Los fundamentos filosófico-políticos del decisionismo presidencial en la

Argentina, 1989-1999: ¿Una nueva matríz ideológica para la democracia

argentina?

Fabián Bosoer

Santiago Leiras

Cuando el 8 de julio de 1989 el radical Raúl Alfonsín le entregó la presidencia de la

Nación al justicialista Carlos Menem ocurría en la Argentina el primer recambio de

gobierno dentro de un régimen democrático. Este recambio representaba, al mismo tiempo,

la primera alternancia entre las dos principales fuerzas políticas del país desde que el

radical Hipólito Yrigoyen recibiera los atributos del mando presidencial de manos del

conservador Victorino de la Plaza, en 19161.

Esta sucesión presidencial, hito fundamental del proceso histórico inaugurado en 1983,

llevó consigo elementos sustanciales de continuidad institucional y consolidación de la

democracia. Sin embargo, contuvo al mismo tiempo elementos de nítida ruptura que

derivaban tanto de la aguda crisis socioeconómica y graves tensiones sociales surgidas en

torno al proceso hiperinflacionario que acompañó el último tramo del gobierno radical

como del proyecto de poder que se había gestado en torno del candidato justicialista

triunfante en las elecciones del 14 de mayo.

Lo que se invita a explorar en este trabajo es el discurso de legitimación inaugurado en

1989 y las prácticas en la gestión pública que lo irán delineando en el tiempo, a lo largo de

la década 1990/2000, como fenómenos que exceden la mera funcionalidad de una fórmula

ajustada a los requerimientos y la voluntad política de un gobierno democrático-

constitucional que enfrenta una crisis grave y se propone encarar ambiciosas

transformaciones de la economía y del Estado. Se descubrirán, además, pretensiones

fundacionales que implican una revisión de los presupuestos sobre las que se asentó el

proceso democrático inaugurado en 1983 y la firme intención de dejar fijado un nuevo

modelo estatal.

1 Si se considera desde el establecimiento del sufragio universal, secreto y obligatorio con la Ley Sáenz Peña, en

1912, el traspaso del poder de un partido a otro y de un líder político a su adversario principal, ocurrido en el 89 es, en realidad, el primero en la historia de la democracia moderna en la Argentina. Ambos radicales, Alvear sucede a Yrigoyen en el 22 e Yrigoyen a Alvear en el 28. Perón se sucede a sí mismo en el 52 y la última experiencia de recambios presidenciales bajo el imperio de la Constitución se dará con Cámpora-Lastiri-Perón-Isabel Perón bajo el tercer gobierno justicialista entre el 73 y el 76. Habrá que complementar estos datos con los correspondientes a los sucesivos golpes militares de 1930, 1943, 1955, 1962, 1966 y 1976 que abortaron la expresión libre de la ciudadanía en las urnas y la posibilidad de cambiar pacíficamente de gobierno a través de la competencia electoral.

2

En tal sentido, es posible situar la comprensión del peronismo -y su reconversión

“menemista”- en las condiciones históricas en las que se produce su surgimiento o ascenso

(1945, 1989). El peronismo, y también el menemismo, se presentan como expresión, al

mismo tiempo, de una crisis del régimen político y de una crisis de Estado. Pero

constituyen además un tipo de respuesta definida a dichas crisis2.

Hacia fines de los `80, la primera alternancia de la democracia recuperada, de Alfonsín a

Menem, se superpone con el agotamiento y colapso del modelo estatal vigente durante

los pasados 40 años. El ascenso de Menem al poder es construído simbólicamente como la

llegada del caudillo restaurador-revolucionario y reinterpretado como el regreso a aquel

papel histórico asignado al peronismo como “mayoría natural” y verdadera expresión del

“movimiento nacional”, frente a la incapacidad de la “democracia de partidos” para resolver

la crisis estatal. El modelo de transición deberá sumar , a partir de entonces, componentes

centrales de la cultura política argentina que se habían llegado a considerar superados y,

por lo tanto, resultaron desatendidos o subestimados en el primer período de la

recuperación democrática..

Lo que inicialmente se percibe como una situación resultante de la espiral de

ingobernabilidad de finales de los `80 suscita inicialmente la apelación a fórmulas de

liderazgo para remontar la emergencia. Pero a partir de estas fórmulas de liderazgo, tomará

forma una matríz ideológica desde la que se intentará una nueva estructuración del

sistema político, asumida como tal desde su propia enunciación. Debe entenderse por

“matríz ideológica”3, en este caso, un principio de legitimación agregado, aunque

claramente diferenciado, al de la legitimación democrática y sustentado en: a) una

determinada interpretación de la historia que resignifica el pasado , b) una

resemantización de los fundamentos del poder político como constructor de orden y c)

una estructura normativa capaz de articular los contenidos doctrinarios, jurídicos y

organizacionales de la decisión política.

Esta matríz ideológica se expresa a través de un discurso de legitimación con alta eficacia

simbólica y recurrencia a precisos ejes estructurantes4:

2 La crisis del régimen político se plantea por las dificultades insuperables que encuentra el sistema político institucional para el desarrollo normal de las tareas de gobierno frente a novedosas, imprevistas o excepcionales circunstancias económico-sociales. La crisis de Estado deriva de la anterior como un cuestionamiento de los principios de legitimidad y presupuestos de legitimación que sustentan al orden político. 3 Entendemos aquí, con Giovanni Sartori, que el concepto “ideología” sirve para captar el ‘desarrollo de la política’, y también para aprehender el desarrollo de una nueva característica de la política”, lo cual supone una noción de la ideología como “ideas convertidas en palancas sociales” (Daniel Bell), “sistemas de ideas convertidas en ideales dirigidos

a la acción” (Carl Friedrich) o “vulgarizaciones filosóficas que inducen a la acción concreta, a la transformación de lo real” (Antonio Gramsci). La definición de una ‘matríz ideológica’ se explica a partir de la aplicación del sistema de ideas y creencias como un mapa que “orienta la navegación en el mar de la política”. (Sartori, G., 1992) El universo analítico, en este caso, pretende circunscribirse a la élite política que se encumbra en torno a la figura presidencial en 1989. 4 El relevamiento de fuentes primarias y secundarias que se ha tomado aquí como base empírica compendia diversas ‘voces’ calificadas desde distintos registros de enunciación: voceros autorizados o representativos, dirigentes que acompañaron de cerca de Carlos Menem y analistas políticos que integraron al mismo tiempo grupos intelectuales con activa definición, compromiso, participación e incidencia en la elaboración del proyecto de poder que lleva a Menem a la presidencia o, más sencillamente, en su justificación histórica. La gran mayoría de ellos ocupará cargos oficiales u oficiarán como ‘consejeros del Príncipe’, sea en la arquitectura jurídica y la ingeniería institucional que harán de soporte a las decisiones presidenciales, sea en la redacción del discurso

3

-Una re-significación de la salida del autoritarismo y del primer período de gobierno

democrático como etapa final en la crisis del modelo estatal de desarrollo económico y

regulación social; a partir de la cual, el punto de inflexión o “bisagra histórica” trazada en

1983 queda desdibujada y se traslada a 1989 como momento de la verdadera ruptura con el

pasado.

-Una re-evaluación de la gestión presidencial de Raúl Alfonsín a partir del último tramo de

su mandato, signado por el debilitamiento progresivo en el ejercicio del poder que,

finalmente, desencadena la entrega adelantada del gobierno cinco meses antes de cumplir el

sexenio constitucional. Dicho final es atribuido no solamente a la pérdida de apoyos y la

falta de resultados de las políticas de gobierno ensayadas para remontar la coyuntura de

emergencia sino también, y sobre todo, al agotamiento y la inviabilidad de un proyecto

reformista de mayor envergadura, al que se venía cuestionando desde mucho tiempo antes

desde diferentes sectores de poder para los cuales dicho proyecto constituía una

principal amenaza.

-Un proyecto de reconstrucción/redefinición del poder estatal, en sus tres dimensiones:

la jurídico-normativa del Estado de derecho, la burocrático-funcional de la

administración estatal y la ideológica, del Estado democrático presidencialista con

centralidad de políticas orientadas al mercado5.

De tal modo, el ascenso de una nueva coalición político-ideológica que se gesta alrededor

de la figura de Carlos Menem podría ser entendido no solo a partir del fracaso del

“proyecto alfonsinista” sino también, y sobre todo, desde una contundente reacción

restauradora, respecto de una determinada forma de “construir orden político”, en

respuesta a una experiencia de gobierno que había avanzado más allá de lo que sus propias

bases de sustentación y capacidades de agregación de intereses y apoyos para la

implementación de sus políticas podían aconsejarlo.

Se encontrarán, en este discurso de legitimación, componentes clásicos del discurso político

populista ubicados en un contexto de crisis del orden estatal: apelación retórica al mito

originario del caos, del cual surge un principio de orden; demolición de la figura

presidencial cautiva de la etapa reformista que se cierra, y su reconstitución

hiperpresidencialista destinada a fundar un nuevo orden y un nuevo modelo; trazado de

otra “divisoria de aguas” entre amigos y enemigos, partidarios del cambio o prisioneros de

la “vieja política”; emergencia de un líder plebiscitario que llega para “continuar una tarea

interrumpida durante décadas” como intérprete del “país verdadero”. Consecuentemente

operará una transmutación en el perfil del liderazgo, desde su manifestación aluvional,

movilizadora, contestataria y expresiva de la revuelta de los excluídos, hacia el lugar del

presidencial, la elaboración de estrategias políticas, el apoyo logístico a campañas de difusión y la creación de climas de opinión favorable. La Secretaría de Planificación Estratégica de la Presidencia, creada en enero de 1998 a medida de su promotor e ideólogo, Jorge Castro, marcará el momento de mayor incidencia de dicho núcleo intelectual en la argumentación oficial del ‘ciclo de transformaciones iniciado en 1989’.

Utilizamos aquí las tres dimensiones de la crisis del Estado definidas por Guillermo O’Donnell. Ver O’Donnell (1993,

1997).

4

“hombre de Estado”que logra controlar la situación y se hace cargo de plasmar “una nueva

voluntad colectiva”.

Este dispositivo discursivo resulta reforzado, en este caso, por una justificación capaz de

sostener en una misma línea argumental la drástica restructuración del Estado nacional, el

giro neoliberal en la política económica y una inserción definida de manera unívoca en el

proceso de transnacionalización y globalización de las economías y en el nuevo escenario

internacional de la posguerra fría.

En torno del poder presidencial se articulará, sobre aquellas bases, la fundamentación

jurídico-institucional y la legitimación de lógicas de poder y mecanismos de conformación

de alianzas tendientes a garantizar la gobernabilidad. El sistema de toma de decisiones que

se formula logra incorporar a la vigencia de la legitimidad democrática, consecuencia del

éxito de los procesos de transición posautoritaria, un tipo de legitimación política

fuertemente condicionado por los imperativos de la razón de Estado, y en el que proyectos

de gran envergadura y orientación “conservadora modernizante” adquirirán alcances cuasi

hegemónicos. Empezarán, de este modo, a trazarse los fundamentos filosófico-políticos de

un determinado tipo de régimen caracterizado por el decisionismo político.

Este decisionismo se definirá , en tal contexto, a partir de una estrategia para el gobierno

“en tiempos difíciles”, como característica principal o núcleo de la doctrina filosófico-

jurídica que fundamenta un nuevo modelo estatal. Dicho modelo se corresponde con una

forma de democracia “delegativa”, entendiendo como tal una que habilita la arrogación

de facultades discrecionales a la instancia suprema de gobierno; que evalúa la decisión

eficaz como principal prueba de legitimidad política, y que logra un “umbral de

aquiescencia” popular sostenido en el tiempo, manifestado como consenso difuso, apatía

ciudadana y distanciamiento o descreimiento respecto de la vida política y de sus actores

relevantes. Este tipo de democracia, pese a sus limitaciones y menoscabos, podrá

desarrollarse en condiciones más o menos garantizadas de pluralismo, elecciones libres

periódicas y vigencia constitucional. Deriva, asimismo, de esta doctrina una

reinterpretación, de carácter organicista, de la división de poderes del Estado como

“división de funciones” de un mismo y único poder.

Este modelo de gobierno, fuertemente concentrado en el liderazgo presidencial, se proyecta

como un replanteo del régimen presidencialista en el marco de la doble transición del

autoritarismo a la democracia y del estatismo económico a políticas de libre mercado,

desregulación y activa adaptación a los ritmos impuestos por el proceso de globalización

capitalista. En él, el decisionismo se instala con fuerza implacable como concepción de la

gobernabilidad asentada en las prerrogativas y la ‘perfomance’ de un Ejecutivo decisor, con

prevalencia sobre los otros poderes, con sus respectivos atributos y funciones.

Aún más: tanto los cursos de acción como el discurso de legitimación que sostiene a este

“nuevo decisionismo” pueden comprenderse, también, como una heterodoxa síntesis de

distintas vertientes del modernismo reaccionario en nuestro país, en sus versiones

nacional-populista y liberal-conservadora, que se encuentran en 1989 con una oportunidad

que no se había dado nunca en el pasado y que permite instalar un proyecto de poder de

vasto alcance, trascendiendo sus marcos formales de representación.

5

Se entiende aquí por “modernismo reaccionario” una aproximación conceptual que

permite identificar patrones históricos de respuesta, recurrentes y distinguibles, frente a

momentos de crisis y cambio fundamental. Estos pueden resumirse como una combinación

de reacción política y cultural frente a lo que se observa como impactos provenientes de

estímulos externos sobre el cuerpo social, con posturas afirmativas y progresistas respecto

de la capacidad para insertarse provechosamente en el curso de las transformaciones,

conservando “la esencia de determinado orden”. Una conciliación, en otros términos, entre

ideas antimodernistas, románticas e irracionalistas, vinculadas con ciertas tradiciones

arraigadas, y la manifestaciones de la racionalidad económica, la modernización

tecnológica, el acceso al consumo y los beneficios rápidos del mercado libre como signo de

progreso (Herf, J., 1993). Se tratará, en este caso, de la manera en que se establece la

relación entre los cambios en la economía mundial y la continuidad de una identidad

nacional representada por el Estado.

Desde ese núcleo ideológico se pudo colocar en otro registro argumental el primer

recambio de gobierno democrático en las traumáticas circunstancias de 1989. Este no era

concebido ya como el resultado de un pacto de convivencia, alternancia y gobernabilidad

cuya prueba de fortaleza sería la capacidad para atravesar aquellas circunstancias críticas,

sino más bien como un rencuentro inevitable entre el peronismo y el poder político del país,

que se producía luego de un paréntesis histórico ocupado por una experiencia de gobierno

que había terminado dando pruebas incontestables de su transitoriedad e inviabilidad.

Una determinada interpretación de la historia ofrecerá las respuestas que la coyuntura

política retaceaba y servirá para explicar de dónde se venía y hacia dónde se pretendía ir:

“la doctrina de Menem está escrita en la historia: viniendo del peronismo y yendo hacia

la construcción de un nuevo movimiento nacional, cambiando (...) dentro de una

permanencia, orienta al país hacia la ‘revolución capitalista’ y la economía de

mercado”6.

El componente “movimientista”, clásico del peronismo, aparece definido, entonces, en

términos gramscianos como “un nuevo reagrupamiento político, un bloque histórico

político, económico, social, en el que el justicialismo (...) coincide con la corriente

sustancial del liberalismo y los partidos provinciales en un proyecto común (...) que puede

denominarse conceptualmente con precisión ‘revolución conservadora”7.

