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Lntoloda sobreTeoría de la

Luis Miguel Martínez Anzures

ANTOLOGÍA SOBRE TEORÍADE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Compilador:Luis Miguel Martínez Anzures

Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.

Corrección: Adriana J. Paz MojicaDiseño de portada: INAP- JMN Editorial-Ninel Michel Marín

Primera Edición 2002ISBN 968-6080-37-6D.R © Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.Km. 14.5 Carretera libre México-Toluca, Col. Palo AltoCP 05110, Cuajimalpa, D.F.Impreso y hecho en México

ÍNDICE

PRESENTACIÓN: Pág.Dr José Natividad González Parás 7

PRÓLOGO:Dr. Luis Miguel Martínez Anzures 17

-TEMAS INDECLINABLES DE LA TEORÍADE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Nuevos aportes a la teoríade la administración públicaDr. Omar Guerrero Orozco 25

Luis de la RosaDr. Luis Miguel Martínez Anzures 41

Apuntes biográficos de Lorenzo de Zavala(1788-1836)Dr. Ricardo Campos A.T. 71

El estudio de la cienciade la administración públicaMtro. Roberto Moreno Espinoza 101

Manuel Colmeiro y sus aportes a lateoría de la administración públicaLic. Carlos Fontes Martínez 125

I I - ACTUALIDAD Y PROSPECTIVA DE LATEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La administración moderna de laProcura ExistencialLic. Gabriel Campuzano Paniagua 143

Fred W. Riggs: La administración públicaen las sociedades prismáticasLic. Erika Döring Hermosillo 169

Acerca del tamaño del Estado de México,Breves notas en retrovisión y perspectivaMtro. Roberto Rives Sánchez 193

Adicto a la persona, es ya un cuarto de siglo.

Al orden sentimental que me originan mis vastagos.

Además, los amigos que en el camino concurrieron.


Presentación

Este interesante libro -compilado por el doctor LuisMiguel Martínez Anzures- es mucho más que unacuidadosa antología del pensamiento de varios de

los más distinguidos teóricos nacionales y extranjeros dela ciencia administrativa en los últimos dos siglos. Estambién y en grado superlativo un amplio recuento de losavatares que el Estado nación y la propia administraciónpública han experimentado en ese lapso y no sólo cum-ple el propósito de "poner a los jóvenes en el caminopara arribar a la organización administrativa más perfec-ta" (sin sólo "disertar para los estadistas" ) como queríael inteligente colombiano Florentino González: tambiénproporciona a especialistas y diletantes, al lector en ge-neral, una visión comparativa nada despreciable de lasrelaciones sucedidas entre administradores públicos yciudadanos que nos parece altamente aleccionadora.

Particularmente útil es la glosa que hacen el doctor OmarGuerrero Orozco y el maestro Roberto Moreno Espinosade la historia de esta nueva ciencia, dentro de la primerasección antológica dedicada a sus "temas indeclinables".Desfilan ante el lector las connotaciones originales queaquélla tuvo en relación con el Estado absolutista, anti-feudal y centralista cuando los llamados "cameralistas"alemanes y austríacos desde fines del siglo XVII partie-ron de las rutinas oficinescas (Kammer significa oficina)para esbozar la disciplina que se integraría primero a las"artes de gobierno", luego, en un esfuerzo académico, alas "ciencias de la policía" y finalmente a lo que desde elsiglo XIX se conoce como ciencia de la administraciónpública.

Antología sobre Teoría dela Administración Pública

En ese desfile están presentes las ideas de los grandescatedráticos franceses como Juan Bautista Bonnin, Ale-jandro Vivien, Georges Langrod y otros; del fundacionistaalemán Lorenzo Von Stein y de los distinguidos españo-les Adolfo Posada, Mariano Baena de Alcázar y ManuelColmeiros -éste en la visión del maestro Carlos FabiánFontes Martínez- junto al norteamericano William W¡-lloughby, cuyo sólo nombre nos recuerda a su maestroWodrow Wilson, quien en un ensayo notable escrito ensu juventud (1887) enunció como postulado básico:"hemos llegado a un punto en el que hacer funcionar unaConstitución va a ser más difícil que elaborarla".

De todos ellos hay ideas aprovechables, como que eranecesaria una ciencia administrativa especial para losEstados republicanos (González) y que en su infancia lassociedades sólo conocían una confusión de poderes pú-blicos pero que este proceso provocó que el Poder Eje-cutivo propiciara en su seno la formación de dos ramas:la política -dirección moral de los intereses nacionales- yla administración -provisión de los servicios públicos-según afirma Vivien. Que el Estado moderno es un órga-no colectivo de grandes aspiraciones y funciones socia-les (Posada) y la ciencia administrativa debe encontrarsu lugar entre las disciplinas sociales (Bonnin); queademás se relaciona en un "todo cósmico" con el dere-cho público (Von Stein) que posee un ingrediente de his-toricidad y de interdisciplinariedad, pero debe buscar suautonomía (Langrod) que la misión de la administraciónpública es ejecutar la Ley y por tanto imprimir movimientoa la sociedad (Colmeiro) o que -más allá de sus activida-des institucionales- desarrolla actividades funcionales, dedirección, que son su materia más propia (Willoughby) yque la nueva disciplina debe situar el objeto de su cono-cimiento científico sin olvidar al poder (Baena).

Presentación

Dice Santayana que los pueblos que no conocen su his-toria o que la olvidan están condenados a repetirla. Porello es de esencial importancia repasar, sin prejuicio al-guno, el pensamiento de dos mexicanos que fueron coe-táneos y que con concepciones diferentes se desenvol-vieron en nuestro siglo XIX -el zacatecano Luis de la Ro-sa y el yucateco Lorenzo de Zavala- a quienes nos pre-sentan la pluma del doctor Luis Miguel Martínez Anzuresy la del doctor Ricardo Campos Álvarez Tostado.

Luis de la Rosa fue varias veces ministro: de Haciendaen 1845, de Justicia en 1847 y en 1848, de RelacionesInteriores y Exteriores en el propio año de 1848 y des-pués en 1855. También fue candidato a la Presidencia,Gobernador de Puebla y Diputado en el Constituyente de1856-1857. En el año de 1852 publicó su obra capitalsobre la administración pública en México y los mediospara mejorarla.

Como pocos de los hombres de su tiempo percibió elinicio de la revolución industrial y la influencia que ten-dría en nuestro país. En su libro tiene el acierto de estu-diar con detalle las funestas herencias que había dejadoel régimen colonial: "La administración del Estado no erabuena ni mala -afirma- simplemente no existía en nin-guna región del vasto territorio". De esa base parte paradivulgar la nueva ciencia en México, apuntar un progra-ma que hoy llamaríamos de "reforma administrativa" ylegarnos una serie de consejos y sugerencias que nohan perdido actualidad.

Después de la guerra contra los Estados Unidos laamargura de este patriota es evidente: "Todas las previ-siones han fallado, todas las esperanzas se han desva-necido, y sobre los escombros de las instituciones yadestruidas irán cayendo una a una esas causas de utili-


dad pública...". Se refería a las mejoras administrativasque se planteaban con urgencia.

De la Rosa dividió su estudio en ocho secciones que vande la administración general de la República hasta lamunicipal, pasando por la de los estados y el DistritoFederal, complementadas por sus ideas generales sobrela nueva ciencia, los principios de la estadística, la orga-nización del Ejército y la Marina y, como colofón, la moralpública y las relaciones del Estado con la iglesia católica.En esa visión integral de los problemas administrativoses un precursor, como en tratar asuntos concretos talescomo división territorial, migración y colonización, fomen-to de la agricultura, la industria y el comercio, catastro,navegación marítima y "consideraciones sobre el aumen-to de la población". Es increíble que De la Rosa percibie-ra ya el problema demográfico del país, en ese momentonecesitado de que los mexicanos se extendieran por elterritorio para evitar tragedias como la invasión de Texasy la mutilación de nuestras grandes regiones norteñas.También profundizó sobre el tema de "segundad públi-ca", construcción de institutos penitenciarios y reorgani-zación de la policía.

"Un gobierno -dijo el zacatecano- tiene como principalobjetivo defender y conservar la independencia del paíspara mantener inviolables sus instituciones políticas yproteger al pueblo en el goce de sus derechos si suConstitución es popular"..."Una acertada administración,para cumplir los benéficos objetos con los que ha sidoestablecida, necesita desarrollar todos los aspectos cla-ve de la prosperidad... (y) colocar a la sociedad en unestado de animación y progreso...".

Denunció las consecuencias de una administración in-moral "muy desleal para con los débiles y muy moderada

Presentación

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con los que pueden defenderse de su osadía...". Particu-lariza el caso de lo que hoy se presenta como una "re-forma fiscal", al decir: "De aquí viene el por qué de losaltos gravámenes que afectan a los más pobres, que sonsiempre la mayoría, (mientras) los de enormes recursoseluden el pago o si lo realizan no resultan muy afecta-dos. Pero por siempre la riqueza toma ventajas y la parteperjudicada es el pueblo que jamás se beneficiará deservicios gratis en comparación del nivel en el cual esperjudicado con los altos impuestos...". Concluye: "Alparecer la tendencia del sector público (ojo a la caracte-rización de este término que ha trascendido) ha sido elgastar lo más posible con el fin de beneficiar a algunoscuantos...".

Lorenzo de Zavala es más conocido que Luis de la Rosapero por causas negativas pues si bien representó a Yu-catán en las Cortes de Cádiz, luego fue miembro de laJunta Nacional Instituyente creada por Iturbide a la diso-lución del Congreso para formular el Estatuto del Impe-rio. También fue senador, masón poinsettista; amigo deEsteban F. Austin, colonizador de Texas; gobernador delEstado de México; Ministro de Hacienda; Embajador enFrancia y después de exiliarse en Nueva York promovióen Texas la rebelión contra el gobierno mexicano y jurócomo vicepresidente de la "República de Texas" en1836, donde muere ese mismo año anhelando laanexión de ese territorio nacional a los Estados Unidos.

Sin embargo, fue Diputado Constituyente del CódigoFederal de 1824, promovió la ley que declara a la ciudadde México como Distrito Federal y sede de los Poderesde la Unión; propuso sin éxito la creación de un banconacional; contribuyó a la expulsión de los españoles;presentó planes para colonizar Texas y el Istmo de Te-huantepec y repartió tierras de nobles hispanos en el


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Estado de México. Sus contribuciones teóricas a la políti-ca y a la administración pública pueden localizarse en "ElÁguila Mexicana" (1824), en "El Correo de la Federación"(1826) y en su libro "Ensayo Histórico sobre las Revolu-ciones de México desde 1803 hasta 1830" publicado en1832. Zavala fue apologista de Joel Poinsett y del filóso-fo británico Jeremías Bentham, propugnador del utilita-rismo como valor supremo de la historia, lo que explicaen buena parte su afinidad con el pensamiento nortea-mericano y con la doctrina del "destino manifiesto". Noobstante todo, es preciso estudiarlo más profundamentey su influencia en la construcción (y en el acoso) de laadministración pública de nuestro país, sin olvidar queZavala, poco antes de su muerte, declaró que el pactofederal entre México y Texas se había disuelto.

La segunda parte de esta atrayente antología se refiere ala actualidad y prospectiva de la teoría de la administra-ción pública, o sea a una visión del presente y del futurode la ciencia social que nos ocupa. En ella, GabrielCampuzano Paniagua nos habla sobre la tesis de la"procura existencial" o preservación vital, como una delas tareas más importantes de la administración pública,según el profesor alemán Ernest Forsthoff; Erika Dóringdesarrolla la noción estructuralista del norteamericanoFred W. Riggs sobre la administración en las llamadas"sociedades prismáticas" de los países en desarrollo, y elmaestro Roberto Rives Sánchez diserta sobre el tamañodel Estado en México desde su aparición a inicios delsiglo XIX hasta nuestros días.

Dentro de los cambios y ajustes en la política de los Es-tados y en la administración pública originados por lasimbólica caída del Muro de Berlín, el cese de la GuerraFría y el apogeo del neoliberalismo y la globalización, seencuentra la modernización de las estructuras económi-

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cas del sector público que enfrentan una terrible parado-ja: por una parte el imperativo de adelgazarse ante lasexigencias de los sectores privados que reclaman mayo-res espacios, y por otra el mantener su capacidad paraatender las necesidades de la población, especialmentelas ligadas al abastecimiento social de bienes y serviciosy la preservación de la vida, la salud, la educación y eltrabajo de los componentes de la comunidad.

Esta facultad esencial de la administración pública es laque analiza Forsthoff declarándola indeclinable pues de-be llenar los espacios que hacen posible la vida humanay proteger a los consumidores frente a su vulnerabilidaden una sociedad cada vez más fría y desprovista deprestaciones de apoyo a los más necesitados. Nosotrospensamos que esta responsabilidad de la administracióny del propio Estado es la que contribuirá en el futuropróximo a la recuperación de sus abdicadas funciones.La "procura existencial" habrá de fortalecerse cada vezmás para el logro de un ordenamiento social justo por elcual no se preocupa la llamada "democracia de merca-do".

Consideramos en cambio la visión estructuralista de FredW. Riggs como una explicación totalmente formalista einsustantiva de los requerimientos de los países en desa-rrollo o sociedades en transición, que ignora los fines yvalores de esos países y los clasifica sin atender a susparticularidades, cayendo en una simple visión volunta-rista del desenvolvimiento político y llegando a afirmarque en las llamadas "sociedades prismáticas o difusas"-en contraste con las "difractadas" o integradas- el lograrel crecimiento económico se traduce casi siempre enalgo regresivo. Sin embargo esta teoría que explica a laadministración pública como un simple sistema y a susinstituciones como meras formas estructurales de com-


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portamiento, está muy en boga sobre todo entre los tec-nócratas que creen en ella a pie juntillas. Estos nuevos"cameralistas" de las rutinas oficinescas desprovistas defines y valores han hecho mucho daño a los países endesarrollo en la época de la llamada modernidad.

Asi se reconoce en el último ensayo de la antología,donde con la misma claridad con la que Erika Dóringevidencia los errores del estructuralismo, el maestro Ri-ves Sánchez -después de hacer un excelente análisis delnacimiento, la consolidación y la reforma del Estado me-xicano- estudia la contracción de su aparato económicodemostrando que la famosa privatización o desincorpo-ración de empresas públicas sólo redujo en 10% el pre-supuesto federal y en 2.9% el déficit fiscal, y que des-pués del pro-ceso se siguieron creando un amplio con-junto de empresas, fideicomisos y fondos oficíales. Aúnantes de la privatización, el informe del Banco Mundialde 1987 señalaba que el porcentaje del gasto público deMéxico sobre el producto nacional era de 24.9% encomparación con el 39.5% en promedio de los paísesindustrializados, como Italia con 56% -el más alto- y losmás bajos, Japón con 17.8% y Estados Unidos con21.1%, menos de 4% por debajo de la cifra mexicana.

De la lectura de estos ensayos y comentarios producidospor catedráticos y analistas capaces y bien documenta-dos podemos sacar conclusiones aleccionadoras para lacontinuación -y en algunos casos rectificación- de nues-tro proceso de reforma de tal manera que la administra-ción pública de México se fortalezca y sea cada vez máseficiente en el cumplimiento de sus responsabilidadesfrente a la comunidad, sin caer en las trampas del "pen-samiento único", a fin de acercarnos a la justicia socialmediante la mejor aplicación de las decisiones políticas ylos recursos económicos de que dispone el país para

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combatir la pobreza y elevar la calidad de vida de losmexicanos.

Dr. José Natividad González Paras


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Prólogo

T a administración pública ha constituido en el tiempoI y el espacio un fenómeno histórico cambiante, en

"^"Iconstante transformación y reforma, observa mo-mentos de crecimiento, expansión, diversificación y es-pecialización, y ciertamente centralización. Así, durantela época de la monarquía absoluta, la constante corres-ponde a un proceso de centralización ascendente, y quecoincide con la expansión y dilatación del espacio públi-co, en paralelo a la conformación de la sociedad comoespacio privado, que da lugar a lo que genéricamente sedenomina como sociedad civil; y se trata de un espaciohistórico en que el Estado y la administración que le esinherente son genuinamente intervencionistas.

Hoy, somos testigos de un proceso de retraimiento de laadministración pública, en beneficio de grupos y sectoresde la sociedad civil. En casos como el mexicano, la ad-ministración pública descentralizada ha sido objeto deuna amplia desincorporación de entidades, lo que expre-sa un proceso inverso al prevaleciente en épocas recien-tes como la década de los 70, y aun el periodo corres-pondiente al México posrevolucionario, espacio históricode crecimiento tanto de la administración centralizadacomo la descentralizada o al brevemente comentado ydistante periodo de la Monarquía absoluta.

Las transformaciones de la administración pública delEstado moderno, han sido pues una de las característi-cas fundamentales de la administración contemporánea.Sobre el particular Alejandro Nieto, nos ha legado unasíntesis muy atinada de tal proceso, cuando apunta:


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"Al hombre no le es dado, como a Dios, el recrearse ensu obra y descansar. En política y administración, cuan-do la obra parece concluida, hay que volver a empezarde nuevo nunca está terminada la organización del Es-tado Esto es una consecuencia necesaria del continuocambio de la base histórica, al que debe corresponder elmismo movimiento de las instituciones. Por otro lado,será ingenuo creer que en un momento determinado,incluso en los de una intensa acción revolucionaria, pue-de modernizarse la administración de arriba a abajo. Lareforma en el mejor de los casos afecta a puntos aisla-dos -añade Nieto. La administración ofrece siempre elaspecto de un gran edificio con alas a medio edificar to-davía y alas ya ruinosas. A este cuadro debe añadirse elde alas que, recién edificadas, están desiertas por no serhabitables. Hablar de administración es hablar de refor-ma. Administrar es reformar -enfatiza Nieto".

En congruencia con los cambios de nuestro tiempo, laadministración pública continúa con su proceso de re-forma, que a la par con otras transformaciones de la so-ciedad, se concibe como una reforma más integral, unareforma del Estado.

Así, todo hace suponer que el fin de siglo se caracteriza-rá por la expansión del espacio privado y sus sectoresmás dinámicos, en contraposición a un espacio públicoen constante contracción, aunque más cualitativo, y conuna administración pública más profesionalizada.

En suma, el fenómeno histórico-social y político de laadministración pública es inherente al Estado y a su pro-ceso formativo durante la época de la monarquía absolu-ta, y a su consolidación en la correspondiente al moder-no Estado burgués de derecho; como problema políticodirectamente vinculado a la organización de las socieda-

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des. hunde sus raíces en el tiempo, así lo testimonian lostrabajos de alta factura que recrean el arte de gobiernoen las sociedades capitalistas, así como los vinculadoscon la formación de los grupos y clase gobernante.

La tradición perso-árabe identificada con el estudio delarte de gobierno, conformó una genuina escuela políticoadministrativa, dio lugar y produjo los trabajos conocidoscomo espejos de príncipes o libros de consejos, dirigidosa las altas jerarquías gubernamentales. Simultáneamen-te constituyó una pedagogía política y un pilar fundamen-tal en la conformación, preservación y eclosión de losimperios musulmanes.

La tradición y escuela antes descrita, fue una prácticaadoptada y desarrollada en suelo hispano, cuyo cultivose remonta al siglo XIII y se prolonga hasta el XVIII; estapráctica, tuvo asimismo, una expresión en el caso no-vohispano, donde se han localizado trabajos que se ins-criben en este género político-administrativo. En el casode los principados austro-alemanes, Pierangelo Schieraha enseñado que los primeros cameralistas se encuen-tran emparentados con la tradición de los consejeros depríncipes. Así, el estudio de la teoría administrativa quesubyace en los espejos de príncipes, conforma una partefundamental de la teoría de la administración de las so-ciedades precapitalistas.

Durante el periodo comprendido entre los siglos XVI yXVIII, la época de la monarquía absoluta, la administra-ción pública observa un proceso de crecimiento impor-tante, a la par con el del Leviatán estatal y a la aludidacentralización político-administrativa que caracteriza alEstado absolutista.

Como objeto de estudio la administración pública se ex-presa durante el periodo como ciencia de la policía, y en

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la región de Austria y de los principados alemanes, pro-ducto de la labor de los cameralistas, como ciencias ca-merales, las cuales han sido calificadas como cienciasde la administración del Estado absolutista; de igual ma-nera se ha atribuido a aquellos el mérito de haber logra-do la transición en el cultivo del mero arte de gobierno alas modernas ciencias del Estado.

El Dr. Ornar Guerrero ha señalado recientemente que"La ciencia de la administración pública es una de lasdisciplinas que, con mayor dignidad, cuentan en suhaber con pergaminos nobiliarios de antigüedad acadé-mica, su origen se remonta a los principios del sigloXVIII, cuando los soberanos de Prusia establecieron lasprimeras cátedras de enseñanza científica de los queha-ceres administrativos, para los servidores del Estado".

Durante el mismo periodo se genera el cultivo de unavertiente fundamentalmente política, que es imprescindi-ble tener en cuenta por su profunda vinculación con elquehacer gubernamental: la razón del Estado, que tam-bién conforma un cuerpo teórico de un amplio interés enel estudio del Estado y la administración pública, cuyocultivo se prolonga hasta nuestros días.

La descentralización creciente e irreversible que caracte-rizó al Estado absolutista, las revoluciones burguesas yel desarrollo de las fuerzas productivas -entre otras cau-sas-, crearon las condiciones que motivaron la caída delEstado absolutista, paralelamente al advenimiento delmoderno Estado burgués de derecho, y con ello el sur-gimiento de la moderna ciencia de la administración y,labor que cubre primigeniamente Carlos Juan BautistaBonnin en su compendio de principios de administración(1801), publicado a casi un siglo de distancia de la obrade su "paisano" Nicolás Delamare Tratado de Policía


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(1705), este último, relativo al Estado de policía (Polizeis-taat), en tanto que el primero, al Estado de derecho(Rechtsstaat).

Citando una vez más a los teóricos, conviene abundarque el tránsito de las ciencias camerales a la ciencia dela administración, tuvo como marco histórico el reempla-zo del Estado absolutista por el Estado burgués de dere-cho. La administración pública, antaño sujeta a la volun-tad regia, fue sometida a una Constitución Política, estehecho influyó considerablemente en el desarrollo de laciencia de la administración, porque prohijó al mismotiempo el desenvolvimiento del derecho administrativocomo disciplina académica, ocurriendo entre ambosconstantes y variados intercambios".

Así las condiciones históricas determinan el estudio de laadministración pública, de esta suerte, la ciencia de laadministración pública fundada por Bonnin, en con-gruencia con el estado surgido de la revolución políticade mayor repercusión universal -la francesa de 1789-,trasciende las fronteras y de acuerdo a su vez condicio-nes específicas, se desarrolla en otras latitudes, y tal esel caso de España, donde durante la primera mitad delsiglo XIX se localizan cultivadores del estudio de la noví-sima ciencia de la administración pública señaladamenteautores como Javier de Burgos, Francisco Agustín Silve-la, Alejandro Olivan, José Posada de Herrera, ManuelOrtiz de Zúñiga, Pedro Gómez de la Serna, Francisco dePaula Madrazo y Manuel Colmeiro, entre los más desta-cados, que llevan a cabo estudios que promueven demanera fundamental el desarrollo de las ciencias admi-nistrativas.

El caso hispanoamericano, constituye en el contextomismo del estudio y desarrollo de las ciencias de la ad-ministración, un caso por demás interesante, habida

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cuenta de la existencia de obras de gran importanciacomo las del colombiano padre de la ciencia de la admi-nistración en hispanoamérica Florentino González, "Ele-mentos de la ciencia administrativa"; la de nuestro cote-rráneo Luis de la Rosa, "La administración pública deMéxico y medios para mejorarla," la del guatemaltecoAntonio González Saravia, "La administración pública" yotras que hacen referencia al carácter científico de laadministración pública, entre cuyos autores hay que citara José María del Castillo Velasco, Manuel Cruzado yM.R. Veytia, que otorgan carta de ciudadanía a la cienciade la administración.

Sin embargo, el estudio de la ciencia de la administra-ción, se vio eclipsado por el del derecho administrativo,hasta que en la segunda mitad del presente siglo, serecupera aquella, contando en la actualidad con cultiva-dores cuyas obras han trascendido sus respectivos paí-ses de origen, como sería el caso de los franceses Jean-Jacques Chevallier y Daniele Loschak, el español Maria-no Baena de Alcázar, para hacer referencia a algunos delos más representativos.

Las transformaciones recientes de la sociedad y el Esta-do, que repercuten en el ser y actuar de la administra-ción pública, nos obligan a continuar con el estudio delas nuevas condiciones que envuelven y caracterizan ala función pública, así como al estudio científico de ladisciplina que busca la explicación del quehacer y accióngubernamental.

Dr. Luis Miguel Martínez Anzures

Prólogo

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TEMAS INDECLINABLESDE LA TEORÍA DE LA


NUEVOS APORTES A LA TEORÍA DE LAADMINISTRACIÓN PÚBLICA

* Ornar Guerrero Orozco

Introducción

En 1986 culminé un trabajo que me había ocupadopor cinco años: trazar el desarrollo de la teoría de laadministración pública, de su origen hasta nuestros

días. En varias obras que ha plasmado el saldo de estostrabajos, que abarcaron publicaciones en la Revista deAdministración Pública, así como libros y artículos.1 Enestos trabajos se realiza un esfuerzo de construcción dela teoría de la administración pública a partir de lo que,

* Doctor en Administración Pública por la UNAM. Profesor de tiempocompleto en la FCPS. Miembro de S.N.I.

1 En los libros dedicados a estos temas, preparados por el autor, sonlos siguientes: Teoría Administrativa de la Ciencia Política. México,Universidad Nacional Autónoma de México. 1976. Introducción a laAdministración Pública, México, Harper and Row Latinoamericana.1984. Prólogo de Leonel Pereznieto y Presentación de José ChañesNieto. La Teoría de la Administración Pública. México, Harper andRow Latinoamericana. 1986 Estudio Preliminar de León CortinasPeláez y Presentación de Ignacio Pichardo Pagaza, Las Ciencias dela Administración en el Estado Absolutista, México, Fontamara, 1986.Prólogo de Mariano Baena de Alcázar y Presentación de ArmandoSuárez. Por cuanto a los artículos: "Los Forjadores Mexicanos de laCiencia de la Policía", Toluca, Revista de Administración y Politica,cuarta época, número 4, 1985. Pp.29-41, "Las Ciencias Camerales",México, Revista Ensayos de Economía e Historia, volumen 6, 1985,Pp, 16-20. (Publicado asimismo en la Revista de Administración Pú-blica de Puerto Rico). "Tadeo Ortiz: Un Cultivador Mexicano de laCiencia de la Policía", México, UNAM, Los Universitarios, volumenXIII, número 30, Octubre, 1985, Pp,1, 9-11.


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en el siglo XVIII, se conocía como Ciencia de la Policía yque era la disciplina central dentro de las ciencias came-rales, tal como eran cultivadas en los principados alema-nes y profesadas en sus universidades. Después segui-mos su trazo histórico hacia el siglo XIX, para arribarfinalmente al siglo actual, no sin antes haber asumido elnombre de Ciencia de la administración.

Particularmente se puso atención en resaltar el papel deaquellos pensadores más destacados, pues a partir desus aportaciones pudimos observar la formación de co-rrientes de pensamiento y afines que formaban variasgeneraciones de cultivadores de la ciencia de la adminis-tración. Especial tratamiento merecieron Juan EnriqueVon Justi. Carlos Juan Bautista Bonnin, Lorenzo VonStein y José Posada de Herrera, además del mexicanoLuis de la Rosa, quienes estuvieron activos durante lossiglos XVIII y XIX, y fungen como columnas sólidas de laciencia de la administración. No se soslayaron otras con-tribuciones, tales como las de Woodrow Wilson, CarlosFerraris, Alejandro Olivan y otros pensadores no menosconspicuos.

A pesar de que los mencionados trabajos recogían con-tribuciones harto significativas, y comprendían a los pen-sadores que más se habían significado en la construc-ción y desarrollo de la ciencia de la administración, habí-an quedado fuera algunos cultivadores ciertamente im-portantes debido a la imposibilidad de acceder a sustrabajos, ellos son Florentino González, Alejandro Vivien,Adolfo Posada y William Willoughby.

Este artículo tiene por objeto subsanar este deficitariotemático inexcusable para un ofrecimiento cabal del pa-norama de la teoría de la administración pública.

Ornar Guerrero Orozco

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Florentino Gonzálezo La introducción de la cienciaadministrativa en iberoamérica

En 1840, cuando la ciencia de la administración sehallaba casi extinta en Francia, en tanto que enAlemania se seguía cultivando la ciencia de la poli-

cía, sólo España dedicaba su esfuerzo al estudio de laadministración pública. En esos tiempos inició su activi-dad un personaje nacido en Nueva Granada, hoy Co-lombia, a quien se le había solicitado en el colegio deSan Bartolomé, en Bogotá, que impartiera un curso deciencia administrativa.

Su trascendental tarea fue ayudada por Bonnin, cuyosprincipios de administración pública habían tenido variasediciones y se habían traducido al español y al italiano.2

Sin embargo, como republicano convencido, comoamante del gobierno local, observaba en la obra del pen-sador francés a un régimen centralizado que no teníaparalelo en su patria, por tanto, fue la aparición de laDemocracia en América de Alejandro de Tocqueville, loque complementó sus fuentes básicas para el estudio dela administración local -amén del uso del digesto del Sr.Gordon, sobre la administración pública británica- y así,para nutrir sus lecciones, escribió los Elementos de laciencia administrativa, dentro de los cuales había forma-do un bosquejo de lo que llamaba un Sistema de Admi-

2 Baptiste Bonnin, Charles Jean. Principes D'Administration Publique.París, Chez Renaudiere Imprimeur-Libraire, 1812. Tres volúmenes.La edición original es de 1808, seguida por otra de 1809 y la referida,de 1812, la más consultada. En 1829 apareció un compendio de losPrincipios, versión que se tradujo al español en 1834, en tanto que en1824 la obra íntegra se había traducido al italiano.

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nistración Pública para un Estado Republicano.3 Con lapreparación de esta obra se inaugura, en América toda,y especialmente en los países de habla hispana, el culti-vo de la ciencia de la administración.

González dedicó los años previos a la publicación dellibro, a profesar cátedra y prepararlo, además de divulgarsu plan de trabajo (en el periódico, Bandera Nacional) yalcanzar la atención de los miembros de la Cámara deRepresentantes para la redacción de un nuevo CódigoAdministrativo fundado en los principios de la descentra-lización. Por fin, luego de sus experiencias docentes,Florentino González podía decir con toda modestia, quecon yerros propiamente humanos se había escrito "Unlibro que trata de una ciencia desconocida en América, yuna ciencia que nos importa mucho cultivar, si queremosser algún día felices, este libro es de una gran utilidad,aunque no dé más que bases para discernir". Él despier-ta ciertas ideas, que desarrollándose por talentos supe-riores, tendrán con el tiempo una trascendencia inmensasobre la dicha social. Tratándose de una ciencia nuevaen América, su objeto es poner a los jóvenes en el cami-no para arribar a la organización administrativa más per-fecta que se tiene, más que disertar para los estadistasque por principio tienen sabiduría en los contenidos de laobra.

En agosto de 1973 adquirí un valiosísimo libro tituladoHistoria de la administración española e hispanoameri-cana, cuyo autor es el erudito investigador Juan Beneyto(Madrid, Aguilar. 1958). En el apéndice de la introducciónde la obra, se consignaba la existencia del de González.Después de dos breves visitas a Santa Fé de Bogotá,que no me facilitaron la búsqueda del libro, tuve la opor-

3 González, Florentino. Elementos de la ciencia administrativa. Bogo-tá, Imprenta de JA. Cualla, 1840. Dos Volúmenes.


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tunidad de regresar a la ciudad y dedicar tiempo a sulocalización. Y en efecto, en breve tiempo di con el libroen la Biblioteca Nacional y gracias a las gentilezas de sudirectora, así como al apoyo del Dr. Julio Roballo, direc-tor general de la Escuela Superior de Administraciónpública, tuve acceso a una copia de la obra, aquí utiliza-da.

Uno de los mitos máJ que antes de Florentino y Constan-tes, consiste en que no haber introducido la ciencia de laadministración a nuestro continente, y por tanto a su fun-dador, de Carlos Juan Bonnin, a pesar de la desilusiónque le cause el que los Principios se refieran a un régi-men centralizado. Así, para dar pauta al Sistema de Ad-ministración Pública que ha elaborado, nos ofrece unadefinición del objeto de su libro, La ciencia administrati-va, "Es el conocimiento de los principios, en virtud de loscuales debe arreglarse la acción de las autoridades aquienes se encargue el manejo de los intereses y nego-cios sociales, que tengan el carácter de públicos".

Ahora bien, en cuanto dichos intereses, ellos se refierena los que son inherentes a la condición del individuo co-mo miembro de la sociedad, y por tanto a la sociedad ensí, que contrastan con aquellos otros de tipo privado, quese refieren a los que el individuo cuida por motivos de supropia utilidad. Así, en contraste estos intereses priva-dos, tales como el ejercicio del pensamiento y de la in-dustria, y la profesión de un culto religioso, los interesessociales se refieren a las poblaciones, el usufructo de losproductos naturales, la seguridad de los habitantes, laeducación pública, el matrimonio, los decesos y las con-tribuciones, que por naturaleza tienen un carácter públi-co.

Una vez que se han identificado los intereses sociales,González explica que "La administración pública es la

Antología sobre Teoría dela Administración Pública " i

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acción de las autoridades sobre los intereses y negociossociales, que tengan el carácter público, ejercida con-forme a las reglas que se hayan establecido para mane-jarlos". Esta idea, que se refiere a la acción, el autor laextiende a los funcionarios mismos, de modo que lo quellama una buena administración, como lo subraya, serefiere tanto a los resultados ventajosos que se obtienen,como a los funcionarios que la ejercitan. Finalmente, deacuerdo a su proyecto, Florentino González distingue ala administración pública nacional y a la administraciónmunicipal, entendiendo a la primera como la acción de laautoridad pública sobre los intereses y negocios socialesrelativos a la nación, y a la segunda, como la acción dela autoridad pública sobre los intereses y negociosreferentes a las secciones de la nación.

Finalmente unas palabras más sobre el temario y capitu-lado de la obra, integrada, como se acostumbraba anta-ño, por libros. El primero comprende un capítulo sobrelas ideas generales de administración, y sigue con eltratamiento de los medios pasivos para facilitar la admi-nistración pública. El capítulo III se refiere a los mediosactivos, en tanto que el IV al movimiento administrativo.El libro segundo está integrado de catorce capítulos, to-dos ellos referentes a la administración nacional, y trata-se en su interior la organización de la administración pú-blica y sus diversos funcionarios. Finalmente, el tercerlibro, plasmado en todo el tomo II, estudia a la adminis-tración municipal, su organización y sus agentes.

La labor de Florentino González, padre de la ciencia dela administración en América, con la emulación en Méxi-co de Luis de la Rosa cuya obra La administración públi-ca de México y medios para mejorarla apareció en 1853,en tanto que otro González, Antonio González Saravia,


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sacaba de imprenta su libro La administración pública en1888.4

Alejandro Vivieno El renacimiento de la ciencia

administrativa en Francia.

Para 1845 la ciencia de la administración había lan-guidecido, Bonnin no había dejado discípulos ensu propio país, era más conocido y reconocido en

España e hispanoamérica, y no faltaba mucho para queLorenz Von Stein lo adoptara como maestro y renovaraen Alemania a la antigua ciencia de la policía, para con-vertirla en la teoría de la administración.5 Fue entoncesque aparecieron los Estudios Administrativos de Alejan-dro Vivien, cuya publicación vino a contrastar, y desafiar,el dominio monopolístico que ejercía el derecho adminis-trativo en Francia.6

Los estudios de Vivien constituyen un tratamiento cabalde la administración pública francesa de sus días. El pri-mer volumen sitúa a la administración dentro de las insti-tuciones políticas, y desenvuelve un tratamiento muypreciso de cada uno de los órganos de aquella, talescomo los Consejeros, Tribunales y otros más, así comode los funcionarios y los procedimientos y formas de laadministración. Finalmente, el segundo volumen está

4 de la Rosa, Luis. La administración pública de México y medios paramejorarla, México, sin datos editoriales, 1853. González Saravia An-tonio, La administración pública, Guatemala, Establecimiento Tipográ-fico de la Nación, 1888.5 Von Stein, Lorenz. Die Verwaltung-Lehre, Sttutgart, Berlang der F.G.Gottasfchen Buchlandung, 1861, ocho volúmenes.6 Vivien, Alejandro, Etudes Administratives. París, Editions Cujas,1974. Dos volúmenes. La edición original es de 1845, seguida porotra de 1852 y una más de 1859, de la cual se obtuvo la edición fac-símil aquí utilizada.


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dedicado a la administración local, la policía, los cultos ylos espectáculos públicos.

La importancia de Vivien consiste en que su libro es unaalternativa a los tratados de derecho administrativo, perotambién a su idea de la administración pública en funciónde las instituciones políticas. Explica que en su infancia,las sociedades sólo conocían una confusión de poderespúblicos y no fue sino hasta que se desarrolló, y por tan-to se hizo más compleja, que surgió una necesaria divi-sión de ellos. Pero este mismo proceso provocó que, ensu seno, el Poder Ejecutivo propiciara la formación dedos ramas: la política y la administración.

Define a la política como "La dirección de moral de losintereses generales de la nación", en tanto que la admi-nistración "consiste principalmente en provisión de losservicios públicos". Así, los más modernos han desarro-llado la división de poderes que distingue los poderesLegislativo, Ejecutivo y Judicial, al mismo tiempo que lapolítica también se ha extendido a las asambleas Legis-lativas, a las cuales competen, asimismo, las grandescuestiones nacionales. A ellas toca también formar lasleyes, a intervenir en las Relaciones Exteriores, como lespreocupa la seguridad y la salud del pueblo.

Por su parte, la administración aplica lo que el legisladordispone, éste declara el derecho, aquélla lo ejecuta. Ellegislador tiene la elevada función de ejercitar la autori-dad más plena, en tanto que "La administración no tienesino un papel subordinado, pero ella abraza los objetosmás numerosos, traduce los hechos, toca las realidadespolíticas". Aunque secundaria, la administración atiendelos grandes intereses de la nación y es un resorte consi-derable y necesario de la organización política.


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Por otra parte, la administración tiene una relación estre-cha con el poder político, pues éste "es la cabeza y laadministración los brazos". Al poder político toca la inicia-tiva, la dirección y el consejo, da a la administración suespíritu general, su pensamiento y, si se puede decirloasí, su bandera. Toca a la administración la acción, laejecución de las leyes y el ejercicio material y práctico delos poderes confiados al Gobierno. Vivien razona que laadministración arma las defensas, organiza a las obraspúblicas y fomenta el comercio, materializando así lasleyes.

Vivien tampoco dejó discípulos, su obra principal no seperpetró a través de una corriente de pensamiento y,pues el derecho administrativo permaneció dominante, yabsorbente, como ocurrió también en España en la se-gunda mitad del siglo XIX.

Adolfo Posadao La reivindicación de la ciencia

administrativa española

Hacía mucho tiempo que se había dejado decultivar la Ciencia de la administración en Es-paña, y estaban casi olvidados, Silvela, Olivan y

Posada de Herrera7, cuando Adolfo Posada produjo sulibro La administración política y la administración social8

Había concluido el siglo XIX, principiaba el siglo XX.

Silvela, Agustín, Estudios prácticos de administración. Madrid, Im-prenta Nacional, 1839. Alejandro Olivan, De la Administración Públicacon relación a España, Madrid, Boix Editor. 1843. José Posada deHerrera, Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública, 1978(edición original, 1843). Tres volúmenes.

Posada, Adolfo. La administración politica y la administración social.Madrid, España, Moderna. Sin año.

Antología sobre Teoría dela Administración Pública ,

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Posada representa la más interesante recuperación de laciencia administrativa, tanto en España como en Europa,por efecto de la divulgación de las obras de Von Stein.Por tanto, como los pensadores e italianos de su época,a los que cita, Posada es un discípulo directo de Stein,junto con Menucci, Orlando, de Gioanis y Pérsico.

Parte de la actividad del Estado, como Von Stein, en elsentido que su objeto es una necesidad que satisface, asaber, la conservación y perfeccionamiento de la socie-dad. Así pues, tratándose de administración, y toda suactividad se encamina a este propósito, y la amplitud dela esfera del Estado, y su grado de desarrollo, determi-nan su organización y el número de los ministros queatienden la variedad de funciones específicas que sedesprenden de esta actividad. En la medida en que elEstado se orienta a un fin jurídico, se pone en marcha laadministración política, en tanto lo hace con miras a unfin social, se mueve la administración social. La primeraconserva a la sociedad, la segunda preserva a las insti-tuciones de cultura o para fines sociales, que el Estadoestableció para crear, promover y proteger.

Como su maestro Von Stein, adopta quíntuple distinciónde las ciencias del Estado, que se refieren a las Relacio-nes Exteriores, el Ejército, la Hacienda, la Justicia y loInterior, por tanto la administración que le es inherente acada cual. Pero con más de modo personal, declara quela administración política comprende a la Hacienda, elEjército y lo interior, cuya unidad es el organismo delEstado.

Por otro lado, la administración social se refiere al Estadomoderno, en el entendido que "El estado nacional con-temporáneo es además un órgano colectivo, de grandesaspiraciones sociales, hasta de grandes funciones socia-

Omar Guerrero Orozco

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les", cuyo origen se encuentra en la ampliación de suesfera de actuación.

