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Los indicadores de gestión: rendición de cuentas y toma
de decisiones en las organizaciones públicas
Marzo, 2010
Reformas en materia de rendición de cuentas
• El objetivo de construir una sociedad más transparente y justa ha orientado el conjunto de reformas constitucionales y legales de los últimos años.
• Reformas a los artículo 6, 26, 73, 79, 116, 122 y 134 de la CPEUM en materia de:
– Contabilidad gubernamental
– Ejercicio de recursos públicos
– Evaluación de desempeño
– Presupuesto con base en resultados
– Fiscalización
– Acceso a la información y transparencia
La promesas …
• Estas reformas implican cambios profundos y complejos en las prácticas y rutinas de las organizaciones públicas.
• Los mecanismos e instrumentos disponibles para implementar estas reformas son limitados.
• Son herramientas útiles con un enorme potencial, pero también con limitaciones importantes
El desafío institucional
• Construcción de mecanismos e instrumentos que permitan implementar los procesos, las rutinas y los valores que implica la rendición de cuentas.
• Adopción de medidas para internalizar tales procesos, rutinas y valores.
• Construcción de caminos organizacionales para institucionalizar valores, criterios y comportamientos que determinen la acción colectiva esperada a través de las reformas en materia de rendición de cuentas.
Retos planteados a las organizaciones públicas con las reformas
• Estimación y asunción de costos de implementación de los instrumentos y sus efectos:
– Cambios discursivos
– Reestructuración de comportamientos
– Afectación de rutinas
– Afectación de estructuras de poder
– Resistencia a las reformas
– Procesos de aprendizaje organizacional complejos
La reforma del año 2007 al art. 6 constitucional
• Constituye uno de los cambios democráticos más significativos en el país.
• Tiene implicaciones para las organizaciones públicas a nivel federal, estatal y municipal.
• Es un elemento fundamental de la rendición de cuentas pero no la agota
La rendición de cuentas
La noción de rendición de cuentas
incluye, por un lado, la obligación de
políticos y funcionarios de informar
sobre sus decisiones y justificarlas en
público. Por otro, incluye la capacidad
de sancionar a políticos y funcionarios
Modelo de rendición de cuentas
A
R
Informa, explica, justifica
Delibera, evalúa, sanciona
Sustrato democrático
Vínculos
Vínculos
Entorno jurídico
Entorno político
C
B
Acceso a la
Información
Mercado Crecimiento
El nuevo contenido constitucional
• Tres elementos centrales en materia de transparencia:1. Principio de publicidad de la información
gubernamental
2. Obligación para las organizaciones gubernamentales de publicar información sobre:• Uso de recursos públicos
• Indicadores de gestión
3. Obligación de mantener archivos administrativos actualizados, luego de documentar la actividad gubernamental
Los indicadores de gestión
Lograr que las organizaciones
públicas internalicen y den sentido a
los indicadores de gestión
Reto principal
Los indicadores de gestión en el marco del art. 6 constitucional
• Falta de elementos jurídicos y conceptuales para definir “indicadores de gestión”.
• Existen muchos tipos de indicadores
• Contexto político e institucional y sentido general de la reforma indican que su propósito fundamental es la rendición de cuentas de las funciones sustantivas de las entidades.
Qué es un indicador
• Un indicador se expresan generalmente como un cociente o una relación entre dos cantidades, pensadas como niveles (o cobertura) o como productividad y eficiencia.
• Deben establecer diversas metas y niveles y asociar a cada meta o nivel una discusión o una decisión.
• Se deben analizar preferentemente en el tiempo y su “lectura” implica el análisis de las tendencias que se están enfrentando desde la organización, para cumplir con su función.
Expresión de un indicador de gestión
Indicador de eficienciaterminal
=Número de estudiantes admitidosNúmero de estudiantes titulados
Una medida aproximada
• Un proxy es una herramienta metodológica que busca encontrar una medición apromixada respecto de un fenómeno multicausal.
– No supone asumir que se está midiendo el fenómeno completo ni la complejidad total, sino que se cuenta con una medición de una parte sustantiva del fenómeno que ofrece una buena aproximación de lo que puede estar pasando con el fenómeno complejo, y que puede sostenerse con evidencia.
Los indicadores de gestión en el marco del art. 6 constitucional
Rendición de
cuentas
Ejes que dan sentido a los indicadores de gestión
Toma de
decisiones
Rendición de cuentas
• La reforma del art. 6 constitucional debe entenderse como un esfuerzo por construir un instrumental razonable de mecanismos que en forma simple, pero significativa, permitan comprender los avances en el cumplimiento de las funciones sustantivas de las organizaciones públicas.
• Dada la complejidad de la actuación gubernamental, el objetivo es contar con información razonable (suficiente, verificable, oportuna) que permita a la sociedad comprender, prevenir y evaluar.
Rendición de cuentas
� Indicadores no pueden ser completos ni exhaustivos.
� Debe ser un conjunto reducido y seleccionado de indicadores que permita a los ciudadanos formarse un juicio sobre el cumplimiento de la funciones centrales de la organización y el tamaño de los retos que enfrenta para cumplirlas.
Razonabilidad de los indicadores de gestión
Toma de decisiones
• Los indicadores de gestión deben permitir establecer un juicio sobre los retos que enfrenta la organización para avanzar cuantitativa y cualitativamente en el cumplimiento de sus funciones estratégicas.
– Deben permitir establecer un diagnóstico para tomar decisiones.
