LOS PAISES DE MENORDESARROLLO ECONOMICO

RELATIVO y LA INTEGRACION ENAMERICA LATINA

lNTRODUCCION

El tema de los países de menor desarrollo econó­mico relativo (PMDER) ha sido uno de los problemasprincipales que se ha presentado en la gran mayoríade los esquemas de integración económica, tanto losformados por países desarrollados, como por aque­llos en que participan países en vías de desarrollo.El caso latinoamericano no ha sido la excepción. Enefecto, en los diversos programas de integruciónregional y subregional, se trate de la antigua ALALC,

del acuerdo de Cartagena o del Mercado Común Cen­troamericano, éste ha sido uno de los aspectos quemás ha retenido la atención de los países. Es más,ha llegado a ser uno de los obstáculos principalespara el normal funcionamiento y progreso de losprogramas de integración.

Con no poca frecuencia, los problemas plantea­dos por los PMDER han recibido una importanciamayor de la que en realidad tiene. Esto se ha debidoa varios motivos. En algunas oportunidades, se haquerido exagerar un tanto la situación con el propó­sito de obtener ventajas adicionales. En otras, sehan puesto esperanzas indebidas en los programasde integración como medio para resolver los obsté-

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culos al desarrollo económico nacional. En otroscasos, en fin, en aras de asegurar la participaciónde algunos países, se asumieron compromisos ba­sados en una solidaridad realmen te inexisten te, locual creó expectativas que resultaron fallidas unavez confrontadas con las realidades política y eco­nómicas. Dicho lo anterior, no cabe duda que losPMDER presentan problemas importantes, difícilesde analizar y aún más difíciles de solucionar, en losesquemas de integración económica. Existe, efecti­vamente, el peligro que los efectos de la integraciónresulten nocivos para el desarrollo económico deestos países o bien que los beneficios sean tan insig­nificantes que válidamente surja la duda acerca dela ventaja real de su participación. Ello depende demúltiples factores tales como las disparidades origi­nales, las condiciones objetivas de los diferen tespaíses, de la concepción y funcionamien to del pro­grama de integración, así como de las nuevas opor­tunidades que ofrece el programa y la capacidad delos PMDER para aprovecharlas adecuada y oportuna­mente. Es por ello entonces necesario indagar enqué manera se podría apoyar a los PMDER para quela integración sea efectivamente un elemento posi­tivo para acelerar su desarrollo económico.

Este es el tema de la primera parte del presen teestudio. Comienza en el primer capítulo con algunasconsideraciones generales acerca de los PMDER. Enel segundo capítulo, se trata de analizar la situaciónde los PMDER en los esquemas latinoamericanos dein tegración económica. No se pretende un examenpormenorizado de las diferentes medidas e instru­mentos utilizados, esta tarea ya ha sido realizadapor otros autores, sino más bien ordenar los resul­tados ya obtenidos y discutir las conclusiones a quese ha llegado. El capítulo tercero, se aboca a consi-

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derar los aspectos más importantes de un posiblesistema de apoyo a los PMDER, para lo cual se echamano de los planteamientos, propuestas y sugeren­cias que sobre el tema se han hecho recientemen­te. El enfoque general del trabajo está orientado aotear el futuro más que a enjuiciar el pasado. De ahíel énfasis que se ha puesto en la presentación denuevas opciones y posibilidades, sin que ello seaóbice para reconocer la necesidad de tomar la expe­riencia ya acumulada como elemento indispensablepara llevar a cabo el estudio.

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CAPITULO I

LOS PAISES DE MENOR DESARROLLOECONOMICO RELATIVO:

CARACTERISTICAS y NATURALEZADE SUS PROBLEMAS

CONSIDERACIONES GENERALES

Dos aspectos preliminares han de considerarseprimeramente, a saber: ¿cómo determinar cuálesson los países de menor desarrollo económico rela­tivo? y ¿a qué se deben los problemas que estospaíses plantean en los esquemas de integracióneconómica?

LOS PAISES DE MENORDESARROLLO ECONOMICO RELATIVO

En términos generales los PMDER son aquellosque muestran dos características fundamentales:un menor grado de desarrollo y una menor dimen­sión de su mercado interno, en comparación con losde los demás países participantes en el respectivoesquema de integración. Para determinar concreta­mente cuáles de los países miembros deberían sercalificados como PMDER varios elementos de juicio

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han sido sugeridos y utilizados. Moneada' mencionalos siguientes:

o Producto interno bruto por habitante.

o Proporción del PIB generado por los principa­les sectores de la producción.

o Proporción de la población económicamenteactiva dedicada a las principales actividadesproductivas.

o Distribución de la población entre poblaciónurbana y rural.

o Coeficiente de alfabetización.

o Número de médicos, automóviles y teléfonospor mil habitantes.

'I'amanes'' por su parte, en su estudio sobre losPMDER, se refiere a lo siguiente:

o Mon to del PBN

o PNB por habitante

o Formación bruta de capital, exportaciones eimportaciones como proporción del PBN.

o Consumo de electricidad (Kwh/hab.), y

o Número de teléfonos, automóviles y televiso­res por mil habitantes.

Finalmente, Palomino Roedel 3 utiliza cuatro cri­terios, a saber:

• Diferencias en los principales indicadores econó­micos y sociales (PIB, PIB industrial per cápita,

1. Moneada (1969).

2. Tamame. (1972).

3. Palomino Roedel (1982).

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PIB industrial básica per cápita, exportacionesper cápita, exportaciones no tradicionales percápita, CWH per cápita, consumo cemento percápita, esperanza de vida al nacer, mortalidadinfantil, tasa de alfabetización).

• Diferencias en cuanto al volumen y diversifica­ción de sus estructuras productivas (poca impor­tancia relativa del proceso de industrialización).

• Diferencia en cuanto al tamaAo del mercado (de­finido como el PIB más las importaciones menoslas ex portaciones).

• Diferencias en cuanto a la dotación de recursostécnicos y financieros (promedio anual de inver­siones, ahorro nacional, ahorro externo, inver­sión per cápita, ahorro nacional per cápita,proporción de la inversión financiada con ahorronacional, deuda externa como porcentaje del PIB,

alumnos del sistema formal de enseAanza, ense­fi.anza secundaria, técnica y superior como por­centaje de la población total).

Algunas observaciones son pertinentes: prime­ra, no existe un criterio o un conjunto de índicesúnico y bien definido para determinar el menor de­sarrollo relativo de un país, más bien se echa manode una serie de criterios e índices de diversa natu­raleza; segunda, se presentan dificultades estadísti­cas, de manera que al comparar las diferenciasentre los países miembros surgen ambigüedades ine­vitables, y, tercera, el uso de promedios nacionalesesconde el hecho de que en importantes regiones osectores de los países de mayor desarrollo relativopersistan situaciones semejantes a las prevalecien­tes en los PMDER o peores aún.

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En lo que hace a la América Latina, en ningunode los esquemas de integración se ha procedido aestablecer una metodología detallada para clasifi­car a los paises. En ninguno de los programas sellevaron a cabo estudios detallados con este propó­sito. Se llegó, más bien, a un consenso. Las razonespara proceder de esta manera fueron básicamentedos, a saber: una consideración de orden político,resultado del proceso de negociación entre los paí­ses, y otra, de carácter técnico, que consistía en que,a pesar de los rasgos propios de cada país, eranevidentes las disparidades y desniveles entre lospaises, lo cual hacía innecesario hacer investigacio­nes especiales. Fue así como en América Latina sellegaron a considerar como PMDER los siguientespaíaes:"

o en la ALALC: Bolivia, Ecuador y Par-aguay,

o en el Acuerdo de Cartagena: Bolivia yEcuador,

o en el MeCA: Honduras.

LA NATURALEZA DELPROBLEMA DE LOS PMDER

¿Por qué la presencia de los PMDER, es decir, dedisparidades sustanciales y desniveles marcados en­tre los países m iemb ros, ha originado situacioneseonf'Iict ivas que hun puuatu un pulrgru ul funciona­miento y aun 111 aobruv ivunctu m ism a de lu~ esque-

4. Ea intereaante notar la coincidencia con la claaificación aque llegaba, para otroa finea, la C~~l'AI. máa de una década,CKPAL, (1972).

