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Presupuesto y Gasto Público 63/2011: 41-62 Secretaría General de Presupuestos y Gastos

© 2011, Instituto de Estudios Fiscales

Los Presupuestos de la Seguridad Social para el 2011

OCTAVIO JOSÉ GRANADO MARTÍNEZ Secretario de Estado de la Seguridad Social Ministerio de Trabajo e Inmigración

Resumen

El presupuesto de la Seguridad Social para 2011 tiene como principales orientaciones la consolidación y el aumento de la protección social, manteniendo y mejorando las prestaciones y servicios objeto de su acción protectora en un marco de estabilidad presupuestaria y suficiencia financiera, de tal forma que el sistema de la Seguridad Social se presenta como la única Administración Pública que incrementa sus gastos en prestaciones y protección de los ciudadanos y mantiene su superávit. Tales objetivos tendrán su apoyo fundamental en el incremento de los recursos propios del sistema, procedentes principalmente de las cotizaciones sociales y de los rendimientos de sus fondos patrimoniales, así como en el mantenimiento de las aportaciones estatales destinadas a financiar sus distintas acciones. Las mejoras de las pensiones mínimas así como las de otras prestaciones y servicios comportan avances en la solidaridad del sistema en favor de las personas más necesitadas, con el consiguiente aumento del bienestar social y de la participación del gasto social en la riqueza y renta nacionales. De forma compatible, los presupuestos contemplan también la obtención de un excedente de los ingresos sobre los gastos no financieros, que se estima en 4.579 millones de euros, superávit que permitirá incrementar el Fondo de Reserva constituido en el sistema en apoyo de su sostenibilidad futura y que posibilita que al finalizar el ejercicio los recursos acumulados en dicho fondo mantengan la línea de ascenso que viene experimentando en sus dotaciones. Todo ello manteniendo prácticamente los importes de las bases de cotización que son origen de la recaudación y en un marco de austeridad en los gastos de funcionamiento de los servicios gestores, que no han de impedir el aumento de la calidad y eficiencia de tales servicios.

1. Consideraciones generales sobre los aspectos más relevantes del presupuesto del Sistema de la Seguridad Social

El presupuesto de la Seguridad Social para el ejercicio 2011, atendiendo lo dispuesto al efecto en la Ley General Presupuestaria, es la expresión cuantificada y debidamente ordenada de los derechos y obligaciones a reconocer en dicho ejercicio por los agentes que integran la administración institucional de este sistema en el desempeño de las funciones que le corresponden para hacer efectivas las prestaciones y los servicios comprendidos en su acción protectora.

La consecución del objetivo de estabilidad, continuando en la línea de actuación de los últimos ejercicios, sigue siendo compatible con el mantenimiento y mejora de los niveles de protección que el sistema dispensa, de modo que se pueda continuar avanzando en el fortalecimiento de la cohesión social y la adecuada participación de los ciudadanos en la renta nacional.

Por consiguiente, el presupuesto toma en consideración las previsiones contenidas en la actualización del Programa de Estabilidad español y, de forma especial, el esperado compor

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tamiento de las magnitudes macroeconómicas con mayor incidencia en los ingresos y gastos del sistema. Asimismo, contempla los criterios y orientaciones establecidos para el escenario presupuestario plurianual 2011-2013 por el Ministerio de Economía y Hacienda, en el que el proceso de elaboración de los presupuestos de 2011, de acuerdo con las disposiciones al respecto de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, queda insertado.

En este marco de disciplina presupuestaria, debe destacarse el mantenimiento y mejora de los niveles de protección que la Seguridad Social dispensa, que quedan vinculados a la consecución de sus objetivos cuyo seguimiento de ejecución puede realizarse mediante el análisis de los correspondientes indicadores, en términos de medios y resultados.

Como hechos destacables que caracterizan este presupuesto cabe señalar por su significación los siguientes:

Consolidación de las finanzas del sistema

El presupuesto para 2011, como hecho particularmente destacable, refleja la situación de consolidación financiera que el sistema de la Seguridad Social sigue contemplando para ese ejercicio, manteniendo la línea de suficiencia de sus recursos financieros, que ha venido experimentando desde la separación de fuentes de financiación en 1999, para hacer frente a las obligaciones contributivas que tiene encomendadas desde entonces.

Desde el comienzo de la crisis financiera de 2007, algunos sectores han venido formulando la pregunta de si el sistema de pensiones entraba ya en déficit. Como respuesta es suficiente señalar que a pesar de la caída en el número de cotizantes, del incremento de las pensiones mínimas y de las mejoras en la acción protectora, la Seguridad Social continua siendo la única Administración Pública que incrementa sus gastos y mantiene su superávit.

En la línea de consolidación financiera referida, por decimotercer año consecutivo y superando las difíciles circunstancias en las que se prevé se desenvolverá la economía en el ejercicio, el presupuesto agregado del sistema presenta una situación excedentaria de sus ingresos no financieros sobre los gastos de la misma naturaleza que asciende, en esta ocasión, al 0,4% del PIB.

Consecución del objetivo de estabilidad presupuestaria

En este contexto, el resultado presupuestario contribuirá a la continuidad de las medidas que deben aplicarse dentro de la estrategia de salida de la crisis que se enmarca en la Recomendación del Consejo de 2 de diciembre de 2009, bajo el artículo 126.7 del Tratado, de corregir el déficit excesivo a más tardar en 2013. Así, dentro del objetivo de estabilidad presupuestaria 2011-2013 para las Administraciones Públicas y límite de gasto no financiero del Estado 2011, aprobados en el Consejo de Ministros de 28 de mayo de 2010, la capacidad de financiación del sistema de Seguridad Social queda cifrada en el 0,4% del PIB, antes citado.

La consecución de este objetivo se fundamenta en diversas actuaciones como la separación de fuentes de financiación del gasto sanitario, de los servicios sociales y de la atención a

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la dependencia. Asimismo, se continúa en la mejora de las bases de cotización, como por ejemplo, la convergencia con los salarios reales de las bases de cotización del Régimen Especial Agrario, en la lucha contra la economía sumergida y las actuaciones rigurosas contra los deudores del sistema, sin que esto último signifique insensibilidad para la concesión de aplazamientos cuando las circunstancias lo requieren.

Continuidad de la dotación del Fondo de Reserva en apoyo de la sostenibilidad del sistema y de las futuras pensiones

La situación excedentaria de los recursos de naturaleza no financiera, conforme se ha señalado, debe permitir atender las exigencias de índole financiera, existentes fundamentalmente en el ámbito de las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social y en orden a la cobertura de las provisiones, fondos y reservas que su particular régimen jurídico-económico requiere, y mantener el incremento del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, constituido en el sistema para la atención futura de situaciones y actividades propias de sus fines. En el momento de redactar estas líneas el fondo dispone de una dotación de 64.002,68 millones de euros, equivalentes al 6,07% del PIB.

Mantenimiento de la protección del sistema

Desde la perspectiva de su acción protectora, la situación de suficiencia financiera posibilita, como prioridad fundamental, la atención de las obligaciones propias del sistema en aplicación de las normas reguladoras de las prestaciones y servicios que él mismo dispensa. Sin embargo, no debe olvidarse que la dureza y profundidad de la crisis económica han llevado a todos los países industrializados a realizar un esfuerzo fiscal muy significativo para paliar las consecuencias de aquella y preservar los niveles alcanzados de desarrollo y bienestar, si bien, el Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, excepciona de las medidas restrictivas a las pensiones mínimas del sistema de la Seguridad Social, a las pensiones del extinguido SOVI no concurrentes y a las pensiones no contributivas.

Aunque en páginas posteriores se ofrece un pormenorizado detalle, cabe señalar aquí que el gasto en pensiones no contributivas supone 3.769,2 millones de euros más que en 2010 y que alcanza un volumen total de 99.089,7 millones de euros. En estas cifras queda comprendido el incremento del 1% de las pensiones con complemento a mínimos, el mayor importe de las nuevas pensiones y el que se deriva del crecimiento de la población pensionista.


Avance en la dimensión de la cobertura de las prestaciones y de la protección social

El presupuesto para 2011 recoge las dotaciones necesarias para dar cobertura al sistema específico de protección por cese de actividad de los trabajadores autónomos establecido por la Ley 32/2010, de 5 de agosto. De este modo, se da cumplimiento, tal y como establece el preámbulo del Estatuto del Trabajo Autónomo, al mandato que el artículo 41 de la Constitución Española encomienda a los poderes públicos en relación con el mantenimiento de un régimen público de la Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad. En este sentido, el término ciudadano deja de identificarse exclusivamente con los trabajadores por cuenta ajena para extenderse también a los trabajadores por cuenta propia, equiparando de manera efectiva el trabajo autónomo respecto del trabajo por cuenta ajena, también en materia de protección social.

Asimismo, el Régimen Especial de Empleados de Hogar, incorpora entre sus prestaciones la atención de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, del mismo modo que antes se hizo con los riesgos durante el embarazo y la lactancia natural.

Durante la tramitación parlamentaria, y recogiendo los estudios realizados por asociaciones de afectados por encargo de la Administración de Seguridad Social, se ha configurado una nueva prestación que permitirá a las familias con hijos menores gravemente enfermos reducir jornada o incluso suspender el contrato de trabajo, para atender al cuidado de sus hijos.

Suficiencia de los recursos propios

Desde la perspectiva de la financiación, las acciones a que se ha hecho alusión han de tener lugar en el referido marco de suficiencia financiera, en el que los recursos propios del sistema, fundamentalmente basados en las cotizaciones sociales y otros conceptos conexos con las mismas, así como en los importantes rendimientos de su patrimonio, procedentes principalmente de las inversiones financieras en las que se vienen materializando sus excedentes, atenderán los gastos de la esfera contributiva de la protección que dispensa y propiciarán la obtención del remanente final del 0,4% del PIB que se ha señalado.

Adecuado nivel de cobertura de las cotizaciones sociales

Las cotizaciones sociales constituyen el soporte básico de la financiación del sistema y mantienen los criterios de prudencia en su estimación seguidos en ejercicios precedentes. Esa prudencia en la estimación de las cotizaciones sociales debe contribuir, de otra parte, a la consecución de los expresados remanentes presupuestarios, ayudando a contrarrestar las eventuales desviaciones de las prestaciones por encima de los importes previstos.


