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MANUAL DE
PROYECTOS DE INVERSIÓN 2 0 1 7
Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración
Manual de Proyectos de Inversión 2017
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Contenido
En el presente documento se muestran las disposiciones que las dependencias y entidades deben
seguir para la formulación de los proyectos de inversión que formarán parte del Paquete Fiscal
2017.
I. Presentación ................................... ................................................................................................ 2
II. Objetivo del manual ........................... ........................................................................................... 3
III. Marco normativo .............................. ............................................................................................ 3
IV. Glosario de términos .......................... ......................................................................................... 4
V. Etapas del proceso de integración de la inversió n ................................................................... 7
1. Planeación...................................... ................................................................................................ 7
2. Programación y Presupuestación ................. .............................................................................. 8
2.1 Criterios a considerar para los proyectos en fu nción de su clasificación ................................................. 111 2.2 Criterios a nivel de capítulo, subcapítulo o pa rtida ....................................................................................... 12 2.3 Priorización estratégica y aprobación del presu puesto de egresos ............................................................ 13
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I. Presentación
El proceso de integración de la propuesta inversión tiene como objetivo conformar un presupuesto
de egresos enfocado en el cumplimiento de los objetivos establecidos en el Programa de Gobierno
2012 – 2018, mediante el logro de los componentes de los Programas Presupuestarios.
Es importante que el desarrollo de un proyecto de inversión se realice de forma eficiente y eficaz
en todas sus fases, desde la planeación hasta la ejecución. Es fundamental realizar un seguimiento
preciso de cada una de ellas, de forma tal que se cuente con los elementos necesarios y
suficientes para guiar de forma adecuada las decisiones.
Con este documento se pretende facilitar los diferentes procesos de integración de la propuesta
inversión, para que todos los participantes conozcan de forma precisa y homogénea las diversas
actividades a realizar durante la preparación del paquete fiscal en términos de proyectos de
inversión.
En el manual se muestran el proceso, los criterios de documentación, así como los elementos
necesarios para integrar una propuesta de inversión enfocada en generar resultados que incidan
en el bienestar de la población.
El Gobierno del Estado de Guanajuato seguirá buscando hacer más eficiente este proceso,
considerando las premisas de un Presupuesto Basado en Resultados, tomando decisiones
presupuestarias basadas en el cumplimiento de los objetivos y metas de los proyectos y valorando
el impacto que éstos generan.
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II. Objetivo del manual
La finalidad de este documento es ofrecer claridad respecto del proceso de integración de la
propuesta de inversión de 2017, orientando a los participantes sobre los elementos y criterios
generales que deben considerarse para realizar un ejercicio de programación y presupuestación
puntual, que permita optimizar recursos así como una aplicación oportuna de los mismos.
III. Marco normativo
La integración del paquete fiscal en el estado de Guanajuato se rige por las disposiciones legales
que a continuación se mencionan.
En el ámbito de las facultades y obligaciones otorgadas al Gobernador del Estado, se encuentra la
de presentar anualmente al Congreso del Estado las iniciativas de Ley del Presupuesto General de
Egresos y de Ley de Ingresos para su examen y aprobación; lo anterior, se fundamenta en el
artículo 77 fracción VI de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato.
Con fundamento en el artículo 24 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo para el Estado de
Guanajuato, los artículos 24, 32 y 37 de la Ley de Planeación para el Estado de Guanajuato y los
artículos 26 y 27 de la Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos para el Estado y los
Municipios de Guanajuato, la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración es la instancia
responsable de coordinar el proceso de integración de la propuesta de inversión de los programas
operativos anuales.
Los programas operativos anuales regirán las actividades de las dependencias y entidades, y
serán la base para la integración del proyecto de iniciativa de Ley del Presupuesto General de
Egresos del Estado de Guanajuato para el ejercicio fiscal correspondiente.
