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LOS INCENTIVOS ADUANEROS PARA PROMOVER LAS EXPORTACIONES EN LOS PAÍSES ANDINOS
Alfredo Moreno Dávila INTRODUCCIÓN
Para la Comunidad Andina de Naciones (CAN), existe la Decisión 671 del 13
de julio de 2007, con la cual se pretende armonizar los regímenes aduaneros
en la subregión. Esta Decisión regirá a partir del 1º de junio de 2009 para los
países que integran la CAN, con excepción de algunos aspectos expuestos en
sus disposiciones transitorias y finales.
Para efectos del presente artículo, del largo listado de regímenes aduaneros
que trata dicha Decisión, sólo se analizan aquellos que por la propia
experiencia profesional, son los más utilizados en la promoción de las
exportaciones intracomunitarias (entre los países de la CAN), y
extracomunitarias (con terceros países). Estos regímenes son: los depósitos de
aduana; la admisión temporal para perfeccionamiento activo; la reposición con
franquicia; la admisión temporal para reexportación en el mismo estado; y las
zonas francas1.
En el presente artículo, estos regímenes aduaneros son analizados como
mecanismos de política económica dentro de una estrategia subregional en la
cual intervienen otras variables y con el fin de incentivar las exportaciones
andinas. Bajo esta óptica, los regímenes aduaneros se tratan como
instrumentos de promoción de exportaciones andinas, y a partir de esta
premisa, se hizo el análisis comparativo entre los cuatro países de la CAN y
Venezuela. Por tal motivo, en este estudio, los regímenes aduaneros también
pueden considerarse “incentivos aduaneros para promover las exportaciones”.
1 Cabe anotar que el drawback (devolución condicionada de tributos), no fue incluido en la Decisión 671 y por tal motivo, no hace parte de este análisis. Sin embargo, la maquila sí se incluyó en el análisis de la importacion temporal para perfeccionamiento activo.
Este estudio presenta un análisis comparativo general de cinco de los
regímenes o incentivos aduaneros más importantes para promover las
exportaciones en los cinco países de la región Andina: Venezuela, Colombia,
Ecuador, Perú y Bolivia. Aunque el Gobierno venezolano denunció el Acuerdo
de Cartagena e inició el trámite dispuesto en el mismo, para su retiro desde
inicios de 2006, Venezuela por su ubicación geográfica y por sus relaciones
comerciales con los otros países de la Región, es un país Andino.
Este estudio también incluye un análisis general sobre el importante papel que
los regímenes aduaneros de la CAN pueden desempeñar en el desarrollo de
cadenas productivas andinas de producto terminado, y aprovechar las ventajas
comparativas desarrolladas por los países Andinos, procurando localizar los
productos finales en países Andinos que gocen de beneficios arancelarios en
países y regiones a donde se planea exportar.
Los objetivos de este documento son: (i) analizar el nivel de armonización de
los regímenes aduaneros en la CAN, bajo la Decisión 671, en comparación con
los regímenes aduaneros de los cinco países Andinos, con el fin de promover
las exportaciones extracomunitarias y disminuir las distorsiones en las
condiciones de competencia entre los países Andinos; y (ii) analizar la forma
como los regímenes aduaneros en la CAN, también pueden promover el
desarrollo de cadenas productivas andinas, a partir de las ventajas
comparativas de cada país de la Subregión.
El autor del presente artículo, pretende aportar nuevos elementos a la
discusión sobre la mejor forma de continuar en el camino del perfeccionamiento
de una unión aduanera andina que promueva las exportaciones y las cadenas
productivas andinas, bajo un escenario armónico y equitativo.
1 ANÁLISIS COMPARATIVO DE LOS INCENTIVOS ADUANEROS PARA PROMOVER LAS EXPORTACIONES EN LA REGIÓN ANDINA
1.1 Los depósitos de aduanas
Definición. De conformidad con la Decisión 671, el depósito aduanero es el
régimen aduanero según el cual, “las mercancías importadas son
almacenadas por un período determinado bajo el control de la aduana en un
lugar habilitado y reconocido para esta finalidad, sin el pago de los derechos
e impuestos y recargos aplicables”2.
Como se puede advertir en esta definición, los depósitos aduaneros no tienen
relación con aquellos lugares públicos aduaneros que han sido habilitados para
depositar bienes que vayan a ser nacionalizados y que ayudan a
descongestionar el tráfico de carga en los puertos y aeropuertos3.
Los depósitos aduaneros pueden ser públicos o privados. Los depósitos
aduaneros públicos son aquellos que cualquier persona puede utilizar para
almacenar sus mercancías; y los depósitos aduaneros privados son aquellos
de uso exclusivo de determinadas personas, previamente autorizadas por las
autoridades aduaneras, cuando las necesidades particulares del comercio así
lo justifiquen4.
La Decisión deja a las autoridades aduaneras de cada país miembro, la
determinación de los requisitos relativos al establecimiento, la habilitación y la
gestión de los depósitos aduaneros.
La Decisión 671 también establece que en los depósitos aduaneros, los
beneficiarios podrán depositar mercancías sin el pago de tributos aduaneros
hasta por un año y sólo podrán realizar actos de inspección, limpieza,
manipulación, reempaque, embalaje y clasificación. Por lo tanto, estos
2 DECISIÓN 671, artículo 49. 3 Ibid., artículo 13. Corresponden a los “depósitos temporales” regulados en el mencionado artículo. 4 Ibid., artículo 49.
depósitos aduaneros son comerciales y no industriales. Estos últimos, hacen
parte de los diferentes regímenes de admisión temporal de cada país miembro.
1.2 Análisis de este régimen en los cinco países Andinos
VENEZUELA
Alcance: distribución nacional e internacional sin límites para los
casos de los depósitos Inbond y los depósitos Temporales.
Duración: hasta un año para los depósitos Inbond y 30 días para los
Temporales; y seis meses para los Almacenes Generales de
Depósito.
Todos estos depósitos tienen suspensión de tributos aduaneros
(STA). En caso de pérdida o daño, se debe pagar los tributos
aduaneros pertinentes.
Porcentajes de importación para consumo local y reexportación: sin
límite y previo el pago de los tributos aduaneros correspondientes.
Tipo de Depósitos y Beneficiarios: sólo públicos.
COLOMBIA
Alcance: la figura que más se le aproxima es el depósito privado para
distribución internacional que tiene como fin, la distribución logística
internacional de bienes.
Duración: hasta un año con suspensión de tributos aduaneros (STA),
y sin posibilidad de prórroga. En caso de pérdida o daño, se debe
pagar los tributos aduaneros pertinentes.
Porcentajes de importación para consumo local y reexportación: sólo
el 30% de los bienes depositados puede ser importado para consumo
local. El restante 70% debe ser exportado hacia terceros países al
cabo del año.
Tipo de Depósitos y Beneficiarios: bienes propios (depósitos
privados). Los beneficiarios son los grandes importadores (usuarios
aduaneros permanentes).
PERÚ
Alcance: distribución nacional e internacional. Las mercancías
depositadas pueden ser objeto de negociación o garantía, puesto que
la norma aduanera peruana permite la emisión de certificados de
depósito sobre dichos bienes.
Duración: hasta seis meses, prorrogable por igual período y con STA.
Porcentajes de importación para consumo local y reexportación: sin
límite y previo el pago de los tributos aduaneros correspondientes.
Tipo de Depósitos: públicos o privados.
Beneficiarios: cualquiera.
ECUADOR
Alcance: la distribución nacional e internacional de bienes.
Duración: hasta seis meses, prorrogable por igual período y con STA.
Porcentajes de importación para consumo local y reexportación: sin
límite y previo el pago de los tributos aduaneros correspondientes.
Tipo de Depósitos: públicos o privados.
Beneficiarios: cualquiera.
BOLIVIA
Alcance: distribución nacional e internacional.
