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7/31/2019 Los patrones de interaccin entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo en la Ciudad Autnoma de Buenos Aire

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LOS PATRONES DE INTERACCIN ENTRE EL PODEREJECUTIVO Y EL PODER LEGISLATIVO EN LA CIUDADAUTNOMA DE BUENOS AIRES (1997-2009).

UN ESTUDIO ACERCA DEL IMPACTO DE LA FRAGMENTACINPARTIDARIA EN LA LEGISLATURA SOBRE EL PODER DEAGENDA DEL JEFE DE GOBIERNO*

por Agustina Haime**

I. Introduccin

El objetivo de este trabajo es estudiar el impacto de la fragmentacinpartidaria dentro de la Legislatura de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires

sobre el poder de agenda del jefe de gobierno, en el perodo comprendidoentre los aos 1997 y 2009. Desde las primeras elecciones llevadas a caboluego de la declaracin de la autonoma de la Ciudad de Buenos Aires1, lafragmentacin partidaria se convirti en un rasgo caracterstico tanto del siste-ma de partidos como de su Legislatura. Algunas de las causas pueden encon-trarse en las reglas que regulan las elecciones para jefe de gobierno y legislado-res, en la creciente debilidad institucional de los partidos polticos que afectasu disciplina interna, y en ciertas disposiciones del Reglamento Interno de la

Legislatura que incentivan la formacin de bloques en su interior.

* Una versin ms extensa de este trabajo fue publicada como tesis de Licenciatura enCiencia Poltica de la Universidad Torcuato Di Tella.** UTDT/UNSAM. E-mail: [email protected] A partir de la reforma constitucional del ao 1994 se estableci un nuevo rgimen degobierno para la Ciudad de Buenos Aires. El artculo 129 de esta Constitucin establecique la ciudad de Buenos Aires tendr un rgimen de gobierno autnomo, con facultadespropias de legislacin y jurisdiccin y dispuso que un jefe de gobierno (sea) elegido

directamente por el pueblo de la ciudad. Las primeras elecciones para el Ejecutivo tuvieronlugar en junio de 1996 y para el Legislativo en octubre de 1997.

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Este escenario de fragmentacin partidaria puede ser propicio para unasituacin de parlisis institucional y, por consiguiente, presentar problemaspara el funcionamiento del rgimen poltico de la ciudad. Si bien existen nu-

merosos trabajos sobre el funcionamiento del rgimen presidencial y los patro-nes de interaccin entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo a nivel nacio-nal (Molinelli 1991, Molinelli 1996, Molinelli, Palanza y Sin 1999; Mustapicy Goretti 1992, Mustapic y Ferreti 1995, Mustapic 2000, Mustapic 2002),esta temtica ha sido poco estudiada en contextos provinciales y locales (Bavastro1993, Malamud 1999, Tula 1999). De hecho, hasta el momento se conoceslo un artculo de investigacin que analiza las relaciones ejecutivo-legislativoen la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, y en un perodo acotado a su prime-

ra Legislatura (Araujo y Oliveros 2003).El presente trabajo pretende contribuir al conocimiento del funcio-namiento de los sistemas presidenciales y de la relacin entre el poder ejecu-tivo y el poder legislativo a nivel subnacional. Al mismo tiempo, busca cu-brir la carencia de datos referidos a la relacin entre ambas ramas de gobier-no en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires para los aos posteriores a2000, perodo que comprende legislaturas con diferentes niveles de frag-mentacin partidaria.

El universo de anlisis definido para la presente investigacin com-prende todas las leyes sancionadas durante el perodo 1997-20092, inclu-yendo tambin los proyectos de ley, los Decretos de Necesidad y Urgencia yaquellas leyes que hubieran sido vetadas por el poder ejecutivo.

Como instrumento de anlisis se trabaj con una base de datos origi-nal elaborada a partir de informacin disponible en la Direccin General deInformacin y Archivo Legislativo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires(CEDOM), y en la Secretara Parlamentaria y la Comisin de Asuntos Cons-

titucionales de la Legislatura de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Secomplement con entrevistas personales a los ex jefes de gobierno AnbalIbarra y Jorge Telerman, y a legisladores porteos con mandato durante elperodo bajo estudio.

El trabajo se organiza de la siguiente manera. En la primera seccin serealiza una breve revisin de la literatura existente sobre la relacin ejecutivo-legislativo en la Ciudad de Buenos Aires, sobre el poder de agenda de los

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Si bien este trabajo se ocupa solamente de la produccin legislativa de la Legislatura, esimportante recordar que sta tambin sanciona resoluciones y declaraciones.

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ejecutivos y, por ltimo, sobre el impacto de la fragmentacin partidaria enel funcionamiento de los regmenes presidenciales. Tambin se sealan lospuntos dbiles o carencias de la literatura referente a este ltimo punto. En

la segunda seccin se caracteriza el poder de agenda del jefe de gobierno dela Ciudad de Buenos Aires a partir de los poderes que le otorga la Constitu-cin local y de las reglas que establece el Reglamento Interno de la Legislatu-ra de la ciudad. En la tercera seccin se presenta un estudio sobre nuestravariable independiente, es decir, la fragmentacin partidaria, revisando losprincipales factores que inciden en sta, su evolucin a travs del tiempo ylos valores que adquiere en cada uno de los casos bajo estudio. En la cuartaseccin se describen en detalle las dimensiones que componen nuestra varia-

ble dependiente el poder de agenda del jefe de gobierno de la ciudada la vez que se explicitan las hiptesis que se pondrn a prueba. Luego sepresentan los resultados obtenidos a partir del anlisis y comparacin de losindicadores de estas dimensiones para cada uno de los casos bajo estudio, ydel contraste de las hiptesis formuladas. Por ltimo, en las conclusiones serecapitulan los hallazgos de nuestra investigacin emprica y se presentaninterrogantes a ser abordados en futuros trabajos de investigacin.

II. Breve resumen de la literatura existente

II.1. Los estudios previos sobre los patrones de interaccin entre elpoder ejecutivo y el poder legislativo en la Ciudad Autnoma de Bue-nos Aires

Los trabajos realizados sobre el funcionamiento del rgimen presi-

dencial y los patrones de interaccin entre el poder ejecutivo y el poderlegislativo a nivel nacional, son varios (Molinelli 1991, Molinelli 1996,Molinelli, Palanza y Sin 1999; Mustapic y Goretti 1992, Mustapic y Ferreti1995, Mustapic 2000, Mustapic 2002). Sin embargo, esta temtica ha sidopoco estudiada en contextos provinciales y locales (Malamud 1997, Tula1999, Bavastro 1993). De hecho, respecto del gobierno de la Ciudad deBuenos Aires conocemos un solo artculo de investigacin que analiza larelacin entre el jefe de gobierno y el Poder Legislativo entre los aos 1997 y

2000. Se trata del trabajo de Oliveros y Araujo La Legislatura de la CiudadAutnoma de Buenos Aires. Un estudio sobre las relaciones Ejecutivo-Legis-

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lativo en el nuevo marco institucional (1997-2000). Este artculo analizadetalladamente los patrones de interaccin entre el poder ejecutivo y el po-der legislativo durante el mandato de De la Ra, gobierno en el que se

centran y durante el cual el nivel de fragmentacin partidaria en el interiorde la Legislatura fue bajo. Queda pendiente, entonces, completar el anlisisen perodos de mayor fragmentacin partidaria. Este es, precisamente, elobjetivo del presente trabajo: tomar bajo estudio un lapso de tiempo mayory, con ello, perodos en los cuales los jefes de gobierno de la ciudad nocontaron con mayoras legislativas propias. De este modo, estudiaremos elfuncionamiento del rgimen presidencial de la Ciudad Autnoma de Bue-nos Aires en contextos de mayor y menor fragmentacin partidaria con el fin

de evaluar si esta variable efectivamente tiene algn efecto sobre el poder deagenda del jefe de gobierno.

II.2. La literatura referente al poderde agenda del poder ejecutivo

La fortaleza del poder ejecutivo est determinada en gran medida por

la capacidad que tiene para llevar adelante su agenda poltica (Mainwaring yShugart 2002). De acuerdo con Mainwaring y Shugart (2002) la capacidadde agenda de los Ejecutivos depende de la combinacin de dos factores: suspoderes constitucionales y sus poderes partidarios. Los poderes constitucio-nales son aquellos otorgados al poder ejecutivo por medio de la Constitu-cin. Por su parte, los poderes partidarios dependen de las bancas que el/lospartido/s que apoyan al Ejecutivo ocupen dentro de la legislatura, del con-trol que el Ejecutivo tenga sobre stos y de su nivel de disciplina partidaria

(Mainwaring y Shugart 2002).Siguiendo a Cox y McCubbins (2005), Carey y Shugart (1998) y aShugart y Mainwaring (2002), se definir al poder de agenda como la capa-cidad que el ejecutivo tiene para determinar los proyectos que sern conside-rados por la legislatura, as como el momento y la forma en que stos serntratados. El poder de agenda es la capacidad que tienen los Ejecutivos paraponer su propio sello sobre las polticas (Mainwaring y Shugart 2002: 49),influyendo sobre el contenido y la direccin de la legislacin.

Asimismo, la capacidad de control de la agenda incluye la facultad deimponer restricciones a las modificaciones que los legisladores introduzcan a

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los proyectos considerados. De esta manera, el poder de agenda incluye unaspecto positivo que le permite al Ejecutivo introducir los proyectos quesern votados en el recinto e influenciarlos de acuerdo con sus preferencias, y

otro negativo que le permite impedir que ciertos proyectos lleguen a sertratados y votados en el recinto (Cox y McCubbins 2005, Feierherd 2006).

Ahora bien, los ejecutivos poseen distintas herramientas institucionalesque les permiten controlar la agenda legislativa y que pueden clasificarsesegn favorezcan un control positivo o negativo de la misma. Los poderesreactivos le otorgan al ejecutivo un control negativo de la agenda, dado quele permiten defender el statu quocontra cualquier tentativa de la legislaturapor modificarlo, pero no le permiten impulsar uno nuevo (Mainwaring y

Shugart 2002, Shugart y Haggard 2001). Por esta razn son tiles en situa-ciones en las cuales el ejecutivo prefiere el statu quoantes que el punto idealde la legislatura (Carey y Shugart 1998). Por otro lado, los poderes proactivosotorgan al ejecutivo un poder de agenda positivo ya que le permiten impul-sar un nuevo statu quoms acorde a sus preferencias (Mainwaring y Shugart2002). Dentro del primer tipo de poderes se encuentran el poder de veto yel poder de iniciativa exclusiva, y dentro del segundo, el poder de decreto.