Es importante también considerar las disposiciones establecidas en los artículos 15, 18, 19 y 20 de
la Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados con la misma para el Estado y los Municipios de
Guanajuato. Esta disposición normativa regula las acciones relacionadas con la planeación,
programación, presupuestación, contratación, ejecución y control de la obra pública
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IV. Glosario de términos
En el presente documento se entenderá por:
Acciones : Dentro de los proyectos de inversión es la aplicación de recursos destinada a
facilitar la implementación de proyectos productivos, otorgamiento de subsidios, apertura de
fuentes de empleo, y en general, toda actividad de beneficio social directo a la población cuyo
objetivo sea el de mejorar sus condiciones de vida.
BIP: Banco Integrado de Proyectos. Módulo dentro del Sistema de Evaluación al Desempeño
(SED), para recibir, catalogar y canalizar todas las iniciativas de proyectos de inversión
promovidas por las dependencias, entidades, organismos autónomos y poderes de la
Administración Pública Estatal (DyE).
Componente: Dentro de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) de un programa
presupuestario, es el conjunto de bienes y servicios que la administración pública entregará
para dar cumplimiento al objetivo principal del programa presupuestario reflejado en el
propósito de la MIR.
Dependencias: Las Secretarías, la Procuraduría General de Justicia y Unidades adscritas
directamente a la Gubernatura, en los términos de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo para el
estado de Guanajuato.
Entidades: Los organismos descentralizados, empresas de participación estatal, fideicomisos
públicos, comisiones, patronatos y comités que de conformidad con las disposiciones legales
aplicables integran la Administración Pública Paraestatal.
Investigación: En la clasificación de los proyectos de inversión es el análisis o estudio que
genera nuevos conocimientos sobre soluciones de cierta problemática o temas de desarrollo.
Ley de Obra : Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados con la misma para el Estado y los
Municipios de Guanajuato.
Ley de Presupuesto : Ley de Presupuesto General de Egresos del Estado de Guanajuato.
Lineamientos de Proyectos de Inversión: Lineamientos Generales para la Aplicación de
Recursos en Materia de Proyectos de Inversión para el Ejercicio Fiscal de 2016.
Obra: Las que con tal carácter se precisan por los artículos 8 y 9 de la Ley de Obra Pública y
Servicios Relacionados con la misma para el Estado y los Municipios de Guanajuato
PEF: Presupuesto de Egresos de la Federación.
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Presupuestación : Proceso de consolidación de las acciones encaminadas a cuantificar
monetariamente los recursos humanos, materiales y financieros necesarios para cumplir con
los programas establecidos en un determinado periodo.
Programa Presupuestario: Categoría programática que permite organizar, en forma
representativa y homogénea, las asignaciones de recursos para procesos y proyectos, que
establece los objetivos, metas e indicadores, para los ejecutores del gasto, y que contribuye al
cumplimiento de los instrumentos de planeación.
Programación: Proceso a través del cual se definen estructuras programáticas, metas,
tiempos, responsables, instrumentos de acción y recursos necesarios para el logro de los
objetivos de largo y mediano plazo fijados en los planes estatales o municipales, según
corresponda.
Secretaría : La Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración.
SED. Sistema de Evaluación al Desempeño. Plataforma tecnológica que integra una serie de
elementos que permiten realizar la evaluación objetiva del desempeño de las acciones de
Gobierno, bajo los principios de comprobación del cumplimiento de metas y objetivos.
SOP: Secretaría de Obra Pública.
Subprograma : Es una clasificación de los proyectos de inversión, se refiere al conjunto de
acciones, obras o estudios, interrelacionados entre sí, que se realizan de manera coordinada y
tienen objetivos comunes y características similares que por sí solas no justifican un proyecto
de inversión.
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IV. Proyectos de inversión
En un presupuesto basado en resultados es a través de los programas presupuestarios y sus
componentes con lo que la administración pública busca enfocarse en el cumplimiento de metas y
en la valoración del impacto que las acciones generan a favor del desarrollo del estado.
