Los retos de la planificación para el desarrollo en el Siglo XXI

Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia

Abril de 2010

Retos de Guatemala hacia el desarrollo• Elevar el nivel de desarrollo humano de la población.

• Reducir la pobreza y pobreza extrema.

• Impulsar el desarrollo rural.

• Erradicar la discriminación y las desigualdades.

• Impulsar la transformación productiva.

• Crear un entorno seguro y libre de violencia.

• Responder a los nuevos retos y desafíos que impone un mundo globalizado (el cambio climático, la intensificación de la movilidad humana en los territorios, entre otros)

Las políticas públicas, instrumentos de gestión del desarrollo en democracia

Las políticas tienen su génesis en la capacidad de una Sociedad para definir su agenda pública (social, política y económica); es un indicador de gobernabilidad democrática.

Requiere de institucionalidad política sólida y amplios espacios de participación.

Deben precisar como lograrán sus objetivos: mecanismos, instrumentos, definiciones o modificaciones institucionales.

Las políticas públicas: instrumento de la gestión pública en democracia

En los años 90´s, en Guatemala se empiezan a formular las primeras Políticas Públicas:

• 1996-2000 (4 políticas)• 2000-2004 (10 políticas)• 2004-2008 ( 26 políticas)

Estado y Sociedad: responsabilidades que evolucionan

Responsabilidad única del Estado

• Elaboración y ejecución en manos exclusivas del Estado

• Débil consulta con la sociedad civil

Responsabilidad compartida Estado -

sociedad civil•Responsabilidad indiferenciada en la elaboración

•Consenso como preocupación principal

•Difuminación de la responsabilidad pública (también en la formulación)

Responsabilidad principal del Estado

•Responsabilidad pública en última instancia

•Participación y consulta de la sociedad civil

•No se diluye el límite de la responsabilidad pública

Contexto al cual las políticas deben dar respuesta:

Cambio en el concepto de

soberanía nacional

Cambio del rol de los

Gobiernos Nacionales

CompetitividadInternacional

Políticas internacionalesComo condicionantes de lasNacionales

Definición operativa de Políticas Públicas

Conjunto de decisiones que se traduce en acciones estratégicamente seleccionadas,que son públicas porque inciden sobre el conglomerado social,con autoridad del poder estatal.

Concretamente, las políticas están en continua formación

Intercambio permanentede información

Focalización en resultados

Dinamización de la acción pública

Constante revisión

Instrumentos básicos para la implementación de las políticas públicas• La planificación y programación de los

contenidos de las políticas.

• La planificación y programación presupuestaria.

• Un aparato institucional coordinado, armonizado y dotado de recursos e instrumentos para implementar.

Antecedentes de la planificación en Guatemala

1954: creación del Consejo Nacional de Planificación Económica, integrado por:

• Ministerio de Economía • Ministerio de Trabajo• Ministerio de Hacienda y Crédito

Público.• Ministerio de Comunicaciones y Obras P.• Ministerio de Agricultura • Ministerio de Salud Pública y

A. S.• Banco de Guatemala • Instituto de Fomento de la

Producción • 3 delegados del Presidente

+SECRETARÍA TÉCNICA

Para pensar el Desarrollo

1954-1980Época de la planificación

indicativa/centralizada

En Guatemala, se diseñaron seis planes nacionales de desarrollo:

a. Plan Quinquenal de Desarrollo 1955-1960 (con BM).

b. Plan Quinquenal de Desarrollo 1961-1964.c. Plan Nacional de Desarrollo 1965-1969

(con BID, CEPAL y OEA).d. Plan Nacional 1971-1975.e. Plan Nacional 1975-1979.f. Plan Nacional 1979-1982.

1954-1980: Época dorada de la planificación indicativa/centralizada

El último plan(1979-1982) integraba el Plan de Acción Social -PASO-, el Plan de

Desarrollo de la FTN y Planes Regionales.

Etapa de intensainversión pública (infraestructura) pero plagada del estigma de la corrupción.

Continuando …

• 1996-2000: la plataforma electoral fue transformada (por SEGEPLAN) en un Plan de Desarrollo Económico y Social.

• 2000-2004: el programa de Gobierno fue un referente más, con énfasis en la planificación sectorial.

• 2004-2008: los lineamientos del programa de gobierno son directamente el origen de las políticas públicas. SEGEPLAN conforma sistemas de gestión a partir de la priorización de metas, con deseo no cumplido de articular planificación con presupuestación.

Plan de la Esperanza

3. Política de seguridad y estado de derecho4. Política de desarrollo democrático5. Política legislativa

PRODUCTIVIDAD

REGIONALIDAD

SOLIDARIDAD

GOBERNABILIDAD

1. Política de desarrollo social2. Política de desarrollo

municipal7. Política de desarrollo económico8. Política de gestión de riesgos, prevención y atención de desastres

6. Política de relaciones exteriores

Pilares2008-2012

Laberinto de PolíticasPor la falta de lineamientos generales en los procesos de políticas públicas, existen políticas de diferentes:

Modelos Temporalidades

EstructurasEnfoques

FinesNaturalezas

Diseños Instrumentos

?