La operación discursiva comienza por calificar a la presidencia de Alfonsín como “el

régimen alfonsinista” y afirma que éste fracasó en todos los campos menos en uno: el de la

hegemonía cultural. De este modo, la “revolución conservadora” que encabezaría Menem

6 Jorge Castro, “Renace el capitalismo schumpeteriano aliado a la Revolución Conservadora”, artículo en El Cronista, edición del 24/9/89. Sucesivas ediciones dominicales del diario El Cronista, entre abril de 1989 y abril de 1990, se explayan sobre distintos aspectos de esta “revolución conservadora”. Ver, sobre todo, comentarios firmados por Castro, Jorge Bolívar y Pascual Albanese. 7 Castro, op.cit.

6

precisaría de un soporte ideológico capaz de insuflar una nueva mística nacional, siendo

éste terreno, el ideológico, aquel en el que debería librarse la más dura batalla. “En esta

lucha vital por el dominio cultural –se añade- los argumentos técnicos y pragmáticos no

son relevantes; lo esencial son las posiciones políticas, históricas, geopolíticas y éticas que

puedan sostenerse, porque no se trata de demostrar una ecuación sino de construir una

nueva hegemonía”8.

La raíz hegeliana y gramsciana de este “historicismo nacional-popular”, sustenta una

teoría del Estado como realización de la idea de nación y del régimen político como una red

compleja de construcción de hegemonías en la relación entre sociedad política y sociedad

civil. A ello se le suma el intento de ubicar en una teoría del liderazgo contemporáneo, y su

relación con los cambios político-culturales, al momento argentino de fines de los años ’80,

en línea con el “reaganismo tatcheriano” impuesto diez años antes en el mundo anglosajón:

“Los grandes cambios históricos se hacen mediante amplias coaliciones como las

lideradas en Estados Unidos por Roosevelt y Ronald Reagan y en Gran Bretaña por

Margaret Tatcher (...)”. Se traza, asimismo, la línea divisoria que marca el antagonismo

principal en el terreno ideológico: “Reagan y Menem sucedieron a James Carter y Raúl

Alfonsín, dos personalidades ideológicamente afines, cultores ensimismados de los bellos

discursos progresistas (sic)” 9.

La síntesis entre una derecha liberal-conservadora y una derecha nacional-populista es

explicada por el hecho de que “el resurgir del liberalismo como expresión ideológica de un

capitalismo innovador necesita para desplegar sus potencialidades un ambiente cultural y

político fundado en el sentido de continuidad histórica y en el valor intransferible de la

identidad nacional”. Se trata de “producir la restauración del tejido social y la ética

comunitaria en la que se funda la fortaleza de las naciones ‘que son fuertes’(sic)”. En otros

términos, se insiste con la idea de que “no hay proyecto liberal en lo económico sin

revolución conservadora en lo político y cultural, que liquide en el gran debate de las ideas

los últimos restos del ‘progresismo’ pequeñoburgués.”10.

De un lado, entonces, queda el “bloque cultural progresista (que se propuso) dominar la

cultura y sus manifestaciones valorativas para tener efectivo poder político”11. El gobierno

de Alfonsín, en esta óptica, no logró lo segundo pero habría avanzado sobremanera en lo

primero. Con Menem, se invoca y convoca como “intelectuales orgánicos”, a los

funcionarios culturales y comunicacionales del nuevo gobierno para la construcción de la

“nueva hegemonía”: “los pensamientos ‘no progresistas’, los recreadores de la comunidad

organizada, los revalorizadores de las culturas latinoamericanas con criterios no

modernizadores ni racionalistas dominantes, los nacionalistas, los pensadores católicos,

los posmodernos, etc”12. Esta presentación del antagonismo ideológico conduce ,

8 Jorge Castro, op.cit 9 Jorge Castro, op.cit. 10 Jorge Castro, op.cit 11 Jorge Bolívar, “Lo revolucionario del pensamiento conservador”, en El Cronista, 30/7/89.

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asimismo, a explicar la síntesis entre la defensa neoliberal de la economía de libre mercado

y el tradicionalismo cultural esgrimido por el conservadorismo populista: “Menem y

Alsogaray, como Perón, son conservadores(...): sentido de pertenencia a una patria,

cristianismo, familia, propiedad privada, libre iniciativa, respeto por las instituciones

fundamentales como las Fuerzas Armadas, son valores intrínsecos del peronismo. Y esto es

lo que explica la alianza de Menem con Alsogaray” 13.

A partir de esta resignificación, desplegada sobre el escenario ofrecido por la crisis del 89,

el pos-autoritarismo en la Argentina puede ser caracterizado por la pugna y superposición

entre dos proyectos culturales, dos lógicas en disputa, que se suceden durante la transición

democrática teniendo como marco el colapso del modelo estatal y las formas de enfrentar

dicha crisis.

En la mirada más directa de un protagonista calificado de este período14, se describe dicha

superposición de proyectos antagónicos, remontándola al fenómeno renovador del

peronismo y el momento en el que el gobierno radical y sus proyectos encuentran su límite

infranqueable y empiezan a retroceder:

“En el justicialismo y en toda la comunidad política democrática, después del triunfo de

Cafiero en la provincia de Buenos Aires en 1987, se plantea la búsqueda de una síntesis

política en el país. Una síntesis política que frustrada la idea movimientista del Tercer

Movimiento Histórico de Alfonsín -al caer derrotado en las elecciones- planteó la

necesidad de consolidar definitivamente el sistema por una vía que se consideraba más

apta. La vía que se consideraba más apta era reformar el sistema constitucional argentino

y partir de la reforma constitucional, significaba el cambio del sistema en la Argentina; es

decir salir del sistema presidencialista y entrar en un sistema parlamentario a la usanza

europea. Todo ese influjo, esas ideas de los socialismos democráticos o cristianos,

convergía sobre el movimiento político en Argentina y esto planteaba esa suerte de

reformulación estratégica de la forma de conducción de gobierno. En medio de ese clima

se alza entonces una voz en contra; que era la de un protagonista indiscutido de la

renovación peronista.. Este es un punto de partida a la cuestión. Creo que ahí comienza la

inflexión.

Menem defiende la forma tradicional de gobierno. En parte por razones ideológicas y en

parte por razones pragmáticas, ya que se siente seguro de su carisma y está convencido

de que la forma de desarrollo político era que el candidato fuera a buscar a los propios

protagonistas, que son los adherentes naturales del justicialismo. Menem recrea las

condiciones de un justicialismo confrontado o como alternativa del radicalismo, que

aparecía como una forma de política superior, inclusive superadora de la verdadera

mística del justicialismo. Entonces Menem vuelve a la liturgia; vuelve al discurso

12 Jorge Bolívar, op.cit. 13 Diana Ferraro, historiadora, en El Cronista, 6/8/89. 14 Jorge Triaca, primer ministro de Trabajo y hombre clave en la articulación de las alianzas estratégicas del menemismo, en testimonio brindado a Santiago Senén González y Fabián Bosoer , en diciembre de 1995, contenido en “El sindicalismo en tiempos de Menem. Los ministros de Trabajo en la primera presidencia Menem”, (1999).

8

apasionado, febril, militante del justicialismo; y no sólo vuelve a esa expresión sino que

también comienza a vislumbrar o a hacer efectivas las formas movimientistas. En ese

sentido, entiende y no se equivocaría, que había que superar la dicotomía entre la

ortodoxia y la renovación: Menem era un protagonista de la renovación pero, sin ninguna

duda, al plantear una política recuperadora de los valores trascendentes y tradicionales

del justicialismo comienza a enrolar una mayor adhesión. Tanta adhesión logra que

significa un gran compromiso posterior. Menem, en ese sentido, reivindica algunas de las

cosas que ya aparecían totalmente olvidadas, las emprolija, las pone mucho más en

evidencia. Aparece, de este modo, como un candidato invulnerable en las urnas.”.

Este antagonismo entre proyectos político-culturales acompañaría en intensidad a la crisis

de Estado, al punto de permitir que el triunfo de un proyecto sobre el otro se interpretara

como la consecusión de una tarea “revolucionaria” y fundacional. Pero al mismo tiempo,

dicho contenido revolucionario podría entenderse en términos “restauradores” y

conservadores: “La tarea que tiene Menem ante sí no es ejercer el poder del Estado, sino

reconstruirlo desde sus raíces, porque lo que recibe es tierra arrasada”. A su vez, esta

tarea encuentra sintonía con fenómenos contemporáneos de otras partes del mundo, pues

“la revolución conservadora, se afirma, es la sustancia vital de nuestra época” 15.

El camino a seguir había quedado preanunciado ya desde el mismo momento en que el

gobernador riojano derrotara con holgura al gobernador bonaerense Antonio Cafiero, en las

elecciones internas del justicialismo, el 9 de julio de 1988. Desde medios de expresión

cercanos a Menem se revisaba críticamente la etapa de la renovación peronista como un

intento de resolver su crisis interna “imitando al alfonsinismo triunfante (...) y como las

formas organizativas no son independientes de la ideología que las sustenta y a las que

sirven, mientras nos íbamos convirtiendo en un partido, desechando las expresiones

movimientistas, nos fuimos desperonizando a favor de las viejas falacias liberales,

presentadas con nuevos ropajes y difundidas como novedades (...), sosteniendo al sistema

asociados al alfonsinismo”16. Convocado por Menem, que era un referente inicial de la

renovación, recobraba vitalidad el viejo peronismo y podría librarse una contienda

presidencial en la que “la Patria misma” habría de identificarse como uno de los bandos en

conflicto, un “frente nacional” representativo del “país real”, versus un “frente colonial”

que reunía “por derechas y por izquierdas a todos los personeros antinacionales

responsables de la actual situación”17.

El ascenso de este “peronismo nacionalista”, encarnado por un caudillo que evocaba

atributos tradicionalistas del pasado, era analizado por los expertos internacionales y

organismos de inteligencia del mundo occidental, en líneas generales, como un fenómeno

preocupante, indicador de inestabilidad en el proceso de democratización. Pero tal

evaluación no era unánime y se buscarán elementos de afinidad. Un memorándum

elaborado por el National Republican Institute Affairs, vinculado al entonces gobernante

partido Republicano en los Estados Unidos, señalaba en agosto del ’88 que “una vez más 15 Jorge Castro, op.cit. 16 Rubén Contesti, revista Línea, junio de 1988. 17 Revista Línea, marzo de 1989.

9

un nacionalismo en manos de un líder carismático, como el que acaba de nacer en la

Argentina, servirá de argumento esencial para oponerse al marxismo (...), no rehuirá el

debate sobre los problemas nacionales e internacionales (...), recreará un nuevo ciclo

movimientista en el partido que en 1946 creara Perón y levantará las banderas de la

Revolución Nacional”. El informe estadounidense, supuestamente confeccionado por

analistas de ese país, continuaba apuntando que “la irrupción de Menem en la candidatura

peronista está indicando que ‘el avance de las masas’ es el fenómeno social más

importante en estos momentos en la Argentina” y advertía que “nuestros teóricos liberales,

marxistas y socialdemócratas no podrán aceptar que este avance es un fenómeno

totalmente nacional (...) resultado de la demanda intuitiva de un pueblo que busca a un

líder que lo represente, aun antes de tomar conciencia de su identidad histórica”18.

La fuerte ambición cultural con la que se presenta esta “revolución conservadora” no

dejará de acompañar una asunción del gobierno que será expuesta como reconstitución del

poder al tiempo que restauración de una determinada trama comunitaria: “Las claves de

esta cultura, por otra parte, se encuentran no sólo en el permanente y actualizado ejercicio

de la unidad nacional, sino en la construcción de un proyecto argentino común (...) sin

cegar al hacerlo, las sagradas rebeldías de los trabajadores y de los sectores populares”.

Esto se dará en consonancia “con las naciones desarrolladas (en donde) crece

culturalmente un pensamiento revolucionario conservador más amigo de la libertad que

del determinismo, y con ello propiciador de la preeminencia de la regulación natural de

las fuerzas por sobre las regulaciones coercitivas y artificiales incentivadoras del

“progresismo””19 .

También el mito refundacional, núcleo de la nueva “teología civil”, formará parte de esta

insospechadadamente fuerte “derecha gramsciana” convertida en usina ideológica de la

investidura presidencial y de sus primeros pasos al instalarse su gobierno. A tal punto, que

se permite vincular al pensamiento de Antonio Gramsci con la repatriación de los restos de

Juan Manuel de Rosas: “Dentro de la política de reconciliación nacional (...) el regreso de

Rosas constituye un notable triunfo político-cultural para la revolución conservadora que

impulsa el presidente Menem. Antonio Gramsci, uno de los grandes pensadores políticos

del siglo, reúne todas las condiciones para convertirse en un clásico; como tal no

pertenece a nadie en particular sino que (es) patrimonio general de la cultura de nuestro

tiempo. El regreso de los restos de Rosas, y su aceptación por el consenso general y

político, es, en síntesis, una operación gramsciana de gran categoría...”20.

Cabe recordar que en su análisis sobre la obra de Maquiavelo, sostiene Gramsci que no

debe entenderse al Príncipe moderno interpelado por el florentino -al “mito-príncipe”-

como una persona real o un individuo concreto sino como un organismo complejo de la

sociedad en el que puede concretarse “una voluntad colectiva reconocida y afirmada

18 El Cronista, “Informe republicano sobre pasos futuros de Menem”, 1/8/88. 19 Jorge Bolívar, op.cit. 20 Jorge Castro, El Cronista, 1/10/89. El cultivo de este elemento simbólico acompañará con distintos gestos y hechos la década de Menem; y así como comenzó, finalizaría sin olvidarse de estos detalles. El 8 de noviembre de 1999, inaugura una estatua ecuestre de Juan Manuel de Rosas en Palermo, cumpliendo lo que define como “uno de mis grandes sueños”.

10

parcialmente en la acción”. Para Gramsci, tal organismo era, en el mundo moderno, el

partido político, encargado de organizar y expresar “una voluntad colectiva nacional-

popular”. Sin embargo, explica que “una acción histórico-política inmediata e inminente,

caracterizada por la necesidad de un procedimiento rápido y fulminante, puede encarnarse

míticamente en un individuo concreto”. Este liderazgo se asocia con el “mito”, en el sentido

utilizado por Sorel, como creación de “una fantasía concreta que actúa sobre un pueblo

disperso y pulverizado, para suscitar y organizar su voluntad colectiva”.

El Príncipe personificado por una figura carismática capaz de galvanizar dicha voluntad

colectiva, continúa Gramsci, “será casi siempre del tipo restauración y reorganización y

no del tipo característico de la fundación de nuevos Estados y nuevas estructuras nacionales

y sociales (...) Podrá tener vigencia donde se suponga que una voluntad colectiva ya

existente, aunque desmembrada, dispersa, haya sufrido un colapso peligroso y

amenazador, mas no decisivo y catastrófico, y sea necesario reconcentrarla y

robustecerla”( Gramsci A., 1984, pp9-14).

Un “colapso peligroso y amenazador, mas no decisivo y catastrófico” es, en este caso, una

imagen ajustada del clima en el que se desarrollará la campaña electoral de 1989 y los

acontecimientos que se suceden entre mayo y julio de aquel año, hasta la transmisión

anticipada del mando presidencial.