Las actividades que se llevan a cabo para producir los bienes, servicios y cumplir con los objetivos
de los componentes, corresponden a los procesos y proyectos de inversión; en este documento
nos enfocaremos a los segundos
Un proyecto de inversión es un conjunto de acciones dirigidas al cumplimiento de un propósito
específico, con un costo, un tiempo determinado y que se encuentra alineado a un componente de
un programa presupuestario.
El proyecto surge para:
a) Resolver un problema
b) Satisfacer una necesidad o
c) Aprovechar una oportunidad
En la estructura del presupuesto del Gobierno del Estado de Guanajuato los proyectos de inversión
tienen una clave presupuestal representada por la letra “Q” y se clasifican en:
1. Obra 1. Cuando se trate de infraestructura nueva, ampliación o rehabilitación. En este tipo
de proyectos se deben incluir los estudios de preparación2. Dentro de esta clasificación se
consideran edificación, vialidad y otros.
2. Subprograma. Conjunto de acciones, obras o estudios, interrelacionadas entre sí, que se
realizan de manera coordinada, que por sí solas no justifican un proyecto de inversión.
Estos se dividen en:
Subprograma obra: Conjunto de obras de características similares y con un objetivo
común.
Subprograma acción: Conjunto de acciones, subsidios o apoyos con un objetivo en
común.
1 Cada obra deberá ser registrada de manera independiente, es decir en un solo “Q”
2 Por obra se entiende todas aquellas acciones señaladas en la Ley de Obra Pública en sus artículos 8 y 9.
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Subprograma investigación: Cuando se trate de análisis o investigaciones que
generen nuevos conocimientos sobre soluciones de cierta problemática o temas de
desarrollo, o bien que contemple como resultado la creación de nuevos proyectos. Por
ejemplo: Estudio sobre la demanda de espacios escolares, estudio sobre los mantos
acuíferos, entre otros.
V. Etapas del proceso de integración de la inversió n
El proceso de integración de la propuesta de inversión se puede reflejar en las siguientes etapas:
Planeación, Programación y Presupuestación, como se muestra en la siguiente figura:
A continuación se describen los elementos a considerar en cada una de estas etapas.
1. Planeación
La etapa de planeación inicia con la documentación de iniciativas en el Banco Integrado de Proyectos (BIP) en el SED, en donde se reflejará el nivel de preparación técnica de la propuesta. El BIP tiene como propósito identificar las mejores iniciativas de inversión considerando su grado de preparación, su relación con la política gubernamental y el impacto sobre la ciudadanía.
En primera instancia, se debe recordar que las dependencias y entidades deben contar con la atribución3 para ejecutar los proyectos que están proponiendo.
3 Con fundamento en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo para el Estado de Guanajuato vigente, así como en los decretos
de creación de cada dependencia o entidad.
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Se recomienda que en esta etapa los Coordinadores de Eje revisen las estrategias y prioridades de la propuesta de inversión con los titulares de dependencias y entidades integrantes del Eje, para generar e instrumentar una visión integral para un Presupuesto basado en Resultados.
Una vez que se ha sido revisado el grado de preparación de las iniciativas en el BIP, los titulares de las dependencias y entidades formalizarán mediante un oficio a la Secretaría, la propuesta de iniciativas y montos, que consideran deben continuar a las etapas de programación y presupuestación.
Para presentar la propuesta de inversión 2017 se deberán considerar aspectos como:
Estrategias de impacto:
Cumplimiento de los objetivos del Programa de Gobierno.
Inclusión de los proyectos de mayor impacto en la consecución de los objetivos de los programas presupuestarios.
Revisión transversal de la inversión del Eje para evitar duplicidades en la misma.
Integración de la perspectiva de género en los proyectos.
Estrategias de gestión:
Continuidad de las obras en proceso.
Desempeño o resultados de las obras y subprogramas.
