manejo y gestion de la seguridad...es autor de diversos trabajos sobre temas de política,...

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MANEJO Y GESTIÓN DE LASEGURIDAD

De la reforma al inmovilismo

Carlos Basombrío / Manuel Boluarte / Leonardo Caparrós / EnriqueCastro / Gino Costa / María Jesús Gamarra / Rafael García /

Adolfo Gazzo / Miguel Huerta / Gabriel Prado / Fernando Rospigliosi /Ricardo Valdés / Ruben Vargas / Dante Vera / Susana Villarán

INSTITUTO DE DEFENSA LEGAL

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MANEJO Y GESTIÓN DE LASEGURIDAD

De la reforma al inmovilismo

INSTITUTO DE DEFENSA LEGAL

Carlos Basombrío / Manuel Boluarte / Leonardo Caparrós / EnriqueCastro / Gino Costa / María Jesús Gamarra / Rafael García /

Adolfo Gazzo / Miguel Huerta / Gabriel Prado / Fernando Rospigliosi /Ricardo Valdés / Ruben Vargas / Dante Vera / Susana Villarán

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© Instituto de Defensa LegalManuel Villavicencio 1191Lince. Lima - Perú.Teléfono: 422-0244 / 422-0725Fax: 422-1832www.idl.org.pe

Diciembre 2004

Depósito Legal: cmsd sdmas dm

ImpresiónGráfica Bellido S.R.L.

Una publicación del proyecto Reforma Policial y Seguridad Ciudadana del Ins-tituto de Defensa Legal.

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Índice

Introducción 7

De los autores 9

¿Por qué un cambio? "El cambio se inició, se estancó, se retomó yahora se revocó", Fernando Rospigliosi Capurro 13

PRIMERA PARTE: EL MANEJO DE LA SEGURIDAD

� Siete medidas urgentes para enfrentar la inseguridad,Gino Costa Santolalla 17

� Linchamientos o soluciones, Carlos Basombrío Iglesias 24

� ¿Qué hacer para que la gente se sienta menos insegura?,Gino Costa Santolalla 29

� ¿Municipalizar la Policía? Siete razones para oponerse,Carlos Basombrío Iglesias 34

� ¿Serenazgo solución?, Fernando Rospigliosi Capurro 38

� El mito de la ley blanda, Carlos Basombrío Iglesias 41

� ¿Y las comisarías? ¡Muy bien gracias!, Gino Costa Santolalla 45

� Justicia de Paz en comisarías: ¿funcionará?, Enrique Castro Vargas 49

� Seguridad ciudadana: desafío y oportunidad de participación colectiva,Gabriel Prado Ramos 55

� Ronderos, Policía e institucionalidad democrática,Gino Costa Santolalla 61

� Terrorismo: fantasías y realidades, Fernando Rospigliosi Capurro 64

� ¿Qué fue de la Paz y el Desarrollo? ¿Qué fue de losnativos de Meteni?, Rubén Vargas Céspedes 73

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� Narcotráfico, cocaleros y políticas estatales,Fernando Rospigliosi Capurro 79

� El poder de las turbas. El desmontaje del esquema democráticopara el manejo del conflicto social, Dante Vera Miller 86

SEGUNDA PARTE: LA GESTIÓN DE LA SEGURIDAD

� La modernización del Ministerio del Interior,Ricardo Valdés Cavassa 95

� La Defensoría se desvanece, Susana Villarán de la Puente 101

� OASI: una bien ganada mala fama, Leonardo Caparrós Gamarra 106

� La política de derechos humanos, Miguel Huerta Barrón 113

� Combustible y medicinas: la punta del iceberg(Lecciones de las licitaciones), Ricardo Valdés Cavassa 119

� Los uniformes de la Policía Nacional del Perú: una licitación impecable,María Jesús Gamarra de Fernández 128

� La licitación que Mufarech cuestiona, Gino Costa Santolalla 133

� Migrar tiene su encanto, Rafael García Melgar 135

� De los psicosociales a la comunicación, Manuel Boluarte Carbajal 142

� Informática y telecomunicación policial. La historia interminable,Adolfo Gazzo Vega 153

� UNOPS, un ¡¡opsss!!, Ricardo Valdés Cavassa 163

� Envejece y ascenderás, Carlos Basombrío Iglesias 167

� Sobre "envejece y ascenderás": Cinco réplicas a la respuesta del Ministro,Carlos Basombrío Iglesias 170

� Señor ministro: ¿se trata de gobernar o de caer simpático?,Carlos Basombrío Iglesias 174

� Mejor gestión = Más recursos = Mejor servicio, Gino Costa Santolalla 178

� Mirada desde el Interior, Gino Costa Santolalla 182

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“MANEJO Y GESTIÓN DE LA SEGURIDAD. DE LA REFORMA AL INMOVILISMO” esuna publicación colectiva impulsada por el Área de Reforma Policial y Seguridad Ciudada-na del IDL. Concebida a modo de dossier está constituida por treintiún artículos firmados,casi todos inéditos, sobre una variedad de temas relevantes en estas materias.

Cada artículo es autónomo, expresa exclusivamente el punto de vista de su autor y se puedeleer separadamente. Pero viéndolos como conjunto, nos encontramos ante un aporte colec-tivo de un equipo de profesionales peruanos, la mayoría de los cuales tuvo en los últimosaños una participación destacada en la gestión del sector Interior y que conocen a profundi-dad los temas que abordan. El lector encontrará en todos ellos una gran actualidad en lostemas tratados, una reivindicación de lo que se hizo en el Ministerio del Interior durante lareforma; a la vez que una gran preocupación por la situación del sector en la actualidad.

En la primera parte, dedicada al manejo de la seguridad, los artículos abordan temas deseguridad ciudadana, terrorismo, narcotráfico y orden público. En la segunda, dedicada ala gestión de la seguridad, se analizan diferentes temas cruciales para la vida del Ministeriodel Interior y de la PNP, tales como la propia reorganización del Ministerio, el funciona-miento de instituciones claves de la reforma, como la Defensoría del Policía y la Oficina deAsuntos Internos, la política de derechos humanos, la políticas de ascensos, las licitaciones,la política de comunicaciones, el manejo de la informática y las telecomunicaciones.

Lima, diciembre del 2004

Introducción

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De los autores

CARLOS BASOMBRÍO IGLESIAS. Sociólogo y periodista. Fue Viceministro del Interiordurante la gestión de Gino Costa y antes Jefe del Gabinete de Asesores en la de FernandoRospigliosi. Ha sido tres veces director del Instituto de Defensa Legal y director de la revistaideele. Es autor de diversos trabajos sobre temas de política, democracia, derechos huma-nos, seguridad ciudadana y relaciones civiles militares. Actualmente es miembro del equi-po de seguridad ciudadana y reforma policial del IDL, columnista de Perú 21 y consultor.

MANUEL BOLUARTE CARBAJAL. Periodista. Fue Director General de la Oficina de Co-municación Social del Ministerio del Interior durante las gestiones de Rospigliosi y Costa.Antes trabajó en la Asociación Pro Derechos Humanos (Aprodeh), en CARE-Perú, en WWFy ha realizado consultarías sobre comunicación e impacto público para diversas institucio-nes. Ha publicado el Manual de Prensa para Activistas en Derechos Humanos. Actualmentees asesor en comunicación política de DEVIDA.

LEONARDO CAPARRÓS GAMARRA. Abogado. Fue jefe de la Oficina de Asuntos Inter-nos del Ministerio del Interior. Antes trabajó en los estudios de abogados “Berninson, Loretde Mola y Benavides” y "Echeandía, Manini y Asociados”. Actualmente trabaja en la Procu-raduría Ad Hoc Anticorrupción.

ENRIQUE CASTRO VARGAS. Abogado. Es miembro del proyecto de seguridad ciudada-na y reforma del IDL. Fue consultor en la CVR, participó en la Secretaria Técnica para elProceso de Descentralización y en la Iniciativa Nacional Anticorrupción (INA).

GINO COSTA SANTOLALLA. Abogado y doctor en Historia. Fue Ministro del Interior.Antes fue Viceministro de Fernando Rospigliosi. Durante el Gobierno de Transición fue

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Presidente del Instituto Nacional Penitenciario. Ha sido Defensor Adjunto para DerechosHumanos de la Defensoría del Pueblo y Secretario Ejecutivo de la Comisión Ad Hoc deIndultos. Trabajó en el Centro de Derechos Humanos de la ONU y, luego, en misiones depaz en Centroamérica como asesor en temas de seguridad. Actualmente es miembro delequipo de seguridad ciudadana y reforma policial del IDL, director del Instituto Peruano deAdministración de Empresas (IPAE) y consultor.

MARÍA JESÚS GAMARRA DE FERNÁNDEZ. Economista. Fue Directora General de laOficina Sectorial de Planificación del MININTER durante la gestión de Costa y DirectoraGeneral de la Oficina General de Administración durante la segunda gestión de Rospigliosi.En su larga trayectoria en la administración pública fue Viceministra de Hacienda en 1988-1989 y ha desempeñado cargos como consultora de AID, PNUD y OIM, en el Ministerio deSalud, Ministerio Público y Ministerio de Trabajo y Promoción Social.

RAFAEL GARCÍA MELGAR. Sociólogo. Fue director de la Dirección General de Migracio-nes y Naturalización del Ministerio del Interior en las gestiones de Rospigliosi y Costa. An-tes trabajó en DESCO en temas vinculados a proyectos de desarrollo y consultoría ademásde ejercer como gerente. Cuenta con una larga trayectoria como administrador y actual-mente trabaja en el proyecto del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) conel Fondo de Población de las Naciones Unidas.

ADOLFO GAZZO VEGA. Máster en Ciencias de la Computación. Fue Director de la Ofici-na de Informática y Telecomunicaciones del Ministerio del Interior en las gestiones de Costay Rospigliosi. Ex Director de Investigación y Desarrollo de FleXko Computer GmbH (Ale-mania). Es consultor en temas de Tecnología de la Información a nivel nacional e internacio-nal y autor de libros técnicos para la editora Mark und Technik (Alemania).

MIGUEL HUERTA BARRÓN. Abogado. Fue Secretario Permanente de la Comisión de De-rechos Humanos del Ministerio del Interior y Defensor del Policía en la segunda gestión deRospigliosi. Antes fue asistente de la Secretaría Ejecutiva de la Coordinadora Nacional deDerechos Humanos. Actualmente trabaja en al Comisión de Derechos Humanos (COMISE-DH).

GABRIEL PRADO RAMOS. Antropólogo. Es miembro del proyecto de seguridad ciuda-dana y reforma del IDL. Presidente de la Asociación Warma y trabajó en el Instituto para laSeguridad Ciudadana (ISC).

FERNANDO ROSPIGLIOSI CAPURRO. Sociólogo y periodista. Ha sido dos veces Minis-tro del Interior y Presidente del Consejo Nacional de Inteligencia. Ha publicado amplia-mente sobre temas de seguridad y defensa. Ha trabajado en medios escritos, radiales ytelevisivos. Miembro del Instituto de Estudios Peruanos (IEP) y de la Asociación Pro Dere-chos Humanos (Aprodeh). Actualmente es miembro del equipo de seguridad ciudadana y

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reforma policial del IDL, investigador afiliado al Instituto de Estudios Peruanos, columnistade Perú 21 y consultor.

RICARDO VALDÉS CAVASSA. Licenciado y Máster en Psicólogía, experto en recursoshumanos y desarrollo organizacional. Fue Jefe del Gabinete de Asesores en la gestión deGino Costa y Viceministro en la segunda gestión de Fernando Rospigliosi. Ha sido GerenteCorporativo y Director de Recursos Humanos en la Corporación Andina de Fomento. Ade-más se ha desempeñado como consultor para otros organismos internacionales, así comopara empresas públicas y privadas. Actualmente es Director en la empresa consultora Ca-pital Humano y Social S. A. (CHS).

RUBÉN VARGAS CÉSPEDES. Abogado. Fue director de Defensa Nacional del Ministeriodel Interior durante las gestiones de Costa y Rospigliosi. Dirigió el proyecto de Comisiona-dos para la Paz y el Desarrollo. Antes trabajó en la Defensoría del Pueblo, específicamenteen la Adjuntía de Derechos Humanos y en la Comisión Ad Hoc de Indultos. Actualmente esasesor de la Presidencia Ejecutiva de DEVIDA.

DANTE VERA MILLER. Realizó estudios en Sociología en la PUCP. Fue jefe de Gabinete deAsesores del MININTER durante la segunda gestión de Fernando Rospigliosi y ha sido ase-sor del Ministro de Energía y Minas Jaime Quijandría. Experto en temas de seguridad yconflictividad social. Antes trabajó en la Plataforma Interamericana de Derechos Humanos,Democracia y Desarrollo. Actualmente es asesor de la Gerencia General de Minera Yanaco-cha en asuntos sociales.

SUSANA VILLARÁN DE LA PUENTE. Periodista. Ha sido la primera Defensora de laPolicía. Durante el gobierno de transición fue Ministra de la Mujer y Desarrollo Humano.Ha participado y dirigido varios orgnaismos no gubernamentales trabajando en políticassociales. Ha sido Secretaria Ejecutiva de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos ydirigente de Mujeres por la Democracia. Actualmente es miembro de la Comisión Interame-ricana de Derechos Humanos y miembro del proyecto de seguridad ciudadana y reformadel IDL.

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"El cambio se inició, se estancó, se retomó...y ahora se revocó"

Fernando Rospigliosi Capurro

El Ministerio del Interior vivió un proceso intenso

e indispensable de reforma en el manejo y la

gestión de la seguridad. Una vez más la falta de

continuidad trunca la posibilidad de consolidar

políticas de Estado en el Perú.

¿Por qué un cambio?

LA REFORMA POLICIAL que se comenzóel 2001 en el Ministerio del Interior era in-dispensable por muchas razones. Aquí algu-nas:

� El MININTER y la Policía Nacional estu-vieron entre las instituciones más mani-puladas por Vladimiro Montesinos y sugavilla de delincuentes. Desde el 28 dejulio de 1990 hasta la caída de Montesi-nos, el MININTER estuvo controladopor ministros militares. Militares tam-bién controlaban los cargos que más in-teresaban a Montesinos, como la Direc-ción de Inteligencia y la Oficina Generalde Administración, cuya jefatura fueocupada, entre otros, por el general EPÓscar Villanueva Vidal, conocido comoel cajero de Montesinos. La mayoría delos que ocuparon el despacho del Inte-rior la década de 1990 están presos o

prófugos. Era indispensable una profun-da limpieza y, quizás más importante,el cambio de los hábitos y costumbresimpuestos por la pandilla de Montesi-nos.

� La Policía Nacional se había distanciadopaulatinamente de la sociedad desde ladécada de 1980, como consecuencia dela guerra antisubversiva, que la llevó adesatender su función de combate a ladelincuencia y resguardo de la seguridadciudadana. Paralelamente, surgieroncuerpos como el serenazgo y serviciosprivados de seguridad, que compiten conla Policía, en una rivalidad que no bene-ficia a nadie y que hace que se malgastenlos escasos recursos de la sociedad.

� La principal crítica de los ciudadanos ala Policía, expresada en todas las encues-tas, es la corrupción.

[14]

� Las prioridades están descentradas. Lascomisarías, que deberían ser el eje de lalabor policial, son la cenicienta de la ins-titución y no brindan el servicio que laciudadanía reclama.

� Hay una inmensa escasez de recursos,pero también derroche, despilfarro ymala utilización de los mismos. Habíaque racionalizar y reorientar los escasosrecursos.

típicos, el Fovipol (Fondo de Vivienda)y el Fospoli (Fondo de Sanidad).

� Los abusos internos, contra los propiospolicías estaban extendidos, presentán-dose numerosos casos de corrupción ad-ministrativa.

� Las instancias encargadas de investigary sancionar la corrupción y los abusoseran, en gran parte, cómplices de los mis-mos.

� De lo anterior se desprendía la impe-riosa necesidad de crear organismoscomo la Defensoría del Policía y la Ofi-cina de Asuntos Internos y de estable-cer un nuevo régimen disciplinario, mo-derno, justo y transparente.

� La pirámide era un globo. Existía exce-so de generales y coroneles, producto dela política corrupta y populista de “man-tener contenta a la gente” ascendiendooficiales en exceso, sin preocuparse porlas ineficiencias que eso generaba. A lavez, el sistema de ascensos estaba poli-tizado y corrompido.

� La carrera policial no incentiva —al con-trario, desalienta— la acción positiva, pri-vilegiando el inmovilismo y burocratis-mo.

En fin, estas y muchas más razones hacíanurgente e indispensable un cambio. El cam-bio se inició, se estancó, se retomó... y ahorase revocó.

Desde el 28 de julio de 1990

hasta la caída de Montesinos,

el MININTER estuvo

controlado por ministros

militares. La mayoría de los

que ocuparon el despacho del

Interior la década de 1990

están presos o prófugos. Era

indispensable una profunda

limpieza y, quizás más

importante, el cambio de los

hábitos y costumbres

impuestos por la pandilla de

Montesinos.

� Los servicios esenciales que debe pres-tar la institución a sus miembros erande mala calidad, no sólo por la pobrezainstitucional, sino por un uso deshones-to y deficiente de los mismos. Ejemplos

[15]

Primera parte

EL MANEJO DE LA SEGURIDAD

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Siete medidas urgentes para enfrentarla inseguirdad

Gino Costa Santolalla

Medidas concretas y viables, muchas de ellas

iniciadas y ahora interrumpidas para enfrentar

mejor un problema que nos agobia a todos.

ADEMÁS DE CONSEGUIR el millón dos-cientos mil dólares que son necesarios parahacer pasar las comisarías de la capital delsiglo XIX al siglo XXI —gastados en avionesy helicópteros en los que no se requiere in-vertir tanto— y los recursos que se requeri-rán para hacer lo propio con el resto de co-misarías del país, el gobierno podría adop-tar de inmediato por lo menos siete medidasurgentes para hacer más eficiente el trabajode las comisarías, fundamental en cualquierestrategia de seguridad ciudadana. La ma-yoría de ellas no cuestan dinero, pero sí de-mandan decisión política.

Primero, en Lima Metropolitana es impera-tivo distritalizar la Policía, esto es, poner cadadistrito bajo una sola autoridad policial. Enla actualidad la autoridad se encuentra difu-

minada, pues en cada circunscripción dis-trital hay varias comisarías y casi ningunacoordinación entre ellas, porque el respon-sable de dicha tarea es el Jefe Metropolitano—hay diez en la capital—, quien tiene a sucargo cuatro o cinco distritos. Este es un es-quema muy ineficiente de organización, queno responde a la necesidad de desarrollar po-líticas públicas de seguridad en el plano máslocal posible, esto es, el distrital.

La autoridad policial distrital debe ser respon-sable de lo que ocurre en su jurisdicción (aho-ra no lo son ni los comisarios, ni los jefes me-tropolitanos) y trabajar de la mano con la au-toridad municipal y las vecinas y vecinos, antequienes debe además rendir cuentas. Está de-más decir que en lo operativo administrativotambién debe rendirle cuentas al jefe policial

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capitalino, la contraparte del alcalde metro-politano de Lima. Para que este nuevo esque-ma organizativo funcione bien es preciso ga-rantizar que las jurisdicciones policiales seadecúen a las jurisdicciones distritales.

Segundo, es imprescindible dotar a las co-misarías de más medios logísticos, concen-trando en ellas el mayor número posible derecursos, porque ellas son las unidades poli-ciales básicas alrededor de las cuales se or-ganiza el trabajo policial. Más allá de los re-cursos que puedan proporcionar los propiosmunicipios, interesados en tener una Policíabien equipada y motivada en su distrito, laredistribución de los vehículos del Escua-drón de Emergencia hacia las comisaríaspermitiría, cuando menos, duplicar su nú-mero. Los 400 vehículos con que cuentaEmergencia son más que los que tienen lascomisarías de Lima, lo que resulta un absur-do. Para atender las emergencias bastaría queesa unidad tuviera una fracción de los vehí-culos que tiene actualmente. Esta situacióndebe, y puede, ser corregida de inmediato.

Simultáneamente hay que fortalecer el Escua-drón Verde creado durante la segunda ges-tión de Rospigliosi, pues ha dado buenos re-sultados en golpear a la delincuencia en lacapital. Habría que incrementar su capaci-dad logística y desarrollar su inteligenciaoperativa, especialmente para desarticularlas redes de microcomercialización de dro-gas. Es preciso garantizar que las autorida-des municipales mantengan comunicacióndirecta con el Escuadrón Verde, el jefe poli-cial capitalino y eventualmente el Ministrodel Interior, fortaleciendo así su autoridad ysu margen de maniobra frente a los jefes po-liciales distritales. Estas medidas podrían ser

replicadas, sin dificultad alguna, en otras ciu-dades del país, donde corresponda.

En términos de equipamiento quedaríanpendientes otras dos tareas: uno, la adquisi-ción de un sistema de comunicación radialpara la capital, toda vez que los tres existen-tes no se comunican entre sí y no cubren laactual demanda; dos, la adquisición de nue-vas unidades vehiculares, motocicletas y bi-cicletas. Estas dos tareas, sin embargo, sí re-quieren de recursos adicionales. Con el di-nero destinado a los aviones y helicópterosse tenía previsto adquirir algunos de los equi-pos mencionados aquí.

Tercero, un problema recurrente en las comi-sarías es que, según los policías, los vehículosdisponibles no cuentan con suficiente com-bustible. Con frecuencia se condiciona la pres-tación de un servicio a que la ciudadanía cu-bra los gastos de combustible. Es probable queen algunos casos la dotación sea insuficiente;en la mayoría lo que ocurre es que el personalnegocia con terceros la dotación asignada yobtiene una utilidad. Esta es una práctica quese encuentra muy extendida y es fuente dejugosas ganancias ilícitas, que ocasiona un tre-mendo perjuicio a la ciudadanía que se ve pri-vada de un servicio por el que paga con susimpuestos. Esto se puede remediar.

Hoy existen tecnologías de distribución y con-trol del uso del combustible que reducen sig-nificativamente los márgenes para las irregu-laridades. Basta con que se licite la adquisi-ción, almacenaje y distribución del combus-tible, que ahora se realiza de una manera tanpoco transparente, para que esta situacióncambie. El sistema actual parece estar dise-ñado para que se perpetuén las irregularida-

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des que se inician desde la compra misma delcombustible. También es posible acondicio-nar los vehículos policiales al uso del gas li-cuado. Cualquiera de los dos sistemas serámás barato y más eficiente que el actual. Sinembargo, ponerlo en práctica no será fácilpor las resistencias de quienes se beneficiandel sistema actual en perjuicio de todos losusuarios.

mente quedan impunes, es preciso que losjuzgados de paz letrados operen en las co-misarías, que es a donde llegan los deteni-dos. Una ley promulgada en enero del 2003,parte de un paquete de diez normas sobreseguridad ciudadana, dispuso esta medida,cuya implementación debía iniciarse con unprograma piloto en la capital. También in-trodujo modificaciones al procedimientopenal de faltas para que este sea de verdadsumario. Ya existen unos cuantos juzgadosen algunas comisarías del país, aunque sontodavía muy pocos. Hay que multiplicar estaexperiencia que ha traído buenos resultados.Pero para que ella sea efectiva, debe ir acom-pañada de otra medida.

Las faltas no se castigan con cárcel, sino conmulta o servicio a la comunidad; en la ac-tualidad quedan impunes, tanto porque losjueces no se toman la molestia de abocarse asu conocimiento, como porque las penas nose pueden materializar, pues no hay un sis-tema de cobro de multas ni la organizaciónnecesaria para que el penado cumpla conhacer su servicio a la comunidad. Otra leypromulgada en enero del 2003 dispuso queel servicio a la comunidad podía hacerse enlos municipios.

Casi dos años después, aún no se ha hechonada por organizar este sistema, tanto por eldesconocimiento o la desidia de las autori-dades municipales y judiciales, como por lainacción del Ministerio de Justicia, encarga-do de esta tarea a través del Instituto Nacio-nal Penitenciario. Es preciso que las autori-dades correspondientes tomen cartas en elasunto, porque la impunidad frente a las fal-tas, resultado de la inexistencia de un efecti-vo sistema de sanción, alimenta las conduc

Simultáneamente hay que

fortalecer el Escuadrón Verde

creado durante la segunda

gestión de Rospigliosi, pues ha

dado buenos resultados en

golpear a la delincuencia en la

capital. Habría que incrementar

su capacidad logística y

desarrollar su inteligencia

operativa, especialmente para

desarticular las redes de

microcomercialización de

drogas. Es preciso garantizar

que las autoridades

municipales mantengan

comunicación directa con el

Escuadrón Verde, el jefe

policial capitalino y

eventualmente el Ministro del

Interior.

Cuarto, para castigar las infracciones meno-res a la ley, las llamadas faltas, que actual-

[20]

tas transgresoras y alienta a la gente a tomarla justicia por sus propias manos.

Los jueces de paz letrados no siempre se danabasto para atender la tremanda carga de tra-bajo que tienen. Por ello es preciso que sulabor sea complementada por la de los jue-ces de paz no letrados que se desempeñancon gran éxito en las zonas rurales del país oahí donde no existen jueces letrados. Es pre-ciso modificar la legislación para que los jue-ces no letrados —legos, voluntarios, elegidospor la comunidad por su prestigio social yno por su conocimiento de las normas— pue-dan ejercer funciones en jurisdicciones ur-banas donde existen jueces letrados, lo queahora no pueden hacer.

Esto llenaría un vacío, pues, por un lado, losjueces letrados tienen una sobrecarga de tra-bajo impresionante y, por el otro, los no le-trados han demostrado ser muy eficientes enel desempeño de su función, además de muybaratos. Esta medida haría más ligera la car-ga de los letrados y brindaría a la comuni-dad formas alternativas de resolución de con-flictos, de fácil acceso, eficientes y rápidas,lo que ciertamente contribuiría a canalizarel descontento, el malestar y la frustraciónde la gente y a prevenir la violencia urbana.Esta es otra medida que no requiere de re-cursos adicionales a los existentes, en todocaso no sustanciales. Sin embargo, hasta elmomento nadie ha tomado la iniciativa.

Quinto, si la comisaría es el pilar de cual-quier estrategia de seguridad ciudadana, elprincipal recurso de ésta es su personal. Labuena marcha de un equipo de trabajo de-pende de la calidad de su liderazgo. Duran-te los últimos lustros el trabajo en las comi-

sarías ha sido considerado de segunda im-portancia, por decir lo menos. No siemprese destaca a las comisarías a los mejores. Elcargo de comisario no cuenta con reconoci-miento institucional. Es preciso revertir esto,asegurando que los mejores oficiales seandestacados a dirigir las comisarías, que se lesprepare para ello y que se les otorgue unabonificación especial para cumplir esa fun-ción. Lo mismo vale para el resto del perso-nal de una comisaría. Hace un año se dispu-so un beneficio especial (de alto riesgo), perohasta el momento no se ha hecho realidad.

También es necesario tener más policías enlas comisarías. Para lograrlo se deben adop-tar las siguientes medidas adicionales. Uno,desarrollar un plan para formar en tres añosa 12.000 nuevos suboficiales. Los cambiosintroducidos a la ley orgánica en enero del2003 permiten hoy formar a un policía en unaño, contra los tres años establecidos ante-riormente. Si se otorgan los recursos necesa-rios —y aquí sí se requieren más recursos—,conseguir esta meta sería perfectamente po-sible. Los nuevos egresados serían todos des-tacados a servicios de comisaría, con lo cualla actual insuficiencia de personal se subsa-naría en parte.

Dos, tan importante como incrementar lacantidad de los policías es la calidad de suformación. Un préstamo acordado con el BIDen enero del 2003 permitirá modernizar todoel sistema de formación policial, comenzan-do por formar a policías comunitarios o deproximidad. Lamentablemente, casi dos añosdespués, no se ha gastado un solo sol de los20 millones de dólares otorgados, por lasmarchas y contramarchas que han habido enel Ministerio y por el desinterés de la actual

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administración. Este crédito tiene ademáscomo propósito modernizar la gestión delsector y para poner en práctica planes pilotode seguridad ciudadana en la capital y enotras ciudades importantes del país.

Tres, tan importante como lo anterior es re-gular los servicios que los policías brindan aterceros durante sus días de descanso. Estees un sistema que fue introducido hace casidos décadas para permitir que el policía com-pense sus ingresos con servicios a particula-res. El abuso de estos servicios es su princi-pal problema, dado que ante la ausencia deun adecuado sistema de control de personal,nada impide que los policías no sólo traba-jen para terceros durante sus días de descan-so sino de manera permanente, quedando elservicio público de policía abandonado enla práctica. No se ha establecido empírica-mente la envergadura de esta forma de pri-vatización del servicio policial, pero está cla-ro que el sistema debe ser regulado para im-pedir sus abusos.

Sexto, si bien la Policía es la columna verte-bral de cualquier política de seguridad pú-blica, si ella no cuenta con el respaldo y apo-yo de la ciudadanía es poco lo que logrará.En los últimos años la Policía ha avanzadomuchísimo, aunque todavía no lo suficien-te, en integrarse con las comunidades, espe-cialmente en las zonas más pobres. Ese tra-bajo debe ser alentado. En el campo, graciasal Convenio suscrito en el año 2002 entre In-terior y las rondas campesinas, las relacio-nes entre estas y la Policía han mejorado sus-tantivamente, en algunos lugares mucho másque en otros. El Convenio, cuya vigencia ca-ducó en setiembre pasado, debe ser renova-do. Si no fuera por las rondas, la población

rural no tendría la seguridad y la justicia queel Estado no le puede proveer. No entenderque ellas, al igual que las juntas vecinales,son aliados estratégicos del Estado es unerror garrafal.

Tan importante como lo

anterior es regular los servicios

que los policías brindan a

terceros durante sus días de

descanso. Este es un sistema

que fue introducido hace casi

dos décadas para permitir que el

policía compense sus ingresos

con servicios a particulares. El

abuso de estos servicios es su

principal problema, dado que

ante la ausencia de un adecuado

sistema de control de personal,

nada impide que los policías no

sólo trabajen para terceros

durante sus días de descanso

sino de manera permanente,

quedando el servicio público de

policía abandonado en la

práctica.

Las experiencias exitosas de trabajo de laPo-licía en la prevención y persecución del deli-to, los frutos de su trabajo conjunto con jun-tas en las ciudades y rondas en el campo ylas formas alternativas de solución de con-flictos, entre otros, deben ser debidamente

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reconocidos. Frente a cada linchamiento quemuestran los medios de comunicación, es-tos deberían mostrar una experiencia exito-sa de prevención. Frente a cada propuestadescabellada sobre lo que hay que hacer fren-te a la inseguridad, habría que discutir conseriedad y desapasionamiento la larga listade medidas que las autotidades podrían to-mar y no toman, algunas de las cuales estánincluidas aquí.

Una buena forma de reconocer las buenasprácticas y a sus responsables es premiarlas.Interior podría crear fondos concursables, talcomo se hizo el año 2002 con el Concurso deComisarías, estimulando así el esfuerzo, latransparencia, el trabajo conjunto con la co-munidad y la gestión por resultados. Otraforma de reconocerlas es hacer que el inter-cambio de esas buenas prácticas constituyala base de la formación y capacitación de losnuevos comisarios y policías, cosa que porparadójico que parezca, no ocurre en la ac-tualidad. Este debe ser un aspecto central dela reforma del sistema educativo policial queaún está pendiente: el aprendizaje práctico,basado en el intercambio y el análisis de ex-periencias, buenas y malas, en lugar de la for-mación decimonónica, teórica y memorísti-ca, aún en boga.

Sétimo, el tercer componente de cualquierestrategia de seguridad ciudadana es la au-toridad municipal. Policía, vecinos y gobier-no local es la tríada sobre la que reposa laseguridad pública. Esto no siempre es enten-dido por alcaldes y alcaldesas, que a pesarde presidir los comités de seguridad ciuda-dana creados por ley en enero del 2003 y delas prerrogativas que en seguridad les otor-ga la ley de municipalidades, siguen en su

mayoría considerando que la seguridad ciu-dadana es responsabilidad exclusiva de laPolicía. Es preciso modificar esta percepciónequivocada.

La experiencia exitosa de Bogotá, única ciu-dad latinoamericana que ha visto caer susíndices delictivos de manera sostenida du-rante una década, enseña que la llave deléxito está en el liderazgo de la autoridad mu-nicipal sobre la Policía. Este se expresa de

El tercer componente de

cualquier estrategia de

seguridad ciudadana es la

autoridad municipal. Policía,

vecinos y gobierno local es la

tríada sobre la que reposa la

seguridad pública. Esto no

siempre es entendido por

alcaldes y alcaldesas, que a

pesar de presidir los comités de

seguridad ciudadana creados

por ley en enero del 2003 y de

las prerrogativas que en

seguridad les otorga la ley de

municipalidades, siguen en su

mayoría considerando que la

seguridad ciudadana es

responsabilidad exclusiva de la

Policía. Es preciso modificar

esta percepción equivocada.

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diversas maneras: inversión en la Policía,conducción política de la labor policial; de-sarrollo de programas y campañas preventi-vas que complementen el trabajo policial; y,afirmación de la autoridad edilicia para ga-rantizar el respeto a las normas de conviven-cia social, en asuntos tales como el tránsito,la remodelación e incorporación de espaciospúblicos, la regulación del funcionamientode centros nocturnos y el control del consu-mo de bebidas alcohólicas, entre otros.

El Ejecutivo ha perdido su liderazgo en la ta-rea de hacer realidad el sistema nacional deseguridad ciudadana, integrado por comitésen los que los gobiernos locales, la Policía y laciudadanía, con el resplado de otras autori-dades, como las judiciales y educativas, coor-dinan, definen políticas y suman esfuerzos.Es sólo en el plano local, con los recursos lo-cales, con políticas integrales de prevencióny de represión del delito, que se enfrenta conéxito la inseguridad y la delincuencia.

El Ejecutivo debe retomar el liderazgo per-dido e instruir a todas sus autoridades, a to-dos los niveles, a que trabajen en conjuntopara enfrentar la inseguridad. También debepersuadir al Ministerio Público y al Poder Ju-dicial a que hagan lo propio y a que en lacapital se reorganicen distritalmente, al igualque la Policía. Ese liderazgo debe ejercerlo elpropio Ministro del Interior desde el Conse-jo Nacional de Seguridad Ciudadana que lecorresponde presidir y del que forman par-te, entre otros, los ministros de Salud y Edu-cación, el Alcalde Metropolitano de Lima, elPresidente de la Suprema y la Fiscal de laNación. Estoy casi seguro que a pesar de losproblemas de inseguridad que enfrentamos,el Consejo no se debe haber reunido una solavez durante los últimos seis meses. Comoeste artículo lo demuestra, el gobierno tienelos instrumentos normativos, conceptualesy operativos para enfrentar con mayor éxitolos problemas de seguridad pública. Quéespera para utilizarlos!

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¿Linchamientos o soluciones?

Carlos Basombrío Iglesias

Los linchamientos han colocado el tema de la

inseguridad ciudadana en las primeras planas en

estos últimos meses del 2004. Si nos guiamos por

la experiencia internacional se trata de un

problema que ha llegado para quedarse en los

debates nacionales. Urge, por tanto, contribuir a

que éstos sean mínimamente sensatos.

¿DE QUÉ CLASE DE PROBLEMA estamoshablando?

No estamos hablando del gran crimen orga-nizado: del narcotráfico, del contrabando, deasaltos a bancos, de terrorismo; ni siquiera delos homicidios. En lo que está pensando lagente de la calle es en cuatro cosas muy con-cretas: los robos a las casas, los robos a laspersonas, las agresiones de pandilleros y ensituaciones que no son exactamente delin-cuencia, pero en torno de las cuales se generadelincuencia, como prostitución, alcoholismo,drogadicción, discotecas, etcétera.

La seguridad ciudadana definida en estos tér-minos es un problema bien complicado deenfrentar, por varias razones. En primer lu-gar, porque no es un problema que tenemoslos peruanos y no tienen otros. El problemade la inseguridad ciudadana es una caracte-

rística de todas las sociedades modernas enlas que se ha producido un proceso de urba-nización importante, trátese de países ricoso de países pobres. Todas las ciudades me-dianas o grandes de América Latina enfren-tan un problema parecido al que nosotrosafrontamos.

Es decir, no somos los piñas del barrio a losque nos tocó este problema, ni tampoco po-demos importar las recetas mágicas que va-cunaron a otros en la vecindad, simplemen-te porque no las tienen. Es más: el Perú, yaunque esto les parezca increíble a muchos,no es todavía de los países latinoamericanosque tienen los problemas más complicadosa este respecto. La situación es mucho másdifícil, por ejemplo, en Brasil, Argentina, Co-

Publicado originalmente en la revista ideele Nº 167 de di-ciembre del 2004.

[25]

lombia, Venezuela, El Salvador, Guatemala,por mencionar sólo algunos. Con esto no sequiere decir que estemos en el paraíso, nimucho menos, sino que, basados en lo quevemos a nuestro alrededor, hay que darsecuenta de que si nos descuidamos las cosaspueden empeorar, y mucho.

En segundo lugar, el problema de la insegu-ridad ciudadana es complicado porque afec-ta potencialmente a todos; es decir, al rico yal pobre, al que vive en un barrio apartado oen una zona central. El terrorismo era un pro-blema grave, pero muchísima gente sabíaque, por muchas razones, nunca la iba a to-car directamente. En cambio, ¿quién puededecir que está libre de un problema de robo?Por eso simbólicamente, cada vez que secues-tran o que roban a una persona, en nuestrapercepción y en nuestro ánimo nos están ro-bando a nosotros.

El tercer elemento que hace de este un pro-blema complicado es el miedo. El miedo pa-raliza. El miedo hace que no razonemos ynos dejemos manipular. Como estamos asus-tados, queremos una solución en el momen-to, y este problema no se puede solucionarde inmediato. Por ello se presta mucho a lamanipulación de los políticos. La mayoría deellos dicen todas las tonterías que puedenjuntas sobre el tema, sin conocer absoluta-mente nada, porque saben que eso sintonizacon "lo que quiere la gente" y les puede darpopularidad.

Falsas soluciones, mentiras o mitos

El primer mito que todos repetimos, todoslos días, es que el problema crece sin con-trol. "Cada día estamos peor." Sin embargo,no hay ninguna estadística en el Perú que in-

dique eso. Es más: no hay ninguna estadísti-ca seria en el Perú sobre la delincuencia. Es-tamos a ciegas. ¿Hay más robos en este añoque en el anterior? No tengo la más remotaidea. Y he revisado todas las estadísticas ha-bidas y por haber. No se sabe. Se ha dicho,

El tercer elemento que hace de

este un problema complicado es

el miedo. El miedo paraliza. El

miedo hace que no razonemos y

nos dejemos manipular. Como

estamos asustados, queremos

una solución en el momento, y

este problema no se puede

solucionar de inmediato. Por

ello se presta mucho a la

manipulación de los políticos.

La mayoría de ellos dicen todas

las tonterías que pueden juntas

sobre el tema, sin conocer

absolutamente nada, porque

saben que eso sintoniza con "lo

que quiere la gente" y les puede

dar popularidad.

por ejemplo, que este año ha habido 1.659linchamientos. ¿1.659? ¿Dónde? De repentehan sido 17 mil o de repente han sido 40.Alguien presionado por las circunstanciasinventó una cifra y ahora todo el mundo larepite. No digo que no haya habido muchoslinchamientos; de repente ha habido más de

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lo que dicen esas cifras, pero no hay nadieque tenga una estadística seria y que puedadecir cuántos han ocurrido.

Lo que sí es verdad, y eso es muy importan-te, es que la gente sí piensa que estamos em-peorando. Si preguntan: "¿Cree que la delin-cuencia en el Perú está aumentado, está dis-minuyendo o sigue igual?", el 70 por cientou 80 por ciento de la gente va a decir "estáaumentando". Me inclino a pensar que enrealidad lo que ocurre es que el problema tie-ne un nivel más o menos estable en el tiem-po, pero como continúa y no se soluciona,sentimos que empeora. Eso, en sí mismo, esmuy importante, porque lo que creemos queocurre es tan importante o más que lo querealmente ocurre.

El segundo mito que todos repiten sin el me-nor esfuerzo por informarse es que el proble-ma radica en que en el Perú las leyes son muyblandas; que los ladrones son soltados inme-diatamente después de llegar a la comisaríaporque roban menos de 2 mil soles; que, en-tonces, se está castigando a los pobres por serpobres. Este sonsonete lo repiten todos lospolíticos, los policías, los alcaldes, los perio-distas y la gente en general. Esto es absoluta-mente falso. El robo y su sanción no depen-den del monto, y las penas son muy severas.Puede haber mejoras en las leyes para afron-tar la delincuencia, sin duda, pero el proble-ma no es esencialmente uno de leyes, sino defuncionamiento del sistema penal.

Una tercera falsa solución: hay que meterlosa todos a la cárcel, no importa lo que roben.¿A dónde? ¿A qué cárceles? ¿Con qué reha-bilitación? Los metemos a todos a estas cár-celes y en cinco años tenemos, ya no delin-cuentes de chaveta, sino de ametralladora;

ya no delincuentes de banda de a tres, sinode a veinte.

Cuarto mito: la Fuerzas Armadas entran ysolucionan el problema. ¿Con aviones de gue-rra vamos a bombardear a los pandilleros?¿Con fragatas vamos a hundir a los ladrones?¿Con tanques vamos a impedir que los chi-cos se droguen? El tipo de armamento, entre-namiento y visión de la seguridad de las Fuer-zas Armadas está concebido para pelear conenemigos externos. Y si el tema es que en lasFuerzas Armadas sobraran recursos o perso-nal (que tampoco creo que sea así), entonceshabría que dárselos a la Policía.

Por último, otro de los mitos que hay, sobretodo en Lima, es que si se municipaliza a laPolicía esto ayudaría mucho a enfrentar me-jor el problema. Tampoco es cierto. Esto trae-ría muchos más problemas de los que se so-lucionarían. Para empezar, sería un serviciomás injusto y acentuaría la desigualdad de-pendiendo del nivel económico del barrio. Losque vivimos en las zonas más acomodadastendremos un servicio A-1, y los que viven enlas zonas más pobres casi no lo tendrían. Pesea los problemas que tiene, la Policía, por seruna institución nacional, puede balancear laasignación de recursos para la seguridad.

¿Qué hacer, entonces?

Hay cosas que se pueden hacer y que sonrazonablemente eficaces. En primer lugar,hay que tener un buen diagnóstico y enten-der el problema. Dejar atrás lo más emocio-nal, lo más primitivo, lo más intuitivo; el lin-chamiento, por decirlo de alguna manera.

Un segundo tema es que el Estado debe teneruna política pública, y esta tiene que ser fruto

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de una discusión nacional; tiene que haber co-herencia entre el Congreso y el Ejecutivo; tieneque haber estrategias de largo y mediano pla-zo; tiene que haber asignación de recursos acor-de con la prioridad que se le quiera dar. Tieneque haber una política pública, y como ciuda-danos es necesario que tengamos capacidadde fiscalización de estas políticas públicas. Yno estamos en cero: desde el Ministerio delInterior avanzamos mucho al respecto, y esosavances podrían ser retomados.

En tercer lugar, se debe continuar y profun-dizar la reforma de la Policía Nacional, hoyabandonada a su suerte. La Policía no es laúnica institución importante para enfrentarel problema, pero es sin duda clave. Si no eseficiente, cercana a la población, profesionaly honesta, todo lo demás se cae.

En cuarto lugar, hay que redefinir las priori-dades internas en la Policía. Por muchas razo-nes, la Policía ha tenido como última priori-dad la seguridad ciudadana. Con una agudaescasez de efectivos y dado lo imperioso de lasamenazas o el impacto político inmediato delos acontecimientos, sus prioridades han esta-do vinculadas a otros temas; antes al terroris-mo y hoy al mantenimiento del orden público.Cada vez que hay una marcha grande en Lima,por más pacífica que sea; cada vez que hay unevento importante, desde un partido de fútbolhasta una cumbre de presidentes, se destacanpolicías de todas las unidades, incluidas, porsupuesto, las comisarías. En los momentos enque las cosas están complicadas (o sea, casitodas las semanas), las comisarías están prác-ticamente desguarnecidas.

Un cuarto elemento: hay que apoyarse en lapoblación. La Policía es en términos de nú-

meros absolutamente deficitaria para aten-der las necesidades de la población. Se hadicho hasta el cansancio que si en el año 1989,hace quince años, había 125 mil policías, aho-ra hay 92 mil; para solo estar como en 1989,necesitaríamos por lo menos unos 60 mil po-licías más.

Así, si no hay una participación efectiva yorganizada de la población en las tareas deseguridad, no habrá solución posible. Nin-guno de los grandes problemas nacionales,que nos han afectado en las últimas décadasde manera severa, ha podido ser soluciona-do sin esta. En la lucha contra el hambre y ladesnutrición, han sido fundamentales los co-medores populares, los clubes de madres ylos comités del vaso de leche. En la luchacontra el cólera, la alianza de la poblacióncon políticas de salud pública fue tan eficien-te en el Perú que se logró erradicar la enfer-medad. Igual en la lucha contra el terroris-mo, a través de los comités de autodefensa ocontra el abigeato con las rondas campesi-nas de Cajamarca y Piura. De nuevo, y unavez más, la única posibilidad de una estrate-gia razonablemente exitosa frente a un nue-vo flagelo, esta vez la delincuencia local, escon la participación en alianza con autori-dades que comprendan la naturaleza delproblema.

En quinto lugar, hay que entender que el pro-blema del que estamos hablando ocurre, seexplica y hay que enfrentarlo en el ámbitode lo local. Si nos pensamos como país en suconjunto, quizá no exista "la" solución a lainseguridad ciudadana; pero sí hay posibili-dad de ir avanzando localidad por localidadpara tener barrios razonablemente seguros.Hay ciudades donde el barrio "x" está bien

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organizado y logra controlar el problema dela seguridad razonablemente, pero en el ba-rrio del costado nada de eso ocurre y es undesastre. Hay que tener cada vez más de losprimeros y menos de los segundos.

factores críticos, hasta la identificación de laspoblaciones en riesgo. Todo lo anterior seubica a un nivel más bien policial. Pero haytambién una gran tarea para la prevenciónsocial. Estamos ante un problema que tienemucho de naturaleza social; es decir, falta deacceso al trabajo, carencia de oportunidadespara los jóvenes, malos servicios urbanos, et-cétera, y todo ello hay que enfrentarlo con unaestrategia de seguridad ciudadana. Con estono se quiere decir que los delincuentes no ten-gan que ser sancionados, porque son pobreso porque no tienen trabajo; obviamente, quienincurre en un delito tiene que ser sanciona-do, pero en el aspecto preventivo se puedehacer mucho para generar condiciones quedesalienten la delincuencia.

Y, por último, no existe ninguna posibilidadde luchar efectivamente contra la delincuen-cia si no se acaba con el problema de la impu-nidad. La inmensa mayoría de los delitos quese cometen quedan impunes, no porque nohaya leyes suficientes, sino porque el sistemapenal no funciona. Se requiere una profundareforma del sistema penal. Hemos tocado yael tema de la reforma de la Policía, pero estano puede venir sola: hay que reformar simul-táneamente al Ministerio Público, el Poder Ju-dicial, el sistema penitenciario, y todas estasreformas deben ir juntas, dialogar y retroali-mentarse. Ahora está de nuevo en boga el "medas más plata y funciono bien". Eso no es ver-dad. Nos podemos gastar todo el Presupuestode la República en la Policía, en el Poder Judi-cial, en el Ministerio Público, pero si no hayuna profunda reforma es tirar la plata al río oa los bolsillos de los bribones de siempre.

En sexto lugar, entender que la prevención esfundamental. Esta tiene varios niveles, desdela identificación de las zonas críticas y su vi-gilancia, pasando por la identificación de los

Estamos ante un problema que

tiene mucho de naturaleza

social; es decir, falta de acceso al

trabajo, carencia de

oportunidades para los jóvenes,

malos servicios urbanos,

etcétera, y todo ello hay que

enfrentarlo con una estrategia

de seguridad ciudadana. Con

esto no se quiere decir que los

delincuentes no tengan que ser

sancionados, porque son pobres

o porque no tienen trabajo;

obviamente, quien incurre en un

delito tiene que ser sancionado,

pero en el aspecto preventivo se

puede hacer mucho para generar

condiciones que desalienten la

delincuencia.

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¿Qué hacer para que la gente se sientamenos insegura?


Más que represión y mano dura, ejercicio

auténtico de autoridad, cultura de respeto a las

normas, prevención social y atención de la

víctima. Identificar los problemas escuchando a

la gente y actuar en consecuencia.

Publicado originalmente en la revista ideele Nº 167, di-ciembre del 2004.

LA GENTE SE SIENTE cada vez más inse-gura, aun cuando la inseguridad en sí mis-ma no sea hoy significativamente mayor quehace tres, cuatro o cinco años. Así lo demues-tran los trabajos de Carlos Basombrío reali-zados con base en encuestas de opinión.

Si nos atenemos a los linchamientos más re-cientes o al recurso aparentemente cada vezmás frecuente a la justicia por mano propia,la gente también desconfía más y más de lasinstituciones públicas encargadas de la se-guridad y la justicia.

¿Qué es lo que está pasando y qué se puedehacer para revertir la percepción de insegu-ridad y la desconfianza ante nuestras insti-tuciones?

No cabe duda de que la inseguridad es unapreocupación cada vez más importante dela ciudadanía. Y en esto no nos diferencia-

mos del resto de países de la región. ¿Cuánimportante es esta preocupación? En unaencuesta realizada a principios de año porel Instituto de Defensa Legal en cuatro dis-tritos del país, dos de la capital (San Juan deLurigancho y Chorrillos) y dos del interior(Chilca, Huancayo, y San Juan Bautista, Aya-cucho) los entrevistados coincidieron en se-ñalar que en el plano local, es decir, distrital,sus principales problemas son, grosso modo,la delincuencia común (70%), el pandillaje(60%), las drogas y el alcohol (55%). Proble-mas menos importantes son el desempleo ylos bajos ingresos y, mucho menos importan-tes aún, los típicos problemas municipalesde basura, mal estado de pistas y veredas ydescuido de parques y jardines. Resultadosorprendente: ¡hoy, en el Perú, la inseguri-dad ciudadana preocupa más que el desem-pleo y los bajos ingresos!

[30]

No siempre la delincuencia

común es la expresión de

inseguridad más importante; en

muchos casos se identifica a la

violencia familiar como el

problema más preocupante y se

la asocia con frecuencia al

consumo excesivo de alcohol.

Este es un problema social muy

extendido, especialmente en la

sierra, donde no sólo se toma

mucho, sino se toma veneno.

Un sinnúmero de foros llevados a cabo du-rante el año en diversos lugares del país, conla presencia de autoridades locales y repre-sentantes de organizaciones vecinales, cívi-cas y campesinas, corroboran esta informa-ción, con una sola diferencia importante: laviolencia familiar (no incluida como proble-ma de inseguridad en la encuesta del Insti-tuto) es otro problema que preocupa a la gen-te. Los robos a domicilio y en la calle consti-tuyen la expresión más recurrente de lo quese define como delincuencia común; en lamayoría de casos, sobre todo en el interiordel país, estos delitos no adquieren maticesespecialmente violentos, lo que sí ocurre conmás frecuencia en la capital.

muy extendido, especialmente en la sierra,donde no sólo se toma mucho, sino se tomaveneno. Un estudio hecho por el IDL en Bam-bamarca, Cajamarca, arrojó que las diecisie-te muestras, tomadas al azar, del alcohol quese vende en más de ochenta cantinas —95%de las cuales son ilegales— son altamentetóxicas, o, dicho de otra manera, no aptaspara consumo humano. Lo mismo ocurre enbuena parte del país.

Es bien sabido que el alcohol metílico que seconsume sin control alguno de las autorida-des o con su connivencia, sobre todo en lasierra sur, entra en el país de contrabandode Bolivia en grandes camiones cisterna. Es-tamos aquí frente a un problema social y desalud pública, así como criminal de la máxi-ma importancia, ante el cual no se está ha-ciendo nada.

Al igual que con los problemas de contra-bando, piratería y tala ilegal de madera, ex-presiones cada vez más sofisticadas del cri-men organizado, corresponde al GobiernoCentral diseñar una estrategia, como la queexiste para enfrentar el terrorismo o el nar-cotráfico, basada en un paciente trabajo deinteligencia, para desarticular a los gruposcriminales responsables de estas actividadesdelictivas. Es imperativo que grupos espe-cializados de inteligencia policial, trabajan-do en conjunto con la Superintendencia Na-cional de Administración Tributaria y deAduanas y la Unidad de Delitos Financierosrecientemente creada, comiencen a construiruna capacidad institucional para identificara las cabezas de estos prósperos negocios ilí-citos. Bien utilizada, la información propor-cionada por el ITF debe constituir un valio-so instrumento. Sin embargo, se requieremás: voluntad y decisión política.

No siempre la delincuencia común es la ex-presión de inseguridad más importante; enmuchos casos se identifica a la violencia fa-miliar como el problema más preocupante yse la asocia con frecuencia al consumo exce-sivo de alcohol. Este es un problema social

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Se requiere contar con más

albergues para mujeres

agredidas y atender la demanda

para crear un mayor número de

comisarías de mujeres, que

hasta ahora han tenido gran

éxito. Al mismo tiempo, hay que

mejorar el servicio de las

comisarías no especializadas,

apoyar a las defensorías

municipales de la mujer, el niño

y el adolescente e integrarlas a

una red más amplia con el

Ministerio de la Mujer y la

Defensoría del Pueblo.

En simultáneo, es preciso enfrentar el proble-ma del alcoholismo —y de la violencia fami-liar y la drogadicción— con políticas de pre-vención, que hoy brillan por su ausencia.Aquíel sistema educativo debe cumplir un papelimportante, complementado por campañasde educación cívica a través de los medios decomunicación. Este es un instrumento de pre-vención poco utilizado en el Perú, que tam-bién podría servir para prevenir otro proble-ma de seguridad y salud pública importante:los accidentes de tránsito en las carreteras in-terprovinciales, la principal causa de muerteen el país, incluso durante los años del terro-rismo, y causa también de muchas más lesio-nes, cuya atención le impone una carga mi-llonaria a nuestro precario sistema de salud.

Esfuerzos en lo educativo deben ir acompa-ñados del desarrollo de políticas públicas in-tegrales para enfrentar estos problemas. Enmateria de violencia familiar, por ejemplo,bastante se ha hecho, pero aún falta mucho.Se requiere contar con más albergues paramujeres agredidas y atender la demandapara crear un mayor número de comisaríasde mujeres, que hasta ahora han tenido granéxito. Al mismo tiempo, hay que mejorar elservicio de las comisarías no especializadas,apoyar a las defensorías municipales de lamujer, el niño y el adolescente e integrarlasa una red más amplia con el Ministerio de laMujer y la Defensoría del Pueblo.

