Tcnica Legislativa

Manual de

Tcnica Legislativa

Manual de

Hctor Prez Bourbon

Prez Bourbon, Hctor Manual de Tcnica Legislativa. - 1a ed. - Buenos Aires : Konrad Adenauer Stiftung, 2007. 216 p. ; 22x16 cm. ISBN 978-987-1285-07-5 1. Actividades Legislativas. I. Ttulo CDD 328.2

Konrad-Adenauer-StiftungSuipacha 1175, Piso 3 C1008AAW Ciudad de Buenos Aires Repblica Argentina Tel: (54-11) 4326-2552 www.kas.org.ar info@kas.org.ar Diseo: Ana Uranga B. Correccin: Jimena Timor ISBN: 978-987-1285-07-5 Impreso en Argentina Hecho el dposito que establece la ley 11.723 Prohibida su reproduccin total o parcial, incluyendo fotocopia, sin la autorizacin expresa de los editores Septiembre 2007

ndicePrlogo ............................................................................................... 7 Prefacio .............................................................................................. 9 Nota preliminar...................................................................................11

PRIMERA PARTE Objetivos y organizacin de este Manual ................................................15 I. Nociones generales de Tcnica Legislativa ...........................................17 Qu es la Tcnica Legislativa .............................................................17 Tcnica Legislativa y decisin poltica o Poltica Legislativa ..................17 II. Los temas que trata el Manual ..........................................................20 El objetivo de este Manual ................................................................20 Los destinatarios de este Manual de Tcnica Legislativa .......................20 La fundamentacin de los proyectos ..................................................21 III. La organizacin de este Manual .......................................................21

SEGUNDA PARTE La redaccin del articulado o dispositivo normativo .................................25 I. Las caractersticas del texto normativo ...............................................27 Aclaracin terminolgica previa .......................................................28 II. Reglas sobre la denicin preliminar del proyecto ...............................29 Viabilidad jurdica ..........................................................................29 Viabilidad y oportunidad prcticas....................................................30 Tipo de proyecto ............................................................................31 III. Reglas correspondientes a la elaboracin del proyecto normativo .........33 Algunas aclaraciones para la utilizacin de estas reglas ......................33 Reglas sobre estructura ..................................................................35 Reglas de redaccin ...................................................................... 101

6 Hctor Prez Bourbon Reglas sobre dinmica legislativa.................................................... 126 Reglas sobre lgica de los sistemas normativos ................................. 151 IV. Algunas particularidades ............................................................... 166 Para las resoluciones ..................................................................... 166 Para las declaraciones ................................................................... 166 TERCERA PARTE La fundamentacin ............................................................................ 169 I. Comentarios generales sobre la fundamentacin ................................. 171 II. Elaboracin de los fundamentos de un proyecto ................................ 177

CUARTA PARTE Listas de vericacin ......................................................................... 185 Breves consideraciones acerca de las listas de vericacin ...................... 187 Bibliografa consultada ...................................................................... 191 Separata .......................................................................................... 193 Listado de reglas con indicacin del grupo al que pertenecen ................. 195 I. Reglas sobre la denicin preliminar del proyecto .............................. 195 II. Reglas correspondientes a la elaboracin del proyecto normativo ........ 195

Prlogo

Una de las caractersticas ms sobresalientes de nuestra regin es la crisis de legitimidad de los gobiernos en general. Es comn por estas latitudes pregonar que el acercamiento entre el gobierno y los ciudadanos constituye la base sobre la cual se construye la verdadera democracia, que es ms que un mero y espordico ejercicio electoral. Tambin a menudo se confunde el acercamiento a los ciudadanos con las recorridas barriales en tiempos de campaa para escuchar a la gente. S, la democracia requiere de estos elementos, que los ciudadanos elijan y que sean escuchados. Pero ambas instancias constituyen herramientas necesarias pero no sucientes para su vigencia. Se habla entonces de la persistente brecha existente entre gobierno y ciudadanos, la cual se acrecienta a medida que el nivel gubernamental asciende. Son los gobiernos locales, pues, quienes estn en una relacin de mayor proximidad con el ciudadano, y constituyen as la piedra angular sobre la que se asienta la vida democrtica. Los legisladores, los concejales, sus colaboradores y los funcionarios de los distintos cuerpos legislativos del pas son quienes se relacionan de manera directa con la elaboracin de aquellos textos que, aprobacin mediante, se convertirn en leyes, ordenanzas, resoluciones, decretos, etc., los cuales mediante la aplicacin de la tcnica legislativa constituyen la traduccin o la transcripcin de la decisin poltica del legislador. As, una legislacin de calidad deber cumplir una cantidad de requisitos: guardar coherencia con el resto del ordenamiento jurdico, reejar la decisin poltica que motiv al legislador y ser interpretada de la misma manera por cualquier lector. Por supuesto que en un sinnmero de casos dichos requisitos no se cumplen, lo que redunda en una legislacin de poca calidad en la que los errores de tcnica legislativa que subyacen en las distintas normativas vigentes en diversos lugares son moneda corriente.

8 Hctor Prez Bourbon Alejado de la mera especulacin terica y concebido como una herramienta prctica, el presente Manual de Tcnica Legislativa expone las reglas necesarias para la correcta elaboracin de un documento normativo.

REPRESENTANTE DE LA FUNDACIN KONRAD ADENAUER EN LA ARGENTINA

CHRISTOPH KORNELI

Prefacio

A partir del ao 2000 el Instituto de Ciencias Polticas y Relaciones Internacionales (ICPRI) de la Ponticia Universidad Catlica Argentina se propuso realizar una serie de actividades de extensin que implicaran un servicio a la comunidad poltica. Entre estas actividades, especial relieve alcanz la destinada a los gobiernos locales de la Repblica Argentina, que se llev adelante en el entendimiento de que esa instancia gubernamental, por ser la ms prxima al ciudadano, constituye un pilar fundamental del sistema poltico democrtico. El esfuerzo pareca justicado, sobre todo teniendo en cuenta que los gobiernos locales eran poco atendidos tanto por los programas ociales de apoyo y desarrollo institucional como por los planes de estudio de las carreras de ciencias polticas que actualmente se ofrecen en distintas universidades, de gestin pblica y privada. Un primer paso fue el dictado de cursos de capacitacin impartidos en la regin patagnica, en el marco del Programa de Investigaciones Geogrco Poltico Patagnico (PIGPP), dependiente del ICPRI. Entre los profesores convocados al efecto estuvieron presentes el Dr. Hctor Prez Bourbon y el Lic. Eduardo Arraiza. Despus de dos enriquecedoras experiencias a cargo del PIGPP, una en la provincia de Chubut y la segunda en Ro Negro, se concret un acuerdo con la Fundacin Konrad Adenauer para el desarrollo conjunto de otros dos Cursos de Gestin Municipal, realizados en la provincia de Santa Cruz y, nuevamente, en Chubut. Este impulso decisivo despert el inters de otros municipios de la Patagonia y del resto del pas, que demandaron el armado de propuestas anes para sus respectivas sedes. Como resultado de lo dicho, se cre en el ICPRI un espacio especco para el tratamiento de la temtica municipal. Se trata del Programa de Fortalecimiento

10 Hctor Prez Bourbon Municipal (PROFOM), que funciona en el marco de la ctedra de Gobierno y Administracin de la Repblica Argentina. Paralelamente fue creciendo la demanda de capacitacin en Tcnica Legislativa, particularmente en lo relativo a la elaboracin y redaccin de normativas, demanda esta ltima procedente incluso de los propios asistentes a los mencionados cursos. De esta manera, consideramos oportuno requerir el apoyo de la Fundacin Konrad Adenauer para la elaboracin de un manual de Tcnica Legislativa, pero con un enfoque general aplicable, por lo mismo, a la redaccin de normas de cualquier nivel gubernamental y no solamente local. He ah el origen de esta publicacin, editada conjuntamente por el ICPRI y la Fundacin Konrad Adenauer, a la que agradecemos la conanza que deposit en nosotros. Eduardo Arraiza PROFOM Enrique Aguilar Director ICPRI

Nota preliminar

Cuando recib el requerimiento de la Fundacin Konrad Adenauer de elaborar un Manual de Tcnica Legislativa destinado a ser publicado y distribuido en diferentes rganos legislativos, decid adaptar un trabajo que haba yo realizado un tiempo atrs, pensado como un documento de apoyo para la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires. La primera tarea que hube de acometer fue la de quitar de ese trabajo todas aquellas cuestiones especcas de la legislatura portea, para adecuarlo a las diferentes realidades que muestran las distintas cmaras legislativas y los distintos concejos deliberantes del pas. La segunda y la ms laboriosa fue la de reemplazar los ejemplos. En mi trabajo anterior yo haba buscado ejemplos en normativa de la Ciudad de Buenos Aires: Constitucin, leyes, despachos de comisin, proyectos. Me pareca que no corresponda que en un trabajo general como era ste que se me solicitaba hubiera ejemplos de errores de tcnica legislativa slo de una jurisdiccin. Me propuse, en consecuencia, la tarea de buscar ejemplos en la Constitucin Nacional, constituciones provinciales, cartas orgnicas municipales, leyes y decretos nacionales y provinciales y ordenanzas de concejos deliberantes. La tarea result, por un lado, desparejamente dicultosa por cuanto la facilidad de acceso a la normativa provincial y municipal es muy variable. En algunas provincias existen bases de datos muy precisas y completas y de fcil consulta; en otras, no. Pero por otro lado, la cantidad de errores de tcnica legislativa que se cometen en la normativa que se dicta en todos los lugares del pas hace que

12 Hctor Prez Bourbon encontrar textos con deciencias sea relativamente sencillo. Ello reforz mi idea acerca de la necesidad de elaborar lo ms rpidamente este Manual, con el n de aportar mi grano de arena para colaborar en una mejora de la calidad de la legislacin. Esa premura y no otra causa es el motivo de que, igualmente, el porcentaje de ejemplos de normativa de la Ciudad de Buenos Aires sea muy elevado: casi el 45% del total y algo ms del 48% de los ejemplos con errores. No es que en la Ciudad se legisle particularmente mal, sino que se trataba de ejemplos que ya haba buscado con anterioridad y que, por mi tarea habitual, tena ms a mano. Igualmente, el hecho de que de alguna provincia aparezcan ms ejemplos errneos no signica, en absoluto, que haya pretendido establecer una especie de ranking. En esto quisiera hacer mas las palabras de Martn Fierro: Ms nadie se crea ofendido, pues a ninguno incomodo; y si canto de este modo por encontrarlo oportuno, NO ES PARA MAL DE NINGUNO SINO PARA BIEN DE TODOS.

Por otra parte, quiero dejar sentado mi expreso agradecimiento a Mara Alejandra Svetaz y a Fermn P. Ubertone, eximios profesionales y grandes amigos con los que llevamos ya casi dos dcadas de investigar y trabajar juntos sobre estos temas desde el Instituto de Ciencia y Tcnica Legislativa y a quienes debo, seguramente, buena parte de lo que hoy s. Debo agradecer tambin a Eduardo Arraiza y a Ana Valle, quienes en diferentes cursos que dimos en comn contribuyeron a claricar ideas y a seguir avanzando en el desarrollo de esta temtica. A Graciela DAnna y Rene Silva, quienes colaboraron con la bsqueda de ejemplos. A mi hermana Irene y a Mariana Marchese, quienes me sealaron errores de redaccin.