Preparación adecuada de las obras y subprogramas.
Visión plurianual en la preparación y ejecución de los proyectos.
Capacidad de ejecución.
2. Programación y Presupuestación.
Los elementos a considerar en estas etapas son los siguientes:
La cartera de inversión estatal está integrada por los proyectos ratificados y transferidos durante la etapa de planeación al módulo de programación SED 2017.
Es responsabilidad del líder de cada proyecto actualizar y validar la información transferida.
Los proyectos deberán ser documentados en todas sus secciones en tiempo y forma, conforme al calendario que establezca la Secretaría.
Debe existir una vinculación directa del proyecto con un componente de un programa presupuestario.
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Deberán detallarse los montos y el destino de los recursos en términos del clasificador por objeto del gasto.
Al presupuestar, las dependencias y entidades deberán considerar una serie de elementos tales como: catálogos de precios unitarios, conceptos de obra, cotizaciones con proveedores y contratistas, licitaciones del ejercicio anterior, entre otros, para poder establecer los montos de inversión requeridos.
Las dependencias y entidades deberán analizar los antecedentes de los proyectos, para registrar una programación mensual del ejercicio del gasto apegada a los requerimientos de ejecución y así evitar que posteriormente se tengan que solicitar recalendarizaciones en la programación del ejercicio de gasto.
La clasificación por partida de gasto de los montos de las actividades, así como su programación de ejercicio mensual, la realizarán las dependencias y entidades a través de una plantilla que se enlazará en el SED.
Nota: Es importante no realizar la programación del gasto, resultado de una división entre los
meses de ejecución contemplados.
La información que se documentará en el módulo de programación del SED es la siguiente: Sección Elementos a documentar
Datos Generales
Datos del proyecto como objetivo general, objetivos particulares, diagnóstico, descripción, avance actual, alcance 2017.
Información sobre la clasificación del proyecto tales como la función, subfunción, ramo, unidad responsable.
Focalización del proyecto.
Deberá adjuntar archivos digitales como reglas de operación (en caso de que ya cuenten con las actualizadas al ejercicio 2017) o términos de referencia concluidos, así como la justificación de los capítulos de gasto.
Datos de contacto de líder y enlace del proyecto.
Metas
Descripción de la meta, unidad de medida, cantidad, distribución territorial, concurrencia de recurso a nivel municipio; lo anterior con enfoque de mediano plazo.
Cronograma:
• Actividades: necesarias para lograr la meta y su ponderación, fechas de
inicio y de término, sus montos y responsable.
• Hitos: eventos clave de un proyecto a los que se les dará un
seguimiento especial, tienen duración y monto cero.
Calendario de cumplimiento de la Meta.
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Sección Elementos a documentar
Partidas
Asignación de costo a las actividades individuales de cada una de las metas del proyecto, con base en clasificador por objeto de gasto.
Calendario de ejercicio del gasto.
Beneficiarios El beneficio del proyecto para la población, así como la cantidad y descripción de los beneficiarios.
Plurianualidad Planeación a largo plazo en donde se incluyen los diferentes alcances del proyecto, su distribución territorial así como la inversión estimada para todas sus etapas de ejecución.
Entre los aspectos a contemplar en la documentación de las diferentes secciones se pueden mencionar los siguientes:
Datos generales
Descripción del proyecto y objetivo general. Deberá redactarse con enfoque plurianual y no en función de un ejercicio presupuestal. Además, deben relacionarse claramente con la solución de la problemática planteada en el diagnóstico.
Focalización del proyecto, consideraciones:
o Respecto de los “empleos generados”: El dato se deberá referir al resultado
obtenido al término del proyecto no durante su ejecución.
o En el “área de influencia”: Sólo se deberán considerar los municipios que
realmente se vean beneficiados por las acciones a realizar.
o Los aspectos de “disminución de la pobreza extrema”: Únicamente se elegirán
o cuando el resultado del proyecto impacte directamente en los temas que se
encuentran listados en el menú.
o Los aspectos de “disminución de la pobreza extrema”: Únicamente se elegirán
cuando el resultado del proyecto impacte directamente en los temas listados en el
menú.
