Seminario Internacional sobre Afiliación y Cobranza de Cotizaciones

Asociación Internacional de la Seguridad Social

Sostenibilidad: Una responsabilidad de todos Montevideo, Uruguay, 16-18 de noviembre de 2005

Los trabajadores por cuenta propia. Incentivos para su afiliación

Jorge Díaz Jefe Unidad de Incorporación Dirección de Incorporación y Recaudación del Seguro Social Instituto Mexicano del Seguro Social México

ISSA/MONTEVIDEO/2005

LA BASE IMPONIBLE DE COTIZACIÓN PARA LOS TRABAJADORES POR SU CUENTA PROPIA, INCENTIVOS PARA SU AFILIACIÓN, IRREGULARIDADES EN

EL INGRESO DE COTIZACIÓN EN LOS REGÍMENES OBLIGATORIOS Y VOLUNTARIOS.

Para abordar el tema que nos ocupa, es importante tener una idea clara del universo materia del estudio, a efecto de conocer su magnitud, actividades a las que se dedican, ingresos probables que obtienen en el desempeño de sus actividades y otros elementos que pudieran ser de interés para establecer de manera propositiva, las posibles vías para su incorporación a los sistemas de seguridad social. Para ello, debemos analizar lo que se ha denominado economía informal, ya que, como más adelante veremos, los trabajadores por su cuenta, forman parte de este universo. Economía Informal en México (o Subsector Informal) Las estimaciones sobre el tamaño de la economía informal en México difieren ampliamente, no obstante, se reconoce que ésta ha crecido en los últimos años y que actualmente es una parte importante de la economía, tanto en la producción como en la generación de empleos. Mientras el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), Organismo rector en México para la integración de la estadística oficial, señala que la economía informal representó el 10% del Producto Interno Bruto (PIB) en el 2002, otras fuentes afirman que ésta representa casi la mitad del PIB (315 mil millones de dólares) y que ocupa al 50% de la Población Económicamente Activa (PEA). Generalmente la economía informal se asocia al ambulantaje y a sus efectos negativos para el comercio establecido, la recaudación fiscal y el comercio interno. Sin embargo, es un fenómeno mucho más complejo con incidencia en actividades económicas muy diversas como la industria manufacturera, el comercio y los servicios y con una gran heterogeneidad de los agentes involucrados, por ejemplo, en las formas que adquieren las actividades que ejercen y en sus niveles de ingreso. La economía informal se considera como una alternativa para obtener ingresos, sobre todo para la población más pobre y con menores posibilidades de integrarse al sector formal de la economía. Según el INEGI “el subsector informal de México ha sido una alternativa de generación de un mayor ingreso familiar y/o una forma de compensar un status de desempleo, entre otros fines, lo que le da una connotación específica en el ámbito nacional”. Por otro lado, el exceso de regulaciones para iniciar un negocio, conforma un proceso tardado y costoso, inaccesible para la población con menores recursos. La insuficiencia de créditos para micro, pequeñas y medianas empresas, es otro obstáculo para la creación de puestos de trabajo formales, y crea una forma de exclusión de una parte importante de la población. Sin embargo, no debe perderse de vista que, en muchos casos, la tolerancia hacia las actividades informales por parte de las autoridades ha propiciado que se genere un

1

efecto demostración que convierte al sector informal en una opción viable de empleo, incluso por encima del sector formal, al evadir el pago de impuestos, de servicios públicos y el cumplimiento de otras legislaciones tales como las leyes laborales. Por su naturaleza, las actividades informales se desarrollan con bajos niveles de inversión, capital humano y productividad. De esta forma, un sector informal grande implica la utilización de los recursos de una economía por debajo de su potencial. Así, la economía informal está asociada con un menor ritmo de crecimiento del PIB, con baja productividad y, lo que es muy importante, con generación de empleos de baja calidad, con salarios reducidos y sin prestaciones laborales. La economía informal genera también ciertos efectos positivos; uno de ellos está relacionado con la posibilidad de obtener ingresos para los sectores más pobres de la población, ya que “la mayoría de los más pobres son autoempleados o trabajadores en unidades muy pequeñas –del tamaño de una familia- a menudo en empleos inestables y en establecimientos no registrados”.