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mas de integración? Debe recordarse que el procesode integración favorece el crecimiento económicogracias a la ampliación del mercado, lo cual a la vezcrea nuevas oportunidades de inversión, de comer­cio y de especialización. Ahora bien, el beneficio quecada país en concreto logra obtener depende, prin­cipalmente, de su capacidad para percibir y aprove­char prestamente estas nuevas oportunidades. Ladificultad de los PMDER reside precisamente en sureducida capacidad, en comparación con la de lospaíses de mayor desarrollo relativo, para poderaprovechar dichas oportunidades y, por consi­guiente, el riesgo que corren de obtener beneficiosexiguos o, aún peor, de salir perjudicados con suparticipación en el programa de integración. ¿A quése debe esta poca capacidad de los PMDER para to­mar las nuevas oportunidades? Varios factores de­terminan esta situación. Algunos de estos factoresse relacionan con el esquema de integración en sutotalidad, otros se refieren directamente a losPMDER.

En cuanto a los factores del programa de inte­gración que afectan negativamente a los PMDER,

mencionaremos los siguientes:

a. La tendencia a cifrar expectativas desmedidas.Así, se exageran las posibilidades que ofrecen los pro­gramas de integración para reducir las disparidadesque aquejan a los PMDER. Estos programas puedenrepresentar, en el largo plazo, un elemento útil parabeneficiar a los PMDER y así mejorar sus perspectivasde desarrollo económico, pero debe evitarse el error decreer que mediante la integración podrá resolverse lasituación de los desniveles entre los países miembros.Asimismo, se da la tendencia con cierta facilidad dehacer recaer sobre el programa de integración la res-

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ponsabilidad del surgimiento de disparidades que yaexistían aún antes del comienzo del programa. Se es­tablecen así, con frecuencia, objetivos que los esque­mas de integración simplemente no pueden cumplir, locual crea tensiones permanentes, incompatibles con labuena marcha del proceso de integración.

b. El tema de la distribución de los costos ybeneficios de la integración se hace más complejo delo que ya es. En efecto, en el proceso de integraciónexisten dos problemas los cuales deben diferenciar­se. Uno se refiere a la necesidad de adoptar proce­dimientos para permitir una distribución equitativade los costos y beneficios que genera el mismo pro­ceso, y, de esta manera, que todos los países miem­bros al participar en él logren alcanzar uncrecimiento económico más elevado que si no lo hi­cieran. Otro se relaciona con la necesidad de esta­blecer un sistema de apoyo en favor de los PMDER

con el fin de mejorar su situación. El primero deestos dos problemas debe enfrentarse desde el iniciodel proceso de integración, el otro podría esperar unpoco. Sin embargo, cuando las disparidades en trelos países miembros son muy marcadas, los dos pro­blemas tienden a entremezclarse. Esto se debe a quelos PMDER no pueden esperar mucho tiempo los re­sultados del programa y están ansiosos por lograrcuanto antes efectos positivos para justificar así suparticipación en el programa. Cuando prevalecenestas circunstancias, entonces es casi inevitable quedesde el comienzo mismo del programa se adoptenmedidas para tratar de alcanzar ambos objetivos (ladistribución equitativa de los costos y beneficios yla reducción de disparidades) simultáneamente. Yeste mismo hecho impide a todos los países miem-

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bros percibir adecuadamente los resultados del pro­grama de integración.

c. El menor desarrollo relativo de algunos paísesmiembros se pone en evidencia no sólo al observarlos indicadores económicos y sociales, sino tambiénen una insuficiente capacidad de negociación. Poruna parte, la organización institucional de los go­biernos resulta inadecuada para tomar las decisio­nes concernientes con el esquema de integración.Además, los funcionarios públicos y los grupos ge­renciales no existen, ni en la cantidad ni en la cali­dad necesarias, para llevar a cabo las negociacionesque requiere permanentemente el proceso de inte­gración.De ahí el grave peligro de llegar a aprobartratados y convenios irreales y de formular regla­mentos y directrices inconvenientes, lo cual obsta­culiza el funcionamiento de programas equitativospara todas las partes contratantes.

En cuanto a los factores que surgen directamen­te de la situación de los PMDER, se señalan a conti­nuación los siguientes:

a. El tamaño del mercado." Este es un elementomuy importante, ya que las disparidades en cuantoa la dimensión del mercado de cada país miembrodeterminan, en gran parte, las nuevas oportunida­des que crea y ofrece el proceso de integración. Así,por ejemplo, si la integración se lleva a cabo entreeconomías de tamaño semejante, entonces la am­pliación del mercado resultará parecida para todasellas, pero éste no sería el caso si el programa deintegración se realiza entre países de mercadosmuy dispares. En efecto, para aquellos relativamen-

5. Tomado de Lizano (1982). p.34-35.

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te "grandes" bastaría un esfuerzo marginal (ponersus empresas a trabajar algunas horas extras) parahacer frente al incremento de la demanda regional,en cambio el país "pequeño" tendría que hacer unesfuerzo considerable (ampliar algunas de sus uni­dades de producción o construir otras nuevas)para aprovechar las nuevas oportunidades.... Ade­más, debe recordarse que las unidades de produc­ción del país de mercado relativamente "grande"incurren en riesgos menores, ya que una aita pro­porción de su producción es vendida en el mercadonacional y por lo tanto dependen en menor medidadel curso del programa de integración. Las unidadesde producción del país "pequeño", por el contrario,dependen en mucha mayor medida de sus exporta­ciones a los demás países miembros, así el riesgo queasumen es elevado en vista de las posibles vicisitu­des del proceso de integración. En síntesis, el paísde mercado "grande" puede aprovechar con relativafacilidad las economías de escala. El país de merca­do "pequeño" puede disfrutar de mayores oportuni­dades adicionales, pero, a la vez, las dificultadespara aprovecharlas son apreciables.

b. La inelasticidad de la oferta. Los países, alparticipar en un programa de integración, aceptanel sacrificio que significa el adquirir bienes produ­cidos dentro del área de integración, a precios supe­riores (o de calidad inferior), a los que antespagaban al importar dichos bienes de los mercadosinternacionales. La sustitución de importacionesacarrea así un costo a los países miembros. Se supo­ne que este costo sería compensado con creces gra­cias a las nuevas oportunidades de incrementar lasexportaciones al área de integración. Ahora bien,el problema para los PMDER consiste en el relativo

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retraso de su base productiva, especialmente in­dustrial, lo cual acompañado de otros factorestales como la escasa capacidad empresarial, la in­fraestructura precaria y el desconocimiento sobre ladisponibilidad de recursos naturales, explica queeJltos países difícilmen te tengan una oferta de bie­nes nacionales relativamente elástica y, por ende,no puedan aprovechar con rapidez las nuevas posi­bilidades de exportación. De ahí el riesgo de generarasimetrías en las corrientes del comercio intrazo­nal: los PMDER incrementarían sus importacionesprovenientes del área de integración, pero no po­drían aumentar pari passu sus exportaciones. Estoocasionaría un costo neto, cuya cuantía depende dela magnitud de la desviación de comercio y de ladiferencia entre los precios internacionales y losprevalecientes en el área de integración. Si setratara de sustituir producción nacional relativa­mente cara de los PMDER por bienes más baratosproducidos por los países miembros de mayor de­sarrollo relativo, entonces podrían existir ciertasventajas derivadas de la creación de comercio, perosurgiría la necesidad de reorientar el uso de losfactores de la producción de las empresas afectadasen los PMDER. Lo anterior plantea una dificultadadicional, ya que las disposiciones que norman ellibre comercio intrazonal deberán tomar en conside­ración el grado de las disparidades entre los paísesmiembros.

c. Las tendencias a la "pnlar isación". Las estruc­turas productivas 00 se ubican en un área geográfi­ca dada de manera homogénea. Perroux" y Myrdal1

6. F. PerrouK (1961).

7. G. Myrdal (191)7).

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entre otros, han indicado que en cada país se formanpequeñas zonas de desarrollo -polos de crecimien­to-, en las cuales el progreso económico es muyacelerado e imponen el ritmo de crecimiento al restode la zona, o sea la periferia. En un programa deintegración, al consolidarse los mercados naciona­les y crearse un nuevo espacio económico, se correel riesgo de una repetición de la tendencia a lapolarización que se observa en cada país en particu­lar. Es más, según algunos autores, esta tendenciaes más pronunciada, cuanto mayores sean los des­niveles iniciales entre los países m iembros." Estoimpone nuevas limitaciones al programa de integra­ción, ya que este peligro debe contemplarse e incluirlas medidas y procedimientos que protejan los in te­reses válidos de los PMDER. De no ser así, es muypoco probable que estos países acepten el riesgo departicipar en un esquema de integración en que lospaíses de mayor desarrollo relativo obtengan losbeneficios de los polos de crecim ien too

Si bien debe reconocerse que las disparidadesentre los PMDER y los.. dem ás países miembros plan­tean una serie de problemas en los esquemas dein tegración, bien podría argumen tarse que no esnecesario adoptar medidas específicas para redu­cir dichos desniveles, por cuanto éstos tenderíana desaparecer paulatinamente conforme avance elgrado de desarrollo económico de los PMDER. Sinembargo, esta es una posición poco realista por va­rias razones:

• Debe tenerse presente que el proceao de i n tegru­ción podría perjudicar a los PMOER, con lo cuallas disparidades más bien tenderían a agravarse.