Distonía evolutiva entre políticas públicas y planificación

• A la par que los procesos de democratización y participación ciudadana reclaman una mayor explicitación de la acción pública (políticas públicas), las tendencias de debilitamiento del papel del Estado en el desarrollo, minimizan la función de la planificación en su operativización.

1997, cambio de rumbo…

1997 (114-97, LOE):

Se disuelve el Consejo de Planificación Económica. La SEGEPLAN cambia su denominación y se convierte en la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia. Se le confiere autonomía funcional pero a la par, se reduce su capacidad de acción real.

A partir de LOE – 1997:• Órgano de planificación del Estado,

como apoyo a la Presidencia.

• Debe coadyuvar en la formulación de la política general de desarrollo nacional y evaluar su ejecución y efectos.

• Orienta y coordina los procesos de políticas públicas sectoriales, a través de la orientación del proceso descentralizado de planificación y programación de la inversión pública.

• Es la secretaría técnica del Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, como faceta territorial de la planificación, en el marco de procesos participativos.

• Cumple una labor técnica y de relación con la Cooperación internacional.

Estado de finales del siglo XX y primera década del XXI: no planifica, regula, armoniza, facilita.

Consejo de Planificación Económica: disuelto.

Planes de gobierno: no planes nacionales de desarrollo.

Política institucional -cuando hay – la hace el ministerio “rector”; ya no es “colegiada”

Tutelada desde fuera, rara vez tiene carácter sectorial, menos aún sinergia intersectorial.

SEGEPLAN se vuelve “un ministerio más” en el Gabinete de Gobierno: sin capacidad ni herramientas reales para direccionar y coordinar efectivamente la acción ministerial hacia el objetivo común de desarrollo.

Concepción de su función “rectora de la planificación” se circunscribe a “facilitación” en los mejores casos; más frecuentemente, es una de “revisión/seguimiento de POAs”, emisión de dictámenes y otros trámites interministeriales, especialmente con Finanzas y RREE, que superviven de la época de la planificación centralizada y del Consejo Nacional.

Estado de finales del siglo XX y primera década del XXI: no planifica, regula, armoniza, facilita.

“Utilidad y relevancia” de SEGEPLAN para las distintas administraciones: depende más de habilidades y vínculos políticos del Secretario con los circuitos de poder en la administración de turno, más que ser un asunto institucional.

1997-2000: última vez que se le invirtió a la institución (tecnología, infraestructura, manejo de información y plataformas informáticas)

Alta dependencia de la “tercerización de servicios” para la realización de sus tareas más substantivas + Profesionales de alto nivel fuera del sector público + Mejoras salariales dependen de aportes de la Cooperación Internacional.

No hay planificación, sólo programación y sobre todo, gestión de proyectos.

Estado de finales del siglo XX y primera década del XXI: no planifica, regula, armoniza, facilita.

Función estratégica de seguimiento al plan de gobierno recae en otras instancias (Comisionados, Equipos políticos, Gerencias Presidenciales)

Ministerios “incómodos” si SEGEPLAN se “entromete”substantivamente -más allá de los trámites obligados- en su sector.

Concepción de “inversión pública” como obra gris o vial.

Ley de Consejos de Desarrollo (2002): da un nuevo “aire” a SEGEPLAN, al constituirla en secretaría técnica de éstos.

Estado de finales del siglo XX y primera década del XXI: no planifica, regula, armoniza, facilita.

1. Planificación sectorial y territorial están desvinculadas una de la otra.

2. Planificación territorial está desconectada de la inversión pública.

3. MINFIN “manda” a través del presupuesto: Ejercicios de programación son mero trámite.

4. Inversión pública en el territorio (departamental y municipal) están desconectadas de la inversión sectorial y de la planificación.

5. SNIP es una base de datos, más que un sistema de planificación, programación y análisis de la inversión pública.

6. El Estado carece de sistemas de monitoreo y evaluación de su desempeño. (Incluido el sistema de información estadística)

7. Nadie más que los gobernadores y municipalidades es explícitamente responsable del seguimiento de obras en los departamentos y municipios. Ambigüedad en la responsabilidad del nivel central.

¿El resultado?:

“Desarrollo” en el discurso político desde 1986, pero limitados avances reales en los últimos 20

años:

PresupuestoPolíticas Públicas

Planificación Inversión Pública

CORTOCIRCUITOENTRE LO POLÍTICO Y LA ACCIÓN PÚBLICA

QUE OBSTACULIZA EL LOGRO DE RESULTADOSY EL CUMPLIMIENTO DE LOS PLANES DE GOBIERNO

Inversión y preinversión públicas

Planificación en

Guatemala

Planificación sectorial

Planificación territorial

Cooperación Internacionaldispersa

Un conjunto de factores inconexos, desarticulando la presencia territorial del Estado.