Existen varias clases:
Depósito de Aduana: lugar a donde las mercancías han sido
destinadas desde su origen o transferidas de depósito temporal, para
permanecer durante un plazo máximo de dos años.
Depósito Transitorio: depósitos autorizados por la administración
aduanera, previa constitución de garantía, para almacenar
mercancías durante un plazo máximo de 60 días.
Depósitos Especiales: depósitos autorizados por la administración
aduanera para almacenar mercancías peligrosas, durante un plazo
máximo de 60 días, como extensión de los depósitos de aduana a
cargo de concesionarios.
Las modalidades de los depósitos señaladas anteriormente, estarán
bajo la responsabilidad del concesionario de depósito de aduana.
En todos estos depósitos hay STA.
La norma no establece límites para la posterior importación para
consumo.
Con base en lo expuesto, se puede apreciar que en materia de depósitos
aduaneros en los países de la región Andina y salvo el caso de Colombia,
cualquiera puede acceder a ellos (por tener carácter público), y no existen
restricciones para la importación posterior de los bienes depositados en el resto
del territorio nacional de cada país miembro. En el caso de Colombia, por estar
los depósitos de distribución internacional limitados sólo para grandes usuarios
aduaneros (importadores), y existir restricciones para la importación posterior
del 30% de los bienes depositados en dichos lugares, hace que esta figura sea
poco utilizada.
Es de anotar que el Convenio Internacional para la simplificación y
armonización de los regímenes aduaneros, mejor conocido como Convenio de
Kyoto5, y el Código Aduanero de la Unión Europea6, determinan que los
depósitos aduaneros pueden ser públicos y privados; no establecen límites al
tipo de personas o empresas que pueden acceder a dicho régimen; y tampoco
imponen restricciones sobre el tipo de bien que puede almacenarse (producto
5 CONVENIO DE KYOTO. Anexo Específico D. Capítulo 1: Depósitos Aduaneros. 6 CÓDIGO ADUANERO DE LA UNIÓN EUROPEA, artículo 58.
terminado, productos en proceso o semiterminados, materias primas e
insumos).
Por lo tanto, al seguir los principios y recomendaciones del Convenio de Kyoto,
la CAN según lo establecido en la Decisión 618, debe tomar nota atenta de lo
anterior, para regular con mayor propiedad y detalle en cuanto a este régimen,
con el fin de fomentar en todos sus países miembros, la distribución logística
internacional de cualquier tipo de bien, por parte de cualquier persona ya sea
en un recinto público o en un recinto privado. Es importante llamar la atención,
sobre la posibilidad de desarrollar la distribución logística intracomunitaria de
materias primas, insumos y bienes semiterminados, con el fin de almacenar
estos bienes para su posterior consumo o para reventa a terceros, dentro del
territorio aduanero comunitario. En este último aspecto, radicaría la diferencia
con los depósitos aduaneros industriales para perfeccionamiento activo, que
sólo permiten su utilización por parte de su titular para transformar, procesar o
ensamblar bienes.
Por otra parte, en cuanto a la eficiencia en la cadena de suministro para los
importadores, y al límite del tiempo de permanencia de las mercancías en los
depósitos aduaneros de cada país Andino, esta figura es relativamente similar
en cada país, por tener el mismo plazo de duración con prórrogas (salvo el
caso de Bolivia que es de dos años)7.
Por último, con respecto del incremento en el flujo de caja, los depósitos
aduaneros en la CAN ofrecen el mismo beneficio de exención de tributos
aduaneros en la introducción de mercancías con destino a dichos depósitos y
por el mismo plazo de duración. En el caso de distribución logística interna, la
anterior medida permitiría diferir los costos de tributos aduaneros hasta cuando
se importen las mercancías al resto del territorio nacional de cada país
miembro.
7 Existen otros factores que determinan la eficiencia de la cadena de suministro para los importadores, tales como: (i) el nivel de eficiencia de las aduanas en las zonas primarias aduaneras de cada país en relación con el ingreso y la salida de mercancías que van o vienen de un depósito aduanero; y (ii) la infraestructura vial. Dado que estos factores se apartan del ámbito legal, no serán parte del presente análisis.
2. Regímenes aduaneros de perfeccionamiento activo: la admisión temporal para perfeccionamiento activo y la reposición con franquicia 2.1 La admisión temporal para perfeccionamiento activo (ATPA) Definición. De conformidad con la Decisión 671, la admisión temporal para
perfeccionamiento activo “es el régimen aduanero que permite el ingreso al
territorio aduanero comunitario con suspensión del pago de los derechos e
impuestos a la importación y recargos aplicables, de mercancías destinadas a
ser exportadas luego de haber sido sometidas a una operación de
perfeccionamiento, bajo la forma de productos compensadores”8.
Es de anotar que mientras la Comunidad Andina se constituye en territorio
aduanero comunitario, las referencias hechas en esta Decisión como “territorio
aduanero comunitario”, deberán considerarse para el “territorio aduanero
nacional del país miembro”9.
En cuanto a las operaciones de perfeccionamiento activo, la Decisión 671 las
define como “(…) aquellas en las que se produce: (a) la transformación de las
mercancías; (b) la elaboración de las mercancías, incluidos su montaje,
ensamble y adaptación de otras mercancías; y (c) la reparación de mercancías,
incluidas su restauración o acondicionamiento”10.
La figura de la maquila ha quedado bajo la definición anterior y exige que la
titularidad de las materias primas e insumos extranjeros y demás productos
sujetos a perfeccionamiento activo, se radiquen en cabeza del contratante de la
maquila y no en cabeza del maquilador.
8 DECISIÓN 671, artículo 39. El artículo 1º de la misma Decisión, define los productos compensadores así: “aquellos productos obtenidos como resultado de la transformación, de la elaboración o de la reparación de mercancías cuya admisión bajo los regímenes de perfeccionamiento activo o pasivo haya sido autorizada”. 9 Ibid., artículo 60. 10 Ibid., artículo 39. El artículo 1º de la misma Decisión, contiene las siguientes definiciones legales: ELABORACIÓN: es el proceso por el cual las mercancías se incorporan en la fabricación de una nueva mercancía. TRANSFORMACIÓN: es el proceso por el cual las mercancías cambian la forma o la naturaleza, convirtiéndose en otra mercancía de características o índole diferente de la primera. REPARACIÓN, RESTAURACIÓN O ACONDICIONAMIENTO: todo proceso que tenga por objeto eliminar los defectos de funcionamiento, los daños materiales sufridos o le dé cierta condición o calidad a la mercancía admitida.
Además, es de anotar que bajo el ATPA, se podrá ingresar bienes de capital
siempre y cuando la legislación nacional de cada país miembro así lo
contemple11. La Decisión tiene la siguiente definición de los bienes de capital:
“máquinas y equipos susceptibles de depreciación, que intervienen en forma
directa en una actividad productiva sin que este proceso modifique su
naturaleza. Las mercancías incluidas en los ítems que comprenden la suma de
las categorías ‘410 Bienes de capital (excepto el equipo de transporte)’ y ‘521
equipo de transporte industrial’, de la Clasificación por Grandes Categorías
Económicas, definidas con referencia a la CUCI, Revisado 3 de Naciones
Unidas”12.
Esta posibilidad de ingresar bienes de capital bajo ATPA y por la forma como
quedó redactado este punto en la Decisión 671, daría a entender que los
bienes de capital pueden ser objeto de un proceso de perfeccionamiento activo
y a la vez, parte de dicho proceso. Al respecto, el artículo 39, numeral 4 de la
Decisión 671, establece: “Podrán ingresar bienes de capital bajo el régimen de
admisión temporal para perfeccionamiento activo, siempre que la legislación
nacional de cada país miembro así lo determine”.