8. R Hansen (1969).

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• Existen serias dudas que se dé en la realidad unatendencia a la convergencia, de manera que se­ría cuestión de tiempo el reducir los desnivelesiniciales entre los países miembros.

• Para los PMDER resultaría prácticamente impo­sible, desde el punto de vista político, esperar unlargo período para obtener los beneficios del pro­grama de integración, ellos esperarían ventajasconcretas desde las primeras etapas del proceso.

En vista de ello, los esquemas de integración nohan podido cerrar los ojos ni bacer oídos sordosfren te a la situación de los PMDER. En todos losprogramas de integración ha habido necesidad dedar un tratamiento preferencial, de establecer unsistema de apoyo, a favor de estos países con elpropósito principal de ayudarlos a obtener los bene­ficios potenciales del programa y, por consiguiente,crear condiciones más propicias para su futuro de­sarrollo económico.

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CAPITULO 11

LOS PAISES DE MENOR DESARROLLO

ECONOMICO RELATIVO EN LOSESQUEMAS LATINOAMERICANOS

DE INTEGRACION ECONOMICA

En los programas de integración económica queinteresa analizar -la ALALC/ALADI, el Acuerdo deCartagena y el MCCA-, el tema de los PMDER siempreha sido objeto de gran trascendencia. En los trescasos se han suscrito compromisos y se han tomadouna serie de medidas en favor de dichos países, apesar de lo cual existe una insatisfacción generali­zada a la luz de los resultados obtenidos y no pocafrustración dadas las posibilidades reales de acción.

LOS COMPROMISOS ADQUIRIDOS

1. El caso de la ALALC/ALADI9

La preocupación por los PMDER en el seno de laALALC se encuentra en el preámbulo mismo del Tra­tado de Montevideo, al indicarse "que el desarrolloeconómico debe ser alcanzado mediante el máximo

9. Basado en Camelo (1982) Y Zelada (1973).

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aprovechamiento de los factores de la produccióndisponibles y de la mayor coordinación de los planesde desarrollo de los diferentes sectores de la produc­ción, dentro de normas que contemplen debidamen­te los intereses de todos y cada uno y que compensenconvenientemente, a través de medidas adecuadas,la situación especial de los países de menor desarro­llo económico re lat ivo". Se trataba así de tomar encuenta en forma explícita la situación de aquellospaíses en condiciones desfavorables dado su nivel dedesarrollo, de manera que el éxito del Tratado deMontevideo dependía en parte, de la disminución delas disparidades entre los países miembros. Difícil­men te el proceso de in tegración podría avanzar silas economías de los PMDER no crecían en formasatisfactoria.

El régimen de normas especiales que se estable­ció en el Tratado de Montevideo, en favor de losPMDER, estaba basado en:

• El reconocimiento de situaciones d ivursu s du 10M

países y condiciones par t.icu lu res, uf gunus deellas desfavorables.

• El deseo de brindar igualdad de oportunidades atodas las partes contratan tes.

• La consecución de un equilibrio permanente en­tre los sacrificios y los beneficios.

• La convicción de que el desarrollo eeonómico delos PMDER contribuiría a la buena marcha delprograma de Integracion.!"

lO. En e l urt ícu lo :i:¿ del Tratado de Mcut ev id eo IIIl ind icu "LusPartes Contratantes, reconociendo que 11.\ co nsecuc ié n de losobjet ivo s del presente Tratado será f'ac rl it a da por el e re-

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Los países de mayor desarrollo relativo apoya­rían el esfuerzo de los PMDER principalmente en tresformas, a saber: primero, el aumento de las ventajaspotencialmente aprovechables; segundo, la reduc­ción de las exigencias en cuanto al cumplimiento deciertos plazos, y tercero, la concesión de un trata­miento preferencial en los programas de asistenciatécnica y financiamiento. Se buscaba de esta mane­ra dos objetivos principales. En primer lugar, facili­tar la respuesta de los PMDER a las ventajas queabría la liberación del comercio in trazonal. En se­gundo lugar, proteger a las economías de los PMDER

de los efectos adversos que podrían tener las expor­taciones de los demás países miembros en relacióncon: las pérdidas fiscales, el encarecimiento de bie­nes e insumos y la reducción de posibilidades dedesarrollo industrial.

El sistema de apoyo a los PMDER en la ALALC seencuentra centrado en las disposiciones del artículo32 del Tratado de Montevideo. 1 1 De acuerdo con esteartículo se puede beneficiar a los PMDER de diferen­tes maneras:

• Ventajas no extensivas a las demás Partes Con­tratantes para promover la instalación de activi­dades productivas.

• Plazos más extensos que los previstos original­mente para cumplir el programa de disminuciónde gravámenes.

cimiento de la. economja. de lo. paj.e. de menor de.arro·110 económico relativo dentro de la Zona. realizar6n ..fuer·zo. en el .entido de crear condicione. favorable. a e.ecrecimiento" .

11. Adem6. del arto 32••e han tomado varia. re.olucione. quepreci.aron el alcance y normaron su aplicación, entre ella.valsa mencionar la 17 (1) Y la 74 (111).

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• Posibilidad de aplicar medidas restrictivas al co­mercio intrazonal para proteger la producciónnacional.

• Apoyo a los PMDER para aumentar la producciónmediante programas de asitencia técnica y medi­das de carácter financiero.

En la ALALC las normas en favor de los PMDER

tenían varias características que bien vale mencio­nar: primera, se trataba de medidas transitorias,se suponía llegaría el momento en que serían in­necesarias; segunda, se trataba de un régimen deexcepción con respecto a ciertas disposicionesdel Tratado de Montevideo, pero "no constituyenuna excepción a las disposiciones generales del mis­mo ... R y, por consiguiente, los PMDER "gozarán detodos los derechos y estarán sujetos a todas las obli­gaciones que emanan del Tratado"llI y tercera, lasnormas no son de aplicación automática, sino que esnecesario que el país interesado solicite su condi­ción de PMDER. El Tratado de la ALADI sigue latradición de la ALALC en cuanto al tratamiento pre­ferencial en favor de los PMDER, se establece comosu objetivo principal "promover el desarrollo econó­mico-social armónico y equilibrado de la región";además, se contempla la creación de la Unidad dePromoción Económica, como parte de la SecretaríaGeneral de la ALADI, cuyo propósito es realizar ges­tiones para la obtención de recursos técnicos y fi­nancieros, efectuar estudios y proyectos para elcumplimiento del programa de promoción y elaborarinformes anuales sobre el aprovechamiento efectua-

12. Notaa explicativaa de la Reaolución 17 (1): Aplicaciónde laa diapoaicionea del capítulo VIII del Tratado deMontevideo.

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do del sistema de apoyo a los países de menor desa­rrollo relativo (art. 46, literal 1).

2. El Acuerdo de Cartagena 1 3

En el Grupo Andino el tratamiento preferencialen favor de los PMDER ha sido parte esencial delprograma de integración. Así, en el Acuerdo de Car­tagena se incorpora, en el capítulo décimotercero,un régimen especial para Bolivia y Ecuador. El ob­jetivo de este régimen especial consiste en: promo­ver el desarrollo equilibrado y armónico, aseguraruna distribución equitativa de los beneficios de laintegración y acelerar el crecimiento de los PMDER

mediante el programa de integración económica. Elprimer párrafo del artículo 91 del Acuerdo de Car­tagena plantea claramente el propósito del RégimenEspecial al decir "con el fin de disminuir gradual­men te las diferencias de desarrollo actualmen teexistentes en la Subregión, Bolivia y el Ecuadorgozarán de un régimen especial que les permitanalcanzar un ritmo más acelerado de desarrollo eco­nómico, mediante su participación efectiva e inme­diata en los beneficios de la industrialización delárea y de la liberación del comercio". Se trata deapoyar a los PMDER, a fin de que la integración lespermita un crecimiento económico tal que se puedanreducir los desniveles entre los países del GrupoAndino al comenzar el proceso de integración. Ladisminución de las disparidades se considera nece­saria en benefico común, ya que la integración notendría posibilidades de éxito si persistieran j ade-

13. Bando en Palomino Roedel (1982) Y Moncada (1969).

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más, la acción mancomunada es el camino más apro­piado para lograr un crecimiento más acelerado.