Manual de Tcnica Legislativa 13 Finalmente, aunque en primer lugar, quiero dar las gracias a Ceci, Ana y Jos, a quienes les rob tiempo familiar para poder elaborar este trabajo.

EL AUTORNOTA: Los textos citados fueron extrados de bases de datos disponibles en Internet, por lo cual puede haber diferencias con respecto a los textos ociales, publicados en el correspondiente Boletn Ocial. Slo se recurri a este ltimo en aquellos casos en que se tornaba esencial para el error que quera mostrarse. Por lo tanto: 1) el hecho de sealar un determinado error y no todos se debe a la conveniencia de mantener el enfoque, sin distracciones, sobre el tipo de error que se est analizando; 2) algunos de esos otros errores referidos a signos de puntuacin sobrantes o faltantes o a falta de concordancia pueden no existir en el texto ocial.

PRIMERA PARTE Objetivos y organizacin de este Manual

I. Nociones generales de Tcnica LegislativaQu es la Tcnica Legislativaste es un Manual de Tcnica Legislativa. Cabe preguntarse, en consecuencia, qu es la Tcnica Legislativa o, al menos, qu es la Tcnica Legislativa para este Manual. En efecto, distintos autores se reeren a la Tcnica Legislativa aunque no en todos los casos esa locucin se utiliza para expresar el mismo concepto o para abarcar el mismo objeto. As, por ejemplo, algunos enfocan la Tcnica Legislativa hacia el procedimiento que sigue un proyecto hasta que se convierte en ley, lo que podra denominarse Tcnica Legislativa externa o formal; para otros est ms ligada a la elaboracin de las leyes teniendo en cuenta su contenido normativo, lo que la coloca muy cerca, y en cierta medida superpuesta, con la Poltica Legislativa. Para una mejor comprensin del contenido y, por ende, una mejor utilizacin de este Manual, distinguiremos algunos conceptos que, en la prctica, aparecen relativamente entremezclados. Si hablamos de Tcnica Legislativa, obviamente, nos estamos reriendo a algo que tiene que ver con la LEY; sin embargo, esta misma palabra, LEY, abarca distintos conceptos, no independientes pero s diferentes. Ciertamente, para el ciudadano comn la palabra LEY signica, en forma prcticamente indistinta, tanto el texto escrito de un documento sancionado por el Poder Legislativo y promulgado por el Poder Ejecutivo, cuanto los preceptos jurdicos que ese texto contiene. En tal sentido, decir que La ley N XX es mala no indica con precisin si, a juicio del dicente, se trata de un texto defectuosamente escrito o si la decisin poltica contenida en ese texto es contraria al bien comn.

Tcnica Legislativa y decisin poltica o Poltica LegislativaEntendemos que en el proceso de creacin de normas es de fundamental importancia la clara distincin entre estos dos conceptos: decisin poltica y

18 Hctor Prez Bourbon tcnica legislativa. El primero de ellos, la decisin poltica, es tarea exclusiva del legislador y apunta al contenido; el segundo, la tcnica legislativa, no es necesariamente una tarea del legislador sino del tcnico y apunta al continente, al texto escrito. A esto se podra agregar un tercer ingrediente, que es el de la delidad del texto respecto de lo que el legislador quiso sancionar, de la voluntad poltica del legislador al tomar esa decisin. Lo que hace la tcnica legislativa es transcribir, traducir a un texto escrito la decisin poltica del legislador. Y esta traduccin debe cumplir tres requisitos bsicos: a) Debe ser coherente con el resto del ordenamiento jurdico. No debe olvidarse que cuando un cuerpo legislativo aprueba un proyecto de ley, no lo hace para que permanezca aislado sino que su destino ser incorporarse al orden jurdico. En tal sentido, debe mantenerse la coherencia entre la norma que se propone y el resto de la normativa vigente. Esta tarea no es exclusivamente del tcnico legislativo, por cuanto la decisin acerca del contenido jurdico de la norma es una atribucin del legislador. Sin embargo, s debe el tcnico advertir acerca de las incoherencias que pudieran plantearse y proponer una solucin coherente. b) Debe ser un el reejo de la decisin poltica que motiv al legislador. Muchas veces sucede que, por defectos en la elaboracin del texto, la decisin poltica se ve alterada o, al menos, no queda claro cul fue realmente esa decisin. Por supuesto, si la decisin poltica no es clara, el cumplimiento de este requisito se transformar en algo imposible. Debe, en consecuencia, el tcnico, inquirir con precisin al decisor poltico acerca de cul es la decisin adoptada. c) El texto debe ser interpretado de la misma manera por cualquier lector, condicin sine qua non para garantizar los derechos elementales de seguridad jurdica y de igualdad ante la ley. En efecto, si la ley admite diferentes interpretaciones, es imposible garantizar la seguridad jurdica: el ciudadano puede haber actuado

Manual de Tcnica Legislativa 19 conforme su interpretacin de la ley pero el juez decidir que esa interpretacin no es la correcta y que, por lo tanto, el ciudadano ha incumplido la ley. Asimismo, la igualdad ante la ley se transforma en una mera ilusin: ante dos casos objetivamente iguales, dos jueces podrn aplicar leyes diferentes segn la interpretacin que cada uno de ellos le d al texto legal. Esta tarea, la de asegurar al texto una interpretacin unvoca, es tal vez la tarea ms importante del tcnico legislativo y es de su exclusiva responsabilidad. En este Manual, entonces, nos referiremos a la Tcnica Legislativa como las herramientas que deben utilizarse para la correcta elaboracin de un texto normativo, siguiendo las enseanzas de Fermn Ubertone, quien sostiene:El concepto de Tcnica Legislativa es ms fcil de captar que de volcar en una denicin. Pero como una aproximacin, podemos decir que la Tcnica Legislativa es el arte de elaborar textos normativos sin defectos, o con la menor cantidad posible de defectos. Se trata de un arte compuesto por un conjunto de habilidades o destrezas especcas. Cada una de estas destrezas especcas es una tcnica legislativa particular (p. ej. la tcnica del incisado, la tcnica del epigraado, etc.). Vale agregar que no se trata de destrezas casuales sino de destrezas racionales. Y por ende, destrezas sujetas a reglas. Las reglas constituyen la herramienta de trabajo intelectual que permite transmitir esos conocimientos prcticos y vericar el acierto de su aplicacin a casos concretos.1

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Ubertone, Fermn P., La calidad del texto normativo, en La calidad en la funcin legislativa (Un aporte para el debate), panel presentado por Mara Alejandra Svetaz, Fermn P. Ubertone, Nicols Rona y Hctor Prez Bourbon en el 2 Congreso Argentino de Administracin Pblica - Sociedad, Gobierno y Administracin Pblica: Reconstruyendo la estatalidad: transicin, instituciones y gobernabilidad, realizado en Crdoba en noviembre de 2003.

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II. Los temas que trata el ManualEl objetivo de este ManualEste Manual no ha sido concebido ni elaborado como un documento terico sino fundamentalmente como una herramienta prctica. No pretende, por lo tanto, sustituir las obras doctrinarias sobre la amplia temtica que abarcan la Tcnica Legislativa, la Ciencia de la Legislacin y otras disciplinas conexas. En tal sentido, se limita a la exposicin de ciertas reglas necesarias para la consecucin del objetivo deseado: ser una herramienta til para la elaboracin de un documento normativo. En algunos casos se acompaa una breve explicacin terica sobre el porqu de la regla que se propone pero, en la mayora de los casos, se remite a otras obras de carcter terico que pueden consultarse.

Los destinatarios de este Manual de Tcnica LegislativaEl principal destinatario de este Manual es el legislador o el concejal, sus asesores y colaboradores, y los funcionarios de los distintos cuerpos legislativos del pas, principalmente los empleados y funcionarios de las comisiones, que tienen directa relacin con la elaboracin de textos que, de ser aprobados por el cuerpo, se convertirn nalmente en una ley, una ordenanza, una resolucin, un decreto, una declaracin, dependiendo de cul sea el cuerpo legislativo que lo aplique.2 Bsicamente son dos tipos de documentos: los proyectos presentados por los legisladores y los despachos de comisin. Unos y otros constan de dos partes:

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Aunque el Manual ha sido pensado para los cuerpos legislativos, entendemos que tambin puede ser de utilidad para quienes elaboran textos normativos en el mbito de los respectivos Poderes Ejecutivos. En efecto, los Poderes Ejecutivos dictan una enorme cantidad de textos normativos; la suma de decretos, resoluciones, disposiciones es holgadamente superior a la cantidad de leyes.

Manual de Tcnica Legislativa 21 a) el articulado o dispositivo normativo; y b) un texto explicativo que fundamenta lo que se pretende en el articulado.

La fundamentacin de los proyectosEl tema de la fundamentacin de los proyectos no est tratado de manera uniforme en los distintos cuerpos legislativos. Algunos Reglamentos, por ejemplo el de la Cmara de Diputados de la Nacin, exigen que la fundamentacin se haga por escrito. El Reglamento del Senado, en cambio, slo exige la presentacin escrita de los fundamentos para el caso de proyectos de ley; los dems proyectos pueden ser fundados verbalmente en el recinto. Cualquiera sea el caso, presentacin por escrito o informe verbal, los proyectos requieren de una fundamentacin. Vemos entonces que para que este Manual sea de verdadera utilidad para sus destinatarios, no puede referirse slo a la elaboracin del articulado de los proyectos normativos, sino que debe abarcar tambin lo atinente a la fundamentacin de esos proyectos. El documento nal que se est elaborando habr de contemplar ambos aspectos. No trata el Manual los aspectos relativos al contenido, es decir, a la decisin poltica.

III. La organizacin de este ManualEl Manual de Tcnica Legislativa est organizado de la siguiente manera: Esta Primera Parte, introductoria, en la que se brinda una somera explicacin sobre nociones de Tcnica Legislativa en general y sobre la organizacin del Manual en particular. Segunda Parte: la redaccin del articulado, donde se dan algunas explicaciones tericas acerca de los requisitos que debe cumplir el articulado de un texto normativo, algunas precisiones terminolgicas y una serie de reglas

22 Hctor Prez Bourbon concretas, en un total de 208, que deben seguirse para la correcta elaboracin del texto normativo. Estas reglas estn comentadas y ejemplicadas con textos reales extrados de leyes y decretos nacionales o provinciales, de ordenanzas y decretos municipales y, en algunos casos, de proyectos legislativos presentados por legisladores o de despachos de comisin. Los ejemplos apuntan preponderantemente a sealar textos errneos, que no cumplen con las reglas; por ese motivo se ha optado por omitir, en ejemplos con errores extrados de proyectos y despachos de comisin, la mencin de los rmantes. Asimismo, en algunos casos los ejemplos resultan un tanto largos. En esto hemos seguido tambin lo que este mismo Manual recomienda, sacricando la concisin en aras de la claridad. La incorporacin, a continuacin de cada grupo de reglas, de comentarios y ejemplos, le quita continuidad al esquema de reglas propiamente dicho. En razn de ello se ha optado por reiterar, a modo de separata, la totalidad de las 208 reglas, de modo que el lector ya familiarizado con el Manual y que desee simplemente consultar algn aspecto determinado, encuentre ms fcilmente el grupo de reglas que necesita. Tercera Parte: dedicada a la fundamentacin de los proyectos normativos. En ella se hace una introduccin terica acerca de la fundamentacin de las leyes, distinguindolas de otro tipo de actos normativos como los actos administrativos del Poder Ejecutivo y las sentencias judiciales. Asimismo, se sealan las diferencias entre los proyectos presentados por los legisladores y los despachos de comisin. Luego se ofrece un esquema general para la organizacin de los fundamentos de un proyecto de ley, con los comentarios pertinentes. Sobre esa base, se indican las diferencias de estilo y de formato o estructura en relacin con los proyectos propiamente dichos y los despachos de comisin.