En los antecedentes de la negociación de la Decisión 671, los países miembros
con excepción de Colombia, manifestaron que los bienes de capital sólo fueran
objeto de reparación, restauración o acondicionamiento y no parte de un
proceso de perfeccionamiento activo. Como se verá en el análisis comparativo,
Colombia posee el régimen del Plan Vallejo de bienes de capital en los
artículos 173 (c), sólo para el sector agrícola, y 174 del Decreto Ley 444 de
1967, que se verían afectados en el caso de que el País hubiera aceptado las
pretensiones de los demás países andinos miembros.
Al final, el texto del numeral 4 del artículo 39 quedó abierto, es decir, no objeta
la posibilidad de que los bienes de capital puedan ser objeto de un
perfeccionamiento activo ni tampoco, objeta la posibilidad de que puedan
11 Ibid. 12 Ibid., artículo 2.
formar parte de él. Sin embargo, la tendencia de los otros tres países miembros
es que los bienes de capital no entren a formar parte de un proceso de
perfeccionamiento activo y así podría quedar redactado en el Código Aduanero
Andino que reglamentará los regímenes aduaneros que la Decisión 671
pretende armonizar. Por tal motivo, Colombia decidió en forma prudente, no
acogerse al régimen de admisión temporal para perfeccionamiento activo
(ATPA), de la Decisión 671 y en consecuencia, el régimen de importación
temporal para perfeccionamiento activo de bienes de capital, el régimen del
Plan Vallejo de los artículos 172, 173 (b) y 173 (c), sólo para el sector agrícola,
y 174 del Decreto Ley 444 de 1967, lo mismo que el régimen de importación
temporal para procesamiento industrial, seguirán siendo regulados bajo la
normatividad aduanera colombiana hasta nueva orden.
Otros comentarios adicionales del ATPA bajo la Decisión 671:
(i) No puede incluirse bienes auxiliares en el proceso productivo tales como
lubricantes, combustibles o cualquier otra fuente energética, cuando su función
sea generar calor o energía. Tampoco puede incluirse los repuestos y útiles de
recambio, cuando no están materialmente incorporados en el producto final y
no son utilizados directamente en el producto para exportar. Sin embargo,
cuando las mercancías anteriores sean en sí mismas, parte principal de un
proceso productivo, podrán acceder a este régimen.
(ii) El solicitante debe estar establecido en el territorio aduanero comunitario.
(iii) Las autoridades aduaneras podrán autorizar el cambio de régimen a la
importación para el consumo de aquellas materias primas y demás productos
de importación, sin haber sido sometidos a operaciones de perfeccionamiento
activo con el pago de los tributos aduaneros correspondientes.
(iv) Los bienes en admisión temporal para perfeccionamiento activo, podrían
permanecer bajo este régimen por un plazo hasta de 12 meses contados a
partir de su levante que podrá ser prorrogado por una sola vez, aunque los
países miembros podrán establecer plazos mayores. Es de anotar que la
Decisión no habla de un término para la prórroga, aunque sí establece que sólo
sea por una sola vez.
2.2 La reposición de mercancías con franquicia (RCF) Definición. De conformidad con la Decisión 671, la reposición de mercancías
con franquicia es el “Régimen aduanero que permite importar, con exoneración
de los derechos e impuestos a la importación y recargos con excepción de las
tasas aplicables, mercancías idénticas o similares por su especie, calidad y sus
características técnicas, a las que estando en libre circulación, hayan sido
utilizadas para obtener mercancías exportadas previamente con carácter
definitivo”13.
Algunas características importantes del RCF:
(i) El solicitante debe estar establecido en el territorio aduanero comunitario y
podrá ser una persona natural o jurídica.
(ii) Se podrá expedir certificados oficiales de reposición a las personas a
quienes se les haya autorizado este régimen por la misma cantidad de
mercancías idénticas o similares utilizadas en el proceso productivo de los
bienes exportados. Estos certificados serán emitidos por la autoridad
competente dentro del plazo que se establezca en las legislaciones nacionales
de los países miembros.
(iii) Estos certificados oficiales de reposición podrán ser transferibles a un
tercero cuando así conste en la autorización.
(iv) En el proceso productivo, no puede incluirse bienes auxiliares tales como
lubricantes, combustibles o cualquier otra fuente energética.
13 Ibid., artículo 40.
(v) Las mercancías importadas bajo este régimen, son de libre disponibilidad y
en el caso de que se exporten en forma de productos compensadores14 en una
operación de perfeccionamiento activo, podrán ser objeto de nuevo beneficio.
(vi) Para acogerse a los beneficios del régimen de reposición de mercancías
con franquicia (RCF), la declaración de exportación de los productos
compensadores deberá presentarse dentro del plazo de un año que se
computará a partir de la fecha del levante de las mercancías importadas para
consumo15. Es importante mencionar que a diferencia del ATPA, en el régimen
de RCF no se autoriza a los Estados miembros, regular un plazo diferente o
mayor.
2.3 Análisis de este régimen en los cinco países Andinos
VENEZUELA
Admisión temporal para perfeccionamiento activo (ATPA): se conoce con el
mismo nombre y es de poca utilización por falta de apoyo gubernamental.
Alcance del procesamiento activo: materias primas e insumos (MP&I).
Comprende bienes semiterminados o usados para remanufactura. No existe
evidencia de que incluya ATPA para bienes de capital.
Duración: 12 meses prorrogables excepcionalmente por el Ministerio de
Hacienda, según cada caso.
Importación de Productos Terminados (PT): sí se permite de forma excepcional.
Beneficiarios: cualquier persona natural o jurídica.
Garantía: por el valor de los tributos aduaneros que se dejen de pagar.
Reposición con franquicia arancelaria (RCF): las exportaciones deben
realizarse dentro de los 12 meses anteriores a la solicitud, y las mercancías en
14 Ibid., artículo 2. Define los productos compensadores así: “(…) obtenidos como resultado de la transformación, de la elaboración o de la reparación de mercancías cuya admisión bajo los regímenes de perfeccionamiento activo o pasivo haya sido autorizada”. 15 Ibid., artículo 36. Importación para consumo es la misma importación definitiva, es decir, aquella importación para libre circulación en donde se han pagado previamente todos los tributos aduaneros correspondientes.
reposición deberán importarse dentro de seis meses continuos, contados a partir
de la fecha de autorización. Esta figura es de poca utilización, debido a la falta de
promoción gubernamental.
Esta figura admite reponer no sólo materias primas e insumos, sino también
partes, componentes y semimanufacturas.
COLOMBIA
ATPA: existen tres tipos: (i) importación temporal para perfeccionamiento activo
de bienes de capital; (ii) importación temporal en desarrollo de sistemas
especiales de importación-exportación (Plan Vallejo), artículos 172, 173 (b) y (c),
este último sólo para el sector agrícola, y 174 del Decreto Ley 444 de 1967; (iii)
importación temporal para procesamiento industrial; y (iv) importación para
transformación y ensamble con destino a terceros países.
Alcance del procesamiento activo: materias primas e insumos (MP&I), y bienes
de capital. Podría eventualmente incluir partes, componentes y semiterminados.
También podría comprender bienes usados para remanufactura, pero en la
medida en que estén destinados a su exportación.
Duración: importación temporal para perfeccionamiento activo de bienes de
capital, hasta seis meses. Se establece la posibilidad de plazos superiores hasta
de un año, previa autorización de la DIAN.
Importación bajo el Plan Vallejo: para el caso de materias primas (artículo 172
del Decreto Ley 444 de 1967), se establece un plazo general de18 meses para
demostrar el 70% del compromiso de exportación, y 12 meses más, para
demostrar el 30% restante, para un total de 30 meses.
Importación temporal para procesamiento industrial: el plazo será fijado según el
tipo de proyecto presentado a la DIAN.
Importación del Producto Terminado (PT): para los primeros dos regímenes, se
permite excepcionalmente y con causas justificadas, pagando los tributos
aduaneros respectivos. Dependiendo del tipo de programa, se pagará
adicionalmente una sanción. Ejemplo: el Plan Vallejo de materias primas del
artículo 172 del Decreto Ley 444 de 1967. Para el caso del régimen de
(identificar antes de poner la sigla) (IT), para procesamiento industrial, debe
exportarse como mínimo el 30% de los bienes finales resultantes de la
transformación.