En la seccin siguiente se especificar cules son los poderes constitu-

cionales con los que cuenta el jefe de gobierno de la Ciudad de Buenos Airespero, por el momento, baste mencionar que su configuracin de poderes loconvierte en un ejecutivo potencialmente dominante de acuerdo con latipologa elaborada por Mainwaring y Shugart (2002).

El poder de agenda del poder ejecutivo tambin est determinadopor sus poderes partidarios. Esta dimensin partidaria del poder del ejecuti-vo resulta relevante ya que incide en gran medida en la efectividad de suspoderes legislativos. Un ejecutivo con amplios poderes constitucionales po-

dra no lograr la aprobacin de sus polticas por la falta de poderes partida-rios. Dichos poderes dependen principalmente del contingente legislativodel ejecutivo, es decir, de la cantidad de bancas que el/los partido/s que loapoyan tiene/n dentro de la legislatura y de su disciplina. Esta ltima sevincula tambin con la cohesin del bloque poltico que apoya al ejecutivoen las votaciones y con el liderazgo de este bloque, si coincide o no con el queel ejecutivo quiere promover.

Suponiendo que dentro de la legislatura no hay posibilidad de formar

coaliciones entre los distintos partidos y que el partido que apoya al ejecutivoes disciplinado en sus votaciones, la fragmentacin partidaria en el interior



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de sta funcionara como un buen indicador de los poderes partidarios conlos que cuenta el ejecutivo. Esto se debe a que la fragmentacin brinda infor-macin sobre la cantidad de partidos con representacin parlamentaria y,

por ende, sobre el tamao del contingente legislativo del ejecutivo (es decir,la cantidad de bancas que su partido tiene dentro de la legislatura).

De esta manera, cuanto mayor sea la fragmentacin partidaria, me-nores sern las posibilidades de que el Ejecutivo cuente con una mayoralegislativa (Mainwaring y Shugart 2002, Jones 1995, Figueiredo y Limongi2000), y a la inversa, cuanto menor sea la fragmentacin, mayores sern lasposibilidades de que el ejecutivo tenga una mayora en el congreso. Toman-do en consideracin los dos supuestos anteriores acerca de la posibilidad de

formar coaliciones y de la disciplina partidaria, es posible sostener que cuan-to mayor sea el tamao del contingente legislativo del ejecutivo, mayor sersu poder de agenda y, por el contrario, cuanto ms pequeo sea su contin-gente legislativo, menor ser su poder de agenda.

II.3. La literatura referente al funcionamiento de los sistemaspresidenciales en contextos de fragmentacin partidaria

Autores como Linz y Valenzuela (1994), Shugart y Haggard (2001),Carey y Shugart (1992) y Stepan y Skach (1994) sealan la presencia deincentivos institucionales en los regmenes presidenciales que llevan al con-flicto entre el ejecutivo y el legislativo y, en ltima instancia, al bloqueo entreambas ramas de gobierno. Los autores sostienen que, dado que en los siste-mas presidenciales el presidente y la legislatura son elegidos mediante elec-ciones independientes, pueden resultar electos ejecutivos que tienen escaso

apoyo legislativo, dando lugar a gobiernos de minora. El principio de divi-sin de poderes que caracteriza a los sistemas presidenciales originara, en-tonces, una situacin en la cual hay dos ramas de gobierno independientescon poderes de veto (Mustapic 2002). Dada la duracin fija del mandato delos presidentes, stos debern aguardar dolorosamente hasta el final desus mandatos, incapaces de implementar un paquete coherente de polticasa causa de la falta de apoyo (Mainwaring y Shugart 2002: 38). De estamanera, la combinacin entre los escasos incentivos existentes en los regme-

nes presidenciales para la formacin de coaliciones (Mainwaring y Shugart1994) junto con la existencia de gobiernos de minora, traera como resulta-

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do una relacin conflictiva entre el ejecutivo y la legislatura, as como gobier-nos legislativamente inefectivos (Cheibub 2007).

La existencia de un sistema de partidos altamente fragmentado hara

an ms probable el surgimiento de una situacin de parlisis institucionalentre ambas ramas de gobierno. De acuerdo con autores como Mainwaring(1993) y Jones (1995), la combinacin entre un sistema multipartidista yun rgimen presidencial es problemtica: Una fragmentacin partidaria sig-nificativa es con frecuencia un problema para el presidencialismo porqueaumenta las posibilidades de una situacin en la que el Poder Ejecutivotenga poco apoyo legislativo y, por tanto, se produzca un bloqueo entre elEjecutivo y el Legislativo (Mainwaring y Shugart 2002: 257). Asimismo,

cuanto mayor sea la cantidad de partidos que compitan en las elecciones yobtengan efectivamente bancas en la legislatura, menores sern las probabi-lidades de que el ejecutivo cuente con un contingente legislativo mayoritario(Jones 1995).

En su artculo Decision Making in Political Systems: Veto Players inPresidentialism, Parliamentarism, Multicameralism and Multipartysm,Tsebelis (1995) brinda una explicacin acerca de la influencia de la frag-mentacin partidaria sobre la estabilidad de las polticas a travs de la intro-

duccin del trmino actores de veto. El actor de veto es definido comotodo individuo o grupo cuya aprobacin es necesaria para iniciar un cambiode polticas. Estos actores, a su vez, pueden ser de tipo institucional o parti-dario: en el primer caso estn definidos por la Constitucin, y en el segundo,son aquellos que forman parte de una coalicin de gobierno. Aplicando elargumento de Tsebelis a la discusin anterior, la fragmentacin partidariaaumentara el nmero de actores de veto presentes en la legislatura, elevandolos costos de la accin colectiva entre los legisladores (Prez-Lin y Rodrguez-

Raga 2009) y dificultando la aprobacin de nuevas polticas impulsadas porel poder ejecutivo. Scott Morgenstern (2002) tambin seala la dificultadde organizar la accin colectiva dentro de las legislaturas y afirma que, cuan-do ningn partido controla la mayora de las bancas, el resultado ms proba-ble es la parlisis legislativa.

La literatura referente al impacto de la fragmentacin partidaria sobreel funcionamiento de los regmenes presidenciales presenta, sin embargo,algunos puntos dbiles. En primer lugar no toma en cuenta otras variables

adems del contingente legislativo del ejecutivo (como por ejemplo, la ubi-cacin de los actores polticos respecto del statu quo) que podran afectar su



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poder de agenda, la relacin entre el ejecutivo y la legislatura y, por ende, elfuncionamiento del rgimen. En segundo lugar, la literatura no toma encuenta la posibilidad de que un ejecutivo que no posee un contingente ma-

yoritario en la legislatura sea capaz de reunir apoyo entre los legisladores deotros partidos (por ejemplo, a travs de la distribucin de incentivos selecti-vos) y, por ende, sea igualmente efectivo que un gobierno mayoritario. Entercer lugar, no considera el hecho de que los intereses particulares de loslegisladores podran coincidir con el objetivo de evitar la parlisis entre lasdos ramas de gobierno. Es decir, podra estar dentro de los objetivos polti-cos de los legisladores iniciar y sancionar una gran variedad de leyes (inclu-yendo las provenientes del Poder Ejecutivo) permitiendo que, a pesar de una

intensa fragmentacin partidaria, haya mecanismos de cooperacin que evi-ten la parlisis legislativa (Socas 2007).Teniendo en cuenta estas debilidades, el presente trabajo buscar ser

un aporte a la literatura existente investigando si la fragmentacin partidariatiene efectivamente un impacto negativo sobre el poder de agenda del jefe degobierno de la Ciudad de Buenos Aires y, por ende, si genera ejecutivoslegislativamente inefectivos y una situacin de parlisis institucional.

III. Las fuentes institucionales del poder de agendadel poder ejecutivo en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires

III.1. Los poderes constitucionales del poder ejecutivo

El poder ejecutivo de la Ciudad de Buenos Aires es ejercido por el jefey el vicejefe de gobierno. Sus mandatos duran cuatro aos y pueden ser

reelegidos por un solo perodo consecutivo3

. La Constitucin de la Ciudadde Buenos Aires le otorga al jefe de gobierno poderes reactivos y proactivos.Dentro de los primeros se encuentra el poder de veto, tanto total comoparcial. ste puede ser clasificado como fuerte (Mainwaring y Shugart2002) ya que para insistir sobre un veto (total o parcial) la Legislatura debereunir una mayora especial de dos tercios de sus miembros. De este modo,para superar el veto del ejecutivo no es suficiente la voluntad de un partidomayoritario, sino que inevitablemente ste deber recurrir al apoyo de legis-

3 Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, art. 98.

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ladores de otros partidos (Mainwaring y Shugart 2002). En el caso de queun proyecto sea vetado en forma total, ste debe volver a la Legislatura, quenecesita reunir una mayora calificada de dos tercios de sus miembros para

poder insistir el veto4. Por otro lado, en el caso de que el ejecutivo vete unaley en forma parcial, sta debe volver ntegramente a la Legislatura para queapruebe el veto con la misma mayora requerida para la sancin de la leyvetada, o insista con el proyecto original con una mayora de dos tercios desus miembros5, dentro del ao parlamentario en el que fuera vetada la ley oen el siguiente6. Es importante destacar que el hecho de que el ejecutivo nopueda vetar los puntos con los cuales est en desacuerdo y promulgar el restode la ley le quita un arma importante al momento de imponer sus preferen-

cias polticas por sobre las de los legisladores.El ejecutivo de la ciudad cuenta con otro poder de tipo reactivo: elpoder de iniciativa legislativa. El jefe de gobierno posee introduccin exclu-siva en el presupuesto de gastos y recursos de la ciudad, y de sus entesautrquicos y descentralizados7. La combinacin entre la iniciativa exclusivaen las reas anteriormente mencionadas y el poder de veto fuerte resultanen un factor de poder decisivo para el ejecutivo (Martelletti 2004). Esto sedebe a que, ante una modificacin del proyecto de presupuesto por parte de

una mayora legislativa, el umbral necesario para superar un veto del ejecu-tivo es elevado.En lo que respecta a los poderes proactivos el jefe de gobierno cuenta

con el poder constitucional de decreto (Carey y Shugart 1998: 13). El poderde decreto del ejecutivo de la ciudad puede caracterizarse como una atribucindbil por una serie de razones. En primer lugar, pierde vigencia luego de uncorto lapso de tiempo8. En segundo lugar, la Legislatura puede frenar elunilateralismo en la decisin del ejecutivo (Martelletti 2004) y evitar una

modificacin del statu quo no ratificando el decreto, ya sea a travs del silencio(dejndolo sin tratamiento) o a travs de su rechazo explcito.En tercer lugar, eldecreto no requiere de mayoras legislativas especiales para su rechazo.