Manual de Tcnica Legislativa 23 Cuarta Parte: listas de vericacin. Aqu se agregan listas de vericacin que facilitan al usuario, una vez que ha nalizado la elaboracin del proyecto, una revisin, breve pero sucientemente segura, sobre la calidad tcnica del proyecto elaborado.

SEGUNDA PARTE La redaccin del articulado o dispositivo normativo

I. Las caractersticas del texto normativoComo habamos visto, el tcnico legislativo debe lograr la elaboracin de un texto normativo correcto, que cumpla con los requisitos antes reseados. Citando nuevamente a Ubertone:Cmo tiene que ser el texto normativo correcto? En nuestra opinin, el texto normativo correcto tiene que ser: PRECISO, CLARO y CONCISO. Qu signica cada uno de esos trminos cuando los usamos con relacin a un texto normativo? Preciso signica que el texto normativo debe transmitir un mensaje indudable. Si al leer el texto normativo nos empezamos a preguntar si se reere a todos los perros o solamente a los perros que no estn vacunados, ese texto deja dudas y por lo tanto no es preciso. Cuantas ms dudas haya, menos preciso es el texto. Claro signica que el texto normativo debe ser fcil de comprender. Si para entender un texto normativo de diez artculos tenemos que pasarnos un mes estudindolo, ese texto normativo no es claro. Conciso signica breve, en el sentido de que no es ms extenso de lo necesario. [...] [...] en nuestra opinin, la jerarqua de estas tres cualidades del texto normativo es la siguiente: 1. Precisin 2. Claridad 3. Concisin El texto normativo debe ser, por sobre todo, lo ms preciso posible. Y conviene que esa precisin vaya acompaada por claridad y concisin.3

En esta parte del Manual, entonces, expondremos una serie de reglas prcticas a seguir para la elaboracin del articulado del proyecto, es decir su parte dispositiva. Las reglas van acompaadas, en algunos casos, de una explicacin terica de la cuestin y de ejemplos seleccionados tanto en casos en que se incumple3

Ubertone, Fermn P., op. cit.

28 Hctor Prez Bourbon la regla cuanto en aqullos en que se cumple. Por razones prcticas, tales explicaciones y ejemplicaciones no se indican para cada una de las reglas sino para grupos de reglas del mismo tema o temas anes.

Aclaracin terminolgica previaHabamos visto que la palabra LEY designa tanto el texto escrito cuanto el conjunto de preceptos jurdicos que ese texto contiene. Asimismo, la ambigedad de la palabra LEY abarca otras indeterminaciones y se utiliza indistintamente en los siguientes casos: a) Para hablar de un artculo o un grupo de artculos de un texto normativo ms extenso. Por ejemplo, cuando se dice: La ley penaliza el aborto, en realidad nos estamos reriendo slo al artculo 85 del Cdigo Penal. b) Para hablar de un conjunto de artculos que ha sido sancionado conformando un texto legal relativamente autnomo. Por ejemplo, si decimos: Hay que modicar la ley electoral, nos estamos reriendo a la Ley Nacional N 19.945, Cdigo Nacional Electoral. c) Para hablar del conjunto de toda la normativa vigente. Por ejemplo, cuando decimos: Hay que cumplir con la ley. Ntese que en este caso excede el concepto de ley formal y abarca tambin los decretos, resoluciones, disposiciones y todo acto normativo emanado de autoridad competente. Con el n de evitar confusiones y contribuir a una ms segura comprensin de las reglas, utilizaremos la siguiente terminologa: a) Llamaremos NORMA al precepto jurdico unitario. b) Llamaremos LEY al conjunto de normas que se aprueban de una sola vez, en un mismo acto normativo. Como vemos, segn esta denicin, dentro del concepto del LEY encontramos no slo las Ordenanzas de un Concejo Deliberante sino tambin las Resoluciones de cualquier cuerpo legislativo y aun los actos normativos emanados de un Poder Ejecutivo.4

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En rigor el concepto es mucho ms abarcativo que lo aqu expresado. Caben tambin en esa denicin de LEY las constituciones nacionales y provinciales, las cartas orgnicas municipales, los convenios colectivos de trabajo, los reglamentos de copropiedad que son habitualmente redactados por un escribano, las condiciones generales y particulares de un pliego licitatorio y

Manual de Tcnica Legislativa 29 c) Llamaremos ORDEN JURDICO, SISTEMA JURDICO o LEGISLACIN a la totalidad de la normativa jurdica vigente en un momento dado.5

II. Reglas sobre la denicin preliminar del proyecto6Viabilidad jurdica1. Como primer paso debe analizarse la viabilidad jurdica del proyecto que se piensa presentar. El cuerpo legislativo, como cualquier otro rgano de gobierno, no tiene una competencia ilimitada sino que su accionar debe mantenerse dentro de los parmetros y los lmites que le marcan las normas de rango superior. En tal sentido debe analizarse, en relacin con el proyecto que pretende elaborarse, la correspondencia con: a) la Constitucin Nacional; b) los Tratados Internacionales reconocidos por la Nacin; Si se trata de una legislatura provincial, adems tambin debe analizarse la correspondencia con: c) las leyes nacionales; d) la Constitucin de la Provincia; Si se trata de un Concejo Deliberante, adems deben tenerse en cuenta: e) las leyes provinciales; y, en su caso, la Carta Orgnica Municipal. Es decir, debe analizarse primeramente si el proyecto en cuestin corresponde a facultades o atribuciones de la Nacin o de la provincia o del municipio y, en cada caso, si son facultades o atribuciones que corresponden al cuerpoaun los reglamentos de juegos y deportes. Todos esos documentos requieren para su correcta elaboracin, en buena medida, de las reglas que este Manual desarrolla. Aunque estos tres conceptos no signican exactamente lo mismo, en este Manual y a efectos de no complicar el anlisis, se toman como sinnimos. Como una gua para la elaboracin de proyectos normativos en el mbito de los cuerpos legislativos, recomendamos ver el Captulo IX, La elaboracin de un proyecto legislativo, de Mara Alejandra Svetaz, en Tcnica Legislativa, de M. A. Svetaz y otros, citada en la Bibliografa.

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30 Hctor Prez Bourbon legislativo o a otro de los rganos de gobierno. En las legislaturas bicamerales, adems, deber analizarse si el proyecto puede ser presentado en cualquiera de las cmaras o si es facultad privativa de una de ellas.Ejemplo 1: Artculo 1: Los productos de alcohol etlico, hidratado o anhidro, cualquiera sea su origen con destino a su uso como combustible para motores, solo o en mezcla con naftas, pagarn mensualmente al Estado nacional en concepto de regala un porcentaje del 12% sobre la produccin computable. [...] PROYECTO DE LEY (0375-S-88) - SENADO DE LA NACIN

El proyecto haba sido presentado en el Senado, sin tener en cuenta que la Constitucin Nacional atribuye a la Cmara de Diputados la competencia exclusiva de ser cmara iniciadora en los proyectos que crean impuestos. Es decir, el proyecto de ley fue, correctamente, presentado en el Congreso Nacional; no podra haberlo sido en una Legislatura provincial. Sin embargo, no corresponda que fuera en el Senado sino en la Cmara de Diputados. La comisin correspondiente del Senado as lo entendi y sugiri al cuerpo que lo remitiera, como iniciativa, sin despacho, a la otra Cmara.

Viabilidad y oportunidad prcticas2. Como segundo paso deben analizarse la viabilidad y la oportunidad prcticas de la ley a dictarse. De nada sirve dictar leyes cuyo cumplimiento no podr controlarse. Las leyes son efectivas si se cumplen y si su cumplimiento puede controlarse. Una ley de improbable cumplimiento por parte de la ciudadana, ya sea porque la ley es excesivamente puntillosa y difcil de cumplir o porque se trata de temas que a la ciudadana no le parece que puedan ser objeto de regulacin legal y, por lo tanto, tiende a ignorarlas, terminan siendo, ms que verdaderas normas ordenadoras de la convivencia social, simples expresiones de deseos.Ejemplo: Artculo 1 - Todas aquellas bolsas de material plstico, en las cuales pueda ser introducida la cabeza de un nio, que sean manufacturadas en el territorio de

Manual de Tcnica Legislativa 31la Ciudad y aqullas que sin ser producidas en la misma, sean comercializadas o utilizadas para envasar productos en la Ciudad; debern contar con la siguiente inscripcin y formato, en trminos claros y legibles ATENCIN! Mantenga esta bolsa fuera del alcance de los nios Riesgo de asxia. Art. 2 - Las bolsas de material plstico destinadas a entrar en contacto con los productos alimenticios debern cumplir con las exigencias establecidas en el Cdigo Alimentario y normas dictadas en consonancia con este cuerpo legal. Art. 3 - La infraccin a las obligaciones establecidas en los artculos anteriores har pasible a los responsables del decomiso de las bolsas de material plstico especicadas en el artculo 1. Art. 4 - [...] Art. 5 - Comunquese, etctera. LEY N 299 - CIUDAD DE BUENOS AIRES

Cualquier habitante de Buenos Aires sabe que el cumplimiento de esta ley es casi nulo. Sin embargo, podra exigirse su cumplimiento por cuanto se trata de una ley vigente, y aun aplicarse las sanciones que la misma ley prev.

Tipo de proyecto3. Como tercer paso debe analizarse qu tipo de proyecto es el que corresponde elaborar. As como se sealara la diversidad existente entre los distintos cuerpos legislativos en cuanto al modo de fundamentarse los proyectos, tampoco es homognea la clasicacin que se hace, en cada uno de ellos, respecto de los tipos de proyectos que pueden presentarse. Por ejemplo, la Cmara de Diputados de la Nacin, al igual que la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, admite tres tipos de proyectos: Proyecto de ley, que es la propuesta destinada a crear una institucin o norma de carcter general o a modicar, sustituir, suspender o derogar una ley ya existente o parte de ella. Proyecto de resolucin, que es la propuesta que implica una disposicin de carcter imperativo que puede adoptar la Legislatura por s.

32 Hctor Prez Bourbon Proyecto de declaracin, que es una proposicin destinada a rearmar las atribuciones de la cmara, expresar una opinin del cuerpo sobre cualquier hecho de carcter pblico o privado o a solicitarle al Poder Ejecutivo, de modo no imperativo, que realice alguna accin determinada.

