lineamientos de política de montaña en el perú - prodern

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Lineamientos de

2Fotografía: Enrique Cúneo / Autoridad Nacional del Agua / Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación COSUDE / Care Perú

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1Perú: País de Montaña / Frente los desafíos de cambio climático, 2014

Presidente Ollanta Humala Tasso (2014)

“El Perú es un país de montañas, y cuna de una civilización que vivió en armonía con las extraordinarias formaciones geológicas andinas, sin por ello dejar de lograr un impresionante nivel de desarrollo. Esto nos permite contar con un amplio legado de conocimientos ancestrales que debemos aprovechar para que nuestro progreso no represente un riesgo para sus delicados ecosistemas.” 1

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Contextoy ProbLemátiCa

Nota CoNCeptual

Fotografía: Enrique Castro-Medivil /PRODERN/ Ministerio del Ambiente /Agencia Belga de Desarrollo (CTB Perú).

eL Gobierno de Perú reConoCe que los efectos del cambio climático podrían causar en los próximos cincuenta años una pérdida importante del PBI nacional. El Banco Central de Reserva del Perú calculó el efecto del cambio climático sobre la economía agregada, estimando que al 2030 la economía tendría un PIB real 6.8% menor al que se tendría sin cambio climático.

La particular vulnerabilidad del Perú ante el fenóme-no de cambio climático, se debe sin duda a lo comple-jo y diverso de sus ecosistemas montañosos, habitados en gran parte de sus territorios por poblaciones y co-munidades que viven en pobreza y extrema pobreza.

Nuestras montañas tropicales son ecosistemas carac-terizados por la gran diversidad, climática, edáfica,

biológica y cultural, se llegan a reconocer 29 de 32 climas a nivel mundial, 84 de 116 zonas de vida, y con 31 unidades de suelo identificados. Los ecosistemas de montaña brindan bienes y servicios tan importan-tes para la economía del país, como, por ejemplo, los recursos hídricos y la agrobiodiversidad, así como los recursos no renovables como minerales. Es evidente que estos ecosistemas han sufrido un proceso conti-nuo de degradación durante el último siglo, a causa de diversas razones naturales o antrópicas. Combinado con el cambio climático, esta degradación continua y aún más acelerada pone en peligro la capacidad de estos ecosistemas de continuar brindando los bienes y servicios fundamentales para el desarrollo del país.

En el Perú se encuentra 71% de los glaciares tropi-cales en el mundo2. Entre 1970 y 2003 el área total

01.

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2El último Inventario de Glaciares del Perú registró un total de 2,679 glaciares

ubicados en 19 cordilleras nevadas, que cubren una superficie de 1,298.6 km2

en los Andes del Perú, con un volumen de hielo estimado fue de entre 32 y 35

km3 (Torres et al. 2013).

3Centros Vavilov

4Brack, A., 2004

de glaciares en el país se redujo en 42.64%, con una tendencia a la fragmentación en glaciares más pequeños, que a su vez son aún más vulnerables al continuo aumento de la temperatura y pueden in-cluso desaparecer en un futuro cercano. Este proce-so de desglaciación tendrá importantes consecuen-cias para el país.

En particular, el 60% de la población vive en zonas áridas de la costa y casi la totalidad de la agricul-tura de la costa es de regadío. Además la energía hidroeléctrica contribuye con el 57% de la energía eléctrica a nivel nacional, en consecuencia la gran mayoría del país es dependiente de las fuentes hídri-cas de la montaña.