Beneficiarios: cualquier persona natural o jurídica.
Garantía: en la actualidad, sólo se exige para las IT para perfeccionamiento
activo de bienes de capital. Para el caso de IT bajo el Plan Vallejo, ya no se
requiere garantía. En el caso de las IT para procesamiento industrial, se
requiere garantía, aunque podría ser la misma que el titular tenga para
garantizar su calificación de usuario altamente exportador (ALTEX).
RCF: se le conoce como Plan Vallejo junior. La solicitud debe realizarse dentro
de los 12 meses anteriores a las exportaciones, y las importaciones que sirvan
como antecedente para solicitar la reposición, deberán haberse realizado dentro
de los 24 meses anteriores a la solicitud (siempre antes que las exportaciones).
Además de materias primas e insumos, esta figura admitiría también la
reposición de partes, componentes y semimanufacturas.
PERÚ
ATPA: tiene el mismo nombre.
Alcance del procesamiento activo: todo tipo de MP&I. Podría incluir
semimanufacturados, pero no comprende bienes de capital.
Duración: por el plazo que solicite el beneficiario, hasta 24 meses en total.
Importación de PT: sí de forma excepcional, porque prima la exportación de los
mismos.
Nota: este régimen se puede finalizar con el envío del producto terminado a las
zonas francas o a los Centros de Exportación, Transformación, Industria,
Comercio y Servicios (CETICOS).
Beneficiarios: cualquier persona natural o jurídica.
Garantía: por el 100% de los tributos que se hayan dejado de pagar.
RCF: para acogerse a este Régimen, la declaración de exportación deberá
presentarse en el plazo de un año, contado a partir de la fecha de la declaración
de importación que sustente el ingreso de la mercancía por reponer.
La importación de mercancías con franquicia deberá efectuarse en el plazo de
un año, contado a partir de la fecha de emisión del Certificado de reposición.
ECUADOR
ATPA: se conoce con el mismo nombre.
Alcance del procesamiento activo: la ley ecuatoriana no tiene una definición
expresa de mercancías extranjeras que puedan acogerse a este régimen.
Algunos tratadistas afirman que los bienes de capital podrían ingresar
temporalmente a Ecuador, para hacer operaciones vinculadas al régimen16.
Duración: 90 días prorrogables por una sola vez hasta por 180 días.
Importación de PT: sí se permite, pero de forma excepcional y previamente
justificada ante la Corporación Aduanera Ecuatoriana, porque prima su
exportación.
Beneficiarios: cualquier persona natural o jurídica.
Garantía: por el 120% de los tributos que se hayan dejado de pagar.
RCF: la importación para reposición con franquicia arancelaria deberá
efectuarse dentro del plazo de seis meses, contados a partir de la fecha de la
aceptación de la declaración aduanera original de la importación de las
mercancías por reponer.
Nota: este régimen no excluye el pago de las tasas por servicios aduaneros.
BOLIVIA
ATPA: tiene el nombre de Régimen de Internación Temporal para
Perfeccionamiento Activo (RITEX).
Alcance del procesamiento activo: todo tipo de MP&I. Comprende
semimanufacturados, pero no se incluyen bienes de capital, comestibles y
lubricantes.
16 MORA MARÍN, José Alberto. Los Regímenes Aduaneros. Proyecto de cooperación UE-CAN. Lima: 2007, p. 131.
Duración: hasta 180 días.
Importación de PT: sí de forma excepcional, porque prima la exportación de los
mismos.
Beneficiarios: cualquier empresa industrial.
RCF: es similar al caso de Perú.
Con base en el anterior análisis, se puede destacar lo siguiente:
En materia de admisiones temporales para perfeccionamiento activo (ATPA):
Este régimen es similar en todos los países con respecto de los bienes que
puedan ser sometidos a perfeccionamiento activo, a su orientación exportadora
y al domicilio comunitario andino a donde deben pertenecer las empresas o los
empresarios beneficiarios.
Sin embargo, el ATPA presenta diferencias en cuanto a los plazos para el
perfeccionamiento activo en todos los países, y es el régimen colombiano el
que presenta el plazo más amplio para el procesamiento activo de materias
primas y la posterior exportación de los productos compensadores.
Por otra parte, en cuanto a la inclusión de bienes de capital como parte del
proceso de perfeccionamiento activo y con exclusión de tributos aduaneros, la
norma aduanera colombiana es la única que de forma expresa, permitiría la
inclusión de dichos bienes y bajo dos modalidades: importación temporal para
perfeccionamiento activo de bienes de capital y Plan Vallejo de los artículos
173 (c), sólo para el sector agrícola, y 174 del Decreto Ley 444 de 1967.
Por último, en cuanto a la exportación del producto terminado compensador, la
regla general en los países andinos es que siempre debe exportarse hacia
terceros países y no admite remisiones a zona franca, salvo los casos peruano
y colombiano que sí lo permiten.
Por todo lo expuesto, aunque la Decisión 671 deja abierta la posibilidad de que
los bienes de capital puedan formar parte de un proceso de perfeccionamiento
activo, los países andinos distintos a Colombia pretenden que hacia el futuro,
estos bienes sólo estén sujetos a un proceso de perfeccionamiento activo y
más concretamente a un proceso de reparación, restauración o
acondicionamiento y es muy probable, que así lo intenten plasmar en el Código
Aduanero Andino. Esta posición va en contra de lo dispuesto en el Convenio de
Kyoto que no prohíbe que los bienes de capital puedan hacer parte de un
proceso de perfeccionamiento activo. No sobra recordar que por la Decisión
618, la Comunidad Andina debe tener en cuenta los principios y
recomendaciones del Convenio de Kyoto.
En materia de la reposición con franquicia (RCF):
En su esencia, esta figura es similar en los cinco países, con excepción del
plazo para acogerse a sus beneficios. Colombia es el país que presenta mayor
plazo con respecto de las importaciones que sirvan como antecedente para
solicitar la reposición: 24 meses con anterioridad a la solicitud de reposición.
3. Importación temporal para reexportación en el mismo estado
3.1 Definición. De conformidad con la Decisión 671, la importación temporal
para reexportación en el mismo estado (ITRME), se define como “el régimen
aduanero que permite la introducción al territorio aduanero de determinadas
mercancías importadas con suspensión total o parcial del pago de los derechos
e impuestos a la importación y recargos, para ser reexportadas en un plazo
determinado sin experimentar modificación alguna, con excepción de la
depreciación normal originada por el uso que se haya hecho de las mismas”17.
Algunas características importantes de esta figura bajo la Decisión 671:
17 Decisión 671, artículo 38.
(i) La Decisión deja a los países miembros, los casos y los requisitos en los
cuales se podrá conceder la ITRME, incluidos los bienes que pueden ser
cubiertos bajo este régimen. La Decisión deja en claro que los bienes que
sean cubiertos bajo este régimen, deben ser debidamente individualizados
e identificados por medio de seriales, marcas u otras señales que
permitan su reconocimiento.
(ii) La Decisión permite que las autoridades aduaneras, a solicitud del
beneficiario del régimen, autoricen la transferencia del beneficio del
régimen de admisión temporal a otra persona que cumpla con las
condiciones previstas y se haga cargo de las obligaciones aduaneras
adquiridas por el beneficiario inicial.
(iii) Sin perjuicio de que algún país miembro establezca un plazo mayor, los
bienes bajo ITRME podrán permanecer bajo dicho régimen, durante un
plazo de seis meses contados a partir de su levante y puede prorrogarse
una vez.
(iv) Podrá acogerse bajo ITRME, los accesorios, partes y repuestos que no se
importen en el mismo embarque para bienes de capital admitidos
temporalmente, siempre y cuando se importen dentro del plazo del
régimen.