No puede decirse que Posada sea un autor original,pues la novedad que aporta: La administración social, noes otra cosa que aquello que Stein definía como adminis-tración interna. Su importancia radica en su esfuerzovigoroso por recuperar el cultivo de la ciencia de la ad-ministración, cuando sufría de pasmo en la mayor partede Europa.

William Willoughbyo La ciencia de la administración

pública en Estados Unidos

Todos estos progresos que se visualizaban en Eu-ropa, llegaron a Estados Unidos en la penúltimadécada del siglo XIX, cuando Woodrow Witson

publicó su Estudio de la Administración en 1887, Casi enparalelo, Frank Goodnow produjo la más célebre de susobras: Política y administración, cuya primera ediciónsalió de imprenta en 1900.9 Después vinieron los traba-jos muy importantes de sus discípulos: Leonard White yWilliam Willoughby, quienes en 1926 y 1927 produjeronlos primeros textos de enseñanza para la administraciónpública.10

Willoughby también había escrito otro libro que le diocelebridad: El gobierno de los Estados modernos, donde

9 Wilson, Woodrow. The Study of Administration. United States,Political Science Quarterly vol, 2, 1887. Goodnow . Frank, Politics andAdministration, New York, Russel and Russel, 1900.10 White, Leonard. Introducción al Estudio de la Administración públi-ca, México, Compañía General de Ediciones, 1964 (la obra fue publi-cada originalmente en 1926), Willoughby William. Principies of PublicAdministration, Baltimore, The Jhon Hopkins Press. 1927.


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había trazado los grandes aspectos temáticos que estu-vieron presentes en la mayor parte de su trabajo acadé-mico.

Son muchos e importantes sus méritos, pero destaca enespecial ser quien introdujera en Estados Unidos el con-cepto de ciencia de la administración pública, ante latradicional concepción de administración pública para re-ferirse doblemente al objeto y el estudio de esta especia-lidad. Entre los académicos norteamericanos era usual,desde los días posteriores a Wilson, referirse a adminis-tración pública como fenómeno y disciplina, al mismotiempo, en contraste al concepto de ciencia de la admi-nistración (o administrativa) que era usual en Europa eIberoamérica. Y su trabajo The Science of Public Admi-nistration refleja estos problemas epistemológicos enEstados Unidos.11

Willoughby toma posición con referencia al debate, co-mienza por decir tratándose de definir como ciencia a laadministración, debe comenzarse por conceptuar la no-ción de ciencia. Primeramente, explica que en adminis-tración hay principios generales de aplicación, como encualquier ciencia, que se refieren a la eficiencia en suoperación. Segundo, que estos principios pueden serdeterminados, y su significación hecha conocimiento,sólo mediante la aplicación rigurosa del método científi-co. Hay que recalcar que considera inexcusable que laeficiencia de operación, esté asegurada.

No es menos importante especificar el significado deadministración, generalmente preferida por medio de unavariedad de nociones. Por su parte, dice que la adminis-

11 W. F. Willoughby. The Science of Public Administration. En JohnMathews and James Hart (Eds.). Essays in Political Science. Baltimo-re, the John Hopkins Press. 1937, Pp. 39 - 63.


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tración significa las operaciones totales involucradas enla determinación y puesta en ejecución del carácter de laorganización a ser empleada en la conducción de unainstitución, y se extiende al modo cómo seleccionar per-sonal, la manera como se usan los recursos materiales yse financian sus operaciones, y el procedimiento por elcual las actividades mantienen y operan a la empresa deconformidad con su objeto.

Para entender el significado de administración, es me-nester hacer dos distinciones. La primera se refiere a ladiferenciación entre administración y legislación, estric-tamente hablando, pues ésta generalmente se confunde,por un lado, el establecimiento de la ley como determi-nación y regulación de la conducta de los ciudadanos,que de sus relaciones entre ellos y con el gobierno; y porel otro, la determinación de como un gobierno, y en par-ticular su rama administrativa, es organizada, cómo labo-ra, cómo se realiza esta labor, cómo se aplica el dinero aella y cómo se gasta. Ambas tienen igual denominaciónde "estableciendo de ley", ambas se conocen simple-mente como ley o estatuto, pero son diferentes porque laprimera tiene un carácter general y permanente, en tantoque la segunda constituye órdenes que se dan a los ofi-ciales públicos a modo de directrices que deben seguir, yla mayor parte de ellas tiene un fin temporal, general-mente anual, y toman con frecuencia la forma de autori-zación de actos encaminados a objetivos muy precisos,tales como los relativos a las obras públicas. Cuando loscuerpos Legislativos estatuyen de la segunda manera,se comportan de modo similar a una junta directiva deuna corporación privada, cuando ella imprime dirección alos negocios de la empresa. En este sentido los actos deestos cuerpos legislativos son propiamente administrati-vos, y por extensión son parte de la organización admi-nistrativa del gobierno. Así planteadas las cosas, en Es-

Antalogia sobre Teoría de¡a Administración Pública

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tados Unidos las directrices primordiales que impulsanlos mecanismos de la administración pública parten delPoder Legislativo, no del Poder Ejecutivo.

Otra importante distinción es la referida a los poderesejecutivo y administrativo, frecuente y erróneamente con-fundidos. Así, por ejemplo, los Departamentos del Go-bierno Nacional son definidos como ejecutivos, auncuando carecen de autoridad, pues sólo son propiamen-te cuerpos administrativos, salvo con cierta excepción delos Departamentos de Defensa, Marina y Estado, cuyasdirectrices parten, de varios modos del Congreso. En suorigen, el Poder Ejecutivo no fue identificado como sinó-nimo de poder administrativo, ni éste se incluyó en él,pues este último también quedó repartido con el PoderLegislativo quien ejercita un control.

Una tercera distinción se refiere al trabajo involucrado enla dirección, supervisión y control de las operaciones, enla realización de las operaciones mismas. La primera esla función de dirección, la segunda de administración.Para entender esta distinción, hay que hacer una dife-renciación más, a saber, aquella otra que distingue a lasactividades institucionales y actividades funcionales, es-tas últimas son las que tienen como propósito dirigir larealización del trabajo por el cual una organización esmantenida y operada, es decir, su objeto vital; en tantoque las actividades institucionales son aquellas cuyoobjeto es el mantenimiento y operación de la organiza-ción misma. Las actividades funcionales se refieren, porejemplo, a la determinación de directrices, seguridad ymantenimiento de la planta física, reclutamiento y mane-jo de personal, así como la contabilidad y la información.Todas estas actividades, que Willoughby juzga esencia-les, son distintas sustancialmente a las actividades fun-cionales no sólo por cuanto a clase, sino por el hecho


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que no son realizadas como un fin en sí mismo, sino co-mo medios para alcanzar un fin.

Por otra parte, el autor declara que la "ciencia de la ad-ministración, debidamente constituida, tiene poco o nadaque hacer sin actividades funcionales". Estas obedecengeneralmente a un trabajo técnico muy elevado, pues lastareas que le atañen son de alta complejidad, del mismomodo que el adiestramiento de quienes desempeñanesta parte de la actividad misma. Las actividades funcio-nales son de dirección, no de administración, que son lamateria propiamente de la administración. En tanto lasactividades institucionales son de carácter general, lasactividades funcionales son de una variedad casi infinitay tienen muy poco en común con aquellas otras, de mo-do que son aquellas, por su carácter, las que son sus-ceptibles de proyectar a través de principios generales.Por consiguiente, una de las "Funciones primarias de laciencia de la administración es determinar cuáles sonestos principios y la manera cómo ellos pueden ser apli-cados en condiciones variables". Una vez que Willough-by ha establecido los principios generales que sustentana la Ciencia de la administración, procede a identificarlos referentes concretos con que trata la disciplina, quecomprende a las actividades funcionales y las activida-des institucionales, cuyos problemas clasifica de la si-guiente manera:

1 - Problemas de administración general

2.- Problemas de organización

3.- Problemas de material

4 - Problemas de personal

Antología sobre Teoría dela A dministración Pública ' i

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5- Problemas de procedimiento

6 - Problemas de finanzas.

De este modo, Willoughby sitúa a las actividades funcio-nales dentro del primer rubro, en tanto que las activida-des institucionales permanecen en los demás. Con estaoperación del pensamiento, el autor se acerca un pocomás que otros de sus compatriotas, con respecto al mo-do de visualizar a la ciencia de la administración susten-tada en ambas ramas de actividad, tal como se veníahaciendo en Europa desde muchos años atrás.


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Antología sobre Teoría de LUIS DE LA ROSAla Administración Pública

Luis Miguel Martínez Anzures*

Nació en el Mineral de Pinos en el Estado de Zaca-tecas en el año de 1804. Hizo sus estudios en elcolegio de San Juan Bautista de la ciudad de

Guadalajara, Jalisco y desde un principio mostró inquie-tudes por la vida política. Luis de la Rosa tenía la ideafirme por mejorar la situación política, económica y admi-nistrativa del país.

Sus ideas eran totalmente liberales; junto con un grupode personas que colaboraban con él, escribieron el perió-dico llamado La Estrella Popular.

El periódico fue nombrado así porque tenía la idea dehacer llegar al pueblo unas propuestas siempre brillantes,con el objetivo de transmitir conceptos que orientaban alas personas a dirigirse siempre al bienestar colectivo y elcrecimiento del conjunto.

Los escritores dentro del periódico trataban de basarseen una condición libre del pueblo que nunca se cumplióen su totalidad, además siempre protegía sus ideales yotorgaba espíritu de compañerismo.

Al poco tiempo, el periódico La Estrella Popular cambióde nombre dándose a conocer como El Liberal, haciendorecordar de este modo el pensamiento de sus integrantesy de su fundador.

* Doctor en Administración Pública, Catedrático en la UNAM, FCPS.

Antología sobre Teoría dela A dministración Pública ?:

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También haciendo alarde de sus pensamientos y de suforma de actuar, colaboró siempre para que el estado deZacatecas creciera y en los peores momentos, ayudandoa su reconstrucción.

Fue miembro de la legislatura zacatecana, luchandoconstantemente en el logro político y la participación co-lectiva.

Fue colaborador en el régimen de Don Francisco GarcíaSalinas, quien en esos años se encontraba al mando y enfavor del seguimiento del bien y la paz de la región.

La posición de Luis de la Rosa era totalmente contraria ala de Santa Anna, por lo que mutuamente chocaron y sulucha fue con el fin de establecer los ideales frente a unamuchedumbre que buscaba que México tuviera tranquili-dad en cualquiera de sus ámbitos.

De la Rosa llega a la ciudad de México en el año de 1841con fines puramente políticos. Para empezar logra elpuesto de Ministro de Hacienda el 11 de marzo de 1845,defendiéndolo únicamente unos cuantos meses.

Sus trabajos como Ministro de Hacienda quedan ocultos,pero hace pensar en una ubicación turbulenta observan-do la situación financiera paralelamente a la política quese manejaba en conjunto con un estado de incertidumbrey desconcierto.

Cabe señalar la marcada diferencia de las clases socialesen esos años, quienes poseían lo tenían en grandes can-tidades.


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El pueblo era obstruido maltratado y desatendido y sonlos puntos principales de los que De la Rosa observa ysobre los cuales quería actuar.

Fue Ministro de Justicia en el mes de mayo de 1847cuando se encontraba en el poder el General Pedro Ma-ría Anaya. Como podemos analizar su estancia fue corta,pero regresó para el 14 de noviembre conservando sucartera hasta el mes de enero de 1848.

También se adentró en las relaciones interiores y exterio-res del mes de enero a junio de 1848. Dentro de estalabor fue donde sintió un mejor apoyo para lograr actuar ytratar de hacer algo por la mejora del "caído" Estadomexicano.

En los momentos que se encontraba como Ministro deRelaciones, que en ese período extrañamente se deno-minaba Relaciones Interiores y Exteriores se tenía en elpoder a De la Peña y Peña, quien mostró varias conside-raciones por el trabajo de De la Rosa.

Regresó al puesto mencionado para el año de 1855, paraser específico el 13 de diciembre, pero ahora cuenta adificultad, consiguiendo de este modo permanecer hastaagosto de 1856.

Sus ideas pacíficas lo llevaron a participar con IgnacioComonfort en la formación, establecimiento, desarrollo,análisis y firma del Tratado de Guadalupe.

Con dicho tratado se estableció la paz con Estados Uni-dos. Definitivamente por largas décadas la situación conel vecino país del norte había sido opaca, fría y llena debaches, pero la firma de este Tratado abría una luz envías de llegar a una estabilidad mexicana.

Antología sobre Teoría dela Administración Pública ;

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La preocupación por las relaciones con el país del norteformaban la estructura base para reorganizar la situaciónpolítica y económica de un México tambaleante.

Para mejorar las relaciones De la Rosa fue nombrado en1848 Ministro de Relaciones frente a Estados Unidos.Considerando esto como un reto para él. tenía en la mirallegar a establecer, mediante un mecanismo de depura-ción, la salud en las relaciones.

Gracias a su desempeño logró ser candidato a la Presi-dencia junto con el General Arista. Pero preocupan-temente las presiones políticas no lo dejaron y la situa-ción empeoró en 1856. cuando Santa Anna, mandó quelo encerraran y señaló que debería estar preso durantemuchos años.

En otras cosas, y dentro de sus variadas actividades, fuegobernador del estado de Puebla. Durante su estanciamostraba aliento y signos de cambio que al final no seestablecieron.

También fue distinguido Diputado del Congreso Constitu-yente, y con esto de pronto, le llegaron armas que lo mo-tivaban y formaban bases en su esfuerzo de una partici-pación política pura y de reestructuración.

En pro de la cultura y el desarrollo de la educación enMéxico, participó en el Colegio de Minería, al poco tiempollegando a ser director del mismo. Su apreciación por lostrabajos administrativos se dieron a notar hacia el desa-rrollo académico de varios de los miembros de la Acade-mia, en quienes dejó huella y muchas tareas por hacer enbeneficio del país.


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Por otra parte, Luis de la Rosa realizó una publicaciónsobre La administración pública de México y medios paramejorarla. Fue publicada originalmente en el año de1852, y ha sido base de diversos análisis y observacioneshasta la actualidad.

Su fin primordial era el fomentar la instrucción pública yen beneficio a todas las clases de la sociedad por mediode una buena administración. Él hacía creer y la sociedadpensaba que la nación, cansada de disturbios y discor-dias iba a disfrutar los grandes beneficios de una civiliza-ción siempre creciente.

Una de sus afirmaciones que nos hace reflexionar escuando se refiere a que el espíritu de empresa comenza-ba a reanimarse, no se hablaba ya sino de caminos ytelégrafos, de navegación por medio de vapor, de exposi-ciones industriales. De fundación de hospicios y peniten-ciarías, de mejorar todos los establecimientos de instrucciónpública, de la introducción al país de nuevas máquinas,de instrumentos agrarios o industriales; y en fin señalabaque las artes de la paz comenzaban a florecer y hacíanesperar al país un porvenir muy prometedor para todos.

Hace aquí mención de la influencia del comienzo de unarevolución industrial que aunque aún no se daba a todosu potencial como a principio del siglo XX mostraba yaalgunos signos de superación de los que México debía deser partícipe.

Es importante analizar que hace énfasis en lo que se re-fiere a la construcción de teatros, refiriéndose a la consi-deración de hacerlo dentro y fuera de la capital, lo quenos hace pensar que desde esa época el Estado se enfo-ca principalmente a dar cursos a partir del centro; situa-


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ción que se sigue dando en la presente ciudad de Méxi-co.

De la Rosa continúa diciendo que: "todas las previsioneshan fallado, todas las esperanzas se han desvanecido, ysobre los escombros de las instituciones ya destruidasirán cayendo una por una esas causas de utilidad pública,esas mejoras administrativas que se habían realizado ya,o que se iban planteando cada día".

Y en estas circunstancias él se hace la pregunta de que¿si podría ser de utilidad una obra de administración pú-blica? Se cuestiona sobre el interés de las personas porleer y analizar una obra de mejoras y adelantos, de civili-zación y progreso.

De la Rosa duda sobre el destino y el beneficio de suobra, no cree en las relaciones y el compromiso de lagente por mejorar y buscar nuevos caminos para el desa-rrollo de un pueblo.

Remarca sus comentarios diciendo que la situación tandesgraciada de aquellos días hacían dejar cualquier tra-bajo, creaban desaliento y grandes obstáculos debido ala simple intención de querer realizar algunas cosas porla sociedad necesitada.

Pero después reflexionó ya que no pudiendo existir nin-guna sociedad política sin una regular administracióntodo lo que es relativo a ella debe tener un gran interéspara todas las clases del Estado, sean cuales fueran lasinstituciones políticas, y aun cuando no haya en el paísmás institución que un poder absoluto, ni otras leyes quela voluntad que el hombre ejerza.


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La situación mostrada y el espíritu del autor, lo obligarona continuar con su obra, además conservó una idea fir-me, estableciendo así, documentos clave para implemen-tar una buena administración.

El escritor está lejos de creer que la administración públi-ca de México haya empeorado posteriormente a la inde-pendencia.

Por otro lado afirma que se han cometido grandes erroresadministrativamente hablando y las interminables disten-siones políticas han puesto al país y a su gobierno en laimposibilidad de formar y realizar un sistema completo deadministración.

Las opacas cuestiones políticas todo lo han envenenadoy los personajes de excelencia de nuestro país se handedicado al examen y discusión de esas cuestiones queirritan al espíritu y hacen perder el rumbo hacia el de losideales mejor forjados.

Posteriormente se hace mención de un punto muy impor-tante como lo que es la utilización de los pocos recursosen el pago de una deuda.

El punto hace recordar o retomar la situación vivida enMéxico en la década pasada, en la que el endeudamientofue excesivo y los esfuerzos por mejorar y crear basespara la inversión y progreso, se fugaban orientándoloshacia el pago de una inflada y muy perjudicial deuda ex-terna.

Retomando a De la Rosa invita al gobierno a actuar conuna buena administración que amortizaría muy fácilmenteel monto del endeudamiento, argumentando también eldeber de disminuir el gasto excesivo en un ejército nume-roso y costoso que opaca los esfuerzos del pueblo y su

Antología sobre Teoría de \la Administración Pública

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trabajo. El mantener numerosos e improductivos solda-dos coloca al presupuesto en condiciones muy reducidasy ventajosas.

Muy poco se ha podido hacer en cuestiones de mejorasadministrativas, desde que se consumó la independencianacional hasta nuestros días; y sin embargo, cuando secompara el estado actual de nuestra administración conlo que era bajo el sistema colonial, se necesita de muchaceguera para no ver nuestras mejoras y el gran progreso.

Este progreso necesitó de mucho, y la participación y lalabor de muchas personas se hizo notar con fuerza. Elavance es incomparable pero todavía falta mucha partici-pación.

El autor tiene como objetivos principales:

- Establecer los verdaderos principios de una buena ad-ministración.- Exponer las opiniones mejor fundadas sobre materiaadministrativa.- Aclarar las anteriores opiniones.- Reasumir las doctrinas de los escritores más eminentesde la época.

Además De la Rosa expone la ciencia administrativa,tratando de darle una aplicación práctica según el estadode cada país y por ningún momento tomarla solamentedesde el aspecto teórico.

Realiza comparaciones de su obra con algunos otrosescritores, como por ejemplo Teodoscio Lares, de quiendice que su obra tiene una gran diferencia, pues examinalas materias legales relativas a la administración.

Luis MigueJ Martínez A azures

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Por lo contrario. De la Rosa examina la teoría de la admi-nistración pública en su aplicación a la moral y a la eco-nomía.

La obra del señor Lares es consultada principalmente portribunales y por todas las personas que se ocupan porcuestiones de origen jurídico y paralelas a funciones detipo administrativo.

El análisis de De la Rosa es consultado por funcionarios yagentes de la administración pública. Siempre que se tratede realizar reformas, innovaciones, mejoras y adelantosen materias prácticas de administración.

Por lo dicho anteriormente la obra del señor Lares es muybrillante y expone cosas interesantes y dignas de seranalizadas, pero tienen un enfoque muy distinto al deLuis de la Rosa.

En un inicio el escritor pensaba presentar la obra comoun programa que tenía como fin dirigir la administraciónpública del estado de Zacatecas. Todo esto pensado enque algún día llegaría a tomar posesión como goberna-dor. Pero tiempo después determinó ampliar y comple-mentar el desarrollo de sus temas al cambiar completa-mente las circunstancias políticas del país, y además yano considerando a un solo estado sino a la situación glo-bal del país.

Divide su ensayo en ocho grandes secciones:

La primera parte comprende las ideas genera-les sobre la administración pública.

La segunda sección comprende la administra-ción general de la república.

Antología sobre Teoría de •la Administración Pública

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La tercera comprende la administración parti-cular del Distrito Federal.

La cuarta trata de la administración de los es-tados.

La quinta trata de la administración municipal.

En sí la primera parte habla sobre el bienestar de las so-ciedades, sobre la diferencia que debe establecerse entreel gobierno y la administración.

La sección segunda examina las materias siguien-tes:

Enajenación de tierras públicas.ColonizaciónEmigración extranjera.División territorial.Desmembración predominante en el país.Dificultades que hay que vencer.Censo y población de México.Consideraciones sobre el aumento de pobla-ción.

- Catastro general del país y medios de formar-lo.Oposición a la formación del catastro.Medios para mejorar la agricultura, las artes yla industria.Medios para mejorar el comercio y la navega-ción.

Todo esto orientado al bien general sin otorgarle un espí-ritu individualista, sino propone el bien común del país.


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También en este capítulo se observa la situación depuentes, telégrafos, correos y líneas de diligencias; tam-bién:

Navegación fluvial y marítima.- Arsenales y astilleros.

Medios de fomentar la navegación de México.Creación de la escuela de Marina.Establecimiento de pesos y medidas.Establecimiento de una ley de quiebras y ban-carrotas.Observación de la inutilidad de los tribunalesmercantiles.Normas sobre educación y enseñanza.Puntos sobre el comercio e ideas generales.Comentarios sobre las fronteras de la Repúbli-ca.Temores fundados de una guerra de castas.Necesidades de civilizar a la raza indígena.Necesidades de establecer un ministerio delinterior.

- Ventajas de la centralización administrativa.Desventajas de la misma centralización.

De los anteriores temas desarrollados por él se observauna conciencia por mejorar las estructuras existentes entodos los ámbitos en la situación prevaleciente de Méxi-co. Propone varias innovaciones y cambios que siguierongrandemente en el propósito de engrandecer a la Repú-blica de Estados Unidos Mexicanos.

Es clara la situación en la que se encontraba México enaquellos días, por lo que la acción brillante de Luis de laRosa ingresa en este sentido de preocupación y de con-ciencia por conseguir crear una mejor nación.


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La sección tercera trata de la administración interior delos estados, de los caminos pertenecientes a cada estadoy los medios necesarios para mejorar todos estos aspec-tos comentados.

Del fomento que cada estado debe dar a la minería, a laagricultura y al sector industrial tanto como a la base co-mercial.

De los establecimientos de instrucción secundaria, delestablecimiento de penitenciarías y casas correccionales;de hospicios, hospitales y otras instituciones de carácterde beneficencia; de la policía de seguridad pública, de lafundación de nuevas poblaciones de los estados.

La sección número cuatro trata exclusivamente de la ad-ministración particular de la zona del Distrito Federal y delos territorios de la República.

En la sección quinta se comenta sobre la administraciónmunicipal y como ramas pertenecientes a esta adminis-tración, se examinan las materias siguientes:

Necesidad de abolir en todas sus partes el sis-tema de abastos establecido en la época colo-nialDe los mercados, alhóndigas y casas de ma-tanza.De los acuerdos y fuentes públicas.De los hospitales, baños y lavaderos públicos.De la vacuna y su propagación.De las cárceles y casas de corrección.De la policía municipal.De la instrucción primaria y escuelas básicas.De la policía de ornato y recreo.


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Necesidad de conceder a las municipalidadestoda la posible independencia en el ejerciciode la autoridad municipal y asegurarles fondosy recursos suficientes para mejorar en todossus ramos la administración local.Organización de los ayuntamientos.Necesidad de separar a estas corporacionesde toda intervención en toda clase de negociosde tipo político en la región.

La sección sexta trata de la estadística tomada en cuentacomo base de una buena administración.

En esta sección se exponen los principios fundamentalese invariables de la estadística tomados de las cienciasfísicas y de las ciencias naturales.

En la sección séptima se examina lo relativo a la organi-zación del ejército, de la marina y la que pertenece a laguardia nacional y al sistema de defensa militar en toda laRepública.

La sección ocho y última, trata de la moral pública y delcatolicismo en sus relaciones con la administración.

Como apéndice a este ensayo, se publicaron diversosmanuscritos inéditos y curiosos sobre la administraciónbajo el gobierno colonial.

La obra consta de alrededor de 400 páginas en cuatrovolúmenes. Se publicó por entregas de 40 páginas cadauna, cubiertas con forro de papel y también adornadascon una litografía que representa una hermosa vista inte-rior de la penitenciaría de Filadelfia. Toda la obra se pu-blicó en diez entregas.


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Luis de la Rosa da diversas ideas generales de la admi-nistración pública, las cuales son descritas de esta forma:

"Un gobierno tiene como principal objetivo defender yconservar la nacionalidad e independencia del país, man-tener inviolables sus instituciones políticas y proteger alpueblo en el goce de sus derechos si la constitución espopular".

Posiblemente también sostener las prerrogativas e inmu-nidades de las clases privilegiadas, si el gobierno es unaaristocracia.

La administración pública tiene como único objetivo satis-facer las necesidades más imperiosas y exigentes detoda sociedad. La seguridad personal y de las propieda-des y el decoro y honor de las familias; la salubridad ehigiene pública, la abundancia de recursos necesariospara la subsistencia, la moralidad y las buenas costum-bres de un pueblo.

La instrucción pública, el socorro de las miserias y cala-midades, a que están sujetas las clases más necesitadasde la sociedad, y si es posible el goce de todos los bene-ficios, de todas las comodidades y ventajas que propor-ciona al hombre la civilización.

Tales son los grandiosos e importantísimos objetivos dela administración. Para llenarlos cumplidamente se nece-sita un vasto conocimiento de los recursos y necesidadesde un país, de su clima y productos naturales, de la natu-raleza y configuración de sus terrenos, de su mayor omenor población de los usos, costumbres y carácter delas diferentes clases sociales.


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"Háblese también del estado de rudeza o de cultura ycivilización en el cual se encuentran." (De la Rosa).

"Una acertada administración, para cumplir los beneficiosobjetos con los que ha sido establecida, necesita desarro-llar todos los aspectos clave de prosperidad de un país,colocar a las sociedades en un estado de animación yprogreso, realizar multitud de obras y crear grandes insti-tuciones para que la multitud difiera de un estado de rus-ticidad, y estar sometida a una situación de vida salvaje yllena de limitaciones." (De la Rosa).

TESIS

Para dar garantías a los hombres, se hace necesario te-ner:

- Cárceles- Presidios- Casas de corrección- Una buena policía

Es necesario, para una vida en armonía, una buena agri-cultura, buenos caminos, proteger e impulsar a la indus-tria manufacturera, expeditar los medios de comunicacióny de transporte, facilitar el comercio y librarlo de toda es-pecie de trabas e inútiles restricciones que frenan la acti-vidad y la revolución económica.

Son necesarios hospicios y otras casas de caridad paraacoger en ellas a la indigencia desvalida, para inspirar ahímismo un amor al trabajo y a las acciones de provechopara ellos mismos.

Es obligado el contar con hospitales y enfermerías y otrasinstituciones que ayuden a las poblaciones en cualquiermomento. Dirigidos estos organismos con inteligencia


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para que el país encuentre una situación sanitaria enforma constante y disminuyan a toda costa los estratosde la peste y toda clase de enfermedades transmisibles.

Son necesarios colegios, escuelas, academias para ins-truir a la niñez y a la juventud que tiene hambre por obte-ner conocimientos en todas las materias: además de laimportancia de enseñanza de tipo moral y la de tipo reli-gioso que realza el carácter del hombre, eleva su almasobre miserias que se presenten y todas las pequenecesde la tierra.

Los vicios se eliminan al tener un buen regimiento poli-ciaco, que pone freno a la inmoralidad para conservar lasbuenas costumbres o restablecerlas cuando se han rela-jado y sobre todo para reprimir al vicio que transforma ala sociedad e insulta.

Por otro lado, si una sociedad quiere salir de su carácterrústico y de su vida salvaje, quiere eliminar todo lo acos-tumbrado, lo usual y los instintos, se hace necesario elcrear establecimientos, construir obras y monumentospúblicos. Todo esto para dar una cierta elevación al ca-rácter y al espíritu del hombre, que le inspiren ¡deas debelleza y de gusto refinado que introduzcan la urbanidady la benevolencia en todos los usos y costumbres de lavida de una sociedad cambiante. Por lo tanto, que la ad-ministración fomente o promueva por lo menos, todo loque pueda contribuir al ornato y al embellecimiento de unpaís, así en el campo como en el interior de las poblacio-nes.

Cabe señalar que esta acción debe darse y manifestarsetanto en las poblaciones grandes, como en los pequeñoslugares pueblerinos, con el fin de crecer conjuntamente yno observar ningún retraso en alguna zona del país.

: Luis Miguel Martínez Anzures

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Conociendo la importancia de una buena administración,es importante decir que una sociedad puede subsistircomo nación durante siglos y aún hacerse respetar deotros países por medio de alianzas o acuerdos, o con-venciones diplomáticas, viviendo o superviviendo bajo ungobierno mal organizado y bajo instituciones políticas quevan muy lejos de la dignidad y de la libertad del hombrepara vivir en condiciones prósperas.

Pero bajo una mala administración, torpe y negligente seesterilizan todos los manantiales de la prosperidad y de lariqueza; tal vez con un clima benévolo y en su suelo fértily fecundo, el pueblo se encuentre menesteroso y las cla-ses más numerosas plagadas de miseria y condicionespaupérrimas. Los campos se encontrarán incultos y latierra totalmente árida, desnuda de árboles y privada delos adornos de la vegetación, comarcas enteras estarándesiertas y no se verán en ellas más que una que otrachoza de un campesino y alguna cabana de pastores,todo en fin, es improductivo.

Desacertada en sus disposiciones o corruptora por sumisma inmoralidad, los Estados decaen de su prosperi-dad, retroceden de su civilización e inevitablemente re-gresa a la trágica incivilización.

En medio del atraso general, la carestía de víveres, elhambre viene con frecuencia a distorsionar el rumbo de lasociedad.

Al parecer los mendigos que pululan por todas partesdentro de la situación nada saludable se devoran el traba-jo productivo de algunos hombres de bien; y como no hayestablecimiento de caridad para recoger a los indigentesy dedicarlos a algún trabajo productivo, la mendicidad sehace un oficio, un arbitrio, una especulación y los mendi-

Antología sobre Teoría de \la Administración Pública

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gos agotan los escasos recursos de la sociedad y la infi-cionan con sus vicios.

Ante los estragos del hambre, surgen las pestes desas-trosas y como no existe un remedio para este tipo deproblemas, como no hay hospitales y enfermerías, ni re-cursos para ayudar a la muchedumbre enferma y desva-lida, las pestes se ceban primero en las clases más po-bres.

En medio de la miseria y la desolación de la sociedadtodo lo que constituye la civilización se desatiende o seabandona por completo y los vicios mismos se ejercenentonces con impunidad y con franqueza.

Cuando las miserias son generales, cuando afligen y po-nen en estado de duelo aun a las clases más opulentasde la sociedad, cuando las quiebras y bancarrotas dealgunos poderosos arruinan a millares de familias; cuan-do la usura semejante al buitre, devora todo por comple-to, los hombres tienden a concentrarse en sí mismos yaislarse de los demás; con esta actitud creen hacersesuperiores a la común adversidad, reduciéndose a untotal abandono y a la indolencia.

Agregándose a esta postura, los extranjeros se olvidandel país o toman ventaja de las circunstancias expuestas.

De la Rosa afirma que considera difícil establecer unaadministración adecuada a las necesidades e intereses delos pueblos. Una mala administración puede mantenersepor mucho tiempo sólo por el terror, sólo por los hábitosde obediencia ciega que el pueblo haya contraído, sólopor el temor de los pueblos a las consecuencias desas-trosas de las convulsiones políticas.


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Una buena administración no puede fincarse en la fuerza,porque ninguna medida grandiosa de administraciónpuede ejecutarse sin la espontánea e ilustrada coopera-ción de todas las clases del estado.

El gobierno manda y se hace obedecer; la administraciónen lugar de mandar, dirige a la sociedad y la conduce asu engrandecimiento y prosperidad por la persuasión y elbuen convencimiento.

Una buena administración se apoya en una serie de dis-cusiones francas y bien basadas, pero en forma pacíficay decorosa. Discute sobre todos los aspectos concernien-tes a la sociedad apoyándose en la instrucción e inteli-gencia de quien dirige los negocios administrativos, dequien es emprendedor y enfrenta los retos.

Toda esta visión sobre la base del interés público y el usode los talentos auxiliares, de los agentes superiores ysubalternos de la misma administración. Una administra-ción adecuada está muy lejos de encontrar un lugar en laoscuridad por el contrario, la buena administración sale ala luz de la función de un buen Estado.

Debe difundir todos los conocimientos útiles y debe con-siderar la educación y la enseñanza popular como mediomás eficaz de preparar a la sociedad a las pacíficas me-joras y reformas de un gobierno benéfico.

Se puede dar el caso de un gobierno inmoral, que puedesubsistir por largo tiempo, aún al frente de una poderosanación, siendo totalmente intrigante y astuto para contodos y muy cauteloso para no contraer compromisos niresponsabilidades muy fuertes, siendo muy desleal paracon los débiles, además muy moderado con los que pue-

A otología sobre Teoría de¡a Administración Pública

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den defenderse de su osadía y apuñala y reprime a quie-nes no se pueden defender ante sus actos.

Pero una buena administración, jamás podrá apoyarse enla inmoralidad, ya que uno de los principales objetos esrespetar la virtud y la probidad y aún cuando sea muydébil puede reprimir el vicio aún cuando sea fuerte y difícilde vencer, tiene que evitar el crimen y corregir a los cul-pables haciéndoles llegar una lluvia de ideas y hábitos decontenido moral.

La administración pública tiene a su cargo la inocencia dela niñez, además la sencillez e inexperiencia de la juven-tud, la debilidad de la mujer y la buena fe y lealtad detodos los hombres en sus transacciones civiles, el honorde los hombres de bien y la reputación de todas las fami-lias que forman los pequeños pueblos. De esta forma esirrepudiable que pueda tomar una ventaja negativa yaque estamos en sus manos, por el contrario debe apro-vechar para guiar en el camino de la prosperidad.

Todo lo que podría pasar con una administración inmoral,comenta Luis de la Rosa.

Una de las grandes dificultades para el establecimientode una buena administración consiste en los cuantiososgastos que ella exige.

La persona que dirige la administración pública del Esta-do, por grandiosa que sea su capacidad creadora, nopodrá sino concebir en amplitud los planes administrati-vos y solamente dictar medidas generales sin detenersea lo particular.

Necesitará siempre de numerosos agentes cooperadoresy auxiliares, quienes tendrán la tarea de desarrollar y eje-

Liu's Migue/ Martínez Anzures

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cutar los planes administrativos implantados para cadaramo. Se necesitarán de hombres peritos, personal espe-cializado y con conocimiento en cada una de las áreasque corresponden a la administración. Se pide contar conhombres dotados de toda la experiencia, de instrucción yaptitud necesaria para el buen cumplimiento de sus labo-res públicas.

Pues bien, todo este personal de oficina dedicado, nece-sitará de una remuneración y debe constar de buenossueldos y gratificaciones de acuerdo a la importancia desus servicios y la capacidad e instrucción que se necesitapara llegar a un destino con acierto.

Es importante señalar y recalcar la importancia de estaspalabras expuestas por el autor, en lo que se refiere aque el personal deber ser remunerado de acuerdo a unaestricta y buena valuación del puesto, es punto importan-te de una buena administración de hoy en día en todoslos sectores y ya sea de la empresa de tipo privado en laporción que pertenece al Estado.

También el empleado del sector público, en muchos paí-ses es bien remunerado cual debe ser, y además se basaen supuestos sistemas de evaluación. Esta posición vade acuerdo con regiones civilizadas y que toman a estoscargos con la seriedad e importancia que se debe.

"El pópulo" exige de una buena administración pero notoma en cuenta que absorben gran cantidad de presu-puesto. Los servicios se exigen gratis, pero nadie coope-ra para mejorarlos o aporta en forma económica paralograr su subsistencia digna.

El exigir que todo el servicio público se haga gratuitamen-te, es desconocer por completo las necesidades e interésde la sociedad, desconocer el corazón del hombre que nose mueve a consagrar su tiempo y su capacidad a ningún


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trabajo, a ningún servicio, sea el que fuere, sino con laesperanza y seguridad de una competente remuneración.

Por siempre, el servicio público de nuestro país ha costa-do muy caro.

Luis de la Rosa considera que el otorgar servicios gratui-tos es inexplicable y conlleva a una administración a labancarrota acompañado de una incapacidad de los go-bernantes por tomar esa clase de decisiones.

De aquí viene el porque de los altos gravámenes queafectan a los más pobres que es siempre la mayoría y losde enormes recursos eluden el pago o si lo realizan, noresultan muy afectados. Pero por siempre, la riqueza to-ma ventajas y la parte perjudicada es el pueblo que ja-más se beneficiará de servicios gratis en comparación delnivel en el cual es perjudicada con los altos impuestospara mantener los servicios.

Es posible que en un país exista abundancia, no se apo-ya a la agricultura y a las artes más indispensables parael desarrollo de la vida. Si no hay caminos y toda clase demedios para las conducciones y el transporte, definitiva-mente el desarrollo no se puede dar.

Imposible aumentar la higiene y evitar las enfermedades,si no se cuenta con una serie de comodidades y bienes-tar en las clases más numerosas de la sociedad.

Si no hay hospitales y enfermerías, si no se conservanlas poblaciones en el mejor de los estados de salud ehigiene y tampoco se le da una importancia a que la gen-te del campo viva en mejores habitaciones para ellos ypara las numerosas familias y en fin, que se realicen ins-pecciones de higiene y policía sanitaria que consulte algobierno y que lo ilustre en materias que son verdadera-


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mente científicas y facultativas con lo que se refiere a lasanidad.

Por otro lado, la mendicidad nunca desaparecerá mien-tras no se establezcan hospicios que recojan a los indi-gentes para que no vivan en condiciones incivilizadas yse incorporen a la vida productiva de la cual necesita engran medida nuestro país.

La participación de estas personas a la vida económicadel país, es de vital importancia para el desarrollo y laobtención de las expectativas de un progreso en todoslos ámbitos.

El orgullo que inspira al hombre, la consideración de quese basta a sí mismo por medio del trabajo y que se hacepor su industria y su talento tan independiente como pue-da serlo de la voluntad y el arbitrio de otros; es la posturanecesaria hacia una mejoría.

Imposible sería la seguridad en nuestro país, si las cárce-les continuaran como son desde la época colonial. Mien-tras existan presidios que sean escuelas de corrupción,mientras no se establezcan penitenciaría y otros estable-cimientos adecuados para el castigo, pero al mismo tiem-po para la corrección.

Mientras no exista un buen campo policiaco y bien remu-nerado, tendida como una red por todo el país y prontaen todas partes para aprehender a los culpables; mien-tras existan caminos desiertos y grandes despoblados,imposible que deje de existir una gran inmoralidad y diso-lución de las costumbres.

Evitando una mala estructura escolar desde las escuelasprimarias y exista un apoyo a casas correccionales de


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jóvenes y se evite que caigan en los vicios y en la enfer-medad de la inmoralidad se puede lograr mantener unaseguridad o por lo menos aproximarse a ella.

Por otro lado manifiesta su inconformidad de que la po-blación viva en las grandes ciudades en lugar de hacercrecer en forma regulada y con una buena administraciónlas pequeñas poblaciones que se encuentran algunascon enormes recursos para desarrollarse y sean explota-das conscientemente.

En los pueblos y villas se necesita la construcción de ba-ños, acueductos y fuentes públicas, empedrados y em-banquetados, alumbrados y paseos arreglados y cuantomás pueda hacerse para maravillar las localidades yhacerlas cómodas, saludables y agradables la sociedadtornará en forma brillante.

Por lo tanto, para construir todas las obras de utilidadpara erigir y sostener las instituciones que exigen de lasnecesidades de la sociedad, y para remunerar a todos losempleados y funcionarios que deben dirigir o administraraquellas instituciones.

Son necesarios fondos muy cuantiosos

Estos fondos no pueden salir sino de las contribuciones yen muy corta parte de los donativos de algunos pero muypocos hombres generosos. Sería inútil esperar que labeneficencia pública bastase a todas las atenciones de laadministración.

Es demasiado precario y eventual este recurso para queuna administración inteligente y previsora pudiese fundaren él la esperanza, y mucho menos la seguridad de reali-zar grandes mejoras.

;;i Luis Miguel Martínez Anzures

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En materia de gastos, una buena administración no pue-de hacer más que proveer a las necesidades de la socie-dad con el menor gravamen posible de los contribuyentesy cuidar sobre todo que los fondos públicos sean adminis-trados con pureza y honestidad, además de ser invertidoscon igualdad y economía.

En administración, no siempre se pueden hacer los gas-tos con economía, la circunstancia del exceso en los gas-tos, es siempre provechoso para el bien de la sociedaddebido a la importancia y necesidad de los objetos en quelos fondos públicos se invierten.

En cuanto a este punto, observamos constantemente unafalta a la economía; al parecer la tendencia del sectorpúblico ha sido el gastar lo más posible con el fin de be-neficiar a algunos cuantos que otorgan las ganancias porcompadrazgo. Año tras año los presupuestos no se cum-plen y la economía dentro del endeudamiento, se vengrandemente afectados.

