marÍa josÉ arbelÁez zapata
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MARÍA JOSÉ ARBELÁEZ ZAPATA
MONOGRAFÍA DE GRADO
TÍTULO DE LA TESIS
LA METROPOLIZACIÓN Y SUS DESAFIOS PARA EL ACTUAL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL COLOMBIANO
PROFESOR ASESOR: JOSÉ DANILO GONZÁLEZ
ESCUELA DE GOBIERNO ALBERTO LLERAS CAMARGO
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
2020-2
2
CONTENIDO
AGRADECIMIENTOS …………………………………………………………………………...... 3
INTRODUCCIÓN ………………………………………………………………………………….. 4
CAPÍTULO PRIMERO
Marco conceptual y normativo del proceso de descentralización …………………………............ 8
1. Descentralización
2. Ordenamiento Territorial Colombiano
3. Asertividad de los Esquemas Asociativos Territoriales
4. Conclusión
CAPÍTULO SEGUNDO
El fenómeno de la metropolización: una realidad del pasado que enfrenta los retos del futuro…... 20
1. Urbanización en Colombia
2. Irrupción del fenómeno de la metropolización
3. Metropolización y descentralización
4. Conclusión
CAPÍTULO TERCERO
Figuras asociativas en respuesta al fenómeno de la metropolización: áreas metropolitanas
y regiones metropolitanas …………………………………………………………………………. 30
1. Áreas Metropolitanas
2. Regiones metropolitanas en Colombia
3. Límites de las áreas metropolitanas con respecto a las regiones metropolitanas
4. El apellido “metropolitano” y sus límites
5. Conclusión
CAPÍTULO CUARTO
Ordenamiento territorial en respuesta al fenómeno de la metropolización ……………….............. 40
1. Visión del actual ordenamiento territorial frente al fenómeno de la metropolización
2. Recomendaciones al actual ordenamiento territorial
3. Conclusión
CONCLUSIONES GENERALES………………………………………………………………… 45
BIBLIOGRAFÍA ………………………………………………………………………………….. 47
3
AGRADECIMIENTOS
A toda la familia que me ha visto crecer y me rodea. Especial agradecimiento a mis padres y a mi
hermana por su apoyo, motivación constante y amor incondicional.
A todos mis amigos, los que estuvieron, están y estarán. Han sido ellos quienes con sus vivencias me
han mostrado que la perserverancia es necesaria en la vida. Amoroso agradecimiento a los cinco hijos
de Nancy, quienes son mi mayor fuente de inspiración para vivir la vida con plenitud y felicidad.
A todos mis profesores, en especial a mis maestros José Danilo y Darío, quienes con sus enseñanzas
me han revelado las maravillas de la docencia y me inspiran a seguir formándome con el corazón
puesto en el devenir de la Escuela de Gobierno.
Mi más sentido agradecimiento es a mamá, quien desde su propio ejemplo me motivó al reto de la
escritura. Su amor por la academía, los libros y la literatura son fuente de inspiración para haber
emprendido este viaje lleno de crecimiento personal y profesional.
4
INTRODUCCIÓN
La Constitución Política de Colombia de 1991 abrió el camino para iniciar el proceso de
descentralización que hasta entonces no se había logrado debido a la masiva concentración de poderes
políticos, administrativos y económicos en la Capital, dando como resultado un desarrollo dispar entre
las regiones y dejando en evidencia la dependencia que existe con el centro del país. Si bien la nueva
Constitución dio el paso hacia un proceso de repartición de poderes y de promoción del desarrollo de
las regiones, actualmente existe una brecha muy grande que debe ser erradicada.
Este proceso de descentralización no ha sido particular al caso colombiano, pues similares avances
se han venido presentando desde los últimos treinta años en América Latina dejando en evidencia
cómo los gobiernos municipales cobran mayor protagonismo en el desarrollo de sus espacios
territoriales, principalmente al recibir una mayor autonomía en el manejo de sus recursos, en el
planteamiento de sus necesidades socioeconómicas, como también al contar con un mayor peso
político en lo concerniente al voto de políticas para el desarrollo. De igual forma, se ha venido
observando un crecimiento rápido y exponencial en las ciudades de América Latina.
De acuerdo con ONU – Habitat1, para el caso de América Latina y el Caribe habrá un aumento en el
número de personas habitando los centros urbanos, aunque a un ritmo más lento que las demás
regiones del mundo. Para el 2020 se reconocen 321,2 millones de personas viviendo en las metrópolis
de América Latina y el Caribe. Se espera, de igual forma, que entre el 2020 y 2035 el número
incremente en 53 millones de personas, dando pie así a convertirse en la región más urbanizada del
mundo. Este incremento se ha presentado desde 1950 cuando América Latina y el Caribe contaban
con una población metropolitana de 39,8 millones de personas, pasando a 235,2 millones en el 20002.
En el caso de Colombia, para 1990 la población era de 34,1 millones de personas3; actualmente es
cercana a 48,3 millones de personas4 de acuerdo con el último censo presentado por el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística (DANE) en el 2018. De la población actual, 77,1%5 vive en
cabeceras municipales, 7,1% en centros poblados y un 15,8% en áreas rurales dispersas.
Debido al rápido crecimiento que se ha venido presentando no solamente en la cobertura espacial de
las ciudades sino también en el número de personas habitándolas, las interdependencias municipales
se han vuelto más evidentes a ojos de los gobiernos y los hacedores de política pública. Las dinámicas
sociales, económicas y ambientales sobre los territorios trascienden los límites político-
1 ONU – Habitat (2020), Estado Global de las Metrópolis - Folleto de Datos Poblacionales, Programa de las Naciones
Unidas para los Asentamiento Humanos. 2 ONU – Habitat (2020), Estado Global de las Metrópolis - Folleto de Datos Poblacionales, Programa de las Naciones
Unidas para los Asentamiento Humanos. 3 Departamento Administrativo Nacional de Estadística (s.f.), Diapositivas Población Colombiana 1950 – 2019. 4 Departamento Administrativo Nacional de Estadística (2018). Censo Nacional de Población y Vivienda 2018, ¿Cuántos
Somos?. Estadísticas por tema, Demografía y Población. 5 Departamento Administrativo Nacional de Estadística (2018). Censo Nacional de Población y Vivienda 2018, ¿Dónde
Estamos?. Estadísticas por tema, Demografía y Población.
5
adminsitrativos establecidos, así como de las acciones de los gobiernos municipales. Las
interdependencias muestran las necesidades de cooperación entre los gobiernos locales en pro del
desarrollo.
Desde el 2011, la normatividad colombiana contenida en la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial6 (LOOT) incentiva la coordinación entre las diferentes entidades territoriales al ofrecer la
posibilidad de construir distintos esquemas de asociatividad como una estrategia para superar la
concepción municipalista. Además de la Región Central, en las otras regiones del país ha habido una
histórica ausencia de una adecuada coordinación para la planificación del territorio y la inversión
pública. Estas brechas de desarrollo se acentúan debido a la ausencia de una concepción clara del
proceder de las entidades territoriales sobre el fenómeno de la metropolización -concebida como un
instrumento administrativo para optimizar la coordinación intermunicipal-, especialmente en zonas
donde existe una alta aglomeración de centros urbanos.
Como será analizado en el cuerpo de esta monografía, existe un diverso número de figuras de
asociatividad que buscan responder al fenómeno de metropolización; las más evidentes son las áreas
metropolitanas y una nueva figura recientemente aprobada por el Congreso de la República: las
regiones metropolitanas (Acto Legislativo 02 del 2020). Con esta nueva figura del ordenamiento
territorial se espera un distanciamiento de la figura de áreas metropolitanas, de forma que otros
aspectos de la región puedan desarrollarse y cobijar a mayor escala el fenómeno de metropolización.
Sin embargo, como será explicado en el presente trabajo, esta figura cuenta con límites en su
aplicación, y aunque ella no no corresponde al principal foco de estudio de la investigación, sí es
relevante de mencionarse dado el apellido “metropolitano”.
El estudio del ordenamiento territorial resulta pertinente, teniendo en cuenta la metropolización como
fenómeno latente y creciente dentro de la región latinoamericana y la situación particular de
Colombia, país en donde las dinámicas económicas, sociales, político-administrativas y culturales
generan interdependencias entre las entidades territoriales. En atención a lo señalado, la pregunta de
investigación para esta monografía de grado es la siguiente: ¿de qué manera el actual ordenamiento
territorial colombiano está en capacidad de responder a los retos del fenómeno de la
metropolización? De igual forma, se considera necesario el presente estudio con el fin de identificar
las problemáticas que pueden surgir de un inadecuado ordenamiento territorial y, eventualmente,
comenzar a preguntarse qué tipo de políticas públicas serían pertinentes para responder a los
diferentes conflictos que surgen a raíz de las interdependencias. Siendo así, el objetivo general del
presente estudio es el de analizar la capacidad del actual ordenamiento territorial para responder al
fenómeno de la metropolización.
La pertinencia de la investigación se encuentra también en la creación reciente de una nueva figura
ad portas de ser incluída en el actual ordenamiento territorial colombiano cuando se expida la ley que
la desarrolle, generando así la necesidad de adelantar una reflexión al respecto de los fenómenos de
aglomeración que podrían afectar su correcta aplicación.
6 Ley 1454 de 2011
6
Finalmente, resulta relevante mencionar que, dentro de las áreas de investigación del cuerpo
profesoral de la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo de la Universidad de los Andes no se
han realizado muchos estudios sobre el ordenamiento territorial y su relacionamiento con el correcto
desarrollo de las políticas públicas. Ampliar los focos de estudio permitiría mostrar a los estudiantes
la diversidad de las áreas donde las buenas políticas públicas pueden desarrollarse al enfrentarse a los
límites políticos, económicos, y conflictos de interés entre actores, que a su vez condicionan el
desarrollo urbano y regional del país. Se espera que esta monografía incentive a más estudiantes y al
cuerpo docente a abrir espacios de debate para temas de actualidad relacionados con el urbanismo y
sobre cómo la política y la gestión pública podrían convertirse en herramientas para fomentar su buen
funcionamiento.
Como metodología de investigación se consultaron fundamentalmente fuentes primarias pero
también secundarias, así como el reconocimiento del estado del arte del actual ordenamiento
territorial mediante el diálogo con expertos y con la asistencia a foros cuyo centro de debate era el
tema objeto de la investigación. De esta forma, se acudió a expertos para enriquecer el marco teórico
de la investiagación, no bajo el formato de entrevistas para absolver un cuestionario, pero sí de
diálogos cuyos valiosos aportes ameritan ser objeto de citación dentro del trabajo, dado el grado de
experticia de estos investigadores y docentes.
Esta monografía de grado se divide en cuatro capítulos principales además de esta introducción. El
primer capítulo se enfoca en introducir, describir y analizar los conceptos de descentralización y de
ordenamiento territorial en el contexto colombiano. A partir de este marco conceptual y normativo,
se espera que el lector pueda ubicarse dentro de las leyes que determinan y definen el actual
ordenamiento territorial colombiano, así como sus limitantes en el cumplimiento de su objetivo,
consistente con la garantía de la autonomía de las entidades territoriales y de la descentralización del
territorio nacional.
En el segundo capítulo se busca introducir los fenómenos de urbanización y de metropolización y los
retos que estos traen sobre el ordenamiento territorial colombiano, especialmente, en un país cuyas
regiones y ciudades se expanden de forma rápida, no solo desde lo geográfico sino en materia de
aglomeraciones. A estos fines, resultará relevante introducir el fenómeno de la urbanización en una
primera instancia dado que, sin la claridad de este concepto, no sería posible entender la
metropolización y sus implicaciones. En el último apartado de este capítulo se inicia el debate sobre
cómo el fenómeno de la metropolización, en el caso colombiano, resulta antagónico con el principio
de descentralización en el país debido a la ausencia de cooperación y coordinación intramunicipal.
El tercer capítulo busca ir más a fondo sobre las figuras de asociatividad que fueron introducidas de
forma breve en el capítulo primero. Se busca definir los siguientes esquemas de asociatividad: áreas
metropolitanas y las regiones metropolitanas, así como exponer la importancia y necesidad de cada
una de estas figuras en respuesta al fenómeno de la metropolización. De esta manera, el trabajo podrá
encaminarse hacia la identificación de los beneficios y las barreras de cada una de estas figuras, y
determinar si, efectivamente, responden al fenómeno de metropolización, o más bien, se quedan
cortas en su aplicación, implementación y gestión.
7
Posteriormente, en el cuarto capítulo se determinará, a partir de la información y análisis previos, si
el actual ordenamiento territorial colombiano efectivamente cuenta con las herramientas para
responder al fenómeno de metropolización en el país. Así, mientras que en el tercer capítulo se
abordarán y analizarán las figuras de asociatividad, en este capítulo el enfoque será propiamente en
las herramientas y en la estructuración actual. Teniendo en cuenta la estructura del documento, en
este capítulo se proponen recomendaciones para modificar el actual ordenamiento territorial en aras
de fortalecer el ordenamiento territorial y procurar que responda a procesos como la urbanización, la
metropolización y la aglomeración en un país cuyo centro se encuentra desconectado con la realidad
de sus periferias.
8
CAPÍTULO PRIMERO
MARCO CONCEPTUAL Y NORMATIVO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
En este primer capítulo se hace la presentación de los conceptos de descentralización y de
ordenamiento territorial en el contexto colombiano. A partir de este marco conceptual y normativo,
se espera que el lector pueda ubicarse dentro de las leyes que determinan y definen el ordenamiento
territorial colombiano así como sus limitantes en el cumplimiento de su objetivo, que consiste en la
garantía de la autonomía de las entidades territoriales y de la descentralización del territorio nacional.
Este primer capítulo nos permitirá introducir las figuras de asociatividad; a partir de su presentación
y descripción, se empezarán a identificar las barreras que existen al interior de la misma norma de
ordenamiento territorial.
Se considera pertinente iniciar con la presentación del marco normativo para dejar plasmada la forma
en que la regulación actual estructura el ordenamiento territorial. Lo anterior permitirá iniciar el
debate de cómo esta estructura permite responder al fenómeno de metropolización y definir si existen
retos para su correcta gestión y aplicación.
1. Descentralización7
Como fue mencionado en la introducción, la promulgación de una nueva Constitución Política en
1991 desencadenó grandes y variadas transformaciones institucionales que propulsaron el proceso
de descentralización en el país, el cual realmente ya había iniciado en la década de los ochenta. El
aporte que trajo la Constitución del 91 consistió en el relacionamiento multinivel, además de los
diferentes programas y estrategías de integración, que permitieron con ello que el desarrollo regional
se diera a lo largo del territorio nacional y que nuevos actores entraran dentro del espectro político en
la toma de decisión concerniente al desarrollo local. Como se indicó, en la década de los ochenta se
presentaron los primerios pasos en las reformas normativas e institucionales; la primera pertinente de
mencionar es la elección popular de alcaldes en 19888 y de gobernadores en 1991 que permitió una
apertura democrática y una propuesta de mayor participación ciudadana en la elección de sus
representantes.
Estos dos primeros cambios normativos dieron el paso necesario para que a partir de la Ley Orgánica
del Plan de Desarrollo9 fuera posible la elaboración de planes de desarrollo municipales y
7 En este capítulo se desarrollan los conceptos de descentralización desde el marco normativo colombiano. No obstante,
este concepto será desarrollado más adelante en el capítulo segundo desde una perspectiva económica, sociológica y
político-administrativa que nos permitirá relacionarla con el fenómeno de la metropolización. Se considera pertinente
mencionarlo en este capítulo ya que este principio es guía dentro de nuestro análisis y el lector debe tenerlo presente a lo
largo de la lectura del texto. 8 La elección popular de alcaldes se dio a partir del Acto legislativo 01 de 1986. A su vez, la elección popular de
gobernadores fue posible gracias a la Constitución Política de 1991. Estos dos cambios normativos reflejaron la urgencia
que había entre la población de determinar por quiénes serían representados sin necesidad de acudir a la figura del presidente
de la República. 9 Ley 152 de 1994.