(v) Las autoridades aduaneras de cada país miembro, podrán exigir la
constitución de una garantía por los tributos aduaneros suspendidos y con
excepción de las tasas aplicables.
(vi) Las autoridades aduaneras podrán exigir el pago de los tributos
aduaneros y recargos aplicables, de acuerdo con la legislación nacional
de cada país miembro.
3.2 Análisis de este régimen en los cinco países Andinos
VENEZUELA
Bienes sujetos a importación temporal para reexportación en el mismo estado
(ITRME): existe un listado de bienes establecido por el Gobierno nacional y que
revisa periódicamente.
Duración: tiene un término de hasta 12 meses.
Aspectos tributarios: exención total de tributos aduaneros (arancel e IVA). Sin
embargo, se aplica la tasa por servicios de aduana.
Observaciones: (i) El listado del Gobierno se refiere a bienes de capital destinado
para ejecución de proyectos que se ha entendido que pueden ser públicos y
privados, pero no se extienden a cualquier sector de la economía, incluido el de
servicios. (ii) En Venezuela, la depreciación se acepta como una forma de reducir el
valor base de liquidación al momento de pagar los tributos aduaneros en la
nacionalización de los bienes.
COLOMBIA
Bienes sujetos a ITRME: la normatividad aduanera establece un amplio listado de
bienes, en especial, maquinaria, equipos, sus partes y repuestos. Este régimen
establece dos modalidades según el plazo: corto y largo que se explican a
continuación.
Duración: en importaciones temporales a corto plazo, la admisión temporal es de
hasta 12 meses. En importaciones temporales a largo plazo, la admisión temporal es
de hasta cinco años (con posibilidad de mayor tiempo, previo permiso de la DIAN,
pero todos los tributos deberán pagarse al quinto año).
Aspectos tributarios: en las importaciones temporales a corto plazo, hay exención
total de arancel e IVA. Si el importador decide nacionalizar, pagará los tributos
aduaneros respectivos, vigentes a la fecha de la nacionalización. En las
importaciones temporales a largo plazo, se paga el valor total de los tributos (arancel
e IVA), en forma semestral.
Observaciones: (i) No se tiene en cuenta equipos y sus partes para el sector de
servicios, porque el Gobierno tiene una definición legal de bien de capital que implica
procesamiento industrial, lo cual difícilmente deja espacio para la prestación de
servicios exportables. (ii) No acepta la depreciación como una forma de reducir el
valor base de liquidación, en el caso de tener que pagar tributos al momento de la
nacionalización.
PERÚ
Bienes sujetos a ITRME: existe un listado de bienes establecido por el Gobierno
peruano.
Plazo: existe un sólo término sin prórroga que es de 12 meses (salvo casos
especiales como la importación de equipos para obras públicas). Existe autorización
automática con la sola presentación de la solicitud de importación temporal.
Aspectos tributarios: exención total de tributos aduaneros (arancel e IVA).
Observaciones: (i) No se tiene en cuenta equipos y sus partes para el sector de
servicios. (ii) Tampoco se acepta la depreciación como una forma de reducir el valor
base de liquidación, en caso de tener que pagar tributos al momento de la
nacionalización.
ECUADOR
Bienes sujetos a ITRME: en la normatividad ecuatoriana, no existe un listado
restrictivo de bienes de capital sobre los cuales pueda aplicarse este régimen de
admisión temporal. Por lo tanto, en principio, existe libertad para importar bienes de
forma temporal para su reexportación en el mismo estado.
Duración: seis meses prorrogables por seis meses más. Determinados bienes de
capital destinados a proyectos especiales o a obras públicas, pueden tener un mayor
plazo de duración temporal.
Aspectos tributarios: exención total de tributos aduaneros (arancel e IVA). Es de
anotar que en Ecuador, la norma establece que aún en caso de reexportarse bienes
de capital, se causarán tributos aduaneros (arancel e IVA), las tasas aduaneras y las
contribuciones FODINFA y CORPEI sobre la base del valor aduanero CIF inicial del
bien de capital, menos la depreciación generada por el tiempo de permanencia de
dicho bien en Ecuador.
Observaciones: (i) No se tiene en cuenta el sector servicios. (ii) Admite la
depreciación de los bienes de capital, aplicando las normas tributarias en materia del
impuesto sobre la renta, como forma de reducir el valor base de liquidación, en caso
de tener que pagar tributos al momento de nacionalizar o reexportar. (iii) Se debe
constituir garantía por el 120% de los tributos aduaneros.
BOLIVIA
Bienes sujetos a ITRME: el artículo 163 del Decreto Supremo 25870 de 2000
(reglamento a la Ley General de Aduanas), establece un listado de bienes que
pueden importarse bajo esta modalidad, entre los cuales se encuentran la
maquinaria industrial para el sector minero y petrolero, y las aeronaves. Es de anotar
que este listado es similar al listado colombiano para la importación temporal de
bienes a corto y largo plazo.
El artículo 164 del Decreto Supremo 25870 de 2000, permite la importación de otros
tipos de bienes, en la medida en que estén destinados a la producción de bienes y
servicios en el País y previa autorización de las Aduanas de Bolivia. En este evento,
el término de permanencia es hasta de un año.
Duración: el plazo es de 90 días prorrogables por otros 90 más, y en casos
especiales, la Aduana Nacional de Bolivia puede prorrogar el plazo hasta un año.
Para el caso de maquinaria para el sector de exploración y extracción
hidrocarburífero, el plazo de importación temporal será el mismo plazo de los
respectivos contratos.
Aspectos Tributarios: exención total de tributos aduaneros.
Observaciones: se incluye el sector servicios.
De lo anterior, se puede observar que este régimen es similar en los cinco
países, en cuanto a la posibilidad de importar bajo ITRME, un listado
determinado de bienes, entre los cuales se encuentran los bienes de capital,
aunque algunos países tienen listados de bienes más restrictivos que otros. Sin
embargo, en países como Ecuador y Bolivia, sus Gobiernos tienen un margen
de discrecionalidad suficiente para autorizar el ingreso de bienes de capital
adicionales a los listados ya establecidos.
Sobre las diferencias de la aplicación de este régimen en los distintos países,
se puede destacar lo siguiente: Ecuador es el único país que exige el pago de
tributos y tasas aduaneras por la reexportación de bienes de capital. Colombia,
por su parte, es el país que más plazo contempla para las importaciones
temporales de bienes de capital (cinco años en las importaciones temporales a
largo plazo), aunque en este tipo de importaciones se pagan los tributos
aduaneros en cuotas semestrales durante el tiempo de permanencia de los
bienes en el País.
Por otra parte, es interesante destacar que la Decisión 671 no hace listados de
bienes que pudieran estar sujetos al régimen de ITRME, porque deja este tema
a las regulaciones aduaneras de cada país miembro. Por lo tanto, aunque la
Decisión permite la importación de partes y repuestos, y contempla una
definición amplia de bienes de capital, estos beneficios se podrían quedar en la
letra, porque prima la regulación interna de cada país miembro. Otro aspecto
importante de la Decisión 671, es el establecimiento de un plazo mínimo de
seis meses que puede ser prorrogado por otro término igual y que dicho plazo y
su prórroga, pueden ser ampliados por los países miembros.
Los anteriores aspectos de la Decisión 671 le dan armonía al régimen de
ITRME en la Subregión. Sin embargo, quedan distorsiones internas como el
amplio plazo colombiano y la amplia discrecionalidad en Ecuador y Bolivia para
determinar qué bien puede entrar o no, bajo este régimen. Por lo tanto, es
importante preguntarse, si una regulación obligatoria en el área de la CAN, que
contemple un plazo máximo de importación temporal (como el caso
colombiano), y el derecho de importar bienes de capital, partes y repuestos (a
partir de la definición propuesta por la Decisión 671), pudieran contribuir a una
mayor armonización del régimen de ITRME en el área de la CAN.