La mayoría de problemas de seguridad quese presentan en el ámbito local, distintos deaquellos que constituyen modalidades delcrimen organizado, tienen a los jóvenes comosus principales protagonistas. Es el caso de ladelincuencia común y las pandillas, retroali-mentadas por el alcohol y las drogas. La gente,

sobre todo la adulta, identifica a las discotecasy los vídeo-clubs, a las que asisten masivamentelos jóvenes, como una suerte de “focos infec-ciosos” que es necesario erradicar, porque allíse bebe en exceso y sin control, se expende be-bidas alcohólicas dañinas para la salud, se pasavídeos pornográficos a menores de edad y, confrecuencia, se ejerce la prostitución infantil. Elreclamo más espontáneo ante estos problemases el de mano dura, que se suele entender comopenas más severas o como la clausura de to-dos los centros nocturnos.

En el fondo, lo que la gente está reclamandoes autoridad. Es esa falta de control, esa au-sencia de límites, esa inoperancia de las insti-tuciones para hacer cumplir la ley, lo que ge-nera tanto desasosiego, malestar y desconfian-za frente a las autoridades; en suma, insegu-

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Ese reclamo por autoridad tiene

una dimensión, por así decirlo,

represiva; es la que aparece

verbalizada primero. Pero

también tiene una dimensión

preventiva o social, que demora

en emerger en el discurso, pero

que está ahí y se expresa en las

encuestas cuando la gente

identifica el abandono de los

jóvenes como causa de la

inseguridad reinante.

ridad. Como las reglas no se respetan, comono hay quién las haga cumplir, como los pro-pios padres no tienen un control sobre sushijas e hijos, lo que hay es un sentimiento deprofunda inseguridad. La gente no sólo pideque al infractor lo metan preso; también pideque el alcalde o la alcaldesa regulen el funcio-namiento, o clausuren, las discotecas y los nig-ht clubs que funcionan ilegalmente, y que pro-híban los centros de prostitución infantil —en los que podrían acabar sus hijas o contraersida sus hijos—; y que las cantinas que ven-den alcohol metílico sean cerradas.

Ese reclamo por autoridad tiene una dimen-sión, por así decirlo, represiva; es la que apa-rece verbalizada primero. Pero también tieneuna dimensión preventiva o social, que de-mora en emerger en el discurso, pero que estáahí y se expresa en las encuestas cuando lagente identifica el abandono de los jóvenescomo causa de la inseguridad reinante. Re-clama políticas públicas para ellos, cuyo as-pecto más importante es una buena educa-ción que les otorgue valores y conocimientos,así como destrezas prácticas para organizaruna microempresa y autoemplearse al dejarla escuela. Demanda también espacios públi-cos donde los jóvenes accedan a la cultura, larecreación y el deporte, aunque no saben queen deporte gastamos menos que el Ecuador apesar de que triplicamos su población. Perci-ben con claridad que, de lo contrario, la pan-dilla, las drogas y el alcohol tienen todas lasde ganar.

Como puede verse, las causas de la inseguri-dad, y las respuestas a ella, no parecen sertan sencillas; tampoco tan complicadas. Paraempezar a delinear una respuesta, es preci-so entender qué está pasando. Ello exige es-

cuchar a la gente, cosa que nuestros políti-cos y autoridades no están haciendo.

Segundo, es necesario que cada quien asu-ma sus responsabilidades: la autoridad edilla suya; la autoridad policial la que le corres-ponde; la autoridad judicial lo propio; la au-toridad educativa, ni qué decir. La ley que

creó el Sistema Nacional de Seguridad Ciu-dadana en enero del 2003 manda que todasellas, desde sus cabezas máximas hasta susrepresentantes en cada distrito, trabajen dela mano, y con la gente, en la prevención yen la persecución del delito. Este es un es-quema novedoso; para que funcione, requie-re del ejemplo de nuestras máximas autori-dades.

¿Cuántas veces se ha reunido el Ministro delInterior durante los últimos seis meses conlos integrantes del Consejo Nacional de Se-guridad Ciudadana (presidente de la Supre-

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ma, fiscal de la nación, ministros de Educa-ción, Salud y Mujer y Desarrollo Humano,alcaldes de Lima y de las más grandes ciuda-des del país) para evaluar la situación de se-guridad pública y coordinar las acciones co-rrespondientes? Sin temor a equivocarme, meatrevería a decir que ninguna. Allí está el ori-gen de la falta de autoridad que hoy se perci-be. No es un problema de leyes, porque lasleyes ya fueron adecuadas hace casi dos añospara atender a la creciente inseguridad ciu-dadana. El problema es que no se cumplen,que las máximas autoridades no asumen susresponsabilidades, que la desidia, indolenciae indiferencia se contagian, que no hay auto-ridad.

Para enfrentar estos problemas, tanto en losocial y preventivo cuanto en lo represivo, serequiere no sólo liderazgo —es decir, ganasde ejercer la autoridad de que se está investi-do—, sino también más y no menos Estado.Por donde uno va se encuentra con comisa-rías abandonadas, patrulleros malogrados,policías desmotivados y desinformados, jue-ces desprotegidos y sobrecargados de traba-

jo, maestros exclusivamente preocupados porla negociación del próximo pliego de recla-mos. Sin funcionarios e instituciones públi-cas no puede haber políticas públicas; sin ellosno puede haber Estado, y sin este no hay pre-vención y persecución posible del delito.

La reforma del Estado es urgente, y no pasasólo por una mejor gestión de los recursospúblicos existentes, sino también por desti-nar mayores recursos para su adecuado fun-cionamiento. Pero eso no es suficiente. EseEstado no puede ser el mismo que hoy tene-mos; tiene que estar al servicio de la gente yno servirse de ella, como hoy ocurre; tieneque poder escuchar a la gente, atender susnecesidades y hablar su propio idioma. Tie-ne que premiar la iniciativa y la creatividad,reconocer el mérito, garantizar que sólo seprospere gracias a él y castigar implacable-mente el ocio, el abuso y la corrupción. En-tonces tendremos una mejor educación ymejores condiciones de seguridad y justiciaen las que florezcan las capacidades creati-vas de nuestros jóvenes y prosperemos to-dos como país.

[34]

¿Municipalizar la Policía?Siete razones para oponerse


Con todos sus problemas es mejor para el país

mantener una sola Policía Nacional que

fraccionarla en muchas policías locales. El artículo

abunda en razones.

Publicado originalmente en ideelemail, julio del 2004.

EL DIARIO EL COMERCIO viene promovien-do una discusión sobre la necesidad de trans-ferir a los municipios completamente el tra-bajo de seguridad ciudadana de la PolicíaNacional, con el fin de enfrentar de maneramás exitosa la alta percepción de inseguridadque existe entre la población y la sensaciónde que las instituciones actualmente a cargono están a la altura de las circunstancias.

Lo primero que hay que decir al respecto esque se trata de una discusión totalmente legí-tima y que busca dar una salida a las necesi-dades de la población en un tema tan sensi-ble y cada vez más importante. Sin embargo,hay que añadir no se trata de una discusiónnueva y ya tiene varios años en el Perú. Enconcreto, se trata de una propuesta que pro-movió el ex alcalde Alberto Andrade, quiencomo se sabe tenía un especial interés en lostemas de seguridad ciudadana y promovía lamunicipalización de la Policía. (Es de desta-

car, sin embargo, que el famoso “PlanBratton”, no recogió esta tesis entre sus pro-puestas). En el debate municipal el actual al-calde Luis Castañeda Lossio planteó clara-mente su posición contraria a la municipali-zación de la Policía, señalando que era la Po-licía Nacional la que debía, en coordinacióncon los alcaldes, desarrollar esta labor.

Quisiera participar también de esta discusiónplanteando cuáles serían, a mi juicio, sieterazones por las cuales sería un error la deci-sión de municipalizar la Policía.

En primer lugar, porque acentuaría las dife-rencias entre los distintas sectores sociales yzonas de las ciudad (más todavía a nivel na-cional), según el poder económico de los ve-cinos. Así, tendríamos policías de primer, se-gundo, tercer y cuarto nivel, según el nivel

[35]

económico del distrito y, probablemente, ha-bría distritos en el Perú que no tendrían ca-pacidad alguna de tener Policía para la se-guridad ciudadana. Esto aumentaría la se-gregación social y dificultaría la labor decompensación, a través de la redistribuciónde efectivos y recursos, que de manera aúninsuficiente hace la Policía Nacional. El prin-cipio de la asignación de recursos no sería elde identificar dónde hay más problemas deseguridad ciudadana; sino el de la capaci-dad del distrito o provincia para proveer asus vecinos de la mejor atención policial. Me-joraríamos nuestra seguridad aún más, losque vivimos en algunos pocos distritos pri-vilegiados, a costa de todos los demás.

En segundo lugar, porque la municipaliza-ción de la Policía permitiría a cada munici-pio del país contar con un cuerpo armadopropio; el que si bien concebido para tareasde seguridad ciudadana, una vez constitui-do y en un país donde no hay precisamenteun gran apego a la ley, sería ya difícil impe-dirle que cumpla funciones “adicionales”.Estos cuerpos armados al mando de milesde alcaldes (ojo, los hay excelentes y muybuenos, pero también malos y hasta pésimos)serían un ingrediente adicional muy peligro-so en los múltiples conflictos que existenentre jurisdicciones en el país o entre juris-dicciones y el gobierno central. Sólo paragraficar el riesgo pongamos el ejemplo de locomplicado que sería el enfrentamiento en-tre Magdalena y San Isidro por límites (queya ha llegado a las manos en más de una oca-sión); o, mucho más gráfico todavía, el en-frentamiento entre Cañete y Chincha por lasmismas razones, si ambos distritos o provin-cias contaran con cuerpos armados propios.Ni qué decir de lo que sucedería en las múl-

tiples veces en que los municipios provin-ciales o distritales se levantan contra unadecisión de la provincia, región o nación, sies que entre las “armas de lucha” se incluye-ran cuerpos armados propios. Se trata de unadecisión muy riesgosa, en un país en el cuallas tendencias a la disgregación y al enfren-tamiento son muy fuertes.

En tercer lugar, está el hecho que se acentua-ría la competencia y enfrentamiento entrecuerpos policiales. No olvidemos que la exis-tencia misma de la Policía Nacional tiene suorigen en los enfrentamientos (incluso arma-dos) que hubo en su momento entre la Guar-dia Civil, la Policía de Investigaciones del Perúy la Guardia Republicana por competenciaentre funciones. Han trascurrido quince añosy todavía hay celos y rencillas entre los miem-bros de las tres instituciones originarias. Ade-más, ni siquiera al interior de la Policía Na-cional se ha logrado eliminar del todo la com-petencia entre unidades policiales. Si esto esasí con una sola estructura jerarquizada yunificada, es fácil de imaginar lo que sería larivalidad y los celos entre policías locales porjurisdicción y méritos en disputa.

En cuarto lugar, y muy relacionado a lo an-terior, la municipalización de la Policía acen-tuaría las dificultades de coordinación y co-operación eficaz entre unidades de carácterespecializado como la Dirección de Investi-gación Criminal, la Dirección contra el Te-rrorismo o la Dirección contra las Drogas,con las labores de las policías territoriales. Sihoy en día existen importantes celos entreunidades policiales especializadas y unida-des policiales básicas, es fácil imaginar lasdificultades de coordinación y cooperaciónque existirían en el caso en que estos sean

[36]

La PNP es una institución que

con todas las deficiencias que se

le puedan achacar funciona

bastante bien en muchos

campos. Tiene historia,

doctrina, experiencia

acumulada. En un país con

institucionalidad tan feble, mal

haríamos en desmembrar a una

de las pocas que sí la tiene. Más

todavía si con el nuevo Código

Procesal Penal gran parte de la

Policía pasará a depender

funcionalmente del Ministerio

Público. Si se le quita también

seguridad ciudadana, su única

función será la de meter palo a

los manifestantes.

cuerpos separados y no tuvieran relacionesde subordinación entre si. ¿Quién se hacecargo de un secuestro en Comas? ¿Quiénenfrenta la microcomercialización de drogasen Surquillo?, etc. etc.

En quinto lugar está el tamaño de las poli-cías y la pérdida de las ventajas de una eco-nomía de escala que tiene la PNP. Miles dedistritos pequeños no pueden darse el lujode tener sistemas de comunicación propioso patrullaje autónomo, cuyo valor aumentasignificativamente al adquirirse y usarse demanera individualizada y sin un alcancemayor al de la mera localidad. (Ello, sin con-tar con los costos adicionales que significaráel que nos sean sistemas compatibles). Perono sólo los bienes: dado que la seguridad ciu-dadana no es sólo patrullar las calles a cie-gas también, por ejemplo, la labor de inteli-gencia debería multiplicarse y hacerse aho-ra desde cada localidad. La existencia de unasola la Policía Nacional en ese sentido, ofre-ce la posibilidad de un uso racional de losescasos recursos del país, optimizando su usoy accediendo a bienes y servicios a preciosmucho más competitivos. Lo mismo se pue-de decir de las posibilidades ofrecer bienes-tar al personal policial que, con todas sus li-mitaciones, es infinitamente superior (justa-mente por estas razones) al de los serenos.

En sexto lugar hay que recordar que se per-dería la fluidez que hoy existe en la transfe-rencia de recursos destinados de una tarea aotra. Los mismos policías que en el veranohacen salvataje pasan a orden público en in-vierno; o los mismos policías que cuidan laCopa América tratarán de mantener el or-den el 14 de julio. Unidades como la Policíade Carreteras, el Escuadrón de Emergencia,

las USE o la DIROES tienen así una gran ca-pacidad de reconvertir su labor en situacio-nes excepcionales; lo que por supuesto seríainviable con policías fragmentadas y sinmando único.

En sétimo lugar, afectaría de manera muysevera la institucionalidad de la Policía Na-

cional, desmembrándola de una de sus ta-reas fundamentales. La PNP es una institu-ción que con todas las deficiencias que se lepuedan achacar funciona bastante bien enmuchos campos. Tiene historia, doctrina, ex-periencia acumulada. En un país con insti-

[37]

tucionalidad tan feble, mal haríamos en des-membrar a una de las pocas que sí la tiene.Más todavía si con el nuevo Código ProcesalPenal gran parte de la Policía pasará a de-pender funcionalmente del Ministerio Públi-co. Si se le quita también seguridad ciuda-dana, su única función será la de meter paloa los manifestantes. Absurdo, a mi juicio.Además muy malo para la democracia, yaque una Policía fuerte es también un freno aque los políticos terminen recurriendo antecada problema a los militares para que lessaquen las castañas del fuego; con las conse-cuencias políticas, sobre las que nuestra his-toria es pródiga en ejemplos.

Entonces: ¿no hacer nada con respecto a lainseguridad ciudadana o negarle un rol a losgobiernos locales?

Todo lo contrario.

Quienes formamos parte del equipo que im-pulsó la reforma en la Policía Nacional he-mos insistido en algunas ideas fuerza sobreestos asuntos y hemos avanzado algo ya enllevarlas a la práctica. En primer lugar pen-samos que los gobiernos locales tienen unaresponsabilidad importante en la lucha con-tra la inseguridad ciudadana, tal cual estáprevisto en la Constitución, desarrollado enla Ley Orgánica de Municipalidades y en laLey del Sistema Nacional de Seguridad Ciu-dadana. De acuerdo a esta última (cuya apro-bación promovimos desde el Ministerio delInterior) el alcalde es nada menos que quienpreside un comité distrital o provincial deseguridad ciudadana en el cual participa elcomisario, entre otros actores significativosde la comunidad. El alcalde es así, en ese es-

pacio de definición, coordinación e imple-mentación de políticas en materia de seguri-dad ciudadana, el líder político de la comu-nidad en relación a la seguridad ciudadanay el comisario el jefe operativo; o sea el pro-fesional de la seguridad a cargo de la imple-mentación de las políticas aprobadas (con suparticipación) por el Comité Local. Los al-caldes deben a su vez tener una voz (y dehecho en muchos lugares ya la tienen) en re-lación a quienes son los comisarios y a laevaluación de su desempeño.

En el Sistema Nacional de Seguridad Ciuda-dana hay una alternativa (a mi juicio muchomejor que la de municipalizar y sin sus ries-gos) para garantizar la participación de la co-munidad local y de los municipios en las ta-reas de seguridad ciudadana y para compro-meter a la Policía en una estrategia de “poli-cía comunitaria”, la que muy incipientemen-te empieza a abrirse paso en el país.

Termino diciendo que en este debate hayuna ausencia clamorosa; una voz que no seoye. Me refiero a las nuevas autoridades delMinisterio del Interior que tienen la obliga-ción de pronunciarse con respecto a la pro-puesta que ha hecho el diario El Comercio.Sería interesante conocer si ellos están a fa-vor de esa propuesta y en la línea de cam-biar la orientación actual de la reforma po-licial. Sea cual fuere su punto de vista (ydado que la PNP, por su carácter no delibe-rante, no puede ni debe participar de unadiscusión política), sería en extremo desea-ble conocer sus planteamientos y que parti-cipen de esta importante discusión que pro-mueve El Comercio.

[38]

¿Serenazgo solución?


La ola de linchamientos puso de nuevo endebate la eficacia de la Policía y se planteó a

discusión si los serenos deberían teneratribuciones para detener. Este artículo explica

por qué sería un error

Publicado originalmente en ideelemail el 18 de noiviem-bre del 2004.

LAPROPUESTADE OTORGAR PODER a losserenos para que detengan personas cuentacon el 60% de respaldo en Lima, según laúltima encuesta de Apoyo. El linchamientogoza del 64% de respaldo, de acuerdo al mis-mo sondeo.

Esto revela que el estado de miedo y excita-ción no es el mejor consejero a la hora detomar decisiones sobre la seguridad. La ciu-dadanía está atemorizada, indignada e irri-tada con la situación de inseguridad que sevive. Y está dispuesta, muchas veces, a acep-tar cualquier alternativa que se le plantee, sies que parece resolver los problemas de unsolo plumazo.

Pero en este tema, como en cualquiera de lasdificultades graves del país, no hay solucio-nes fáciles ni rápidas.

El mayor poder a los serenos municipalessolo agravaría los problemas de seguridad ycrearía otros nuevos.

En primer lugar, el problema de seguridadno reside básicamente en las detenciones. LaPolicía detiene a muchas personas que hanviolado la ley y la mayoría son puestas enlibertad de inmediato por jueces y fiscales.Si hay más detenidos, eso no significa, enmodo alguno, que la situación de inseguri-dad mejorará.

En segundo lugar, después de las detencio-nes vendrán las armas y luego más y máspoderes, hasta constituirse en lo que algu-nos han venido propugnando: una policíamunicipal. Es obvio: si los serenos tienen

[39]

¿Qué ocurrirá, entonces, cuando

el alcalde se enfrente al teniente

alcalde que quiere desbancarlo?

En Ilave, los adversarios del

alcalde lo lincharon. En

Chimbote lo sacaron a rastras

del municipio. ¿Los alcaldes en

problemas evitarán la tentación

de usar un cuerpo de serenos

como guardia pretoriana y

enfrentar a sus adversarios?

¿Alguien puede imaginar cuánta

violencia se añadirá a la que ya

existe si eso fuera posible?

poder de detener, se planteará que hay algu-nos delincuentes que están armados y ¿cómoun sereno desarmado va a apresar a un de-lincuente armado? ¡Qué les den armas! pe-dirán entonces. Y así sucesivamente.

En tercer lugar, otorgar mayor poder a losserenos significará acelerar el proceso de di-visión y fragmentación que vive el Perú. Hoydía hay zonas del país que prácticamenteestán fuera del control del Estado peruano.En muchos lugares son las propias autori-dades (presidentes regionales, alcaldes, etc.)los que encabezan turbamultas y rebelionescontra el gobierno, contra empresas priva-das, contra decisiones judiciales, etc. Y enmuchos otros, las disputas entre las propiasautoridades locales provocan desórdenes yhechos de violencia.

Actualmente existen unos 2000 alcaldes pro-vinciales y distritales en el Perú. Como lasnormas son iguales para todos, cualquieratendrá derecho a constituir su serenazgo conpoderes crecientes.

En cuarto lugar, ¿qué ocurrirá, entonces,cuando el alcalde se enfrente al teniente al-calde que quiere desbancarlo? En Ilave, losadversarios del alcalde lo lincharon. EnChimbote lo sacaron a rastras del municipio.¿Los alcaldes en problemas evitarán la ten-tación de usar un cuerpo de serenos comoguardia pretoriana y enfrentar a sus adver-sarios? ¿Alguien puede imaginar cuánta vio-lencia se añadirá a la que ya existe si eso fue-ra posible?

En quinto lugar, ¿qué ocurrirá cuando unalcalde asustado por una turba o por cual-

quier otra razón decreta un paro con bloqueode carreteras, como ocurrió recientemente enCajamarca? Como ha ocurrido docenas deveces en los últimos tiempos en todo el país.¿Qué ocurriría si además de financiar las ollascomunes de los huelguistas, usar los vehícu-los municipales para trasladar a los bloquea-dores, obstaculizar los puentes con los trac-

tores del municipio, si además de todo esoel alcalde cuenta con un cuerpo con capa-cidad de detener (y armado) a su servicio?¿Qué sucederá si la Policía Nacional quetiene que restablecer el orden no sólo tieneque enfrentarse a una turba provista depiedras y palos sino a un cuerpo organiza-do (y armado)?

En sexto lugar, ¿quién responde cuandomuere una persona ante la intervención de

[40]

La Policía Nacional, a pesar

de los inmensos problemas

que afronta, tiene

preparación y experiencia

acumulada y transmitida por

generaciones. Posee, además,

un régimen disciplinario

único, un sistema de

sanciones, etc.

un sereno (o varios)? En el caso de los másde 90.000 policías, hay un responsable, elministro del Interior. En el caso de los muni-cipios, 2.000 alcaldes por 2.000 pequeñoscuerpos de serenazgo. ¿Qué responsabilidadpolítica y legal asumirán los alcaldes?

En sétimo lugar ¿con qué preparación abor-darán esos serenos esas tareas? La PolicíaNacional, a pesar de los inmensos problemasque afronta, tiene preparación y experienciaacumulada y transmitida por generaciones.Posee, además, un régimen disciplinario úni-co, un sistema de sanciones, etc. No funcio-na a la perfección, pero ¿alguien puede ima-ginar con qué preparación y con qué disci-plina trabajarán los serenazgos?

Hay municipios y municipios. Hay alcaldes yalcaldes. Algunos municipios tienen muchosrecursos, otros son pobrísimos. Hay alcaldesdecentes y responsables, y los hay sinvergüen-zas y matones. Conociendo cómo funcionanlas cosas en el país, y la situación de crecientedesgobierno que estamos viviendo, en algu-nos lugares se constituirán serenazgos inte-grados por facinerosos que se dedicarán aextorsionar a los ciudadanos e imponer la leydel terror en sus circunscripciones.

El nuevo Código Procesal Penal, que próxi-mamente entrará en vigencia, establece laposibilidad de que cualquier ciudadano de-tenga a un delincuente cuando está come-tiendo un crimen. Eso también vale paracualquier sereno. Sin embargo, eso es una

cosa, y otra es otorgar poderes especiales alos serenos para detener personas, lo queconduce casi con seguridad, a darles armas,más poderes y constituirlos en una policíamunicipal, con las nefastas consecuenciasdescritas más arriba.

La multitudinaria marcha del jueves 11 de no-viembre encabezada por más de veinte alcal-des, no propuso la ampliación de poderes alos serenos, como erróneamente han señaladoalgunos medios. Por el contrario, los alcaldesplantearon soluciones integrales: mayores re-cursos a la Policía Nacional, más severidad delpoder judicial, construcción de cárceles, incen-tivar la participación de la población, etc.

Esos alcaldes quieren mayor seguridad parasus vecinos, pero señalando claramente lasresponsabilidades de cada quien, sin preten-der sumar la de la seguridad ciudadana a lasmuchas obligaciones que ya tienen.

[41]

El mito de la ley blanda


El problema es que roban y los sueltan porque

sólo se puede detener por más de mil ochocientos

soles. ¡Falso! Este como tantos otros, forma parte

de los mitos que nos crean falsas ilusiones de que

el problema se soluciona cambiando algunas

leyes.

Publicado originalmente en la revista ideele de mayo del2003.

1 Presidido por el autor de este artículo en su condi-ción de viceministro, el grupo lo integraron el jefe dela Oficina de Asesoría Jurídica del ministerio, AldoFigueroa; el presidente de la Oficina de DerechosHumanos del ministerio, Miguel Huerta; el secreta-rio ejecutivo de la Comisión de Modernización de laPNP, coronel Juan Briceño; el coronel (ahora gene-ral) Luis Vizcarra y el mayor del Cuerpo Jurídico Car-los Botetano, los dos últimos del Comité de Asesora-miento del Ministro.

NO HABÍA REUNIÓN en el ministerio en laque se discutiera el tema de las dificultadespara enfrentar el delito común, en la que noapareciera con fuerza el problema. ¡Qué po-demos hacer: atrapamos a un delincuentecon las manos en la masa y hay que soltarlo,porque el monto de lo robado es muy bajo yno califica para delito!

Vistas así las normas, parecían hasta un cas-tigo a la pobreza. Como tengo poco, lo queme roban no vale mucho y por tanto no esdelito. De ser así, sería una profunda injusti-cia, puesto que el valor de lo robado, porpoco que sea, afecta mucho más al pobre queal que tiene recursos.

Pero no es así. Durante nuestro paso por elMinisterio del Interior convocamos a unequipo profesional para discutir el tema ydemostramos con ejemplos concretos lo con-

trario1 . Para empezar, que las sanciones a losdelitos de hurto y robo no dependen exclu-sivamente del monto de lo sustraído y quehay muchísimos otros elementos que los de-finen y agravan. En las líneas que siguen in-tentamos una aproximación lo más didácti-ca posible al tema para tratar de acabar conuno de los mitos que nos impiden avanzarpara enfrentar el problema de manera ade-cuada. Lo hacemos pidiendo perdón de an-

[42]

Basta que suceda cualquiera de

los hechos siguientes para que el

delito pase a ser hurto agravado:

que ocurra en casa habitada,

durante la noche, mediante

escalamiento o destrucción de

obstáculos, por dos o más

personas, con ocasión de

incendio o calamidad pública o

desgracia particular, o de bienes

que forman parte del equipaje

del viajero. (Artículo 186).

temano a los abogados penalistas, para los queesto debe ser pan comido; pero para los de-más mortales, legos pero interesados en eltema, entre los que me incluyo, lo que siguepuede ser un descubrimiento importante.

Hurto simple

Comencemos por la figura menos grave detodas, la del hurto simple. Definido como elque se apodera intencionalmente de manerailegítima, sin emplear violencia o amenaza con-tra la víctima, de bien mueble ajeno, cuyo va-lor es superior a cuatro remuneraciones mínimasvitales (RMV) sustrayéndolo del lugar en quese encuentra. (Artículo 185).

ceda la detención en caso de flagrancia. Escierto que en este supuesto las penas son dehasta tres años de prisión, por lo que no ha-brá prisión efectiva, pero sí, eventualmente,condena condicional. Es cierto también quese trata de las situaciones más benignas, queno están en el meollo del problema de inse-guridad que nos preocupa.

Hurto agravado

Además de los supuestos previstos para con-figurar un hurto simple, basta que sucedacualquiera de los hechos siguientes para queel delito pase a ser hurto agravado: que ocu-rra en casa habitada, durante la noche, medianteescalamiento o destrucción de obstáculos, por doso más personas, con ocasión de incendio o cala-midad pública o desgracia particular, o de bienesque forman parte del equipaje del viajero. (Artí-culo 186).

Ojo: no se requiere de varios de esos supues-tos; basta con uno. No interesa tampoco elvalor de lo hurtado ni se necesita que hayaviolencia o amenaza de esta. En la práctica,virtualmente todo tipo de hurto termina sien-do agravado, dado lo genérico y variado delas figuras previstas como agravantes.

Y en este caso las penas van de tres a ochoaños de prisión; es decir, no solo procede ladetención del infractor por la Policía y suenvío al juez, sino que lo más probable esque el infractor tenga prisión efectiva. Y nose trata necesariamente de cosas graves —como veremos en los ejemplos—: hay he-chos casi triviales (robar un saco durante unincendio, por mencionar alguno) que caenteóricamente bajo la definición de hurtoagravado, y que pueden terminar con elautor en prisión efectiva.

Solo en este caso, cuando lo hurtado es me-nor de cuatro remuneraciones mínimas vi-tales y no hay ningún agravante, se trata deuna falta y no se puede detener al infractor.Basta que el monto sea mayor de cuatro re-muneraciones mínimas vitales para que pro-

[43]

Entre dos ladronzuelos le roban

la cartera a una señora

amenazándola con un cuchillo a

las siete de la noche en una

esquina poco transitada. Robo

agravado por cuatro agravantes

concurrentes: porque eran dos

ladrones, porque usaron un

cuchillo para amenazarla, por

ser de noche y por ser un lugar

desolado. Penas previstas de

diez a veinticinco años de

prisión.

Robo simple

La diferencia con el hurto es que hay violen-cia o amenaza de esta con peligro inminente.

En ese caso las leyes son ya muy severas des-de la figura simple. Para empezar, no intere-sa el monto de lo robado: teóricamente, unchicle robado amenazando al vendedor conpegarle un puñetazo es suficiente para con-figurar robo. En el caso del robo simple, ade-más, se aplican penas efectivas de prisiónpuesto que, al igual que el hurto agravado,estas van desde los tres hasta los ochos años.(Artículo 188).

Robo agravado

La diferencia con el robo simple es que, ade-más de la violencia o amenaza de realizarla,haya alguno de los agravantes siguientes: encasa habitada, durante la noche, en lugar desola-do, a mano armada, en un medio de locomociónde transporte o carga, fingiendo ser autoridad oservidor público o trabajador privado, mostrandomandato falso de autoridad o en agravio de me-nor de edad o anciano.(Artículo 189).

Ratifiquemos: no interesa el valor de lo ro-bado y basta un solo agravante. Así, si el chi-cle se roba amenazando con cuchillo, o denoche, o en un micro, o a un niño, etcétera,etcétera, se trata teóricamente de robo agr-vado va nada menos que de diez a veinti-cinco años de prisión!!!

Situaciones más frecuentes

Pongámonos ahora en las situaciones másfrecuentes en la vida real y veamos qué san-ción les corresponden.

Entre dos ladronzuelos le roban la cartera auna señora amenazándola con un cuchillo a

las siete de la noche en una esquina pocotransitada. Robo agravado por cuatro agra-vantes concurrentes: porque eran dos ladro-nes, porque usaron un cuchillo para amena-zarla, por ser de noche y por ser un lugardesolado. Penas previstas de diez a veinti-cinco años de prisión.

La familia regresa de un fin de semana fueray encuentra la casa desvalijada, las puertasforzadas. Un vecino les informa que vio alos ladrones salir hacia las tres de la maña-na. Hurto agravado por cuatro agravantes:escalamiento o destrucción de obstáculos,por dos o más personas, por ser casa habita-da, por ser de noche. Penas de hasta ochoaños de prisión.

En la esquina del semáforo, un ladrón rom-pe violentamente la luna y le arrancha la car-

[44]

tera a una mujer; ella trata de defenderse,pero el marido, al ver el cuchillo con que laamenaza, le pide no resistirse. Robo agrava-do por tres agravantes: fue en un medio delocomoción, de noche y a mano armada. Pe-nas de hasta veinticinco años de prisión.

Tres ladrones se suben a un micro y, aprove-chando un paraje oscuro, desvalijan a lospasajeros de todas sus pertenencias, amena-zando a quien se resista con sus cuchillos.Pues de nuevo: robo agravado y penas dehasta veinticinco años; agravantes: de noche,uso de armas, paraje desolado y más de unasaltante.

Dos ladrones rompen el candado de la casade una humilde choza en un asentamientohumano y se roban un viejo radio portátil,único bien de valor del propietario. Hurtoagravado: dos ladrones y destrucción de obs-táculos. Pena de hasta ocho años de prisión.

Y así podríamos seguir. Por donde se le mire,la inmensa mayoría de las situaciones delic-tivas que afecten en la vida real a las perso-nas están sancionadas con penas muy seve-ras en la legislación penal peruana.

El problema está en otro lado

Claro, nos dirán muchos policías curtidospor la experiencia de la calle: la vida real es

muy diferente de lo que dicen los códigos, ylos problemas abundan. Tenemos dificulta-des para encontrar a los ladrones in fragantipor falta de personal y tecnología; tienenabogados mañosos que dificultan las prue-bas; los jueces no colaboran y terminan sol-tándolos, no valorando nuestros atestados,etcétera, etcétera.

De acuerdo: todos puntos muy válidos y quemerecen ser discutidos con seriedad. ¡Peroesa es otra discusión! El asunto es claro: elproblema no es que falten normas severaspara castigar el delito. El problema sería másbien que, por distintas razones, incluido elpuro y simple desconocimiento, estas no sellegan a aplicar. Centremos la discusión enel lugar que corresponde; no nos llevemos aerror con soluciones que no lo son.

Ahora, una reflexión final: ¿qué pasaría sise lograra que las normas se apliquen y losdelincuentes vayan masivamente a las cár-celes? ¿Solución al problema? ¡Con las cár-celes que tenemos y la "rehabilitación" queallí se les da! Menudo problema. Volvemosa nuestra terca tesis: no hay soluciones fá-ciles; se trata de un problema complejo,causado por una multiplicidad de factoresy que requiere ser enfrentado en conse-cuencia y sin esperar milagros de la nochea la mañana.

[45]

¿Y las comisarías? ¡Muy bien, gracias!


Los esfuerzos por priorizar las comisarías dentro

de la Policía no han sido continuados. Recientes y

hasta sospechosas decisiones en el MININTER

lo demuestran.

EN PLENO ALBOROTO ocasionado por loslinchamientos, y en un clima de crecientepercepción de desprotección ciudadana fren-te a la delincuencia, una decisión guberna-mental de trascendental importancia ha pa-sado de-sapercibida. Sin la debida transpa-rencia y publicidad, el Ministerio del Inte-rior acaba de destinar diez millones de dóla-res para la Aviación Policial. Por lo menos lamitad de esos recursos debieron ser utiliza-dos para equipar a las 122 comisarías de LimaMertropolitana. En cambio, han sido desti-nados en su totalidad a una inversión quehoy no es prioritaria, dejándose una vez másen el olvido a las unidades policiales bási-cas, encargadas de enfrentar a la delincuen-cia común en la capital. A fines del año 2002Interior depositó ocho millones de dólaresen una dependencia especializada de Nacio-nes Unidas (UNOPS). La mitad de esos re-cursos habían sido ahorrados por el Minis-

terio; la otra se había constituido con el co-bro de los seguros de naves policiales sinies-tradas. Estos debían invertirse en la AviaciónPolicial, porque así lo exigen las normas vi-gentes, pero aquellos constituirían la prime-ra inversión significativa dirigida al repoten-ciamiento de las comisarías.

Recientemente, la administración del Minis-tro Reátegui depositó dos millones más enUNOPS, con lo que se llegó a la cifra de diezmillones de dólares. Todos los diagnósticosseñalan que las comisarías, a pesar de suimportancia, son las unidades policialesmás descuidadas y abandonadas. Lo cons-tatamos todos los días. En cambio, las uni-dades especializadas de la Policía, incluyen-do la Aviación Policial, gozan de muchosmás recursos y de mejores condiciones detrabajo para su personal, lo que les permitebrindar un servicio de mayor calidad. El

[46]

Simultáneamente, se avanzó en

la instalación de las redes de

fibra óptica que harán posible la

interconexión de las 122

comisarías de Lima

Metropolitana en tiempo real.

Lo que queda por hacer es lo

más fácil: replicar lo hecho en

Surquillo en toda la capital y

hacer realidad la interconexión.

El segundo paso sería capacitar

adecuadamente al personal que

utilizará la nueva tecnología y

acompañar el proceso por el que

se introduce a la Policía al uso

de la georeferenciación, que

permite mapear el delito y que

es hoy utilizada por las mejores

policías de la región.

deterioro de las comisarías se inició en losaños ochenta durante el terrorismo y se agu-dizó en los años noventa.

La decisión de Fujimori de suspender losingresos a las escuelas de suboficiales porsiete años agudizó su debilitamiento y el detoda la Policía, dejando a las comisarías sinsangre nueva y sin renovación. Encarar conmás éxito las labores de prevención y per-secución del delito demanda el fortaleci-miento de las comisarías, lo que pasa pordotarlas, entre otras cosas, de modernos sis-temas informáticos. En esto están hace va-rios años las policías chilena y la colombia-na, para no hablar de la brasileña y argenti-na. En el Perú, en cambio, aun seguimos enel siglo XIX. Las computadoras en las comi-sarías, que no son muchas, al igual que lasmáquinas de escribir, que tampoco lo son,pertenecen, en su mayoría, a los propios po-licías. Cada comisaría es una isla; la infor-mación con que cuenta una de las ocho co-misarías de San Juan de Lurigancho es des-conocida en el resto de comisarías del dis-trito, por no hablar del resto de comisaríasde Lima y menos del país. Está demás decirde qué manera esto favorece al delito y aten-ta contra la calidad, oportunidad y eficien-cia del servicio policial.

La idea de informatizar el trabajo de las co-misarías e interconectarlas vía internet no fuenuestra, sino de los "Amigos de la PolicíaNacional", una asociación de personalidadesdel sector privado. Cuando llegamos al Mi-nisterio Arturo Woodman y Gabriel Semina-rio se reunieron con nosotros para insistir enlo importante del proyecto, en la necesidadde apoyarlo y en el compromiso del sectorprivado de financiarlo.

Aunque no lo logramos materializar, sí seavanzó bastante. Con su apoyo, se constitu-yó una Comisaría Piloto en Surquillo, en laque se informatizaron todos los procesos ylas computadoras reemplazaron a los viejoslibros de registro; en total, 67 libros fuerondados de baja y hoy en Surquillo son ya his-

toria. Gracias a los "Amigos de la Policía Na-cional" el trabajo se hizo con la colaboraciónde dos empresas consultoras internaciona-les, una de ellas Mackinsie, la número unodel mundo.

[47]

El incrédulo dirá, pero con qué

plata vamos a hacer tremenda

inversión; no tenemos los

recursos para ello. Falso, claro

que los tenemos, o los teníamos.

Hacer realidad el proyecto en

Lima costaba tan sólo dos

millones y medio de dólares, de

los cuales el sector privado

estaba dispuesto a financiar el

50%, con lo cual el gobierno

sólo debía invertir un poco más

de un millón de dólares, es decir

el 30% de los cuatro millones

depositados en UNOPS para

destinarse al repotenciamiento

de las comisarías.

Simultáneamente, se avanzó en la instalaciónde las redes de fibra óptica que harán posi-ble la interconexión de las 122 comisarías deLima Metropolitana en tiempo real. Lo quequeda por hacer es lo más fácil: replicar lohecho en Surquillo en toda la capital y hacerrealidad la interconexión. El segundo pasosería capacitar adecuadamente al personalque utilizará la nueva tecnología y acompa-ñar el proceso por el que se introduce a laPolicía al uso de la georeferenciación, quepermite mapear el delito y que es hoy utili-zada por las mejores policías de la región. Eltercer paso debía ser informatizar las más demil comisarías del país y proceder a su in-terconexión, para que funcionen como la rednacional de cualquier banco privado.

El incrédulo dirá, pero con qué plata vamosa hacer tremenda inversión; no tenemos losrecursos para ello. Falso, claro que los tene-mos, o los teníamos. Hacer realidad el pro-yecto en Lima costaba tan sólo dos millonesy medio de dólares, de los cuales el sectorprivado estaba dispuesto a financiar el 50%,con lo cual el gobierno sólo debía invertir unpoco más de un millón de dólares, es decirel 30% de los cuatro millones depositados enUNOPS para destinarse al repotenciamien-to de las comisarías. Después de ese gastohubieran sobrado casi tres millones para elequipamiento de las comisarias con motoci-cletas, vehículos y sistemas de comunicación.

Esta oportunidad se ha perdido, no porquecareciéramos de los recursos necesarios, sinoporque se ha decidido, inexplicablemente,invertirlos en aeronaves.

Cuando dejé el Ministerio en enero del 2003la Aviación Policial funcionaba como un re-

loj: el 100% de su flota estaba operativa. Conrecursos propios logró reparar dos avionesAntonov que fueron prestados a las FuerzasArmadas cuando el conflicto con el Cenepay devueltos varios años después con sus mo-tores inutilizados, canibalizados, en realidad.No hubo por ello explicación ni indeminiza-ción alguna. Pero la Aviación Policial logró

repararlos y estaban operativos. Y ello no de-mandó recursos presupuestales adicionales.Hace seis meses, antes de que Fernando Ros-pigliosi saliera de Interior por segunda vez,la Aviación Policial funcionaba bien. ¿Porqué, entonces, invertir todo en ella cuandoexisten otras unidades, como las comisarías,

[48]

que reclaman a gritos recursos, que son cen-trales en cualquier estrategia de combate ala delincuencia y contaban con los proyec-tos correspondientes? ¿Por qué no haberselimitado a invertir en aeronaves los cuatromillones correspondientes a seguros cobra-dos, dejando los seis millones restantes parael repotenciamiento de las comisarías?

Las autoridades del sector tienen la palabra.El país merece una explicación. Los mediosde comunicación y el Congreso deberían exi-girla. Quizás aún haya alguna oportunidad derevisar esta decisión. Si no lo logramos, lascomisarías seguirán abandonadas a su suer-te, no por falta de recursos sino por decisio-nes políticas equivocadas, o interesadas, queterminan desprotegiendo a la ciudadanía.

No será la primera vez que esto ocurre. En-tre los años 1996 y 1998 el Estado peruano

de-sembolsó a una empresa española llama-da SITRE 18 millones de dólares para infor-matizar las unidades policiales a nivel na-cional. Los equipos nunca fueron entrega-dos y los que lo fueron nunca se instalaron,porque no estaban en buen estado. La fac-tura la pagamos todos y la seguimos pagan-do; sin embargo, las responsabilidades porese crimen aún no se han individualizado.Durante el segundo semestre del 2002 estay otras cuatro denuncias millonarias porestafas y desfalcos fueron puestos en ma-nos del Ministerio Público y hasta el mo-mento nada parece haberse hecho. Tambiénsería bueno que los medios de comunica-ción y el Congreso se interesaran por lamarcha de estas investigaciones, porque siel delito paga, estaremos contribuyendo aalimentar la delincuencia; esta vez la decuello blanco.

[49]

Justicia de paz en comisarías: ¿funcionará?

Enrique Castro Vargas

Penas alternativas para delitos menores y

faltas. Una apuesta contra la impunidad y la

sobrepenalización que tiene aún mucho

camino por recorrer.

PISANDO el área

Cuando se habla de seguridad ciudadana, sehabla de todo, al tema se le hacen aberturasy se le trata como cuando un niño juega conplastilina: ausencia de gasolina para los pa-trulleros, cárceles locales donde los munici-pios se hacen cargo, penas más altas, uso ex-tendido de armas y arrestos ciudadanos. Unajusticia poco eficaz y la explicación incon-ciente de por qué más de 1.300 veces —en loque va del 2004— turbas civiles han preten-dido sustituir el ejercicio de las institucionesdel Estado, y otros tantos problemas más,que se ubican como elásticos con sensaciónde interminables.

Al explorar el tema, siempre nos encontramoscon dos entradas pausadas y racionales en elanálisis de la cadena, los ámbitos preventi-vos y represivos en seguridad ciudadana. Enla primera, estamos en un tiempo y espacio

anterior al hecho considerado como ilícito oreñido con el orden social legitimado. Aquítienen lugar todas las reflexiones y accionescompartidas en la elaboración de un espaciopacífico y sin conductas violentas. En la se-gunda, la represiva, los actores públicos y, ex-cepcionalmente los privados, se movilizanpara investigar, perseguir, juzgar, sancionary hacer cumplir la pena, a quien la estrategiapreventiva no pudo contener ni persuadir.

Este trabajo observa tan sólo un eslabón enla larga cadena represiva. Cada parte de ellanecesita de un contacto constante y amablecon las demás piezas del juego represivo ypreventivo.

Poniendo el dedo en la sanción de las faltasy los delitos menores

No existe un registro confiable ni en manosde la Policía ni en las del Ministerio del Inte-rior que establezca con claridad y detalle

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1 Encuesta IMASEN. (Noviembre del 2003). ¿Cuál esel delito más frecuente donde usted vive?(%) Robos(54,8%), Pandillaje (25,4%), Drogadicción (16,0%).

2 Ministeriodel Interior.www.mininter.gob.pe, 13/07/04

3 El Ministerio Público, Salud, Educación y Defenso-ría del Pueblo participan en los Comités Regionalesy Provinciales.

cómo es el escenario donde han de llevarse acabo las estrategias preventivas y represivasque avistamos líneas antes. Sin embargo, lascifras con las que contamos dan la impre-sión que los homicidios mantienen una pre-sencia secundaría mientras que los robos, elpandillaje y la drogadicción una más coti-diana1.

Cuando el individuo piensa en robo incluyelos hurtos, no importa si estos son “simples”,si se trata de faltas (cuando la conducta simi-lar recae sobre un bien menor a los S/.1.840),o son hurtos “agravados”. Para el Poder Judi-cial, el 60% de las infracciones penales come-tidas en Lima son faltas que pueden ser san-cionadas con trabajos comunitarios en favorde la sociedad2, y, por ello, la razón de estetexto.

En el 2002, se instala la Comisión Nacional deSeguridad Ciudadana y la mayoría de sus pro-puestas encontró aprobación en el Congreso.Con esto se dio inicio a una estrategia media-namente integral y se fijó como eje al SistemaNacional de Seguridad Ciudadana divididoen subniveles de gobierno. Se apuesta por laparticipación concertada de la Policía, las fuer-zas sociales organizadas, la autoridad políti-ca de mayor nivel en la circunscripción polí-tica (tratándose, en el caso del comité distri-tal, del delegado por la Dirección General deGobierno Interior del MININTER) y el PoderJudicial; y presidida, por la autoridad políti-ca democráticamente elegida3.

Junto al sistema se aprobaron otras normasrelevantes para este análisis, la Ley Nº. 27935,que modifica artículos de la Ley de ejecuciónde las Penas de Prestación de Servicios a lacomunidad y de limitación de días libres; y,la Ley Nº. 27939, que establece el procedi-miento para el caso de faltas y modifica losartículos 440, 441 y 444 del Código Penal.Ambas tienen un claro propósito: sancionara los que cometen faltas y delitos menores.

Las faltas y los Jueces de Paz al interior delas comisarías

En la mañana del 13 de julio de este año, elMinistro del Interior inauguró el primer juz-gado de paz letrado al interior de una comi-saría en el distrito de Independencia. En esteprimer plan piloto participaron los Ministe-rios del Interior, Justicia, el Poder Judicial yel Municipio de Independencia.

La Ley Nº. 27939, establece que cualquierade los sólo 450 (aprox.) jueces de paz letra-dos o en su defecto, donde no exista uno le-trado, un juez de paz —hay 5,000 aproxima-damente en el Perú—, puedan, en un proce-so breve e inmediato y respetando las condi-ciones del debido proceso, sancionar a quie-nes cometen una falta y a quienes lo intenta-ron sin necesidad de producir el daño.

Sin embargo, al tratarse de una falta, la de-tención no es posible y si la persona ha sidoprivada de su libertad al presumirse la comi-sión de un delito —asunto oscuro ya que sóloprocede en flagrancia delictiva o por ordenmotivada del juez— el infractor tendrá queser liberado y, luego, notificado para que asis-ta a declarar. Para evitar que el imputado novuelva a aparecer la ley apunta a la instala-ción de juzgados al interior de las comisarías.

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En dos semanas ya se habían

dictado 30 sentencias y sólo una

persona cumplía con su pena.

Tuvo que abrirse una oficina del

INPE al interior de la Comisaría

de Independencia para que el

eslabón represivo sea eficiente y

los condenados sean designados

a sus entidades receptoras. El

proceso de administración

efectiva de la justicia se agilizó

pero los resultados no son del

todo óptimos.

En el primer Juzgado de Paz de Independen-cia, el Juez Arturo Távara Valdez, trabajabasin el apoyo de un médico legista; y la ofici-na del INPE, a donde hay que acudir des-pués de emitida la sentencia para que se de-signe el lugar donde se realizaría la condenade trabajo comunitario o de limitación dedías libres, estaba en el Callao. El condena-do no se presentaría por la oficina del INPEy aquello de “será conducido de grado o de fuer-za”, se estrella con una realidad en la que noexiste suficiente personal policial para reali-zar esta función. El INPE tampoco cuenta conpersonal suficiente, incluso encarga a la Po-licía el cuidado al interior de las cárceles, sinque ellos tengan la obligación de hacerlo.Cargar a la Policía con más obligacionescomo buscar a quien no se presenta a ser juz-gado por una falta, resulta excesivo para eldesabastecido sector policial.

En dos semanas ya se habían dictado 30 sen-tencias y sólo una persona cumplía con supena. Tuvo que abrirse una oficina del INPEal interior de la Comisaría de Independen-cia para que el eslabón represivo sea eficien-te y los condenados sean designados a susentidades receptoras. El proceso de adminis-tración efectiva de la justicia se agilizó perolos resultados no son del todo óptimos.

Hasta la segunda semana de noviembre, eljuzgado ha tramitado 493 denuncias conclu-yendo 231 procesos. El número de senten-cias aumenta mientras que pocos son ubica-dos en entidades receptoras.

Se ha instalado también un juzgado en la Co-comisaría de Alfonso Ugarte que, como lade Independencia, cuenta con terrenos muyamplios, incluso la de Independencia cuen-ta con losas deportivas. Características no co-

munes en todas las comisarías del país ha-ciendo difícil la instalación de juzgados entodas ellas. Sin embargo se preparan, segúninformación del Consejo Nacional de Segu-ridad Ciudadana, CONASEC, más juzgadosen La Victoria, San Juan de Lurigancho y SanJuan de Miraflores, en Lima. En provinciasse instalarán en Trujillo, Cusco y Arequipa.Pasaron dos años para dos comisarías ¿Cuán-to pasará para instalar las programadas?

El INPE, en medio de una selva legal y au-sencia de recursos, debe implementar un sis-tema para el cumplimiento de estas penas,pasando desde un equipo multidisciplinarioque evalúa las capacidades del penado y de-cide en qué entidad receptora debe trabajar,hasta supervisar el cumplimiento de las jor-nadas de trabajo. También debe dedicarse alcuidado de los presos, gran trabajo tenien-do en cuenta las condiciones en las que seencuentran las cárceles en el Perú.

[52]

En el año 2003 se emite el Decreto Supremo022-2003-JUS, reglamento para la ejecución ysupervisión de penas de prestación de servi-cios a la comunidad y limitación de días li-bres a cargo de las Municipalidades y la PNP.El objetivo del decreto es controlar la ejecu-ción de las penas, usando como herramientael Convenio Interinstitucional entre Munici-palidades y Policía Nacional, en los lugaresdonde el INPE no cuente con oficinas para laejecución de penas limitativas de derechos.

La ley que modifica la ejecución de las penascomunitarias y el decreto supremo menciona-do, abren un espacio para que estas sancionessean cumplidas y supervisadas no sólo por laMunicipalidad y la Policía —esta última rea-cia a ser entidad receptora porque siente per-der más recursos en la supervisión de las pe-nas—, sino también, por entidades privadasdonde se incluyen a las organizaciones civiles.

En Cajamarca, antes de la promulgación deestas normas, las leyes comunales de las ron-das ya habían colocado a los sancionadosdentro de sus propias leyes culturales hacién-dolos trabajar al interior de ellas. La rondaes una entidad privada no estatal, como tam-bién lo son las juntas vecinales, las empresasprivadas, las organizaciones no gubernamen-tales y las iglesias.

El Comité Local de Seguridad Ciudadana, dereciente aparición, es una entidad públicaque también puede servir para llevar a cabolas penas de prestación de servicios comu-nitarios y hacer más sencilla su supervisión.Urge el componente de creatividad en losplanes de seguridad.

En el distrito de Chilca, en Huancayo, el juz-gado de paz despacha también al interior de

la comisaría. Sin el impulso institucional delSistema Nacional de Seguridad Ciudadana,SINASEC, la alcaldesa Betti Chamorro Bal-bín, la jueza Sylvia Dionisio Gómez y veci-nos, activos integrantes del comité, decidie-ron trabajar juntos. La jueza sentencia, el tra-bajo comunitario se realiza en el gobierno lo-cal y los vecinos suplen la labor del INPE,vigilando y corroborando que el penadocumpla con su sentencia.

Las respuestas ciudadanas han sido exitosasen estos lugares pero aún son aisladas.

Penas alternativas a la privación de lalibertad

Las penas de trabajo comunitario y de limi-tación de días libres aparecen como alterna-tivas a la cárcel, especialmente benéficas parainfractores jóvenes o para quienes han co-metido un delito por primera vez.

En Granada, al sur de España, el juez EmilioCalatayud es un abanderado de las penas al-ternativas en caso de jóvenes infractores; ysus sentencias, en donde se cometió un roboa un cibercafé, la condena fue realizar el tras-lado y vigilancia del equipo informático deljuzgado a una nueva sede; por la quema depapeleras, condenado a trabajar dos fines desemana con los bomberos; por atraco a unanciano, condenado a servir comida duran-te un mes en un centro de indigentes; porpequeñas infracciones con ciclomotor, con-denado a un curso de seguridad vial; por des-trozos en vagones y vías, condenado a pin-tar la estación. Esto hizo que la delincuenciase reduzca en un 8%. Varios fueron tambiéncondenados a sacar el graduado escolar, aseguir cursos y se han convertido, luego, envoluntarios.

[53]

Nuestro Código Penal

sanciona directamente (como

penas autónomas) la

prestación de servicios a la

comunidad pero éstas también

pueden ser aplicadas como

sustitutas o alternativas a una

privativa de la libertad,

siempre que la sanción a

criterio del juez no sea

superior a los cuatro años.

En Zimbabwe, donde se aplica el mismosistema, los datos de la Policía exhiben quetan sólo el 10% de quienes cumplieron supena de servicio comunitario, son reinci-dentes.

Nuestro Código Penal sanciona directamen-te (como penas autónomas) la prestación deservicios a la comunidad pero éstas tambiénpueden ser aplicadas como sustitutas o al-ternativas a una privativa de la libertad,

En el Reino Unido, una circular del Ministe-rio del Interior, a fines de los años ochentas,señala los objetivos que las sentencias de ser-vicio comunitario deben cumplir con:

a) Castigar al sentenciado, exigiendo querealice servicios no remunerados, se pre-sente puntualmente al lugar de trabajoy se le prive de su tiempo libre. Tal comosucede en Perú.

b) Reparar los daños a la comunidad, exi-giéndole al sentenciado la realización deservicios de utilidad social para indem-nizar los delitos cometidos y, de ser posi-ble, compensar los perjuicios causados.

c) Beneficiar a la comunidad realizandotrabajos que, de otra manera, no se rea-lizarían.