Austeridad en los gastos de funcionamiento

En lo que atañe a la gestión, debe señalarse la contención de los gastos de funcionamiento de los servicios gestores, con asignaciones selectivas de los recursos precisos para atender los gastos estrictamente necesarios y con la promoción de acciones en orden al ahorro de aquellos que no resulten imprescindibles. La contención de estos gastos, cuyo crecimiento presenta tasas negativas resulta, por consiguiente, sensiblemente inferior al que experimentan las prestaciones y servicios comprendidos en la acción protectora del sistema, de acuerdo con las necesidades de subordinación del gasto público no prestacional a las exigencias del escenario económico y presupuestario general, y viene así a atenuar el crecimiento del presupuesto agregado de gastos del mismo, crecimiento que, por ello y en lo que respecta al de sus operaciones no financieras, se sitúa por debajo del que se produce en tales prestaciones y servicios.

En este sentido, se vienen ejecutando programas de control de determinadas prestaciones, como la incapacidad temporal, mediante acuerdos con las Comunidades Autónomas, y a través de las modificaciones normativas precisas, de modo que quede garantizada la atención a los trabajadores que realmente la precisan frente a aquéllos que pretenden hacer un uso indebido de la prestación.

Asimismo, se llevan a cabo actuaciones destinadas a disminuir los gastos de funcionamiento, manteniendo políticas iniciadas en 2004 destinadas a disminuir la plantilla mediante la automatización de procesos. Se digitalizan los archivos y se progresa en la automatización del reconocimiento de las pensiones.

En 2011, el denominado portal de edictos permitirá notificar por vía telemática a las empresas y la extensión del programa RED culminará la supresión de los trámites en papel para todas las empresas con trabajadores.

Otros consumos como los gastos publicitarios, la edición de publicaciones, los suministros de energía y el material de oficina, entre otros, también serán objeto de ahorro. Cualquier gasto, distinto a los de naturaleza prestacional, por pequeño que sea, suma a favor de la obtención del equilibrio en las cuentas.

En resumen, uno de cada tres euros del incremento del gasto en pensiones contributivas se financia con ahorros en partidas de gasto menos necesarias.

Progreso en los niveles de calidad de los servicios

Las restricciones en los gastos de funcionamiento no supondrán, no obstante, ninguna merma en la seguridad de los centros, instalaciones y bases de datos del sistema ni en la eficiencia y calidad de los citados servicios gestores, que continuarán impulsando las acciones de información y comunicación ciudadanas y de utilización de las potencialidades de los medios tecnológicos, en orden a facilitar la más pronta y adecuada atención de prestaciones, servicios y obligaciones de cotización de los sujetos responsables y a controlar la debida ob


tención de aquellas prestaciones y servicios y el cumplimiento de las correspondientes obligaciones con la Seguridad Social.

En este contexto, con las orientaciones comentadas y sobre la base de las magnitudes con mayor incidencia en el sistema del escenario económico previsto en el ejercicio, así como de la ejecución de sus presupuestos precedentes, queda configurado un presupuesto por programas, en el que las distintas acciones y actividades, dirigidas a la consecución de los objetivos que los mismos persiguen, se dotan con los medios humanos materiales y financieros precisos y cuentan con los correspondientes indicadores para informar de su nivel de realización.

Tras estas consideraciones iniciales sobre los aspectos de mayor significación del presupuesto de la Seguridad Social para 2011, en los apartados que siguen se efectúa un análisis más detallado de sus magnitudes y contenidos esenciales, comentando los aspectos más relevantes de los mismos y su situación comparativa con los del ejercicio precedente.

2. Las grandes cifras del presupuesto

El presupuesto no financiero de gastos de la Seguridad Social asciende a 118.816,01 millones de euros, 2.242,58 millones más que en el ejercicio anterior, y presenta un incremento del 1,92%, superior a la previsión de crecimiento del 1,3% del producto interior bruto de nuestro país en el ejercicio presupuestario, alcanzando con ello una mayor participación en el mismo.

Si se incluyen las operaciones financieras, el presupuesto para 2011, equilibrado en sus gastos e ingresos, alcanza un total de 124.408,06 millones de euros, con un crecimiento en dicho ejercicio de 3.853,89 millones de euros, que equivale al 3,20%. El presupuesto total así configurado alcanzaría en 2011 una participación en el PIB en torno al 11,50%.

Excluido el Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, cuyo presupuesto ha sido objeto en los últimos años del mayor de los ajustes, derivados del nuevo modelo de financiación de las Comunidades Autónomas y de la culminación de las transferencias de sus servicios a las mismas, el presupuesto neto de gastos del agregado resultante (sistema sin INGESA) asciende a 124.178,38 millones de euros en términos totales, y a 118.586,78 millones de euros, en términos no financieros, equivalente a un crecimiento del 1,93% y un 3,21% sobre el total del presupuesto de 2010.

Si en una nueva consideración, la de la protección contributiva del sistema, pero incluidos los complementos por mínimos de pensiones y otras acciones a cargo del Estado del INSS e ISM, se excluye también el IMSERSO, el presupuesto neto de gastos del agregado resultante (sistema sin INGESA ni IMSERSO) asciende a 120.199,13 millones de euros en términos totales, y a 114.608,68 millones de euros, en términos no financieros, con un crecimiento del 2,10% para el presupuesto no financiero y del 3,42% sobre el presupuesto total de 2010.

Dentro de las líneas de estabilidad y equilibrio entre gastos e ingresos totales y de suficiencia financiera del sistema, el presupuesto por operaciones no financieras de las entidades


gestoras, excluidos INGESA e IMSERSO, y Tesorería General de la Seguridad Social registra un superávit en torno al 0,4% del PIB.

Finalmente, cabe señalar que los afiliados cotizantes a la Seguridad Social, que han experimentado un importante crecimiento desde 1995, acusan los efectos de la desaceleración económica que afecta a nuestro país, hecho que motiva que, en los términos de prudencia antes comentados, para 2011 se haya estimado un pequeño incremento en el número de los mismos respecto al año 2010.

3. Las áreas de gasto

La distribución del presupuesto de gastos entre las áreas que recogen las actividades de la Seguridad Social, excluidas en ellas las operaciones financieras, el grado de participación de unas y otras en aquél y su comparación respecto del presupuesto de 2010, es la siguiente:

(Millones de Euros)

ÁREAS

PRESUPUESTO 2010

PRESUPUESTO 2011

Variación 2011/2010

Importe % Partic. Importe % Partic. Absoluta %

Prestaciones económicas Asistencia sanitaria Servicios sociales Tesorería e informática Suma op. no financieras Operaciones financieras

110.602,24 1.903,90 2.006,27 2.061,02

116.573,43 3.980,74

91,75 1,58 1,66 1,71

96,70 3,30

113.416,32 1.634,46 1.879,24 1.885,99

118.816,01 5.592,05

91,17 1,31 1,51 1,52

95,51 4,49

2.814,08 –269,44 –127,03 –175,03 2.242,58 1.611,31

2,54 –14,15 –6,33 –8,49 1,92

40,48

TOTAL CONSOLIDADO 120.554,17 100,00 124.408,06 100,00 3.853,89 3,20

De los 124.408,06 millones de euros a que asciende el presupuesto de la Seguridad Social para el ejercicio 2011, el 93,99% se destina a la protección social del sistema y el 1,52% a la gestión de servicios comunes de tesorería, informática, control interno y otros. Las operaciones financieras completan el presupuesto, con una participación en el mismo del 4,49%.

3.1. Prestaciones económicas

A este área se destinan 113.416,32 millones de euros, que representan el 91,17% del total, con un incremento del 2,54% con respecto al ejercicio 2010. Su detalle es el siguiente:


(Millones de Euros)

PRESUPUESTO 2010 PRESUPUESTO 2011 Variación 2011/2010 PRESTACIONES Y GASTOS Importe % Partic. Importe % Partic. Absoluta %

Pensiones contributivas 95.320,46 86,18 99.089,68 87,37 3.769,22 3,95 Pensiones no contributivas 1.995,01 1,80 1.995,01 1,76 0,00 0,00 Incapacidad temporal 7.373,19 6,67 7.008,86 6,18 –364,33 –4,94 Prestaciones por maternidad y paternidad 2.427,37 2,20 2.126,69 1,88 –300,68 –12,39 Prestaciones por riesgo durante el embarazo y la lactancia natural 255,67 0,23 260,61 0,23 4,94 1,93 Prestaciones familiares 1.098,80 0,99 1.000,67 0,88 –98,13 –8,93 Otras prestaciones económicas 609,32 0,55 546,46 0,48 –62,86 –10,32 Otras transferencias corrientes 625,05 0,57 540,98 0,48 –84,07 –13,45 Gastos de gestión 815,70 0,74 775,10 0,68 –40,60 –4,98 Gastos de capital 81,67 0,07 72,26 0,06 –9,41 –11,52

TOTAL 110.602,24 100,00 113.416,32 100,00 2.814,08 2,54

• Pensiones

El gasto en pensiones contributivas asciende a 99.089,68 millones de euros, el 79,65% del presupuesto total, con un crecimiento de 3.769,22 millones, el 3,95% más que en el presupuesto de 2010. Dicho incremento se debe a la revalorización general de las pensiones en un 1,3% consecuencia de la desviación de la inflación noviembre 2010/nov. 2009 sobre la revalorización inicial a cuenta, a la revalorización adicional prevista en un 1% para las pensiones mínimas, no contributivas y las del extinguido SOVI no concurrentes, a un aumento por la variación interanual en el número de pensiones y a otros efectos, entre los que se incluyen el de sustitución en la cuantía de las pensiones que causan baja por la de nuevas altas. Estas dotaciones se han visto afectadas por los efectos derivados de la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, si bien en dicha norma se excepcionan de las medidas restrictivas las pensiones antes citadas.

La distribución de este gasto por regímenes es la siguiente:

Crédito de pensiones contributivas por regímenes

(Millones de Euros)

REGÍMENES IMPORTE %

General 72.181,31 72,85 Autónomos 14.865,28 15,00 Agrario 4.758,73 4,80 Mar 1.604,66 1,62 Carbón 1.358,70 1,37 Empleados de hogar 1.335,15 1,35 Accidentes trabajo y enf. profes. 2.985,85 3,01

TOTAL 99.089,68 100,00


Respecto a las clases de pensiones, las de jubilación aglutinan el 67,52% del crédito de pensiones contributivas, correspondiendo el 19,10% a las pensiones de viudedad y el 11,73% a las de incapacidad permanente.

Crédito de pensiones contributivas por clases

(Millones de Euros)

REGÍMENES IMPORTE %

Incapacidad permanente/Invalidez 11.627,44 11,73 Jubilación 66.905,03 67,52 Viudedad 18.924,05 19,10 Orfandad 1.381,28 1,40 Favor familiares 251,88 0,25

TOTAL 99.089,68 100,00

Por lo que se refiere a las pensiones no contributivas, se ha estimado un gasto de 1.995,01 millones de euros, lo que supone mantener el gasto en los niveles del ejercicio 2010, motivado fundamentalmente por el hecho de encontrarse en descenso su colectivo de beneficiarios, hecho que se espera contrarreste el aumento del gasto derivado de la actualización y cuantías que también se produce en estas pensiones.