Episodios que tendrán su pico de dramatismo entre enero y junio del ‘89, con el asalto al

cuartel militar de La Tablada por el grupo MTP y su represión, y con los saqueos a

supermercados y negocios en el Gran Buenos Aires y Rosario, son presentados como una

“violencia de masas (que) constituye un acontecimiento político de mayor envergadura

histórica que el ‘cordobazo’, ocurrido hace veinte años, dejando también atrás, muy

atrás, por su comparativa irrelevancia, el recuerdo de la ‘semana trágica’ de 1919”21. La

hiperinflación desatada al comenzar la última semana de mayo de 1989, es vista como un

fenómeno político inédito en la historia argentina, consecuencia “de la degradación plena

de la autoridad del Estado (que) arrastra en su caída, la totalidad de sus reservas de

divisas y la posibilidad, incluso mínima, de financiar sus gastos con recursos genuinos de

orígen tributario”. Se compara, en tal sentido, con la hiperinflación de Alemania de 1923,

momento en el que “la autoridad de la República del Weimar llega a su extremo más bajo

... (y debía) enfrentar el triple desafío de una insurrección nacional-socialista en Munich,

liderada por Ludendorff y Hitler, una revuelta comunista en Sajonia, destinada a

establecer una “república soviética, y un movimiento separatista en Renania, notoriamente

impulsado por los franceses...”22 .

Los acontecimientos de aquel primer semestre del año 89 fueron, ciertamente, traumáticos

y luctuosos; con una concreta sensación de descontrol social en medio de la ruptura de la

cadena de pagos y de pérdida de las funciones de la moneda. En este análisis se apunta

como factor decisivo a la “ la pérdida absoluta de la autoridad presidencial, y el hecho de

21 Jorge Castro, “No se trata de saqueos por hambre, sino de un fenómeno insurreccional”, El Cronista, junio de 1989. 22 Jorge Castro, “Crisis del Estado e hiperinflación. Tiempo de decisiones: un flagelo de raíces políticas que exige concentrar el poder”, El Cronista, 21/5/89.

11

que el poder en la Argentina ha sido licuado cuidadosamente, de modo que sólo existe en

forma dispersa y en pequeñas cantidades, una de las cuales, no siempre la más relevante,

es la del Estado (...) encarnado hoy en un régimen legítimamente democrático y legalmente

constitucional...”. El corolario natural de esta situación es la pregunta por “cuándo

renuncia un presidente agotado, sin autoridad alguna, y cuándo asume el nuevo,

plebiscitariamente elegido por las urnas”23.

Mientras Menem declaraba, a fines de mayo, “no estar aún preparado” para recibir el

gobierno, una serie de pronunciamientos desde partidos políticos, organizaciones

empresarias, la CGT y los medios periodísticos exigían la finalización inmediata del

mandato de Alfonsín. El 11 de junio se conoce la primer definición clara del presidente

electo: “(aguardo) un gesto máximo del presidente Alfonsín, a los efectos de que

disponga la transferencia del poder antes del 10 de diciembre”. Al día siguiente, Alfonsín

anuncia en un mensaje al país “la aceleración del proceso sucesorio”. Reconoce allí que

“el espacio para la acción del gobierno en funciones se encuentra demasiado agotado para

enfrentar con probabilidades de éxito problemas en los que cualquier demora acarreará

mayores padecimientos a todos”.

El 30 de junio, el Secretario General de la Presidencia entrega al presidente del Senado la

nota por la cual el presidente de la Nación “resigna” su cargo ante la Asamblea Legislativa.

Alfonsín explica así los motivos: “Mi conciencia exige que intente atemperar los

sacrificios del pueblo mediante el mío personal, sin provocar demoras que puedan

entorpecer la transición entre dos gobiernos igualmente democráticos. Por ello, ejerciendo

la suprema responsabilidad política de anteponer el bienestar del país a cualquier otra

consideración, he decidido resignar, el 8 de julio de 1989, el cargo de presidente de la

Nación con que el pueblo argentino me honrara desde el 10 de diciembre de 1983”.

Ocho días más tarde, juraba Carlos Menem y asumía la presidencia en una situación

bifronte, definida como de “consolidación democrática y disolución del Estado”: “La

respuesta a la hiperinflación tiene el mismo sentido que la causa que la origina: es

esencialmente política. Consiste en restaurar la autoridad del Estado concentrando las

decisiones en un núcleo explícito de nítida referencia”24. En su discurso de asunción ante la

Asamblea Legislativa, Menem traza, párrafo tras párrafo, la línea de ruptura con el pasado

y su aspiración a encarnar la síntesis de un “gran rencuentro nacional”: “Sobre estas ruinas

construiremos el hogar que nos merecemos. Sobre este país quebrado levantamos una

patria nueva(...) La Argentina está rota. En esta hora histórica comienza su reconstrucción

entre todos (...) Se terminó definitivamente el país del ‘todos contra todos’. Comienza el

país del ‘todos junto a todos’(...) En estas horas (los argentinos) viven instancias difíciles,

dramáticas, decisivas y fundacionales como nunca (...) El legado que estamos recibiendo es

el de una brasa ardiendo entre las manos, el de una realidad que quema, que lacera, que

mortifica, que acosa, que urge solucionar (...) Es el momento de eliminar lo caduco y dar

la bienvenida a lo que nace (...) Se acabó el país oficial y el país sumergido. Se acabó el

23 op.cit. 24 op.cit.

12

país visible y el país real. Yo vengo a unir a esas dos Argentinas. Vengo a luchar por el

reencuentro de esas dos patrias”.

La trama discursiva describe la transición entre el ascenso dramático al gobierno y la

preparación de las condiciones para comenzar a tomar decisiones difíciles. Pero su densidad

de contenidos remite a otras referencias teóricas a la hora de explicar las razones del

liderazgo excepcional y su relación con la lucha por el poder en un momento de crisis

grave. Entre estas referencias resaltará, particularmente, la de Carl Schmitt.

La influencia del pensamiento schmittiano, curiosamente ajeno hasta entonces a las

tradiciones dominantes en la filosófico jurídica y constitucional argentina, en la batería

argumental de justificación política a fines de los años ‘80, se ve impulsada por dos

factores convergentes. Por un lado, la necesidad de reforzar el discurso de legitimación del

poder presidencial en la conducción del Estado, frente a la impotencia de la legalidad

democrática en controlar una situación de desborde. Por otro lado, una relectura de la

transición democrática y de la crisis que acompañó el último tramo del gobierno radical en

la que se agregan elementos del tradicionalismo justicialista, de la modernización operada

por la renovación peronista y el ya descripto alistamiento ideológico en clave gramsciana

“de derecha” para la formación de este nuevo “bloque de poder”.

A pesar de que no se conoce ni se esgrime una influencia directa, resulta difícil no encontrar

una estrecha y profusa utilización de la teoría schmittiana en la filosofía del poder que

acompaña el inicio de la presidencia de Carlos Menem:

a) La definición del "soberano" como "quien decide sobre el estado de excepción" y

representante del pueblo en su unidad, por encima de los intereses parciales y la lucha de

los partidos políticos 25.

b) La defensa del presidencialismo como expresión y custodio de la unidad del Estado y la

crítica del parlamentarismo "partidocrático" y pluralista.

c) La idea de que el orden jurídico reposa sobre una decisión y no sobre una norma (la

legitimidad como decisión política y la legalidad como ordenamiento normativo derivado

de aquella decisión).

d) La distinción entre norma jurídica y existencia política del Estado, entendida ésta como

la unidad política de un pueblo.

e) La noción de que una Constitución no se apoya en una norma como fundamento de

validez, sino en una decisión política como fundamento de su legitimidad.

En síntesis; la introducción de la idea gramsciana del Príncipe moderno y de la teoría

schmittiana de la decisión excepcional en tiempos de emergencia, como momento

fundante del orden político, puede ser abordada como una novedad histórica tributaria

de la hiperinflación y de la debacle del proyecto político-constitucional reformista de 25 “Soberano es quien decide sobre el estado de excepción” comienza escribiendo Schmitt en su “Teología Política”, en 1922, y agrega: “la decisión sobre lo excepcional es la decisión por antonomasia”. Antes, en su libro La Dictadura (1921), Schmitt sostiene que “la soberanía, es decir, el Estado mismo consiste ... en determinar con carácter definitivo qué son el orden y la seguridad pública cuando se han violado...”.De este modo, “todo orden descansa en una decisión, y también el concepto del orden jurídico...”.

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orientación más parlamentarista que encarnaba el gobierno radical y compartía un sector

del peronismo. La elección de Carlos Menem en 1989 es interpretada a la vez como

consagración del nuevo liderazgo, restauración de la idea del “movimiento nacional”

y establecimiento de una nueva alianza entre capitalismo y democracia . El sistema

jurídico-constitucional y todos los dispositivos procedimentales del sistema democrático

quedarán, a partir de entonces, subordinados a una premisa superior, la “refundación del

Estado” y la legitimación presidencialista .

Luego de una elección presidencial, caracterizada como “plebiscitaria”, el líder carismático

deviene jefe presidencialista (Martuccelli D., Svampa M.., 1997). El primer tramo de la

gestión Menem se caracterizará por una batería de medidas espectaculares: “paquetazos de

leyes” (emergencia económica, reforma del Estado, privatizaciones, penal tributaria,

estupefacientes), desregulación drástica de los mercados, eliminación de los instrumentos

de intervención estatal en la economía, indultos para los comandantes militares de la última

dictadura que habían sido condenados por la Justicia, etc. El establecimiento del Plan de

Convertibilidad y la estabilización monetaria afirmarán más tarde el nuevo bloque de poder

resumido en la alianza entre un presidente plebiscitado y “supremo decisor” y el

“establishment” económico: un nuevo Príncipe moderno y “las fuerzas del mercado”.

“La respuesta a la hiperinflación tiene el mismo sentido que la causa que la origina: es

esencialmente política. Consiste en restaurar la autoridad del Estado concentrando las

decisiones en un núcleo explícito de nítida referencia, que, contando preferentemente

con el respaldo de la opinión pública, proceda a recortar el gasto público en la medida de

los recursos genuinosde orígen tributario de que se disponga, liberando luego los precios en

el momento en que cambia la moneda”26.

El “decisionismo” de nuevo cuño, construído y desarrollado a partir de 1989, logra dar

cuenta precísamente de esta relación problemática entre construcción-restructuración del

Estado y consolidación democrática. Y lo hace subordinando la segunda a la primera y

aquella al liderazgo presidencial. Los años 90 mostrarán de qué forma la fórmula

decisionista resuelve la crisis del modelo estatal cuyo indicador extremo fue la

hiperinflación que acompañó al recambio de gobierno del radicalismo al justicialismo; pero

encuentra, al cabo de una década, la misma limitación para resolver la crisis de régimen

político en el momento de enfrentar el problema de la sucesión.

El conflicto entre tradiciones políticas en la Argentina contemporánea.

Una corriente central de nuestra historiografía contemporánea ha interpretado los itinerarios

de la política argentina como signados por un conflicto irresuelto entre dos grandes

tradiciones ideológicas en el seno de sus élites dirigentes (Halperín Donghi, T., 1995;

Floria, C., 1994; Agulla J.C., 1988). Dicho conflicto se fundaría en diferentes nociones

sobre la legitimidad, entendiendo la misma, como la creencia compartida entre gobernantes

y gobernados acerca de las reglas del orden político y sobre valores centrales, a los que 26 Jorge Castro, op.cit.

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también podemos denominar “fines últimos”. En otros términos, la noción de legitimidad se

nutre de una concepción de modelo ideal de sociedad y de sus principios políticos de

convivencia, entre los cuales están las reglas para la elección y la sucesión de los

gobernantes (Botana N., 1988).

A grandes rasgos, este conflicto estará dominado por la contraposición entre una tradición

liberal-conservadora, de raíz burgués-oligárquica, y otra nacionalista antiliberal, de raíz

oligárquico populista, que tendrá como ejes principales la contradicción entre una

concepción de la organización política y social fundada sobre los individuos y otra

interpretación de tipo organicista; la concepción del Estado como una entidad de carácter

“contractual”, frente a una noción del Estado como entidad “natural”. Distintas

interpretaciones sobre las modalidades de representación, darán lugar al desarrollo de dos

modelos contrapuestos de democracia. Por un lado, el liberal-representativo; por otro, el

organicista (Zanatta L., 1996).

De todas maneras, podría reconocerse como común denominador de orígen el carácter

oligárquico y reaccionario de ambas tradiciones políticas. En primer lugar, dada la

subordinación de una concepción de carácter participativo-deliberativo a la centralidad de

las élites políticas en un caso, y al ejercicio de un tipo de liderazgo político de carácter

caudillístico, por el otro. En segundo lugar, debido a la prevalencia de un espíritu defensivo

respecto a los fenómenos emergentes, vistos éstos como amenaza o distorsión de una

historia “que viene del pasado” y a la que sería preciso preservar.

La Argentina moderna, aquella de la integración pujante a la economía internacional y del

aluvión inmigratorio de la segunda mitad del siglo diecinueve, surgiría bajo el signo de una

hegemonía de las ideas liberales y positivistas. Una consecuencia principal de la forma en

que se fraguó este proceso fue la sustancial exclusión del catolicismo como argamasa del

cuerpo social, tal como lo había cultivado la tradición caudillista desde los tiempos de la

Emancipación, como herencia, a la vez, de la colonia.

Esta vertiente católica y tradicionalista se encontró desplazada del sistema institucional

forjado por el liberalismo, cuando el país enfrentaba una transformación, entre el ´800 y el

´900, que iba a revolucionarlo. Al mismo tiempo, excluída del Estado, su fragilidad en el

nivel de la sociedad civil le impedía competir de manera eficaz con la hegemonía liberal.

De esta situación nació, a principios del siglo XX, en correspondencia con la cada vez

más evidente crisis de la hegemonía liberal, una visión fundada en un espíritu reaccionario

o restaurador. Estos sectores reaccionaron frente a lo que habían entendido como una

exclusión del sistema institucional y social haciendo de esta exclusión un factor central de

su propia identidad. De esta actitud intransigente, antiliberal, importa aquí destacar como

aspectos fundamentales la invención de la tradición católica de la nación y los intentos de

“cristianización” del Estado. La invención de una tradición nacional católica respondía al

intento de redefinir la identidad nacional sobre bases confesionales, apelando a un pasado

mítico de armonía social que se suponía fruto de los vínculos sociales tradicionales,

naturales, propios de un “orden cristiano”.

Es que las primeras décadas del siglo XX vieron crecer , no sólo en la Argentina, sino

también en todo Occidente, una poderosa reacción a una larga época de cambio y

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modernización, dominada por los ideales liberales y positivistas, del progreso y del

universalismo. Este cambio y esta modernización conmovieron antiguos sistemas de

autoridad e identidades consolidadas.Y en muchos casos, entre ellos el argentino, la

reacción a ese proceso encontró su fuerza en la defensa de una identidad tradicional,

articulada alrededor de la religión.

De la superposición entre identidades religiosas y aquellas de carácter secular, derivaría el

nacimiento de fundamentalismos, siendo el mito de la “nación católica” la expresión

ideológica de un fundamentalismo político-religioso (Zanatta L, 1998). La crisis del ‘30,

que desemboca en la primera ruptura del orden constitucional en la Argentina, es la más

clara manifestación de una ruptura de la legitimidad no solo con respecto a las reglas de

sucesión de los gobernantes, sino también en la pretensión de redefinir las bases del

régimen político en relación con los fines últimos de la sociedad.