Puede decirse en general que los gastos hechos por unabuena administración, principalmente en las grandesobras de utilidad y de ornato público, en que se ocupantanto jornaleros, artistas y menestrales, son unos gastosfecundados para la sociedad que la animan y vivifican,lejos de empobrecerla.

En estas cuestiones, Luis de la Rosa propone el ejemplodel gobierno español, que se dice que era muy económi-co en sus gastos administrativos. Y lo era en efecto, ymás que económico era avaro, aún cuando se trataba delo más indispensable para proveer las exigencias del pro-pio pueblo.

Antología sobre Teoría dela A dministración Pública ]

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Pero también nada era bueno en México en la época co-lonial, nada que se le aproximara a una regular adminis-tración. Después de tres siglos de haber explotado losinagotables tesoros de México y haber acumulado en elerario, con horrorosas vejaciones gabelas, millones sobremillones.

Fueron mínimos los beneficios que obtuvo México antesde lograr ser independiente considerando el tiempo enque los españoles poseían el territorio.

Al consumarse la independencia, apenas había los puen-tes más indispensables; la mayor parte del país seencontraba inculto y despoblado; comarcas inmensas delas provincias fronterizas no tenían más habitantes quelos salvajes y las fieras.

Adentrándose en el territorio, la muchedumbre que cons-tituye la verdadera esencia de la sociedad, se encontrabadesnuda, indigente, horriblemente trabajada, hambrientay llenas de lacerías.

Hambrunas hacían estragos en la población, el gobiernoarrepentido de los errores e incapacitado, no podía aten-der a nadie, ni otorgar la ayuda más mínima.

También la agricultura había sido descuidada exagera-damente y ligada con prohibiciones de todo tipo; las artesestaban también ligadas con los reglamentos de los gre-mios y con otras restricciones. La industria fabril estabaparada. El comercio ocultado con los monopolios y lasespeculaciones del gobierno.

La minería era el único sector de riqueza que recibía pro-tección, muchas veces por el descuido de otras áreas deimportancia sobre todo a la agricultura.

': Luis MiguelMaitínez Anzures

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En la cuestión municipal, todo era un problema ya queera una total bancarrota. En la capital del virreinato y enalgunas provincias existían hospitales y otros estableci-mientos mantenidos por las beneficencias. Muy pocos deestos establecimientos eran costeados por el gobierno.En las principales villas no había hospitales, ni casa depobres, ni fuentes, ni acueductos, ninguna clase de servi-cio público; no eran en sí poblaciones sino unas grandesrancherías

La instrucción primaria de la niñez estaba casi abando-nada. Las cárceles eran focos de corrupción moral y epi-demias; por lo tanto, la situación no presentaba ningunaadministración.

La administración del Estado no era buena ni mala, sim-plemente no existía en ninguna región del vasto territorio.

El gobierno empezó a cambiar hasta que sancionó a finesdel siglo las ordenanzas de intendentes. En estas orde-nanzas fue donde el gobierno colonial inició a abandonar,aunque todavía con reserva y timidez sus errores de tipoeconómico y administrativo. Aquellos errores que habíaprolongado con martirio el malestar y la miseria del paísdurante mucho tiempo.

Pero para entonces el gobierno español no había conce-dido aún el tiempo de administración que debía tener unpaís tan grande.

Se habían distribuido todos los negocios oficiales de vi-rreinato en cuatro ramos, que los oficinistas de aquellaépoca llamaban las cuatro causas:

JusticiaGobernación

Antología sobre Teoría dela Administración Pública ]

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GuerraHacienda

Por otro lado, bajo el nombre de gobernación se com-prendía todo lo que ahora conocemos como administra-ción pública, incluso la llamada administración municipal.

Todos los negocios del virreinato se despachaban poruna misma secretaría y por un mismo secretario, pero encada ramo se realizaba una discusión.

Las pláticas y las intervenciones se llevaban a cabo tra-tando de evitar lo más posible una reforma en cualquierade los sectores.

El gobierno tenía la costumbre de querer abarcar todo sinpensar dejar alguna labor a sus agentes y funcionarios,dejándoles únicamente la ejecución de sus respectivosmandatos.

Para la más sencilla resolución se abría todo un expe-diente y tropezaba en toda clase de obstáculos y se pen-saba mucho en los privilegios. Todo el papeleo y los aná-lisis se quedaban inconclusos y eran archivados y bienguardados.

Cuando se pensaba tener una resolución siempre surgíauna duda que daba pie a mayor estudio y revisión queterminaba siempre en inútiles discusiones que dabanlugar a cerrar el caso inconcluso.

Ya tenemos una idea de lo que era la administración pú-blica y de lo embarazoso que era la actividad de cadamiembro del Estado. Por lo tanto el avance y el desarrollodel país era negativo, como cuando se considera que aunpara el arreglo de los más urgentes negocios de la admi-nistración municipal, se le ocurría a México pedir licenciay autorización de los virreyes, y cuando esta licencia se

.': Luis Miguel Martínez Anzures

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llegaba a obtener, ya no existía la necesidad de lo que setrataba de proveer o lo que se requería remediar dentrodel sistema social.

Tiempo es ya de buscar una base sólida en que apoyarsepara realizar una buena división política de territorio na-cional.

Se hacia necesario una división que atendiera y favore-ciera, hasta donde fuera posible, los intereses locales decada población, pero en la que se sacrificaron tambiénestos intereses por el bien general si fuera necesario.

Al hacer definitivamente esta división territorial, sería pre-ciso no hacer caso de las miserables antipatías sobretodo de los partidos políticos que monopolizaron los em-pleos políticos y los suelos.

Tomar por base la población para igualar con respecto aella las grandes secciones en que se ha de dividir al paísparece a primera vista lo más conveniente, pero esta ba-se tan recomendada por Humboldt, es inadmisible en unpaís como lo es México, cuya población se encontrabadividida en forma desigual y desproporcionada.

Los escritos De la Rosa sobre administración públicahablaban acerca de todas las necesidades objetivas de lanación de las cuales debe considerar permanentementeuna buena administración del Estado.

La obra de De la Rosa es una brillante aportación para elbienestar de una nación ya que le importa principalmenteel beneficio de toda comunidad y el progreso en general.

En ella, vemos la triste situación de México en épocaspasadas. También observamos rasgos que aún persisten


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y que no se han eliminado, pero la ¡dea esta presente yes en lo que De la Rosa hace mucho énfasis.

Es labor de personas capaces con experiencia rebatir losproblemas existentes y hacer caso de las exigencias deuna sociedad creciente.

También, es urgente como lo señala el autor, la redistri-bución de la población y la desconcentración y elimina-ción de los grandes conglomerados que atraen los pro-blemas y los vicios.

Es sobresaliente el trabajo de De la Rosa y la obra dejahuella en el camino hacia la superación y el bienestar deun país. Queda en manos de gente preparada tomar lasherramientas necesarias para actuar a favor de los cam-bios.

La obra de De la Rosa es digna de tomarse en cuenta enpro de la cultura y el bienestar.

BIBLIOGRAFÍA (OBRAS CONSULTADAS).

1. Apuntes sobre el escritor Luis de la Rosa Instituto Na-cional de Administración Pública, (INAP), s/f, s/p.

2. Guerrero Orozco, Ornar, Introducción a la Administra-ción Pública. México, Editorial Haría, 1985.

3. Diccionario Porrúa, México, Editorial Porrúa, 1980.

4. Enciclopedia Quillet Tomo 6 y 7, México, s/e, 1969.

5. Enciclopedia de México Tomo R-Z, México, s/e, 1960.

6. Enciclopedia Salvat, Tomo 11, México, Salvat Editores,1970.

Luis Miguel Martínez A mures

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APUNTES BIOGRÁFICOS DELORENZO DE ZAVAIA

(1788-1836)

Ricardo Campos A.T.*

W-..hemos variado la constitución, se ha mudado ente-ramente nuestro sistema de gobierno; pero no hemosmudado nuestras opiniones ... hemos querido conciliar

la constitución, o lo que es lo mismo la felicidad pública,con los respetos, relaciones y grandeza": Lorenzo de Za-vala, diciembre de 1813

En la historia del siglo XIX en México se encuentran sinduda personajes muy interesantes. Algunos por su arro-jado patriotismo, otros por su desmedida ambición, peroquizás ninguno tan controvertido como don Lorenzo Jus-tiniano de Zavala y Sáenz por la actitud que tomó en tor-no a la guerra entre México y Texas, que terminaría conla separación del estado texano de la República mexica-na y su posterior anexión a los Estados Unidos de Nor-teamérica, situación que sería determinante para que supersona recibiera un tumulto de insultos y descalificacio-nes que evidentemente, demeritaron su obra ante loslectores de la época y, sobre todo para las generacionesdel futuro, perdiéndose de tan lamentable manera la cla-ridad de sus advertencias, al señalar en su monumentalobra Ensayo histórico de las revoluciones en México des-de 1808 hasta 1830, como problemas cuya solución lle-varía muchísimo tiempo, los asuntos de la inequidad en el

* Doctor en Administración Pública desde 1999, por la UNAM, conMaestrías en la misma especialidad y Licenciaturas en Ciencias Poli-ticas y Administración Pública y Arquitectura. Catedrático de la Facul-tad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM

Antología sobre Teoría dela Administración Pública ••: ¡

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reparto agrario, del marginamiento de las poblacionesautóctonas y de la existencia de un sistema político-militarista basado en fueros y privilegios, problemas de laadministración pública de su tiempo en México a los cua-les Lorenzo de Zavala acertó de manera asombrosa,considerando que durante los siglos XIX y XX, la pobla-ción mexicana debió encarar de manera sistemática es-tos asuntos. De hecho en dos de las grandes revolucio-nes que se han producido en México, la Reforma y laRevolución Mexicana, mucho se logró para el avance enla solución de esos añejos problemas, sin embargo hastala fecha aún no han sido resueltos del todo. Esos pro-blemas continúan vigentes y son temas de gran actuali-dad. La inequidad en la distribución de la riqueza, la se-gregación de que son objeto las poblaciones indígenas yla presencia de grupos sociales portadores de remotosprivilegios, son problemas innegables de la administra-ción pública en el México del siglo XXI.

Este personaje, que intervino de manera substancial enla formación del Estado mexicano independiente, en susúltimos años combatió al gobierno de México y participóen la independencia de Texas, tal vez no por falta depatriotismo, sino por un sentido estricto de mantener susprincipios liberales. Juzgúele la historia sus aciertos y suserrores, pero su influencia en la vida del país son hechosimborrables en la conformación del Estado mexicano.

El lugar de nacimiento de nuestro personaje no está muyclaro, pues hay versiones que dicen que nació en Conkal,otras en Tecoh y algunas indican que en Mérida y dan lafecha de nacimiento como la del 3 de octubre de 1788.Sus padres fueron don Anastasio de Zavala y Velázquezy doña María Bárbara de Sáenz y Castro. Parece que elorigen de su familia tuvo lugar en Mendaro (Guipúzcoa,Vizcaya). No se conocen detalles de su niñez, salvo que

! Ricardo Campos A. T.

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estudió hasta 1807 en el Seminario Tridentino de SanIldefonso en Mérida, único establecimiento literario queexistía en Yucatán, donde cursó las materias de Filoso-fía, Teología y Latín. Sale del Seminario para contraermatrimonio con doña Josefa Correa y Correa.

De carácter inquieto, participa en 1810 en las Juntas delgrupo liberal llamado "De los Sanjuanistas" (esto porquese reunían en la sacristía de la Iglesia de San Juan) yque expresó al movimiento independista mexicano enYucatán, lidereado por el cura Vicente María Velázquez yD. Pablo Moreno, de ideas liberales y escépticas, dondefiguraban, entre otros, don Manuel Jiménez Solís, tam-bién conocido como el Padre Justis, y don José MatíasQuintana (padre de don Andrés), que aunque no era clé-rigo sí era un individuo muy piadoso y de conocido amora la libertad. Después del movimiento de Independencia,este grupo se adhirió a los que defendían el cumplimientode la Constitución de 1824, que declaraba el federalismocomo forma de organización entre los diferentes estadosde la República. El propósito original del grupo era re-unirse por sus ¡deas religiosas, pero que unidas al pen-samiento liberal, que también los identificaba, los poníaen desacuerdo con la forma de pensar del clero y loscriollos obedientes a la monarquía (rutineros). Pronto, deun club religioso se convierte en uno más de tipo social ypolítico, uniéndose entonces a él gente como Lorenzo deZavala, Francisco Bates, Fernando del Valle y ManuelGarcía Sosa.

A pesar del interés de Lorenzo de Zavala por las letras,no concluyó ninguna carrera; se dedicó a la agricultura yal comercio. Dedicado al periodismo, editó varios de losprimeros diarios de la península. En julio de 1814 resultaelecto diputado por la provincia de Yucatán para repre-sentar a la Nueva España en las Cortes españolas de


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Cádiz. A su regreso, continúa su labor periodística, peroal abolir Fernando Vil la Constitución española, Zavala esencarcelado en San Juan de Ulua junto con otros libera-les: Matías Quintana y Francisco Bates, debido a susartículos periodísticos de radical orientación liberal. Per-manece preso hasta 1817.

En la prisión se dedicó a estudiar medicina e idiomas. Alsalir de prisión regresa a Mérida en donde ejerce la me-dicina con gran capacidad profesional y desinterés lucra-tivo. Además, se inicia en las logias de la masonería yfunda las primeras en aquella ciudad. En 1819, en plenadecadencia del movimiento insurreccional, Lorenzo deZavala decía que no conocía un solo americano que noestuviese de acuerdo con la independencia. Y hasta Ba-taller, Oidor de la Audiencia, verdugo de Morelos y ene-migo implacable de la emancipación, expresaba: "Nohabía un solo americano que no fuese insurgente ni unsólo español que no amase la independencia de las co-lonias". En marzo de 1820 un levantamiento militar enEspaña obligó Fernando Vil a aceptar la Constitución deCádiz. A consecuencia de esto, la monarquía absoluta seconvirtió en una monarquía constitucional. El virrey deMéxico, además de jurar la Constitución, empezó a apli-car las reformas. El clero novohispano se alarmó y asícomo había combatido a los insurgentes del mismo modose convirtió de golpe en ardiente partidario de ésta, paraevitar que fueran tocados sus intereses. Lo anterior per-mitió se abrieran las puertas de las prisiones a los libera-les encarcelados y se comienza a animar al padre Veláz-quez para formar de nuevo la sociedad de los sanjuanis-tas. Pero la situación era muy diferente ya, pues se habíainfiltrado entre los liberales otra organización social quecobraría mucho auge. En efecto, la masonería abarcabaa buen número de rutineros y liberales, que se añadierona los sanjuanistas, principalmente a instancias de Loren-

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zo de Zavala. Era ya una sociedad modificada, sin la ge-nerosa entrega y los ideales de sus fundadores.

La religión católica siguió siendo la única tolerada. Pero,además, se declaró la igualdad entre americanos y euro-peos Se reinstalaron los ayuntamientos. Y se convocó aelecciones para elegir diputados a las Cortes, de los cua-les correspondían seis a la Nueva España, resultandoLorenzo de Zavala nuevamente elegido como diputadopor Yucatán y parte a España el 3 de octubre, acompa-ñado por los también diputados Molinos del Campo, yNavarrete.

La situación en España era crítica. Se libraba la luchaentre el conservadurismo eclesiástico y realista contra elreformismo liberal de los constitucionalistas antiabsolutis-tas. Los diputados mexicanos llevaron a las Cortes dossolicitudes primordiales: la igualdad de representación yla libertad de comercio. No obtuvieron ninguna de las doscosas.

Regresa Zavala de Europa en el año de 1821, despuésde los Tratados de Córdoba. El 30 de marzo de 1822 juracomo diputado por Yucatán en el Soberano CongresoConstitucional convocado por Iturbide para organizar lamonarquía moderada en el nuevo país. Al respecto donCarlos María de Bustamante señala que "Zavala, cuyoparecer es siempre entendible porque procede de unhombre inteligente e instruido, sino de uno de los republi-canos que después habían de hacer odiosos el nombrede república, conviene en que los enemigos de Iturbide,que formaban la mayoría del Congreso de 1822, eranórgano de partido español, enemigo de la Independen-cia". Al respecto Zavala menciona que "increíble era elfuror con que estos restos de los conquistadores de Amé-rica se expresaban contra el hombre que estaba al frente

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de los destinos de la nación. Parecía que su primer deberera sacrificar esta víctima a los manes de Cortés, y porconsiguiente no omitían ningún medio para arruinar aIturbide. Esta aserción tiene sus excepciones, aunquepocas. Hubo algunos que no entraron en esta coalición;pero los miembros españoles de la Junta, los militaresespañoles que se agregaron al ejército mexicano, lospropietarios y comerciantes, que eran todavía muchos,todos formaban una masa que insensiblemente fuehaciéndose más formidable en proporción de que sedisminuía el prestigio del que mandaba". En aquellosmomentos nada parecía detener el paso de Agustín deIturbide y Arámburo, todo se le presentaba propicio. Elbrigadier Santa Anna se ocupaba de cortejar a la Prince-sa Nicolasa, hermana del Emperador, y el general Bravo,masón escocés, estaba tan resuelto a favor de la monar-quía, que llegó a proponer, dice Zavala, "en el Consejode Estado, que se aplicase la pena de muerte a losconspiradores del trono".

Otra referencia que hace Bustamante sobre Zavala esque "cuando D. Lorenzo de Zavala, diputado por la pro-vincia de Yucatán, salió para el Congreso de Méjico, cir-culó una nota a varios ayuntamientos, promoviendo trescuestiones. 1a. Qué forma de gobierno debía sostenerseen el congreso. 2a. En el caso de ser monárquico, quéfamilia sería la mejor para gobernar. 3a. Si se deberíapedir y sancionar la tolerancia religiosa. ¿Quién creeríaque ni un sólo ayuntamiento contestase más que el quese sujetase al plan de Iguala? Una de estas corporacio-nes hizo contra él una exposición al generalísimo Iturbi-de, porque había tenido la osadía de hacer aquellascuestiones importantes. Tal era en lo general el estadodel país. Por consiguiente. No hubiera sido antinacionalla elección de Iturbide para el trono, si se hubiese hechopor otros medios, después de conocer la nación que la


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familia llamada había faltado por su parte, y que losmexicanos que hallaban libres del pacto contraído altiempo de hacerse la Independencia".

En julio de 1822, se crea la Comisión para el Estudio dela Colonización de Texas, y por su conocimiento del in-glés, Zavala forma parte de ella. De esa época data laamistad con Esteban F. Austin, con quien años más tardese asociara en negocios y en política para la "aventura deTexas". También participó en las cuatro comisiones legis-lativas sobre la colonización del Istmo de Tehuantepec.En ellas recomendó la construcción de un canal y de uncamino interoceánico en la región.

Cuando Iturbide disuelve el Congreso Constituyente ycrea la Junta Nacional Instituyente, Lorenzo de Zavalaforma parte de esa Junta que redacta la Constitución delImperio. Iturbide lo nombra miembro de la Comisión deHacienda y en enero de 1823 introduce la circulación depapel moneda. Otro acto impolítico, de verdadera signifi-cación que cometió Iturbide fue el de tratar con menos-precio a los antiguos insurgentes. En verdad que éstoseran en número desmesurado, que muy pocos teníancomprobados los grados que ostentaban y los serviciosque decían haber prestado; pero precisamente por esavaguedad muchos civiles, antiguos realistas, personasque nunca habían estado en filas, se decían compañerosde Hidalgo y de otros levantados contra el gobierno es-pañol. Ser insurgente era entonces un negocio comocualquier otro, al que se aplicaban muchos que no teníanni oficio ni beneficio. Iturbide, que detestaba a los ladro-nes, incendiarios y asesinos de todas clases, persegui-dos infatigablemente por él en el Bajío, no supo distinguirentre ellos y otros hombres de verdadero mérito. Sin dis-cernimiento, desestimó las pretensiones de la que llama-ba ruin canalla. Esa actitud había de traer su caída. "Los

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insurgentes antiguos -dice Lorenzo de Zavala- se pre-sentaban todos los días pidiendo empleos, pensiones,indemnizaciones y recompensas por sus pasados servi-cios. No es fácil concebir cuántas ambiciones grandes ypequeñas era necesario satisfacer para no hacer descon-tentos. Todos los que habían tomado el título de genera-les, coroneles, de oficiales, de intendentes, de diputados;todos los que habían perdido sus bienes defendiendo lacausa de la Independencia por destrucción o confisca-ciones hechas por el gobierno español; los que estabaninutilizados para trabajar por heridas recibidas; en fin, lamitad de la nación pedía, y el gobierno del emperador, envez de halagar a estos patriotas, manifestaba sus antipa-tías personales, sin miramiento: ésta era la situación fi-nanciera de aquel gobierno. Por consiguiente, los diputa-dos estaban sin dieta, y la miseria de algunos era tanta,que no tenían para pagar con exactitud, y las tropas mis-mas, a pesar de que ésta era la principal atención de laadministración, sufrían atrasos en sus pagas. Estasituación era muy desventajosa para un hombre que te-nía que luchar contra el Congreso y contra los españoles,que no podían perdonar a Iturbide haberse puesto a lacabeza de los independientes y contribuido tanto al buenéxito de esta causa".

A pesar de los avatares de la historia, Zavala se mantie-ne en la política, y el 16 de mayo de 1823 se presenta elPlan de la Constitución Política de la Nación Mexicana enel que participa. El 5 de diciembre de 1823 es elegidonuevamente como diputado por Yucatán, Junto con Ma-nuel Crescencio Rejón. Funge como Presidente del Con-greso, nombrado en el periodo entre el 6 de septiembre yel 5 de octubre, y con ese carácter firma la ConstituciónFederal de Estados Unidos Mexicanos, tras de pronun-ciar el discurso oficial. Propuso y consiguió que se pro-mulgara el 18 de noviembre de ese año, la ley que decla-

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ra a la ciudad de México como Distrito Federal de la Na-ción y residencia de los Supremos Poderes de la Federa-ción. Propuso además la creación de un banco nacional,pero no le fue aceptada. De 1825 a 1826 se le designacomo Presidente de la Cámara de Senadores. En 1825participa en la fundación de una nueva logia masónica, ladel rito de York, junto con Poinsett, Miguel Ramos Arizpey Vicente Guerrero, este último dirigente nacional de eserito.

A principios de 1824, la Intendencia se constituyó en es-tado de la federación teniendo como capital la ciudad deMéxico. Sin embargo, a fines de ese mismo año, la crea-ción del Distrito Federal, obligó al recién instalado Con-greso Constituyente local a cambiar la sede de los pode-res a Texcoco, en febrero de 1827, de donde a peticióndel gobernador del estado de México, Lorenzo de Zavala,cargo que ese año ocupa por primera vez, pasó a Tlal-pan, en junio de ese mismo año.

Como gobernador del estado de México, Zavala creó laBiblioteca del Estado y convirtió al Seminario en EscuelaSuperior. Fue precursor del reparto de tierras, devolvió a20 comunidades indígenas sus tierras comunales, fijó ellímite de posesión territorial y decretó un impuesto sobrela propiedad raíz para los dueños que no la habitaran nitrabajaran.

El 1 de octubre de 1828, el Senador Pablo Franco Coro-nel acusa al Gobernador Zavala ante el Congreso Estatalde ser cómplice de Santa Anna, quien se había levantadoel 16 de septiembre a favor de Vicente Guerrero y encontra de Gómez Pedraza. El 5 de octubre se inicia eljuicio político tras la decisión del Senado a favor de lavalidez de los cargos. Un día después se intenta apre-hender a Zavala, pero huye con un grupo armado. Reco-

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rre Chalco, Apam y Ocuila, en donde proclama una expli-cación de su conducta: siendo la logia yorquina la quepostuló a Vicente Guerrero para la Presidencia de la Re-pública, y habiendo ganado el "escocés" Gómez Pedra-za, Zavala se pronuncia contra el Gobierno. Junto con elGeneral Lobato, toman el edificio de "La Acordada", ymientras Lorenzo de Zavala discute con Guadalupe Vic-toria los términos de la capitulación, Lobato y la plebeasaltan el Parían, edificio de comercios y almacenes, lamayoría de españoles residentes en México. Medianteeste "cuartelazo" imponen a Guerrero en la Presidenciade la República, desconociendo en el Congreso a GómezPedraza "porque los votos favorables a Gómez Pedrazano expresaban la voluntad popular". Lamentable rupturadel régimen constitucional.

Zavala ocupa la Secretaría del Estado y del DespachoUniversal de Hacienda Pública, del 18 de abril al 2 denoviembre de 1829, donde pretendió introducir algunasreformas como implantar contribuciones equitativas yderogar alcabalas, sin lograr corregir los problemashacendarios. Durante el efímero gobierno de Guerrero (1de abril-11 de diciembre de 1829), se emite el segundodecreto de expulsión de los españoles, en el que tambiénparticipa Zavala, y que es más violento y cruel que elprimero, unos meses antes. En el Despacho de Hacien-da, tramita algunos empréstitos para aminorar la deudaexterna del país, y promulga las leyes de impuestos de1829 durante la invasión española de Barradas. Fue en-juiciado con motivo de aquellos empréstitos, pero final-mente el Congreso lo exoneró de los cargos. Tras dimitiral cargo de Secretario de Hacienda, Guerrero lo comisio-na para negociar al sistema federal, pero los centralistasyucatecos no le permiten desembarcar, bajo amenazasde muerte. A su regreso intenta volver a la gubernaturadel Estado de México, a la que había pedido licencia para


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ocupar el cargo de Hacienda, pero el Congreso local lorechaza, aunque seguía percibiendo su sueldo.

Anastasio Bustamante derroca a Guerrero y persigue alos federalistas, donde había pensadores profundos yhombres eminentes en las letras como Zavala, QuintanaRoo, Olaguibel, Pesado, Couto, Mora, Rejón, y Zerecero.Encarcela a Zavala pero interviene Lucas Alamán en suliberación, y lo asila en su casa a pesar de sus francasdiferencias ideológicas. Se exilia en Estados Unidos y seasocia con Poinsett y con otro norteamericano para ex-plotar las tierras de su propiedad en Texas. Trata de con-seguir colones en Europa, y al no conseguirlos, vendesus propiedades a una compañía norteamericana, a pe-sar de la prohibición de las leyes mexicanas.

En 1830, la capital se instala definitivamente en la ciudadde Toluca. Lorenzo de Zavala junto con Melchor Múzquizencabezaron en el estado a los grupos menores de es-coceses y yorkinos.

Su esposa muere en 1831 mientras está en Europa, y unaño después, al regresar a Nueva York se casa con lanorteamericana Emily West. El 1 de noviembre de 1832,después de pactar con el presidente Gómez Pedraza,regresa como gobernador al estado de México. En estesegundo período, nacionaliza el Estado las extensas pro-piedades de las Misiones de Filipinas y el Duque de Mo-telione y Terranova, para repartirlas entre los granjeros.Zavala fue el primero, desde 1827, en expropiar las tie-rras de los españoles, donadas por la Corona en tiemposde la Colonia.

En octubre de 1833, presenta al Congreso un proyectode ley sobre bienes raíces, propiedades de manos muer-tas y abrogación del derecho de primogenitura, quehabría de cumplirse hasta la Reforma. Durante la epide-

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mia del cólera establece, atiende y dirige un hospital,motivo por el cual la legislatura del Estado lo nombra"benemérito en grado heroico". Sin embargo dichas me-didas fueron derogadas en 1835, cuando la legislaturadominada por Melchor Múzquiz, se declara a favor delcentralismo.

En marzo de 1833 resulta electo una vez más como dipu-tado por Yucatán, hecho que se repite en octubre delmismo año. Además es nombrado Presidente de la Cá-mara de Diputados. No obstante continúa con su manda-to gubernamental, gracias a un permiso especial, hastanoviembre, cuando sale para Francia como Ministro Ple-nipotenciario, nombrado por el Presidente Gómez Pedra-za. El 30 de marzo de 1835 renuncia a ese cargo y setraslada a Nueva York, a donde llega el 4 de mayo. El 7de julio se embarca hacia Texas, en donde se reúne conlos colonos en un lugar llamado San Felipe. Ahí promue-ve la rebelión contra el gobierno mexicano de AntonioLópez de Santa Anna, ya que éste, una vez en el poder,además de perseguir a los liberales acentuó las divisio-nes entre el gobierno y los colonos. Pese a representar elliberalismo Santa Anna, en 1834 derogó la Constituciónliberal de 1824, sobre la cual los insurgentes de Texassustentaban sus privilegios y asumió un régimen centra-lista.

Poco después, en 1835, amplió la emancipación de losesclavos al territorio de Texas e impuso una serie de tri-butos destinados a aumentar las arcas del Estado. Asi-mismo dispuso una serie de medidas que incluían la obli-gatoriedad de varias disposiciones establecidas en la leydel seis de abril, excluyendo la prohibición al ingreso le-gal de los colonos, lo que por ende afectó los interesesde los especuladores proclives a mantener la autonomíaque de facto venían usufructuando. En consecuencia,


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aquellos, junto con Zavala, protestaron bajo el demagógi-co argumento de que el gobierno había violado las garan-tías establecidas en la Constitución de 1824.

La insurrección, sin embargo, no fue exclusivamente an-glosajona. Algunos mexicanos notables, además de Za-vala, se adhirieron, sea por rechazo a las políticas deSanta Anna o porque no se sentían encajados en el nue-vo sistema político que promulgaban los separatistas. Lafigura más notable de este sector fue el hacendado JuanSeguín, nombrado capitán de las fuerzas rebeldes yquien prestó invalorables servicios a la causa indepen-dentista. El 5 de octubre de 1835, siendo presidenteinterino de México Miguel Barragán, Zavala se reúne conHouston, Johnson y Austin y deciden marchar contra elejército mexicano, y el 1 de noviembre proclama una de-claración de derechos, exigiendo, en una requisitoria co-ntra el gobierno de México, que se restablezca la Consti-tución de 1824. Se le nombra diputado a la convenciónde Austin, y ya madura la revolución de Texas, ocupa lapresidencia del Comité de Seguridad Pública y miembrode la Comisión Financiera. Asiste a la Convención deNueva Washington y firma el Acta de Independencia dela República de Texas en la ciudad de Brazoria. En elgobierno provisional de esa República es miembro de laComisión de Defensa y de los Negocios Navales. Es pro-bable que el diseño de la bandera tejana que se usa ac-tualmente, sea de Zavala.

Es presidente de la Subcomisión para redactar la Consti-tución de la nueva República, y presta juramento comovicepresidente de Texas el 17 de marzo de 1836. El nue-vo gobierno huye de ciudad en ciudad perseguido por elejército mexicano al mando de Santa Anna. Zavala consu familia y con otros miembros del gabinete van hastaGalveston Island debido, entre otras cosas, al desprecio

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que siente por el Presidente Burnet y su vacilante políti-ca, renuncia dos veces a la Vicepresidencia pero susrenuncias no son aceptadas. Por fin los téjanos vencen aSanta Anna en San Jacinto y lo toman prisionero. Zavalaregresa al Cuartel General y habla con los prisionerosmexicanos, y se hace muy amigo de Santa Anna. Sirvecomo intérprete y mediador, y pugna por que sean libe-rados. Acepta ser Comisionado de Paz en México pararatificar los Tratados de Velazco, firmados el 14 de mayode 1835 en Galveston por Santa Anna y que comprome-tían al gobierno mexicano a no tomar nuevamente lasarmas contra Texas, a que el ejército mexicano se retira-ra hasta las riberas del río Bravo, y un tratado secreto enel que Santa Anna se comprometía a utilizar su influenciapara que el gobierno de México reconociera la indepen-dencia de Texas. Se ha especulado sobre si Zavala ySanta Anna tendrían algún plan para, llegando a México,adueñarse del poder, pero en una carta a su amigo Me-jía, el 26 de mayo de 1836, Zavala le habla de su solida-ridad con Texas y de su convencimiento de que debedejar de ser una república independiente para unirse aEstados Unidos. El viaje a México no se realizó. Tampo-co logra que los téjanos cumplan con su parte de los Tra-tados. Renuncia por tercera vez a la vicepresidencia y seretira, enfermo, el 21 de octubre a su finca de Zavala'sPoint, cerca de San Jacinto, en donde muere de pulmo-nía el 16 de noviembre de 1836.

Como muestra del trabajo desarrollado por Lorenzo deZavala, tomaremos algunos párrafos de su libro Ensayohistórico de las revoluciones de México, desde 1808 has-ta 1830, que se refieren a opiniones de Zavala acerca deltrono español y del virreinato de la Nueva España: "Fer-nando Vil era el ídolo de los megicanos. Pero esta afec-taciones estaban fundadas sobre ideas falsa y erróneas:cada uno creía que su malpasar iba a terminarse bajo la


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dominación del joven monarca; se hacían votos al cielopor su prosperidad: se esperaban útiles reformas; los quehabían visto arrebatar sus capitales para la tesorería conel monstruoso sistema de consolidación entablado porlos consejos de M. Ouvrard al ministro Godoy, esperabanver restituidos sus medios de subsistencia a los antiguosposeedores: uno era el grito a favor del rey que se habíaconsiderado como la víctima de sus padres y del favori-to". "Las noticias de la salida de Fernando Vil para Bayo-na, y de la perfidia de Napoleón en aquella ciudad coneste príncipe, excitaron hasta el entusiasmo el amor delpueblo por el nuevo rey, y crearon un odio mortal contrael conquistador de Europa. Todas las clases de la socie-dad estaban unísonas en estos sentimientos: se abrieronsuscripciones y se juntaron en pocos meses siete millo-nes de pesos para auxiliar a los hermanos peninsularesque peleaban por la religión, por el rey y por la indepen-dencia nacional. Ninguno pensaba en aquellos momen-tos en aprovecharse de esta coyuntura para sacudir elyugo colonial y proclamar la independencia: la causaespañola era una en ambos hemisferios. Más estos fue-ron los primeros impulsos de un sentimiento muy natural:auxiliar a los hermanos oprimidos. Las reflexiones vinie-ron poco después, y he aquí el principio del cursodiferente que tomaron las cosas".

Con respecto a los sucesos de España, debido a la inter-vención de Napoleón en la vida política del país y en co-ntra de la monarquía española, Lorenzo de Zavala dice:"El virrey D. José Yturrigaray no se atrevió a continuargobernando como si nada hubiese ocurrido en la Penín-sula. Sabía que después de la salida del rey, y de la ocu-pación de los franceses de la capital, la España estabaentregada a la más confusa anarquía".


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"Las provincias, como se sabe, formaron sus juntas, ycada una quería dirigir la nación. El virrey estaba luegoresuelto a formar la junta a imitación de las de la Penín-sula, y ponerse el mismo de presidente. Tenía el poder,los medios y los recursos para hacerlo todo. La casa demoneda de México tenía depositados en caja 30 millonesde pesos: el ejército aunque corto, estaba ciegamenteobediente a las órdenes del virrey y además tenía en suapoyo todas las simpatías de los hijos del país, que co-nocieron desde luego las ventajas de aquellas medidas.Pero le faltó energía y mas que todo actividad para unaempresa contra la que se habían declarado todos lospeninsulares, que poseían todos los capitales y los prin-cipales empleos en el país. Formóse desde luego unaconspiración, y a la voz de D. Gabriel de Yermo, rico ca-pitalista español, quinientos comerciantes acometieronpor la noche el palacio del virrey y matando los centinelasse apoderaron de la persona del primer jefe de la NuevaEspaña y de su joven esposa, trasladando al primero aVeracruz hasta el castillo de Ulúa, desde donde le em-barcaron para la península en el mes de diciembre en elnavio S. Justo que llevaba 8 millones. Estalló la conspi-ración el 16 de septiembre de 1808 y los conjurados de-positaron el mando en manos de la Audiencia compuestade Españoles, y pusieron en prisión a varios regidores dequienes se creía haberse aconsejado el virrey".

"La sorpresa fue el primer efecto de esta empresa atrevi-da. Un virrey despojado por unos cuantos comerciantesera un espectáculo que se presentaba por primera vez enun país en que los habitantes estaban acostumbrados arespetar aquella autoridad como una divinidad. Se pene-traron de que el principio de la desgracia del señor Ytu-rrigaray había sido en odio de la independencia nacional,con el objeto de conservar las antiguas cadenas, de man-tener la dominación colonial, de no hacer partícipes a los


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americanos en ninguna manera de la administración;vieron que no solamente se pretendía mantener el domi-nio del rey, sino que cada español se consideraba comoun propietario de aquellos países y de sus habitantes".

Los sucesos anteriores, a la larga llegaron a favorecer laindependencia de la Nueva España.

Zavala habla con bastante seguridad de los tiempos pre-cursores del grito de la independencia de 1810, cuandoen uno de sus párrafos dice: "La Audiencia gobernabaaunque se confirió el mando en apariencia a un antiguogeneral llamado D. Pedro de Garibay. Todo parecía cal-mado después de la prisión del exvirrey. Pero había pre-sos en las cárceles: los licenciados Verdad y Azcárate, elPadre Talamantes y otros de menos nombre fueron acu-sados como cómplices de la revolución. El primero murióa los pocos días en la prisión, y se aseguraba que sumuerte había sido obra de los amotinados por medio deuna ejecución secreta: tal es al menos hasta el día dehoy la opinión de los mexicanos. El segundo pudo esca-par después de muchos padecimientos; el tercero murióen la fortaleza de S. Juan de Ulúa en un calabozo. Entodas las provincias se hablaba de estos acontecimientoscon variedad; pero poco a poco se iba formando la opi-nión de que Yturrigaray había sido víctima de su amor alos mexicanos, y los presos otros tantos mártires de lalibertad".

Además de la intensa participación personal en la vidapolítica de México, Lorenzo de Zavala destacó en sutiempo como periodista, traductor y ensayista.

El 2 de abril de 1813 fundó en Mérida, Yucatán, el quefuera el primer periódico de la península y al que llamó ElAristarco Universal, siendo su redactor principal el propio


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Zavala. Apareció semanalmente durante 37 números, delos que sólo se conserva el último, del viernes 17 de di-ciembre de 1813. A partir del 20 de mayo de ese año,también editó el semanario de "Muy Ilustre Ayuntamiento"titulado El Redactor Meridiano, del que se hicieron 32ediciones. En 1820, de mayo a julio publicó El Hispa-noamericano Constitucional, periódico "filosófico", deYucatán. Ese mismo año, en el mes de octubre y a supaso por La Habana, Cuba, rumbo a los Cortes de Espa-ña, publica un folleto atacando a las autoridades yucate-cas titulado: Pruebas de la extensión del despotismo oidea del estado actual de la capital de Yucatán. En juliode 1824 tradujo un artículo de De-Pradt, Arzobispo deMalinas, sobre las funestas consecuencias del regresode Iturbide y lo editó en El Sol, diario de la ciudad deMéxico.

A partir del 7 de octubre de 1824 publica en El ÁguilaMexicana una serie de artículos bajo el título de Progra-ma, Objeto, Plan y Distribución del Estudio de la Historia.

Durante el breve lapso del Imperio, los periódicos deoposición, defensores del republicanismo, sucumbieronante la intransigente actitud de Agustín de Iturbide, rece-losos del poderío que cobraba la prensa en todo el país.A la caída de Iturbide resurgen las pugnas de las faccionespolíticas, identificadas con las logias masónicas, enton-ces de reciente creación en el país. Tanto los yorkinos,defensores del principio federalista, como los escoceses,partidarios del centralismo, hicieron uso de la prensa co-mo medio idóneo para la defensa de sus intereses y ladifusión de sus doctrinas. La prensa se transformó en uninstrumento de enorme influencia sobre la mentalidadpopular. Lorenzo de Zavala afirmó que, en la primeraetapa republicana, "los periódicos habían aumentado en

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la República y se conocía que el pueblo tomaba gusto einterés en la lectura de ellos".

Con motivo de la expulsión de Santangelo, emigradonapolitano y proscrito de su país por sus escritos republi-canos, publicó en El Sol un Artículo Contra El Derechodel Gobierno de la República para desterrar a los Extran-jeros.

Es en El Correo de la Federación, diario que inicia supublicación el 1 de noviembre de 1826, y del que fue re-dactor desde mayo de 1829 hasta marzo de 1830, publi-có, en enero de 1827 un editorial sobre el gabinete degobierno del presidente Guadalupe Victoria y un artículosobre la causa del padre Arenas en el que opina que eldelito contra la nación debería ser juzgado por la Supre-ma Corte de Justicia.

En los años de 1831 y 1832 aparecieron los tomos I enParís y II en Nueva York respectivamente, de una de susobras más importantes: El Ensayo Histórico de las revo-luciones de México desde 1808 hasta 1830.

El Fénix de la Libertad la publica el 13 de marzo de 1833,un artículo sobre lo que debe hacerse con los bienes deHernán Cortés. En 1834 publica en París el libro Viaje aEstados Unidos del Norte de América.

La hemerografía de Lorenzo de Zavala es muy amplia.Hasta aquí se han considerado solamente las obras so-bresalientes. Pero como es notorio, Zavala fue un hom-bre extraordinariamente activo y controvertido, lo queprovocó que sus contemporáneos se ocuparan de él paraatacarlo o apoyarlo, lo que se reflejó en una importantecantidad de artículos periodísticos en todas las publica-ciones más prominentes de la época.


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Don Guillermo Prieto, cuando trabajaba como secretariode don Andrés Quintana Roo, conoció a Lorenzo de Za-vala en la casa de su protector y lo describe como "untipo rechoncho, moreno, de pobladas patillas; de ojospequeños y penetrantes, y de hablar difícil y precipitado.No le gustaba dormir en alto, y aseguraba que lo mejorque había escrito lo había hecho sin saber lo que decía, ycon algunas copas en el estómago".