Los trabajos comunitarios tienen origen an-dino. Las juntas vecinales como expresiónde la organización comunal, al igual queotras manifestaciones socio culturales, tam-bién migraron a Lima. La ronda equivale ala junta y las sanciones comunitarias emiti-das por orden judicial no son otra cosa quela vuelta al equilibrio establecido por siglosen la cosmovisión andina.

Recomendaciones y conclusiones

Termina el paseo por el circuito de las pe-nas alternativas en caso de faltas y delitosmenores. Como no podía ser de otra mane-ra, a continuación algunas conclusiones yrecomendaciones para viabilizar eficiente-mente este eslabón de la estrategia en segu-ridad:

1. A falta de INPE, hay comités de seguri-dad ciudadana. Las medidas pensadas

siempre que la sanción a criterio del juezno sea superior a los cuatro años. Los jue-ces no pueden dejar de administrar justiciay si se abren más espacios vigilados dondellevar a cabo estas sentencias, los jueces de-berían usar con mayor frecuencia las penasde trabajo comunitario sin suspender la eje-cución de la pena.

La sanción comunitaria no es una sancióntímida. Cuando es debidamente implemen-tada y supervisada, ella cumple el objetivoreintegrador en la comunidad.

[54]

en el 2002 han chocado con una inacti-vidad estatal, suplida —como siempreocurre en nuestras sociedades informa-les— por organizaciones sociales.

2. Las penas alternativas necesitan deuna entidad moderna. El INPE se des-envuelve limitado por recursos y porla falta de un proceso de reforma queimpide la aplicación inmediata de laspenas alternativas.

3. Los jueces están en la obligación de san-cionar todas las infracciones. Copiandoel ejemplo del juez Calatayud en Españay de otros tantos que emiten sentenciassimilares en el Perú, las faltas y los deli-tos menores deben ser sancionados y des-pejar la sensación de impunidad.

4. Trabajar juntos no es necesariamentetrabajar físicamente pegados. La cerca-nía de las entidades públicas debe sim-plificarse usando técnicas de informa-ción y comunicación.

5. Si no hay juzgados en las comisarías,que las comisarías vayan a los juzga-dos. Han pasado dos años y sólo se haninstalado dos juzgados en las comisarías.Si la instalación de juzgados en comisa-rías es difícil, existe la posibilidad de queel detenido sea llevado a las instalacio-nes del juzgado y que ahí funcione unapequeña oficina de la comisaría para que

el detenido sea registrado en el partepolicial, y luego procesado.

6. Hayquemotivar ladenunciadefaltas.Lasfaltas deben ser denunciadas, es imperati-vo motivar en la ciudadanía la obligaciónde denunciar faltas y delitos menores.

7. Publicidad. Extender el conocimientosobre penas alternativas como una op-ción viable de sanción.

8. Más entidades receptoras. Debemos abrirespacios en donde se cumplan las penasalternativas. Todos, mediando la organi-zación, podemos ser entidades receptoras.

9. La función de la pena. Pasar por la cár-cel puede significar el anonimato del de-lito y puntos para un currículo delicti-vo; sin embargo, una sanción de servi-cio comunitario, de carácter público yde contacto con las personas agraviadas,significa una compensación y la reivin-dicación social del infractor.

10. La solución no es asunto exclusivo dela norma. Las experiencias locales conorigen en los acuerdos institucionales yel aporte privado, han probado que laaplicación de políticas supera la estra-tegia normativa. Urge un liderazgo enla continuidad de políticas que desarro-llen eficientemente este eslabón de lacadena represiva.

[55]

Seguridad ciudadanaDesafío y oportunidad de participacióncolectiva

Gabriel Prado Ramos

En base a la experiencia de varios proyectos

pilotos impulsando comités locales de

seguridad ciudadana en varias zonas del país se

analiza las potencialidades de esta estrategia.

LA ESTABILIDAD Y LEGITIMIDAD del sis-tema democrático depende, en buena medi-da, de cómo resuelva la percepción crecien-te de inseguridad que vive la población. Setrata de un tema de interés público que de-manda la participación activa de todos lossectores de la sociedad y, de manera parti-cular, de autoridades legítimas y eficaces quesepan concertar.

La seguridad ciudadana exige una compren-sión conceptual. A ello hay que sumarle lageneración de un entramado institucional ysocial ya que la atención a la creciente de-manda de seguridad debe ser abordada conun enfoque integral que, conjunta y simultá-neamente, aborde, entre otros ámbitos, el re-ferido a la participación de la sociedad civily la ciudadanía en general, eje temático delpresente artículo.

En este texto se trata el rol de la comunidaden tareas de la seguridad ciudadana analiza-do desde la experiencia nacional, poniendoénfasis en las acciones de promoción desa-rrolladas en las diferentes regiones del país,en la organización y cooperación con las au-toridades, tanto políticas como policiales, enel diagnostico, elaboración, ejecución y eva-luación de políticas y programas de seguri-dad ciudadana.

Las demandas simultáneas de prevención ycontrol del delito; de protección y reparacióna las víctimas, de sanción y rehabilitación deldelincuente, requieren respuestas institucio-nales urgentes. En este contexto, la partici-pación organizada de la comunidad se cons-tituye en un recurso novísimo, de crecientedesarrollo y aceptación. Pero, también, denecesarias definiciones y delimitaciones para

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En general ¿considera usted que esnecesaria la organización de los vecinos

en cada barrio para protegerse de ladelincuencia?

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atender con legalidad y legitimidad la de-manda de seguridad ciudadana en el país;sobre todo, en contextos que expresan resis-tencias que provienen, muchas veces, delpropio aparato estatal.

En el país la concepción de la seguridad ciu-dadana tiene un referente de primer orden enel ámbito normativo. En ese contexto, una nor-ma básica es la Ley 27933, Ley del Sistema Na-cional de Seguridad Ciudadana. Esta normatiene por finalidad la generación de una alian-za de carácter permanente e integral entre lasentidades públicas comprendidas en este que-hacer y la sociedad civil. La ley crea el ConsejoNacional de Seguridad Ciudadana, ente quecomprende en su composición a los gobiernoslocales. ¿Cómo se ha desarrollado esta norma?Lo que sigue, es un breve análisis acerca lasactividades desarrolladas por los componen-tes del Sistema Nacional de Seguridad Ciuda-dana. Nos referimos a Comités Provinciales yDistritales de Seguridad Ciudadana, cuya la-bor se ha traducido en la generación de los pla-nes operativos locales en la materia.

La consideración de la comunidad organi-zada en los planes y programas de seguri-dad ciudadana y pública, constituye cada vezmás, una realidad. Son muchas y diversaslas experiencias actualmente en curso en di-ferentes ciudades y espacios locales en el he-misferio. Todas ellas parten del supuesto quela efectividad y eficiencia en el logro de losobjetivos de dotar de mayor seguridad ciu-dadana, requieren de la participación activay responsable de la propia comunidad.

En el Perú son significativos los avances quese han podido constatar en diversas regio-nes del país. La puesta en marcha del Siste-

ma Nacional de Seguridad Ciudadana trajoconsigo la generación de diversas iniciativasprovenientes básicamente de los gobiernoslocales y provinciales y de las organizacio-nes de la sociedad civil. La experiencia esreciente. No podemos aún afirmar tajante-mente que se trata de un proceso irreversi-ble.

El Proyecto Piloto de Comités Distritales deSeguridad Ciudadana que impulsa el Insti-tuto de Defensa Legal ha orientado sus acti-vidades a cinco departamentos del país;Lima, Ayacucho, Junín, Cajamarca y Ancash.La premisa de nuestro proyecto fue: "A pro-blemas locales, respuestas y soluciones loca-les". Es decir, la generación de propuestasen seguridad provincial y distrital debe na-cer del consenso de los miembros del comi-té. Se trata de generar una política y una cul-tura local en materia de seguridad.

El eje rector de estas tareas es la participa-ción ciudadana. En cada una de las zonas deintervención hemos aplicado, cuando menos,tres variables:

� Fortalecimiento del tejido social de lacomunidad.

[57]

Existe una grave carencia de

capacitación de las

autoridades locales en materia

de seguridad ciudadana, que

se expresa en la inexistencia

de programas en materia de

prevención y de combate a la

delincuencia, así como a otros

programas orientados a

enfrentar los factores de

riesgo.

1 Información que puede ser consultada en la páginaweb del Jurado Nacional de Elecciones.www.jne.gob.pe

� Relación interinstitucional entre los di-ferentes actores del sistema.

� Planificación y desarrollo de programasde seguridad desde el ámbito local.

Para hacer un seguimiento más puntual a es-tas tres variables tomaremos en cuenta da-tos obtenidos en la encuesta distrital de se-guridad ciudadana aplicada por el proyectoen cuatro distritos del país: en Chilca (Huan-cayo), San Juan de Lurigancho y Chorrillos(Lima) y Nuevo Chimbote ( Ancash).

des políticas de aquella que se experimentacon la autoridad policial.

En cuanto al primer aspecto, es manifiestala escasa legitimidad que tienen, salvo con-tadas excepciones, tanto los presidentes degobiernos regionales como los alcaldes. Se-gún cifras del Jurado Nacional de Eleccio-nes, el 85% de las autoridades políticas delámbito local han sido elegidas con un por-centaje de votos menor al 35% del electora-do en dichas circunscripciones1. A ello sesuma la existencia de torpezas en la gestiónlo que configura un escenario poco favora-ble para la autoridad local; no hay liderazgoy la conducción de la actividad gubernativay de la administración, sigue siendo ajena alos problemas de seguridad que enfrenta lapoblación.

Existe una grave carencia de capacitación delas autoridades locales en materia de seguri-dad ciudadana, que se expresa en la inexis-tencia de programas en materia de preven-ción y de combate a la delincuencia, así comoa otros programas orientados a enfrentar losfactores de riesgo. Por lo tanto, no es posibleafirmar la existencia de relaciones de coope-ración fluida entre la colectividad y sus au-toridades políticas.

Esta realidad es de ambos lados: la autori-dad y la comunidad. No hemos podido cons-tatar, en el contexto local, iniciativas ciuda-danas destinadas a ejercer el control de lagestión pública y a formular propuestas, porejemplo en materia de seguridad local. Nose ha verificado la existencia de veedurías

En primer lugar, las encuestas nos muestranun deseo de participación y una concienciade la necesidad de la organización.

En segundo lugar, rescatamos de las encues-tas, la calidad de las relaciones de coopera-ción y control con la institucionalidad local,especialmente con la Policía Nacional. Eneste punto, creemos pertinente distinguir en-tre la relación que tiene la sociedad civil, yen general la colectividad, con las autorida-

[58]

2 Información que puede serr consultada en la páginaweb de las Veedurías Nacionales de Colombia:www.transparenciacolombia.org.co

3 Basombrío Iglesias, Carlos / Costa Santolalla, Gino /Huerta Barrón, Miguel / Villarán de la Puente, Susa-na. Activistas de derechos humanos a cargo de la segu-ridad y el orden en el Perú. Instituto de Defensa Le-gal. Lima, Perú. 2004

En su opinión ¿la municipalidad de sudistrito está haciendo todo lo que está a sualcance para atender los problemas de la

seguridad ciudadana en el distrito?

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4 Basombrío Iglesias, Carlos / Costa Santolalla, Gino.Liderazgo civil en el Ministerio del Interior. Institutode Estudios Peruanos. Lima. Perú. 2004. .

ciudadanas para este efecto, tal como exis-ten en otros países2. En estas experiencias des-tacamos el activo control no sólo del empleode los recursos presupuestarios asignados,sino, también, del cumplimiento de los obje-tivos y metas trazados en materia de seguri-dad local.

De otro lado, la relación entre la comunidady la Policía Nacional tiene sus propias caeac-terísticas. Como se expresa en el texto Acti-vistas de derechos humanos a cargo de la seguri-dad y el orden en el Perú3, "no obstante los pro-blemas que enfrentó la Policía Nacional enla época de Fujimori es importante recono-cer que estableció desde mediados de losaños noventa programas eficaces para pro-mover la participación de la gente en apoyoa su trabajo de seguridad ciudadana." Losprogramas desarrollados por la Policía Na-

cional se han expresado en la generación demiles de Juntas Vecinales, especialmente enzonas marginales, muchas de las cuales tie-ne en la actualidad probada eficacia en la pre-vención de la comisión delictiva.

No obstante ello, es preciso señalar que lalabor policial sufre aún de un gran descrédi-to por actos de corrupción y, por paradójicoque parezca, también identifica a la Policíacomo la institución encargada del combate dela delincuencia. Se manifiesta, así, una rela-ción peculiar entre la colectividad y la autori-dad policial, que requiere la generación decuando menos tres condiciones para superaresta ambivalencia. De una parte, un mayorreconocimiento por parte de la Policía a la la-bor de las Juntas y organizaciones vecinalesen general, lo que se debe expresar en unaconvocatoria permanente de la PNP a la po-blación para la ejecución de los programas queen materia de seguridad ciudadana. En segun-do lugar, es necesaria una mayor capacitaciónde sus miembros, tanto en el ámbito de ofi-cialía cuanto de personal subalterno, en ma-teria de derechos humanos. Esto es de crucialimportancia por su directa vinculación conel cumplimiento de estándares nacionales einternacionales, y exigido por la propia po-blación que no tolera el abuso policial. Final-mente, está la necesidad de que la poblacióncoopere con las acciones de la Policía, deste-rrando, así, concepciones anacrónicas que si-túan a la Policía como un cuerpo corporativi-zado, disociado de la problemática social.Creemos que es fundamental propiciar unmayor acercamiento. En tal sentido concor-damos con Gino Costa y Carlos Basombrío4

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¿Diría usted que tiene mucha, regular,poca o ninguna confianza en la

Policía Nacional? Debemos señalar que es

fundamental entender el

carácter integral que tiene la

temática de seguridad y que

desde esa perspectiva, es

preciso que se establezca una

clara delimitación de las

competencias y facultades de

las instituciones y

organizaciones estatales y no

estatales comprometidas en

tal quehacer. No es pertinente

desconocer los fueros o

duplicar las competencias.

en la necesidad de desterrar las resistenciasque se pudiesen suscitar al interior de la pro-pia Policía Nacional, toda vez que la seguri-dad ciudadana es, como lo afirmamos en pá-rrafos anteriores, un asunto de interés públi-co, que no es exclusivo de la Policía aunqueen ella, la Policía tiene un rol constitucionalcentral.

La participación de la comunidad debe es-tar circunscrita al desarrollo de actividadestendentes a la prevención del delito, a la pres-tación de auxilio a la PNP en sus labores, a laorientación en el cumplimiento de los pla-nes de seguridad previstos y a la fiscaliza-ción del cumplimiento de los mismos. Hacefalta en nuestro país comprender de maneraamplia para encuadrar la labor de la socie-dad civil y de la colectividad en ella, a fin de

En referencia a la tercera variable, referida ala planificación y desarrollo de programasde seguridad local en el marco del Consejode Seguridad Ciudadana y de los Comités yJuntas, debemos señalar que es fundamen-tal entender el carácter integral que tiene latemática de seguridad y, que desde esa pers-pectiva, es preciso que se establezca una cla-ra delimitación de las competencias y facul-tades de las instituciones y organizacionesestatales y no estatales comprometidas en talquehacer. No es pertinente desconocer losfueros o duplicar las competencias. Aún elfuturo de la participación de la ciudadaníaen materia de seguridad carece de delimita-ciones y definiciones sobre el carácter de suparticipación ya que, bajo ningún supuesto,debe la comunidad asumir competencias in-herentes a la Policía Nacional.

desterrar prácticas vedadas como la admi-nistración de justicia por mano propia o laimposición de penas y sanciones, sin el con-curso de la autoridad respectiva. La gene-ración y el desarrollo de programas de se-guridad local deben atender a un carácterbásicamente disuasivo ante la eventual co-misión de prácticas delictivas.

La mayor eficacia colectiva que significa laacción organizada y de colaboración entre

[60]

la comunidad y sus diferentes componen-tes y la institucionalidad local, viene sien-do demostrada en este ámbito. Mientrasmayor es la cohesión social —con sus com-ponentes de identificación, visión compar-tida del problema y de las soluciones, valo-ración, vínculos y comunicación recípro-cas— mayor será la eficacia de la accióncomunitaria.

Finalmente, y a modo de conclusión, las va-riables analizadas en lo que hace a la partici-pación de la sociedad civil y la ciudadaníaen general en las labores de seguridad ciu-dadana plantea, como lo expresa el título del

presente artículo, tanto un desafío como unaoportunidad. Desafío en tanto requiere porparte de la población de mejores y mayoresniveles de organización y, de las autorida-des políticas, mayor capacidad para incluiren el diseño, definición de políticas, partici-pación y vigilancia a la comunidad organi-zada. Esta es una oportunidad para crearactores sociales activos en una tema de vitalimportancia para la vida social, como es elde la seguridad. El papel protagónico quedesarrollen las organizaciones sociales enesta materia será un indicador del nivel dedesarrollo y de la consistencia de nuestrademocracia.

[61]

Ronderos, Policía e institucionalidaddemocrática


La Policía está virtualmente ausente de las

zonas rurales. En Cajamarca la seguridad en el

campo reposa en las rondas. De allí la

imprtancia del convenio entre el MININTER

y las rondas que esta nueva gestión no ha

sabido renovar.

Publicado originalmente en ideelemail en febrero del 2004.

AUN CUANDO A NADIE le llama ya la aten-ción ver marchar a los campesinos o nativosde los Comités de Autodefensa (CAD) hom-bro a hombro con nuestros soldados, a mí síme causó una gran sorpresa observar a nues-tros policías desfilar entremezclados con lasronderas y ronderos cajamarquinos.

Pasaban delante del estrado levantado en laPlaza de Armas de Bambamarca, en el quese encontraba, presidiendo la ceremonia, Fer-nando Rospigliosi, ministro del Interior. Seconmemoraba el primer aniversario de la fir-ma de un convenio destinado a crear las con-diciones para integrar gradualmente el tra-bajo de las rondas campesinas y el de la Poli-cía Nacional.

Para quienes conocíamos la historia, se con-memoraban además dos años del inicio deldiálogo de los dirigentes de las rondas con losfuncionarios civiles del Ministerio del Interiorque desembocaría en la firma del convenio.

Uno de los secretos de la derrota del terroris-mo en el campo fue la alianza que los milita-res establecieron con los campesinos, a quie-nes organizaron y armaron. Esa alianza re-emplazó a la guerra sucia como estrategia do-minante y rindió, qué duda cabe, excelentesresultados, al punto que contribuyó finalmen-te al aislamiento de la subversión en el cam-po. A pesar de estos antecedentes, la Policíano supo aprender la lección y encontrar enlas rondas el aliado rural que necesita. Estotiene sus razones.

A diferencia de los comités de autodefensa,que se organizaron y dirigieron desde el Es-tado, las rondas surgen autónomamente, sinayuda ni vinculación alguna con él. Es más:se organizan para suplir sus deficiencias. Lapercepción que tienen las rondas del sistemade administración de justicia es cuando me-

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De ahí, mi gratísima sorpresa

y mi genuina satisfacción al

verlos desfilar juntos en

Bambamarca y mi emoción al

escuchar a nuestro anfitrión,

don Eladio Huamán

Castrejón, presidente de las

rondas locales, pedirle

—más bien exigirle— a

Fernando Rospigliosi, en

medio de los aplausos de los

miles de campesinos que

colmaban la plaza, el ascenso

del comisario de la provincia.

nos hostil, pues consideran que sus formali-dades son un obstáculo para la realización dela justicia y su funcionamiento en la prácticalo hace cómplice del abigeato y el delito. Enotras palabras, las rondas ven a la Policía comouna institución no sólo inoperante frente alproblema del crimen en el campo, sino abier-tamente coludida con jueces y fiscales paraperpetuar la impunidad de los abigeos.

no entienden el fenómeno de las rondas niperciben las ventajas de una alianza con ellas.Consideran más bien que se inmiscuyen ensus funciones y que, al hacerlo, transgredenlas leyes. Un argumento más sofisticado esque las rondas con frecuencia se exceden enel cumplimiento de sus funciones y violen-tan la norma constitucional que las faculta aaplicar el derecho consuetudinario, siemprey cuando no violen los derechos fundamen-tales, lo que a criterio de la Policía ocurre confrecuencia. No obstante, lo que más preocu-pa a la Policía no es tanto que tengan lugaresas violaciones cuanto que las rondas usur-pen sus funciones.

Estas son las razones de la mutua descon-fianza, hostilidad y animadversión.

De ahí, mi gratísima sorpresa y mi genuinasatisfacción al verlos desfilar juntos en Bam-bamarca y mi emoción al escuchar a nuestroanfitrión, don Eladio Huamán Castrejón, pre-sidente de las rondas locales, pedirle —másbien exigirle— a Fernando Rospigliosi, en me-dio de los aplausos de los miles de campesi-nos que colmaban la plaza, el ascenso del co-misario de la provincia. Según don Eladio, elcapitán PNP José Montenegro Castillo habíasido el artífice del cambio, porque los escu-chaba con atención, los atendía con pronti-tud, los apoyaba de corazón. En suma, los res-petaba. Esto era nuevo para ellos. Y para ex-presarle su reconocimiento le pedían al mi-nistro del Interior que le hiciera a Montene-gro el máximo reconocimiento que la institu-ción puede ofrecerle a uno de sus miembros:el ascenso por acción distinguida.

¿Qué había pasado en los dos últimos años enCajamarca para que tuvieran lugar estos cam-bios y cómo se había llegado a ellos? El primer

Si bien esto es cierto en algunos casos, en mu-chos otros las instituciones del sistema de ad-ministración de justicia obligadas a aplicarla ley vigente se enfrentan a los límites esta-blecidos por esta, lo que aparece ante los ojosde la población campesina como colusióncon los delincuentes.

La Policía, por su parte, nunca ha tenido unapresencia importante en las zonas rurales, ysus integrantes, de origen más bien urbano,

[63]

Para las rondas tampoco será

fácil, porque deben actuar con

responsabilidad para evitar que

las transgresiones a la ley en que

incurren con frecuencia

constituyan un obstáculo al

reconocimiento de sus derechos

y de sus prerrogativas.

acercamiento a las rondas campesinas se pro-dujo en setiembre del 2001, a un mes de nues-tra llegada al Ministerio, en un encuentro dedirigentes de la Confederación Campesina delPerú. En él nos solicitaron nuestro apoyo parala aprobación de la nueva ley de rondas cam-pesinas. Ese apoyo no solo se materializó, sinoque en tanto se discutía en el Congreso la nue-va ley, promulgada finalmente el 6 de enerodel 2003, el Ministerio del Interior y la Coordi-nadora Nacional de Rondas Campesinas ini-ciaron un diálogo para convenir los términosde un convenio de cooperación.

Durante un año se negociaron, paso a paso,cada una de las palabras de un documento decuatro páginas. Más importante aún, se fue for-jando la necesaria confianza para el estableci-miento de una nueva relación. Luego vendríala firma del convenio primero en Chota y lue-go en Cutervo, Bambamarca yAyaviri en Puno.El citado convenio sentó las bases para un acer-camiento inédito entre la institución policial ylas rondas campesinas, acercamiento que per-seguía allanar el camino para un mejor enten-dimiento entre estas y las autoridades fiscalesy judiciales. Superaba así casi tres décadas depolítica oficial de desdén hacia las rondas cam-pesinas y siglos de exclusión de las organiza-ciones autónomas de los campesinos por elPerú oficial y sus instituciones.

No obstante, el convenio y el nuevo vínculoal que empieza a dar lugar, cuya expresiónmás avanzada se encuentra en Cajamarca, tie-ne sus detractores no solo entre quienes de-sean seguir dándole la espalda al Perú pro-fundo, sino entre quienes, desde la otra orillay quizá sin quererlo, apuntan a lo mismo con

el argumento de que el convenio comprome-te a la autonomía de las rondas campesinas.

En la práctica, el nuevo clima permitirá la gra-dual integración no solo de dos mundos sinode dos sistemas normativos y judiciales, has-ta ahora largamente desvinculados entre sí.Ello demandará un esfuerzo grande de las au-

toridades para que, inspiradas en el ejemplodel capitán Montenegro, abandonen la acti-tud soberbia que las caracteriza y vayan al en-cuentro de una realidad que desconocen para,desde ella, y en un marco de profundo respe-to, comenzar a transitar el camino de la inte-gración, que es el camino de la inclusión.

Para las rondas tampoco será fácil, porquedeben actuar con responsabilidad para evi-tar que las transgresiones a la ley en que incu-rren con frecuencia constituyan un obstáculoal reconocimiento de sus derechos y de susprerrogativas. Por otro lado, porque deben en-tender que para su paulatina inclusión en lainstitucionalidad democrática es preciso con-ceder espacios a su propia autonomía.

[64]

Terrorismo: fantasías y realidades


A partir de la histeria interesada que se originó

con el nuevo juicio a Abimael Guzmán se

analiza el estado real de la subversión, las

estrategias que se pusieron en práctica y se

advierte sobre la inacción actual.

A PARTIR DEL ACTO CIRCENSE protago-nizado por Abimael Guzmán y sus compin-ches en la primera audiencia del nuevo jui-cio que se le seguía, se desató una suerte dehisteria colectiva alentada por algunos “ex-pertos” y propagada con ahínco por ciertosmedios.

Farsa en cinco actos

� El puño en alto de Guzmán y sus secua-ces —pedido por algunos de los perio-distas que observaban detrás de la esce-na—, se convirtió para sesudos e intere-sados analistas, en un amenazador men-saje en clave dirigido a sus huestes, queesperaban la orden para lanzarse sobrelos indefensos ciudadanos.

Lo que era un gesto reflejo de una gavi-lla de criminales carcamanes, se convir-tió, de pronto, en un peligro inminentede recrudecimiento terrorista.

� Contribuyó a esto la poca previsión deun tribunal, cuyo presidente llegaba a laaudiencia cuestionado por sus antece-dentes. La defensa de un acusado de te-rrorismo hace varios años lo incapacita-ba, según diversas opiniones, para diri-gir un proceso tan importante. Más gra-ve fue, sin embargo, su debilidad e im-provisación para controlar la algarabíade los acusados.

Peor que eso era en realidad, que se hu-biera elegido para iniciar el juzgamientode los peores criminales del siglo XX, unasunto menor como el de la academiaCésar Vallejo. La inercia burocrática, elformalismo asfixiante y la ineptitud delPoder Judicial se evidenció, una vez más,en esta clamorosa falta de criterio.

Pero la alharaca por lo ocurrido en laBase Naval sólo fue la señal de partida

[65]

para una desenfrenada competencia afin de encontrar señales que demostra-ran que el terrorismo había recrudeci-do. Y que la culpa la tenía la democra-cia, supuestamente blanda y sosa.

� El siguiente tema fue el de las cárceles,imaginariamente tomadas por el sende-rismo. Adicionalmente, el jefe del INPEfue puesto en la picota por haber firma-do, cuando trabajaba en la Defensoría delPueblo, un acta en que un terrorista seautocalifica como preso político. Como sieso implicara un reconocimiento de algo.

¡ Le siguió la Corte Interamericana de De-rechos Humanos, a la que se acusó—co-mo en los peores años de Fujimori— deser un nido de terroristas prestos a libe-rar a todos sus compinches peruanos. Agritos se reclamó el abandono del siste-ma interamericano de derechos huma-nos y se señaló a los culpables del deli-to de haber regresado a su ámbito: el go-bierno de transición de Valentín Pania-gua y el gobierno democrático de Ale-jandro Toledo.

� Finalmente, la cereza que remató el pas-tel fue una nueva ronda de palizas a laComisión de la Verdad, integrada segúnfrase célebre, por ex guerrilleros, culpa-bles también por algún extraño artilu-gio del inminente regreso de las hordasabimaelistas.

Esta impresionante racha de necedades —to-das las cuales se han demostrado carentes defundamento—, han reforzado a partir de prác-ticamente nada, un ambiente en que la mayo-ría de la población se siente amenazada y creeque el terrorismo puede “rebrotar”.

La escuálida realidad

Así, a juzgar por las informaciones de variosmedios de comunicación y al decir de algu-nos “expertos”, el terrorismo estaba a puntode jaquear al país nuevamente. Casi nadiese preguntó sobre la base de qué hechos sehacen esas afirmaciones.

¿Cuántas acciones realmente terroristas hanhabido en lo que va del año? Una, que sesepa. El asesinato de dos policías y un mari-no en una emboscada en la carretera TingoMaría-Aguaytía en el mes de junio.

Las estadísticas policiales registran 7 accio-nes “violentas” entre enero y noviembre del2004. En el 2003 fueron 15 y en el 2002, 21.

En lo que se refiere a acciones “no violen-tas”, la policía contabiliza 210 efectuadasentre enero y noviembre del 2004; mientrasque en el 2003 fueron 256 y en el 2002, 334.Una ligera y progresiva disminución.

Acciones no violentas son colocar un tra-po rojo, repartir volantes o pintarrajear unapared.

Ningún hecho muestra que haya un creci-miento del terrorismo. Nada indica que Sen-dero Luminoso se esté reorganizando. Sinembargo, las encuestas muestran que la po-blación cree que el terrorismo es un peligrocercano. Una reciente encuesta de Apoyo asílo refleja.

Algunas personas opinan que Sendero Lu-minoso ha sido derrotado definitivamente;otras, en cambio, piensan que ha sido gol-peado duramente, pero no derrotado defi-nitivamente ¿cuál es su opinión?

[66]

Junio 03 Nov 04

Ha sido golpeado,pero no derrotado 92 93

Ha sido derrotadodefinitivamente 5 5

Apoyo Opinión y Mercado. Opinión Data,15.11.04, N° 51. Es un hecho que una

proporción apreciable de la

población piensa que el

terrorismo constituye una

amenaza cercana. A favor de

esa idea juega el hecho que

cuando Sendero inició su

destructiva y sangrienta

guerra, casi nadie le dio

importancia. Eso lo utilizan

los agoreros hoy día para

sostener que el fenómeno se

está repitiendo, que ellos lo

advierten, etc. Y muchos les

creen.

ciembre de 1996, cuando Néstor Cerpa y trescabecillas, acompañados de diez jóvenesinexpertos, tomaron decenas de rehenes enla residencia del embajador del Japón. Esecoletazo del terrorismo ha puesto en guar-dia a la población sobre la posibilidad de unrecrudecimiento.

Aunque la pregunta es algo ambigua, el re-sultado es claro. Hay que recordar, además,que en junio del 2003 se produjo el secuestrode decenas de trabajadores de la empresa Te-chint que tendían el gasoducto de Camiseaen la selva central. En ese momento la po-blación vivía un momento de particular ex-citación frente al terrorismo, motivado poresa acción espectacular.

Y resulta que un año y medio después, sinque haya ocurrido suceso alguno que indiqueun crecimiento de la acción subversiva, el por-centaje de personas que teme un “rebrote” deSendero Luminoso, crece ligeramente.

Motivos para creer

Es un hecho que una proporción apreciablede la población piensa que el terrorismoconstituye una amenaza cercana. A favor deesa idea juega el hecho que cuando Senderoinició su destructiva y sangrienta guerra, casinadie le dio importancia. Eso lo utilizan losagoreros hoy día para sostener que el fenó-meno se está repitiendo, que ellos lo advier-ten, etc. Y muchos les creen.

También sucedió que el MRTA, que parecíaliquidado, dio un golpe espectacular en di-

Por último, la acusación fácil, siempre en lapunta de la lengua de políticos y autorida-des, para descubrir a Sendero detrás de cual-quier acto de violencia cometido por turbasenardecidas que bloquean carreteras, destru-yen vehículos o incendian locales.

¿Donde están? ¿En las ciudades?

No se trata, por supuesto, de bajar la guar-dia frente al terrorismo. De hecho, hoy día

[67]

subsisten dos grupos armados, el del Hua-llaga, con Artemio a la cabeza y el de la selvacentral, con Alipio, José o Raúl.

Y hay elementos que nunca fueron captura-dos, que en algún momento pueden volvera juntarse y cometer atentados como el del20 de marzo del 2002, en el Centro Comer-cial el Polo, frente a la embajada de los Es-tados Unidos. que mató a diez personas.(Otro hecho que refuerza la idea que el te-rrorismo puede “rebrotar” en cualquiermomento).

Esos grupos deben ser eliminados. Pero esoes una cosa y otra, muy diferente, creer queSendero Luminoso puede reconstituirse yconvertirse en una amenaza como lo fue enla década de los años ochenta.

No existen grupos terroristas armados ac-tuando en las ciudades. Sin embargo, si hayindividuos poco conocidos o completa-mente desconocidos que sobrevivieron alas capturas de 1992 y posteriores. El gru-po que puso la bomba en el Polo se activóprobablemente después de los atentados alWorld Trade Center el 11 de setiembre del2001.

La Dirección Contra el Terrorismo de la Po-licía Nacional (Dircote), permanece alertaante estos individuos y grupos. El 20 de no-viembre del 2001, capturó a dos integrantesde esa incipiente pandilla con croquis de ins-talaciones norteamericanas, incluyendo a laembajada de los EE.UU.

Cuando se anunció la visita del presidenteGeorge W. Bush, el incentivo para perpetraruna acción terrorista creció. Reclutaron aotros elementos que estaban “dormidos” y

prepararon el atentado. La Dircote sabía quelo estaban planeando, pero los senderistastambién habían aprendido lo suyo despuésde las capturas de años anteriores. Sus mé-todos habían variado y eran más complejos.No había información precisa de quiénes,cuándo y cómo.

El 19 de marzo del 2001 se produjo un aten-tado fallido contra la oficina de una empre-sa extranjera. La bomba explotó sin fuerza.Pasó casi inadvertido. Al día siguiente tuvie-ron éxito y asesinaron a diez personas.

Poco después la Dircote capturó parte de labanda. Y meses más tarde al cabecilla, su lu-garteniente —que era a su vez su mujer—, ycasi todos los integrantes del grupo.

Hubo escépticos que no creyeron la versiónpolicial (¡aún hoy siguen sin creer!) y sostu-vieron que los detenidos no eran los que co-locaron la bomba. Sin embargo, los hechosson macizos. No sólo las pruebas incrimina-torias que acumuló la Dircote, sino que des-pués de las capturas no hubo ningún atenta-do. Evidencia que los capturados sí eran losautores del sangriento ataque.

La selva central

Allí está el grupo más numeroso, entre 120 y150 senderistas, que cuentan no sólo con fu-siles sino con algunas ametralladoras pesa-das que robaron del helicóptero del Ejércitoque destruyeron en octubre de 1999. En esaocasión el general Fournier, un servidor deVladimiro Montesinos, cayó en una embos-cada cuando pretendía convencer a los te-rroristas para que se entreguen y participenen una triunfal ceremonia que iba a presidirAlberto Fujimori.

[68]

Los cabecillas que

reemplazaron a Feliciano, el

más importante jefe de la

vieja hornada que permanecía

en actividad, son de segunda y

tercera línea, incapaces de

diseñar estrategias mayores y

de aglutinar a otros grupos

que los que están refundidos

en ese agreste territorio. Se

limitan a sobrevivir y no

tienen capacidad para

expandirse, aunque son

capaces de causar daños

considerables en esa zona.

Ese grupo es el denominado “Proseguir laguerra popular”, y es el mismo que capita-neaba Feliciano hasta fines de la década pa-sada. Feliciano no aceptó la derrota ni el“Acuerdo de Paz” propugnado por Guz-mán desde la cárcel en 1993, renegó de sulíder y continuó las acciones armadas has-ta su captura.

que permanecía en actividad, son de segun-da y tercera línea, incapaces de diseñar es-trategias mayores y de aglutinar a otros gru-pos que los que están refundidos en eseagreste territorio. Se limitan a sobrevivir yno tienen capacidad para expandirse, aun-que son capaces de causar daños considera-bles en esa zona.

Desde la destrucción del helicóptero —el másgrave revés del Ejército en toda la guerra an-tisubversiva—, esta banda, que se mueve envarios grupos entre la selva central y las al-turas de Vizcatán, ha cometido varios aten-tados. El 7 de agosto del 2001 asesinaron a 4policías de un destacamento que había in-cursionado para destruir sus campamentos.

En el 2002 mataron a un policía de una patru-lla de carreteras en la vía Ayacucho-Tambo ypoco después, en vísperas de las eleccionesmunicipales y regionales a otro policía en unaemboscada cerca del lugar anterior.

En junio del 2003 secuestraron a más de 70 tra-bajadores de Techint y robaron varias cajas deexplosivos. Poco después asesinaron a un sol-dado del Ejército. Días más tarde emboscarona una patrulla mixta del Ejército y la Marinaque los perseguía en las inmediaciones de Pi-chari, matando a cinco efectivos y dos ronde-ros; y robando varias armas potentes.

Meses después, una patrulla del Ejército setopó con uno de los grupos de esa columnay mató a varios, hiriendo a Dalton, uno delos principales cabecilla. Poco después, Dal-ton fue capturado. Eso significó un duro gol-pe para esa columna terrorista.

Después del asesinato de 4 policías el 7 deagosto del 2001, el Ministerio del Interior ela-

Sin Feliciano, esa banda ha continuado susactos terroristas, aunque con un cambio sig-nificativo. Ellos, ahora, no asesinan a civilesni roban a la población, sino atacan a las fuer-zas del orden. De esta manera, pretenden ga-nar nuevos adeptos y evitar el rechazo quesuscitaron antes, y que posibilitó su derrota.

Los cabecillas que reemplazaron a Feliciano,el más importante jefe de la vieja hornada

[69]

boró una estrategia integral para combatirla subversión, que incluía, entre otras cosas,la creación de Comisionados para la Paz y elDesarrollo en el Alto Huallaga (Tingo Ma-ría), la selva central (Satipo) y Ayacucho, asícomo, la ejecución de operaciones en la zonadonde se desplaza esta columna terrorista.

Las operaciones Tormenta se redefinieron yse realizaron sistemáticamente. Se evitó en-viar patrullas terrestres a incursionar enáreas donde los terroristas se refugian, paraprecaver emboscadas.

La región donde opera esta columna es casiinaccesible y está poco poblada. Los terro-ristas tienen esclavizados a algunos centena-res de nativos asháninkas que son los queles cultivan la tierra y les proveen de alimen-tos. El resto de sus pertrechos lo obtienen ex-torsionando a los madereros ilegales y de surelación con el narcotráfico.

Las "Operaciones Tormenta", siempre con eldesplazamiento de helicópteros, buscabandestruir sus campamentos y cultivos, poner-los a la defensiva y permitir la huida y recu-peración de ashaninkas para privarlos de unsoporte fundamental para sus actividades.

Acabar con ellos, dado lo intrincado del te-rreno, que han frecuentado en los últimosquince años, requiere mayores fuerzas de lasque dispone la Policía en la actualidad. Poreso se diseñó la creación de un batallón anti-subversivo basado en Mazamari, donde exis-ten las instalaciones necesarias. Sin embar-go, nunca se logró el pequeño presupuestosolicitado al Gobierno y al Ministerio de Eco-nomía, mucho más generosos con otras ins-tituciones y gastos no prioritarios.

A fines del 2003 y principios del 2004 se lo-gró habilitar, con el apoyo de Foncodes yotras instituciones, instalaciones en el pe-queño caserío de Meteni, a orillas del ríoEne, con la finalidad de agrupar a las dece-nas de nativos recuperados de las garras deSendero y convertirlo en un polo de atrac-ción para los que todavía permanecen es-clavizados. Se instaló allí una base policial,con personal especializado, para protegerel pueblo y custodiar el río, vía por la quetransitan terroristas, narcotraficantes y ma-dereros ilegales.

El proyecto, desgraciadamente, ha sidoabandonado, al igual que las "OperacionesTormenta".

Artemio en el Alto Huallaga

El otro grupo remanente, es el que encabezael terrorista que utiliza el sobrenombre deArtemio y se desplaza en el Alto Huallaga.Esa banda es sólo una pálida sombra de loque fueron las feroces hordas senderistas enla década de 1980 y principios de la siguien-te, que causaron muerte y destrucción en per-versa alianza con el narcotráfico.

Ellos son entre 40 y 50 y conservan muchasarmas de su época de auge. A diferencia dela columna de la selva central, los del Hua-llaga son, más bien, una suerte de milicia-nos, que viven entremezclados con la pobla-ción y se juntan para cometer un atentado.La zona donde operan está mucho más po-blada y tachonada de caseríos y ciudades.Tienen, además, un cierto respaldo entre al-gunos pobladores y familiares.

En setiembre del 2001, Artemio se alineó conAbimael Guzmán y reivindicó la nueva es-

[70]

En conclusión, si esos

remanentes terroristas

subsisten todavía en el Alto

Huallaga y la selva central,

no es porque sean fuertes o

estén creciendo. Sobreviven

por la tremenda debilidad del

Estado y la incuria de

autoridades que no le

otorgan importancia al tema

y no proporcionan los pocos

recursos que se necesitarían

para exterminarlos.

trategia trazada por el cabecilla senderistaen la Base Naval, a principios de noviembredel 2000, en la última reunión de mandos sen-deristas presos que organizó el moribundogobierno de Alberto Fujimori.

Allí se modificó la política del “Acuerdo dePaz”, por la de “Solución Política a los pro-blemas derivados de la Guerra”.

tos planteados por Guzmán para la “Solu-ción Política”. Como no tuvo eco, anunció aprincipios del 2004, en inusuales entrevistas,el reinicio de las acciones armadas.

El Ministerio del Interior empezó coordina-ciones con el Ministerio de Defensa para pre-venir nuevos atentados. Pasó a la ofensivareforzando la campaña de recompensas, dis-tribuyendo carteles y volantes con el descu-bierto rostro de Artemio, y estableciendo ru-tas de patrullaje para limitar la posible ac-ción terrorista.

No obstante, en junio del 2004 un grupo te-rrorista emboscó a una patrulla de la Policíade Carreteras y a un destacamento de la Ma-rina de Guerra que se desplazaban por la ca-rretera Tingo María-Aguaytía, asesinando ados policías y un marino.

Esa ha sido la única acción, hasta el momen-to, de esa columna terrorista, que quería darcontenido a las criminales arengas y brava-tas de su líder.

Eso muestra que todavía existen, que pue-den causar daños y provocar muertes. Pero,a la vez, indica que son débiles, que no pue-den emprender una ofensiva sostenida. Notienen, además, relación ni coordinación conla columna de la selva central.

En conclusión, si esos remanentes terroris-tas subsisten todavía en el Alto Huallaga y laselva central, no es porque sean fuertes o es-tén creciendo. Sobreviven por la tremendadebilidad del Estado y la incuria de autori-dades que no le otorgan importancia al temay no proporcionan los pocos recursos que senecesitarían para exterminarlos.

Meses después, como se ha señalado, Arte-mio, que hasta ese momento había perma-necido en rebeldía a su líder histórico, se su-bordinó de nuevo a Guzmán, y anunció lasuspensión de acciones armadas. A partir deallí se limitó a hacer agitación política, sobretodo entre los cocaleros, con quienes intentóreestablecer lazos políticos.

Lanzó algunos llamados a entablar tratos conlas autoridades, en la línea de los cinco pun-

[71]

Pero no hay que dejarse

atemorizar por voces

alarmistas que buscan

provocar el pánico con

intereses específicos: para

lograr una curul el 2006, para

mantener la atención pública,

para desacreditar a un

candidato con posibilidades,

para levantar imágenes

alicaídas con el cuento de la

“mano dura”, para recuperar

privilegios institucionales, y

sobre todo, para favorecer un

ambiente de irracionalidad

donde se reclame una figura

“fuerte” como la del prófugo

Alberto Fujimori.

Los seguidores de Guzmán

Agrupados tras Abimael Guzmán, subsistengrupos de familiares y algunos remanentesde épocas pasadas. Ellos desarrollan activi-dades legales, tratando de liberar a los cabe-cillas y militantes mediante recursos jurídi-cos, y acciones de propaganda en barrios yorganizaciones sociales.

violencia. Pero no se puede afirmar con fun-damento que Sendero Luminoso organiza ydirige las múltiples acciones de fuerza y nu-merosos disturbios que se han producido enlos últimos tres años y medio.

Aunque intentan reproducirse y captar nue-vos adherentes en los lugares donde se pro-pagaron y arraigaron en la década de 1980,todo indica que no lo están logrando.

Tampoco es probable que los viejos sende-ristas, los sobrevivientes, los que fundaronese grupo en la década de 1970, hace más detreinta años, y que hoy superan los sesenta ysetenta años, estén dispuestos y en condicio-nes, después de purgar largas condenas, dereiniciar la lucha armada.

Que muchos son irreductibles en sus desfa-sadas y aviesas ideas, lo muestra el compor-tamiento de Guzmán y sus secuaces. Peropasar de ahí a acciones armadas, es un tre-cho demasiado largo para que estén en con-diciones de recorrerlo.

No ha ocurrido en ningún lugar de AméricaLatina donde han sido derrotados o han en-tablado negociaciones que condujeron a lapaz. Ni en El Salvador, Guatemala, Argenti-na, Chile, Uruguay o Bolivia. No es probableque ocurra en el Perú.

Sí es posible que un grupo desquiciado sepueda reunir para cometer un atentado comoel del Polo. Eso no se puede descartar. (So-bre todo si se insiste en aguijonear inútilmen-te a los cabecillas). También que los rema-nentes que subsisten en el Huallaga y en laselva central puedan realizar más ataques enlas zonas donde operan.

En la medida en que no ejecutan accionesterroristas, no son pasibles de captura, pro-cesos y sentencias.

Posiblemente participan en desórdenes so-ciales, marchas, bloqueos y otras formas de

[72]

Pero un “rebrote” como pronostican los ago-reros interesados, es decir, una recomposi-ción de Sendero Luminoso con un mandoúnico, un crecimiento que les permita ejecu-tar acciones terroristas coordinadas, simul-táneas o escalonadas, que pongan en peligrola estabilidad del país, ya no es posible.

En síntesis, existen rezagos terroristas. Nohay que bajar la guardia frente a ellos. Hayque mantenerse vigilantes. Hay que acabarcon los grupos armados que subsisten. Hayque impedir que las estrategias legales queemplean puedan posibilitar la liberación delos que están sentenciados.

Hay que estar vigilantes del posible surgi-miento de nuevos grupos terroristas (eso sípuede ser un peligro mayor).

Pero no hay que dejarse atemorizar por vo-ces alarmistas que buscan provocar el páni-co con intereses específicos: para lograr unacurul el 2006, para mantener la atención pú-blica, para desacreditar a un candidato conposibilidades, para levantar imágenes alicaí-das con el cuento de la “mano dura”, pararecuperar privilegios institucionales, y sobretodo, para favorecer un ambiente de irracio-nalidad donde se reclame una figura “fuer-te” como la del prófugo Alberto Fujimori.

[73]

Rubén Vargas Céspedes

Una estrategia de paz y desarrollo es

indispensable para consolidar la derrota de los

grupos subversivos en las zonas de extremo

abandono donde aún subsisten. El artículo

resume lo hecho y da la voz de alarma sobre lo

que se ha dejado de hacer.

¿Qué fue de la paz y el desarrollo?¿Qué fue de los nativos de Meteni?

SUPERADOS MILITARMENTE a los gruposterroristas que azotaron el país durante lasdos últimas décadas y realizada la transiciónhacia un gobierno democrático, una de lastareas urgentes por atender fue consolidarla pacificación y reiniciar la lucha contra losremanentes de los grupos terroristas.

Si partimos de la premisa de que el PartidoComunista del Perú - Sendero Luminoso(PCP-SL) y el Movimiento RevolucionarioTúpac Amaru (MRTA) ya no son una ame-naza para el estado de derecho y que mili-tarmente no están en capacidad de enfren-tar sostenidamente a las fuerzas del orden,entonces coincidiremos en que la estrategiade pacificación y la lucha contra los rema-nentes debe tener un fuerte componente po-lítico, que involucre la participación real delas instituciones públicas y privadas, espe-

cialmente en aquellas zonas donde el PCP-SL aún sobrevive en claro contubernio conel tráfico ilícito de drogas, el cultivo ilegalde la hoja de coca y la tala ilegal de recursosforestales.

Fernando Rospigliosi y el equipo que loacompañó en su gestión en el Ministerio delInterior, propusieron una estrategia de paci-ficación que involucraba a todos los sectoresdel país: civiles y uniformados, sector públi-co y privado. La estrategia se tradujo en lafigura de los Comisionados para la Paz y elDesarrollo y fue aprobada por el Consejo deMinistros a través del Decreto Supremo N°008-2001 en noviembre del 2001.

Así, los Comisionados para la Paz y el Desa-rrollo, representantes personales del minis-tro del Interior, tenían como tarea diseñar,coordinar y dirigir la puesta en práctica de

[74]

La gestión de los Comisionados

para la Paz y el Desarrollo

estuvo encaminada

principalmente a promover una

cultura de paz, fortalecer el

estado de derecho y el orden

interno, abrir canales de diálogo

entre el Estado y la sociedad,

fortalecer las relaciones entre

civiles y militares y apoyar la

reinstitucionalización y

modernización del sector

Interior.

una estrategia integral de pacificación y de-sarrollo en cada una de las zonas en las quesubsistan rezagos de actividad de grupos te-rroristas. Todo esto debiendo atender las la-bores de seguridad, inteligencia y represiónal delito de terrorismo, respetando los dere-chos humanos, promoviendo mayor presen-cia del Estado a través del desarrollo de po-líticas eficaces de alivio a la pobreza y desa-rrollo local.

provincia de Satipo; en el Alto Huallaga, consede en Tingo María y en el valle del río Apurí-mac y Ene, con sede en Huamanga. Cada unode los comisionados contaba con adjuntos oasesores en temas de seguridad y desarrollo.

Inicialmente, la presencia de los comisiona-dos despertó celos en algunas autoridadesregionales y políticas (prefectos), felizmenteen el terreno, poco a poco, se fue entendien-do mejor la estrategia y la necesidad de po-nerla en práctica.

Pese a los limitados recursos, los comisiona-dos cumplieron adecuadamente el mandatoencomendado; especialmente, en la difícil ta-rea de coordinar con la burocracia estatal eidentificar prioridades en el gasto público quesiempre son franciscanos. A manera de ejem-plo, queremos comentar el “Proyecto Mete-ni”, desarrollado por el Comisionado para laPaz y el Desarrollo de la selva central.

La recuperación de asháninkas cautivos porel grupo terrorista Sendero Luminoso y elProyecto Meteni.

Desde 1986 hasta 1993, la selva central fue es-cenario de los más atroces asesinatos por partedel PCP-SL, especialmente a las poblacionesasháninkas. En este periodo, el grupo terro-rista tuvo un efectivo control de las cuencasde los ríos Tambo y Ene, zonas donde ances-tralmente se desarrollaron los asháninkas.

El Comisionado para la Paz de la selva cen-tral tuvo el encargo de atender prioritaria-mente a este sector vulnerable y, productode las múltiples visitas de campo y coordi-naciones con los comités de autodefensa yagentes de la Dirección Contra el Terroris-mo (DIRCOTE), se recogió la información de

La gestión de los Comisionados para la Pazy el Desarrollo estuvo encaminada principal-mente a promover una cultura de paz, forta-lecer el estado de derecho y el orden inter-no, abrir canales de diálogo entre el Estadoy la sociedad, fortalecer las relaciones entreciviles y militares y apoyar la reinstituciona-lización y modernización del sector Interior.

Se designaron Comisionados para la Paz y elDesarrollo en la selva central, con sede en la

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En esta exitosa intervención

policial se pudo rescatar a 25

personas, entre varones,

mujeres y niños. Sin embargo,

los asháninkas recuperados

informaron que existían más

personas en cautiverio.

Inmediatamente se planificaron

y ejecutaron las siguientes

operaciones de rescate y el 22 de

agosto del mismo año se pudo

recuperar a otras 24 personas.

En total fueron liberadas 112

personas todas de la etnia

asháninka.

la existencia de campamentos terroristasdonde permanecían cautivas familias ente-ras de asháninkas. El ministro del Interiordispuso la inmediata ejecución de un opera-tivo policial que permitiera el rescate de es-tas personas y la destrucción de los campa-mentos terroristas.

El martes 5 de agosto del 2003 se inició unoperativo conjunto helitransportado dondeparticiparon agentes de la DIRCOTE, de laDirección de Operaciones Especiales (DI-NOES), de la Aviación Policial y, como guías,miembros de los Comités de AutodefensaAsháninka. En esta exitosa intervención po-licial se pudo rescatar a 25 personas, entrevarones, mujeres y niños. Sin embargo, losasháninkas recuperados informaron queexistían más personas en cautiverio. Inme-diatamente se planificaron y ejecutaron lassiguientes operaciones de rescate y el 22 deagosto del mismo año se pudo recuperar aotras 24 personas. En total fueron liberadas112 personas todas de la etnia asháninka.

Con ayuda de intérpretes y la participacióndecidida del alcalde de Río Tambo, SantiagoCondoricón, también asháninka, se descubrióque los rescatados procedían de la comuni-dad nativa Meteni, ubicada en el corazón delrío Ene. La historia de esta comunidad es par-ticularmente dramática, porque a fines de1989 una columna de Sendero Luminoso in-cursionó en esta comunidad y ejecutó a todoslos dirigentes nativos acusándolos de apoyara las fuerzas del orden. Los nativos, descon-certados y ante el temor de ser asesinados,huyeron y se internaron en las partes altas dela cordillera de Vilcabamba, donde inclusivehasta la fecha se puede observar a gruposnómades que viven de la caza y la pesca.

La comunidad nativa de Meteni en el perío-do previo a la violencia política, contaba conalgunos anexos que daban cuenta del núme-ro de habitantes que la conformaban. Sin em-bargo, como consecuencia del accionar terro-rista las familias fueron diezmadas y muchasdesaparecieron, en algunos casos conminadosa integrarse a los campamentos senderistas yen otros a huir a lugares más alejados.

Las familias recuperadas fueron trasladadasen helicópteros de la Policía Nacional hastala comunidad de Meteni, donde los espera-ban el alcalde de Río Tambo y el Comisiona-do para la Paz, quienes les hicieron entregade la ayuda de emergencia consistente en ví-veres, frazadas y ropa. La ayuda fue posiblegracias a la intervención de instituciones pri-vadas como el Comité Internacional de la

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Cruz Roja (CICR), la Asociación para la Con-servación del Patrimonio del Cutivireni(ACPC), el Centro Amazónico de Antropo-logía y Aplicación Práctica (CAAAP), Defen-sa Civil de la Municipalidad Provincial deSatipo, Caritas – Satipo y, por supuesto, delMinisterio del Interior.

Dada la magnitud y lo delicado del tema,quedaba claro que la atención a los recupe-rados no podía reducirse a la entrega de ví-veres. Esta era una oportunidad para po-ner en práctica la estrategia de pacificaciónpropuesta por el ministro del Interior. Rá-pidamente se presentó un plan de trabajollamado “Reincorporación sociocultural deasháninkas afectados por la violencia terro-rista”.