4 Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, art. 87.5 Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, art. 88.6 Resolucin 21/2002. Disponible en: www.buenosaires.gov.ar7

Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, art. 105.8 Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, arts. 91y 103.



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Sin embargo, es importante destacar que el poder de decreto combi-nado con el veto fuerte le otorga al ejecutivo de la ciudad la posibilidad deactuar en forma contraria a las preferencias de las mayoras legislativas (Carey

y Shugart 1998). Esto se debe a que, ante la sancin de un decreto, elejecutivo puede bloquear cualquier modificacin que no cuente con el apoyolegislativo suficiente (dos tercios de la Cmara) para insistir sobre su veto.

En resumen, la Constitucin de la Ciudad Autnoma de BuenosAires le otorga al jefe de gobierno un conjunto de instrumentos que le per-miten ejercer un poder de agenda positivo y negativo. De acuerdo con lovisto a lo largo de esta seccin, podemos afirmar que el diseo institucionalprescribe un sesgo a favor del poder ejecutivo en la toma de decisiones (Socas

2007). Utilizando la tipologa que Mainwaring y Shugart (2002) elaboransobre la autoridad legislativa de los ejecutivos, la combinacin de los poderesconstitucionales que posee el jefe de gobierno de la ciudad resulta en unejecutivo potencialmente dominante sobre la Legislatura. La palabra po-tencialmente debe ser destacada ya que hace referencia al hecho de que lospoderes constitucionales no definen por s solos el dominio de un ejecutivo,sino que ste tambin depender del apoyo poltico que sea capaz de reunirdentro de la Legislatura, es decir, de sus poderes partidarios.

III.2. Organizacin interna de la Legislatura: el Reglamento

El Reglamento Interno de la Legislatura de la Ciudad de BuenosAires constituye un elemento de importancia para estudiar el poder deagenda con el que cuenta el poder ejecutivo, ya que es all donde se esta-blecen las reglas del proceso legislativo. Estas reglas distribuyen poder dentro

de la Legislatura, afectando el margen de maniobra y las opciones disponi-bles para los distintos legisladores (Martelletti 2004) y, lo que es msrelevante, definen los actores que dentro de la Legislatura tienen la capaci-dad para ejercer el control de la agenda. De esta manera, el ReglamentoInterno afecta la capacidad de accin del jefe de gobierno vis--visel poderlegislativo.

La Legislatura de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires es unicameraly est integrada por sesenta miembros que son electos por voto directo9, a

9 Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, art. 69.

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travs de un sistema electoral proporcional10, duran cuatro aos en sus fun-ciones y pueden ser reelectos slo por un perodo consecutivo11. La cmarase renueva por mitades cada dos aos12. A partir de la lectura del Reglamen-

to Interno se pueden distinguir una serie de espacios de poder que permiteninfluir en la construccin de la agenda legislativa. En primer lugar, la Presi-dencia, la Vicepresidencia, y las Secretaras de la Legislatura. En segundolugar, los presidentes de los bloques parlamentarios, quienes forman parte dela Comisin de Labor Parlamentaria y coordinan el voto de sus respectivasbancadas. Y por ltimo, la propia Comisin de Labor Parlamentaria y lasComisiones de Asesoramiento Permanente. Cuanto mayor sea el contingen-te legislativo del jefe de gobierno mayor ser la influencia de su bloque pol-

tico sobre cada uno de estos espacios de poder, y por ende mayor ser lacapacidad de accin del ejecutivo vis--visla Legislatura.Es importante mencionar la importancia de la Comisin de Labor

Parlamentaria y de las 23 comisiones de Asesoramiento Permanente en lanegociacin, definicin y control de la agenda legislativa. Las comisionesms estratgicas13 son las de Presupuesto, Vivienda y Planeamiento Urbano,

Asuntos Constitucionales14 y Salud y Educacin. El tamao del contingen-te legislativo del jefe de gobierno resulta relevante ya que la conformacin de

las 23 comisiones debe respetar la proporcin en que los sectores polticosestn representandos dentro de la Legislatura15. De esta manera, cuantomayor sea la fragmentacin partidaria en la Legislatura, y por ende menorsea el contingente legislativo del ejecutivo, menor ser la cantidad de comi-siones que podrn ser presididas por miembros del partido poltico oficial.

Por ltimo, los legisladores como actores individuales dentro de laLegislatura tambin poseen un mecanismo muy importante para modificarla agenda legislativa: la utilizacin de mociones. Una mocin es Toda pro-

10 Se aplica la frmula electoral DHondt en un distrito nico.11 Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, art. 69.12 Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, art. 69.13 Entrevista a Marcos Pea, diputado de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, 2003-2007; entrevista a Alicia Caruso, diputada de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires,2003-2005; entrevista a Martn Borrelli, diputado de la Ciudad Autnoma de Buenos

Aires, 2003-2007, 2007-2011; entrevista a Alvaro Gonzlez, diputado de la CiudadAutnoma de Buenos Aires, 2003-2007, 2007-2011.14 Esta comisin debe dictaminar sobre los Decretos de Necesidad y Urgencia dictados

por el ejecutivo y recibe los proyectos de ley vetados en forma total o parcial.15 Reglamento Interno de la Legislatura de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, art. 136.



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posicin hecha verbalmente por un Diputado/a desde su banca16 y puedenser de orden, de preferencia, sobre tablas y de reconsideracin, segnsu objetivo.

IV. La fragmentacin partidaria

La fragmentacin partidaria hace referencia a la diversidad de fuerzasy partidos polticos que compiten en las elecciones y que efectivamente ob-tienen representacin en la Legislatura, y a la cantidad de bloques que seforman en el interior de sta. Para los fines de este trabajo resulta relevante

analizar los factores que inciden en dicha fragmentacin y su evolucin atravs del tiempo.

IV.1. El sistema electoral

Las reglas electorales no constituyen la nica variable que puede afec-tar las caractersticas del sistema de partidos pero, ciertamente, tienen un

fuerte impacto sobre el nmero de partidos, sobre la disciplina partida-ria, y por lo tanto, sobre la manera como el presidencialismo probablementefuncione (Mainwaring y Shugart 2002: 256). En la Ciudad Autnoma deBuenos Aires se combinan dos sistemas electorales diferentes: uno mayorita-rio a doble vuelta para la eleccin del jefe y vicejefe de gobierno17, y otroproporcional18 para la eleccin de la Legislatura19. Las elecciones se realizanen forma simultnea, excepto en los perodos en que se renueva parcialmente

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Reglamento Interno de la Legislatura de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, art.194.17 Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, art. 96.18 Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, art.69.19 Es importante mencionar que en la Consitucin de la Ciudad se prev que una leyaprobada por una mayora de dos tercios de los miembros de la Legislatura defina el rgimenelectoral de la ciudad. Sin embargo, esta ley contina sin ser sancionada. Hasta el momento sehan presentado algunos proyectos de ley para reformar el sistema electoral, pero ninguno hatenido xito. Por esta razn, de acuerdo con lo establecido por el Decreto 37/00 del poderejecutivo, en la ciudad se aplica el Cdigo Electoral Nacional para la organizacin de los

comicios y se le otorga al Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad competencia originaria enmateria electoral. Asimismo, en la ciudad rige la Ley Orgnica de los Partidos Polticos.

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la Cmara. Ambos sistemas electorales incentivan la fragmentacin del siste-ma de partidos.

Para poder analizar el efecto del sistema electoral sobre el sistema de

partidos de la Ciudad de Buenos Aires, es necesario estudiar los efectos quetienen cada uno de los elementos que lo componen. De acuerdo con DieterNohlen (1995) los sistemas electorales establecen normas para cuatro reas:la delimitacin de las jurisdicciones electorales, las reglas de nominacin delos candidatos (el tipo de boleta), la traduccin de los votos en bancas y elprocedimiento de votacin. En primer lugar, el tamao de la jurisdiccinelectoral20 resulta importante ya que determina en gran medida el efectoproporcional de un sistema electoral y, de este modo, las oportunidades

electorales de los partidos polticos que compiten en elecciones (Nohlen1995). A este respecto, la Capital Federal constituye una jurisdiccin gran-de, con un umbral de representacin bajo y un efecto proporcional alto. Son30 bancas que se distribuyen en cada eleccin legislativa, debiendo sealarseque hasta el ao 2005 el nmero era de 60, dado que no se haba realizadouna renovacin parcial de la Legislatura.

Es importante mencionar tambin que originalmente de acuerdocon los artculos 160 y 161 del Cdigo Electoral Nacional se aplicaba un

umbral21

del 3 por ciento (del padrn electoral del distrito) que en 2003 fueeliminado por el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autnoma deBuenos Aires. La eliminacin de este umbral tuvo un efecto dereproporcionalizacin en la Legislatura de la ciudad, ya que disminuy elsesgo mayoritario del sistema electoral (Calvo, Szwarcberg, Micozzi yLabanca 2001). Esto se debe a que aument el nmero efectivo de partidoscon representacin parlamentaria y, respecto del problema que nos ocupa,aument la fragmentacin en el interior de la Legislatura.

En segundo lugar, el tipo de boleta o la forma de nominacin de lascandidaturas afecta la relacin entre el votante y el candidato, y entre esteltimo y su partido (Nohlen 1998). El tipo de lista utilizado en la Ciudadde Buenos Aires cerrada y bloqueada incide tambin sobre la fragmen-tacin de su sistema partidario, ya que la posibilidad de presentar nuevas

20 El tamao de la jurisdiccin electoral se refiere al nmero de bancas asignadas a undistrito electoral.21

Un umbral o barrera legal implica la imposicin de un lmite a los partidospolticos para poder participar en la distribucin de las bancas.