Metas El correcto registro de información en la sección de metas es de particular interés por las implicaciones en la operación del proyecto y su seguimiento. Es importante considerar que la valoración de los avances de las metas tiene un papel esencial en un modelo de presupuestación basado en resultados. Los aspectos a considerar en su registro son:
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Incorporar características SMART4 a las metas. Es decir que las metas planteadas sean específicas, medibles, alcanzables, realistas y con un tiempo definido. Por lo que deben reflejar un resultado y no una actividad5.
Que su planeación se realice en términos de mediano plazo (plurianuales) incluyendo los montos requeridos.
Que el cronograma refleje el listado de las actividades a realizar para lograr el cumplimiento de la meta.
Que el cronograma refleje los hitos o eventos clave de un proyecto, a los que se les dará un seguimiento especial para el monitoreo de avances de la meta.
Documentar las aportaciones de recursos de fuente municipal, federal, beneficiarios, privados, etc., que se identifiquen como concurrencias. Éstas deberán registrarse en la territorialidad correspondiente, aun cuando se encuentre a nivel de gestión.
2.1 Criterios a considerar para los proyectos en fu nción de su clasificación
Como ya se mencionó en la estructura del presupuesto estatal, los proyectos de inversión se clasifican en dos grandes rubros: obra y subprograma. A continuación se muestran aspectos generales a considerar para cada una de estas clasificaciones. Clasificación del proyecto
Categoría Aspectos a considerar
Obra Edificación, vialidad y
otros
Contar con una planeación integral, es decir, identificar todas las etapas del proyecto considerando la plurianualidad, exceptuando aquellas solicitudes que sean para preparación del proyecto
Observar las disposiciones que se señala en los capítulos primero y segundo de la Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados con la misma para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Verificar que la ubicación territorial sea específica.
El cronograma de cada una de las metas de obra deberá de considerar lo siguiente:
• La única actividad que se documente por meta, deberá de ser la relativa a la ejecución de la obra u obras.
• Deberá documentarse como mínimo la siguiente estructura de hitos:
1. Inicio de licitación/adjudicación 2. Fallo de licitación/adjudicación 3. Contratación 4. Inicio de ejecución conforme a contrato 5. Término de ejecución conforme a contrato
4 SMART. Acrónimo de los adjetivos en inglés: Specific (específico), Measurable (medible), Achievable (realizable), Realistic (realista) y Time-Bound (limitado en tiempo). 5 Ejemplo de actividad: Ejecución de la construcción del puente peatonal, elaboración de estudio de mercado, entrega de equipo de seguridad a municipios, etc.
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Clasificación del proyecto
Categoría Aspectos a considerar
Subprograma
Obra
Las obras que se registren dentro de este subprograma, tendrán que desagregarse de acuerdo a las disposiciones que establezca la Secretaría en los Lineamientos de Proyectos de Inversión.
El cronograma de cada una de las metas de obra deberá de considerar lo siguiente: • La única actividad que se documente, deberá de ser la
relativa a la ejecución de la obra u obras. • Deberán considerarse como mínimo la siguiente
estructura de hitos:
1. Inicio de licitación/adjudicación 2. Fallo de licitación/adjudicación 3. Contratación 4. Inicio de ejecución conforme a contrato 5. Término de ejecución conforme a contrato
Acción
Reglas de operación, deberán de ser elaboradas en los términos que se establecen en los artículos 78 sexies y 78 septies de la Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Términos de referencia actualizados. Documentar la distribución territorial de las metas, la cual
puede ser planeada.
Investigación Términos de referencia actualizados.