Los objetivos de la propuesta fueron, en pri-mer lugar, garantizar el respeto a la vida y ala dignidad humana de las poblaciones ashá-ninkas afectadas y su adecuada reinsercióny reconocimiento en la vida pública, social yeconómica del país. En segundo lugar, esta-blecer un centro de atención integral en Me-teni que permita la reincorporación sociocul-tural a su etnia. En tercer lugar, fortalecer lapresencia del Estado mediante sus institu-ciones a fin de evitar que sean nuevamenteutilizados, capturados o explotados por losgrupos subversivos. En cuarto lugar, contri-buir a la estabilización socio-política de lazona y a la efectiva aplicación y sostenibili-dad de las políticas antisubversivas. En quin-to lugar, desarrollar y sistematizar una ex-periencia piloto de reinserción poblacionalque proporcione información y permita con-tar con un modelo de programa (criterio ymetodologías) que ayuden a futuros trata-mientos con otros grupos humanos en con-

diciones similares; y finalmente, sensibilizara las demás instituciones del Estado y a laopinión pública en general sobre los dañosde la violencia terrorista, especialmente enlas poblaciones indefensas y segregadas.

La fase inicial del proyecto consistió en laconstrucción de obras y en la implementa-ción de servicios como acondicionamientoterritorial, sistema de abastecimiento deagua, construcción e implementación de uncomedor popular, construcción de viviendasrústicas para cada familia recuperada, cons-trucción e implementación de un botiquíncomunal, letrinización con arrastre hidráu-lico, construcción de un local escolar y unlocal comunal, así como un proyecto de pro-moción integral en diversos campos: saludasistencial y preventiva, agropecuaria, orga-nización y gestión comunal.

Después de muchas gestiones y reuniones decoordinación se consiguió la participaciónmultisectorial en el “Proyecto Meteni”, espe-cialmente de los Ministerios de Agriculturay de la Mujer (FONCODES y el Programa deApoyo al Repoblamiento).

Cabe señalar que en todo el proceso de eje-cución del proyecto, el Ministerio del Inte-rior, a través de la Policía Nacional, brindóuna cobertura de seguridad instalándose undestacamento policial de 30 efectivos de laDINOES cerca de la comunidad nativa.

El proyecto en su primera fase se cumpliósatisfactoriamente en todos sus extremos. Lainauguración estaba prevista para el 6 demayo del 2004. Esta no pudo concretarseporque el 5 de mayo el Congreso de la Repú-blica, a pedido del Partido Aprista Peruano,censuró al ministro Fernando Rospigliosi.

[77]

En estos poblados se

observan frecuentes

incursiones de Sendero

Luminoso, haciendo acto de

presencia y proselitismo

político sobre su papel

actual. Hay un evidente

apoyo del grupo terrorista al

cultivo ilegal de la hoja de

coca, muchos de los

agricultores de esa zona

provienen del río Apurímac

y pretenderían repetir la

experiencia de extender

estos cultivos ilegales hacia

la selva central.

Lamentablemente, hace poco recibimos la in-formación de las autoridades locales de la sel-va central que el “Proyecto Meteni” fue olvi-dado por las actuales autoridades y que losasháninkas recuperados quedaron abandona-

Regional Centro-Principal de Sendero Lumi-noso, a escasos kilómetros de Meteni.

El problema en la zona se agrava porque granparte de los asentamientos de colonos ubi-cados en la parte alta del río Ene, colindantecon Boca Mantaro y el Apurímac, se estaríandedicando al cultivo de la hoja de coca y a latala ilegal de madera. En estos poblados seobservan frecuentes incursiones de SenderoLuminoso, haciendo acto de presencia y pro-selitismo político sobre su papel actual. Hayun evidente apoyo del grupo terrorista al cul-tivo ilegal de la hoja de coca, muchos de losagricultores de esa zona provienen del ríoApurímac y pretenderían repetir la experien-cia de extender estos cultivos ilegales haciala selva central.

Respecto a la tala de madera, tanto ilega-les como las grandes empresas constitui-das, tendrían acuerdos con Sendero Lumi-noso que les permiten operar en zonas in-accesibles para cualquier persona, sea na-tiva o colona. La tala se estaría realizandoen lugares donde el grupo terrorista tienepresencia a través de sus “bases de apo-yo”. Los madereros estarían facilitando elavituallamiento de pertrechos, medicinas,víveres, vestimenta y dinero en efectivo.Por ello algunos empresarios madereroshacen “denuncias” de que han sido visita-dos pero no dan cuenta de los cupos queestán proveyendo a dichas columnas, y me-nos salen de la zona por este riesgo, sinoque aún siguen penetrando en los bosquesvírgenes de las comunidades nativas quehan sido diezmadas por el terrorismo.

El trabajo de los Comisionados para la Pazde Ayacucho y el Alto Huallaga tambiénmostró resultados importantes. Se logró la

dos a su suerte. Muchas de las familias se ha-brían alejado de Meteni e internado en la sel-va del Ene. Las autoridades deberían prestarmayor atención a estos temas centrales de lapacificación y retomar, con el respaldo políti-co que ello implica, la estrategia integral delucha contra los remanentes de Sendero Lu-minoso. Más aún si se viene registrando lapresencia periódica de columnas del Comité

[78]

instalación y funcionamiento efectivo de unainstancia permanente de coordinación entreel Ejército, la Policía Nacional y la Prefectu-ra, desde donde se priorizaban y monitorea-ban acciones contrasubversivas. Asimismo,se contribuyó a la generación de espacios deconcertación entre el Estado y la sociedadcivil. En esta tarea tuvo participación activala Mesa de Concertación de Lucha contra laPobreza. Se consiguió una comunicación flui-da entre el Ministerio del Interior y los Co-mités de Autodefensa del valle del río Apu-rímac – Ene y las autoridades locales de zo-nas consideradas de alta vulnerabilidadcomo: Ayahuanco, Viscatán, Tayacaja, Santi-llana, Chungui, Anco, entre otras, de la re-gión Ayacucho, que permitió el seguimientode las demandas formuladas a las autorida-des del Gobierno Central.

Todo este trabajo se habría detenido y losComisionados para la Paz convertidos en sim-ples mesas de partes, sin ningún respaldopolítico a su trabajo. Inclusive, un órgano decooperación internacional que venía apoyan-do las actividades de los comisionados en lalabor de difusión de programas de seguridadciudadana habría cancelado el financiamien-to, al no cumplirse la presentación de los in-formes técnicos desde el sector Interior. Enconclusión, la estrategia de los Comisionadospara la Paz es otra de las tareas importantesabandonadas por las autoridades que deberáretomarse cuando se entienda que la pacifi-cación y la lucha contra los remanentes de lasubversión no es solamente asunto militar opolicial, sino política que involucra a todoslos sectores de la sociedad, bajo la responsa-bilidad y liderazgo de una autoridad civil.

[79]

Narcotráfico, cocaleros y políticas estatales


No es un problema de gringos consumidores. Y

sí nos afecta a nosotros. Por ello la inacción y la

ambivalencia pueden ser fatales para el país.

1 Ver por ejemplo Mirko Lauer, “¡El mexicano! ¡elmexicano!”, La República 17.11.04

2 “Droga encontrada en España salió de Paita”, ElComercio, 5.12.04.

3 “Decomisan 698 kilos de cocaína que iban para Méxi-co”, El Comercio, 15.11.04.

SALVO CONTADAS EXCEPCIONES, la lu-cha contra el narcotráfico pasa desapercibi-da en el Perú. Nadie habla de cabecillas, ban-das o efectos de ese ilícito negocio.1

Atrás quedaron los tiempos en que los me-dios de comunicación se ocupaban de Car-los Lamberg, "Vaticano", los hermanos Ca-chique, “el Padrino” Reynaldo RodríguezLópez o, más recientemente, los hermanosLópez Paredes. Sólo el caso de Fernando Ze-vallos, ex propietario de AeroContinente,acusado por el gobierno de los EE.UU. deser uno de los diez narcotraficantes más im-portantes del mundo, ha tenido resonancia.Y una respuesta ambivalente y contradicto-ria en los medios y los políticos.

Sin embargo, el narcotráfico goza de buenasalud. A principios de noviembre del 2004llegó un cargamento de 900 kilos de cocaínaa Bilbao, España, proveniente probablemente

del puerto de Paita, en el Perú. La droga ibacamuflada en una especie marina, la pota.2

El 12 de noviembre, fueron decomisadostambién en Paita 700 kilos de cocaína queiban a ser embarcados a México camufladosen un cargamento de pota.3 Los dueños deambos embarques son narcotraficantes mexi-canos.

Lo novedoso de este asunto es que, según unreportaje de la revista Caretas, había variosoficiales del Ejército implicados en el caso,los narcotraficantes se alojaron en la Villa Mi-litar de Piura y el cargamento habría sidoacondicionado en las instalaciones de la Base

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5 La interdicción aérea de principios de los ´90 fun-cionó bastante bien y fue una de los motivos que lle-vó a los traficantes colombianos a sembrar decenasde miles de hectáreas de coca para producir su pro-pia materia prima.

4 “Coca, la Conexión Militar, un grupo de oficiales delEjército habría brindado protección a una red denarcos en Piura”, Caretas, Nº 1850, 25.11.04.

Naval, donde operan empresas dedicadas ala refrigeración de productos marinos.4

Una muestra más del inmenso poder corrup-tor del narcotráfico, que penetra las institu-ciones castrenses, el Poder Judicial, la Poli-cía, los medios de comunicación y, por su-puesto, la política.

No obstante, en el Perú tendemos a olvidarrápidamente las cosas, como que en la déca-da de 1990 el narcotráfico irrumpió profun-damente en las instituciones con consecuen-cias desastrosas.

A raíz de la intervención militar en el AltoHuallaga, en 1989 y de las leyes que promul-gó la dictadura de Alberto Fujimori y Vladi-miro Montesinos en 1992, la penetración delnarcotráfico en las Fuerzas Armadas adqui-rió ribetes inquietantes, comprometiendo nosólo a subalternos sino a los altos mandos.Por no hablar del papel de Montesinos, convínculos de larga data con el narcotráfico,que tomó el control directo del Poder Judi-cial, el Ministerio del Interior y las FuerzasArmadas durante la década pasada.

La participación de Montesinos en el tráficode armas a las FARC colombianas, donde seintercambiaron pertrechos por drogas, estáampliamente comprobada. Es un hecho queinvolucró al mismo Fujimori.

A pesar de lo cual, todo esto pasa relativa-mente desapercibido. La idea predominan-te en la población es que el narcotráfico esun problema de los gringos consumidores,que no nos afecta a nosotros. Adicionalmen-

te, existe una mayoritaria simpatía por loscampesinos cocaleros que suministran el in-sumo básico para la producción de la prin-cipal droga que se exporta y se consume enel Perú.

Todo lo cual se traduce en una completa des-preocupación de los gobernantes y, en gene-ral, de los políticos respecto al problema delnarcotráfico. Y en consecuencia, en una fal-ta de prioridad y atención al tema.

Si no fuera porque existe preocupación in-ternacional al respecto, probablemente el“Zar Antidrogas” peruano habría seguido elmismo camino que el “Zar Anticorrupción”:desaparecer sin que nadie se de cuenta.

El MININTER

El Ministerio del Interior, tiene responsabili-dad en algunos aspectos básicos de la luchaantidrogas: la interdicción y la erradicaciónforzosa de los cultivos ilegales de hoja decoca, amapola, marihuana.

La interdicción es hoy día más difícil que an-tes. En la década de 1980 y entrada la de 1990,en el Perú se producía fundamentalmentepasta básica de cocaína que se exportaba aColombia principalmente por vía aérea. Losdueños del negocio, los cárteles colombianos,transformaban la pasta en cocaína y la reex-portaban a los EE.UU.5

Hoy eso ha cambiado radicalmente. En elPerú se produce y exporta cocaína, los due-

[81]

Muchos campesinos cocaleros

se han transformado también

en productores de pasta

básica, lo cual es mucho más

rentable que vender al

acopiador la hoja de coca, y

esto no representa sino una

ínfima merma en las

inmensas ganancias de los

narcotraficantes. A cambio

obtienen la adicción de los

cocaleros a esos ingresos, que

no los sacan de la pobreza,

pero que son,

comparativamente, mucho

más altos que los de cualquier

cultivador legal.

ños del negocio son sobre todo los cártelesmexicanos y las remesas se hacen principal-mente por vía marítima, como muestran losejemplos mencionados al principio.

yor resistencia a los programas de desarro-llo alternativo y erradicación forzosa.

Adicionalmente, políticos oportunistas eirresponsables tratan de sacar una tajada dela situación, apoyando la permanencia y ex-tensión de los cultivos ilícitos, y defendien-do en los hechos la producción de cocaína,que es adonde va a parar más del 80% de laproducción de hoja de coca. Los argumen-tos de la “hoja sagrada” o el consumo tradi-cional, que carecen de todo sustento, no son–en la mayoría de los casos- más que una ta-padera para encubrir inconfesables intereses.

La política del MININTER fue enfrentar elproblema tanto en el área de la interdiccióncomo en la erradicación de los cultivos ile-gales y el apoyo a las políticas de DEVIDApara autoerradicación y desarrollo alternati-vo. Esto implicó encarar la acción de los mo-vimientos cocaleros que trataban de bloquearesos programas y obtener la legalización detoda la coca ilegal, lo cual hubiera puesto alPerú en el camino de convertirse en un nar-co Estado.

En el 2002, los cocaleros se tornaban cada vezmás agresivos, en particular los del VRAE(valle del río Apurímac-Ene), la zona de ma-yor crecimiento de sembríos ilegales de hojade coca y de mayor producción de pasta bá-sica. Dirigidos por Nelson Palomino, un de-magógico y violento caudillo, imponían elmiedo a todos los habitantes de los pueblosdel VRAE, atacando brutalmente a los queosaban oponérsele. En noviembre del 2002,llegaron al extremo de tratar de impedir laselecciones en la zona, al tiempo que silencia-ban las voces disidentes, golpeaban periodis-tas y bloqueaban vías.

Muchos campesinos cocaleros se han trans-formado también en productores de pastabásica, lo cual es mucho más rentable quevender al acopiador la hoja de coca, y estono representa sino una ínfima merma en lasinmensas ganancias de los narcotraficantes.A cambio obtienen la adicción de los cocale-ros a esos ingresos, que no los sacan de lapobreza, pero que son, comparativamente,mucho más altos que los de cualquier culti-vador legal. Y, por tanto, generan una ma-

[82]

El Ministerio del Interior actuó enérgicamen-te, reprimiendo los brotes de violencia y pro-piciando el procesamiento del cabecilla, Nel-son Palomino. Asunto nada fácil, teniendoen cuenta la lenidad habitual del MinisterioPúblico y el Poder Judicial. Una acción deci-dida y persistente de la Procuraduría del MI-NINTER logró lo que parecía un imposible,que encarcelaran a Palomino, lo juzgaran ylo sentenciaran, como merecía.

Al mismo tiempo. Un equipo civil y policial,se encargaba de mantenerse informado delo que ocurría en los valles cocaleros y demanejar las relaciones con las principales or-ganizaciones, a la vez que se cumplían losprogramas de erradicación forzosa, cuidan-do de no provocar enfrentamientos evitablesa fin de no dar pretextos a los dirigentes paramovilizar a los campesinos y generar sim-patías en la población.

Con la salida de Gino Costa y el equipo queconducía el tema en el Mininter las cosas sedeterioraron rápidamente. Los líderes apro-vecharon la situación de falta de manejo delsector y de trastorno del orden público parapropiciar paros y una marcha a Lima que hizoceder al gobierno. El Presidente de la Repú-blica visitó a los cocaleros y luego los invitó aPalacio para la firma del DS 044 que hablabade la erradicación gradual y concertada. Allíse fotografiaron triunfalmente las dirigentasElsa Malpartida y Nancy Obregón junto alPresidente, el Premier y varios congresistas.

No obstante, no todos estaban de acuerdocon ese logro. Las disputas por el liderazgoentre los dirigentes de los diferentes valles y,en el caso del VRAE, por la representacióny/o sucesión de Nelson Palomino tornaban

confusa la situación. Para eso, los cocalerosy sus asesores, trataron de reorganizar susfilas convocando un evento nacional enLima. La idea era que el Congreso fuera laculminación de una gran movilización quepusiera en jaque al gobierno y lo obligara aceder, como en abril del 2003.

En noviembre el MININTER desarrolló unaoperación inédita, Fierro 2003, en el valle delMonzón. Unos 600 policías tomaron el con-trol de los principales poblados y de la carre-tera, al tiempo que efectivos de la DIRANDROdestruían pozas de maceración de pasta bási-ca. Simultáneamente, efectivos de la Diproverecuperaban vehículos robados en Lima quetransitaban impunemente en ese territorio,convertido en “zona liberada” desde haceveinte años, cuando la policía se retiró antelos embates del terrorismo y el narcotráfico.

De lo que se trataba era de recuperar el con-trol del Estado y efectuar una operación antidrogas sin generar víctimas –que es lo quebuscan los cabecillas-. La manera de hacerloera saturando la zona con una fuerza poli-cial tan grande que disuadiera todo intentode resistencia, teniendo en cuenta que la ma-yoría de personas de la parte alta y mediadel valle se dedica al cultivo ilegal de la coca.Y romper el abusivo dominio de los dirigen-tes, que tenían la desfachatez de establecercontroles a la entrada del valle, impidiendoel tránsito de los funcionarios de DEVIDA yde los programas internacionales de ayudaal desarrollo alternativo.

La operación fue exitosa. A continuación seestableció el patrullaje policial para evitarque se restauren los retenes de los matonesenviados por los dirigentes, así como para

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Actualmente se ha

retrocedido a la situación

previa a Fierro 2003. Los

dirigentes han vuelto a

establecer controles ilegales a

la entrada del valle y el

Monzón es otra vez territorio

liberado. La triste realidad ha

tratado de ser edulcorada con

informaciones fantasiosas

respecto a operativos cuya

efectividad real es menor al

10% de las cifras oficiales.

controlar el tráfico de la droga y de insumosquímicos. La tercera etapa, poner una basepolicial en medio del valle, no se llegó a efec-tuar. Actualmente se ha retrocedido a la si-tuación previa a Fierro 2003. Los dirigenteshan vuelto a establecer controles ilegales ala entrada del valle y el Monzón es otra vezterritorio liberado. La triste realidad ha tra-tado de ser edulcorada con informacionesfantasiosas respecto a operativos cuya efec-tividad real es menor al 10% de las cifras ofi-ciales.

Congreso fracasado

Golpeados por Fierro 2003, los cocaleros tra-taron de reagruparse. Convocaron al “II Con-greso de la Confederación Nacional de Pro-ductores Agropecuarios de las Cuencas Co-caleras del Perú” a realizarse en Lima en fe-brero del 2004. El MININTER denunció laparticipación de políticos radicales y fujimo-ristas en la preparación del Congreso-movi-lización y su declarada aunque ilusoria in-tención de provocar un “bolivianazo”, esdecir, una asonada violenta como la que enel país vecino derrocó al presidente GonzaloSánchez de Lozada.

La acción del MININTER estaba orientada aenfrentar y desarmar políticamente los inten-tos de la cúpula y sus asesores, precisamen-te para evitar enfrentamientos violentos. Sor-prendentemente la conducción del MININ-TER fue saboteada y desafiada desde dentrodel gobierno. Otro ministro, muy cercano alPresidente, trató de desarrollar una negocia-ción paralela con los cocaleros, llegando aintentar un compromiso con el detenido Pa-lomino y haciendo ofertas absurdas, comofinanciar (?) el congreso cocalero si este se

realizaba en una ciudad al sur de Lima. Todoeso, por supuesto fracasó, pero fue una mues-tra del doble juego y de lo descaminado delas evaluaciones que predominaban en loscírculos palaciegos. Ellos estaban asustadospor la posibilidad que se repitieran los he-chos de abril del 2003, cuando los cocalerosdoblegaron al gobierno.

El Congreso cocalero de febrero fue un fra-caso. No lograron una gran movilización na-cional y finalmente las lideresas del Hualla-ga se hicieron de la directiva sin la partici-pación de los representantes del Monzón ydel VRAE.

Ese revés las enardeció y lanzaron una huel-ga con bloqueo de carreteras y una marcha aLima en abril del 2004. Fracasaron otra vez,a pesar del apoyo de diversos congresistas yque nuevamente el ministro cercano al Pre-

[84]

Los sucesos de San Gabán,

Puno, en octubre de este año,

han enrarecido el ambiente.

En esa zona se han sembrado

más de 3,000 hectáreas de

coca nueva en los últimos

años, sembríos que es

indispensable erradicar. Si se

permite que sigan

ampliándose nuevas zonas

con cultivos ilegales, la

situación puede tornarse

incontrolable.

sidente trató de interferir aceptando una “co-misión mediadora” que pretendían las diri-gentes cocaleras.

Reiteradamente la evaluación en círculos pa-laciegos era equivocada y temerosa. Llega-ron al extremo de estacionar un helicópterode la FAP en la salida de Desamparados paraevacuar al Presidente en caso de un asaltode los cocaleros a Palacio. Una absurda so-breestimación de la fuerza real de los coca-leros, unos pocos centenares desmoralizadosy deseosos de regresarse, al haber fracasadolos intentos de bloquear las carreteras en Tin-go María y Aguaytía. Sin ese elemento de pre-sión intentaron un golpe desesperado, ocu-pando el 3 de mayo el frontis del Palacio deJusticia, para instalarse ahí y provocar uncaos en el centro de Lima. Un operativo po-licial la madrugada del 4 los desalojó sin vio-lencia –aplicando la táctica de saturarlos conuna fuerza muy grande-, frustrando su in-tento de revertir su derrota.

Un consuelo para su fracaso fue mi censurapor el Congreso la noche del 5 de mayo. Peronada pudo cambiar su situación y finalmen-te tuvieron que regresar con la manos vacías.

Los sucesos de San Gabán, Puno, en octubrede este año, han enrarecido el ambiente. Enesa zona se han sembrado más de 3,000 hec-táreas de coca nueva en los últimos años,sembríos que es indispensable erradicar. Sise permite que sigan ampliándose nuevas zo-nas con cultivos ilegales, la situación puedetornarse incontrolable.

La acción de erradicación del MININTER fuedesafiada por un grupo de campesinos queasaltaron la central hidroeléctrica. Como pro-ducto de la refriega se produjeron tres muer-

tos que ahora se convierten en motivo paraque los dirigentes traten de levantar las cuen-cas cocaleras en acciones violentas, que pre-tenden paralizar la erradicación y desman-telar los programas de desarrollo alternati-vo, para permitir la proliferación de los cul-tivos ilegales.

Semanas antes, a fines de setiembre, cente-nares de cocaleros de La Convención toma-ron por unas horas el Coricancha en el Cus-co, reteniendo a decenas de turistas extran-jeros, provocando un grave daño la princi-pal industria de esa región. Esa acción, diri-gida básicamente contra Enaco, revela otrade las graves deficiencias de la política esta-tal. La incapacidad del Estado para regularel comercio de la hoja de coca para uso tra-dicional, provoca fisuras por la cual se cuelael narcotráfico, a la vez que ocasiona evita-bles protestas campesinas.

[85]

Conclusiones

De lo anterior pueden resumirse algunas con-clusiones:

1) Existe poco interés de parte del gobier-no, de los políticos y de la sociedad porel problema del narcotráfico. Se le con-sidera un problema externo, sin perca-tarse de las graves repercusiones que tie-ne para el país: a) efecto corruptor de lasinstituciones; b) estrecha relación conmuchos delitos que se cometen en las ciu-dades, aumentando la inseguridad ciu-dadana; c) efecto destructor sobre jóve-nes y adultos que caen en la adicción; d)daños gravísimos a la ecología por la de-forestación y el vertido de sustancias con-taminantes a los ríos; e) relación perver-sa con el terrorismo, cuyos rezagos sub-sisten, no por casualidad, en zonas denarcotráfico; f) generación de movimien-tos sociales que pretenden debilitar aúnmás al Estado para trabar su acción.

2) De no ser por el interés y la ayuda inter-nacional, el país habría sucumbido a losefectos destructores del narcotráfico. Sise quiere evitar la “ingerencia extranje-ra”, el Estado debería invertir en la lu-cha antinarcóticos y en el desarrollo al-ternativo, cosa que casi no hace actual-mente.

3) Los dirigentes cocaleros pretenden pa-ralizar la acción del Estado y convertir-se en un actor social fundamental quefuerce a formalizar la coca ilegal.

4) Políticos oportunistas coquetean crecien-temente con los cocaleros y sus deman-das maximalistas.

5) Se requiere una política eficiente y coor-dinada del Estado para enfrentar la ame-naza del narcotráfico y el desafío de ladirigencia cocalera radical. Eso no exis-te ahora por la falta de interés y por lacarencia de liderazgo en ese tema.

[86]

El poder de las turbasEl desmontaje del esquema democrático para elmanejo del conflicto social

Dante Vera Miller

La conflictividad social, pero sobre todo la

violencia de las turbas, buscando justicia por

propia mano empiezan a enseñorearse en el

país. Se analiza aquí cómo se llega a una

situación así y los riesgos que ésta entraña.

CUANDO NOS TOCÓ ACOMPAÑAR lagestión de los ministros Fernando Rospigliosiy Gino Costa en el Despacho del Interior, enparticular, asesorándolos en los temas deconflicto social, terrorismo y narcotráfico,apostamos como equipo a encarar estos pro-blemas desde un punto de vista democráti-co, con una voluntad política de cambio ins-titucional y afirmando nuestras conviccionesde justicia social. En última instancia el or-den público se sustenta en la justicia y enacuerdos de largo plazo.

Éramos conscientes del desafío: institucionesdebilitadas, demandas sociales acumuladas,crisis de credibilidad y demasiado odio en-tre peruanos, hacían previsible un escenariosocial dominado por las turbas que termina-ra poniendo en riesgo la gobernabilidad dela transición democrática. Lamentablemen-

te la derrota militar de Sendero no había sig-nificado la victoria en la lucha contra la po-breza y la exclusión social de millones deperuanos, ni la victoria de una cultura de pazy de diálogo entre peruanos.

Más aún, basta revisar los últimos cuarentaaños de historia en el Perú y nos encontra-mos con procesos, quizá únicos en AméricaLatina, que conmovieron la faz de los pue-blos que habitan este territorio, abriendonuevas brechas y produciendo una recom-posición en los sistemas de poder local, re-gional y nacional con la insurgencia de nue-vos actores, hijos de estos procesos socialesinconclusos unos, dramáticos otros.

Basta recordar la reforma agraria de Velascoy su impacto mortal en la oligarquía terrate-niente, pero su incapacidad de transformar

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Nos tocó vivir el episodio

terrible de la violencia

terrorista, que nos dejó como

herencia no sólo muerte y

destrucción, sino una manera

de convivir y tratarnos entre

nosotros “a las patadas”;

mediante el enfrentamiento y

el uso de formas de violencia

como forma de imponer los

intereses de grupos. Esto,

además de las deudas de

sangre de una y otra parte, que

aparecen descarnadamente de

cuando en vez, horrorizando

nuestra memoria colectiva.

la agricultura en moderna y competitiva yde generar nuevos poderes locales democrá-ticos. Los vacíos de poder estatal se acentua-ron. La economía informal surgió como al-ternativa de sobrevivencia y, en algunos ca-sos, de acumulación para millones de pobres.En esos mismos bolsones de vacío de poderse instauró el narcotráfico ,que promovió laexpansión del cultivo de la hoja de coca, con-virtiéndose en la fuente principal de ingre-sos para la subsistencia de vastos sectores defamilias pobres rurales.

Simultáneamente a las políticas de ajuste enel manejo de la economía, que no siempresignificaron alivio para los pobres sino ma-yor desigualdad, nos tocó vivir el episodioterrible de la violencia terrorista, que nos dejócomo herencia no sólo muerte y destrucción,sino una manera de convivir y tratarnos en-tre nosotros “a las patadas”; mediante el en-frentamiento y el uso de formas de violenciacomo forma de imponer los intereses de gru-pos. Esto, además de las deudas de sangrede una y otra parte, que aparecen descarna-damente de cuando en vez, horrorizandonuestra memoria colectiva.

Por último, la corrupción y la impunidad delrégimen dictatorial de Fujimori y Montesi-nos, donde los límites de lo imaginable sedifuminaron hasta extremos nunca antes vis-tos en el manejo de la cosa pública, en pro-vecho de un grupo de sinvergüenzas y ven-de patrias.

Es por ello que, ante este escenario de resen-timientos acumulados, cualquier gobiernoque hubiera conducido esta fase de la transi-ción democrática hubiera tenido que enfren-tar la inminencia de un desborde populardesde el primer mes de gestión. Y así fue.

Ante esta situación era imprescindible dise-ñar un esquema para el manejo democráti-co, preventivo y multisectorial del conflictosocial.

El primer instrumento necesario, era traba-jar con una propuesta de Acuerdo Nacional,tal como el que se venía construyendo desdefinales del fujimorismo, y que tuvo en Gus-tavo Mohme un impulsor decidido, que con-tinuó enriqueciéndose en el gobierno del Dr.Valentín Paniagua y que, finalmente, el Pre-sidente Toledo adoptó formalmente comopolítica de Estado.

El Acuerdo Nacional, además de proponerun conjunto de reformas democráticas, erael paraguas político que permitiría canalizar

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las demandas sociales a través de mecanis-mos políticos, buscando el consenso entre lasdiversas fuerzas políticas y sociales en cuan-to a prioridades, tiempos de realización, pre-supuestos y sobre todo, distinguir entre lasdemandas viables y demandas y formas delucha que no correspondían al interés nacio-nal, buscando darle gobernabilidad a la de-mocracia y construir una economía sana. Nose trataba de una tregua, la que era imposi-ble sostener, sino de canalizar el conflicto pormedios políticos, asumiendo todas las fuer-zas políticas la responsabilidad que les im-ponía el riesgo de la ingobernabilidad.

¿Qué pasó? Una ausencia total deresponsabilidad y liderazgo político

Desde el Ministerio hicimos política, claroestá, no la que “sospechaba” el Presidente ysus consejeros, sino política grande, encaran-do con franqueza a las fuerzas políticas a sen-tar su opinión y a deslindar responsabilida-des ante los actos de violencia de las turbasque tomaban carreteras y calles con el pre-texto de la lucha social. Defendiendo los fue-ros de la PNP y demandando recursos parael sector. Encaramos al APRA y a Patria Rojahasta al Presidente del Congreso Carlos Fe-rrero y a la propia bancada oficialista cuan-do enmudecían ante la convocatoria a jor-nadas nacionales de lucha, paros nacionales,bloqueos y movilizaciones; no porque des-conociéramos el legítimo derecho a protes-tar, sino por el riesgo de violencia que entra-ñaban los discursos radicales de sus organi-zadores, por la inviabilidad de sus deman-das y porque algunas de ellas eran franca-mente inaceptables, como por ejemplo, lasmovilizaciones de los trabajadores despedi-dos de transportes (FENATYC) que cometie-ron actos terroristas en el centro de la ciu-

dad; las que encabezaba el tal “Pihuicho” enMadre de Dios, incendiario que favorecía ladepredación de los recursos forestales y Nel-son Palomino que amenazaba con impedirlas elecciones regionales y municipales en elvalle del río Apurímac - Ene, VRAE, median-te el secuestro y las amenazas a sus oposito-res; las del Frente Patriótico de Loreto queimponían su poder omnímodo durante susprolongados y continuos paros aterrorizan-do a quienes no se sometían a sus afanes; lasacciones violentas que acompañaron a lasprotestas de los arroceros de San Martín; lalucha de los cocaleros que reclamaban con-tinuar con la producción ilimitada de hojasde coca cuyo excedente, está fehacientementecomprobado, va al narcotráfico: formas y de-mandas que indudablemente no podíanaceptarse por el bien de la democracia.

Indudablemente no se trataba de enfrentarlas movilizaciones de sectores sociales —al-gunos comprensiblemente desesperados,otros interesados en promover el caos— sólocon la fuerza policial, sino que se trataba deaislarlos política y socialmente, para ganarpor la fuerza de los argumentos y el acuerdoentre los demócratas, fortaleciendo de esamanera la gobernabilidad. No sólo encontra-mos el silencio de estos “líderes” políticos“chauchillas” incluidos algunos oficialistas,sino declaraciones y enfrentamientos abier-tos con el Ministro del Interior, dejándonossolos en el manejo del conflicto, esperandoel menor costo social para tratar de sacar pro-vecho para sus propios y mezquinos intere-ses, como ocurrió en el caso de Arequipa y,luego, en Ilave.

ElAcuerdo Nacional fue languideciendo hastasu casi total inacción actual. Se perdió de esa

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Indudablemente no se trataba

de enfrentar las

movilizaciones de sectores

sociales —algunos

comprensiblemente

desesperados, otros

interesados en promover el

caos— sólo con la fuerza

policial, sino que se trataba de

aislarlos política y

socialmente, para ganar por la

fuerza de los argumentos y el

acuerdo entre los demócratas,

fortaleciendo de esa manera la

gobernabilidad.

manera un formidable espacio e instrumentopolítico para proceder a las reformas demo-cráticas necesarias que aminoraran la radica-lidad de las protestas y para involucrar a to-dos los firmantes en un manejo responsable ydemocrático del conflicto social que amena-zaba transformarse en turbas violentas, des-bordes populares y desgobierno, tal como estáocurriendo lamentablemente ahora.

En el marco del Acuerdo Nacional el espa-cio para la negociación más adecuado eranlas Mesas de Diálogo, en el supuesto de quelas fuerzas políticas nacionales ayudarían aestablecer los parámetros de los acuerdospara hacerlos viables. Lamentablemente lasmesas se fueron convirtiendo en una reac-ción desordenada del Ejecutivo ante cadaconflicto que se desataba, alcanzando formasde presión frente al gobierno por las “medi-das de fuerza” que adoptaban los sectoressociales en lucha. Pero, además, resultaronmecanismos frágiles por la propia debilidadde los líderes locales y sectoriales que afec-tados también por la crisis de credibilidad,renunciaban a sus condición de dirigentes yterminaban presos de las turbas violentistas.Peor aún, al continuar el estilo presidencialde las promesas fáciles, los funcionarios fir-maban acuerdos inviables y por supuesto im-posibles de cumplir, lo que desataba nueva-mente las iras comprensibles de las pobla-ciones, como ocurrió con las comunidadesaguarunas y colonos de Saramerisa en Lore-to que tomaron dos veces estaciones delOleoducto Nor Peruano reclamando una ca-rretera que no tenía los perfiles técnicos niestaba presupuestada. Entonces, las Mesasse convirtieron en una parodia de diálogo yterminaron siendo la firma de la capitulacióndel gobierno; más aún, porque se fueron acre-

centando y multiplicando por todo el paíslas medidas de fuerza por parte de los recla-mantes, asumiéndolas como la única mane-ra de obtener lo que buscaban.

Pero cuando era imprescindible recuperar elorden público y enfrentar a las turbas queincendiaban y saqueaban con la acción ade-cuada de la Policía Nacional y ésta, en cum-plimiento de su deber constitucional, hacíauso de sus instrumentos como los gases la-crimógenos, se desataba no sólo la rechiflade la población, sino de la prensa y los “po-líticos” que condenaban y exigían explica-ciones y, peor aún, cuando la policía deteníaa los revoltosos, estos salían inmediatamen-te liberados por la acción de fiscales y juecestimoratos, dando una señal de impunidad.

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Fue en el aspecto de la

inteligencia donde más se

avanzó y no hubo durante

nuestra gestión ministerial

conflictos o hechos importantes

que no hubieran sido detectados

a tiempo, analizados y

alcanzados con propuestas al

gabinete de crisis que se reunía

todos los lunes en el Ministerio.

A partir de la experiencia de un

trabajo articulado entre

funcionarios civiles y órganos de

inteligencia del Mininter y de la

PNP, se logró dar forma a un

conjunto de productos para la

toma de decisiones

En cambio, cuando ocurrieron lamentablesmuertes, fueron enjuiciados policías, pero niun sólo promotor de los actos vandálicos.Esto era una pésima señal para la PNP y losesfuerzos por recuperar su moral y afirmarsus intervenciones “limpias” respetando losderechos humanos.

Fue en el aspecto de la inteligencia dondemás se avanzó y no hubo durante nuestragestión ministerial conflictos o hechos impor-tantes que no hubieran sido detectados atiempo, analizados y alcanzados con pro-puestas al gabinete de crisis que se reuníatodos los lunes en el Ministerio. A partir dela experiencia de un trabajo articulado entrefuncionarios civiles y órganos de inteligen-cia del Mininter y de la PNP, se logró darforma a un conjunto de productos para latoma de decisiones, entre ellos, un cuadrocon los compromisos asumidos por las me-sas de diálogo y su impacto en el presupues-to y un documento sobre los escenarios deconflicto social y la seguridad nacional queidentificó las principales amenazas para lagobernabilidad democrática. También se es-tablecieron líneas de trabajo sectorial y re-gional para su monitoreo permanente. Segu-ramente este documento, que fue presenta-do a las autoridades que nos sucedieron enel Ministerio como un documento clave, seperdió en alguno de sus cajones o archivos.Una vez más la improvisación y la ausenciade políticas de Estado ganó a la planifica-ción y previsión como estrategia.

El documento establece diez escenarios deconflicto social de alto riesgo: el movimientococalero, el conflicto entre la inversión mine-ra y gas de Camisea y las comunidades loca-les, la deforestación de los bosques y la talailegal principalmente de la caoba, el conflictoentre comunidades nativas y colonos por elcontrol de los recursos naturales, el procesode descentralización y las demandas de losgobiernos regionales, los conflictos entre re-giones, comunidades y entidades privadaspor el derecho al uso del agua, los asentamien-tos humanos e invasiones de tierras urbanas,

Las acciones de inteligencia, como acciónpreventiva basada en el análisis y compren-sión de los escenarios de conflictos sociales,que ayudara en la acción concertada y mul-tisectorial del Estado, a través de sus dife-rentes dependencias y oficinas, fue el otroinstrumento que se diseñó como parte delesquema para el manejo democrático delconflicto social.

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la infiltración de grupos delincuenciales en laconstrucción civil, la crisis e ideologizacióndel magisterio nacional, reclamos de los trans-portistas y de las juntas de usuarios.

Finalmente, el papel que cumplimos los fun-cionarios civiles como operadores políticosen el manejo de los conflictos permitió unabuena coordinación entre la iniciativa polí-tica y la acción policial.

Desmontado todo este esquema no sólo porla salida de los ministros Rospigliosi y Cos-ta; sino por la descomposición de sus prin-cipales instrumentos: el Acuerdo Nacional,las Mesas de Diálogo, la acción preventivade la inteligencia y la coordinación eficientede la política con el uso de la fuerza; des-composición, por responsabilidad no sólo delgobierno, sino también de las principalesfuerzas políticas que actuaron con mezquin-dad, estrechez de miras y falta de responsa-bilidad ante el país, poniendo por encima susintereses de grupo. Estos políticos más inte-resados en ganar los votos de los producto-res de coca, de los que depredan el bosque,de los que saquean campamentos mineros,de quienes juegan al caos; estos congresistasy funcionarios más preocupados en colocara sus “amigotes” en los puestos de confian-za y envilecer aún más a las ya desprestigia-das autoridades políticas, son los responsa-bles del poder que han alcanzado, hoy, lasturbas de delincuentes; de pobladores quehacen justicia por cuenta propia, de revolto-sos que hacen uso creciente de la violencia

para obligar a la capitulación de las autori-dades y asolan a los ciudadanos.

No sólo el Estado se ha desarticulado y esincapaz de enfrentar con un norte claro elcreciente conflicto social por el abandono derealizar las reformas democráticas urgentes.Se han trasladado, también, a la protesta so-cial los procedimientos subversivos, las ca-racterísticas de la informalidad y la crisis decredibilidad y representación, afectando asus principales líderes y organizaciones, frac-cionando la protesta en expresiones localis-tas y sectoriales e incrementando las formasviolentas. De ahí los fracasos de los paros na-cionales, el recurso manido de culpar a infil-trados de los actos de violencia y la ya cono-cida expresión exculpatoria de realizar mar-chas “pacíficas” para tomar aeropuertos, blo-quear carreteras o desalojar campamentosmineros.

Las turbas podrán ser usadas en uno u otrosentido, incluso podrán convertirse en unfactor de desestabilización y hasta de caídade un gobierno, pero sus promotores y li-derzuelos nunca podrán constituirse en al-ternativa de gobierno. Sin duda su sitio noserá el sillón presidencial ni, así esperamos,la curul parlamentaria aunque tenemoscada congresista.

Que la memoria histórica de nuestro país sir-va para trazar un futuro diferente y saber ele-gir a quienes van a dirigir los destinos denuestro Perú.

[93]

Segunda parte

LA GESTIÓN DE LA SEGURIDAD

[95]

La Modernización del Ministerio del Interior

Ricardo Valdés Cavassa

Tema árido y de bajo rating se dice en el

artículo. Pero en la modernización de la gestión

administrativa y en el vencer las resistencias de

la burocracia es en donde radica el éxito o el

fracaso de las grandes inicativas de cambio.

EN EL ESTADO PERUANO son pocos losministerios que bordean o exceden los100.000 trabajadores. Interior, después deEducación, ocupa el segundo lugar en la es-tructura del Estado tomando en cuenta susmás de 5.600 empleados civiles y sus cercade 93.000 policías, sin considerar alrededorde 30.000 autoridades políticas (teniente go-bernadores y gobernadores) que no recibenun salario pero que coordinan sus activida-des con los subprefectos y prefectos a nivelnacional.

Graficar la estructura del Ministerio del In-terior (MININTER) desde los niveles macroa los niveles micro puede resultar interesan-te para quien quiera investigar las comple-jas redes de nuestra burocracia. La maneraen que se desdoblan una a una las diversasDirecciones Generales y Direcciones del mi-nisterio asemejan a esas muñecas rusas, las

matriuskas, en donde siempre es posible en-contrar una estructura dentro de otra.

Esto es más complejo aún en una DirecciónGeneral como la Policía Nacional del Perú, casiun ministerio dentro de otro, cuya estructurafue reformada a nivel macro en noviembre ydiciembre del 2002, pero a la cual se le hanvenido haciendo diversos ajustes, siempre anivel macro, hasta la última modificación rea-lizada en abril del 2004. Sin embargo, la re-forma de la estructura al nivel de las Direc-ciones de la Policía aún está pendiente y, ensus resquicios y vericuetos, lo mismo que enel ministerio, se instala el poder de trabar ofacilitar la toma de decisiones.

Al retornar, a fines de julio del 2003, sabía-mos que uno de los frentes en que debíamostrabajar era en el interno y, entre ellos, la fun-cionalidad del ministerio. Tema árido, de

[96]

poco interés externo y bajo rating, algo asícomo aquel poco deseable personaje de lafiesta con quien es inevitable bailar pues esde casa. Sin embargo, sabíamos que el éxito,aunque sea pequeño, de llevar a cabo un actoadministrativo con transparencia y orienta-do al fin público, dependía no sólo de las per-sonas, sino también de las normas y de losprocedimientos que le dan legalidad y via-bilidad a la gestión.

Tomemos como ejemplos, el estudio de losprocesos y procedimientos del Ministerio, yla modificación de su estructura y la de sureglamento de organización y funciones(ROF).

Procesos y procedimientos

En enero del 2003 habíamos logrado concre-tar el financiamiento con el Banco Interame-ricano de Desarrollo de un estudio, entreotros, dedicado a modernizar la gestión delMinisterio. El objetivo central era contrataruna consultoría para la elaboración de unnuevo modelo de gestión institucional desti-nado a adaptar las estructuras, funciones,procesos y procedimientos administrativoscon base en la simplificación de los mismos,la transparencia de la información; y en lo-grar una mayor eficiencia en el uso de losrecursos materiales y en la gestión de los re-cursos humanos.

Como antecedente a esta iniciativa podemoscitar el levantamiento de los procedimien-tos y de los procesos centrales de, en ese en-tonces, la Dirección de Personal de la PNP(DIRPER). Este estudio fue realizado en elaño 2002, en el marco de las actividades dela subcomisión de reestructuración de laspolíticas de recursos humanos de la Policía

por una prestigiosa universidad especializa-da en administración y economía. De esteestudio se desprendieron una serie de datosinteresantes que muestran lo sobredimen-sionado de los procedimientos en una de lastantas Direcciones dentro de la PNP.

La DIRPER o Dirección de Personal del año2002 empleaba a más de 1200 policías, utiliza-ba 11 mesas de partes y 4 archivos de legajoscorrespondientes a oficiales, suboficiales, em-pleados civiles y especialistas y, por último,viudas o cesantes; manejaba 61 tipos de solici-tudes distintas multiplicadas por cuatro gru-pos distintos de atención (los mismos que le-gajos), y atendía por año un promedio de 25.000solicitudes sólo del personal en actividad (tam-bién se atiende a más de 50.000 retirados consus respectivas solicitudes).

Los tiempos promedio registrados para lostrámites eran alucinantes. El caso más paté-tico era el de la obtención del permiso paraviajar al extranjero por emergencia médica:¡¡¡242 días útiles para la obtención de la au-torización!!! ¿Qué les parece?

Tomemos casos más frecuentes, la licenciapor gravidez: 33 días útiles; el procedimien-to administrativo de viaje al extranjero porviaje de vacaciones: 50 días útiles; la obten-ción del carné de identidad: 85 días, depen-diendo de la disponibilidad de material y dedinero para el viaje si vivía fuera de Lima, yasí, para cada uno de los 61 procedimientos,la correspondiente solicitud arrancaba unviaje, o más bien un safari, al interior de laDIRPER, y con la solicitud, el solicitante quele debía dedicar horas, días, semanas... a me-nos que agilizara el sistema con métodos quedejaremos a su imaginación.

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Las pruebas realizadas en

campo indicaban que si

simplemente se introdujera un

sistema de declaración jurada,

mecanismos de control

aleatorios, fichas únicas de

registro, responsables

individuales por procesos con

inicio y fin, eliminación de

pasos sin valor agregado, entre

otras decisiones

administrativas, se tendría una

reducción a una quinta parte del

tiempo promedio empleado

para cada trámite.

Las pruebas realizadas en campo indicabanque si simplemente se introdujera un siste-ma de declaración jurada, mecanismos decontrol aleatorios, fichas únicas de registro,responsables individuales por procesos coninicio y fin, eliminación de pasos sin valoragregado, entre otras decisiones administra-tivas, se tendría una reducción a una quintaparte del tiempo promedio empleado paracada trámite. La disponibilidad de 700 poli-cías excedentes que en lugar de labores ad-ministrativas podrían realizar labores de se-guridad, y, sin lugar a dudas generaría unamayor satisfacción policial y una significati-va disminución de los indicadores de corrup-ción interna.

Sin embargo, el proyecto demandaba redu-cir la brecha tecnológica, integrar las unida-des de informática y establecer un sistemaen línea que permitiera la atención indivi-dual de los policías bajo un esquema abiertode manejo de la información del personal.En ese estado lo dejamos en enero del 2003 yen ese mismo estado lo encontramos en ju-lio del mismo año. ¿Qué ocurrió entonces?

Las modificaciones en los procesos suponíanmodificaciones en ciertos aspectos del marconormativo interno, suponían coordinacionesentre diversas oficinas de informática que sereclamaban el derecho a la paternidad de laexperiencia y, por cierto, suponían incorporarel proyecto a los diversos mecanismos de bús-queda de fondos que permitieran la adquisi-ción de las herramientas e instrumentos quefacilitaran la interrelación y el trabajo en línea.

Al ser el problema sistémico, la solución atra-vesaba por el abordaje integral de los proce-dimientos en la PNP y en el Ministerio delInterior. A ello nos abocamos.

Siete meses después y luego de cumplir conlas rigurosas exigencias de los procedimien-tos propios de la cooperación internacional,entramos a febrero del 2004, por un lado, conla convocatoria al concurso de la consulto-ría para la modernización del Ministerio conla participación de varias de las más reputa-das universidades y empresas a nivel nacio-nal e internacional y; por otro lado, con laestructuración de las especificaciones técni-cas para concursar, vía una entidad de las

Naciones Unidas, la dotación del equipa-miento informático, no sólo a la Direcciónde Recursos Humanos (Ex DIRPER), sinotambién a buena parte de las comisarías deLima y de la central de emergencias.

Procedimos con todos los requerimientos yfinalmente, al momento de nuestra salida del

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ministerio en mayo de este año, quedaron alas puertas de la adjudicación ambos proce-sos, el del estudio y el del equipamiento.

A la fecha, noviembre de 2004, el proceso delequipamiento ha sido sustituido; y el estu-dio de modernización de la gestión del mi-nisterio permanece entrampado... por losprocedimientos.

La Ley del Ministerio y el Reglamento deOrganización y Funciones

El tercer trimestre del 2003 fue un acomodarsey volver a empezar. Durante el período minis-terial anterior, la inercia y el desinterés por lostemas de la modernización del Ministerio delInterior y de la reforma de la PNP, paradójica-mente, permitieron que ciertos temas de la re-forma invernaran y pasaran agachados.

Lo sucedido confirmaba que una reforma noes viable sin el compromiso y la convicciónde la gente, sin liderazgo visible, sin cohe-rencia entre el actuar y el pensar. La expe-riencia también demuestra que las resisten-cias hacia los cambios no son declarativassino reales y mucho más activas que la fuer-za que pueden imprimir los beneficiarios delcambio. Por lo tanto, al retomar la reformala resistencia no se hizo esperar. Este dejarhacer, dejar pasar que promovía la resisten-cia pasiva, y que permitía que el statu quo sereinstale dio paso a una resistencia más ex-plícita empleando los mecanismos y proce-dimientos que la prolífica normatividad yregulaciones internas permitían. Así, porejemplo, en la PNP los documentos “subíany bajaban” por el “conducto regular”, peseal explícito compromiso con el cambio queel nuevo Director General de la PNP hacíaevidente con sus actos.

Así, mientras un equipo de civiles y policíasretomaba la modernización de la PNP, otroequipo de jóvenes abogados y profesionalestomaron como un reto la reorganización nor-mativa del Ministerio. El objetivo era prepa-rar la estructura del Ministerio para su ade-cuación en el momento en que entrara en vi-gencia la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo-LOPE (aún en discusión en el Congreso). Enella se establece que el MININTER es el enterector del sector. Formula, dirige, ejecuta,monitorea, supervisa y evalúa los planes,programas y la política de Estado en preven-ción y control del delito y el mantenimientodel orden público y la seguridad interna.Además, controla los servicios de seguridad,armas, municiones y explosivos de uso civil;administra, coordina y controla el movimien-to migratorio y la naturalización. Tambiéndirige, controla, supervisa y evalúa a la PNP.

Comentario al margen merece la titularidado iniciativa que sobre las políticas públicasle asigna la LOPE al MININTER. Como pue-de apreciarse en el párrafo anterior, se pres-cinde de los temas de Gobierno Interior y seomiten las funciones de Inteligencia. Temasdelicados que aún no se terminan de resol-ver y que, entre otros, son la causa de la de-mora de su aprobación en el Congreso. ¿Aquién le corresponde la titularidad? Es enmedio de ese debate en que el Ministerio delInterior prepara su proyecto de ley, mantie-ne sus Direcciones Generales y reorganiza laalta administración y los órganos de apoyo.

La ley orgánica del MININTER vigente al se-gundo semestre del 2003 databa de 1986 y suReglamento de Organización y Funciones(ROF en el lenguaje de la administración pú-blica) procedía de 1992 y fue aprobado me-

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Por otro lado, la exposición

del Ministro frente a los

diversos actos

administrativos que se

producían cotidianamente

en el Ministerio era enorme

ante la ausencia de una

Secretaría General que

asumiera funciones

gerenciales y

responsabilidades

administrativas, legales, de

coordinación; además de las

de trámite que eran las

únicas que realizaba el

Secretario General.

diante una Resolución Ministerial y no Su-prema como corresponde a la reglamenta-ción de una ley. Durante la vigencia de la leyorgánica y del ROF, sólo a partir del año 1993,se produjeron 3 modificatorias mediante le-yes, 4 mediante Decretos Supremos y 11 me-diante Resoluciones Ministeriales.

se constituyeron en una de las mayores mo-tivaciones para iniciar las modificaciones ala ley del año 1986 con una nueva ley queincorporara a estas unidades.

Por otro lado, la exposición del Ministro fren-te a los diversos actos administrativos quese producían cotidianamente en el Ministe-rio era enorme ante la ausencia de una Se-cretaría General que asumiera funciones ge-renciales y responsabilidades administrati-vas, legales, de coordinación; además de lasde trámite que eran las únicas que realizabael Secretario General. En ese sentido se rees-tructuró la Secretaría General y se le asignóresponsabilidad directa sobre la Oficina Ge-neral de Administración, la Asesoría Jurídi-ca, la Oficina de Personal y la Oficina de Te-lecomunicaciones e Informática.

Así mismo, se fortaleció la representación ju-dicial y de defensa del Estado a través de lareunión de las procuradurías bajo un Procu-rador General al que ahora le reportan cua-tro procuradurías especializadas. Una deellas se crea para poder intervenir en los con-flictos sociales y de orden público que so-brepasaban los 5.000 incidentes por año.Igualmente se incorporan a la Dirección deDefensa Nacional a los Comisionados parala Paz y el Desarrollo, proporcionándoles unaorganicidad de la que no disponían y permi-tiéndoles por primera vez desde su creación,que se les asigne capacidad presupuestal.

Ante la reproducción, como un juego de es-pejos, de áreas a cargo de funciones adminis-trativas, de personal, de informática o legalesen las diversas Oficinas o Direcciones Gene-rales, se le asignó a cada Director General es-pecializado, facultades similares a las de un

¿Cuáles fueron las modificaciones más im-portantes? Dos de las normas mencionadasen el párrafo anterior correspondían a lacreación de la Oficina de Asuntos Internos ya la de la Defensoría del Policía, por lo queeran fácilmente removibles por otra normade igual jerarquía. En ese sentido, la necesi-dad de darles un mayor peso propio, vigen-cia normativa, seguridad legal a estas dos im-portantes unidades producto de la reforma,

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“Presidente de Directorio” de tal forma quecoordinara a los responsables de su especiali-dad en otras unidades, para progresivamen-te ir integrando funciones, evitando duplici-dades e ir regulando las competencias afines.

Con estos cambios y otros adicionales que seincorporan al proyecto, se aprueba en diciem-bre del 2003 la Ley del Ministerio del Interior(Ley 28141) buscando una mayor eficiencia enel uso de los recursos del Estado, un manejopresupuestal más ordenado y transparente,una mayor precisión de responsabilidades, evi-tando superposiciones; y, a través, de los di-rectorios, ir caminando a una gestión por re-sultados.