9
departamentales que estén en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo. Esta última ley
permite una mayor autonomía a las entidades territoriales ya que brinda herramientas necesarias para
desarrollar libremente la planificación territorial en el cuadro de sus necesidades y objetivos10. De
igual forma establece algunos lineamientos de gobernanza para los mandatarios elegidos por elección
popular dado que un exige un manejo técnico en la construcción de sus Planes al determinar sus
prioridades en materias sociales, demográficas y ambientales, entre otras; además, exige coordinación
con sus capacidades logísticas, técnicas, de mano de obra y de personal.
En 2011 se promulgó la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial11 que tenía como propósito
complementar la Ley 152 de 1994. Con ella se pretendía promover una mejor organización del
proceso de planeación a partir de normas orgánicas para la organización político-administrativa del
territorio colombiano12. Con el fin de potencializar la cooperación intermunicipal y la integración
regional, se introdujeron cambios en la organización del territorio13. Con las tres leyes mencionadas
previamente, nuevos cambios normativos dieron paso a reformas descentralizadoras que cambiaron
las reglas del juego político y reflejaron la fragmentación entre los territorios nacional, departamental
y municipal. El relacionamiento multinivel es entonces necesario para el desarrollo de políticas
públicas transversales que sobrepasen los límites político-administrativo y que surgen en respuesta a
dinámicas y problemas estructurales que limitan el desarrollo.
2. Ordenamiento Territorial en Colombia
El actual ordenamiento territorial en Colombia puede ser entendido como el mecanismo que existe
para determinar la organización del espacio físico en un territorio, teniendo en cuenta que el suelo
puede ser intervenido administrativamente de diferentes formas14. Para garantizar que el
ordenamiento territorial se haga de manera organizada es necesario contar con diferentes
instrumentos normativos, como serán presentados en esta sección, que determinen las autoridades
competentes para la respectiva organización, pero que además deben contar con la participación de
los diferentes niveles de gobierno para garantizar una cooperación en la toma de decisión.15
a. Presentación
El ordenamiento territorial puede ser concebido como un instrumento para alcanzar mejores
condiciones de calidad de vida de la población, en este caso de la población colombiana, con el fin
10 Ley 152 de 1994, Artículos 1 y 3 11 Ley 1454 de 2011 12 Ley 1625 de 2013, Artículo 1. 13 Zapata – Cortés. L (2017), Las provincias y las áreas metropolitanas en Colombia: potencias para la integración y el
desarrollo regional, Revista Políticas Públicas 2017. Vol.10(2): ISSN 0718-462X 14 Sandoval. C (2014), Métodos y aplicaciones de la planificación regional y local en América Latina, CEPAL, Serie de
Desarrollo Territorial, Naciones Unidas, ISSN 1994 – 7364 15 Presentación PowerPoint de uno de los expertos consultados, quien permitió enriquecer el marco normativo.
10
de garantizar la disposición– en el amplio sentido de la palabra – del territorio acorde a los deseos
que tiene el Estado frente a él.16
El caso colombiano es uno de los ejemplos de ordenamiento territorial más ricos y diversos de la
región. En vista de la gran diversidad que existe en cuanto a sus territorios, geografías, características
culturales y sociales, así como económicas y políticas, es necesario el análisis de su evolución de
forma que se pueda entender cómo ha sido posible constituir los dos grandes niveles actuales
(nacional e intermedio) y sus respectivas implicaciones. De acuerdo con la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial (LOOT) de Colombia, este concepto puede ser definido como:
“El proceso de planificación y gestión de las entidades territoriales para facilitar el desarrollo
institucional, el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial, entendido este como
desarrollo económicamente competitivo, socialmente justo, ambientalmente y fiscalmente sostenible,
regionalmente armónico, culturalmente pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y físico-
geográfica de Colombia”.17
Es necesario remontarnos a la Constitución Política de 1991 dado que es a partir de esta que se
reconoce la importancia de tener un país con autonomía regional y descentralizado para que las
regiones puedan desarrollarse para dar una respuesta local a sus necesidades. Es así como en su primer
artículo se declara que:
“Artículo 1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista,
fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la
integran y en la prevalencia del interés general.”18
De esta manera es como en la nueva Carta se determina que Colombia, dentro de su ordenamiento
territorial, garantizará el principio de autonomía, de forma que exista una mayor independencia
político-administrativa entre las entidades territoriales y el centro del país, quien históricamente ha
tenido un mayor desarrollo debido al poder político, económico y administrativo que le ha sido
conferido. Además, a comparación de la Carta de 1886, Colombia pasó de tener tres niveles de
gobierno, a seis, así:
“la nacional, la seccional (que agrupa a los departamentos, intendencias y comisarias) y local
(municipios y distritos)), a seis niveles de gobierno que se prevén en el artículo 286 de la Constitución
– nacional, regionales, departamental, provincial, entidades indígenas y local (municipios y distritos)
–.”19
16 Hernández. T (2010), El ordenamiento territorial y su construcción social en Colombia: ¿un instrumento para el desarrollo
sustentable?, Universidad Distrital Francisco José de Caldas, Colombia, Cuadernos de Geografía, Revista Colombiana de
Geografía, nº. 19 17 Observatorio Regional de Planificación para el Desarrollo de América Latina y el Caribe, Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial de Colombia, Ley 1454 de 2011 (LOOT, 2011) 18 Constitución Política de Colombia de 1991 (1991), Título 1 – De los Principios Fundamentales, Artículo 1. 19 Correa. R (s.f.) Constitución Política de Colombia, Comentada por la Comisión Colombiana de Juristas, Título XI: De la
Organización territorial.
11
Teniendo en cuenta lo previamente mencionado, el ordenamiento territorial puede ser definido como
el instrumento utilizado para garantizar mejores condiciones vida de la población, de forma que el
territorio se encuentre organizado, a través de un desarrollo que se haga de forma armónica. Para
garantizar lo anterior, es necesario contar con una normatividad adecuada y pertinente que cobije los
diferentes frentes.
b. Normatividad
El marco normativo que existe y cobija el ordenamiento territorial es extenso y debe ser nombrado
en su totalidad. Es necesario mencionar la Carta Política de 1991 ya que esta proporciona los
lineamientos desde el Estado Social de Derecho, así como es importante mencionar las diferentes
leyes que han sido redactadas en aras de ordenar el territorio entendiendo sus complejidades en los
diferentes niveles de gobierno. A continuación, se presentará el marco normativo y su respectivo
análisis.
i. Constitución Política de Colombia
Es pertinente mencionar que, en la Carta Política, en su artículo 286 se ofrecen los primeros indicios
normativos sobre la estructura del ordenamiento territorial del país desde los niveles de gobierno:
“Artículo 286. Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los
territorios indígenas. La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y
provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y la ley.”20
De acuerdo con este artículo, las entidades territoriales tienen la potestad de organizar los niveles de
gobierno dentro del actual esquema de ordenamiento territorial colombiano. Es aquí donde se
disponen las diferentes figuras de asociatividad las cuales representan el ejercicio de poderes de
acción que las entidades territoriales tienen para encaminar sus necesidades y objetivos de desarrollo.
ii. Ley 1454 de 2011
La Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial o Ley 1454 de 2011 hace referencia a la importancia
de garantizar el fortalecimiento del Estado Social de Derecho, es en ella en donde se delimitan los
esquemas asociativos vigentes en el país. Estos últimos buscan ser un instrumento eficiente de gestión
del territorio, al reconocer las dinámicas cambiantes que hay al interior de las entidades territoriales
y entre ellas mismas21. Dentro de la Ley se reconoce el rápido crecimiento de estas, y la influencia
que puede existir entre ellas, viéndose reflejadas en sus dinámicas cambiante que además trascienden
las fronteras político-administrativas. Promover la coordinación y cooperación a partir de la
asociación garantiza el desarrollo íntegro de las comunidades, explotando sus capacidades de
20 Constitución Política de Colombia de 1991 (1991), Título 11 – De la Organización Territorial, Capítulo 1: De las
disposiciones generales, Artículo 286. 21 DNP (2013), Definición legal y funcional de los esquemas asociativos de entidades territoriales en Colombia, Comité
Especial Interinstitucional – Comité Técnico Intersectorial de Asociatividad Territorial
12
respuesta y poder de acción. Así, al interior de esta Ley se definen esquemas de asociatividad que
permiten dicha coordinación.
c. Esquemas Asociativos Territoriales
La asociatividad puede ser entendida como uno de los principios del ordenamiento territorial. Este se
materializa en la formación de asociaciones entre las mismas entidades territoriales, en sus diferentes
niveles, con el fin de propiciar la integración territorial. La asociatividad garantiza la producción de
economías de escala, generación de sinergias y alianzas en la búsqueda común de objetivos y metas
de desarrollo económico, social, organizacional y ambiental, entre otros22. Lo anterior es definido por
el Departamento Nacional de Planeación como Esquemas Asociativos Territoriales (EAT), cuyo
propósito común es impulsar el desarrollo autónomo de las comunidades a partir de una gestión
conjunta que reconoce las interdependencias existentes debido a dinámicas previamente identificadas.
Las alianzas estratégicas resultan relevantes especialmente para conseguir fines, tales como:
Promover el desarrollo más coherente con las realidades del territorio que no dependa de los
límites político-administrativos;
Ejercer competencias administrativas propias o asignadas al ente territorial;
Generar y gestionar un modelo de desarrollo integral del territorio en el mediano plazo de
manera conjunta y coordinada;
Cumplir funciones de planificación bajo un modelo de planificación integral conjunto;
Cumplir funciones administrativas propias;
Organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos;
Ejecutar obras de interés común a escala subregional o regional.23
Los Esquemas Asociativos Territoriales están divididos en dos categorías, en una primera instancia
entre entidades departamentales a través de dos figuras de asociatividad, i) las Asociaciones de
Departamentos y; ii) las Regiones Administrativas y de Planificación Especial (RAP/RAPE). En una
segunda instancia, entre entidades municipales están divididos a través de tres figuras asociativas, i)
las Asociaciones de municipios; ii) las Áreas Metropolitanas y iii) las Provincias Administrativas y
de Planificación (PAP).24
22 Departamento Nacional de Planeación (s.f.), Esquemas Asociativos Territoriales (EAT), Secretaría Técnica de la
Comisión de Ordenamiento Territorial. 23 Departamento Nacional de Planeación (s.f.), Esquemas Asociativos Territoriales (EAT), Secretaría Técnica de la
Comisión de Ordenamiento Territorial. 24 Ley 1454 de 2011, Capítulos II y IV.
13
De acuerdo con la Evaluación EAT – Economía Urbana 2018 llevada a cabo por el Departamento
Nacional de Planeación se identificó a nivel regional 5 RAP constituidas y 4 RAP en proceso (Llanos,
Santanderes, “fraternidad”, Chocó – Antioquia). Por otra parte, a nivel municipal se identifican 54
Asociaciones de Municipios, 4 Regiones de Planificación y Gestión, 6 Áreas Metropolitanas y 12
Provincias Administrativas de Planificación.
Es importante mencionar que las asociaciones tienen como primer objetivo la prestación conjunta de
los servicios públicos. Un segundo objetivo es el diseño, implementación y ejecución de obras de
interés común y el cumplimiento de funciones de planificación25. Con el fin de procurar el desarrollo
integral de los territorios, sea cual sea el nivel, las asociaciones deben integrarse alrededor de temas
estratégicos. La coordinación entre las diferentes autoridades que se encuentran transversalmente
entre los niveles de gobierno permite garantizar una correcta efectividad y ejecución de las
asociaciones. Los anteriores objetivos deben cumplirse bajo el principio de autonomía, entendiendo
que la asociatividad es un proceso exclusivamente voluntario entre dos municipios o más. La
dirección política de las entidades territoriales y de sus autoridades se encamina hacia la definición
de cuáles son los esquemas de desarrollo que necesita cada entidad territorial al interior de sus
fronteras.26
A continuación, se presenta cómo, al interior de los diferentes niveles de gobierno, hay diferentes
Esquemas Asociativos Territoriales. La presentación es meramente descriptiva, mas no analítica
debido a que en el tercer capítulo se hará hincapié en dos de estas figuras por su relación directa con
la metropolización.
i. Nivel Nacional
El nivel nacional funciona como referente para el nivel intermedio. El rol es decisivo dado que
principalmente corresponde a las autoridades nacionales determinar las competencias de cada una de
las figuras de asociación de los siguientes niveles. Es, además, responsable de garantizar las
condiciones propicias para su implementación, de forma que los programas que busquen ser
diseñados e implementados lo hagan sin limitantes normativos o institucionales.
Garantizar la constitución de las figuras asociativas intermedias permite además que exista una
integración entre los propósitos nacionales del ordenamiento nacional con el ordenamiento territorial.
El desarrollo territorial de los municipios, departamentos y regiones garantiza que el cumplimiento
con el Plan Nacional de Desarrollo de los diferentes gobiernos sea posible.
ii. Nivel Intermedio
25 DNP (2013), Definición legal y funcional de los esquemas asociativos de entidades territoriales en Colombia, Comité
Especial Interinstitucional – Comité Técnico Intersectorial de Asociatividad Territorial 26 DNP (2013), Definición legal y funcional de los esquemas asociativos de entidades territoriales en Colombia, Comité
Especial Interinstitucional – Comité Técnico Intersectorial de Asociatividad Territorial
14
La LOOT prevé las figuras de asociatividad de las entidades territoriales dentro de los diferentes
niveles de gobierno; estas se presentan a continuación27:
Asociaciones de Corporaciones Autónomas Regiones28
Las Asociaciones de las CAR tienen como objetivo el diseño y ejecución de programas para la
protección ambiental, especialmente en lo concerniente al cuidado de zonas productores de agua,
ecosistemas estratégicos y mitigación de riesgos en ellos.
Alianzas estratégicas de desarrollo económico con países fronterizos29
Se trata de un proceso asociativo de carácter económico entre entidades territoriales nacional –
entendiendo por tales a los departamentos, distritos o municipios – con países vecinos y fronterizos.
Se pretende con estas la promoción del desarrollo y fortalecimiento de las relaciones internacionales
y del intercambio trasnacional.
Alianzas estratégicas de orden económico30
Dentro del marco de la LOOT, este tipo de alianzas surge como alternativa a las asociaciones de
Municipios y/o Departamentos para aquellos que no son contiguos de forma que igualmente puedan
ser desarrollados programas estratégicos de orden económico. Se busca la promoción del comercio
de bienes y servicios entre ellos, tanto a nivel nacional como internacional.
Asociaciones de Departamentos31
Definida como una asociación voluntaria de dos o más departamentos conformada con un propósito
común de desarrollo previamente identificado por quienes quieren ser parte. Los departamentos parte
podrán asociarse administrativa o políticamente con el fin de organizar la prestación conjunta de
servicios públicos, ejecución de obras de ámbito regional, todo dentro de un marco de acción que
integre sus respectivos planes de desarrollo en un modelo de planificación territorial integral
conjunto.
Asociaciones de Distritos Especiales32
27 Dentro de los Esquemas Asociativos Territoriales que se presentan en esta sección, no se menciona la Región
Metropolitana ya que hasta la fecha no se ha presentado la Ley Orgánica que la regule; hasta la fecha solo se ha modificado
la Constitución que reconoce a partir del Acto legislativo 02 de 2020 la existencia de esta nueva figura. Actualmente se
adelantan conversaciones a través de mecanismos de participación ciudadana para el desarrollo de borradores para esta
nueva Ley Orgánica que espera ser presentada en el primer semestre del año 2021. 28 Ley 1454 de 2011, Título II, Artículo 9. 29 Ley 1454 de 2011, Título II, Artículo 9; Artículos 80, 289 y 337 de la Constitución Política de Colombia; además de la
Ley 191 de 1995 30 Ley 1454 de 2011, Título II y IV, Artículos 16 y 30 (respectivamente). 31 Ley 1454 de 2011, Título II, Artículo 12. 32 Ley 1454 de 2011, Título II, Artículo 13.
