario previamente fijado (STSJ de La Rioja de 2 de mayo de 2006, JUR/2006/212904). Algo similar sucede con las retribuciones, de hecho las retri-buciones básicas se determinan en las correspondien-tes leyes presupuestarias, mientras que las retribucio-nes complementarias –más concretamente el complemento de destino y el especifico– se contienen para cada puesto en la correspondiente relación de

puestos de trabajo, con lo que de hecho la capacidad de determinación retributiva reservada a los órganos de la Administración municipal se refiere básicamente a la asignación del complemento de productividad, y al posible señalamiento de servicios extraordinarios. Con independencia de que, en términos generales, ha sido imposible hasta ahora aplicar el concepto de producti-vidad de acuerdo con su propia naturaleza, lo cierto es que hay que considerar el mencionado complemento como un instrumento de la política de personal de una organización pública a través del cual se persigue una mejora en la prestación de los servicios, de ahí que la aplicación de dicha retribución no sea obligada y debi-da por imposición automática de una determinada norma jurídica, sino discrecional del órgano competen-te en materia de personal; es decir, el complemento de productividad, entendido como un instrumento de gestión del sistema de recursos humanos, puede utili-zarse o no, dependiendo de la decisión que adopten los órganos responsables de su determinación. Por tan-to, el derecho a la percepción del complemento de productividad es relativo, no comprende una cuantía determinada y se considera subordinado al cumpli-miento de las circunstancias que acreditan su percep-ción; circunstancias que dependerán de la política retri-butiva seguida por la entidad local, cuyos órganos mantienen un elevado grado de flexibilidad para esta-blecerlo en la forma y con las cuantías que consideren pertinentes, en función siempre de la obtención de los objetivos, programas y niveles de desempeño que se quieran establecer. Aún más, hay que tener en cuenta que el complemento de productividad es de por sí una retribución de naturaleza subjetiva, un incentivo perso-nal que se ha de reconocer a un funcionario individua-lizado, distinto del complemento de destino y del com-plemento específico, considerados como retribuciones objetivas directamente relacionadas con el puesto de trabajo. El complemento de productividad se asigna en función de la conducta de los funcionarios y de sus resultados, y se ha de apreciar mediante una valora-ción individualizada de cada uno de ellos (STSJ de Ca-taluña de 3 de octubre de 2002, JUR/2003/60732). Lógicamente, el complemento de productividad no es una retribución estática y permanente, de hecho su percepción puede variar, incrementándose o reducién-dose y, si procede, suprimiéndose, atendiendo o no a la concurrencia de los elementos necesarios para su acreditación (STSJ de Murcia de 29 de noviembre de 2003, JUR/2003/20343). En lo relativo al procedimien-




to de determinación del complemento de productivi-dad, conviene tener en cuenta que, de conformidad con lo establecido en el artículo 5 del Real decreto 861/1986, de 25 de abril, corresponde al pleno de cada corporación determinar en el presupuesto la can-tidad global destinada a la asignación del complemen-to de productividad, y al alcalde o presidente de la en-tidad local la distribución de la correspondiente cuantía entre los diferentes programas y áreas y su asignación individual, con sujeción a los criterios que en su caso se puedan establecer por el pleno corporativo o, en su defecto, por el propio alcalde, sin que las cuantías asig-nadas durante un período de tiempo originen dere-chos individuales respecto a valoraciones o apreciacio-nes correspondientes a períodos sucesivos. Parece, pues, que corresponde al alcalde el reconocimiento del complemento de productividad, con arreglo a unos cri-terios de carácter objetivo, asignación que precisa de un acto previo de apreciación de naturaleza técnica, que se toma en base a unos determinados criterios de distribución sobre los que se deberá motivar o justificar la decisión tomada. Sin embargo, en principio parece que las resoluciones del alcalde sobre valoraciones o asignaciones del complemento de productividad se consideran excluidas del trámite de negociación, dada la finalidad del mencionado complemento, que consis-te en incrementar la eficacia de la Administración, y en atención al hecho objetivo de que la potestad para de-terminar el complemento puede situarse en el ámbito de las potestades de organización y dirección excluidas de la negociación (SAN de 16 de octubre de 2002, JUR/2003/25376). Entendamos bien, de conformidad con el artículo 37.1.b) EBEP, la determinación y aplica-ción de las retribuciones complementarias de los fun-cionarios públicos han de ser objeto de negociación, por tanto, el establecimiento de modelos, instruccio-nes o criterios de valoración o asignación del comple-mento de productividad sin duda se ha de negociar, pero no la concreta apreciación y asignación individual del complemento a cada uno de los funcionarios de la corporación local, que se concibe como un acto aplica-tivo de naturaleza singular, mediante el cual se emite un juicio técnico sobre el ajuste de la conducta de un funcionario a los elementos objetivos que justifican la percepción del complemento (STS de 20 de noviembre de 2009, RJ/2009). En cuanto a la prestación de servi-cios extraordinarios, conviene recordar que dichas gra-tificaciones tienen como fundamento único la remune-ración de servicios extraordinarios prestados fuera de