• Incapacidad temporal

La incapacidad temporal, contará en el año 2011 con una dotación de 7.008,86 millones de euros, que supone un decremento del 4,94% respecto al gasto presupuestado para 2010. La gestión de esta prestación contempla los convenios firmados por el Instituto Nacional de la Seguridad Social con las mismas, en los que se establecen las actividades de seguimiento, evaluación y control de la IT, así como la asunción de nuevas competencias por parte de los inspectores médicos de las entidades gestoras de la Seguridad Social en orden a la revisión de las situaciones de baja inferiores a un año de duración, para conseguir un objetivo de ahorro expresado en términos de reducción del coste económico de la prestación por afiliado/mes. Tales extremos, así como la influencia del ajuste en el mercado de trabajo y la contención del gasto observada hacen que la prestación experimente la citada minoración del 4,94%. Esta variación supone una evolución del gasto en correlación con la que se viene produciendo en los últimos años, acorde con las medidas aplicadas en la organización del seguimiento y control de la prestación, destinadas a impedir la percepción indebida de la misma.

El detalle de dicho crédito por entidades y contingencias es el siguiente:


Crédito para incapacidad temporal

(Millones de Euros)

Contingencias Entidades Total

Comunes De A.T. Y E.P

INSS 2.699,40 46,37 2.745,77 ISM 39,88 1,95 41,83 MUTUAS 3.394,25 827,01 4.221,26

TOTAL 6.133,53 875,33 7.008,86

• Maternidad, paternidad y riesgo durante el embarazo y la lactancia natural

Las prestaciones por maternidad, paternidad y riesgo durante el embarazo y la lactancia natural reciben una asignación de 2.387,30 millones de euros, lo que supone un descenso del 11,02 % sobre la cuantía presupuestada en 2010, aunque refleja un incremento sobre el gasto real que se producirá en el ejercicio pasado. El subsidio por maternidad se presupuesta con una dotación de 1.898,62 millones de euros, a la prestación de riesgo durante el embarazo, creada por la Ley 39/1999, de 5 de noviembre, para promover la conciliación de la vida familiar y laboral de las personas trabajadoras, y con la finalidad de proteger la salud de la mujer trabajadora embarazada, se destinan 249,79 millones de euros, y a las prestaciones de paternidad y riesgo durante la lactancia natural, 228,07 y 10,82 millones de euros respectivamente. El crecimiento menor que lo estimado con anterioridad viene motivado por la crisis económica y del empleo, y el efecto de la disminución progresiva de mujeres en edad fértil, que solo en parte será compensada por la mayor tasa de natalidad de las trabajadores emigrantes.

• Prestaciones familiares

Para prestaciones familiares se destinan 1.000,67 millones de euros, crédito íntegramente financiado por aportaciones estatales con cargo a la imposición general. Esta dotación, como se ha reseñado al comentar las pensiones contributivas, se ve afectada por las medidas de reducción del déficit público, en concreto y entre otras por la suspensión de la prestación de 2.500 euros por nacimiento o adopción al amparo del artículo 188 bis de la Ley General de la Seguridad Social.


• Otras prestaciones económicas

Las restantes prestaciones económicas, que recogen como novedad para este presupuesto la nueva prestación por cese de actividad de trabajadores autónomos, cuya mayor parte corresponden a indemnizaciones y entregas únicas reglamentarias y a ayudas equivalentes a la jubilación anticipada, ascienden a 546,46 millones de euros, lo que supone un decrecimiento del 10,32% sobre el ejercicio 2010.

• Otros gastos

Dentro de otros gastos se incluyen los administrativos de gestión, básicamente gastos de personal y de bienes corrientes y servicios, por 775,10 millones de euros, el 0,68% del total del área, inversiones por otros 72,26 millones y las transferencias corrientes, entre otras, relacionadas con la gestión de las pensiones no contributivas, fundamentalmente de las comunidades en régimen presupuestario especial de País Vasco y Navarra, por importe de 152,21 millones de euros, las que se han previsto realizar también a Comunidades Autónomas en aplicación de los convenios a que se hizo mención al comentar el programa de ahorro en incapacidad temporal, por importe de 375,00 millones de euros, y para la atención de la asistencia sanitaria de contingencias profesionales cubiertas por las entidades gestoras, por importe de 7,80 millones de euros, así como las que han de efectuarse a la Unión Europea por derechos consolidados de los funcionarios españoles destinados en la misma, por una cuantía estimada de 3,06 millones de euros.

3.2. Asistencia sanitaria

Dos características básicas de la asistencia sanitaria son su naturaleza universal y no contributiva y su asunción, plena en este momento en lo que se refiere a la prestada anteriormente en el ámbito del hoy extinguido INSALUD, por los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas. Este hecho, unido al sistema de financiación de dichas comunidades, reduce la cobertura presupuestaria del área en el sistema a la que se presta actualmente a través de la gestión directa del INGESA, ya limitada a los ámbitos territoriales de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla y a determinadas acciones de carácter estatal, a la de las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social, en el ámbito de las contingencias profesionales, así como a la prestada a través del Instituto Social de la Marina, que limita su actuación al colectivo integrado en el Régimen Especial de los Trabajadores del Mar.

Los créditos presupuestados para asistencia sanitaria en el ejercicio 2011 ascienden a 1.634,46 millones de euros, que representan un decrecimiento del 14,15% sobre los del ejercicio anterior.

La distribución del gasto en asistencia sanitaria se muestra en el siguiente cuadro:


(Millones de Euros)

PROGRAMAS

PRESUPUESTO 2010

PRESUPUESTO 2011



Atención primaria Atención especializada Otras prestaciones sanitarias y servicios generales Suma gestión directa Transferencias a CC.AA. (ISM)

1.230,31 569,39

57,33 1.857,03

46,87

64,62 29,91

3,01 97,54 2,46

1.062,17 522,09

50,20 1.634,46

0,00

64,99 31,94

3,07 100,00

0,00

–168,14 –47,30

–7,13 –222,57 –46,87

–13,67 –8,31

–12,44 –11,99

–100,00

TOTAL 1.903,90 100,00 1.634,46 100,00 –269,44 –14,15

Los programas de mayor dotación presupuestaria son los de la atención primaria y los de especializada con 1.062,17 y 522,09 millones de euros, respectivamente. La rúbrica de otras prestaciones sanitarias y servicios generales comprende la medicina marítima prestada por el Instituto Social de la Marina a los trabajadores del mar en su faena a bordo y en puertos extranjeros, la formación del personal sanitario y los servicios de administración y generales. Finalmente, señalar que las transferencias que en materia de asistencia sanitaria efectuaba a las Comunidades Autónomas el Instituto Social de la Marina, en virtud de la nueva regulación del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas, ya no se reflejan en el presupuesto de la Seguridad Social y se consignan en el presupuesto del Estado.

3.3. Servicios sociales

La distribución del gasto en el área, entre las rúbricas más importantes que la integran, es la siguiente:

(Millones de Euros)

PROGRAMAS

PRESUPUESTO 2010

PRESUPUESTO 2011



Prestaciones económicas recuperadoras y accesibilidad universal Envejecimiento activo y prevención de la dependencia Autonomía personal y atención a la dependencia Servicios sociales del ISM y Mutuas Servicios generales

Suma gestión directa Del ISM gestionados por CC.AA.

100,51

220,02

1.581,57 56,58 41,41

2.000,09 6,18

5,01

10,97

78,83 2,82 2,06

99,69 0,31

91,84

202,40

1.498,44 48,66 37,90

1.879,24 0,00

4,89

10,77

79,73 2,59 2,02

100,00 0,00

–8,67

–17,62

–83,13 –7,92 –3,51

–120,85 –6,18

–8,63

–8,01

–5,26 –14,00 –8,48 –6,04

–100,00

TOTAL 2.006,27 100,00 1.879,24 100,00 –127,03 –6,33


En situación análoga a la descrita para la asistencia sanitaria, los servicios sociales del Instituto de Mayores y Servicios Sociales y del Instituto Social de la Marina, a causa de su naturaleza no contributiva, son financiados por el Estado. Las dotaciones del área ascienden a 1.879,24 millones de euros, que representan el 1,51% del total del presupuesto para 2011, con un decrecimiento del 6,33% sobre las presupuestadas para el año 2010. De estos créditos destacan los destinados al programa de la autonomía personal y la atención a la dependencia, de conformidad con las previsiones de desarrollo de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, por un importe de 1.498,44 millones de euros, con una ligera minoración de 83,13 millones de euros, el 5,26%. Finalmente, señalar que como se ha reseñado al describir el epígrafe de asistencia sanitaria las transferencias que en esta materia efectuaba a las Comunidades Autónomas el Instituto Social de la Marina, en virtud de la nueva regulación del sistema de financiación de aquellas, se consignan en el presupuesto del Estado.

3.4. Tesorería, informática y otros servicios funcionales comunes

Este área aparece dotada presupuestariamente con 1.885,99 millones de euros, siendo su participación en el total de los créditos del 1,52%.