15
Definida como una asociación voluntaria de dos o más Distritos Especiales con un propósito común
de desarrollo previamente identificado por quienes quieren ser parte. Los Distritos Especiales parte
podrán asociarse administrativa o políticamente con el fin de organizar la prestación conjunta de
servicios públicos y la ejecución de obras de ámbito regional siempre y cuando las características
esenciales de cada uno de ellos no se vean modificadas, todo dentro de un marco de acción que integre
sus respectivos planes de desarrollo en un plan de acción de mediano plazo.
Asociación de Municipios33
Definida como una asociación voluntaria de dos o más municipios conformada con un propósito
común de desarrollo previamente identificado por quienes quieren ser parte. Los municipios parte
podrán asociarse administrativa o políticamente con el fin de organizar la prestación conjunta de
servicios públicos, ejecución de obras de ámbito regional, todo dentro de un marco de acción que
integre sus respectivos planes de desarrollo en un modelo de planificación territorial integral
conjunto.
Asociaciones de Áreas Metropolitanas34
Definida como una asociación voluntaria de dos o más Áreas Metropolitanas de un mismo
departamento o de varios; conformada con un propósito común de desarrollo previamente
identificado por quienes quieren ser parte. Las Áreas Metropolitanas parte podrán asociarse
administrativa o políticamente con el fin de organizar la prestación conjunta de servicios públicos,
ejecución de obras de ámbito regional.
Para efectos de la LOOT, las Áreas Metropolitanas son consideradas como esquemas asociativos de
integración territorial y que además actúan como figura de articulación del desarrollo municipal.
Debido a lo anterior son beneficiarias de los mismos derechos y condiciones de los demás esquemas
asociativos de las entidades territoriales.
Provincias Administrativas y de Planificación – PAP – 35
Definida como una asociación voluntaria de dos o más municipios geográficamente circunvecinos y
de un mismo departamento; conformada con un propósito común de desarrollo previamente
identificado por quienes quieren ser parte. Los municipios parte podrán asociarse administrativa o
políticamente con el fin de organizar la prestación conjunta de servicios públicos, ejecución de obras
de ámbito regional, todo dentro de un marco de acción que integre sus respectivos planes de desarrollo
en un modelo de planificación territorial integral conjunto.
Áreas Metropolitanas36
33 Ley 1454 de 2011, Título II, Artículo 14. 34 Ley 1454 de 2011, Título II, Artículo 15 35 Ley 1454 de 2011, Título II, Artículo 16. 36 Ley Orgánica 128 de 1994 y Ley 1625 de 2013
16
Definida como una asociación voluntaria de dos o más municipios. Conformada alrededor de un
municipio núcleo, las Áreas Metropolitanas deben tener dinámicas económicas, sociales, físicas,
culturales y/o ambientales que motiven su constitución. Buscan hacer frente a las problemáticas que
surgen de las dinámicas previamente mencionadas, que a su vez pueden ser definidas por hechos
metropolitanos. Los problemas que surgen del crecimiento de los municipios parte determinan
grandes problemáticas de aglomeración urbana con incidencia en el mismo ordenamiento territorial
por fuera de las fronteras político-administrativas de los municipios.
Regiones de Planeación y Gestión – RPG –37
Conforme al artículo 285 de la Constitución Política, las Regiones de Planeación y Gestión son las
instancias de asociación de entidades territoriales que buscan la promoción y aplicación, armónica y
sostenible, de los principios de complementariedad, concurrencia y subsidiariedad. Estas asociaciones
podrán actuar como banco de proyectos de inversión estratégicos que tengan a su vez un impacto
regional. Serán, además, las encargadas de ejecutar y planear la designación de los recursos del Fondo
de Desarrollo Regional.
Regiones Administrativas y de Planificación – RAP – 38
Definidas como entidades conformadas por dos o más Departamentos; su objetivo principal es el
desarrollo regional, la inversión y la competitividad.
Región Administrativa y de Planificación Especial – RAPE –39
Lo dispuesto por el artículo 30 de la LOOT se aplicará a la constitución de las Regiones
Administrativas y de Planificación Especial (RAPE); a diferencia de las anteriores, esta se conforma
entre entidades territoriales departamentales y el Distrito Capital.
Conforme al artículo 286 de la Constitución Política y a la definición provista por el DNP de las EAT,
y principalmente a partir de la Ley 1454 de 2011 y con base en el Informe de Definición Legal y
Funcional de los Esquemas Asociativos de Entidades Territoriales en Colombia40 se realiza la
siguiente figura ilustrativa y resumen de las figuras de asociatividad existentes.
Dentro de este listado no se presentan las Regiones Metropolitanas como figura vigente de los
Esquemas Asociativos Territoriales ya que hasta la fecha solo ha habido el Acto Legislativo 02 de
2020 que ha sido aprobado mas no se ha desarrollado ninguna Ley que la regule. Es por esto por lo
que en el tercer capítulo del documento se hará una presentación de la figura entendiendo las
complejidades que hay detrás de su presentación por la ausencia de normativa.
37 Ley 1454 de 2011, Título II, Artículo 19. 38 Ley 1454 de 2011, Título IV, Artículo 30. 39 Ley 1454 de 2011, Título IV, Artículo 30, Parágrafo 2. 40 DNP (2013), Informe de Definición Legal y Funcional de los Esquemas Asociativos de Entidades Territoriales en
Colombia
17
Figura 1: Esquemas Asociativos configurados a partir del marco normativo vigente
Fuente: Elaboración propia con información del DNP, Ley 1454 de 2011 y al artículo 286 de la Constitución
Política
Es importante mencionar que, dentro del abanico de Esquemas de Asociatividad Territorial presentes
dentro del ordenamiento territorial, algunas de las figuras previamente descritas se encuentran más
desarrolladas normativamente que otras. A continuación, se mostrará el ejemplo de la Ley 1962 de
2019.
“Por la cual se dictan normas orgánicas para el fortalecimiento de la región administrativa de
planificación, se establecen las condiciones en región entidad territorial y se dictan otras
disposiciones, en desarrollo de los artículos 306 y 307 de la C.P”. 41
La descripción normativa de la cual se hace mención muestra las competencias y funciones de la
figura de asociatividad, además de determinar sus diferentes fuentes de financiación para su
respectivo funcionamiento. Este ejemplo hace la diferencia frente al desarrollo normativo de las
demás figuras de asociatividad que existen, dado que esta refleja hacia donde se está encaminando el
país frente a su ordenamiento territorial al darle un mayor foco de crecimiento a las RAP por encima
a otros esquemas. En los siguientes capítulos se mencionarán las razones por las cuales se considera
que la regionalización del país debería ser uno de los pilares para que el ordenamiento territorial del
país se desarrolle correctamente, mas en este ejemplo que se menciona ya se hace consideración de
hacia donde se busca llevar el ordenamiento territorial colombiano actual.
41 Ley 1962 de 2019
•Diseño y ejecución de programas para la portección ambientalAsociaciones de Corporaciones
Autónomas Regiones
•Proceso asociativo de carácter económico entre Entidades Territoriales y con países vecinos y fronterizos
Alianzas Estratégicas de Desarrollo Económico con Países Fronterizos
•Alternativa a las Asociaciones de las Entidades Territoriales, para aquellas que no sean circunvecinas. Se busca el comercio de bienes y servicios.
Alianzas Estratégicas de orden Económico
•Asociaciones de Departamentos - Asociaciones de Distritos Especiales - Asociaciones de Municipios - Asociaciones de Áreas Metropolitanas
Asociaciones de Entidades Territoriales
•Prestación conjunta de servicios públicos, ejecución de obras regionales y poroyectos de desarrollo integral - Dos o más municipios con unión voluntaria
Provincias Administrativas y de Planificación -PAP-
•Asociación voluntaria de dos o más municipios - Hacerle frente a problemáticas relacionadas con pdesarrollo metropolitano y de aglomeración urbana Áreas Metropolitanas
•Región Administrativa y de Planificación - RAPE - Región como Entidad TerritorialRegiones de Planificación y Gestión -
RPG-
18
“Regionalización. El Estado Colombiano desarrollará sus funciones utilizando la figura de las
Regiones para planificar, organizar, y ejecutar sus actividades en el proceso de construcción colectiva
del país, promoviendo la igualdad y el cierre de brechas entre los territorios (…). En tal sentido la
creación y el desarrollo de Regiones Administrativas y de Planificación (RAP) y Regiones como
Entidad Territorial (RET), se enmarcan en una visión del desarrollo hacia la descentralización y
la autonomía territorial, con el fin de fortalecer el desarrollo nacional.” 42
En el artículo cuarto de la mencionada Ley se determinan las funciones en el promover las acciones
que puedan contribuir en concretar el enfoque de desarrolle regional mas no municipalista. De igual
forma se busca contribuir en la construcción de la identidad de la cultura de la región misma, que
permita además garantizar una articulación de la planeación entre las entidades territoriales que hacen
parte de la RAP a partir del diseño de programas y proyectos que sean de interés para todas las
entidades bajo el foco del desarrollo.
“1. Promover acciones que contribuyan a concretar el enfoque de desarrolle regional, considerando
las necesidades, características y particularidades económicas, culturales, sociales y ambientales, y
fomentando el fortalecimiento de las capacidades institucionales de los entes territoriales que la
conforman” 43
De igual forma se describe las fuentes de financiación que tendrá este esquema, el cual hace referencia
a una de las propuestas que será desarrollada en el último capítulo de la monografía, el cual contempla
que las RAP serán financiadas a partir de los recursos de las entidades territoriales y de los incentivos
económicos que destine al Gobierno para su desarrollo.
“Artículo 32. Financiación. El funcionamiento de la Regiones Administrativas y de Planificación
(RAP) se financiará con cargo a los recursos o aportes que las respectivas entidades territoriales que
la conformen destinen para ellos y los incentivos que defina el gobierno nacional, de conformidad
con los indicadores de sostenibilidad fiscal de la Ley 617 de 2000 para los departamentos que las
conformen.” 44
A pesar de que esta Ley hace una mayor descripción de las funciones y fuentes de financiación que
el marco normativo actual para los demás esquemas de asociatividad territorial, está Ley se enfrenta
a grandes retos para garantizar su funcionalidad. Una de estas es frente al modelo de financiación que
se plantea ya que se debe crear una norma orgánica que cree una política de cofinanciación para los
proyectos de las regiones. Igualmente, otro de los retos que se presenta es determinar cual es el rol de
los departamentos como entidad territorial al interior de esta figura de asociatividad. Si bien se quiere
pensar en regionalización, es importante definir si realmente todos los niveles de gobierno actuales
son pertinentes para el desarrollo del ordenamiento territorial colombiano.
42 Ley 1962 de 2019. La parte en negrilla no hace parte de la versión original, no obstante, se enfatiza en este segmento ya
que hace parte de los principios que fueron mencionados en el capítulo primera que deben ser lineamientos de base para el
futuro del ordenamiento territorial. 43 Ley 1962 de 2019 44 Ley 1962 de 2019
19
Teniendo presente que este es un ejemplo de desarrollo normativo para los esquemas de asociatividad,
es pertinente mencionar que continúa habiendo una falta de coordinación con los demás esquemas,
especialmente si el desarrollo normativo no se hace sin antes abrir el debate sobre cuáles son los
esquemas de asociatividad territorial que deberían desarrollarse, cuáles deberían ser modificados, y
cuales deberían ser eliminados. Este mismo debate debería plantearse frente a las entidades
territoriales ya que estas, dependen a su vez de los esquemas de asociatividad, particularmente dentro
del ordenamiento territorial colombiana y su efectivo funcionamiento.
d. Principios del ordenamiento territorial
El ordenamiento territorial no se trata únicamente de una división geográfica de los territorios, sino
también de la creación de un sistema que garantiza la correcta administración de competencias y
recursos. Además, garantiza dentro de sus niveles la aplicabilidad los siguientes principios i) de
implicaciones fiscales; ii) de participación política; iii) de participación ciudadana; iv) de
coordinación entre figuras, y; v) de compensación de los equilibrios históricos en materia de poder.
El promover una mayor descentralización y autonomía para las entidades territoriales busca que estas
fortalezcan los fiscos territoriales con el objetivo de limitar la concentración de los recursos y lograr
una mayor libertad en su forma de definir las políticas públicas y los proyectos prioritarios para cada
una de las entidades. Frente a la participación política y/o ciudadana, la Carta busca garantizar una
mayor democracia participativa que remplace la antigua democracia representativa presente en la
Carta de 1886. Contando ahora con la elección directa de alcaldes y gobernadores, hay una mayor
potestad de gobernar los diversos niveles de gobierno sin un centralismo coercitivo o limitante. La
Constitución Política de 1991 busca así que la misma ciudadanía tenga garantías de elegir a sus
dirigentes políticos para una gestión que esté acorde a las prioridades identificadas al interior de las
fronteras político-administrativas. El principio de coordinación busca garantizar que los diferentes
niveles de gobierno hablen entre ellos con el fin de evitar una duplicidad de funciones. Fomentar la
buena gestión entre entidades y dirigentes permite que los recursos sean utilizados de forma eficiente
y que los programas puedan ser diseñados e implementados en los tiempos estipulados y acorde a
necesidades que trascienden de un solo nivel de gobierno. Finalmente, la compensación de
desequilibrios reconoce las diferencias que existen entre entidades territoriales, no solo en materia de
desarrollo sino también de necesidades. La visualización de las diferencias permite la constitución de
un sistema más equitativo e inclusivo45.
3. Asertividad de los Esquemas Asociativos Territoriales
Teniendo presente la descripción que se hizo de cada uno de los Esquemas Asociativos Territoriales
previstos en el ordenamiento territorial, se puede decir que la Ley 1454 crea un gran número de figuras
que muestran la riqueza detrás de la promoción de la regionalización. Lo anterior con el fin de salir
de la identidad municipalista que se ha venido desarrollando en Colombia, especialmente desde la
45 Correa. R (s.f.) Constitución Política de Colombia, Comentada por la Comisión Colombiana de Juristas, Título XI: De la
Organización territorial.
20
Constitución Política de 1991 que, como fue mencionado al inicio de este capítulo, buscaba
descentralizar el país mediante la autonomía de las entidades territoriales.
A pesar de la riqueza al interior de la LOOT, existe una falta de claridad de los esquemas de
asociatividad debido a la ausencia de especificidad frente a sus competencias individuales y a la
posibilidad de que haya una superposición de competencias entre ellas. Por ejemplo, las Asociaciones
de Municipios en superposición con la figura de áreas metropolitanas, se presenta una duplicidad de
funciones. No existe pertinencia en consolidar asociaciones de municipios ya que esto representaría
un área metropolitana de manera informal, pero con el mismo objetivo.
Si bien la LOOT reconoce que el país no puede seguir desarrollándose con un modelo de gestión
municipalista, también fomenta la creación de asociaciones regionalistas, las cuales a su vez
reconocen fenómenos de aglomeración que motivan la cooperación entre las entidades territoriales
en dinámicas que sobrepasan los límites territoriales.