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listas aumenta el incentivo de crear nuevos partidos para presentarse en elec-ciones (Mainwaring y Shugart 2002). Cuando la lista es cerrada y bloquea-da, los electores votan por una lista de candidatos elaborada por los partidos

y a la cual no le pueden introducir modificaciones. Los electores slo puedenelegir entre los candidatos seleccionados por los partidos y en el orden en elque stos son presentados. De esta manera, el tipo de lista alienta un votocentrado en el partido ms que en el candidato (Shugart y Haggard 2001).

En tercer lugar, el procedimiento de votacin est asociado con el tipode lista utilizada y no tiene un gran impacto sobre la fragmentacin del siste-ma de partidos por s mismo. Cabe destacar que con una lista cerrada y blo-queada, el elector tiene slo un voto y vota por la lista en su conjunto (Nohlen

1998). De esta manera, los votos de la lista se distribuyen entre todos susmiembros. En este caso, los candidatos ms reconocidos pblicamente pue-den ayudar a que otros menos populares accedan a una banca en la Legislatura.

En cuarto lugar, el procedimiento utilizado para la traduccin de losvotos en bancas (es decir, la frmula electoral) afecta en gran medida el resul-tado electoral y tiene, por ende, efectos polticos decisivos. En la Ciudad deBuenos Aires se utiliza la frmula proporcional DHondt. Este mtodo esmenos proporcional que otras frmulas, como por ejemplo la del resto ma-

yor. Sin embargo, la combinacin entre una frmula proporcional y unajurisdiccin electoral grande (como la presente en la Ciudad de Buenos Ai-res) produce resultados electorales ms proporcionales (Jones 1995) yfraccionaliza el sistema de partidos, generando sistemas multipartidistas(Rae 1975)22. Asimismo, segn las leyes de Duverger (1954) los efectosmecnicos (es decir, los efectos propios del mecanismo de traduccin devotos en escaos) y psicolgicos (es decir, los efectos que tienen las reglaselectorales sobre los votantes y los lderes partidarios) de las frmulas propor-

cionales dan lugar a sistemas multipartidistas.El sistema electoral utilizado para la eleccin del jefe de gobiernotambin alienta la fragmentacin del sistema de partidos. Como ha sidomencionado, el jefe y el vicejefe de gobierno son elegidos mediante unafrmula de mayora absoluta a doble vuelta. Estos sistemas tienden en ma-yor medida al multipartidismo (Carey y Shugart 1992, Duverger 1954,

22 Es importante mencionar que, si bien la combinacin de los elementos anteriores

genera efectos proporcionales a nivel distrital, esto puede no ser as cuando el anlisis es anivel nacional (Cabrera 1993).

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Golder 2006, Jones 1995, Mascarenhas 2007). Esto se debe a que incentivanen menor medida a los electores a votar de manera estratgica en la primeravuelta (Mascarenhas 2007) dado que saben que tienen otra oportunidad

para expresar sus preferencias electorales y, por ende, incitan a que se presen-ten ms candidatos a las elecciones (Golder 2006).

Por ltimo, autores como Carey y Shugart (1992), Jones (1995) yMainwaring y Shugart (2002) destacan la importancia que tiene la disposi-cin en el tiempo de las elecciones para el ejecutivo con respecto a las legis-lativas, para el nmero de partidos presentes en el sistema y, por ende, parael contingente legislativo del ejecutivo. Cuando ambas elecciones se llevan acabo de manera simultnea pero el ejecutivo es elegido en una segunda

vuelta electoral, como puede suceder en la Ciudad de Buenos Aires, la teorapredice que el nmero de partidos del sistema ser elevado y que,consiguientemente, habr una probabilidad baja de que el partido del eje-cutivo tenga una mayora de bancas en la legislatura. Adems, cuando serealizan elecciones para la renovacin de la mitad de la Legislatura durante elmandato de un mismo jefe de gobierno, como ocurre en la Ciudad deBuenos Aires, la fragmentacin partidaria tambin aumentar, dado queesto posibilita que nuevos sectores y fuerzas polticas adems de las pre-

sentes en la Legislatura obtengan representacin parlamentaria.

IV.2. La formacin de bloquesen el interior de la Legislatura

A continuacin se estudiar la evolucin de nuestra variable indepen-diente la fragmentacin partidaria utilizando como indicador el N-

mero Promedio de Bloques de cada Legislatura desde el ao 1997 hasta el200923.Como se observa en el Cuadro 1 el nmero promedio de bloques fue

en aumento entre la primera y segunda Legislaturas. En los perodos corres-pondientes a la tercera y cuarta Legislatura disminuy levemente, aunque

23 La decisin metodolgica de utilizar como indicador el Nmero Promedio de Bloquesy no el Nmero Efectivo de Partidos (NEP) con representacin parlamentaria luego decada eleccin legislativa obedece a que este ltimo indicador no toma en consideracin la

formacin de bloques en el interior de las legislaturas luego de cada eleccin, por lo cual lafragmentacin en el interior de las mismas podra ser mayor que la reflejada por ste.



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sigui siendo elevado. Tomando en cuenta las cuatro ltimas Legislaturas, elmenor valor se registra en la correspondiente a los aos 2007-2009. En lamedida que la variable fragmentacin partidaria es de tipo ordinal, se la

puede clasificar en las siguientes categoras: baja, media-baja, media-alta y alta. De esta manera, la Legislatura de los aos 1997-2000 tuvo unafragmentacin partidaria baja, la del perodo agosto 2000-diciembre 2003tuvo una fragmentacin partidaria alta, las dos Legislaturas comprendidasen el perodo diciembre 2003-diciembre 2007 tuvieron una fragmentacinpartidaria media-alta y la ltima Legislatura tuvo una fragmentacin par-tidaria media-baja.

En la primera Legislatura el poder estaba distribuido entre cinco blo-

ques: UCR, Frepaso, Nueva Dirigencia, Justicialista y Unin por Todos-MID. Dentro de esta Cmara el poder estaba concentrado, ya que se formun inter-bloque entre la UCR y el Frepaso que controlaba el 61,7 por cientode las bancas, mientras que el 38,3 por ciento estaba distribuido de manerauniforme entre los restantes tres bloques, Nueva Dirigencia, Justicialista yUnin por Todos-MID. Asimismo, durante este perodo ninguno de losbloques sufri escisiones (Araujo y Oliveros 2003). En la segunda Legislatu-ra, luego de las elecciones de mayo de 2000, el poder se concentr en dos

fuerzas principales, la Alianza y Accin por la Repblica, que sumaban el 73por ciento de las bancas. El resto se distribuy de manera fragmentada entrenueve bloques, cinco de los cuales se conformaron como monobloques alcomienzo de las sesiones en agosto de 2000. Entre esta fecha y diciembre de2003, perodo durante el cual funcion esta Legislatura, los dos principalesbloques se fueron escindiendo y se formaron nuevos, tales como el bloqueSocialista, Fuerza Portea y Juntos por Buenos Aires. De esta manera, la com-posicin de la Legislatura que se inici con once bloques, fue modificndose de

manera progresiva a travs de los aos, alcanzando un mximo de 25 bloquesa fines de noviembre de 2003. Asimismo, a lo largo de la segunda Legislatura,se registraron 26 rupturas en los bloques existentes.

La composicin de la tercera Legislatura mostr una gran fragmenta-cin tanto a nivel de los bloques de la oposicin como en el seno de lacoalicin oficialista (Martelletti 2004). La oposicin (representada princi-palmente por Compromiso para el Cambio) control el mayor nmero debancas, mientras que el oficialismo no logr conformar un bloque numeroso

y cohesionado. A diferencia de la Legislatura del perodo agosto 2000- di-ciembre 2003, en la tercera no hubo tantos monobloques. Sin embargo, los

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bloques de tamao mediano (de seis a nueve legisladores) se escindieron,dejando mayor poder relativo en manos de Compromiso para el Cambioque escap de esta tendencia a la fractura (Martelletti 2004).

Con respecto a la Legislatura del perodo diciembre 2005-diciembre2007, la fragmentacin tuvo un valor similar a la del perodo anterior. En suconformacin inicial, estuvo organizada en diecisis bloques, la mitad de loscuales eran monobloques. El nmero total al igual que en las anterioresLegislaturas fue variando y aumentando a travs de los meses, llegando adieciocho para noviembre de 2007.

La cuarta Legislatura qued conformada por tres fuerzas principales.Esto permiti que el nmero de bloques no fuera tan alto como a fines de

2005, fluctuando entre diecisis y dieciocho. Luego de las elecciones legisla-tivas de 2007, la fragmentacin se redujo: el nmero promedio de bloquespas de 16,4 a 13,7. La conformacin inicial se estructur en torno de diezbloques, con uno casi mayoritario, el PRO, que se mantuvo como primeraminora durante todo el perodo legislativo. En los aos siguientes, la canti-dad de bloques se increment con respecto a la conformacin inicial: enseptiembre de 2009 haba ya diecisiete. Sin embargo, para finales del pero-do legislativo, en diciembre de 2009, la cantidad de bloques haba dismi-

nuido a un valor similar al inicial: doce.Por ltimo, es importante destacar que, a lo largo de todos los pero-dos legislativos bajo estudio, diversos diputados abandonaron los bloques alos cuales pertenecan al momento de ingresar a la Legislatura para formarbloques unipersonales, o bien nuevos bloques con otros legisladores. Estecomportamiento, tambin conocido como transfuguismo, es una de lasprincipales causas de la fragmentacin partidaria en el interior de las distin-tas Legislaturas. Las razones de este fenmeno son varias, y a continuacin se

analizan.En primer lugar, el Reglamento Interno de la Legislatura contieneuna serie de disposiciones24 que incentivan la formacin de bloques: no ponelmites al cambio de bloque y tampoco a la formacin de bloquesunipersonales, y si bien fija sanciones para los legisladores que individual-mente decidan no dar qurum, no castiga a los bloques que no asistan a lassesiones.

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Reglamento Interno de la Legislatura de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, arts.44 y 103.