la jornada ordinaria, señalando el artículo 6.3 del Real decreto 861/1986 que corresponde al pleno de cada corporación local determinar en los presupuestos la cantidad global destinada a la asignación de gratifica-ciones a los funcionarios, y al alcalde o presidente de la entidad local su asignación individual con sujeción a los posibles criterios que se hayan podido establecer por el pleno, criterios que pueden adoptar como vehí-culo de incorporación un acuerdo de condiciones de trabajo. De hecho, la jurisprudencia establece la nece-sidad de estos criterios y la obligatoriedad de su nego-ciación colectiva, matizando que no se exige negociar la concesión concreta de determinadas gratificaciones, sino las normas o criterios generales de requerimiento y reconocimiento (STSJ de Castilla-La Mancha de 2 de abril de 2002, RJCA/2002/665). Con todo, las gratifi-caciones por servicios extraordinarios constituyen un concepto discrecional por lo que se refiere a su asigna-ción, ya que se trata de una facultad potestativa de la Administración, que permite adjudicarlas a los funcio-narios que se consideren más idóneos a requerimiento y orden de la autoridad competente en materia de per-sonal, única capacitada para valorar la necesidad o no de su prestación (STS de 15 de diciembre de 1993, RJ/1993/9746), aunque algún pronunciamiento, me-nor pero más reciente, haya insistido en la necesidad de un sistema rotario que garantice el principio de igualdad, reconociendo también que la Administración retiene la capacidad necesaria para no asignar servicios extraordinarios a los funcionarios que no hayan acredi-tado un buen rendimiento (STSJ de Murcia de 3 de noviembre de 2001, JUR/2001/28654).

19. Uno de los problemas estructurales de nuestro régimen jurídico de función pública, consiste en ha-ber identificado el sistema de provisión de puestos de trabajo con un sistema de carrera, olvidando que la provisión es fundamentalmente un sistema de satisfac-ción de las necesidades de recursos humanos de un de-terminado servicio público. Esto ha hecho que una de las principales dificultades de la ordenación de recursos humanos en la Administración resida en su incapaci-dad para asignar y distribuir efectivos de una forma racional y flexible. Los sistemas de provisión de puestos de trabajo se han movido entre la discrecionalidad de la Administración en la libre designación y los dere-chos de los funcionarios públicos en los concursos, sin encontrar un espacio para las necesidades de los ser-vicios. De ahí la articulación de una serie de formas de provisión de puestos que intentan dar una respuesta



Joan Mauri MaJós

a las necesidades de asignación racional de efectivos, formas que no atienden a la voluntad del funcionario, ni se relacionan con su promoción profesional, sino que buscan solo una distribución de las personas en función de las cambiantes necesidades de la prestación de servicios, superando la rigidez y la falta de flexibili-dad de las formas ordinarias de provisión. Desde una perspectiva interna, sin recurrir por ahora a las formas de movilidad entre distintas Administraciones Públicas, dichas formas son el traslado definitivo o provisional, y su variante, la readscripción de puestos de trabajo, a las que hay que añadir la reasignación de efectivos. Ló-gicamente, en el presente trabajo no nos referiremos a la reasignación de efectivos, entendida como facultad concedida a la Administración para destinar con carác-ter definitivo a otro puesto de trabajo a aquellos fun-cionarios cuyos puestos hayan sido suprimidos como consecuencia de un plan de empleo, ya que esta figura de planificación y reestructuración será objeto de otro estudio. En todo caso, no estará de más advertir desde el principio sobre la ambigüedad con que nos move-mos en esta materia, ya que el artículo 101 LRBRL nos señala que los puestos de trabajo vacantes que deban ser cubiertos por funcionarios se proveerán en con-vocatoria pública por los procedimientos de concurso de méritos o de libre designación, de acuerdo con las normas que regulen estos procedimientos en todas las Administraciones Públicas, pero nada se dice sobre los sistemas de provisión de puestos de trabajo por nece-sidades del servicio que, como se sabe, se introdujeron más tarde por la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, de reforma del régimen jurídico de la función pública y de la protección por desempleo. Más genéricamente, en el artículo 141.1 TRRL parece contenerse una referencia específica a la posibilidad de que los órganos competentes puedan realizar la “ads-cripción a unos u otros puestos de trabajo” de los fun-cionarios de carrera de una entidad local, mientras que el artículo 168 TRRL señala que la provisión de puestos de trabajo reservados o que puedan ser desempeñados por funcionarios de carrera, se regirá por las normas que, en desarrollo de la legislación básica en materia de función pública local, dicte la Administración del Estado. Dichas normas no han sido establecidas hasta el momento, salvo que consideremos como opción la aplicación supletoria para todos los funcionarios loca-les del Real decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento general de ingreso del personal al servicio de la Administración General del