De acuerdo con uno de los expertos entrevistados46, es pertinente hacer la distinición entre las
entidades territoriales y los Esquemas Asociativos Territoriales. Las entidades territoriales, de
acuerdo con la Constitución Política, tienen cinco características. En primera instancia cuentan con
autoridades elegidas – siendo estas el gobernador y la Asamblea Departamental para los departamento
y, los alcaldes y los Concejos Municipales para los municipios –. En segundo lugar, tienen tributos
para el ejercicio de sus competencias, es decir que cuentan con la titularidad sobre algunos impuestos
determinados. En tercer lugar, participan sobre la renta de la nación a partir de los Sistemas General
de Regalías y de Participación. En cuarto lugar, tienen competencias sectoriales y, finalmente,
cuentan con autonomía administrativa por lo tanto no hay una autoridad superior que pueda
determinar qué pueden hacer con sus recursos y su autoridad política para el ejercicio de sus
funciones.
Las entidades territoriales en el ejercicio de su autonomía pueden hacer parte de alguno de los
Esquemas Asociativos Territoriales de manera voluntaria, lo que garantiza que en la medida de sus
intereses pueden decidir constituir algún tipo de asociación. No obstante, los límites al interior de
estos esquemas, como se observa en el inciso c. ii de este capítulo, consisten en que las figuras carecen
de una descripción detallada de sus competencias y funciones, especialmente porque no se específica
su respuesta a fenómenos como la metropolización, a pesar de que su objetivo sea parcialmente este.
El anterior argumento se irá desarrollando a mayor profundidad en los siguientes capítulos.
4. Conclusión
En este capítulo se expuso el marco normativo y conceptual en torno al ordenamiento territorial. La
normatividad que lo acompaña si bien es amplia y está estructurada desde la Carta Política de 1991
del país, aún tiene retos a los que enfrentarse, pues actualmente no hay claridad sobre las diferentes
funciones de cada uno de los esquemas de asociatividad. Se presentó, además, uno ejemplo de
46 Se llevó a cabo un diálogo con uno de los expertos el día 24 de diciembre del 2020, quien es experto en gobernabilidad,
democracia y desarrollo territorial, con énfasis en ordenamiento territorial y esquemas de asociatividad.
21
esquema que si bien fue desarrollado normativiamente, deja algunos retos sin discutir para que su
implementación y gestión se haga de forma eficiente, especialmente si no existe una coordinación
con los demas esquemas.
La coordinación entre las diferentes autoridades que, además, fueron descritas en este capítulo y que
son transversales a los diferentes niveles de gobierno, garantiza una correcta efectividad y ejecución
de las asociaciones. De manera adicional, debe tenerse en cuenta que los principios del ordenamiento
territorial como la autonomía y la descentralización son los principios de las figuras y estos deben ser
cumplidos en respuesta de fenómenos como la metropolización y urbanización.
Adicionalmente, existe una gran riqueza en cuanto a las figuras de asociatividad dentro del
ordenamiento territorial que fueron constituidas con el objetivo de responder a fenómenos como la
urbanización y la aglomeración, así como las dinámicas económicas y sociales que desbordan los
límites político-administrativos. No obstante, este capítulo se limitó a la descripción de estas sin
abordar en el análisis frente al fenómeno de la metropolización.
Para posteriormente hacer un análisis de dos de las figuras de asociatividad que existen dentro del
ordenamiento territorial, y sobre su capacidad de respuesta a fenómenos como la metropolización, es
necesario primero introducir el fenómeno en sí. Si bien la presentación del marco normativo fue el
primer capítulo, tener presente este contexto ofrece la posibilidad de analizar y estudiar fenómenos
como la urbanización y metropolización teniendo en cuenta el marco normativo actual y cómo este
podría o no, ayudar a responder los fenómenos.
22
CAPÍTULO SEGUNDO
EL FENÓMENO DE LA METROPOLIZACIÓN:
UNA REALIDAD DEL PASADO QUE ENFRENTA LOS RETOS DEL FUTURO
Este segundo capítulo se desarrolla luego de la presentación del marco normativo y conceptual del
ordenamiento territorial en Colombia. Teniendo presente el marco jurídico es posible hablar de cómo
este se estructura en torno a los fenómenos de la urbanización y metropolización en el país. Los retos
de que el marco normativo funcione de manera correcta y deseada dependen de entender cuáles son
las características del territorio y cómo hay fenómenos que lo van moldeando.
De acuerdo con ONU – Habitat, el siglo XXI puede ser considerado como el siglo metropolitano47.
Actualmente, más del 50% de la población mundial total vive en las ciudades, y se espera que esta
cifra aumente para el 2100 cubriendo cerca del 85% de la población. Lo que hace atractivas a las
ciudades y al flujo migratorio del campo a la ciudad, puede ser explicado por diferentes factores. El
factor más evidente y mencionado es el desempeño económico dadas las condiciones de
productividad, tales como mercados de trabajo más amplios e incluyentes, factores productivos con
una mayor competencias, mayor nivel de calificación entre los trabajadores y por consiguiente un
mayor nivel educativo, entre otros. Sin embargo, existen otro tipo de factores como los sociales que
determinan un alto flujo migratorio de las zonas rurales de los países a los grandes centros urbanos,
este tipo de escenarios son los que podrían explicar el caso colombiano.
En este capítulo, se efectuará una exposición sobre cómo el fenómeno de la metropolización debe ser
explicado previamente por el proceso de urbanización. Posteriormente, se detallará la llegada de la
metropolización al país y sus efectos en el ordenamiento territorial colombiano. Para lo anterior se
hará mención de algunos diálogos con expertos en ordenamiento territorial, descentralización, figuras
de asociatividad y metropolización, permitiéndonos construir un panorama más claro sobre el
fenómeno en el país.
Este capítulo resulta pertinente para explicar que el fenómeno de la metropolización no es un
fenómeno reciente en el país y que sus retos dentro del ordenamiento territorial son continuos y
seguirán creciendo a lo largo del tiempo.
1. Urbanización en Colombia
El fenómeno de la metropolización no podría ser explicado sin primero hacer mención del proceso
de urbanización y sus efectos en la estructura y constitución de los espacios urbanos tanto en el mundo
como en el país. El proceso de urbanización desde el punto de vista técnico, y de acuerdo con una
investigación de la Universidad Externado de Colombia, puede ser entendido como una fuerza que
además de atraer continuamente personas para habitar las grandes ciudades, trae consigo problemas
47 OECD (2015), The Metropolitan Century: Understanding Urbanisation and its Consequences, Tendencias Urbanas y
Gobernanzas, Editorial OCDE, Paris.
23
que generalmente buscan ser resueltos desde la política pública48. Igualmente, de acuerdo con Lina
María Sánchez, desde una perspectiva histórica y desde los estudios urbanos, la urbanización en
Colombia desde mediados del siglo XVI hasta el día de hoy, corresponde a un proceso en el que los
fenómenos migratorios han determinado y condicionado la configuración de los espacios del territorio
nacional y que, especialmente, ha influenciado las formaciones urbanas en el país49. Desde mediados
del siglo XX las migraciones internas del campo a la ciudad han moldeado los espacios mismos de
las ciudades y han expandido sus alcances geográficos dado el alto número de migrantes que busca
en ellas nuevas oportunidades.
Si bien existen antecedentes previos a la urbanización en Colombia desde mediados del siglo XIX,
este apartado se enfocará en el proceso de urbanización y el impacto de los fenómenos migratorios
internos entre 1950 y 1980 en el país.
“[Colombia] [e]n 1938 contaba con 8,7 millones de habitantes, de los cuales el 31% se ubicaba en
centros urbanos; en 1951 la población total llegó a 11,5 millones, con un 39% urbano; en 1964
ascendió a 17,4 millones de personas y la población urbana alcanzó un 52%.”50
Para 1990 la población era de 34,1 millones de personas51 y, actualmente, está en cerca de 48,3
millones de personas52 de acuerdo con el último censo presentado por el DANE en 2018. De la
población actual, 77,1%53 vive en cabeceras municipales, 7,1% en centros poblados y un 15,8% en
áreas rurales dispersas. La distribución de la población se ha invertido en los últimos setenta años
como las cifras lo muestran. Si bien el rápido crecimiento urbano puede ser explicado por factores
como el rápido crecimiento demográfico producto de las tasas de natalidad en las zonas urbanas, este
no es el único factor determinante de la concentración de personas, capital y recursos en las ciudades
del país. Teniendo en cuenta lo anterior, y las conclusiones que arroja la Misión del Sistema de
Ciudades54, se observa que durante la segunda mitad del siglo XX hubo una gran concentración de
personas en las entonces cuatro principales ciudades del país – conformada por Bogotá, Medellín,
Cali y Barranquilla – seguidas de otras tres ciudades – Bucaramanga, Cartagena y Manizales –
periodo en el cual se acelera el proceso de urbanización. De acuerdo con la Misión se determina que:
48 Universidad Externado de Colombia (2017), Ciudad, espacio y población: el proceso de urbanización en Colombia,
Centro de Investigación sobre Dinámica Social. 49 Sánchez. L (2008), Éxodos rurales y urbanización en Colombia. Perspectiva histórica y aproximaciones teóricas,
Bitácora Urbano Territorial 50 Cuervo. L & Jaramillo. S (1987), La configuración del espacio regional en Colombia, Bogotá: Universidad de los Andes,
CEDE. 51 DANE (s.f.), Diapositivas Población Colombiana 1950 – 2019. 52 DANE (2018). Censo Nacional de Población y Vivienda 2018, ¿Cuántos Somos?. Estadísticas por tema, Demografía y
Población. 53 DANE (2018). Censo Nacional de Población y Vivienda 2018, ¿Dónde Estamos?, Estadísticas por tema, Demografía y
Población. 54 DANE (2014), Misión Sistema de Ciudades Colombia, una política Nacional para el Sistema de Ciudades Colombiano
con visión a largo plazo.
24
“En el censo de 1964 y sobretodo en el de 1973, se muestra como las ciudades mayores crecieron a
un ritmo muy elevado, llegando a registrar tasas de crecimiento superiores al 6% anual, que pueden
considerarse altas en el contexto internacional”55
El caso de la urbanización en Colombia, así como en el resto de América Latina, podría ser explicado
parcialmente como un efecto territorial de la acumulación capitalista que comienza a desarrollar
relaciones de dependencia entre las periferecias y el centro determinando, además, un nivel de
jerarquía entre las entidades territoriales. Sin embargo, esta es únicamente una explicación parcial
dado que existen además otros factores que condicionan el crecimiento exponencial de las ciudades
y las masivas migraciones del campo a la ciudad. Así, Colombia para la segunda mitad del siglo XX
estaba pasando por procesos internos de restructuración territorial que, además de estar relacionados
con procesos económicos, también lo estaba por procesos sociales ligados al conflicto por la tenencia
de la tierra, siendo este un primer factor social a tener en cuenta. Es importante resaltar que fenómenos
como el de la violencia tuvieron un impacto grande sobre las migraciones del campo a la ciudad en
búsqueda de refugio al haber sido expulsados los campesinos de sus territorios.
“El desplazamiento forzado por la violencia es un fenómeno sociodemográfico importante que
determina los procesos de urbanización de las ciudades. Allí los migrantes forzados buscan refugio,
reconfigurando los espacios urbanos de manera caótica y desordenada, mediante recursos y factores
sociales adversos y escasos para reconstruir sus vidas y redes sociales previamente destruidas. (…)
Así, las ciudades se constituyen en los principales centros de recepción de las personas que huyen de
las consecuencias de la guerra. Estos espacios “ofrecen la posibilidad de mimetizar la identidad en
medio de la diversidad, mayores oportunidades de superviviencia”.56
Otro factor social que tuvo incidencia en la movilización del campo a la ciudades – y sigue siendo –
debido a las grandes expectativas que los habitantes de la ruralidad tenían sobre las ciudades frente a
las nuevas oportunidades económicas, sociales y políticas que conllevan la movilidad social
intrafamiliar. La búsqueda de espacios con mayor desarrollo económico sugiere nuevas fuentes de
oportunidad, así como el desarrollo industrial y los niveles más altos de educación plantean
oportunidades de movilidad social y mayor crecimiento económico en el seno de las familias.
Actualmente, las razones por la cuales la urbanización sigue siendo un fenómeno activo pueden
concentrarse en la falta de oportunidades o de prosperidad económica en las áreas rurales del país. En
un país como Colombia donde el centro del país, especialmente la capital como centro de poder, se
encuentra en gran medida desconectado de la realidad y necesidad de las regiones más apartadas, se
puede explicar el deseo de movilización de las personas habitantes de las regiones hacia el centro en
búsqueda de nuevas oportunidades laborales, mejora de las condiciones de vida e, inclusive, acceso
a derechos que no se ven garantizados en sus territorios de procedencia57.
55 DANE (2014), Misión Sistema de Ciudades Colombia, una política Nacional para el Sistema de Ciudades Colombiano
con visión a largo plazo. 56 Gómez. G et al (2008), Las migraciones forzadas por la violencia: el caso de Colombia, Ciência & Saúde Coletiva, 13(5),
1649-1660 57 Herrera. L y Pecht. W (s.f.), Crecimiento Urbano de América Latina, Centro Latinoamericano de Demografía, 1976,
Serie E, nº 22.
25
Si bien existen diferentes hipótesis sobre cuáles son las reales motivaciones de las personas habitantes
del campo a movilizarse a los centros urbanos, lo cierto es que el resultado sigue siendo que hay un
mayor número de personas que actualmente los habitan, dando así lugar al fenómeno mismo de la
urbanización. Teniendo en cuenta este fenómeno, y los muchos otros que derivan de este como la
metropolización, es necesario contar con un ordenamiento territorial que permita que la rápida
expansión de la ciudades se haga en forma armónica y que considere las diferentes dimensiones del
desarrollo (ambiental, cultural, social, político – administrativo y económico)58. De igual, forma el
ordenamiento territorial debería estar en capacidad de garantizar los diferentes atributos y dinámicas
urbanas que surgen de la urbanización, tales como la prestación de los servicios públicos, la
movilidad, el uso del suelo, la vivienda y el espacio público tanto al interior de los municipios como
entre ellos.59
2. Irrupción de la metropolización
a. Metropolización, ¿un fenómeno desconocido en Colombia?
Como bien fue mencionado, la urbanización es un fenómeno que se ha presentado de forma evidente
desde la segunda mitad del siglo XX, produciendo un incremento de la población concentrada en las
áreas urbanas de forma que al interior se concentran además de personas, también capital y otro tipo
de recursos. El fenómeno de la metropolización no habría sido posible si primero no hubiera habido
transición a lo urbano.
De acuerdo con Fréderic Gilli60, la metropolización se trata de un fenómeno político y económico,
pensando dónde está ubicado el poder y dónde está ubicada la riqueza. El proceso de metropolización
inicia con la movilización masiva de personas de las áreas rurales a los grandes centros poblados del
país o cabeceras municipales. Históricamente ha habido una connotación de los centros urbanos como
espacios de desarrollo y nuevas oportunidades, caracterizándose así como el summum del desarrollo,
teniendo en cuenta que la concentración de capital financiero y económico se encuentra en las
ciudades debido a un mayor número de posibilidades de trabajo, mayor número de centros de
educación media y superior, mejores condiciones de vida y acceso a bienes y servicios, entre otros.
Lo anterior comienza a condicionar a los espacios rurales como espacios de producción agrícola y/o
de recreación, mas no como espacios de vivienda o de permanente estadía. No obstante, el fenómeno
de urbanización se ha ralentizado durante el siglo XXI ya que actualmente existe un proceso diferente
en el que se consolidan las cuencas migratorias regionales, es decir que se empiezan a consolidar
movimientos intraregionales61.
58 Universidad Externado de Colombia (2017), Ciudad, espacio y población: el proceso de urbanización en Colombia,
Centro de Investigación sobre Dinámica Social 59 Hernández. T (2010), El ordenamiento territorial y su construcción social en Colombia: ¿un instrumento para el
desarrollo sustentable?, Universidad Distrital Francisco José de Caldas, Colombia, Cuadernos de Geografía, Revista
Colombiana de Geografía, nº. 19 60 Profesor afiliado del la Escuela de Urbanismo del Insitut d’Études Politiques Sciences Po – Paris, Doctor en Economía.