El peronismo introduce una cuña en este antagonismo intra-élites, al plasmar un tipo de

orden sobre bases de sustentación, a la vez, conservadoras y populares. Por un lado tendrá

como marco de gestación el único movimiento nacionalista que se impone con éxito, tras

el golpe militar-revolución de 1943. Por el otro, logra integrar y dar una identidad política

distintiva a los fenómenos emergentes del sindicalismo laborista, la movilización obrero-

industrial y los movimientos de masas dentro de lo que se definirá como modelo estatal

populista. Sin embargo, pese a provocar un corte entre el nacionalismo popular y el

nacionalismo oligárquico y promover el desarrollo de una “izquierda nacional” que tendría

con el tiempo una considerable influencia en la política nacional, prevalecerá siempre

dentro de este “corpus ideológico doctrinario” una determinante matríz antiliberal, crítica

de la democracia de partidos y persistemente “movimientista” en cuyo trasfondo podrán

hallarse los rasgos de una identidad católica secularizada bajo la forma de ideología de la

Nación (Caimari, L., 1995).

La polaridad liberal-conservadorismo vs. nacionalismo antiliberal, como conflicto

dominante en la ideología de las élites del poder, va a acompañar, asimismo, los dilemas de

cada irrupción militarista en las pugnas por el control del gobierno entre 1930 y 1970. Se

verá así la dinámica de tensión entre una línea “nacionalista-revolucionaria” y otra línea

“liberal-conservadora”, como otra de las manifestaciones de la incapacidad para imponer un

principio de legitimidad política, aún dentro del universo ideológico autoritario (Rouquié,

A., 1978; Rock, D., 1993) .

A estos factores puede agregarse, finalmente, la debilidad de una tradición política de signo

radical (Gargarella R., 1998) -producto de factores de larga data como las prácticas políticas

heredadas del período de la colonización, la hegemonía histórica del poder militar, el rol

preponderante de las ideas organicistas y católicas hasta bien entrado el período de la

organización nacional y un creciente proceso de concentración del poder frente a las

agresiones externas y a los levantamientos internos. Entre estos múltiples indicadores han

de encontrarse las razones que permiten comprender la preponderancia de un estilo de

liderazgo político de signo personalista y, a la vez, tradicionalista, en los momentos de

cambio. Este estilo de liderazgo, que las dos presidencias de Menem reflejarán de manera

notable según la perspectiva aquí expuesta, tendrá directa incidencia sobre las principales

características del diseño institucional argentino, la política de partidos, las relaciones entre

16

los poderes institucionales del Estado y los poderes “fácticos”, extrainstitucionales o

corporativos.

“Viejo” y “nuevo” decisionismo: sobre la filosofía de poder de los años de Menem.

La imposición del decisionismo como teoría del poder y como doctrina de Estado,

encuentra un sustrato cultural e institucional abonado históricamente por la propensión

al protagonismo del caudillo o líder personalista y por la dificultad en incorporar la idea

de un orden político basado en un sistema de reglas de juego permanentes, acordadas

socialmente. Pero se presentará, también, como una fórmula eficiente de salvataje frente

a las crisis, allí donde las tradiciones del pensamiento político moderno acerca de los

fundamentos y formas de legitimación de la soberanía estatal encuentran sus límites

fácticos o suspenden su alcance normativo.

Tanto en su dimensión legal, política o ética, el decisionismo se define, como es sabido,

a partir de una implacable refutación de los principios contractualistas sostenidos por la

tradición liberal. Desde diversos puntos de vista, el decisionismo podría describirse

como su inversión simétrica. Puede derivar en una negación empírica del

constitucionalismo liberal y en un cuestionamiento a su concepción del orden político,

fundada en el ideal de la discusión racional y la armonización entre intereses y valores

conflictivos a partir de instituciones de arbitraje y principios de justicia e igualdad

consagrados y protegidos por instituciones y leyes.

Esta contraposición puede establecerse en distintas polaridades. En el plano jurídico

opondrá la excepción a la norma, la decisión personal a la normatividad impersonal, la

competencia (¿cómo se decide y quién decide?) al contenido sustancial (¿qué se

decide?. En el plano político opondrá la soberanía del Estado al poder difuso y

disolvente representado por la sociedad; el Estado asociado con la guerra y la política a

la moralidad burguesa, la economía y la tecnología; la dictadura presidencial a la

democracia parlamentaria. En el plano filosófico, finalmente, la decisión política a la

discusión pública y crítica (Negretto, G, 1994).

Por otra parte, las teorías políticas “decisionistas” pueden distinguirse por tres rasgos

básicos comunes: atribuyen una importancia central y definitoria a la decisión en las

cuestiones políticas, conciben la soberanía como el poder de decisión definitivo y tienen al

“estado de excepción” (o estado de emergencia) como la manifestación más pura y el

modelo operativo propio de ese poder definitivo (Heller, A., 1989; Schmitt, C., 1984, 1985,

1994; Negretto, G., 1994) 27. El mismo concepto de crisis queda indisociablemente atado, 27 Para una excelente síntesis del pensamiento schmittiano, afín a Schmitt, ver Cagni, Horacio, en el estudio preliminar a “Escritos de Política Mundial”, Ed.Heracles, Bs.As., 1995. También, Luis María Bandieri , introducción a la reedición reciente de “Teología Política”, Ed. Struhuart, 1998. Para un rescate crítico, José Aricó, en el prefacio a la edición de Folios de “El concepto de lo político”, 1984. A estas contribuciones se agregan más recientemente como aporte sustancial la completa revisión de la receptividad de la obra de Schmitt en la Argentina, realizada por Jorge Dotti, en “Carl Schmitt en la Argentina”, Ed.Homo Sapiens, 1990, y el estudio de Julio Pinto, “Carl Schmitt y la reivindicación de la política”, Ed.Universitaria de La Plata, 1990.

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desde su misma ascepción, al de la decisión excepcional; que es tanto más política cuanto

más excepcional sea. En tal sentido, para el decisionismo, la crisis y la decisión política

se implican y precisan mutuamente.

Cabe recordar que la elaboración de Schmitt, como teórico de la dictadura

contemporánea, se desarrolla en un horizonte histórico signado por la crisis del

liberalismo político en la Europa de la primera posguerra, producto de la incapacidad

para dar respuestas institucionales a las transformaciones estructurales derivadas de

la segunda revolución industrial (1870-1914). La crisis institucional y estatal de la

Alemania de la República de Weimar (1919-1932) es epicentro de este gran caldero

histórico que desembocaría en el ascenso del nacionalsocialismo.

La transición del capitalismo de libre mercado a una estructuración monopólica del

sistema capitalista -producto de la intensificación de la competencia externa, el creciente

proceso de cartelización de la economía, con el consecuente predominio de las

burocracias profesionales en los ámbitos público y privado, y la redefinción del rol del

aparato estatal- tuvo una fuerte influencia sobre la crisis ideológica del liberalismo. Los

mencionados cambios estructurales constituyeron una amenaza a determinados valores

sociales y políticos defendidos por el liberalismo del siglo XIX, como la libertad-

entendiendo la misma en un sentido negativo, como resultado de la ausencia de

restricciones institucionales por parte del Estado-, el parlamentarismo democrático –

que, por otra parte, aparecía amenazado por el surgimiento de un movimiento obrero

colectivamente organizado y de los partidos socialistas de masas, en un contexto de

pérdida de confianza de la burguesía en su capacidad para la consolidación de su

proyecto político- y la diferenciación entre las esferas pública y privada, dado el

creciente nivel de interrelación entre Estado y sociedad civil, producto de la creciente

gravitación social del Estado. En definitiva, el concepto de decisionismo permite a

Schmitt dar cuenta de la situación política de su tiempo, definida, en términos

gramscianos como crisis orgánica; esto es “una crisis del estado en su conjunto” que

debe entenderse como un proceso largo, más allá de sus manifestaciones estruendosas

(Gramsci, 1981, 1984)28.

Igualmente relevante es la interpelación radical que hace Schmitt a las pretensiones del

positivismo jurídico de fundar la legitimidad del Estado en un orden legal normativo

impersonal y objetivo, al atribuir a esa pretensión la raíz originaria del derrumbe del

Estado de Derecho parlamentario. Distingue así entre Estados “legislativos”, basados en

un sistema cerrado de legalidad separado de su aplicación , y Estados “juridiccionales”,

“gubernativos” y “administrativos”, según sea la función estatal que predomina en ellos:

la sentencia de los jueces, la voluntad personal soberana y el mando autoritario de un

jefe de Estado, o las ordenanzas de carácter objetivo a través de las cuales “las cosas se

administran a sí mismas”.

28 “En ciertos momentos de su vida histórica, los grupos sociales se separan de sus partidos tradicionales...Cuando tales crisis se manifiestan, la situación inmediatase torna delicada y peligrosa, porque el terreno es propicio para soluciones de fuerza, para la actividadde potencias oscuras, representadas por hombres providenciales o carismáticos”(Gramsci, 1981)

18

Tales modelos estatales, clasificados a la manera de “tipos ideales” weberianos y a los

que Schmitt encuentra más fértiles para explicar la realidad estatal que las clásicas

distinciones de la teoría aristotélica entre monarquía, aristocracia y democracia, y, menos

“inocentemente”, más útiles que la antítesis entre dictadura y democracia, tienen cada

uno un tiempo y una correspondiente tendencia política afín.

Así, en épocas de normalidad y concepciones jurídicas estables prevalecerá el Estado

juridiccional y aparecerá una justicia separada del Estado, que será custodia y

defensora del Derecho. En tiempos de grandes cambios o transformaciones

revolucionarias aparecen un Estado gubernativo, o un Estado administrativo, que

pueden apelar, dirá Schmitt, a “la necesidad objetiva, la situación real, la fuerza

coercitiva de las relaciones, las necesidades de la época y a otras justificaciones no

basadas en normas sino en situaciones fácticas” (Schmitt, C. , 1994. p21/30;

Herrera, C., 1994).

Tanto el Estado gubernativo como el Estado administrativo atribuyen una cualidad

especial al mandato concreto que se ejecuta y se obedece sin más. Estos tipos de Estado,

argumentaría el teórico alemán intentando salvar a la Constitución de Weimar

reforzando el presidencialismo con “plenos poderes”, “ponen fin a los alegatos de los

abogados, propios del Estado juridiccional, lo mismo que a las interminables

discusiones del Estado legislativo parlamentario, y reconocen valor jurídico positivo al

decisionismo del mandato inmediatamente ejecutorio...”29 (Schmitt, C., 1994; Herrera,

C.,1994).

Ahora bien; el “nuevo decisionismo” (o “neodecisionismo”) del que se habla en los 90,

tiene importantes diferencias con aquel decisionismo originario descripto y defendido

por Schmitt. Aquel surgía como un momento de reconstrucción de la estatalidad

soberana frente a “la gran transformación” que sacudía y ponía en crisis al paradigma

liberal del capitalismo autorregulado. La gran transformación de los 80-90, el mercado

global y las políticas económicas que lo instituyen y aseguran, muestra en determinados

contextos nacionales o regionales, como el latinoamericano, una afinidad electiva con

formas jurídicas y estilos políticos de cuño decisionista. Aparecería, de este modo, una

nueva estatalidad más permeable, pero no menos activa, que redefine sus modalidades de

relación con la sociedad (Médici, A., 1998).

De este modo, podría afirmarse que el decisionismo “estatalista”de los años 20 y 30

deviene decisionismo “gubernativo” y antiestatista, o desestatizante, en los años 80 y

90. El primero fue consecuencia del fenómeno de masas, la industrialización sustitutiva, la

búsqueda del pleno empleo, las presiones del proletariado, el desafío totalitario, las guerras

29 Otros países vivieron circunstancias y procesos semejantes a comienzos de la década del 90, tanto en América latina como en Europa del Este. Bolivia, durante las presidencias de Jaime Paz Zamora y Gonzalo Sánchez de Losada; Brasil, con Fernando Collor de Mello; Ecuador, con León Febrés Cordero, Sixto Durán Ballén y el efímero Abdalá Bucaram; y, en Polonia, Lech Walesa, reflejaron la tensión entre liderazgos presidenciales no tradicionales, con sesgos autoritarios o populistas, pugnando por imponerse sobre Parlamentos adversos. La combinación de sistemas presidenciales con representación proporcional en el Congreso influyó fuertemente en dicho conflicto. En estos casos, el resultado les fue adverso y el decisionismo presidencialista abortó o fue limitado, con consecuencias igualmente complejas para la gobernabilidad.

19

mundiales y los paradigmas de la cohesión social. Este nuevo decisionismo, por contraste,

aparece como respuesta al desafío de la globalización, la crisis del empleo, la rebelión de

las élites, la descomposición de los sistemas cerrados, la crítica de las estructuras de

representación institucional y de los grandes relatos colectivos y el predominio de los

paradigmas de la liberalización. Uno y otro, sin embargo, coinciden en un aspecto: en

ambos casos, se trata de fórmulas surgidas a partir de una reacción, que se produce desde

los centros políticos estatal-nacionales, a impactos provenientes de la transformación del

escenario global.

En tanto el discurso de legitimación del “orden neoliberal” se sostiene en la liberación

de energías y fuerzas contenidas –las del capital regulado por el Estado o contrapesado

por las fuerzas del trabajo organizado- presupone que tal liberación puede generar

situaciones de crisis, resistencias a sus efectos perniciosos y puntos de ruptura. Es decir,

situaciones que desde la escala nacional aparecen como casos críticos y deriven en

estados de excepción. Por eso, el establecimiento de tal modelo de organización social

basado en el funcionamiento libre del mercado, precisaría de mecanismos de

autoestabilización, de control. Es en ese sentido que una legitimación eficientista y una

gestión decisonista pueden ayudar tanto para desmontar el aparato estatal regulador y

prestador de servicios como para neutralizar los casos críticos y las resistencias a dicho

desmantelamiento.

El nuevo intervencionismo del Estado, necesario para garantizar el establecimiento de

reglas de juego capaces de desencadenar “las fuerzas libres y espontáneas del mercado”,

aparece acompañado por dos lógicas contradictorias de legitimación y, por lo tanto, por

un nuevo balance entre legitimación/represión. El orden del mercado se caracteriza por

conformar una soberanía difusa en los aspectos político-sociales y por manifestarse

solamente en forma espectral en la esfera pública estatal. Por lo tanto, no puede

legitimarse sino a partir de una lógica eficientista para conjurar una crisis que, por otra

parte, es advertida como la única alternativa posible a las políticas neoliberales. Frente a

esa lógica los procesos deliberativos y órganos de control horizontal se muestran como

ineficaces y perversos. De ahí que la legitimación democrática pueda ser considerada

como contradictoria con la legitimación eficientista del mercado. Pero aún así; el

descontento frente a la ineficiencia y obsolescencia del aparato estatal se constituye

inicialmente como una masa crítica de aquiescencia social y, en última instancia, de

legitimación para formas de “ejecutivismo decisionista” ensayadas y practicadas desde

las presidencias.

Se genera, en efecto, una demanda de decisión eficaz previa a la imposición de la misma.