La distribución del gasto entre las rúbricas más importantes es la siguiente:

(Millones de Euros)

PRESUPUESTO PRESUPUESTO Variación 2010 2011 2011/2010PROGRAMAS


Afiliación, cotización y recaudación 596,49 28,94 545,78 28,94 –50,71 –8,50 Gestión financiera y del patrimonio 105,45 5,12 105,25 5,58 –0,20 –0,19 Gestión informática 278,17 13,50 245,35 13,01 –32,82 –11,80 Admón., control interno y otros servicios funcionales comunes 1.080,91 52,44 989,61 52,47 –91,30 –8,45

TOTAL 2.061,02 100,00 1.885,99 100,00 –175,03 –8,49

4. Vertiente orgánica de los gastos

El importe del presupuesto de gastos de la Seguridad Social, incluidas las operaciones financieras, y su distribución y evolución por agentes gestores queda reflejado en el cuadro siguiente:


(Millones de Euros)

AGENTES GESTORES

PRESUPUESTO 2010

PRESUPUESTO 2011


Importe % Importe % Absoluta %

INSS INGESA IMSERSO ISM TGSS

SUMA MUTUAS AT

TOTAL Eliminaciones por consolidación

101.878,09 234,94

4.095,55 1.808,91 4.319,15

112.336,64 12.292,03

124.628,67 4.074,50

84,51 0,19 3,40 1,50 3,58

93,18 10,20

103,38 3,38

104.812,69 231,32

3.981,17 1.768,25 5.230,01

116.023,44 12.516,84

128.540,28 4.132,22

84,25 0,19 3,20 1,42 4,20

93,26 10,06

103,32 3,32

2.934,60 –3,62

–114,38 –40,66 910,86

3.686,80 224,81

3.911,61 57,72

2,88 –1,54 –2,79 –2,25 21,09 3,28 1,83 3,14 1,42


La expresión de las áreas de gestión en que se desenvuelven las actividades de los agentes gestores en el ejercicio del presupuesto, incluidas en ellas las referidas operaciones financieras, es la que ofrece el cuadro siguiente:

(Millones de Euros)

Áreas

Agentes Prestaciones económicas

Asistencia sanitaria

Servicios sociales

Tesorería e informática TOTAL

Gestores

INSS 104.812,69 104.812,69 INGESA 231,32 231,32 IMSERSO 2.147,52 1.833,65 3.981,17 ISM 1.656,21 35,52 16,84 59,68 1.768,25 TGSS 0,82 5.229,19 5.230,01

SUMA 108.617,24 266,84 1.850,49 5.288,87 116.023,44 MUTUAS AT 8.145,84 1.377,98 31,82 2.961,20 12.516,84

TOTAL 116.763,08 1.644,82 1.882,31 8.250,07 128.540,28 Eliminaciones por consolidación 3.343,57 9,91 1,91 776,83 4.132,22

TOTAL CONSOLIDADO 113.419,51 1.634,91 1.880,40 7.473,24 124.408,06

5. Vertiente económica de los gastos

El importe consolidado del presupuesto de gastos de la Seguridad Social y su distribución y evolución por capítulos económicos se expresan como sigue:

Los Presupuestos de la Seguridad Social para el 2011 55

(Millones de Euros)

PRESUPUESTO PRESUPUESTO Variación

Rúbricas Económicas 2010 2011 2011/2010

Importe % Importe % Absoluta %

Gastos de personal 2.482,66 2,06 2.378,14 1,91 –104,52 –4,21 Gastos corrientes en bienes y servicios 1.997,17 1,65 1.708,06 1,37 –289,11 –14,48 Gastos financieros 19,08 0,02 18,36 0,02 –0,72 –3,77 Transferencias corrientes 111.557,40 92,54 114.279,35 91,86 2.721,95 2,44

Operaciones corrientes 116.056,31 96,27 118.383,91 95,16 2.327,60 2,01 Inversiones reales 514,01 0,43 426,99 0,35 –87,02 –16,93 Transferencias de capital 3,11 0,00 5,11 0,00 2,00 64,31

Operaciones de capital 517,12 0,43 432,10 0,35 –85,02 –16,44 Operaciones no financieras 116.573,43 96,70 118.816,01 95,51 2.242,58 1,92 Operaciones financieras 3.980,74 3,30 5.592,05 4,49 1.611,31 40,48


•

•

•

•

Las retribuciones y otros gastos de personal ascienden a 2.378,14 millones de euros con una minoración del 4,21% sobre el presupuesto de 2010, en consonancia con las medidas establecidas por el Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público y la estricta contención del gasto público, ya que tiene una incidencia en la incorporación de personal a través de la oferta pública de empleo y en las retribuciones a percibir por los trabajadores públicos.

Los gastos corrientes en bienes y servicios importan 1.708,06 millones de euros, con un decrecimiento interanual del 14,48%, equivalente a 289,11 millones de euros. Estas dotaciones recogen los efectos de las medidas de austeridad del citado Real De-creto-Ley 8/2010 y de distintos acuerdos del Consejo de Ministros que inciden en el mismo sentido.

Los gastos financieros previstos se elevan a 18,36 millones de euros, con una minoración interanual de 0,72 millones de euros, y responden fundamentalmente a las previsiones de necesidades para este capítulo en la Tesorería General de la Seguridad Social, en las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social y en menor medida en el resto de entidades. De los citados 18,36 millones de euros, 1,65 millones corresponden a intereses de demora, en su mayoría señalados en sentencias y resoluciones en procesos contra el extinguido INSALUD y por otras actuaciones de retraso en el pago de obligaciones, y el resto a otros gastos financieros, fundamentalmente gastos y comisiones bancarias de las cuentas especiales restringidas para los ingresos por recaudación ejecutiva.

Las transferencias corrientes ascienden a 114.279,35 millones de euros, 91,86% del presupuesto total, con un aumento interanual de 2.721,95 millones de euros, equivalente al 2,44%. Del total del gasto de este capítulo se destinan a transferencias a las familias 112.253,41 millones de euros, que representan el 98,23% de dicho total.


•

•

•

El gasto previsto para inversiones a gestionar directamente por las entidades del sistema asciende a 426,99 millones de euros, con una minoración en su dotación de 87,02 millones de euros respecto a 2010, equivalente al 16,93%, consecuencia de las medidas adoptadas para la reducción del gasto ya citadas al comentar las retribuciones y otros gastos de personal y los gastos corrientes en bienes y servicios.

Las transferencias de capital, de carácter finalista, ascienden a 5,11 millones de euros, en su casi totalidad en el ámbito presupuestario del IMSERSO, con un incremento de 2,00 millones de euros.

Las variaciones de activos y pasivos financieros ascienden a 5.592,05 millones de euros, de los que 1.635,51 millones se destinan a operaciones de activos financieros, que en su mayor parte se orientan a la materialización de las reservas que legalmente deben constituir las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social, 0,47 millones a la amortización de pasivos financieros, 3.355,64 millones de euros, que reflejan el excedente de las entidades gestoras y 101,32 y 499,11 millones de euros, que recogen la materialización del excedente de las mutuas de accidentes de las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social y sus dotaciones al Fondo de Prevención y Rehabilitación, respectivamente.

6. Los ingresos de la Seguridad Social en el ejercicio 2011

La principal característica de las fuentes de financiación es la de distinguir la naturaleza de las prestaciones y servicios a los que dan cobertura.

Desde un punto de vista económico-financiero, el presupuesto de la Seguridad Social se presenta equilibrado, ascendiendo los ingresos al igual que los gastos a 124.408,06 millones de euros.

Las rúbricas fundamentales del presupuesto desde la vertiente de los ingresos son las siguientes:

(Millones de Euros)

CONCEPTO

PRESUPUESTO 2010

PRESUPUESTO 2011



Cotizaciones sociales De empresas De desempleados

Transferencias Del Estado De otros organismos

Otros ingresos Variación de activos y pasivos

107.376,63 96.043,63 11.333,00 8.403,65 8.336,89

66,76 3.673,04 1.100,85

89,07 79,67 9,40 6,97 6,92 0,05 3,05 0,91

110.447,12 100.062,82 10.384,30 8.196,03 8.134,40

61,63 4.751,91 1.013,00

88,78 80,43 8,35 6,59 6,54 0,05 3,82 0,81

3.070,49 4.019,19 –948,70 –207,62 –202,49

–5,13 1.078,87

–87,85

2,86 4,18

–8,37 –2,47 –2,43 –7,68 29,37 –7,98



6.1. Cotizaciones sociales

Las cotizaciones sociales presentan la previsión de alcanzar 110.447,12 millones de euros, lo que supone un incremento del 2,86% sobre las del presupuesto de 2010. La evolución de las cotizaciones viene determinada básicamente por el incremento que experimentan las bases medias de los distintos regimenes, por la que se produce en el número de cotizaciones del sistema y por la mejora de la gestión que conlleva la implantación de un conjunto de medidas para reducir el fraude, incrementar la recaudación y disminuir la morosidad.

Su distribución por procedencia y regímenes es la siguiente:

Distribución de las cotizaciones

(Millones de Euros)

COTIZACIONES IMPORTE %

De empresas y trabajadores 100.062,82 90,60 — Régimen General 79.714,61 72,17 — Regímenes Especiales 12.671,90 11,47

• Autónomos 10.651,98 9,64 • Agrario 951,67 0,86 • Mar 295,28 0,27 • Carbón 193,67 0,18 • Empleados de hogar 579,30 0,52

— Accidentes de trabajo y enf. profes. 7.590,66 6,87 — Cese de actividad de trabajadores aut. 85,65 0,08 Del SPEE y Mutuas 10.384,30 9,40

TOTAL 110.447,12 100,00

Las cifras señaladas para los regímenes especiales de Autónomos y Agrario recogen el efecto de la integración de los trabajadores agrarios por cuenta propia en el primero de estos regímenes, que de conformidad con lo dispuesto en la Ley 18/2007, de 4 de julio, se produce con efectos de 1 de enero de 2008.

6.2. Transferencias del Estado

Las transferencias del Estado a la Seguridad Social ascienden a 8.134,40 millones de euros, el 6,54% del presupuesto, y suponen una minoración del 2,43% sobre las de 2010.

Las transferencias del Estado a la Seguridad Social se desglosan de la siguiente forma:


(Millones de Euros)

TRANSFERENCIAS IMPORTE % ∆

— Para financiar la asistencia sanitaria del INGESA 230,25 –1,81 — Para complementos por mínimos de pensiones 2.806,35 3,70 — Para prestaciones no contributivas 3.154,04 –3,10 — Para protección de la dependencia 1.498,44 –5,23 — Para prestaciones LISMI 44,31 –12,00 — Para financiar los restantes servicios sociales del IMSERSO 242,98 –9,57 — Para financiar la asistencia sanitaria y los servicios sociales del ISM 20,26 –73,74 — Otras transferencias 137,77 –15,85

TOTAL 8.134,40 –2,43

Las aportaciones estatales para financiar las prestaciones no contributivas del sistema, primera partida en importancia absoluta y que incluye las pensiones no contributivas, las prestaciones familiares y la maternidad no contributiva, ascienden a 3.154,04 millones de euros, ligeramente inferior a la dotación en 2010, acorde con la evolución del gasto efectivo previsto para estas prestaciones. Se debe mencionar especialmente el aumento de las destinadas a financiar los complementos para mínimos de pensiones contributivas, un 3,70% más que en el año 2010, que se incrementan en 100,00 millones de euros. A ello se suman la de financiación de la dependencia (mínimo garantizado, nivel convenido, seguridad social de cuidadores no profesionales y otros gastos) por importe de 1.498,44 millones de euros, con descenso del 5,23%, la de los restantes servicios sociales del IMSERSO, que con un importe de 242,98 millones de euros se minora un 9,57%, la de la asistencia sanitaria del INGESA, con 230,25 millones de euros, que registra un descenso del 1,81%, la de los servicios sanitarios y sociales del ISM, por importe de 20,26 millones de euros, que de- crece un 73,74%, motivada esta significativa minoración por el ya citado nuevo modelo de financiación a las Comunidades Autónomas, y la destinada a las prestaciones LISMI, que por importe de 44,31 millones se corresponde con el gasto en disminución de estas prestaciones cuyos beneficiarios vienen optando por la mejor protección a través de las pensiones no contributivas y prestaciones de protección familiar. Finalmente, se incluyen otras aportaciones para la financiación de diversas acciones del sistema por cuenta del Estado, por importe de 137,77 millones de euros.