Entevista por UrbaParis “C’est quoi la métropolisation? Par Fréderic Gilli”. 61 Alfonso. R (2001). Metropolización y descentralización: antagonismos y complementariedades. El espacio y la política
en el caso de Bogotá y la Sabana. Universidad Externado de Colombia, Revista Opera 1, nº 1: pp. 173 – 196
26
En Colombia, la metropolización se vislumbra como fenómeno a partir del crecimiento de las
ciudades, particularmente de la primera área metropolitana consolidada en el país impuesta por la
dictadura de Rojas Pinilla en 1954, mediante la cual se estableció el Distrito Capital a partir del
Decreto 3640 de 195462; con este, 7 municipios circunvecinos se unieron a Bogotá como localidades,
dejando de existir y perdiendo su autonomía e independencia político-administrativa. Posterior a esto,
la creación de áreas metropolitanas a partir de actos administrativos reconocen las dinámicas
metropolitanas. Un claro ejemplo de esto es el área metropolitana del Valle de Aburrá. Si bien este
reconocimiento normativo da legitimidad a la figura ya que moviliza los recursos para establecer
lineamientos que guíen, la respuesta de las entidades territoriales al fenómeno de la metropolización,
los hechos metropolitanos no son dependientes del reconocimiento normativo sino que estos se
presentan de forma continua dentro del ordenamiento territorial. Los hechos metropolitanos pueden
entenderse como aquellas dinámicas económicas, sociales, políticas, ambientales que afecten dos
municipios y más y determinen relaciones entre estas figuras. Un ejemplo de lo anterior, son las 6
áreas metropolitanas que reconoce la ley, pero las 13 áreas metropolitanas informales en el país que
reconocen las dinámicas previamente mencionadas; este Esquema de Asociatividad Territorial es el
más utilizado dentro del listado del ordenamiento territorial.
En la siguiente figura, se mencionan las 6 áreas metropolitanas reconocidas; sin embargo, de acuerdo
con el documento Conpes 381963 el término de ciudades funcionales hace referencia a las
aglomeraciones urbanas y aumenta el número de áreas metropolitanas realmente constituidas desde
el sentido estructural mas no normativo. Este concepto es utilizado con otra terminología como
“Áreas o regiones Metropolitanas” pero que hace mención a las ciudades cuyas relaciones se
extienden por fuera de sus fronteras administrativas.
Figura 2: Áreas metropolitanas en Colombia
Fuente: Elaboración propia con información del DNP, Documento Conpes 3819
62 Decreto 3640 de 1954 por el cual se organiza el Distrito Especial de Bogotá 63 DNP (2014), Documento Conpes 3819 – Política Nacional para Consolidar el Sistema de Ciudades en Colombia, Consejo
Nacional de Política Económica y Social, República de Colombia.
Áreas metropolitanas formales
Barranquilla + AM
Bucaramanga + AM
Centro Occidente (Pereira)
Cúcuta + AM
Valledupar + AM
Valle de Aburrá + AM
Ciudades funcionales
Bogotá - Cali - Cartagena -Armenia - Pasto - Manizales -
Rionegro - Girardot - Sogamoso -Duitama - Villavicencio - Tulúa -
Tunja
27
b. Construcción de una definición
Por otro lado, y retomando la breve definición dada en el párrafo anterior, la metropolización puede
también ser concebida como un instrumento administrativo para optimizar la coordinación
intermunicipal, especialmente en zonas donde existe una alta aglomeración de centros urbanos.
Debido a la gran cantidad de personas que se encuentran al interior de las ahora grandes ciudades, se
entiende el fenómeno de metropolización como la expansión de estas en tanto población como
territorio. Esto da lugar a la incorporación, bien sea de forma político - administrativa o de manera
funcional, de los municipios de meñor tamaño – tanto en extensión geográfica como habitacional –
que se encuentran ubicados a sus alrededores y con la cual el municipio núcleo tiene grandes
intercambios cotidianos debido a las dinámicas que se han ido fortaleciendo con los años. De esta
forma es que se comienza a consolidar un sistema de ciudades cuya conectividad a través de la
distancia es posible gracias al desarrollo de las comunicaciones.
La literatura especializada analiza el fenómeno de la metropolización y sus implicaciones. Así, por
ejemplo, el autor Vega, para quien la metropolización puede ser entonces definida como la
articulación de las ciudades a través de un tejido nodal64. Vega indica que por tejido nodal se busca
decir que existe una red en la que se articulan las dinámiccas socioeconómicas, culturales,
ambientales, políticas, entre otras, perceptibles al interior de las tramas urbanas. Es así que la
metropolización, en cuanto a fenómeno, consiste en articular estas dinámicas a partir de centros
nodales que forman la metropolis, al tener mayor capacidad de atracción, en conjunto con los centros
secundarios. Es importante mencionar que dentro de la estructura urbana que se consolida, existen
algunas ciudades que pierden su visibilidad, y en ciertos casos carecen de ella, lo que forma agujeros
negros65; limitando su capacidad de desarrollo conjunto y coordinadora con los grandes centros
metropolitanos. Lo anterior determina una jerarquización del espacio, dado que se identifican polos
prinicipales, secundarios y menores al interior del tejido urbano, al igual que una malla de soporte de
los polos. La misma jerarquización distribuye de manera desigual el poder y condiciona a la malla de
soporte a pasar a un segundo plano, usualmente puesto en el olvido y perdiendo relevancia a pesar de
su rol66.
3. Metropolización y descentralización
La idea de descentralización si bien aparece desde antes al ser mencionada por Alexis de
Tocqueville67, comienza a aparecer fuertemente en la literatura latinoamericana después de la crisis
de la deuda de los años setenta, impulsada por la perspectiva de desarrollo del fondo Monetario
Internacional que promovía regionalmente la privatización de los bienes del Estado y, de la mano, la
descentralización: la estrategia privatizadora se desarrolla con la idea de la descentralización.68
64 Vega. P (2003), Movilidad (espacial) y vida cotidiana en contextos de metropolización. Reflexiones para comprender el
fenómeno urbano contemporáneo. Debates en Sociología, nº28 (2003). 65 Vega. P (2003), Movilidad (espacial) y vida cotidiana en contextos de metropolización. Reflexiones para comprender el
fenómeno urbano contemporáneo. 66 Vega. P (2003), Movilidad (espacial) y vida cotidiana en contextos de metropolización. Reflexiones para comprender el
fenómeno urbano contemporáneo. 67 Tocqueville. A (1957), La democracia en América, México, Fondo de Cultura Económica, 1ª ed., 1957. 68 A partir del diálogo con uno de los expertos se desarrollan las explicaciones de este párrafo.
28
En el caso Colombia, la Constitución Política de 1991 entiende el modelo de descentralización como
un modelo democratizador, el cual buscaba ampliar la democracia participativa. Definiendo los
mecanismos de participación como una apuesta para la descentralización basada en comunidades
empoderadas que participen de lo público y que son de carácter municipalista. Con esta nueva Carta
Política se inicia la creación de los niveles de gobierno intermedios que no se desarrollaron sino hasta
20 años después, como las provincias, pero que desde su concepción han estado siempre enfocadas
en lo local. Adicionalmente, dentro de la Carta Política de 1991, la descentralización se encuentra
como principio guía para el ordenamiento territorial al orientar el desarrollo a nivel local,
especialmente desde el aspecto municipalista. No obstante, el actual ordenamiento territorial está
diseñado para municipios con ciertas características, pero no para el grueso de la realidad colombiana,
creando así disparidades en las posibilidades del desarrollo.69
Para tener una visión más amplia sobre la descentralización y su relacionamiento con el fenómeno de
la metropolización se llevó a cabo un diálogo con dos expertos en ordenamiento territorial colombiano
y fenómenos de aglomeración como la metropolización. Además, teniendo en cuenta lo que fue
mencionado frente al objetivo de la descentralización estipulado a nivel constitucional, así como
dentro de la LOOT, se podría decir que existe una relación simbiótica entre la descentralización y la
metropolización. Dado que la metropolización indica que existe un relacionamiento entre diferentes
municipios debido a las dinámicas que se van formando más allá de las límites político-
administrativos determinados, se esperaría que hubiera una cooperación entre ellos para maximizar
sus beneficios económicos y además promover una mayor equidad y justicia social.
De acuerdo con uno de los expertos, la descentralización es una forma que tiene la adminsitración
pública para la racionalización del trabajo. Desde el punto de vista constitucional, existen dos tipos
de descentralizaciones: la descentralización por servicios y la descentralización territorial, la cual
implica un carácter político; en ambos casos, supone la creación de personas jurídicas distintas de la
nación, del departamento o de los municipios. Si bien es importante tener en cuenta la connotación
normativa de la descentralización, esta monografía de grado se enfoca en el análisis del concepto
desde un punto de vista económico, sociológico y político.
De acuerdo con otro de los expertos consultados, la descentralización puede ser analizada desde tres
enfoques diferentes en el caso colombiano. La primera es la perspectiva política la cual busca otorgar
mayores capacidades de movilización a nivel local empoderando a sus ciudadanos para hacer uso de
su derecho a la protesta en función a las necesidades, bienes y servicios que no están siendo
garantizados por las autoridades locales, o bien en temas de competencia de las autoridades locales
relacionadas con el desarrollo y crecimiento del municipio desde la definición de las políticas micro
y macro del sector correspondiente. De acuerdo con lo anterior, se podría que la descentralización:
“Atiende a las preguntas de cómo crear legitimidad a partir del involucramiento ciudadano en la toma
de decisiones públicas y de cómo distribuir el poder político entre los niveles de gobierno”.70
69 A partir del diálogo uno de los expertos se desarrollan los conceptos de este párrafo. 70 Del contenido del curso de Descentralización y Ordenamiento Territorial de la especialización en Gobierno y Gerencia y
Asuntos Públicos de la Universidad Externado de Colombia dictado por uno de los expertos consultados.
29
La segunda perspectiva es económica, la cual se remonta a los años 50 con el federalismo fiscal que
surge de la organización territorial del país durante la dictadura de Rojas Pinilla. El federalismo fiscal
tiene el propósito de mejorar la eficiencia del gasto público y la racionalidad económica de forma que
la inversión del sector público se haga de manera más eficiente y efectiva en el manejo de sus recursos.
Durante los años 60s y 70s el contexto de la crisis económica se combina con la necesidad de
desmontar el esquema de los Estados proteccionistas a través del mecanismo de la privatización, lo
que potencia la descentralización económica de los países. La anterior se asocia con la autonomía de
las entidades territoriales al estar en su poder la toma de decisión frente a los temas fiscales y de
desarrollo de políticas fiscales teniendo en cuenta sus necesidades individuales.
Finalmente, la tercera perspectiva es la político-administrativa la cual se remonta al siglo XIX. Esta
última perspectiva busca determinar y distribuir las competencias y funciones de las autoridades entre
los diferentes niveles de gobierno que existen al interior del país71. En la siguiente figura se identifican
las tres perspectivas de la descentralización de forma esquemática.
71 Del contenido del curso de Descentralización y Ordenamiento Territorial de la especialización en Gobierno y Gerencia y
Asuntos Públicos de la Universidad Externado de Colombia dictado por uno de los expertos.
30
Figura 3: Esquema de presentación de las perspectivas de descentralización
Fuente: Tomado del contenido del curso de Descentralización y Ordenamiento Territorial unos de los
docentes entrevistados, tomado de: https://view.genial.ly/5f35c283cabdc00d7bdfd58f con autorización del
experto en cuestión.
Si bien dentro de los objetivos de la descentralización están los de alcanzar mayores niveles de
legitimidad y la superación de las brechas que pueden surgir a nivel regional y/o entre los niveles de
gobierno, se observa que en Colombia existe una relación antagónica entre ambos objetivos dado que
las autoridades locales de los municipios no encuentran mayores incentivos para la cooperación. Las
entidades territoriales pueden verse reacias a asociarse a través de los Esquemas Asociativos
Territoriales ya que pueden tener (i) temores a ser absorbidos por el núcleo principal de la asociación,
(ii) temores a las desigualdad en las composiciones socioeconómicas de la asociación y, (iii) temores
hacia las tensiones entre los diferentes niveles de gobierno presentes dentro de las asociaciones, entre
otras razones posibles. El fenómeno de la metropolización si bien es continuo y expansivo a lo largo
del tiempo, se convierte en un reto para los municipios que no cuentan con una guía bien estructurada
dentro del ordenamiento territorial para definir de qué manera y con qué figura institucional es más
conveniente responder a los desafíos que supone el fenómeno mismo.
4. Conclusión
31
El fenómeno de la metropolización supera a la ciudad misma y las grandes aglomeraciones urbanas
actuales se enfrentan a complejos problemas. Esta condición no es propia a los casos de Colombia o
América Latina. Se ha visto cómo este fenómeno de aglomeración urbana es reconocido ampliamente
en el espectro nacional en donde existen interdependencias que superan las fronteras municipales y
que exigen cierto grado de planificación conjunta y coordinada para la prestación de servicios y de
construcción de políticas públicas que respondan a las necesidades.
Una de las grandes críticas a este proceso es que se trata de un fenómeno que, teóricamente, debería
propiciar el orden del territorio al interior del país en pro de una mayor armonía, pero que no lo ha
logrado. Este objetivo esperaría ser garantizado a través de una institucionalidad que brinde las
herramientas y lineamientos para gestionarlo, atendiendo a que la descentralización se constituye en
uno de los principios base del ordenamiento territorial en Colombia. La estructura de este debería
estar guíado por el principio constitucional de darle mayor potestad y capacidad de actuar
autónomamente y de forma descentralizada a las regiones del país sin necesidades de pasar por el
poder central. Sin embargo, esta no es la realidad del país ya que inclusive en el nivel intermedio de
gobierno existe una falta de diálogo entre las entidades territoriales para posibles alianzas, que limitan
su propio desarrollo.
No obstante, como se verá en los próximos capítulos, existen figuras de asocatividad que se esperaría
que respondieran al fenómeno de la metropolización: las áreas metropolitanas y la nueva figura aún
no regulada, la región metropolitana, respecto de las cuales analizaremos si responden a las
necesidades relacionadas. Las grandes aglomeraciones urbanas de hoy se enfrentan a problemas
complejos tales como la seguridad, la movilidad, la prestación de los servicios públicos domiciliarios,
entre otros. Los grandes retos no se detienen allí, entendiendo que muchas de las complicaciones de
establecer una institucionalidad que beneficie a las entidades territoriales involucradas es la capacidad
de garantizar una correcta gobernanza.
Así entonces, en el próximo capítulo se hará hincapié en dos de los Esquemas Asociativos
Territoriales mencionados: las áreas metropolitanas y la región metropolitana. Su elección obedece a
que tienen en común lo que hemos llamado el “ apellido el metropolitano”. Como se observará,
existen límites dentro de su propia estructura y ejecución.
32
CAPÍTULO TERCERO
FIGURAS ASOCIATIVAS EN RESPUESTA AL FENÓMENO DE LA
METROPOLIZACIÓN:
ÁREAS METROPOLITANAS Y REGIONES METROPOLITANAS
Este tercer capítulo busca ir más a fondo en cuanto a las figuras de asocatividad, las cuales fueron
introducidas de manera general en el primer capítulo de la monografía. Se busca definir las áreas
metropolitanas y las regiones metropolitanas, así como exponer la importancia y necesidad de cada
una de estas figuras. La explicación de las anteriores se hará a partir de una descripción normativa de
la Constitución Política de Colombia y de los avances que esto ha permitido dentro del ordenamiento
territorial y la descentralización regional. Además, se presentarán las limitaciones que las áreas
metropolitanas tienen con respecto a las regiones metropolitanas, así como las limitaciones que
existen para ambas figuras en cuanto al fenómeno de la metropolización.