En otros cuerpos legislativos, en cambio, se utilizan otros tipos de proyectos. Por ejemplo, la Cmara de Diputados de la Provincia de Santa Fe utiliza, para los pedidos de informes al Ejecutivo, proyectos de comunicacin; el Senado de la Nacin, adems de los mencionados, trata proyectos de decreto. Dependiendo, entonces, de cul sea la normativa interna del cuerpo legislativo en el que se est trabajando, deber encuadrarse el proyecto a elaborar en el tipo que, para ese cuerpo legislativo, corresponde.Ejemplo 1: Artculo 1.- Anualmente, el Presidente de la Honorable Cmara de Representantes o su reemplazante legal, convocar a sesin especial para el da 10 de diciembre, para tratar los siguientes puntos: a) Incorporar diputados electos y recibir su juramento, en los aos que as correspondiera. b) Designar a las autoridades de la Honorable Cmara de Representantes, por el trmino de un ao conforme el Art. 99 de la Constitucin de la Provincia. c) Integrar las Comisiones Permanentes de la Honorable Cmara de Representantes, en los aos que as correspondiera. d) Designar los miembros de la Comisin Legislativa Permanente, si as correspondiera. e) Elegir los diputados que integrarn el Jurado de Enjuiciamiento y proceder al sorteo de las Salas Acusadora y Juzgadora, y Comisin Investigadora, en los aos de renovacin legislativa y cuyas designaciones tendrn vigencia hasta las oportunidades previstas en las leyes 36 y 120. f) Cumplimentar los recaudos del Art. 108 de la Constitucin de la Provincia, en los aos que as correspondiera. g) Fijar los das y horas de las sesiones ordinarias. El Presidente de la Honorable Cmara de Representantes est facultado para convocar a una o ms sesiones, que se realizarn en mismo el da o al siguiente, para el cumplimiento de los puntos jados precedentemente. Cuando el 10 de diciembre coincidiera con un da inhbil o feriado y no

Manual de Tcnica Legislativa 33correspondiere la renovacin legislativa del Cuerpo, la Presidencia de la Cmara de Representantes podr convocar Sesin Especial un da hbil comprendido entre el 5 y 15 de diciembre. Ley N 2.746 - PROVINCIA DE MISIONES

En este caso se dict una ley cuando debi haber sido una Resolucin de la Cmara. En efecto, el artculo de la Constitucin Provincial establece que:Art. 92. - La Cmara dictar su Reglamento que no podr modicar sobre tablas ni en un mismo da.

Todos los temas tratados en la ley que se analiza son cuestiones reglamentarias que debieron haber sido objeto de una Resolucin del cuerpo y no de una ley.Ejemplo 2: En 1868, nales de la presidencia de Bartolom Mitre, se sancion la Ley N 240 y 1/2. Esta ley regulaba el modo en que trabajara la Asamblea Legislativa en el escrutinio de la eleccin presidencial por parte de los colegios electorales de ese ao 1868, de acuerdo con el sistema que prescriba la Constitucin Nacional antes de la reforma del 94. Curiosamente, parece no haber constancias de que esta ley fuera promulgada, ni siquiera de que haya sido comunicada al Ejecutivo. Fue publicada en el Boletn Ocial y utilizada en los sucesivos escrutinios electorales y qued en los anales parlamentarios con ese extrao nmero: doscientos cuarenta y medio.

El Congreso haba aprobado una ley que, por su materia, por su contenido, no era tal. Debi haberse aprobado una Resolucin conjunta de ambas Cmaras.

III. Reglas correspondientes a la elaboracin del proyecto normativoAlgunas aclaraciones para la utilizacin de estas reglasLas reglas en s fueron agrupadas en cuatro mdulos: estructura del dispositivo normativo, redaccin normativa, dinmica legislativa y lgica de los sistemas normativos.

34 Hctor Prez Bourbon Cada uno de ellos apunta a un aspecto especco en la correcta formulacin de un texto legal. El objeto de la estructura es hacer fcilmente accesible el conocimiento del contenido de la ley y de las normas en ella contenidas. Una buena estructura permite construir un ndice de la ley, mediante el cual el usuario, sea profesional o no, puede encontrar rpidamente la norma o el grupo de normas que necesita. La redaccin, por su parte, tiende a asegurar que el texto de la ley ser interpretado del mismo modo por todos aqullos que deban utilizarlo. La dinmica legislativa apunta a asegurar la correcta insercin en el orden jurdico de las normas contenidas en la ley que estamos elaborando. La sancin de una nueva ley implicar, necesariamente, una adecuacin en el orden jurdico vigente a ese momento: debern modicarse o derogarse otras normas. Un correcto manejo de las reglas referidas a la dinmica legislativa permite una mayor certeza en cuanto a cules son las normas que mantienen su vigencia y cules las que la han perdido. Finalmente, las reglas referidas a la lgica de los sistemas normativos procuran evitar las lagunas, contradicciones y redundancias en el orden jurdico. Estos cuatro pilares de la tcnica legislativa (estructura, redaccin, dinmica y lgica), no obstante, si bien pueden analizarse y estudiarse por separado, conuyen todos ellos al momento de tener que redactar un texto normativo. Ello hace que no sea sencillo, en algunos casos, encontrar la ubicacin correcta de las reglas que se plantean. En efecto, podr apreciarse que algunas de ellas vinculadas, por ejemplo, a redaccin, tienen decisiva inuencia en la estructura o en la dinmica. Por tal motivo, se ha tratado de sealar, en cada caso, qu otras reglas deben consultarse.7

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Estas aclaraciones han sido extradas, de modo prcticamente textual, de Reglas Prcticas de Tcnica Legislativa, de Hctor Prez Bourbon y otros, pp. 21 y 22.

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REGLAS SOBRE ESTRUCTURA Finalidad de las reglas de estructura4. La nalidad de la estructura es hacer fcilmente accesible el conocimiento del objeto y del alcance de la ley y de las normas en ella contenidas. 5. Como consecuencia de lo anterior, las reglas sobre estructura que se indican en este Manual deben ser dejadas a un lado si su cumplimiento conspira contra la clara inteligencia del contenido de la ley. 6. Al desarrollar la estructura de la ley, debe tenerse muy presente quin ser su principal usuario. Si bien todas las leyes deben ser claras en su comprensin, debe ponerse especial cuidado en ello cuando estn dirigidas al pblico en general. En tales casos puede ser necesario que deban reiterarse normas contenidas en otras leyes u otros textos normativos, aun a riesgo de caer en redundancias, pero facilitando el acceso del lego a la totalidad de la normativa sobre la materia en cuestin (ver reglas 207 y 208). 7. En las leyes cuyos principales usuarios sern los profesionales o especialistas, del derecho o de otras disciplinas, esas reiteraciones deben evitarse; asimismo, en estos casos es admisible un cierto grado de dicultad en su comprensin, proveniente de la utilizacin de trminos tcnicos (ver reglas 207 y 208). Un requisito ineludible para lograr el cumplimiento de las leyes es que sean comprendidas por la poblacin. En este aspecto, una buena estructura facilita enormemente la comprensin de la ley. Sin embargo, las reglas a aplicar en este tema deben ser preponderantemente prcticas y dirigidas al objetivo principal: la fcil accesibilidad al contenido y a la comprensin de la ley. Por ese motivo se han dejado a un lado conceptos que, aunque tericamente puedan considerarse mejores desde el punto de vista tcnico, iran en contra de ese objetivo. Un ejemplo es el del mbito temporal de aplicacin de la ley. Desde una perspectiva terica, lo razonable sera que se colocara junto con el mbito material, el personal y el territorial; no obstante, en prcticamente toda la legislacin argentina, el artculo sobre entrada en vigor de la ley se coloca al

36 Hctor Prez Bourbon nal. Vano sera entonces pretender una ubicacin tericamente ms razonable de dicho artculo si por esa causa quedara ubicado donde nadie lo encontrara sino despus de una bsqueda exhaustiva. Por ello tambin es que se seala la necesidad de tener presente, en todo momento, quin ser el principal usuario. Una ley que regule, por ejemplo, el instituto de Iniciativa Popular, que ser utilizada por el comn de la ciudadana, debe ser ms fcil de comprender que un cdigo procesal cuyo usuario principal ser, seguramente, un profesional del derecho.

Ttulo8. El texto debe ser introducido por un ttulo general que precise el objeto de la ley. 9. El ttulo debe ser breve, concreto y reejar objetivamente el contenido de la ley. 10. Debe evitarse dar a una ley un ttulo ya asignado a otra ley anterior que contina en vigor. 11. El ttulo de la ley es el que el cuerpo legislativo aprueba al momento de su sancin; los ttulos puestos por publicaciones, ociales o no, no reemplazan el ttulo ocial de la ley. El primer acercamiento que tiene el lector al texto de la ley es, precisamente, el ttulo de la ley. Por ese motivo es importante que la ley tenga un ttulo que le d suciente informacin acerca de qu trata. Por otra parte, es necesario sealar que muchas veces al publicarse el texto legal se le adiciona un ttulo o nombre; ese nombre o ttulo slo ser el nombre o ttulo de la ley si fue as aprobado por el cuerpo legislativo.Ejemplo 1: LEY DEL JURADO DE ENJUICIAMIENTO Y PROCEDIMIENTO DE REMOCIN DE MAGISTRADOS E INTEGRANTES DEL MINISTERIO PBLICO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES LEY N 54 - CIUDAD DE BUENOS AIRES

Manual de Tcnica Legislativa 37 En este caso, el ttulo de la ley, si bien es claro, es excesivamente largo para que sea utilizado en forma completa. De hecho, esta ley se conoce como Ley de Jurado de Enjuiciamiento, que es, nos parece, un nombre ms adecuado.Ejemplo 2: LEY 590 - LEY DE DEFENSA DEL TRABAJO ARGENTINO

As consta en la Versin Taquigrca 16, pg. 148, sesin de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires de fecha 3 de mayo de 2001. No obstante, al publicarse la ley se le incorpor un ttulo diferente. Por ese motivo hubo de publicarse en el Boletn Ocial de la Ciudad la siguiente errata:Recticacin Leyes Nros. 590 y 595 Las Leyes Nros. 590 y 595, publicadas en el Boletn Ocial N 1211, de fecha 12 de junio de 2001, se denominan Leyes DE DEFENSA DEL TRABAJO ARGENTINO y no COMPRE ARGENTINO, como errneamente se consign en sus ttulos. BOLETN CABA N 1.216 DEL 20/6/2001

Esto conrma la regla 11, en el sentido de que el nico ttulo ocial de la ley es el que se aprueba al momento de la sancin.Ejemplo 3: ARTCULO 1.- Reglamntase por la presente Ley el derecho consagrado en el Artculo 40 de la Constitucin de la Provincia de Catamarca. ARTCULO 2.- Su presupuesto fctico ser una situacin objetiva de demora administrativa en cumplir un deber concreto en un plazo determinado y en caso de no existir ste, si hubiere transcurrido un plazo que excediere lo razonable, sin emitir dictamen o resolucin de mero trmite o de fondo que requiera el interesado. SUJETOS ACTIVOS ARTCULO 3.- Est legitimada toda persona fsica o jurdica que haya iniciado actuaciones en sede administrativa, invocando un derecho subjetivo o un inters legtimo y sea parte en un procedimiento administrativo. SUJETOS PASIVOS ARTCULO 4.- A los nes de esta Ley entindese por administracin a toda persona pblica o semipblica, o privada con potestad pblica cuando acte en ejercicio de una funcin administrativa pblica.