6.3. Otros ingresos y variaciones de activos y pasivos

Completan la financiación 5.826,54 millones de euros de variaciones de activos y pasivos financieros y de otros ingresos, que proceden esencialmente de enajenaciones y reintegros de activos, incluidos los remanentes de tesorería que financian gastos del ejercicio, de recargos, intereses, multas y otros conceptos relacionados con las cotizaciones,


de otras transferencias distintas de las del Estado, básicamente de empresas colaboradoras y de fondos comunitarios europeos, de los servicios de asistencia sanitaria prestados por las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social a terceros, especialmente al sector privado, y otros de carácter patrimonial, que recogen principalmente y entre otros conceptos los intereses que generan las cuentas centralizadas abiertas en el Banco de España por los depósitos que en ellas lleva a cabo la Tesorería General de la Seguridad Social y los rendimientos de títulos-valores del Estado. Entre estos intereses y rendimientos se encuentran los derivados de depósitos y títulos afectos al Fondo de Reserva del sistema, que, consecuentemente con las importantes dotaciones que en el mismo se vienen realizando, se estiman en 2.983,00 millones de euros.

Finalmente, cabe señalar que las operaciones financieras, por decimotercer año consecutivo, no contemplan ninguna necesidad de financiación estatal a través de préstamos. Estas operaciones financieras recogen principalmente remanentes de tesorería por importe de 882,99 millones de euros, de los que 28,91 millones corresponden al IMSERSO y 854,08 millones a las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social, destacando entre estos los que por importe de 600,30 millones de euros afectos al Fondo de Prevención y Rehabilitación y los que estimados en 101,32 millones de euros irán destinados al Fondo de Reserva de la Seguridad Social.

7. Situación actual y perspectivas del equilibrio financiero del Sistema de la Seguridad Social

La afectación de los recursos del sistema a los distintos ámbitos de gestión de sus prestaciones y servicios determina la situación de equilibrio financiero que refleja el cuadro que sigue.

60

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93

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6,75

Octavio José Granado Martínez


Para finalizar y como exponente de la situación financiera de la Seguridad Social, cabe analizar algunas relaciones básicas, especialmente orientadoras de las expectativas de equilibrio del sistema a medio y largo plazo.

La situación de superávit del sistema de la Seguridad Social está relacionada, entre otros factores, con la evolución del empleo, y por tanto con la afiliación. En este sentido, se ha de señalar que la afiliación ha venido experimentando un importante crecimiento en los últimos años, si bien las adversas circunstancias económicas que actualmente afectan a nuestro país han hecho registrar un descenso que, ya inicia una tendencia a la contención. Esta evolución quedaría representada del modo siguiente:

Evolución de la afiliación y del déficit/superávit de la Seguridad Social

20.000.000

19.000.000

18.000.000

17.000.000

16.000.000

15.000.000

14.000.000

13.000.000

12.000.000

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10.000.000 –0,71 –0,68

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12.534.661 12.300.791

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13.816.294 14.578.326

15.236.218

15.748.752 16.188.390

16.589.561 17.161.920

18.156.182 18.305.631

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Superavit (+) o déficit (–) sobre PIB Afiliación

Puede observarse cómo la afiliación ha pasado de 12.300.791 cotizantes en 1995 a 17.539.607 a 30 de noviembre de 2010, último dato disponible en el momento de redactar este artículo. Como ya se ha señalado, para el año 2011 se estima que se producirá una suave recuperación en el número de los afiliados, que permitirá un incremento en el número de cotizaciones en torno al 1,03%.

Asimismo, el indicador «afiliados/pensionistas» y su evolución en el tiempo son importantes para explicar la situación financiera del sistema y su suficiencia para hacer frente a sus obligaciones.


Relación afiliados/pensionistas

1989

1990

1991

1992

1993

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1995

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2004

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2007

2008

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2010

2,80

2,70

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2,40

2,30

2,20

2,10

2,00

2,37 2,33

2,40

2,39

2,28

2,17

2,07 2,06

2,11 2,08

2,15

2,22

2,29

2,34 2,39

2,44

2,65

2,71

2,662,61

2,50

2,61 a 1/7

2,62

La «tregua demográfica» de la que hemos disfrutado durante los últimos ejercicios, en los que se han jubilado los españoles nacidos en la guerra civil y la inmediata postguerra, con cohortes de edad escasas, y el favorable impacto de la incorporación a la población activa de mujeres españolas, de inmigrantes, etc., no van a perdurar en el tiempo. En los próximos años el envejecimiento de la población llegará a la sociedad española con particular intensidad. Este es el momento adecuado para producir, de forma gradual y paulatina, los cambios que necesita nuestro sistema de Seguridad Social para garantizar que dentro de 25 años goce de tan buena salud como manifiesta en la actualidad.

Presupuesto y Gasto Público 63/2011: 63-76 Secretaría General de Presupuestos y Gastos

© 2011, Instituto de Estudios Fiscales

El refuerzo del gobierno económico europeo

JAVIER VALLÉS LIBERAL Director de la Oficina Económica del Presidente del Gobierno 1

JAVIER MONZÓ TORRECILLAS Vocal Asesor del Departamento de Política Económica, Oficina Económica del Presidente del Gobierno

Resumen

La Unión Europea ha tratado de dar una respuesta política coordinada a las distintas fases en las que se ha manifestado la crisis económica y financiera. En primer lugar, mediante medidas de apoyo al sistema financiero, posteriormente ayudando a la economía real desde los presupuestos públicos y, finalmente, diseñando una estrategia de consolidación fiscal creíble a nivel comunitario. No obstante, la crisis soberana en la zona euro ha puesto de manifiesto la necesidad de incrementar los niveles de coordinación económica de manera estructural. Ante ello, la Unión Europea está reforzando su gobierno económico, incrementando la supervisión macroeconómica, fiscal y financiera, mejorando así su capacidad para afrontar futuras crisis.

Abstract

The European Union has tried to coordinate the policy reaction to the economic and financial crisis at each stage. First, by designing support measures for the financial system, second, by providing stimulus to the real economy and, finally, by setting out a credible fiscal consolidation strategy at the European level. However, with the European sovereign debt crisis, the need to increase the degree of structural economic coordination among member states has become apparent. Hence, the European Union is strengthening economic governance through increased macroeconomic, fiscal and financial oversight, thus improving the Union’s ability to cope with future crises.

1. Una respuesta coordinada a la crisis económica

Año 2008: La respuesta a la crisis financiera

La primera gran crisis del siglo XXI, iniciada en una parte del sector financiero e inmobiliario de Estados Unidos (conocido como subprime) y recrudecida con la nacionalización de sus agencias de refinanciación hipotecaria y la desaparición de tres de sus cinco bancos de inversión en 2008, fue rápidamente propagada a través de los flujos financieros internacionales.

En este contexto, los Estados miembros (EEMM) de la Unión Europea (UE) decidieron adoptar una respuesta cooperativa consistente en una batería de medidas extraordinarias des

1 En colaboración con Estefanía Sánchez, Raimon Baiges, Carlos Maravall e Ignacio Ybañez. Edición cerrada en marzo de 2011.

64 Javier Vallés Liberal y Javier Monzó Torrecillas

tinadas a devolver la confianza al sector financiero, apoyar el restablecimiento del flujo de crédito, recobrar la financiación entre entidades en los mercados mayoristas y apuntalar la confianza en las entidades individualmente consideradas. Así, en la reunión del Consejo ECOFIN del 6 y 7 de octubre de 2008, los ministros de finanzas decidieron incrementar la cobertura ofrecida por los Fondos de Garantía de Depósitos hasta los 50.000 euros por titular y entidad financiera (ulteriormente ampliado a 100.000 euros). Posteriormente, en la cumbre de los países de la zona euro y Reino Unido celebrada el 12 de octubre, los líderes acordaron establecer un programa de avales de emisiones de deuda bancaria a medio plazo y establecer las condiciones para inyectar capital en las entidades financieras, con el objetivo de facilitar su financiación en los mercados e impedir la quiebra de toda entidad bancaria que pudiera acarrear un riesgo para el sistema financiero en su conjunto, respectivamente.

En el caso español, además de incrementar la cobertura del Fondo de Garantía de Depósitos hasta los 100.000 euros, se creó el Fondo para la Adquisición de Activos Financieros (FAAF), para atender a las necesidades puntuales de liquidez de las entidades relacionadas con la disrupción en el mercado interbancario ocasionada por la crisis. El FAAF adquirió títulos de la máxima calidad crediticia a través de operaciones ejecutadas según criterios de mercado, por valor de más de 19.300 millones de euros. Por último, el Gobierno acordó establecer un programa de avales a las emisiones de deuda a medio plazo de las entidades financieras residentes en España. Gracias a este programa, hasta diciembre de 2010, el Tesoro ha otorgado garantías por valor de más de 63.500 millones de euros, a 185 emisiones de 40 entidades.

Año 2009: El Plan Europeo de Recuperación Económica

A finales de 2008 se hizo patente el contagio de la crisis financiera a la economía real. Los principales organismos internacionales revisaron bruscamente sus previsiones de crecimiento tras las quiebras producidas en Estados Unidos. Por ejemplo, el Fondo Monetario Internacional (FMI), que estimaba un crecimiento para España del 1,2% para 2009 en julio de 2008, lo redujo hasta prever una caída de 0,5% tan sólo cuatro meses después. Ante el inicio de un ciclo de contracción de la demanda a nivel mundial, se llevaron a cabo políticas expansivas de gasto público para amortiguar la caída de la actividad económica y frenar la dinámica recesiva en el sector privado.

Para maximizar el impacto de la respuesta a la crisis, España y el resto de los países del G20 acordaron en noviembre de 2008 adoptar medidas de estímulo fiscal de manera simultánea. En este sentido, los EEMM de la UE fueron pioneros, al aprobar en diciembre el Programa Europeo de Recuperación Económica (PERE).

La actuación del PERE contemplaba un impulso presupuestario de 200.000 millones de euros (1,5% del PIB de la UE) para reactivar la demanda, de los cuales 170.000 millones correspondían a los Estados, mientras que el presupuesto comunitario y el Banco Europeo de Inversiones proporcionarían el resto. Los fondos debían dirigirse a reforzar la competitividad de Europa, orientando el gasto a inversiones relacionadas con eficiencia energética, tecnologías limpias, infraestructuras e interconexiones.