La hemerografía es la siguiente:

El Misceláneo. Mérida, Yucatán. 3 de marzo de 1813.Comunicado. 18 de Marzo de 1813. Tiranía de las Pasio-nes.

El Aristarco Universal, Mérida, Yucatán. 17 de diciembrede 1813. Se despide el Editor.

El Hispano-Americano Constitucional, Mérida, Yucatán.13 de junio de 1820. Señores Suscriptores (Hoja -suelta).

El Águila Mexicana, México, D. F. 7 de octubre de 1824 ysiguientes. Programa, Objeto, Plan y Distribución del Es-tudio de la Historia. Del 13 de febrero al 16 de mayo de1828. Colección de Artículos Selectos sobre Política,sacados del "Águila Mexicana" del año de 1828. (Folleto)publicado con una selección, posiblemente del mismoZavala, de los artículos más relevantes para la situaciónpolítica prevaleciente ante la proximidad de las eleccio-nes de Presidente y Vicepresidente de la República.

El Sol, México, D. F. 5 de julio de 1826. Artículo contra elderecho del gobierno de la República para desterrar a losextranjeros. (A propósito de la expulsión de Santangelo).

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Correo de la Federación Mexicana, México, D. F. 8, 9 y10 de mayo de 1828. Artículo sobre la Amnistía, "los go-biernos se consolidan con los públicos espectáculos de lajusticia". Palabras del Sr. D. Nicolás Bravo, en la muertede Basilio Valdés. 13 de mayo de 1828. Utilidad de unaSociedad Nacional de Agricultura e Industria, de una Es-cuela Rural y otra de Artes y Oficios en la RepúblicaMexicana.

Aparte de la labor periodística, Lorenzo de Zavala partici-pó en la redacción de los más importantes documentospolíticos de la época, de los cuales a continuación secitan los principales:

En 1822 publicó el Proyecto de Reforma al Congreso.

El 10 de enero de 1823 aparece el Voto sobre el proyectode Reglamento Político, y en marzo del mismo año sus-cribe el Dictamen y la Parte expositiva de la respuestadel Congreso a la nota que contenía la abdicación delEmperador Iturbide.

En 1824 escribe, en el mes de junio, un Proyecto de De-creto sobre la Clasificación General de la Deuda Interiorde la República y el 4 de octubre pronuncia el discursoque precede a la Constitución Federal de Estados UnidosMexicanos, sancionada por el Congreso Constituyente enesa fecha.

Redacta en 1826 el Proyecto de Ley que establece elJuicio por jurados y que es aprobado por la Cámara deSenadores.

En agosto de 1827, envía una manifestación a las Legis-laturas de los estados en contra de los proyectos deexpulsión de los españoles.


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Como gobernador del estado de México, rinde una Me-moria el 13 de marzo de 1828, en la que da cuenta anteel Primer Congreso Constitucional de "todos los ramosque han sido a su cargo en el año económico corridodesde el 16 de octubre de 1826 hasta el 15 de igual mesde 1827".

Abre con sendos discursos las sesiones del Congreso delEstado de México en marzo de 1829 y en febrero de1833.

Su labor como traductor fue también fecunda. Los artícu-los traducidos por Zavala eran utilizados por él y sus co-rreligionarios como armas políticas para respaldar suideología. Así pues su quehacer político sólo se vio am-pliado y enriquecido por los trabajos que daba a conocerde autores europeos que en esa época aportaban ideasvaliosas para la causa "zavalista". Entre las obras recopi-ladas se encuentran:

Ensayo sobre las garantías individuales que reclama elestado actual de la sociedad de Pedro Claudio FranciscoDaunou, editado en 1933.

Examen de la declaración de los derechos del hombre ydel ciudadano decretada por la Asamblea Constituyenteel año de 1829. De Jeremías Bentham, publicada porentregas en el periódico El Águila Mexicana, entre el 5 denoviembre y el 8 de diciembre de 1823.

América Española de el Abad de Pradt, enviada para supublicación en el periódico El Sol, los días 18 y 19 deJulio de 1824.

Dirección de la Europa. La Santa Alianza de De Pradt,publicada por entregas en El Águila Mexicana, entre el 22de julio y el 6 de agosto de 1824.


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Las cuatro primeras discusiones del Congreso de Pana-má tales como deberían ser de O. A. Santangelo, editadoen abril de 1826.

Entre otras publicaciones de Lorenzo de Zavala, ademásde las ya mencionadas, se encuentran:Manifiesto de los principios políticos del Exmo. Sr. J. R.Poinsset (sic), México, 1828.

Juicio imparcial sobre los acontecimientos de México en1828 y Juicio imparcial sobre los acontecimientos deMéxico en 1828 y 1829 Nueva York, 1830. (2 volúmenes)y reimpreso en México, en esos mismos años.

Notice sur les monuments antiques d'Ushamal dans laProvince de Yucatán, fournie par M. Lorenzo de Zavala,Ambassadeur en France "Antiquites Mexicaines", París,1834.

No menos importante que el trabajo periodístico y literariode Zavala, son su visión y opiniones sobre la administra-ción pública de su tiempo, de las cuales rescataremosalgunos otros párrafos sobre temas que por su vigenciahemos considerado mencionar. Sobre el marginamientode los grupos indígenas Zavala señala: "Los indios teníansus leyes especiales, sus jueces, sus procuradores ydefensores que les nombraba el gobierno, porque eranlegalmente considerados como menores de edad. El es-tado de embrutecimiento en que se les mantuvo, loshacía en efecto inhábiles para representar ningún génerode derechos, ni perfeccionar contratos de importancia enque se supusiese la necesidad de algunas ideas combi-nadas. Los que han intentado defender la política delgobierno español con respecto a sus colonias han alega-do la existencia de ese Código de Indias que apareceformado como un baluarte de protección a favor de los

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indígenas. Pero los que examinan las cuestiones bajo unpunto de vista filosófico, sólo han considerado esta insti-tuta como un sistema de esclavitud establecido sobre lasbases que parecían indestructibles y de cuyos efectos seresentirán todavía por algunos siglos aquellos gobiernos.Estas leyes, en efecto, no son otra cosa que un métodoprescrito de dominación sobre los indios. Suponen losmonarcas que les dieron derechos sobre los bienes yvidas de los conquistados, y por consiguiente todo actoque no era positivamente una opresión, se considerabaen ellas como una gracia, un beneficio del legislador.Leyes había que determinaban el peso con que se lespodía cargar: las distancias hasta donde podían ir; lo quese les había de pagar, etcétera."

Zavala se refiere a los problemas que puso al descubier-to la Independencia "El principio de soberanía nacionalreconocido posteriormente en aquellos países, hubieradebido desarraigar preocupaciones destructoras de lalibertad, y hacer desaparecer pretensiones a la obedien-cia pasiva, si bastasen por sí solas las declaraciones,aun las más solemnes de doctrinas abstractas. La fuerzade hábitos creados por tres centurias, será un obstáculotodavía para que en medio siglo las luces y la filosofíahayan de triunfar de ese coloso, después de una luchaterrible y obstinada. Las personas de los obispos enaquellos países eran, sin hipérbole, tan reverenciadascomo la del gran lama entre los tártaros. A su salida a lacalle se arrodillaban los indios, y bajaban la cabeza pararecibir su bendición. Los frailes eran en los pueblos yaldeas distantes de las capitales, los maestros de la doc-trina y los señores del común; en las ciudades grandeslos directores de las conciencias de los propietarios y delas señoras. Los conventos de los dominicos y carmelitasposeían riquezas de mucha consideración, en bienesraíces rústicos y urbanos. Los conventos de religiosas en


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México, especialmente la Concepción, la Encarnación ySanta Teresa, tiene en propiedad al menos tres cuartaspartes de los edificios particulares de la capital y en pro-porción sucede lo mismo en las otras provincias. De ma-nera que se puede asegurar sin exageración que los bie-nes que poseen los eclesiásticos y religiosos de ambossexos ascienden al producto anual de tres millones derenta. Póngase en el peso de la balanza con respecto asu influencia estos valores y se podrá calcular aproxima-damente cuál será en una población pobre, en que laspropiedades están muy mal distribuidas.

Ahora entro en otra materia delicada, que puede conside-rarse como uno de los elementos de discordia de aque-llos países, y que ofrecerá grandes embarazos a suslegisladores, en proporción de que vayan abandonandocuestiones pueriles y frivolas y se ocupen más profun-damente de los verdaderos intereses de su patria. Hablode la distribución de tierras hecha por los españoles, ydel modo como están repartidas en el día. El gobiernoespañol no podía dejar de hacer concesiones de tierras aaquellas personas que más habían contribuido a la con-quista de aquél rico y bello territorio. Naturalmente losconquistadores escogieron los terrenos mejor situados ymás fértiles en el orden de que cada uno se creía o teníael derecho de obtener esta clase de recompensas. Lasricas y cuantiosas posesiones de los condes del Valle deSantiago, San Miguel de Aguayo, mariscal de Castilla,duque de Monteleone y otros, ocupan unos territoriosinmensos y cultivables. Las otras fincas rústicas que ro-dean los pueblos y ciudades que pertenecen a los con-ventos y establecimientos piadosos han traído su origende concesiones reales, otras de legados testamentarios,donaciones inter-vivos, y algunas pocas provienen decontratos de compraventa. La tercera clase de grandespropietarios es la de familias descendientes de ricos es-

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pañoles, que compraron desde tiempos remotos tierras algobierno o a los indios, cuando tenían un precio suma-mente bajo, y fueron agregando sucesivamente hastaformar las haciendas que hoy valen desde medio millónde pesos hasta dos millones, como las de los Reglas,Vivancos, Vicarios, marqués del Jaral, Fagoagas, Alcara-ces y otros. La cuarta clase es la de los pequeños propie-tarios que tiene fincas rústicas cuyo valor no excede deseis hasta quince mil pesos, adquiridas por compra oherencia u otro título semejante.

He aquí cómo están distribuidas la mayor parte de lastierras de la República mexicana, especialmente las querodean las ciudades o las grandes poblaciones. Todasesas posesiones están en manos de los españoles o susdescendientes, y son cultivadas por los indios que sirvende jornaleros. De siete millones de habitantes que ocupa-rán ahora aquel inmenso territorio, cuatro al menos sonde indios o gente de color, entre los cuales noventa cen-tesimos están reducidos al estado que he dicho anterior-mente. Por consiguiente, no existe en aquel país aquellagraduación de fortunas que forma una escala regular decomodidades en la vida social, principio y fundamento dela existencia de las naciones civilizadas. Es una imagende la Europa feudal, sin el espíritu de independencia, y eienérgico valor de aquellos tiempos."

Finalmente haremos mención del pensamiento de Loren-zo de Zavala sobre lo que él consideró como los retos delMéxico independiente:

"Hay, pues, un choque continuo entre las doctrinas quese profesan, las instituciones que se adoptan, los princi-pios que se establecen, y entre los abusos que se sacrifi-can, las costumbres que dominan, derechos semifeuda-les que se respetan: entre la soberanía nacional, igual-


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dad de derechos políticos, libertad de imprenta, gobiernopopular, y entre intervención de la fuerza armada, fuerosprivilegiados, intolerancia religiosa, y propietarios de in-mensos terrenos. Póngase siquiera en armonía los prin-cipios conservadores de un orden social cualquiera. Si seadopta por convencimiento, por raciocinio, por un juicioformado después de profundo examen, un sistema fede-ral, que es lo que me parece más conforme a aquellospaíses, no por eso se debe copiar textualmente el de losvecinos del Norte, ni mucho menos artículos literales dela Constitución española

El colmo del absurdo y la ausencia de todo buen sentido,es la sanción de los fueros y privilegios en un gobiernopopular. Establézcase, si se quiere o se cree así útil albien del país, una aristocracia eclesiástica, militar y civil;imítese, si se puede, las Repúblicas de Genova o Vene-cia; entonces que haya fueros y clases privilegiadas; quehaya leyes para cada jerarquía, para cada corporación opara cada persona, si así se juzgare conveniente. Perouna Constitución formada sobre las bases de libertadmás amplias, sobre el modelo de la de los americanosdel Norte; conservando una religión del Estado sin tole-rancia de la otra; tropas privilegiadas y jefes militares enlos mandos civiles; conventos de religiosos de ambossexos instituidos conforme a los cánones de la IglesiaRomana; tres millones de ciudadanos sin ninguna pro-piedad, ni modo de subsistir conocido; medio millón conderechos políticos para votar en las elecciones sin saberleer ni escribir, tribunales militares juzgando sobre ciertascausas privilegiadas, por último, todos los estímulos deuna libertad ¡limitada y la ausencia de todas las garantíassociales, no pueden dejar de producir una guerra perpe-tua entre partes tan heterogéneas, y tan opuestos intere-ses. Hágase desaparecer ese conjunto de anomalías quese repelen mutuamente".

Antología sobre Teoría de jla Administración Pública ' ;,\

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Se ha pretendido esbozar al personaje a través de losdatos biográficos más conocidos sobre Lorenzo de Zava-la, así como de su trabajo literario y referencias bibliográ-ficas del mismo. Sin embargo el verdadero Zavala sólopodrá salir a la luz cuando se estudie su obra con el rigorde la disciplina científica. Lorenzo de Zavala el hombre,el político, el ideólogo, surgirá poco a poco como resulta-do de la lectura crítica y sistemática. Su labor como ad-ministrador público, con sus aciertos y sus errores paraforjar a México, la malhadada aventura de Texas y la talvez contradicción de sus pensamientos, deberán serdescubiertos y expuestos con la objetividad que da, parael caso, la distancia histórica que los separa de la actua-lidad. El contexto socio-político en el que vivió, su posi-ción como funcionario público frente a la realidad de sutiempo y su ideología, son tres aspectos que, sintetiza-dos, conformarán el perfil de este interesante protagonis-ta del nacimiento de México, como un país que pretendiósu independencia.**

** Para la elaboración de este trabajo se consultaron lassiguientes fuentes:

Arredondo, Inés. Apuntes biográficos de Lorenzo de Za-vala, Ms. 1965.Bellingeri, Marco. De una constitución a otra: Conflictosde jurisdicciones y dispersión de poderes en Yucatán(1789-1831)Brito Sansores, William. Don Lorenzo de Zavala. LosSanjuanistas y la Independencia.González Ramírez, Manuel. Prólogo, ordenación y notasde: Lorenzo de Zavala. Obras. El Periodista y el traduc-tor, Porrúa, México, 1966.Herrera Peña, José A. Necesidad de un Estado nacional,La batalla por El Álamo. Crónica


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López Cámara, Francisco. La génesis de la conciencialiberal en MéxicoMéxico a través de los Informes Presidenciales. Tomo 5,Vol. 1. Secretaría de la Presidencia México 1976.Ortiz Vidales, Salvador. Don Guillermo Prieto y su época"Pereira Carcaño, José A. El movimiento de los sanjuanis-tas. Cómo se gestó la independencia de YucatánSalado Álvarez, Victoriano. La vida azarosa y románticade Don Carlos Maña de BustamanteVargas Márquez, Wenceslao. Victoria, masón yorkino:siglo y medio de ausenciaVázquez, Josefina Z. Historia de México, Tomo 7. Salvat,México, 119774. La Administración PúblicaZavala, Lorenzo de. Ensayo histórico de las revolucionesen México desde 1808 hasta 1830.


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EL ESTUDIO DE LA CIENCIA DE LAADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Roberto Moreno Espinosa*

Introducción

E l estudio de la ciencia de la administración constitu-ye uno de los más importantes objetos de la inves-tigación de ayer, de nuestros tiempos, y sin duda lo

será aún en los próximos años; como tal corren en para-lelo a la formación de los Estados modernos, y más es-pecíficamente al surgimiento del desarrollo del modernoEstado burgués de derecho, toda vez que durante laépoca del Estado absolutista disciplinaria y equitativa-mente se conoció como ciencia de la política, en virtudde que ésta hacía alusión a las prácticas de las políticasde Estado de esta denominación (Estado de policía), unEstado por cierto genuinamente intervencionista, con-gruente con su vocación antifeudal y, por consiguientecentralizante.

El estudio de las ciencias de la administración con pre-tensiones disciplinarias surge en la época del Estadoabsolutista, de manera más acabada a tono con las con-diciones que rodearon y prevalecieron en el absolutistaaustro-alemán, este sentido, fundamentalmente el para-lelo al desarrollo del movimiento cameralista, y cierta-mente no estos objetivos y todo el objeto de desarrollaruna ciencia para el arte, en la época del naciente Estadode derecho francés, a través de la pluma de Carlos JuanBautista Bonnin.

* Maestro en Administración Pública por la UNAM. Catedrático delposgrado de la FCPS.


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El estudio al que hacemos referencia ha pasado por di-versos documentos, vinculados a las condiciones eco-nómicas, políticas y sociales prevalecientes, de esta su-erte, el primer gran momento en el desagüe de las cien-cias de la administración, lo situamos en la fase culmi-nante del cameralismo y los trabajos de Lorenzo vonStein, toda vez que con los regimientos del Estado bur-gués de derecho, se torna dominante de manera paulati-na el estudio de la administración pública desde un enfo-que fundamentalmente jurídico, es hasta muy entrado elsiglo XX, cuando el estudio de la ciencia de la adminis-tración recupera y perfila su propio método, en virtud deque como objeto llevaba ya varios siglos de desarrollo ypermanencia.

Del arte del gobierno a la cienciade la administración pública

La administración pública constituye, sin duda, una de lasdisciplinas más complejas en el concierto de las cienciassociales, como tal ha tenido dos momentos fundamenta-les que apuntan a esclarecer y desarrollar su objeto ymétodo, mediando entre estos una centuria aproxima-damente, en efecto, el primero de tales momentos,arranca con la elaboración de las ciencias camerales acátedras universitarias1 en la tercera década del sigloXVIII, en las universidades austro-alemanas, y cruza eltiempo y espacio y se prolonga hasta el segundo tercio

El cameralismo y las ciencias camerales han sido estudiadas con-temporáneamente por sendos autores, uno de ellos de origen italiano:Schiera, Pierangelo. El cameralismo y el assolutismo tedesco. Milano,per i tipi delleditores dott. Antonio Giufre, 1968, el otro de origenmexicano: Guerrero Orozco, Ornar. Las Ciencias de la Administraciónen el Estado Absolutista, México, Edit. Fontamara, 1986; también sepuede consultar del primero su ensayo "Cameralismo" aparecido enel Diccionario de Política, dirigido por Norberto Bobbio y Nicola Mat-teuci. México, Siglo XXI, Edit, 1981, tomo I.

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del siglo XIX, extendiéndose su cultivo a buena parte deEuropa occidental e inclusive Hispanoamérica.

En el primer momento al que hacemos referencia, tienelugar el movimiento más conspicuo en el estudio de laadministración pública de la época del estado absolutis-ta: El cameralismo, genuina ideología y concepción ad-ministrativa del Estado, que tiene sus precursores de seren el siglo XVI, su fase de desarrollo durante el siglo XVIIy su culminación a partir de 1727.2 Langrod al referirseantecedente "prehistóricos" de la ciencia de la adminis-tración en Alemania, cita al cameralismo, al cual alude enlos siguientes términos:

Si nos retrotraemos al siglo XVIII, en el continente euro-peo, tropezamos, ante todo, con los viejos "cameralistas"alemanes y austríacos, cuya huella se remonta hasta1950, y que se dedicaron a estudiar la rutina de las ofici-nas administrativas (camer, Kammer), procedimientosfiscales, técnicos y administrativos, el arsadministrandi('Verwaltungskunst').

Se trata más bien de una mixtura científica primitiva deinformación relativa a la economía, contribuciones, políti-ca, gobierno, estadísticas, contabilidad, etcétera; mitadciencia, mitad rutina. Sirvió sin embargo, para elevar elestándar de los servicios administrativos en Europa.3

2 Existe una fecha exacta que debe tomarse como fecha de nacimien-to del cameralismo en sentido propio: 1727, año en que el rey dePrusia instituyó en las universidades del Halle y de Francfort del Or-der las primeras cátedras de "ciencias camerales". Schiera, Pieragne-lo, Cameralismo, en op cit, p. 206.3 Langrod, Georges, La ciencia de la administración pública en Fran-cia en: Revista de Ciencias Sociales, San Juan de Puerto Rico, 1957,Vol. 1, No. 3. p497.


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Las publicaciones de los cameralistas en materia de artede gobierno fue de lo más profusa, a lo largo de su pro-longada existencia, (siglo XV- XVIII), las cuales adoptan-do un mayor rigor, sistematicidad e inclusive se orientanal disciplinar aquel, desde el momento en que se pasadel cameralismo de las oficinas al cameralismo de loslibros, según la atinada idea de Small, que hace alusiónal tránsito a la fase académica del cameralismo; se tratade una impresionante producción que al ejemplificarlaLangrod, refiera a la bibliografía cameralista de G. GeorgZinke, que comprendía más de 2000 títulos correspon-dientes al siglo XVII, y de los cuales, 500 tratan de admi-nistración financiera, 500 de otras materias (incluyendo164 sobre administración agrícola); "en el siglo XVIII unsólo autor alemán, Johann-Jakob Moser (1701-1785),profesor en Tubinga, hace aparecer entre 1737 y 1774,500 volúmenes que resumía en una masa de materialesdescriptivos de todos los dominios de la política, bajo eltítulo Deutsches Staatsrecht, llamados ordinariamente"Moseriana".4 De este calibre fue la obra de los camera-listas.

Asi, no nos parece ninguna exageración la de Schiera alsituar a los cameralistas como los autores e impulsoresdel tránsito del arte de gobierno a las ciencias y el Esta-do.

Del cameralismo en su fase académica, Ornar GuerreroOrozco lo ha estudiado a profundidad, ha dicho que "dejóde ser un mero conjunto de trámites oficinescos. Se con-virtió en la racionalización del trabajo administrativo parafomentar la consecución de objetivos no administrativos,

4 Langrod, Georges. El pensamiento administrativo no jurídico. Publi-caciones del Centro de Formación y Perfeccionamiento de Funciona-rios, Madrid 1964. Conviene señalar que la ciencia de la política cons-tituyó el eje fundamental de las ciencias camerales

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a saber, la felicidad de los subditos y el bienestar delEstado. El cameralismo es un estudio superior de siste-matización, racionalización y organización del trabajoadministrativo, con vistas a potenciar el poder del Estadoabsolutista. Asimismo, constituye una construcción teóri-ca encaminada a explicar en los complejos procesosconstructivos del Estado, y más aún, a transmitirlos pormedio de la cátedra",5 de la investigación y la difusióncomo fue el caso.

Fundación de la ciencia de la administración

En este primer momento tiene lugar la fundación de laciencia de la administración pública con sentido moder-no, producto de la conjugación de las condiciones histó-ricas y de la Francia de finales del siglo XIX, cataliza asíla revolución burguesa de mayor percusión universal -Francia de 1789- y de la lúcida mente de Carlos JuanBautista Bonnin,6 secuela que en convivencia con el de-recho administrativo continuó en Francia durante la pri-mera mitad del siglo XIX, en las reflexiones de Gerando,Cormenin, Macarel y Vivien.

5 Guerrero Orozco, Ornar, op cit. p. 3.6 Bonnin puede ser considerado como el verdadero fundador de laciencia administrativa francesa, en la que nunca el mismo empleaeste término en varias ocasiones a fin de caracterizar el significado desu tentativa. Publicada bajo el Imperio, y sus principesd'administraron publique avancé deliberadamente, en su pretensión,con los escritos de la época precedente. Se trata, en efecto, desdeuna perspectiva que anuncia que en algunos aspectos la de LorenzVon Stein, de -considerar a la administración como una ciencia- y conmayor precisión, como - la ciencia de las relaciones entre la sociedady los administrados-, que debe encontrar su lugar entre las cienciassociales. Chevallier, Jacques y Daniele Loschak. Ciencia Administra-tiva. Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública, 1987, p. 25.

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En cierto sentido, paradójicamente, la ciencia de la ad-ministración pública encuentra las mejores condicionesen la España de la primera mitad del siglo XIX para unfranco desarrollo, correspondiendo al ilustre Javier deBurgos y a Alejandro Olivan ser los descubridores segúncategoría y apreciación de Eduardo García de Enterría, yotros hacer los colonizadores, señaladamente ManuelOrtiz de Zúñiga, José Posada Herrera, Francisco AgustínSilvela y Manuel Colmeiro, que en el contexto de unamonarquía constitucional adoptan a la administraciónpública como objeto de conocimiento, con vistas al mejo-ramiento de la función pública del régimen de derechohispano.

Un cultivador español contemporáneo de la ciencia de laadministración. Mariano Baena de Alcázar, se ha referidoal estudio de ésta y del derecho administrativo durante laprimera mitad del siglo XIX, clasificando los estudios endos grupos fundamentales, el primero, orientando a laconstrucción de una administración según el modelofran-cés, que busca sacada a haber Estado español y suindigencia, y un segundo grupo identificado por el estu-dio del derecho administrativo.

El primer grupo incluye a Silvela y a su trabajo: Estudiopráctico sobre la administración (1839), Alejandro Olivan,-cuya obra de la Administración pública en relación aEspaña (1841) ha sido calificada por Eduardo García deEnterría como el primer gran tratado de ciencias de laadministración en España-, y José Posada de Herrera ysus Lecciones de administración (1843-845).

En el grupo abocado al cultivo del derecho administrativositúa a Manuel Ortiz de Zúñiga, Elementos de derechoadministrativo (1842-1844), Gómez de la Serna, Institu-ciones de derecho administrativo español (1843), y Ma-


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nuel Colmeiro, Derecho administrativo español (1850);de hecho en los trece últimos convienen el estudio delderecho y de la ciencia de la administración.7

De la corriente española es de destacarse el impulso quebrindan al estudio de la administración en aquella prime-ra mitad del siglo pasado, toda vez que al igual que ensu vecina Francia, salvado este paréntesis se tornandominantes los estudios de la administración desde unaperspectiva jurídica.

La obra de Lorenzo Von Stein

Lugar especial ocupa Lorenzo Von Stein en los analesdel estudio de la ciencia de la administración, su obraliteraria fue sumamente variada y destacada, sin embar-go, la más cultivada por él y asimismo la más difundidaes la relacionada con la ciencia de la administración,Ornar Guerrero Orozco ha calificado a su obra La teoríade la administración (Die Verwaitugslehre) como una delas obras monumentales de la ciencia de la administra-ción de todos los tiempos y en todos los lugares.8

Con Stein el estudio de la ciencia de la administraciónalcanza su máxima expresión durante el siglo XIX, ali-

' Ver: Baena del Alcázar, Mariano. Curso de Ciencia de la Adminis-tración. Madrid. Edit. Tecnos, 1988, pp, 56-59.8 Editado en la ciudad de Stuttgart entre 1865 y 1868, EEUU en variosvolúmenes La primera parte de empresa era cruel 1865. analiza elpoder ejecutivo; la segunda, publicada a la presidente, sexto de lateoría de la administración interna. La tercera y la cuarta, a más deeditarse en el 67 aborda a la sanidad pública y el derecho de policia,respectivamente; la quinta, se refiere a la educación, al igual que lasexta, y que además concierne a la prensa, y la séptima examina a laadministración económica. Las tres últimas se imprimieron en 1868.Guerrero Orozco, Ornar. La teoría de la administración pública. Méxi-co, Edit. HARLA, 1986, pp. 133-134.


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mentada de una teoría de la sociedad y el Estado por éldesarrolladas que acusan un alto interés, y que hacenmás consistente su teoría de la administración pública.9

Citando una vez más a Langrod, cabe destacar con élque Stein es el "verdadero progenitor de la modernaciencia administrativa, -sin olvidar a Bonnin- ve en estarama del conocimiento el elemento decisivo de la cienciadel Estado y hace patente su preocupación, cuando con-sidera hasta que punto existe un desconocimiento gene-ral de su verdadera función. Defiende el carácter científi-co de dicha ciencia, analiza su relación con el derechopúblico y aboga por la reunión de ambos en un "todocósmico.10

Existe así, una necesidad por el estudio actualizado de laobra steineana, por ejemplo de su ciencia de la adminis-tración interna y de los aparatos dedicados a la accióneducativa gubernamental, que sin duda deberá alimentar-entre otros-, los marcos de referencia de la administra-ción de la educación del moderno Estado burgués dederecho.

A partir de la obra de Stein, en el plano mundial el estu-dio de la ciencia de la administración se transforma en eldesarrollo de una teoría jurídica de la administración pú-blica hasta que él reiteradamente evidencia su insufi-ciencia en virtud de su excesivo formalismo, con vistas aexplicar la naturaleza, carácter y objeto del Estado enactividad, del gobierno en acción, de las relaciones de laadministración pública con el poder y con la organiza-

9 Conviene señalar crisis una traducción al español de la obra de enStein, movimientos sociales y monarquía editada en Madrid por elCentro de Estudios Constitucionales, 1981 (1850), donde desarrollagran parte de su teoría de la sociedad y el Estado, siendo una de lasescasas obras traducidas de la basta de Lorenzo Von Stein.10 Langrod, Georges. "La ciencia... op cit, p. 503


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ción. en suma de lo específico de las relaciones del Es-tado con la sociedad civil, o sea de la actividad organiza-dora de aquél, en la segunda.

El imperio del derecho el ministro activo en el estudio delfenómeno administrativo público, se extiende por casiuna centuria, será hasta finales de la década de los 50cuando emerja a brotes que de alguna forma retoma latradición forjada por los cameralistas y más precisamentede la ciencia de la administración decimonónica, por loque se habla de la vuelta a decir de Stein, que parahacer referencia a la necesidad de recuperar la rica tra-dición inaugurada por los cameralistas, los teóricos de laciencia de la política, y que concluye con los estudios deStein, que cierra a su vez un período por demás prolon-gado e interesante en el desarrollo del estudio de laciencia de la administración.

El resurgimiento del estudio de la ciencia de laadministración en la segunda mitad del siglo XX

El segundo gran momento al que hacemos referencia, espropio de este siglo e inicia a finales de la década de loscincuenta y se prolonga hasta nuestros días, en estesentido, el repunte en el estudio de la ciencia de la admi-nistración tendría una duración aproximada de tres dé-cadas, tal fenómeno tiene lugar en buena parte de Euro-pa Occidental -en el presente ensayo sólo haremos unabreve referencia a autores franco-españoles- y en Lati-noamérica, particular en nuestro país se desarrolla unadestacada labor en esta dirección

En el caso francés, nos parece que G. Langrod, es unode los autores más entusiastas en retomar los estudiosen administración en una perspectiva no jurídica, y ade-más encaminados por una senda metodológica más


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identificada con la ciencia de la administración de pre-tensiones autónomas, aunque ciertamente destacandosus relaciones con otras disciplinas sociales, subrayandola interdisciplinariedad de aquella, pero rechazando eleclecticismo en que es fácil incurrir, además de incorpo-rar el ingrediente de la historicidad que lo lleva a evaluarla trayectoria del pensamiento y praxis administrativa enel tiempo y el espacio.11 En 1964 Langrod hacía las si-guientes reflexiones, en torno del estudio de la adminis-tración como ciencia:

"Indudablemente la ciencia de la administración pertene-ce a la familia de las Ciencias Sociales, ya que el 'fenó-meno administrativo' es un 'hecho social' particular, queexige ser aclarado por todas las ciencias sociales, cuyoéxito contemporáneo corre parejo con el perfecciona-miento del método científico. No basta ya con apoyarsemás en el derecho en tanto que disciplina esencial, osea, exclusiva, para el estudio de las relaciones sociales.Nos emancipamos también del imperio de la sociologíaúnica que no corresponde más que a uno de los aspec-tos de la vida comunitaria -agrega-. Hay que acudir a losresultados de las ciencias más diversas: la ciencia políti-ca, historia, etnología, psicología social, economía, rela-ciones internacionales, cibernética".12

En relación al estado actual de la ciencia administrativaen Francia, Chevallier y Loschak han destacado la laborde Boudiguel y Kessler y su obra: La administración fran-cesa -Guía de investigación-. (1970) y otros trabajos deestos autores: La investigación administrativa en Francia

11 De Langrod, pueden ser consultadas en español sus trabajos yacitados en este ensayo, además su Tratado de ciencia administrativa.Madrid, Escuela Nacional de Administración Pública, 1977, publicadooriginalmente en francés en 1966.12 Langrod Georges. El pensamiento ... op cit, pp. 32-33.


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Francia (1968). y Los problemas actuales de la investi-gación administrativa (1971); de Michel Crozier El fenó-meno burocrático (1963); de L. Sfez, Crítica de la deci-sión (1973); de E. Suleiman, Los altos funcionarios y lapolítica (1976), entre otros.

Es manifiesto cómo el estudio de la ciencia de la admi-nistración -ciencia administrativa para los autores antescitados- no tiene un desarrollo lineal sino que hace alu-sión a los múltiples y variados problemas que enfrenta laacción gubernamental.

Chevallier y Loschak, en coincidencia con Langrod, plan-tean la interdisciplinariedad de la ciencia de la adminis-tración, en el contexto de la búsqueda de la autonomíade esta, destacando que "plantear el problema de la au-tonomía de la ciencia administrativa equivale a interro-garse sobre la posibilidad de su existencia, no a postularuna ruptura con las otras ciencias",13 en este sentidoproceden a establecer los vínculos y especificacionesentre la ciencia administrativa y la ciencia política, asi-mismo entre aquella y las ciencias de la administración,en este segundo caso, llevan al cabo una serie deaproximaciones, intentando esclarecer aspectos parcia-les de la administración.

Las aproximaciones a las ciencias administrativas, lasderivan toda vez que un conjunto de disciplinas desdesus respectivas preocupaciones abordan el estudio de laadministración pública, tal es el caso del derecho, la his-toria, la economía, la filosofía, la psicología y el psico-análisis, la sociología e inclusive la lingüística, de estasuerte se estaría hablando del derecho administrativo, dela historia, economía, filosofía y sociología de la adminis-

" Chevallier, Jacques y Daniele Loschak Ciencia...op.cit. p.43

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tración; de la sicología y psicoanálisis aplicados al estu-dio de la administración, así como del lenguaje adminis-trativo (aproximación lingüística). Finalmente relacionana la ciencia administrativa con la ciencia de las organiza-ciones -de patente angloamericana fundamentalmente-.

Al aproximarse al objeto del estudio de la ciencia admi-nistrativa, analizan críticamente el hecho administrativocomo objeto de dicha ciencia, en tanto que haría deaquella una mera gestiología, asimismo, les resulta insu-ficiente "la definición de la ciencia administrativa comociencia de la administración pública, en la medida en quese refiere a un objeto poco elaborado, preconstruido yque no se propone un punto de vista específico sobreeste objeto, susceptible de fundamentar la autonomía dela ciencia administrativa".14

En el contexto anterior, cae por su propio peso la inter-disciplinariedad de la ciencia administrativa, en el intentode construirla como una ciencia autónoma, e integradasimultáneamente a la familia de las ciencias sociales.

Un elemento que resulta de la mayor relevancia en losplanteamientos de Chevallier-Loschak, al abordar y si-tuar el objeto de la ciencia administrativa, es su coinci-dencia en torno a que el objeto se construye a partir delmétodo, así cuando se refieren a la construcción de unaciencia en el conjunto del campo de los haberes científi-cos que reclama su autonomía en relación a otras cien-cias, destacan "que el objeto no preexiste a la ciencia,sino que, al contrario, es construido por ella en funciónde una problemática determinada".15

14 Ibid, p. 5915 Ibid, p. 59


112

Lo antes destacado tiene relevancia, no únicamente portratarse de un planteamiento de dos publiadministrativis-tas altamente representativos del pensamiento contem-poráneo de la ciencia administrativa en Francia, sinoademás porque se colocan en situación opuesta a unade las perspectivas españolas de amplio reconocimiento,encabezada por Mariano Baena de Alcázar, de quienharemos mención en nuestro siguiente apartado.

La perspectiva española en el estudiode la ciencia de la administración

España cuenta con una rica tradición en torno al cultivode la ciencia de la administración, sin embargo, no fue laexcepción durante la segunda parte del siglo pasado ybuena parte del presente, toda vez que también se hacedominante el enfoque jurídico en el estudio de la admi-nistración pública; esta tendencia se revierte en lo fun-damental a partir de finales de la década de los cincuen-ta y principios de los sesenta, con la obra de publiadmi-nistrativistas como Juan Beneyto, Eduardo García deEnterría, Luciano Parejo Alfonso, Alejandro Nieto, Se-bastián Martín-Retortillo Baker, Fernando Garrido Falla,Martín Mateo, Luis Jordana de Pozas, y Mariano Baenade Alcázar, entre los más destacados.

Quizá la obra de Baena del Alcázar constituya el acer-camiento más logrado en el intento de construir la cien-cia de la administración, y su obra Curso de Ciencia de laAdministración, la que sintetiza el pensamiento de esteautor; así, al situar a la administración pública como obje-to de conocimiento científico, de entrada plantea que "elfin perseguido por esta llamada ciencia de la administra-ción es el conocimiento de las administraciones públicasdesde las más amplias perspectivas, teniendo en cuenta

Antología sobre Teoría de <,la Administración Pública '„•<'

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su situación real y sus relaciones con el poder de lasociedad".16

El Prof. Baena de Alcázar, nos introduce a un plantea-miento sobre el que es menester reflexionar profunda-mente, puesto que va a situar a la ciencia de la adminis-tración pública como una ciencia "atípica" en el conciertode las ciencias sociales, de esta suerte conviene teneren cuenta los siguientes apuntamientos de nuestro autor:-quien llama la atención a renunciar a la obsesión meto-dológica de intentar construir una ciencia convencional-.

En nuestro caso tiene lugar un predominio del objetosobre el método. Es el objeto el que dota de unidad cien-tífica a la materia, y por ello acaba de afirmarse que nose trata de yuxtaponer capítulos de las ciencias socialespura y simplemente, como sucedería en un estudio pluri-disciplinario. Ello nos conduce, desde luego, a descartaruna preocupación estrictamente científica. Si no másbien todo lo contrario. Precisamente por esta peculiari-dad de la ciencia de la administración es más necesarioque nunca precisar las condiciones de conocimiento,pero ello ha de hacerse a partir del objeto y no del méto-do".17

Situar el objeto de conocimiento científico de la cienciade la administración y su estudio, lleva pues por necesi-dad al autor a referirse al poder y a su presencia en lasociedad, por tanto, a los vínculos entre aquel y la orga-nización, en este sentido, hace alusión al "complejo demedios materiales, financieros, y personales para llevar acabo su actuación en la sociedad que pretendidamente

16 Baena de Alcázar, Mariano. Curso de Ciencia de la Administración.Madrid, Edit. Tecnos, 1988. p. 28, subrayado nuestro.17 Ibid, subrayado nuestro.


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consiste en prestar servicios a los ciudadanos, pero quepuede resolverse en el mantenimiento puro y simple enel poder de una persona o grupo".

En palabras mismas del autor, "el objeto de conocimientocientífico propiamente dicho es el conjunto inseparableque forman la organización y los grupos que la manejanhabitualmente"

No es propósito en este ensayo descender al fondo delos problemas del desarrollo de la ciencia de la adminis-tración y su estudio, sino como ya fue planteado, se tratade situar los dos momentos en que a nuestro parecer sehan abordado y desarrollado ex profeso el estudio de laadministración pública desde una perspectiva científica,escudriñando en sus posibles especificidades y naturale-za, las cuales el autor a que estábamos aludiendo, plan-tea como características, de las que se desprenden lascondiciones de conocimiento, a saber:

- La especificidad respecto a las organizaciones priva-das;

- Extensión y fragmentación de las administraciones pú-blicas contemporáneas;

- La contingencia de las administraciones públicas y,finalmente:

- La interdependencia entre política y administración.

En suma, las aportaciones del Prof. Baena de Alcázar,nos acercan de manera sustancial tanto al objeto de co-nocimiento, las especificidades de este, los problemasde orden metodológico que es necesario enfrentar y re-solver, asimismo, sitúa su obra en una perspectiva fun-


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damentalmente europea, por tanto, contextualiza su tra-bajo histórico, política y socialmente, y toma distancia delas teorías de la organización, que ven a la administra-ción pública como una organización más "cuya únicafinalidad -a decir del autor-, sea la eficacia inmediata ypor tanto ignorada la diferencia abismal que media entreel poder público y las organizaciones privadas".18

Aproximación al estudio de la cienciade la administración en el caso de México

El estudio y cultivo de la ciencia de la administración pú-blica en México, ha corrido en paralelo al de institucio-nes, como el Instituto Nacional de Administración Pública(INAP). el Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Ad-ministración Pública, las universidades públicas y priva-das que han establecido las carreras en ciencias políti-cas y administración pública, e inclusive en el ámbito dela investigación aplicada, se inscribe la labor desarrolla-da por la Dirección General de Estudios Administrativosde la Presidencia de la República, referirse a ello consti-tuye una labor de ensayos y que desde diversos enfo-ques, ya ha sido emprendida por destacados autores;asimismo, no hacemos alusión al fundador de la cienciade la administración pública como objeto de estudio,desarrollando trabajos de una alta factura.