38 Hctor Prez BourbonCOMPETENCIA ARTCULO 5.- Ser competente para entender en la accin de amparo por mora en la administracin, la Corte de Justicia de la Provincia, quien resolver en nica instancia. [...] LEY N 4.795 (texto segn LEY N 4.850) - PROVINCIA DE CATAMARCA

En este ejemplo puede apreciarse la dicultad que implica, para el lector comn, comprender de qu trata la ley: recin en el artculo 5 se menciona el amparo por mora en la administracin. Si la ley tuviera como ttulo precisamente AMPARO POR MORA EN LA ADMINISTRACIN, fcilmente podra saberse cul es su objeto. Adicionalmente, puede observarse que los artculos 3, 4 y 5 estn epigraados pero el 1 y el 2 carecen de epgrafe.Ejemplo 4: LEY CARRERA PROVINCIAL DE ENFERMERA CAPTULO I PROPSITOS ALCANCES Y MBITO DE APLICACIN ARTCULO 1.- Crase la Carrera Provincial de Enfermera [...] LEY N 9.564 - PROVINCIA DE ENTRE ROS - CARRERA PROVINCIAL DE ENFERMERA

El ttulo de esta ley cumple con las reglas sealadas.Ejemplo 5: ARTCULO 1: Aprubase el Cdigo Contravencional que como anexo nico integra la presente ley. ARTCULO 2: La presente ley entrar en vigencia dentro de los ciento ochenta (180) das contados a partir de su promulgacin, bajo el nombre de Cdigo Contravencional de la Provincia del Chubut. [...] LEY N 4.145 - PROVINCIA DE CHUBUT

El ttulo de esta ley (en rigor, del anexo) cumple con las reglas sealadas.

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Mdulo unitario de la ley12. El mdulo unitario de la ley, en cuanto a su contenido jurdico, es la norma. 13. El mdulo unitario de la ley, en cuanto a su texto escrito, es el artculo. 14. Todas las normas deben estar contenidas en el texto de la ley y ninguna parte del texto puede ser excluida de la divisin en artculos, a menos que se trate de un anexo. 15. Cada artculo debe contener una sola norma y cada norma debe estar contenida ntegramente en el artculo. Habamos visto que la tarea del tcnico legislativo es, fundamentalmente, transcribir, traducir a un texto escrito, la decisin poltica del legislador y que esta traduccin deba cumplir con tres requisitos bsicos: a) ser coherente con el resto del ordenamiento jurdico; b) ser un el reejo de la decisin poltica que motiv al legislador; y c) lograr un texto que sea interpretado de la misma manera por cualquier lector. La clara y precisa comprensin de la norma es, entonces, una condicin ineludible para la correcta formulacin del correspondiente artculo que integrar el texto. Por tal motivo se sealan primeramente una serie de reglas de tcnica legislativa referidas a las normas, principalmente a su agrupamiento y su ordenamiento temtico y sistemtico. En un segundo grupo se indicarn las reglas relativas a los artculos.

Ordenamiento temtico de las normas16. Las normas deben agruparse de acuerdo con su anidad temtica. 17. Los grupos temticamente anes deben sucederse en el siguiente orden: a) Disposiciones preliminares y deniciones

40 Hctor Prez Bourbon c) Disposiciones generales y especiales o particulares d) Disposiciones orgnicas y procedimentales f) Disposiciones sancionatorias g) Disposiciones nancieras, si las hubiere h) Disposiciones nales 18. El orden temtico debe ir de lo general a lo particular y de lo sustantivo a lo procesal. El agrupamiento temtico de las normas es muy importante. El usuario de la ley debe tener la certeza de que todo lo que esa ley prescribe en determinada materia se encuentra en ese captulo, ttulo o parte que l est leyendo. Si las normas se encuentran dispersas en el articulado, se hace muy difcil el saber si se ha revisado todo lo que la ley prescribe en el tema. El orden propuesto para los diferentes grupos temticos es el que la experiencia muestra como ms conveniente para una rpida y segura comprensin de la ley. Debe tenerse en cuenta que si la ley es extensa y abarca varios temas aunque relacionados, distintos, podr haber varias iteraciones de uno o ms de los grupos de disposiciones sealados.Ejemplo 1: CAPTULO I - De las sesiones preparatorias CAPTULO II - De los Diputados CAPTULO III - De las sesiones en general CAPTULO IV - Del Presidente CAPTULO V - De los Secretarios y prosecretarios De los Secretarios De los Prosecretarios CAPTULO VI - De los taqugrafos CAPTULO VII - De los bloques CAPTULO VIII - De la Comisin de Labor Parlamentaria CAPTULO IX - De las Comisiones de Asesoramiento CAPTULO X - De la presentacin de los proyectos CAPTULO XI - De la tramitacin de los proyectos CAPTULO XII - De las mociones De las mociones de orden

Manual de Tcnica Legislativa 41De las mociones de preferencia De las mociones de sobre tablas De las mociones de reconsideracin Disposiciones especiales CAPTULO XIII - Del orden de la palabra CAPTULO XIV - De la discusin de la Cmara en Comisin CAPTULO XV - De la discusin en sesin CAPTULO XVI - De la discusin en general CAPTULO XVII - De la discusin en particular CAPTULO XVIII - Del orden de la sesin CAPTULO XIX - Disposiciones generales sobre la sesin y discusin CAPTULO XX - De las interrupciones y de los llamamientos a la cuestin y al orden CAPTULO XXI - De la votacin CAPTULO XXII - De la sesin informativa del jefe de Gabinete de Ministros CAPTULO XXIII - De los informes y de la asistencia de los ministros y secretarios del Poder Ejecutivo CAPTULO XXIV - De los empleados y de la polica de la casa CAPTULO XXV - De los homenajes CAPTULO XXVI - De la observancia y reforma del Reglamento REGLAMENTO DE LA CMARA DE DIPUTADOS DE LA NACIN

Como puede apreciarse, las normas referidas a las sesiones de la Cmara se encuentran intercaladas con normas referidas a otros temas. Los Captulos referidos especcamente a las sesiones o cuestiones que se relacionan directamente con las sesiones son: el I y el III, donde se intercala el Captulo II, que trata otra cuestin; luego guran los Captulos IV a XI, que tratan sobre otros temas, aunque pueda haber normas referidas a la sesin, por ejemplo en los correspondientes a la Comisin de Labor Parlamentaria o a Taqugrafos; luego retoma el Reglamento el tema de las sesiones en los Captulos XII a XXV, donde se intercala el Captulo XXIV sobre los empleados y la polica de la casa; el Captulo XXVI y ltimo trata otro tipo de temas. Ntese de paso que el Captulo XIX, llamado Disposiciones generales sobre la sesin, no gura ni al comienzo ni al nal de la serie de Captulos referidos a ese tema. La prctica demuestra que, a veces, no es sencillo encontrar alguna norma en el Reglamento.

42 Hctor Prez BourbonEjemplo 2: Artculo 1.- OBJETO Art. 2.- SANCIONES Art. 3.- PROCEDIMIENTO APLICABLE Art. 4.- MBITO DE APLICACIN Art. 5.- MALTRATO PSQUICO Y SOCIAL Art. 6.- MALTRATO FSICO Art. 7.- ACOSO Art. 8.- ACOSO SEXUAL Art. 9.- SUPERIORES JERRQUICOS Art. 10.- APLICACIN Art. 11.- RESERVA DE IDENTIDAD Art. 12.- De forma DESPACHO DE COMISIN (ndice de proyecto de ley) - LEGISLATURA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES

Durante el debate en el recinto se corrigi, acertadamente, el esquema de la estructura de texto normativo, sancionando una ley que responde al siguiente ndice:Artculo 1.- OBJETO Art. 2.- MBITO DE APLICACIN Art. 3.- MALTRATO PSQUICO Y SOCIAL Art. 4.- MALTRATO FSICO Art. 5.- ACOSO Art. 6.- ACOSO SEXUAL Art. 7.- SANCIONES Art. 8. - PROCEDIMIENTO APLICABLE Art. 9.- SUPERIORES JERRQUICOS Art. 10.- APLICACIN Art. 11.- RESERVA DE IDENTIDAD Art. 12.- De forma LEY N 1.225 - CIUDAD DE BUENOS AIRES (ndice)

Como puede verse, este nuevo esquema coincide, en buena medida, con el esquema propuesto en las reglas.Ejemplo 3: CAPTULO 1 - Disposiciones generales

Manual de Tcnica Legislativa 43CAPTULO 2 - De las asignaciones en particular y de las contingencias que habilitan a percibirlas CAPTULO 3 - De los requisitos, documentacin, trmites y plazos CAPTULO 4 - De los montos de las asignaciones familiares CAPTULO 5 - Disposiciones nales LEY 4.101 - PROVINCIA DE RO NEGRO

En este ejemplo se han agrupado las normas anes y se las ha ordenado de acuerdo con lo prescripto en las reglas. Como puede verse, el agrupamiento y ordenamiento de esta ley facilita el rpido acceso al conocimiento de la normativa en ella contenida.

Disposiciones preliminares19. Las disposiciones preliminares incluyen: el mbito de aplicacin material, el objeto de la ley el mbito de aplicacin territorial el mbito de aplicacin personal, los sujetos de la ley 20. Si el territorio donde se aplicar la ley es la totalidad del territorio sometido a la autoridad de ese cuerpo legislativo, la norma sobre mbito de aplicacin territorial puede obviarse. 21. Las excepciones, limitaciones o condiciones para la aplicacin de la ley deben ubicarse dentro de las disposiciones preliminares. Si son aplicables slo a un Libro, Parte, Ttulo, Captulo o Seccin, deben ubicarse al comienzo de ese agrupamiento. 22. Las deniciones que sean indispensables para la interpretacin de la ley. La primera parte de la ley debe estar destinada a poner rpidamente en conocimiento del lector los puntos ms importantes referidos a la aplicacin de esa ley. As tenemos: a) el objeto de la ley, qu tema trata; b) a qu personas se aplica; c) en caso de que se aplique slo en una parte del territorio, individualizar cul es;

44 Hctor Prez Bourbon d) las limitaciones o excepciones generales que la ley contempla; y nalmente e) la precisin, en cuanto a su contenido y alcance, de aquellos trminos que la ley utiliza con un sentido particular y especco.Ejemplo 1: ARTCULO 1.- La presente ley regula en el mbito de la Provincia de Misiones el derecho de ensear y aprender, establece los principios y los objetivos de la educacin en tanto bien social y responsabilidad comn y organiza el sistema educativo, en el marco de las constituciones Nacional y Provincial, la Ley Federal de Educacin Nro. 24.195 y la Ley de Educacin Superior Nro. 24.521. LEY N 4.026 - PROVINCIA DE MISIONES

Aunque la ley carece de ttulo, en el artculo 1 se seala claramente cul es su objeto y el marco normativo en el que se encuentra encuadrada.Ejemplo 2: Artculo 1 LESIVIDAD. El Cdigo Contravencional de la Ciudad de Buenos Aires como Cdigo de Convivencia sanciona las conductas que, por accin u omisin, implican dao o peligro cierto para los bienes jurdicos individuales o colectivos. Art. 2 MBITO DE APLICACIN: Las leyes contravencionales se aplican a las infracciones cometidas en el territorio de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. No son punibles las personas menores de 18 aos. CDIGO CONTRAVENCIONAL, ANEXO DE LA LEY N 10 (TEXTO ORIGINAL) - CIUDAD DE BUENOS AIRES - DEROGADA

A pesar de su epgrafe, el artculo 1 determina el mbito de aplicacin material de la ley aunque, estrictamente, excede el mbito material del Cdigo Contravencional; los delitos tipicados en el Cdigo Penal tambin son conductas que, por accin u omisin, implican dao o peligro cierto para los bienes jurdicos individuales o colectivos y, sin embargo, no son competencia del Cdigo Contravencional. En el artculo 2 se reitera, aunque con diferencia de matices, el mbito de aplicacin material y se agrega el territorial aunque podra haberse obviado, ya que abarca todo el territorio de la Ciudad y el personal.