Con vistas a mantener la sostenibilidad de las finanzas públicas ante un estímulo fiscal sin precedentes en la historia de la UE, el esfuerzo presupuestario fue equilibrado (la mayoría de

65 El refuerzo del gobierno económico europeo

países combinó incremento de gasto público con una disminución de impuestos) y temporal (sus medidas se empezaron a retirar a mediados de 2010). Para maximizar la eficacia de las medidas, el PERE se dirigió a los sectores más estratégicos y afectados por la crisis.

En términos cuantitativos, las medidas de estímulo fiscal adoptadas por los EEMM se elevaron al 1,1% del PIB en 2009 y al 0,7% en 2010. España fue el país de la UE que más recursos movilizó en 2009, en torno al 2,3% del PIB (Gráfico 1). Por su parte, los estabilizadores automáticos contribuyeron un 3,2% adicional, con lo que el soporte total a la actividad económica, medido como el cambio en el saldo presupuestario se situó en el 5% del PIB de la UE. En cuanto a sus efectos, las simulaciones de la CE sugieren que tuvieron un impacto positivo sobre el crecimiento del PIB del 0,8% en 2009 y del 0,3% en 2010 en el conjunto de la economía europea. En el caso de España, la OCDE estima un impacto positivo superior sobre el PIB, que alcanzó el 1% en 2009 y el 0,4% en 2010.

Gráfico 1. Estímulo fiscal en los principales países de la UE (en % del PIB)

2,5 % 2,3 %

1,9 %

2009 2010

0,0 %

0,5 %

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España Alemania Reino Unido Francia Italia

0,6 %

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1,0 %

0,1 % 0,0 % 0,0 %

Media UE 2009

Media UE 2010

Fuente: CE.

Por finalidad, en torno al 47% del estímulo fiscal del PERE se destinó al mantenimiento del poder adquisitivo de los hogares, y un 6% se empleó en políticas activas y pasivas de empleo. Por otro lado, un 27% se destinó al aumento de la inversión, mientras que las ayudas a las empresas supusieron el 20% restante.

Año 2010: El camino de vuelta hacia la sostenibilidad fiscal

A principios de 2010 se empezaron a extender las dudas sobre la capacidad de algunos países para hacer frente a la elevada deuda pública contraída durante la crisis, como conse


cuencia de los planes de estimulo fiscal y el juego de los estabilizadores automáticos. Estos temores afectaron principalmente a países con elevado endeudamiento exterior, bajas perspectivas de crecimiento a medio plazo o elevadas pérdidas en el sector financiero. Además, se conoció un conjunto de malas prácticas llevadas a cabo por Grecia en la elaboración de sus estadísticas oficiales, incrementando la desconfianza de los inversores internacionales.

A principios del ejercicio los principales organismos internacionales mantenían su recomendación de no retirar de los estímulos de demanda hasta afianzar la incipiente recuperación de la actividad. De hecho, incluso en vísperas de las tensiones en el mercado de deuda soberana, el FMI defendía que «la política fiscal y monetaria debería seguir siendo expansiva, en 2010, en la mayoría de economías avanzadas» (abril de 2010). Sin embargo, tras el rescate de Grecia y el aumento de la prima de riesgo de la deuda soberana de varios países europeos, las recomendaciones se centraron en la necesidad de reducir el déficit. De este modo, el FMI pasó a recomendar, ya en julio, que «la política económica en los países avanzados debería centrarse en una consolidación fiscal creíble».

En este contexto de inestabilidad en los mercados de deuda soberana de la zona euro, el Banco Central Europeo (BCE) se comprometió en mayo de 2010 a adquirir deuda pública para reforzar la confianza en los Tesoros nacionales, con objeto de restablecer el mecanismo de transmisión de su política monetaria. Durante el año 2010, el valor de estas adquisiciones ha alcanzado los 74.000 millones de euros.

Con el programa de adquisición de deuda pública, y al contrario que en anteriores programas de adquisición de activos financieros, el BCE no estableció de antemano la cuantía a adquirir, el calendario de actuación o los criterios según los cuales adquiere títulos. Ello le ha dotado de una considerable flexibilidad para abordar las tensiones en los mercados financieros, al contar con un amplio abanico de posibilidades de actuación. Esta característica ha sido posteriormente reforzada al incrementar su capacidad para hacer frente a posibles pérdidas al adquirir activos financieros, aumentando su capital hasta 10.760 millones de euros (anteriormente 5.760 millones). Por otra parte, y desde una perspectiva a más largo plazo, la ampliación de capital —la primera de carácter general en 12 años— está motivada por la necesidad de proporcionar una base de recursos adecuada a uno de los pilares del sistema financiero en la zona euro, que ha crecido considerablemente como consecuencia de la constitución de la moneda única. Estas actuaciones se unen al mantenimiento de la política monetaria expansiva del BCE. De este modo, se han mantenido las inyecciones de liquidez extraordinarias, ilimitadas y a tipo fijo, que se iniciaron a finales de 2008 y que están garantizadas, por lo menos, hasta septiembre de este año.

En el ámbito presupuestario, el Eurogrupo de mayo acordó acelerar los planes de consolidación fiscal, adelantando la retirada de los estímulos y la adopción de medidas estructurales respecto a la senda prevista en los programas de estabilidad presentados en enero. Algunos países que, como España, ya habían iniciado la senda de consolidación fiscal desde el comienzo de 2010, aceleraron el ritmo anunciado, mientras que otros decidieron adelantar su inicio, previsto para 2011. Como resultado de ello, la UE congelará su nivel de déficit conjunto en 2010, y lo reducirá en 2,6 puntos porcentuales del PIB entre 2011 y 2012, pasando del –6,8% en 2010 al –4,2% en 2012, de acuerdo con las últimas previsiones de la CE (otoño de 2010).


Gráfico 2. La senda de consolidación fiscal antes y después de la crisis de deuda soberana

España Alemania

2

0

–2

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2007 2008 2009 2010 2011

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0

2

2007 2008 2009 2010 2011

Previsión de Otoño 2010 Previsión de Primavera 2010

–12

–10

–8

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–4

–2

0

2

2007 2008 2009 2010 2011

Francia Italia

2

0

–2

–4

–6

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2007 2008 2009 2010 2011


Reino Unido Estados Unidos

2

0

–2

–4

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2007 2008 2009 2010 2011

2

0

–2

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–6

–8

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–12

2007 2008 2009 2010 2011


Fuente: CE.

El ajuste fiscal previsto en la UE se realizará, en este período, principalmente mediante la reducción del gasto, que pasará del 50,8% del PIB en 2009 a 48,4% en 2012 (–2,4 puntos del PIB), tras haber aumentado fuertemente en 2009. De este modo, la reducción del gasto


representa más del 90% del ajuste total, realizándose el resto mediante un incremento de los ingresos. Esta fuerte preponderancia de la reducción del gasto público se explica en gran parte por la retirada de los planes de estímulo temporal.

Dado que el componente cíclico seguirá teniendo una aportación negativa durante los próximos años, al crecer las economías por debajo de su potencial, el grueso de la consolidación fiscal se realizará mediante cambios estructurales.

Finalmente, la respuesta a la crisis también incluye una mejora de la transparencia de las cuentas públicas. Con el fin de generar confianza en los mercados de deuda y reducir el coste de financiación, los principales países han incrementado sus esfuerzos por ofrecer información financiera más detallada y accesible, con un enfoque de medio y largo plazo.

Centrándose en las cinco grandes economías europeas, las principales medidas de consolidación presupuestaria adoptadas han sido:

En materia de gasto, las actuaciones apuntan en tres direcciones: racionalización de prestaciones sociales, reducción de la inversión pública y contención del gasto corriente.

•

•

•

La mayor revisión del sistema de protección social ha tenido lugar en el Reino Unido (e.g. reforma de la política de vivienda social, recorte de la prestación por desempleo de larga duración o reducción de ayudas por hijo), mientras que Alemania han realizado cambios de menor calado, centrados en las políticas de empleo y las prestaciones por paternidad. En el caso español, se han mantenido todos los elementos esenciales del Estado del Bienestar y se han seguido incrementando partidas básicas como las pensiones mínimas o las becas educativas, manteniendo un nivel de gasto social muy superior al existente en etapas anteriores.

La reducción de inversión pública entre 2009 y 2011 será del 0,5% del PIB en la UE. Sin embargo, este dato esconde una notable heterogeneidad por países: la inversión pública en España, el Reino Unido e Italia se reducirá notablemente (desde un nivel muy superior a la media en el caso de España, antes y después del recorte), mientras que en Francia y Alemania prácticamente se mantiene.

En cuanto a los gastos de funcionamiento, destaca la reducción de los gastos de personal, bien por la vía de una menor reposición de la plantilla, bien por la reducción/congelación de los salarios, o mediante ambos sistemas simultáneamente. Asimismo, países como Reino Unido y España han realizado actuaciones para simplificar la estructura organizacional del Estado y la supresión de organismos y empresas estatales.

Por el lado de los ingresos, destaca el recurso a la imposición indirecta, tanto mediante incrementos en el IVA —cuyo tipo general pasa del 16% al 18% en España (por debajo de la media europea), y del 17,5% al 20% en el Reino Unido—, como en subidas generalizadas de impuestos especiales. Algunos países han incrementado el impuesto sobre la renta, centrándose en las rentas del trabajo más elevadas, en los beneficios fiscales y en las rentas del capital. Además, también han recurrido a incrementar la tributación medioambiental y a la creación nuevos impuestos, entre los que destaca un nuevo gravamen sobre el sector financiero en países como Francia, Alemania y Reino Unido.


Por último, la crisis fiscal ha puesto de relieve la necesidad de realizar ajustes en el largo plazo, en particular en los gastos asociados al envejecimiento. Por ello, España, Francia, y el Reino Unido han puesto en marcha una reforma de sus sistemas públicos de pensiones, que en el caso de Alemania se hizo con anterioridad al estallido de la crisis.

2. El refuerzo de la coordinación económica en la UE

La creación de la Unión Económica y Monetaria constituye un hito fundamental del proceso de integración europea. Los Estados de la zona euro decidieron, en 1998, hacer dejación de sus competencias soberanas en materia de política monetaria en favor del BCE, adoptando una moneda única. Complementariamente, se establecieron reglas para una mayor disciplina fiscal, a través del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC).