Con la ley aprobada, restaba complementarel proceso con la redacción del ROF y su apro-bación mediante una Resolución Suprema. Sesiguió un procedimiento escrupuloso y parti-cipativo, se consultó con cada Director y sehicieron ejercicios individuales para precisarlas diversas funciones por cada Dirección yevitar su yuxtaposición. Ya con el proyectoterminado y habiendo ingresado al Comité deCoordinación Viceministerial, las resistenciasemergieron de un sector que había permane-cido durante las diversas gestiones ministe-riales y logra obtener una disposición legal queinterrumpe el proceso de aprobación del ROFy constituye una comisión integrada por 22personas. El resultado fue el previsible.

El ROF, tema árido y de bajo rating, quedóen manos de esta comisión, las tendencias amantener el statu quo fueron prevaleciendo.Cada cual quería hacer de su área un peque-ño ministerio, los temas urgentes se sucedíany demoraban las decisiones finales. Se invo-caron los procedimientos de consultas, se re-cogieron opiniones una y otra vez, y a la fe-

cha, noviembre de 2004, el ROF permaneceen la “unidad de consultas intensivas”.

¿Qué problemas se generan? Al tener unanueva ley que introduce cambios en la es-tructura y delimita nuevas responsabilidadesy obligaciones, éstas deben ser reguladas enese contexto. El mecanismo para ello es elROF. Si se mantiene el ROF antiguo, la Se-cretaría General, por ejemplo, puede enten-der equivocadamente que goza de su nuevacapacidad y atribuciones decisorias pero conlas responsabilidades que el ROF antiguo legenera, es decir, la responsabilidad sólo so-bre los trámites y archivos del Ministerio. Sonpor estos resquicios por dónde las resisten-cias se filtran y finalmente van dificultandola gestión moderna que, entre otras cosas, im-plican asumir responsabilidad por los actosy funciones que le competen.

La modernización de una entidad del Esta-do requiere estabilidad de los actores pro-motores del cambio, de la continuidad, si node las personas, de las convicciones y de lasideas. Requiere de herramientas, de unaagenda, de prioridades, de una visión demediano y largo plazo, de una perspectivade conjunto que reconozca que la suma delas batallas pequeñas produce grandes resul-tados. Requiere, también, establecer, con sen-tido práctico, la correlación de fuerzas me-diante un mapeo institucional, establecerquién gana y quién pierde; reconocer que nohay “enemigo chico” y tomar decisiones ra-dicales en el momento oportuno. Supone, fi-nalmente, aceptar que las resistencias insti-tucionales siempre estarán presentes, que esposible predecirlas y que emergerán, tardeo temprano como parte de la dinámica pro-pia de cualquier acto de la vida.

[101]

La Defensoría se desvanece

Susana Villarán de la Puente

La Defensoría del Policía fue la primera

institución que creó el proceso de reformas.

Después de un inicio auspicioso languidece en

medio del anonimato del Defensor y la decidia

del Ministro.

SURGIÓ COMO UNA ESPERANZA para losmiles de hombres y mujeres que forman par-te de la Policía Nacional. Por fin, impedidosde organizarse en sindicatos, de salir a lascalles a reclamar sus derechos, tenían unainstitución que los amparara, que recibierasus quejas y que tuviera acceso directo al Mi-nistro del Interior para resolver, con la ma-yor celeridad posible, los viejos problemasacumulados.

Desde los primeros días de su apertura, sulocal se abarrotó de gente. En el primer año,sólo el Área de Defensa y Protección logróatender más de mil quinientos casos, luegola cifra fue decayendo, ochocientos el segun-do año, hoy no llegarán a más de seiscien-tos. La pregunta es si se acabaron los proble-mas o si se acabó la confianza en la Defenso-ría. Me temo que se trata de lo segundo.

Son varias las razones.

En primer lugar está la opaca figura del De-fensor. No se conoce ni su nombre, si tienesiquiera alguna experiencia en la defensa delos derechos humanos. Ausencia total de li-derazgo y temor parecen ser los atributos deeste Defensor que no defiende. No tuvo re-milgo alguno en impedir que tanto MiguelHuerta como yo, fuéramos asistentes al Semi-nario Internacional que organizaba la Defen-soría del Policía para presentar esta experien-cia única en el mundo. Los fondos para esecertamen habían sido obtenidos desde los pri-meros días en que se inició el trabajo defen-sorial de la solidaria cooperación británica. Nisiquiera por elegancia se nos permitió asistir.

Cuando no existe una figura fuerte, lideraz-go y presencia pública la misión del Defen-sor de la Policía pierde sentido. Su labor esabogar por los derechos de los y las policíasy para ello requiere de legitimidad y recono-

[102]

Uno de los problemas que

atraviesan los y las policías es la

defensa legal cuando se ven

comprometidos en su trabajo

operativo en agravios o en

denuncias, muchas veces de los

delincuentes. Se había

concertado convenios con los

mejores estudios de abogados

del país, con colegios de

abogados en el interior del país

y con organizaciones de

derechos humanos para otorgar

gratuitamente este servicio. Este

defensor los ha dejado caer

afectando con ello de manera

grave a quienes tiene que

defender.

cimiento, no sólo amistad con el Ministro.Este liderazgo es indispensable ya que la na-turaleza de su acción lleva a exigir a la insti-tución, en ocasiones, exigir e insistir ante elpropio Ministro, que se resuelvan problemasgraves que afectan a los policías que presen-tan sus quejas y ponen su suerte en manosdel Defensor. La Defensoría es un equipohumano pero es, sobre todo, el Defensor.

¿O es sólo negligencia del responsable de laweb que no nos permite enterarnos de losgrandes avances, de los nuevos informes de-fensoriales, de las visitas, de los materialesde capacitación?

En tercer lugar, y, como consecuencia de loanterior, los policías en la calle empiezan adecir que la defensoría es “una pantalla”, que“los pelotean”, que sus casos “no se resuel-ven”. ¿Es ese un problema del equipo? Enabsoluto. Felizmente han quedado algunosde los buenos policías y civiles que estuvie-ron desde el inicio del trabajo defensorial.De su abnegación y calidad soy testigo de ex-cepción. Se trata, sin lugar a dudas, del de-fensor, de una persona que no se erige—porque no quiere o porque no puede— enabogado leal y corajudo de los derechos delos y las policías.

En cuarto lugar, el equipo mismo de la De-fensoría del Policía, del que se ha echado demuy mala manera a la abogada con la queiniciamos el trabajo en marzo del 2002, delque se ha retirado otro muy valioso por can-sancio y desaliento, se encuentra en abando-no. Por lo que sé, muchos están pesando enpedir su cambio este año.

En quinto lugar, uno de los problemas queatraviesan los y las policías es la defensa le-gal cuando se ven comprometidos en su tra-bajo operativo en agravios o en denuncias,muchas veces de los delincuentes. Se habíaconcertado convenios con los mejores estu-dios de abogados del país, con colegios deabogados en el interior del país y con orga-nizaciones de derechos humanos para otor-gar gratuitamente este servicio. Este defen-sor los ha dejado caer afectando con ello demanera grave a quienes tiene que defender.

En segundo lugar, la Defensoría ha perdidoproyecto en los pocos meses que van desdeque salió Miguel Huerta. Basta mirar la pá-gina web. Nada nuevo se ha colocado en ellaya que parece que nada nuevo se ha hecho.

[103]

Ese principio de inmediatez, de

resolución no burocrática de las

quejas es esencial en el trabajo

defensorial. Algunas por su

complejidad, es cierto,

requieren de mayor estudio y

profundización pero ello no es

óbice para acumular archivos

que rotan y enviar oficios que

se pierden y empolvan en las

oficinas que debieran dar

respuestas inmediatas y

producir los cambios que

reparen el daño causado por la

institución policial o el

Ministerio del Interior a los

policías.

La defensa de los derechos de los y las poli-cías sigue siendo un asunto de primera im-portancia. Existen muchos problemas pen-dientes en la Sanidad, en las decisiones decambio de colocación, en los ascensos. Per-sisten los abusos de autoridad. Las policíassiguen siendo atropelladas en las calles y laComisión de la Mujer Policía no se reúnehace tiempo.

De otro lado, las viudas y las personas condiscapacidad requieren un Plan de Repara-ciones siguiendo las recomendaciones de laComisión de la Verdad y Reconciliación.¿Dónde está? Si no fuera porque aún siguevigente el convenio con el Centro de Aten-ción Psicoterapéutica que les brinda atenciónen salud mental, nada se habría avanzado.

No se cumple desde hace siete años con laley que les otorga el beneficio de una vivien-da. ¿Qué pasó con la propuesta técnica en-viada, el pedido al FEDADOI, en el año 2003para este efecto? ¿Quién está luchando porello?

Basta recordar algunas de las metas para elaño 2004 que se propuso la Defensoría paraevidenciar cómo y de qué grave manera seestá evaporando esta institución:

1. Lograr que el 100% de recurrentes queacuden a la Defensoría del Policía tengauna atención oportuna, cálida y de cali-dad. ¿Los atiende el Defensor personal-mente? ¿Los escucha? ¿Invierte su tiem-po en esa valiosa función de atender concalidez a quienes llegan a tocar sus puer-tas para definir la naturaleza de la que-ja, la posibilidad de una ayuda eficaz einmediata a través de una llamada, deuna ayuda solidaria, de la conversación

con los y las abogadas para evaluar lalegalidad de la petición?

2. Establecer mecanismos de atención rá-pida y eficaz sobre problemas inmedia-tos de los recurrentes. Por lo que sé, ladilación y la larga espera de los que acu-den, son dramáticas. Ese principio de in-

mediatez, de resolución no burocráticade las quejas es esencial en el trabajo de-fensorial. Algunas por su complejidad,es cierto, requieren de mayor estudio yprofundización pero ello no es óbicepara acumular archivos que rotan y en-viar oficios que se pierden y empolvan

[104]

Las visitas inopinadas, el

acudir al primer llamado de

alguien en riesgo e ingresar a

los CENIN, a los diferentes

locales e instalaciones de la

PNP, a las comisarías para

conversar con los y las

policías, ver cómo viven y

trabajan, mirar los baños, sus

camas, sus servicios,

supervisar el rancho. ¿Se está

haciendo?

en las oficinas que debieran dar respues-tas inmediatas y producir los cambiosque reparen el daño causado por la ins-titución policial o el Ministerio del Inte-rior a los policías.

4. Supervisión de las distintas dependen-cias del Ministerio del Interior. Esta esuna labor esencial. Las visitas inopina-das, el acudir al primer llamado de al-guien en riesgo e ingresar a los CENIN,a los diferentes locales e instalaciones dela PNP, a las comisarías para conversarcon los y las policías, ver cómo viven ytrabajan, mirar los baños, sus camas, susservicios, supervisar el rancho. ¿Se estáhaciendo?

5. Descentralizar los servicios de la Defen-soría del Policía. Se había proyectadopara el año pasado tener tres oficinasdescentralizadas: la de Arequipa, que seinstaló en el año 2002, la del norte en el2003 y, también, la de Huancayo para elcentro. ¿Cómo están funcionando? ¿Re-ciben acaso el apoyo que necesitan?

6. Elaborar un Pronunciamiento Defenso-rial sobre los cambios de colocación. Estaes una tarea urgente ya que muchos pro-blemas familiares y personales se gene-ran por personas cambiadas sin tomaren cuenta situaciones delicadas de ca-rácter personal. O, la permanencia fue-ra de toda norma y límite en determina-das direcciones territoriales, lejos de lafamilia, produce problemas económicosmuy serios a los policías, amén de la des-estructuración de la familia. Problemamuy serio en la Policía Nacional.

7. Elaboración de Pronunciamiento Defen-sorial sobre el pago de viáticos. Los pro-blemas presupuestales no pueden serexcusa para no reconocer la deuda quese tiene con los y las policías por pagode viáticos producto de los cambios decolocación. Reconocerla y programar su

3. Promover y desarrollar un Programa deDifusión de la Defensoría del Policía enlos centros hospitalarios y unidades es-pecializadas. Una institución nuevacomo ésta requiere de una activa políti-ca de difusión. Es imprescindible que eldefensor viaje permanentemente por elpaís, que llegue a los lugares más dis-tantes, que escuche a la gente y respe-tuosamente acoja sus quejas, que se mo-vilice por las escuelas de formación dela Policía y que acuda a las unidades es-pecializadas para dar a conocer los de-rechos y beneficios que les correspon-den a los y las policías y los mecanis-mos para hacerlos efectivos. Sin educa-ción y promoción, la defensoría se re-duce a una mesa de partes.

[105]

pago es un deber ineludible del Minis-terio del Interior. El análisis de esta pro-blemática y las recomendaciones de laDefensoría del Policía, serían de unaenorme utilidad para empezar a resol-ver este problema tantas veces poster-gado en la Policía Nacional; del que seha abusado por parte de una minoríapero en el que son perjudicados muchos.

8. Elaboración del Informe sobre las defi-ciencias observadas en los procedimien-tos administrativos seguidos ante la Ins-titución. ¿Está listo? ¿Cuáles son las re-comendaciones? La simplificación de losprocesos, el acceso a la información a laque tienen derecho los y las policías parafiscalizar qué se hace con sus expedien-tes en la PNP es también fundamental.Una nueva cultura administrativa debedejar atrás la cultura del compadrazgo,de la pequeña corrupción, sobre todo enla Dirección de Personal.

9. Elaboración de un Informe sobre el pro-ceso de ascenso. Han habido muchasquejas sobre este asunto, por ello es ne-cesario aclarar las reglas de juego a lasque están sometidos para el ascenso lospolicías. Este proceso tiene que ser trans-parente y generar confianza en todos losque participan y se deben resolver losproblemas de ascensos de los y las poli-cías con discapacidad, así como el de las

mujeres en la carrera policial. Si segui-mos como estamos, no veremos a unamujer como General de la Policía.

10. Conformación de un Equipo de aboga-dos adscritos a la Defensoría del Policíapara la defensa legal gratuita de policías.Líneas arriba expliqué con cuánta irres-ponsabilidad se habían dejado sin efec-to práctico los convenios con estudiosde abogados, colegios de abogados y or-ganismos de derechos humanos. La frus-tración que viven los y las policías pa-gando de sus magros sueldos una de-fensa legal, mediocre en la mayor partede los casos, continúa.

Son como vemos, muchos los retos que te-nía ante sí la Defensoría del Policía. Es pocolo que se ha avanzado desde que salió Mi-guel Huerta. Si se pierde esta institución porfalta de voluntad política del Ministro delInterior, se habrá dañado seriamente la re-forma policial. Se habrá, además, quebradoen el espinazo mismo la propuesta de cam-bio que colocaba los derechos de los y laspolicías en un lugar principal de la agenda.Volveremos a escuchar nuevamente y a es-cala masiva esa frase terrible: ¿Y quién de-fiende mis derechos? Ojalá que no. Por elbien de aquellos y aquellas que aprendimosa valorar como seres humanos y ciudada-nos, sujetos de derechos, por el bien de laPolicía Nacional del Perú.

[106]

OASI: una bien ganada mala fama

Leonardo Caparrós Gamarra

Otra de las instituciones claves de la reforma

fue la Oficina de Asuntos Internos para

fortalecer la lucha anticorrupción. En su corta

vida ha demostrado con creces su importancia.

¿Qué viene ahora?

CONTROLAR, DESDE SIEMPRE y por siem-pre, será una labor impopular, criticada yhasta odiada. El que fiscaliza, acusa, denun-cia, sanciona o, de alguna manera, intentaprevenir o combatir corrupción o irregulari-dades, es poco menos que una persona ruino un traidor. Naturalmente, ésta es una famaque nadie quiere tener, pero que algunosaceptan asumir.

Ahora bien, imagínese usted realizar esta la-bor en tres frentes. Uno referido a una co-munidad de profesionales que se forman, es-tudian, crecen, trabajan y hasta mueren jun-tos en algunos casos. Que son, entre ellos,amigos, promociones, padrinos, ahijados, es-posos, padres, hijos, cuñados y quién sabecuantas relaciones más. Resulta más que evi-dente que los lazos que unen a estas perso-nas son extremadamente importantes y enmuchos casos, determinantes de sus conduc-tas y decisiones. Esta compleja comunidad,

por si hasta ahora no lo había intuido, es laPolicía Nacional del Perú. Y éso que hemosdescrito, es el escenario que cualquier per-sona u órgano que pretenda ejercer controlen dicha institución, debe conocer comopunto de partida.

El otro frente, una población de funcionariosenquistados en determinados puestos y fun-ciones por años, sin ningún control internoni externo. Este es el personal civil del sectorInterior. El tercer frente, es el de los funcio-narios civiles eventuales, muy difícil de pre-ver, pues normalmente son elegidos con losmás extraños criterios.

Ahora bien, añadamos que por una serie demotivos externos, los primeros dos sectoresaludidos, perciben sueldos bastante bajos enpromedio y sus condiciones de trabajo no sonsiempre las apropiadas. Sin embargo, el otrolado de la moneda es que la labor que des-

[107]

empeñan es de mucha responsabilidad y devital importancia para el desarrollo del país.El resultado de esta evidente contradicción,es que un buen porcentaje considera quemerece una mayor contraprestación por laslabores que realiza. Dado que a nadie le pa-rece interesar esta situación, muchos de elloshan decidido hacer justicia por su propia manoy auto otorgarse los beneficios que conside-ran, les corresponden por derecho.

En este contexto, en julio del 2002, debidoa la imposibilidad de la Inspectoría de laPolicía Nacional de controlar efectivamen-te a su personal (en gran medida por lo ex-puesto en los párrafos precedentes), y alprácticamente inexistente control sobre elpersonal civil (eventual o permanente), elMinisterio del Interior implementó la Ofi-cina de Asuntos Internos (OASI). Su apor-te radical fue la inclusión de profesionalesciviles, no relacionados con la Policía ni conel sector Interior, en la labor de investiga-ción de casos de corrupción y por la comi-sión de actos irregulares. Esta oficina notiene la función de sancionar, sino que ac-túa como una suerte de fiscal que acusa consus informes finales, para que otras instan-cias decidan las sanciones.

En esta primera etapa, llamémosla de im-plementación, se encontraron los primerosobstáculos. El primero, ya apuntado, fue larealidad social del personal que labora enel sector. El segundo, que no es poca cosa,fue el aspecto de los recursos humanos ylogísticos necesarios. La OASI, con un abo-gado que ocupaba el cargo de Director y unoficial superior de la PNP (ambos asistidospor una secretaria) inició sus labores. Conesta precariedad se investigaron los dos pri-

meros casos llamados Utopía y Guardia Cha-laca. Los resultados no pudieron ser mejo-res, con estas investigaciones se sentarondos precedentes muy importantes. A saber,en el informe final de la investigación delcaso Utopía (un supuesto robo mientras unade las víctimas de la tragedia de la discote-ca Utopía era trasladada a un hospital local)no se encontró responsabilidad en el perso-nal policial supuestamente involucrado, locual demostró que la OASI no había nacidocon esta regla no escrita que hacía que cual-quier policía sometido a una investigacióntenía que ser sancionado por dar motivo aqueja. La segunda investigación, el casoGuardia Chalaca (policías de la comisaría dedicho sector que habían culpado de un cri-men a un civil con la intención de protegera otro policía, quien era el real autor de ilí-cito) determinó la responsabilidad de variosefectivos de esa jurisdicción y evitó, además,que un civil inocente fuera encarcelado in-justamente.

Luego, todavía con problemas de presupues-to y sin equipos adecuados, pero con la inclu-sión de dos abogados más y otro oficial supe-rior, se realizó la primera intervención de laOASI (caso Matucana), logrando descubrir aun grupo de malos policías que utilizaban, elcombustible que les asignaba el Estado paralas labores propias de su función, para finesparticulares. Un comandante y un suboficialfueron separados de la institución como con-secuencia del informe final de la OASI.

En esta misma época se diseñó e implemen-tó la campaña A la Policía se la Respeta, la cualtuvo un impacto muy positivo en la pobla-ción y se mantuvo con mucha fuerza hastamediados de 2004.

[108]

Para enero del 2003, algunas

batallas se habían ganado pero

la OASI aún no se había

consolidado y la mayor

preocupación de todos los

involucrados era su

sostenibilidad en el futuro. Con

este panorama, se produjo un

cambio de Ministro en el sector

y los siguientes meses la OASI

subsistió de milagro.

En noviembre del 2002 y luego de estos pri-mero éxitos, la OASI ya se había dejado sen-tir, sin embargo, todavía no era conocida porla mayor parte de los policías, y en muchoscasos, era vista con desdén, sobre todo porlos oficiales o funcionarios de alta jerarquía,quienes aún sentían una suerte de inmuni-dad natural por el cargo.

Fueron varios los factores que pudieron de-terminar esta sensación, principalmente enla Policía, pero básicamente podríamos ha-blar de dos: (i) la percepción policial de quelos civiles no teníamos la menor idea de cómorealizar esta labor (sobre todo por la edadpromedio de los investigadores civiles) y queen buena cuenta nos podían pasear; y, (ii) lafalta de apoyo del comando policial de aque-lla época, que lejos de respaldar decidida-mente la labor de fiscalización de la OASI,prefirió obstaculizarla e intentó por todos losmedios burocratizarla.

Para enero del 2003, algunas batallas se ha-bían ganado pero la OASI aún no se habíaconsolidado y la mayor preocupación de to-dos los involucrados era su sostenibilidad enel futuro. Con este panorama, se produjo uncambio de Ministro en el sector y los siguien-tes meses la OASI subsistió de milagro. Sibien no hubo en esta etapa ninguna interfe-rencia, tampoco hubo apoyo a las accionesde control, ni con decisión política ni con losrecursos necesarios para realizar sus labores.El Comando Policial no tenía de qué preocu-parse y la sensación de que la OASI no ofre-cía ningún peligro se fortaleció, ya que enesta etapa sólo fue posible realizar algunasintervenciones menores, por lo menos a ni-vel policial. Probablemente esta última, seala única razón por la cual, en esa época, no

hubo ningún intento por desaparecerla, apesar de que hubieron fuertes rumores deque ésa era la intención de Comando Poli-cial instalado en esos días en el Ministerio.

En esta época, hubo un caso importante re-ferido a la Directora de Gobierno Interior porutilización inadecuada de los recursos delEstado, el mismo que fue visto por la OASImás que nada, por la presión de la prensa yla evidencia de los hechos. El resultado fuela destitución de dicha funcionaria.

De estos meses se pudieron extraer ciertasconclusiones. En efecto, la Oficina requeríade manera urgente vida propia, la OASI(creada con Resolución Ministerial y depen-diente de los recursos asignados al despa-cho del Ministro) no se podía permitir nocontar con recursos directamente asignadosy cierta autonomía para cumplir sus funcio-nes prescindiendo de quién fuera el Minis-tro. Para ello, debía asignársele recursos pro-pios, incluirla en la ley del sector y separarla

[109]

de la Oficina de Control Interno, dándole,así, mayor autonomía.

Luego de una gestión tan irrelevante comooscura, a mediados de 2003, hubo un nue-vo cambio en la conducción del sector, ymuchas de las personas que trabajaron du-rante la creación de la OASI regresaron alMinisterio. Así, se inició lo que podríamosllamar la segunda etapa de la OASI, la dela consolidación. Los primeros pasos sedieron con rapidez y la OASI dejó de de-pender de la Oficina de Control Interno,pasando a depender funcionalmente delMinistro del Interior. Asimismo, se le asig-nó un presupuesto mensual que era direc-tamente administrado por la OASI, el mis-mo que permitió programar las activida-des con mayor libertad y seguir implemen-tando la oficina. Finalmente, el 28 de di-ciembre de 2003, mediante la promulga-ción de la Ley Nº. 28141, la OASI fue in-cluida definitivamente en el organigramadel Ministerio del Interior, asegurando conello su futuro mediato, pues cualquier in-tento de retroceso tendría que pasar por unanueva ley.

Si bien fueron muchas las acciones de con-trol relevantes a lo largo de éstos casi dosaños y medio de funcionamiento de la OASI,hubo una investigación en especial que po-dría considerarse como el punto, a partir delcual, la oficina se consolida dentro del Mi-nisterio. Este fue el caso Grifero.

Aproximadamente a finales del mes deagosto de 2003, se recibió una denuncia anó-nima sobre posibles irregularidades en la IXDirección Territorial de la PNP, con sede enAyacucho. Como otras informaciones que

llegaban a la oficina, antes de iniciar algu-na investigación, era necesario corroborarlos datos que nos habían proporcionado.Ese mismo mes, la OASI envió un equipode inteligencia con la finalidad de confir-mar o descartar la información recibida enforma preliminar, bautizándose el casocomo Grifero. El resultado fue contundente,pues no sólo se confirmaron las irregulari-dades denunciadas, sino que el equipo en-viado encontró serios indicios de otros ma-nejos inapropiados de los recursos del Esta-do. La intervención fue aprobada y en no-viembre de 2003 viajó a la ciudad de Aya-cucho un equipo de intervención de laOASI. El informe final del caso fue presen-tado al Ministro del Interior y luego a laprensa, los primeros días del mes de diciem-bre de 2003. El resultado: se encontró res-ponsabilidad administrativa en un Generalde la PNP, cuatro coroneles y otros diezmiembros de la PNP de diferentes grados ycategorías. Las irregularidades detectadasiban desde la utilización indebida de recur-sos del Estado (gasolina, fondo para pagosen efectivo, ingresos por multa de tránsito,entre otros) hasta abuso de autoridad ymaltrato del personal asignado a ciertospuestos estratégicos.

Con este resultado, las denuncias anónimasy firmadas aumentaron considerablemente.El mensaje había sido claro: nadie en la Poli-cía ni en el sector tenía carné de impunidad,ni siquiera los generales u otros funcionariosde alta jerarquía. Por primera vez en muchosaños, el personal subalterno en la Policía sen-tía que si se quejaba o denunciaba podía serescuchado, sobre todo, que se tomarían ac-ciones al respecto. Obviamente, era necesa-rio ser sumamente cuidadoso con las denun-

[110]

Implementada y consolidada la

OASI, se tiene que demostrar

que esta instancia es sostenible

y que, no importa quién sea el

Ministro, combatirá cualquier

acto irregular; inclusive

aquellos que tengan que ver con

la propia alta dirección. Para

ello, la OASI requiere de

algunos cambios que le

permitan fortalecerse y

mantener, como ente técnico y

de control que es, una marcada

independencia.

cias que se recibían, pues muchas podían res-ponder a venganzas personales o a gruposde subalternos disconformes con algún jefemuy estricto.

yendo el comando de la PNP. Los primerosmeses, la voluntad del nuevo Ministro pare-ció encaminarse hacía la continuidad de lareforma en todos sus aspectos, incluyendo ala OASI, sin embargo, hasta la fecha del pre-sente artículo esto no se ha producido, sien-do más bien los indicativos de los últimosmeses, los de un retroceso.

En nuestra opinión, la alta dirección del Mi-nisterio y de la propia OASI, tienen sobre sushombros una enorme responsabilidad quedefinitivamente no podrán eludir para el año2005. No es pretensión del presente artículoestablecer soluciones mágicas o inequívocasrutas que aseguren el éxito de la Oficina, so-bre todo, porque no las tenemos. Sin embar-go, por la experiencia acopiada durante losdos últimos años, sí pensamos que es unaresponsabilidad aportar, en lo que se pueda,con lo que pensamos deben ser los objetivosde la OASI para el periodo 2005-2006.

Implementada y consolidada la OASI, se tie-ne que demostrar que esta instancia es soste-nible y que, no importa quién sea el Ministro,combatirá cualquier acto irregular; inclusiveaquellos que tengan que ver con la propia altadirección. Para ello, la OASI requiere de al-gunos cambios que le permitan fortalecerse ymantener, como ente técnico y de control quees, una marcada independencia.

En este camino, creemos que es necesariootorgar a la OASI la facultad de iniciar in-vestigaciones de oficio, sin necesidad de unaautorización del Ministro, por supuesto, unavez iniciada, ésta deberá ser comunicada ala alta dirección. Esta facultad, que si bienentendemos puede ser polémica pues le darábastante discrecionalidad a la OASI, resul-tará de vital importancia, ya que permitirá

Los meses siguientes a esta investigación, setuvieron otras más, quizás no tan espectacu-lares, pero igualmente importantes. De es-pecial importancia, fueron las intervencio-nes a la oficina de control migratorio del Ae-ropuerto Jorge Chávez, donde se encontróresponsabilidad de personal civil y policialen lo que se refiere a la entrada y salida depersonas al país. Cabe señalar en este punto,que el apoyo comprometido con la reforma,del Comando Policial de aquél entonces, fuegravitante; y que sin él, todo hubiera sido de-finitivamente más difícil.

A mediados del 2004 se produjo otro cam-bio en la alta dirección del Ministerio, inclu-

[111]

La OASI debe implementar una

unidad específicamente

encargada de revisar los

procedimientos que podrían

estar favoreciendo a la comisión

de actos irregulares. La

experiencia recogida nos

demuestra que los problemas

generalizados de corrupción

suelen tener su origen en

procedimientos largos y

tediosos, llenos de requisitos y

papeleos, además de una

excesiva discrecionalidad de los

encargados de administrarlos.

que la Oficina funcione prescindiendo defactores políticos, partidarios o inclusiveamicales. Evidentemente, cualquier pesqui-sa o investigación a la que se avoque la OASI,deberá realizarse siempre que se tengan losindicios suficientes para hacerlo. Para ello,deberá también otorgársele la libertad desolicitar, dentro o fuera de cualquier investi-gación, y en cualquier momento y a cualquierautoridad, toda la información que conside-

procedimientos que podrían estar favore-ciendo a la comisión de actos irregulares. Laexperiencia recogida nos demuestra que losproblemas generalizados de corrupción sue-len tener su origen en procedimientos lar-gos y tediosos, llenos de requisitos y pape-leos, además de una excesiva discrecionali-dad de los encargados de administrarlos.

De lo dicho, bastan un par de ejemplos. Enjulio del 2004, existían en la Policía hasta tresdirectivas diferentes para controlar el uso delcombustible asignado para la función policial.Sin perjuicio de que en nuestra opinión nin-guna de estas directivas ayudaba realmente aejercer control, el solo hecho de que existie-ran tres directivas diferentes sobre el mismotema, ocasiona un caos del que más de un maloficial se aprovecha para cometer irregulari-dades. Otra perla: en la DIGEMIN, direccióndel Ministerio encargada de los temas migra-torios, existe una total confusión, por llamarlade alguna manera, sobre los procedimientosque se deben seguir cuando un ciudadanoperuano es deportado. Cada funcionario tie-ne su propia interpretación y sigue el proce-dimiento que mejor se ajusta a sus intereses,como es lógico, debido al caos normativo yfuncional, es muy difícil establecer responsa-bilidades cuando esto sucede.

Lo expuesto, es sólo la punta del iceberg,pues como los citados, existen innumerablesprocedimientos a lo largo y ancho del Mi-nisterio (y probablemente de la administra-ción pública) que parecen especialmente di-señados para favorecer la corrupción. Porsupuesto que el modificarlos es responsabi-lidad de cada área específica, pero sería ab-surdo desaprovechar la experiencia y acer-camiento que la OASI ha tenido y tendrá a

re pertinente para desarrollar mejor su la-bor de fiscalización y control. Todo el accio-nar de los funcionarios de la OASI, como esevidente, será bajo su responsabilidad.

En segundo lugar, la OASI debe iniciar unadecidida etapa de retroalimentación con elsector, debiendo implementarse una unidadespecíficamente encargada de revisar los

[112]

estos temas, más aún, sería irresponsable noexigirle una participación activa.

Otro tema que es necesario afinar en el tra-bajo de la OASI, es el de los resultados fina-les. Como se ha dicho, la OASI no tiene fa-cultades sancionadoras y sólo se limita reali-zar una suerte de acusación contra los pre-suntos culpables de las irregularidades quese investigan, siendo los Tribunales Admi-nistrativos (en caso de policías) y la Comi-sión de Procedimientos Administrativos (encaso de civiles), los que finalmente resuel-ven las sanciones que corresponden. Por ello,se debe velar por que los informes de la OASIno caigan en saco roto.

Para lograrlo, se debe velar porque las ins-tancias resolutivas antes referidas actúencon eficiencia y transparencia. Pero no es loúnico que se puede hacer. Las investigacio-nes de la OASI tienen carácter administra-tivo, sin embargo, también pueden ser,como la han sido en algunos casos, susten-to suficiente para promover una acción pe-nal. Lamentablemente, los casos que llegana la instancia penal son abandonados a susuerte y los procuradores, tanto de la Poli-cía como del Ministerio, no se dan abastopara seguirlos adecuadamente; es más, nolos siguen. En nuestro concepto, la OASI

debería tener asignado un procurador es-pecial cuya labor sea revisar los informesformulados y de encontrar sustento sufi-ciente, denunciar el hecho antes la fiscalía,asumiendo el seguimiento del proceso ypreocupándose especialmente de la repara-ción civil que le corresponda al Estado.

Finalmente, la OASI deberá intensificar susactividades a nivel nacional, y no sólo encuanto a la Policía se refiere, si no tambiénen las demás direcciones del Ministerio, lasmismas que cuentan con autoridades en todoel país (controles migratorios, control de ar-mamento privado, autoridades políticas, en-tre otros).

En definitiva, podemos decir que la Oficinade Asuntos Internos del Ministerio del Inte-rior ha entrado en una tercera y crítica etapa,probablemente la más complicada, algo asícomo el día siguiente para una persona que seencuentra rehabilitándose de alguna adicción.La Oficina, de ahora en adelante, tiene nue-vos retos y nuevas funciones que asumir. Sedebe al propio trabajo que ha realizado hastala fecha. Hoy la Oficina de Asuntos Internosya tiene enemigos, hoy esta Oficina ha logra-do ser impopular, criticada y hasta odiada.Por ello, aunque suene paradójico, es el retode aquí en adelante mantener esta mala fama.

[113]

La política de derechos humanos

Miguel Huerta Barrón

El respeto a los derechos humanos fue parte

consustancial de la reforma del Ministerio del

Interior. Se explica la política y las acciones. Se

da cuenta de preocupación por algunos hechos

recientes.

1 Basombrío Iglesias, Carlos / Costa Santolalla, Gino /Huerta Barrón, Miguel / Villarán de la Puente, Susa-na; Activistas de Derechos Humanos a cargo de la Se-guridad y el Orden en el Perú, Instituto de DefensaLegal, Lima, 2004, p. 70.

POLÍTICA DEL SECTOR Interior, reformapolicial y el tema de derechos humanos

A partir del año 2001 se desarrolló un proce-so de reestructuración y modernización dela Policía Nacional que tenía, entre sus obje-tivos, impulsar el modelo de una policía co-munitaria que coopere con los vecinos y conlas autoridades locales para garantizar el res-peto a los derechos y libertades de los y lasciudadanas. Se buscaba reorientar estratégi-camente la labor de la Policía Nacional po-niendo mayor énfasis en la prevención deldelito y la necesidad de garantizar la seguri-dad ciudadana.

En ese marco se entendió que para lograr losobjetivos planteados se requería que la Poli-cía sea respetuosa de los derechos humanos,aspirando a que “la metodología y las políti-cas puestas en práctica en la reforma creenmejores condiciones para una actuación po-

licial querespete los derechos humanos dela población y, a la vez, que la reforma pro-penda a que los derechos humanos de la Po-licía, también duramente maltratados, seanreconocidos y respetados”1.

Ello motivó que en el sistema educativo po-licial se incorporara aquellas materias rela-cionadas con el tema de los derechos huma-nos y se impulsara una serie de convenioscon diversas organizaciones de derechoshumanos para que coadyuvaran en la capa-citación en dicha materia.

La política de derechos humanos no sólo in-fluenció el proceso de reforma policial sinotambién la propia política del sector. Así el

[114]

2 Ob. Cit., pp. 137-138.

3 Costa, Gino / Basombrío, Carlos; Liderazgo civil en elMinisterio del Interior, Instituto de Estudios Perua-nos, IEP, Lima, Perú, 2004, p. 34.

El ministro Fernando

Rospigliosi, durante su primer

periodo de gestión, dirigió una

comunicación a la

Coordinadora Nacional de

Derechos Humanos, el 7 de

marzo del 2002, en la que

afirma lo siguiente:

“Quiero aprovechar esta

ocasión para ratificarles que la

política del gobierno del

Presidente Alejandro Toledo, y

en particular de la cartera del

Interior, con respecto a las

violaciones a los derechos

humanos es de tolerancia cero.

La decisión es la de investigar

todo caso debidamente

documentado y sancionar con

todo el peso de la ley a sus

responsables".

ministro Fernando Rospigliosi, durante suprimer periodo de gestión, dirigió una co-municación a la Coordinadora Nacional de

dente Alejandro Toledo, y en particular dela cartera del Interior, con respecto a las vio-laciones a los derechos humanos es de tole-rancia cero. La decisión es la de investigartodo caso debidamente documentado y san-cionar con todo el peso de la ley a sus res-ponsables.

Para la implementación de esta directiva seha impulsado desde el inicio de mi gestiónuna reestructuración de la Policía Nacionaldel Perú con la orientación de acercar la Po-licía a la comunidad (Policía Comunitaria ode Proximidad). Asimismo, se han adopta-do medidas de acercamiento del sector Inte-rior con diversas organizaciones socialespara establecer un sistema de vigilancia ciu-dadana que garantice una actuación correc-ta y respetuosa de los derechos humanos delas autoridades políticas (prefectos, subpre-fectos, gobernadores y teniente gobernado-res) y de miembros de la Policía Nacional...”.

En un reciente trabajo de Gino Costa y Car-los Basombrío reafirman esta orientación alseñalar que el “compromiso público del sec-tor (Interior) en la lucha contra la corrupcióny las violaciones de los derechos humanos,tanto dentro como fuera de la institución, pa-tentizan este principio (la mala conducta secastiga, no se encubre)”3.

Esta política comprometida con los derechoshumanos ha sido destacada, en una publica-ción reciente sobre seguridad ciudadana, porel General PNP® Enrique Yépez Dávalos quienindica que las autoridades políticas y policia-les del Ministerio del Interior se habían erigi-

Derechos Humanos, el 7 de marzo del 2002,en la que afirma lo siguiente2:

“Quiero aprovechar esta ocasión para ratifi-carles que la política del gobierno del Presi-

[115]

4 General PNPYépez Dávalos, Enrique; Seguridad Ciu-dadana, 14 lecciones fundamentales, Instituto de De-fensa Legal, Lima, Perú, 2004, p. 243. Agrega el au-tor que: “Considerando que la política de derechoshumanos del sector es fortalecer las acciones sobreesta materia, sus efectos recaen en el trabajo poli-cial, en particular en el ámbito de la seguridad ciu-dadana” (Ídem).

5 Para mayor detalle ver, Basombrío Iglesias, Carlos /Costa Santolalla, Gino / Huerta Barrón, Miguel / Vi-llarán de la Puente, Susana; Activistas de DerechosHumanos a cargo..., Ob. Cit., pp. 147-149.

do “como la primera línea defensiva de la lu-cha a favor del respeto a los derechos huma-nos, bajo la premisa de que la función policialdebe basarse fundamentalmente en la profe-sionalidad, en el honor y en la legalidad”4.

Acciones desarrolladas

Este compromiso por el respeto y vigenciade los derechos humanos se tradujo en unaserie de acciones, algunas de las cuales deta-llaremos a continuación.

a) Potenciación de la Comisión Nacional de De-rechos Humanos

Una de las primeras medidas que se adoptófue potenciar esta oficina que era dependien-te del despacho viceministerial y que teníaun rol residual en el sector. Así, se adopta-ron las siguientes medidas:

Se impulsó un plan conjunto de trabajo quebuscaba integrar a las distintas oficinas quecomponían el sistema de derechos humanosdel sector Interior. Se estableció coordinacio-nes con la Subdirección de Derechos Huma-nos, oficina ubicada en la Dirección Generalde Gobierno Interior, y, especialmente, conla Dirección de Derechos Humanos del Es-tado Mayor General de la Policía Nacional.Esta última era la responsable de elaborar losplanes de acción en materia de derechos hu-manos en el ámbito de la Policía Nacional ymantenía coordinación con las diferentes ofi-

cinas de derechos humanos ubicadas en lasdirecciones especializadas (como la Direc-ción contra el Terrorismo y la Dirección An-tidrogas), direcciones territoriales y regionespoliciales. Esto permitió comprometer a ofi-ciales de la Policía Nacional en el tema delos derechos humanos.

Se implementó las visitas de inspección antecasos de denuncias de violaciones de derechoshumanos, para verificar in situ lo acontecido ypromover las acciones correspondientes paraesclarecer los hechos y determinar las respon-sabilidades que hubieran. En estas visitas setomaba contacto con oficinas descentralizadasde la Defensoría del Pueblo y con organizacio-nes de derechos humanos existentes en el lu-gar, para obtener una mejor apreciación delos hechos. Un caso muy especial constituyólo acontecido en Huaraz en octubre del año2002, en donde luego de un paro regional sedifundió la noticia de la existencia de por lomenos 20 estudiantes desaparecidos e inclusi-ve un muerto, producto de la acción policial;luego de la acción concertada con las autori-dades policiales, la organización de derechoshumanos local y dirigentes de organizacionessociales locales se logró esclarecer los hechos5.

Se promovió también una serie de mesas ygrupos de trabajo para abordar aspectos par-ticularmente emblemáticos en el sector. Asípodemos mencionar las siguientes:

� Mesa de Trabajo sobre EstablecimientosPenales.

� Grupo de Trabajo sobre Requisitoriados.

[116]

Entre las estrategias que se

impulsaron estuvo el realizar

diversas acciones de

capacitación, principalmente a

nivel de la Policía Nacional. Ello

fue posible gracias al

compromiso de diversas

instituciones y organizaciones

de derechos humanos. Así,

colaboraron la Defensoría del

Pueblo, el Comité Internacional

de la Cruz Roja, la Sección

Peruana de Amnistía

Internacional, el Instituto de

Defensa Legal, el Instituto

Peruano de Educación en

Derechos Humanos y la Paz, la

Asociación Ministerial Paz y

Esperanza, la Comisión de

Derechos Humanos de Ica, la

Vicaría de la Solidaridad de

Sicuani, CEDRO, entre otras

organizaciones.

� Mesa de Trabajo sobre Rondas Campe-sinas.

En estos espacios se posibilitó el acercamien-to de las autoridades policiales con otras ins-tituciones estatales y organizaciones de de-rechos humanos, logrando romper muchosmitos y acuerdos importantes en las mate-rias referidas. Un detalle a destacar es queen diciembre del 2002, en la última sesión dedicho año de la Mesa de Trabajo sobre Esta-blecimientos Penales, se compartió un pane-tón entre los asistentes por las fiestas navi-deñas y por primera vez los agentes pasto-rales expresaban su deseo de que los oficia-les policiales, que tenían a su cargo algunosde los penales ubicados en Lima, pudieranpermanecer en dichos cargos.

Se potenció la participación de los miembrosde la Comisión Nacional de Derechos Huma-nos en otros grupos de trabajo interinstitucio-nales existentes como el Consejo Nacional deDerechos Humanos y la Comisión Nacional deEstudio y Aplicación del Derechos Internacio-nal Humanitario (CONADHI). Un aspecto adestacar es la labor de desminado humanita-rio que realizó la División de Desactivación deMinas y Explosivos (DIVSAMDEXA-PNP) encumplimiento del Tratado de Ottawa.

b) Relación con las organizaciones de derechoshumanos

Uno de los ejes centrales de la política en de-rechos humanos fue el acercamiento con lasorganizaciones de derechos humanos tantolas que tienen sede en Lima, como aquellasque tienen sede en otras ciudades del país,lo que permitió establecer un nivel de coor-dinación para el seguimiento de casos y larealización de actividades de capacitación.

Es así que en un encuentro nacional de lasorganizaciones de derechos humanos, pro-

movido por la Coordinadora Nacional de De-rechos Humanos, realizado en noviembre del2001, el entonces Viceministro del Interior,Gino Costa, acompañado por un equipo defuncionarios del sector participó de dicho

[117]

6 Gino Costa y Carlos Basombrío nos refieren que “laconducción civil debe velar porque las institucionesque forman parte del sistema de seguridad respetenlos derechos humanos y las normas del Derecho In-ternacional Humanitario” (Liderazgo civil en el... Ob.Cit., p.48).

encuentro presentando la política del sectoren materia de derechos humanos y estable-ciendo mecanismos de coordinación a im-plementar. Estos mecanismos de coordina-ción se consolidaron en el año 2002, así comoen el segundo semestre del 2003 y el primersemestre del 2004. En lo que compete al se-guimiento de casos cabe destacar las coordi-naciones que se tenía con la Defensoría delPueblo y organizaciones como la Comisiónde Derechos Humanos (COMISEDH).

c) Impulso de acciones de capacitación

Entre las estrategias que se impulsaron estu-vo el realizar diversas acciones de capacita-ción, principalmente a nivel de la Policía Na-cional. Ello fue posible gracias al compromi-so de diversas instituciones y organizacionesde derechos humanos. Así, colaboraron laDefensoría del Pueblo, el Comité Internacio-nal de la Cruz Roja, la Sección Peruana deAmnistía Internacional, el Instituto de De-fensa Legal, el Instituto Peruano de Educa-ción en Derechos Humanos y la Paz, la Aso-ciación Ministerial Paz y Esperanza, la Co-misión de Derechos Humanos de Ica, la Vi-caría de la Solidaridad de Sicuani, CEDRO,entre otras organizaciones.

Hay que resaltar particularmente los cursospromovidos por el Comité Internacional dela Cruz Roja, pues posibilitó la formación deinstructores policiales de derechos humanosque ahora participan en los cursos de for-mación en derechos humanos dirigidos alpersonal policial.

También cabe destacar la apertura de la Po-licía Nacional para desarrollar dichas activi-dades de capacitación estimuladas por el im-

pulso que se dio por el liderazgo civil del sec-tor Interior6.

d) Establecimiento de línea gratuita de atenciónciudadana La situación actual

Otro de los aspectos fundamentales de la po-lítica en derechos humanos fue el estableci-miento de una línea gratuita de atención a laciudadanía (0-800-16016), a través de la cualse recibía la comunicación de las personas anivel nacional sobre la actuación del perso-nal policial y funcionarios del sector interior.El objetivo era brindar una respuesta rápidaal ciudadano para lograr que recibiera unadecuado servicio o promover la investiga-ción necesaria en caso de denuncia de algúnabuso. Era pues un mecanismo de vigilanciaciudadana.

Paralelamente en la Defensoría del Policía seimpulsó otra línea de atención gratuita (0-800-1-1615), pero dirigida a recepcionar las llama-das del personal policial para atender sus con-sultas respecto a sus derechos, así como aadoptar medidas o promover investigacionesen caso de vulneración de los mismos.

Situación actual

Es lamentable señalar que para la actual ges-tión ministerial no amerita mucho interésaplicar una política orientada hacia los de-rechos humanos. Recordemos la forma ne-gativa en que se trató al equipo que encabe-zaba Carlos Romero en la Secretaría Perma-nente de la Comisión Nacional de Derechos

[118]

Humanos, siendo inclusive intervenida di-cha oficina por un equipo de Inspectoría dela policía, lo que motivo la renuncia de to-dos los funcionarios civiles de la referida de-pendencia, que habían sido nombrados porFernando Rospigliosi.

A ello se suma el nombramiento del CoronelPNP ® César Coquis Coz como Jefe de la Di-rección de Naturalización de la DirecciónGeneral de Migraciones. Dicha persona es-tuvo implicado en hechos violatorios de de-rechos humanos. Aunque fue relevado de sucargo, ello se debió a la protesta de las orga-nizaciones de derechos humanos.

También se puede apreciar una merma en lalabor de capacitación promovida desde la Se-cretaría Permanente, así como en lo que com-pete a las visitas de inspección en casos depresuntas violaciones a los derechos huma-nos, lo que era importante para mostrar a laciudadanía la actitud firme del sector frentea dichas violaciones.

En cuanto a la relación con las organizacio-nes de derechos humanos, si bien ésta semantiene se ha perdido el nivel de dinamis-mo que se tenía y que permitía un efectivoseguimiento de casos y una incisiva campa-ña de capacitación.

Lo que sí amerita destacar es la publicaciónde la Resolución Ministerial Nº 1994-2004-IN/0105 que aprueba el “Plan de Acción delCanal de Denuncia de la Comunidad: Servi-cio Telefónico Nacional Gratuito 0800-16-016”. Aunque se desconoce cómo se vieneimplementando dicho plan y la efectividaddel mismo.

Esperemos que los actuales responsables dela dirección del sector Interior entiendan laimportancia de incidir en una política en de-rechos humanos, por ser acorde con un Es-tado social y democrático de derecho, comolo establece nuestra constitución, y porqueello contribuye a tener una Policía cercanaa la comunidad, respetuosa y respetada porella.

[119]

Combustible y medicinas: la punta del iceberg(Lecciones de las licitaciones)


Un descarnado análisis de las resistencias a la

puesta en práctica de sistemas eficientes y

honestos de gestión. Al final queda una lección:

hay que ser radicales, el tiempo juega en contra

del cambio.

¿POR QUÉ ASOCIAR ESTOS TEMAS con lapunta de un iceberg? Porque, finalmente, haymucho más por debajo de lo que usualmen-te podemos ver, porque el volumen de lastransacciones es mucho mayor de lo que pa-rece y porque a mayor profundidad es ma-yor la masa involucrada.

El contexto

Veamos algunas dimensiones. De un presu-puesto para el sector Interior que bordea los3.000 millones de soles, más del 70% del pre-supuesto se gasta en obligaciones con el per-sonal, 13% en gastos corrientes y menos del1% en gastos de capital. En bienes y servi-cios se gasta algo más de 440 millones, esdecir el 15% del ingreso presupuestal. Estosnúmeros, fuera de graficar la mínima inver-sión que se produce en Interior, le confierenal consumo de combustible una preeminen-cia asombrosa. Del total de bienes y servi-

cios , 132 millones se gastan, aproximada-mente, en combustible a un ritmo de 11 mi-llones mensuales.

¿Cómo así? La flota vehicular más grande delEstado se encuentra en el Ministerio del In-terior. Sólo en vehículos terrestres para eltransporte de personas hay más de 8.900 ve-hículos registrados en la PNP, de los cualesaproximadamente 6.800 se encuentran enconstante movimiento. Adicionalmente hayque incorporar a las naves, aeronaves y trans-porte de carga que representan más de 700unidades. Esto explica en parte, el gran con-sumo de combustible que tiene la PNP.

La Dirección de Logística de la Policía tieneen sus manos la responsabilidad de la ad-quisición del combustible para su flota.Cuenta con una oficina dedicada a ese fin,con oficiales, sub oficiales y técnicos que cal-culan, adquieren y controlan el abastecimien-

[120]

Los cálculos realizados por los

mejores especialistas,

determinaron que si esa

hipótesis fuera posible, si

distribuyéramos todo el gasto

entre cada miembro de la

familia policial con derecho a la

atención en sanidad, cada uno

de ellos podría invertir cerca US

$ 17,70 dólares mensuales en un

seguro privado y recibir una

atención equivalente a los

hospitales A-1 del mercado.

to del parque automotor de la Policía Nacio-nal del Perú en todo el territorio nacional. Sino hay combustible, no hay patrullaje, no haycontrol de bancos, ni de ciudades, ni de emer-gencias, no hay control de carreteras, no hayforma de trasladar a los DIROES (policía es-pecializada en control de disturbios) a ma-nejar el sinnúmero de paralizaciones y blo-queos que caracterizan nuestra reciente his-toria nacional. Sin combustible, la Policía nose mueve. Así de fácil.

La administración de esta infraestructura escomplicada, 1 hospital nacional, 6 hospita-les regionales, 5 hospitales locales, 59 poli-clínicos, 49 postas médicas y más de 250puestos sanitarios. Del total del personal asig-nado a la Sanidad, 2.564 son profesionales ymás de la mitad no se quiere mover de Lima.

Si tan sólo imagináramos que juntando suel-dos y pensiones, consumo de servicios bási-cos, derecho a combustible, gastos en medi-camentos, exámenes especializados, mante-nimiento de la infraestructura y todo gasto oegreso asociado a sanidad, los cálculos reali-zados por los mejores especialistas, determi-naron que si esa hipótesis fuera posible, sidistribuyéramos todo el gasto entre cadamiembro de la familia policial con derecho ala atención en sanidad, cada uno de ellos po-dría invertir cerca US $ 17,70 dólares men-suales en un seguro privado y recibir unaatención equivalente a los hospitales A-1 delmercado.

Una de las principales fuentes de financia-miento de la sanidad policial es el Fospoliun fondo creado en 1987 destinado a adqui-rir bienes y servicios para los derecho habien-tes de la familia policial. El Estado aporta elequivalente al 6% de las remuneraciones delos policías en retiro y en actividad. El per-sonal policial no aporta a este fondo. Es unfondo especial, financiado con dinero públi-co, que el año pasado administró 72.622.893millones de soles.

El Fospoli cuenta con estructura y organiza-ción propia. Desde el 2001 depende de la Sa-nidad Policial, pues antes era administradopor oficiales policiales de armas, y por lo tan-to, hoy es la responsable del correcto empleode sus fondos. Aproximadamente el 75% de

En el otro lado del tablero, la Sanidad poli-cial también juega lo suyo. En las manos demás de 11.000 efectivos asignados a la Sani-dad de la Policía Nacional, descansa la sa-lud de la seguridad y el orden interno delpaís. La familia policial sobrepasa el mediomillón de personas, entre personal en activi-dad, personal en retiro y familiares con de-recho a la atención en salud.

[121]

Se convocó a los generales a

cargo del manejo económico de

la Policía a sostener reuniones

periódicas para tomar

decisiones y revisar la marcha

de la economía y la

administración policial. Civiles

democráticos, convencidos de

las bondades de la participación,

explicamos el contexto con

honestidad y sinceridad. Se

buscó el consenso, la lógica del

bien común, la defensa de los

intereses de la población

peruana. Los generales asentían

interesados y asistían a las

reuniones acompañados , cada

cual, de su estado mayor.

este fondo está destinado a la adquisición demedicamentos para abastecer sus centros deatención médica en todo el país.

Si asumiéramos como medida de éxito lasencuestas administradas a la Policía para co-nocer su grado de satisfacción con respectoal servicio recibido, el resultado no puede sermás patético, cerca del 80% lo considera, sos-tenidamente, de deficiente para abajo. En elsegmento empresarial, de salud u otro cam-po, donde la gente suele reclamar el serviciopor el que está pagando, dicha empresa yaestaría aplicando medidas correctivas o es-taría regalando sus acciones. Sin embargo,este dato resulta anecdótico cuando es posi-ble gobernar un país con indicadores de sa-tisfacción por debajo de esta cifra. Pero esees otro tema y no queremos distraernos.

El combustible

Los dos procesos de adquisición más gran-des que licita el Ministerio del Interior o laPolicía Nacional son sin lugar a dudas, la li-citación de combustibles y de medicamen-tos. Ambos procesos corresponden a secto-res orgánicamente diferentes pero reaccio-nan con lógica similar.