4. Zonas Francas
4.1 Definición. De acuerdo con la Decisión 671, las zonas francas son una
parte del territorio de cada país miembro, en donde las mercancías que le son
introducidas, se consideran como si estuvieran fuera del territorio aduanero con
respecto de los impuestos y derechos de importación.
Existen diversas clases de zonas francas. Para efectos de este estudio, sólo se
contemplan dos tipos de zonas francas: Zonas Francas industriales de bienes y
servicios y Zonas Francas comerciales de bienes. También existen las Zonas
Francas de servicios, pero como ellas no están incluidas en la Decisión 671, no
son parte del presente análisis.
4.2 Análisis de este régimen en los cinco países Andinos
VENEZUELA
Usuarios de Zonas Francas: en Venezuela, existen tres tipos: industriales, comerciales y
de servicios. De estas últimas, se destaca que no pueden desarrollar actividades
médicas, odontológicas o turísticas.
Aspectos aduaneros: la introducción de bienes a zona franca, provenientes del resto del
territorio nacional o del resto del mundo, no están sujetos a IVA ni arancel.
Es de anotar que en Venezuela, no existe la extensión de zonas francas.
Procesamiento parcial por fuera del territorio nacional: sí existe.
Aspectos tributarios: los usuarios están exentos del impuesto sobre la renta durante 10
años, con posibilidad de extenderse con la autorización previa del Gobierno. No se causa
IVA entre usuarios, salvo en venta de bienes o servicios entre Usuarios de Zona Franca
(UZF), con empresas o personas del resto del territorio aduanero nacional (TAN).
Observaciones: (i) En Venezuela, hay poca utilización de las zonas francas. Por estar
prioritariamente destinadas a mercados externos, se exige a mediano plazo que los
usuarios obtengan mayores ingresos por ventas a mercados externos que por ventas al
mercado local18. (ii) La OMC al revisar las políticas comerciales del País, no hizo
recomendaciones para el desmonte de la exención en renta a los usuarios de zona
franca, debido posiblemente a que no han habido denuncias por parte de los países
miembros y por la poca eficacia de las zonas francas como incentivo de impulso a la
producción y exportación de productos de este País al exterior.
COLOMBIA
Usuarios de Zonas Francas: son de tres clases: industriales, comerciales y de servicios.
18 De la definición de zona franca en la Ley de Zonas Francas de Venezuela, se determina su establecimiento condicionado a un requisito de desempeño exportador: “Se entenderá por zonas francas el área de terreno que esté físicamente delimitada sujeta a un régimen fiscal especial establecido en la presente Ley, en la cual personas jurídicas autorizadas para instalarse a los efectos de esta Ley, se dediquen a la producción y comercialización de bienes para la exportación, así como a la prestación de servicios vinculados con el comercio internacional”.
La calificación de usuario industrial y la de usuario comercial, son calificaciones
excluyentes, es decir, un usuario industrial no puede ser usuario comercial de zona
franca. En la práctica, esto implica que un usuario industrial de bienes no puede
almacenar bienes finales propios o de terceros dentro de una zona franca, porque se
entiende que sólo puede almacenar productos en proceso o materias primas para
realizar sus labores industriales.
Aspectos aduaneros: introducción de bienes a zona franca del resto del territorio nacional
o del resto del mundo, no están sujetos a IVA ni arancel.
En Colombia, sí existe la posibilidad de que haya extensiones de zonas francas en
determinados lugares como fábricas (que se denominan zonas francas permanentes
especiales). Este beneficio se restringe al cumplimiento de requisitos de inversión nueva
(US 38 millones aproximadamente), y la generación de nuevos empleos directos (150).
Por cada US 6 millones aproximadamente de nueva inversión adicional, el requisito de
empleo se podrá reducir en un número de 15, sin que en algún caso, el total de empleos
sea inferior a 50.
Procesamiento parcial por fuera del territorio nacional: sí existe, pero debe originarse
desde zona franca. No existe la posibilidad contraria, es decir, que se origine por fuera
del resto del territorio aduanero nacional.
Aspectos tributarios: a partir del año 2007, se terminó la exención en renta para los
usuarios industriales de bienes y/o de servicios por ventas hacia mercados externos. A
partir de 2007, la tarifa del impuesto de renta se redujo al 15% para este tipo de usuarios.
Se causa IVA, salvo el caso de venta de bienes del resto de Colombia a usuarios
industriales de bienes y/o de servicios. Tampoco se causa IVA en la venta de bienes
entre usuarios industriales.
PERÚ
Usuarios de zonas francas: personas naturales o jurídicas con una sola calificación de
usuario de zona franca, que puede realizar labores comerciales e industriales sin
distinción.
Aspectos aduaneros: introducción de bienes a zona franca del resto del territorio nacional
o del resto del mundo, no están sujetos a IVA ni arancel. No existe la figura de la
extensión en zonas francas.
Procesamiento parcial por fuera del territorio nacional: existe la posibilidad, pero debe
originarse desde zona franca.
Aspectos tributarios: los usuarios de zona franca están exentos del impuesto a la renta.
Entre usuarios no se causa IVA, salvo venta de bienes o servicios entre usuarios de la
ZF con empresas o personas del resto del territorio nacional.
Observaciones: (i) Poca utilización de las zonas francas. (ii) La OMC al revisar las
políticas comerciales del País, no hizo recomendaciones de desmonte de la exención en
renta a los usuarios de zona franca, posiblemente porque no están condicionadas a un
requisito de desempeño exportador y por la poca eficacia de las zonas francas como
incentivo de impulso a la producción y exportación de productos de este País al exterior.
ECUADOR
Usuarios de zonas francas: personas naturales o jurídicas con una sola calificación de
usuario de zona franca y que podrán desarrollar actividades industriales, comerciales o
de servicios internacionales, según el objeto social que contemplen.
Aspectos aduaneros: la introducción de bienes a zona franca del resto del territorio
nacional o del resto del mundo no están sujetos a IVA ni arancel. No existe la figura de
extensión de zonas francas. Se destaca el carácter de extrema extraterritorialidad de las
zonas francas, hasta el punto incluso, de que las mercancías que ingresan a zona franca
ecuatoriana no están sujetas a control aduanero, lo cual dificulta el reconocimiento del
verdadero origen de las mercancías obtenidas por transformación dentro de la zona
franca19.
Procesamiento parcial por fuera del territorio nacional: existe la posibilidad pero debe
originarse desde zona franca. El control aduanero sólo se daría cuando los bienes se
encuentren en procesamiento parcial dentro del territorio ecuatoriano20.
Aspectos tributarios: los usuarios están excluidos del impuesto a la renta, impuesto de
promoción municipal, impuesto extraordinario de solidaridad por 20 años (aunque en la
actualidad, existe una controversia legal por una contradicción aparente con el Código
Tributario, porque en la reforma tributaria de 2001, no se incluyó la exención en renta
para los usuarios de zona franca). Entre los usuarios no se causa IVA, salvo venta de
bienes o servicios entre usuarios de la ZF con empresas o personas del resto del
territorio nacional.
19 MORA MARÍN, José Alberto. Op. Cit., p. 135. 20 Ibid., p. 136.
Observaciones: (i) Poca utilización de las zonas francas. (ii) La OMC al revisar las
políticas comerciales del País, no hizo recomendaciones de desmonte de la exención en
renta a los usuarios de zona franca, posiblemente porque no están condicionadas a un
requisito de desempeño exportador y por la poca eficacia de las zonas francas como
incentivo de impulso a la producción y exportación de productos de este País al exterior.
BOLIVIA
Tipos de zonas francas: en Bolivia, se habla de dos regímenes: zonas francas
comerciales y terminales de depósitos (ZOFRACOT), y Zonas Franca industriales
(ZOFRAIN). Son áreas de terreno delimitadas en donde las empresas que operan en
estas zonas en calidad de usuarios de ellas, podrán realizar labores industriales o
comerciales, según el caso.