Más de una década después la zona euro resiste el embate de la crisis, pero en ella se han manifestado desequilibrios macroeconómicos que es preciso atajar a través de una mayor coordinación de las políticas económicas, así como una coordinación fiscal reforzada.

La respuesta a la crisis ha conducido a nuevos avances en el proceso de integración europea. La UE se prepara para adoptar un paquete de coordinación de políticas económicas sin precedentes, que incluye no sólo aspectos como el refuerzo de la disciplina fiscal sino también la introducción de un mecanismo de vigilancia de los desequilibrios macroeconómicos y el establecimiento de un mecanismo permanente de resolución de crisis.

En junio de 2010, el Consejo Europeo aprobó formalmente la nueva Estrategia para el Crecimiento y el Empleo, Europa 2020. Esta Estrategia supone la adopción de unos objetivos a nivel comunitario en materia de empleo, I+D, educación, medioambiente y reducción de la pobreza. En base a ello, cada Estado establece sus objetivos nacionales, que se plasman en los Programas Nacionales de Reformas en abril de cada año. El seguimiento de la Estrategia se enmarca en el nuevo esquema de gobernanza reforzada de la UE, que integra la supervisión de las políticas fiscales, la supervisión de los desequilibrios macroeconómicos y la supervisión de aspectos estructurales de carácter microeconómico.

Por otra parte, el Consejo Europeo de marzo de 2010, durante la Presidencia española del Consejo de la UE, decidió encargar a su Presidente la constitución de un grupo de trabajo sobre gobernanza económica de la UE, en el que participaron los EEMM, la CE y el BCE. Bautizado como Task Force Van Rompuy, el grupo comenzó a reunirse en mayo, presentando su Informe final al Consejo Europeo de diciembre, para su desarrollo legislativo en junio de 2011. Sus contribuciones, actualizadas con los ajustes producidos en su tramitación posterior, se desarrollan a lo largo del artículo.

El Semestre Europeo

El Presidente del Eurogrupo, Jean Claude Juncker, lanzó en 2005 una propuesta consistente en que los EEMM presentaran en Bruselas sus proyectos de presupuestos para que fueran evaluados conjuntamente antes de que los parlamentos nacionales los aprobasen. La idea


era definir un marco general de la política económica europea, que luego sería aplicada por los EEMM a través de sus presupuestos nacionales. La propuesta fue rechazada, alegando una supuesta injerencia excesiva en los procedimientos presupuestarios nacionales.

Esta idea fue retomada en 2010, en unas circunstancias económicas bien diferentes. En su Comunicación «Reforzar la coordinación de las políticas económicas», la CE proponía «el establecimiento de un semestre europeo para la coordinación de políticas económicas, de forma que los EEMM puedan beneficiarse de una pronta coordinación a nivel europeo a la hora de preparar sus programas nacionales de estabilidad o de convergencia, así como sus presupuestos nacionales y sus programas nacionales de reforma». Tras su presentación en mayo, ésta propuesta ha sido uno de los elementos sobre los que hubo pleno acuerdo en el seno de la task force Van Rompuy y, de hecho, esta propuesta ha sido ya trasladada por el Consejo a norma.

Este nuevo calendario, que se aplica desde 2011, consiste en un ciclo reforzado de coordinación de las políticas económicas en el seno de la UE que cubrirá todos los elementos de la vigilancia económica, incluidas las medidas para asegurar la disciplina presupuestaria contenidas en el PEC, las acciones a favor de la estabilidad macroeconómica, que se desarrollará en el marco de la supervisión macro reforzada, y el proceso de estímulo del crecimiento y el empleo recogido en la Estrategia Europa 2020. En definitiva, se trata de una evaluación ex-ante de la política fiscal de los EEMM, sincronizando la supervisión presupuestaria, macroeconómica y las reformas estructurales.

En el Semestre Europeo, que será el primero de cada año natural, los EEMM presentarán simultáneamente en abril sus actualizaciones de los programas de estabilidad y convergencia (instrumentos nacionales del PEC), y de los programas nacionales de reforma (instrumentos nacionales de la Estrategia Europa 2020). Estos programas serán evaluados conjuntamente por la CE y el Consejo, pudiendo este último a propuesta de la CE, adoptar recomendaciones específicas dirigidas a los países. Tras la coordinación europea, comenzará la fase nacional en la que los EEMM tendrán que trasladar las recomendaciones europeas a sus proyectos de Presupuestos, que deberán presentar ante su Parlamento nacional para su aprobación definitiva.

El nuevo esquema de supervisión financiera

La coordinación en el ámbito financiero en la UE ha recibido un espaldarazo definitivo con la constitución del esquema de supervisión financiera macro y micro prudencial que supone establecer el Comité Europeo de Riesgo Sistémico y las Autoridades Europeas de Supervisión.

El Comité Europeo de Riesgo Sistémico evaluará posibles amenazas a la estabilidad financiera, emitirá alertas de riesgo y recomendaciones de actuación, vigilando su aplicación. Los EEMM deberán atenerse a las conclusiones que emita y, en caso de no hacerlo, deberán explicar los motivos por los que no siguen las recomendaciones.

A nivel micro-prudencial, se ha creado un Sistema Europeo de Supervisores Financieros con tres nuevas Autoridades Europeas sectoriales de Supervisión: bancaria (EBA), de seguros y pensiones (EIOPA) y de valores (ESMA). Su establecimiento supone transformar los


actuales comités sectoriales, sin fuerza vinculante, en instituciones con competencias en el desarrollo de estándares técnicos comunes de obligado cumplimiento, en mecanismos de resolución para dirimir diferencias entre supervisores, coordinar y tomar decisiones en situaciones de crisis, y en órganos que recogen información relevante para desempeñar sus funciones. En concreto, ESMA tiene potestad exclusiva para supervisar a las agencias de calificación crediticia en la UE. Concretar sus poderes y funciones ha exigido también desarrollar nueva legislación comunitaria al respecto.

La reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento

El PEC es el principal instrumento de coordinación y supervisión de las políticas presupuestarias de los EEMM. Desde su entrada en vigor en 1999, ha buscado su sitio a medio camino entre la necesidad de impulsar la disciplina fiscal a nivel europeo y las demandas de soberanía de los Estados, reticentes a perder el control de su política fiscal, después de ceder la monetaria a las instituciones comunitarias. Fruto de este debate, el PEC ya sufrió una importante modificación en el año 2005, tendente a dotar de mayor flexibilidad a la regla fiscal y a incrementar su análisis económico.

Sin embargo, la virulencia con la que la crisis económica ha impactado sobre las cuentas públicas de los EEMM, con los 27 países en déficit y 24 de ellos con el Procedimiento de Déficit Excesivo abierto, ha puesto de manifiesto la necesidad de repensar su funcionamiento, en particular en los países de la zona euro, con el fin de aumentar la credibilidad de la senda de consolidación fiscal, evitando recaer en los errores del pasado.

El nuevo PEC mantendrá los dos componentes básicos existentes desde su origen: el preventivo y el correctivo.

Parte preventiva

La propuesta mantiene como elemento fundamental el objetivo presupuestario a medio plazo, propuesto a nivel nacional, con un requisito de convergencia mínima anual de medio punto del PIB, medido en términos estructurales. Sin embargo, este objetivo se complementa con una mayor atención a la tasa de crecimiento del gasto primario, que no podrá superar la tasa de crecimiento del PIB potencial en el medio plazo. Con ello se pretende evitar el sesgo procíclico y garantizar que los ingresos excepcionales se destinen a reducir deuda, y no a incrementar el gasto.

Por otra parte, se introduce, para los países de la zona euro, un mecanismo de ejecución consistente en un depósito del 0,2% del PIB remunerado, en el caso de incumplimiento persistente o grave, y siempre precedido de una advertencia y medidas reputacionales.

Parte correctiva

Se mantienen los umbrales numéricos actualmente vigentes: el 3% del PIB para el déficit y el 60% en el caso de la deuda pública. No obstante, se refuerza notablemente la impor


tancia del criterio de la deuda, que hasta la fecha había tenido un papel marginal en la práctica. En este sentido se exige, para los EEMM que se sitúen por encima del umbral, una convergencia a dicho valor a ritmo satisfactorio de, al menos, una veinteava parte anual, de media, en un período de tres años. Además, se concretan los llamados factores relevantes a la hora de valorar la evolución de la deuda, como el crecimiento nominal de la economía, y los factores de riesgo, como el endeudamiento del sector privado o el envejecimiento poblacional. Estos factores también se evaluarán para los Estados que se sitúen por debajo del umbral. En particular, se tendrá en cuenta favorablemente las reformas en los sistemas de pensiones, en aquellos países que las acometan. Por otra parte, se aclaran los criterios para prorrogar los plazos de ajuste inicialmente previstos.

En cuanto al mecanismo de sanciones, se aplica un depósito sin intereses del 0,2% del PIB, transformable en multa. Asimismo, se establece una eventual relación con el presupuesto de la UE, pudiendo condicionar determinados gastos comunitarios en el caso de incumplimientos persistentes.

Además de las partes preventivas y correctivas del PEC, hay que subrayar la importancia de los marcos presupuestarios nacionales, que deben ser consecuentes con los compromisos y reglas aprobadas a nivel comunitario. Las principales características a las que debe ajustarse la normativa presupuestaria nacional son:

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adoptar una perspectiva plurianual, con el fin de garantizar los objetivos fijados a nivel europeo a medio plazo, aplicar reglas fiscales numéricas que propicien el cumplimiento de las normas del PEC, establecer mecanismos de coordinación internos que aseguren la disciplina presupuestaria en todas las administraciones públicas, reforzar la transparencia del proceso presupuestario, facilitando información detallada y asegurando unas prácticas homologables a nivel contable, estadístico y en cuanto a la elaboración de previsiones macroeconómicas.

Supervisión macro reforzada

El estallido de la crisis ha expuesto los desequilibrios económicos generados en la zona euro durante la última década, tras la adopción de la moneda única. Se observan, entre otros, amplias y persistentes divergencias en materia de competitividad y dinámicas de crecimiento excesivo del crédito y del endeudamiento, público y privado.

Los Estados de la zona euro, conscientes de estos desarrollos, han decidido completar, por primera vez en su historia, el refuerzo de la disciplina fiscal con un mecanismo completo de prevención y corrección de los desequilibrios macro-económicos.

De acuerdo con la propuesta de la CE, la supervisión de los desequilibrios macroeconómicos se inicia con un mecanismo de alerta, cuyo objetivo es detectar qué EEMM presentan niveles potencialmente problemáticos de desequilibrio macro. Para ello, se establecerá un cuadro de indicadores relevantes, sencillos y mensurables, que permita determinar a partir de qué umbrales se considera que un país está en riesgo de desequilibrio. Estos umbrales fun


cionarán como valores indicativos para orientar la evaluación de un país y no se interpretarán de manera mecánica, siendo completados por un análisis económico y un conocimiento específico de cada país.