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V. El impacto de la fragmentacin partidariasobre el poder de agenda del jefe de gobierno

en la Ciudad de Buenos Aires

El objetivo de esta seccin es estudiar el impacto de la fragmentacinpartidaria en la Legislatura de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires sobre elejercicio del poder de agenda del jefe de gobierno.

V.1. Indicadores de la variable dependiente e hiptesis

Esta investigacin se propone contrastar una serie de hiptesis en uncontexto en el cual se mantuvieron constantes ciertas variables relevantestales como el sistema poltico, los poderes constitucionales del poder ejecu-tivo y del poder legislativo, el sistema electoral30, la cultura poltica, el elec-torado y las instituciones. Sin embargo, hemos visto que la fragmentacinpartidaria present una gran variacin a lo largo del perodo bajo estudio. Apartir de las hiptesis que se plantearn en esta seccin se busca poner a

prueba el impacto de esta variable sobre el poder de agenda del poder ejecu-tivo de la ciudad. Es importante mencionar que las hiptesis fueron elabora-das sobre la base de los argumentos planteados por la literatura revisadaanteriormente acerca de la influencia de la fragmentacin partidaria sobre elfuncionamiento de los regmenes presidenciales. Para poder contrastarlas esnecesario, primero, definir y describir las dimensiones que componen nues-tra variable dependiente y sus indicadores.

La primera dimensin que compone la variable poder de agenda es la

produccin legislativa segn el origen de la iniciativa. Para medir esta dimen-sin se utilizar como indicador la cantidad total de leyes sancionadas durantecada uno de los casos bajo estudio, distinguiendo entre aquellas iniciadas porla Legislatura, por el jefe de gobierno y por el defensor del pueblo31. La rele-vancia de estudiar esta dimensin reside, como se vio, en el hecho de que en un

30 La jurisdiccin electoral cambi de sesenta a treinta bancas en las elecciones de 2005.Sin embargo, esto no afect el carcter proporcional del sistema electoral.31

De acuerdo con los artculos 85 y 137 de la Constitucin de la Ciudad Autnoma deBuenos Aires, el Defensor del Pueblo tambin tiene iniciativa legislativa.



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escenario de alta fragmentacin partidaria se esperara una mayor dificultadpara generar mayoras legislativas para la aprobacin de las leyes, especialmen-te para las iniciadas por el poder ejecutivo. La fragmentacin partidaria ten-

dra, entonces, consecuencias negativas tanto para la produccin legislativa engeneral como para las iniciativas legislativas provenientes del ejecutivo. La pri-mera hiptesis que se intentar poner a prueba es la siguiente:

H1: Cuanto mayor sea la fragmentacin partidaria enel interior de la Legislatura, menor ser la produccin legislati-va, cualquiera sea el origen de la iniciativa, y la cantidad deleyes sancionadas promovidas por el Poder Ejecutivo.

La segunda dimensin que se estudiar es la tasa de xito del jefe degobierno (vis--visla tasa de xito del poder legislativo). Este trmino refie-re a la relacin entre el total de los proyectos de ley presentados y los queefectivamente resultan sancionados. Para medir esta dimensin se calcular,entonces, el porcentaje que representan las leyes sancionadas sobre el totalde los proyectos presentados por cada jefe de gobierno y Legislatura inclui-dos en el perodo bajo estudio.

Estudiar la tasa de xito de cada jefe de gobierno resulta relevanteya que contribuye al anlisis de las dificultades existentes para la sancin delas leyes iniciadas por ste en contextos de mayor y menor fragmentacinpartidaria. De esta forma, este indicador permitir contrastar el nivel dedificultad que cada ejecutivo tuvo para juntar mayoras legislativas para laaprobacin de sus iniciativas. Adems, la tasa de xito funciona como unindicador de la existencia o ausencia de conflicto entre ambas ramas de go-bierno. Como hemos visto, en un escenario de alta fragmentacin partidaria,

y ante la ausencia de una mayora legislativa propia por parte del jefe degobierno, se esperara una mayor dificultad para la aprobacin de sus inicia-tivas. Por consiguiente, se intentar verificar la siguiente hiptesis:

H2: Cuanto mayor sea la fragmentacin partidaria enel interior de la Legislatura, menor ser la tasa de xito del jefede gobierno.

La tercera dimensin que forma parte de la variable poder de agen-da es el tiempo necesario para la aprobacin de las leyes provenientes del

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jefe de gobierno. El indicador de esta dimensin ser el promedio, en das,del tiempo de sancin de las leyes originadas por el poder ejecutivo. Paracalcular este indicador se sumar (para el total de leyes iniciadas por cada

jefe de gobierno) la cantidad de das transcurridos entre la fecha de entradade los proyectos de ley al recinto y la fecha de su sancin, y se dividir estasuma por el total de leyes iniciadas por cada jefe de gobierno y sancionadasdurante sus respectivos mandatos. La importancia de estudiar el tiempo desancin de las leyes iniciadas por el poder ejecutivo proviene del supuestosegn el cual, ante una Legislatura fragmentada, ste encontrar mayoresdificultades para ver sancionadas sus iniciativas y, por ende, habr un pero-do de tiempo mayor entre la presentacin de sus proyectos de ley y su

sancin. Para estudiar esta dimensin se plantear, entonces, la siguientehiptesis:

H3: Cuanto mayor sea la fragmentacin partidaria enel interior de la Legislatura, mayor ser la cantidad de tiemponecesario para la aprobacin de las leyes iniciadas por el jefe degobierno.

La cuarta dimensin que forma parte de nuestra variable dependientees la cantidad de vetos utilizados por el jefe de gobierno. Para medirla seutilizar como indicador la cantidad total de vetos emitidos por cada uno delos jefes de gobierno incluidos en el perodo bajo estudio. El objetivo deestudiar esta dimensin se relaciona con el hecho de que, ante una alta frag-mentacin partidaria y un poder de veto fuerte, como el que posee el jefede gobierno de la ciudad, probablemente har un uso intensivo de estaherramienta para frenar las leyes que se encuentren alejadas de su agenda

(Carey y Shugart 1992, Mainwaring y Shugart 2002). Por esta razn seintentar verificar la siguiente hiptesis:

H4: Cuanto mayor sea la fragmentacin partidaria enel interior de la Legislatura, mayor ser la cantidad de leyes(provenientes de este poder) vetadas por el jefe de gobierno.

La quinta dimensin que forma parte de nuestra variable dependien-

te son las insistencias utilizadas por el poder legislativo. Para medir estadimensin se utilizar la cantidad total de insistencias emitidas por cada una



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1. Legislatura del perodo diciembre 1997 a agosto 20002. Legislatura del perodo agosto 2000 a diciembre 20033. Legislatura del perodo diciembre 2003 a diciembre 2005

4. Legislatura del perodo diciembre 2005 a diciembre 20075. Legislatura del perodo diciembre 2007 a diciembre 2009

Es importante efectuar algunas consideraciones previas. En primerlugar, el segundo gobierno de Ibarra, que debi ser completado por su vicejefede gobierno Jorge Telerman32, fue el nico que tuvo una renovacin de laLegislatura a mediados del mismo. Los mandatos de los dems jefes de go-bierno coinciden con cada una de las restantes Legislaturas bajo estudio. En

segundo lugar, slo han sido considerados los datos de los dos primeros aosdel gobierno de Macri, correspondientes a la Legislatura del perodo diciem-bre 2007-diciembre 2009. Por esta razn los resultados para este perododeben ser considerados como preliminares. En tercer lugar, debe sealarseque se elabor una base de datos original a partir de informacin disponibleen la Direccin General de Informacin y Archivo Legislativo de la Ciudad

Autnoma de Buenos Aires (CEDOM), y en la Secretara Parlamentaria y laComisin de Asuntos Constitucionales de la Legislatura de la Ciudad Aut-

noma de Buenos Aires.Para poner a prueba la H1, en el Cuadro 2 se presenta informacinsobre las leyes sancionadas durante los distintos gobiernos incluidos en elperodo bajo estudio, de acuerdo con el origen de la iniciativa. Se muestraque la cantidad total de leyes se incrementa a continuacin del gobierno deDe la Ra (1996-2000), alcanza su punto mximo durante el mandato deIbarra-Telerman (2003-2007), y desciende nuevamente durante los dosprimeros aos del gobierno de Macri (2007-2009). Es importante destacar

la gran cantidad de leyes sancionadas durante el perodo Ibarra-Telerman:ms del doble que durante el gobierno de De la Ra y casi 600 leyes msrespecto a las sancionadas durante el perodo 2000-2003 y en los dos pri-meros aos de la gestin de Macri. Como ya se vio, durante el gobierno deIbarra-Telerman el nivel de fragmentacin en las Legislaturas (la del perododiciembre 2003-diciembre 2005 y la del perodo diciembre 2005-diciem-bre 2007) tuvo un valor medio-alto. Sin embargo, la cantidad de leyes

32

En el anlisis de este captulo, el perodo de gobierno iniciado por Ibarra y completadopor Telerman se incluir en una sola denominacin: Ibarra-Telerman.



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sancionadas por ambas super ampliamente a la de las dems Legislaturas,incluyendo las de menor fragmentacin, correspondientes al gobierno deDe la Ra y al de Macri. En consecuencia, no se comprueba la relacin que

plantea la H1 entre una alta fragmentacin partidaria y una baja produccinlegislativa. Tal como afirma Gabriel Negretto (2006: 70) el inmovilismono es una caracterstica estructural de los regmenes presidenciales en situa-ciones de gobierno dividido.

Dado que la cantidad de aos en que cada jefe de gobierno estuvo enel poder no fue exactamente la misma, otra medida para comparar la pro-duccin legislativa consiste en tomar el promedio de leyes sancionadas porao. En el Cuadro 3 se observa que el mayor promedio de leyes sancionadas

por ao corresponde a la gestin de Macri, seguida por el gobierno de Ibarra-Telerman, el primer gobierno de Ibarra y por ltimo el de De la Ra. Eneste caso, si bien el promedio anual de leyes sancionadas durante el mandatode Ibarra-Telerman es el segundo en importancia, muestra una diferencia deslo 43 leyes con respecto al primero (perodo de Macri).