La esencia del régimen especial consiste en crearmayores incentivos e imponer menores obligacionesa Bolivia y a Ecuador. En un comienzo las ventajaspara ambos países fueron iguales, más adelante seconsideró que el caso de Bolivia ameritaba un trata­miento diferente y, así, se aprobó un ProgramaEspecial para este país (Resolución No. 119). Elobjetivo central consistía en eliminar los obstáculospara que Bolivia pudiera expandir su producciónindustrial y aumentar sus exportaciones intrazona­les, es decir, aprovechar plenamente las posibilida­des del Acuerdo de Cartagena.

En tre las principales disposiciones adoptadasen el Grupo Andino figuran, según Moncada, u lassiguien tes:

a. Asignación prioritaria de plantas industrialesen los territorios de Bolivia y Ecuador y ventajasexclusivas y tratamientos preferenciales para favo­recer la formación de complejos de industriales.

b. Liberación de gravámenes y restricciones,irrevocable y no extensiva, para listas de productosoriginales de Bolivia y Ecuador, como también elestablecimiento de márgenes de preferencia sobreproductos de especial interés para los dos países.

c. No aplicación de medidas correctivas a lasimportaciones procedentes de Bolivia y Ecuador,salvo en casos debidamente calificados.

ch. Eliminación gradual y más lenta de los gra­vámenes y restricciones de Ecuador y Bolivia, a lasimportaciones de la subregión.

14. Moncada (1969), p. 26-26.

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d. Adopción del Arancel Externo considerando lanecesidad de preservar leyes de fomento y asegurarla protección efectiva e indispensable para la pro­moción y comercio de Bolivia y Ecuador.

e. Establecimiento de tratamientos diferencialese incentivos suficientes en los dos países y acciónconjunta de los otros países miembros a fin de ase­gurar una atención prioritaria tan to financiera co­mo técnica subregional e internacional, en favor deBolivia y Ecuador.

3. El Mercado Común Cen troamericano'"

Desde los albores mismos del programa de coo­peración económica entre los cinco países centroa­mericanos y durante todo su desarrollo se hatomado en cuen ta la necesidad de ayudar a lospaíses miembros más retrasados del área de integra­ción. Seguidamente, se indica brevemente la tesiscentroamericana sobre este tema.

En la bibliografía sobre la integración econó­mica centroamericana se encuentra con mucha fre­cuencia alusiones al problema de los países demenor desarrollo relativo y a la necesidad de quetodos los países y no sólo algunos de ellos, se bene­ficien con el proceso. A continuación se hacen algu­nas referencias a modo de ejemplo.

• En el informe de R. Prebisch presentado a losministros de Economía del Istmo Centroameri·cano, queda claramente establecido que" la polí-

15. Basado en Lizano ( 1982).

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tica de in tegración no podría prescindir de unapolítica de reciprocidad en el sentido más amplioposible de este término" I para afíadir, luego, que"en cada uno de los países quedaron ubicadasalgunas industrias de localización óptima in­cluidas en el plan. La industrialización no es unproceso privativo de unos cuantos países sola­mente, sino que, en un sentido amplio, es unrequisito del desarrollo de todos los países deacuerdo con sus circunstancias y recursos de ca­da uno" .16 En otras palabras, la integración debefavorecer también a aquellos países miembros demenor desarrollo relativo.

• En 1952, el Comité de Cooperación Económicadel Istmo Centroamericano, en una de sus pri­meras resoluciones, tomó la decisión de que "laintegración económica debía fundamentarse enuna aplicación amplia del principio de reciproci­dad, teniendo presente la localización de las ac­tividades productivas", Resolución 2 (Ac, 17).

• En la evaluación que realizó la CEPAL, en 1966,sobre la marcha del programa de integracióncentroamericana se indica que "se ha recono­cido desde el comienzo la necesidad de propiciarsimultáneamente un proceso de desasrrollo equi­librado entre países y es éste uno de los objetivoscardinales de la integración económica", y, seafíade, "se ha dotado así al mercado común dedistin tos instrumentos destinados de un lado, agarantizar igualdad de condiciones entre paísesiguales, y de otro, a establecer términos dife­renciales para atenuar las desventajas que po-

16. CEPAL (1952).

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drían afrontar los miembros de menor desarro­llo re lat ivo". 17

• Igualmente, en ese mismo año de 1966, el Comi­té de Cooperación Económica del Istmo Centroa­mericano, al tomar la resolución 141 (CCE)

sobre el desarrollo equilibrado de Honduras, in­dicaba en sus consideraciones qu~ "el logro deldesarrollo equilibrado en tre países constituyeobjetivo esencial del programa de integracióneconómica cen troamer icana",

• En el Convenio Centroamericano de IncentivosFiscales al Desarrollo Industrial (julio 1962), sedice que este régimen se establece "de acuerdocon las necesidades de la integración y del desa­rrollo económico equilibrado de Centroamér ica".En el Protocolo al Convenio de Industrias deIntegración Centroamericana (enero 1963) seafirma que dichas industrias promoverán ftel cre­cimiento equilibrado entre los países". La MisiónConjunta de Programación para Centroaméricaindicaba que el crecimiento económico del ist­mo "debe condicionarse a uno de los principiosfundamentales del programa de integración eco­nómica, cual es el desarrollo equif ibrado" (se­tiembre 1964).

• En el estudio de la 8IECA sobre El Desarrollointegrado de Centroamérica en la presente déca­da, se insiste en "Ia necesidad de promover unaparticipación razonablemente equitativa de to­dos los países en los beneficios del desarrolloirrtagrado" y que éste es "un aspecto indispensa-

17. CEPAL (1966).

151

ble para mantener la unidad de participación deI 18todas las partes en e proceso".

• Finalmente, en el Proyecto de Tratado de laComunidad Económica y Social Centroamerica­na, presentado por el Comité de Alto Nivel parael Perfeccionamiento y la Reestructuración delMercado Común Centroamericano a los gobier­nos del área en 1976, se estipulaba como uno delos objetivos básicos "promover, en forma armó­nica y equilibrada, el desarrollo económico y so­cial de los Estados miembros y de la región en suconjunto" (art. 2, b).

Puede verse así cómo desde el comienzo y a lolargo de su desenvolvimiento, el problema del desa­rrollo equilibrado y de los países de menor desa­rrollo relativo ha sido una de las preocupacionescentrales del proceso de integración económicacentroamericana.

LAS MEDIDAS TOMADAS

En los esquemas de integración económica la­tinoamericanos son muy variadas las medidas quese han adoptado para apoyar el crecimiento de losPMDER. A continuación se examinan las principalesde ellas.

1. ALALC

En el caso de la ALALC el sistema de apoyo a losPMDER se centra en cuatro áreas principales: la po-

18. SIECA (1973).

152

lítica comercial, el desarrollo industrial, la asisten­cia financiera y la cooperación técnica.

a. Política comercial. Los propósitos de las me­didas comerciales tomadas en favor de los PMDER

son dos: primero, permitir a estos países el accesoal mercado de los demás países miembros de maneraexpedita, y, segundo, posponer la apertura de susmercados nacionales a los otros países miembros. Sesupone que esta ampliación unilateral del mercadosería un elemento favorable para el desarrollo eco­nómico de los PMDER, al permitirles aumentar susexportaciones, sin tener que hacer frente, en suspropios mercados, a la competencia de las importa­ciones procedentes de los otros países participantes.

La base para otorgar un tratamiento comercialpreferencial a los PMDER se encuen tra en el artículo 32del Tratado de Montevideo, en el que se indica a laletra que las Partes Contratantes podrán "autorlsar auna Parte Contratante a conceder a otra Parte Con­tratante de menor desarrolJo económico relativo den­tro de la Zona, mientras sea necesario y con caráctertransitorio, a los fines previstos en el presente artícu­lo, ventajas no extensivas a las demás Partes Contra­tantes, con el fin de estimular la instalación o laexpansión de determinadas actividades preducttvas".Asimismo, en otras resoluciones de la ALALC se en­cuentran disposiciones sobre la base de las cuales sepueden conceder ventajas comerciales a los PMDER, talel caso de los acuerdos de complementación (Res.99-IV) y de los acuerdos subregionales de integración(Res. 222-vlI). Estas posibilidades han dado lugar aconcesiones arancelarias que se han agrupado en lasListas Especiales de Ventajas No Extensivas (LVNE),

que forman parte de la lista consolidada de concesio­nes de cada país. Las LVNE dan así a los PMDER una

153

preferencia transitoria para aumentar sus exporta­ciones y una ampliación anticipada del mercado parapoder expandir su producción exportable.