Manual de Tcnica Legislativa 45Ejemplo 3: CAPTULO I - MBITO DE APLICACIN Artculo1 El procedimiento mediante el cual se regir y actuar el Jurado de Enjuiciamiento que prev el artculo 173 de la Constitucin de la Provincia del Neuqun, ser el determinado por la presente Ley, que se dicta en cumplimiento de la norma del artculo 175 de la Constitucin Provincial. Se encuentran sometidos al mismo, los Jueces de las Cmaras de Apelaciones; los Jueces de Primera Instancia; los integrantes de los Ministerios Pblicos; los dems funcionarios que determina la Ley Orgnica del Poder Judicial; el Fiscal de Estado y los Miembros del Tribunal de Cuentas. LEY N 1.565 - PROVINCIA DEL NEUQUN

Aunque es incorrecto, como se ver, incluir dos normas en un mismo artculo, esta ley plantea al inicio, acertadamente, el objeto de la ley (la reglamentacin de un artculo constitucional) y el mbito de aplicacin personal (a quines se aplica). Al ser una ley aplicable en todo el territorio provincial, no se hace mencin alguna, por innecesario, del mbito de aplicacin territorial.

Deniciones23. Slo deben denirse aquellos trminos que para la correcta aplicacin de la ley adquieren un signicado ms preciso, ms restringido o diferente que el que tiene ese trmino en el uso habitual. 24. Debe tenerse en cuenta que las deniciones contenidas en una ley son deniciones estipulativas; es decir, no pretenden desentraar la naturaleza del objeto o concepto denido sino simplemente indicar con total precisin a qu objeto o concepto se reere la ley cuando se utiliza esa palabra o esa locucin. 25. Las deniciones deben redactarse de modo tal que abarquen la totalidad del concepto que pretende denirse y slo a l. 26. La denicin debe contener slo la ajustada descripcin del concepto denido. No debe contener otras normas que hacen a la aplicacin o a caractersticas de ese concepto.

46 Hctor Prez Bourbon 27. Las deniciones pueden situarse entre las disposiciones preliminares o en un anexo. Si son aplicables slo a un Libro, Parte, Ttulo, Captulo o Seccin, deben ubicarse al comienzo de ese agrupamiento. Es usual que se piense que las leyes no deben tener deniciones. Esta es una arraigada idea entre quienes han hecho una lectura meramente supercial de la nota de Vlez Sarseld al artculo 495 del Cdigo Civil y recuerdan slo aquello de que las deniciones son impropias de un cdigo de leyes. Las deniciones son muy importantes al momento de establecer una relacin lo ms ajustada y segura posible entre un determinado concepto y una determinada palabra o una determinada locucin. A ello apuntan estas reglas. A ayudar a determinar con exactitud qu signica, para una ley, una palabra o un grupo de palabras.Ejemplo 1: Artculo 2 - Alcances Debe proveerse la informacin contenida en documentos escritos, fotografas, grabaciones, soporte magntico o digital, o en cualquier otro formato y que haya sido creada u obtenida por el rgano requerido o que se encuentre en su posesin y bajo su control. Se considera como informacin a los efectos de esta ley, cualquier tipo de documentacin que sirva de base a un acto administrativo, as como las actas de reuniones ociales. El rgano requerido no tiene obligacin de crear o producir informacin con la que no cuente al momento de efectuarse el pedido. LEY N 104 - CIUDAD DE BUENOS AIRES - LEY DE ACCESO A LA INFORMACIN

El artculo contiene tres normas; la segunda (que se ha resaltado slo a los efectos de una mejor comprensin del ejemplo) parece ser una denicin. Sin embargo, contiene dos errores: 1. Hablar de cualquier tipo de documentacin [...] es excesivamente amplio y podra incluir datos ajenos al objeto de la ley. 2. No se indica si lo denido es la totalidad de lo que se considera informacin o si, adems, hay otro tipo de datos que tambin deben considerarse informacin.

Manual de Tcnica Legislativa 47Ejemplo 2: VECINOS ARTCULO 25.- Entindese por vecino a toda aquella persona con residencia efectiva en la jurisdiccin de la ciudad de Ushuaia, principal destinatario de la Carta Orgnica Municipal. HABITANTES ARTCULO 26.- Son habitantes de la ciudad todas las personas que no acrediten los extremos de vecindad establecidos en el artculo precedente. CARTA ORGNICA MUNICIPAL DE LA CIUDAD DE USHUAIA

El modo en que se plantea la denicin de habitantes da por resultado que todas las personas del mundo que no viven en Ushuaia son habitantes de Ushuaia. Como se ver ms abajo, es tambin incorrecta la remisin al artculo precedente.Ejemplo 3: ARTCULO 13.- La donacin de sangre y sus componentes es un acto de disposicin voluntaria, solidaria y altruista mediante el cual una persona acepta su extraccin para nes teraputicos. [...] LEY N 6.664 - PROVINCIA DE SAN JUAN Artculo 43: La donacin de sangre o sus componentes es un acto de disposicin voluntaria, solidaria o altruista mediante la cual una persona acepta su extraccin para nes exclusivamente mdicos no estando sujeta a remuneracin o comercializacin posterior, ni cobro alguno. LEY NACIONAL N 22.900

Aunque en los respectivos textos de estos artculos no se especica que se trata de una denicin, sin duda lo es. En tal sentido, la denicin de la ley de San Juan es correcta. En la ley nacional, en cambio, se le agrega no estando sujeta a remuneracin o comercializacin posterior, ni cobro alguno. Ello es incorrecto por cuanto establece una prohibicin dentro de la denicin. Las deniciones son normas indirectas que no establecen por s mismas derechos ni obligaciones sino que

48 Hctor Prez Bourbon sirven de camino, de vehculo para que puedan aplicarse otras normas. Al colocar una prohibicin dentro de la denicin, el efecto que se produce es diferente a lo que seguramente se deseaba, por cuanto la pretendida prohibicin pasa a ser un requisito de la denicin. Si, por ejemplo, se paga por la donacin, en realidad no se incumple ninguna norma sino que ese hecho cae fuera de la denicin. No es donacin de sangre pero no est prohibido hacerlo. Finalmente, debe notarse que si se quitara, por parecer superuo, el carcter de solidaria y altruista que traen ambas deniciones, la simple extraccin para un anlisis caera dentro de la denicin de donacin de sangre. En realidad, seguramente por un error de redaccin, esto ltimo slo cabe para la denicin de la ley de San Juan; la ley nacional utiliza la conjuncin o en lugar de y, con lo que transforma los tres requisitos acumulativos (deben cumplirse los tres) en alternativos (cualquiera que se cumpla ya produce el efecto). Tambin tiene la ley nacional un error de redaccin cuando utiliza el femenino (mediante la cual) en lugar del masculino (mediante el cual); ello es errneo por cuanto se reere al acto y no a la donacin.

Disposiciones generales y especiales o particulares28. Las disposiciones generales y especiales o particulares son las normas referidas al tema central de que trata la ley. 29. Si la ley trata varios temas habr sucesivas iteraciones de disposiciones generales y especiales o particulares. 30. Las disposiciones generales deben preceder a las disposiciones especiales o particulares sobre el mismo tema. Las disposiciones generales y especiales o particulares suelen constituir el ncleo central de la ley. Para una fcil comprensin del encuadre normativo deben escribirse primero las normas generales y luego las que establecen excepciones o particularidades a la norma general. Esto puede ser en artculos sucesivos, si

Manual de Tcnica Legislativa 49 son pocas normas, o en agrupamientos sucesivos (captulos, secciones) si las normas son muchas. En tal sentido, la ley puede tener un tema general y uno o ms temas especiales o particulares; dentro de cada uno de estos temas puede haber un subtema general y uno o ms subtemas especiales o particulares y dentro de cada subtema puede haber normas generales y normas especiales o particulares. En todos los casos debe respetarse la regla de que lo general precede a lo particular.Ejemplo 1: TTULO I - DISPOSICIONES GENERALES TTULO II - DE LA GESTIN PBLICA TTULO III - DE LA ADMINISTRACIN FINANCIERA CAPTULO I - DISPOSICIONES GENERALES CAPTULO II - DEL SISTEMA PRESUPUESTARIO SECCIN I - DE LAS NORMAS TCNICAS COMUNES SECCIN II - DE LOS RECURSOS SECCIN III - DE LA ORGANIZACIN DEL SISTEMA SECCIN IV - DEL PRESUPUESTO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES PARTE PRIMERA - DE LA ESTRUCTURA DE LA LEY DE PRESUPUESTO PARTE SEGUNDA - DE LA FORMULACIN DEL PRESUPUESTO PARTE TERCERA - DE LA EJECUCIN DEL PRESUPUESTO PARTE CUARTA - DEL CIERRE DE CUENTAS PARTE QUINTA - DE LA EVALUACIN DE LA EJECUCIN PRESUPUESTARIA SECCIN V - DEL RGIMEN PRESUPUESTARIO DE LAS EMPRESAS Y SOCIEDADES CON PARTICIPACIN MAYORITARIA DEL ESTADO SECCIN VI - DEL PRESUPUESTO CONSOLIDADO DEL SECTOR PBLICO CAPTULO III - DEL SISTEMA DE CRDITO PBLICO CAPTULO IV - DEL SISTEMA DE TESORERA CAPTULO V - DEL SISTEMA DE CONTABILIDAD TTULO IV - SISTEMAS DE CONTROL CAPTULO I - SISTEMA DE CONTROL INTERNO SINDICATURA GENERAL DE LA CIUDAD

50 Hctor Prez BourbonCAPTULO II - SISTEMA DE CONTROL EXTERNO AUDITORA GENERAL DE LA CIUDAD CLUSULAS TRANSITORIAS LEY N 70 - CIUDAD DE BUENOS AIRES - SISTEMAS DE GESTIN, ADMINISTRACIN FINANCIERA Y CONTROL DEL SECTOR PBLICO DE LA CIUDAD

La ley est dividida en Ttulos, el primero de los cuales contiene las disposiciones generales y los otros tres se reeren a tres cuestiones especcas: Gestin Pblica, Administracin Financiera y Sistemas de Control. A la vez, dentro de Administracin Financiera, el primer captulo prescribe lo atinente a cuestiones generales y los dems tratan, respectivamente, el Sistema Presupuestario, el Sistema de Crdito Pblico, el Sistema de Tesorera y el Sistema de Contabilidad. Un esquema semejante se observa en la divisin interna del Captulo II, Sistema Presupuestario.Ejemplo 2: ARTCULO 1): PROHBESE la comercializacin, tenencia y exposicin de toda ave perteneciente a la fauna silvestre, dentro del Ejido Municipal.ARTCULO 2): Solamente se podrn comercializar, tener o exponer aquellas aves (psitcidas, fringlidas y palomas) identicadas mediante anillo y/o certicado de origen. ORDENANZA N 8.011/97 - CONCEJO DELIBERANTE DE LA CIUDAD DE NEUQUN

En este caso se trata de dos normas que, con toda claridad, establecen, la primera de ellas, una prohibicin general en lo referente a comercializacin, tenencia y exposicin de toda ave perteneciente a la fauna silvestre y en la segunda norma, en qu casos procede la excepcin. Correctamente tambin, las dos normas se han plasmado en dos artculos diferentes.