Durante el segundo semestre del 2003 se con-vocó a los generales a cargo del manejo eco-nómico de la Policía a sostener reuniones pe-riódicas para tomar decisiones y revisar lamarcha de la economía y la administraciónpolicial. Civiles democráticos, convencidosde las bondades de la participación, explica-mos el contexto con honestidad y sinceridad.Se buscó el consenso, la lógica del bien co-mún, la defensa de los intereses de la pobla-ción peruana. Los generales asentían intere-sados y asistían a las reuniones acompaña-

dos, cada cual, de su estado mayor. Oficialessolícitos que entregaban documentos y ofre-cían cuadros estadísticos a la brevedad.

Se determinó que el proceso tradicional deabastecimiento de combustible sostenía gra-ves irregularidades que no se podían admi-tir. Con sólo dos empresas mayoritarias enla distribución, el combustible se adquiría enplanta y se trasladaba a unos pocos grifosque adquirían la opción de despachar el com-bustible reteniendo una parte del mismo encalidad de cobro por el servicio y en claroacuerdo con la Policía. Una vez entregado elcombustible en el depósito de estos grifos, los

[122]

camiones cisterna eran abastecidos y conti-nuaban su ruta hacia diversos puntos del paíspara distribuir la gasolina. En los diversospuntos de despacho y distribución, desde laadquisición a granel hasta el expendio final,la injerencia de algún sistema de registro yverificación era absolutamente inexistente. Lainformación viaja en papeles fácilmente adul-terables y termina en las regiones, donde eloficial responsable distribuye la gasolina me-diante vales impresos o a sola firma.

Por otra parte, a fines de enero del 2003,habíamos recibido la sospecha de OSINERG,de que los grifos clandestinos del Cono Este ydel norte de Lima estaban vendiendo gasoli-na de manera informal y que esta era adquiri-da, aún no sabían a ciencia cierta cómo, delos camiones cisterna de las Fuerzas Arma-das o de la Policía Nacional. Además, poseíanindicios de que hacían rendir la gasolina mez-clándola con otro tipo de combustible, máseconómico, con la finalidad de hacer crecerel volumen final de las transacciones . Al de-jar el Ministerio pocos días después, esa in-formación permaneció en los archivos.

Convencidos todos de la necesidad del cam-bio, se instaló en setiembre del 2003 el comi-té a cargo de la convocatoria a la licitaciónde los combustibles. Presidida por una di-rectora intachable, el comité estaba confor-mado mayoritariamente por policías.

La instrucción fue clara y precisa. Deseába-mos un proceso transparente, que le dieseprioridad a la eficiencia. Queríamos una ma-yor red de distribución de combustibles conmás puntos de abastecimiento para que lospatrulleros no consumieran el poco combus-tible asignado trasladándose al grifo conce-sionario y, sobre todo, queríamos un sistema

de control asociado a la distribución que fue-se capaz de informar, quién despachó el com-bustible y en dónde, quién lo adquirió, en quédía, en qué vehículo, a qué hora, de qué octa-naje, a qué precio, y en qué kilometraje, se-gún el odómetro, fue abastecido el vehículo.

El propósito era arribar a un ahorro del com-bustible sincerando las cuotas de consumo,evitar el desvío del producto y la corrupcióna todo nivel mediante la identificación dequiénes participaban en la transacción y evi-tando que la Policía se involucre en la adqui-sición, manipulación y transporte del combus-tible, licitando el punto final de abastecimien-to con un sistema de control. Un enfoque sen-cillo, transparente y que liberaba a la Policíade actividades no policiales. De tal forma queuna gerencia moderna en la gestión de la Di-rección de Logística pudiese determinar, me-diante actividades de control y seguimientode la información, excesos, carencias, implan-taciones, fraude y toda la gama posible demodalidades, que una lectura inteligente delos reportes pudiera determinar.

El compromiso nuestro era reinvertir todolo ahorrado en la flota policial, modernizán-dola y proporcionándole mantenimiento.Adicionalmente, el Ministerio de Economía,a través de un alto funcionario prometió bus-car un esquema de refinanciación de la deu-da con PETROPERU si Interior daba mues-tras claras de que la gasolina terminaba enlos vehículos a los que estaba destinada.

Así las cosas, la comisión inició su trabajo depreparación de las bases para la licitación apo-yada en técnicos y oficiales de la Dirección deLogística. Craso error. Mediante el expedien-te de lograr el plan máximo, nunca se encon-traba la solución para abastecer los puntos

[123]

más alejados del país. De haberse establecidoun plan mínimo y un proceso progresivo, hu-biésemos empezado por Lima en dónde seconsumía el 60% del combustible adquirido.Los estudios se reproducían y el tiempo fuepasando hasta que finalmente el plazo fijadopara la presentación de las bases venció.

Llegó el 2004 y con el año, los cambios depersonal. Con los nuevos jefes se retomó eltema. En marzo de 2004 se instala el ComitéEspecial que debía conducir el proceso deadquisición de combustibles, lubricantes ygas licuado de petróleo. Al igual que el in-tento anterior, el nuevo proceso buscaba im-plementar una nueva forma de adquisicióndel combustible a través de un nuevo siste-ma de abastecimiento basado en la compradirecta en punto de venta a una red de esta-ciones de servicio en Lima Metropolitana yestaciones de servicio en distintos puntos delpaís, con la implementación de un sistemade control, que permitiría una administra-ción más eficiente y transparente del despa-cho del combustible. De esta forma, se deja-ría de invertir recursos en la gestión del trans-porte y distribución del combustible, los queserían reorientados a una mejor asignaciónde combustibles a las unidades policiales y aun mayor control del consumo.

Esta vez se recurrió a un experto externo porla preparación de las bases y se convocó aProÉtica para acompañar el proceso. Con elnuevo enfoque, la Comisión avanzó rápida-mente. Las bases se prepublicaron en las pá-ginas web del Ministerio, de ProÉtica y de laPNP; y, finalmente se remitieron las bases aCONSUCODE para evitar cuestionamientosque detuvieran el proceso.

¿Qué ocurrió? Nos detendremos brevementepara retomar la licitación de medicamentos.

Los medicamentos

En otro escenario, pero por la misma época,setiembre de 2003, tanto en la prensa escri-ta, cómo en la radio y en la televisión era fre-cuente encontrar reportajes sobre medica-mentos del Fondo de Salud Policial, Fospoli,vendidos clandestinamente en “el hueco”einclusive en farmacias. El proceso de adqui-sición de medicamentos está en manos deFospoli. En ese entonces era muy común laadquisición a través de adjudicaciones direc-tas selectivas (tres invitaciones) o adjudica-ciones de menor cuantía (una invitación) y,por supuesto, el fraccionamiento de los pro-cesos era una actividad cotidiana. Comoanécdota al margen, un coronel, gerente ge-neral de Fospoli en ese momento, afirmabacon asombrosa y descarada ingenuidad, queésa era la forma de hacer negocios en el Es-tado. Decidiendo a quién comprar y cuántopagar, “negociando pues...”

Mientras tanto, los usuarios entrevistados enlos hospitales de la Policía se quejaban de lomismo. Una y otra vez debían acercarse a lafarmacia policial para recibir siempre la res-puesta del “regrese usted mañana”. Sin em-bargo, los almacenes por momentos se en-contraban llenos y los usuarios en las colasno recibían lo indicado. Por otra parte, losbotiquines de Fospoli en las regiones o enlas postas médicas recibían litros de suero ode papel radiográfico, cuando ni siquieracontaban con rayos X.

Las farmacias policiales no están interconec-tadas entre sí, ni éstas con el almacén. Todas

[124]

En ese entonces era muy común

la adquisición a través de

adjudicaciones directas

selectivas (tres invitaciones) o

adjudicaciones de menor

cuantía (una invitación) y, por

supuesto, el fraccionamiento de

los procesos era una actividad

cotidiana. Como anécdota al

margen, un coronel, gerente

general de Fospoli en ese

momento, afirmaba con

asombrosa y descarada

ingenuidad, que ésa era la forma

de hacer negocios en el Estado.

Decidiendo a quién comprar y

cuánto pagar, “negociando

pues...”

funcionan como estancos separados y even-tualmente un mismo usuario puede reclamarel mismo medicamento en diferentes luga-res sin que se pueda verificar quién ha rece-tado el medicamento, ni cuántas veces, ni aqué pacientes, ni en qué cantidades.

Al entrar en el sub mundo de lo informal y dela apropiación y comercialización indebida,conocimos de la criminal modalidad de lava-do de medicamentos vencidos. Agentes ines-crupulosos de laboratorios colocaban a pre-cios por debajo de lo estipulado en el petito-rio, medicamentos por vencerse y, es de ima-ginar, compartían “el margen diferencial” conquienes lo permitían. Del laboratorio al “hue-co” vía Fospoli. ¿Cómo? “Negociando pues...”

En ese contexto, con el Director General dela Policía se convocó a los dos Generales Je-fes de la Sanidad y del Hospital Central res-pectivamente y se les nombró miembros dela Comisión encargada de reestructurar la Sa-nidad Policial y el Fospoli. Nuevamente in-corporamos a quienes debían reformar suinstituto, pero con una variante, la presen-cia de expertos externos.

Conjuntamente con un asesor del Ministro,se nombró un Comité Técnico de lujo, con-formado por especialistas independientes,que en 90 días propuso al Ministro los meca-nismos para reformar la Sanidad y con ella,el Fospoli. Aprobados los mecanismos seconformó, a fines de enero de 2004, una nue-va Comisión a cargo de aplicar las recomen-daciones del Comité anterior y de licitar unanueva modalidad de entregar medicamen-tos a los policías y sus familiares. Igualmen-te se prepublican las bases y participa ProÉ-tica para garantizar la independencia, trans-parencia e idoneidad del proceso.

El nuevo proceso buscaba que Fospoli con-tratara a una cadena o consorcio de farma-cias y, con base en el mismo petitorio de medi-cinas usado por Fospoli, la empresa ganadorase encargara de adquirir y entregar las medici-nas al usuario, quien podría obtener la medi-

Al igual que con los vales de combustible,las recetas tenían su precio y una red (comola de la venta de gasolina informal) se nu-tría y era nutrida de medicamentos en elmercado informal, básicamente por ausen-cia de procedimientos sencillos, de informa-ción analítica, de control eficaz y de segui-miento.

[125]

cina acudiendo a cualquiera de sus locales. Lasbases preveían que el control se hiciera a tra-vés de los sistemas informáticos de las farma-cias, los que detectarían entregas duplicadas aun mismo usuario, así como cualquier otra irre-gularidad. Fospoli contaría con un sistema in-formático para supervisar el cumplimiento delas obligaciones del servicio que se estaba po-niendo en manos de terceros.

Con el nuevo proceso la entrega de medici-nas seguiría siendo gratuita y en vez de queel usuario tuviera que acercarse a un hospi-tal policial podría acudir a cualquier farma-cia de la empresa ganadora y recibir el me-dicamento directamente. Fospoli mientrastanto, ya no tendría que preocuparse en ad-quirir, almacenar, distribuir y entregar me-dicamentos ya que sería responsabilidad dela empresa o consorcio ganador.

Se requería que los postores cuenten por lomenos con 20 locales ubicados en Lima Me-tropolitana (donde se ubica el grueso de losusuarios del sistema), y en un radio cercanoa los establecimientos de salud de la PNP (es-taba previsto que el ganador abriera un lo-cal en cada uno de los 3 hospitales de Lima).Las bases suponían que en Lima se dispensea través de las farmacias privadas (entregaal usuario final) y en provincias que lleguesólo a nivel de distribución a los locales deFospoli (sin que se necesite locales de farma-cias en provincias).

Con base en la prepublicación CONSUCO-DE remite a fines de abril y de manera ofi-ciosa, observaciones al proceso que son in-corporadas a unas nuevas bases y a un nue-vo proceso ¿Qué ocurrió? Lo mismo que conel combustible...

CON SU CODE

Abril y mayo del 2004 fueron meses suma-mente difíciles en el Ministerio del Interior,avanzar con los procesos en medio de tantascomplicaciones externas era ya todo un reto.Las resistencias al cambio eran cada vez ma-yores y más aún cuando era evidente que eramuy difícil la continuidad del equipo en elMinisterio. Ganar tiempo era la consigna. No-sotros lo necesitábamos para consolidar algu-nos cambios, como los ejemplos menciona-dos. La oposición interna lo necesitaba parapresenciar nuestro retiro y continuar con susistema. Así, las reuniones se frustraban, lospapeles se demoraban y... burocracia al fin,CONSUCODE (y censura) les cayó del cielo.

Luego de varias semanas, CONSUCODE en-vió sus observaciones a las bases de la licita-ción de combustible, concluyendo que el pro-ceso no podía desarrollarse de la manera pre-vista. La adquisición preveía la compra delbien (combustible) y dentro del precio decompra se incluía la obligación del serviciode control y reportes de la distribución delcombustible a los usuarios. Las observacio-nes de CONSUCODE contenían aspectos deforma, pero una de fondo, relacionada conel proceso de cálculo del valor referencial dela licitación. CONSUCODE adujo que ésteno determinaba claramente cuánto iba paracomprar el bien y cuánto para adquirir el ser-vicio de control.

Con una serie de argumentos interpretativosconcluyeron que era necesario convocar ados procesos diferentes, uno para el bien yotro para el servicio de control, lo cual erairreal y no tenía relación alguna con la finali-dad del proceso. Simplemente lo que está-bamos licitando era la adquisición de com-

[126]

Ganar tiempo era la consigna.

Nosotros lo necesitábamos para

consolidar algunos cambios,

como los ejemplos

mencionados. La oposición

interna lo necesitaba para

presenciar nuestro retiro y

continuar con su sistema. Así,

las reuniones se frustraban, los

papeles se demoraban y...

burocracia al fin, CONSUCODE

(y censura) les cayó del cielo.

bustible, con la obligación, por parte de laempresa ganadora, de proporcionar la infor-mación sobre el consumo a cancelar, de laforma como estaba prevista en las bases.

A la fecha, ambos procesos siguen sin con-cretarse y “el sistema” permanece.

Algunas lecciones

¿Cuál era el concepto detrás de los procesosque tanto esfuerzo había costado concretar?Liberar a la Policía de labores no policiales ypermitir que más policías se concentren enel resguardo de la seguridad ciudadana y enel orden interno. Permitir la adquisición demedicinas y combustible en el punto de dis-tribución final. Establecer sistemas de infor-mación y control adecuados como parte delservicio a contratar. Emplear la informaciónrecibida como mecanismo de control de lagestión y para la toma de decisiones oportu-nas y eficientes. Transformar a la Direcciónde Logística de la PNP y al Fospoli en unida-des gestoras de servicios de calidad. Aplicarla economía a escala y obtener precios com-petitivos para la gasolina y las medicinas. Ge-nerar ahorros, promover la transparencia,transmitirle al policía que ellos, sus familias,sus herramientas de trabajo y la ciudadaníason importantes. Y, por último, contribuir aerradicar la corrupción del sistema.

Entonces, ¿por qué tanta resistencia? Sin lu-gar a dudas porque se están afectando inte-reses económicos de quienes están detrás delos negocios con la Policía (laboratorios, dis-tribuidores de combustibles), porque, ade-más, hay otros que lucran con la corrupción,chiquita o grande, de los funcionarios delEstado (los mafiosos del "hueco", "los lava-dores" de medicinas vencidas, los grifos in-formales) y, porque hay un sistema compla-ciente con la corrupción, una mal entendi-da cultura policial de “espíritu de cuerpo”,de dejar pasar, frente al dinero negro malhabido.

En lo que se refiere a la licitación de medica-mentos, CONSUCODE volvió a cuestionarel proyecto aduciendo que el sistema de con-trol conjunto entre las farmacias y Fospolino era posible, pues de acuerdo a las nor-mas, es el usuario (en este caso la PNP) elencargado de hacer un control de la calidadde recepción del bien y este control no po-día ser transferido al policía o familiar querecibía la medicina. Asimismo, también seadujo que el valor referencial no podía in-cluir indistintamente la adquisición del bieny del servicio, había que separarlos y, por lascaracterísticas del proceso, considerar dosadquisiciones diferentes; de la misma mane-ra que con la gasolina.

[127]

Entonces, ¿por qué tanta

resistencia? Sin lugar a dudas

porque se están afectando

intereses económicos de quienes

están detrás de los negocios con

la Policía (laboratorios,

distribuidores de combustibles),

porque, además, hay otros que

lucran con la corrupción,

chiquita o grande, de los

funcionarios del Estado (los

mafiosos del "hueco", "los

lavadores" de medicinas

vencidas, los grifos informales)

y, porque hay un sistema

complaciente con la corrupción,

una mal entendida cultura

policial de “espíritu de cuerpo”,

de dejar pasar, frente al dinero

negro mal habido.

Sin embargo, la dificultad para realizar cambiosno proviene solamente de quienes están siendoafectados en sus “negocios”. Hay también porparte del Estado, un sistema complaciente conla ineficiencia, amante de los procedimientosengorrosos,del formulismo,delpodervano.En-contramos una fuerte tendencia a impedir la in-terpretación creativa de las normas, los esque-mas sencillos, los procedimientos simples, laaplicación del criterio y del sentido común, por-que ello hace las cosas más fáciles, más directasy con ello se diluyen las posibilidades de la pre-benda y la vanidad de ejercer el poder en cual-quier instancia de la burocracia.

Por otra parte, con un Estado resistente a cam-biar desde adentro, a reducirse y a renovarse,no es posible emprender su reforma sin agen-tes externos y sin voluntad política. Es indis-pensable contar con profesionales dispuestosa emprender ese camino con capacidad paratolerar la frustración, para hacer sinergias ypara buscar los buenos elementos y los recur-sos apropiados sobre los que apoyar la refor-ma. Ese camino, también, deben recorrerloquienes deben poner de manifiesto la sinceravoluntad política de realizar los cambios.

Es indispensable reforzar los conceptos degestión institucional y contar con herramien-tas y sistemas de información, supervisión ycontrol simples y efectivos que nos ayuden atomar las decisiones correctas con relaciónal bien común que se quiere proteger.

Por último, es inevitable ser radical. La ex-periencia demuestra que el tiempo juega

siempre a favor de la resistencia al cambio.Las decisiones, una vez sopesadas, deben serimplementadas sin contemplaciones. De locontrario el sistema, aún desde la otra orilla,siempre estará ahí para darse la mano. Ejem-plos de pescados y otorongos sobran.

[128]

Los uniformes de la Policía Nacional delPerú: una licitación impecable

María Jesús Gamarra de Fernández

Jorge Mufarech con complicidad de la

Contraloría General de la República y la

tolerancia del presidente echaron sombras y

afectaron honras en lo que fue un proceso

ejemplar.

EL MINISTERIO DEL INTERIOR, a través dela Policía Nacional del Perú, en el año 2002durante la primera gestión del Ministro Fer-nando Rospigliosi Capurro, adoptó accionespara atender la deuda que por diversos con-ceptos se tenía con los miembros de la Poli-cía Nacional del Perú.

Uno de esos conceptos se refería a que des-de hacía casi siete años no se le entregabauniformes, por lo que, teniendo en cuenta loestablecido en el Decreto de Urgencia Nº.139-2001, que creó el Fondo Especial de Ad-ministración del Dinero Obtenido Ilícitamen-te en perjuicio del Estado (FEDADOI), quepermitió utilizar parte de estos fondos paraatender las necesidades vinculadas con elbienestar de la Policía Nacional, se decidiósolicitar los recursos necesarios que permi-

tieran dotar de uniformes a todos los miem-bros de la Policía Nacional del Perú.

En tal sentido, se acordó conformar una Co-misión Técnica designada por el Director Ge-neral de la Policía Nacional del Perú, median-te la Resolución Directoral Nº. 428-2002-DIR-GEN/COAS (02 de marzo 2002), encargada dedeterminar las especificaciones de las prendasque constituyen el uniforme policial. En esteaspecto es importante destacar que dicha co-misión, conformada por Generales de la PNP,acordó “democratizar” el material de la cami-sa del uniforme, proponiendo que se utilice latela polilana para todo el personal policial,material que era usado hasta entonces sólo paralos coroneles y generales, puesto que el polial-godón usado en el resto del personal perdíacolor y solidez con el uso frecuente.

[129]

Estuvieron caracterizados por su

transparencia y estricto

cumplimiento de las normas

legales, propiciando expresiones

de admiración y sorpresa entre

los postores, quienes tan pronto

como se leían sus propuestas

económicas y las veían en el

écran, preparado para tal fin, y

se presionaba la tecla “enter”

aparecía el resultado de cada

ítem, sin demora y sin

conversaciones bajo la mesa; es

decir, era un segundo el tiempo

que se requería para saber quién

o quiénes eran los ganadores, y

a continuación, algo inusual,

aplaudían, ganadores y

perdedores.

Es así, que desde el mes de marzo del 2002 laComisión Técnica mencionada en el párrafoprecedente se aboca al análisis respectivo,trabajando coordinadamente con el señorDaniel Schydlowsky, representante del Pre-sidente de la República en aspectos relacio-nados con las PYMES, así como con repre-sentantes del Ministerio de Trabajo, PROM-PYME y CONSUCODE.

Como resultado de este trabajo coordinado,y considerando la política e interés primor-dial del Gobierno para generar las condicio-nes necesarias para que la micro y pequeñaempresa pueda competir eficientemente enel mercado nacional, se hizo necesario y ur-gente la creación de mecanismos que facili-ten la participación de este sector empresa-rial en los procesos de selección que convo-que el Ministerio del Interior que tenían porobjeto la contratación del servicio de confec-ción de los uniformes de la PNP, así como dela compra de otros elementos constituyen-tes de dicho uniforme.

Por ello se dictó el Decreto de Urgencia Nº.042-2002, que estableció que, en los casos deconfecciones y otras prendas que puedan sersusceptibles de ser provistas por las PYMES,el Ministerio del Interior, en sus procesos deselección debería reservar para ellas el 50%del valor de los bienes y servicios requeridos.

Paralelamente a estos hechos, el Ministeriodel Interior suscribió el Convenio Marco“Promoción de Prácticas de Transparencia yPrevención de la Corrupción” con el Con-sorcio Nacional para la Ética Pública - ProÉ-tica, cuyo objeto fue la observación y segui-miento, de manera independiente, de todaslas actividades que involucraban los proce-

sos de selección de adquisición y confecciónde los uniformes.

De acuerdo a lo precisado, los procesos deselección realizados por el Ministerio del In-terior para la adquisición de los uniformesde la Policía Nacional del Perú, constituye-ron procesos sui géneris, teniendo en cuentaque era la primera vez que se establecía, demanera obligatoria, la participación de lasPYMES en dichos procesos, y la coordina-ción estrecha con todos los organismos in-volucrados en ellos.

[130]

Ambos procesos de selección, tanto la licita-ción pública para la adquisi público, para laconfección de los uniformes, estuvieron ca-racterizados por su transparencia y estrictocumplimiento de las normas legales, propi-ciando expresiones de admiración y sorpre-sa entre los postores, quienes tan prontocomo se leían sus propuestas económicas ylas veían en el écran, preparado para tal fin,y se presionaba la tecla “enter” aparecía elresultado de cada ítem, sin demora y sin con-versaciones bajo la mesa; es decir, era un se-gundo el tiempo que se requería para saberquién o quiénes eran los ganadores, y a con-tinuación, algo inusual, aplaudían, ganado-res y perdedores.

Pero esa satisfacción de haber hecho las cosasbien, con justicia, equidad, transparencia, etc.,no duró mucho, o mejor dicho, no fue delagrado de algunas personas, que al ver que“su producto” no fue el ganador, empezaronsu campaña de desprestigio contra aquellosmiembros del Comité Especial, que no tuvoninguna injerencia en las especificaciones téc-nicas, de acuerdo a la normatividad. El Co-mité Especial recibe las especificaciones téc-nicas y el valor referencial de la unidad usua-ria, en este caso, la Policía Nacional del Perú,y su función es organizar y ejecutar el proce-so de adquisición, desde la preparación de lasBases, absolución de consultas, evaluación deobservaciones, recepción de ofertas, califica-ción de postores, evaluación de propuestas,y, en general, todo acto necesario o convenien-te, hasta que la buena pro quede consentida oadministrativamente firme.

En esta campaña de desprestigio, cuyo obje-tivo político era el ministro Fernando Rospi-gliosi, colaboraron la Contraloría General de

la República, a través de los funcionarios en-cargados de realizar el Examen Especial a es-tos procesos, y el Ministerio Público, que sinhaber realizado ningún tipo de investigación,derivó todo el expediente al Poder Judicial,donde todos los miembros del Comité Espe-cial están denunciados penalmente.

Lamentablemente, por ser un proceso sui gé-neris, que prepublicó sus bases, lo cual es algoexcepcional, que tuvo un tratamiento espe-cial para las PYMES, con un sistema de califi-cación especial, plasmado en el Decreto Su-premo Nº. 085-2002-PCM, reglamentario delDecreto de Urgencia Nº. 042-2002 ya mencio-nado, se presume que la evaluación y análisisde los procedimientos no son tan fáciles deentender si no se tiene un conocimiento pro-fundo de estas normas, lo que ha llevado aque se emitan denuncias penales, tales como:

� Que el Comité Especial otorgó la buenapro a una empresa pese a haber queda-do sólo una oferta válida: No es correc-ta la afirmación porque estos procesostenían la característica singular de dosnormas paralelas para cada ítem: el D.S.012-2001-PCM (empresas regulares) y elDecreto de Urgencia 042-2002 (empre-sas PYMES). Ambas convergentes en unsolo ítem, pues los dos procesos se rea-lizaron bajo el sistema de ítems vincula-dos entre sí. Como corolario de las eva-luaciones a las propuestas técnicas y eco-nómicas, en el caso denunciado, queda-ron dos ofertas válidas para un soloítem, una por las empresas regulares yotra por las PYMES.

� Que el Comité Especial calificó a unaempresa las Constancias que acredita-

[131]

Que el Comité Especial otorgó

la buena pro de un lote

reservado a PYMES a un

consorcio integrado por una

empresa que no reunía tal

condición. Afirmación

incorrecta, porque los

postores, en este caso,

integrantes de un consorcio

presentaron, de acuerdo a las

bases integradas, una

declaración jurada de que eran

PYMES.

ban su Experiencia Específica sin corres-ponderle. Afirmación incorrecta, por-que de acuerdo a las Bases Integradas,se califica las constancias del bien reque-rido y de sus similares. Es decir, si sepresentan a camisas, se califican la ex-periencia de blusas, pantalones, etc., porser productos similares, pues para todosellos se utilizan similares procedimien-tos: cortes, maquinas, remalladoras.

mencionadas Bases Integradas, exigir lapresentación de documentos, entre ellos,la constancia de PROMPYME que acre-dite la calidad de PYMES, por lo quequeda muy claro que no es responsabi-lidad del Comité Especial que se hayasuscrito un contrato sin tener todos losdocumentos exigidos.

� Que el Comité Especial otorgó la buenapro a una empresa en un ítem sin haberacreditado el certificado de calidad queexigían las bases integradas. No es co-rrecta la afirmación, porque si bien escierto que las bases exigían la presenta-ción del certificado de calidad para elítem 22 Fornitura, ello se debió a un errormaterial, pues en las bases originales nofiguraba tal requisito. Tan es así, que almomento de la presentación de las pro-puestas técnicas, ningún postor que sepresentaba a este ítem lo incluyó en suexpediente y se les devolvía, lo cualdeterminó el reclamo correspondiente,por lo que el Comité Especial, en uncuarto intermedio, revisó las bases ori-ginales y consultó con el asesor técnico,quien opinó que este tipo de bien no re-quería del certificado de calidad, acor-dando recibir las propuestas sin este re-quisito que involuntariamente figurabacomo tal.

� Que el Comité Especial otorgó la buenapro a una empresa que había participa-do en la etapa de determinación de lascaracterísticas de la tela, por lo que es-taba impedida legalmente de participaren la licitación pública. Afirmación noaplicable al Comité Especial, por cuan-to esa etapa previa a la que alude la de-

� Que el Comité Especial otorgó la buenapro de un lote reservado a PYMES a unconsorcio integrado por una empresaque no reunía tal condición. Afirmaciónincorrecta, porque los postores, en estecaso, integrantes de un consorcio pre-sentaron, de acuerdo a las bases integra-das, una declaración jurada de que eranPYMES. Corresponde, en este caso, laDirección de Economía de la PNP, encumplimiento de lo establecido en las

[132]

nuncia estuvo a cargo de la ComisiónTécnica, que actuó con anterioridad aldesarrollo de las funciones encomenda-das al Comité Especial, que no tuvo in-jerencia en dicha etapa.

Como se puede apreciar, las imputacionesde carácter penal a los miembros del ComitéEspecial no son tales, pues no ha habido co-lusión alguna con los proveedores y no se hacausado perjuicio económico al Ministeriodel Interior. Por el contrario, entre ambosprocesos, se logró un menor gasto del ordende los diez millones de nuevos soles (S/.10.000.000.00) que permitieron la compra deotro tipo de uniformes para las áreas opera-tivas de la Policia Nacional.

Sin embargo, a efectos de poder acceder alasesoramiento legal que la ley les otorga, losmiembros del Comité Especial denunciadostienen que presentar una Carta Fianza quegarantice dicho asesoramiento. Esto ocasio-na un gasto personal, además de los maltra-tos recibidos por el Congresista que propi-ció la denuncia, y que sin tener pruebas enmano y que nunca va a tener porque no haydolo, los ha calificado de rateros y delincuen-tes. Es decir, que la eficiencia y responsabi-lidad se castiga no se premia.

Ahora, corresponde al Poder Judicial reali-zar las investigaciones necesarias y determi-nar de quién es la verdad, si de los denun-ciantes o de los denunciados.

[133]

Publicado originalmente en Peru21, febrero del 2004.

La licitación que Mufarech cuestiona

Más elementos de la sinrazón y los intereses nada

santos detrás de los cuestionamientos del

congresista y empresario textil Jorge Mufarech.


RECUERDO HABER RECIBIDO la llamadade Jorge Mufarech a fines del 2002, cuandoyo aún era ministro, para decirme que ha-bíamos cometido un error garrafal al selec-cionar la tela para los uniformes policiales,decisión que de no ser corregida de inme-diato denunciaría públicamente. Le dije quellamaba un poco tarde, que meses antes lapropia Policía había tomado la decisión, in-corporada a las bases, las que sin que la leylo obligara habían sido prepublicadas paraacoger y atender cuestionamientos como elsuyo. Incluso ya se había determinado, a tra-vés de un concurso público, qué empresaproveería la tela.

Entonces no sabía que las empresas fami-liares de Mufarech producían una tela (po-lialgodón) distinta que la escogida por la Po-licía (polilana). Esta última es más cara queel polialgodón, pero es también de mejor ca-lidad. Antes sólo los generales y los corone-

les usaban camisas de polilana, mientrasque el resto hacía las suyas con polialgodón.En el Ejército y en la Fuerza Aérea tambiénse usa la polilana. Utilizar la misma tela yde mejor calidad para todos los policíasconstituía un gesto importante, inédito enla institución.

Esta no fue, sin embargo, la única novedadde la licitación. Para estimular la participa-ción de las pequeñas empresas se dictó undecreto de urgencia que les otorgó una cuotamínima de 50%, siempre y cuando cumplie-ran con condiciones de calidad mínimas.Treintaicuatro pequeñas empresas e igualnúmero de empresas grandes ganaron la bue-na pro. Fernando Villarán, Juan Infante y Da-niel Schydlosdky, así como las propias empre-sas participantes pueden dar testimonio delprecedente sentado. Deberían hacerlo.

[134]

Gracias a ProÉtica se

prepublicaron las bases, sobre

las que opinó extensamente.

Proética sólo constituyó un

mecanismo adicional de

control a los establecidos en la

ley, tales como CONSUCODE,

la Contraloría y el Ministerio

Público. Hace más de un año

estas dos últimas —a pedido

de la Comisión de

Fiscalización del Congreso que

maneja Mufarech— investigan

si la policía incurrió en

irregularidad al escoger la tela.

Hasta ahora no se ha

encontrado un sólo indicio de

irregularidad, ni se

encontrará.

La otra novedad fue la participación de ProÉ-tica que asistió a las reuniones de los comi-

gos de corrupción y les hizo suscribir pactosde integridad. Gracias a ProÉtica se prepu-blicaron las bases, sobre las que opinó ex-tensamente. Proética sólo constituyó un me-canismo adicional de control a los estableci-dos en la ley, tales como CONSUCODE, laContraloría y el Ministerio Público. Hace másde un año estas dos últimas —a pedido de laComisión de Fiscalización del Congreso quemaneja Mufarech— investigan si la policíaincurrió en irregularidad al escoger la tela.Hasta ahora no se ha encontrado un sólo in-dicio de irregularidad, ni se encontrará.

Aunque lenta, la licitación produjo grandes aho-rros. Frente a precios referenciales de S/. 60 mi-llones se gastó sólo S/. 50 millones. Con lo aho-rrado se están comprando más uniformes, estavez de faena. La transparencia, la competenciay la capacidad instalada ociosa de las empresaslas obligaron a bajar sus precios.

Esta es la licitación que Mufarech cuestiona.Dados sus antecedentes, a nadie debe sorpren-der que lo haga. Si sorprende el silencio delConsejo de Ministros frente a los ataques con-tra Rospigliosi. No cabe aquí equidistanciaentre el Ministro y Mufarech. Lo que hay esun cuestionamiento frontal, sin sustento al-guno, a una licitación modelo que debe enor-gullecer a este gobierno. Es preciso defender-la y ponerlo a Mufarech en su sitio —como loha hecho Rospigliosi—, es decir, fuera de estegobierno y de su bancada en el Congreso.

tés, organizó talleres con sus integrantes ylas empresas postoras para reducir los ries-

[135]

Migrar tiene su encanto

Rafael García Melgar

Migraciones y Naturalizaciones es un área muy

sensible del MININTER. Había mucho por

cambiar y limpiar y así se empezó a hacer

hasta que…

HAN PASADO ALGUNOS MESES desde quedejamos el Ministerio del Interior. Lo hicimos,por segunda vez, por elementales cuestionesde principio y solidaridad. La invitación dehoy pretende “escribir para no olvidar” lo quehicimos y lo que no pudimos culminar. Esointentaré.

Para muchos la asociación entre Direcciónde Migraciones y pasaportes es automática.No podría ser de otra manera pues las ofici-nas siempre están saturadas de gente gestio-nando la obtención o renovación de un pa-saporte. Y es así porque somos —de acuer-do a las estadísticas de los últimos 15 años—un país emisor neto de migrantes. En la con-gestión cotidiana de los trámites se mezclanhombres y mujeres de todas las edades yprocedencias con el afán de obtener el docu-mento que les abra las puertas —ellos y ellasasí lo creen— a las oportunidades que no en-

contraron en el Perú. Ya en el año 2000 fue-ron cerca de 200.000 peruanos y peruanasque migraron definitivamente. En la actuali-dad son cerca de mil vecinos que salen parano volver cada día y, a este ritmo, el año 2004batirá todos los rrcords.

Muchas veces me pregunté si un fenómenode esta naturaleza y magnitud podía ser en-carado con la tradicional teoría de la “fugade talentos” y su consecuente letanía sobrela descapitalización del país. En conversa-ciones con la gente y en la actividad diariadesde las oficinas de Migraciones llegué acomprender que más bien se trata de un pro-ceso complejo cuya principal característica,desde una mirada estructural, es la de gene-rar o construir nuevos balances. Entre laabundancia y la escasez, entre la carencia yla posibilidad, existe, en el imaginario popu-lar, la delgada línea de la frontera nacional y,

[136]

Pareciera que lo que la OMC o

los Tratados de Libre Comercio

no producen, la silenciosa

movilidad de la gente entre

países lo logra: integración,

interculturalidad, remesas (no

precisamente de utilidades),

trabajo y mayores y mejores

opciones de educación. Si no

fuera así, no existiría

explicación sostenible para el

incesante flujo de peruanos(as)

que viaja al exterior para

quedarse y luego de trances

diversos —muchas veces

repletos de dificultades—,

terminar integrándose en los

pueblos y sociedades de

acogida.

1 Entre enero 2002 y enero 2003 y entre agosto 2003y mayo 2004.

en consecuencia, traspasar esta barrera po-dría brindarles las opciones de realizaciónpersonal y familiar que buscan.

Pareciera que lo que la OMC o los Tratadosde Libre Comercio no producen, la silencio-sa movilidad de la gente entre países lo lo-gra: integración, interculturalidad, remesas(no precisamente de utilidades), trabajo ymayores y mejores opciones de educación.Si no fuera así, no existiría explicación soste-nible para el incesante flujo de peruanos(as)que viaja al exterior para quedarse y luegode trances diversos —muchas veces reple-tos de dificultades—, terminar integrándoseen los pueblos y sociedades de acogida. Yalo señaló algún ilustre político centroameri-cano con no poca astucia histórica en unafrase muy elocuente: “…los migrantes sonhordas de desesperados que viajan tras susriquezas”.

¿Cuál es entonces la tarea del Estado frentea este inocultable y creciente fenómeno queno deja de encantar a nuestros connaciona-les? Creo que mientras las condiciones bási-cas de nuestra economía no cambien drásti-camente y genere oferta de trabajo suficien-te, la responsabilidad del Estado debiera cen-trarse en que todos aquellos que deciden ten-tar suerte y buscársela en otros países lo ha-gan por la vía legal, apropiadamente docu-mentados y contando con suficiente infor-mación sobre los derechos que como migran-tes la comunidad internacional está obliga-da a reconocerle tanto a él (ella) como a susfamilias. Por esta razón dotar de recursossuficientes a nuestras delegaciones consula-res en el exterior, para que cumplan con lamuy importante tarea de atender las deman-das de los peruanos, es también una respon-

sabilidad ineludible para facilitar su adecua-do pero difícil proceso de adaptación.

Estas reflexiones me siguen desde tiempoatrás en que me tocó la responsabilidad dedirigir la oficina de Migraciones y Naturali-zación del Perú. Durante los dos años —la-mentablemente no consecutivos— que tuveesa responsabilidad1 la principal preocupa-ción se centró en responder a la siguiente pre-gunta: ¿cómo atender la urgencia de recons-

[137]

2 No sólo desde dentro pues al iniciar mi primera ges-tión reapareció la pretensión de anexar la Direcciónde Migraciones al Ministerio de Relaciones Exterio-res como si los problemas cambiaran por la ubica-ción y no por la manera de hacer y resolver las ta-reas y obligaciones de su competencia.

truir la institucionalidad básica de la Direc-ción de Migraciones y, al mismo tiempo,combatir eficazmente la corrupción instala-da en ella desde siempre?

Tarea nada sencilla en una dependencia pú-blica relativamente olvidada del sector Inte-rior. Entregada usualmente a oficiales poli-ciales en retiro que rotan con rapidez y que,por tradición, traen consigo a un numerosogrupo de asesores externos que poco o nadaconocen de la compleja temática migratoria;que funciona con un presupuesto ínfimo porno decir ridículo (no llega a representar ni el1% del total de recursos asignados al Minis-terio del Interior) a pesar de tener presenciaen todos los pasos fronterizos, puertos y ae-ropuertos y de atender al público a través de14 sedes distribuidas a nivel nacional; quepor la naturaleza de sus funciones requiereespecialización permanente de los oficialesde migraciones y estar dotada de medios in-formáticos con conexión en línea para eloportuno manejo de la información y la tomade decisiones, cosa que no se cumple en ab-soluto; que no cuenta con mecanismos per-manentes de incremento y renovación depersonal que atiendan las crecientes obliga-ciones de control tal como sucede con otrasinstituciones similares.

Asumir la responsabilidad bajo estas caren-cias y limitaciones estructurales que, comosi fuera poco, vienen acompañadas de unapersistente campaña de demolición internabasada en la certeza burocrática de que los

Directores son pasajeros y que se muestra enel boicot silencioso, en la difusión permanen-te de anónimos insidiosos y en la prácticacorriente de lucha entre “clanes” al interiorque producen grandes flujos de informaciónfalaz2 y que desorienta al más pintado, mul-tiplicó la necesidad de trazar una estrategiaconsistente y basada en los propios recursosinstitucionales.

Así las cosas decidimos incidir sobre las con-diciones reales en las que trabajan los oficia-les de migraciones cotidianamente en la cer-teza que esa y no otra, es la mejor manera decombatir la corrupción de modo permanen-te y sostenible:

� La base legal y normativa que sustentasu trabajo.

� La plataforma informática y de comu-nicaciones que permita modernizar lasprácticas de intercambio de informacióny de atención al usuario, nacional y ex-tranjero.

� La asignación presupuestal y la indepen-dencia operativa.

En relación a lo primero, nos llamó la aten-ción que el DL Nº. 703, llamado Ley de Ex-tranjería que data del año 1991 no hubierasido reglamentado durante más de una dé-cada. La falta de este instrumento legal deri-vó en una multiplicada importancia delTUPA (texto único de procedimientos queregula requisitos y precios de cada uno delos servicios que presta la Dirección) sobreel que sÍ tienen injerencia directa los funcio-narios. El TUPA vigente era el del año 2000 ycontenía muchos requisitos ilegales algunosde los cuales abrían paso a prácticas anti-constitucionales y discriminatorias.

[138]

El segundo foco de atención fue

el tecnológico. En este nivel se

mezclan asuntos diversos como:

los pasaportes, la interconexión

nacional y el uso de internet, el

sistema de visados, el sistema de

carné de extranjeros, el diseño y

gestión de las bases de datos, el

equipamiento básico, etc.

El dilema que enfrentamos fue: ¿reformamosel TUPA o encaramos el esfuerzo de redactarun proyecto de nueva Ley y su Reglamento?Por la enorme presión del trabajo cotidianoque exige respuestas y decisiones a cada mo-mento y por un ejercicio de humildad básica,escogimos lo primero. Así las cosas, logramosformular una nueva versión de TUPA 2002que fue aprobado hacia el último trimestre deese año y luego formulamos el texto del TUPA2004 que quedó en trámite de aprobación enla PCM desde abril del 2004. Ambos repre-sentaban mejoras sucesivas respecto del ori-ginal y, en especial, contenían esfuerzos sig-nificativos de simplificación a favor de losusuarios. La idea era ganar tiempo —y evitaral mismo tiempo los márgenes de maniobra einterpretación que constituían el terreno fér-til para prácticas corruptas— para poder tra-bajar desde dentro una propuesta de refor-ma legal integral en la materia.

En este convencimiento de que era indispen-sable trabajar un proyecto de ley que renova-ra los conceptos migratorios claves a la luzde los tratados y convenios internacionalessignados por el Perú, que desarrollara las ca-tegorías o calidades migratorias en concor-dancia con la enorme evolución del movi-miento de personas ocurrido en las últimasdécadas y que se prevé será más intenso en elfuturo próximo por los acuerdos y tratadosde libre comercio, que trabajara explícitamen-te la problemática del tráfico y la trata de per-sonas como uno de los fenómenos modernosdel crimen organizado internacional, que lededicara un capítulo especial a los menoresde edad y a las obligaciones del Estado paraprotegerlos cualquiera sea su nacionalidad,que se adecuara a los retos de los flujos mi-gratorios modernos cuyas características bá-

sicas son de orden económico en el marco dela integración sudamericana y, que intentaradesplegar con simplicidad la tendencia ahomogeneizar legislaciones en los ámbitos deintegración en los que el Perú participa, con-tinuamos firmes aún. Esta es, sin duda, unatarea pendiente que debe encararse.

El segundo foco de atención fue el tecnoló-gico. En este nivel se mezclan asuntos diver-sos como: los pasaportes, la interconexiónnacional y el uso de internet, el sistema devisados, el sistema de carné de extranjeros,el diseño y gestión de las bases de datos, elequipamiento básico, etc. Me referiré sólo aalgunos de ellos.

a) Gran parte de las actividades cotidianasde Migraciones se destinaban al tema depasaportes que, constituyendo una res-ponsabilidad muy importante, podíamuy bien ser trabajado de otro modo. Meexplico. La obligación de otorgar un do-cumento de viaje a todo ciudadano quelo solicite resulta inobjetable. Para ello elpaís podría explorar caminos más eficien-tes entre los que, entre otros, apuntarían

[139]

Diseñamos un sistema que

denominamos de “teleproceso”

por el que garantizamos la

atención desde las sedes

descentralizadas sin necesidad

que circulen las libretas y

materiales de seguridad en

blanco por todo el país. De esta

manera se pudo reponer, sin

mayores costos para el Estado,

la atención en Cusco y abrir la

sucursal de Huancayo. Y lo que

es mejor, sobre el mismo

soporte tecnológico y de

comunicaciones, teníamos

planeado operar la atención a

extranjeros para la renovación

obligatoria del carné de

extranjería asunto que hasta

hoy se maneja con criterios de

arbitrariedad inaceptable.3 Por cierto reservándose la función de identificar cer-teramente al solicitante y estableciendo estándaresde seguridad obligatorios en el manejo de estos do-cumentos por parte de los que presten el servicio.

4 Dentro de una perspectiva más ambiciosa pues sepretendía realizar, por esta vía, un censo de extran-jeros y actualizar la obsoleta e insuficiente informa-ción que tenía la dirección de Inmigración. Con laenorme ventaja para los interesados pues podríanrealizar sus trámites desde cualquiera de las oficinasdepartamentales de la DIGEMIN sin tener que su-frir el abuso de movilizarse hasta Lima para cumplircon esta obligación.

a reorientar esta tarea hacia la oficinanacional encargada de las tareas de Iden-tidad (RENIEC) o encargar a terceros lafase mecánica de la tarea que es la perso-nalización de las libretas de pasaportescomo sucede en otros países3, preservan-do bajo su responsabilidad la identifi-cación del solicitante y el manejo de labase de datos de los titulares. Bajo estemarco procuramos evitar el enorme des-vío de recursos humanos y de tiempoen tareas que no son, necesariamente,responsabilidad de un órgano de con-trol migratorio. Diseñamos un sistemaque denominamos de “teleproceso” porel que garantizamos la atención desdelas sedes descentralizadas sin necesidadque circulen las libretas y materiales deseguridad en blanco por todo el país. Deesta manera se pudo reponer, sin mayo-res costos para el Estado, la atención enCusco y abrir la sucursal de Huancayo.Y lo que es mejor, sobre el mismo so-porte tecnológico y de comunicaciones,teníamos planeado operar la atención aextranjeros para la renovación obligato-ria del carné de extranjería4 asunto quehasta hoy se maneja con criterios de ar-bitrariedad inaceptable. La propuesta detercerización de los servicios de emisión

de pasaporministro Sanabria y allí su-cumbió.

b) Nos propusimos estudiar y licitar parala DIGEMIN un sistema de comunica-ciones que interconectara en tiempo realy de manera permanente —pues el tra-bajo en fronteras y aeropuertos es de 24x 7 todo el año— todas las sedes depar-tamentales y los puestos de control fron-terizo para generar información en línea

[140]

6 Los denominados Recursos Directamente Recau-dados que provienen de la recaudación por las di-ferentes tasas que cobra la DIGEMIN y que, deacuerdo al TUPA, son más de 60 procedimientosadministrativos (servicios) diferentes.

7 Pues no era políticamente defendible hasta no re-solver la duplicidad ilegal de tasas con el MEF. Estagestión también se inició y ha quedado congeladaen las oficinas de la Alta Dirección de Economía yFinanzas.

y eliminar la “digitación posterior” queera y es fuente de error y de manipula-ción. El estudio se completó y la propues-ta ingresó al laberinto del Ministerio sinque se logre el objetivo lamentablemen-te. La idea central en esta materia se vin-cula con los esfuerzos por avanzar en elgobierno electrónico y por instalar prác-ticas de transparencia y facilidades paralos usuarios a través de internet y la pá-gina www.migraciones.gob.pe que resca-tamos de la congeladora.

En la misma esfera tecnológica optamospor priorizar la adquisición del equipa-miento básico para homogeneizar losprocedimientos internos: procesadorespersonales para provincias y fronteras,mecanismos de reconocimiento mecáni-co de caracteres (OCR) para el registrorápido y sin manipulación en fronterasy aeropuertos, potenciación y rediseñode servidores para el manejo de las ba-ses de datos5 y para garantizar su alma-cenamiento. Avanzamos mucho en esteobjetivo —en gran medida gracias alapoyo externo— pero hoy vemos condesaliento que aún existen fronteras tanimportantes como Santa Rosa en Tacnaque no cuenta con las facilidades de co-municaciones para empezar a usar losequipos disponibles para ella. El impor-tante acuerdo bilateral con Chile paradesarrollar en la zona Tacna-Arica unproyecto de “frontera inteligente” yacumplió un año de suscrito y corre elriesgo de quedar en el olvido.

c) Quizá el área más débil fue la relativa alos temas de presupuesto pues, como yamencioné, la DIGEMIN vive de la asig-

nación del 0,75% del total de recursosdel sector Interior. Al margen de pelearal interior del Ministerio por una asig-nación mayor que corresponda con laenvergadura de las tareas que Migracio-nes cumple –tarea draconiana pues com-petíamos con necesidades tremendaspara la PNP y carencias múltiples delpropio sector— apuntamos al diseño deuna estrategia que permitiera mejorar ra-zonablemente los ingresos por recauda-ción directa6. La tarea resultó complejapues en dos casos claves (tasa por pasa-porte y tasa de extranjería) detectamosduplicidad de cobro y en ambos el con-flicto es directamente con el MEF quecobra tasas que ya es tiempo sean elimi-nadas a favor de los usuarios. Es sabidoque sólo debe cobrar tasa por servicioquien presta el servicio y que, en nin-gún caso, debe cobrarse doble tasa porun solo servicio. No obstante, realizamosun estudio exhaustivo de costos —el pri-mero en mucho tiempo— y su resulta-do se expresó en la propuesta de ajustede todas las tasas salvo la del pasaporte7

las mismas que se plasmaron en la pro-puesta de TUPA 2004. Nuevamente seprodujo, a nuestra salida, el desmontajea hurtadillas de la propuesta sin exhibirrazón aparente y postergando una vezmás la obligación de actualizar tasas en

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8 Quizá la figura organizativa que mejor se ajusta esla de Superintendencia deAsuntos Migratorios y quedebiéramos explorar como alternativa que permitarenovar integralmente las prácticas en la materia yabrir paso a un sistema que garantice vitalidad y su-ficiencia de personal, que esté mejor dotado para elcombate a la corrupción y que sea fiscalizable direc-tamente por la población.

función de costos reales, lo que hubierapermitido mejorar los ingresos para aten-der la enorme lista de pendientes (desdeuniformes, capacitación masiva, incre-mento de personal, hasta la actualizaciónde viáticos para los funcionarios que la-boran en fronteras distantes de las ciu-dades donde residen por citar algunosejemplos). Hoy vemos complacidos elconcurso público para nombrar a 109nuevos inspectores y técnicos en Migra-ciones. Ellos traerán aires de renovacióny permitirán que nuestras fronteras y ae-ropuertos sean atendidos por personal

con horarios de trabajo razonables quedejen atrás las prácticas medievales de16 horas de trabajo continuo.

Por la naturaleza y especialidad creciente desus funciones la oficina de Migraciones de-biera apuntar hacia la independencia opera-tiva y presupuestal8. Y así los usuarios y lasociedad toda podría exigirle resultados, nopadecería enormes embotellamientos en ae-ropuertos y fronteras y, muy importante, re-cuperaría la capacidad de ser respetada porciudadanas y ciudadanos del Perú y aque-llas extranjeras y extranjeros que nos visitan.

[142]

De los psicosociales a la comunicación

Manuel Boluarte Carbajal

De los operativos psicosociales al derecho a la

información, a la eliminación del secreto y la

alianza con el periodismo independiente en la

lucha contra la corrupción y la mediocridad.

I. LO QUE ENCONTRAMOS

Una tensa relación

La imagen del Ministerio del Interior y de laPolicía Nacional habían estado signados porel autoritarismo, la militarización y las deten-ciones arbitrarias. Quizá la imagen que tenía-mos al finalizar el año 2000 era la de un edifi-cio imponente, lejano, oscuro e impenetrable.

Es cierto que las relaciones entre la prensa yla Policía Nacional siempre han sido difíci-les. La principal razón de este desencuentroes la disparidad en la percepción de ambossectores sobre cómo comunicarle a la socie-dad asuntos relacionados a la seguridad y elorden interno. Los periodistas suelen desen-tenderse de reglamentos, disciplina y proce-dimientos policiales. La Policía Nacional, porsu parte, desconoce el funcionamiento de los

medios de comunicación, la lógica y los tiem-pos del periodista. Estas dificultades tienendiversas repercusiones, las más importantesen la implementación de la seguridad ciu-dadana.

Este fue uno de los principales objetivos dela gestión: promover y consolidar una rela-ción profesional y un mayor entendimientoentre ambos sectores. La relación prensa-Policía Nacional podía fomentar un mayorintercambio para alcanzar consensos sobrecooperación mutua en aras de promover lacredibilidad de ambos sectores en la pobla-ción y, contribuir al desarrollo de la demo-cracia. El gran desafío que enfrentaba la Po-licía Nacional era cambiar su imagen haciala población, frente a los crecientes proble-mas de corrupción e inseguridad. A elloapuntó la nueva estrategia de comunicacio-nes y la política de apertura informativa.

[143]

Los psicosociales

Tomando distancia del manejo y utilizaciónde los medios de comunicación que se efec-tuó en la década pasada, la Oficina de Comu-nicación Social, OCOSMIN, ingresó a un pro-ceso de reestructuración que implicó cambiarpor completo la concepción que se tenía de laoficina como un área de "planes y operacio-nes psicosociales", que en la década pasadarespondía a los intereses de oscuros persona-jes tras el poder, quienes utilizaban estos ope-rativos para manejar la opinión pública delpaís. Incluso, en el organigrama de OCOS-MIN, figuraba una oficina de planes y otra deoperaciones, reflejo de una estructura militarque permitió llevar a cabo los famosos opera-tivos psicosociales. Producir psicosociales seencontraba incluido en el propio manual defunciones de OCOSMIN.

Es necesario precisar que no encontramosningún archivo de la década pasada. Ni ví-deos, ni material gráfico y mucho menos do-cumentación. Ni siquiera pudimos respon-der al pedido de la Comisión de la Verdad yReconciliación que requería un comunicadodel MININTER sobre una acción senderista,pues, no existían archivos al respecto. Cabeseñalar, que cuando regresamos al segundoperiodo del ministro Rospigliosi, tampocoencontramos archivos audiovisuales deOCOSMIN de la gestión que nos antecedió.Se lo llevaron todo.

En términos de personal, encontramos psi-cólogas, sociólogas y bibliotecarias que fue-ron destacadas a otras dependencias del Mi-nisterio. No necesitaba un archivo de perió-dicos, sino un centro de documentación,tampoco una oficina de planes y operacio-

nes, sino de comunicaciones y de prensa. Másbien reclutamos personal gráfico y técnicodel propio MININTER que resultó —con unacapacitación ad hoc— más funcional al tra-bajo de comunicación y apertura permanentehacia la ciudadanía que emprendimos en lagestión ministerial.