2.2 Criterios a considerar para los proyectos a ni vel de capítulo, subcapítulo o partida
Las partidas de gasto que se registren en la presupuestación del proyecto, deberán atender los
requerimientos para la correcta ejecución y operación de las obras y acciones contempladas en
los alcances de cada proyecto.
Los recursos asignados a los proyectos en ningún caso deberán ser utilizados para financiar
gastos complementarios de las dependencias o entidades a lo que ya estén contemplados dentro
del gasto operación de las mismas.
A continuación se presentan una serie de criterios por capítulo de gasto o partida presupuestal, que
deberán tomarse en cuenta al momento de realizar la presupuestación de un proyecto.
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Capítulo de gasto / partida presupuestal
Criterios generales.
3310, 3330, 3340, 3350,
3390
La presupuestación de estas partidas está sujeta a la justificación del gasto, lo cual será analizado y revisado en conjunto con la Subsecretaría de Administración para su ejecución.
En caso de incorporar estas partidas en las plantillas como parte de un proyecto de inversión, se deberán de adjuntar como mínimo, los siguientes elementos como justificación:
• Cantidad de contratos y monto respectivo. • Términos de referencia, donde se identifique claramente los objetivos,
actividades y productos (entregables) de la asesoría. • La justificación deberá anexarse en la sección de datos generales de
cada proyecto Q • La justificación de los recursos de este capítulo deberá anexarse en la
sección de datos generales de cada proyecto Q.
3320 Está partida no deberá ser considerada. Para el caso específico de obra, la
elaboración de proyectos ejecutivos de obra pública tanto en bienes de dominio público como bienes propios; se presupuestará en el capítulo 6000.
5000
Para el capítulo de bienes muebles, inmuebles e intangibles la inclusión de estas partidas estará sujeta a la justificación del gasto.
Las justificación deberá considerar como mínimo los siguientes elementos:
• Funciones del equipo en términos de su aportación para lograr los entregables del proyecto.
• Indicar aquellos equipos que serán reemplazados.
En el caso de la adquisición de vehículos, no se autorizarán, salvo aquellos que tengan como destino prestar un servicio público directo a la población y/o estén considerados como parte de la concurrencia federal del proyecto.
La justificación de los recursos de este capítulo deberá anexarse en la sección de datos generales de cada proyecto Q.
7930
La presupuestación de esta partida está limitada a los casos particulares en donde en concurrencia con recursos federales o de otra fuente, se requiera expresamente la previsión de recursos para conceptos de operación o inversión que se definen hasta el momento en que ocurre una contingencia o hasta la formalización del convenio correspondiente.
Una vez concluida la documentación de los proyectos en las etapas de programación y presupuestación, la Secretaría coordinará el proceso de análisis y priorización estratégica de la propuesta de inversión con el objetivo de determinar aquellos proyectos que podrán conformar el anteproyecto de presupuesto.
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2.3 Priorización estratégica y aprobación del presu puesto de egresos
La priorización de los proyectos se lleva a cabo de acuerdo al siguiente esquema:
Durante esta etapa del proceso, se recomienda que los Coordinadores de Eje analicen la propuesta de inversión global, misma que se ajustará conforme a la expectativa financiera.
La Secretaría coordinará el proceso de revisión, análisis y priorización de los proyectos susceptibles de ser financiados para el ejercicio fiscal 2017 y por tanto de integrar el proyecto de presupuesto.
De conformidad con la Constitución Política para el Estado de Guanajuato en su artículo 63 fracción XIII, es una facultad del Congreso del Estado examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos del Estado presentado por el Gobernador, previa aprobación de la Ley de Ingresos respectiva.
Una vez que el Congreso del Estado apruebe el paquete fiscal 2017, la Secretaría analizará los ajustes necesarios en los proyectos y solicitará a las dependencias y entidades responsables realizar los ajustes correspondientes en el SED, concluyendo así, las etapas de programación y presupuestación del proceso de presupuestación 2017.