Disposiciones orgnicas y procedimentales31. Si el texto normativo determina la creacin de rganos, las normas de creacin y organizacin deben ubicarse antes del procedimiento que se les establezca.

Manual de Tcnica Legislativa 51 32. La ley debe establecer con precisin si se crea en realidad un nuevo rgano o si el nuevo rgano es, en realidad, una transformacin de otro rgano preexistente. 33. Las disposiciones procedimentales deben describir el procedimiento cronolgicamente. 34. Debe tenerse en cuenta que cada paso del procedimiento constituye, en s mismo, una norma. Por lo tanto, debe asignarse a cada uno un artculo diferente. Es errneo describir el procedimiento como incisos de un artculo nico. Es frecuente que las leyes deban crear un rgano encargado de su aplicacin o de la vigilancia de su cumplimiento. Es tambin frecuente que deba incluirse en la ley el procedimiento dentro del cual deber actuar dicho rgano. La buena tcnica legislativa indica que las normas de creacin y organizacin de esa entidad deben preceder a las que establecen el procedimiento. Asimismo, es importante que quede claro si se est creando un rgano nuevo o se est transformando uno ya existente, el que ser subsumido por la nueva organizacin.Ejemplo 1: Artculo 1 - Transformacin de la Comisin Municipal de la Vivienda: Modifcase la normativa contenida en la Ley N 17.174 de creacin de la Comisin Municipal de la Vivienda, a n de adecuarla a la Constitucin y Leyes de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Artculo 2 - Denominacin y Naturaleza Jurdica: Denomnase Instituto de Vivienda de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (IVC) a la actual Comisin Municipal de la Vivienda creada por Ley Nacional N 17.174 que ser rgano de aplicacin de las polticas de vivienda del Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. El IVC es continuador jurdico de la Comisin Municipal de la Vivienda y mantiene la autarqua administrativa y nanciera, conforme el alcance dispuesto en la presente Ley. LEY N 1.251 - CIUDAD DE BUENOS AIRES

Correctamente, se indica con claridad que el nuevo Instituto es una transformacin de la anterior Comisin Municipal.

52 Hctor Prez BourbonEjemplo 2: Artculo 1.- CREACIN: Crase la Polica Judicial como rgano del Poder Judicial y bajo la dependencia de la Corte de Justicia, conforme a las normas del Cdigo Procesal Penal. LEY N 6.264 - PROVINCIA DE SALTA

En este caso, en cambio, claramente se ve que se trata de un nuevo rgano.Ejemplo 3: Captulo III - Centro de Asistencia a la Vctima. Funciones. Artculo 4 - El Programa de Asistencia a la Vctima de Delitos cuenta con un Centro de Asistencia a la Vctima integrado por un equipo multidisciplinario especialmente calicado. Dispone de una guardia permanente a efectos de brindar asistencia a la vctima e informarla sobre todos los derechos que la asisten. Artculo 5 - El Centro de Asistencia a la Vctima tiene por funcin: a) Investigar y determinar el dao a la vctima y sus efectos presentes y futuros. b) Brindar [...] LEY 1.224 - CIUDAD DE BUENOS AIRES

De la lectura de la ley surge claramente que el Centro de Asistencia a la Vctima es un rgano. Sin embargo, en ningn momento la ley dice que crea ese rgano. Ello nos parece incorrecto.Ejemplo 4: ARTCULO 31: Los trmites disciplinarios podrn iniciarse por denuncia formulada por el presunto damnicado, por comunicacin de los magistrados, por denuncias del Consejo Superior del Colegio de Abogados de la Provincia o de las autoridades de la Caja de Previsin Social para Abogados, de funcionarios de reparticiones pblicas, de ocio por el propio Consejo Directivo y por cualquier otra persona fsica o jurdica. Las denuncias presentadas por el presunto damnicado y por cualquier otra persona fsica o jurdica debern ser raticadas. La citacin a tal efecto, deber formularse dentro de los quince (15) das contados a partir de la primera reunin que se celebre con posterioridad a la recepcin de la denuncia. El Consejo Directivo requerir explicaciones al profesional denunciado, quien deber brindarlas dentro de los diez (10) das de recepcionada la noticacin.

Manual de Tcnica Legislativa 53El traslado deber ser conferido dentro del plazo de treinta (30) das, los cuales, en los casos del prrafo anterior, se computarn a partir de la fecha de la raticacin. Recibidas las explicaciones o vencido el plazo conferido para ello, el Consejo Directivo resolver en un plazo no mayor a sesenta (60) das si hay o no lugar a la formacin de causa disciplinaria, desestimndose aquellos casos en que la denuncia resultare maniestamente improcedente o notoriamente infundada. Si hubiere lugar a la iniciacin de la causa, la resolucin expresar el motivo y se girarn las actuaciones al Tribunal de Disciplina. De igual forma se proceder si el Consejo no se expidiere dentro del plazo previsto en el prrafo anterior. El Tribunal dar conocimiento de las mismas al imputado, emplazndolo para que presente pruebas y defensa dentro de los quince (15) das hbiles. El Tribunal no estar limitado en sus facultades con relacin a lo que surja exclusivamente del contenido de la denuncia. Si de la instruccin de la causa resultare la existencia de otros hechos violatorios de las normas de tica profesional, vinculados a la que le dio origen, se dispondr la formacin de una nueva causa disciplinaria para juzgar los mismos. Sin perjuicio de la obligacin del denunciado de hacer comparecer los testigos, y de la obligacin de stos de asistir ante las citaciones que se les cursen, el tribunal podr requerir del auxilio de la fuerza pblica para asegurar la concurrencia de los mismos. Producidas las pruebas, el Tribunal resolver la causa dentro de los treinta (30) das, comunicando la decisin al Consejo Directivo para su conocimiento. La resolucin del Tribunal ser siempre fundada. LEY N 5.177 - PROVINCIA DE BUENOS AIRES - EJERCICIO Y REGLAMENTACIN DE LA PROFESIN DE ABOGADO Y PROCURADOR (Texto Ordenado por Decreto 2.885/01)

Este artculo 31 contiene prcticamente la totalidad del procedimiento en un solo artculo, lo que es incorrecto. A simple ttulo de ejemplo, se sealan ms abajo las diferentes normas que integran ese artculo. 1. Los trmites disciplinarios podrn iniciarse por denuncia formulada por el presunto damnicado, por comunicacin de los magistrados, por denuncias del Consejo Superior del Colegio de Abogados de la Provincia

54 Hctor Prez Bourbon o de las autoridades de la Caja de Previsin Social para Abogados, de funcionarios de reparticiones pblicas, de ocio por el propio Consejo Directivo y por cualquier otra persona fsica o jurdica. 2. 3. Las denuncias presentadas por el presunto damnicado y por cualquier otra persona fsica o jurdica debern ser raticadas. La citacin a tal efecto, deber formularse dentro de los quince (15) das contados a partir de la primera reunin que se celebre con posterioridad a la recepcin de la denuncia. 4. El Consejo Directivo requerir explicaciones al profesional denunciado, quien deber brindarlas dentro de los diez (10) das de recepcionada la noticacin. 5. El traslado deber ser conferido dentro del plazo de treinta (30) das, los cuales, en los casos del prrafo anterior, se computarn a partir de la fecha de la raticacin. 6. Recibidas las explicaciones o vencido el plazo conferido para ello, el Consejo Directivo resolver en un plazo no mayor a sesenta (60) das si hay o no lugar a la formacin de causa disciplinaria, desestimndose aquellos casos en que la denuncia resultare maniestamente improcedente o notoriamente infundada. 7. 8. 9. Si hubiere lugar a la iniciacin de la causa, la resolucin expresar el motivo y se girarn las actuaciones al Tribunal de Disciplina. De igual forma se proceder si el Consejo no se expidiere dentro del plazo previsto en el prrafo anterior. El Tribunal dar conocimiento de las mismas al imputado, emplazndolo para que presente pruebas y defensa dentro de los quince (15) das hbiles. 10. El Tribunal no estar limitado en sus facultades en relacin con lo que surja exclusivamente del contenido de la denuncia. 11. Si de la instruccin de la causa resultare la existencia de otros hechos violatorios de las normas de tica profesional, vinculados a la que le dio origen, se dispondr la formacin de una nueva causa disciplinaria para juzgar los mismos. 12. Sin perjuicio de la obligacin del denunciado de hacer comparecer los testigos, y de la obligacin de stos de asistir ante las citaciones que

Manual de Tcnica Legislativa 55 se les cursen, el tribunal podr requerir del auxilio de la fuerza pblica para asegurar la concurrencia de los mismos 13. Producidas las pruebas, el Tribunal resolver la causa dentro de los treinta (30) das, comunicando la decisin al Consejo Directivo para su conocimiento. 14. La resolucin del Tribunal ser siempre fundada. Catorce normas procedimentales contenidas en un solo artculo.

Disposiciones sancionatorias35. El concepto de norma sancionatoria, para este Manual, abarca no slo las normas que implican sanciones a las personas fsicas o jurdicas, sino que tambin incluye aquellas normas que dada una obligacin legal a cumplir, establecen qu solucin legal existe para el caso de incumplimiento. (Por ejemplo: el artculo 1.505 del Cdigo Civil, que establecen: El contrato de locacin no puede hacerse por mayor tiempo que el de diez aos. El que se hiciere por mayor tiempo quedar concluido a los diez aos. La segunda oracin constituye una norma sancionatoria). 36. Por lo general, cuando las disposiciones sancionatorias son pocas y se reeren a temas diferentes sin mayor relacin entre s, es aconsejable ubicarlas en un artculo a continuacin de la norma cuyo incumplimiento deviene en esa sancin. 37. Si las disposiciones sancionatorias son muchas y se reeren a temas mltiples, suele ser conveniente establecer un agrupamiento en especial (Parte, Ttulo, Captulo) sobre sanciones. Nuevamente, la correcta elaboracin del texto admite variantes: 1. Colocar cada una de las normas sancionatorias a continuacin de la norma cuyo cumplimiento se pretende. 2. Agrupar todas las normas sancionatorias en un nico Ttulo, Captulo, Seccin. En cada caso y para cada proyecto, habr de analizarse de qu manera contribuye uno u otro mtodo a una mejor comprensin de la ley por parte del usuario.