Las ventajas no extensivas tienen varias carac­terísticas que deben mencionarse:

• No son extensivas, como su nombre lo indica, locual significa que se otorgan específicamente aalgunos de los PMDER, pero no a los demás miem­bros del programa de integración.

• No son permanentes, sino de carácter transito­rio, al principio hasta 1972 y luego, con base enel Protocolo de Caracas, hasta 1980.

• No son automáticas, ya que el PMDER que deseaobtenerlas debe plantear su solicitud y llenar lostrámites respectivos, para determinar si las ven­tajas solicitadas son realmente necesarias.

• El carácter de excepción de las LVNE debe acla­rarse, ya que los PMDER, al obtener estas ven­tajas, no dejan de permanecer plenamentevinculados a las demás obligaciones del Trata­do de M.ontevideo, concretamen te a dar un ca­bal cumplimiento al programa de reducción degravámenes.

• La relación entre las LVNE y la aplicación delprincipio de reciprocidad plantearon ciertasdudas. En efecto, el apoyo a los PMDER seríasocavado en gran parte, si para poder obtenerventajas no extensivas tuviera, simultáneamen·te, que hacer, como contrapartida, concesionesen la lista nacional. Se ha aceptado una reci­procidad más flexible para que los PMDER puedancumplir con este principio, ya que se difiere su

154

aplicación de acuerdo con el aprovechamientoefectivo que haga de las ventajas no extensivas.

• Las concesiones no extensivas no significan so­lamente una reducción de gravámenes, sino tam­bién un adecuado margen de preferencia zonalen relación tanto con los productos importadosde terceros países, como con aquellos producidosen la zona. En realidad, al referirse a las venta­jas no extensivas, debe considerarse el margende preferencia con respecto a terceros países y elmargen de preferencia con relación a la zona. Enaras de la efectividad de la ventaja no extensiva,los márgenes de preferencia establecidos no de­ben ser modificados, ya que, de lo contrario, elPMDER no tendría seguridad al tomar sus decisio­nes. Así, para garantizar la estabilidad de lasventajas no extensivas se dispuso que, al otor­garlas, los países no podrían modificarlas duran­te su duración. (Res. 98-IV).

Dos aspectos adicionales referentes a la políticacomercial han de mencionarse por su importancia:las medidas relativas a las cláusulas de salvaguar­dia y aquellas otras relacionadas con los programasde liberación. En lo que hace a las cláusulas desalvaguardia, además de los dos casos generalesprevistos en el Tratado de Montevideo a los cualestienen acceso todos los países miembros (desequili­brios globales en la balanza de pagos o perjuiciosgraves ocasionados por importaciones procedentesde la zona), los países de menor desarrollo económi­co relativo pueden invocar la aplicación de las cláu­sulas de salvaguardia cuando se trata de proteger laproducción nacional de productos incorporados alprograma de liberación que sean de importancia bá­sica para su desarrollo económico. Sobre la base de

155

la cláusula de salvaguardia, los PMDER pueden to­mar varias medidas: restricciones cuantitativas,control de precios y modificación de gravámenes.Por otra parte, los demás países miembros no po­drán invocar las cláusulas de salvaguardia para al­terar las ventajas no extensivas que han acordado alos PMDER, esto con el propósito ya mencionado, depreservar la permanencia de las concesiones.

En relación con los programas de liberación, losPMDER tienen abierta la posibilidad de cumplir conlas reducciones de gravámenes en condiciones másfavorables que los otros miembros países, o sea,disponer de un plazo mayor para disminuirlos y for­mar sus listas nacionales.

b. Desarrollo industrial. Aún cuando las medi­das comerciales han sido las más importantes enla ALALC, éstas se han considerado insuficientespara promover el mayor desarrollo económico de losPMDER. En el campo industrial pueden distringuirsetres aspectos:

• Los programas especiales de cooperación basa­dos en la resolución 74 (111), en los cuales sepone énfasis en la identificación de industriasque podrían económicamente establecerse en losPMDER para abastecer el mercado de la zona y,por otra parte, se contempla la posibilidad dedesgravaciones anticipadas para ampliar el mer­cado a disposición de los PMDER.

• La formulación de la política zonal de desarrolloindustrial (Resolución lOO-IV) debe poner espe­cial atención en la búsqueda y la asignaciónde proyectos industriales en los PMDER que seande interés para el crecimiento de toda área deintegración.

156

• Las disposiciones relativas a los acuerdos decomplementación (Resolución 99-IV) incluyennormas y procedimientos para dar un tratamien­to preferencial a los PMDER. Así, por ejemplo,estos países podrán beneficiarse de las ventajasque se otorguen a los países que suscriban dichosacuerdos, aún cuando ellos no participen en elacuerdo.

c. Asistencia financiera y técnica. Dos tipos deayuda se prevén en favor de los PMDER. Por unaparte, los países miembros de la ALALC han aceptadoapoyar colectivamente las gestiones que los PMDER

planteen ante organismos internacionales, tales co­mo el BID y las Naciones Unidas, con el fin de obte­ner recursos financieros y asistencia técnica. Porotra parte, los mismos países miembros podrían darsu cooperación financiera y técnica a los PMDER altenor de la Resolución 74 (111).

En cuanto al apoyo financiero se enumeran va­rias posibilidades:

• Suministrar bienes de capital para la ejecuciónde obras de infraestructura.

• Suministrar equipos e instalaciones para escue­las talleres y escuelas agrícolas.

• Suministrar textos, equipos e instalaciones paraestudios técnicos.

• Establecer líneas de crédito para el financia­miento de importaciones desde la zona de bienesdestinados a las actividades básicas de produc­ción de los PMDER.

• Aportar fondos para fortalecer los bancos de fo­men to de los PMDER a fin de financiar acti vida-

157

des productivas de interés zonal. En relación conla asistencia técnica, se prevén a la vez, variasmedidas:

o suministrar expertos, técnicos y profesores pa­ra desarrollar actividades en los PMDER,

o conceder becas a los PMDER para la formaciónde técnicos, obreros calificados y administra­dores de empresas,

o preparar y ejecutar proyectos específicos y

o estudiar mercados e identificar industrias pa­ra promover su localización en los PMDER.

Finalmente, debe mencionarse que, en el campoinstitucional, se decidió la creación de una unidadtécnica de apoyo a los PMDER, como parte de laSecretaría de la ALALC. Esta unidad tiene el R CO ­

metido de asistir a los países de menor desarrolloeconómico relativo en el estudio y determinación delas posibilidades que les ofrezca el mercado zonal yla aplicación de las medidas previstas en su favor enlas Resoluciones de la Conf'erencia".

El tratado de la ALADI sigue la tradición de laALALC al conceder un tratamiento preferencial a lospaíses de menor desarrollo relativo. En efecto, apesar de las marcadas diferencias entre la ALALC yla ALADI que hacen de esta última en realidad unnuevo esquema de integración económica, la preocu­pación por establecer disposiciones específicamenteorientadas a buscar una solución adecuada a losproblemas especiales de los países de menor desa­rrollo relativo, no sólo se mantiene, sino se refuer­za, tanto en cuanto al ámbito de la aplicación de lasmedidas adoptadas como a la naturaleza de los pro­cedimientos propuestos.

158

Los instrumen tos previstos para asegurar untratamiento especial a los PMDER son diversos. Acontinuación se mencionan los principales:

• El acceso preferencial al mercado de los paísesmás avanzados para los productos exportadospor los países de menor desarrollo relativo, sinque los primeros puedan exigir reciprocidad delos segundos; este acceso preferencial consisteen la apertura multilateral de mercados paralistas de productos, especialmente industriales,para las cuales se eliminan los gravámenes adua­neros y demás restricciones al comercio.

• Los acuerdos de comercio que lleguen a estable­cerse entre los países miembros más avanzadosse harán extensivos, sin reciprocidad, a los paí­ses de menor desarrollo relativo.

• Los países más avanzados se comprometen a ne­gociar, con cada uno de los países de menor de­sarrollo relativo, un Programa Especial deCooperación, a fin de promover una efectiva coo­peración colectiva en favor de estos últimos;dentro de las acciones previstas se mencionanlos acuerdos en materia de preinversión, finan­ciamiento y tecnología.