Conviene, sin embargo, apuntar que de las institucionesantes señaladas, el INAP arranca formalmente sus acti-vidades el 16 de abril de 1955, en enero de 1956 inicia asu vez el cultivo de las ciencias administrativas a travésde la Revista de Administración Pública (RAP), órganode difusión del Instituto, y que salvo breves interrupcio-nes (1960-1964) se ha venido publicando hasta el mo-

18 ibid. p. 46


116

mentó actual; en ese mismo año de 1956, "se incorporóal Instituto Internacional de Ciencias Administrativas, consede en Bruselas, Bélgica. Esta presencia internacionalse consolidó al constituirse en 1957 en la sección mexi-cana del Instituto Internacional de Ciencias Administrati-vas".19

La Escuela Nacional de Ciencias Políticas y Sociales, co-mo es sabido, se crea en julio de 1950, ofreciendo ini-cialmente las licenciaturas de: Ciencias Sociales, Cien-cias Políticas, Ciencias Diplomáticas, Periodismo y unDiplomado en Carrera Consular.20

Posteriormente se crean licenciaturas similares en otrasuniversidades del país, lo que ha contribuido ciertamentea crear condiciones importantes para el cultivo de la cien-cia de la administración, sin embargo, el desarrollo deesta última en el ámbito de los espacios universitarios,también se vio fuertemente influenciada por el enfoquejurídico, y aun por el enfoque gerencialista, es decir quela enseñanza de la administración pública, se enfocó engran medida como una "cuestión de negocios", por tantoel estudio de la ciencia de la administración, no se diopor así decirlo, de manera automática.

Tuvieron que pasar varios años para que la semilla sem-brada en los espacios académicos citados, empezara adar sus frutos, fue así que hasta muy entrada la décadade los setenta, se empezaron a generar obras de ciencia

|l> INAP, folleto institucional, México, 1989, p. 720 Existe un interesante estudio acerca de la trayectoria de la licencia-tura en Ciencias Políticas y Administración Pública, elaborado por elMtro. Francisco José Diaz Casillas. Retrospectiva y actualidad en laformación profesional en ciencias políticas y administración pública.México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pú-blica, A.C., 1988.


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de la administración en nuestro país, que rebasan el en-foque meramente jurídico o de corte pragmático que limi-taba su emergencia y consigue desarrollo.

Es en torno a la obra del Dr. Ornar Guerrero Orozco conla cual se perfila un impulso amplio y definitivo en el es-tudio de la ciencia de la administración, todavía recor-damos el impacto que tuvo su primer trabajo, publicadopor la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, con mo-tivo de su 25 aniversario: La teoría administrativa de laciencia política, cuya primera versión constituyó su ensa-yo de investigación, presentando con motivo de su con-curso de oposición, a través del cual se incorporó a laplanta docente de carrera de la Facultad.

Su segundo trabajo, La administración pública del Esta-do capitalista, no corrió con menos suerte que el primero,toda vez que le permitió obtener el grado de doctor enadministración pública por la Facultad de Ciencias Políti-cas y Sociales de la UNAM, además el primer lugar en elCertamen de Administración Pública 1978, al que convo-ca anualmente el INAP, desde 1976.21

Los trabajos del Dr. Guerrero, se inscriben plenamenteen el estudio de la ciencia de la administración, así, des-de sus primeros trabajos hasta los últimos se percibe unapreocupación por acceder a fuentes que recrean el pen-

21 Posteriormente a 1978, el Dr. Guerrero Orozco ha publicado varioslibros que tienen como eje central en lo fundamental el estudio de laciencia de la administración, entre los que hay que contar: El procesohistórico de la acción gubernamental, la administración pública en elmodo de producción asiático. México, INAP, 1982; Introducción a laadministración pública. México, HARLA, 1985; Las ciencias de laadministración en el estado absolutista. México, edit. Fontamara,1986; La teoría de la administración pública. México, HARLA, 1986, y:El Estado y la administración pública en México. México, INAP, 1989.


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samiento y acción administrativa en el tiempo y en elespacio; sus esfuerzos van orientados a demostrar laespecificidad de la administración pública y las caracte-rísticas que adopta en las diversas coordenadas espa-cio-temporales por él analizadas.

En torno al objeto y método de la ciencia de la adminis-tración, se inclina por anteponer el objeto de estudio alos problemas del método, dejando en claro que dentrodel conjunto de las ciencias sociales, la ciencia de laadministración es la excepción, no la regla, podemospercibir además buena parte de su línea de investigacióncuando afirma que:

"Para nosotros lo importante es la materia, a saber, laadministración pública tal como ha sido estudiada desdeel punto de origen de la ciencia de la administración. Lorelevante -añade-, es el proceso histórico de acumula-ción de conocimiento, que nos permite entender al Esta-do tal cual es, mas en lo particular a la administraciónpública como el Estado en actividad".22

En virtud de que nos hemos propuesto en el presente,únicamente plantear un panorama general, dejamos paraotro ensayo, entrar a más detalle en la obra de OrnarGuerrero, no sin antes destacar que su trabajo Teoríaadministrativa de la ciencia política, publicado hace va-rios años (1976) sería el pionero de una obra que setransformó en una escuela que cuenta actualmente conel reconocimiento en el ámbito nacional e internacional,en este sentido su labor ha sido determinante en la for-mación de un buen número de estudiosos de la admi-nistración pública en nuestro país y de colegas de otrospaíses latinoamericanos, entre los que podemos consi-

" Guerrero Orozco, Ornar. La teoría ... op cit, p. XVII.


119

derar a Puerto Rico, Ecuador y Argentina hasta dondetenemos conocimiento.23

Una labor fundamentalista en pro de la ciencia de la ad-ministración pública ha sido impulsada en nuestro paíspor el Dr. José Chañes Nieto, desde su posición comoDirector General de Estudios Administrativos de la anti-gua Secretaría de la Presidencia, asimismo como Direc-tor del Centro de Investigaciones en Administración Pú-blica (CIAP) -hoy extinto- de la FCPS de la UNAM, y des-de entonces parte del comité editorial del INAP, así comoderivada de sus múltiples ensayos sobre la materiaaparecidos en revistas especializadas.

La obra de José Chañes Nieto, a nuestro parecer, seencuentra orientada fundamentalmente al estudio de laadministración pública federal y estatal.

Uno de sus trabajos dedicados al análisis de los antece-dentes y situación actual de la investigación sobre laadministración pública de México,24 arroja luces sobre

' Entre algunos de los trabajos de investigaciópn que han contadocon la dirección y asesoría del Dr. Guerrero, se encuentran los si-guientes: Uvalle Berranes, Ricardo. La conformación de la adminis-tración pública capitalista. México, UNAM, 1981; El Gobierno en ac-ción. México. FCE, 1984; La teoría de la Razón de Estado y la admi-nistración pública, tesis doctoral, México, 1991. aun sin publicar; San-tana Rabell, Leonardo. La experiencia de la planificación en PuertoRico, tesis doctoral, Gonzáles Ortiz, Beauregard. Fundamentos epis-temolólogicos de la administración pública capitalista, tesis doctoral;Díaz Casillas, Francisco José. La administración pública novohispana.México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pú-blica, 1988. Sampere Vilet, Francisco. Los libros de administración enel Islam, tesis doctoral, México, UNAM, 1986, etcétera. Ver además elEstudio preliminar de León Cortinas-Peláez, en: Guerrero, Ornar. Lateoría de .. op cit."4 Nos referimos a su ensayo: "La investigación sobre la administra-ción mexicana", aparecido en el número especial de la RAP, conme-


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fuentes de alto calibre en donde podemos rastrear a suvez el estudio de la ciencia de la administración en nues-tro país, además de las instituciones, actores y condicio-nes para llevar a cabo una labor investigativa en la mate-ria, vinculada al cultivo de la ciencia de la administracióny de la praxis administrativa.

Para concluir, es pertinente agregar que existe, una pro-ducción en el país que explícitamente hace referencia ala ciencia de la administración, que data de la década delos setenta y ochenta, trabajos sobre los que ya nohemos de extendernos, sino únicamente hacer referen-cia a sus autores, tal es el caso de José R. Castelazo,Luis Aguilar Villanueva, Cipriano Flores Cruz, José Gal-ván Escobedo, Francisco José Díaz Casillas, y RicardoUvalle Berrones y otros a quienes seguramente nohacemos justicia; respecto de la investigación aplicadaen materia de administración pública, la lista es conside-rable y, tampoco haremos referencia a ella, toda vez quese inscribiría fundamentalmente en el ámbito de la cien-cia de la organización administrativa.

Consideraciones Finales

El cultivo de la ciencia de la administración, contemplados momentos históricos en que tiene lugar su desarro-llo: el primero comprendido entre 1727, fecha de inicio dela fase académica del cameralismo, y 1870, coincidente

morativo del 25 aniversario del INAP, (México, 1980), versión que demanera ampliada publicó el CIAP (México, FCPS, UNAM, 1984), yque el autor ha actualizado, hasta hacer referencia a aproximadamen-te 800 fichas de otras tantas obras que estudian diversos aspectos dela administración pública mexicana, y también desde diversos enfo-ques; citamos este dato cuantitativo, toda vez que en la primera ver-sión nuestro autor, inserta aproximadamente 50 fichas, debemosagregar que la tercera versión se encuentra inédita.


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con la publicación de una de las últimas obras sobreciencia de la administración de Lorenzo von Stein {Ma-nual de teoría de la administración); el segundo momen-to, situado a finales de la década de los cincuenta y elmomento actual, lo que hace suponer que la recreacióncontemporánea de la ciencia de la administración cuentaun poco más de tres décadas.

- La labor de los cameralistas y de los teóricos de laciencia de la policía no cameral fue determinante pa-ra perfilar el estudio del mero arte de gobierno hacialas ciencias del Estado, y ciencias de la administra-ción del Estado absolutista; la ciencia de la adminis-tración del moderno Estado burgués de derecho, tie-ne su cuna en la Francia de finales del siglo XVIII yprincipios del XIX, coincide así, con la caída del Es-tado absolutista y advenimiento del genéricamentedenominado Estado de derecho. Corresponde a JuanBautista Bonnin, la tarea de abstraer y analizar desdeel lente de la acción gubernamental y de las nuevascondiciones de la naciente sociedad burguesa, fun-dar la ciencia de la administración.

- Posteriormente a la labor de Bonnin y con la conso-lidación del Estado de derecho, en otras latitudes, seinicia- el cultivo de la ciencia de la administración tales el caso de países como España en donde tienelugar un genuino boom, durante la primera mitad delsiglo XIX; Italia -caso al que no hacemos referenciaen el presente-, también participa de dicho cultivo,habiendo sido permeado el pensamiento italiano porla corriente alemana; el caso alemán acusa caracte-rísticas relevantes, en tanto que en su seno se desa-rrollaron las ciencias camerales y la ciencia de laadministración más elaborada del siglo pasado, sinte-tizada en la obra de Stein.


ni

- El derecho administrativo se desarrolla en paraleloal Estado de derecho y sienta sus reales al subsumiry eclipsar el estudio de la ciencia de la administraciónes hasta la segunda mitad del siglo actual cuando elestudio de la ciencia de la administración retoma su"segundo aire", fenómeno que también es caracterís-tico de nuestro país.

- En torno al objeto y método de la ciencia de la ad-ministración no existe un consenso, lo que, evidencialo inacabado de la misma, para algunos autores alinscribirse ésta en el territorio de las ciencias socia-les, participa de su misma racionalidad metodológica,supeditando, por tanto, el objeto al método -el objetono preexiste a la ciencia- se afirma, en tanto que paraotros, es la excepción a la regla, o sea que "tiene lu-gar un predominio del objeto sobre el método".


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MANUEL COLMEIRO Y SUSAPORTES A LA TEORÍA DE LAADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Carlos Fabián Fontes Martínez 1

E l autor pertenece a toda una generación de cultiva-dores de la teoría de la administración pública, re-presentando fielmente aquella corriente hispana

muy cercana al derecho administrativo.

Colmeiro inicia su exposición afirmando que cuatro cien-cias auxiliaban al estudio de la administración: el derechopolítico, la jurisprudencia civil, la economía pública y laestadística. En el sentido de que señalan sus fuentes, lasegunda le traza sus límites, la tercera le comunica susprincipios y la última le sugiere datos y noticias.

Para Colmeiro el derecho político es la base en que des-cansa la posibilidad de la ley y la utilidad de su aplicación:"...Este elemento es la nación misma quien se dicta, consus necesidades, su religión, su carácter, sus hábitos, suterritorio, su industria, y en fin con todas aquellas circuns-tancias que constituyen la historia de cada pueblo y semanifiestan en su jurisprudencia consuetudinaria. Estasleyes, por lo mismo que son de suyo variables ceden difí-cilmente a la codificación.2

1 Egresado del V Concurso de Estudios Superiores en AdministraciónPública (ESAP) 1990-1992, organizado por el Instituto Nacional deAdministración Pública (INAP) de España, con sede en Alcalá deHenares, Madrid.2 Colmeiro, Manuel De la Ciencia Administrativa en Revista de Admi-nistración Pública (RAP) Edición Especial en Memoria de GabinoFraga, Primer Presidente del Instituto Nacional de AdministraciónPública (INAP) de México. Noviembre de 1982.


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El autor, como estudioso del derecho administrativo, en-foca su objeto en ordenar por categorías las leyes y losactos administrativos para aplicación. Así Colmeiro em-pieza el desglose de su obra con el objeto de prestar unservicio al Estado formando un copioso repertorio de le-gislación y jurisprudencia administrativa.

El fundamento de la sociedad política es el inicio de esteservicio al Estado, el establecimiento de la sociedad nofue adquirida ni premeditada: El sistema de las conven-ciones o pactos, como origen y fundamento de la asocia-ción civil, repugna la creación de las leyes, porque supo-ne contingentemente lo que en su esencia es necesario.La sociedad coexiste y coexistió siempre con el hombre,y es una condición inviolable de su triple naturaleza comoser físico, moral e intelectual a un tiempo. El hombre tienehorror al aislamiento, porque fuera de la sociedad no seve sino la nada, y su espíritu se agita dolorosamente enel vacío.

Colmeiro establece que el poder nació con la sociedad enla medida que ésta apareció con el hombre. El poder esel bien, su medio el orden, su instrumento la ley y suesencia la justicia. El poder es siempre uno y el mismo entodas las sociedades políticas, porque las leyes de la na-turaleza son eternas e inmutables, pero las formas delpoder son varias y de institución puramente humanas. Esclaro que Colmeiro no puede ocultar su positivismo jurídicoal hablar de la inmutabilidad de las leyes de la naturaleza,pero cuando trata al poder engloba todos los elementosque lo transforman. Como la inquietud del pensamiento, laveleidad de los afectos, lo inestable de nuestras necesida-des y deseos, las mismas desigualdades naturales impi-den que haya un tipo originario de organización política,un sistema uniforme y permanente de existencia social.

i Carlos Fabián Fon tes Martínez

126

Al tocar el tema de la libertad establece que se debe mo-ver dentro de determinados límites, dado que si bien lanaturaleza no impone límites la ley no tiene porque dejarde dictar y máxime cuando, a decir de Kant, la ley es lamáxima expresión de la razón. La ley es el fundamentode la existencia para que ésta sea conforme con la orga-nización física y moral, y lejos de someter al individuo, lepermite integrarse hasta lograr la perfección.

La idea del Estado para Colmeiro se define como el con-junto de personas que viven en común bajo un régimenlegal, de aquí que al número de personas que componenal Estado se les denomine ciudadanos con una serie dederechos y sujetos a determinadas obligaciones. Ademásse presume de la existencia de un poder supremo quedictando leyes y haciéndolas obedecer, guían a la socie-dad según los fines establecidos.

Los elementos integrantes del Estado para el teórico es-pañol existen a través de la presencia simultánea de doscaracteres: una voluntad espontánea en su concepción ylibre de manifestaciones para que la ley corresponda alas ideas o intereses dominantes en la nación. Con losrequisitos de no aplicar la voluntad colectiva simultánea-mente y conformar una autoridad que ejerza la facultadde concentrar y reasumir en una voluntad simple la volun-tad compleja de los asociados. El otro carácter es laconstrucción de una fuerza a quien se confíe la DirecciónÚnica de la actividad social.

El ejercicio de la soberanía es un concepto entendido porel autor como la reasunción de la voluntad y fuerza social,el alzar el régimen de la libertad política sobre los cimien-tos indestructibles de la libertad individual.

Para Colmeiro las voluntades individuales sólo deben sersustituidas por la voluntad social, sólo en casos excep-

Antología sobre Teoría de 'la Administración Pública

127

cionales y sin sujetar a los individuos a las únicas restric-ciones que implican el respeto al derecho de cada uno yal bien de la comunidad. Así la autoridad social tiene elencargo de proclamar aquella voluntad y dirigir aquellafuerza, para proteger la espontaneidad del pensamiento yde acción en cada individuo. Las enseñanzas de la histo-ria muestran el triunfo de aquella sociedad donde la acti-vidad individual ha sido más respetada, ya que la socie-dad recoge todos y cada uno de los frutos del pensamientoy obra de sus individuos.

La misión de la autoridad social corresponde conservar elequilibrio entre las fuerzas individuales que pugnan poradquirir una independencia anárquica y las fuerzas socia-les que propenden a una concentración despótica.

La idea del poder político, para el autor, es la voluntadsocial expresada en el órgano de sus interpretes legíti-mos y seguida de efectos, ya que la vida de las socieda-des se revela en el libre ejercicio de las facultades dedeliberación y ejecución.

El gobierno es la dirección de la voluntad y el encamina-miento de la acción social hacia el bien común, a travésdel ejercicio de un poder general que sustituye a los po-deres individuales, en suma el gobierno reasume todoslos poderes públicos y posee la plenitud de las funcionespropias del único poder social existente que es el quedicta la ley, declara el derecho y provee al bien común, esdecir que legisla, juzga y administra.

Esta triple acción constituye un elemento central y lo re-fuerza citando a Montesquieu que critica a la concentra-ción de poder expresada en el sentido de que: "Cuando elpoder legislativo se reúne en el poder ejecutivo en lamisma persona o cuerpo de magistratura, no existe la

Carlos Fabián Fontes Martínez

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libertad, porque es de temer que el mismo, monarca o elmismo senado dicten leyes tiránicas. Tampoco hay liber-tad, si ei poder de juzgar no está separado del poder le-gislativo y del ejecutivo. Si estuviese junto con el poderlegislativo, la vida y la libertad de los ciudadanos queda-rían a merced de un arbitrario. Si se uniese al poder eje-cutivo, el juez pudiera llegar a oprimir".

Para Colmeiro. la teoría de Montesquieu debe ser de limi-tación de poderes no de separación y según él, cualquie-ra que sea la organización política de un estado, sus po-deres públicos se limitarán recíprocamente, porque todopoder ¡limitado, es un poder absoluto, indefinido, que des-truye los derechos individuales o puede arrebatarles suprecaria existencia.

De esta forma, administrar equivale a gobernar, es decira ejercer el poder ejecutivo. Colmeiro lo define como unpoder que representa a la sociedad en la persona de unjefe investido con todas las facultades necesarias parahacer cumplir la ley, pero sin atribuciones en cuanto a lalegislación y a la justicia.

Sin embargo, el autor llega a la dicotomía entre política yadministración al establecer que la política interior impri-me una dirección moral a la sociedad, mueve y ordenalos poderes constitucionales y restablece entre ellos laperturbada armonía. En materia de política exterior velapor los intereses colectivos del estado, dirigiendo susrelaciones diplomáticas o comerciales con las potenciasextranjeras.

El núcleo del pensamiento de Colmeiro lo constituye laadministración, al definirla como el conjunto de principiosy reglas que determinan las relaciones entre el Estado ysus miembros. La ciencia de la administración abrazatodos los intereses y las necesidades de la sociedad,


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como fomentar el bien, combatir el mal, sea por causasfísicas, o por causas morales, lo que es una tarea inmen-sa del poder administrativo. Aquí es importante citar laconcepción de que: "...La administración acompaña alhombre desde la cuna hasta el sepulcro, y todavía antesy después de estos linderos del mundo tiene deberes quecumplir, porque espera a las generaciones en las puertasde la vida y vela por su reposo en la mansión de losmuertos". Una definición capital y contundente sin dudaalguna.

La administración es cual otro ángel tutelar del hombre,porque a cada paso que damos en la sociedad corres-ponde un acto administrativo que nos ampara o nos re-prime: de suerte que en medio del absoluto aislamientode los conciudadanos éstos no viven solos porque la au-toridad de la administración los sigue en todo momento.

Para Colmeiro las escuelas públicas de arte, obstetricia ylos asilos de maternidad son prueba de que antes denuestro nacimiento somos ya objeto de la administración.La débil infancia, la frágil adolescencia, la edad adulta, laachacosa senectud, hallan siempre cobijo y protección enla administración. Así, la juventud recibe enseñanza, laedad viril trabajo, el desvalido amparo, el vicioso enmien-da y el criminal castigo. A la administración se le debe laabundancia y los alimentos sanos, los artículos de como-didad y de lujo que hacen amables la vida, la protecciónde la industria y la difusión del comercio. El encanto quenos produce las maravillas del arte, los jardines públicosson placeres que procura la administración pues cuidadel ornato de los pueblos y del bienestar de los habitan-tes.

Colmeiro llega a la cima cuando establece que nada esindiferente a la administración, desde lo más grande has-ta lo más pequeño, nada parece pequeño a los ojos de la


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administración, porque las cosas mínimas en la vida pri-vada adquieren gigantescas proporciones en la existenciasocial; de ahí que su mirada debe ser penetrante, su vo-luntad firme la permanente acción y su perseveranciainfatigable.

Así, el objeto de la administración son las necesidadesnaturales, materiales y morales de los pueblos: su fin,satisfacerlas con la mayor amplitud posible y a costa desacrificios menores en la medida de lo posible. Lo querequiere especificar que la administración atiende necesi-dades morales en el sentido de que son necesidades delpensamiento o intelectuales.

Para Colmeiro la administración no sólo acude a satisfa-cer las necesidades existentes, sino a prever las futuras,ya que la función preventiva se distingue de la represivainherente a la naturaleza de la acción judicial.

Las necesidades a satisfacer no sólo para la conserva-ción de la sociedad sino también para su perfección yadelanto.

Es importante mencionar que la administración acude asatisfacer necesidades públicas exclusivamente y de és-tas sólo atiende a las que no pueden abandonarse sininconveniente alguno y sin peligro a la actividad indivi-dual, o mejor dicho, al mercado. La regla general es queel gobierno jamás debe hacer lo que la sociedad sabe ypuede hacer por sí misma.

De esta forma, la administración no puede intervenir ysofocar todo sentimiento individual, no puede trastornarlas leyes del orden, sustituyendo la voluntad ciega y for-zada de muchas acciones arbitrarias del Estado encimadel movimiento espontáneo y colectivo de los hombres.Con todos y estos límites las palabras centrales del que-


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hacer administrativo son prever, ver y proveer, mismasque resumen toda la acción de los gobiernos.

La acción administrativa es entendida como la mismaactividad social que se concentra para constituir el poderpolítico que irradia la forma de administrar. Por este moti-vo la acción administrativa no supone la intervención deninguna voluntad ni fuerza extraña, es la organización delas fuerzas y de las voluntades pertenecientes a la socie-dad por el sólo hecho de asociarse.

Esta misma acción administrativa a decir del autor con-tiene una serie de reglas, la primera es que esta acciónse debe ejercer en los hombres y en las cosas. En loshombres porque el gobierno al no absorber la libertadindividual debe permitir, a través de la libertad, el naci-miento y desarrollo de ciertos sentimientos en el hombrecon respecto al objeto y fin de la sociedad.

La segunda es que la acción administrativa debe protegerla satisfacción de los sentimientos amigos de la sociedad,combatir los enemigos y moderar los propensos al abuso.De aquí se desprenden los conceptos de interés indivi-dual e interés público o bienestar general. El primero en-tendido como la variedad de sentimientos e inclinacionesque determinan la conducta individual y el segundo comola suma de todos los intereses privados que componen elbienestar general.

La acción administrativa debe suavizar los enfrentamien-tos cuando los intereses individuales chocan entre sí yaque el orden social exige que en vez de una pluralidadegoísta, reine en la sociedad una unión armónica de to-dos los intereses. Además del triunfo de un gobierno mo-derado y una administración moderadora sobre todas lashostilidades individuales.


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Así. la acción administrativa no puede ser pura y simple-mente negativa o indirecta, limitada a remover los obstá-culos del desarrollo del pensamiento y del trabajo indivi-dual, lo importante estriba en que esta acción sea positivay directa, tomando la administración la iniciativa en loscasos en que el interés particular es débil o ciego, discor-dante o sospechoso.

Para Colmeiro la acción administrativa debe respetar laacción individual pero también tiene que regular el ejerci-cio de estas fuerzas dentro del Estado, por lo que se ne-cesita de un poder activo y fuerte con la misión de aplicarla ley a todos los individuos, quienes deben ser tratadosen las mismas condiciones y juzgados por las mismasmedidas, así la administración ejecuta un trabajo de pon-deración y equilibrio que no siempre está dotado de unpoder de veto que entorpece.

La idea central es que el gobierno no es sólo un escudoes también una palanca.

La acción administrativa se ejerce en las cosas ya seandel dominio público o privado, siempre son medios parasatisfacer las necesidades humanas y son recursos parala existencia misma del hombre. La administración actúacontra las cosas nocivas que dañan a la población y favo-rece el desarrollo de aquellas que benefician a los ciuda-danos.

Colmeiro establece que la acción administrativa con res-pecto a las cosas es positiva y negativa, ya que cuandose seca una laguna para purificar al ambiente ésta es unaobra positiva sobre las cosas, pero cuando se trata deremover obstáculos para el desarrollo del trabajo indivi-dual se ejerce una acción negativa.


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Debido a la movilidad y volatilidad de los problemas quese presentan en la acción del gobierno, la ciencia de laadministración debe ser variable y el poder que la aplicamuy flexible. Sin embargo, se deben buscar las reglas delarte de gobernar a los estados,3 cuidando siempre dedistinguir con claridad lo abstracto de lo concreto. Es de-cir, la verdad científica que inquiere el filósofo, de lo quereclama la verdad de conveniencia que debe realizar elestadista.

En opinión de Colmeiro los caracteres de toda adminis-tración son cinco que se refieren a todas las condicionesorgánicas de la administración o a las características pro-pias de la organización administrativa de cualquier Esta-do

La primera característica implica que la administracióndebe ser análoga a las instituciones políticas de cada na-ción. Lo que implica que los mismos principios que rigenlas relaciones políticas rijan a la administración, es decirque el orden administrativo sea congruente con el ordenpolítico y que la administración vaya siempre acorde a lastransformaciones políticas de los Estados.

La segunda característica es que la administración debeser activa,4 ya que la misión de la administración es eje-cutar la ley y por lo tanto imprimirle movimiento a la so-ciedad. Pero esta actividad está sujeta a las condicionesde generalidad, perpetuidad, prontitud y energía. Genera-lidad porque la administración aplica leyes del fuero co-mún y es esencialmente civil. Lo que lleva a afirmar que

3 Un ejemplo clásico es el Arthasastra de Kautilya y todos los consejospara los príncipes árabes. Véase, Kautilya Arthasastra en Revista deAdministración Pública Núm. 54, México, D. F. INAP,abril-junio de1983 pp. 403-4104 Característica que Woodrow Wilson mencionó al definir a la adminis-tración como el gobierno en acción.


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la administración militar jamás debe considerarse comoparte integrante de la propia administración sino comouna auxiliar poderosa, pero subordinada, que nunca obrasin ser requerida por una autoridad responsable a quiencompete moderar en términos weberianos, el ejercicio delmonopolio de la violencia física.

La acción administrativa es perpetúa por que su gestiónno puede ser intermitente y no admite descanso alguno,ya que las defensas de las personas, el respeto de laspropiedades, de la riqueza y del bien general, requierende un poder asiduo y atento siempre a estudiar y muchasveces prever las causas del progreso y decadencia de lasnaciones. La acción administrativa debe estar dotada deuna movilidad igual a la rapidez con que se verifican lastransformaciones sociales, accionar y no reaccionar.

La acción administrativa debe ser pronta ya que la lenti-tud implica no solo ignorancia sino que priva a sus reso-luciones del mérito de la previsión y de la oportunidad.Una disposición tardía difícilmente es bien acogida, yaque no corresponde a los intereses que la reclaman.

La acción administrativa debe tener la suficiente energíacomo para no doblegarse ante los obstáculos que inter-pusiesen los particulares argumentando intereses afecta-dos o derechos ofendidos. La ley determina como losintereses obtienen la merecida protección y los derechosencontrarán la defensa debida en el seno de los tribuna-les que los protegen ante cualquier atentado de la admi-nistración. Una administración lánguida motivada por elcarácter personal de los administradores está perdida enel concepto público, y sin fuerza moral no podrá persuadiry tendrá que acudir a la espada que lastima y a todos losmedios más duros de la coacción. La administración debeser justa, pero fuerte, evitando caer en los extremos deuna degradante holgura y de una violenta tirantez. El


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consejo en la acción administrativa debe reinar en susdeliberaciones y en sus actos de energía.

Uno de los principios más polémicos que Colmeiro pro-pone es que la administración deba ser centralizada yaque para él. la centralización administrativa es la concen-tración en el poder ejecutivo de cuantas fuerzas son ne-cesarias para dirigir los intereses comunes de una mane-ra uniforme. La centralización es la unidad en la nación yen el poder, o la unidad en el territorio, en la legislación yen el gobierno.

Centralizar es someter todas las personas y todos losintereses a la ley de la igualdad y distribuir equitativamen-te los beneficios y las cargas ajenas a los ciudadanos. Esal mismo tiempo establecer una regla de orden impri-miendo a las fuerzas sociales una dirección única y ro-busteciendo el poder que vela por la paz interior y por laindependencia nacional.

Colmeiro cita a Cornenin para justificar su postura: "Quiendivide fuerzas, las pierde: quien apetece la libertad, des-ea el orden: quien quiere el orden quiere un pueblo arre-glado, quiere un gobierno fuerte, y quien quiere un go-bierno fuerte, quiere un gobierno central".

Esta ¡dea recoge sin lugar a dudas la necesidad de queun gobierno naciente necesita concentrar en él todas lasatribuciones y de alguna manera evitar cualquier intentode desagregación territorial. Lo que queda de manifiestocuando Colmeiro establece que la necesidad de un régi-men homogéneo y central es igualmente imperiosa paratodos los gobiernos. Debido a que cualquier revolucióntriunfante contra el poder absoluto tendrá entre sus pla-nes establecer un sistema de centralización tan fuerte


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como sea necesario para oponer una vigorosa resistenciaante cualquier intento contrarrevolucionario.

A decir del autor, la centralización es una reacción contrael sistema de incoherencia antiguo que fue el feudalismo,caracterizado por ser la época en que los señores, losprelados y las corporaciones ejercían el derecho de acu-ñar moneda y administrar justicia en sus territorios. Ade-más, es también una reacción contra la independenciamunicipal, cuando cada ciudad y cada villa tenían fueroparticular y se constituían en un Estado dentro del Esta-do. Por lo que no había espíritu nacional ni existenciacolectiva, sólo se reconocían grupos de intereses diver-gentes y encontrados, existiendo un sentimiento de ego-ísmo local, incapaz de elevarse hasta la concepción de laidea generosa de un bien público.

De esta manera Colmeiro es contundente cuando afirmaque la suerte de las libertades política y civil está ligada alpredominio de un régimen administrativo que ensalce elbien común destruyendo y ordenando los intereses loca-les. Ninguna resistencia parcial debe entorpecer la acciónde la administración central, por lo que una sola voluntady una sola fuerza constituyen el todo político al que sedenomina Estado.

A pesar de esto la centralización debe contener pruden-cia y sujetar a la centralización máxima los asuntos deimportancia vital, a la centralización media asuntos me-nos importantes y a la centralización mínima los pocorelevantes.

Aunque lo más importante es que la centralización nodegenere en el abuso ni en la tiranía monopólica. La cen-tralización debe evitar la atribución en las mismas manosde la dirección de todos los intereses y sujetar a iguales


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requisitos todos los negocios, sean de particulares comode corporaciones y sean de pueblos como de provincias.El poder central existe para imprimirle un movimientouniforme a todas las partes del Estado y a procurar quetodos los miembros gocen equitativamente de los mismosbienes, asi como de las cargas.

Otro riesgo es evitar que la actividad individual se ador-mezca porque no pueda hacer nada sin el consentimientode la autoridad central, lo que habitúa a los particulares ano contar con sus propias fuerzas y a requerir en todomomento de la protección e impulso del Estado. El espíri-tu público se vicia y la opinión se corrompe, haciéndoseregla en todos los actos administrativos, no la legalidad,sino la voluntad de la administración; por lo que el respe-to al poder sustituye el respeto a la ley. Incluso en unrégimen excesivamente centralizado el ministro se veabrumado por el peso de los expedientes y no puedeaplicar su inteligencia a las altas cuestiones de la legisla-ción, la política y la economía.

Estos vicios son evitables cuando la centralización co-mienza por introducir el elemento de unidad y sobre estabase corrige las ideas opuestas a tal principio; ya que lacentralización no conduce a la unidad sino que ésta guíahacia aquélla. Colmeiro es tajante al señalar que la uni-dad se funda en los vínculos morales y la centralizaciónse funda en la fuerza.

Dentro de las causas que provocan o motivan a la centra-lización administrativa se encuentran la topografía, yaque esta condición pone límites naturales donde quedanencerrados los habitantes de un grupo humano y se evitatoda comunicación con el exterior, lo cual la administra-ción puede evitar construyendo las suficientes vías queenlacen e integren a las poblaciones más alejadas.


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La historia es un factor fundamental ya que el pasadocomún le otorga identidad a las poblaciones, así la admi-nistración tiene que buscar la unidad por medio de la in-fluencia en los intereses, el desarraigo de las costumbresy ofreciendo a los pueblos históricamente unidos mejorescondiciones de vida a través de la unidad.

La religión es un elemento central para Colmeiro, por loque la administración se puede valer de esta para lograrla unidad, en este sentido la religión católica por su sólidaestructura, puede ayudar a fundar la unidad política sobrela unidad religiosa.

Sin embargo, el autor advierte de los peligros de la cen-tralización como en el caso del orden público ya que altener todos los hilos concentrados en un punto cualquierinvasión extranjera que triunfe y se dirija a este puntoneurálgico podrá triunfar sin ningún impedimento.

Otro peligro es que la centralización amenaza la libertadpolítica de los ciudadanos quienes corren el riesgo de serabsorbidos por un poder absoluto, lo que se puede evitarsi el poder ejecutivo está sometido en todo momento alpoder legislativo.

Colmeiro termina con los principios de la acción adminis-trativa al establecer que la administración debe ser inde-pendiente y responsable. Independiente porque ningúnobstáculo debe impedir su acción y la autoridad colectivaes apta para la deliberación y para la ejecución una auto-ridad unipersonal y por eso no es posible que toda laasamblea legislativa ejecute como la administración dis-cuta.

Esta independencia estaría en entredicho si no tuviera lapotestad coercitiva para exigir la fiel observancia de sus

Antología sobre Teoría de \la Administración Pública \

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actos, ya que el poder legislativo delega en la administra-ción estas funciones propias del poder judicial, reservan-do el conocimiento de las faltas graves y de los delitoscontra la autoridad a los jueces competentes.

Finalmente, Colmeiro establece que la administracióndebe ser responsable ya que todos los actos administrati-vos deben estar sujetos a la vigilancia del poder legislati-vo el cual en todo momento está capacitado para pedirleexplicaciones a la administración sobre su proceder endeterminado asunto. Además de que la ley señala límitesa la autoridad, que deben ser observados a través de losfrenos correspondientes y tanto más severa debe ser laresponsabilidad mientras más independiente sea la ad-ministración, a fin de que ni el gobierno, ni sus agentesabusen de las facultades que la ley les confiere comocomplemento necesario de autoridad.

Así, el pensamiento de Manuel Colmeiro viene a reforzarla importancia de la acción administrativa estatal y la ne-cesidad de que éste se sujete a unos principios en todomomento y supere cualquier tarea que el ejercicio guber-namental requiera.


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ACTUALIDAD Y PROSPECTIVADE LA TEORÍA DE LA


1A ADMINISTRACIÓN MODERNADE LA PROCURA EXISTENCIAT

Gabriel Campuzano Paniagua**

En los últimos años hemos sido testigos de una enormevorágine de reacomodos y transformaciones en laórbita mundial, desde la conformación de grandes

bloques político-económicos hasta el desmembramiento dealgunos Estados y el surgimiento de otros nuevos. Insertán-donos, para bien o para mal, en una red nueva de relacio-nes mundiales llamada "globalización". Por su parte, elcometido de los Estados en cuanto a sus funciones política,económica, de promoción del desarrollo y de búsqueda delbienestar y de la "felicidad"1 de la sociedad; ha sido discu-tido y replanteado paradigmáticamente y en la actuacióncotidiana. También, hemos observado el resurgimiento detendencias conservadoras o neoconservadoras, cobijadasbajo el "neoliberalismo" que invoca la marginación de laintervención estatal y aboga y magnifica la participación delos sectores empresariales privados.

* Una primera versión de este ensayo se publicó en el libro TextosClásicos Comentados para un Fin de Siglo. En materias de filosofíapolítica y administración pública. Coedición del Colegio Nacional deCiencias Políticas y administración pública e Instituciones Académicas,México, 1999.** Profesor de tiempo completo de la Facultad de Ciencias Políticas dela UNAM. Actualmente es el Coordinador de la Licenciatura en Admi-nistración Pública.1 Citando a Von Justi, Ornar Guerrero escribe: "Según lo explica en1775, las ciencias camerales son disciplinas referidas al Estado, tienencomo propósito fomentar su prosperidad e incrementar su poder...Ensus palabras, una República o Estado consiste en una multitud depersonas relacionadas entre sí por medio de la mutua dependencia ypor ciertas instituciones para, con sus energías sumadas y bajo unpoder supremo, Promover su Felicidad", (p.12) Guerrero, Ornar LaTeoría de la Administración pública, Ed. HARLA, México.

Antología sobre Teoría dela A dministración Pública :

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Todos estos movimientos mundiales y nacionales impulsany recrean un marco social y político tendiente a modificar laforma de Estado.2 En consecuencia, su impacto en el senode las administraciones públicas resulta altamente pertur-bador.

A esto obedecen, por ejemplo, los programas de moder-nización de las administraciones públicas, que en muchoslugares del planeta hemos visto florecer, aunque sin losresultados espectaculares que se esperaban. En el casomexicano, parece que la modernización sólo ha estadoenfocada a la estructura económica y se han postergadootras esferas de la vida nacional,3 o cuando menos, no hantenido el mismo impulso. "La modernización (es) la causaprimordial del cambio constante de exigencias y situaciones

~ Utilizo la concepción que distingue entre tipos de Estado y formas deEstado. Asi, el capitalista es un tipo de Estado y sus dversas "formas"son: la monarquía absoluta, la liberal, la asistencial (Welfar state) yahora la "neoliberal"3 Entre los teóricos y tratadistas del tema se encuentran diversas pos-turas respecto a la modernización; sin embargo, convergen en señalarque la modernización es un fenómeno muy complejo de "largo aliento"y además multidimensional y multimodal, que debe verificarse en todoslos sectores y estructuras del sistema social aunque en diferentestiempos, (Bobbio y Matteucci: Diccionario de Política, ed. Siglo XXI).Dentro de las investigaciones de la Prospectiva y de los Estudios delFuturo, hay tres supuestos importantes para el quehacer prospectivo:el historicismo, los cambios tecnológicos, y la modernización como elideal compartido de las sociedades contemporáneas, y señalan comocaracterísticas coincidentes las siguientes: diferenciación de esferasinstitucionales, secularización, actitud positiva ante el futuro, acepta-ción entusiasta del cambio y alejamiento de normas prescriptivas yautoritarias. (Véase: Hodara, Joseph: Los Estudios del Futuro, ed.IBAFIN; también debe consultarse: Guerrero, Ornar: "Modernización yadministración pública: fundamentos teóricos en La palombara, Eísens-tadt y Aper", en Revista Mexicana de Ciencia Política # 68, F.C.P. yS./UNAM

Gabriel Campuzano Paniagua

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que caracterizan a la política moderna, por las rápidastransformaciones que induce.

Por consiguiente, la clave del Estado moderno consiste ensu aptitud para su desarrollo político, que no es otra cosaque su capacidad constante para absorber tipos variados ycambiantes no solamente de exigencias, sino también denuevas organizaciones políticas, no en suprimirlas; y suproblema fundamental, en términos de desarrollo político,es mantener un crecimiento auto-sustentado, es decir, nutridopor sus fuerzas interiores. En este sentido, el desarrollopolítico se refiere al desenvolvimiento de las facultades delestado para incrementar su nivel o grado de gobierno, nopara disminuirlo, y efectivamente corre aparejado al desa-rrollo administrativo porque las dependencias públicas sonlas responsables de responder positivamente a las exigen-cias cambiantes y renovadas de una sociedad moder-nizada. El desarrollo de instituciones gubernamentalesdedicadas al puenteo de las exigencias ciudadanas seconvierte en un imperativo de gobernabilidad".4

Esto nos lleva a agregar un asunto más, en términos de lacapacidad de gobierno, el asunto de la obsolescencia gu-bernamental.5

Guerrero, Ornar, El Estado en la era de la modernización. Ed. Plaza yValdés, México, 1992, pp.80'815 Yehezkel Dror, señala que en general, puede decirse que todos losgobiernos contemporáneos padecen en distintos niveles de obsoles-cencia gubernamental o un decremento en su capacidad de gobierno.Presento, de manera muy apretada, las variables que Dror enlista comolas razones de la obsolescencia: 1)Demandas públicas crecientes,exigencias de más y mejor actividad pública administrativa pero sinaumento de recursos (recortes y escasez) 2)Nuevos desarrollosideológicos, 3) Tendencias hacia la deslegitimación de los gobiernos, 4)Cambios en la naturaleza de los problemas, de una complejidad crecientey en condiciones de alta incertidumbre. Es decir, los gobiernos expe-rimentan una "sobrecarga" cuantitativa y cualitativa de problemas y


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Algunos acontecimientos trágicos en nuestro país,6 nosseñalan la urgencia y las dificultades para lograr el respetoamplio de los derechos humanos, la batalla contra la con-taminación ambiental, la lucha contra la pobreza extrema,los problemas de salud pública, la prevención frente a lascontingencias naturales, etcétera, deben hacernos reflexionarsobre lo fundamental que resulta superar la obsolescenciagubernamental y contar con una administración moderna,eficiente, profesionalizada y con rendición de cuentas quepueda dar cauce de manera ágil a la solución de problemasy de las demandas ciudadanas. En los últimos años, mu-chas sociedades siguieron el camino de las "Reformas"ponderadas por el "Consenso de Washington", ' que tuvie-ron como finalidad la estabilización de la economía y lasuperación de las crisis fiscales como resultado del ago-tamiento del modelo de desarrollo anterior, fundamental-mente cerrado, y en el que el Estado tenía un papel pre-ponderante. Esta serie de reformas se les llamó de primerageneración. Un balance de estas medidas de ajuste indicaque no se resolvieron algunos de los problemas básicos yque, sin embargo, la desigualdad y marginación socialesse incrementaron alarmantemente; un ejemplo típico, loconstituyen las sociedades latinoamericanas. Según el

demandas. (Enfrentando el futuro, ed. F.C.E.)6 Pensemos, por ejemplo, en los asesinatos masivos de campesinosen Aguas Blancas o en Acteal. la explosión en Guadalajara por fugasde gasolina en el drenaje de la ciudad, los miles de damnificados porlos huracanes y las lluvias, o los temblores, los heridos y muertos porlas explosiones de pólvora en Celaya y en otros puntos de la Repúbli-ca, etcétera. Situaciones que demuestran con una gran crudeza yrealismo la incapacidad gubernamental para la atención efectiva yexpedita de estos asuntos.7 La expresión Consenso de Washington fue acuñada por John Wi-lliamson en 1990, cuando definió algunas orientaciones para la reformade la política económica, respecto de las cuales consideraba que sehabía alcanzado un consenso notable en los grandes organismosinternacionales con sede en Washington.