Los Andes peruanos son unos de los centros de origen de la agricultura3 en el mundo, caracteriza-do por su gran agrobiodiversidad, en particular, la impresionante variedad de tubérculos, granos an-dinos, calabazas y frutos nativos, así como la fauna domestica de camélidos y cuyes, entre otros, tan importante para la seguridad alimentaria del país así como para la humanidad. En particular, se hace referencia de 4,400 plantas utilizadas de las cuales 187 especies son domesticadas y de ellas el 45 % son de origen andino.4

La zona de montaña es una zona viva, donde se encuentra casi el 30% de la población del país res-ponsable de la generación de un cuarto del PBI na-cional. Sin embargo el impresionante crecimiento económico de las últimas décadas, estimulado por las importantes inversiones públicas y privadas en me-gaproyectos de desarrollo en los sectores de energía, minería e infraestructura vial, todavía no ha logrado un desarrollo equitativo y sostenible, lo que se refleja en la región andina donde se encuentran las tasas más altas de pobreza y de extrema pobreza en el país, a pesar de la riqueza de sus recursos naturales, y de los importantes servicios que brindan los eco-sistemas de montaña.

Existe, entonces una inadecuada compensación o retribución a estos pobladores andinos por el mantenimiento y mejoramiento de los servicios ecosistémicos, gracias a sus conocimientos y prác-

ticas ancestrales. Una de las consecuencias de las dificultades para las familias andinas de llegar a sa-tisfacer sus necesidades económicas básicas, es una constante migración de la población rural a los cen-tros urbanos o a la costa o amazonia, buscando allí una mejor vida. Como resultado hoy en día hay un despoblamiento de las cuencas altoandinas, dejando abandonadas estas áreas, quedando andenes y otras infraestructuras tradicionales de gestión de agua y de pasturas sin mantenimiento. Sin embargo en las montañas andinas han habido varios esfuerzos por llevar adelante proyectos de desarrollo o de mejora de la calidad de vida sobre todo en la sierra sur des-de los años 80 (“Trapecio Andino”, “Sierra verde”, “sierra exportadora”).

El MINAM considera oportuno y necesario diseñar y promover una política de montaña con sus linea-mientos claramente definidos, así como los instru-mentos económicos y financieros relevantes, que permitan adaptar la economía y la sociedad de mon-taña a dicho fenómeno, dentro el marco normativo vinculante a nivel internacional y nacional, y con una particular referencia a la Ley General del Ambiente (N° 28611) y la Política Nacional del Ambiente (DS N°012-2009-MINAM).

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visión02. Fotografía: Enrique Castro-Medivil /PRODERN/ Ministerio del Ambiente /Agencia Belga de Desarrollo (CTB Perú).

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La montaña en un esPaCio dinámiCo y vivo, donde su población encuentra una vida digna en armonía con la na-turaleza, con instituciones político-administrativas y sociales fortale-cidas, con capacidades para asegurar la buena gobernanza, inclusión social y rendición de cuentas en forma democrática, promoviendo y canalizando inversiones para su desarrollo, gestionando y aprove-chando sus recursos naturales, renovables y no renovables, de mane-ra sostenible y rentable, asegurando el buen funcionamiento de sus ecosistemas.Al 2030 las montañas en el Perú cuentan con ecosistemas saludables que siguen brindando bienes y servicios ecosistémicos y son resilientes al cambio climático, gracias al manejo sostenible que lo ha puesto en valor a través de mecanismos financieros ambientales como la compensación y la retribución. Esto es posible debido a que las poblaciones asentadas en las montañas han gestado su territorio de manera ordenada de acuerdo a sus reales potencialidades, mitigando riesgos y amenazas, y con una pla-nificación cuidadosa y de largo plazo que toma en cuenta los efectos del cambio climático , basada en una institucionalidad fortalecida con roles claros, capacidades y competencias descentralizadas. Las inversiones en las montañas son formales, ordenadas y cumplen con altos estándares de calidad ambiental, la conflictividad socio-ambiental es mínima.

Los territorios de montaña son competitivos, sostenibles y han mejorado significativamente la calidad de vida de las poblaciones erradicándose la desnutrición crónica y analfabetismo y brindándose a la población los servicios básicos de agua, alimentos, educación, salud y electricidad en ciudades sostenibles, gestionando el territorio de las montañas y sus eco-sistemas de una forma climáticamente inteligente, para el beneficio equi-tativo de las actuales y futuras generaciones del país.