Sin embargo, dado su permanencia en la

pobreza, la economía informal es más una opción de sobrevivencia que de superación de la pobreza. Características del Subsector Informal Las unidades en la economía informal (familias u hogares) funcionan con bajo nivel de organización, poca división del trabajo y capital, con mano de obra y tecnología poco calificada; los activos fijos pertenecen a los propietarios y pueden ser utilizados indistintamente por su empresa no constituida en sociedad o por el hogar, no existen garantías formales de contratación y pueden realizar transacciones y contraer pasivos sólo en nombre propio. El Subsector Informal incluye a los trabajadores por cuenta propia que ocasionalmente emplean asalariados y generalmente no se inscriben en registros oficiales, fiscales o de seguridad social, y parte de los dueños de los negocios informales pueden ocupar uno o más asalariados de manera continua, cumpliendo parcialmente con reglamentaciones o requisitos gubernamentales. Así, dentro de la economía informal quedan incorporados los vendedores ambulantes de mercancías y de alimentos, artesanos, transportistas, prestadores de servicios domésticos de todo tipo y de reparaciones diversas, entre otras. Es importante señalar que el Subsector Informal no incluye la denominada economía subterránea ni actividades ilegales tales como la producción nacional, industrialización y distribución de enervantes y estupefacientes; la producción pirata de software, cassettes y videos; la usura; la reventa de taquilla; las intervenciones quirúrgicas desautorizadas; el comercio y transporte de mercancías de contrabando, los lava autos, los vendedores y meseros a domicilio, los productores de comida casera, entre otras, así como la ocupación informal oculta tras la formal, como son los acomodadores de autos que trabajan a las puertas de discotecas, restaurantes, hoteles y oficinas públicas.

2

Medición del Subsector Informal En México, desde 1970 se registraron los primeros esfuerzos para medir la economía informal por parte de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y la Organización Internacional del Trabajo, utilizando información del XI Censo de Población de 1970. Sin embargo, fue hasta los noventa, que se cuenta con una serie histórica para el estudio del subsector, a través de la información que se obtiene de la Encuesta Nacional de Micronegocios (ENAMIN) del INEGI, complementada con la Encuesta Nacional de Empleo (ENE) y con datos propios del Sistema de Cuentas Nacionales de México (SCNM), que constituyen el sustento estadístico para la elaboración de una serie de Cuentas de Producción del Subsector Informal de los Hogares Productores. El INEGI ha adoptado la definición aprobada en la XV Conferencia de Estadísticos del Trabajo de la OIT, llevada a cabo en 1993. Así “el subsector informal de la economía está integrado por todas aquellas personas no constituidas en sociedad que forman parte del Sector de los Hogares, dedicadas a la producción de bienes o servicios, con la finalidad primordial de generar empleo o ingreso para las personas implicadas.”

Una de las principales características del sector informal, según el INEGI, es que éste pertenece al sector de los hogares, concretamente a “los hogares productores que venden en el mercado o autoconsumen los bienes y servicios que ellos producen”

dado

que sus actividades, sus activos e insumos y muchas veces la mano de obra utilizada, no pueden diferenciarse de aquellos pertenecientes al hogar del que forma parte la persona que ejerce esta actividad. De acuerdo al tipo de ingresos de los hogares el INEGI distingue entre empleadores, trabajadores por cuenta propia, asalariados y perceptores de ingresos por renta de la propiedad y transferencias. El sector informal está conformado por la totalidad de los trabajadores por cuenta propia, que pueden utilizar ocasionalmente ayuda de familiares o emplear asalariados, y una parte de los empleadores que tienen asalariados en forma continua. En este último caso se incluye a las empresas de empleadores informales. Por lo tanto, no considera a los asalariados en empresas formales que no cuentan con prestaciones sociales. Con el propósito de darnos una idea de la magnitud del sector informal o economía informal en México, mencionaremos algunos indicadores:

En México, en el 2002 la producción del sector informal representaba el 85% de toda la producción de la industria manufacturera y producía más del triple que el sector agropecuario, silvicultura y pesca.

En 1993, el sector informal mexicano representaba el 10.2% del total de la

producción en la economía, para el 2002 este porcentaje fue de 10%.

La población ocupada en el sector no estructurado o informal pasó de 8.6 millones de personas en 1995 a 10.8 millones en el 2003. Mientras que en 1995 el 25.7% de

3

la población estaba ocupada en el sector informal, en el 2003 el porcentaje subió a 26.7%.

En promedio, cada año la población ocupada total y la población ocupada en el

sector informal aumentaron en 848,159 y 268,480 empleos, respectivamente. Por lo tanto, anualmente el sector no estructurado absorbió en promedio el 31.65% del aumento en la población ocupada total.