• Los países miembros aceptan establecer normasnegociadas para asegurar, en favor de los paísesde menor desarrollo relativo, la preservación delas preferencias arancelarias, la eliminación delas restricciones no arancelarias y la aplicaciónde cláusulas de salvaguardia.

• Las ventajas que un país miembro llegara a otor­gar a otros países no miembros de ALADI o a ot r as

]59

áreas de in tegración, den tro o fuera de AméricaLatina, se harán extensivas a los países de me­nor desarrollo relativo miembros de ALADI.

Puede así apreciarse cómo el tratado de ALADI

contempla diversos instrumentos, procedimientos ymedidas mediante los cuales se otorga un trato es­pecial a los países de menor desarrollo relativo. Estetratamiento preferencial se llevará a cabo en unmarco muy diferen te del m ultilateralismo rígidoque caracterizaba a la ALALC, el cual ha sido susti­tuido por la flexibilidad de los mecanismos de alcan­ce parcial contemplados en la ALADI.

2. Grupo Andino'"

Los países que suscribieron el Acuerdo de Car­tagena, pudieron aprovechar la experiencia acu­mulada en la ALALC en cuanto al tipo de medidasconsideradas para apoyar a los PMDER, de ahí que laimportancia relativa de los instrumentos utilizadoshaya sido diferente en ambos esquemas, a pesar delas semejanzas existentes.

a. Los mecanismos de carácter comercial. Estasmedidas se refieren a:

• La nómina de apertura inmediata. Se trató deliberar sendas listas de productos a favor de Bo­livia y de Ecuador, de manera in.mediata. El pro­pósito consistía en que estos dos países pudieranbeneficiarse cuan to an tes del libre comercio alpoder exportar bienes que ya producían y utili­zar así la capacidad instalada. El criterio para

19. Basado en Palomino Roedel (1982).

160

elaborar ambas listas fue muy restringido ya quelas posibilidades inmediatas de exportación enlos PMDER no eran muy amplias. La lista de Bo­livia incluyó 62 ítem y la de Ecuador 50, losproductos agrícolas y agroindustriales eran am­pliamente mayoritarios.

• La nómina general de desgravación automática.Los países de mayor desarrollo relativo en elGrupo Andino se comprometieron a eliminar losgravámenes intrazonaJes que afectaban los pro­ductos de Bolivia y Ecuador en un plazo de tresaños mediante un procedimiento de desgravacio­nes automáticas: la única excepción comprendíaaquellos productos incluidos en los acuerdos deprogramación sectorial. De esta manera, la nó­mina inmediata (en realidad un adelanto a lapolítica general de desgravación) y la nóminageneral de desgravación automática fueron ins­trumentos utilizados en favor de los PMDER conel propósito de ampliar el mercado disponiblepara sus exportaciones, sin que ellos se vieranforzados a proceder en igual forma.

• El arancel externo común y el margen de prefe­rencia subregional. Los PMDER han disfrutado deplazos mayores para adoptar el arancel ex ternomínimo común y, además, podrán establecer ex­cepciones al proceso de aproximación de susaranceles nacionales al arancel externo común yasí continuar la aplicación de sus leyes de fomen­to industrial.

• La apertura de los mercados de Bolivia y Ecua­dor. Estos dos países han disfrutado de un mayorlapso para abrir sus mercados a los productos delos otros países miembros del Grupo Andino. Du-

161

rante la primera década del programa de inte­gración, prácticamente no tuvieron que abrir susmercados, con la excepción de los productos delos programas sectoriales (metalmecánico y pe­troquímico) y una lista reducida de bienes noproducidos en el área de integración. Además,los PMDER pueden establecer listas de excepcióncon un máximo de 600 ítem, hasta 1993 y aun pormás tiempo si la situación lo ameritara. De estamanera, Bolivia y Ecuador han mantenido prác­ticamente cerrados sus mercados a los otros paí­ses miembros del esquema de integración.

b. La programación industrial. Las medidas depolítica arancelaria evitarían que las disparidadesentre los países miembros se ahondaran, pero laprogramación industrial sería el instrumento quepermitiría realmente reducir la brecha entre ellos.Este fue el mecanismo que distinguió al Grupo An­dino y más expectativas creó. Fue decisivo para ase­gurar la participación de Bolivia y Ecuador en elAcuerdo de Cartagena.

La política de programación realmente compren­de cuatro mecanismos diferentes pero complemen­tarios, a saber:

• La asignación de productos no producidos en lasubregión; dentro de este programa se hicieron17 asignaciones a Bolivia y 12 a Ecuador.

• La programación sectorial industrial: En estecampo se han llevado a cabo tres programas: elmetalmecánico, el petroquímico y el automotriz.En los dos primeros se asignaron a Bolivia 21actividades y a Ecuador 26. En el caso del pro­grama automotriz, Bolivia recibió la asignaciónde producir dos modelos básicos, formalizó cua-

162

tro convenios de ensamblaje con otros paísesmiembros y participó en un convenio comple­mentario; Ecuador por su parte, obtuvo laasignación de producir dos modelos básicos, for­malizó dos convenios de ensamblaje y participóen un convenio de coproducción.

• Los proyectos integrales de desarrollo consistenen llevar el esfuerzo de programación hasta laelaboración de proyectos específicos y en promo­ver la participación de varios países en la reali­zación de dichos proyectos; de esta manera setrata de solucionar el problema de la falta decapacidad de ejecución de los PMDER. En los es­tudios tendientes a definir los "paquetes" de pro­yectos, se ha dado prioridad a Bolivia y Ecuador.Las acciones comunitarias incluyen el apoyo fi­nanciero de la CAF, el respaldo de la Junta engestiones internacionales para la elaboración ypromoción de los proyectos;

• Los programas de racionalización industrialbuscan el mejoramiento de las industrias yaexistentes; este programa no ha recibido mu­cho apoyo, ya que los esfuerzos se han canali­zado a los otros programas, especialmente el deprogramación sectorial industrial; sin embar­go, ofrece posibilidades in teresan tes para forta­lecer el tratamiento preferencial de los PMDER,

ya que existen ramas industriales tradicionalesen las cuales aún existen oportunidades que bienpodrían asignarse a Bolivia o a Ecuador.

La programación industrial, con sus diferentesacciones complementarias, es el principal instru­mento del Acuerdo de Cartagena para apoyar a 10B

PMDER. Se trata de dar a Ecuador, pero princi-

163

palmente a Bolivia, un tratamiento preferencialmediante asignaciones prioritarias, ventajas ex­clusivas y medidas complementarias para promoveruna industrialización más acelerada de estos dospaíses y asegurar así una distribución equitativa delos beneficios del esquema de integración andina.

c. Los mecanismos de apoyo a la integración fí­sica. La acción en el campo de las com unicaciones,energía y transportes, se ha centrado principal­mente en este último. El progreso ha sido limitadoy referido más a los estudios, en parte porque elAcuerdo de Cartagena en este aspecto no es impera­tivo, sino indicativo. Al elaborarse el plan de acciónsubregional sobre el sistema central de carreteras,se determinó que el problema principal lo constituíaBolivia, ya que las obras necesarias en este paísrepresentaban aproximadamente el 50 por cientodel costo total de la primera etapa. La Junta propu­so luego un programa de acción para mejorar elsistema de transporte terrestre de Bolivia que inclu­ye la creación, en la CAF, de un Fondo de Operacio­nes Especiales para financiar las primeras etapasdel programa. La ejecución de este programa repre­sentaría un primer paso importante en favor de unode los países miembros de menor desarrollo relativo.

ch. Los mecanismos de cooperación financiera yasistencia técnica. De acuerdo con el arto 106 delAcuerdo de Cartagena, los países se comprometen aaunar esfuerzos dentro y fuera del Grupo Andinopara obtener la asistencia técnica y financiera re­queridas para la instalación de plantas induat r i alesen Bolivia y Ecuador. La acción de la CAF y el Pro­grama de Apoyo a Bolivia son dos expresiones con­cretas de dicho compromiso.

164

• La CAF debe otorgar financiamiento prioritarioa los PMDER, a fin de asignar a estos paísesuna proporción relativa mayor de la que debe­rían recibir de acuerdo con sus aportes a dichainstitución.