La visión de la política de montaña al 2030

es modificar el paradigma de desarrollo

sostenible del país fortaleciendo polos de

desarrollo andinos articulados con los polos

de desarrollo amazónico y costero.

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Los Lineamientos de La PoLítiCa de montaña03.

Lineamientos de política:

1. Promover estrategias de comunicación y educa-ción que permitan el empoderamiento de todos los actores involucrados; el reconocimiento de la impor-tancia de su participación y opinión en los aspectos que los afecten.

2. Promover y garantizar relaciones de reciprocidad y equidad, en que los individuos se reconozcan como interlocutores válidos.

3. Promover la difusión y capacitación en la participa-ción ciudadana y cómo utilizarla, para que sus opinio-nes y propuestas incidan en las políticas nacionales, regionales y locales.

4. Fortalecer los sistemas regionales y locales de gestión ambiental en el ámbito de montaña.

5. Fortalecer los niveles de articulación y coordina-ción interinstitucional e intergubernamental para la gobernanza y gestión de montaña.

6. Proteger y aplicar los conocimientos ancestrales vitales para la gestión sostenible de los ecosistemas de montañas

7. Impulsar programas de inclusión social empode-rando los hombres y mujeres que viven en las regio-nes de montaña para que incidan en los procesos de desarrollo.

8. Diseñar e implementar sistemas de alerta temprana, gestión del riesgo, como una forma de adaptación al cambio climático.

Considerando la transversalidad de los asuntos am-bientales, una estructura de gobernanza ambiental democrática, debe orientarse a una acción articula-da entre los diferentes poderes, sectores y niveles de gobierno, bajo principios de integralidad y sub-sidiariedad, así como a la participación pública de los diferentes segmentos de la sociedad, bajo prin-cipios de equidad e inclusión social. En sociedades como el Perú, con procesos de gestión ambiental

3.1 Gobernanza

descentralizada en construcción, y realidades so-cio-económicas y culturales diversas, esto implica poner especial atención a los distintos niveles de desarrollo relativo de capacidades, al igual que a la participación de los diversos grupos sociales que se encuentren sub-representados por factores étni-cos, de género o generación, lleva a priorizar estos espacio como son las montañas.

Estos lineamientos garantizan una adecuada gober-nanza de las montañas, permiten una ocupación sana y ordenada de los ecosistemas de montaña, el uso sostenible de sus recursos naturales en el marco de un desarrollo equitativo, sostenible y racional.

Fotografía: Enrique Cúneo / Autoridad Nacional del Agua /Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación COSUDE / Care Perú

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Los Lineamientos de La PoLítiCa de montaña

La reGión de montaña Puede defi-nirse mediante una combinación de clasificaciones de ecosistemas5, la irregularidad topográfica del te-rreno6, los límites de altitud, siguiendo las categorías definidas por Meybeck (2001) y/o la definición de eco-regiones de montaña7. Los ecosistemas de mon-taña son proveedores de bienes y servicios esencia-les para el sustento de las poblaciones asentadas en la montaña así como ellas que se encuentran en las cuencas bajas de la costa y la Amazonía. Se considera esencial que la política de montaña fomenta acciones y programas que asegura el buen funcionamiento de los ecosistemas, especialmente acciones de adaptación y de mitigación, garantizando así la provisión de estos bienes y servicios esenciales, en particular, de agua, agrobiodiversidad, belleza escénica y conocimientos.

Servicios Hidrológicos

Los lineamientos de política para la gestión soste-nible del recurso hídrico en las montañas son:

1. Promover la gestión y manejo integral de la cuenca como unidad de planificación, administra-ción y manejo para el desarrollo.

2. Implementar medidas necesarias de adaptación al cambio climático en base de los escenarios probables, que incluye conservar las cabeceras de cuenca y las fuentes proveedoras de agua.