En el Cuadro 4 se aprecia con mayor claridad la cantidad de leyesiniciadas por cada rama de gobierno en cada perodo, ya que slo incluye lasleyes iniciadas por cada jefe de gobierno y cada Legislatura y sancionadas

durante sus respectivos mandatos. Se observa que en todos los casos bajoestudio la cantidad de leyes iniciadas por el poder legislativo, tanto en trmi-nos nominales como porcentuales, super ampliamente a las iniciadas por elpoder ejecutivo, lo que da cuenta de un rol activo por parte de la Legislatura.Este hecho contrasta con lo que sucede a nivel nacional, donde la situacines mucho ms pareja, ya que el poder ejecutivo tiene una mayor participa-cin en la iniciativa legislativa. De acuerdo con datos de Mustapic (2000), lainiciativa legislativa del poder ejecutivo tuvo un valor de 52,4 por ciento en

el perodo 1983-1989 y de 46 por ciento en el perodo 1989-1995. Losdatos presentados en este trabajo muestran, por el contrario, una incidenciamucho menor de las iniciativas del poder ejecutivo.

El Cuadro 4, al igual que el Cuadro 2, revela una gran cantidad deleyes sancionadas por las Legislaturas correspondientes al gobierno de Ibarra-Telerman, que supera ampliamente a las sancionadas durante el mandato deDe la Ra y el primer gobierno de Ibarra: 599 leyes y 497 leyes ms, respec-tivamente. Dado que no se cuentan con datos para todo el mandato de

Macri, la comparacin con este caso sera prematura. Con respecto a la par-ticipacin del poder legislativo en la iniciativa legislativa, se observa que al-

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canza su mayor valor durante el mandato de Ibarra-Telerman. Este es undato que llama la atencin, ya que corresponde a un perodo caracterizadopor una fragmentacin partidaria media-alta. La diferencia entre este pe-

rodo y los dems es importante tanto en valores nominales como porcen-tuales. Por un lado, el poder legislativo inici 610 leyes ms que durante elgobierno de De la Ra y 493 ms que durante el primer gobierno de Ibarra.Por otro, su participacin en la iniciativa legislativa se increment en un17,8 por ciento y 10,1 por ciento, respectivamente. Segn Alvaro Gonzlez,diputado que cumpli su mandato durante el gobierno de Ibarra-Telerman,el reloj legislativo corra muy rpido y se respiraba un vertiginoso ritmolegislativo33. Una de las razones de este alto nivel de produccin legislativa

podra encontrarse en el hecho de que el nivel de fragmentacin, en trminosde la gran cantidad de bloques presentes dentro de ambas Legislaturas ayuda que ms diputados presentaran iniciativas y consiguieran aprobarlas34.

Como ya se mencion, el perodo Ibarra-Telerman incluye dos Legis-laturas diferentes: la del perodo diciembre 2003-diciembre 2005 y la delperodo diciembre 2005-diciembre 2007. La cantidad de leyes iniciadas ysancionadas fue mayor durante la segunda, aunque con una diferencia deslo 55 leyes con respecto a la primera. Sin embargo, la participacin de la

Legislatura en la iniciativa legislativa fue levemente superior durante el pri-mer perodo, con una diferencia a favor de 3,5 por ciento. Los datos estnvolcados en el Cuadro 5.

Volviendo al Cuadro 4, se observa que el segundo perodo de mayorparticipacin del poder legislativo en la iniciativa legislativa corresponde alprimer gobierno de Ibarra, durante el cual inici un 76,9 por ciento de lasleyes sancionadas. Este dato resulta relevante ya que fue un perodo de frag-mentacin partidaria alta. De esta manera, una vez ms podra encontrarse

una relacin entre un alto grado de fragmentacin partidaria y una altaparticipacin de los diputados en la iniciativa legislativa. En tercer y cuartolugar se encuentran los dos casos de menor fragmentacin partidaria: la Le-gislatura correspondiente al gobierno de Macri con el cuidado de que setrata de dos aos y la correspondiente al gobierno de De la Ra, respecti-vamente.

33 Entrevista a Alvaro Gonzlez, diputado de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires,2003-2007 y 2007-2011.34

Entrevista a Alvaro Gonzlez, diputado de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires,2003-2007 y 2007-2011.



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Por otra parte, respecto de la participacin del jefe de gobierno en lainiciativa legislativa, el Cuadro 4 muestra que el mayor porcentaje de leyesiniciadas por el poder ejecutivo corresponde a De la Ra, seguido por Macri,

Ibarra (durante su primer gobierno) y, por ltimo, Ibarra (durante su se-gundo gobierno) y Telerman35. La diferencia en el porcentaje de leyes inicia-das por los dos primeros jefes de gobierno es de slo 4,6 por ciento. Dadoque el gobierno de De la Ra corresponde a un perodo de fragmentacinpartidaria baja y el de Macri a un perodo de fragmentacin media-baja,el alto porcentaje de leyes iniciadas por ambos jefes de gobierno comproba-ra el supuesto de que una menor fragmentacin partidaria contribuye a unmayor xito del poder ejecutivo. Sin embargo, si comparamos la participa-

cin en la iniciativa legislativa de Macri y de Ibarra (durante su primer go-bierno), observamos que la diferencia entre ambas es de slo 2,7 por ciento.Dado que la fragmentacin partidaria en el interior de la Legislatura corres-pondiente a este ltimo gobierno fue alta no se podra afirmar, como plan-tea la H1, que la mayor fragmentacin partidaria disminuya de manerasignificativa la cantidad de leyes sancionadas promovidas por el poder ejecu-tivo. Como afirman Figueiredo y Limongi (2000: 167), El fracaso legislati-vo no es un destino inevitable para los presidentes minoritarios () la com-

binacin entre presidencialismo y un sistema multipartidista no es necesa-riamente una amenaza para laperformancedel gobierno.Por ltimo, otro dato brinda evidencia en contra de la hiptesis bajo

estudio. Si se comparan los valores nominales de las leyes iniciadas por losdiferentes ejecutivos correspondientes a perodos con distintos niveles de frag-mentacin partidaria, no se observan diferencias importantes: su valor oscilaentre 135 y 151 leyes. De esta manera, si bien el gobierno de Ibarra-Telerman,correspondiente a dos Legislaturas con fragmentacin partidaria media-alta,

tiene el menor porcentaje de leyes iniciadas por el jefe de gobierno, en trmi-nos nominales ocupa el segundo lugar despus del gobierno de De la Ra.Veamos a continuacin la H2. Esta hiptesis plantea una relacin

entre la fragmentacin partidaria y la tasa de xito del jefe de gobierno. LosCuadros 6, 7, 8, 8.1, 8.2 y 9 presentan informacin sobre la tasa de xitodel poder ejecutivo y del poder legislativo en los diferentes casos bajo estu-dio. Como se observa all, la cantidad de proyectos presentados por las Legis-

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De acuerdo con los datos del Cuadro 5, el mayor porcentaje de estas leyes fueron iniciadasy sancionadas durante el perodo de la segunda Legislatura correspondiente a este gobierno.

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laturas supera en todos los casos a los presentados por los jefes de gobierno.Esta situacin es usual en legislaturas de todo el mundo (Molinelli, Palanzay Sin 1999). Sin embargo, es importante destacar el elevado nmero de

proyectos presentados por las Legislaturas correspondientes al gobierno deIbarra-Telerman, que lleg casi a los 5.000, mientras que en el resto de loscasos bajo estudio este valor oscil entre un mnimo de 2.084 (gobierno deMacri, en sus dos primeros aos) y un mximo de 2.966 (primer gobiernode Ibarra). Una vez ms, la alta cantidad de proyectos presentados podrarelacionarse con el elevado nmero de bloques presentes dentro de las Legis-laturas correspondientes al perodo 2003-2007.

Respecto de las tasas de xito del poder ejecutivo, los mayores por-

centajes corresponden al gobierno de Ibarra-Telerman (especialmente, du-rante la primera Legislatura) y a Macri, aunque la diferencia entre ambos esde slo 5,5 por ciento. A este ltimo, en orden decreciente, le sigue el pri-mer gobierno de Ibarra y, finalmente, el de De la Ra.

Dos hechos no apoyan la H2, segn la cual cuanto mayor sea lafragmentacin partidaria dentro de la Legislatura, menor ser la tasa de xitodel poder ejecutivo. En primer lugar, la mayor tasa de xito del jefe degobierno se alcanz durante un perodo de fragmentacin partidaria me-

dia-alta. En segundo lugar, durante los casos de menor fragmentacin par-tidaria se dieron dos situaciones diferentes: durante los dos aos de la gestinde Macri la tasa de xito del ejecutivo fue la segunda ms alta, y durante elgobierno de De la Ra fue la ms baja.

Una de las principales razones por la cual la tasa de xito de losejecutivos tiende a ser ms alta que la de los legisladores es que los primerosse limitan a enviar a la Cmara aquellos proyectos que realmente quieren verconvertidos en ley. Por el contrario, los diputados tienden a presentar mayor

cantidad de proyectos de ley (a efectos, por ejemplo, de complacer a susvotantes o a grupos de inters), an sabiendo que los mismos tienen escasasoportunidades de ser aprobados (Molinelli, Palanza y Sin 1999).

Al analizar la tasa de xito del poder legislativo, observamos que lams alta corresponde a la primera Legislatura del gobierno de Ibarra-Telerman,seguida por la del perodo de Macri, la segunda del mandato de Ibarra-Telerman, la correspondiente al primer gobierno de Ibarra y, finalmente, ladel gobierno de De la Ra. Sin embargo, la diferencia de la tasa de xito

entre las distintas Legislaturas, es baja; 1 por ciento entre los dos primeroscasos, y 1,4 por ciento entre los dos ltimos. Como ya se mencion, la



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fragmentacin partidaria dentro de la Legislatura fue mayor durante los dosgobiernos de Ibarra y menor durante el gobierno de De la Ra y el de Macri.Dado que la tasa de xito de la Legislatura vari poco entre perodos con

diferente nivel de fragmentacin partidaria, esta ltima no parecera ser unavariable que incida sobre la tasa de xito del poder legislativo.