De planes y operaciones a prensa ycomunicaciones

Se formó un equipo de periodistas, editoresy comunicadores, apoyado en un pequeñoequipo de policías profesionales, periodistasy comunicadores comprometidos con la re-forma policial. Desde el principio forjamosuna alianza con el personal policial. Fue vi-tal conocer con ellos algunos asuntos poli-ciales, el funcionamiento del sistema paraobtener información, contrastarla y mante-nernos informados, pues la mayoría de noti-cias que aparecían en los medios no era re-visada, analizada y mucho menos aclarada.Y muchas veces, las “noticias” eran falsas.

Se forjó una política de informaciones condisposición y apertura a todos los medios,con atenciones personalizadas y sin exclu-siones, explicando en detalle el sentido denuestras acciones, los procedimientos y lagestión institucional. En la práctica, OCOS-MIN se organizó como una agencia informa-tiva, no sólo produciendo información con-fiable y creíble para los medios, sino reco-giendo denuncias e investigando para cola-borar con las propias investigaciones perio-dísticas, respetando la discrecionalidad delas iniciativas de los medios. Incluso, median-te la confidencialidad frente a una denun-cia, como ocurrió con la venta en el centrocomercial denominado “El Hueco” de me-dicinas que pertenecían al Fondo de Salud

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Realizamos una alianza tácita

con los periodistas que

investigaban casos de

corrupción en el sector

brindándoles información

confiable, y al mismo tiempo,

se logró colocar el tema de

seguridad ciudadana en la

agenda pública, no sólo como

una preocupación mediática

sino con instrumentos que

permitieron una educación en la

ciudadanía.

de la Policía (Fospoli). La investigación y de-nuncia que sobre este hecho realizó un im-portante diario, puso en evidencia todo unsistema de corrupción que funcionaba en loshospitales de la PNP. La reacción del sectorfue inmediata: declarar en reorganización elSistema de la Sanidad de la PNP y reestruc-turar el Fospoli.

Realizamos una alianza tácita con los periodis-tas que investigaban casos de corrupción en elsector brindándoles información confiable, yal mismo tiempo, se logró colocar el tema deseguridad ciudadana en la agenda pública, nosólo como una preocupación mediática sinocon instrumentos que permitieron una educa-ción en la ciudadanía. La campaña “A la poli-cía se la respeta”, a la que nos referiremos másadelante, es una muestra de ello.

Transparencia Informativa

No hay peor política informativa que aque-lla que no brinda información. Por ello, unapolítica central en la estrategia de comuni-caciones del sector fue la transparencia in-formativa. Se empezó a publicar de formapermanente, los procesos de adquisiciones,las contrataciones, las licitaciones y las polí-ticas de seguridad ciudadana, respondien-do al derecho de los ciudadanos a estar in-formados sobre el manejo de la seguridadpública, el presupuesto del sector yla marcha general de la gestión institu-cional, aspectos que nos conciernen a todoslos peruanos.

Con este concepto, OCOSMIN trabajó en laproducción diaria de información y data vin-culada al sector, boletines y notas de prensa,así como la permanente actualización de lapágina web contenían un valor agregado: no

se trataba sólo de la actividad del Ministro, sinode comunicar la gestión pública del Sector: losoperativos policiales contra el narcotráfico, ladelincuencia, la corrupción y las actividadesinstitucionales estaban integradas. La figura delMinistro Rospigliosi no podía separarse de losoperativos policiales y viceversa.

Mención aparte merece el trabajo realizadocon el Consejo de la Prensa Peruana, a tra-vés del comité sobre el acceso a la informa-ción pública, es decir la información que obraen poder del Estado. Por primera vez, la Po-licía colaboró en quitar las denominacionesde secreto confidencial a una serie de docu-mentación que debía ser de dominio públi-co, y participó en las Mesas de Diálogo Poli-cía Nacional y Prensa, de la cual fuimos en-tusiastas promotores, promoviendo luego laLey de Transparencia y Acceso a la Informa-ción Pública.

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II. LAS POLÍTICAS DE COMUNICACIÓN

Una de las características fundamentales dela gestión del equipo de Fernando Rospigliosien el Ministerio del Interior, fue la transpa-rencia en su política informativa.

La política de información de "puertasabiertas" apuntó a revertir la cultura del se-cretismo que otrora identificó a la PolicíaNacional y al sector Interior en su conjunto,y permitió un mayor acercamiento y confian-za con la ciudadanía. En términos comuni-cacionales las políticas del sector Interiorapuntaron al acercamiento, recuperación dela confianza y compromiso de la ciudadaníacon la seguridad pública. Para una mejorcomprensión las enumeramos:

1. Transparencia Informativa

Una de las primeras acciones de la gestiónfue adecuarse a la Ley de Transparencia yAcceso a la Información Pública, mediantemecanismos internos y administrativos, encoordinación con la Policía Nacional. Unbuen instrumento de comunicación pública,que permite el acceso, seguimiento y vigilan-cia del sector no sólo de los medios sino dela ciudadanía, lo constituye la página webdel MININTER. Con un rediseño ágil y mo-derno logramos convertir en una práctica degestión la incorporación diaria de informa-ción relevante para la ciudadanía; informa-ción actualizada sobre licitaciones, concur-sos públicos y adquisiciones del sector, asícomo la agenda pública del ministro y todaslas actividades institucionales de cada de-pendencia del MININTER. El objetivo fuemostrar un sector integrado y no dispersocomo se suele encontrar en la administraciónpública.

El hábito de realizar conferencias de prensasemanales, en trato directo con todos losmedios y atendiendo las inquietudes de losperiodistas —a pesar de que a veces se des-virtuaba el tema de la convocatoria, y pri-maban temas de coyuntura e intentos de con-frontación y controversias— se convirtió enuna práctica democrática aceptada como unaparte fundamental de la gestión del sector.En ese sentido, el esfuerzo se considerababien logrado si se conseguía la transmisiónen directo por la radio y televisión, eso sig-nificaba que la opinión pública podía obte-ner una explicación “en el acto” del tema dela convocatoria, para evitar las distorsionesy polémicas. Una práctica permanente fuetambién las transmisiones vía micro ondasde las presentaciones de diversos operativospoliciales, a primera hora del día, con las or-ganizaciones cívicas locales, alcaldes, juntasvecinales, serenazgos, una tarea de todos porla seguridad ciudadana.

Periodismo de investigación

El periodismo de investigación fue un alia-do importante en nuestra política de luchacontra la corrupción. Diversos programas einformes periodísticos sobre compras de ma-terial antimotines o venta clandestina demedicinas del Fospoli, fueron apoyados y fe-licitados, pues nos permitió avanzar más rá-pido en políticas de moralización del sector.La respuesta nunca fue negar tales denuncias,sino por el contrario, dado que a veces nosencontramos investigando algún indicio decorrupción en el Sector, el material podía con-tribuir a una acción de control interno y losperiodistas eran apoyados indirectamente. Seanulaba de inmediato la compra y se ordena-ba un proceso administrativo, en un caso. Se

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En ese sentido, el esfuerzo se

consideraba bien logrado si se

conseguía la transmisión en

directo por la radio y

televisión; eso significaba que

la opinión pública podía

obtener una explicación “en el

acto” del tema de la

convocatoria, para evitar las

distorsiones y polémicas. Una

práctica permanente fue

también las transmisiones vía

micro ondas de las

presentaciones de diversos

operativos policiales, a

primera hora del día, con las

organizaciones cívicas locales,

alcaldes, juntas vecinales,

serenazgos; una tarea de todos

por la seguridad ciudadana.

declaró en reorganización la Sanidad Policialy el Fospoli, en otro caso. En algunos casos lainvestigación periodística fue acompañada delos equipos de la Oficina de Asuntos Internosy/o de la Inspectoría Policial.

Cabildeo con líderes de opinión

Para relacionar a la ciudadanía con los temasde seguridad ciudadana, es preciso reforzarla relación en el ámbito cualitativo con líde-res que requieren estar informados para opi-nar y reforzar la marcha de la gestión institu-cional. Por ello, se apostó también a sostenerreuniones informativas con directivos y edi-tores de medios de comunicación ("informa-ción de primera mano") y con diversos secto-res de la sociedad relacionados al quehacerdel sector Interior: cooperación internacional,empresarios, congresistas, partidos políticos,etc.; que debían estar informados de los avan-ces y al mismo tiempo, se convertían en unaopinión crítica de la gestión.

2. La seguridad en la agenda pública

Diversos sondeos de opinión daban cuentade una percepción de inseguridad muy gran-de en la población, a pesar de que los índi-ces de criminalidad no correspondían a laalarma ciudadana. Es decir más que un realincremento de la delincuencia lo que habíaera una sensación muy fuerte de inseguridaden la población. Esto era sin duda alentadopor algunos medios de comunicación querespondían a diversas motivaciones políticaso comerciales, rating, audiencia o lectoría. Laestrategia no fue denunciar a los medios, sinodemostrar mediante hechos concretos, algu-nas campañas mediáticas de las que se ha-cían eco los medios. Los ejemplos graficanmejor esta afirmación.

El rebrote de Sendero Luminoso

Luego del secuestro de 71 trabajadores de laempresa multinacional Techint por elemen-tos de Sendero Luminoso en junio del 2003,

A veces, como resultado de las investigacio-nes periodísticas en coordinación con la Ofi-cina de Asuntos Internos, se realizaron ope-rativos que condujeron a posteriores sancio-nes administrativas y denuncias penales, queluego se hicieron públicas. Esa era nuestramejor política informativa.

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Esto coincidió con el inicio de

las sesiones públicas que

organizó la Comisión de la

Verdad, donde fueron

presentados líderes subversivos

en prisión, que fue usado en este

contexto para magnificar las

supuestas acciones senderistas

que en muchos casos no eran

corroboradas, siendo incluso

algunas de ellas falsas, como la

supuesta incursión en el

poblado de Aranmarca,

Apurímac.

se inició una campaña mediática con infor-mación acerca de múltiples acciones de SL endiversos puntos del país y reportajes de per-sonas que decían que habían visto a nuevoselementos terroristas, se daba cuenta así delsupuesto “rebrote” subversivo en el país,creando un clima de inseguridad y zozobraen la opinión pública.

El sector Interior de entonces —con el minis-tro Sanabria— no había logrado implemen-tar una adecuada y eficiente estrategia quepermita comunicar sus logros de manera efi-caz, como el caso de la liberación de los rehe-nes de Techint (se habló de rescate y no deliberación, tirando por la borda una eficientelabor del Ejército y la Policía que trabajaroneficazmente de manera conjunta), la muertedel mando senderista en Satipo (sólo circulóun comunicado del Ministerio de Defensa) yla captura del subversivo “Marcelo” en Huan-cayo, primero el Ministro del Interior anun-ció que el presidente iba a dar a conocer estacaptura y luego se improvisó una conferen-cia de prensa en la sede de la DIRCOTE.

Esto coincidió con el inicio de las sesionespúblicas que organizó la Comisión de la Ver-dad, donde fueron presentados líderes sub-versivos en prisión, que fue usado en estecontexto para magnificar las supuestas ac-ciones senderistas que en muchos casos noeran corroboradas, siendo incluso algunas deellas falsas, como la supuesta incursión en elpoblado de Aranmarca, Apurímac.

También reaparecieron los “senderólogos”,cuyas opiniones coadyuvaron a sobredimen-sionar la acción subversiva. Algunos medios,considerados serios, publicaron reportajes“alimentados” por estas declaraciones e in-formes de “inteligencia”. Este tema, muy sen-

sible a la ciudadanía, en pleno proceso deelaboración del Informe Final de la CVR yen medio de las críticas que ésta afrontaba,fue utilizado también por sectores que de-mandaban el regreso del autoritarismo y la“mano dura”en la lucha contra el terror, yun pedio expreso del retorno del prófugo expresidente Alberto Fujimori.

Un paro armado falso

En su primera actividad oficial, durante susegundo periodo como Ministro del Interior,Fernando Rospigliosi, se desplazó el 27 dejulio del 2003 hacia Ayacucho para compro-bar, durante un amplio recorrido por la zona,la falsedad de las informaciones y rumoresacerca de un paro regional convocado porSL del 25 al 31 de julio de 2003.

Tras un recorrido por Huanta, donde cons-tató que las acciones preventivas adoptadas

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en conjunto por las autoridades militares ypoliciales resultaban eficaces para neutrali-zar los focos subversivos, el Ministro dio lalargada de un concurrido Rally automovilís-tico entre Ayacucho y Huancavelica, sin ma-yores contratiempos. Nunca existió el anun-ciado paro armado de SL a pesar de que al-gunos medios nacionales lo habían anuncia-do como portada.

Hacia una sensación de seguridad

Como hemos señalado, se trataba más de unapercepción de inseguridad que de un hechoreal. Y las campañas de inseguridad se expre-saban en los medios, por tanto decidimos –enla escena de los medios- revertir esas sensacio-nes con nuevas emociones y relatos visualesque dieran al ciudadano la confirmación de quepodía contar con una Policía segura, equipa-da, más eficaz y menos corrupta.

En términos mediáticos, las sensaciones seconstruyen, en términos políticos, se confir-man. Y ambos espacios interactúan en la es-cena pública que se expresa a través de losmedios de comunicación.

Por ello trabajamos también, acercándonosen directo a las zonas de influencia de Sen-dero Luminoso. No afirmamos que senderoLuminoso haya desaparecido totalmente,pero sí que ha disminuido ostensiblementesu capacidad de impacto, y por tanto hay queseguir luchando contra los remanentes, in-cluso en términos mediáticos. En esa pers-pectiva, se desarrollaron los Operativos An-tisubversivos Tormenta I, II, III y IV, contralos remanentes del terrorismo en la zona delrió Ene y Apurímac, Viscatán y recuperaciónde asháninkas esclavizados por Sendero Lu-minoso. Las imágenes del operativo y las pre-

sentaciones de sus resultados en el campo,en la base de Mazamari y la construcción delpueblo de Meteni gracias a la presencia deperiodistas de diversos medios de comuni-cación, impactaron en los medios. La histo-ria del rescate, el drama de lo vivido y suposterior reinserción no fueron solamenteuna acción policial, sino sobre todo una his-toria, un relato para contar y para conmo-cionar a la opinión pública. Una Policía ca-paz de liberar a pobladores secuestrados enlas zonas de más difícil acceso, era tambiéncapaz de protegernos en la ciudad.

Otra de las acciones, realizadas en esta pers-pectiva de brindar una sensación de protec-ción a la ciudadanía, furon las grandes in-tervenciones a los cárteles de las drogas, conrelación a la ruta, los lugares de producciónde cultivos ilícitos, los laboratorios y los re-sultados de violencia e inseguridad ciuda-dana producidos por las drogas. En térmi-nos mediáticos no sólo se intentaba mostrarla investigación policial, sino el origen de estalacra social y sus consecuencias en la saludpública. Una acción policial exitosa: la Ope-ración Fierro 2003, fue ampliamente difun-dida en los medios logrando el impacto deprotección y seguridad en la ciudadanía.

3. Acercamiento a la ciudadanía

En el marco de la política de seguridad ciu-dadana, se realizaron exitosas campañas depublicidad con medios locales y nacionalesdirigidas a acercar al ciudadano a la Policíay recuperar la confianza en la autoridad (spotTV y radiales, afiches, pegatinas).

En ese sentido, nos apoyamos mucho en lacobertura diaria de los operativos policiales,que fue planificada para dotarla del contex-to adecuado. Antes, las imágenes de televi-

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sión reflejaban a una Policía abusiva que des-pojaba de sus mercancías a pobres mujeresque rompían en llanto, eran presentadascomo víctimas del abuso y la prepotencia.Se veía más bien como una injusticia el he-cho de despojar de mercancía ilegal a comer-ciantes que dependían del contrabando. Poresa razón, la lucha contra el contrabando seplanteó más allá de las intervenciones poli-ciales. Los operativos fueron acompañadospor una estrategia de comunicaciones desdesu planificación; se discutió acerca de la par-ticipación de los efectivos, la colaboración delos fiscales; y el rol de la prensa.

Las acciones se realizaron en coordinacióncon la SUNAT, la Sociedad Nacional de In-dustrias y el Ministerio de la Producción.Entonces el operativo policial era presenta-do contra el contrabando pero también encontra de la evasión de impuestos, del des-empleo y a favor de la industria nacional.

Recuperando la confianza

Hasta los operativos para recuperar vehícu-los y auto partes robados, se empezaron a rea-lizar con una planificación de la informacióny la intervención oportuna de los medios. LaDirección de Prevención de Robo de Vehícu-los (DIPROVE), unidad especializada con muypocos recursos, pero con una gran mística,intervino el famoso San Jacinto, conocido porla venta de auto partes robadas. La PNP pudoimponer el principio de autoridad y legalidady esta acción al ser transmitida a través de latelevisión logró un gran impacto, pues el temade robo de vehículos resulta uno de los temasmás sensibles para la opinión pública. Inclu-so, los medios colaboraron en convocar a laciudadanía para recoger sus pertenencias,muchas veces llegaban los dueños de los ve-

hículos recuperados en plena presentaciónpública. Los propietarios ayudaban a recono-cer sus vehículos y dar con las bandas. Se con-virtió también en una medida disuasiva paralos ladrones.

En las carreteras, aunque ciertamente no seeliminó totalmente la corrupción, se trabajóarduamente para intentar revertir la pésimaimagen de la Policía que cobra en lugar deperseguir a los ladrones de buses interpro-vinciales. Mediante planes de verano, de ayu-da cívica y auxilio mecánico, especialmentedurante fechas de alto tránsito, se intentómostrar una Policía operativa, eficaz, conpresencia oportuna para el servicio a la co-munidad.

Escuadrón Verde

El Escuadrón Verde fue creado especialmen-te para los asuntos de seguridad ciudadana.Fueron equipados con una vieja cámara devídeo para registrar los operativos. A las 10de la noche, a las 3 de la madrugada o las 6de la mañana, no importaba, “se hizo unabuena incautación, avísale al Ministro”. Des-de las 6 de la mañana o las 11 de la noche, endirecto mostrando los logros policiales: con-tra la piratería de libros, de CD, de etiquetasde ropa, imprentas, operativos contra la mi-cro comercialización de drogas.

La ola de secuestros: el caso Ausejo

A raíz del secuestro de la señora Mariana Far-kas, la prensa se movilizó en torno a este de-lito y alertó acerca de una posible ola de se-cuestros en Lima. Las estadísticas sobre estedelito revelaban cifras menores o similaresdurante los tres últimos años. Sin embargo,otra vez la sensación de inseguridad alimen-

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Este recurso resultó de alto

impacto en términos

mediáticos, varios de los casos

fueron presentados como

primicias en los programas

televisivos de alto rating,

concitando gran interés de la

población que empezó a actuar

con cierto recato antes de

ofrecer un soborno a la Policía.

La campaña no fue pensada sólo

en términos publicitarios, ni

siquiera fue necesario financiar

espacios pagados, sino colocar

reportajes “in fraganti” de

ciudadanos que ofrecían

sobornos al policía.

tada —en alguna medida— por los medios,llegó a concitar la atención ciudadana. Mu-chos de los casos registrados, no eran preci-samente secuestros perpetrados por delin-cuentes, sino ausencias temporales debido asituaciones familiares.

El caso emblemático en esta etapa fue el deljoven Luis Guillermo Ausejo, que gracias a unaacción conjunta de sus padres, los medios y elMinisterio logró resolverse y recuperar al mu-chacho sano y salvo. Una acción limpia en tér-minos policiales, que trabajó con mucho pro-fesionalismo y en términos mediáticos huboque mantener la discrecionalidad necesaria conla prensa para garantizar la integridad y laposterior liberación del joven Ausejo.

4. Lucha contra la corrupción: Campaña "Ala Policía se la Respeta"

En la lucha contra la corrupción, el concep-to fue que era un problema nacional, un pro-blema ciudadano que afectaba a todos: nosólo al funcionario que cobra coima e infrin-ge la ley, sino al ciudadano que ofrece unasalida facilista, pagando la coima, sobornan-do al policía. Así fue concebida esta acciónde alto impacto mediático, que generó uncambio de percepción en la ciudadanía, lo-grando que revierta la opinión negativa quetenía de la Policía Nacional y la convierta enuno de los organismos públicos con más acep-tación en el país. A fines del 2003, un 59,1%de la población se mostraba a favor de la PNP,según una encuesta de IMASEN, una de lascifras más altas en toda su historia.

La campaña, “A la policía se la Respeta”, bus-caba dignificar la función policial, poniendoénfasis en la seguridad ciudadana a travésdel Consejo Nacional de Seguridad Ciuda-

dana, cuyo objetivo era unificar esfuerzosentre el Sector Público, los gobiernos localesy la sociedad organizada para combatir ladelincuencia.

Una característica novedosa de esta campa-ña fue el hecho de realizar operativos civil-policiales encubiertos, donde ni el policía niel ciudadano sabían que estaban siendo fil-mados. Este recurso resultó de alto impactoen términos mediáticos, varios de los casosfueron presentados como primicias en losprogramas televisivos de alto rating, conci-tando gran interés de la población que em-pezó a actuar con cierto recato antes de ofre-cer un soborno a la Policía. La campaña no

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fue pensada sólo en términos publicitarios,ni siquiera fue necesario financiar espaciospagados sino colocar reportajes “in fragan-ti” de ciudadanos que ofrecían sobornos alpolicía que los detenía por alguna infracción.

Resultó muy gratificante encontrar y recibirel apoyo, pero no era sólo porque era un temaciudadano y de vital importancia para la so-ciedad, sino fundamentalmente porque lagestión contaba con una alta dosis de credi-bilidad. Era una gestión pública de transpa-rencia, ética y eficiencia. No voy a repetir losconceptos de la campaña que ya Carlos Ba-sombrío relata muy bien en su libro sobre elliderazgo civil en el Ministerio del Interior.

5. Gestión institucional en comunicaciones

En este ámbito se institucionaliza la políticade seguridad ciudadana a través de un tra-bajo conjunto con instituciones de la socie-dad civil que promueven un diálogo y acer-camiento entre la Policía y la ciudadanía, asícomo la formación, capacitación y debateentre las autoridades y la sociedad civil.

En ese sentido, las Mesas de Diálogo Prensa-Policía Nacional constituyeron una importan-te iniciativa, que permitió unificar criteriossobre seguridad, promover el acceso a la in-formación pública, garantizar la transparen-cia en el manejo de los recursos de Estado ylograr una gestión más eficaz con relación alos medios y la opinión pública en general.

Equipamiento para la eficacia

Gracias a la cooperación internacional, sepudo financiar la producción de materialesgráficos y audiovisuales que permitieron lle-gar al ciudadano a través de formatos crea-tivos y novedosos. Incluso, la cooperación

donó una Isla de edición de video digital, quepermitió agilizar la producción de documen-tales y la edición y registro de todos los ope-rativos policiales, por ejemplo el OperativoAntidrogas Fierro 2003 que luego se emitióen la televisión.

Otro gran proyecto de comunicación fue eldesarrollado con los Comisionados para laPaz y el Desarrollo para temas de narcotráfi-co y seguridad ciudadana, apoyando la pro-ducción de programas radiales y televisivosen las campañas de comunicación local y re-gional que se desarrollaron.

III. ¿QUÉ SUCEDE HOY?

La Campaña “A la Policía se la Respeta” hadesaparecido de la escena pública, no existemás en términos mediáticos y, si se realizanalgunas acciones —lo cual desconozco— ca-recen de impacto público. El poco apoyo delos medios y de la ciudadanía hoy —segúnlas últimas encuestas de aprobación— reve-la la escasa credibilidad y solvencia profe-sional de la actual gestión.

Al parecer la apertura y transparencia infor-mativa ha disminuido en relación a la prensa,se ha vuelto al método de comunicados y no-tas de prensa, sin mediar explicación de loscontextos de por medio. Constatamos con pre-ocupación que la publicación de comunicadosoficiales —pagados con el dinero de todos losperuanos— se usan para defender interesespersonales, familiares o políticos partidarios.(ver últimos comunicados del MININTER).

Lamentablemente, nadie contrasta y/o veri-fica la información que proporciona el MI-NINTER. Las cifras de destrucción de pozasde maceración o las cifras de linchamientos,

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La Campaña “A la Policía se la

Respeta” ha desaparecido de la

escena pública, no existe más en

términos mediáticos y, si se

realizan algunas acciones —lo

cual desconozco—carecen de

impacto público. El poco apoyo

de los medios y de la ciudadanía

hoy — según las últimas

encuestas de aprobación—

revela la escasa credibilidad y

solvencia profesional de la

actual gestión.

son magnificadas irresponsablemente sinmerecer mayor análisis y contexto de las im-plicancias sociales que tienen estas acciones,que supuestamente forman parte de una po-lítica integral de seguridad ciudadana. Nosabemos si esto responde a un afán protagó-nico del mando sector.

una política de defensa de la industria na-cional (contrabando y piratería) o de la se-guridad ciudadana (micro comercializaciónde drogas), etc. Ahora nuevamente encon-tramos —en términos mediáticos— la figuradel policía abusivo que despoja a pobres mu-jeres de su mercadería —ya no importa si éstaes ilegal— o se muestra autoritario frente avíctimas de las drogas —aunque éstas se de-diquen a su comercialización—. Las imáge-nes de la televisión son más que elocuentes.

Algunas de las opiniones expresadas por edi-tores y periodistas de investigación, que de-ben lidiar a diario con la Oficina de Comu-nicaciones del MININTER, expresan mejoresta desazón ética y ciudadana. Algunos desus comentarios:

“La colaboración y coordinación con el MI-NINTER es nula, rara vez nuestros requeri-mientos son atendidos por la Oficina de Co-municaciones del Ministerio. En nuestro casoconseguimos información gracias afuentes. Creo que la transparencia informati-va es nula. Basta ver cómo se ha tratado eltema de las muertes en San Gabán y el recien-te escándalo en el que se halla involucradoel viceministro Richard Díaz, para tener unaidea de la forma en que trabaja la actual ges-tión. La campaña “A la Policía se la Respe-ta” es lamentable, todo lo avanzado se haperdido.

Un desastre comunicacional.

Sabemos que no se trata solamente de mos-trar la cantidad de operativos realizados, sinode su resultado a través de acciones concre-tas de reducción de índices de criminalidad,narcotráfico y otras acciones delincuencia-les. Los operativos policiales han dejado deser mostrados, por ejemplo, como parte de

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Informática y telecomunicación policial.La historia interminable

Adolfo Gazzo Vega

Un relato casi kafkiano de los desafíos por

implementar sensatez y modernidad en la

informática y telecomunicaciones del

MININTER.

CUANDO EN AGOSTO DEL 2002 llegué porprimera vez al Ministerio del Interior fue casipor casualidad, no conocía a ninguno de losaltos funcionarios y el contacto inicial fue através de un proceso de selección; de algunamanera mi experiencia en el extranjero y es-pecialidad fue considerada conveniente paraDirigir la Oficina de Informática y Telecomu-nicaciones – OFITEL.

Tuvimos dos días para prepararnos para elrelevo de cargo, leímos el ROF (Reglamentode Organización y Funciones), así como elMOF (Manual de Organización y Funciones)de la OFITEL, que son algo así como la Bi-blia de cualquier organismo estatal. El retoparecía grande, la Oficina de Informática yTelecomunicaciones tenía como finalidad es-tablecer las políticas, planes y programaspara el desarrollo integral de la Informáticay Telecomunicaciones del Ministerio del In-terior, y la definición y promoción, en los

órganos del Ministerio, de los mecanismosde implementación del procesamiento auto-mático de datos, así como el sistema de tele-comunicaciones.

Según nuestra lectura, sus objetivos no eranpoco ambiciosos. Lograr el desarrollo inte-gral del Sistema de Informática y Telecomu-nicaciones del Ministerio del Interior, con-tribuir a crear condiciones que aseguren lamecanización y el procesamiento electróni-co de datos de los procedimientos de los sis-temas administrativos y operativos y la in-corporación del teleproceso para la integra-ción de la información a nivel nacional y pro-porcionar a la alta dirección información in-tegral, oportuna y veraz para la toma de de-cisiones. Ni qué decir de las funciones asig-nadas; conducir, normar, programar y eva-luar los sistemas sectoriales de informática ytelecomunicaciones del Ministerio del Inte-rior (Policía Nacional, SSPNP, Dirección Ge-

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neral de Gobierno Interior, Dirección Gene-ral de Inteligencia del Programa Central delMinisterio del Interior). Establecer normas yprocedimientos para el uso racional de losequipos de cómputo y telecomunicaciones delMinisterio del Interior así como administrarlos recursos informáticos y computacionalesy de telecomunicaciones del Ministerio delInterior. Coordinar, además, la implementa-ción de los procesos informáticos requeridospor distintos órganos del Ministerio y coordi-nar con los órganos del Ministerio del Inte-rior la operación y mantenimiento de los equi-pos de los sistemas de informática y teleco-municaciones para optimizar su explotaciónracional, entre otras. Como ya hemos men-cionado parecía un gran reto que terminó porconvertirse en uno inmenso; y que me hizosentir como el mítico Sísifo.

La verdad, el día que nos presentamos a ocu-par el cargo, esperabamos encontrar una in-fraestructura acorde al tamaño del reto quehabíamos imaginado. No fue así. La OFITELera una oficina ambientada en dos pequeñossalones, donde se podía apreciar que algunavez había funcionado un Mainframe1 debidoa que la “sala de reuniones” contaba con elconsabido “falso piso” característico de estos

y que en la Dirección General, exactamente allado del escritorio del director se encontrabauna llave térmica de alto amperaje, que seencontraba en desuso.

La recepción fue muy cordial, el Director sa-liente ofreció dejarme en el disco duro de laPC de la Dirección sus 5.2GB de Música se-lecta (Ray Charles, Gardel, los Tres Tenores,entre otros; en realidad no era mala música),lo cual rechacé amablemente.

Una vez concluidas las formalidades proce-dimos a inspeccionar la infraestructura dela OFITEL. La sorpresa fue mayúscula. Laplataforma de Hardware instalada comonodo central, no correspondía en absoluto ala finalidad, objetivos o funciones que había-mos leído en el ROF. Un servidor Intel conalgunos años de antigüedad, tres PC “com-patibles” potenciadas, dos switches de da-tos, un router conformaban el “Centro deCómputo ” de la OFITEL. Inocentemente pre-gunté dónde se procesaba y almacenaba lainformación de planillas de la Policía Nacio-nal del Perú (más de 90.000 efectivos), o labase de datos de las autoridades de Gobier-no Interior, o la información de requisitoriasde personas y vehículos; a lo cual mi antece-sor me respondió, con una mirada en la queparecía decirme “de dónde te han sacado”,que esa información no la manejaba la OFI-TEL. Esta sólo procesaba la información dela planilla de los empleados de los órganosno policiales, mantenía y soportaba la WEBdel Ministerio (no de la PNP), administraba“dos” de las redes de datos del Ministerio (ami llegada se manejaba por separado el ac-ceso a internet, a pesar de contar con un Fi-rewall) y daba mantenimiento y soporte a lasPC de la Alta Dirección y algunos otros ór-

1 Mainframe: Este término es utilizado para sindicar alos grandes computadores que están concebidos pen-sando en: 1) Un desempeño seguro y confiable, librede caídas, que es esencial para operaciones razona-bles contra una base de datos. 2) Máxima conectivi-dad de E/S, lo que significa su excelencia en el mane-jo de grandes volúmenes de datos. 3) Máximo anchode banda de E/S, de tal forma que las conexiones en-tre procesadores y el almacenamiento tengan pocoso ningún cuello de botella. 4) Confiabilidad. Los Ma-inframes a menudo tiene en cuenta una “degrada-ción elegante” y permiten su mantenimiento mien-tras el sistema está operando. Adicionalmente estossuelen llenar una habitación, siguen pudiendo costarmillones, y soportan miles de usuarios.

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ganos no policiales. Es decir el verso no co-rrespondía a la realidad; horas perdidas le-yendo Biblias practicadas por ateos.

Al día siguiente comenzamos a descubrir larealidad, sólo en la sede central del Ministe-rio existían siete redes de datos no interco-nectadas. La PNP contaba con una Direcciónde Telemática (DIRTEL), dirigida por un co-ronel y con alrededor de 600 efectivos parasus labores cuyos principales objetivos erasoportar cinco sistemas (antecedentes poli-ciales, requisitorias personales y requisitoriasde vehículos y otros) y administrar la Redde Datos de la PNP, esto en el ámbito Infor-mático. En lo referente a telecomunicaciones,la DIRTEL soportaba y administraba el Sis-tema de radio troncalizado policial, la tele-fonía del sector Interior y la división de co-municación satelital; que a pesar, de contarcon estaciones terrenas en casi cada regiónpolicial, se encuentra inoperativa desde queal Ministerio le retiraron el derecho al usode la banda, pues ésta había sido donadacon propósitos educativos y el “Plan Huas-carán” la había reclamado. La DirecciónGeneral de Migraciones y Naturalizacióntambién contaba con su propia red, centrode cómputo, comunicaciones y especialis-tas; así como la Dirección General de Go-bierno Interior, la Oficina General de Ad-ministración, la Oficina de Personal y laDICSCAMEC —hasta ahora no sé, a cienciacierta, si la Dirección General de Inteligen-cia cuenta con un centro de cómputo; es “in-formación clasificada”—.

Cada una de las direcciones u oficinas defi-nía sus propios estándares de hardware ysoftware, así como sus plataformas de basede datos, las mismas que, cuando menos, se

encontraban atrasadas en dos generaciones.Había que hacer algo para cumplir con lasfunciones asignadas a la OFITEL y, en pri-mera línea, unificar redes de datos y estan-darizar plataformas.

Cada una de las direcciones u

oficinas definía sus propios

estándares de hardware y

software, así como sus

plataformas de base de datos,

las mismas que, cuando menos,

se encontraban atrasadas en dos

generaciones. Había que hacer

algo para cumplir con las

funciones asignadas a la

OFITEL y, en primera línea,

unificar redes de datos y

estandarizar plataformas.

Para lograr este cometido era necesario rele-var los requerimientos de cada oficina o di-rección. Comenzar con la DIRTEL-PNP nospareció lo más adecuado, basándonos en unade nuestras funciones (conducir, normar, pro-gramar y evaluar los sistemas sectoriales deinformática y telecomunicaciones del Minis-terio del Interior) convocamos al director dela DIRTEL; y como respuesta recibimos unoficio indicando la “imperiosa necesidad detramitar la solicitud de reunión con el señorcoronel, mediante la mesa de partes de la Di-rección General de la PNP, solicitando a este(Director General de la PNP), indique al se-ñor coronel nos reciba en su despacho y nosconceda una audiencia”. En pocas palabras,hasta el cambio del entonces Director de la

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DIRTEL, no pude coordinar con este ningúntema de importancia, salvo cuando nos visitómeses después, como parte de una comitiva,para promover un proyecto de modernizacióndel centro de cómputo de la DIRTEL.

Sus subordinados fueron más asequibles. Gra-cias a ellos conocimos la filosofía de la infor-mática en la Policía Nacional del Perú. En se-tiembre del 2002 existía, en principio, una ofi-cina de informática por cada unidad, direc-ción o división policial; DIRTELES, DINTE-LES y OFITELES en cantidad; lo peor de todoera que éstas no dependían de la DIRTEL-PNP; y cada una decidía sus plataformas porsí sola. Estas unidades informáticas habíanproliferado debido a la “rotación policial”,prácticamente cada oficial que había salidode la DIRTEL-PNP había formado una ofici-na de informática en su nueva colocación. Laverdadera envergadura del problema la des-cubrimos cuando solicitamos un inventario“extraoficial” de equipamiento informático enla PNP y recibimos como resultados, única-mente, los números de la DIRTEL-PNP, pues-to que no tenían acceso a la información delas otras oficina de informática.

Para el personal de la DIRTEL-PNP el princi-pal problema consistía en su “centro de cóm-puto”. El computador central instalado en laDIRTEL era uno de rango medio, adquiridoen el año 1999 con la finalidad de soportar elPIA20002 y que, por motivos en los que pre-fiero no pensar, fue dimensionado errónea-mente por lo que la inversión “sólo” sirviópara su objetivo inicial (PIA2000) y que ensetiembre 2002 era considerado por la DIR-TEL-PNP como obsoleto, opinión que nocompartimos, puesto que si éste se hubiera

dimensionado adecuadamente y realizadolos mantenimientos y actualizaciones reco-mendadas por el fabricante, hubiese podidoestar vigente.

Por otro lado, el área de telecomunicacionesde la DIRTEL-PNP tenía un problema. El fa-bricante del sistema principal de radio tron-calizado utilizado por la PNP había anun-ciado que la versión del sistema instalado sal-dría de su programa de soporte en el mes deoctubre 2002, con lo cual sería imposible so-portarlo salvo que se actualizara a una ver-sión vigente. La inversión requerida para estoera cuantiosa y no estaba presupuestada, adi-cionalmente, dadas sus características, cons-tituía un “proyecto de inversión”, lo que ha-cía prácticamente imposible su ejecución.

Estos dos problemas de la DIRTEL-PNP fue-ron nuestra más grande preocupación en losdos periodos en que tuvimos la oportunidadde dirigir la OFITEL.

Coordinar a nivel de los órganos no policia-les del Ministerio fue más sencillo (con la ex-cepción de Gobierno Interior). Estos enten-dieron la necesidad y conveniencia de la uni-ficación y estandarización, las que hasta lafecha no se completan, pero que en su mo-mento fueron aceptadas y parcialmente im-plementadas.

Volviendo a lo complicado, en el mes de oc-tubre 2002 recibimos la visita de una delega-ción policial, presidida por el entonces Di-rector de Logística de la PNP, y que tenía porfinalidad presentarnos la primera fase de unproyecto de modernización del nodo centralde la DIRTEL-PNP (esta fue la única oportu-nidad en que pude conversar “oficialmen-te” con el entonces Director de la DIRTEL-2 PIA2000 – Problema Informático. Año 2000

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PNP). Cómo explicar, en detalle, este proyec-to requeriría de cuando menos las mismas40 páginas en que nos fue presentado, lo in-tentaremos resumir. Un millón ochocientosmil dólares, un computador de rango mediopara el nodo central, un switch de comuni-caciones con capacidad para soportar unISP3, licencias de sistemas operativos diver-sos (Linux, Windows XP y Windows NT), li-cencias de la base de datos más costosa (connombre propio) y algunos servidores Intel.¡Mucha carne para tan poco arroz!

Como es de público conocimiento, una delas preocupaciones más grandes del Minis-terio del Interior en las gestiones en que heprestado mis servicios (agosto 2002 – enero2003 y septiembre 2003 – mayo 2004) ha sidola seguridad ciudadana y el proyecto que senos presentó no contemplaba implementarni modernizar el equipo informático de nin-guna comisaría. Ello hubiese podido signifi-car una mejor percepción de seguridad anteuna atención policial más rápida y efectiva.

El proyecto de la PNP, basaba su existenciaen la obsolescencia del que en ese momentoera el Computador Central de la DIRTEL.Hecho con el cual no estábamos de acuerdo,puesto que, como ya lo mencionáramos, ennoviembre del 2002 el equipo tenía tan soloalgo más de tres años y era actualizable conuna inversión moderada.

Cuando se le comentó a esta delegación so-bre nuestra opinión al respecto del proyec-to, los oficiales allí presentes manifestaronsu disconformidad, aludiendo que ellos co-nocían sus pescados (frase conocida, ¿no?) y

que consideraban que al actualizar el equi-pamiento actual no lograrían “motivar a losefectivos” para laborar en la DIRTEL-PNP.Sorprendidos por este comentario, más aunconsiderando la estructura seudo castrense

3 ISP – Del Iinglés Internet Service Provider – Pro-veedor de Servicios de Internet

Cuando se le comentó a esta

delegación sobre nuestra

opinión al respecto del proyecto,

los oficiales allí presentes

manifestaron su

disconformidad, aludiendo que

ellos conocían sus pescados

(frase conocida, ¿no?) y que

consideraban que al actualizar el

equipamiento actual no

lograrían “motivar a los

efectivos” para laborar en la

DIRTEL-PNP.

de la Policía (las órdenes se obedecen...), nosatrevimos a preguntar el por qué, sin obte-ner ninguna respuesta inteligible, sino, másbien, una excusa pues su tiempo disponiblese les había agotado. Se despidieron amable-mente y se retiraron, dejando atrás a un Co-mandante que pensaba podía justificar (demanera extraoficial) el gran proyecto.

Actualizar el Clearpath no nos genera valoragregado, fue el comentario que me hizo eloficial.

Resultaba que el proyecto había sido conce-bido para que, con la nueva implementación,los miembros de la DIRTEL-PNP y de la Di-

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rección de Logística fueran entrenados en lasmodernas herramientas y equipos que con-formaban el mismo, dándoles de esta formaun valor adicional en el mercado comercial.Como laboran en el sistema de 24 por 24 (24horas de trabajo por 24 horas de descanso)éstos podrían, en sus 24 horas libres, traba-jar para empresas privadas cobrando hono-rarios al costo de mercado (un especialistaen diseño de la base de datos que se habíaelegido, cobra alrededor de US$ 200 la hora),mientras que si se actualizaba el equipo exis-tente, esto no les implicaría ningún benefi-cio pues éste no es un sistema muy comer-cial en el Perú.

A nuestro entender, una loable idea la de in-crementar el ingreso de los policías, pero nosacrificando para ello otras necesidades ur-gentes de la institución. Es por esto que aqueldía de noviembre tomamos la decisión decontactar al fabricante del computador cen-tral de la DIRTEL-PNP para costear su ac-tualización.

El upgrade4 era posible, la empresa manten-dría vigente el Clearpath hasta marzo del2003, por lo que, hasta esa fecha era factiblemodernizar el equipo. Sin embargo, la inver-sión era bastante alta y por sus característi-cas debía ser considerada como un proyectode inversión, lo que impedía su realización.Debíamos encontrar otra alternativa paramejorar el nodo central de la DIRTEL-PNP.

A fines de noviembre habíamos concebidouna alternativa, que si bien era novedosa, noseríamos los únicos ni los primeros en apli-

carla: la renta de equipamiento. Este meca-nismo de consecución de computadoras fueuno de los primeros en aplicarse en el país.Alrededor de las décadas de los años 60 y70, los computadores que se usaban no eranadquiridos, si no rentados a los fabricantes;esta renta era justificada por el alto costo quesignificaba adquirir un computador. Con lallegada de las PC y de los servidores se fue

4 Upgrade, del inglés, término con el cual se clasificauna actualización que no implique cambio del ejecentral de un sistema.

A nuestro entender, una loable

idea la de incrementar el

ingreso de los policías, pero no

sacrificando para ello otras

necesidades urgentes de la

institución. Es por esto que

aquel día de noviembre

tomamos la decisión de

contactar al fabricante del

computador central de la

DIRTEL-PNP para costear su

actualización.

dejando de lado, pero en la actualidad, dadala rápida evolución de la tecnología y la con-siguiente obsolescencia de los equipos ha ve-nido resurgiendo e incluso en el 2002 exis-tían cuatro instituciones (Banco de la Nación,SEDAPAL, BCR y otra que no recuerdo) quehabían tercerizado la provisión de equiposinformáticos en forma de renta.

Esta alternativa la presentamos al Comité deAsesores (COAS) del Ministerio y fue bienrecibida; los costos que implicaba eran ma-nejables. Con lo que se había logrado aho-rrar durante la gestión y que se había incor-

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porado a un convenio con la UNOPS (Ofici-na de Servicios para Proyectos de las Nacio-nes Unidas) se podría financiar el primer añode una renta de equipos que abarcaba el nodocentral de la DIRTEL-PNP, servidores adicio-nales para otras Direcciones de la PNP, im-presoras de alta velocidad y sobre todo elequipamiento con computadoras de todas lascomisarías de Lima metropolitana.

El estudio de mercado que realizamos arro-jó que se podía obtener un servicio de renta,que considerara renovación tecnológica, consólo un recargo del 7% anual sobre el preciode venta, por un plazo de 36 meses, que aligual que un leasing, con una cuota adicio-nal transfería la propiedad de los equipos alMinisterio, que, al ser un servicio, no consti-tuía un proyecto de inversión y el cual sepodía pagar (para los dos años no cubiertosmediante el convenio con UNOPS) con re-cursos directamente recaudados. Esta era lasolución para la informatización y moderni-zación tecnológica de la PNP, por lo que fueincluido, de forma prioritaria, en el conve-nio con las Naciones Unidas.

A fines de noviembre del 2002 se aprobó elconvenio con UNOPS, mientras diseñába-mos el proyecto, confeccionábamos los tér-minos de referencia para éste, intentábamosunificar criterios con la PNP y realizábamoslas labores bomberiles propias de la OFITELasí, transcurrió el año 2002. Cuando el 27 deenero del 2003, renunciamos al Ministerio enseñal de solidaridad con el saliente ministroCosta, ya habíamos enviado a UNOPS lostérminos de referencia y habíamos autoriza-do la convocatoria del concurso.

En marzo del mismo año nos enteramos quenuestro proyecto con UNOPS había sido

cambiado y ahora incluía la primera fase deun proyecto de modernización del nodo cen-tral de la DIRTEL-PNP ¿suena conocido?

En junio del 2003 pensábamos en el Ministe-rio del Interior como en la vecina del barrioa la cual le habíamos cogido la mano y baila-do en una fiesta pero que no habíamos llega-do a besar; un reto no cumplido. En julio, unamigo que también había salido del ministe-rio nos aconsejó pensar que lo del Ministe-rio ya era una página volteada. Se equivocó.Con el regreso del ministro Rospigliosi al Mi-nisterio del Interior ambos volvimos.

Era setiembre y todo era igual, mas no a ene-ro del 2003, sino a agosto del 2002, todo ha-bía vuelto a su estado original. Había que co-menzar nuevamente.

Íbamos con ventaja, ya conocíamos la idio-sincrasia de la institución, habían habidocambios en la DIRTEL-PNP, así que decidi-mos comenzar con el pie en alto. Convoca-mos al nuevo Director de la Dirección de Te-lemática de la Policía Nacional del Perú.

Gran sorpresa, el Director de la DIRTEL-PNPsí conocía el negocio, sabía de informática,entendía la necesidad de unificar y estanda-rizar, comprendía que se debía establecer li-derazgo en lo relativo a la tecnología de lainformación; había reducido el número depersonal en la DIRTEL-PNP. Era demasiadobueno para ser cierto, no podía durar (efec-tivamente, sólo duró hasta diciembre).

Luego de explicarle el concepto de la renta, elcual entendió y acepto gustoso, comenzamosa trabajar la suspensión del proyecto de ad-quisición, la actualización de los términos dereferencia y preparar la nueva convocatoria.

[160]

El tema del “servicio de renta de equipos, li-cencias de software y servicios para la actua-lización tecnológica del nodo central de laPNP, comisarías, central de emergencias 105,direcciones especializadas, direcciones admi-nistrativas y órganos de control de la VII Re-gión Policial” parecía estar encauzado.

del 2003 y los primeros “directorios” infor-máticos (así les llamamos a las reuniones decoordinación) se llevaron a cabo antes de lanavidad.

Como ya lo mencionamos, existía otro pro-blema en el ámbito telemático: las comuni-caciones troncalizadas. Ya en nuestro primerperiodo habíamos identificado el problema.Se requería actualizar el equipamiento paraconseguir que la comunicación policial con-tinuase soportada; el problema era el costo(como es sabido, menos del 1% del presu-puesto del sector Interior está destinado agastos de capital) el que no había sido pre-supuestado. Según la información proporcio-nada por la DIRTEL-PNP en el año 2002, elsistema estaba a punto de colapsar. Cuandoen enero del 2003 salimos del Ministerio sinhaber logrado solucionar el problema, el sis-tema seguía operando.

A nuestro retorno en septiembre 2003, el sis-tema seguía en pie y el problema también. Laadministración anterior había incorporado laactualización del sistema de radio al conve-nio con UNOPS, descartando para ello otroscomponentes que, a nuestro entender, eranmás importantes. En vista de esto se decidióvolver al convenio original y dedicarnos abuscar una solución para el sistema de radioque no significase una inversión tan grande.

Se conversó con el fabricante y éste nos mani-festó que el sistema ya estaba fuera de línea yque la única solución para contar con soportey garantía de fábrica era adquirir una versiónque estuviese vigente y soportase nuestrasradios analógicas. La inversión requerida paraimplementar esta alternativa no estaba a nues-tro alcance; ésta no era una solución.

En junio del 2003 pensábamos

en el Ministerio del Interior

como en la vecina del barrio a

la cual le habíamos cogido la

mano y bailado en una fiesta

pero que no habíamos llegado a

besar; un reto no cumplido. En

julio, un amigo que también

había salido del ministerio nos

aconsejó pensar que lo del

Ministerio ya era una página

volteada. Se equivocó. Con el

regreso del ministro Rospigliosi

al Ministerio del Interior

ambos volvimos.

En la alta dirección del Ministerio se esta-ban trabajando modificaciones a la ley delMinisterio del Interior, entre otras mejoras,estos cambios colocaban a la OFITEL comoel órgano rector de la tecnología de la infor-mación del sector y definían que todas lasdirecciones, divisiones y oficinas informáti-cas del mismo dependían funcionalmente deella. La nueva ley se promulgó en diciembre

[161]

Con la intención de hallar alguna solución,buscamos una analogía que pudiéramos apli-car a nuestro problema. El tema de los autosnos pareció adecuado; al comprar un auto nue-vo se recibe una garantía por tres años o50.000Km, lo que ocurra primero; esta “garan-tía de fábrica” se aplica a fallas por defectos defabricación y está, principalmente, orientadaa asegurar la disponibilidad de repuestos. Pero,¿qué pasa con los autos de más de tres años deantigüedad o más de 50.000Km? ¿Cómo es quesiguen andando? ¿cómo los reparan?; con“aftermarket parts”, partes y piezas fabrica-das o repotenciadas por terceros.

La alternativa debía de ser valida, también,para los equipos de comunicaciones, pregun-tamos al fabricante y este nos informó, porescrito, que de ser manipulados nuestrosequipos por terceros o que utilicemos partesno proporcionadas por ellos perderíamos lagarantía. Garantía, ¿cuál garantía?, ¿no está-bamos fuera de ella?, ¿no eran equipos prác-ticamente obsoletos?

Nos pusimos en contacto con proveedoresdel extranjero, en los Estados Unidos, paísdel cual eran originarios los equipos y nosinformaron que existía un gran mercado departes de recambio, nuevas y repotenciadas;que allá era práctica común, una vez venci-da la garantía del fabricante, recurrir a es-tas. Con esto en mente procedimos a averi-guar si era posible hacer lo mismo en el Perú,resulto que sí, dos empresas que, incluso,eran representantes del fabricante, manifes-taron estar en capacidad de realizar un man-tenimiento correctivo incluyendo las partesy piezas necesarias.

La solución al problema del sistema de ra-dio troncalizado de la PNP estaba a la vista

y, de acuerdo, a las estimaciones obtenidas,a un costo que sí estaba a nuestro alcance. Elmantenimiento correctivo del sistema de co-municaciones fue incorporado al conveniocon UNOPS.

Si bien es cierto, la solución era más un pa-liativo que una solución, permitiría asegu-rar la operatividad del sistema mientras seconseguía financiamiento para una soluciónintegral, la cual debería considerar la apli-cación de tecnología digital de última ge-neración.

La solución al problema del

sistema de radio troncalizado de

la PNP estaba a la vista y, de

acuerdo, a las estimaciones

obtenidas, a un costo que sí

estaba a nuestro alcance. El

mantenimiento correctivo del

sistema de comunicaciones fue

incorporado al convenio con

UNOPS.

Cuando en abril del 2004 nuestro ministro, unode los de más alta aprobación, fue interpeladoy censurado por un Congreso sin representa-tividad; ya se habían planteado alternativaspara la modernización del sistema de radiotroncalizado de la PNP. Una de las más intere-santes consistía en redistribuir los equipos an-tiguos en cinco capitales departamentales queno contaban con este tipo de comunicación yadquirir equipos de tecnología abierta5 paraLima, financiando estos con un crédito euro-peo que se encontraba disponible.

[162]

5 Tecnología abierta es aquella cuyos estándares sonde dominio público y existe más de un fabricante encapacidad de ofrecerla. Los equipos con que cuentala PNP son de tecnología cerrada, lo que implica queexiste un sólo proveedor en capacidad de suminis-trarle componentes.

Tras la censura y al igual que cuando el mi-nistro Costa renunció al cargo, presentamosnuestra renuncia al Ministerio y en el mesde mayo 2004, con la esperanza de que estavez no se retrocediese lo avanzado, dejamosla OFITEL.

Estamos en diciembre del 2004, de lo poco queescuchamos del Ministerio, sabemos que elnodo central de la DIRTEL-PNP sigue siendoel mismo, que los sistemas de radio no hanrecibido mantenimiento correctivo, que elconvenio con UNOPS acaba de ser prorroga-do, que ahora incluye un upgrade al sistemade radio considerando equipos de tecnologíamixta (analógica, la cual es casi obsoleta y di-gital) cerrada, manteniendo la marca del sis-

tema y con un “soporte de fábrica” que vahasta el año 2011. Entendemos, también, quese ha cancelado el componente “servicio deRrenta de equipos, licencias de sSoftware yservicios para la actualización tecnológica delnodo central de la PNP, comisarías, centralde emergencias 105, direcciones especializa-das, direcciones administrativas y órganos decontrol de la VII Región Policial” y que no seprevé nada parecido y que la OFITEL ha re-tornado a sus labores bomberiles.

En conclusión, de los trece meses de nuestragestión en la OFITEL sólo había quedado“nada” y no habíamos logrado ser como elBastián o el Atreyu del libro de Michael Ende,para evitarlo.

[163]

UNOPS, un ¡¡opsss!!


Se ahorraron varios millones de dólares por una

gestión eficiente y honesta. Increíblemente

hasta ahora no han podido ser usados para

beneficio de la Policía y del país.

EN LAS ÚLTIMAS SEMANAS el tema de lasadquisiciones en el Ministerio del Interior hamerecido diversas carátulas y comentarios enlos medios de comunicación. En ese contex-to, más de un periodista se ha preguntadosobre la fiabilidad del mecanismo UNOPS ysobre la lógica de las inversiones y proyectosque, según la prensa, estarían por realizarseen este último trimestre del 2004 con el fondoque administra UNOPS para el Ministerio.

Hagamos un poco de memoria. ¿Cómo llegaUNOPS al Ministerio? Durante las adminis-traciones de Fernando Rospigliosi y de GinoCosta se hicieron importantes ahorros comoconsecuencia de una gestión austera, inteli-gente y honesta (control del combustible yde los servicios básicos, cobro de fianzas yseguros, adquisición de equipos eficientes,etc.) frente a un concepto de administraciónque aún arrastraba viejos vicios de la déca-da anterior.