N

S

EO

Cada quien por su lado, sin seguir una brújula del

desarrollo ¿Y el Monitoreo y la evaluación?

¿Y las políticas públicas?Presupuesto:

¿versión reduccionista de la

planificación?

Un nuevo escenario mundial

EM

Tendencia a establecer una relación cualitativamente distinta

entre Estado y Mercado.

Crisis económica mundial: optimización de las capacidades

de la sociedad.

Democracia y Ciudadanía

Una nueva etapa

• La evidencia internacional de los últimos 20 años y la coyuntura económica mundial, constatan la necesidad de más y mejor Estado, pero también de un mercado de mejor calidad y competitividad.

• La sostenibilidad de la democracia exige además una ciudadanía cualitativamente distinta, que mantenga el equilibrio entre el Estado y el Mercado.

• Esta perspectiva es mucho más afín a un planteamiento socialdemócrata de gobierno, que se refleja en el marco y enfoque del Plan de la Esperanza.

Plan de la Esperanza

“Lo expuesto tiene sentido si se cuenta con un Plan Nacional de Desarrollo integral, sostenible y

sustentable, en el cual todas laspolíticas públicas estén articuladas e integradas para

producir acción social del Estado coherente y de impacto social.

De modo fundamental, las políticas del Estado democrático tienen que estar orientadas a procurar la mayor calidad

y bienestar de vida de la población guatemalteca.”

Ideas extraídas de la página 8 del Plan de la Esperanza.

Estado y desarrollo Plan de la Esperanza

• Rol protagónico como rector del desarrollo integral sostenible y sustentable.

• Implica enfoques culturales, económicos, sociales, ambientales y políticos.

• Se trata de implementar acciones estructurales en la dinámica entre economía y sociedad.

Enfoques de trabajo

Territorializar la acción pública

Alianzas público-público y público privadas

Fortalecimiento de la Sociedad Civil en la toma de decisiones

Asignación presupuestaria que

responde a la planificación

territorializada

Visión estratégicadel Sistema Nacional

de Planificación

Alineación de la cooperación

internacional a la política pública

y al plan de desarrollo

Desarrollo como metaGobernar por

Políticas PúblicasSistema de monitoreo

y evaluación

Planificación sectorial territorializada,

que orienta lo sectorial

Inversión Pública

Objetivo de la Gestión Territorial Integrada:

Desarrollar capacidades efectivas para definir y aplicar políticas impulsoras de procesos articulados de desarrollo, a través del mejor uso del conjunto de instrumentos y recursos públicos, concertados con el sector privado, gestando mayor legitimidad política y adhesión ciudadana local y nacional.

Sistema Nacional de Planificación

Gestión de políticas:

Recuperar el SNPClearinghouse de

políticasMonitoreo y evaluación

Gestión de la inversión:Renovar el

Sistema NacionalDe Inversión Pública

Gestión institucional:Creación de condiciones

para el óptimo funcionamiento

delSistema Nacional de Planificaciónterritorializado

Gestión de la Cooperación Internacional

Gestión de la información y del conocimiento sobre desarrollo

Gestión territorial integrada-GTI-

Gestión de planificación:

Crear el SistemaNacional de Planificación

Es la articulación de los procesos de planificación

institucional/sectorial en todos sus niveles; incorpora

orientaciones de ordenamiento territorial.

Se lleva a cabo en el seno del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, donde se articula

el Ejecutivo con actores clave de la sociedad civil organizada e

iniciativa privada

El SNP interrelaciona al Sistema de Consejos con otros actores políticos y de Cooperación

Internacional; para la implementación de las políticas

públicas y orientación de la inversión pública.

Niveles de actuación con diferentes actores

SIST

EMA

NA

CIO

NA

L D

E PL

AN

IFIC

AC

IÓN

Plan Nacional de Desarrollo

Planes Sectoriales operativizados a través de

Planes Institucionales

Planes especiales de Ordenamiento Territorial

DCFTN/RP/CLP

Planes de Desarrollo Departamentales

Planes de DesarrolloMunicipales, Planes piloto

de OT, Planes Locales (Urbano/rural)

Info

rmac

ión

Institucionalidad

SNP

Participativo

ComunicaciónDinámicaPolítica

Contexto Socio –Económico

Estrategia para el éxito del SNP

Generar capacidades en la SEGEPLAN y en las unidades de planificación del Estado para que cuenten

con instrumentos, procesos y recursos humanos óptimos que le permitan cumplir con sus responsabilidades ya

establecidas en la ley, para el cumplimiento del plan de Gobierno y la formulación y aplicación de planes de

desarrollo de largo plazo.

• Revitalización de la red nacional de unidades sectoriales de planificación.

• Alianzas público-público (Minfin-Segeplan) para la rearticulación del ciclo de políticas publicas, planificación y presupuesto.

• Involucramiento ciudadano e institucional en los territorios.