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Banco Mundial, en 1991 una quinta parte de la poblaciónmundial sobrevivía con menos de un dólar diario, es decircerca de 1200 millones de personas se encontraban enesta situación. Para la CEPAL, "la década perdida fue unperíodo de marcado deterioro de los niveles de pobrezaen América Latina. La región retrocedió, en efecto, y en1990 se ubicaba en niveles de pobreza superiores inclusoa los existentes a comienzos de la década de los setenta.En los noventa, por el contrario, impulsado por la recupe-ración del crecimiento económico, ha habido una impor-tante mejoría en estos indicadores, pero el promedio re-gional se encuentra aún por encima de los niveles preva-lecientes antes de la crisis. De este modo, mientras en1980 el 35% de los hogares se encontraba en situaciónde pobreza, y en 1990 dicha proporción se ubicaba en el41%, en 1994 se mantenía en el 39%" (Ocampo, CEPAL,1998).

Pero a pesar de las críticas severas al ejercicio adminis-trativo público, sobre todo en las crisis y sus secuelas, delos últimos años; la administración pública, sigue teniendoun papel fundamental en la consolidación del desarrolloeconómico, político y social de cualquier país del orbe.Empero se reconoce, que su funcionamiento debe trans-formarse para operar con altos niveles de eficiencia y decalidad.8 Frente a los vicios de una administración pública

Aquí la cuestión se centra en preguntas fundamentales. ¿Fue elpapel del Estado y su administración pública, los principales contribu-yentes, al declive económico, al nivel de deterioro del modelo de desa-rrollo; o hay otros elementos que tuvieron un mayor peso, en la crisisde los Estados? ¿Una administración pública mejor estructurada,hubiera sido capaz de manejar y sortear los efectos de las crisis? ¿Lainfluencia de factores externos, competitividad internacional, bloquescomerciales, recesión en otros paises, qué peso han tenido en el dete-rioro del modelo anterior? Cfr. Pfaller, Alfred; Gough, lan y Therbom,Goran. (Compiladores) Competitividad económica y Estado de Bienes-


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acostumbrada a operar políticamente9 (esto es, de conve-niencia) y no públicamente,10 como principio fundamental,

tar. Estudio comparativo de cinco países avanzados, Madrid, Ministeriode Trabajo y Segundad Social, 1993."Una serie de características del entorno internacional han influidoenormemente en el impacto que han tenido las reformas en el desem-peño económico de los países. En cuanto al comercio mundial, en elperiodo de posguerra la participación de la región en el total de lasexportaciones mundiales bajó, hasta que se produjo un leve repunte enla década de 1990. Se podría decir que la reciente recuperación obe-dece en parte a las reformas económicas; sin embargo, el mayor cre-cimiento de las exportaciones (tanto en términos de volumen como devalor) no ha redundado en un aumento concomitante del producto. Esmás, las importaciones acusan un alza aún más marcada, lo que haredundado en la ampliación de los déficit comerciales. Los flujos decapital a nivel mundial también han aumentado rápidamente, y en estecaso la participación de América Latina creció, tanto en la categoría deflujos de cartera como de la inversión extranjera directa, aunque enmayor medida en la primera que en la segunda. Una característicasobresaliente de los flujos de capital que se dirigieron a América Latinaha sido su volatilidad, siendo los ciclos de auge y profundas caídascada vez más frecuentes en la década de 1990. Las crisis también sedesencadenaron más a menudo, y la mayor volatilidad provocó incerti-dumbre, lo que desalentó la inversión, crucial para permitir que lasreformas dieran fruto y a su vez propiciaran un mayor crecimiento en elfuturo. Comparados con la participación de la región en el comerciomundial, los niveles de los flujos de capital y el PIB de América Latinaparecen estar estrechamente correlacionados: cuando aumentan losflujos de capital, se acelera el crecimiento; cuando se reducen conside-rablemente o cambian de dirección, decae el crecimiento". Véase Bár-bara Stallings y Wilson Peres, Crecimiento, empleo y equidad: el im-pacto de las reformas económicas en América Latina y el Caribe, San-tiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe(CEPAL) y Fondo de Cultura Económica, 2000.

Por un manejo político, se entiende una administración que no atien-de los asuntos públicos guiada por el interés general, sino por el inte-rés de un grupo, facción o partido y no buscando el beneficio de lasociedad, a la cual se debe.10 Lo público tiene dos sentidos fundamentales. Se identifica con elinterés general, con el bien común, lo que le interesa a la colectividadpor encima del interés individual. Lo público requiere la necesaria su-peditación, hasta la supresión si es necesario, del interés individual al

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es necesario refundarla. Es decir, diseñar, construir y ope-rar una administración pública de lo público. De tal forma,que el interés general, colectivo, guíe su desempeño deuna manera transparente, visible y eficiente. Si la accióngubernamental logra convencer a la sociedad de su nue-va esencia, pública y transparente, la sociedad seguiráinsistiendo en buscar gobiernos emanados de procesosdemocráticos y en fortalecer y madurar dichos procesos.Aun cuando, no baste sólo con ello para alcanzar mayo-res niveles generales de bienestar para la población.

En este sentido, resulta muy útil rescatar algunas de lasideas del profesor alemán Ernst Forsthoff, vertidas en suobra Sociedad Industrial y Administración pública, trabajopublicado en español por la Escuela Nacional deAdministración Pública de Madrid en 1967. En dicho trabajoutiliza el concepto de procura existencial como cometido11

de la administración pública.

colectivo. Se identifica, también, con la irreductibilidad del bien comúno colectivo en la suma de los bienes individuales. En otras palabras, eltodo es primero que las partes. En su segundo sentido, lo público tieneel sentido de transparencia, es decir, lo que es visible, lo que se lleva acabo delante de espectadores. En este sentido una administraciónpública de lo público, quiere decir una administración que busca elinterés colectivo y que se maneja de manera transparente, visible, Cfr.Bobbio, Norberto: Estado, Gobierno, Sociedad. Por una teoría generalde la política. Ed. FCE, México, varias ediciones.11 Según el Dr. León Cortiñas-Peláez las funciones del Poder Público soncuatro: la constituyente, la legislativa, la jurisdiccional y la administrativa...la función administrativa es la única que no puede contentarse con lasimple emisión de actos jurídicos, pues su plenitud exige la ejecución delos mismos mediante operaciones materiales. Por ello la define como"una manifestación de la voluntad general que, mediante la emisión deactos jurídicos y su ejecución mediante operaciones materiales, tiende alcumplimiento de los cometidos del poder público, impuestos a laadministración pública, por la Constitución y demás reglas subordinadasdel orden jurídico". A la tarea o actividad que es responsabilidad uobligación del poder u órgano se denomina en castellano COMETIDO....


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El libro en cuestión, está dividido en dos partes principales,la primera denominada: Problemas Jurídicos de laAdministración Aportadora de Prestaciones, que incluye,después del prólogo y la introducción, los siguientes apar-tados:

• La Procura existencial como tarea de la modernaadministración.• Consecuencias jurídicas de las relaciones deprestación.• Legitimidad y contenido de una teoría de laadministración.

La segunda parte se intitula: La Demanda de Obras yBienes por parte del Estado", y tiene el siguiente contenido:

• El Punto de Partida.• La Demanda Pública y los Derechos Fundamentales.• El Reglamento de Precios de Obras y su Publicación.

Siendo de un interés sumamente actual el trabajo delprofesor Forsthoff, me parece conveniente, en esta ocasióncomentar el tópico denominado: "La Procura Existencialcomo Tarea de la Moderna Administración", en donde de-sarrolla ampliamente el concepto que inspira el título deeste trabajo. Para tal fin, seguiré de manera libre las líneasde su razonamiento.

"Con otras palabras, mientras las funciones constituyen una categoríaabstracta y universal, válida para todos los países y para todas lasépocas; los COMETIDOS, por el contrario, constituyen una categoríaconcreta que puede variar según el propio genio de cada país y de cadacircunstancia histórica". Para una exposición más amplía, véase suestudio preliminar en: Guerrero, Ornar: La teoría de la administraciónpública, ed. HARLA).


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Dice, en la introducción:

"La administración12 como aportadora de prestaciones sebasa en la idea de que la ciencia del derecho adminis-trativo, orientada en los patrones dogmáticos del Estadode Derecho Liberal, no ha reconocido suficientemente, ensu peculiaridad estructural y en su importancia la crecienteadministración aportadora de prestaciones".13

Este es un asunto que inquieta grandemente a nuestroautor, el reconocimiento por parte de la dogmática del de-recho administrativo de su concepto de procura existen-cial y de la vinculación del derecho administrativo a la"realidad" concreta.

Asimismo, el asunto de la dinámica relación entre unateoría de la administración y la ciencia del derecho admi-nistrativo, que toca en otro capitulo del mismo texto, sonpreocupaciones que nuestro autor arrastrará a lo largo deldocumento y que comenta en diversos pasajes.

Más adelante señala que, la descripción y denominación delas funciones nuevas o modernas de la administraciónpública, sólo lograda a través del término Daseinsvorsorge,

12 Forsthoff, al igual que otros grandes maestros europeos, utiliza eltérmino Administración con mayúscula para referirse a la Administraciónpública. El Dr. Cortiñas-Peláez, comenta al respecto: "Cuando hablamosde Administración, con mayúscula, nos referimos, en castellano, a laAdministración pública. Sus actos de decisión, ejecución y control,configuran una función estatal, la función administrativa. Una función delEstado". (Estado democrático y administración prestacional, en RevistaMexicana de Ciencia Política # 68, F.C.P.y S., UNAM, p. 76).13 El Dr. Cortiñas-Peláez, aludiendo a la conceptualización de Forsthoff,afirma en un tono sumamente crítico: "La administración pública no seresume, en efecto, en el mero cumplimiento técnico de ciertas presta-ciones autoritariamente resueltas por el poder y pasivamente recibidaspor la población", (ibidem, p. 77).

Antología sobre Teoría deUi Administración Pública

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traducido como Procura existencial,14 logró colocarlas en elcampo visual de una dogmática del derecho administrativo.Agrega, nuestro autor, acerca de la procuración existencial:

"el concepto de la procura existencial debía y debe servirpara poner de manifiesto en las funciones de prestacióndel moderno Estado (en la medida que no actúa de unmodo puramente fiscal, patrimonial) un elemento jurídico-público, y al mismo tiempo, con ello, determinar de unmodo nuevo, en correspondencia con las situacionesdadas, la relación primordial del individuo al Estado. Así

14 Dasein, significa: existencia, presencia, estar presente, existir. Vorsor-ge, por su parte, quiere decir: previsión, proveerse de.Transcribo la nota del traductor referente al concepto que nos ocupa: "García de Enterria, en una recensión de la traducción castellana delTratado de Derecho Administrativo, de Forsthoff (Rev. de Admón Púb,1958, # 26, p. 258), dice lo siguiente: El concepto esencial de laconcepción de Forsthoff de Daseinsvorsorge aparece traducido comoasistencia vital, es una de tantas traducciones posibles, pero es criticableque en otros lugares se haya eliminado el concepto, no obstante suesencialidad, en perífrasis, en otro lugar aparece privado de su intenciónal traducirse por servicio público.En efecto, estimamos que una traducción no debe ser una definición máso menos perifrástica. El equivalente elegido debe funcionar a lo largo detoda la traducción para indicar al lector que se trata del mismo concepto ypalabra....traducimos Daseinsvorsorge por procura existencial. Sospe-chamos que la innovación léxica está inspirada, en cierta medida, en laterminología heideggeriana: 'D/e Sorge' (la cura, el cuidado) y Das sein'(el ser ahí, la existencia) son términos esenciales en la filosofía deHeidegger.Daseinsvorsorge está compuesto de Dasein, equivalencia forjada en elsiglo XVII, de la palabra latina 'existencia', paralelamente a Sosein paraesencia. Vor-sorge significa literalmente 'pre-cura' o 'procura', es decir,preocupación, solicitud previsora o cuidado anticipado... En consecuen-cia, nos parece legítimo y conveniente traducir Daseinsvorsorge porprocura existencial. La significación conceptual del término, no másimprecisa que la del vocablo original, se aclara y discute detenidamentepor el propio Forsthoff'. (p.20) Hasta aquí la nota aclaratoria, y muyconveniente, del traductor al español.


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como en el ámbito de la administración interventora esarelación primordial está determinada por la libertad, en laadministración aportadora de prestaciones se basa en laparticipación El sentido del concepto de la procura exis-tencial estriba en otorgar la protección del Derecho públicoa esa participación." (pp 20-21).

Manuel García-Pelayo en Las transformaciones del Estadocontemporáneo, comenta: "Los valores básicos del Estadodemocrático-liberal eran la libertad, la propiedad indi-vidual, la igualdad, la segundad jurídica y la participaciónde los ciudadanos en la formación de la voluntad estatal através del sufragio. El Estado social democrático y libre nosólo no niega estos valores, sino que pretende hacerlosmás efectivos dándoles una base y un contenido materialy partiendo del supuesto de que individuo y sociedad noson categorías aisladas y contradictorias, sino dostérminos en implicación recíproca de tal modo que nopuede realizarse el uno sin el otro. Así, no hay posibilidadde actualizar la libertad si su establecimiento y garantíasformales no van acompañadas de unas condicionesexistenciales mínimas que hagan posible su ejercicio real;mientras que en los siglos XVIII y XIX se pensaba que lalibertad era una exigencia de la dignidad humana, ahorase piensa que la dignidad humana (materializada ensupuestos socioeconómicos) es una condición para elejercicio de la libertad".15

El caso típico de la procura existencial, es presentado enlos siguientes términos, "las prestaciones de los serviciosde abastecimiento son, por así decirlo, el caso clásico de laprocura existencial. Partiendo de ese caso pudiera sugerir-se el hacer una distinción entre abastecimientos necesarios

15 p.26.


153

y no necesarios y utilizar esa distinción para una delimita-ción en cuanto al alcance de la procura existencial" (p 24).

Las razones de que estos servicios de abastecimiento seanel caso típico de la procura existencial, las encuentra nues-tro autor en las incapacidades de los hombres, habitandoen las grandes ciudades, de proporcionarse a sí mismos losabastecimientos necesarios y vitales para su subsistencia,dadas las dinámicas urbanas y la pérdida de espaciosrurales en los que los abastecimientos para la vida sonmayormente factibles.

Forsthoff hace una interesante propuesta de razones quehan transformado la realidad social y en consecuencia a laadministración pública. Razones que nuestro autor encuen-tra, específicamente en las grandes concentraciones urba-nas y el crecimiento poblacional; y señala lo que en suopinión es lo más significativo:

"La consecuencia más importante del incremento demo-gráfico y de la congruente difusión de las formas de vidaurbanas es, para nuestras consideraciones, el distancia-miento del hombre de los abastecimientos necesarios parasu vida." (p.45)

Aquí está, precisamente, la razón de ser de la procura exis-tencial "acercar a los seres humanos los abastecimientosnecesarios para la vida". ¿Es posible percibir una influenciahobbesiana, en el concepto de la procura existencial?

"En el sistema de Hobbes el bien supremo es la vida y paraprotegerla los hombres se ponen de acuerdo para transferirvoluntariamente todos sus derechos (excepto el derecho ala vida) y todo su poder al soberano (sea éste una personao una asamblea) con objeto de que la vida les sea preser-vada. Por lo que respecta al soberano, éste adquiere todas


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las facultades y todo el poder, de manera que él es el únicocapaz de decidir qué cosa está bien o que cosa está malpara garantizar la vida de sus subditos y la paz en el Esta-do".16 En otras palabras la vida y su conservación consti-tuyen, en esta filosofía, el valor supremo del todo social. Porcontraposición, la muerte, el peor de los males.

Para nuestro autor, "Las esperanzas depositadas en la ad-ministración (en el más amplio sentido de la palabra) estándeterminadas por las circunstancias generales de la vida".(p.25)

De tal manera que, cuando cambian o se alteran las cir-cunstancias generales o normales de la vida, como podríaser en los momentos de contingencias naturales, o situa-ciones de seguridad civil, o momentos de crisis genera-lizada, la importancia de la procuración existencial, comocometido de la administración pública, alcanza su máximaexpresión y tiene la finalidad fundamental de preservar lavida, es decir, hacer posible la existencia humana.

Por esto es indispensable que la administración pública per-ciba la necesidad de trabajar alrededor de mejoras opera-tivas, de capacitación, de organización y planeamiento paraampliar la visión y las capacidades ejecutivas de la protec-ción a la población. Protección entendida en el máscomprensivo sentido del término. Es decir, las condicionescontemporáneas del desarrollo económico y social tienenque transformar la procura, en su vertiente de protección,en una función muy amplia y vital de la administraciónpública.

16 Fernández Santillán, José F. "Hobbes y Rousseau", Ed FCE, Méxi-co, 1988, p 31.


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Por ejemplo, la protección del medio ambiente y en gene-ral de los ecosistemas como una variable indispensable,no sólo para el desarrollo sustentable, sino para la pre-servación de la vida. Recordemos los desastres nuclearesque ponen en grave riesgo al planeta entero.

Las seguridades pública y nacional, así como la civil ysocial. Tienen aquí la alta connotación de salvaguardar ypreservar la vida, y no solamente ser funciones policialesy de espionaje; o papeleos burocráticos de pensiones.Seguramente si replanteáramos, como sociedad y gobier-no, la planeación de la seguridad, en general, bajo estaconcepción, otros serían los programas y los resultados.

Sin embargo, hay que delimitar y precisar el concepto.Forsthoff, al discutir sobre la frontera del concepto apunta:

"El pretender limitar la función que ha de cumplir elconcepto de la procura existencial al nivel mínimo de laafirmación de la existencia individual, tomado de la esferavital, contradiría todas las exigencias que se formulan almoderno Estado social y distribuidor. En consecuencia, noserá posible delimitar el concepto de procura existencialdesde cualesquiera puntos de vista cuantitativos o cuali-tativos. Lo decisivo sólo puede consistir en el hecho deque se trate de prestaciones de la Administración que, porsu naturaleza, sean ofrecidas a la generalidad, de tal modoque sea lícito suponer que también deben ser accesibles acual-quiera que cumpla condiciones del supuesto hechonormativo. El concepto de la procura existencial conservasu sentido concreto, tan sólo si es limitado a aquellasprestaciones estatales que están destinadas a la genera-lidad y al individuo como miembro de esa generalidad", (pp25-26)


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El asunto aquí planteado del acceso libre, amplio, a estasprestaciones por la generalidad, bien puede concebirse entérminos de bienes públicos, colectivos, o indivisibles,17 quepor su naturaleza, son cometidos de la administración pú-blica.

Más adelante nuestro autor se cuestiona si en la sociedadmoderna, la procura existencial debe estar circunscrita sóloal Estado, o si la sociedad está, también, en condiciones deasumirla:

"...preguntarse si aún es pertinente, en definitiva, limitar elconcepto de procura existencial al Estado, si la estructurasocial moderna no está orientada a la procura existencial"(p.28)

17 "Un bien indivisible puro es aquel que no puede ser consumido encantidad igual por todos, independientemente de la suma gastada porcada uno en su adquisición". Una característica distintiva de estosbienes es que su costo marginal es nulo cuando menos para uno delos usuarios. Lógicamente estos bienes deberán ser proporcionadospor el Estado y financiados colectivamente ya que no se percibirá delusuario el costo de producción. Ejemplos típicos de estos bienes son:la educación pública, la medicina y asistencia sociales, la proteccióndel ambiente. En la justificación neoclásica del origen de las empresaspúblicas se pone un acento importante en este tipo de bienes paradefender y permitir la acción estatal solamente en esos rubros.Parauna explicación más amplia, puede verse: Campuzano Paniagua,Gabriel (compilador): Empresas Públicas, Ed. SUA/FCPyS, UNAM,1990. pp x-xi y ss. Sergio Ricossa, en su Diccionario de Economía (Ed.Siglo XXI) Al hablar de bienes colectivos los identifica con los bienespúblicos y dice "tipo particular de bien económico caracterizado por dosaspectos: el productor no está en condiciones de excluir del goce del biena quien quiera procurárselo aun sin pagar un precio de compra; y quiengoza de de él lo hace conjuntamente con otros. Por ejemplo, los serviciosde policía tutelan la seguridad pública, pero es imposible medir cuánto sebeneficia de ello cada ciudadano honesto separadamente de los demás;y además, la prevención de los delitos beneficia también a quien noquisiera pagar un precio de compra por los mismos", (p 62)


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Por supuesto, si hablamos de una sociedad, de un Estado,de una administración pública de lo público y de unaeconomía modernas, debemos estar abiertos a pensar enla posibilidad de que organizaciones sociales y privadasparticipen, bajo lineamientos precisos de operación y bajocondiciones de estricta vigilancia social y gubernamental,en ciertos rubros de la procura existencial que pueden seroperados con mejores resultados y altos índices de desem-peño y eficiencia. Por ejemplo, la provisión de abastos o deservicios, las tareas de urgencias médicas, en general lallamada beneficencia y asistencia privadas.18

Como ya señalamos anteriormente, hay diferencias designificación y de contenido de la Procura, dependiendo delas condiciones vivenciales, tiempos normales o épocas decrisis. Forsthoff, hace la diferenciación pertinente y realza laresponsabilidad estatal al respecto. Esto debe compararse,con la necesidad de un mantenimiento claro de lasfunciones estatales y de la lucha contra la obsolescenciagubernamental para mantener una administración perma-nentemente modernizada, actualizada y capacitada. Oiga-mos al profesor alemán:

"La procura existencial se muestra, pues, como una funciónestatal complementaria que está vinculada del modo másestrecho, desde el momento que la cumplimenta en cadacaso concreto, a la estabilización de la existencia por mediode las fuerzas sociales. Estabilización social de la existenciay procura existencial de carácter estatal se han equilibradomutuamente en alto grado. Sin embargo, esto sólo vale paratiempos normales: las crisis de todas clases asignan nuevas

18 Insistimos en la necesidad de una estricta vigilancia social, puestoque los recientes escándalos de la Junta de Asistencia Privada y delPresidente de la Cruz Roja, sobre el manejo discrecional y de lucropersonal de los recursos, lleva a generar desconfianza hacia las insti-tuciones.

Gabriel Campuzano Pamagua

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tareas a la procura existencial. El hecho de que el Estadonecesita estar en forma para tales tareas tiene que inducirloa mantener posiciones de la procura existencial que, en si-tuaciones normales, podría entregar a la sociedad." (pp.37-38, subrayado nuestro).

Por lo tanto, la atención a los factores sociodemográficos,étnicos, ambientales y de grupos sociales emergentes ydemandantes se convierte en un elemento muy importantepara la capacidad de gobernar con un estilo público y parala procura. Los ejemplos de los problemas civiles y raciales,tanto en Europa como en algunas ciudades de los EstadosUnidos,19 así como el conflicto chiapaneco en nuestro paísse constituyen en ejemplos interesantes pero muy lamenta-bles.

Otra reflexión, considera aspectos fundamentales para unaadministración moderna, ante las grandes tendencias a laintegración y globalización, una administración pública de lopúblico y moderna debe atender a la capacidad para tomardecisiones e instrumentarlas correctamente, primero, ensus ámbitos regionales y, luego, en otros diferentes a lostradicionales. En Europa, por ejemplo, con la famosa uni-ficación, mientras se dieron procesos de transferencia, ainstancias supranacionales de funciones tradicionales delos Estados, como la creación de moneda, los asuntosaduanales, ambientales, de defensa, e incluso, funcionesparlamentarias; también hay una real tendencia descen-tralizadora hacia las micro-regiones. Por consiguiente, eneste marco es indispensable que en nuestro país aten-damos los problemas en esta doble dimensión regional y

19 Recuérdese, el conflicto desatado en Los Ángeles por la paliza queunos policías "blancos" le propinan a un "negro" Rodney King, en mar-zo de 1991.

Antología sobre Teoría dela Administración Pública •

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capacitemos a nuestros administradores en esta dobleperspectiva vital en el futuro inmediato.

Constantemente, también, se hace alusión del espaciocultivable y de bosque que las ciudades "roban" a las zonasagropecuarias y de las constantes migraciones campo-ciudad. De tal suerte que los puntos que Forsthoff mencionacomo cambiantes de la realidad social y de la administra-ción, deben ser ponderados muy cuidadosamente, por ungobierno y una Administración pretendidamente modernos.

Enseguida de estos asuntos, el autor alemán, hace unaimportante clasificación de los "espacios vitales delhombre", que divide en espacio dominado y espacio efec-tivo. Asunto que está en íntima relación con las capa-cidades para lograr sus abastecimientos y la necesidad dela procura existencial.

"Como espacio dominado debe ser considerado aquel queestá asociado al hombre de un modo tan intenso que le eslícito considerarlo como de su pertenencia exclusiva, comosu propiedad; estimándose a sí mismo como su señor odueño. Se trata de la granja, de las fincas que le perte-necen, de la casa en la que vive. El espacio efectivo esaquel en el que la vida, allende el ámbito dominado, se cum-ple efectivamente."

"El desarrollo técnico industrial de los siglos XIX y XX hatraído consigo el que se haya incrementado extraordinaria-mente, a causa del perfeccionamiento de los modernos me-dios de comunicación, el espacio vital efectivo, que todavíase encuentra en fase de crecimiento, mientras que elespacio vital dominado se redujo fuertemente y, en sectorescada vez más amplios desapareció por completo. La casafue sustituida por el piso, por el cuarto amueblado, por lahabitación para dormir. Dentro de este espacio, es decir,


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ámbito o condición de existencia, el espacio vital dominadoes aquel que el individuo puede controlar y estructurarintensivamente por sí mismo, lo que es igual, el espaciosobre el que se ejerce señorío, aun cuando no coincida conla propiedad".20

Como el lector podrá advertir, esto debe llevar a la admi-nistración a tener sumo cuidado en la planeación y distribu-ción del espacio físico para los asentamientos humanos. Laadministración urbana y territorial cobra, entonces, relevan-cia vital. Otra vez, no son sólo asuntos de diseños arquitec-tónicos y urbanísticos, reconocemos la importancia relevan-te que tienen, o de planos para fraccionamientos, sinoacciones que lleven al desarrollo de las mejores condicio-nes para la existencia humana. Sobre el espacio efectivo,apunta nuestro autor: "los modernos medios técnicos ofre-cen, a cambio de las pérdidas señaladas, la posibilidad deun modo de vida que podríamos llamar de ámbito dilatado".(pag.46)

"El espacio vital efectivo, es aquel en el que las personasrealizan su existencia y puede estar constituido por el con-junto de cosas y posibilidades de las que se sirven perosobre las que no tienen control o señorío".21

El impresionante desarrollo que los medios de comuni-cación tienen hoy en día y que seguramente seguirán incre-mentando, da pie para la extensión de la procura existen-cial. La magnitud de la expansión y desarrollo de los medioses tal, que muchos de los habitantes de una región o detodo un país, experimentan cierta debilidad frente a los mis-mos. De ahí que este rubro también resulta altamente

20 García-Pelayo, op. cit. p 2721 idem.


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interesante para nuestro objeto y para definir el papel deuna administración moderna al respecto.

Por ejemplo, la gran vulnerabilidad de los consumidores enlas sociedades contemporáneas. Debido a la complicadacompetencia, a la masiva, deslumbrante y engañosa publi-cidad, a la diferenciación de mercancías similares por me-dio de la marca, de los envases y empaques y de otrostrucos semejantes, a la ignorancia de la gran masa de lapoblación, para protegerse a sí mismos contra la explo-tación, el engaño y el fraude y de tener la suficiente capa-cidad para asegurarse que en un sentido amplio estánobteniendo lo adecuado por su dinero. Además, el hechode que los consumidores sean cada vez más fácil presa delas técnicas de publicidad en todos los medios, de lasmodas de consumo, del consumismo vía tarjetas de créditono lo es todo, aunque esto por sí mismo sería suficiente,pues hay que complementar diciendo que los consu-midores cada vez tienen menos tiempo para seleccionar deuna manera racional y decidir de manera inteligente lamejor adquisición, tanto por sus ocupaciones, como por loshorarios de los centros comerciales y tiendas, además porlo grave del transporte urbano.22

Pudiera parecer demasiado exagerada la afirmación de la"vulnerabilidad de los consumidores", pero si tomamos en cuenta el nivelcultural de un país, su promedio de educación, además de la sofisticaciónde la publicidad y de los medios electrónicos e impresos, llegaremos a laconclusión anterior. Considérese el caso de las medicinas, que de mane-ra falsa se presentan vía publicidad, remedios antigripales maravillosos yque, sin embargo dadas ciertas tendencias hacia la "automedicación", ala larga ocasionan mayores trastornos respiratorios. Se puede pensar,también, en la situación de medicamentos y distintos agentes químicosprohibidos en otros países y que por falta de control de las autoridadescorrespondientes y por la ignorancia de la población o de los usuarios, seconsumen de manera amplia e indiscriminada, atentando, en muchasocasiones, contra su propia vida. También está presente el asunto de lasgrandes ofertas y la presentación de ciertos productos sin la autorización

Gabriel Campuzano Pamagua

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Después de clasificar los espacios vitales, Forsthoff pasa aconsiderar los aspectos por los cuales la menesterosidadsocial se incrementa, diferenciándola de la previsión social,y estableciendo la responsabilidad existencial, como elcompromiso por el desahogo de las menesterosidades:

"En virtud del proceso anteriormente descrito se ha creadopara el hombre una situación totalmente distinta. El espaciovital a él asociado como algo propio: la granja, la finca, eltaller, la casa, etcétera, le ofrece una suma de abasteci-mientos necesarios para la vida, de los cuales dispone y quesuponen una base, relativamente asegurada, para la exis-tencia. Cuanto más amplio es este espacio vital dominado ycuanto más arraigada está la existencia del hombre en unespacio vital de tal naturaleza tanto menor es su menes-terosidad social.

Yo entiendo por menesterosidad social la situación en quese encuentra aquel que tiene que procurarse los abasteci-mientos vitales deseados, necesarios o excedentes de lamedida de lo necesario, no por medio de la utilización desus cosas propias, sino por medio de la apropiación. La vidaindividual no es autárquica. También el que dispone de unespacio vital dominado relativamente amplio, como porejemplo, el campesino, depende de la apropiación. Pero esobvio que la menesterosidad relativa a la apropiación crece

oficial correspondiente, o el caso de los alimentos chatarra, o deproductos para el lavado de ropa casi "mágicos". Hay datos quedemuestran el "boom" de la telefonía celular en nuestro país, como unatendencia exagerada de una moda de consumo. La lista de situacionesque atrapan a los "ignorantes" consumidores, podría resultar muyextensa. Ver por ejemplo, Giovanni Sartori Homo Videns. La sociedadteledirigida, Ed. Taurus, que presenta una aterradora crítica al poder deinfluencia y manipulación de los medios en sociedades que van siendocada vez más incultas.

Antología sobre Teoría dela Administración Pública j

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en la medida en que se estrecha el espacio vital dominado yse amplía el ámbito vital efectivo." (pp 46-47).

"Aquellos dispositivos que son adoptados para la satis-facción de las menesterosidades de apropiación es lo queyo considero como procura existencial. Al hacerlo debequedar al margen, como no esencial en este contexto, ladifícil cuestión de si se pueden separar los abastecimientosen necesarios y de lujo y de cómo podría realizarse esa se-paración. A la responsabilidad por la satisfacción de esasmenesterosidades de apropiación la llamo responsabilidadexistencial." (p.47)

Añade nuestro autor, con una nota, una precisión muyimportante respecto del asunto que viene tratando:

"La menesterosidad social es, por lo tanto, en cierto modo,independiente de la posición económica y por eso no debeser identificada con la previsión social, con la previsión enlos casos de pobreza, enfermedad y otras necesidadesapremiantes", (p.47)

Es decir, la procura existencial no se agota en las medi-das a favor de la población menos favorecida o económi-camente débil, sino que por la incapacidad de todos losciudadanos para dominar por sí mismos sus condicionesde existencia, se extiende a la colectividad. En esto con-siste la menesterosidad social en el sentido amplio deltérmino.

"Naturalmente, esto no quiere decir que la menesterosi-dad sea igualmente acuciante para todos los grupos yestratos de la sociedad y, por consiguiente, es claro que


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unas colectividades deben ser objeto de mayor atenciónque otras".23

Pero, aun en estos casos, independientemente de losbeneficiarios inmediatos, los efectos de la procura exis-tencial, se extienden directa e indirectamente a todos losestratos y sectores sociales y, en última instancia, a laestabilidad del sistema social.

Forsthoff habla de tres funciones generales que la procuraexistencial puede abarcar, dándoles una connotación alta-mente política, enumeración que no es de ninguna manerarestrictiva puesto que ya ha dejado en claro que éstaspueden incrementarse o disminuir de acuerdo con lostiempos y las circunstancias que se vivan. Así pues, escribelo siguiente:

"Las obligaciones que a los titulares del poder político leshan correspondido con la responsabilidad existencial decarácter político se dirigen, generalmente hablando, a unaregulación justa, socialmente adecuada, de las oportunida-des de apropiación. Las funciones de las que aquí se tratase pueden sistematizar de la siguiente manera:

1. Garantizar una relación adecuada de salarios yprecios, lo que supone el derecho al trabajo y a una remu-neración equitativa del mismo.

2. La regulación de la demanda, de la producción ydel consumo.

3. La aportación de prestaciones de las cualesdepende, de un modo perentorio, el hombre remitido a las

23 García-Pelayo, Manuel, op. cit. pp.28-29.


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formas modernas de vida de carácter masificado." (pp 48-49)

"El hombre moderno ya no está en posesión de los abaste-cimientos más elementales para la vida, sin los cuales suexistencia física no es pensable ni tan siquiera un día; nodispone de agua, por citar un ejemplo, como el campesinoque la extrae de su pozo, sino que depende de unsuministro de agua de carácter público, es decir, una instala-ción pública de la administración a cuyo funcionamientotiene que confiarse. Basta con tener presentes las reali-dades de un modo de vida urbano para percatarse del altogrado de necesidad de procura del actual habitante de laciudad Esa necesidad trasciende, con mucho, las presta-ciones de los llamados servicios de suministro. No se tratasolamente del suministro de agua, gas y electricidad, sinotambién del apresto de los medios de comunicación detodas clases, el correo, el teléfono, la seguridad sanitaria, laprevisión para la vejez, invalidez, enfermedad, paro y otrasmuchas cosas." (p 49).

Si pensamos ahora en todas las exigencias que la socie-dad presenta al Estado, tendremos que agregar al conjuntode rubros antes mencionado cuestiones tan importantescomo: protección ecológica, mayor seguridad pública, ma-yor voluntad política para lograr el respeto de los derechoshumanos, mejores posibilidades de acceso a una educa-ción pública de calidad, búsqueda de mayores niveles debienestar, ampliación de la lucha contra la pobreza, entre-namiento constante de funcionarios para marginar la ob-solescencia gubernamental. Como puede verse las cues-tiones pueden aumentar considerablemente; pero estodebe hacerse, tal como lo señala nuestro autor, depen-diendo de las circunstancias y condiciones normales de lavida, ya que el fin último y supremo de la procura existencial


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tiene que ver con la preservación de la vida y de hacerfactible la existencia humana.

Muy amargamente se queja nuestro autor de la poca im-portancia que se le da a la procura existencial en los ámbi-tos científicos, apunta:

"La procura existencial, en cuanto procura de lo necesariopara la vida, de la pura y simple posibilidad de existencia,no encuentra hoy, ni con mucho, la atención dogmáticaque merece y, en particular, apenas ha sido tenida encuenta en las modernas elucidaciones sobre una nuevafundamentación del derecho administrativo" (p. 56)

Agrega:

"Todas las cuestiones de la procura existencial que de-sembocan de un modo necesario en el problema de unordenamiento social justo son siempre, de un modo inelu-dible, cuestiones políticas de primer rango e incluso allídonde la procura existencial se desarrolla con arreglo anorma, tarifa, tasa legal y estatuto, conserva, a pesar detodas las vestiduras burocrático-mecanizadas, una dinámi-ca política de gran fuerza. Por eso no deja de parecermeproblemático y arriesgado el que se someta ese modo dela procura existencial, al caracterizarla como una procuramaquinal, a un modo de consideración mecanizante", (pp.56-57)

Termina su ensayo señalando lo siguiente:

"Por lo tanto, una dogmática del derecho administrativo vin-culada a la realidad notará en las funciones muy mecani-zadas que sirven a la procura existencial la dinámicapolítica que se condensa en este sector de un modo espe-cial. Con ello esa dogmática logrará, sin más, atribuir a

Antología sobre Teoría de ¡la Administración Pública

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esa procura existencial, en la medida en que se mani-fiesta en las formas de la administración pública, unaimportancia nueva".

Hemos querido en este breve ensayo atribuir a la procuraexistencial, como cometido de una administración públicamoderna, esa importancia siempre nueva que las condi-ciones altamente cambiantes de la vida le arrojan, a ve-ces con fatalidad y crudeza, a la administración y que esteprofesor alemán nos ha enseñado. Hoy día, la procuraexistencial cobra una importancia trascendental, por ellouna administración pública de lo público moderna deberevitalizar y retomar con altos grados de efectividad y ca-lidad la procura existencial.

•: '-. Gabriel Campuzano Panlagua

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FREDW. RIGGS:LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

EN LAS SOCIEDADES PRISMÁTICAS

Erika Dóring*

Introducción

Durante la década de los 70, principios de los 80,uno de los temas más relevantes en el área dela teoría de la administración pública, fue la ad-

ministración para el desarrollo.

En México, como en el resto de América Latina, y en ge-neral en todos los países entonces identificados bajo elcomún denominador de países en vías de desarrollo, seincluyó, en los planes de estudio de las instituciones deenseñanza que impartían la especialidad de administra-ción pública, en cualquiera de sus modalidades y nivelesacadémicos, asignaturas y seminarios sobre administra-ción para el desarrollo. Corresponde este momento a laépoca de expansión de las administraciones públicas, esdecir, a la extensión de la participación del Estado endiferentes ámbitos de la vida en sociedad que anterior-mente había dejado en manos de particulares.

El desarrollo de los países subdesarrollados estaba pre-sente en el escenario mundial ya que la economía de lospaíses llamados metrópolis o desarrollados dependía engran medida de los considerados periféricos subdesarrolla-dos. Se habla en esa época del desarrollo integral versusel desarrollo o simplemente crecimiento económico, en-tendiendo por integral, el desarrollo económico aunado

•Licenciada en Ciencias Políticas y Administración Pública, y Profeso-ra de tiempo completo en la Facultad de Ciencias Políticas y Socialesde la UNAM


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al desarrollo social, político, cultural y sobre todo adminis-trativo de los países subdesarrollados. Las teorías desa-rrollistas, desde todos sus puntos de vista, y llegaron a suapogeo

En latinoamérica, se editan múltiples obras hasta la fechaobligadas para los estudiosos de las ciencias sociales.Surgen centros de estudios, institutos y, como ya se dijo,los planes de estudio incorporan, dentro de su curriculamaterias abocadas al análisis de las diferentes vías paralograr el desarrollo de la región. Un ejemplo de esto es lacreación del Centro Latinoamericano de Administraciónpara el Desarrollo (CLAD), cuya sede se ubica en Vene-zuela.

En México, en la Facultad de Ciencias Políticas y Socia-les de la UNAM, se crean el Centro de Investigaciones enadministración pública (CIAP) y la maestría y doctoradoen esta especialidad. Tanto el centro como el enfoque delos estudios de postgrado, recibieron el impulso y laorientación de un experto de Naciones Unidas en admi-nistración pública, quien se encontraba como profesorinvitado en la Facultad. Su experiencia a nivel internacio-nal y su formación profesional hicieron que el énfasis,tanto las investigaciones producidas en el CIAP como losestudios desarrollados en el postgrado, fuera en la admi-nistración para el desarrollo.