Se tratará de un cuadro de indicadores dinámico que se actualizará anualmente, en función de las amenazas para la estabilidad macroeconómica que puedan surgir o de los datos disponibles. La CE ya ha propuesto una lista de indicadores de carácter tanto interno como externo: el nivel de la balanza por cuenta corriente, el tipo de cambio efectivo real, la deuda de los sectores público y privado o el peso del sector inmobiliario.

La CE publicará regularmente los resultados del cuadro de indicadores para cada Estado y elaborará una lista de los que considere en riesgo de desequilibrio. Se realizará un análisis exhaustivo y específico para cada Estado afectado, pudiendo enviar misiones de supervisión.

Esta fase de análisis puede concluir con tres posibles actuaciones: (i) la recomendación de que no se tome medida alguna por considerar que los desequilibrios no son problemáticos, (ii) la formulación de recomendaciones preventivas al Estado en cuestión o, (iii) que el Consejo declare la existencia de un desequilibrio excesivo y recomiende la adopción de medidas correctoras dentro de un plazo determinado y la presentación de un plan al efecto.

Hay que tener en cuenta que, a diferencia de lo que ocurre con la política presupuestaria, las administraciones de los EEMM no tienen el control directo de todos los aspectos que inciden en los desequilibrios macroeconómicos. Por tanto, la CE será flexible en el seguimiento de los planes de los EEMM, estableciendo plazos largos para la observación de los resultados y teniendo en cuenta sobre todo la adecuación de las medidas adoptadas. Además, aún cuando el Estado ponga en marcha las recomendaciones efectuadas, el procedimiento sólo se cerrará una vez que el Consejo llegue a la conclusión, basándose en una recomendación de la CE, de que el Estado ya no presenta desequilibrios excesivos.

En el caso de que un país de la zona euro haga caso omiso de forma reiterada de las recomendaciones del Consejo, se pone en marcha el procedimiento sancionador, que consiste en la imposición de una multa anual equivalente al 0,1% del PIB. Dicha multa podrá cancelarse o reducirse si el Estado en cuestión prueba que está tomando las medidas necesarias o si concurren circunstancias económicas excepcionales. El incumplimiento de las recomendaciones del Consejo se considera, además, un factor agravante a la hora de evaluar la situación presupuestaria en el marco del PEC.

En definitiva, el establecimiento de un mecanismo de supervisión de desequilibrios macroeconómicos sitúa la atención sobre la necesidad de una mayor coordinación de políticas macroeconómicas más allá de la fiscal establecida en el PEC. Las políticas macroeconómicas de los EEMM ya eran tenidas en cuenta a la hora de evaluar los Programas de Estabilidad en el marco de la vigilancia de la disciplina fiscal. Sin embargo, la aplicación de sanciones quedaba restringida al incumplimiento de los límites de déficit público establecidos. La imposición de sanciones a los EEMM que no apliquen medidas correctoras de los desequilibrios macroeconómicos supone la equiparación de los objetivos de estabilidad fiscal y estabilidad macroeconómica, estableciendo, por otra parte, las cautelas necesarias impuestas por la particular dificultad de valorar adecuadamente la presencia de estos desequilibrios y el impacto de las medidas establecidas para corregirlos.


Mecanismo permanente de gestión de crisis

La crisis de deuda soberana griega había mostrado ya desde principios del año 2010 la necesidad de un marco más sólido para la gestión de crisis. En el Consejo ECOFIN extraordinario celebrado el 9 y 10 de mayo para abordar con carácter de urgencia dicha crisis se se acordó una solución temporal para tres años, basada en tres componentes:

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Se creó un Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera, y se constituyó por la CE hasta una cuantía de 60.000 millones de euros con garantía del presupuesto comunitario. Los fondos se obtendrán a través de emisiones de eurobonos en el mercado de capitales. A través de un acuerdo intergubernamental de los EEMM de la zona del euro, se constituyó el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera, garantizado por los EEMM participantes de forma coordinada con una vigencia hasta 2013, pudiendo captar 440.000 millones para prestarlos a los países en crisis y ello bajo condiciones estrictas. Junto a ello se acordó que el FMI participaría en acuerdos financieros facilitando, como mínimo, la mitad de la contribución de la UE a través de sus mecanismos habituales, en consonancia con los recientes programas europeos.

El Consejo acordó también un paquete trienal de 110.000 millones de euros de apoyo financiero a Grecia, de los que 80.000 millones provienen de préstamos bilaterales de los EEMM y el resto de un programa con el FMI. La participación de cada Estado en el pool de préstamos se calculó en función del capital de cada uno en el BCE, correspondiéndole a España el 12%, cerca de 9.800 millones. Este paquete se establece en un marco de fuerte condicionalidad y a precios de mercado, siendo el coste de los préstamos Euribor más 300pb.

Contando con este mecanismo temporal, la task force consideró en su Informe Final que el establecimiento de un marco permanente debía abordarse a medio plazo. El Consejo Europeo de octubre abordó nuevamente la cuestión, acordándose el establecimiento de este mecanismo permanente de resolución de crisis a partir de 2013 y dando un mandato específico al Presidente del Consejo Europeo para estudiar la reforma del Tratado para crear dicho mecanismo, sin poner en cuestión el principio de no bail out.

En noviembre, Irlanda tuvo que solicitar también asistencia financiera a la UE acordándose un paquete de 85 mil millones de euros para los próximos tres años, de los que 22.500 millones proceden del Mecanismo Europeo de Estabilidad Financiera, 17.700 millones del Fondo Europeo de Estabilidad Financiera y 4.800 por terceros países. Adicionalmente, el FMI contribuye con 22.500 millones de y el Fondo Irlandés de Reserva de Pensiones con los 17.500 millones restantes. La ayuda se somete a un régimen de condicionalidad estricta, mientras que el coste de los préstamos es igual al coste de financiación más 292,5 pb.

Finalmente, el Consejo Europeo de diciembre acordó el establecimiento de un mecanismo permanente de gestión de crisis, llamado a asegurar la estabilidad financiera de la zona euro y ello a partir de 2013, fecha en que acaba la vigencia del actual mecanismo temporal.

El reciente Eurogrupo y posterior Consejo Europeo de marzo ha concretado las características del mecanismo permanente, que dispondrá de una capacidad de financiación de 500.000 millones de euros (700.000 millones de capital). Para ello, se ha aprobado una modi


ficación del Tratado de Funcionamiento de la UE, consistente en una disposición que prevé que los Estados de la zona euro podrán establecer un mecanismo de estabilidad que se active cuando sea imprescindible para salvaguardar la estabilidad de la zona euro en su conjunto, supeditado a condiciones estrictas. Además, se ha aprobado la revisión del mecanismo temporal, para reforzar su capacidad de financiación y ampliar su ámbito de aplicación. Ambos acuerdos generales serán firmados en junio.

Por último, en marzo de 2011, se ha aprobado el llamado Pacto por el Euro Plus, que se integra en el paquete de reforma de la gobernanza económica, e implica compromisos concretos a alcanzar durante los doce meses siguientes a los Estados, en cuatro ámbitos concretos: competitividad, empleo y sostenibilidad fiscal y estabilidad del sistema financiero. En este contexto, España ha sido uno de los primeros países en anunciar sus compromisos, con un paquete de ocho reformas a desarrollar en dichos ámbitos. En el ámbito presupuestario, la propuesta española consiste en una modificación parcial de las normas de estabilidad, introduciendo una nueva regla de gasto público que complemente a la existente regla de saldo, con el fin de limitar su crecimiento en épocas expansivas, al referenciarlo al crecimiento de la economía.

Calendario previsto del nuevo gobierno económico europeo

Ejes del paquete económico Fechas previstas para su aprobación por el Consejo

Estrategia Europa 2020 Junio de 2010 (en vigor en 2011)

Semestre Europeo Septiembre de 2010 (en vigor en 2011)

Supervisión Financiera Septiembre de 2010 (en vigor en 2011)

Reforma del PEC Junio de 2011

Supervisión Macroeconómica Junio de 2011

Mecanismo Permanente de Gestión de Crisis Junio de 2011 (en vigor en 2013)

Fuente: Elaboración propia

3. Conclusiones

La UE ha vivido en los últimos años la mayor crisis económica y financiera desde su fundación en la década de los 50. Ello ha supuesto una importante «prueba de fuego» para evaluar la verdadera fortaleza de las instituciones europeas.

Los EEMM han sido capaces de, bajo el liderazgo del Consejo y la CE, dar una respuesta de política económica con un notable nivel de coordinación. En primer lugar, mediante la adopción de un sistema de garantías al sistema financiero y mediante un plan de estímu


lo económico de corte fiscal. En una segunda fase, se han alcanzado compromisos importantes en la definición y puesta en marcha de las estrategias de salida y los planes de consolidación fiscal.

No obstante, la crisis ha puesto de manifiesto la necesidad de incrementar los mecanismos de coordinación de las políticas económicas, en especial en la zona euro, así como la conveniencia de reforzar la supervisión de los mercados financieros. En este sentido, ya están ultimadas las modificaciones normativas necesarias para la creación de un verdadero «gobierno económico», que incluye una nueva estrategia de desarrollo económico, la supervisión reforzada de las políticas macroeconómicas y fiscales, nuevas instituciones de vigilancia financiera y un mecanismo permanente de gestión de las futuras crisis, en torno a lo que se ha venido en denominar Semestre Europeo.

Referencias

Comisión Europea (2011). Comunicación Informe Anual sobre el Crecimiento: anticipo de la respuesta global de la UE a la crisis.

Comisión Europea (2010). Comunicación Reforzar la coordinación de las políticas económicas.

Comisión Europea (2010). Comunicación Europa 2020: Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador.

Comisión Europea (2010). European Economic Forecast, Autumn. European Economy 7.

Comisión Europea (2009). Public Finances in EMU. European Economy 5.

Consejo Europeo (2011). Conclusiones, 24-25 de marzo.

Consejo Europeo (2010). Conclusiones. 16-17 de diciembre.

Consejo Europeo (2010).Conclusiones. 28-29 de octubre.

Consejo Europeo (2010).Conclusiones. 17 de junio.

Fondo Monetario Internacional (2010). World Economic Outlook. Abril.

Gobierno de España. Informe Económico del Presidente del Gobierno 2010. BOE.

Task Force of the European Council (2010). Final Report, 15302.

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los presupuestos de la seguridad social para el 2011 - ief.es · pdf filepresenta como la...

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