Adems, el hecho de que la menor tasa de xito corresponda a unperodo de fragmentacin partidaria baja no permitira afirmar que unbajo nivel de fragmentacin partidaria est relacionado con una alta tasa dexito del poder legislativo. De igual modo, el hecho de que la mayor tasade xito corresponda a un perodo de fragmentacin partidaria alta nopermitira afirmar que un alto grado de fragmentacin partidaria est rela-

cionado con una baja tasa de xito por parte de la Legislatura.Para poner a prueba la H3, se presentan dos cuadros: el Cuadro 10muestra el promedio de das que tardaron en ser sancionadas las iniciativas delos distintos jefes de gobierno, y el Cuadro 11 desagrega este dato entre las dosLegislaturas correspondientes al gobierno de Ibarra-Telerman. Al analizar elprimero de ellos se observa que el tiempo promedio de sancin de las leyesoriginadas por el poder ejecutivo vari a lo largo de los distintos perodos. Elpromedio ms bajo corresponde al gobierno de Ibarra-Telerman, seguido por

el gobierno de Macri (en sus dos primeros aos), mientras que el promedioms alto corresponde al primer gobierno de Ibarra, seguido por el de De laRa. Por un lado, el hecho que el menor promedio de das de sancin de lasiniciativas del ejecutivo corresponda a un perodo de fragmentacin partidariamedia-alta brinda evidencia en contra de la hiptesis bajo estudio. Asimis-mo, los valores del promedio del tiempo de sancin de las iniciativas del jefede gobierno antes y despus de la renovacin de la Legislatura en 2005, sonmuy similares: 106,8 y 104,3, respectivamente. Es decir, que la finalizacin

del perodo de luna de miel entre congreso y ejecutivo no parece haberafectado el tiempo de sancin de las leyes originadas por este ltimo. Por otrolado, el hecho de que durante el gobierno de Macri el tiempo promedio desancin de sus iniciativas haya sido bajo permitira afirmar que una baja frag-mentacin partidaria ayuda a que el jefe de gobierno vea sus iniciativas sancio-nadas en un lapso menor. Sin embargo, el hecho de que durante el perodo demenor fragmentacin partidaria el gobierno de De la Ra el tiempopromedio de sancin de las leyes del ejecutivo haya sido alto, contradice esta

ltima afirmacin. Como se ha mencionado al principio de esta seccin, slose estn estudiando los dos primeros aos del gobierno de Macri, por lo tanto

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no es posible predecir si el tiempo de sancin de las leyes se mantendr igual oaumentar en los restantes aos de su mandato.

Por ltimo, es posible observar que al igual que en los dos perodos

de menor fragmentacin durante los dos casos de mayor fragmentacinpartidaria ocurrieron cosas distintas: en uno de ellos (primer gobierno deIbarra) el tiempo que demor la sancin de las leyes iniciadas por el ejecutivoalcanz el valor ms alto, mientras que en el otro (perodo Ibarra-Telerman)obtuvo el valor ms bajo. Esto ltimo, junto con los dems hallazgos, nopermitira afirmar que la fragmentacin sea una variable que influya sobre eltiempo de sancin de las leyes iniciadas por el jefe de gobierno y, por ende,no se podra concluir que cuanto mayor sea la fragmentacin partidaria en

el interior de la Legislatura, mayor ser la cantidad de tiempo necesario parala aprobacin de las leyes provenientes del jefe de gobierno.La H4 relaciona la fragmentacin partidaria con la cantidad de vetos

utilizados por los distintos jefes de gobierno. Para contrastar esta hiptesis sepresenta informacin sobre el indicador de la dimensin bajo estudio. ElCuadro 12 muestra que la cantidad de vetos emitidos por los jefes de gobier-no aument progresivamente entre los gobiernos de De la Ra y de Ibarra-Telerman, descendiendo nuevamente durante los dos primeros aos de la

gestin de Macri. El gobierno de De la Ra fue el perodo con menor canti-dad de vetos emitidos, y el de Ibarra-Telerman el de mayor cantidad de vetosutilizados, en tanto el primer gobierno de Ibarra y el de Macri se ubican enun nivel intermedio, con prcticamente la misma cantidad de vetos. Por otraparte, en todos los casos la cantidad de vetos totales super a la de vetosparciales. Como acabamos de sealar, durante el gobierno de Ibarra-Telermanla cantidad de vetos (totales y parciales) super ampliamente a la de losdems jefes de gobierno. De acuerdo con el Cuadro 13, la mayor proporcin

de estos vetos (59,5 por ciento) se emiti durante la primera parte delmandato, correspondiente a la Legislatura diciembre 2003-diciembre 2005.El 40,5 por ciento restante se utiliz durante los ltimos dos aos, conTelerman ya como jefe de gobierno. En ambos casos, se firm una mayorcantidad de vetos totales en comparacin con los parciales.

Dado que el gobierno de Ibarra-Telerman corresponde a un perodode fragmentacin partidaria media-alta, los datos anteriores brindaran evi-dencia a favor de la H4, segn la cual cuanto mayor sea la fragmentacin

partidaria en el interior de la Legislatura, mayor ser la cantidad de leyesvetadas por el jefe de gobierno. De todos modos, la gran cantidad de vetos



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utilizados durante este perodo podra estar relacionada con la ausencia deaccountabilitypor parte de los legisladores, dadas las bajas tasas de reeleccin.

Debemos destacar otro hecho que brinda evidencia en contra de la

hiptesis bajo estudio. El porcentaje de vetos en relacin a las leyes sanciona-das durante el primer mandato de Ibarra fue similar al de los dos primerosaos de la gestin de Macri, como puede verse en el Cuadro 13. Sin embar-go, estos fueron perodos con distintos niveles de fragmentacin. Adems,dado que en trminos nominales la cantidad de vetos vari muy poco entreambos perodos (hay slo cinco vetos de diferencia), la fragmentacin noparecera ser una variable que impacte de manera significativa sobre la canti-dad de vetos utilizados por el jefe de gobierno.

Si se analiza el porcentaje que representa la cantidad de vetos utiliza-dos por cada jefe de gobierno sobre el total de las leyes sancionadas en cadaperodo (utilizando los datos del Cuadro 14), se obtienen resultados simila-res a los anteriores. El Cuadro 14 muestra que la cantidad de vetos utilizadospor De la Ra representa el 3,2 por ciento de las leyes aprobadas por laLegislatura. Asimismo, durante su primer gobierno, Ibarra vet el 5,8 porciento de las leyes sancionadas por los diputados, y durante el mandatocompletado por Telerman se vet el 7,6 por ciento de las leyes sancionadas

por las dos Legislaturas correspondientes a este perodo36

. Por ltimo, lacantidad de vetos utilizados por Macri representa el 5,7 por ciento del totalde leyes sancionadas durante los dos primeros aos de su gobierno. Al anali-zar los datos obtenidos, surge que el mayor porcentaje de vetos emitidoscorresponde nuevamente al gobierno de Ibarra-Telerman, y el menor al deDe la Ra. El porcentaje de vetos utilizados por Ibarra durante su primergobierno y por Macri tienen valores similares, tal como se haba observa-do en trminos nominales. Por otra parte, con respecto al origen de las leyes

que fueron vetadas en los distintos perodos, stas como se esperabafueron en su mayora iniciadas por la Legislatura.Para poner a prueba la H5, el Cuadro 15 presenta evidencia sobre la

cantidad de vetos insistidos por las distintas Legislaturas incluidas en el pero-do bajo estudio. En primer lugar, es importante destacar que las insistenciasson el ltimo paso del proceso legislativo y representan el triunfo de la Legisla-tura cuando las preferencias de ambas ramas de gobierno se encuentran en-

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Especficamente, se vet el 10,6 por cientode las leyes sancionadas durante la primeraLegislatura y el 5,4 por ciento de las leyes sancionadas durante la segunda.

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frentadas (Molinelli 1999). Asimismo, este instrumento es considerado comoel desafo ms explcito que los legisladores plantean al liderazgo del ejecutivo(Mustapic 2000). Contrariamente a lo esperado de acuerdo con la H5, la

mayor cantidad de insistencias se dio durante un perodo de alta fragmenta-cin. A la inversa, durante los perodos de menor fragmentacin, cuando seesperara que la formacin de mayoras fuera menos difcil de lograr, la canti-dad de insistencias fue muy baja: en ambos perodos hubo solamente dos.

Finalmente, cabe poner a prueba la H6: cuanto mayor sea la fragmen-tacin partidaria en el interior de la Legislatura, mayor ser la cantidad deDNU utilizados por el jefe de gobierno. En los Cuadros 16 y 17 se presentanlos datos correspondientes a la cantidad de DNU dictados por cada jefe de

gobierno. Como puede observarse en el Cuadro 16, la mayor cantidad deDNU fueron emitidos por De la Ra, seguido en orden decreciente por Ibarra-Telerman37, luego Ibarra en su primer gobierno y, por ltimo, Macri durantesus dos primeros aos de gestin. Se deben realizar las siguientes consideracio-nes. En primer lugar, es importante mencionar que catorce de los veinte DNUutilizados durante el mandato del primer jefe de gobierno fueron sancionadosen perodos previos o inmediatos a la conformacin de la Legislatura (en di-ciembre de 1997) y, segn lo establecido en las disposiciones transitorias de la

Constitucin de la Ciudad, debieron ingresarse en la primer sesin ordinariapara su tratamiento38 (Araujo y Oliveros 2003). Luego, en 1998 y 1999 sedictaron tres DNU ms en cada ao. En segundo lugar, dado que estn siendoestudiados slo los dos primeros aos del gobierno de Macri, no es posiblepredecir que la cantidad de DNU se mantenga en el mismo nivel y no superea los dictados durante los dos perodos de mayor fragmentacin partidaria. Porltimo, es importante destacar que si bien en los perodos de mayor fragmen-tacin partidaria se emiti una gran cantidad de decretos, la mayora de estos

fueron ratificados por la Legislatura. Ello se evidencia en los Cuadros 18, 19 y20. Se observa que durante el primer gobierno de Ibarra el 75 por ciento (9) delos DNU fueron ratificados, y ninguno de ellos rechazado. Durante el gobier-

37 Segn los datos del cuadro n 17 la mayor proporcin de estos DNU (60%) fuerondictados durante los primeros dos aos de este gobierno, correspondientes a la Legislaturadel perodo diciembre 2003-diciembre 2005.38 De acuerdo con la clusula transitoria dcima de la Constitucin de la Ciudad Autnomade Buenos Aires: Los decretos de necesidad y urgencia que emita el jefe de gobierno, hasta que se

constituya la Legislatura, sern sometidos a la misma para su tratamiento en los diez primerosdas de su instalacin.