Aspectos aduaneros: introducción de bienes a zona franca del resto del territorio nacional
o del resto del mundo, no están sujetos a IVA ni arancel. En la práctica, no hay extensión
de zonas francas.
Procesamiento parcial por fuera del territorio nacional: existe la posibilidad, pero debe
originarse desde ZOFRAIN.
Aspectos tributarios: al aplicar el principio de segregación aduanera y fiscal establecido
en la Ley 1489, el Decreto Supremo 23565 del 22 de julio de 1993 establece el siguiente
tratamiento tributario especial: (i) Suspensión del 100% del pago del Impuesto al Valor
Agregado, Impuesto a los Consumos Específicos, Impuesto Especial a los Hidrocarburos
y sus Derivados y del Gravamen Arancelario, para todas las mercancías internadas en
zonas francas. (ii) Exención del 100% del Impuesto al Valor Agregado, del Impuesto a las
Transacciones y del Impuesto a las Transferencias Municipales, para las ventas,
transacciones y transferencias que se realicen dentro de la zona franca. (iii) Exención del
100% de los tributos municipales (tasas y patentes). Los Municipios establecen las
condiciones de la exención, en ejercicio de sus atribuciones reconocidas en la
Constitución Política del Estado.
Los Tributos que se deben pagar son los siguientes: (i) Impuesto a las Utilidades de las
Empresas sobre las remesas de utilidades al exterior. (ii) Impuesto a la Propiedad
Inmueble y de Vehículos Automotores. (iii) Régimen Complementario al Impuesto al Valor
Agregado que grava la remuneración de las personas que prestan servicios dentro de la
zona franca.
De lo anterior, se puede resaltar lo siguiente:
- Colombia, a diferencia de Perú, Ecuador y Venezuela, no contempla exención
en impuesto de renta para los usuarios de zonas francas. Sin embargo,
establece una tarifa de impuesto de renta del 15% para los usuarios
industriales a partir del año 2007, que es competitiva frente a países que han
sujeto sus regímenes de zonas francas a los parámetros de la OMC.
Con respecto de los países vecinos: Perú, Ecuador y Venezuela, es de anotar
que sus zonas francas no han impulsado el desarrollo de la producción y
exportación de sus bienes locales hacia terceros países. Para el caso de
Ecuador y Perú, el desarrollo de sus zonas francas no están condicionadas a
un requisito de desempeño exportador, y tal vez por esta razón, la OMC no ha
sugerido el desmonte del beneficio de exención en renta para los usuarios de
dichas zonas. En Venezuela, a pesar que sus zonas francas sí están
condicionadas a un requisito de desempeño exportador, la OMC no ha
sugerido su desmonte porque han tenido muy poco desarrollo.
Si bien las zonas francas en los países vecinos no han tenido el éxito esperado
por sus Gobiernos, no significa que no lo vayan a tener en el futuro próximo, en
especial, en los casos peruano y ecuatoriano, que con sus exclusiones
tributarias en materia de impuesto sobre la renta, podrían generar una
distorsión en las condiciones de libre y sana competencia entre los países
Andinos.
- En materia de extensión de zona franca, los países Andinos con excepción de
Colombia, no tienen esta figura que fue tomada del modelo de Costa Rica. En
este País, se permite la figura de extensión de zona franca con un mínimo de
inversión inicial en activos fijos para la empresa que quiera constituirse en
usuario industrial de zona franca y por fuera de un parque comercial (la
inversión mínima es de US 2 millones), y no hay un mínimo de empleos
directos.
3. LA ARMONIZACIÓN DE LOS REGÍMENES ADUANEROS DE LA CAN ORIENTADA AL DESARROLLO DE CADENAS PRODUCTIVAS ANDINAS
De acuerdo con la doctrina aduanera y económica internacional, una Unión
Aduanera como la que se está perfeccionando en la CAN, depende de dos
factores básicos: un arancel externo común y una política externa común21.
Dentro de dicha política externa común, se encuentra la armonización de los
regímenes aduaneros como instrumentos para promover las exportaciones
comunitarias que buscan evitar las distorsiones de las condiciones de
competencia entre los países Andinos y tienen en cuenta, las ventajas
comparativas22 que han sido desarrolladas en cada país Andino.
Debido a que las economías andinas no son complementarias sino similares y
por ende son competitivas, las ventajas comparativas de cada país Andino
deben analizarse en función de la especialidad que hayan desarrollado en un
proceso productivo específico. Así por ejemplo: en el sector de las
confecciones, algunos empresarios colombianos requieren de algodón y/o telas
orgánicas peruanas para confeccionar ropa orgánica con destino a los Estados
Unidos y Europa. Por su parte, Perú requiere del índigo colombiano para
elaborar pantalones, camisas y chaquetas tipo blue jean con destino a terceros
países.
Si un grupo empresarial colombiano o peruano quisiera integrar su cadena
productiva, mediante la creación o compra de fábricas en ambos países, uno
21 ODDONE, Carlos Nahuel y GRANATO, Leonardo. Unión Aduanera, de requisitos mínimos y Máximos, atrapada entre el GATT y la Doctrina. Afirman que “(...) para ser considerada una Unión Aduanera, y según el propio entendimiento del GATT, los miembros de ésta aplicarán en el comercio con no miembros ‘derechos de aduana y demás reglamentaciones del comercio que, en sustancia, sean idénticos’. Lo que en la práctica implica la existencia de un AEC y una política comercial común”. En: http://www.eumed.net/cursecon/dic/U.htm (fecha de consulta).
22 Ventajas comparativas. Nombre que se le da a la teoría formulada por primera vez por David Ricardo a comienzos del siglo XIX, para explicar los beneficios que obtienen todos los que participan en el comercio internacional. También se denomina teoría del coste comparativo. La misma afirma que en unas condiciones técnicas dadas, el producto total que se obtiene de la especialización y el cambio, en lugar de la autarquía y el aislamiento económico, se maximizará, si cada país o región se especializa en la producción de aquellos bienes o servicios en los cuales su coste comparativo sea relativamente menor. Aunque Ricardo formuló tal principio sólo para el comercio internacional, destacó también que el mismo es claramente aplicable a todas las formas de especialización o división del trabajo e intercambio, bien sea entre personas, empresas o naciones.
de los aspectos que debe considerar es cómo utilizar los regímenes aduaneros
en la CAN. A continuación, un ejemplo hipotético sobre la forma como podría
combinarse los regímenes aduaneros en la CAN, para optimizar las
exportaciones hacia mercados externos:
Nota: se parte del presupuesto de que las empresas abajo citadas, son de un
mismo grupo.
- La empresa peruana A, productora de algodón orgánico, importa semilla
de algodón y abono orgánico de terceros países y paga tributos
aduaneros a las autoridades aduaneras y tributarias peruanas (SUNAT).
Así mismo, importa las partes y los repuestos que requieren sus
máquinas y equipos con el pago de los tributos aduaneros
correspondientes al SUNAT.
- La empresa peruana B, fabricante de telas orgánicas, importa ciertos
insumos y repuestos para su labor de producción de tela orgánica y
paga tributos aduaneros sobre dichos bienes. Luego, exporta el producto
final a Colombia y factura la venta internacional para pago, dentro de los
180 días siguientes a la fecha del B-L.
- La empresa colombiana C, importa con carácter reembolsable, la tela
orgánica de la empresa B, y en la importación solamente paga IVA a la
DIAN (porque tiene exclusión arancelaria por ser de origen peruano).
Luego, confecciona todo tipo de ropa informal con destino a los Estados
Unidos y Europa.
- La empresa panameña D, es una trading company que comercializa
los productos del Grupo hacia mercados externos e incluye las prendas
orgánicas producidas en Colombia.
El anterior escenario podría modificarse con la siguiente combinación de
regímenes aduaneros en la CAN:
- Las empresas peruanas entran en un acuerdo con el SUNAT, para
implementar una operación de admisión temporal para
perfeccionamiento activo (tipo maquila), con el fin de importar
temporalmente los insumos, las partes y los repuestos extranjeros que
requieren para producir conjuntamente tela orgánica con destino
exclusivamente a Colombia.