De entre los múltiples autores que se preocuparon por elestudio de esta temática, desde el punto de vista de laadministración pública, destacan los trabajos de Fred W .Riggs, quien, utilizando como metodología el enfoqueestructural-funcionalista, también en boga en ésa época,escribe un libro titulado: La administración en los países

Erika Dóring

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en desarrollo. La teoría de la sociedad prismática'1 que esel que ahora se reseña.

Esta obra fue publicada por primera vez en 1964, en Es-tados Unidos, en inglés. Desconozco si existe o no unatraducción al español, por lo que la síntesis que a conti-nuación presento está basada en este texto original.

El objetivo fundamental del libro es, según su autor, en-contrar algunas herramientas que sirvan para tratar demedir el grado de desarrollo administrativo de un país.

Esta obra está dividida en tres partes. La primera se refie-re a la metodología utilizada en la investigación, la se-gunda trata del diseño del modelo "prismático" y la terce-ra se centra en la descripción del tipo de administraciónpública característica de los países subdesarrollados.

PRIMERA PARTEMétodo y Contexto

Múltiples estudios se han realizado sobre el desarrolloeconómico de los países denominados desarrollados enperseguido, sin embargo, la poca atención ha recibido eldesarrollo administrativo de los mismos.

Para comprender cabalmente el problema, es necesariodefinir qué se entiende por sociedades desarrolladas,subdesarrolladas, en desarrollo o en transición. Respectoa este último término, el autor considera equivocada suutilización ya que, de una forma u otra, todos los paísesse encuentran en transición, ya que ninguno es estático,

1 Riggs Fred W. Administration in Developing Countries The Theory ofPrimatic Society, Houghton Miffing Co. Boston, 1984

Antología sobre Teoría de . •>.,la A dministración Pública ;

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de tal manera que es incorrecto aplicarlo como sinónimode subdesarrollo

Cuando se habla de desarrollo económico, se utilizan cier-tos indicadores tales como el ingreso per cápita, el pro-ducto interno bruto, y otros, que nos sirven para determi-nar el grado de desarrollo económico de un país. Sin em-bargo, para tratar de determinar su grado de desarrolloadministrativo no contamos con indicadores similares.Esto es justamente el propósito de este libro.

Utilización de Modelos

En muchas ocasiones es recomendable utilizar modelosque nos sirvan de base para tratar de explicar sistemáti-camente algo. El problema no radica en la utilización demodelos, sino en la selección que hagamos de ellos, yaque si el modelo fue correctamente elegido, podremosfácilmente comprender el fenómeno que nos ocupe, mien-tras que si no es el adecuado difícilmente podremos en-tender el problema. Por lo tanto el autor propone quesiempre que se utilice un modelo se elija uno de tipo des-criptivo en contra de uno prescriptivo, ya que en muchasocasiones las prescripciones que son válidas para uncaso pueden no serlo para otro. Es, en consecuencia,conveniente contar con un conocimiento descriptivo yanalítico de una situación determinada antes de emitirjuicios acerca de lo que debe ser o de los cambios que serealicen.

Existe la gran tendencia, por parte de las sociedades entransición, de utilizar modelos de comportamiento admi-nistrativo, modelos originados de las sociedades desarro-lladas de occidente. La razón por las que existe esta ten-dencia es porque no existen modelos alternativos; esdecir, los autores de los modelos de desarrollo adminis-

Eríka Dóring

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trativo pertenecen a los países que ya han logrado sudesarrollo y al no existir modelos que surgen al interior delas sociedades en transición, éstas se ven en la obliga-ción de adoptar los creados por aquellas.

Características de una Sociedad en Transición

La administración de una sociedad en transición es hete-rogénea, ya que los gobiernos de este tipo de sociedadesestán impregnados de una mezcla de lo tradicional con lomoderno

Esta heterogeneidad se traduce, a su vez, en traslape. Elautor entiende por traslape la falta de autonomía de unsistema respecto a los demás que componen a la socie-dad en su conjunto. Así, el sistema administrativo de unasociedad en transición está íntimamente relacionado consistemas no administrativos como son el político, el eco-nómico, el social, el cultural, etcétera.

A su vez, la heterogeneidad y el traslape están vincula-dos con un elemento más: el formalismo. Se entiende porformalismo algo que según la teoría debe ser pero que enla práctica no corresponde a lo que la teoría presentacomo tal.

Punto de vista estructural-funcionalista

Desde el punto de vista de esta corriente o metodología,la administración pública es un sistema, que si lo ubica-mos en un contexto mayor, la sociedad es un sistema desistema social.

Así concebida la administración, el sistema administrativopuede definirse en términos de entradas -metas, recursos


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y demandas- y de salidas -bienes, servicios y regulacio-nes-Si consideramos al sistema administrativo parte del sis-tema social entonces sus salidas pueden ser considera-das como entradas para el sistema social.

Para analizar la posibilidad de aplicar el método estructu-ral-funcionalista al estudio de las sociedades en transi-ción, es necesario definir qué es una estructura y qué unafunción.

Una estructura se define como un patrón de comporta-miento que se convierte en el futuro como un estándar deun sistema social. La estructura no está compuesta porlas personas y las cosas sino por las acciones que ejecu-tan.

Por función se entiende cualquier consecuencia de unaestructura cuando afecta a otras estructuras del sistematotal del que forma parte.

Un análisis estructural nos conduce a examinar las fun-ciones que realizan las estructuras analizadas, pero essolamente válido para aquellas sociedades desarrolladasen la que existe un alto grado de homogeneidad y decongruencia entre lo formal y lo informal y en donde lasestructuras son funcionalmente específicas.

En las sociedades en transición, en donde existe un altogrado de formalismo, consecuencia del traslape de lasinstituciones y de la heterogeneidad social, el análisis es-tructural resulta muy desalentador.

Cuando una estructura realiza un gran número de funcio-nes, podemos decir que es funcionalmente difusa y cuan-

; Erika Doring

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do desempeña un número limitado, decimos que es fun-cionalmente específica.

El modelo Prismático

De acuerdo con lo anterior, podemos hablar de la exis-tencia de dos tipos de sociedades opuestas, según elgrado de especificidad de sus estructuras. En un extremose localizan las sociedades difusas y en el otro las difrac-tadas. En medio de estos dos extremos se encuentran lassociedades prismáticas.

Variables que se deben considerar para determinarel grado de desarrollo de un sistema social

La primera variable a considerar es la forma en que seencuentra distribuido el poder en un sistema social. Otravariable es la brecha existente entre los sectores urbanoy rural de una sociedad. En las sociedades difusas y pris-máticas, esta brecha no es tan grande mientras que enuna sociedad difractada la brecha es mayor.

Considerando a la administración pública como una fun-ción, tenemos que en una sociedad difractada existe ungrupo de estructuras concretas e instituciones específicasque se ocupan del desempeño de las funciones adminis-trativas. En cambio, en una sociedad difusa, no encon-tramos ninguna institución especializada encargada deldesarrollo de esas funciones, no porque no se lleven acabo, sino porque son varias las instituciones que simul-táneamente las realizan.

En el modelo prismático, las funciones administrativaspueden ser desempeñadas por estructuras creadas es-pecíficamente para la realización de las mismas y ade-más, por otras instituciones especializadas.

Antología sobre Teoría del¿¡ Administración Pública

175

Cambios endógenos contra cambios exógenos

Por innovación se entiende el proceso a través del cual,por vez primera una sociedad incorpora, como parte desus prácticas regulares, una nueva estructura o patrón decomportamiento. Estos, una vez puestos en marcha, pue-den ser transferidos a otras sociedades las que, parapoder utilizarlos, deben o no efectuarles algunos cam-bios. A este hecho se le conoce como adaptación.

Cuando una sociedad recurre a la innovación con el obje-to de difractarse, se dice que ha sido motivada por fuer-zas endógenas. En cambio, cuando una sociedad recurrea procesos adaptativos. se que dice su difracción obede-ce a fuerzas exógenas. Es por esta razón que se puedehablar de sociedades endo-prismáticas y de sociedadesexo-prismáticas.

El concepto de modelo exo-prismático nos proporciona elpunto de arranque para analizar los cambios de la admi-nistración pública de las sociedades en transición. Dichoscambios se contemplan como una respuesta al estímuloque proporciona el mundo exterior y afecta, a su vez, alos aspectos políticos, sociales, culturales, etcétera. Cuan-do estos efectos son deseados, podemos hablar de desa-rrollo positivo. Cuando no lo son, de desarrollo negativo.

Las ciencias sociales y el modelo prismáticoEl punto de vista pandisciplinario

La relación de interdisciplinariedad de las ciencias socia-les requerida para las sociedades en transición, es dife-rente de la exigida por las sociedades difractadas: Enéstas, aun cuando las esferas institucionales operan enforma relativamente autónoma, siempre existe cierta in-teracción entre ellas. Por lo tanto, lo que se requiere eneste tipo de sociedades es solamente una comunicación

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entre los distintos especialistas, no una mezcla de espe-cialidades.

Al analizar un sistema prismático, en cambio, el adminis-trador público, por ejemplo, no solamente necesita laayuda de otros especialistas, sino que tiene que estar encontinuo contacto con ellos para poder explicar el fenó-meno administrativo de su sociedad. Esto se debe preci-samente a la relación tan estrecha que existe entre todoslos sistemas que integran las sociedades prismáticas.

En una sociedad prismática, la relación que existe entrela ciencia política y la administración pública, es muygrande ya que sólo cuando la sociedad alcanza un altogrado de desarrollo, puede darse una división entre unaesfera y la otra. Comúnmente ocurre que los administra-dores públicos tienen que ocuparse de actividades políti-cas y los políticos de actividades relacionadas con la ad-ministración.

Lo mismo ocurre en el caso de la relación existente entreel derecho y la administración pública.

Por formal se entiende la norma oficial, la teoría de lo quedebe hacerse, lo expresado en constituciones, leyes, re-glamentos, etcétera. Por efectivo, en cambio, se entiendelo que realmente sucede, la conducta no oficial, lo infor-mal, el verdadero comportamiento de la gente. Si en Oc-cidente no existe una total unión entre lo formal y lo efec-tivo, en las sociedades prismáticas esta unión es prácti-camente inexistente debido al alto grado de formalismoque las caracteriza. Por esta razón, el derecho en unasociedad prismática no refleja el verdadero sentir de losmiembros de la sociedad, y por esta misma razón, la teo-ría jurídica de occidente en donde existe un mayor con-


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senso de la población, no es válida para los países entransición en donde no existe tal consenso.

Respecto a la antropología, se puede decir que ésta in-tenta analizar a la sociedad como un todo, aunque la granmayoría de los antropólogos prefieren dejar a un lado losaspectos políticos y administrativos de la sociedad, deaquí que el material objeto de estudio de los antropólogoses difícilmente útil para analizar los sistemas políticos y/oadministrativos de un país.

La relación existente entre la sociología y la administra-ción pública es evidente, aunque sucede algo parecidoque con la antropología, ya que los sociólogos tienden arealizar sus estudios en instituciones o problemas socia-les muy particulares. Sin embargo; en este campo hahabido autores como Weber, Parsons y otros que hantratado de analizar a la sociedad abarcando todos losfenómenos y aspectos que la configuran, pero ellos sonla excepción. La mayor parte de la literatura sociológicaestá basada en conceptos que resultan poco apropiadospara el estudio de sociedades en transición.

De los temas sociológicos y más vinculados a lo adminis-trativo, destaca el estudio de las burocracias. Sin embar-go, si la sociología no nos proporciona una guía clarapara entender las diferencias entre el tipo de burocraciadifuso que se encuentra en las sociedades tradicionales ylos tipos de burocracia difractada de las sociedades mo-dernas, mucho menos ha contribuido al entendimiento dela estructura burocrática en una sociedad en transición.

Es muy importante el análisis de la burocracia porque unasociedad moderna se caracteriza por el grado de difrac-ción, de separación entre la política y la administración ypor la existencia de instituciones específicas para cada

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una de estas actividades. Bajo estas condiciones, la bu-rocracia tiende a ser solamente una maquinaria adminis-trativa, subordinada políticamente.

Por el contrario, en una sociedad prismática, la burocra-cia alcanza niveles altísimos y de influencia por lo que elestudio de este fenómeno en las sociedades en transiciónresulta indispensable.

SEGUNDA PARTEEl modelo prismático: Ecología administrativa

Mientras más prismática es una sociedad, sus estructurasadministrativas se encuentran más entremezcladas conlos aspectos sociales, económicos, políticos y culturales.Por lo tanto, para entender cabalmente el subsistemaadministrativo es necesario penetrar en el estudio de losdemás subsistemas.

La ecología económica. El modelo "bazar-cantina"

La economía en una sociedad prismática, se encuentraíntimamente ligada a otros factores que podrían llamarse"paraeconómicos" tales como el poder político y la in-fluencia. Desde el punto de vista del modelo económicoformal, estos factores se escapan del análisis estricta-mente económico, ya que pertenecen más al campo de lasociología, de la política o de la antropología. Sin embar-go, en el modelo prismático, en donde, como ya se dijoexiste un gran formalismo, lo qué aparenta ser algo ex-clusivo del mercado, está influenciado por muchos otrosaspectos o factores distintos al mismo, llamados factoresde "arena". Se entiende por factores de "arena" aquellasconsideraciones que determinan el balance del poder, de


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prestigio, de solidaridad, etcétera. En cambio los factoresde mercado son los determinantes del precio.

En una sociedad difractada los precios son determinadosfundamentalmente, por factores de mercado y la influen-cia de los factores de arena es mínima.

En una sociedad difusa, los factores de arena prevalecensobre los del mercado.

En una sociedad prismática, ambos factores se combinanpara determinar los precios.

Dicho en otras palabras, en una sociedad prismática laeconomía se caracteriza por la indeterminación de losprecios, ya que éstos fluctúan de acuerdo con la relaciónexistente entre comprador y vendedor, en función delpoder, prestigio, lazos de solidaridad, experiencia en elregateo, etcétera. De esto surge la ¡dea del autor de rea-lizar un parangón de la economía de las sociedades entransición con los bazares típicos del Oriente. La indeter-minación de los precios se manifiestan no sólo en la ven-ta de bienes, sino también de servicios, tierra y otros.

La dinámica del desequilibrio. Desarrollo negativo

En el modelo prismático, el desarrollo económico estáfuertemente ligado a procesos que conducen a la inesta-bilidad política y la desorganización social.

Es verdad que la experiencia ha demostrado que existeuna correlación positiva entre los niveles altos de produc-tividad, menor desigualdad, mayor seguridad, democraciay estabilidad social, sin embargo, esto es solamente váli-do para los países altamente desarrollados, para los paí-ses difractados.

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Lo que sucede en el modelo prismático, es exactamentelo contrario. Mientras más desarrollo económico se logra,mayor es la desigualdad en la distribución del bienestar.Por lo tanto, se puede decir que el tipo dominante de de-sarrollo en el modelo prismático, es negativo.

Élites prismáticas. Estratificación caleidoscópica

Por estratificación "caleidoscópica" se entiende, un cam-bio continuo de comunidades y estratos traslapados. Paraentender esta fenómica debemos ana|izar tres valores:poder, bienes y educación en relación con su intervenciónen un modelo exo-prismático.

En todas las sociedades estos valores tienden a agluti-narse. La posesión de uno de ellos tiende a reforzar lahabilidad para adquirir los otros.

En las sociedades industriales de Occidente, por ejemplo,la posesión de bienes tiende a conferir poder y educa-ción. En cambio, en otras sociedades, el proceso ha sidoa la inversa, ya que la adquisición inicial de poder confie-re bienes, mientras que el hombre que sólo posee, nonecesariamente adquiere poder.

Es necesario distinguir los términos élite y clase gober-nante. Por élite se entiende a aquellos miembros de unasociedad que detentan el poder y por clase gobernanteentendemos aquellos miembros de una sociedad de don-de puede reclutarse la élite.

Muchos miembros de la clase gobernante poseen bienespero su membresía no dependió necesariamente de és-tos sin embargo, en ocasiones, la posesión de sus bienespuede muy bien provenir de su membresía de la clasegobernante.


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A un nivel muy alto de generalización, se puede decir quelas élites en la sociedad difusa son reclutadas a través decriterios de adscripción, mientras que en las sociedadesdifractadas son reclutadas bajo criterios de alcance, delogros. Es decir, la condición de clase gobernante en lassociedades difusas, se logra por razones de nacimiento,sexo, edad, pertenencia a una clase o familia y hasta, enocasiones, por cualidades mágicas o sobrenaturales co-mo es el caso de los líderes carismáticos. En cambio, laclase gobernante en una sociedad difractada incorpora,presumiblemente, a cualquier persona que reúna deter-minados requisitos determinantes de su factibilidad a as-pirar a la élite.

En el modelo prismático, el reclutamiento de la élite esparcialmente adschptivo (como en el caso de las socie-dades difusas) y parcialmente logrado, alcanzado (comoen el caso de las sociedades difractadas). En este tipo desociedad, la clase gobernante tendrá más miembros queen ei modelo difuso pero menos que en el difractado.

El papel de los partidos. Oficial y combativo

En los sistemas difusos no puede haber una estructurapolítica concreta ya que todos los grupos se encuentranfuncionalmente difusos y se llega a formar parte de laélite a través de la adscripción. En cambio, en una socie-dad difractada existen canales perfectamente separadospara el reclutamiento de la élite. Así como el mercado seconvierte en el canal para la movilidad económica, y laescuela para la adquisición de conocimientos, la vía paratener acceso al poder son los partidos.

El papel que juegan los partidos políticos puede ser dediferente índole. Algunos limitan sus funciones a la nomi-nación de candidatos para ocupar puestos políticos, otros

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se interesan en el proceso de toma de decisiones, otrosintervienen más directamente en el gobierno, dominandolos aparatos administrativos del Estado.

En sistemas en donde el poder está concentrado, en don-de la economía está organizada más a través de la redis-tribución que de las estructuras de mercado, podemosesperar que los partidos políticos se conviertan en unvehículo de dominación sobre el gobierno. En contraste,en donde el poder está disperso y en donde la economíaestá organizada a través del mercado, los partidos políti-cos limitan su papel al de reclutadores para la élite.

En el modelo prismático, los partidos políticos aparecende nombre, pero en la práctica no cumplen con las fun-ciones reales de un partido político.

Vías de reclutamiento para la élite

En el sistema prismático, la burocracia lejos de ser pura-mente un aparato administrativo para la ejecución de laspolíticas, se convierte en un vehículo para el reclutamien-to de la élite.

Los partidos políticos oficiales están formados por miem-bros de la élite burocrática, y han sido creados como uninstrumento factible de ser utilizado contra el surgimientode otras élites, y cooptan a miembros del partido hostilpara conseguir su cooperación con el régimen en el po-der.

Estructura social, policomunalismo y "Clects"

Los miembros que forman una sociedad pueden no gus-tarse unos a otros, no pensar de modo similar, no hablarla misma lengua, pero al actuar dentro de un mismo am-biente conforman una misma sociedad.


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Con frecuencia se utiliza la palabra comunidad como si-nónimo de sociedad, pero existe una diferencia entre am-bos términos. En una sociedad puede haber muchas co-munidades y una misma persona puede pertenecer indis-tinta y simultáneamente a varias de ellas.

El patrón típico de un sistema difuso incluye una o máscomunidades grandes y múltiples comunidades peque-ñas

En el sistema difractado, por el contrario, existe una co-munidad nacional. Todos los miembros de las sociedadesse encuentran asimilados por la lengua predominante.

La sociedad prismática cae entre estos dos extremos.Cuando una sociedad está compuesta por varias comu-nidades se habla de policomunalismo, el cual puede exis-tir tanto en villas lejanas como en centros urbanos.

En una pequeña comunidad tradicional, el intercambiocomercial es mínimo, mientras que la producción paraautoabastecimiento es la pauta característica. El modo devida de una sociedad rural tradicional está organizadoal-rededor del mantenimiento de la armonía y la solidaridad.

En las sociedades industriales en cambio, hasta las acti-vidades rurales están orientadas hacia el logro de nor-mas, de ideales igualitarios y de fines materiales. Lasobligaciones contractuales se encuentran claramente se-paradas de las familiares o de amistad.

Clects, organización prismática

Llamamos Clects al tipo de organización que tiene analo-gías tanto con las sociedades tradicionales como las mo-dernas. Este término ha sido creado ante la inexistencia

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de uno que nos sirva para entender una situación inter-media como es el caso del modelo prismático. Este tér-mino está compuesto por las palabras "dique" (pandilla y"clan" (secta).

Cada clect toma sus miembros de una comunidad enparticular. Aplica sus normas selectivamente a los miem-bros de esa comunidad y sus funciones manifiestas sonsus objetivos económicos, religiosos, político, educativoso sociales.

Los clects no solamente reflejan las diferencias socialesdel "policomunalismo", sino que también las refuerzan.

El hecho de que cada clect esté buscando conseguir pri-vilegios para los miembros de su comunidad y haciendolo opuesto con los miembros de otras, la posible integra-ción de una sola comunidad nacional se hace cada vezmás difícil.

La importancia de identificar los clects como forma dife-rente de organización, se basa no solamente en sus ca-racterísticas que lo hacen ser diferente, sino también enel hecho de que constituyen la forma típica de organiza-ción prismática.

Símbolos prismáticos: mitos, fórmulas y códices

Uno de los aspectos que diferencia a los hombres de losanimales, es la habilidad que tienen los primeros, de sim-bolizar; es decir, de percibir no solamente los eventos yobjetos tal y como ocurren, sino también formas abstrac-tas que han sido consideradas convencionalmente comorepresentativas de objetos o eventos.

Antología sobre Teoría de ••la A dministración Pública

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A pesar de que la simbolización es universalmente huma-na, existen diferentes grados o niveles, en la sociedadprismática podemos hablar de tres: mitos, fórmulas y có-dices.

Al hablar de mitos nos estamos refiriendo a las normas,los valores básicos, las metas u objetivos. Es decir, alpropósito último por el cual se guía la sociedad.

En el nivel de fórmulas pensamos en las reglas con lascuales una sociedad distingue lo elegido de lo rechazado,atribuye derechos u obligaciones, separa un grupo deotro, decide quién debe hacer qué y defender sus reglas.

En el nivel de códices examinamos las políticas específi-cas, los programas y decisiones que resulten de la acciónpolítica y administrativa y el formato general que le danforma.

TERCERA PARTEAdministración pública prismática. El modelo "Sala"

En términos generales se puede decir que los gobiernosson los encargados de proporcionar la gran mayoría delos requisitos necesarios para lograr el desarrollo econó-mico de un país, tales como la red de comunicaciones ytransportes, las facilidades para la educación, serviciosde salud pública, etcétera.

Las políticas de regulación vienen siendo algo tan impor-tante para el desarrollo como los mismos servicios queprovee el gobierno.

Hemos visto que la debilidad administrativa obstaculiza eldesarrollo económico. La queja más comúnmente emitidaes respecto al personal público. Se dice que es excesivo,

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que los servicios que presta no son aprovechados ple-namente, y que frecuentemente no está calificado ni porsu experiencia ni por su entrenamiento.

La sobrecentralización y la pobre coordinación parecenser otro de los problemas básicos de la administración delos países subdesarrollados.

Bajo estas condiciones, la administración parece estarmás interesada en proteger y mantener el status, las re-laciones y los privilegios que lograr metas organizaciona-les.

Poder burocrático

Uno de los puntos que más ha importado a los estudiososde la administración pública ha sido la eficiencia y la efec-tividad en la implantación de políticas. Esta orientaciónestá bien ejemplificada en el famoso POSDCORB deGulick que analiza al proceso administrativo en términosgerenciales.

El administrador es considerado como el elemento princi-pal de la organización del Estado de coma neutral, y co-mo en que lo político, y de aquí que se le considera in-condicional de su patrón y, el político.

Sin lugar a dudas, la literatura sobre el control en la ad-ministración y la responsabilidad del servidor público,trata el problema del poder burocrático. Sin embargo lamayoría de estos escritos dan por supuesta la existenciade instituciones políticas y jurídicas capaces de imponersu autoridad sobre los oficiales públicos. Todos estos su-puestos varían si tratamos de analizar el modelo prismá-tico, ya que descansan en premisas válidas solo parasociedades difractadas en las cuales la función política y

Antología sobre Teoría dehi Administración Pública

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la administrativa se encuentran institucionalmente sepa-radas. No existe o no debe existir poder burocrático.

En el modelo prismático, parece claro que los burócratasejercen, con frecuencia, un poder muy considerable y quetienen intereses no muy claros.

De lo anterior se desprende la siguiente hipótesis: el gra-do de eficiencia administrativa de una burocracia variainversamente al peso de su poder. De aquí surge la ideade que la eficiencia administrativa es un sistema prismáti-co es menor que en el sistema difuso y que, desde luego,en el difractado.

El concepto de eficiencia debe diferenciarse del de efecti-vidad. Esta se refiere al grado en que se lleva a cabo unobjetivo y el primero al costo que se necesitó para suconsecución. Las burocracias prismáticas pueden sermás efectivas que las difusas ya que pueden operar lí-neas aéreas, ferrocarriles, construir plantas de energía,estaciones de televisión, etcétera, que tecnológicamenteson inalcanzables para una burocracia difusa, pero cuyocosto es muy alto.

En otras palabras, un gobierno prismático puede hacermás cosas de las que ni siquiera imagina hacer uno difu-so, pero a un costo social muy elevado.

El buró prismático o "sala"

Cuando analizamos el escenario económico, encontra-mos útil emplear términos particulares para distinguir lassituaciones difusas, prismáticas y difractadas.

En el caso de la burocracia, el buró puede ser definidocomo el escenario burocrático en los tres modelos; sin

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embargo, para el modelo prismático hemos elegido lapalabra sala, que con frecuencia es utilizado para deno-minar una oficina gubernamental en latinoamérica. Elautor hace referencia a la "antesala" que se hace cuandose acude a una oficina pública.

Hemos visto el modelo bazar-cantina en el modelo eco-nómico característico de las sociedades prismáticas, ba-sado en la indeterminación de los precios. En relacióncon la administración esta indeterminación se da en rela-ción con el presupuesto, los salarios, etcétera. En el mo-delo difractado se supone que los servicios que propor-ciona el gobierno están destinados al público en generalsin distinción. Cada ciudadano, independientemente desu clase, casta o comunidad a la que pertenezca, es me-recedor de esos servicios y al mismo costo. Pero bajo laindeterminación de precios se hacen discriminaciones deacuerdo con el status social o con la influencia personalde cada cliente.

El gobierno también compra servicios. Paga salarios. Enel modelo de mercado, en el que existe determinación deprecios, el rango de los salarios está basado en las res-ponsabilidades de una posición o en la preparación de losempleados. Con la indeterminación de precios el pagoestá determinado más por factores tales como la situa-ción de la persona, su relativa influencia y la comunidadde la que proviene.

En el modelo sala, la indeterminación de precios se tra-duce, por ejemplo, en el presupuesto asignado a un or-ganismo público a diferencia del asignado a otros, inde-pendientemente de que lo requiera o no. Asignación que,en muchas ocasiones depende de la habilidad e influen-cia que ejerza el titular.


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La forma convencional de ver al proceso administrativopresupone una relación positiva entre el administrador ysu clientela y los burócratas se encuentran motivadospara hacer válido lo anterior ya que esto presupone reco-nocimiento, promoción y aumento de salario.

El no cumplimiento e ineficiencia, en cambio, traen consi-go castigos y hasta una posible reducción de su ingreso.

Este modelo es relevante para la mayoría de los sistemasdifractados, pero en el caso de los prismáticos resultairrelevante.

La relación entre clientela y administradores, en un sis-tema prismático, está estructurada de tal forma que nosolamente permite, sino que auspicia la violación másque la ejecución de las leyes.

Burocratismo y reclutamiento para la élite

El patrón de reclutamiento para la élite que caracteriza almodelo prismático, tiene también consecuencias impor-tantes para la administración pública ya que afecta laeficiencia de los oficiales de las salas. Hemos visto queen el modelo difractado el reclutamiento de la élite políticase lleva a cabo básicamente fuera de la burocracia, prin-cipalmente a través de los partidos políticos. En contras-te, en el modelo prismático, la característica es el nepo-tismo. Este es la forma prismática de reclutamiento, en laque las consideraciones familiares dominan los nombra-mientos.

En el modelo difractado los requisitos dentro de una ofici-na son meramente profesionales, pero en el modeloprismático están incluidos también los deseos de poder.Asi, el oficial de sala es, en la práctica, no solamente re-

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clutado por sus cualidades técnicas, sino también conmiras a su movilidad política, su capacidad de llegar atener un status dentro de la élite o de ayudar a otras per-sonas a que realicen sus ambiciones.

Ciertamente, si el personal es escogido tomando encuenta su poder potencial y su lealtad hacia sus superio-res, en vez de sus cualidades profesionales el resultadoes, seguramente, una pérdida de eficiencia administrati-va.

Conclusiones

La síntesis anterior nos permite visualizar la forma en queFred W. Riggs concibe a la administración pública de lospaíses en vías de desarrollo. Es importante destacar que,desde mi punto de vista, uno de los problemas metodoló-gicos que este trabajo presenta, es que incorpora a todoslos países subdesarrollados dentro de una misma gene-ralidad. Resulta importante señalar que el profesor Riggsbasa toda su teoría en la experiencia personal que tuvoviviendo en algún país de Asia y a partir de ella estableceuna serie de generalidades no siempre acertadas al casolatinoamericano y mucho menos al mexicano. No obstan-te, algunos de los juicios emitidos se aproximan a nuestrarealidad y sobre todo, contribuyen al análisis de las lla-madas "sociedades prismáticas"

En relación con este término, el autor lo utiliza haciendoun parangón con lo que ocurre con un rayo de luz que seintroduce en un prisma y que al salir de él, se difracta,mientras que no se sabe qué es lo que ocurre dentro delprisma. De esta manera es que él habla de "sociedadesdifusas", que son aquellas sociedades más subdesarro-lladas, más simples y más atrasadas de nuestra orbe, endonde las estructuras sociales y las funciones que desa-


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rrolla se encuentran totalmente confundidas a grado talque la función administrativa no se desarrolla por unaestructura ad hoc, sino que son varias las estructuras lasencargadas del desempeño de la misma. Y lo mismo ocu-rre con el resto de las funciones que se desarrollan endichas sociedades. En el extremo opuesto a este tipo desociedades, ubica a las "sociedades difractadas" modeloque corresponde a las sociedades más industrializadas,más desarrolladas de Occidente, caracterizadas, poroposición a las "difusas" por un alto grado de especifici-dad de las estructuras y, por ende, de las funciones quese desarrollan en su interior. Las "sociedades prismáti-cas", por su parte, serían entonces las ubicadas entre dosextremos y que mantienen características de las otrasdos

La utilización de modelos para ejemplificar los modeloseconómicos, sociales, políticos y administrativos prevale-cientes en la sociedad "prismática", resulta sumamentenovedoso y refleja una vez más, sus vivencias en los paí-ses asiáticos. Un ejemplo de esto es el modelo "bazar-cantina" que emplea para describir el sistema económico.El modelo "sala" para caracterizar el sistema administrati-vo es también sugerente aunque, desde mi punto de vis-ta, resulta demasiado simplista.

No obstante lo anterior, considero que este autor reflejade manera muy clara y precisa toda una corriente depensamiento que tuvo vigencia y que coadyuvó a la for-mación de la teoría de la administración pública.

Una lectura de la obra completa nos permitiría rescatar loque aún es válido y rechazar lo ya superado, no sólodesde el punto de vista de la administración pública, sinotambién de la metodología empleada en su investigación.

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ACERCA DEL TAMAÑO DEL ESTADODE MÉXICO; BREVES NOTAS ENRETROVISIÓN Y PERSPECTIVAS

Roberto Rives Sánchez

Introducción

~T" os Estados nacen y crecen de acuerdo a circunstan-I cias históricas específicas y a necesidades sociales

" M y políticas, incluidas las razones del Estado. Se des-arrollan durante muchas épocas tendiendo a expandirse,sin embargo en cuanto aparecen movimientos de crisiseconómica, por lo general, tienden a reducirse. ¿Cuáldebe ser su tamaño en una época de expansión y cuál enuna de crisis? Esto no es algo fácil de precisar pero cons-tituye el propósito de este artículo, tomando como base eldesarrollo del Estado mexicano.

El primer caso, el criterio utilizado atiende a la necesidadde cubrir más beneficios, prestaciones y servicios, y portanto agrandarse; el segundo, se atiende a escoger comocriterio lo indispensable y posible financieramente, demanera que el Estado se plantea para sí el dilema de es-coger entre lo que no puede dejar de proporcionar y losservicios o tareas que sí puede eliminar.

Considero que cualquier análisis debe diferenciar por prin-cipio cuáles son las instituciones políticas del Estado ycuál es su aparato económico. La determinación del ta-maño del Estado hecha por medio de los órganos políti-cos es relativamente fácil porque sus funciones estánprecisadas por la Constitución Política y de ella deriva su

* Maestro en Administración Pública y profesor en la Facultad de Cien-cias Políticas y Sociales de la UNAM


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legitimidad: en las instituciones que surgen del principiode la división de poderes no hay criterios únicos que nosseñalen o receten cómo y por qué deben ampliarse o re-ducirse los órganos políticos Sirva de ejemplo a ello lacuestión de sí debe existir o no una Vicepresidencia, laampliación de 300 a 500 el número de los diputados ydentro de estos la existencia de los plurinominales etcéte-ra

Sin embargo, respecto del aparato económico las empre-sas estatales pueden aumentar o disminuir y la esenciadel Estado puede no trastocarse, y éste pretende ser elobjetivo y política del Gobierno Mexicano desde el año1982. desprenderse de diversas empresas creadas bajodiferentes épocas y formas jurídicas porque está siendopresionado para ello, tanto por organismos financierosinternacionales como por el sector privado nacional queexige se le transfieran más empresas y áreas antes ma-nejadas por el Estado.

Aquí no hay un principio jurídico-político, sino una de-manda apoyada por una ideología: la del neoliberalismo.Así el Estado no va sino lo llevan fuerzas externas e in-ternas y en ese sentido se inscribe el actual planteamien-to de la Reforma del Estado mexicano.

/.- La formación del Estado

La independencia política del exterior trajo consigo demanera inmediata el problema de constituir a la nación,de crear un Estado acorde a nuestras características y decircunstancias de entonces. Por ello se delinearon dosgrandes tendencias que pugnaron por cinco décadas(1821-1867) por darle forma, contenido y presencia alEstado mexicano.


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De un lado, los partidarios de un Estado centralizado ba-sado en la religión católica como lazo unificador entre losmexicanos, nada de Congresos legislativos ni representa-ción política, restricción de libertades (particularmente lasde imprenta y creencias), mantenimiento de los privile-gios, seguridad pública y en general continuar con el or-den de cosas heredado de la Colonia, incluso a costa decrear un gobierno monárquico presidido por algún rey opríncipe extranjero.

En el extremo opuesto, los partidarios del liberalismo, queplanteaban la forma de organización federal del Estado,las libertades y derechos individuales, representaciónpolítica y división de poderes, la reforma económica (su-presión de trabas al comercio, mejoras a caminos, etcéte-ra), promover la educación, moralizar el ejército, autono-mía de las entidades federativas.

Durante el periodo señalado, liberales y conservadores sealternaron en el poder a fin de encauzar una sociedadque no acababa de morir y otra que no acababa de nacer,tal y como la definió Jesús Reyes Heroles. Dadas lascondiciones del país y la sociedad (falta de comunicacio-nes, elevado índice de analfabetismo, gran estratificaciónsocial, economía de autoconsumo sobre la base de bie-nes familiares, etcétera) resultó difícil lograr el asenta-miento y reconocimiento del Estado por medio de un do-cumento constitucional, no obstante que se dictaron 7 enun lapso de 30 años.

Este mismo periodo, caracterizado por la pérdida de lamitad del territorio, inestabilidad de los Poderes Ejecutivo(47 cambios de titular, 11 de ellos a favor de Santa Anna)y Legislativo (varios Congresos Constituyentes, otros másdisueltos, golpe de Estado) la administración pública con-solida y acrece sus funciones a partir del Decreto del 8 de


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noviembre de 1821 que estableció cuatro Secretarías deEstado para atender los ramos siguientes: Guerra y Mari-na (para defender la naciente soberanía), Relaciones Ex-teriores e Interiores (a fin de promover el reconocimientoa nuestra independencia, relaciones culturales, comercia-les y de otros tipos, e internamente las relaciones con elpoder Legislativo, los jefes políticos de los estados, ayun-tamientos constitucionales y algunos asuntos económicostales como caminos, correos, propios y arbitrios, etcéte-ra), Justicia y Negocios Eclesiásticos (que era el recono-cimiento del Estado a la influencia del clero en el país ycon asuntos tales como la presentación de arzobispos,curas, la administración de la justicia, entre otros) y la deHacienda (recaudar y clasificar las rentas públicas, losempréstitos, aranceles, aduanas, etcétera).

Sin embargo, en México, y a diferencia de los países lla-mados desarrollados, el papel del Estado no se limitó a ladefensa y policía sino desde temprana edad se abocó alfomento económico-social (dada la falta de espíritu em-presarial tan desarrollado bajo la ética protestante delcapitalismo pero tan escaso como reprimido por elabsolutismo e idiosincrasia española). A diferencia deaquellos países, en el nuestro la principal fuente decapital no fue la agricultura sino el comercio.

Así, "desde los primeros gobiernos se abrió la discusiónen torno al papel sobre la economía a través de una ac-ción librecambista versus una proteccionista, de maneraque bajo Iturbide se aplicó un sistema arancelario en ex-tremo liberal, pero bajo Vicente Guerrero el péndulo oscilóal proteccionismo al establecer barreras a la importaciónen los textiles, principalmente de algodón. Sin embargoesto se consideró insuficiente al aceptarse que "El siste-ma puramente prohibitivo no puede por sí solo hacer quela industria florezca; se necesitan otros elementos tales


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como una población abundante, capital y maquinaria ade-cuada... deben procurarse fábricas que produzcan losartículos de mayor consumo y que sean también los másfáciles de establecer.1

Bajo este criterio el gobierno federal creó en 1830 el Ban-co de Fomento a la Industria Nacional, mejor conocidocomo Banco de Avío, adscrito a la Secretaría de Relacio-nes Exteriores e Interiores, a fin de otorgar créditos paraestimular el desarrollo de la industria textil, principalmen-te

En 1841 se establecieron las Juntas de Fomento de velarpor la prosperidad del comercio en ciudades y puertosmarítimos. Casi al mismo tiempo, con la disolución delBanco de Avío en 1842, se dio paso al establecimiento dela Dirección General de Industria Nacional, y poco des-pués en 1853 se creó la Secretaría de Fomento, Coloni-zación, Industria y Comercio.

Los asuntos a ella encomendados fueron la formación deuna estadística de las diversas actividades productivas, elfomento de los ramos industriales y mercantiles, coloniza-ción, vías de comunicación, obras y exposiciones públicasentre las más importantes.

Al mediar el siglo XIX se formó una noticia completa detodos los empleados que sirven en la administración pú-blica y en la que se incluían los cesantes y jubilados, losempleados de las administraciones particulares de losestados (que sumaban unas diez mil personas) y otrasveinte mil que "por lo bajo se ocupaban en el servicio ju-

1 Alamán, Lucas. Memoria de la Secretaría de Relaciones Exteriores1830.


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dicial y municipal, instrucción pública hospitales y otrosestablecimientos que sostiene el Estado en todas las po-blaciones de la República, no parecerá exagerado asegu-rar que pasa de treinta mil el número de empleados...",2

que atendían a una población de 8,247,660 personas.

Estas cifras presentaban entonces una proporción de unempleado de la administración pública por cada 275 milpersonas.

En más de una ocasión se llegó a culpar a la Constituciónpolítica, federal o central, de ser la causante de la infelici-dad pública, sin embargo todos coincidían en el papel quetocaba desempeñar al Estado y a la sociedad. Luis MiguelMartínez señaló, al referirse a "los medios para mejorar laadministración pública", que los individuos debían des-arrollar con su trabajo o su capital todas las fuentes deriqueza posibles, y por otro que la administración públicadebía asegurar esta marcha productiva creando un servi-cio de policía para proteger la marcha de los negocios, lasgarantías individuales; un sistema que, sancionado por lasociedad, corrigiera los delitos, vicios e inmoralidades queocurrieran en ella.3

Bajo tales planteamientos se vislumbra ya la relación, aúncuando incipiente, del Estado y la sociedad, pero tambiéndel Estado y el mercado; sin embargo el Estado no consti-tuía aún una entidad autónoma, diferenciada de otrosgrupos sociales ya que la organización y funciones ecle-siásticas impedían su asentamiento. En adición a ello, launidad política de la nación se veía obstaculizada por lafalta de comunicaciones que facilitaran el ejercicio del

2 Alamán, Lucas. Memoria de la Secretaría de Relaciones Exterio-res, 1830.3 Hermosa, Jesús. Manual de Geografía y Estadística de la RepúblicaMexicana en 1857. Edición facsimilar del Instituto Mora.


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poder en todo ei país; la escasa integración física impedíala unificación política y administrativa y más aún la eco-nómica. Por su parte el mercado era prácticamente in-existente, mejor dicho muy limitado y no tenía tampoco uncarácter nacional.

Tras la caída del régimen dictatorial y centralista de SantaAnna. durante la década de los años cincuenta se perfilanlas bases para lograr la autonomía del Estado a partir delproyecto nacional e ideología liberal jefaturada desde laPresidencia de la República por Juárez.