Sobre tal demanda, incluso exacerbándola, trabaja el argumento decisionista. Lo hace,

conjugando la metáfora social del mercado, propia del liberalismo utilitarista, con la

teoría elitista de la democracia, sostenida por el neoconservadorismo, y

sobreimprimiendo ambas al imaginario político clásico del populismo.

Se entiende a la democracia, por un lado, como marco de competencia entre gestores de

lo público que permite seleccionar élites eficientes. Y contrariamente a otra vertiente del

pensamiento liberal, más centrada en torno a ideas como la deliberación colectiva, el

20

gobierno representativo de la mayoría y la ciudadanía activa, se considera que la

democracia como representación plural de voluntades resulta una abstracción iluminista

y hasta puede llegar a significar un peligro.

Asimismo, se defenderá la desvinculación entre representantes y representados como un

modo de reducir las inevitables discrepancias de la democracia directa. En la tradición

elitista éste era el argumento republicano de la representación política, en el sentido en

que el Parlamento limita y homogeneiza las alternativas, sea porque los parlamentarios

son pocos y más afines socialmente o porque conforman un cuerpo calificado para

resolver racionalmente y arribar a juicios compartidos, alejados de “los rumores de la

plebe”. La democracia sólo funciona, en esta perspectiva, si se garantiza que los

parlamentarios, en sus decisiones, sean independientes de todo control y compromiso

específico con los votantes. Una vez elegidos, toman sus decisiones según su parecer.

Para esta argumentación elitista, en la que convergen las posiciones neoliberales y

neoconservadoras, la democracia funcionará mejor en la medida en que se restrinjan los

problemas de agregación de intereses y demandas, estrechando las opciones abiertas y

manteniendo, así, la “racionalidad” del comportamiento entre los actores y su capacidad

para tomar decisiones adecuadas. El razonamiento, como se observa, puede asimilar “la

democracia”al “mercado” y llegar a la conclusión de que el mejor modo de limitar lo

susceptible de ser votado o decidido es a través de una normativa que sustraiga de la esfera

de la deliberación y las fluctuaciones políticas el funcionamiento de la economía u

otorgando el monopolio de ciertas decisiones a instituciones y mecanismos en donde no

funciona la democracia; sea, por ejemplo, vía la ampliación de facultades presidenciales

delegadas o, en otros casos, la completa autonomía de los Bancos Centrales (Ovejero

Lucas, F., 1997; Dubiel, H., 1993; Taguieff, P., 1996; Piccone, P., 1996) ).

Pero por otro lado, la amalgama se completa con una figura presidencial portadora de la

promesa de conciliar la modernización económica, la identidad cultural y el poder político;

de volver a unir lo que está fragmentado y suplir las distancias que separan al pueblo de las

élites. A dicha figura se le conceden todos los rasgos atávicos de la cultura política

personalista y la identificación con los liderazgos carismáticos portadores de la promesa de

certidumbres en la imaginación colectiva. La gran contradicción –y paradoja- se manifestará

en el momento en que precisamente el mayor poder discrecional y la mayor concentración

del poder se conviertan en la mayor garantía y, a la vez, en la mayor debilidad y amenaza,

para la seguridad jurídica y la confianza macroeconómica de los mercados.

Crisis estatal, neodecisionismo y crisis de representación: un repaso a las

perspectivas teóricas en la Argentina

Durante la década del '80, el tratamiento del tema de la representación política aparece

dentro del marco de la democracia como eje central, con especial énfasis en el rol de los

partidos políticos y del sistema de partidos como protagonistas centrales del proceso

democrático, así como también, en tanto objeto de la reflexión teórica acerca del poder y de

los procesos de toma de decisiones.

21

La inserción de la nuevas democracias de América Latina en un contexto internacional

caracterizado por la hegemonía ideológica y política del neo-conservadorismo en los

Estados Unidos e Inglaterra y del neo-liberalismo económico en los países de Europa

continental, en forma paralela con la crisis y descomposición del régimen social de

acumulación imperante en nuestro continente, dio lugar a diversas reformulaciones y

modelos de abordaje.

Una primera línea de investigación puso el acento en caracterizar las nuevas

modalidades de representación, a partir del concepto de “neo-populismo”; no solo como

expresión de carácter institucional, sino también como principal sustento en la

implementación de políticas de ajuste estructural en las democracias latinoamericanas

jaqueadas por la crisis terminal de los modelos estatalistas de desarrollo.

La transgresión programática apareció entonces como un elemento innovador en la

tradición política de los populismos en Latinoamérica. Los cambios iniciados en la

Argentina a partir de 1989 fueron una muestra elocuente de ello. El proceso de

privatización de servicios en manos del sector publico, y la búsqueda de distintos

mecanismos de desregulación de las relaciones sociales, como la flexibilización laboral,

se planteaban como una ruptura con las políticas tradicionales del peronismo, para las

cuales el Estado se constituía como un actor central en el proceso de producción de

bienes y servicios y ejercía, además, una suerte de tutelaje social a fin de garantizar el

ejercicio de los derechos sindicales y políticos (Torre, J.C., 1994, 1998; Yannuzzi, M.,

1995; Cavarozzi, M., 1997 ).

La carencia de un discurso político movilizador fue otro de los elementos que se

destacaron. No habría aquí una definición, a diferencia de lo que ocurría con el

peronismo histórico, de un antagonismo irreductible entre enemigos políticos, ni el

trazado de una divisoria de aguas nítida respecto de un sector social (“la oligarquía”) o

ideológico (“la derecha”, “el marxismo”), encontrándose los enemigos de manera

difuminada fuera de la política (especuladores, narcotraficantes,etc) o fuera del tiempo

histórico (“aquellos que ya fracasaron”). En forma congruente con tales características

del discurso el líder cumpliría aquí el papel de figura política protectora, como un

personaje sin aristas ideológicas definidas, que evita el conflicto con sus interlocutores y

se coloca por encima de la clase dirigente y sus alineamientos.

La constitución de alianzas de amplio eclecticismo desde el punto de vista ideológico, y

básicamente guiadas por el pragmatismo, en el periodo post-electoral, es una tercer

característica. Ello ocurrió de distintas formas en gran cantidad de países. En la

Argentina dió lugar a la convergencia entre el justicialismo y el liberalismo conservador,

plasmada en el “menemismo”. En Perú produjo la liquidación del sistema político

tradicional y el surgimiento de una élite de dirigentes “apolíticos” pero ligados

directamente por su lazo de lealtad incondicional al Presidente. En Bolivia motivó

coaliciones impensadas entre derechas e izquierdas y finalmente otro tanto ocurrió en

Venezuela en medio del derrumbe de su sistema político. En líneas generales la lógica de

estas mutaciones estuvo guiada por el hecho de que la estabilidad del sistema político

22

pasó a sostenerse fundamentalmente sobre una coalición de fuerzas que conformaban, o

aspiraban a conformar “el partido del orden y las reformas”. Los bloques políticos más

previsibles abrieron el camino hacia el gobierno a estas alianzas de nuevo cuño y

generaron correlativos realineamientos en las fuerzas opositoras. En estos casos, aquellas

concertaciones politico-partidarias imaginables para un transición progresiva, y que

habían sido una parte obligada de la reflexión sobre la transición, cedieron su lugar a

alianzas pragmáticas o recomposiciones ulteriores que fueron producto de los nuevos

clivajes.

Alianzas eclécticas, desmovilización y desactivación pronta del conflicto con

propagación massmediática de consensos difusos o “llamadores episódicos de atención”

y transgresiones programáticas, son todas características de ese híbrido que puede caber

bajo la fórmula de un “nuevo populismo”. Algunos teóricos verán un “populismo de

nuevo cuño”. Otros llegarán a plantear que se está frente a una verdadera

“contrarrevolución política”

“Según Joseph de Maistre, contrarrevolución no es una revolución de signo contrario,

sino lo contrario de una revolución. Es lo contrario porque para conquistar y ejercer el

poder recurre literalmente a recursos y procedimientos contrarios a los de una

revolución. Si el peronismo fue una revolución movilizacionista, cuasi corporativista y

estatista, como otras revoluciones desde la mexicana a la rusa, el peronismo con

Menem, enancado en la legitimidad democrática restaurada ofrece al espectador el

espectáculo de una revolución ‘a la de Maistre’. No moviliza, desestatiza y

simultáneamente desprivatiza el Estado. Si el peronismo creó una clase obrera fuerte y

una burguesía débil, el menemismo pareció haber fortalecido a la burguesía y

debilitado al sindicalismo.

Solo una adecuada comprensión del peronismo, como eje o federador del apiñamiento

centrípeto que exhibe el sistema partidario argentino, síntesis de partido atrapatodo

catch all y videopolítica, hace posible explicar esta transformación”( Kvaternik, E,

1995).

Desde una perspectiva diferente, y ya en clave ideológica y apologética, se coincidirá, sin

embargo, en la caracterización de esta “revolución conservadora”, interpretando que

“la mayoría de las revoluciones han sido ‘revoluciones desde arriba’ (como fue) el caso

de Napoleón III en Francia o de Bismarck en Alemania” (Castro, J. , 1998. p213/225).

Se compara al “bonapartismo” y el “bismarckismo” con el peronismo en la Argentina y

se sostiene que, en todos los casos, su carácter revolucionario está dado por un liderazgo

que logra la suficiente cohesión social para afrontar y resolver desde el Estado, “en cada

momento histórico, el desafío central de la época”: “Entre 1945 y 1955, el peronismo

enfrentó y resolvió, con la fuerza de una revolución social desde abajo expresada en la

fuerza del 17 de Octubre, el desafío de la incorporación del mundo del trabajo al

sistema de decisiones políticas. A partir de 1989, con el liderazgo de Menem, enfrentó y

resolvió, con una profunda transformación estructural realizada a través de una

‘revolución desde arriba’-fundada en el consenso y la legitimidad democrática- la crisis

de gobernabilidad que agobiaba al país desde 1955”(Castro J., 1998).

23

Este análisis encuentra sustento en el carácter incluyente en lo social y movilizador en

lo político del viejo populismo. Pueden encontrarse también esos mismos atributos y

recursos en este “nuevo populismo”; en su capacidad para garantizar la movilización

de la ciudadanía a través de la representación/escenificación massmediática en eficaz

reemplazo de las modalidades tradicionales de movilización política de masas. El

caudillo que moviliza y lidera el descontento frente a la política des-estatizada, se

transforma, una vez en el poder, en el Presidente que repolitiza al Estado encarnándose

él mismo en su expresión unívoca (Cheresky, I., 1998; Palermo V. y M. Novaro,

1996; Nun, J., 1994; Borón, A., 1995).

Una segunda línea de análisis prefirió poner el acento en el carácter "delegativo", no solo

de las democracias, sino también de los mecanismos de representación en las sociedades

democráticas. Esto supone el desplazamiento de un tipo de estrategia, con anclaje en los

partidos y el sistema de partidos, a un estilo de representación que privilegia la acción de

liderazgos providenciales en situaciones de excepción:

"Las democracias delegativas crecen sobre una premisa básica: el que ... gana la

mayoría en las elecciones presidenciales (las democracias delegativas no congenian

demasiado con los sistemas parlamentarios) esta facultado para gobernar el país como

crea conveniente, y hasta tanto lo permitan las relaciones de poder existentes, por el

término en que ha sido elegido. El presidente es la encarnación del interés nacional, el

cual en tanto presidente, es de su incumbencia definir. Lo que hace en el gobierno no

necesita parecerse a lo que dijo o prometió durante la campaña electoral: está

autorizado para gobernar como lo crea conveniente...”30.

La utilización del término “democracia delegativa” implica un intento de repensar los

regímenes políticos instaurados durante las últimas dos décadas, alejado de los

parámetros que permiten definir a las democracias institucionalizadas propias de los

países capitalistas desarrollados. Al respecto, Guillermo O’Donnell, puntualiza que

“ al usar el termino ‘delegativa’ me refiero a una concepción y práctica del poder

ejecutivo según la cual por medio del sufragio se le delega el derecho de hacer todo lo

que le parezca adecuado para el pais. Tambien demuestra que las democracias son

intrinsecamente hostiles a los patrones de representación normales de las democracias ,

a la creación y consolidación de las instituciones políticas y, especificamente, a lo que

denomino “rendición de cuentas horizontal”. Con esto me refiero al control de la

validez y legitimidad de las acciones del ejecutivo por parte de otros organismos que

son razonablemente autónomos de aquel”.

Otro aspecto que se destacará es la coexistencia de valores e instituciones políticas de

carácter democrático y autoritario , situación que se describe en los siguientes términos:

30 O’Donnell, Guillermo (1993).

24

“Estados ineficaces coexisten con esferas de poder autónomas y con base territorial.

Estos Estados son incapaces de asegurar la efectividad de sus leyes y sus políticas a lo

largo del territorio y el sistema de estratificación social. Las regiones periféricas al

centro nacional (que por lo general sufren mas las crisis económicas y cuentan con

burocracias mas débiles que el centro), crean (o refuerzan) sistemas de poder local que

tienden a alcanzar grados extremos de dominación personalista y violenta (patrimonial

y hasta sultanista, en la terminologia weberiana), entregados a toda suerte de prácticas

arbitrarias. En muchas de las democracias que están surgiendo, la efectividad de un

orden nacional encarnado en la ley y en la autoridad del estado se desvanece no bien

nos alejamos de los centros nacionales y urbanos”

La crisis del Estado, en tanto representación de legalidad, y la consecuente incapacidad

para hacerla cumplir en forma efectiva, lleva a la construcción de una democracia con

una “ciudadanía de baja intensidad”, cuyo significado es el siguiente:

“en muchas ‘zonas marrones’ se respetan los derechos participativos y democráticos de

la poliarquía, pero se viola el componente liberal de la democracia. Una situación en la

que se vota con libertad y hay transparencia en el recuento de los votos pero en la que

no puede esperarse un trato correcto de la policía o la justicia, pone en tela de juicio el

componente liberal de esa democracia y cercena severamente la ciudadanía. Esta

bifurcación constituye el reverso de la compleja mezcla de componentes democráticos y

autoritarios en estos Estados”.

Algunos autores plantearán que la descripción del "nuevo animal teórico" al que hace

referencia O‘Donnell no es otra cosa que un subtipo de los modelos schumpeteriano y

utilitarista de democracia (Respuela, S., 1996); esto es, aquellos que entienden a la

democracia en su definición restringida como régimen político que permite la rotación

electiva de las élites políticas en el ejercicio del gobierno.

Podrá sostenerse, en efecto, que las democracias institucionalizadas de los Estados

Unidos y Europa Occidental también han visto instalados liderazgos políticos fuertes a

partir de los años ´80 (Pinto, J., 1996). Fue el caso de Ronald Reagan en Estados

Unidos, Margaret Thatcher en Inglaterra, Felipe González en España, Helmut Kohl en

Alemania, y Francois Miterrand en Francia. También podrá defenderse con verosimilitud

que tal fórmula política de democracia presidencialista en Latinoamérica no es sino la

comprobación de un exitoso proceso de “normalización” de sistemas políticos

constitucionales que, por primera vez en su historia, pudieron conjugar su legitimidad

con su eficacia en términos de gobernabilidad, tras décadas de golpismo, militarismo e

inestabilidad política. En circunstancias de crisis económica o social grave, tal

hiperpresidencialismo puede echar mano a sus atributos excepcionales sin que ello

signifique un manejo autocrático y discrecional (Maurich, M y Liendo, G., 1998).