Resulta pertinente evaluar estas dos figuras de asociatividad de manera independiente y no conjunta
con el capítulo primero de este documento, con el fin de reflejar desde un punto de vista focalizado
cómo las figuras de asociativdad del actual ordenamiento territorial tienen grandes retos para
responder al fenómeno de la metropolización desde su contenido, limitando así su correcta ejecución
y gestión.
1. Áreas Metropolitanas
El sistema de ciudades en el país ha cambiado en los últimos cincuenta años hasta el punto en que
actualmente existen grandes aglomeraciones metropolitanas que están dictaminadas por las dinámicas
asociadas a su desarrollo. Este fenómeno no siempre ha estado cobijado por leyes de tipo
administrativo sino que también se ha presentado de manera informal. Uno de los mecanismos que
se han desarrollado, hablando desde los Esquemas Asociativos Territoriales que hacen parte del
ordenamiento territorial, son las áreas metropolitanas. Con la Ley 1625 de 2013 se dictaminan las
guías para los municipios colindantes que buscan la integración con legitilimidad institucional para
hacerle frente a los retos de gobernanza, dinámicas socioeconómicas y político-administrativas que
trascienden sus fronteras.
a. Presentación normativa y estructural
La Ley de Áreas Metropolitanas72 permite la constitución de una entidad cooperativa en la cual se
reconocen las diferentes morfologías y sinergias que el territorio estudiado va demostrando, además
de que resultan más asertivas en materia de los esquemas asociativos existentes y que fueron
nombrados en el capítulo primero de esta monografía de grado. A partir del artículo 2 de la Ley se
define el objeto de estas así como su composición, como a continuación se presenta:
72 Ley 1625 de 2013
33
“Artículo 2°. Objeto de las Áreas Metropolitanas. Las Áreas Metropolitanas son entidades
administrativas de derecho público, formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados
alrededor de un municipio núcleo, vinculados entre sí por dinámicas e interrelaciones territoriales,
ambientales, económicas, sociales, demográficas, culturales y tecnológicas que para la programación
y coordinación de su desarrollo sustentable, desarrollo humano ordenamiento territorial y racional
prestación de servicios públicos requieren una administración coordinada.”
De acuerdo con lo anterior se puede determinar que las áreas metropolitanas están conformadas por
un determinado número de municipios, no exclusivamente de un mismo departamento dado que las
áreas metropolitanas no están marcadas por la división jurídico-política sino por las relaciones que
existen entre los municipios y de las dinámicas que se estén analizando. Esta vinculación que se
menciona se conforma a partir de dinámicas y dependencias territoriales, ambientales, económicas,
sociales, demográficas, culturales y tecnológicas como es mencionado en el artículo 2 de la Ley.
Están, además, compuestas por un municipio núcleo y otros de carácter satelital que determinan cuál
será el municipio central y cuáles serán los municipios dependientes de este. Es válido aclarar que si
bien se trata de relaciones bilaterales entre los municipios dado que el desarrollo se presenta en doble
vía, la determinación de tener un municipio núcleo se vuelve posible debido a las fuerzas de los flujos
de poder. A pesar de estos flujos, el desarrollo de programas y políticas públicas se da de forma
conjunta y mirando las necesidades que se generan entre mínimo dos municipios, estos pueden ser en
materia de prestación de servicios públicos, preservación del medio ambiente, la seguridad
alimentaria y/o el manejo del área rural. Dentro de la lógica de las áreas metropolitanas existen
asuntos que deben ser tratados de forma transversal debido a su naturaleza y porque sobrepasan las
fronteras de un municipio.
b. El reconocimiento vs. la realidad geopolítica
De acuerdo con el actual esquema de asociatividad en Colombia existen seis Áreas Metropolitanas
reconocidas: i) Barranquilla A.M; ii) Bucaramanga A.M; iii) Pereira – Centro Occidente A.M; iv)
Cúcuta A.M; v) Valledupar A.M y; vi) Valle de Aburrá. Las áreas metropolitanas son una forma de
organización institucional que prioriza las organizaciones de las aglomeraciones urbanas alrededor
de grandes ciudades. El ejemplo más exitoso es el del Valle de Aburrá que fue aprobada por la
Ordenanza Departamental No. 3473 el 27 de noviembre de 1980. Las demás áreas han presentado
grandes problemas de conformación, gobernabilidad, gobernanza, financiación, además de problemas
en la implementación de los programas que son necesarios para constituir los territorios de forma
funcional.
Si bien las anteriores son las que han pasado por un reconocimiento normativo y que hacen parte
oficialmente del ordenamiento territorial, de acuerdo con la Misión de Sistemas de las Ciudades74
existen más áreas metropolitanas que no están siendo reconocidas ya que los municipios que las
73 Área Metropolitana Valle de Aburrá (s.f.). Recuperado de:
https://www.metropol.gov.co/area/Paginas/somos/Historia.aspx 74 Departamento Nacional de Planeación (2014), Misión Sistema de Ciudades, una política nacional para el sistema de
ciudades colombiano con visión a largo plazo.
34
componen de forma voluntaria deciden no asociarse con algunas de los Esquemas Asociativos
Territoriales existentes. Esta Misión reconoce dentro del estudio las aglomeraciones urbanas para
evitar cualquier connotación con categorías legales existentes y reconoce que esta categoría describe
una situación urbana y con una condición legal. Los hechos urbanos, o situaciones urbanas, son
concebidas como fenómenos económicos, sociales, político – administrativos y culturales que
sobrepasan los límites de la municipalidad.
c. Gobernanza
Las áreas metropolitanas son un mecanismo para gestionar de forma más adecuada el desarrollo
urbano. Pero en un país como Colombia son en realidad los municipios – con una autonomía mal
entendida –, quienes han limitado la mejor gestión del desarrollo porque sus operadores políticos se
circunscriben a actuar al interior de los limites de su territorio, lo que les impide analizar
correctamente el entorno75. Cuando hay fenómenos que desbordan los contenedores político-
administrativos, el acercamiento municipalista limita el entendimiento de la dinámica de la
metropolización.
La constitución de un área metropolitana, como ya fue mencionado, debe hacerse entre mínino dos
municipios interesados. Estarán presididas por la Junta Metropolitana: se trata de un órgano de
caractér colegiado, es decir que tienen una estructura similar a la de los Concejos. Está conformada
por i) los alcaldes de los municipios miembro; ii) un representante del Concejo Municipal núcleo; iii)
un representante de los demás Concejos Municipales de los otros municipios miembro; iv) un
Delegado del Gobierno Nacional con capacidad de voz pero no voto y; v) un representante de las
entidades sin ánimo de lucro en pro de la preservación del medio ambiente y protección de los
recursos. Esta misma Junta definirá un gerente metropolitano el cual estará encargado de ejecutar las
políticas públicas que sean definidas por la Junta Metropolitana en sus sesiones.
Si bien, en la teoría, cada uno de los alcaldes tiene el mismo peso sobre la balanza, las decisiones
finales son tomadas por la Junta Metropolitana pero son posteriormente ejecutadas por el Gerente. Lo
anterior refleja que cada municipio perteneciente al área metropolitana cede competencias ya que son
decisiones que transpasan las fronteras políticas administrativas. En la legislación metropolitana
vigente, los directores de las áreas metropolitanas son elegidos por el alcalde del municipio núcleo.
El problema de estos cargos es que entran en procesos de negociación política y llegan al puesto
individuos sin capacidad para encarar las dificultades que allí surgen.
2. Regiones metropolitanas en Colombia
Habiendo hecho la presentación de las áreas metropolitanas, es relevante proceder con la presentación
de una nueva figura asociativa en Colombia llamada Región Metropolitana, siendo esta una novedad
en el país. Esta nueva figura de ordenamiento territorial, no obstante, ya ha estado presente en otros
países del mundo como la Región Metropolitana de Barcelona, España; la Región Metropolitana de
75 Sánchez. L (2015). De territorios, límites, bordes y fronteras: una conceptualización para abordar conflictos
sociales. Revista de Estudios Sociales, (53), 175-179
35
Santiago de Chile, Chile; o la Región Metropolitana de la México, México, mejor conocida como
Zona Metropolitana de México, entre otras.
a. Presentación normativa y estructural
La Región Metropolitana es una nueva figura de asociatividad que permite plantear una coordinación
para el desarrollo de largo plazo. A partir del Acto Legislativo 002 de 2020 “por el cual se modifica
el artículo 325 de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones” en la que se
concreta la Creación de la Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca. Con este se reconocen las
dinámicas de asociación que existen no solo entre Bogotá y municipios aledaños, sino con todo el
departamento de Cundinamarca.
Fue necesario llevar a cabo este proceso a partir de una reforma constitucional dado que,
anteriormente, no existía una figura jurídica que permitiera al Distrito Capital articularse con la
gobernación de Cundinamarca y con los municipios del departamento. Es así como a partir de la
creación del Consejo Regional, cada uno de estos actores tendrá voz y voto para la toma de decisiones
de política pública para su respectiva implementación, así como decisiones frente a alianzas y
respuestas a necesidades. Las decisiones que se tomen alrededor de este nuevo proyecto tendrán una
jerarquía superior frente a los temas regionales. De acuerdo con el Acto Legislativo aprobado:
“4. El Consejo Regional será su máximo órgano de gobierno y estará conformado por el Alcalde
Mayor de Bogotá, los Alcaldes de los municipios de Cundinamarca que se asocien y el Gobernador
de Cundinamarca.”76
En cuanto a la toma de decisiones que fue mencionada, cada uno de los municipios y de los actores
contará con voz y voto, y en ningún lugar habrá derecho a veto. Una de las diferencias que han sido
identificadas en comparación de las áreas metropolitanas es que no habrá un municipio núcleo dentro
de esta nueva figura77. El propósito es crear una asociación que garantice la participación justa de
cada uno de sus actores, esto debido a que deberá crearse mediante la Ley Orgánica un sistema de
toma de decisiones que promueva el consenso. Las decisiones de temas regionales no podrán ser
tomadas por una sola entidad territorial asociada, lo que permitirá un mayor balance en la distribución
de poder. Esta es la segunda diferencia que hay con las áreas metropolitanas; es importante recordar,
como fue mencionado en la sección anterior, que las áreas metropolitanas cuentan con un municipio
núcleo y cuyo alcalde tiene la potestad de definir quien será el Gerente del área sin reconocer la voz
de las demás entidades territoriales asociadas.
El siguiente paso para volver realidad este proyecto es la expedición de la Ley Orgánica en el
Congreso. Hacerlo por esta vía garantiza una mayor legitimidad democrática ya que para su
aprobación se debe contar con mayoría cuantificada. Hasta la fecha los promotores de la Región
Metropolitana Bogotá – Cundinamarca, la Gobernación de Cundinamarca y la Alcaldía de Bogotá
han llevado a cabo Audiencias Públicas en cooperación con alcaldías de otras municipalidades y entre
76 Congreso de la República (2020), Acto Legislativo 002 de 2020, Parágrafo Transitorio 2, numeral 4. 77 El anterior fragmentado, con su respectivo análisis, sale de uno de los diálogos llevados a cabo con uno de los expertos
durante el mes de octubre de 2020.
36
las localidades de Bogotá. Aquí se espera que la ciudadanía participe activamente en la construcción
de la Ley y que además se resuelvan dudas sobre el proyecto. Las audiencias tratan diferentes
temáticas y para el año 2020 se llevaron a cabo hasta el 14 de diciembre, fecha a partir de la cual se
socializará el segundo borrador del proyecto de Ley Orgánica.
b. Principios y garantías
A continuación, se presentarán algunos de los principios y garantías que deberá tener el proyecto, de
forma que la confianza con la ciudadanía crezca y que el proyecto cuente con el apoyo que buscan
sus promotores.
La región metropolitana Bogotá – Cundinamarca deberá garantizar que cada municipio mantenga su
autonomía territorial de forma que se eviten escenarios que se han presentado anteriormente, donde
municipios han sido incorporados a ciudades como localidades. El principio de autonomía territorial
está garantizado por el Artículo 1 del Acto Legislativo:
“Artículo 1. (…) Las entidades territoriales que la conformen, mantendrán su autonomía territorial y
no quedarán incorporados al Distrito Capital”78
Con respecto a lo anterior, es importante recordar que, de acuerdo con el artículo 326 de la
Constitución Política, para autorizar la incorporación de un municipio a otro, esta deberá ser aprobada
previa consulta popular.
El principio de autonomía va de la mano del poder político con el que cuentan los municipios para
garantizar su voz y voto. Por un lado, los Concejos Municipales deberán hacerle control político al
Concejo Regional, que se creará con la aprobación de la Ley, sobre las decisiones que este tome. Por
otro lado, a pesar del peso económico que pueda tener Bogotá a nivel nacional y su impacto en el
Departamento de Cundinamarca, es importante reconocer que las relaciones y dependencias son
multilaterales, por lo cual las decisiones que sean tomadas al interior del Consejo contarán con el voto
afirmativo de Bogotá y de Cundinamarca. Todos los municipios asociados al programa tendrán voz
y voto, y ninguno tendrá capacidad de veto; lo anterior, desmiente el mito de que la gerencia y
ejecución financiera quedará en manos de Bogotá o de la gobernación de Cundinamarca79.
A diferencia de las áreas metropolitanas, la futura Ley Orgánica de Región Metropolitana contempla
tener protocolos de participación ciudadana durante tres instancias80: i) En la elaboración de la Ley
Orgánica misma; ii) Con el establecimiento del mecanismo de participación ciudadana que se utilizará
para el ingreso de los municipios a la Región Metropolitana (hasta la fecha aún hay debates si el mejor
78 Congreso de la República (2020), Acto Legislativo 002 de 2020, Artículo 1. 79 La presentación y análisis de las ideas mencionadas en este párrafo salen de una conferencia a la que asistí organizada
por la Universidad de los Andes titulada “Construyendo la región metropolitana (Bogotá – Cundinamarca). Desde el Centro
Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo (CIDER), la Secretaría de Hábitat de Bogotá y el Viceministerio del Agua
y Saneamiento Básica, promovieron un debate sobre aspectos clave para tener en cuenta durante la construcción de la Región
Metropolitana Bogotá – Cundinamarca. 80 Del segundo borrador de la Ley Orgánica de la Región Metropolitana publicado por la Gobernación de Cundinamarca.
37
mecanismo para hacerlo es a través de la consulta popular u otros mecanismos de participación), y;
iii) Durante el funcionamiento de la región.
Este proyecto, además, reconoce el fenómeno de la metropolización y pone como principio la
organización de las ciudades y de la región. Las áreas metropolitanas, por su lado, no solamente son
insuficiente en sus funciones, sino que además están siendo desbordadas por las dinámicas de los
complejos fenómenos metropolizantes. Donde se ven municipios conurbados, en realidad hay grandes
y complejas estructuras territoriales de naturaleza metropolitana y regional, fenómeno que se ha
producido en poco tiempo y que se ha mal comprendido y gestionado.
3. Límites de las áreas metropolitanas con respecto a las regiones metropolitanas
Dentro de este numeral se procederá a explicar cuáles son las limitantes que las áreas metropolitanas
representan para el proceso de descentralización del país, en comparación con los beneficios que las
Regiones Metropolitanas traen en términos de desarrollo, ordenamiento territorial y
descentralización. Los limites que se identifican fueron recuperados y posteriormente analizados del
foro Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca: Ideas para la Concertación, organizado por la
Facultad de Arquitectura y Diseño de la Pontificia Universidad Javeriana durante el mes de julio del
año en curso.