3. Mejorar la provisión, distribución, y uso de agua con técnicas de siembra y cosecha de agua, siste-mas mejorados de riego, y proyectos remediación, tratamiento y reciclaje de aguas contaminadas por la industria y aguas residuales, combinando los conocimientos y las prácticas ancestrales con las tecnologías modernas.

3.2 Gestión de Los eCosistemas

4. Promover de una política más equitativa sobre los de-rechos de acceso, aprovechamiento y uso del recurso hí-drico, así como fomentando esquemas de retribución de servicios hídricos, en reconocimiento de las necesida-des de los pobladores de las cuencas altas como también el reconocimiento de su rol esencial en la buena gestión de los ecosistemas proveedores del servicio hídrico.

Sin duda, el recurso hídrico, agua, es el bien más importante que brinda la montaña, y su provisión en términos de cantidad y calidad es el servicio esencial para la agricultura, la industria y la minería, la gene-ración de energía hidroeléctrica y el uso doméstico.

Es también sin duda que el ciclo hidrológico será directamente impactado por el cambio climático, con cambios importantes en la temporalidad y la intensidad de las lluvias.

Estos lineamientos de la política de montaña deben coordinarse con los otros sectores relevantes, y, en particular, con la Autoridad Nacional de Agua (ANA) que actualmente está en proceso de la elaboración del Plan de Acción Nacional de Recurso Hídrico.

Gestiónde la Agrobiodiversidad


1. Conservar y usar in situ y ex situ la agrobio-diversidad animal y vegetal, en base a los conoci-mientos y prácticas ancestrales, y la investigación científica y tecnologías modernas, considerando el cambio climático y a la seguridad alimentaria.

2. Incentivar el biocomercio y los diversos esquemas de certificación para mejorar la entrada de los cultivos de la agrobiodiversidad en los mercados nacionales e internacionales, acompañados con políticas de compra responsable y de comercio justo, con el objetivo de incrementar la productividad agrícola en la montaña.

3. Diseñar e implementar mecanismos de compen-sación para los hombres y mujeres agricultoras guar-dianes de la agrobiodiversidad.

A

B

5Olson et al., 2001

6Riley et al., 1999

7Según la clasificación de Brack o de WWF Global 200

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4. Restaurar y conservar la biodiversidad silvestre, in-cluyendo los parientes silvestres de especies cultivadas.

La agricultura familiar en los Andes se basa en la agrobiodiversidad, en función de los pisos altitu-dinales y la estacionalidad. Además, es una de las principales proveedoras de la seguridad alimentaria del país, y hoy en día con mayor vinculación con los mercados internacionales.

La agrobiodiversidad se constituye en la principal al-ternativa frente a los escenarios inciertos planteados por el cambio climático (aumento de temperatura, cambios en la estacionalidad de las lluvias, aumento de plagas y enfermedades que afectarán los cultivos y los animales domésticos).

Oferta Energética


1. Gestionar las cuencas hidrográficas para mantener el aporte de esta fuente como parte de la planifica-ción energética del país.

2. Realizar estudios prospectivos del potencial ener-gético a ser cubierto por centrales hidroeléctricas ubicadas en ecosistemas de montaña para planificar

las acciones a llevar adelante en las zonas a intervenir tomando en cuenta criterios económicos, sociocultu-rales y ambientales.

Pese a que ha disminuido la dependencia de la ener-gía hidroeléctrica que hasta el año 2006 era de apro-ximadamente el 70 % a hoy ser el 57,2%, estas cifras nos dicen de la importancia de los ecosistemas de montaña para la economía del país y por lo tanto lo crucial que es mantener los ciclos y balances hídricos en las altas montañas especialmente más aún en un escenario de cambio climático.

Por ello también es importante integrar la gestión de cuencas con las estrategias de planificación energéti-ca a nivel nacional y a su vez su relación con las áreas naturales protegidas cuyas cuencas proveen el 61 % de la energía hidroeléctrica del Perú. La protección de las cuencas altas dentro de áreas naturales prote-gidas han impedido la sedimentación de 5 represas de importancia nacional (SERNANP, 2010).