La avanzada liberal empezó por suprimir los tribunalesespeciales (Ley de Juárez 1855), por transformar el régi-men de propiedad con el derecho sobre desamortizaciónde fincas rústicas administradas por las corporaciones,civiles o eclesiásticas (Ley Lerdo 1856); por dar recono-cimiento constitucional expreso a las libertades y dere-chos del individuo (enseñanza, pensamiento, imprenta,petición, asociación, inviolabilidad del domicilio y la pro-piedad, industria y comercio libres, el ejercicio del patro-nato por las autoridades federales) y poco después porlas Leyes de Reforma (nacionalización de los bieneseclesiásticos; retiro de la legación de México ante la San-ta Sede; secularización de hospitales; extinción de comu-nidades religiosas), todo lo cual en su conjunto favorecíala completa separación de las esferas e intereses políti-cos y eclesiásticos.

El 23 de febrero de 1861, Juárez expidió un Decreto reor-ganizando el aparato público-administrativo del Estado enel que reafirmaba las cuatro tareas iniciales, (RelacionesExteriores, Gobernación, Hacienda y Crédito Público,Guerra y Marina) dando un nuevo carácter al Estado querepresentaba, suprimiendo lo relativo a Negocios Ecle-siásticos, se crea la Secretaría de Fomento (con funcio-

Antología sobre Teoría de .la Administración Pública

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nes tales como la libertad de industria y trabajo, comuni-caciones, agricultura, comercio, minería, colonización,obras públicas entre otras) y la Secretaría de Justicia eInstrucción Pública.

Sin embargo la escasez de recursos públicos lo obligó,sólo dos meses después, a reducir el aparato del Estadoa cuatro Secretarías eliminando las dos últimas de lasseis señaladas.

Hasta la época juarista. la sociedad mexicana se basabaen su mayor parte en una economía de bienes producidospor la familia para su propio consumo pero no se habíadesarrollado una producción de bienes privados distribui-dos a través del y para el mercado. Hasta ese momentola economía mexicana se caracterizaba por una mezclade bienes públicos y bienes familiares, ambos no comer-cializables. Al acceder a una etapa de paz y estabilidadsocial, por la extinción de la lucha política frente al clero ylos conservadores (logro de Juárez) se redujeron los po-sibles márgenes de pérdida derivada de la inseguridad(en caminos, factorías, inversiones de capital) con lo queel Estado facilitó la generación de excedentes productivoslo que dio lugar al intercambio mercantil desarrollado.

A la llegada del régimen de Porfirio Díaz éste fue el pri-mero en poder desarrollar una estrategia orientada aldesarrollo económico basada en tres elementos:

a) El gobierno, encargado de crear las condiciones deseguridad, estabilidad y estímulo para atraer el capitalextranjero.

b) El sector privado extranjero como base en la promo-ción del crecimiento del país.


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c) El sector privado nacional que se sumaría al esfuerzode la inversión extranjera, directa y/o indirecta.

Én tres décadas la economía pasó del autoconsumo alintercambio mercantil, debido en gran parte a los flujos deinversión extranjera (estadounidense, inglesa, francesa,alemana) hacia las comunicaciones (ferrocarriles, teléfo-nos, telégrafos) el petróleo, la minería y la energía eléctri-ca. Solo en la industria manufacturera se tuvo una mayorparticipación de los capitales privados nacionales.

El gobierno de Díaz disminuyó impuestos a las importa-ciones: otorgó concesiones, subsidios y hasta exenciónde impuestos; reguló pesos y medidas para el comercio,devaluó la moneda de un peso por dos dólares a dos pe-sos por un dólar, eliminó las alcabalas y con ello federali-zó los impuestos; Incidió en nuevos y mayores campos deactividad económica tales como la irrigación, presas,puentes, obras portuarias, faros, salubridad, saneamientoy algunas más que ampliaron la acción administrativa delEstado.

Lo anterior se reflejó en el Decreto del 13 de mayo de1891 que señaló el modo en que se distribuían los nego-cios entre las Secretarías de Estado. En él se establecie-ron las de Relaciones Exteriores, Gobernación, Hacienday Crédito Público (a la que se le sumó el Comercio), la deGuerra y Marina; Se restableció la función de Fomento yse creó la de Comunicaciones y Obras Públicas. Pocodespués, en 1905 se creó la de Instrucción Pública y Be-llas Artes. Así el aparato estatal se veía duplicado en sutamaño durante casi un siglo de vida independiente.

Sin embargo hubo dos aspectos sociales que no atendióla política de conciliación del régimen de Díaz:


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r- Por un lado, políticas públicas para mejorar el tra-bajo asalariado, ya que dadas las instituciones quenos rigen -señalaba Diaz- le es imposible al go-bierno invertir de manera directa en el mejora-miento de la condición del obrero. Sólo mediantela conservación de la paz. el fomento de la indus-tria y la inversión de capitales puede el gobiernoaliviar su situación.4

> Por otro lado la política de deslindes, al quitarle latierra a los campesinos terminó con la indepen-dencia de éstos frente a la demanda de mano deobra del mercado y producción fabril, en adición aque las alzas en los precios de las mercancíaseran superiores a las de los salarios, lo que se tra-dujo en altos niveles de pobreza de la gran mayo-ría de la población.

Estos dos aspectos aunados a la inconformidad de otrosgrupos que demandaban un mayor movimiento y accesoa los puestos de dirección política-administrativa guber-namental se rebelaron contra la estabilidad política y la"paz" social de la dictadura de Díaz.

//.- La consolidación del Estado

El Congreso Constituyente de 1916-17 asignó al Estadoobjetivos de carácter social, dotando a éste con una fun-ción reguladora y decisiva del sistema social; procede aorganizar a las clases sociales en grandes agrupacionesy centrales corporativas (obreras, campesinas y empresa-

Romero, Matías. El Pensamiento Porfirista en las relaciones obrero-patronales en México en el siglo XX. Lecturas Universitarias N°. 22UNAM, 1976.


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riales) e incluso a un partido político nacional. Ademásacentúa su intervención económica.

En paralelo a la institucionalización del gobierno presi-dencial sancionado por el propio Constituyente (al elegiren forma directa al Presidente de la República y otorgarleun cumulo cada vez mayor de facultades dispersas portodo el articulado de la Constitución Política, las que seacrecentaron con sucesivas reformas a dicho ordena-miento jurídico, y por absorber un conjunto de facultadesprovenientes del mismo régimen político conforme este sedesenvuelve, y principalmente una vez creado un partidopolítico concebido por su creadores como brazo del go-bierno) el aparato estatal experimenta un crecimiento fun-cional cada vez más amplio al transferirse diversas faculta-des de los gobiernos locales el federal en medio de nume-rosas reformas a la Constitución Política (la educación en1921, la seguridad social en 1943, los recursos hidráuli-cos en 1945, la legislación laboral a numerosos ramos, elestablecimiento de contribuciones en 1949, y donde lasáreas estratégicas que pasaron de cinco a más de diez,entre otras).

El proyecto nacional sancionado en 1917 hizo necesarioun aparato estatal de dimensiones mayores por lo que apartir de entonces se crearon nuevos órganos económi-cos y administrativos (Departamentos de Estado, orga-nismos descentralizados, empresas de participación esta-tal, fideicomisos, instituciones de crédito) en adición a losórganos políticos y a los político-administrativos según lafunción u objetos a desarrollar.

A las funciones Secretariales del siglo XIX (RelacionesExteriores, Gobernación, Hacienda, Guerra y Marina,Comunicaciones) se agregan en el año de 1917 las deAgricultura, Industria, Comercio y Trabajo, y bajo forma de

Antología sobre Teoría de \la Administración Pública \

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Departamentos se suman la de Salubridad, la Contraloríay la Estadística entre otras. Cuatro años más tarde secrea la Secretaría de Educación Pública.

Un paso trascendental para la consolidación del Estadofue la reorganización del sistema financiero público a tra-vés de dos vías: por un lado, y bajo la dirección de Alber-to J. Pañi, la reorganización del sistema impositivo quesuprimió la tesis liberal de eximir o reducir al máximo losimpuestos a la industria e introduciendo una nueva clasifi-cación: sobre la renta, derechos, aprovechamientos yproductos, formando en paralelo el padrón de los contri-buyentes; Y por otro lado, la creación de una serie deinstituciones financieras orientadas a regular el mercadode capitales, la moneda, el crédito y el interés al crear laComisión Nacional Bancaria (1924), el Banco de México(1935), el Banco Nacional de Crédito Agrícola (1926),Nacional Financiera (1934), el Banco Nacional de CréditoEjidal (1935), el Banco Nacional de Comercio Exterior(1937) y algunos otros de corta duración que hicieron delEstado la principal fuente de capital.

Al empezar la década de los años treinta, y tras la crisiscapitalista de fines de los veintes, se replantearon lostérminos del papel del Estado en la economía: abstencióno intervención.

Las tesis liberales sostenían que la única forma de reducirel desempleo consistía en la reducción salarial, que laacumulación del capital necesario para aumentar la pro-ducción se lograría con la exigüidad de los salarios y sa-crificando el consumo de la población; El seguimiento dela teoría keynesiana planteó lo contrario, hay que aumen-tar el gasto público para relanzar la producción y superarla crisis.


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Hasta antes de Keynes los gobiernos liberales cuidabande no manipular la moneda, el presupuesto, los impues-tos, las tasas de interés. A partir de él la riqueza de lasnaciones se encuentra en saber estimular la demanda delas masas sobre la producción: si ésta se deprime o con-trae corresponde al Estado impulsarla vía gasto público,entonces justifica la intervención directa del Estado comoinstrumento de prosperidad. La mayor producción amplia-ría la oferta de empleo, con esto se obtendrían ingresos ycon estos demanda y/o consumo para alentar la produc-ción

El Estado debe entonces complementar el salario con lasprestaciones sociales, con una función prestadora de ser-vicios y redistribuidora del ingreso para aumentar la capa-cidad de consumo y bienestar de la población.

La economía de guerra aceleró este proceso por el cual elEstado asumía posiciones más profundas en la vida eco-nómica no sólo en países capitalistas, sino incluso ennaciones socialistas con sistemas de planificación centra-lizada. El liberalismo exclamaba un último suspiro en vozde Friedrich Von Hayek, quien en 1943 con su obra "Laruta de la servidumbre" advertía los peligros de estatizar ala sociedad, de que el Estado creciera al punto en que lasuma de iniciativas particulares fuese inhibida por la inter-vención del Estado.

Bajo este contexto, nacional e internacional, y a partir delos años treinta el Estado mexicano define claramente supapel por voz del Ejecutivo Federal como "coordinador detodas, absolutamente todas las actividades sociales"(Pascual Ortiz Rubio 1930); "el Estado moderno ha aban-donado su conformación puramente política con el fin deinvertir en la vida económica colectiva" (Abelardo LujanRodríguez 1932); "Es fundamental ver el problema eco-


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nómico en su integridad y advertir las conexiones queligan cada una de sus partes con las demás. Sólo el Es-tado tiene un interés general y por eso, sólo él tiene unavisión de conjunto. La intervención del Estado ha de sercada vez mayor, cada vez más frecuente y cada vez mása fondo (Lázaro Cárdenas 1934).5

A la concepción política del papel del Estado se unió lapolítica pública y acción administrativa para acceder a unproyecto de industrialización auspiciado por el Poder Eje-cutivo Federal, dividido en dos etapas:

a) La primera de ellas que termina en los años treinta,atestigua, por un lado, la reorganización del sistema fi-nanciero ya señalada, y por otro lado la creación de lasbases o infraestructura para llevar a cabo dicho proyectoal crearse empresas estatales como Petróleos Mexica-nos, la Comisión Federal de Electricidad, FerrocarrilesNacionales de México, la expansión de las comunicacio-nes (carreteras, portuarias, aéreas y algunas otras comoel Fondo de Cultura Económica, PIPSA, CEIMSA que esel antecedente de CONASUPO) que en conjunto llegan asumar 57 empresas. De igual manera el aparato político-administrativo central del Estado expande sus funcionesreflejadas en tres leyes de Secretarías de Estado dictadaen los años treinta y por las que agregan la Secretaría deEconomía Nacional y el Departamento del Trabajo (1932),el Departamento agrario (1934), los Departamentos Fo-restal, de Caza y Pesca, el de asuntos Indígenas, el deEducación Física y el de Asistencia Infantil (en 1935); laSecretaría de la Defensa Nacional, la de Asistencia Públi-ca y el Departamento de Marina (1939).

5 Informes Presidenciales ante el Congreso de la Unión, en México aTravés de los Informes Presidenciales, Secretaria de la Presidencia,México 1976.


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b) Con la segunda, el Ejecutivo Federal diseñó y pusoen práctica una estrategia orientada a la sustitución deimportaciones y el proteccionismo a la producción nacio-nal por tres décadas. 1940-1970, y con apoyo en tres po-líticas fundamentales: La asignación de recursos (créditoa la industria a través de Nacional Financiera), la impositi-va (exención de impuestos a industrias nuevas y necesa-rias) y la comercial (modificación de aranceles y estable-cimiento de permisos de importación para la mayor partede los bienes importados), con las que el sector privadollegó a constituir un instrumento primordial para que laeconomía del país registrase una taza de crecimiento del6% anual en promedio

En treinta años y de esta manera se había creado un sec-tor privado nacional casi de la nada, sin embargo el pro-pósito inicial de la protección se perdió de vista y se con-virtió en un fin en sí mismo. La protección se constituyóen un factor esencial para la supervivencia económica.Esto hizo que la empresa privada nacional evitara el capi-tal de riesgo, la inversión de largo plazo, la innovacióntecnológica y la investigación productiva.

Al final de los años sesenta, la relación que había reunidoa los sectores público y privado y la política pública adop-tada desde los cuarentas empezaron a deteriorarse, fun-damentalmente porque el mercado interno no tenía ya lasdimensiones necesarias para que la industria alcanzaranuevos y mayores espacios, porque los desiguales patro-nes de ingreso de la población disminuían en el tamañoreal del mercado por las presiones de una población másurbanizada y en constante crecimiento que presionabasobre el empleo y debido también a que ya fueron visibleslos desequilibrios entre la agricultura y la industria, entrela ciudad y el campo.

A ntologia sobre Teoría dela Administración Pública

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Con el modelo de sustitución de importaciones el aparatoestatal registra la incorporación de las Secretarías de Re-cursos Hidráulicos, Ganadería, Bienes Nacionales e Ins-pección Administrativa (1946), la de la Presidencia, elDepartamento de Turismo y la Reforma Agraria (en1958). En forma paralela, las empresas estatales conti-nuaron un modesto pero constante crecimiento para apo-yar la industrialización para ampliar las obras de infraes-tructura y al incursionar en nuevas áreas tales como laSiderurgia, los Fertilizantes, la Minería, diversas obras debeneficio social con las que en su conjunto el Estado creóy participó en el capital de 220 empresas, algunas deellas compradas al sector privado en momentos de quie-bra financiera y justificándolo en todo caso por la protec-ción a la planta productiva, así como evitar el desempleo(tal fue el caso de las empacadoras de alimento, las em-presas pesqueras, textiles y otras más).

Pese al crecimiento cuantitativo del aparato administrati-vo, la acción gubernamental distó mucho de ser coordi-nada, las decisiones y objetivos coyunturales caracteriza-ron la creación de más comisiones, empresas públicas yorganismos descentralizados lo que propició una falta deunidad en la acción y ausencia de control. El ya clásicodiagnóstico sobre la administración pública, elaborado en1966, reveló la carencia de instrumentos de planeación yanálisis de las organizaciones; No se encontraron regla-mentos interiores claros y precisos. "En ningún casohabía los elementos administrativos modernos que re-quiere un organismo público". Ello propició que la admi-nistración pública ya no fuera vista sólo en lo relativo ensu aspecto externo. En tanto vínculo con la sociedad ysus demandas, sino también en su ámbito interno, en sueficacia global para cumplir los objetivos propios de cadadependencia y también con los del Estado.


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Asi. durante los años setenta se dio paso a un proceso dereformas que buscó incorporar los criterios de racionali-dad y tecnificación en la acción administrativa, contrasta-dos por un gran rezago en los niveles estatal y municipal.

La década de los setenta también precisó un crecimientosin precedentes del llamado sector paraestatal al pasarde 277 empresas registradas ante la Secretaría de Patri-monio Nacional, en 1971, a 845 en 1976; su participaciónen el PIB pasó del 9 al 20% en el mismo período lo quellevó al sector privado a acusar al Estado de agredir sus"espacios naturales". Pese a estos reclamos e inclusociertos enfrentamientos entre el gobierno y empresarios amediados de dicha década, el sector público creció lle-gando a registrarse a más de 1000 empresas al empezarlos ochentas y de las cuales el 40% eran fideicomisoscreados bajo los auspicios de Nacional Financiera y So-mex. Dicho crecimiento trajo aparejado un desorbitadoincremento de la deuda pública, al pasar de $ 9,262 mi-llones de dólares en 1970 a $ 25,900 en 1976 y de aquí a$87,600 en 1982.

El costo financiero de la industrialización significó enton-ces que la deuda pública pasara de un 1% del PIB en1946 al 36% en 1982.

Ciertamente la intervención del Estado en los años seten-ta distorsionó su verdadero papel toda vez que participóen campos tales como la fabricación de bicicletas, la ad-ministración hotelera y de restaurantes a las de su actua-ción en monopolios tan importantes como el petróleo.

Sin embargo la política social amplió enormemente los es-quemas de salud, seguridad social y educación, congruen-tes con los fines del Estado de bienestar, el que asumió losrenglones a dónde no acudía la iniciativa privada, donde

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serios problemas financieros o donde no existía la sufi-ciente capacidad de inversión del sector privado, el mis-mo que hoy le reclama por su tamaño.

Después de cuatro décadas, 1940-1980, el Estado habíacaído en procesos de crecimiento sin control aparente. Enaras de fortalecer los compromisos sociales, el desarrollodel sector privado y del mercado, desplegando una seriede funciones económicas y sociales que llevaban a caboa través del 16 secretarías de Estado y dos Departamen-tos Administrativos que se caracterizaban por una mayorespecialización y en las tareas técnico-administrativastales como la de Programación y Presupuesto (creada enel año 1976) para planear la asignación y ejercicio delgasto público.

La actuación del Estado entonces tuvo cada vez mayorescostos reflejados en un gasto público deficitario al pasardel 0.5% al principiar los años setenta a un 7.5% en 1980.A partir de entonces (y no precisamente de ello) se em-pezó a cuestionar en nuestro país no sólo el modelo eco-nómico imperante sino también el papel del Estado, así elpéndulo ideológico retornó al liberalismo.

///.- La reforma del Estado

La justificación del Estado fuerte por su función socialempezó a ser seriamente cuestionada al calor de la crisiseconómica que registraron los países capitalistas avan-zados a lo largo de los años setenta.

Durante una generación iniciada bajo la teoría de Keynes,todos los gobiernos (incluso los socialistas) compartieronuna misma ideología; la intervención plena del Estado. Alempezar los años ochenta coincidentes con el ascensode los conservadores al poder (Inglaterra 1979, E.U.


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1980; Alemania, Holanda y Bélgica en 1982; Francia1983) el papel del Estado retrocede, y con él, los partidosde masas y los sindicatos.

En esta coacción ya no se trataba de una simple alter-nancia en el poder sino de algo más profundo, el retornoal liberalismo, el declive de la política de masas y el re-surgimiento de la iniciativa individual.

A partir de entonces cobran mayor importancia la eficien-cia y libertad económica como antes lo fueron la justiciasocial e igualdad distributiva. Las naciones occidentalesincorporan rápidamente a la política pública la reprivatiza-ción de las empresas estatales donde los ideólogos deja-ron de señalar las fallas del mercado para identificar loserrores del intervencionismo. El retorno liberal no es unarespuesta a la crisis sino al papel del Estado al que seseñala culpable de ella. A ojos de los liberales la inflaciónestá en el origen mismo del intervencionismo modernopues (según un informe de Lord Harris, el alza de Inglate-rra desde el siglo XIV a la fecha actual ha sido de 29.30%y las nueve décimas partes de ella se registran en 1936(Keynes) a la fecha.6

Al debilitar al ahorro privado induce al Estado a sustituir alos individuos; sin ella, cada uno podría capitalizar su reti-ro; con ella, se vuelve indispensable la intervención delEstado. Así presentada la estabilidad monetaria se havuelto una receta de los Liberal-monetaristas.

El exceso de liquidez, de moneda, ya sea emitida o con-tratada vía créditos por el Estado, desemboca en aumen-tos de precios pero permite financiar sin freno el gasto

6 Sorman, Guy. La Solución Liberal. Arthem Fayard, París 1984.


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público. La propuesta de Friedman ha sido prohibir consti-tucionalmente el derecho a manipular la moneda. La deHayek es privatizarla o bien dar un curso legal a las ex-tranjeras. El ideario neoliberal quedó expuesto en la Pri-mer Internacional Liberal en la reunión celebrada en 1978en Klessheim "Solidaridad social contra la lucha de cla-ses, economía de libre competencia contra el dirigismodel Estado, respecto a la familia, deber de asistencia a losdébiles"/

También la tesis Shumpeteriana cobró nueva vida depronto; bajo ella son los dueños de empresas, los invento-res, los comerciantes, quienes realizan el crecimiento;son los emprendedores y no la demanda de los consumi-dores quienes generan la riqueza. Mientras para Keynesel crecimiento depende de las masas, para Shumpeterdepende de las élites económicas; con el primero crece elpapel del Estado, con el segundo se contrae. Ahora vea-mos el caso de México.

1- La contracción del aparato económico del Estado

La administración gubernamental que inició a Tines de1982 reconoció la necesidad de llevar a cabo cambiosprofundos y estructurales en la sociedad y economía delpaís, promoviendo desde entonces importantes modifica-ciones constitucionales con el propósito de asentar la rec-toría del Estado en el desarrollo nacional y precisar suámbito de participación en materia económica.

De esta manera y con el texto reformado de los artículos25 y 28 de la Constitución General de la República, elEstado debe limitar su participación en materia económi-ca al manejo en forma exclusiva de las áreas estratégicas

7 Ibid.


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(acuñación de moneda, correos, telégrafos, radiotelegra-fía, comunicación vía satélite, emisión de billetes por unbanco, petróleo y demás hidrocarburos, petroquímica bá-sica, minerales radioactivos, generación de energía nu-clear, electricidad, ferrocarriles) y a su participación por sícon los sectores social y privado en las áreas prioritariasdel desarrollo nacional, aun cuando éstas no se especifi-caron

Esta administración gubernamental incluyó a la privatiza-ción de empresas públicas como parte de una políticaeconómica más amplia al buscar, por un lado, la estabili-dad económica, en virtud de los procesos de esta infla-ción, devaluación, carencia de ahorro interno, fuertescompromisos financieros con el exterior, deterioro delpoder adquisitivo, entre otros, y por el otro, el cambio es-tructural, para redefinir los espacios público y privado,proceso que en conjunto, se ha caracterizado por las si-guientes medidas:

a) Apoyo a las exportaciones no petroleras y promo-ción de la inversión extranjera en reglones no pe-troleros.

b) Liberalización de las importaciones, con lo que lospermisos previos y tarifas arancelarias se reduje-ron hasta un 10% del total.

c) Ajustes progresivos a precios y tarifas de los bie-nes y servicios producidos por las empresas delsector público.


213

d) Austeridad en el gasto público, incluyendo recortesde personal, compactación de las estructuras ad-ministrativas entre otras.

e) Reestructuración del sector de empresas públicas,mediante un proceso que incluye 4 modalidades;

1 - Liquidación y extinción de entidades que ya cum-plieron sus objetivos o carecen de viabilidad económi-ca o social:

2- La fusión de entidades para mejorar el uso de re-cursos en la integración o complementacion de proce-sos productivos, de comercialización y gestión admi-nistrativa.

3.- La transferencia del gobierno federal a los gobier-nos estatales de empresas con importancia regionalpor estar vinculados a programas de desarrollo local.

4.- La venta de aquellas que no son estratégicas niprioritarias y que por su viabilidad económica eransusceptibles de ser adquiridas por los sectores socialy privado.

2 - Algunos resultados del adelgazamientodel aparato económico del Estado

Al 30 de junio de 1988, de las 1,214 empresas estatales,765 o sea el 63% se habían determinado como sujetas adesincorporación, de éstas 258 lo hacían por la vía de laliquidación, 135 se extinguían, 78 se fusionaban, 28 setransferían y 218 se sujetaban a venta. En términos relati-vos, la liquidación y extinción representó el 55% del total,las fusiones el 11%, las transferencias el 4% y las ventasel 10%.


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De ese mismo universo, el 70% del total, eran empresasen las que el Estado era el accionista mayoritaho y el 5%lo era minoritario; el 21% eran fideicomisos y el 4% res-tante eran organismos descentralizados.8

La participación estatal se redujo de 45 ramas en que lohacía al finalizar 1982 a 23 rubros a mitad de 1988, así elEstado se retiró en la producción de bienes de consumoduradero (vehículo, tractores) de productos electrodo-mésticos (refrigeradores, estufas) y en la producción debienes de capital. En el sector de insumos intermedios, seretiró totalmente de las ramas de hilados y tejidos, quími-ca básica, resinas sintéticas y fibras artificiales, así comode industrias básicas de minerales no ferrosos. En el sec-tor de bienes de consumo no duradero, el retiro estatal esabsoluto en la preparación de frutas y legumbres, refres-cos embotellados, prendas de vestir y productos medici-nales.

Los impactos causados por el proceso de desincorpora-ción representan un ahorro para el Estado de apenas el10% del presupuesto asignado al sector público en suconjunto y el 2.9% del valor agregado de los bienes y ser-vicios que produce el Estado; este proceso tampoco escontundente en la formación del Producto Nacional Brutoya que representa apenas el 3% del total del conjunto deempresas públicas, sus ingresos netos significan el 8.1%del total.

Hasta junio de 1988, los recursos obtenidos por la ventade las empresas sumaban 116 mil alcanzando la cifra de958 mil millones de pesos, poco menos de un billón equi-

Pichardo Pagaza, Ignacio. El Proceso de Desincorporación. El CasoMéxico. Conferencia del Secretario de la Contraloría General de laFederación 14 de julio de 1988.


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valente al 2.9% del déficit público registrado en 1987 quefue de 31 billones de pesos.9

Los desequilibrios financieros se encontraban localizadosen las grandes empresas tales como Petróleos Mexica-nos Siderúrgica Mexicana. Ferrocarriles Nacionales, Fer-tilizantes de México. Compañía Nacional de SubsistenciaPopular entre otras, por lo cual el gobierno de la Repúbli-ca ha iniciado la firma de convenios con algunas de ellas.

3.- Consideraciones finales sobre el procesode reforma del Estado de México

También se debe reconocer que en forma paralela al pro-ceso de privatización y adelgazamiento del Estado, elEjecutivo Federal trató de llevar a cabo un proceso dedescentralización administrativa que descongestionara lastareas del aparato estatal federal, sin embargo éste solose pudo llevar a la práctica en los ramos educativo y desalud con resultados desalentadores o en todo caso lejosde lograr resultados satisfactorios, ya que estos últimosconsistieron en la instalación de los Consejos Estatalespara coordinar con el ámbito federal la materia educativa,y en el área de la salud el Programa IMSS-COPLAMARsólo de llevó a cabo en 14 estados. Ni los recursos ni lasfacultades de la ley se transfirieron sino hasta 1992 y sóloen la primera de las dos materias en cuestión.

La descentralización así propuesta terminó por ser unproceso de desconcentración toda vez que la presenciadel personal y oficinas federales en las administracioneslocales se acrecentaron en el período 1982-1988.10

9 ibid.10 Gutiérrez Salazar, Sergio. Burocracia Federal en los Estados de laRepública. Revista de Administración pública N°. 67-68, julio-diciembre1986, INAP, México.


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Un estudio realizado en 1988 para determinar el tamaño ycomposición de la administración pública mexicana revelóque el número de trabajadores a ella adscritos ascendía a3 millones 751 mil, de los que el 81.9% (3,071 mil) perte-necían al nivel federal, y de éstos 1 millón 409 mil lo erandel sector 'paraestatal', 454 mil pertenecían al nivel esta-tal y 226 mil al municipal, cifras que permitieron conocerque en México se tiene un aparato estatal menor que diezde los doce países de la Comunidad Económica Europea,ya que por cada mil habitantes Dinamarca (el más alto)tiene 148 trabajadores, México 46.2, Portugal (el másbajo) 42.7 y la media de la Comunidad es de 66.9.11

Si por otro lado, y a fin de observar la congruencia históri-ca de largo plazo del crecimiento del Estado mexicano,tomando como base la proporción existente entre el nú-mero de los empleados adscritos a éste y el total de lapoblación del país tenemos que si hacia 1850 se registra-ban 30 mil empleados para una población de 8,247,600esto significa uno por cada 274 mil y si para 1987 se re-gistraron 3 millones 751 mil empleados para una pobla-ción cercana a los 100 millones tenemos uno por cada226 mil habitantes.

Estas cifras permiten afirmar que el Estado mexicano noes tan grande como se ha llegado a afirmar y contradicela opinión por muchos años aceptada que el subdesarro-llo es generador de burocracia y que a mayor grado dedesarrollo socio-económico de un país menor es el tama-ño de su administración pública. Pero con más profundi-dad esto último.

11 Secretaría de la Contraloría General de la Federación. Tamaño yComposición de la Administración Pública Mexicana, 1988

Antología sobre Teoría dela Administración Pública \

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Si se utiliza como indicador para medir el tamaño del Es-tado la relación gasto público-Producto Nacional Brutopuede observarse, siguiendo los datos publicados por elBanco Mundial en su Informe de 1987 sobre el DesarrolloMundial, que los países altamente desarrollados registranun mayor porcentaje de gasto público sobre el productonacional ya que registran una taza media del 39.5% (sien-do los más altos Holanda, Bélgica e Italia con 56% y losmás bajos Estados Unidos y Japón con 24.5 y 17.8% res-pectivamente) en contraste con la cifra media del 21.1%de los países latinoamericanos entre los que Méxicoregistra el 24.9%.12

De esta manera si el gasto público retrasara el desarrolloeconómico de los países desarrollados tendrían un creci-miento más lento y no es el caso.

Ha llegado el momento de reconocer que la privatizaciónha obedecido más a las presiones externas como la delFondo Monetario Internacional y el Banco Mundial quecondicionaron el suministro de recursos a la reducción delgasto público y la venta de empresas así como a las pre-siones internas de los círculos empresariales que desa-rrollaron un criterio cuantitativo por sobre uno cualitativoque tasaron el 'peso estatal' en base a los estados finan-cieros de las empresas gubernamentales y en ausenciade investigaciones aplicadas o teóricas de los problemasdel Estado basados en los criterios de la ciencia política,la sociología o la administración pública.

En todo caso debe reconocerse un serio retraso en lainvestigación de estas disciplinas sociales y el éxito delmovimiento de la privatización, en tanto teoría económica

12 Banco Mundial. Informe sobre el Desarrollo Mundial 1987. Washing-ton DC


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de libre mercado, tras varias décadas de lucha para im-ponerse como un fenómeno internacional que estáfomentando el desarrollo de las economías competitivasdel mercado globalizado y que aparece como solución amuchos de los problemas que actualmente enfrentan losEstados.

No debemos olvidar que el mercado tiene y actúa en me-dio de una estructura legal y política, incluso en los paísesmás privatizadores existen regulaciones muy estrictas yseveras en los diversos campos de la vida social, de ma-nera que el tamaño del Estado trasciende la connotaciónque se ha querido dar en los años ochenta.

En forma simultánea a este proceso de cambio, reajuste yprivatización del aparato económico estatal, los órganospolítico-administrativos del Estado también experimenta-ron reorganización e incremento de sus funciones talescomo la creación de la Secretaría de Desarrollo Urbano yEcología (a fin de atender las secuelas del desarrollo in-dustrial que amenazaron la conservación del medio am-biente y recursos naturales) así como la de la ContraloríaGeneral de la Federación (como medida para frenar y/oprevenir los índices de corrupción que caracterizaron al-gunos espacios del sector público) en el año de 1982;poco después se transformó la Secretaría de Salubridad yAsistencia en la de Salud a efecto de establecer un sis-tema nacional y la coordinación programática de las dife-rentes instituciones de ese sector.

Años más tarde se crearon una serie de organismos confunciones específicas tales como el Consejo Nacionalpara la Cultura y las Artes, el Instituto Federal Electoral, laComisión Nacional de Derechos Humanos, la transforma-ción de la SEDUE en Secretaría de Desarrollo Social (queabsorbió el Programa Nacional de Solidaridad), las Procu-

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radurías de Defensa del Ambiente y la Agraria, entre al-gunas otras.

Pero sobre todo lo anteriormente planteado no se debeolvidar que si bien con las leyes económicas de los 80 seasestó el golpe final al Estado benefactor en México y queen un sólo decenio, el pasado, los indicadores y nivelesde bienestar y calidad de vida se desplomaron al nivelalcanzado en los años 60 la actual propuesta y accionesiniciales para la reforma del Estado tiene frente a sí comoreto fundamental abatir los altos índices de pobreza de lasociedad mexicana, 42 millones en pobreza general y 17millones en pobreza extrema).13

Sin embargo ese no es el único reto que debe enfrentar laPolítica Pública, también están a lado del social,democrático, el de la Ciudad de México, el económico. Larespuesta inicial ha girado, mayores acciones a la solu-ción de este último, abriéndose más posibilidades a lainversión extranjera.

Con ello, una vez más el Estado estimula al mercado aponer el énfasis en el papel de importancia que hoy tieneel mercado internacional por sobre los mercados naciona-les. La localización de la economía en la formulación delos bloques económicos así lo demandan.

Sin embargo, el problema que verdaderamente aqueja alEstado, es el relativo a su estructura, a la centralizaciónpolítico administrativa, con ello de redefinir sus funcionesal interior de sí mismo.

13 Tello, Carlos. México: el combate a la pobreza, en Revista Examenaño 1, Número 12, México 1990.


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La reforma del Estado, no es una propuesta aislada ypuesto que reconoce la importancia de nuevos actoressociales, de nuevas iniciativas sociales y factores econó-micos no vislumbra cambios fundamentales para redistri-buir el poder a fin de lograr una mayor integración territo-rial, una mayor capacidad de defensa de la soberaníaante los bloques económicos a partir de los diferentesniveles de gobierno. El Estado del futuro deberá prever uncuarto nivel, el continental, deberá depurar el federal, con-solidar el estatal y desarrollar el municipal.

Por lo anterior es menester dimensionar el predominio delgobierno federal, del propio presidencialismo mexicano,como parte del cambio y/o ajuste del Estado.

A la reforma municipal hecha en 1983, deberá seguir ahorala estatal por medio de la cual se devuelvan a las entida-des algunas facultades que puedan desempeñar respon-sable y eficazmente, tales como en materia agropecuaria,irrigación, forestal, turismo, vivienda, en paralelo al forta-lecimiento de la hacienda pública, habilitándolos para es-tablecer contribuciones que en 1917 estaban atribuidas alos estados de la federación, tales como producción yconsumo de tabacos, de cerveza, cerillos, fósforos,aguamiel, entre otros aspectos, y no limitarnos a la re-caudación del IVA ni a la asignación de montos financie-ros a través de los convenios y acuerdos auspiciados porla extinta Secretaría de Programación y Presupuesto, yahora por la Secretaría de Hacienda.

Son los estados y particularmente los municipios quienesahora deben ahondar en una cultura administrativa quepermita fortalecer sus estructuras y procesos de trabajopara llevar a cabo proyectos sociales y/o económicos me-diante una infraestructura administrativa netamente localpara absorber funciones del gobierno federal sin correr


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riesgos de que algún programa, por ejemplo de salud, losdesborde por falta de recursos materiales, humanos, fi-nancieros y culturales en el manejo administrativo a fin dehacer eficientes los servicios y tareas asignadas.

El gobierno presidencial sustituyó la producción de bienesy servicios llevados a cabo por las empresas públicasreprivatizadas por una nueva forma de intervención con elPrograma Nacional de Solidaridad para atender deman-das sociales urgentes, programa que pese a los benefi-cios sociales que produce, genera mayor concentraciónpolítico-administrativa en el ámbito federal, éste fue susti-tuido por el PROGRESA.

Hasta ahora llevamos 190 años de vida independiente, dedesarrollo del Estado Mexicano y de su administración.En veinte años más, esto es hacia el horizonte del año2021, estaremos cumpliendo el bicentenario de la admi-nistración pública mexicana, sin duda alguna existirán lascuatro causas iniciales (Relaciones Exteriores, Goberna-ción, Hacienda, Defensa y Justicia), también prevaleceránla mayor parte de las Secretarías existentes relacionadascon el desarrollo económico y social del país (comunica-ciones, trabajo, ecología, salud, economía, etcétera); pro-bablemente desaparezcan otras o bien se ajusten a nive-les inferiores de organización y; surjan otras orientadas ala administración electoral, y energía solar y biotecnolo-gía, vivienda, deportes. Algunas más reagruparan susactividades bajo una sola, pero en todo caso, lo más im-portante será definir y llevar a cabo como parte de la polí-tica pública una política de administración del Estado yque permita entre otras cosas:

> Crear un auténtico proceso de descentralización polí-tica como base de la administrativa, incluso con la


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participación activa de los Senadores y de las Legisla-turas locales.

> Acceder a un sistema de servicio civil que posibilitetransitar del 'spoils system primitivo' basado, conformea la tipología propuesta por Maurice Duverger, 14 en laescogencia política y la corrupción, a un sistema ba-sado en la selección técnica y la otra vez.

r- Revisar con detalle evolución histórica y crecimientode las competencias y áreas de influencia de cada ór-gano de la administración pública federal, estatal ymunicipal, que permita una reorganización global, pro-funda y adecuada, ya que hasta ahora los Reglamen-tos Interiores de las dependencias como medio parasu organización interna, han sido "una micro industriade órganos administrativos y fuente anárquica decompetencias",15 que se traduce en gran cantidad detrámites del ciudadano frente a la administración cuan-do éste solicita algo.

> Dado que régimen político y sistema económico sedesarrollan uno al otro, sobre la base histórica ya refe-rida, la acción administrativa del Estado tendrá queorientarse a los problemas de la procura existencia! degrandes núcleos de población, mismos que se agudi-zarán si no se subordinan los problemas económicosa las decisiones políticas socialmente orientadas.

14 Duverger, Maurice. Los factores políticos en la administración públi-ca, Coloquio sobre Administración Pública en América Latina. Colom-bia 1964.15 Nava Negrete, Alfonso. Los Reglamentos Interiores de las Secreta-rías de Estado. Revista de Administración pública N°. 96, enero - abril1990, INAP, México.


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El Estado, a través de las Comisiones Legislativas y lasdependencias administrativas del Ejecutivo deberán deconformar una política social en el corto plazo, sólida ysostenida para el largo plazo a fin de evitar que las con-tradicciones sociales desborden el marco de estabilidaden que se ha desenvuelto la relación de Estado-sociedaden las últimas siete décadas.

La labor no es sencilla, para el 2021 faltan pocos sexe-nios. Ya se puso énfasis en el Estado, no se debe sosla-yar la administración, principalmente la de los estados ymunicipios.


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INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, A.C.Sección Mexicana del Instituto de Ciencias Administrativas

CONSEJO DIRECTIVO

PRESIDENTEJosé Natividad González Paras

VICEPRESIDENTES

Alejandro Carrillo CastroGuillermo Haro Bélchez

CONSEJEROSMiguel Alemán VelascoFrancisco Barrio TerrazasSergio García RamírezEnrique González PedreroOrnar Guerrero OrozcoRamón Muñoz GutiérrezMaría del Carmen PardoFernando Solana MoralesJorge Tamayo López-PortilloJavier Treviño CantúDiego Valadés Ríos

TESOREROAlejandro Valenzuela del Río

SECRETARIO EJECUTIVONéstor Fernández Vertti

COORDINADORES

ADMINISTRACIÓN Y FINANZASValentín H. Yáñez Campero

CONSULTORÍA Y ASISTENCIA TÉCNICAMaría Angélica Luna Parra

DESARROLLO Y FORMACIÓN PERMANENTEElena Jeannetti Dávila

ESTADOS Y MUNICIPIOS *

INVESTIGACIÓN Y DESARROLLODE SISTEMASOsear Flores Jiménez

PROGRAMA DE PROFESIONALIZACIÓNDEL SERVICIO PÚBLICOMa. del Pilar Conzuelo Ferreyra

* Encargado: César Silva Mejia

COMITÉ EDITORIALJosé Chañes Nieto

Yolanda de los ReyesNéstor Fernández VerttiOsear Flores JiménezOrnar Guerrero OrozcoVirgilio Jiménez Duran

MIEMBROS FUNDADORES

Antonio Carrillo Flores Mario Cordero PastorGilberto Loyo Gabino Fraga MagañaRafael Mancera Ortiz Jorge GaxiolaRicardo Torres Gaytán José IturriagaRaúl Salinas Lozano Antonio Martínez BáezEnrique Caamaño Muñoz Lorenzo Mayoral PradoDaniel Escalante Alfonso NoriegaRaúl Ortiz Mena Manuel PalaviciniRafael Urrutia Millán Jesús Rodríguez y RodríguezJosé Attolini Andrés Serra RojasAlfredo Navarrete Catalina Sierra CasasúsFrancisco Apodaca Gustavo R. VelascoAlvaro Rodríguez Reyes

CONSEJO DE HONOR

Gustavo Martínez CabanasAndrés Caso LombardoLuis García Cárdenas

Ignacio Pichardo PagazaRaúl Salinas Lozano

Adolfo Lugo Verduzco


Se terminó de imprimir en el mes de julio de 2002,en los talleres de Editorial JMN, Antiguo Camino a Xochimilco N°

5768, Col. La Noria, Delegación Xochimiico, México, D.F.,Tels: 5641-7875, 5641-8532 y 5641-7766.

La edición constó de 1000 ejemplares, más sobrantes para reposicióny estuvo al cuidado de la Subcoordinación de Difusión del INAP

lntoloda sobre teoría de la - repositorio.tec.mx

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