La primera limitante identificada es la gran desconfianza que existe por parte de los alcaldes. Esta
desconfianza limita la posibilidad de concertar proyectos intermunicipales y/o transversales en
diferentes áreas de política pública. El necesario debate técnico se ha visto limitado por las relaciones
personales que descarrilan además el debate político; no obstante, de acuerdo con Juanita Goebertus,
Representante a la Cámara, las dificultades en construcción de confianza y en la construcción de
relaciones entre los líderes trascienden las ideologías81.
La segunda limitante identificada es técnica: la figura de áreas metropolitanas genera obstáculos para
el proceso de construcción de la confianza previamente mencionada. En el caso colombiano, Bogotá
y los municipios circunvecinos no pueden conformar un área metropolitana dado que la capital tiene
una condición especial – el ser un Distrito con el mismo peso político que un Departamento – que se
lo impide.
La tercera limitante identificada es que un área metropolitana en el caso colombiano solo puede ser
articulada por municipios: la vinculación y gobernanza es regional y es posible únicamente entre
municipios de un mismo departamento. Lo anterior supone que, en el caso de Bogotá y
Cundinamarca, la Gobernación no podría participar con voz y voto, además de generar una relación
desigualdad entre municipios con baja capacidad institucional, de quinta o sexta categoría, y
municipios con alto poder económico e institucional como Bogotá.
81 La presentación y análisis de las ideas mencionadas en este párrafo salen de una conferencia a la que asistí organizada
por la Universidad de los Andes titulada “Construyendo la región metropolitana (Bogotá – Cundinamarca). Particularmente
en este párrafo se mencionan ideas que salen de la intervención de Juanita Goebertus.
38
La cuarta limitante identificada es que, dentro de la figura de áreas metropolitanas, en el caso
colombiano, podría desarrollarse en el largo plazo una anexión. De acuerdo con el parágrafo 3 del
capítulo 2 de la Ley de Áreas Metropolitanas, se específica que:
“Parágrafo 3°. Cuando se trate de anexar uno o más municipios vecinos a un Área Metropolitana ya
existente, la iniciativa para proponer la anexión la tendrán el alcalde o los alcaldes de los municipios
interesados (…). Su aprobación se hará por mayoría absoluta de votos en cada uno de los Municipios
vecinos interesados en la anexión, mediante la concurrencia al menos del cinco por ciento (5%) de la
población registrada en el respectivo censo electoral.”82
De acuerdo con lo anterior, se puede observar que dentro de los objetivos de esta futura Ley es que
los municipios interesados en anexarse a un municipio mayor puedan hacerlo bajo aprobación. La
lógica detrás de la constitución de una región metropolitana es evitar que se pierda la autonomía e
independencia así como el hecho de exisitir. Es por eso que, dentro de las ideas para la Ley Orgánica
está la prohibición de anexión, promoviendo la coordinación y apoyo entre municipios y
Gobernación.
La quinta limitante identificada es que, dentro de la figura de áreas metropolitanas, en el caso
colombiano, existe un municipio núcleo, tal y como fue ya mencionado, que corresponde al municipio
más grande en términos de área y poder. Lo anterior en términos políticos supone que la ciudad de
Bogotá tendría un poder de veto sobre las decisiones que los demás municipios quieran tomar debido
a su tamaño y poder político-económico. De acuerdo el proyecto de ley, las regiones metropolitanas
no tienen un municipio núcleo, lo que exige un proceso de decisiones que cuente con una visión
policéntrica, así como un sistema de votación completo dentro de la Ley Orgánica que se desarrolle.
La sexta limitante identificada es que en las áreas metropolitanas existe una lógica de trabajar de los
municipios circunvecinos con el municipio núcleo. La región metropolitana supone una escala
distinta; para el departamento de Cundinamarca este proyecto supone un mayor beneficio si la escala
incrementa y no se tiene en cuenta únicamente a los municipios circunvecinos. Lo anterior permite
abrirse a la posibilidad de una mayor escala siempre y cuando los municipios que quieran hacer parte
compartan ciertas dinámicas -políticas, económicas, sociales, y/o ambientales –.
La séptima limitante identificada es que dentro de la figura de área metropolitana en el caso
colombiano la existencia de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible
(CAR) suponen un reto dado que hay una duplicidad de funciones en cuanto a la gestión ambiental.
Uno de los retos que existe con la constitución de la región metropolitana es que la financiación de
las CAR no se vea limitada por la Ley Orgánica y que haya una coordinación entre entidades, así
como un apoyo en materias ambientales.
La octava limitante identificada y una de las más importantes, es la participación ciudadana. En las
áreas metropolitanas en el caso colombiano, la ciudadanía participa a través de la consulta popular,
mediante la cual se determina si se constituye – o no – el área. Esto ha generado un bloqueo
82 Ley 1625 de 2013, Capítulo 2, Artículo 2.
39
sistemático de la creación de las áreas metropolitanas debido al alto umbral de participación. Esto se
determina en el numeral e) de la Ley:
“e) Se entenderá aprobado el proyecto sometido a consulta popular cuando la mayoría de votos de
cada uno de los municipios interesados sea favorable a la propuesta y la participación ciudadana haya
alcanzado al menos la cuarta parte de la población registrada en el respectivo censo electoral de cada
uno de los municipios intervinientes;”83
Este bloqueo que se presenta no se da necesariamente por oposición al proyecto sino que puede no
haber suficiente participación. En Colombia, historicamente las tasas de abstención para diferentes
votaciones – entiéndase diferentes votaciones por elecciones presidenciales, Asambleas Municipales,
Alcaldías, Legislativas – oscila entre el 45% y el 50%84.
Por lo pronto no ha sido definido cuál sería el mecanismo de participación ciudadana más pertinente
a utilizar dentro de la nueva figura asociativa. Un consulta popular está dentro de las opciones de
forma que el umbral sea de participación y no de aprobación. No obstante, este mecanismo podría
resultar muy costoso para cada municipio. Otra de las propuestas son los cabildos abiertos en
concejos; sin embargo, globalmente sigue estando en discusión. Hasta la fecha, se han llevado a cabo
foros de participación ciudadana organizados por la Gobernación de Cundinarmarca y por la Alcaldía
de Bogotá para las diferentes localidades de la ciudad. En estos espacios, la ciudadanía ha podido
exponer sus preocupaciones y dudas con respecto al proyecto.
4. El apellido “metropolitano” y sus límites
Anteriormente, se reconocieron los límites de las áreas metropolitanas con respecto a las regiones
metropolitanas; sin embargo, es necesario reconocer que la figura de región metropolitana también
tiene límites. Así se encuentra que, a diferencia de los demás Esquemas Asociativos Territoriales,
esta figura cuenta con reconocimiento constitucional. Lo anterior quiere decir que a partir del Acto
Legislativo 02 del 2020, se crea la Región Metropolitana y se asocia su vinculación con entidades
territoriales como el municipio de Bogotá y la Gobernación de Cundinamarca, y desconoce el carácter
voluntario que se otorga en los demás esquemas, dado que en este caso, ya desde el proyecto de ley
se vinculan entidades sin debate popular que sí se presenta en las áreas metropolitanas.
Adicionalmente, dentro del concepto de las figuras áreas metropolitanas y región metropolitana se
encuentra el apellido “metropolitano” que declara el objetivo y reconoce los hechos metropolitanos
como indicador. No obstante, se podría concluir que la ausencia de una especificidad sobre sus
competencias limita su funcionalidad. En el caso de las áreas metropolitanas hay un desconocimiento
sobre las competencias de cada una de las entidades territoriales que las componen, especialmente
cuando hay diferentes niveles de gobierno que se ven involucrados.
83 Ley 1625 de 2013, Capítulo 2, Artículo 8. 84 Registraduría Nacional del Estado Civil (2013), Abstencionismo electoral en Colombia: una aproximación a sus causas,
Centro de Estudios en Democracia y Asuntos Electorales (CEDAE), Universidad Sergio Arboleda Escuela de Política y
Relaciones Internacionales, Grupo de Análisis Político (GAP).
40
Por otro lado, en el caso de la región metropolitana, su Ley Orgánica que sigue en construcción deberá
definir las competencias, y sus diferencias con las áreas metropolitanas; Carolina Chica define estos
retos como:
“La viabilidad de la Región Metropolitana dependerá de que sus imprecisiones estructurales sean
finalmente resueltas en un texto de Ley Orgánica con un contenido técnico que: i) garantice una clara
definición del “hecho metropolitano”; ii) evite discontinuidades geográficas entre sus asociados por
cuanto la inclusión de municipios que no guarden vecindad es incompatible con la prestación de
servicios de orden metropolitano; iii) procure un modelo de financiamiento favorable a la
convergencia en el desarrollo territorial; iv) resuelva el déficit de creación de una ciudadanía
metropolitana; y, v) evite la aparición de conflictos causados por la duplicidad de competencias y
funciones interjurisdiccionales entre el nivel departamental y municipal y aquellas que puedan ser
presentadas con otros esquemas asociativos vigentes. La formulación de la Ley Orgánica exigirá que
las flexibilidades permitidas durante el trámite del Acto Legislativo sean superadas y se orienten los
esfuerzos a la construcción de una propuesta realista que resuelva los interrogantes suscitados por
esta quimera del ordenamiento territorial”85
Lo anterior es un reflejo de que, si bien estas dos figuras buscan responder de forma concreta, desde
su nombre, a los retos de la metropolización, tienen grandes retos por delante que no están siendo
resueltos desde su normatividad. Además, la actual organización territorial cuenta con muchas figuras
dentro del nivel intermedio de gobierno; incluir una nueva figura de asociación como la región
metropolitana podría congestionar aún más el sistema ya existente y limitar la compresión frente a
las competencias y funciones de cada una de ellas si su Ley Orgánica no se desarrolla correctamente.
5. Conclusión
En este capítulo se procedió a definir y analizar dos figuras que tienen similitudes dentro de su
estructura normativa y frente a sus objetivos, pero que han sido constituidas en contextos diferentes
y en respuesta al fenómeno de la metropolización. En un primer momento, se presentaron las áreas
metropolitanas y todos los factores que las conforman, desde el marco normativo, la actualidad de
ellas dentro del contexto colombiano y los límites que la norma puede tener al no reconocer los hechos
de aglomeración que constituyen áreas metropolitanas en sí mismas, como lo plantea el Departamento
Nacional de Planeación86. En una segunda instancia se introdujo la nueva figura asociativa, la región
metropolitana, la cual parte de un Acto Legislativo. En esta sección se hizo una presentación inicial
desde la norma del proyecto, así como de los principios y garantías que deberán ser tenidos en cuenta
cuando se construya la Ley Orgánica que la regule. A partir de comparación de figuras se pudo ver
cuáles son las limitantes que tienen las áreas metropolitanas con respecto a la nueva figura, y cómo
la segunda podría, si desarrollada correctamente, contribuir a buscar soluciones alternativas al reto de
la metropolización.
85 Chica. C (2020), La Región Metropolitana en su laberinto, Revista Digital Pensar la ciudad, Edición Nº 4. septiembre de
2020. 86 DNP (2018), Índice de Ciudades Modernas en Colombia, Subdirección Sectorial General, Departamento Nacional de
Planeación.
41
A partir de lo que se ha venido analizando en los primeros tres capítulos, se busca mostrar cómo el
actual ordenamiento territorial responde de forma parcial al fenómeno de la metropolización, mas aún
tiene grandes retos. No obstante, en el siguiente capítulo, se destacarán sus aspectos positivos y
negativos y se hará un planteamiento de posibles modificaciones que permitan madurar la LOOT y
el ordenamiento territorial de manera general.
42
CAPÍTULO CUARTO
ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN RESPUESTA AL FENÓMENO DE LA
METROPOLIZACIÓN
Teniendo en cuenta lo que ha sido mencionado en los capítulos anteriores en los que se hizo una
presentación tanto de los marcos conceptuales como normativos del actual ordenamiento territorial,
así como de las figuras de asociatividad que lo componen, es posible afirmar que existe una inmensa
riqueza en torno a su estructuración. No obstante, en el presente capítulo se demostrará que dicha
estructura no logra ofrecer una solución al alcance de los desafíos que el fenómeno de la
metropolización acarrea sobre la sociedad colombiana. Es así como en el presente capítulo se
presentarán, en primer lugar, los aspectos positivos detrás del ordenamiento territorial y cómo su
estructuración responde al fenómeno de la metropolización, mas no de forma completa. En segundo
lugar, se procederá a mostrar algunas críticas al actual ordenamiento territorial y los límites dentro de
su estructura que lo condicionan a no poder responder de forma correcta a la metropolización.
Finalmente, se desarrollarán algunas recomendaciones y propuestas para las modificaciones que se
deberían hacer al interior del actual ordenamiento territorial.
1. Visión del actual ordenamiento territorial frente al fenómeno de la metropolización
En esta primera parte, se identifican los aspectos positivos del actual ordenamiento territorial a partir
de las opiniones recogidas de tres de los expertos consultados. Sus opiniones están basada en su
experiencia y trayectoría profesional, y en ellas se reconocen las posibilidades que actual
ordenamiento territorial tiene con respecto al desarrollo social de las regiones del país.
a. Aspectos positivos
Un primer aspecto para destacar es que, desde la Constitución Política de 1991, el ordenamiento
territorial se rige bajo un modelo de desarrollo regionalista y no municipalista, a pesar de darle
mayores competencias a los municipios y autonomía para la toma de decisión siguiendo el principio
de descentralización. Los expertos reconocen que al ser las grandes ciudades los polos de desarrollo
del país, es necesario que tomen el poder de acción por encima del nivel de gobierno central, ya que
son estas quienes tienen mayor capacidad de identificar y explotar las relaciones de interdependencia
y fomentar la coordinación desde el nivel local. El actual ordenamiento territorial permite
institucionalizar las figuras de asociatividad que conlleva a los municipios de tamaños intermedio y
pequeños a asociarse de manera voluntaria y con garantías a las grandes ciudades.
Un segundo aspecto positivo son las competencias otorgadas a los municipios en materia de
competencias exluyentes. Reconocida por la Constitución Política de 1991, los municipios cuentan
con la autonomía para determinar si quieren asociarse con otros municipios para el desarrollo de
políticas públicas que respondan a las dinámicas que trascienden.
43
Un tercer aspecto positivo es que los municipios están en capacidad de escoger sus propios
gobernantes, garantizando la autonomía en la toma de decisiones y delimitando sus competencias
políticas en los distintos niveles de gobierno sin necesidad de contar con la autorización del Gobierno
nacional. Un cuarto aspecto positivo es la amplia oferta de Esquemas Asociativos Territoriales ya
que esto le garantiza a las entidades territoriales tener un abanico de posibilidades con legitimidad
institucional para relacionarse y reconocer las dinámicas que trasciencen sus límites político-
administrativos.
Un quinto aspecto positivo consiste en que el actual ordenamiento territorial responde a la realidad
histórica colombiana. Reconociendo los centros de poder y los amplios polos de desarrollo que
general oportunidades económicas, se justifica darle autonomía y competencias a los municipios, y
por ende a los diferentes niveles de poder que existen. Lo anterior sigue la lógica de las grandes
ciudades que es reconocida por el Departamento Nacional de Planeación.
b. Aspectos negativos
A partir de la presentación de los Esquemas Asociativos Territoriales que existen dentro del
ordenamiento territorial colombiano y de los beneficios que hay en torno a la coordinación y
cooperación para la prestación de servicios públicos, desarrollar el territorio en ámbitos económicos,
políticos, sociales y/o ambientales, también se identifican limitantes. Estas críticas se hacen, tanto en
la estructura normativa y estructural, como a sus efectos para cumplir con el objetivo de garantizar la
descentralización y la autonomía de las entidades territoriales con respecto al centro del país, teniendo
además en cuenta el fenómeno de la metropolización.