Uso y conservación de losconocimientos tradicionales

Lineamiento de política:

1. Valorizar los conocimientos ancestrales y prácticas

CD

Fotografía: Enrique Cúneo / Autoridad Nacional del Agua / Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación COSUDE / Care Perú

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tradicionales y promover su aplicación para la gestión sostenible de los ecosistemas de montaña.

Las culturas asentadas en las montañas andinas son portadoras de un saber ancestral de gestión de estos ecosistemas, el cual tiene un gran valor en el proceso de hacer frente a los desafíos que nos va a plantear el cambio climático. Es por ello que es indispensable tomar en cuenta este conocimiento en la elaboración de las estrategias y programas de desarrollo sosteni-ble de las montañas (McGuire, s.f.). En la medida que este tipo de conocimiento es oral su continuidad sólo será posible en la medida que se garantice la presen-cia y la continuidad de las culturas andinas, de su idioma y sus costumbres.

Es importante tomar en cuenta que el Perú es signa-tario del Protocolo de Nagoya sobre acceso a los re-cursos genéticos y la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de su utilización al convenio sobre la diversidad biológica.

Gestión de la Belleza Escénica

Lineamiento de política:

1. Promover la conservación y gestión sostenible de la belleza escénica de los paisajes andinos para el

desarrollo de alternativas económicas, en particular, el turismo, compatible con la buena gestión de los ecosistemas de montaña.Con su enorme diversidad en áreas fisiográficas, cli-mas y ecosistemas, el Perú posee una gran riqueza paisajística y no es sorprendente que sus escenarios naturales y belleza escénica sean la cuarta razón que esgrimen los peruanos para sentirse orgullosos de su país. 8 La belleza escénica es una de las principales atracciones del país citadas por turistas internaciona-les, al lado del patrimonio arqueológico y la diversidad cultural. Actualmente el turismo en Perú está en acen-so, contribuyendo en 2012 un total del 9% al PBI na-cional, aportando así 16,449 millones de dólares, con un proyección de crecimiento de 5% al 2022.

Reconociendo su importancia y la necesidad de conservar el paisaje como recurso natural, la belleza escénica ha llegado a jugar un papel importante en la gestión ambiental y en las políticas ambientales en muchos países.

E8Ipsos Apoyo, 2010

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3.3Lineamientos eConómiCos de La

PoLítiCa de montañas

La orientaCión de estos Linea-mientos eConómiCos está conforme con las políticas de desarrollo económico del país, específicamente fomentando el crecimiento verde en base al mejoramiento de la competitividad, pro-ductividad y rentabilidad.

Inversión Verde


1. Aprovechar sosteniblemente el potencial econó-mico de los bienes y servicios ecosistémicos, con énfasis en la agregación de valor y mercado.

2. Promover la inversión verde pública y privada en los sectores de Comunicación, Energía, Minería, Transporte y Turismo, así como en nuevos nego-cios verdes (por ejemplo, remediación ambiental, restauración de ecosistemas degradas, manejo de efluentes, entre otros).

3. Facilitar las inversiones (industriales) que apli-quen técnicas/tecnologías y hagan uso de insumos poco contaminantes.

El MINAM considera viable que la inversión pú-blica y privada sea dirigida al enverdecimiento de sectores clave. Así, se espera tener una categoría de proyectos de inversión verde que recuperen el “Capital Natural”.

Desarrollo de Mecanismos Financieros


1. Promover el diseño e implementación de los mecanismos de retribución por los servicios eco-sistémicos basados en:

• Regulación del ciclo hídrico y mantenimiento o mejora de la calidad hídrica.9 • Mantenimiento de biodiversidad.• Secuestro, captura y mantenimiento de stocks de carbono. • Recuperación y formación de suelos.

2. Implementar instrumentos económicos como compensaciones, incentivos, subsidios para cubrir

los costos de conservación y/o restauración de ecosistemas de montaña.