Finalizando el 2002, los algo más de US $7.600.000.00 ahorrados, fueron entregados aUNOPS, una oficina de las Naciones Unidasdedicada a la administración de fondos paraser destinados a proyectos diversos. Dos fue-ron las razones principales que llevaron adicha decisión. La primera era, ante la fina-lización del año presupuestal, reservar dichomonto para su aplicación en proyectos des-tinados a fortalecer la seguridad ciudadana,la reforma policial y la modernización delMinisterio. La segunda era la de contar conun organismo independiente que velara porla transparencia, la eficiencia y la imparcia-lidad de las adquisiciones que se le encomen-daran.

El mecanismo para la administración de fon-dos y la realización de licitaciones se encuen-tra descrito en un convenio de servicios degestión (PER/02/R33) suscrito entre el Minis-terio del Interior (MININTER) y la Oficina

[164]

La prioridad que finalmente se

acordó fue la de destinar

aproximadamente un 50% a

proyectos que impactaran a

favor de la seguridad ciudadana

y orden público, un 30% a

proyectos destinados a impulsar

la reforma policial y a favorecer

el bienestar y la dignidad de los

policías y, finalmente, un 20%

destinado a modernizar la

gestión del ministerio y al

mantenimiento o renovación de

parte de los equipos

de Servicios para Proyectos de las NacionesUnidas (UNOPS). Como parte integrante delconvenio, el Ministerio entregó a UNOPS larelación de los proyectos que se considera-ban prioritarios. A ello se llegó luego de unlargo proceso de discusión y reflexión quese desarrolló como parte de las sesiones decoordinación y seguimiento que se realiza-ban regularmente con los Directores del Mi-nisterio y con la Policía Nacional.

La prioridad que finalmente se acordó fue lade destinar aproximadamente un 50% a pro-yectos que impactaran a favor de la seguri-dad ciudadana y orden público, un 30% aproyectos destinados a impulsar la reformapolicial y a favorecer el bienestar y la digni-dad de los policías y, finalmente, un 20%destinado a modernizar la gestión del minis-terio y al mantenimiento o renovación departe de los equipos. De una forma u otra, laidea sistémica central era la de buscar unimpacto positivo en favor de la ciudadanía.

En ese sentido, en lo que a seguridad ciuda-dana y orden público se refiere, uno de losproyectos más importantes era la contrata-ción del servicio de reparación de helicópte-ros, aviones, motores y componentes mayo-res (US $ 2.950.000.00) para ponerlos al servi-cio de acciones cívicas, acciones de rescate yvigilancia, traslado de efectivos y material lo-gístico y la lucha contra el contrabando, el te-rrorismo y el narcotráfico. Sin embargo, tam-bién era necesaria la adquisición de vehícu-los policiales ligeros (US $ 305.000.00) quepudieran trasladar efectivos por tierra conceleridad en zonas urbanas densamente po-bladas y de alto riesgo.

El proyecto de informatización de la Policía(US $1.190.000.00 por año) a través del ser-vicio de renta de equipos, licencia de soft-ware, actualización tecnológica de las comi-sarías, central de emergencias y otras direc-ciones especializadas perseguía, por un lado,hacer más eficiente la atención al ciudada-no, el control policial y las comunicacionescorporativas a nivel policial y, por otro, faci-litar y simplificar los procedimientos admi-nistrativos internos, romper con las malasprácticas y disminuir, vía la transparencia,

Con un Director General de la Policía, en di-ciembre de 2002, jugando su propio partidoy buscando tribuna por plazas y palacios y,con otros Directores Generales del Ministe-rio, que eran los que habían puesto lo suyopara conseguir los ahorros y que buscabanmejorar las condiciones de trabajo para unmejor servicio a la comunidad, se debía ha-cer gala de un delicado sentido del equili-brio y de la equidad para la distribución delfondo.

[165]

Si no es posible

incrementar los salarios de

los policías, lo menos que se

le puede ofrecer a la familia

policial, es contar con

servicios médicos y de

medicamentos apropiados y

consecuentes con el nivel de

dinero invertido. Sólo un

policía que se siente bien

atendido y bien tratado por

su Institución va a poder

reflejar lo propio en la

ciudadanía.

las posibilidades de la corrupción policialhacia adentro. Este doble propósito combi-naba el bienestar de la comunidad y la segu-ridad, con el bienestar policial.

En la línea del bienestar y la reforma poli-cial, se había destinado una partida para fi-nanciar la reforma de la sanidad ( US $635.000.00), que se dejó en ejecución. El sen-tir policial y sus expectativas por contar conun sistema de salud confiable y el nivel deinsatisfacción hacia los servicios que recibeen la sanidad policial, es muy grande. Si noes posible incrementar los salarios de lospolicías, lo menos que se le puede ofrecer ala familia policial, es contar con serviciosmédicos y de medicamentos apropiados yconsecuentes con el nivel de dinero inverti-do. Sólo un policía que se siente bien atendi-do y bien tratado por su institución va a po-der reflejar lo propio en la ciudadanía.

Preocupados por la motivación policial y, so-bre todo, por la motivación de aquellos poli-cías de a pie, se desarrolló un sistema parapremiar a las comisarías del año a nivel na-cional ( US $ 550.000.00), para lo cual se re-querían fondos destinados a mejorar la in-fraestructura de las comisarías ganadoras, deaquellas que habían logrado articularse es-trechamente con su comunidad, organizán-dose con ella para reducir los indicadores decriminalidad.

Por último una cifra también importante(US $1.970.000.00) estaba destinada a lamodernización de los sistemas y equiposinformáticos de los órganos no policialesdel Ministerio, así como a otros proyectosdestinados a mejorar la capacidad de co-municación operativa de la PNP y los sis-

temas de radio a través de su mantenimien-to correctivo.

Como puede apreciarse, existía una idea in-tegral y sustentada del empleo de los fon-dos de UNOPS y ello fue puesto en conoci-miento de la ciudadanía cuando al renun-ciar el ministro Rospigliosi en mayo del pre-sente año, se dio lectura y se publicó la me-moria institucional de la gestión julio 2003– mayo 2004 en el Ministerio del Interior,comunicándose los logros alcanzados y de-jándose constancia de los temas que que-daban pendientes o en ejecución.

Ello nos lleva finalmente a las inquietudesdel periodismo con respecto a la fiabilidady a la lógica de las inversiones o proyectosque UNOPS debería realizar. Más de un pe-riodista ha manifestado un ¡¡opsss!, entresorprendido y preocupado, ante el posible

[166]

giro de los procesos que se quedaron en fi-nanciar con dichos fondos.

El mecanismo acordado con UNOPS permi-te la realización de modificaciones, vía en-miendas, para flexibilizar el tipo de proyec-to y el monto a invertir. Ello está bien en lamedida en que las circunstancias y la deman-da ciudadana así lo requieran. La lógica o elsentido de los proyectos dependerá, final-mente, de la perspectiva que la actual admi-nistración tenga sobre el rol que le toca cum-plir al Ministerio del Interior ante la ciuda-danía, la Policía y su personal.

Sobre la fiabilidad del mecanismo UNOPS,¿qué decir? Este dependerá, finalmente, dela idoneidad de las personas que estén de-trás de la ejecución de los procesos de licita-ción. UNOPS, como tal, exige un conjuntode procedimientos, no siempre sencillos,para proceder a una licitación y declarar alganador. Sin embargo, como toda herramien-ta, su uso correcto dependerá de la mano quela conduzca. Las herramientas en sí mismasno son buenas o malas, las acciones que seejecuten con ellas son las que merecen la ca-lificación y, con ellas, se calificará la respon-sabilidad de quienes toman las decisiones.

[167]

Envejece y ascenderás


Se había avanzado en una política para que

progresivamente se ascendiera por capacidad y

no por simple antigüedad. La actual gestión

retrocedió de inmediato a lo anterior.

Publicado originalmente en ideelemail, en agosto del 2004.

LA REFORMA POLICIAL se desarrolló si-multáneamente en muchos frentes. Uno deellos fue el de la profesionalización policial.El criterio fundamental fue el de introduciren la carrera de los oficiales y suboficialesparámetros objetivos, justos y verificablespara su desarrollo profesional; así comomecanismos de evaluación y promoción quepremiaran realmente el esfuerzo e incenti-varan una sana competencia para llegar a lasmás altas posiciones de la institución. Paraello se pusieron en práctica varias medidasy habían en camino tres leyes fundamenta-les: el nuevo régimen disciplinario (ya apro-bado por el Congreso); la nueva ley de situa-ción policial (que dejamos en consulta abiertaa toda los miembros de la institución) y elnuevo plan de carrera que se hallaba en fasefinal de elaboración.

Entre tanto se aprobaran esas leyes que con-tendrían la orientación mencionada, se apro-bó el Decreto Supremo 016-2003-IN, modifi-cando los ascensos para el proceso 2005 enla Policía Nacional. En síntesis, se buscabaeliminar paulatinamente el peso abrumadory sobredimensionado que tiene la antigüe-dad para determinar quién asciende, en des-medro de la evaluación del rendimiento y lacapacidad profesional del oficial. De hecho,un oficial apto para el ascenso, por más bue-no que sea y por más brillantes que hayansido sus evaluaciones, jamás asciende la pri-mera vez que se presenta; casi nunca lo con-sigue a la segunda; muy rara vez en la terce-ra y empiezan a ascender en masa los que sepresentan por cuarta, quinta o sexta vez.

[168]

Estoy seguro que el ministro no

tiene mayor conocimiento de lo

que ha hecho y la decisión ha

respondido al cabildeo de los

"perjudicados" por el cambio. Es

cierto que no todos estaban de

acuerdo con esta medida en la

Policía. Es obvio que aún siendo

gradual habría perjudicados y

que estos iban presionar por

mantener el status quo.

Es decir, en la práctica, la antigüedad termi-na siendo virtualmente el único factor a con-siderar. El equipo de la reforma tenía unaconcepción radicalmente diferente (por cier-to, una que se aplica exitosamente en otroslares). A saber, quien se presente por prime-ra vez debía tener las mejores posibilidadespara ascender y conforme se vaya fallandoaño a año en conseguir un cupo para el as-censo, las posibilidades irían disminuyendo,hasta que se llega al momento en que ya nose puede permanecer en la institución porantigüedad en el grado. Así, la institucióndepura sus cuadros de un modo menos trau-mático (no se necesitarían los famosos pasesal retiro por renovación) y la Policía se iríaquedando sólo con los oficiales más capacesy con mejor proyección para llegar a los gra-dos más altos de la carrera.

dieron porque los grados superiores estabansaturados y no por falta de méritos. No sepodía ni se debía perjudicar a los más "vie-jos" con un cambio brusco. Se planteó así uncambio muy gradual, dándole para el pro-ceso de ascensos de este año un cupo muypequeño (10%) para los que se presentaranpor primera y segunda vez y que luego iríaaumentando lentamente. Sólo en el año 2010,cuando ya se hubiera solucionado el proble-ma de los oficiales potencialmente afectadospor el cambio en las reglas de juego, se ha-bría invertido por completo la lógica

La tabla siguiente así lo demuestra:

2005 2006 2007 2008 2009

1º vez 10% 10% 20% 30% 40%

2º vez 20% 20% 20% 30% 30%

3º vez 30% 30% 30% 20% 20%

4º o más 40% 40% 30% 20% 10%

La medida acaba de ser "dejada en suspen-so" por el Ministerio del Interior; para todofin práctico ha sido derogada.

Estoy seguro que el ministro no tiene mayorconocimiento de lo que ha hecho y la deci-sión ha respondido al cabildeo de los "perju-dicados" por el cambio. Es cierto que no to-dos estaban de acuerdo con esta medida enla Policía. Es obvio que aún siendo gradualhabría perjudicados y que estos iban a pre-sionar por mantener el status quo. Pero hayque decir que esa decisión no fue improvi-

Por supuesto que una medida así no se po-día implementar de golpe, dado que los ac-tuales oficiales no tienen la culpa de que esashayan sido hasta ahora las reglas de juego.Es más, muchos buenos oficiales no ascen-

[169]

Gobernar no es sólo durar,

hacer de bombero y retroceder

ante la primera presión. ¡Qué

pena por la Policía Nacional!,

una institución que merecía un

liderazgo político firme con

ideas modernas y no

anquilosarse en el pasado.

sada, ni menos aún una imposición del po-der civil; fue, más bien, el resultado de untrabajo serio de la Comisión de Moderniza-ción de la PNP en la que participaba el altomando policial del momento. Es más, la de-cisión se aceleró luego de conocerse un in-forme técnico elaborado por un grupo degenerales y coroneles de la PNP, que mostra-

Se trata de un retroceso importante. Si le su-mamos el hecho que transcurridos tres me-ses de la nueva gestión, la Comisión de Mo-dernización nunca se ha reunido (de hechorecién se ha recompuesto hace unos días),así como varios otros indicios más, sabremosla "importancia" que para la nuevas autori-dades del sector Interior tiene la reforma dela Policía.

Gobernar no es sólo durar, hacer de bombe-ro y retroceder ante la primera presión. ¡Quépena por la Policía Nacional!, una instituciónque merecía un liderazgo político firme conideas modernas y no anquilosarse en el pa-sado.

Ya saben señores oficiales de la PNP, las co-sas vuelven a ser como antes. No interesa sila evaluación de su trabajo fue la mejor o sise rascó la panza durante el año. Interesanmuy poco los resultados de sus exámenes.Simplemente haga muertito y no se compli-que la vida con tareas difíciles o arriesgadas.

Simplemente envejezca y ascenderá.

ba con cifras contundentes lo que aquí sos-tenemos: que en la Policía, estando apto parahacerlo, simplemente no se puede ascendera la primera, ni en la segunda oportunidad.

[170]

Sobre "envejece y ascenderás":Cinco réplicas a la respuesta del Ministro


El tema causó debate en los medios y el

ministro respondió dando su versión lo que

suscitó respuesta y reflexión

complementarias.

Publicado originalmente en ideelemail, agosto del 2004.

LA SEMANA PASADA ESCRIBÍ un artícu-lo cuestionando la decisión del gobierno dedejar en suspenso los cambios en el siste-ma de ascensos en la Policía Nacional,aprobados por la Comisión de Moderniza-ción de la PNP, durante la segunda gestiónde Rospigliosi.

Las modificaciones que se habían introduci-do estaban orientadas a darle, muy paulati-namente, y a lo largo de varios años para noafectar a los oficiales antiguos, un mayor pesoa la capacidad y el rendimiento, por sobre laantigüedad en el proceso de ascensos. Sebuscaba acabar con una situación absurdaen la que el único factor que en la prácticaimporta para el ascenso es el de la antigüe-dad. (Para no repetir los argumentos origi-nales en extenso, se reproduce a continua-ción de esta réplica el artículo original).

En respuesta, usted señor Ministro, invitadoa La Hora N que dirige Jaime de Althaus,sostuvo hace unos días que no podía debatirel tema directamente conmigo, porque yo nohabía sido Ministro y no estaba a su altura.Se equivoca, señor Ministro, cualquiera queme conoce sabe a que a su altura estoy y qui-zás hasta soy un poco más alto que usted.Pero en fin, y dado que sólo puede debatir eltema de Ministro a Ministro: ¡Pues rete aRospigliosi y ya! Por mi parte, y resignado ano pertenecer al Olimpo, aceptaría encanta-do discutir con mi “par”, el actual Vicemi-nistro del Interior.

Sólo bromeaba. En verdad me interesa muypoco codearme con figuras tan encumbra-das. Mi modesto objetivo es dejar constan-cia de mi preocupación y poner en discusión

[171]

¡No tiene nada que ver una

cosa con la otra! La

modificación que hizo

Rospigliosi, a propuesta de la

Comisión de Modernización

de la PNP, nada tenía que ver

con el número de los

ascendidos, los que con el

sistema nuevo o con el antiguo

igual pueden ser, en función

de las vacantes, desde ninguno

hasta todos. El tema tiene que

ver, solamente, con el por qué

se asciende.

temas vinculados a la reforma de la PolicíaNacional. Una tarea a la que un grupo gran-de de policías y civiles le pusimos cariño,esfuerzo, seriedad y, en la medida de nues-tros límites, todo el seso que natura nos dio.

3.- Que junto con las modificaciones intro-ducidas se había eliminado la prueba deaptitud física.

4.- Que los ascensos siempre fueron así enla Policía Nacional.

5.- Que esta discusión no tiene que ver conla reforma, puesto que ésta continúa envarios campos durante su gestión.

Paso a discutir una por una sus respuestas :

1.- Que hay muchos oficiales esperando elascenso, porque en los últimos años se haascendido a pocos.

¡No tiene nada que ver una cosa con la otra!La modificación que hizo Rospigliosi, a pro-puesta de la Comisión de Modernización dela PNP, nada tenía que ver con el número delos ascendidos, los que con el sistema nuevoo con el antiguo igual pueden ser, en fun-ción de las vacantes, desde ninguno hastatodos. El tema tiene que ver, solamente, conel por qué se asciende.

Pero cuidado, y dejando en claro que se tra-ta de otra discusión, no se trata tampoco deascender por ascender y así parecer genero-so con la Policía. La institución tiene todavíaserias distorsiones en sus jerarquías y hay quecontinuar el esfuerzo de reconstruir la pirá-mide que fue alterada bárbaramente por elfujmorismo. De hecho, hay ya un plan pro-puesto en su momento por la propia Policíaque permitiría —si lo respetan las nuevasautoridades — tener una estructura racionaly eficiente en cuatro años más.

Señor Ministro, le pongo un ejemplo del pro-blema que encontramos. En el 2001 cuando

En esa medida, señor Ministro, respetuosa-mente retomo el tema, comento y aspiro a re-batir cada uno de los argumentos con que us-ted me respondió. Tratando de ser absoluta-mente fiel a lo que usted dijo en la TV y a lopublicado en la web del MININTER, sus razo-nes para dejar sin efecto el cambio habrían sido:

1.- Que hay muchos oficiales esperando elascenso, porque en los últimos años seha ascendido a pocos.

2.- Que hay que privilegiar la experienciaque adquiere un oficial con el paso deltiempo.

[172]

entró este gobierno había nada menos que¡751 coroneles de armas! Un exceso eviden-te, pero que se hace más patente si tomamosen cuenta que, por ejemplo, en la Policía co-lombiana, casi idéntica en número de efecti-vos, éstos no llegaban por entonces a los no-venta. Ahora hay en la nuestra 385, luego deun difícil proceso de depuración y de ascen-sos controlados. Y cuidado, señor Ministro,la tarea está aún inconclusa y no se debe des-andar lo avanzado. Tome en cuenta, porejemplo, que hay hoy todavía en la Policíacasi tantos coroneles como alfereces.

Los ascensos deben hacerse en función de lasnecesidades reales de la institución y debebuscarse otros mecanismos para compensarel hecho que no todos puedan ascender (dife-rencias salariales dentro de los grados, porejemplo). Usted viene del mundo de la em-presa y no lo imagino ascendiendo a más sub-gerentes al cargo de gerente, sólo porque tie-ne muchos en ese cargo. Ello sería profunda-mente ineficiente para la empresa y genera-ría un desperdicio inevitable de recursos. ¡Lomismo vale para los escasos dineros públicos!

2.- Que hay que privilegiar la experiencia queadquiere un oficial con el paso del tiempo.

Señor Ministro, ese es un punto aparente-mente fuerte en su argumentación, pero tam-bién está equivocado. ¡Por supuesto que ennuestra alternativa se toma en cuenta la ex-periencia!

Le explico: No cualquiera puede ascender algrado superior, se requiere una serie de re-quisitos, entre ellos un número de años mí-nimo en el grado (o sea, experiencia). Es de-cir, un mayor que aspira a ser comandante,tiene que estar mínimo cuatro años en el gra-

do para estar apto para el ascenso, tiempoen el cual adquiere la experiencia a la quealudimos. El problema es que con el sistemaque usted ha reestablecido, después de quelo declaran apto simplemente no puede as-cender; pese a que, en opinión de la institu-ción, tiene la experiencia suficiente, dado quesi no, por razones obvias, no se le podríadeclarar apto. En síntesis estás apto, peroigual tendrás que esperar y envejecer; inde-pendientemente de que sea el mejor en lo quehaces, porque en la práctica ese es el únicofactor que define el ascenso.

Le pongo un ejemplo, señor Ministro, escomo si alguno de nuestros hijos se presen-tara al examen de ingreso para la universi-dad y fuera declarado apto por la instituciónque organiza el concurso al haber cumplidotodos los requisitos. Pero de antemano losmuchachos sabrían que, den el examen queden, no van a ingresar a la primera, ni a lasegunda y quizás ni siquiera a la tercera vez;que de todos modos tendrán que hacer va-rias postulaciones, porque la universidad dapuntos por cada vez que no ingreses paraque tengas más experiencia como postulan-te. Absurdo, ¿no es verdad?

3.- Que junto con las modificaciones intro-ducidas se había eliminado la prueba de ap-titud física.

Si ese era su preocupación —señor Ministro–pues hubiera reestablecido la prueba física ysanto remedio. ¡Para qué cambiar todo!

Pero si hubiera indagado un poco más sobrelas razones de este cambio, hubiera sabido quela aptitud física no se había eliminado de lacarrera del oficial, sino que se le iba dar in-cluso mayor importancia que la que ahora tie-

[173]

Con todo respeto, pero estoy

convencido que su decisión de

volver al pasado en los ascensos

fue fruto de la desinformación y

del lobby de los que quieren

mantener el statu quo, en

detrimento de los intereses de

fondo de la institución. Ojalá

que estemos a tiempo para una

rectificación en este campo y,

más todavía, para que la

reforma de la Policía en general

se retome y se continúe.

ne. Es decir, que en lugar de una prueba alaño, la evaluación física iba a formar parte dela evaluación permanente. La verdad que conel sistema que usted ha vuelto a poner en prác-tica algunas pruebas de aptitud física no sonprecisamente de nivel Olímpico. Aprueba, porejemplo, el que nadaba ¡25 metros en 5 minu-tos! ¡Nada menos que 5 metros por minuto!Que los colegas soplen haciendo un poco deviento, mantenerse inmóvil, no hundirse enel trayecto y listo.

4.- Que los ascensos siempre fueron así enla Policía Nacional.

Claro que han sido así. Justamente se trata-ba de cambiarlo. Por cierto, si de tradicionesse trata, aprendamos de las exitosas en otraspolicías del mundo, en que el peso de la ca-pacidad sobre la antigüedad es incluso mu-cho mayor que la que nosotros propusimos.En comparación con otras policías, a las quenuestros oficiales ven con razón como bue-nos referentes institucionales, nuestros cam-bios se podrían catalogar más bien de timo-ratos.

5.- Que esta discusión no tiene que ver conla reforma, puesto que esta continúa en va-rios campos durante su gestión.

¿En cuáles, señor Ministro?

¿Cuántas veces se ha reunido la Comisiónde Modernización durante su gestión, señorMinistro?

¿Qué acciones, normas, políticas, han salidode su despacho en estos meses que puedande alguna manera describirse como parte del

la continuidad del proceso de reformas dela Policía Nacional?

Con todo respeto, pero estoy convencido quesu decisión de volver al pasado en los ascen-sos fue fruto de la desinformación y del lo-bby de los que quieren mantener el statu quo,en detrimento de los intereses de fondo dela institución. Ojalá que estemos a tiempopara una rectificación en este campo y, mástodavía, para que la reforma de la Policía engeneral se retome y se continúe.

Una institución tan respetable como la Poli-cía Nacional puede y merece continuar lide-rando la impostergable modernización y re-forma del Estado. De hacerlo crecerá en laestima de la ciudadanía, sus profesionalesserán más competentes y respetados y au-mentará la eficacia de su labor.

[174]

Señor Ministro: ¿Se trata de gobernar ode caer simpático?


Empezar a reconstruir la famosa pirámide

había costado un gran esfuerzo. Muchas

decisiones duras y hasta traumáticas se

tuvieron que tomar. De un solo plumazo el

nuevo ministro ha desandado casi todo lo

avanzado.

IMAGINE USTED AMIGO lector una empre-sa en la que el nuevo presidente del directo-rio convoca a todos los gerentes para infor-marles que las cosas están muy difíciles; quelos problemas son mucho mayores que el añoanterior; que los recursos escasean y no al-canzan para las cosas básicas; que tenemosmucha gente arriba y muy poca gente abajoatendiendo a los clientes y que los clientesestán a punto de lincharnos. Ellos están har-tos y dicen que esto ocurre porque somos losúnicos en el mercado y que sería mejor quehaya muchas empresas chiquitas y descen-tralizadas que los atiendan.

Como las cosas están así, —continúa el nue-vo jefe— hemos decidido duplicar el núme-ro de gerentes generales para el año próxi-mo (y a cada uno se les va a dar un auto delujo del año). Ya sé que la empresa estaba

desde hace tres años reconstruyendo unaestructura gerencial eficiente y acorde a nues-tra realidad —reflexiona el jefe— y que ha-bía costado mucho esfuerzo y sacrificio acer-carnos al número de gerentes generales querealmente necesitábamos. Sé que a muchosno habrá donde colocarlos, ni que trabajodarles y que habrá que ponerles secretaria ychoferes; pero esa es la decisión que hemostomado.

¿Demencial no es cierto? Nadie en su sanojuicio lo haría con su propio dinero. ¿Con eldel Estado sí? Nadie en su sano juicio pensa-ría que eso es bueno para la empresa agobia-da por los problemas? ¿Para la PNP sí? Pueseso es exactamente lo que ha hecho el minis-tro Reátegui con los ascensos de la Policíapara el año 2005, sobre todo para coronelesy generales. Eso es lo que ha hecho con su

[175]

Y, claro, lo conseguían. No

importaba que en un momento

hayan llegado a haber más

coroneles que tenientes. Que los

grados se hayan devaluado

totalmente teniendo coroneles a

cargo de unidades que debían

ser de capitanes o mayores; o

que hubiera, por ejemplo, 3

generales en Inspectoría (en

algún lugar había que

colocarlos) o tantos coroneles

en el Estado Mayor que se

turnaban horarios y compartían

los escritorios porque no había

espacio.

decisión de gastar 4 millones de soles en au-tos personales para generales y coroneles.

Una de las más pesadas herencias que en-contró la administración civil al llegar alMinisterio del Interior en el 2001 fue la pro-funda distorsión en la pirámide institucio-nal de la Policía con un exceso de oficialesen los escalones más altos y muy pocos ofi-ciales en los escalones más bajos y, más to-davía, con un déficit enorme de sub oficia-les. Ese era el resultado del desastre que dejóel fujimorismo en su intento de coptar lasinstituciones uniformadas. No importaba, lainstitución ni el país, lo que importaba eraasegurar lealtades y “comprar” apoyo insti-tucional para el proyecto fujimorista.

Y, claro, lo conseguían. No importaba queen un momento hayan llegado a haber máscoroneles que tenientes. Que los grados sehayan devaluado totalmente teniendo coro-neles a cargo de unidades que debían ser decapitanes o mayores; o que hubiera, porejemplo, 3 generales en Inspectoría (en al-gún lugar había que colocarlos) o tantos co-roneles en el Estado Mayor que se turnabanhorarios y compartían los escritorios porqueno había espacio.

Reducir el número de oficiales en las escalasmás altas fue un proceso muy doloroso ycomplicado, pero hubo que hacerlo para irreconstruyendo una institución que funcio-nara racionalmente con una estructura pira-midal; lo difícil ya se había hecho y ahorahabía solamente que hacer ajustes menores.(¡Le tocaba la parte más fácil del trabajo, se-ñor Ministro!). De hecho había un plan muyconcreto que la Dirección General de la PNPle presentó al ministro Rospigliosi en el últi-mo trimestre del 2003 que permitía acabar

definitivamente con el problema para el 2006y ya con medidas nada traumáticas.

Este año el Ministro Reátegui —curioso em-presario el ministro— ha desandado casitodo lo hecho en este campo de un solo gol-pe. Con esto, de seguro que el ministro vaser queridísimo por los nuevos generales ycoroneles; va a caer simpatiquísimo en el altomando de la PNP y, por supuesto, muchosde ellos me cuestionarán por escribir lo queescribo. (Me temo que hasta los que son misamigos entre ellos). El argumento de fondoes que había mucha gente bloqueada y quehabía que buscar como aumentarles sus in-gresos. Es cierto que se requiere movilidadsalarial para promociones que empezaban aascender muy lentamente por el desastre que

[176]

EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DEGENERALES PNP

2001 47 (El legado de Fujimori)

2003 32 (La reforma)


2005 28 (Plan de la reforma)

2005 44* (Reáteguivuelvealpasado)

* Ascienden 18, pasan 2 al retiro de acuerdo con declara-ciones del viceministro Díaz.

se hizo antes, pero se podía haber pagadodiferenciadamente según antigüedad en elgrado (bonificación por retraso en el ascen-so); o, mejor todavía, organizar un sistemade remuneraciones por resultados que pre-mie al que haga mejor su trabajo. (Uno delos grandes sueños de la reforma que se que-daron en el tintero por falta de continuidad).

Pero allí no queda la cosa, Reátegui ha deci-dido además gastar 4 millones de soles encomprar autos para generales y coroneles,incluyendo nada menos que un carro blin-dado para el Director General (ojo y no esque ahora el DIRGEN ande en Tico). Conriesgo de perder los pocos amigos que medeben quedar en los altos a mandos de laPNP, no puedo dejar de decir que ésa es otrabarbaridad. Es cierto que los altos oficialesganan muy poco y debieran ganar más, qui-zás hasta el doble de lo que ganan ahora. (Porcierto para avanzar hacia ese objetivo, la he-morragia de ascensos a generales de este añono va a ayudar mucho). Es cierto que haynormas que estipulan la asignación de vehí-culos para generales y coroneles y más toda-vía que las Fuerzas Armadas nunca se pri-van de esos beneficios. Aún así, las priorida-des del ministro están invertidas.

Quizá pudo haber comprado algunos vehí-culos para los generales más antiguos a losque se les debe por varios años este benefi-cio; pero a la vez debió considerar que habíamuchas otras deudas que la institución tie-ne con los policías (viáticos y vacaciones atra-sadas, etc. etc.) y que lo justo hubiera sidoque una buena parte de esos 4 millones va-yan para pagarla en los escalones más bajos;

a los oficiales jóvenes que ganan poquísimoy a los suboficiales; antes que hacerlo sóloarriba. Ello, sin mencionar que alguito sepodría haber pensado en los patrulleros queno caminan, en las comisarías que no tienenteléfono, en los puestos de frontera que secaen a pedazos, etc. etc.

El ministro Reátegui, sin duda, sabe caer sim-pático; pero lamentablemente gobernar exi-ge muchas veces no serlo y pensar de a ver-dad en lo que realmente le conviene al país ya la Policía Nacional. A la larga serán losmismos oficiales que hoy se ilusionan quie-nes tendrán que enfrentar nuevas purgastraumáticas y el descrédito de su institución.¡Y pensar que faltaba tan poco para que losfamosos pases al retiro por renovación sevolvieran obsoletos!

Los cuadros que mostramos a continuaciónson una muestra visible del abandono delproceso de reformas en la Policía, en uno delos temas claves para asegurar su eficiencia.

[177]

1999 546 (Fujimorismo en campaña)






2005 313 (Plan de la reforma)

2005 404* (Empieza el retorno alpasado)

* Ascienden 60 y asumimos que pasan al retiro 40; de ser menos el número aumentaría.

EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE CORONELES PNP

GRADOS

AÑO

EL PLAN AL 2007 QUE SE HA FRUSTRADO

PROPUESTA DE LA DIRGEN EN EL 2003 ACEPTADAPOR ROSPIGLIOSI

2002 2003 2004 2005 2006 2007

CORONEL 519 419 366 313 260 207

COMANDANTE 1086 1031 1000 959 918 877

MAYOR 2057 2032 2027 2022 2017 2012

CAPITÁN 3119 3222 3157 3092 3027 2962

[178]

Mejor gestión = Más recursos = Mejorservicio


Una buena gestión genera sus propios recursos y

mejora el servicio; una mala gestión, normalmente

asociada a la corrupción, demanda más recursos

sin mejorar el servicio. La falta de continuidad en

la gestión redunda negativamente en su calidad.

Publicado originalmente en la revista ideele 166, octubredel 2004.

LA MAYORÍA DE NUESTROS líderes políti-cos creen que los problemas de la adminis-tración pública peruana se reducen a la esca-sez de recursos. La mejoría de los serviciospúblicos dependería así del presupuesto quese les asigne, el que siempre es insuficiente.Es verdad que los recursos contribuyen a unservicio de calidad, pero tan o más importan-te es su gestión, así como la probidad y trans-parencia de la misma. Poner el énfasis en másrecursos oculta nuestras carencias gerencia-les y el carácter sistémico de la corrupción.En la práctica resulta más fácil pedir, u ofre-cer, más plata —aunque ella no exista— queacometer la difícil tarea de mejorar la gestióny erradicar prácticas corruptas, para hacermás y mejor con lo mismo.

Cuando llegamos a Interior nuestros inter-locutores policiales nos dijeron que la falta

de recursos explicaba la mayoría de los pro-blemas del sector. Es verdad que el presu-puesto se había reducido en los últimos años,por considerarse equivocadamente que elgasto en seguridad interior es gasto militar;aun así, ascendía a US$ 750.00 millones alaño y representaba el 6.5% del presupuestototal para el 2002. Sabíamos que no había másdinero disponible y que era necesario mejo-rar la eficiencia policial sin nuevas adquisi-ciones de equipos ni aumentos de sueldos,salvo el de S/.50 ya decretado por el gobier-no para todo el sector público.

Producir resultados en esas condiciones pa-saba por motivar al personal. Por eso fuimoslos primeros en acudir al Fedadoi para com-prar uniformes y un seguro de vida para el

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Según nuestros interlocutores

policiales, la única manera de

mejorarlo era incrementando

los recursos asignados a este.

Simple y llanamente los

recursos de la Sanidad eran

insuficientes, nos decían. Y

como no había más plata, pues

no había nada que hacer. Nada

más falso. El Estado invertía en

salud policial el 6% del ingreso

mensual de cada policía,

aportando un total de US$ 100

Mn anuales, es decir, el 13% del

presupuesto total de Interior,

una cifra nada desdeñable.

personal policial, ambas demandas larga-mente postergadas, al igual que la mejora delsistema de salud. Este se encontraba, y la-mentablemente se encuentra, patas arriba.De acuerdo a una encuesta llevada a cabopor la Universidad de Lima, el 80% de lospolicías lo consideraba malo, muy malo odeficiente.

Según nuestros interlocutores policiales, laúnica manera de mejorarlo era incrementan-do los recursos asignados a este. Simple yllanamente los recursos de la Sanidad eraninsuficientes, nos decían. Y como no habíamás plata, pues no había nada que hacer.Nada más falso. El Estado invertía en saludpolicial el 6% del ingreso mensual de cadapolicía, aportando un total de US$ 100 Mnanuales, es decir, el 13% del presupuesto to-tal de Interior, una cifra nada desdeñable.Según los expertos contratados durante lasegunda gestión de Rospigliosi, si esos recur-sos fueran distribuidos entre todos los bene-ficiarios del sistema, cada uno recibiría másde US$ 17 mensuales, con los que podría ac-ceder a un servicio de calidad, como el que,por ejemplo, ofrece la Clínica Ricardo Pal-ma, una de las mejores de Lima. ¿Si no erapor falta de recursos, por qué entonces an-daba tan mal la Sanidad Policial?

Por una mezcla de muy mala gestión y co-rrupción. Para comenzar, el sistema quecuenta con casi cuatrocientas dependenciasa nivel nacional era manejado por los jefesde las regiones policiales. ¿Qué hacía la sa-lud policial en manos de oficiales que bas-tante problema tenían manejando el ordenpúblico y la seguridad ciudadana? Vaya us-ted a saber. Aunque la reforma devolvió el

manejo del sistema a los médicos de la insti-tución, el servicio no mejoró. Fue recién en-tonces que se contrató a expertos ajenos a laSanidad que confirmaron que el problemano era de recursos.

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Mientras que la mala gestión,

normalmente de la mano con la

corrupción, demanda siempre

más recursos para canalizarlos a

fines ilícitos, la buena gestión

genera sus propios recursos.

Durante los dieciocho primeros

meses del actual gobierno, en

Interior se logró un ahorro de

US$ 8 millones; cuatro por

recortes de gastos innecesarios

y cuatro por seguros no

cobrados de naves siniestradas.

Tan mala era la gestión que la Sanidad nosabía cuántos y quiénes eran sus beneficia-rios; tampoco cuántos sus funcionarios. Sibien más de 11.000 de los 92.000 policias seencuentran en sus planillas (12% de los efec-tivos policiales), no más de 8.000 trabajan enla Sanidad. La razón es simple: durante elgobierno de Alan García 4.000 nuevos fun-cionarios se incorporaron sin concurso nievaluación alguna a la Sanidad. Muchos de-bieron ser transferidos a otras unidades den-tro de la Policía, pero sus ingresos siguensiendo cubiertos por la Sanidad.. Esta es unacarga pesada que pagamos todos, pero quesufren los policías.

Además de excesivo, el personal es por logeneral bastante flojo. De acuerdo a estudiosrealizados, el médico policial atiende menosde un paciente por hora, cuando el prome-dio de atención a nivel nacional es de cuatropacientes por hora. Es decir, los médicos dela Sanidad trabajan el 20% de lo que sus con-géneres.

El asunto de las medicinas es más bochorno-so aun. Se invierte US$ 20 millones al año, peronunca hay medicinas; los policías las debencomprar en farmacias comerciales, pagandopor lo que deberían recibir gratis, gracias anuestros impuestos. La Sanidad propuso ad-ministrar el Fondo de Salud Policial (Fospoli)que se encarga de las medicinas; la decisiónse adoptó, pero el problema subsiste.

La segunda gestión de Rospigliosi intentótercerizar la compra de las medicinas, perola licitación fue parada por Consucode. Y portanto, el robo sigue. Antes, la Comisión deReestructuración había propuesto algo mássimple: que la Sanidad se asociara con Essa-

lud para las compras, de modo de aprove-char la economía de escala y obtener mejo-res precios. Nunca se hizo. No solo eso, sesiguió comprando de manera directa, en can-tidades pequeñas, para evitar los controlesque afectan a las licitaciones públicas.

En lugar de abaratar costos, los seguimosencareciendo. ¿Acaso la Contraloría o la Co-misión de Fiscalización del Congreso o elMinisterio Público han dicho alguna palabrasobre esto? No, están investigando la licita-ción de los uniformes, porque eso de queProética supervice las licitaciones es una muymala idea. No se le vaya ocurrir a nadie co-piarla. Nada de supervisión, ni de supervi-soras!

Hasta donde se sabe todo el esfuerzo de re-forma en la Sanidad, que avanzó poco a pe-sar de los esfuerzos desplegados, ha queda-do estancado, como el resto de la reforma. Yhemos regresado al recurso fácil de que “el

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presupuesto no alcanza”. Excusa perfectapara que la Sanidad siga funcionando comouna beneficencia, no para los policías sinopara sus funcionarios; para que las medici-nas sigan siendo el negocio pingüe de unoscuantos sinvergüenzas, que se enriquecen acosta de la salud de la familia policial.

Algo parecido ocurre con el combustible. Nohay quién no se queje de que la dotación esinsuficiente para el cumplimiento de las la-bores policiales. Sin embargo, el actual siste-ma de adquisición, almacenaje y distribuciónparecería estar diseñado para permitir todaslas irregularidades imaginables, en perjuiciode todos nosotros, usuarios del servicio po-licial.

Hoy día la tecnología ofrece los mecanismosde control para neutralizar el dispendio y lacorrupción. Uno de ellos se puso en prácticacon las unidades no policiales del Ministerioy produjo ahorros importantes. El uso de gastambién podría traer beneficios. Aun así, lainstitución sigue comprando y distribuyendoel combustible a la antigua, porque los intere-ses de unos cuantos “beneficiarios ilegales”del sistema, priman sobre el interés general.

Mientras que la mala gestión, normalmentede la mano con la corrupción, demandasiempre más recursos para canalizarlos a fi-nes ilícitos, la buena gestión genera sus pro-pios recursos. Durante los dieciocho prime-ros meses del actual gobierno, en Interior selogró un ahorro de US$ 8 millones; cuatropor recortes de gastos innecesarios y cuatropor seguros no cobrados de naves siniestra-das. Los primeros estaban destinados al al-quiler de equipos informáticos y de comuni-

caciones policiales; los segundos, al mante-nimiento de naves y la adquisición de heli-cópteros y avionetas de instrucción.

Con autorización de Economía y Finanzasestos fondos fueron depositados en la enti-dad de Naciones Unidas que administra laslicitaciones públicas (UNOPS), donde tienencasi dos años sin ser utilizados. La falta decontinuidad en la gestión del Ministerio hacontribuido a ello.

Igual suerte ha corrido un crédito de US$ 20Mn del BID para la modernización gerencial,la reforma educacional de la policía y pro-yectos piloto de seguridad ciudadana. Enenero del 2003 el BID puso a disposición US$750.000 para el diseño de los proyectos res-pectivos. Hasta el momento, no se ha gasta-do un sol del préstamo. Claros ejemplos deque no siempre el problema es la falta de re-cursos; en ocasiones se dispone de ellos, perono los sabemos ni podemos utilizar.

Tan importante como incrementar la recau-dación fiscal, es gestionar mejor los recur-sos que ya tenemos. Eso debe llevarnos acondicionar el incremento presupuestal amejoras en la gestión; a prevenir la corrup-ción, con medidas como las ya delineadasen la Iniciativa Nacional Anticorrupción; apreparar buenos gerentes para el sectorpúblico –hoy no existe una sola universidadtrabajando en serio en esta materia, ni hayiniciativa pública alguna para encargar esteservicio al sistema universitario-; y, a serresponsables en escoger a nuestros repre-sentantes políticos, para que, como en elcaso de Mufarech y compañía, el gato notermine de despensero.

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Mirada desde el Interior


Una mirada desde dentro. Un artículo en primera

persona escrito en el contexto de la segunda salida

de Rospigliosi de Interior y que recuerda algunos

hitos centrales de esa experiencia.

Publicado originalmente en la revista ideele 166, mayo del2004.

CUANDO FERNANDO ROSPIGLIOSI meinvitó a trabajar a Interior, casi no lo cono-cía. Sabía que había estado en la Católica aprincipios de los setenta, un poco antes queyo y que venía de la izquierda. Sabía de suapoyo a Vargas Llosa en 1990 y de su terca,valiente y, por momentos, casi solitaria opo-sición a Fujimori y Montesinos. Había sidoasiduo lector de su columna semanal en Ca-retas. En 1997 estuve con él en una conferen-cia sobre seguridad en Santiago, a donde fui-mos en representación del IDL a hablar deinteligencia él, de reforma policial yo. Parco,seco, de pocos amigos, casi no conversamos.Después me entrevistó varias veces telefóni-camente en el programa de radio de Apro-deh sobre el trabajo de la Comisión Ad-hoc.

Pocos días antes de la asunción de mandode Toledo me lo encontré en Brisas del Titi-

caca en una fiesta que hizo el cuerpo diplo-mático a quienes habíamos integrado el Go-bierno de Transición. Yo todavía estaba dePresidente del INPE, pero ya había decididoirme porque sabía que Fernando Olivera ibaa Justicia. Ese día se había voceado a Rospi-gliosi como sucesor de Ketín Vidal en Inte-rior. Lo vi de lejos, me acerqué, lo saludé y lepregunté si la noticia era cierta. Me dijo queno sabía nada, que al igual que todos no te-nía idea. Faltaban pocos días para la asun-ción de mando y el Presidente Toledo aúnno tenía su gabinete listo. Había desperdi-ciado seis valiosísimas semanas desde sutriunfo en segunda vuelta.

Yo sabía que Rospigliosi quería ir a Defensa,pero terminó en Interior, lo que inicialmente

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Recuerdo el día de mi

juramentación veintiun años

después: Fernando y yo éramos

los únicos civiles, además de

mis padres, mis hijas y algunos

familiares. También asistió

Carlos Basombrío, que unas

semanas después sería el tercero

del equipo. Salvo nosotros, toda

la sala estaba llena de

uniformados, generales y

coroneles de la Policía. Durante

los años noventa el Ministerio se

había militarizado con Briones y

luego a partir de 1997

policializado con Dianderas,

Hurtado Esquerre y Ketín Vidal.

consideró un premio consuelo, quizá sin sa-ber entonces que en democracia constituíael nervio central del poder, el ministerio en-cargado de asegurar la gobernabilidad delpaís. Durante los años de Fujimori Defensacumplió ese rol, al que Interior quedó subor-dinado, con el SIN como gran cabeza del sis-tema y Montesinos su director de orquesta.Ahora Interior debía ocupar el espacio quele correspondía, como el verdadero ministe-rio de gobierno.

Apenas recibió el encargo de Toledo me lla-mó para conversar en Petroperú. Era el 26de julio y tenía poco tiempo para armar suequipo. Le agradecí y acepté su invitación.Me dijo que aun cuando el Presidente le ha-bía dado plena libertad, lo tendría que con-sultar con él. Esa noche en reunión de traba-jo con el equipo de Olivera, este en diálogoapresurado me dijo que quería que me que-dara en el INPE. Le dije que lo conversára-mos con tranquilidad. Después supe que lle-vó la propuesta de mi nombramiento al Pre-sidente, al igual que Rospigliosi. Toledo res-paldó a Rospigliosi y al día siguiente estabaen Interior. La única vez que había estado enel Despacho Ministerial fue en 1980 cuandoejercía el cargo don José María de la Jara yUreta. Recuerdo el día de mi juramentaciónveintiun años después: Fernando y yo éra-mos los únicos civiles, además de mis pa-dres, mis hijas y algunos familiares. Tambiénasistió Carlos Basombrío, que unas semanasdespués sería el tercero del equipo. Salvonosotros, toda la sala estaba llena de unifor-mados, generales y coroneles de la Policía.Durante los años noventa el Ministerio se ha-bía militarizado con Briones y luego a partirde 1997 policializado con Dianderas, Hurta-do Esquerre y Ketín Vidal.

Este último, dejaba un legado nada desde-ñable. Había capturado a Montesinos, inicia-do la depuración del cuerpo de oficiales dela gente vinculado a la mafia y con el con-curso del General Danilo Guevara, Juan Bri-ceño y otros preparado un importante do-cumento, Bases para la Reforma Policial. Aun

así la tarea pendiente era inmensa. Había quehacer realidad la reforma policial para de-volverle credibilidad y legitimidad a la insti-tución después de la manipulación y corrup-ción de la que había sido objeto y ponerla ala altura de los desafíos del siglo XXI. Al mis-mo tiempo, era preciso mejorar la seguridadciudadana, mantener el orden público y aca-bar con los remanentes del terrorismo. Te-

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níamos que demostrar que era posible el or-den y la seguridad en democracia. Había queactuar simultáneamente en todos los frentes,porque sin reforma no tendríamos una poli-cía más eficiente, y sin un adecuado controloperativo, no solo no habría reforma sinoeventualmente gobierno.

No contábamos para ello con el control delos medios, nacionales y locales, que si te-nían Fujimori y Montesinos. Al contrario,teníamos a buena parte de ellos abiertamen-te en contra, controlados por procesados oprófugos de la justicia, decididos a echarseabajo al régimen. Tampoco contábamos conel control de otras instituciones del Estado,que si tuvieron ellos. Más importante aún,no teníamos la capacidad de chantaje y ex-torsión que les permitía, con estas armas ve-dadas, mantener el país relativamente quie-to. Los equipos de interceptación telefónicay las bases de datos habían quedado en supoder. Si a esto se le sumaba el hecho de quehabría inevitablemente un desembalse deexpectativas, contenidas durante Fujimori, yalentadas simultáneamente por cuatro añosde recesión y por dos sucesivos procesos elec-torales, teníamos todos los ingredientes deun escenario socialmente explosivo. Parahacerle frente carecíamos de los instrumen-tos de control democráticos necesarios, loque debíamos construir.

A ello había que sumar las debilidades de lapropia conducción de Toledo, que para Ros-pigliosi ya eran claras desde el primer díaque conversamos, y la precariedad de lamayoría parlamentaria con que se contaba,así como su singularísima composición. Confrecuencia y con razón constatamos lo malque andamos. Considerando las circunstan-

cias parece sorprendente que en casi tresaños la cosa no haya ido peor. Creo que Ros-pigliosi y su equipo han tenido mucho quever con ello. Por eso quienes finalmente lehan bajado el dedo a este gobierno, apunta-ron sus baterías contra él, para acelerar laagonía. Por eso su salida es especialmentepreocupante.

Aunque éramos conscientes de nuestra am-plísima gama de responsabilidades, llegamoscon nuestras prioridades, como debe ser:reforma policial y seguridad ciudadana, sindescuidar por supuesto el esfuerzo por des-articular la mafia. Rápidamente aprendimosque en Interior es imprescindible tener unaagenda, sobre todo porque los acontecimien-tos están permanentemente imponiéndole auno la suya. A menos de una semana de ha-ber llegado cayeron cuatro policías en unsorpresivo enfrentamiento con Sendero en lamargen izquierda del río Ene. Sus cadáveresfueron partidos en pedazos, a hachazos. Lanoticia nos congeló: los errores en Interiorse pagaban con vidas humanas. Buena partede la prensa se apresuró a concluir que estoconfirmaba el rebrote terrorista. La democra-cia estaba nuevamente demostrando su de-bilidad!

La única manera de rescatar a los heridos yal resto de la patrulla, cuya presencia en lazona desconocíamos, al igual que Defensa,era con el apoyo de las Fuerzas Armadas,porque la Policía no contaba entonces conhelicópteros artillados. Los ComandantesGenerales hicieron sentir su malestar y cola-boraron a regañadientes. Rospigliosi suspen-dió indefinidamente las operaciones policia-les antiterroristas; había que asegurar el in-volucramiento de las Fuerzas Armadas, que

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Tardamos algún tiempo en

diseñar una nueva estrategia

que le diera a la Policía el rol

protagónico. En reemplazo de

los Comandos Político-Militares

se crearon los Comisionados

para la Paz, que fueron nuestro

nexo con la población y los

comités de autodefensa; se

restableció la ley de

arrepentimiento; se creó un

sistema de recompensas; se

trabajo con Foncodes; se

repotenció la Dircote; y, un año

después se reiniciaron las

operaciones policiales, esta vez

helitransportadas, en la

retaguardia de los remanentes.

tenían presencia en la zona hacia muchosaños, experiencia de combate y equipo ade-cuado. Pero estas no querían participar: sehabía levantado el Estado de Emergencia yla responsabilidad de la seguridad internarecaía ahora exclusivamente en la Policía.Además, sostenían, que se les había recorta-do el presupuesto, no tenían plata para ope-rar y encima se les estaba pasando la facturapor haber derrotado a Sendero.

No sería tan fácil derrotar a Sendero ni ma-nejar la relación con las Fuerzas Armadas.Desde los medios, quienes no querían quepierdan poder, alentaban la teoría del rebro-te, en muchos casos distorsionando burda-mente la realidad. Tardamos algún tiempoen diseñar una nueva estrategia que le dieraa la Policía el rol protagónico. En reemplazode los Comandos Político-Militares se crea-ron los Comisionados para la Paz, que fue-ron nuestro nexo con la población y los co-mités de autodefensa; se restableció la ley dearrepentimiento; se creó un sistema de re-compensas; se trabajo con Foncodes; se re-potenció la Dircote; y, un año después se rei-niciaron las operaciones policiales, esta vezhelitransportadas, en la retaguardia de losremanentes.

Esto nos permitió mantener la iniciativa. Conel ingreso de Sanabria la perdimos y las Fuer-zas Armadas terminaron no solo a cargo dela lucha antiterrorista, sino del orden públi-co, con emergencia y presupuesto adicional,tal como lo exigieron desde el principio. Li-teralmente con el gobierno en sus manos.Pero ello no trajo la derrota de Sendero y siocho soldados muertos en combate. Se re-quirió del regreso de Rospigliosi a Interiorpara corregir esta situación, que podría vol-

ver a presentarse con Reátegui, con la dife-rencia que la situación social y política esahora más complicada.

Pero la declaratoria de emergencia con Sa-nabria no tuvo que ver con Sendero, sino conel bloqueo de la red vial nacional, es decir,con un problema de orden público, al igualque en Arequipa. Esta era la otra responsa-bilidad operativa que no estaba entre nues-tras prioridades, pero que pasó a ser la pri-mera. Al igual que la muerte de los cuatropolicías, nos sorprendió la rapidez y la fuer-za con que tuvo lugar el desembalse de ex-pectativas, pero sobre todo su carácter cre-

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cientemente violento y en algunos casos ar-bitrario. Los despedidos del sector públicose consideraron con todo derecho a regresara sus puestos de trabajo diez años después,y hasta lograrlo se encargaron de armar todotipo de despelote en el centro de Lima, undía si y otro también. La resistencia contraFujimori había sido pacífica, ¿por qué la pro-testa social en democracia se hizo tan vio-lenta? ¿y cómo había que encararla?

Primero como lo que era, es decir, un pro-blema principalmente político y social, lo quedemandaba buena y oportuna informacióny un sistema interministerial de coordinacióny manejo de conflictos. Segundo, fortalecien-do nuestra capacidad de actuar con opera-dores políticos en el terreno, para ayudar ala resolución pacífica de los mismos, con elrespaldo de un equipo de comunicadoressociales y de procuradores. Los primerospara enfrentar a los incendiarios con un men-saje de prudencia, razonabilidad y firmeza ylos segundos para recoger las evidencias paraque el poder judicial procesara y condenaraa los violentos y los vándalos. En este últimoextremo, poco ayudaron al Estado de dere-cho nuestras anquilosadas instituciones fis-cales y judiciales, que con su inacción alimen-taron, seguramente sin quererlo, la violen-cia. Tercero, todo lo anterior debía ser com-

plementado con el despliegue rápido y opor-tuno de la fuerza pública a las zonas de con-flicto. La pata coja en el manejo de conflictosfue Gobierno Interior, pues en virtud de unacuerdo entre Toledo y Rospigliosi, este fuemanejado por y para el partido, ignorando laimportante función preventiva que debencumplir las autoridades. Este error le ha cos-tado y le sigue costando caro al gobierno y hasido un pesado déficit con el que tuvimos quetrabajar. No obstante lo anterior, la metodo-logía desarrollada fue la correcta; funcionó encasi todos los casos, pero no es perfecta, y enIlave no pudo impedir la tragedia.

Al igual que en orden público y lucha antite-rrorista, en seguridad ciudadana también sesentaron sólidas bases para nuevas e imagi-nativas políticas, que a pesar de adolecer delnecesario respaldo presupuestal, quedancomo un legado importante, con frutos quemostrar, al igual que todo lo hecho y avan-zado en la propia modernización institucio-nal. La pena, sin embargo, es que los avan-ces no son irreversibles, como lo demostróla gestión de Alberto Sanabria. Más tristeaún, que la falta de respaldo efectivo a Ros-pigliosi, mientras era hostilizado desde den-tro, haya hecho imposible que el gobiernoencuentre un independiente competente dis-puesto a seguir su camino.

manejo y gestion de la seguridad...es autor de diversos trabajos sobre temas de política,...

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