56 Hctor Prez BourbonEjemplo 1: Indelegabilidad de funciones Artculo 13. Ningn magistrado o funcionario pblico puede delegar sus funciones en otra persona, ni un Poder delegar en otro sus atribuciones constitucionales, salvo en los casos previstos en esta Constitucin, y es insanablemente nulo lo que cualquiera de ellos obrase en consecuencia. CONSTITUCIN DE LA PROVINCIA DE CRDOBA

Como se ve, la ltima parte resulta una norma sancionatoria en caso de incumplimiento de la prohibicin de delegar funciones o atribuciones. Est correctamente ubicada inmediatamente a continuacin de la norma cuyo cumplimiento se intenta proteger; sin embargo, por tratarse de una norma distinta, habra sido ms correcto escribirla en un artculo aparte, como se ver ms adelante.Ejemplo 2: CDIGO POLTICO PRIMERA PARTE - PARTIDOS POLTICOS SEGUNDA PARTE - LEGISLACIN ELECTORAL TERCERA PARTE - REGULACIN DE LAS CAMPAAS ELECTORALES CUARTA PARTE - SANCIONES CAPTULO I - DISPOSICIONES GENERALES Artculos 128 a 133 CAPTULO II - SANCIONES VINCULADAS AL FINANCIAMIENTO DE LA ACTIVIDAD POLTICA Artculos 134 a 141 CAPTULO III - SANCIONES VINCULADAS A LA CAMPAA Y AL ACTO ELECTORAL Artculos 142 a 149 DISPOSICIONES GENERALES, COMPLEMENTARIAS, [...] PROYECTO DE LEY 2563-D-02 (ndice resumido) - LEGISLATURA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES

En este caso se ha optado por establecer un agrupamiento especco para las sanciones, que implica ms de veinte artculos.

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Disposiciones nales38. En el grupo de las disposiciones nales se ubican las siguientes: las derogatorias, que producen la derogacin de otras normas; las modicatorias, que producen la modicacin de otras normas; y las transitorias, que rigen el paso de un rgimen legal a otro (ver tambin reglas sobre dinmica). 39. Aunque en un ordenamiento lgico el mbito de aplicacin temporal de la ley debera ubicarse juntamente con el mbito de aplicacin personal, el territorial y el material, en las disposiciones preliminares, es costumbre aceptada ubicar las normas que se reeren a la entrada en vigor de la ley entre las disposiciones nales. 40. El ltimo artculo de la ley es siempre el artculo de forma. Las disposiciones nales son aquellas normas que deben incluirse en la ley en vistas a su incorporacin a la legislacin y al orden jurdico. Por una parte, responden a la necesidad de mantener la armona del orden jurdico como sistema de normas. A ello apuntan las normas derogatorias y las modicatorias. Por otra parte, debe establecerse el paso ordenado del sistema jurdico anterior al nuevo sistema. La realidad social econmica y poltica no se modicar en forma instantnea por la mera existencia de una nueva ley. Ello es el objeto de las disposiciones transitorias. Finalmente, como habamos adelantado, se incluyen tambin en estas disposiciones nales las normas correspondientes al mbito de aplicacin temporal de la ley. Por razones de mejor comprensin, los comentarios y los ejemplos acerca de normas de entrada en vigencia y de normas derogatorias y modicatorias se detallan en la parte pertinente de REGLAS SOBRE DINMICA LEGISLATIVA. Nos limitaremos aqu a los otros temas.

58 Hctor Prez BourbonEjemplo 1: DISPOSICIN TRANSITORIA NOVENA Amplase el Comit Ejecutivo en una Vicepresidencia Segunda con las funciones que determine el Reglamento. LEY N 31 - CIUDAD DE BUENOS AIRES - LEY ORGNICA DEL CONSEJO DE LA MAGISTRATURA (Norma incorporada por el artculo 16 de la Ley N 1.007)

Sin duda, el contenido normativo de este artculo no es una disposicin transitoria sino permanente, a menos que haya querido establecerse por un tiempo relativamente breve, en cuyo caso debi habrselo puntualizado.Ejemplo 2: Artculo 70.- Por esta vez la adjudicacin del nmero de identicacin a que se reere el artculo 26, se har por sorteo. LEY (de facto) N 5.454 - PROVINCIA DE TUCUMN

Por su contenido, esta norma es una norma transitoria. Sin embargo, no se lo indica.Ejemplo 3: Artculo 85.- El Poder Legislativo ser ejercido por una Cmara de Diputados compuesta por veinticuatro miembros, catorce electos a razn de uno por cada municipio y los restantes elegidos directamente por el pueblo de la Provincia en distrito nico, asegurando la representacin de las minoras. [...] TTULO COMPLEMENTARIO Disposiciones Transitorias Primera.- La presente Constitucin entrar en vigencia a partir de la fecha de su publicacin. Segunda.- Las renovaciones de la Cmara de Diputados a efectivizarse desde el ao 1999 se realizarn contemplando la eleccin de diputados por el distrito y por cada municipio en las condiciones del artculo 85 de esta Constitucin. Los ciudadanos que integren el padrn electoral de un ncleo poblacional que se corresponda con un municipio tendrn derecho a elegir diputados por el distrito y un diputado por su pueblo. Los ciudadanos que integren el padrn electoral de circuitos que no correspondan a un municipio, tendrn derecho a elegir diputados por el distrito y diputados

Manual de Tcnica Legislativa 59por el municipio ms cercano a la estancia, ncleo poblacional o comisin de fomento donde guren empadronados. La eleccin de diputados por el distrito se realizar conforme el padrn electoral del distrito vigente a la poca de la eleccin respectiva. La de los diputados por municipio se realizar conforme el padrn de los circuitos de los ncleos poblacionales a la poca de la eleccin respectiva que correspondan por aplicacin de lo dispuesto en los dos prrafos anteriores. En todos los casos la adjudicacin de los cargos se realizar conforme la ley electoral vigente a la fecha de la eleccin. Tercera.- La ley de creacin del Consejo de la Magistratura deber dictarse antes de un ao y medio de puesta en vigencia la reforma, mantenindose hasta su dictado el actual procedimiento, Podr disponerse el funcionamiento del Consejo sin perjuicio de que la representacin popular se integre en las primeras elecciones legislativas que se realicen luego del dictado de esa norma. Cuarta.- Los miembros de la Convencin Constituyente, el Gobernador de la Provincia y los funcionarios del Poder Ejecutivo al que por rango corresponda; el Vicegobernador y los miembros del Poder Legislativo; el Presidente del Tribunal Superior de Justicia y los magistrados y funcionarios del Poder Judicial y las autoridades de los Municipios y Comisiones de Fomento prestarn juramento a esta Constitucin. Quinta.- El texto Constitucional sancionado y ordenado por esta Convencin Constituyente, reemplaza al hasta ahora vigente. CONSTITUCIN DE LA PROVINCIA DE SANTA CRUZ

Si bien el Ttulo Complementario se denomina Disposiciones Transitorias, del total de normas que contiene slo unas pocas son verdaderamente normas transitorias, como se ver a continuacin. La Disposicin Transitoria Primera no es una norma transitoria. Las normas de entrada en vigor integran la categora de normas instantneas, o sea aquellas normas que duran slo el instante necesario para producir su efecto; en esta misma categora entran las normas modicatorias y las derogatorias. La Disposicin Transitoria Segunda contiene una gran cantidad de normas, seis al menos, ninguna de las cuales es una norma transitoria. Para que una norma pueda considerarse transitoria se requiere, entre otras cosas, que se

60 Hctor Prez Bourbon establezca un plazo o una condicin que permita conocer en qu momento se extinguir esa norma, lo que no sucede en este caso. Son todas normas permanentes aclaratorias, como puede verse, de la norma contenida en el artculo 85, que tambin se ha transcripto para una mejor comprensin. Si lo que quiso disponerse era que esas normas se aplicaran slo ante la ausencia de una nueva ley electoral, se lo redact mal. Tal como est redactado, la ley electoral no podra modicar estas normas constitucionales. La Disposicin Transitoria Tercera contiene tres normas: 1) Que la ley de organizacin del Consejo de la Magistratura debe dictarse antes de transcurrido un ao y medio de la entrada en vigor de la nueva constitucin. 2) Que hasta tanto se dicte esa ley seguir vigente el actual procedimiento. 3) Que durante un tiempo el Consejo de la Magistratura funcione con una integracin incompleta. La primera de esas tres normas slo establece una obligacin al Poder Legislativo, aunque nada dice sobre qu sucede si esa obligacin no se cumple. No es, de ninguna manera, una norma transitoria. La segunda s es claramente una norma transitoria: establece qu procedimiento ha de seguirse hasta tanto se dicte la ley. La tercera constituye una excepcin a la norma general que podra tambin considerarse una norma transitoria. La Disposicin Transitoria Cuarta slo establece una obligacin que deben cumplir determinados funcionarios. No es una norma transitoria. La Disposicin Transitoria Quinta es, en rigor, una norma derogatoria; no es una norma transitoria. Por otra parte, implica una redundancia con la Disposicin Transitoria Primera. Como se ve, de las doce normas contenidas en el ttulo de Disposiciones Transitorias, slo dos lo son verdaderamente.Ejemplo 4: Art. 9.- La interpretacin de la presente ley [...].

Manual de Tcnica Legislativa 61Art. 10.- Comunquese, etc. Clusula Transitoria: El Poder Ejecutivo reglamenta la presente ley dentro del plazo de 180 das de su promulgacin. LEY N 1.224 - CIUDAD DE BUENOS AIRES

No corresponde ubicar una disposicin transitoria despus del artculo de forma; ste debe ser el ltimo artculo del texto, o del texto principal si la ley tuviera anexos. Por otra parte, el contenido de la norma no se ajusta cabalmente al concepto de disposicin o norma transitoria.Ejemplo 5: DISPOSICIONES TRANSITORIAS Primera: Hasta tanto se implemente la edicin del Boletn Informativo Municipal, las Ordenanzas debern publicarse en el Boletn Ocial de la Provincia. CARTA ORGNICA MUNICIPAL DE LA CIUDAD DE RAWSON

El contenido de este artculo responde exactamente al concepto de norma o disposicin transitoria: son aquellas normas que permiten el empalme entre la situacin anterior y la que corresponder a la nueva situacin.

Remisiones41. Las remisiones se utilizan cuando es conveniente enlazar dos normas o grupos de normas pertenecientes a la misma ley o a distintas leyes con el objeto de que esta ligazn se mantenga aun cuando existan modicaciones posteriores. 42. Si, por ejemplo, el artculo 23 de una ley dice: En caso de reclamo por las obligaciones que establece el presente captulo, se aplica el procedimiento descripto en el Captulo 2, en este Manual llamamos norma remitente al artculo 23 y norma remitida al Captulo 2. 43. Si la norma remitente y la norma remitida pertenecen a la misma ley, hablamos de remisiones internas. Si pertenecen a distintas leyes, de remisiones externas. 44. En los casos de remisiones internas, la norma remitida debe estar ubicada en el texto antes que la norma remitente. La remisin debe hacerse respecto de normas contenidas en artculos anteriores.

62 Hctor Prez Bourbon 45. La remisin interna debe ser expresa e indicar con precisin el nmero de la norma remitida; la norma remitida puede individualizarse como el artculo XX, como los artculos XX a YY o como el Captulo (Parte, Ttulo, Seccin) XX. Debe evitarse el utilizar frases como el captulo anterior o el artculo precedente. 46. En las remisiones internas no debe repetirse la referencia de la presente ley o de esta ley salvo que ello sea imprescindible para la claridad de la norma. 47. Las remisiones externas slo deben utilizarse cuando es necesario prever que la modicacin de la norma remitida debe operar en forma automtica sobre la norma remitente. 48. Si simplemente se busca aplicar una norma del resto del ordenamiento jurdico pero con el texto vigente a este momento en que est redactndose la ley, sin que modicaciones posteriores de la norma remitida la afecten, debe transcribirse la norma que desea utilizarse sin hacer ninguna referencia a que se encuentra en otra parte del ordenamiento jurdico. En caso de que por razn de la longit