Al aporte sustancial que han dado las perspectivas relevadas a la elaboración de un

modelo comprensivo de análisis del tipo de democracia que se fue moldeando al calor de

este “clima de época”, puede agregarse el del papel que han tenido la práctica

decisionista de liderazgo presidencial y, sobre todo, sus presupuestos filosóficos e

ideológicos y la concepción política que lograron imponer. En este caso, lo que se

25

sostiene es que detrás de la problemática del Estado, la crisis de la política y de sus

grandes relatos explicativos ha actuado, paralelamente, un denso proceso de re-

politización. Dicha apropiación de sentidos estaría justificada por la necesidad de una

legitimidad supletoria fuerte frente a la dispersión de las estructuras de autoridad y de

la capacidad sustantiva de decisión y a la demanda colectiva de estabilidad y seguridad

en el marco de una retirada del Estado respecto de la economía y la

regulación/articulación de las relaciones sociales..

Este trasfondo ideológico es el que nos permite pensar al “neodecisionismo” de los años

90 como una fórmula que trasciende e implica estilos de gobierno y estrategias de

decisión para encarar procesos de cambio31.

La reforma del Estado y la construcción de un nuevo modelo estatal: la legitimación

ideológica de la doctrina jurídica y de los juristas gubernamentales

“No hay cosa que pueda honrar tanto a un hombre que se acaba de elevar al poder como las nuevas leyes y las nuevas instituciones ideadas por él, que si están bien cimentadas y llevan algo grande en sí mismas, lo hacen digno de respeto y admiración. “Las dificultades nacen de las nuevas leyes y costumbres que se ven obligados a implantar para fundar el Estado y proveer a su seguridad. Pues debe considerarse que no hay nada más difícil de emprender, ni más dudoso de hacer triunfar, ni más peligroso de manejar, que el introducir nuevas leyes. Se explica: el innovador se transforma en enemigo de todos los que se beneficiaban con las leyes antiguas, y no se granjea sino la amistad tibia de los que se beneficiarán con las nuevas. Tibieza en éstos, cuyo orígen es, por un lado, el temor a los que tienen de su parte la legislación antigua, y por otro, la incredulidad de los hombres, que nunca se fían en las cosas nuevas hasta que ven sus frutos.”

Maquiavelo, “El Príncipe”, capítulos XXVI y VI. (Extractado por Roberto Dromi en el encabezado de “Nuevo Estado, Nuevo Derecho”, Ed. Ciudad Argentina, Bs.As., 1994)

Las leyes 23.696 y 23.697/89, “de Reforma del Estado y Reestructuración de Empresas

Públicas” y “de Emergencia Económica”, con las que arranca la gestión de Carlos Menem

en 1989, constituyen el punto de partida para el intento de establer un nuevo modelo

estatal. Con estos dos megainstrumentos jurídicos se pretenderán redefinir, en un contexto

sociopolítico signado por la crisis del Estado -fiscal y de autoridad-a la vez que

económica -recesión más inflación-, y social -desintegración de lazos sociales, inseguridad

colectiva- (Palermo V. y M. Novaro, 1996), las relaciones históricamente existentes entre

Estado, mercado y sociedad civil a partir de la segunda posguerra32.

Dotti encuentra en el pensamiento de Schmitt la apertura una línea de reflexión crítica del economicismo neoliberal y

de las visiones sistémicas cerradas o deterministas de las relaciones humanas. Desprende de ella la reivindicación de un activismo democrático-republicano que entiende la decisión política como una acción libre y reflexiva que conlleva siempre una dimensión de antagonismo, conflicto y crisis (Dotti, 2000). Pinto, por su parte, rescata también al crítico de las neutralizaciones que pretenden despolitizar las acciones humanas y observa al descisionismo de Schmitt como una relaboración del liderazgo político democrático a propósito del cual dedicara su reflexión Max Weber (Pinto, 2000).

26

Para alcanzar dicho objetivo, estas leyes concedieron al Ejecutivo la facultad de legislar por

decreto la implementación de las nuevas políticas, entre otros aspectos: 1) a despedir y

prescindir de los empleados públicos. Estos gozaban de estabilidad por mandato

constitucional .Sin embargo, la Corte Suprema admitirá esta facultad y reconocerá que debe

pagarse una indemnización especial; 2) derogar por decreto todas aquellas leyes que

otorgaran privilegios, monopolios y prohibiciones discriminatorias que impidieran la

privatización de empresas públicas; 3) acelerar el trámite de las contrataciones de bajo

monto, determinando el número y valor de las unidades de contratación; 4) rescisión los

contratos de obra pública por motivos de fuerza mayor. La situación de crisis por la que

atravesaban las finanzas públicas sería un hecho imputable a la propia administración; 5)

suspender la ejecución de sentencias contra el Estado por el plazo de dos años a partir de la

entrada en vigencia de la ley. Al respecto, la jurisprudencia sentaba dos principios rectores:

a) El tiempo que durara la suspensión del plazo debía ser razonable. b) La sentencia solo

podría ser suspendida cuando su ejecución impidiera el cumplimiento de fines estatales. En

estos casos, el Estado debería hacerse cargo de la desvalorización monetaria y de los

intereses correspondientes. Asimismo, se otorgaban concesiones de explotación a

particulares para la conservación o mantenimiento de obras públicas existentes (Vitolo A.,

1989). Las leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Económica establecen el estado

de emergencia económica administrativa y legitiman el poder de policía del Estado

(Morello M., 1989).

Es interesante analizar de qué manera la justificación del nuevo diseño estatal se manifiesta

en el discurso jurídico de la época. La premisa de la que se parte de manera predominante

es que los procesos de transformación del Estado, especialmente en Europa occidental, han

obedecido desde la segunda mitad del siglo veinte a “exigencias de la realidad más que a

cuestiones propiamente ideológicas”. En los países latinoamericanos, esta experiencia

coloca el acento principal en los intentos de transformar las administraciones públicas. El

punto inicial, según esta perspectiva jurídica, estuvo dado en la quiebra del llamado “Estado

Benefactor”, cuyo principal efecto práctico implicó la toma de la conciencia social contra el

intervencionismo y la asunción estatal de roles propios de los particulares. Se avanza

entonces hacia lo que se denominó “Estado Subsidiario”, lo cual no significaría, según

varios autores, una ruptura total con los modelos anteriores, sino el abandono de aquellos

ámbitos reservados a la iniciativa privada, en forma gradual o acelerada. No se trataría, en

suma, de recrear un Estado débil o mínimo, sino de reafirmar su autoridad y eficiencia en

las funciones que le incumben: educación, salud, seguridad y defensa (Cassagne J. C.,

1990).

Dicha perspectiva se preocupó por rescatar el caracter a-ideológico de esta estas reformas

(Gigena Lamas A., 1990). Las mismas responderían, así, a la necesidad de hacer frente a los

desafíos derivados de las consecuencias de la acción institucional del Estado (Pinard G.,

1990). Por eso, se trataba de tender hacia el mejoramiento de la perfomance económica de

32 “La emergencia institucional por la que atravesaba el país requería de un instrumento legal que posibilitara encontrar un camino idóneo para encauzar el estado crítico terminal de toda la administración pública y su proyección en lo económico-social(...) Pero la razón de ser (de estas leyes) va más allá de la declaración de emergencia. Contiene un plan de Reforma del Estado basado en la recuperación del riesgo empresario, el derecho a la iniciativa privada, la desarticulación de la burocracia estatal, el fin de los avales estatales...” (Roberto Dromi, “Nuevo Estado, Nuevo Derecho”, Ed.Ciudad Argentina, Bs.As., 1994. P.95)

27

los activos o de las funciones implicadas, la despolitización de las decisiones económicas,

la generación de recursos a través de la venta de entes estatales; la reducción del poder de

los sindicatos en el sector público y la promoción del capitalismo popular a través de una

más difundida propiedad de los activos.

Sin embargo, los ideólogos y juristas del hiper-presidencialismo avanzaron bastante más

allá de la idea de “normalización administrativa” del Estado para el correcto cumplimiento

de sus funciones específicas.

Por cierto, cabe destacar el rol que le cupo a la Corte Suprema de Justicia, al otorgar

legitimidad institucional al proceso de reconversión económica iniciado a partir de 1989.

En abril de 1990, el supremo tribunal fue ampliado de cinco a nueve miembros (ley 23.774)

con el objetivo aducido por el gobierno de dotar de mayor celeridad a la justicia y fortalecer

la jerarquía académica del cuerpo. Sin embargo, la intención política estaba directamente

vinculada con la necesidad de comprometer uno de los brazos del Estado con el proceso de

reformas implicado en las dos “super-leyes”. En distintos dictámenes se afirma que estas

leyes expresan “ un verdadero sistema destinado a enfrentar la emergencia económica a

través de un proceso de transformación del Estado y su administración pública, donde se

destaca ,como elemento singular, la política de privatizaciones decidida y desarrollada por

el legislador....(...) un estatuto para las privatizaciones, con el fin de reubicar al Estado en

el que le reserva su competencia subsidiaria, estableciendo, para llevar a cabo tal política

de privatizaciones, el procedimiento decisorio y el control de su decisión”33.

Por otra parte, la Corte ampliada logra imponer una reinterpretación de la división de

poderes del Estado de derecho como “división de funciones de un único poder indivisible”:

“El Estado así planteado tiene una multiplicidad de órganos dotados de competencias que

no destruyen su unidad. Este poder del Estado que es único proviene del poder

constituyente originario del pueblo, natural depositario de la soberanía. Por lo tanto, lo

que la Constitución Nacional ordena: una ‘distribución de funciones’ entre los distintos

órganos que ella misma crea(...). En consecuencia, el poder no se divide, lo que se divide

son las competencias de los órganos que lo ejercen.”34.

Esta concepción había sido ya anticipada, desde un principio, por uno de los principales

juristas del elenco presidencial: “No existen tres poderes de Estado, existe un solo poder

que se hace visible y se ejecuta (...) a través de sus tres organismos: el Judicial, el

33 Ver, por ejemplo, dictamen del 12/12/1993, en el caso “Cocchia Jorge Daniel c/Estado Nacional y otro s/acción de

amparo”, con el voto favorable de los Dres. Rodolfo Barra,Mariano Cavagna Martinez,Julio Nazareno,Eduardo Moliné O´Connor,y Antonio Boggiano, la abstención del entonces presidente de la Corte, Ricardo Levene,y la disidencia de los Dres. Carlos Fayt, Augusto Belluscio y Enrique Petracchi. Asimismo, se reafirma la doctrina en el fallo de la Corte del 17/12/96, en el caso “Di Tullio, Nilda en autos: González, Sergio y otros c/Entel s/ cobro de australes expte.29.542 s/incidente de ejecución de sentencia” con el voto favorable de Fayt, Belluscio, Boggiano, Bossert, Vázquez, abstención de Petracchi y la disidencia de Moliné O’Connor y López. Se reafirma allí el proceso de reforma estatal dado que “la ley 23.696 expresa un verdadero sistema destinado a enfrentar la emergencia a través de un proceso de transformación del Estado y su administración pública, donde se destaca como elemento singular la política de privatizaciones decidida y desarrollada por el legislador”. 34 Adolfo Vázquez, ministro de la Corte Suprema, en Clarín, 1/2/96: “Hay un solo poder y tres funciones”.

28

Ejecutivo y el Legislativo. Desde este punto de vista, siendo la unidad del poder

insdiscutible en estos momentos, no puede haber una diversidad absoluta sobre la esencia

de ese poder o sobre los contenidos mínimos”35.

La función de control de constitucionalidad del Supremo Tribunal queda, al mismo tiempo,

ajustada como un complemento armónico del “buen gobierno”: “(...) es saludable para la

República que sus instituciones funcionen con la mayor plenitud y eficacia. De ahí que la

intervención de los jueces y sus decisiones estén dirigidas a garantizar la supremacía de la

Constitución y el funcionamiento del gobierno en el marco de las atribuciones que ella les

ha concedido. No se trata de entorpecer la existencia de las instituciones ni el ejercicio de

facultades que son propias de otros poderes, Ejecutivo y Legislativo; antes bien, de

contribuir a que se desplieguen en el marco constitucional con indudable beneficio para

toda la sociedad.” 36.

Cuando se hace referencia a la falta de independencia del Poder Judicial, suelen

considerarse cuatro formas posibles de dependencia del mismo: 1) respecto de los poderes

políticos. 2) respecto del clamor popular. 3) repecto de la propia estructura judicial y 4)

respecto de la burocracia interna (Gargarella R., 1996). La dependencia de la Corte

Suprema respecto del poder político a partir de 1990, aparece como resultado de la brecha

existente entre la consagración constitucional del principio de la división de poderes y el

predominio de prácticas políticas tendientes a la subordinación política del Poder Judicial.

Pudo contribuir a ello la impronta ideológica de concepciones organicistas sobre el

funcionamiento institucional, como asimismo, la influencia determinante del liderazgo

personalista, o de la decisión personal, por sobre cualquier proceso de institucionalización.

Todo este proceso conllevó un creciente grado de sobredeterminación política del

Ejecutivo en las decisiones de la Corte y en la actuación de la mayoría de los jueces

federales (Smulovitz C., 1995).

La doctrina defendida y argumentada por la Corte ampliada se presenta como complemento

del “decisionismo presidencial” pero trasciende su mera funcionalidad como soporte

coyuntural del Ejecutivo. Se trataría de una doctrina “perfeccionista” y conservadora,

desarrollada a partir de: a) considerar que es razonable que el Estado se comprometa con

una cierta concepción del bien común, y b) considerar como función primordial y superior

del Estado custodiar dicha concepción del bien común por sobre los derechos y garantías

individuales. El carácter conservador de la misma se manifestaría, fundamentalmente, en su

identificación con lo que supuestamente representaría la esencia de la moral vigente o

dominante en la sociedad (Gargarella R, 1998).

En su trasfondo filosófico, tal conservadorismo entronca con una concepción historicista,

opuesta al formalismo jurídico y crítica del racionalismo positivista “que ha hecho del

derecho un instrumento universal al servicio de cualquier ideología” e impulsado “una

35 Raúl Granillo Ocampo, en El Cronista Comercial, el 24/89, citado en Bosoer,F.: “Un año de revolución conservadora”. Revista La Ciudad Futura., n 22.Buenos Aires.Abril-Mayo 1990. 36 Carlos Fayt, ministro de la Corte Suprema, op.cit.

29

neopagana interpretación de la vida social”(Dromi R, 1994. pp13-19). Dicha concepción

asume, por el contrario, que el derecho “está cargado de axiología, está al servicio de

idearios políticos, cualesquiera sean, (y)... como ciencia, está al borde del exterminio en

tanto y en cuanto no se sincere con el realismo político y no se aparte de las puras

abstracciones positivistas y racionalistas”. Ello conduce a afirmar que “todo sistema

jurídico se identifica con un sistema político. De ahí que haya identidad entre la

comunidad jurídica y la comunidad política. Y es la Constitución la consagración

jurídica de la ideología de una comunidad política”. En consecuencia, el derecho “debe

estar comprendido, comprometido, responsabilizado con el sistema político”(Dromi R,

1994. Op.cit).

Dicha concepción de doctrina jurídica, que emerge como dominante en los años ’90, alude

a valores consustanciados con los principios de la democracia inaugurada en 1983. Pero

supone, al mismo tiempo, una interpretación ‘iusnaturalista’ restringida de la misma,

alejada de su aceptación como sistema de reglas que permiten la coexistencia de distintas

concepciones y creencias acerca de cuestiones como “el bien”, “la verdad” o “la buena

sociedad”.