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no de Ibarra-Telerman, el 66,7 por ciento (10) fueron ratificados y slo unofue rechazado. Por consiguiente, la utilizacin de decretos en ambos perodosno estara indicando una situacin de conflicto y desacuerdo entre ambas ra-

mas de gobierno ocasionada por la falta de un contingente legislativo mayori-tario por parte del ejecutivo.

VI. Conclusiones

Este trabajo estudi el impacto de la fragmentacin partidaria en laLegislatura de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires sobre el poder de agen-

da del jefe de gobierno durante el perodo 1997-2009. Para ello se parti deuna serie de hiptesis formuladas en funcin de los supuestos y prediccionesde la literatura que analiza la influencia de la fragmentacin partidaria sobreel funcionamiento de los regmenes presidenciales. A fin de verificar dichashiptesis se compararon diferentes Legislaturas porteas con distintos nive-les de fragmentacin partidaria en el perodo bajo estudio.

Los resultados obtenidos a partir de la investigacin emprica realiza-da contradicen las hiptesis sometidas a prueba y brindan evidencia en con-

tra de la relacin entre las dos variables bajo estudio. Por un lado, se compro-b que la fragmentacin partidaria no tuvo un impacto negativo sobre elpoder de agenda del jefe de gobierno de la ciudad, y por otro, no se encon-tr una relacin positiva entre ambas variables estudiadas. De este modo, sepuede afirmar que el nivel de fragmentacin partidaria no permite a priorirealizar predicciones acerca del poder de agenda del jefe de gobierno y, porende, del funcionamiento del rgimen poltico de la ciudad. Esta conclusincontradice, entonces, las expectativas tericas de gran parte de la literatura

existente, que afirma que la combinacin entre un alto nivel de fragmenta-cin partidaria y un sistema presidencialista es problemtica tanto para elfuncionamiento del rgimen poltico como para la fortaleza de los ejecutivos.

Las afirmaciones vertidas por los ex jefes de gobierno de la Ciu-dad de Buenos Aires, cuya gestin coincide con los perodos de mayorfragmentacin partidaria en los aos bajo anlisis, reafirman los resul-tados del presente estudio. Anbal Ibarra calific su relacin con laLegislatura como tranquila y afirm que pude sacar las leyes prin-

cipales, no tuve grandes conflictos con la Legislatura () No habauna relacin conflictiva, de obstruccin, que uno dijera no me dejan

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gobernar39. Por su lado, Jorge Telerman record haber tenido una buenarelacin con la Cmara durante sus casi dos aos de gobierno, desde principiosde 2006 hasta fines de 2007, y afirm que cuando yo asum no tena ningn

diputado () No tengo el recuerdo de una Legislatura que me haya impedi-do gobernar, siendo no slo minora, sino abrumadora la diferencia que ha-ba40. En lnea con estas apreciaciones, para el Sub-Secretario de Labor Parla-mentaria de la Legislatura durante 2004-2007, la fragmentacin partidaria noimpidi que al jefe de gobierno le aprobaran sus iniciativas porque la parteinstitucional ha sido siempre respetada por parte de la Legislatura, y el ejecu-tivo y la Legislatura han trabajado en conjunto41.

Por otra parte, trabajos como el de Prez-Lin y Rodrguez-Raga

(2009) y el de Calvo y Aleman (2010) tambin brindan sustento a loshallazgos de nuestra investigacin (vase tambin Negretto 2006, Figueiredoy Limongi 2000). De acuerdo con el primero de los artculos mencionados,la fragmentacin tiene efectos mixtos, y por esta razn no afecta necesaria-mente de manera negativa al poder de agenda del ejecutivo. Segn el trabajode Calvo y Aleman, un escenario de gobierno dividido (que en el marco deesta investigacin sera una Legislatura fragmentada) no afecta al xito legis-lativo del presidente tanto como afecta a las iniciativas de los legisladores

individuales. En palabras de estos autores cambios en el apoyo congre-sional no tienen ningn efecto estadstico sobre el xito legislativo de lasiniciativas ejecutivas () la ausencia de un gobierno unificado impacta en latasa de xito relativo de los representantes individuales en mayor grado vis--vis la tasa de xito legislativa del Presidente (Calvo y Aleman, 2010: 18).

Como resultado del presente estudio surge adems que los poderespartidarios del jefe de gobierno resultan menos importantes para su poderde agenda cuando el contexto legislativo es ms fragmentado, en tanto se

esperara que adquieran mayor relevancia cuando la fragmentacin en laCmara es menor y, por ende, la posicin de cada legislador se torna msvaliosa. De hecho, enfrentarse a una Legislatura fragmentada podra ser un

39 Entrevista a Anbal Ibarra, jefe de gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires,2000-2003 y 2003-2006.40 Entrevista a Jorge Telerman, vicejefe de gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos

Aires, 2003-2006 y jefe de gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, 2006-2007.41

Entrevista a Carlos Prez, sub-secretario de Labor Parlamentaria, 2004-2007 y actualsecretario parlamentario de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires.



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escenario favorable para el ejecutivo. Por un lado, podra aprovechar la mayorcantidad de sectores e intereses contrapuestos en el seno de la misma paraalternar los legisladores con los cuales negocia y formar mayoras distintas

para la aprobacin de sus leyes42. Por otro, la ausencia de un bloque opositormayoritario le permitira negociar ms fcilmente con aquellos bloques me-dianos y pequeos que estn de acuerdo con sus iniciativas43.

Dado que se demostr empricamente que un alto grado de frag-mentacin partidaria en la Legislatura no afecta al poder de agenda del jefede gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, es pertinente preguntarse siafecta a alguna otra variable. Para dar respuesta a esta pregunta, futurasinvestigaciones podran analizar si la fragmentacin, en lugar de afectar la

capacidad decisoria del jefe de gobierno, impacta sobre el propio mbitode trabajo de la Legislatura. Especficamente, se podra estudiar si la frag-mentacin afecta la estrategia que los legisladores utilizan para promoversus iniciativas: aumenta el co-sponsoreo de las iniciativas?44, y si as fuera,aquellos legisladores que co-sponsorean las iniciativas pertenecen a la mismao a diferentes fuerzas polticas? En un contexto de alta fragmentacin parti-daria, donde las probabilidades de que el jefe de gobierno tenga un contin-gente legislativo mayoritario son bajas y donde el nmero de actores de veto

presentes en la Legislatura es elevado, podra pensarse que el co-sponsoreosera una estrategia favorecida por los legisladores del partido oficialista. Sinembargo, este hecho es de dficil comprobacin en el caso de la Legislaturade la Ciudad de Buenos Aires, donde el transfuguismo es un fenmenohabitual, y por ende, la composicin de los bloques muchas veces no reflejala filiacin partidaria de los legisladores al momento de ingresar a la Legis-latura, y donde las coaliciones son inestables.

Por ltimo, queda pendiente recolectar datos sobre las distintas dimen-

siones de nuestra variable dependiente para los dos ltimos aos del gobierno deMacri. Esto permitira contrastar las hiptesis planteadas en esta investigacinincluyendo a las dos Legislaturas correspondientes a este gobierno y comprobar,de esta manera, si los resultados preliminares se sostienen para todo el perodo.

42 Entrevista a Martin Borrelli, diputado de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires,2003-2007 y 2007-2011.43 Entrevista a Anbal Ibarra, jefe de gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires,2000-2003 y 2003-2006.44

El co-sponsoreo, en la medida que refleja que un proyecto cuenta con amplio apoyo,podra aumentar las probabilidades de que sea aprobado.

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CUADRO 1Nmero promedio de bloques, Legislatura de la Ciudad

Fuente:Elaboracin propia en base a datos de la Secretara Parlamentaria de la Legislatura dela Ciudad Autnoma de Buenos Aires.Nota:El peso de los bloques, en funcin de la cantidad de legisladores que los componen,es distinto dentro de cada una de las Legislaturas.

CUADRO 2Leyes sancionadas, segn jefe de gobierno y origen de la iniciativa

Fuente:Elaboracin propia en base a datos de la Secretara Parlamentaria de la Legislatura de la Ciudad

Autnoma de Buenos Aires.(1)Incluye todas las leyes sancionadas entre el 11 de diciembre de 1997 (cuando se realiz la primerasesin de la Legislatura) y el 5 de agosto de 20001(la ltima sesin de este ao, antes de la renovacinde la Legislatura). (2) Incluye todas las leyes sancionadas entre el 6 de agosto de 2000 (luego de larenovacin de la Legislatura) y el 9 de diciembre de 2003, incluyendo las iniciadas durante el perodoanterior por ambas ramas de gobierno.(3)Incluye todas las leyes sancionadas entre el 10 de diciembrede 2003 (luego de la renovacin de la Legislatura) y el 9 de diciembre de 2007, incluyendo las iniciadasdurante el perodo anterior por ambas ramas de gobierno. (4)Incluye todas las leyes sancionadasentre el 10 de diciembre de 2007 (luego de la renovacin de la Legislatura) y el 9 de diciembre de

2009, incluyendo las iniciadas durante el perodo anterior por ambas ramas de gobierno. En todoslos casos se incluyen las leyes sancionadas por la Legislatura pero vetadas por el Ejecutivo.



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CUADRO 3Promedio de leyes sancionadas por ao, segn jefe de gobierno

Fuente:Elaboracin propia.

Nota:El promedio de leyes sancionadas por ao fue calculado utilizando los datos del Cuadro 2.

CUADRO 4Leyes sancionadas, segn jefe de gobierno y origen de la iniciativa

Fuente:Elaboracin propia en base a datos de la Secretara Parlamentaria de la Legislatura dela Ciudad Autnoma de Buenos Aires.

(1) Incluye solamente las leyes iniciadas y sancionadas entre el 11 de diciembre de 1997(cuando se realiz la primera sesin de la Legislatura) y el 5 de agosto de 2000. (2)Incluyesolamente las leyes iniciadas y

los patrones de interacción entre el poder ejecutivo y el poder legislativo en la ciudad autónoma...

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