La mayor parte de la población ocupada en el sector no estructurado son hombres e

incluso su participación ha aumentado de 63.6% en 1995 a 66% en el 2003.

En el 2003, el 84.5% de la población ocupada en el sector había cursado secundaria completa o menos. Esta proporción aumenta a 86.5% en el caso de las mujeres.

Por grupos de actividad principal, en el 2003 los artesanos y obreros eran el grupo

más numeroso, seguido por los vendedores y dependientes, los ayudantes de obrero y los vendedores ambulantes. En el 2003 había 1’635,843 vendedores ambulantes, casi 53% más de los que existían en 1995.

El 37% de la población ocupada en el sector es trabajador por su cuenta y un 30.8%

es asalariado. Sólo un 8.4% de la población ocupada son empleadores.

El ingreso promedio por hora de una persona ocupada en el sector no estructurado era de 12.42 pesos en el 2003.

En términos reales se dio un crecimiento del 28% en el ingreso promedio por hora

en el sector informal de 1995 al 2003.

Sistemas de Seguridad Social

Instituto Mexicano del Seguro Social La Ley del Seguro Social vigente a partir del 1º. de abril de 1973, introdujo dentro de su articulado, una significativa innovación, al establecer la figura jurídica de la incorporación voluntaria al régimen obligatorio, creando así, el marco legal necesario para incorporar al Seguro Social a diversos grupos y personas que hasta ese entonces, no tenían acceso a obtener los beneficios de la seguridad social. Con ello, se abrió la posibilidad de que quedaran protegidos por el régimen los trabajadores domésticos; los de industrias familiares y los trabajadores independientes, como profesionales, comerciantes en pequeño, artesanos y otros trabajadores no asalariados; los ejidatarios, comuneros y pequeños propietarios; así como los patrones personas físicas con trabajadores asegurados a su servicio. Dichos núcleos de población podían incorporarse voluntariamente al régimen obligatorio del Seguro Social, inscribiéndose en los períodos que fijara el Instituto, mediante el cumplimiento de los requisitos establecidos en la propia iniciativa. Para el caso específico que nos ocupa, la incorporación voluntaria de los trabajadores en industrias familiares y de los independientes, se disponía que pudiera hacerse en

4

forma individual a solicitud expresa del sujeto interesado. También era posible llevarla al cabo por medio de las empresas, instituciones de crédito o autoridades con quienes tuvieran establecidas relaciones comerciales o jurídicas derivadas de su actividad, las que, dado el caso, quedarían obligadas a la retención y a enterar las cuotas correspondientes en los términos de los convenios que para el efecto se celebraran. La incorporación voluntaria de nuevos grupos al régimen obligatorio se prevé sobre la base de lograr un equilibrio entre el tipo de prestaciones a concederse y la cotización necesaria, aprovechando para ello, principios comprobados de compensación de los riesgos que operan en grandes conjuntos y sin afectar los derechos de los otros asegurados. La Ley del Seguro Social, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de diciembre de 1995 y que entró en vigor el 1º. de julio de 1997, redefine los esquemas de prestaciones y financiamiento de la incorporación voluntaria, proporcionando seguridad jurídica a los asegurados por esta vía, ya que se conoce con precisión los derechos que se tienen derivados de su incorporación, así como el costo de la misma. En la actualidad, el esquema de protección que prevé la Ley para la incorporación de los trabajadores independientes, comprende las prestaciones en especie del Seguro de Enfermedades y Maternidad (atención médico quirúrgica, farmacéutica y hospitalaria), las prestaciones de los Seguros de Invalidez y Vida (pensiones de invalidez y las derivadas de la muerte del asegurado como son: viudez, orfandad y, en su caso, de ascendientes), así como el Ramo de Retiro y Vejez (la pensión de vejez). Por lo que se refiere al costo de esta vía de incorporación, está determinado por las primas de financiamiento que establece la propia Ley del Seguro Social para los seguros que comprende el esquema de protección, reduciendo la parte proporcional relativa a las prestaciones que se excluyen. De esta manera, en la actualidad dicha cuota de aseguramiento es del orden de los $ 5,000.00 anuales. Es importante comentar que el aseguramiento por esta vía de incorporación, cubre al asegurado propiamente dicho, así como a la esposa de éste y a los hijos menores de 16 años o hasta la edad de 25 años cuando realicen estudios en planteles del sistema educativo nacional, iIncluso al padre y la madre del asegurado, cuando vivan en el hogar de éste y dependan económicamente de él. Al mes de septiembre del 2005, el Instituto Mexicano del Seguro Social, tenía registrados en la incorporación voluntaria al régimen obligatorio a un total de 13,746 trabajadores independientes. Como se puede observar, el número de asegurados no representa ni el 0.13% del número estimado de personas que se encuentran en el subsector informal.