- La empresa panameña, titular de la maquila internacional, es la que
adquiere los insumos, las partes y los repuestos en los diferentes
países, y coordina directamente las entregas a las empresas peruanas
en un puerto peruano (ejemplo: FOB, El Callao), y sin cobrar el costo de
dichos bienes (importación no reembolsable en Perú).
- Cuando la empresa peruana A, produce el algodón, no lo exporta
directamente, sino que lo remite a la empresa peruana B para que ella
fabrique la tela orgánica y la exporte al puerto colombiano que haya
indicado la empresa panameña (ejemplo: FOB, Buenaventura). Desde la
producción de algodón hasta la exportación de la tela orgánica, no
pueden pasar más de 24 meses, de conformidad con el Reglamento de
la Ley Orgánica de Aduanas del Perú. Cuando cada empresa peruana
finalice su parte, la empresa panameña efectuará el pago a cada una, y
en esta forma, cumple con las disposiciones cambiarias de Perú.
- La empresa colombiana, por su parte, entra en un acuerdo con la DIAN
para implementar un programa del Plan Vallejo de materias primas, con
el fin de importar la tela orgánica peruana sin IVA y posteriormente
confeccionar ropa orgánica con destino a los mercados externos. Las
importaciones tendrían entonces, un carácter no reembolsable por ser la
empresa panameña la propietaria de dicha tela orgánica peruana y
como titular de la maquila, le remite este bien a la empresa colombiana
sin ningún precio.
- Adicionalmente, la compañía colombiana importa de los Estados Unidos
bajo el Plan Vallejo, de materias primas y otros insumos como hilo,
botones y cierres que serían adquiridos por la empresa panameña.
Estos bienes entrarían al País con exclusión de aranceles e IVA.
- Una vez la empresa colombiana reciba la tela orgánica, procederá a
confeccionar la ropa orgánica para exportar a los Estados Unidos y a
Europa, el 70% de los compromisos de exportación dentro de un plazo
de 18 meses y el 30% restante, dentro de un plazo de 12 meses
adicionales (para un total de 30 meses). Las exportaciones tendrían un
carácter no reembolsable y serían dirigidas a los compradores
internacionales indicados por el titular de la maquila. Sin embargo, este
último le pagará a la empresa colombiana unos honorarios por sus
servicios de confección.
Como se puede advertir en el ejemplo anterior, un esquema combinado de
regímenes aduaneros en la región Andina que aproveche la especialidad
productiva intracomunitaria, permitiría obtener mayores eficiencias económicas
debido a los ahorros tributarios que se pueden obtener en materia de
impuestos indirectos. Adicionalmente, con la adopción futura del Documento
Único Aduanero (DUA), y la sistematización de los procesos aduaneros
intracomunitarios, se podrá agilizar el movimiento intracomunitario de bienes.
Por otra parte y dependiendo de cada caso, un esquema combinado de
regímenes aduaneros podría generar mayores beneficios, si se estructura de
tal forma que el país Andino exportador sea aquél que tenga acuerdos de libre
comercio con los países de destino de sus exportaciones. Por último y
dependiendo también de cada caso, este esquema combinado de regímenes
aduaneros podría generar ventajas competitivas adicionales, mediante la
centralización de la operación de comercialización internacional en una
jurisdicción fiscal y aduanera eficiente para un grupo empresarial.
3. CONCLUSIONES
Del contenido de la Decisión 671 y del análisis comparativo de los cinco
regímenes aduaneros para promocionar las exportaciones en los cinco países
Andinos, se puede afirmar que aún desde antes de esta Decisión, los
regímenes aduaneros de cada país han guardado relativa similitud, salvo las
diferencias resaltadas en el numeral dos de este documento. Algunas de estas
diferencias, constituyen aspectos positivos que la CAN debe tener en cuenta,
en su gestión para armonizar los regímenes aduaneros en la Subregión.
A continuación, estas diferencias positivas:
- Con respecto de los depósitos de aduanas, la CAN debe considerar que
ellos no sólo tienen el propósito de una distribución logística
internacional de producto terminado, sino que también deben promover
la distribución logística intracomunitaria de producto terminado, materias
primas, insumos y bienes semiterminados o productos en proceso (con
el pago de los tributos aduaneros en este último caso), y con el fin de
revenderlos a terceros comercializadores y/o productores de la
Subregión. En la actualidad, todos los países Andinos y con excepción
de Colombia, admiten dicha distribución logística interna (para consumo
interno), que podría cambiar en el futuro, según el parecer político del
Gobierno de turno. Por lo tanto, en normatividades andinas posteriores,
se debería regular este régimen aduanero con más propiedad, para que
todos los países Andinos permitan que sus administrados puedan
almacenar y posteriormente exportar o importar para el consumo,
cualquier cantidad de producto terminado, materias primas, insumos o
bienes semiterminados que hayan sido almacenados en esos depósitos.
- En cuanto a los regímenes de admisión temporal para perfeccionamiento
activo (ATPA), y para que este régimen pueda tener una mayor
armonización y éxito, es necesario que se permita que los bienes de
capital hagan parte de un proceso de perfeccionamiento activo y no sólo
estar sujetos a ese proceso.
La Unión Europea (UE), por ejemplo: en su Código Aduanero y demás
normas complementarias, no prohíbe la posibilidad de que los bienes de
capital puedan hacer parte de un proceso de perfeccionamiento activo, y
cabe destacar que esta normatividad se fundamenta en los postulados
del Convenio de Kyoto. Gracias a la flexibilidad del régimen de
perfeccionamiento activo en la UE, Airbus puede fabricar cuatro aviones
Airbus 380 por mes, en cuatro países europeos y utiliza múltiples
procesos de importación temporal para perfeccionamiento activo con
materias primas, partes, componentes y materiales de más de 100
proveedores del exterior.
- Con respecto de los regímenes de importación temporal para
reexportación en el mismo estado (ITRME), la Decisión 671 hizo un gran
avance para su armonización. No obstante y en procura de una mejor
armonización de este régimen en la Subregión, la CAN debería
considerar la posibilidad de establecer un plazo máximo de importación
temporal y extenderlo de forma obligatoria a bienes de capital, partes y
repuestos, a partir de la definición propuesta por la Decisión 671.
- Por último, en cuanto a las zonas francas, existen tres países Andinos
que todavía ofrecen exenciones del impuesto de renta para los usuarios
de sus zonas francas (Venezuela, Ecuador y Perú). Colombia, es el
único país de la Región que ha ajustado su régimen de zonas francas a
los parámetros de la OMC, al establecer una tarifa de impuesto de renta
del 15% a partir del año 2007 para los usuarios industriales y que es
competitiva frente a países que han sujeto sus regímenes de zonas
francas a los parámetros de la OMC.
Si bien las zonas francas en los países vecinos no han tenido el éxito
esperado por sus Gobiernos, no significa que no lo vayan a tener en el
futuro próximo, en especial, con respecto de los casos peruano y
ecuatoriano que con sus exclusiones tributarias en materia de impuestos
de renta y otros, podrían generar una gran distorsión en las condiciones
de libre y sana competencia entre los países Andinos.
Por otra parte, con respecto de la armonización de los regímenes aduaneros en
la CAN que se orienta al desarrollo de cadenas productivas andinas, las
normatividades andinas posteriores deben tender hacia regímenes de
perfeccionamiento activo que apliquen las mejores prácticas colombianas, por
ser las de mayor experiencia en la Subregión. Tal es el caso de la inclusión de
bienes de capital como parte de un proceso de perfeccionamiento activo;
plazos amplios para el perfeccionamiento activo de materias primas; y la
posibilidad de finalizar el régimen de perfeccionamiento activo con la salida de
los productos compensadores a zona franca.