Identifica a la democracia, por el contrario, con un sistema de valores establecidos (“la

libertad, la justicia y la solidaridad”) y con el principio de que el derecho “debe ser la

herramienta de la verdad”( Dromi R, 1994. Op.cit). Esto le permitirá definir las reglas que

deberían inspirar lo que es definido como “el constitucionalismo del porvenir”. Este

constitucionalismo estaría sustenado en los siguientes valores y fines últimos: “ la eficacia,

la utilidad, la conveniencia, la oportunidad, la identidad entre lo que se dice y lo que se

hace, la verdad...”, apelar a una “cohesión heroica por la argentinidad(...)” y entender a la

Constitución como “el símbolo de la fe social y política”(Dromi R, 1994. pp254-256).

En este registro se inscribirá años más tarde, en un lugar relevante de la agenda pública la

cuestión de la “seguridad jurídica” y la disputa semántica en torno de sus presupuestos e

implicancias, superada la etapa “de emergencia” (llamada luego “primera etapa de

reformas”). Por un lado, una corriente de ideas, sectores representativos, grupos de interés y

organismos internacionales vincula la demanda de seguridad jurídica con la forma de salir

del período “excepcional” de reformas y consolidar un modelo de controles, pesos y

contrapesos más próximo al ideal republicano. Por otro lado, los actores y arquitectos de

este período sostienen la argumentación doctrinaria en sentido inverso, para asentar la

emergencia en términos jurídico-constitucionales y asociar la necesidad de acometer las “

reformas de segunda generación” con la permanencia-reelegibilidad-potestad del

Presidente. Seguridad jurídica, en este último caso, quiso significar a)Irreversibilidad y

perdurabilidad de la política económica y, en especial, de los marcos legales en los cuales

se desarrollaron las privatizaciones. b)Inhibición a perpetuidad del Estado para intervenir

como contrapeso en las relaciones de mercado y en la política monetaria.c)Legitimación

jurídica del “decisionismo presidencialista” (Bosoer F., 1993).

30

Liderazgo presidencial: la reforma constitucional, la reelección presidencial y la

búsqueda de institucionalización para el decisionismo presidencial . Límites del

intento de institucionalización.

Los arquitectos del “nuevo Estado” sostuvieron desde un primer momento la necesidad de

otorgar estabilidad institucional al proceso de reforma estatal iniciado a partir de 1989. De

allí el impulso a la reforma constitucional, a la que se le atribuyó el objetivo de garantizar

la estabilidad jurídica, en tanto marco para la estabilidad política y la estabilidad económica

(Dromi R., 1992). “... La transformación del Estado que se está llevando a cabo exige que

la Constitución no sea ajena a esos cambios que conllevan la reforma del derecho (...) La

realidad denuncia que la Constitución está sitiada. El Estado ha cambiado y la

Constitución no puede permanecer indiferente. Muchas cláusulas constitucionales ya han

dejado de ser vigentes por el propio desuso o porque fueron cláusulas escritas para un

tiempo...”(Dromi, R., op.cit).

La “necesidad histórica” de llevar a cabo este proceso de reforma institucional se defiende,

de este modo, como la única manera de ajustar el formato constitucional a la política de

transformaciones del gobierno: “.... para nosotros este divorcio entre la Constitución

escrita y la Constitución vivida, entre la Constitución formal y la Constitución real nos está

dando este mandato irreversible e imperativo de reformar ahora la Constitución” (Dromi

R., 1994). “Es imperioso darle estabilidad constitucional a los principios y objetivos de la

reforma del Estado, para garantizar la irreversibilidad del camino ya recorrido; asegurar

que el camino a recorrer continúe en la misma dirección...” (Dromi R, op.cit.)

Al mismo tiempo, se postula la necesidad de incorporar la reelección presidencial como

cláusula en el nuevo texto constitucional, como un explícito reconocimiento de la

supremacía axiológica del liderazgo plebiscitario por sobre el orden legal existente: “...Hay

que entender que hay un tiempo para todo y la alternativa de hoy es: reelección aquí y

ahora. Además, si el pueblo quiere más de lo mismo, ¿quién tiene el derecho a decirle que

no? Estamos ante un problema democrático y hay que resolverlo: el pueblo y la

transformación necesitan del mismo estratega y el mismo conductor y no se puede porque

la ley no lo permite.....”37.

“.....Yo creo que hasta que se termine este cambio Menem es imprescindible. La certeza, la

convicción y la irrenunciabilidad que le impuso Menem a la transformación obliga

responsablemente a conservar al mismo director de obra hasta que el edificio esté

terminado(...) De todas modos, cualquiera que fuera la última redacción constitucional, la

37 Roberto Dromi, en reportaje a la revista Gente, 15/7/93: “Yo soy un obrero; Menem es Le Corbusier”. También, artículo de Dromi en Ambito Financiero, 24/5/94, “Más y mejor república. La Reforma Constitucional”. Cabe aquí destacar que esta es la línea argumental que se utilizaría años más tarde para justificar la habilitación a una segunda reelección del presidente Menem. Por ejemplo en Rodolfo Barra, “Hay que convocar a una consulta popular”, Clarín. Buenos Aires. 28/5/98. También ver, para una adecuada comprensión de los ejes de discusión sobre la reelección, Serrafero, Mario : “Reelección y sucesión presidencial. Poder y continuidad. Argentina, América Latina y E.E.U.U.”. Capítulos V : “1949: La reelección presidencial en la Reforma constitucional” y VI : “La reelcción presidencial y la constitución reformada”. Editorial de Belgrano. Buenos Aires.1997, y de Strasser, Carlos : “Reforma y Reelección”. Revista Agora. Número 8. Buenos Aires. Verano 1998.

31

reelección, la reducción y la elección directa son signos inequívocos de la agilizada

renovación electoral para permitir la dinamíca de la república.” (Dromi R., 1994).

Si bien es posible afirmar, como reseñamos anteriormente, que las democracias

contemporáneas se constituyen a partir de los años ´80, más que como democracias de

partido, como democracias de liderazgo, los rasgos decisionistas de liderazgo

presidencial que se impone en el caso particular de nuestro país, tienen como sustrato

distintivo una concepción organicista de la democracia que fundamenta el nuevo modelo

estatal, correspondiente a una forma de democracia “delegativa” y que reinterpreta, como se

vió, la división de poderes del Estado como “división de funciones” de un mismo y único

poder.

Componentes de naturaleza decisionista y organicista pueden detectarse en los discursos y

palabras del propio Presidente, fueran éstos piezas escritas o alocuciones y frases

improvisadas. En un artículo firmado por Menem en el diario Clarín puede hallarse uno de

las más acabadas síntesis respecto a la concepción oficial acerca del funcionamiento del

estado de Derecho: “Cuando la Constitución organiza el Gobierno Federal, lo asigna a

tres poderes: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. Los tres son gobierno. Los tres

mandan. Uno por ley, otro por “decreto” y el último por “sentencia”. Así es la división del

poder en la Constitución,con democracia y con républica (...) El presidente manda por

decreto con bendición jurisprudencial y consagración constitucional. Los decretos

‘delegados’ y los decretos ‘de necesidad y urgencia’ ya existían. No los inventamos

nosotros. Son una creación de la ciencia del derecho. Además fueron sometidos desde vieja

data al control judicial de constitucionalidad, obteniendo su bendición por la Corte

Suprema de la Nación. Ahora,la Constitución de 1994 también los incorpora

expresamente indicando sus latitudes y longitudes (...) No es exacto ni lícito, ni en los

hechos ni en derecho, que se acuse al presidente de “evasión legislativa” o de “obviar al

Congreso”, cuando ejerce poderes delegados por ley, o permitidos directamente por la

Constitución(...) El presidente manda por decreto. Es la forma jurídica de hablar del Jefe

Supremo de la Nación. Es el responsable de mandar y ejecutar el bien. Los decretos, todos

y en todos sus tipos, están sujetos al control de los jueces. Además los decretos

“delegados” y los de “necesidad y urgencia” están sujetos al control constitucional

específico del Congreso de la Nación ...” 38.

No se trata, como es posible observar, de una justificación instrumental de una herramienta

de excepción sino del entendimiento de que dicha herramienta es, en sí misma, la expresión

natural de las facultades soberanas del Presidente, como “Jefe Supremo de la Nación”. La

situación de excepción derivada de la crisis estatal, económica y social de finales de los

años ´80 y comienzos de la década siguiente, aparece como el factor justificatorio de la

implementación de ese estilo decisionista de liderazgo presidencial. Entre julio de 1989 y

agosto de 1998 el presidente firmó 472 decretos de necesidad y urgencia, por lejos la mayor

cantidad en la historia argentina para un solo mandatario39. Asimismo, sobre un total de

38 Carlos Menem, “El decreto es la forma ejecutiva de mandar”, Clarín, 18/9/96. 39 Desde que se sancionó la Constitución de 1853 hasta que Menem llegó al gobierno, sólo habían visto la luz 25 decretos de necesidad y urgencia. Menem firmó en diez años una cantidad de decretos casi 15 veces mayor que todos los presidentes anteriores. Asuntos de la más variada índole formaron parte de esta atribución arrogada: el ahorro forzoso de

32

1289 leyes sancionadas por el Congreso en ese mismo período, 553 fueron iniciativas

redactadas y enviadas al Parlamento por el Ejecutivo, con la firma del Presidente.

En 1992, frente a los cuestionamientos iniciales por el abuso de estas prerrogativas,

Rodolfo Barra, principal jurista del Presidente, que había sido ya viceministro del Interior y

de Obras y Servicios Públicos y era, por entonces, miembro de la Corte Suprema,

comparaba la situación argentina con la suscitada en Italia por el conflicto de poderes entre

el entonces presidente Francesco Cossiga y el Parlamento de su país.

Se discutían precísamente las facultades extraordinarias reclamadas por Cossiga para

gobernar por decreto por un período de tres años para enfrentar situaciones de emergencia

económica. Se trataba de interpretar el art.76 de la Constitución italiana, que delegaba

poderes legislativos en favor del Presidente en momentos excepcionales. Entonces Barra se

preguntaba : “...¿Golpe de estado o de las circunstancias? ¿Crisis del principio de

división de poderes o su adaptación al imperio de la realidad?” Y ensayaba su respuesta: “

Los argentinos tenemos experiencia en estos temas. Frente a una crisis infinitamente más

grave que la italiana, el Ejecutivo también ha respondido con decretos de necesidad y

urgencia, si bien muchos de ellos podrían mejor interpretarse como ejercicio de

delegaciones contenidas en las leyes 23.696 y 23.697(de Reforma del Estado y Emergencia

económica, respectivamente), aunque no puede negarse que ellas no cumplen totalmente

con los saludables requisitos del art.76 de la constitución italiana. No tenemos una

regulación semejante en nuestra Constitución nacional”.

Este último argumento serviría dos años más tarde para introducir y limitar el uso de los

decretos “de necesidad y urgencia” en el texto constitucional; uno de los puntos del “núcleo

de coincidencias básicas” establecidas a partir del Pacto de Olivos, firmado por Menem y

Raúl Alfonsín, el 14/11/93. El Pacto de Olivos habría de tener una exégesis bifronte. Para

los juristas del menemismo, se inscribiría como “marco político-programático para el

proyecto de reforma constitucional” comparable con los “pactos preexistentes” que un siglo

y medio atrás posibilitaron la Constitución de 1853 (Dromi, R., 1994). Para el ex

presidente Alfonsín, el acuerdo significaba principalmente frenar el avance del

reeleccionismo indefinido, asegurar un proceso constituyente legítimo y concretar una

reforma constitucional que, entre otras cosas, atenuara el régimen presidencialista

(Alfonsín, R., 1996).

Sin embargo, tras la reforma constitucional de 1994 gran parte de las cláusulas destinadas a

limitar los poderes del Ejecutivo no tuvieron implementación, no llegó a regularse el

trámite de intervención y control asignado al Poder Legislativo sobre el Ejecutivo y el

Presidente continuaría apelando al decreto de necesidad como herramienta ordinaria de

gobierno hasta el final de su segundo mandato40.

los plazos fijos; la privatización de los aeropuertos; la actualización de la jubilación mínima; la desregulación de las obras sociales; la flexibilización laboral; la prohibición de la clonación de seres humanos. Ver Ferreira Rubio, Delia y Goretti, Matteo (1996) y Dirección de Información Parlamentaria del Congreso de la Nación. 40 El propio Alfonsín reconocería, tras la reforma constitucional, que “aún sancionada esta nueva Constitución, las argumentaciones organicistas del Estado único, las justificaciones cuasi-totalitarias del decisionismo presidencialista y, al mismo tiempo, con la misma pluma y sin transición, el pragmatismo ajurídico más aberrante están a la orden del día cuando se trata de justificar los actos del poder. Sin desconocer todo esto he querido destacar que, aún perdiendo

33

Pero en el artículo antes citado, Barra avanzó un poco más en la refutación de los análisis

críticos al atribuir la sobreabundancia de decretos a la propia continuidad gubernamental y

borrar la diferencia entre regímenes democráticos y dictatoriales : “Los que gustan de las

estadísticas nos informan que en el curso de los tres últimos años, se sancionaron

muchísimos más decretos de ‘necesidad y urgencia’ que en toda nuestra historia

constitucional. La cuenta es equivocada. Desde 1930 a 1983 se dictaron centenares de

decretos que solo formalmente fueron llamados ‘leyes’ ya que su autor era el gobernante

de facto, titular, a la vez, de los poderes Ejecutivo y Legislativo...En tales casos no existió

posibilidad alguna de control institucional o social: la pura razón de la fuerza era

suficiente para justificar y sostener cualquier acción. De allí que si bien es cierto que los

anteriores gobiernos constitucionales recurrieron con poca frecuencia a este tipo de

decretos, ello fue así o porque fueron desalojados antes de poder hacerlo para enfrentar la

crisis que daría después excusa a la intervención militar o porque no supieron afrontar

dicha crisis con la rapidez y energía necesarias (subrayado de los autores)”41.

La concepción schmittiana de la acción política está presente en el discurso más fino

enunciado desde la cúspide del poder: la decisión como impulso vital de la acción

política, decisión que se impone, en un contexto de emergencia económica y social, sobre

la deliberación pública, el acuerdo de intereses y el trámite parlamentario. Por cierto, la

doctrina decisionista se demuestra funcional y exitosa para resolver una crisis de

gobernabilidad y cerrar las brechas entre gobierno del Estado, gobierno de las leyes y

contratos básicos de la estructura social y económica.

Pero a la vez, contiene en su núcleo las razones de su propia limitación, inherentes a su

principio de legitimidad: es incapaz de institucionalizarse, al descansar en última instancia,

en la figura del líder plebiscitario como fuente de la decisión eficaz y garantía de la

estabilidad política y económica. Encuentra de este modo, en los confines de su energía

política, una y otra vez, las circunstancias en las cuáles se produjo su ascenso. Es más;

precisa recrearlas para mantener su base de sustentación argumental. En términos

hobbesianos, fuera de este principio “acecha” permanentemente el estado de naturaleza.