Seguro Popular El Seguro Popular de Salud se puede definir como el instrumento para brindar protección financiera en materia de salud a la población no asegurada, a través de un esquema de aseguramiento justo con el fin de reducir el pago de bolsillo y fomentar la atención oportuna de la salud, y representa una opción de aseguramiento público en materia de salud a familias y ciudadanos que por sus condiciones laborales y socioeconómica no son derechohabientes de las instituciones de seguridad social.

5

La unidad de afiliación es la familia nuclear, es decir el padre y/o la madre y los hijos menores de 18 años de ambos o alguno de ellos que habitan la misma vivienda. Se pueden incluir también, los menores de 18 años en la línea de consaguinidad directa de los titulares del programa Seguro Popular de Salud y que formen parte del hogar (nietos, hermanos, sobrinos). La familia nuclear también comprende al padre y la madre del titular o su cónyuge que sean mayores de 64 años que formen parte del hogar y por tanto habiten la misma vivienda. La cuota anual del Seguro Popular está integrada con la participación del Gobierno Federal, de los Gobiernos Estatales y de la propia familia beneficiaria, como se muestra a continuación, a manera de ejemplo, la cuota correspondiente al primer trimestre de 2004.

Cuota Anual del Seguro Popular Origen

Concepto Gobierno Federal

Gobierno Estatal Familia Total Cuota Destino

Total de aportaciones $ 1,601.20 $ 4,779.60 De 0 a

$ 3,000.00 $ 6,380.80 Gobierno del Estado

Al mes de junio de 2005, se han afiliado al Seguro Popular a un total de 2’071,512 familias, asumiendo que estos afiliados se refirieran a los que integran la economía informal, se tendría un 19% de cobertura. Es de comentar que el Seguro Popular tiene una protección reducida, ya que solo cubre algunas prestaciones de tipo médico y no comprende esquemas de protección de pensiones. Esfuerzos realizados para el aseguramiento de las personas que se encuentran en la economía informal Al respecto, es importante mencionar que se han realizado diversos esfuerzos tendientes a la incorporación de las personas que se encuentran en la economía informal y que cumplen con las características de ser trabajadores por su cuenta o independientes, entre los que se pueden mencionar los siguientes:

Régimen de Pequeño Contribuyente (REPECOS) Es un régimen fiscal para el pago del Impuesto Sobre la Renta, que a la vez que da seguridad jurídica simplifica el trámite en el pago de los impuestos. Este régimen tiene como propósito adicional el incluir al sector informal, a través de facilitar a aquéllos que cumplan con el pago de sus impuestos, el acceso a un sistema de seguridad social para la protección familiar. Este régimen, cuyo marco jurídico se tiene en las reformas y adiciones realizadas a la Ley del Impuesto Sobre la Renta, decretadas el 31 de diciembre de 2003, es aplicable a las personas físicas que realizan actividades empresariales con el público en general, que obtienen ingresos anuales no mayores a $1’750,000.00

6

(promedio mensual de $145,833.33) y establece un procedimiento para el pago del impuesto mediante una cuota fija mensual, cuyo monto se determina con base en información proporcionada por el propio contribuyente. Dicha cuota incluye tanto el impuesto sobre la renta como el impuesto al valor agregado. Complementariamente, la Ley de Ingresos de la Federación, establece que las Entidades Federativas que celebren convenios para la administración del impuesto al valor agregado de los pequeños contribuyentes, deberán destinar los recursos obtenidos por este concepto a un programa de gasto social consistente en la protección para cada uno de los pequeños contribuyentes, por lo que dichos contribuyentes pueden disminuir de las cuotas estimadas del impuesto al valor agregado, la cuota familiar y las cuotas reguladoras que lleguen a cubrir cuando sean beneficiarios del Sistema de Protección Social en Salud, en los términos previstos en la Ley General de Salud, o las cuotas que cubran por concepto de servicios de salud a las instituciones de seguridad social que los proporcione, con las que celebren convenio las Entidades Federativas. A la fecha, no se tienen resultados que puedan ser comentados en este momento, ya que se considera que es corto el tiempo para ello.