3. Promover el cumplimiento de los Principios de Ecuador por el sector de la banca, favoreciendo el financiamiento de los proyectos de inversión incor-porando los temas ambientales y sociales.

4. Promocionar el diseño e implementación de NAMA (Acciones de Mitigación Apropiadas por el País) en el ámbito de la montaña.

El Perú ha avanzado en la normativa de los servi-cios ecosistémicos. Así se han aprobado tanto la Ley N° 30215, Ley de Mecanismos de Retribución por Servicios Ecosistémicos, (MRSE) como su Reglamento.

Estas normas establecen la naturaleza voluntaria de los acuerdos de los MRSE y define como “servicios ecosistémicos a aquellos beneficios económicos, socia-les y ambientales, directos e indirectos, que personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, obtienen del buen funcionamiento de los ecosistemas”

Uno de los nuevos mecanismos de financiamiento son los NAMA (Acciones de Mitigación Apropiadas por el País), que son mecanismos propuestos por los propios países en desarrollo que reducen las emisio-nes de gases de efecto invernadero por debajo del ni-vel que resultaría de seguir haciendo las cosas como hasta ahora (es decir, seguir una trayectoria business as usual). Actualmente, se está proponiendo la elabo-ración de los primeras NAMA en el Perú.

9Los MRSE hidrológicos coadyuvan a la mejor gestión del agua. En ese sentido,

El MINAM promueve MRSE hidrológicos en coordinación con los Consejos

de Recursos Hídricos de Cuenca u otras instancias del Sistema de Gestión de

Recursos Hídricos. Por Resolución Jefatural, la Autoridad Nacional del Agua

establecerá incentivos para los usuarios que realicen MRSE hidrológicos, en el

marco del artículo 84 de la Ley de Recursos Hídricos, Ley N° 29338.

A

B

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3.4eduCaCión, e investiGaCión

e innovaCión

Educación


1. Incluir en los sistemas educativos los conocimien-tos sobre el rol, contribución e importancia de la montaña al desarrollo sostenible, con una perspecti-va intercultural.

2. Crear y consolidar Centros de Excelencia a través de la creación de redes de cooperación y colabora-ción entre universidades nacionales, en la región andina, y en otros países de montaña.

Investigación e Innovación


1. Fortalecer el sistema nacional de información para estudiar y monitorear la variabilidad climática y gene-rar escenarios futuros más precisos del clima como ins-trumentos de gestión y adaptación al cambio climático.

2. Fortalecer la red de estaciones hidrometrológicas al cargo de SENAMHI.

3. Implementar un sistema de monitoreo de la bio-diversidad y cobertura vegetal en zonas represen-tativas de los ecosistemas de montaña para estudiar los cambios que se den en el tiempo.

4. Desarrollar programas de investigación aplicada de nuevas fuentes de energía en las montañas (eóli-cas, gas, termales).

5. Desarrollar programas de investigación sobre los conocimientos tradicionales, sus mecanismos de reproducción y su relación con la ciencia.

6. Crear espacios de encuentro entre los científicos, la academia, y los tomadores de decisiones, autori-dades de carácter nacional, subnacional, gobiernos locales y comunidades campesinas, indígenas para el intercambio de conocimientos e información.

7. Crear un Instituto de Investigación de Ecosistemas de Montaña que esté en coordinación con el actual esfuerzo promovido por el Ministerio del Ambiente.

La ciencia es la base para tomar decisiones acertadas por lo tanto la generación de conocimientos, el re-gistro, la documentación, la innovación son la base para la generación de políticas rigurosas.

Una política basada en la ciencia será un rasgo de los procesos de toma de decisiones relacionadas con el tema más importante del siglo: el cambio climático. El CONCYTEC, como ente rector en el fomento de la ciencia y tecnología, tiene un papel muy importante en este proceso.

Fotografía: Enrique Cúneo / Autoridad Nacional del Agua / Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación COSUDE / Care Perú

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14Fotografía: Enrique Cúneo / Autoridad Nacional del Agua / Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación COSUDE / Care Perú

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