De acuerdo con Correa en la Constitución Política de Colombia, Comentada por la Comisión
Colombiana de Juristas, Título XI: De la Organización territorial 87 se destacan cinco críticas las
cuales serán presentadas a continuación. Luego de su respectiva explicación y análisis se procederá a
añadir otras críticas que se han podido identificar a lo largo de nuestro estudio.
La primera crítica es la ausencia de un estudio previo sobre las capacidades de las entidades
territoriales88. Una de las críticas que presenta Correa es que con la Constitución Política de 1991 el
diseño del ordenamiento territorial no se hizo a partir de un estudio riguroso sobre las capacidades de
respuesta de las entidades territoriales en materia administrativa, económicas y técnicas. Dentro de la
nueva carta, la creación de nuevas figuras como las provincias y las regiones así como fueron
otorgados nuevos papeles a municipios y departamentos, influyó en una construcción desigual,
definformada y desequilibrada.
87 Correa. R (s.f.) Constitución Política de Colombia, Comentada por la Comisión Colombiana de Juristas, Título XI: De la
Organización territorial. 88 Correa. R (s.f.) Constitución Política de Colombia, Comentada por la Comisión Colombiana de Juristas, Título XI: De la
Organización territorial.
44
La segunda crítica es que hay ausencia de criterios para la distribución de competencias89; debido a
la falta de un diagnóstico realista y ajustado a las capacidades de las entidades territoriales, las
competencias quedaron en manos del legislador dado que durante la constriccuón de la normativa del
ordenamiento territorial no se llegó a acuerdos ni tampoco hubo una construcción conjunta de la
norma.
La tercera crítica mencionada por el autor es la ausencia de nexos entre competencias y recursos90.
Teniendo en cuenta las anteriores dos críticas en donde se identifica que no hubo un diagnóstico ni
una configuración de las competencias de las entidades territoriales, existe una dificultad en
determinar cuáles son los recursos que deberían ser asignados a ellas de forma correcta e identificando
sus necesidades.
La cuarta crítica91 es la ausencia de articulación del futuro mapa político92. Es necesario contar con
las dinámicas sociales, culturales, económicas y políticas y los efectos que estas tienen sobre los
efectos el mapa político del país. De acuerdo con el DANE, en la Misión del Sistema de Ciudades93,
una de las conclusiones a las cuales llega el estudio es que el país no está contituido por regiones sino
por grandes ciudades.
La quinta crítica es la combinacion inadecuada de fines e instrumentos94. De acuerdo con Correa,
cuando fue constituida la normativa para el ordenamiento territorial, en donde sus objetivos y metas
estaban claramente definidos, las herramientas para abarcarlos no fueron suficientes. Si bien hasta la
fecha, la nueva normativa que fue previamente presentada ha permitido que las entidades territoriales
y las figuras de asociatividad tomen mayor autonomía en la constitución de sus programas y políticas
enfocadas al desarrollo, resultan insuficiente para garantizar principios como la equidad social, la
justicia redistributiva equitativa, la correcta gestión sectorial, entre otras.
Adicional a las críticas previamente mencionadas y al análisis sobre la asociatividad en Colombia,
quisiera aportar algunas observaciones propias pertinentes sobre la estructura del ordenamiento
territorial actual.
Se observa que existe un gran desorden dentro del nivel intermedio ya que abundan las figuras débiles
que no cuentan con recursos suficientes para llevar a cabo sus objetivos de política públicas. Por más
de que existan normativas específicas para cada una de estas figuras, las competencias pueden verse
89 Correa. R (s.f.) Constitución Política de Colombia, Comentada por la Comisión Colombiana de Juristas, Título XI: De la
Organización territorial. 90 Correa. R (s.f.) Constitución Política de Colombia, Comentada por la Comisión Colombiana de Juristas, Título XI: De la
Organización territorial. 91 Es importante mencionar que en este caso las críticas están desactualizadas a los avances normativos que se han hecho
hasta la fecha. No obstante, mencionarla resulta relevante ya que, si bien desde la constitución de la nueva Carta Política,
se han desarrollado las regiones y provincias y nuevas figuras asociativas, esto se ha hecho a expensas de los constantes
cambios y choques sociales que hay en el país. 92 Correa. R (s.f.) Constitución Política de Colombia, Comentada por la Comisión Colombiana de Juristas, Título XI: De la
Organización territorial. 93 Departamento Nacional de Planeación, Misión Sistema de Ciudades 94 Correa. R (s.f.) Constitución Política de Colombia, Comentada por la Comisión Colombiana de Juristas, Título XI: De la
Organización territorial.
45
duplicadas. Lo que ha sucedido en Colombia es que, en vista de la indefinición de competencias, han
venido proliferando ciertas figuras que tienen las mismas responsabilidades y que carecen de recursos
financieros para su desarrollo.
Otra de las críticas es que más que un país de regiones este es un país de grandes ciudades, en donde
no existe una organización territorial estatal que responda al fenómeno de la metropolización. Se
debería pensar en que deberían ser eliminados algunos municipios o profundizar en la construcción
de áreas o regiones metropolitanas, pero para esto sería determinante comenzar por reformar
radicalmente el Título 11 de la Constitución Política. Esta crítica radica, principalmente, en la
necesidad de reconocer al país como uno de grandes ciudades que funcionan como polos del
desarrollo para municipios circunvecinos.
Finalmente, la última crítica a mencionar es la dificultad de poner en coordinación los 1.122
municipios que, de acuerdo con la Constitución Política de 1991, gozan de autonomía en el ejercicio
de sus derechos, lo cual no permite la debida articulación del trabajo. Existen cabeceras municipales
con gran proximidad, donde cada una de ellas cuenta con un propio Plan de Ordenamiento Territorial 95. Se observa que no hay un manejo eficiente de los recursos ni tampoco hay una visión amplia de
las relaciones espaciales, económicas, sociales y culturales con los municipios circunvecinos;
además, no se identifican las necesidades a largo plazo.
2. Recomendaciones al actual ordenamiento territorial
A raíz de la exposición que se ha venido desarrollando a lo largo de esta monografía de grado es
necesario reconocer que existen aspectos tanto positivos como negativos al interior del ordenamiento
territorial. No obstante, quedan dudas sobre su funcionalidad y se abre al debate de si sería pertinente
hacer modificaciones tanto a nivel estructural como en su contenido. Es así,’ como en este último
segmento del capítulo, se brindarán algunas recomendaciones para garantizar que los objetivos
planteados se cumplan y que los recursos disponibles sean utilizados de forma correcta y eficiente.
Se puede comenzar mencionando que la LOOT se quedó corta ya que esta debió establecer desde un
inicio la resolución de debates de carácter competencial en caso de confluencia. Es necesario que con
el alto número de esquemas territoriales que existen dentro del ordenamiento territorial, sean
definidas sus competencias y funciones de forma individual, de manera que las entidades territoriales
cuenten con incentivos para buscar la asociatividad a través de la institucionalidad. Además de
delimitar sus competencias, garantizar que existan reglas claras de juego entre los diferentes niveles
de gobierno permitiría un mejor desarrollo de políticas públicas enfocadas al desarrollo regional y
local. Si bien la LOOT comenzó como una Ley que buscaba apostarle a la asociatividad, el no
establecer las reglas del juego limita que en caso de problemas en su ejecución no haya mecanismo
ni instancias resolutivas.
95 Esta última crítica si bien hace mención del Plan de Ordenamiento Territorial, concepto que no fue abordado a lo largo
de esta monografía de grado, es pertinente de mencionar ya que estas son algunas de las implicaciones que deben ser tenidas
en cuenta especialmente cuando se piensa en ordenamiento territorial, interdependencias y cooperación.
46
La LOOT, además, si bien define las funciones de planificación, coordinación y gestión de los
recursos, carece de asesoría técnica a sus asociados en términos de competencias. El actual
ordenamiento territorial en Colombia define los balances de poder que existen entre los diferentes
niveles de gobierno en el territorio, y si bien es estructural la LOOT tiene la capacidad, en caso de
que sea reformada, de madurar a partir de la definición de sus fuentes de financiamiento. Es decir, se
recomienda que dentro de la LOOT se definan cuáles son las fuentes de financiamiento que cada una
de las entidades y esquemas tiene en materia de financiación. Es necesario que estas figuras tengan
fuentes de financiación alternativas y no dependan exclusivamente del Presupuesto General de la
Nación.
Además, si bien el actual ordenamiento territorial con sus Esquemas Asociativos Territoriales y
lineamientos guía responde al fenómeno de la metropolización, siguiendo el principio de
descentralización, es necesario que al interior de la LOOT se haga una reforma que determine a los
hechos metropolitanos como concepto base para guiar a las entidades territoriales a reconocer la
necesidad de asociarse. El apoyo de entidades que, como el Departamento Nacional de Planeación
que adelantan estudios sobre el sistema de las ciudades96 y sobre su evolución como lo hace el
Observatorio del Sistema de Ciudades del DNP, permitiría iniciar un diálogo público sobre la
necesidad de asociarse a nivel territorial. Es necesario así, que dentro del contenido de la LOOT se
reconozca el fenómeno de la metropolización como fenómeno estructural que se ha vuelto
determinante en entender cómo un país como Colombia con su geografía y retos político-
administrativos tenga presente los beneficios del mismo fenómeno para el desarrollo integral de sus
regiones. Promover la regionalización del país es reconocer las capacidades que tiene el territorio de
forma descentralizada y permite que haya un mayor empoderamiento de su ciudadanía dentro de las
instancias de participación frente a temáticas que involucren su desarrollo.
3. Conclusión
Una vez se presentan los aspectos tanto positivos como negativos del actual ordenamiento territorial,
es importante reconocer que este responde al fenómeno de la metropolización de forma parcial. Si
bien los esquemas existentes contribuyen a que las entidades territoriales en sus diferentes niveles de
gobierno están en capacidad de asociarse, la LOOT no provee una guía óptima para los municipios
más lejanos del poder central para reconocer los beneficios de la asociatividad.
Igualmente, resulta pertinente la apertura hacia el debate sobre posibles modificaciones que deban
hacerse al interior de la norma de forma que su desactualización y desvinculación se borren, y un
nuevo espectro de herramientas lo remplace. Las recomendaciones que se presentaron al interior de
este capítulo son un primer esbozo de lo que podría llegar a ser la asociatividad si se reconoce la
importancia que tiene el desarrollo regional del país, principalmente, porque se estarían reconociendo
96 De acuerdo con el documento Conpes 3819 de 2014 titulado “Política Nacional para consolidar el Sistema de Ciudades
en Colombia” y además, de acuerdo con la Ley 1753 de 2015, se determina la implementación del Observatrios del Sistema
de Ciudades por el cual se busca hacer seguimiento a la Política del Sistema de Ciudades y así contribuir al ordenamiento
del territorio acorde a la sostenibilidad.
47
a las entidades territoriales como reales promotoras del cambio y así cumplir con los principios de
descentralización y autonomía consagrados en la Constitución.
El debate sobre el ordenamiento territorial es importante abordarlo desde diferentes lógicas, pero
siempre entablando el diálogo con los gobiernos locales, quienes tienen presentes las dinámicas que
se crean con los municipios circunvecinos e inclusive al interior de los departamentos. Desde la
academia es importante preguntarse qué tipo de políticas públicas podrían desarrollarse para
promover el buen ordenamiento territorial y buenas políticas de desarrollo social que lo acompañen.
48
CONCLUSIONES GENERALES
Si bien la Constitución Política de 1991 dio paso a nuevos debates en torno a la necesidad de proveerle
a las entidades territoriales mayor autonomía territorial acompañada de una descentralización, aún
son muchos los retos para cumplir con este objetivo. Reflexionar sobre cuáles son las condiciones
ideales del funcionamiento del ordenamiento territorial invita al debate sobre si el marco normativo
actual realmente guía a las entidades territoriales a pensar en alianzas regionales. Hablar de
regionalización en el país es una invitación a reconocer que Colombia, como país de grandes
geografías, multiculturalismo y con un conflicto armado que ha condicionado la forma en la que el
gobierno nacional se acerca a las regiones del país, determina la necesidad de que las grandes ciudades
funcionen como polos de desarrollo para los municipios que se han visto históricamente olvidados
por el Estado.
A lo largo de la investigación y análisis que se desarrolla al interior de este estudio, se destaca cómo
el fenómeno de la metropolización no es ajeno al caso colombiano, sino que, contrario a esto, hace
parte de la estructura del actual ordenamiento territorial. Es importante reconocer que este fenómeno,
al igual que la urbanización, nace de dinámicas sociales y económicas que hacen un llamado a las
entidades territoriales en sus diferentes niveles de gobierno y a reconocer que existen
interdependencias que no pueden ser abordadas desde la concepción municipalista. Teniendo en
cuenta lo anteriormente mencionado, y las conclusiones de esta investigación que se han expuesto al
final de cada capítulo, se puede decir que el actual ordenamiento territorial colombiano estaría en
capacidad de responder a los retos del fenómeno de la metropolización si se efectuarán cambios al
interior de su estructura y en la norma que lo regula.
A raíz de nuestra investigación, se pudo observar que la concepción municipalista que otorga la Carta
Política del 91 se queda corta para las necesidades cambiantes y evolutivas del país. Los municipios
más alejados y con mayores restricciones económicas no cumplen con las características de
municipios que la LOOT hace mención. Adicional, la LOOT carece de herramientas y asistencia
técnica para definir cuál es el mejor mecanismo para asociarse para los municipios dadas sus
características propias. Desde el nivel de gobierno nacional se ha visto lo limitado que ha sido su
acercamiento, a pesar de que, desde los últimos años, se han creado espacios de diálogo y
concertación para acercarse y responder a sus necesidades como lo supone el concepto de Estado
Social de Derecho. No obstante, el acercamiento no debería consistir en otear desde el poder central,
sino de dar una mirada cercana y holística a las condiciones actuales de las entidades territoriales.
Promover la coordinación, concertación y asociación es hablar desde las mismas entidades
territoriales para el impulso de las políticas públicas de desarrollo social.
Es así como se considera, a raíz del análisis, que la LOOT debería ser modificada para ofrecer
mayores posibilidades a un país que hasta la fecha se ha desarrollado de forma dispar y descoordinada.
No obstante, al interior de la LOOT se deben dar las garantías necesarias para que las entidades
territoriales encuentren desde la institucionalidad incentivos para la asociatividad, especialmente para
los municipios más pequeños que pueden verse reacios a este tipo de asociaciones debido a posibles
perjuicios en materia de gobernanza y autonomía, entre otros.
49
Si bien al interior del documento se abre el debate desde la mirada regionalista, resulta pertinente
planteárselo al interior mismo de las ciudades. Se identifican debates similares como los Planes de
Desarrollo Territorial que se llevan a cabo y que no siempre tienen presente cómo la expansión de la
ciudad, producto de fenómenos como la metropolización, condiciona la manera en la que se
implementan. Es necesario que, dentro de los diferentes niveles de gobierno, las entidades territoriales
piensen en el largo plazo en su desarrollo de Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, de
forma que reconozcan que su crecimiento y desarrollo social dependen de su coordinación con
municipios circunvecinos.
Se espera que esta investigación de pie para futuras aproximaciones al respecto, donde se considere
la importancia de proponer concretamente las reformas que se deben hacer al interior de la LOOT,
así como de la actual estructura del actual ordenamiento territorial colombiano. De igual forma, se
recomienda que las futuras investigaciones consideren analizar el Título XI de la Constitución Política
y determinar si no sería inclusive recomendable reformarlo de manera que se reconozcan fenómenos
de aglomeración actuales que afectan la forma de desarrollo de las regiones del país, y condicionan a
que los niveles de gobierno intermedio por más de tener principios como la descentralización y
autonomía reconocidos constitucionalmente, no se están viendo garantizados al interior del Título
mismo.
50
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