Convenio de Incorporación Voluntaria al Régimen Obligatorio del Seguro Social para los trabajadores independientes del Estado de Nuevo León

En el año de 2004, el Instituto Mexicano del Seguro Social y el Gobierno del Estado de Nuevo León, celebraron un convenio de incorporación voluntaria, por el cual se pretendía otorgar protección de seguridad social a poco más de 200,000 familias, que se caracterizaban por ser no asalariados, dedicarse a actividades por su cuenta e inmersos en la economía informal. El esquema de protección planteado corresponde al de los trabajadores independientes, que fue comentado anteriormente. El Gobierno del Estado de Nuevo León, a través del organismo Servicios de Salud del Estado, es responsable de hacer la promoción correspondiente al universo sujeto del convenio, así como de inscribir a las familias beneficiarias ante el Instituto Mexicano del Seguro Social y pagar las respectivas cuotas de aseguramiento. Al respecto, por lo que se refiere a la cuota de aseguramiento, se establece que el Gobierno del Estado contribuya con una parte y el propio asegurado con otra, en una proporción de 66% y 24%, respectivamente. Por lo que se refiere al otorgamiento de los servicios médicos, éstos se proporcionan a través de los propios Servicios de Salud del Estado, a efecto de aprovechar la infraestructura médica instalada y no saturar los del Instituto Mexicano del Seguro Social. Para ello, se celebró un convenio mediante el cual el IMSS revierte la cuota correspondiente al Seguro de Enfermedades y Maternidad a los Servicios de Salud del Estado, para solventar los gastos por las atenciones médicas otorgadas. Los resultados obtenidos con la celebración de este convenio han sido mínimos, ya que sólo se ha logrado asegurar a 28 familias. Dichos resultados son consecuencia del poco interés de la población objeto, provocado por una falta de cultura en la prevención de la protección a la salud y a la previsión de la protección económica en su vejez.

7

Propuesta para ampliar la cobertura de la seguridad social a las personas que se encuentran en la economía informal Cualquier propuesta para tratar de dar cobertura de seguridad social a las personas que realizan sus actividades en la denominada economía informal, debe plantearse de tal suerte que no resulte un incentivo para fomentar este tipo de actividades, ya que los gobiernos deben de seguir trabajando en el sentido de promover la inversión para fomentar el crecimiento de la planta productiva que se ubica dentro de la economía formal, creando las fuentes de trabajo que obligatoriamente, por las disposiciones legales, están cubiertas por la seguridad social. Partiendo de esta premisa, y sin perder de vista los resultados obtenidos hasta la fecha respecto a la incorporación de los trabajadores por cuenta propia, por la vía voluntaria, la cual ha sido mínima, la propuesta estaría encaminada a explorar la posibilidad de que su integración a los sistemas de seguridad social (en específico al Instituto Mexicano del Seguro Social) sea de manera obligatoria. La propuesta se plantea en términos de que la incorporación de dichos trabajadores sea de forma gradual, tomando en consideración la actividad a la que se dediquen. Para ello, será necesario realizar un análisis a mayor profundidad de la economía informal, con el propósito de identificar con precisión las diversas actividades a que se dedican las personas que trabajan por cuenta propia, así como caracterizar la forma en que desarrollan cada una de las actividades, conocer su grado de organización y si son susceptibles de que se pueda ejercer un control por parte de la autoridad (v.g. los trabajadores independientes del transporte público urbano y suburbano) Otros factores a estudiar serían:

Si el Instituto Mexicano del Seguro Social cuenta con la infraestructura médica instalada para otorgar los servicios requeridos a los trabajadores que se incorporarían o, en su caso, si el País cuenta con infraestructura tanto Federal como Estatal que pueda ser aprovechada para este fin, celebrando en su caso los convenios respectivos.

El monto de la cuota de aseguramiento, así como la participación que tanto el

Gobierno Federal, como los Gobiernos Estatales y el propio trabajador, deban aportar, para hacer financiable la incorporación.

El valor que los asegurados le otorgan a las prestaciones que reciben a cambio de

sus contribuciones, ya que si se valoran los servicios en menos que las cuotas que se pagan, entonces esa diferencia puede verse como una carga impositiva y, por lo tanto desincentivar el aseguramiento.

8