• El Programa Especial de Apoyo a Bolivia surgióante la serie de problemas específicos plantea­dos por este país, tales como: falta de recursoshumanos e infraestructura física, carencia deproducción exportable, precaria organización in­terna, limitaciones financieras y escasa indus­trialización. El Programa Especial busca de unaparte, realizar un conjunto de proyectos (iden­tificación de oportun idudes de inversiones in­dustriales, promoción dul financiamiento y lagestión de proyectos industriales, furtalecimien­to de la industria ex isten t e, fomento de ex por t a­ciones y formación de personal) con el apoyo dula Cumisión, la J un ta y CAF; do o tra pa r tu, gur a ntizar a Bolivia el acceso efectivo del mercaduandino, para lo cual se autorizaría a este paísreducir el ritmo de las desgravaciones contem­plado en el programa de liberación.

Puede apreciarse cómo en el Grupo Andino elsistema de apoyo en favor de los PMDER no se halimitado a medidas de carácter comercial, sinoque éstas han sido complementadas por un conjuntorelativamente vasto y ambicioso de disposiciones yacciones de otra naturaleza.

3. Mercado Común Centroamericano

En el esquema de integración que se ha llevadoa cabo en América Central se han utilizado varios

165

instrumentos para ayudar al crecimiento de Hondu­ras, el país de la región considerado como de menordesarrollo económico relativo. Los principales sonlos siguientes: la política comercial, las industriasde integración, los incentivos fiscales y el BancoCen troamericano de In tegración Econ om ica (Be lB).

a. La política comercial. Estas medidas han con­sistido en ampliar los plazos a Honduras para: pri­mero, eq uiparar su tarifa aduanera con el arancelexterno común del MCCA y segundo, eliminar losobstáculos al comercio dentro del área de integra­ción, es decir, para establecer el libre comercio in­trarregionaI. De esta manera, se ha beneficiado aHonduras al permitirle un mayor acceso al MCCA y,a la vez, al proteger su mercado de la competenciade los demás países; asimismo, se ha visto favoreci­da también al poder importar productos do t erce­ros países con aforos inferiores, por lo cual laproducción hondureña ha recibido un tratamientopreferencial con respecto a la de los otros paísesmiembros.

b. Las indust.r iae de in regrací ón.f" En 195~ loscinco países suscribieron el Con venio sobre el Ré­gimen de Industrias Centroamericanas de Integra­ción, en la misma ocasión en que se firmó el TratadoMultilateral de Libre Comercio. Esto pone en evi­dencia que los gobiernos no concebían el programade integración como una simple consecución del li­bre comercio intrarregional, por importante queéste sea, sino que consideraban que se requeríanotras medidas para promover el crecimiento de cada

:11país.

20. Tomado de Lizano (197::1).

166

De acuerdo con este Convenio, se establece unalista de industrias de integración que gozan de va­rias ventajas importantes: libre comercio regionalinmediato, protección arancelaria en todo el área deintegración, exenciones de derechos de aduana paraimportar materias primas y otros bienes de terce­ros países. Las industrias de integración se definencomo a quellas "cuya capacidad mínima requiereque tengan acceso al mercado centroamericuno paraoperar en condiciones razonablemente económicas ycompetitivas" (artículo 2). Una vez establecida lalista de este tipo de industrias, ~~ cada país podíasolicitar aquellas que consideraba más convenientespromover; sin embargo, los países convienen en queel desarrollo industrial "deberá efectuarse sobre lasbases de reciprocidad y equidad, a fin de que todosy cada uno de los países centroamericanos obtenganprogresivamente beneficios económicos" (artículo1). Dentro de este espíritu, se decidió, en el artículotransitorio, que no se otorgaría "una segunda indus­tria a un mismo país, mientras a cada uno de loscinco países centroamericanos no se hubiere asigna­do una planta".

Para obtener una industria de integración, elpaís interesado debe presentar una solicitud a laSecretaría de la Comisión Centroamericana de Inte­gración Industrial (creada por el mismo Convenio).La Secretaría estudia la solicitud y eleva un informe

21. Algo parecido sucedíe también en 1960. En forma limulté·nea le aprobaron el Tratado General de Integración Econó·mica Centroamericana y el Convenio Conltitutivo del BancoCentroamericano de lnh,grl1cióll Económica.

22. Al principio 18 elcogieron fllrtilizantel, í nsect icidas, fungi­cidas, diverlol pr-oductos farmacéuticol, llantal y neumáti­COI, pintural, barnicel y tintel, recipientel de vidrio y depláltico, product os de papel y ce lulcaa, acero laminado, pe­tróleo y IUI derivados y fibral artificialel.

167

a la Comisión, la cual puede asesorarse en asuntostécnicos y económicos. Si ésta aprueba en definitivala solicitud, se somete a los países un proyecto deprotocolo para que cada gobierno la sancione. Esteproyecto de protocolo deberá incluir las condicionesrelativas a la capacidad de producción, normas decalidad, participación del capital centroamericano,arancel de aduana común propuesto y otra inform a­ción para asegurar un adecuado abastecimiento delmercado y una debida protección a los intereses delos consumidores.

El Convenio buscaba así dos objetivos principa­les: primero, establecer en el área de integraciónciertas industrias que serían núcleos alrededor delos cuales proseguiría el desarrollo industrial, y se­gundo, evitar la concentración industrial en un solopaís, de manera que todos se beneficiaran. Se trata,según Wionczek, de "introducir en la zona un meca­nismo multilateral de licencias industriales querespondiera tanto a consideraciones de índole eco­nómica como polftica w

•2 3

c. Los incentivos fiscalel:L 2 4 Con el fin de promo­ver el desarrollo industrial, en cada uno de loscinco países centroamericanos regían disposicioneslegales para conceder estímulos de carácter fiscala nuevas actividades rnan ufactureras. Cuando seestabledó el libre comercio intrarregionul, surgióuna gran competencia entre 101:> países miembroscon el fin de atraer nuevas in veraion ea in dust.r iules,para lo cual cada uno de ellos se veía forzado aotorgar mayoreu incentivos fiscales que los demás.

2:-1. Wionczek (1966).

24. Tomado de Lizano (1973).

168

Los países se percataron de cuán inconveniente eraesta manera de proceder y, en 1962, suscribieron elConvenio Centroamericano de Incentivos Fiscalesal Desarrollo Industrial, el cual pretendía dar untratamiento igual a las empresas idustriales en loscinco países.

El convenio requería para su correcto funciona­miento la aprobación de los cinco países. Tres aiíosdespués de suscrito, Honduras indicó que no estabaen situación de aprobarlo, a no ser que fuera revisa­da la redacción original. La revisión consistía enotorgar a las industrias que se establecieran en esepaís mayores incentivos por un plazo más extenso.En 1966, se llegó a un protocolo sobre la revisión,pero aún así insumió tres aiíos más hasta su en tradaen vigor.

El aspecto que interesa examinar en esta opor­tunidad no es tanto el contenido del Protocolo, comolas medidas que se contemplan para estimular lainstalación de nuevas industrias en uno de los paí­ses miembros, a saber, Honduras. En sus aspectossustantivos, el Protocolo de 1966 preveía que lasempresas industriales establecidas en ese país reci­birían beneficios superiores y por un plazo mayor alos que podrían conceder los otros países miembros.Esto se refería en especial a exenoiones aduanerassobre las importaciones y el impuesto sobre la ren­ta. De esta manera se atraerían inversiones indus­triales adicionales a Honduras. Se pretendía que losincentivos fiscales compensaran todos les demásfactores que hacían poco atractiva la prod ucclón enHonduras, tales como una insuficiente ofer ta de mu­na de obra calificada, sistemas inadecuados detransportes y de suministro de energía, falta decapacidad empresarial y servicios conexos de pocacalidad.

169

ch. El BCIE fue creado en 1960 simultáneamen­te cuando se firmó el Tratado General de Integra­ción Económica Centroamericana. Se trata de unainstitución con personalidad jurídica propia e inde­pendencia administrativa y funcional. Sus objetivosprincipales son: promover la integración centroa­mericana y propiciar el desarrollo equilibrado de laregión, mediante una creciente complementación delas economías nacionales y la expansión del comer­cio in trarregional. A estos fines, el BCIE está facul­tado para participar en el financiamiento de unaamplia gama de proyectos no sólo industriales, sinotambién de infraestructura, agrícolas, de servicios,siempre que no tengan un carácter local.