– Deben permitir establecer una guía general de las tendencias críticas que afectan la misión estratégica de la entidad.
– Deben permitir entender y enfrentar dichas tendencias, en el marco de discusión pública, amplia y transparente.
Toma de decisiones
Ser una herramienta para analizar y discutir la complejidad de las funciones fundamentales de una organización en el tiempo.
Utilidad de los indicadores de gestión
Indicadores de gestión
• Necesidad de diferenciar las reformas de gestión por resultados y las reformas en materia de transparencia.
– El sentido más importante de las reformas de gestión por resultados está en la construcción de decisiones y acciones encadenadas, racionales, que van de los productos a los resultados y a los impactos finales.
– Este tipo de reformas tienen naturaleza esencialmente gerencialista.
– Los indicadores en esta lógica son proxis de la manera en que las diferentes cadenas causales se están cumpliendo.
Indicadores de gestión en la reforma al art. 6 constitucional
Son proxis de la manera en que un organización pública realiza sus funciones sustantivas, cuyo sentido pleno se alcanza sólo si permiten observar las tendencias en el tiempo y discutir los resultados alcanzados.
Los indicadores de gestión de transparencia
Indicadores de gestión en la reforma al art. 6 constitucional
Deben formar parte de un proceso pedagógico para explicar a los ciudadanos y a la propia organización las funciones de la entidad y la forma en que se está dando cumplimiento a ellas, así como sus principales retos y la manera en que los enfrenta.
Los indicadores de gestión de transparencia
Indicadores de gestión en la reforma al art. 6 constitucional
• Los indicadores vinculan una serie de acciones críticas de la organización con una condición sustantiva para alcanzar su misión o función estratégica, teniendo como guía principal a esta última:
– Los indicadores de gestión buscan resumir las acciones organizacionales que lleven, plausiblemente, a un nivel determinado de cumplimiento de la función, medido a través de una aproximación cuantitativa plausible.
Indicadores de gestión en la reforma al art. 6 constitucional
• Con los indicadores de gestión se busca establecer situaciones: si la meta es X, se establecen rangos de alcance de X, así como el significado de cada rango y la decisión que debería estar vinculada a cada rango.
Indicador Rango X1 del indicador que se alcanzará en el
tiempo t1
Rango X2 del indicador que se alcanzará en el
tiempo t2
Rango X3 del indicador que se alcanzará en el
tiempo t3
Cumplimiento de la función estratégica Y
Explicación del rango: La función estratégica Y implica la colaboración de actores diversos. Es pensable que sólo un % de estos actores haya sido involucrado con éxito en el tiempo t1.
Decisión: La integración de nuevos actores es fundamental.
Explicación del rango: Casi todos los actores importantes están involucrados, pero la coordinación y consenso es todavía bajo, por lo que existe una dispersión que se mantendrá en el tiempo t2.
Decisión: Es crítico generar una visión compartida más cerrada para lograr la función Y.
Explicación del rango: El acuerdo sobre lo básico se ha alcanzado pero nunca será completo. Este es el rango posible máximo en la realidad, dadas las condiciones actuales.
Decisión: analizar si lo que se negoció para consensuar, no terminó eliminando factores sustantivos que deberían ser renegociados.
Indicadores de gestión en la reforma al art. 6 constitucional
• El gran reto de los indicadores de gestión es evitar que se caiga en el esquema simplista de la “absoluta integridad”:
– Si un indicador no llega al 100%, se deduce la existencia de desastres, ineficiencia, incompetencia y hasta corrupción.
• Llevar el sistema de indicadores de gestión en esta dirección resulta costoso y supone terminar con su utilidad:
– Las organizaciones tenderán a protegerse generando indicadores que saben con certeza y de antemano que cumplirán.
Indicadores de gestión en la reforma al art. 6 constitucional
• Los indicadores de gestión permiten rendir cuentas, no en la medida en que se alcance el 100%, sino en la medida en que se puedan explicar los rangos de cumplimiento, las razones de estos rangos y la definición de las acciones para avanzar de un rango a otro en el tiempo.
• Es posible lograr al 100% un indicador y la función sustantiva no estar resuelta satisfactoriamente.
Indicadores de gestión en la reforma al art. 6 constitucional
• Los indicadores de gestión y su comportamiento en el tiempo son un mejor mecanismo de comprensión de la función sustantiva, que la interpretación plana de un proxy en un tiempo determinado.
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(%
)
Recomendaciones para la construcción de indicadores de gestión
• Incluir una reflexión sobre el "racional“ de cada indicador:
– Supone expresar en forma breve y clara cómo el indicador otorga la información necesaria y suficiente para rendir cuentas respecto de la función.
– Permite explicitar que los indicadores deben evolucionar en el tiempo.
– Permite explicar qué se está buscando, cómo se definió y por qué se considera un indicador valioso.
– Ofrece espacio a la reflexión de otros indicadores posibles.
Recomendaciones para la construcción de indicadores de gestión
• Considerar la relación horizontal y vertical de los indicadores para rendir cuentas sobre la función :
– Considerar cómo se relacionan los indicadores de un función con los indicadores de otras funciones o, en caso de haber más de un indicador por función, considerar cómo se complementan los indicadores entre sí.
Recomendaciones para la construcción de indicadores de gestión
• Introducir la variable “tiempo” en los indicadores y establecer rangos de cumplimiento:
– Permite construir series en el tiempo y observar la evolución de las decisiones tomadas.
• Considerar la conveniencia de diversificar el tipo de indicadores:
– Incorporar un indicador de eficiencia.