Estado y de provisión de puestos de trabajo y promo-ción profesional de los funcionarios civiles de la Admi-nistración General del Estado, opción que previene el artículo 1.3 del mencionado Reglamento y que per-mitiría dotar de coherencia y sistemática al sistema de provisión de puestos de trabajo de nuestras corpora-ciones locales, teniendo siempre en cuenta las modifi-caciones legales que la provisión de puestos de trabajo en la Administración General del Estado ha sufrido en los últimos años. Esta parece ser hoy por hoy la mejor alternativa, a reserva de una legislación autonómica sobre función pública, sobre todo si se tiene en cuenta que el capítulo III, del título V EBEP, no producirá efec-tos hasta la entrada en vigor de las leyes de función pública que lo desarrollen, por lo que, mientras tanto, se mantienen en vigor en cada Administración Pública las normas vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos en tanto no se opongan a lo establecido en el Estatuto, aunque se hayan inclui-do formalmente en la disposición derogatoria del mis-mo, lo que en nuestro caso afecta al artículo 20.1.d) LMRFP, que contempla el supuesto específico del tras-lado y la readscripción de puestos de trabajo, precepto que algún pronunciamiento judicial considera de plena aplicación al ámbito de la Administración local (STSJ de la Comunidad Valenciana de 20 de noviembre de 2008, JUR/2009/6077).

20. El traslado intenta habilitar una figura de pro-visión de puestos que facilite la movilidad de los fun-cionarios por decisión administrativa, sin necesidad de someterla previamente a una figura de planifica-ción. La idea es simple: las Administraciones Públicas podrán trasladar a sus funcionarios, por necesidades del servicio, a unidades, departamentos u organismos públicos distintos de los de su destino, respetando sus retribuciones, sus condiciones esenciales de trabajo y su provincia de destino. Dicho traslado puede ser úni-ca y exclusivamente de efectivos o consistir también en un readscripción del puesto de trabajo, es decir, en una movilidad forzada de la persona por una nueva adscripción del puesto de trabajo que ocupa. De he-cho, el supuesto específico contemplado en el artículo 81.2 EBEP resulta casi coincidente con el establecido por el artículo 20.1.d) LMRFP, lo que permite la con-tinuidad de una figura que hasta el momento ha sido insuficientemente utilizada. De esta manera se consa-gra un instituto jurídico que permite a la Administra-ción la imposición de un cambio de puesto de trabajo, motivado en las necesidades del servicio, reasignando




funcionarios de unidades o servicios donde sobran a otros donde son más necesarios, de manera rápida y sencilla, a través de una decisión administrativa de carácter unilateral que tiene como única limitación el deber de conservación de las retribuciones y las con-diciones esenciales de trabajo. Precisamente, como la mencionada medida parte de que la decisión adoptada en el ejercicio de la potestad de organización no ha de tener repercusión sobre las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos, queda excluida de la obliga-toriedad de la negociación de acuerdo con el artícu-lo 37.2 EBEP (STSJ del País Vasco de 23 de marzo de 2009, JUR/2009/322208). Conviene advertir que la fi-gura parte de la existencia de un puesto de adscripción y del traslado del funcionario a un puesto de destino, o de la reasignación de un puesto y del funcionario que lo ocupa a una nueva unidad de destino. En cambio, no parece que dentro del concepto de traslado se con-temple el supuesto de amortización y nueva creación de puestos de trabajo con el consiguiente ajuste de plantilla, proceso que en la doctrina judicial existen-te parece condicionarse a la existencia de una medida de planificación administrativa, es decir, de un plan de empleo. La jurisprudencia en este sentido es precisa: la posibilidad de supresión de puestos de trabajo y la reasignación de efectivos dependen de la previa apro-bación de un plan de empleo, considerado como un instrumento esencial para el planeamiento global de las políticas de recursos humanos de las distintas Ad-ministraciones Públicas, que ha de adecuar el mercado interno de trabajo a las necesidades reales de la propia Administración con el fin de incrementar la eficacia de la misma (STSJ de la Comunidad Valenciana de 5 de abril de 2001, RJCA/2002/522; STSJ de Aragón de 31 de marzo de 2005, JUR/2005/196596; STSJ de Madrid de 5 de marzo de 2007, JUR/2007/203945; STSJ de Madrid de 23 de diciembre de 2009, RJCA/2010/364). Aclarada esta cuestión, los interrogantes de la figu-ra del traslado se mueven en torno a los conceptos: “necesidades de los servicios”, “conservación de las retribuciones” y “condiciones esenciales de trabajo”. De hecho, la noción “necesidades del servicio” es un concepto jurídico indeterminado que habilita la movi-lidad forzosa de un funcionario público; por tanto, en cada caso habrá que exponer y constatar la existencia de una “necesidad” objetiva, a través de una resolu-ción motivada que justifique la proporcionalidad de la medida adoptada, sin que se considere aceptable una invocación genérica de las necesidades de servicio, que

en cada caso habrá de concretarse con datos objetivos (STSJ de Andalucía, Granada, de 28 de

medidas de ajuste para hacer frente a la crisis en el empleo...

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