El BCIE utiliza principalmente dos instrumentos:el financiamiento y la asistencia técnica. En cuanto alas operaciones crediticias el Banco no está obligadopor sus estatutos a destinar determinada proporciónde sus recursos a cada país miembro, sin embargo, siha quedado clara la obligación de dar la máxima prio­ridad a los proyectos sometidos a su consideración porHonduras. La actividad del BCIE ha pU88tO especialatención en ayudar a la expansión de la capacidad deproducción lÍe los PMDER, para lo cual ha puesto énfa­sis en el financiamiento de la construcción de unainfraestructura adecuada, en especial el sistema vial.En relación con las labores de asistencia técnica, elBCIE orienta su labor a la realización de estudios, conel propósito principal de determinar la localizaciónóptima y el tamaño mínimo de nuevas plantas indus­triales que podrían establecerse en Centroamérica.Ambas acciones ayudan a Honduras a participar en losbeneficios del programa de integración.

d. La resolución 141. A pesar de las medidasmencionadas en los párrafos anteriores para apoyar

170

el crecimiento económico de Honduras, 108 paísesdel MCCA se percataron de que el problema de estepaís era más complejo. Para ayudarlo, se requería,en efecto, una acción más definida. Así fue reco­nocido en 1966, en la novena reunión del Comitéde Cooperación Económica del Istmo Centroameri­cano. En esa oportunidad se aprobó la resolución141, la cual versa sobre el desarrollo equilibrado deHonduras dentro de la integración económica. Estaresolución más que nuevas medidas planteó la nece­sidad de utilizar los instrumentos ya existentes demanera más decisiva en favor de Honduras. Se dis­puso lo siguiente:

• Proceder al señalamiento de las industrias quese establecerían en Honduras al amparo del Con­venio sobre el Régimen de Industrias Centroa­mericanas de Integración.

• Solicitar al BCIE dar prioridad a los proyectospresentados por Honduras y, además, gestionarante el BID y el BIRF un financiamiento global,en el que se daría un tratamiento especial aHonduras.

• Permitir a Honduras conceder mayores incenti­vos fiscales que los demás países a las nuevasempresas industriales.

• Recomendar a los organismos especializadoscentroamericanos elaborar programas específi­cos para Honduras en los campos de la investi­gación, asesoría y formación de recurscshumanos; v) sugerir que la asistencia técnicainternacional que recibe el MCCA de las NacionesUnidas y otros org·anismos internacionales seamplíe y se dedique preferentemente a Hondu-

171

ras, sobre todo en lo referente a la preparacióny ejecución de proyectos.

• Solicitar al Consejo Económico que en su próxi­ma reunión adopte las disposiciones para llevara la práctica cuanto antes las recomendacionesan teriores.

4. Observaciones finales

A pesar de la diversidad de medidas adoptadas yde los instrumentos utilizados en los tres esquemasde integración latinoamericanos estudiados, bienpueden determinarse tres ideas básicas comunes atodos ellos y que han orientado la acción en apoyode los P:MDER, a saber:

• La ampliación del mercado se ha consideradouna medida de la máxima importancia, es asícomo se ha permitido reiteradamente un mayoracceso a los P:MDER al mercado regional.

• La necesidad de proteger el mercado nacional delos P:MDER igualmente es una medida recurrente,de manera que el acceso a su mercado ha sidomucho más restringido que el de los demás paí­ses miembros.

• Se ha tratado de crear condiciones propiciaspara canalizar recursos adicionales, principal­mente financieros y de asistencia técnica, hacialos P:MDER a fin de desarro!.lar nuevas activida­des productivas, en especial industriales, así co­mo para la construcción de su infraestructura.

172

Ahora es necesario pasar a examinar cuáles hansido los resultados obtenidos de la aplicación de losdiferente8 sistemas de apoyo que se han adoptadopara ayudar a los PMDER, esto es el tema de lapróxima sección.

LOS RESULTADOS OBTENIDOS

En términos generales, los resultados obtenidosdel esfuerzo emprendido en los tres esquemas deintegración considerados han sido poco satisfacto­rios. Esto se debe principalmente a dos razones:primera, la inadecuación de los medios puestos enpráctica para apoyar a los PMDER: efectivamente, enalgunas oportunidades no se puso suf'icien te aten­ción al análisis de las relaciones causales entre losmedios utilizados y los objetivos propuestos, así seestabJecieron procedimientos y se tomaron medidasque no eran las adecuadas para alcanzar las metasestablecidas, y segunda, Jos magros efectos obteni­dos de la aplicación de los instrumentos de los sis­temas de apoyo, lo cual, a la vez, se ha debido enespecial a tres motivos, a saber: primero, algunos delos compromisos no fueron cumplidos a cabalidadpor los países de mayor desarrollo relativo; se­gundo, aún cuando fueron cumplidos, los PMDER

no tuvieron capacidad para aprovechar las nuevasoportunidades que se les ofrecieron, y, tercero, aúncuando fueron aprovechadas, las consecuencias noresultaron halagüeñas y los efectos en el desarrolloeconómico de los PMDER estuvieron lejos de las ex­pectativas que estos países tenían. Además, los re­suleadoe insatisfactorios también se debieron a lasmedidas de política económica adoptadas por los

173

países que concedían el tratamiento preferencial delos PMDER, las cuales surtieron el efecto, quizá nobuscado, de neutralizar las ventajas originalmenteconcedidas.

A continuación se examinan las diferentes medi­das de apoyo en favor de los PMDER desde el puntode vista de los resultados obtenidos. Para este efec­to se consideran, en primer lugar, las de caráctercomercial, luego, las relacionadas con la programa­ción industrial, para concluir con las referidas a lacooperación financiera y asistencia técnica.

1. Medidas de caráctercomercial

Como se indicó en párrafos anteriores, las me­didas de carácter comercial más importantes serefieren a:

• Desgravaciones arancelarias más aceleradas, aveces inmediatas, por parte de los países miem­bros en favor de los PMDER, lo cual amplía elmercado a disposición de los productores de es­tos últimos países.

• Desgravaciones arancelarias más lentas por par­te de los PMDER en favor de los demás paísesmiembros, con lo cual los primeros países prote­gen su mercado de los productos provenientes delos segundos.

• Adecuación más paulatina de las tarifas aduane­ras de los PMDER al arancel externo común delesquema de integración, lo cual permite a estospaíses adquirir sus importaciones en terceros

174

países a precios inferiores a los prevalecien tesdentro del área de integración.

a. Las listas de ventajas no extensivas ha sidoel instrumento más ampliamente utilizado en laALALC. Se han apuntado varias deficiencias a estamedida:

• Los requisitos que han de llenar los PMDER alpresentar su solicitud son excesivos, e implicanprácticamente la implantación de un sistema deprogramación sectorial.

• La incertidumbre debido al hecho de que el pro­cedimiento previsto no representa una obliga­ción inequívoca del país otorgante, sino tan sólouna posibilidad.

• Las LVNE se conciben como una medida excepcio­nal, no como un procedimiento de aplicación ge­neral en favor de los PMDER.

• El carácter bilateral y no multilateral de lasLVNE exige a los PMDER un agotador esfuerzo denegociación para poder llegar a una ampliacióndel mercado que incluya varios países.

• La permanencia precaria de la concesión otorga­da, ya que el país otorgante bien puede alterarel margen de preferencia mediante acuerdos conotros países miembros.

Entre las conclusiones aque llega Camelo sobrelas LVNE en un estudio reciente,21l las siguientespermiten apreciar las posibilidades y problemas deesta medida:

26. Camelo (1982).

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• Las exportaciones amparadas a las LVNE hanrepresentado una proporción importante de lasexportaciones totales negociadas de Ecuador (60por ciento) y de Bolivia (45 por ciento), lo cualha permitido compensar el déficit comercial re­gistrado en el comercio de las listas nacionales.

• Las LVNE están constituidas en su mayor parte(75 por ciento) por bienes manufacturados dediverso grado de elaboración.

• Las concesiones aprovechadas por ambos paísesfueron pocas (5 por ciento).

• El aumento del comercio a que han dado lugarlas LVNE se registró mayormente con solo unpaís, con frecuencia fronterizo, ya que las conce­siones de cada uno de los ítem de las LVNE sólofueron, en promedio, otorgadas por menos de dospaíses, lo cual ha impedido a los PMDER poderdisfrutar de un mercado más amplio.

• La superposición de las LVNE con las listas nacio­nales afectó a muchas de las concesiones (40 porciento) otorgadas y redujo el margen de prefe­rencia a menos de 10 por ciento en esos casos;cuando no hubo superposición, la evolución delcomercio fue más favorable.

• El volumen del comercio generado guarda rela­ción con el nivel del margen de preferencia, elcual debe ser superior al SO por ciento.

• El margen de preferencia ha resultado ser elfactor determinante para aquellas empresas queutilizaron las concesiones de las LVNE.

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