Esta invocación vuelve a hacerse presente a la luz de la discusión pública que se suscitará

con especial énfasis entrado el último bienio del segundo mandato presidencial, luego

de los resultados electorales de los comicios legislativos del 26 de Octubre de 1997. Como

consecuencia del triunfo electoral de la Alianza entre la UCR y el Frepaso, se produce un

debilitamiento del carácter “natural” de la candidatura presidencial del gobernador de la

provincia de Buenos Aires, Eduardo Duhalde y ello abre una etapa de intensa presión para

avanzar sobre una nueva reelección presidencial con vistas a los comicios presidenciales

del año 9942. El producto de la crisis de sucesión frente a la incapacidad para

coyunturalmente la batalla cultural e ideológica, estuvimos en condiciones de librarla...", en Democracia y Consenso, op.cit., p417. 41 “¿Cómo es la emergencia económica en Italia?”, Rodolfo Barra., Clarín, 30/9/92. 42 En febrero de 1998, por primera vez, Menem admite que intentaría una nueva reelección en 1999 “si me dan la posibilidad constitucional o la gente me lo pide”. En una conferencia de prensa informal en su ciudad natal, Anillaco, estima al mismo tiempo que “en el 99 alguien (del justicialismo) va a estar en el gobierno y Menem en el poder” y

34

institucionalizar un liderazgo político, contiene una necesaria evocación del contexto

particular de crisis estatal, económica y social de la Argentina de los años 1989/1990. La

proximidad de un vencimiento irreversible del mandato presidencial conducirá a la

recreación o aprovechamiento de circunstancias extraordinarias como base para

mantener el monopolio de la atención pública y la iniciativa política como correlato

directo del ejercicio del poder.

En otros términos, la presencia de Menem en el centro de la escena se transformaría, en el

último tramo de sus diez años de gestión, en un objetivo más importante que la forma que

tal centralidad adopte. Aún si esto supusiera impulsar a Menem como candidato

presidencial, llevar al justicialismo a una guerra de desgaste en la lucha por la sucesión,

judicializar la lucha política, forzar un improbable pronunciamiento de la Corte Suprema a

favor de una “libre interpretación”de las cláusulas constitucionales; o , por el contrario,

como se intentaría finalmente, instalar la idea de que existía un liderazgo formal,

encarnado en los candidatos a la sucesión, y un liderazgo natural, o sustancial, limitado por

impedimentos legales. Cualquiera de estos escenarios –Menem candidato habilitado por la

Corte, Menem candidato impedido por las normas constitucionales, Menem renunciando

nuevamente a esa candidatura “porque la Constitución se lo impide”- tendrían un mismo

denominador común y este sería, precísamente, la intención y, como sus propios escuderos

sostendrían, la necesidad, de mantener a Menem como referente central de la lucha

política.

El escenario que se bosquejaría en dicha estrategia, lejos del de una “normalización”del

sistema político argentino, con una alternancia posible entre fuerzas o coaliciones en

condiciones de llevar adelante una agenda de consensos y disensos, sería el del peligro de la

ingobernabilidad y la ilegitimidad a partir del momento en que Menem concluyera su

mandato presidencial.

Gobernabilidad y decisionismo se explican así como una misma cosa, en un contexto

nuevamente caracterizado por su dramatismo histórico como “la crisis internacional más

grave de la historia del capitalismo”: “la gobernabilidad significa, nada más y nada

menos, que la capacidad del poder político de hacer lo que hay que hacer, incluso adoptar

decisiones drásticas, a veces extremas, en tiempos de crisis(...) En las elecciones

compara tal situación con la de Héctor Cámpora en 1973: “un hombre elegido por el pueblo que triunfó y en un renunciamiento lo llamó a Perón de nuevo” (Clarín, 15/2/98) . Vendrán, desde entonces, meses de afirmaciones y desmentidas hasta que, en un contexto político signado por las fuertes tensiones internas en el Justicialismo, un clima social desfavorable y el anuncio de un plesbiscito por parte del gobernador Eduardo Duhalde en la provincia de Buenos Aires para el día 13 de septiembre, el 21 de julio de 1998, Menem declara que ha resuelto excluirse “de cualquier curso

de acción que conlleve la posibilidad de competir en 1999” y anuncia, rodeado de las principales figuras del gobierno en la residencia de Olivos que “este Presidente dejará el poder indefectiblemente el 10 de diciembre de 1999”. Sin embargo, la ofensiva re-releccionista retomará un fuerte impulso durante el verano del 99 y el Presidente comenzará, con recurrentes e insalvables tropiezos, una tarea de fortalecimiento del “liderazgo natural” frente a los “liderazgo formales” que prefiguran las precandidaturas presidenciales del justicialismo. Paso a paso, en esta estrategia, irá forzando y dilatando los tiempos, por vía de iniciativas judiciales, anuncios de plebiscitos y presiones a los gobernadores, con el propósito de conservar la mayor cuota de poder posible hasta las elecciones del 24 de octubre. Repite, durante ese tramo frases características: “yo nunca perdí una elección”, “tendré que ser candidato para justicialistas e independientes” (La Nación, 17/3). Finalmente, tras el fracaso de la arremetida plebiscitaria y el arreglo entre los dos principales pre-candidatos, Duhalde y Ramón Ortega, Menem consagra dicha fórmula dos meses antes del comicio, el 2/8, y acepta ceder la conducción partidaria a Duhalde durante la campaña y hasta el día 25/10. La lucha por la sucesión del liderazgo en el peronismo acompañaría de este modo el fin de la presidencia de Menem y no daría tregüa.

35

presidenciales de octubre del 99, en las que se jugará la suerte del país en los próximos

años, toca al peronismo, con el liderazgo de Carlos Menem, la enorme responsabilidad

política de asegurar la gobernabilidad de la Argentina”43.

La identidad entre gobernabilidad y hegemonismo es explícita en este juego argumental:

“la gobernabilidad, o sea la capacidad de ejercer en forma continuada el poder

político...”44. El propio presidente haría suyo el argumento, al anunciar en abril del 99 su

decisión de asignar a la Gendarmería y la Prefectura participación en la lucha contra la

delincuencia. A la crisis financiera externa se le agregaba la ola de delitos que generaría en

el país un ascenso vertiginoso de la sensación de inseguridad urbana. Menem evocará, en

ese preciso momento, las circunstancias de diez años atrás y comparará la hiperinflación

con la inseguridad, ambas como consecuencias de estados de ingobernabilidad.

Singularmente, tras diez años de gobierno, este presidente puede desligarse del desgaste en

el ejercicio del poder, acreditar los logros y descargar los déficit sobre los dos candidatos

presidenciales, Eduardo Duhalde y Fernando De la Rúa, a la sazón gobernador bonaerense y

jefe de gobierno porteño: “No es cierto que la hiperinflación haya sido la causa de la

ingobernabilidad sino exactamente lo contrario: fue la ingobernabilidad la causa de la

hiperinflación. Dijimos que íbamos a tener un país sin inflación; muchos no nos creyeron,

otros combatieron los instrumentos necesarios para lograrlo, pero lo hicimos. Lo mismo

ocurre con la inseguridad.”45. Dos semanas más tarde, el 26 de abril, al reasumir desafiante

la jefatura del Partido Justicialista, extendiendo así un mandato partidario que vencía en el

2000 hasta el 2003, Menem advertiría: “Tendremos un programa de gobierno hasta el

2010. El que lo quiera utilizar ahí lo va a tener. Y aquel que no, sufrirá las consecuencias

del desgobierno de la República Argentina, como sufrieron otros en épocas no muy

lejanas” 46.

En mayo de 1999, el presidente escribe, en un folleto difundido por la Secretaría de

Planificación Estratégica, que la gobernabilidad así concebida “se ha transformado en la

razón de Estado de la era de la globalización”: “Puede afirmarse que la gobernabilidad es

el nuevo ‘piso’ histórico para afrontar los desafíos de un mundo en constante evolución,

donde los cambios son incesantes e innumerables las situaciones de crisis, zozobra e

incertidumbre. Esto demanda la concentración de la totalidad de las energías del Estado

Nacional en la adopción de las decisiones estratégicas y en la definición de las grandes

políticas nacionales (...) De allí la importancia excepcional que adquieren los liderazgos

políticos, como expresión de sistemas de poder, nacionales y transnacionales, propios de la

época histórica que ya comenzó.”47 43 Periódico “La Tercera Revolución”, n2, 2/99. Organo de la fundación-agrupación Segundo Centenario y, al mismo tiempo, vocero de las actividades de la Secretaría de Planificación Estratégica de la Presidencia y de su titular, Jorge Castro. 44 Jorge Castro, op.cit. 45 Clarín, 16/4/99, p.4. 46 Página 12, 27/4/99. p2. 47 Carlos Saúl Menem, “Cinco prioridades nacionales para la próxima década”, Presidencia de la Nación, Secretaría de Planeamiento Estratégico, mayo 1999.

36

Algunas consideraciones a manera de conclusión.

El “neo-decisionismo” como filosofía del poder en los años de Menem

Se aportaron elementos de juicio, en este trabajo, tendientes a argumentar que existieron

bases filosófico-políticas, jurídicas e ideológicas que sustentaron la forma en que se

gobernó la Argentina en la última década del siglo XX. El neo-decisionismo es un

concepto que permite enhebrar dichas bases. Se corresponde con una forma de democracia

“delegativa” y reinterpreta el principio republicano de la división de poderes inscripto en

la Constitución nacional como “división de funciones” de un mismo y único poder estatal.

Se constituye de este modo, como soporte necesario de un discurso de legitimación con

alta eficacia simbólica en un contexto colocado bajo los imperativos de la gobernabilidad y

del ajuste estructural así como de una inserción nacional subordinada a los esquemas de

transnacionalización y globalización de las economías.

La doctrina neo-decisionista contiene al andamiaje jurídico creado por una “pragmática del

poder” aplicada a una situación de emergencia y una “dogmática programática” que arraiga

en tradiciones ideológicas y culturales asociadas con concepciones organicistas de la

sociedad y con el “perfeccionismo” jurídico, de raíz antiliberal. Este discurso de

legitimación se demuestra funcional y efectivo para resolver la crisis de gobernabilidad de

finales de la década del ‘80 y cerrar las brechas entre gobierno del Estado, gobierno de las

leyes y contratos básicos de la estructura social y económica.

Sin embargo, la imposibilidad de institucionalizar dicho modelo de liderazgo y disociar su

dimensión político-partidaria de la gubernamental-estatal, reabre la cuestión. Si cabe

entender la crisis hegemónica como el agotamiento de las condiciones que dieron orígen a

un proyecto exitoso de construcción de un bloque histórico de poder, se estaría frente a un

caso de hegemonía incompleta que traslada sus propias limitaciones como problema

extendido a la totalidad del sistema y del régimen político.

En una síntesis más amplia cabría evaluar que la vigencia constitucional en las democracias

latinoamericanas ha logrado pruebas de sustentabilidad como nunca antes en su historia.

Las presidencias han logrado ejercicio pleno y sin interrupciones de sus mandatos y cuando

no lo hicieron, las crisis institucionales fueron resueltas en todos los casos a través de los

mecanismos legales previstos, vía juicio político o destitución. Asimismo, prácticamente

todos los textos constitucionales fueron reformados y adaptados en la dirección de un

fortalecimiento de la legitimidad democrática y una modernización funcional de los

sistemas políticos.

Pese a estos avances, los ejemplos de “éxito” de la gestión presidencial, en el caso de la

Argentina de Menem, acompañada por el Perú de Fujimori, evidenciaron que el régimen

presidencialista, bajo las formas en que fue dominante en nuestro continente, sigue

apareciendo como la solución y el problema, al mismo tiempo, para la gobernabilidad y la

consolidación de las nuevas democracias. La instalación de la doctrina “neo-decisionista”

como legitimidad supletoria o suplementaria de la democratico-republicana, tributaria ésta

última del principio representativo escenificado en el Parlamento como espacio de

37

deliberacion publica y a la vez del principio de división de poderes no como un sistema de

bloqueos mutuos sino como aquel que permite una ampliacion del poder institucional de la

democracia, lejos de resolver la ecuación, se asentaría de este modo en la persistencia del

mismo déficit de orígen.

La Argentina terminaría, de tal modo, el siglo XX con un presidente constitucional que al

concluir su segundo mandato, no sólo se convirtió en quien más tiempo ininterrumpido

gobernó en la completa historia de nuestro país, sino que además pudo permitirse ser el

único dirigente político en dejar planteados planes de gobierno hasta el año 201048.

Retirado de la cúspide del edificio del que fue forjador y tributario, Menem se empieza a

correr el 10 de diciembre de 1999, en principio transitoriamente, de la escena. Su figura

empieza a languidecer, iniciada la presidencia de Fernando de la Rúa, que encarna un

arquetipo antagónico –al menos en las formas- de aquel perfil de liderazgo. Pero dejaría

como legado, sin embargo, además del Plan de Convertibilidad y una Constitución

reformada a medio cumplir, una configuración del Estado, del régimen político y de la

doctrina jurídica –en suma, una filosofía del poder y un principio de legitimación- que le

sobreviven. Desatar ese paquete, con o sin su presencia, quedará como un ineludible desafío

para la Argentina democrática en la primera década del siglo XXI.

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el presidente saliente Raúl Alfonsín, que adelanta la entrega del mando. Cumple su mandato de seis años, hasta diciembre de 1995 y es reelegido por otros cuatro años, beneficiado por la reforma constitucional de 1994 que acortó el período presidencial e introdujo la posibilidad de una reelección sucesiva. Menem se convierte, de este modo, en 1999 en el único presidente constitucional de la historia argentina que ha gobernado durante diez años y cinco meses consecutivos. El único antecedente que lo supera en cantidad de años, Julio Argentino Roca, gobernó durante doce pero no fueron consecutivos sino que fueron dos períodos de seis años (1880-1886, 1898-1904) Pero lejos de considerar culminada su tarea, el último mensaje presidencial de Menem ante la Asamblea Legislativa, el 1ro. de marzo de 1999, tiene como título “Transformaciones de una década y prioridades nacionales para los próximos diez años”. “Estamos, dirá Menem, a mitad de camino. Hace falta una nueva década de transformaciones revolucionarias para culminar exitosamente la empresa iniciada en julio de 1989”.

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Los autores Fabián Bosoer es Licenciado en Ciencia Política (Universidad del Salvador, 1985). Secretario Académico de la carrera de Ciencia Política de la Universidad de Buenos Aires (1996/2001) y titular de la cátedra Teorías del Estado y la Planificación de la Carrera de Ciencias de la Comunicación de la UBA. Investigador, ensayista y periodista, publicó “La trama gremial;1983-1989”, “El hombre de hierro” y “El sindicalismo en tiempos de Menem”(Editorial Corregidor) con Santiago Senén González y numerosos artículos y ensayos sobre política

contemporánea y relaciones internacionales. Es editorialista del Diario Clarín.

Santiago Leiras es Licenciado en Ciencia Política de la Universidad de Buenos Aires, Docente e Investigador de la Facultad de Ciencias Sociales y del Ciclo Básico Común de la UBA, y Profesor Principal de la Universidad de Belgrano. Ha publicado numerosos artículos vinculados con la problemática de la democracia y la democratización en América Latina