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LEYNo1937 ----------~--~~~~~---------
POR LA CUAL SE ESTABLECE LA NATURALEZA Y
REGIMEN lURIDICO DE LA FUNDACION UNIVERSITARIA INTERNACIONAL DEL TROPICO AMERICANO
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
Artiacuteculo 1deg Objeto La presente ley tiene como objeto otorgar las herramientas necesarias al Ministerio de Educacioacuten Nacional al departamento de Casanare y a la Asamblea Departamental del Casanare para transformar la Naturaleza Caraacutecter Acadeacutemico y Reacutegimen Juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano
Artiacuteculo 2deg Solo para los efectos de esta ley A iniciativa del Gobernador autoriacutecese a la Asamblea del Departamento de Casanare a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del Departamento a la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano previa renuncia o donacioacuten al Departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano si asiacute lo establecen sus estatutos internos La institucioacuten de educacioacuten superior oficializada mediante Ordenanza quedaraacute organizada como una Universidad Puacuteblica de orden departamental con sujecioacuten a las particularidades de la Ley 30 de 1992 sin necesidad de disolucioacuten
Paraacutegrafo 1deg Una vez se expida la ordenanza que incorpore en la estructura administrativa del departamento a la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americanoel nombre de esta seraacute cambiado por Universidad Internacional del Troacutepico Americano conforme a su nueva naturaleza juriacutedica y utilizaraacute la sigla Unitroacutepico igualmente para identificarse
Paraacutegrafo 2deg Autoriacutecese al Ministerio de Educacioacuten Nacional a la Gobernacioacuten y a la Asamblea Departamental de Casanpre para adelantar y gestionar los traacutemites que corresponda en aras de garantizar que todos los bienes muebles e inmuebles que se encuentren bajo la tutela y uso de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano (Unitroacutepico) a la promulgacioacuten de la presente ley pasen a ser propiedad de la Universidad Internacional del Troacutepico Americano (Unitroacutepico)
Artiacuteculo 30 La nueva entidad oficial de orden departamental Universidad Internacional del Troacutepico Americano sustituiraacute en todo a la Fundacioacuten
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Universitaria Internacional del Troacutepico Americano esto es en tanto sus derechos como en sus obligaciones
Artiacuteculo 4deg Una vez la Asamblea Departamental de Casanare expida la Ordenanza de incorporacioacuten a la estructura administrativa de la institucioacuten autoriacutecese al Ministerio de Educacioacuten Nacional para que se incluya en la lista de instituciones de educacioacuten superior oficialmente reconocidas a la Universidad Internacional del Troacutepico Americano (Unitroacutepico) en un plazo maacuteximo de seis (6) meses
Artiacuteculo Sdeg Con el fin de evitar situaciones que afecten las expectativas legiacutetimas de los estudiantes el Ministerio de Educacioacuten Nacional conforme al artiacuteculo 10 numeral 6 de la Ley 1740 de 2014 transferiraacute los registros calificados y demaacutes documentos y actuaciones administrativas concomitantes de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano a la Universidad Internacional del Troacutepico Americano
Artiacuteculo 60 Una vez la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano sea organizada como Universidad Puacuteblica del orden departamental presentaraacute directamente proyectos de formacioacuten y capacitacioacuten cientiacutefica al Fondo de Ciencia Tecnologiacutea e Innovacioacuten del Sistema General de Regaliacuteas conforme a los requisitos generales expedidos por La Comisioacuten Rectora del Sistema General de Regaliacuteas Los proyectos beneficiaraacuten a docentes de planta estudiantes y egresados de la institucioacuten
Artiacuteculo 7deg La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgacioacuten
EL PRESIDENTE DEL HONORABLE SENADO DE LA REPUacuteBLICA
(
ERNESTO MACIAS TOVAR
EL SECRETARIO GENERAL DEL HONORABLE SENADO DE LA REPUBLlCA
GREGaRIO ElJACH PACHECO
2
~
BLE CAMARA DE REPRESENTANTESmiddot
EL SECRETARIO GENERAL - DE LA HONORABLE CAMARA DE REPRESENTANTES
3
LEY NoJ 937 --~~~-------------------
POR LA CUAL SE ESTABLECE LA NATURALEZA Y REacuteGIMEN JURiacuteDICO DE LA FUNDACiOacuteN UNIVERSITARIA INTERNACIONAL DEL TROacutePICO
AMEacuteRICANO
REPUacuteBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
PUBLiacuteQUESE Y CUacuteMPLASE
En cumplimiento de lo dispuesto en la Sentencia C-051 del 30 de mayo de 2018 proferida por la H Corte Constitucional se procede a la sancioacuten del proyecto de Ley toda vez que dicha Corporacioacuten ordena la remisioacuten del expeacutediente al Congreso de la Repuacuteblica para continuar el traacutemite de rigor y su posterior enviacuteo al Presidente de la Repuacuteblica para efecto de la correspondiente sancioacuten -- 6SEP 2018Dada en Bogotaacute DC a losmiddot
LA MINISTRA DEL INTERIOR
EL MINISTRO DE HACIENDA Y CREacuteDITO PUacute
LA MINISTRA DE EDUCACiOacuteN NACIONAL
---
Sentencia C-051118
Referencia Expediente OG-154
Control de constitucionalidad en el traacutemite de objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano
Magistrada Sustanciadora DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotaacute DC treinta (30) de mayo de dos mil dieciocho (2018)
La Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales en especial las previstas en el artiacuteculo 2418 CP y cumplidos los traacutemites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991 ha proferido la siguiente
SENTENCIA
l ANTECEDENTES
11 Registro de las objeciones gubernamentales
Mediante oficio recibido en la Secretariacutea General de la Corte el 10 de octubre de 2017 el Secretario General del Senado de la Repuacuteblica por instruccioacuten del Presidente de esa Corporacioacuten remitioacute copia del Expediente del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano en relacioacuten con el cual el Gobierno nacional presentoacute objeciones por razones de inconstitucionalidad y de inconveniencia Ambas Caacutemaras Legislativas insistieron el Proyecto y en consecuencia el asunto fue enviado a la Corte con el fin de que decidiera sobre la exequibilidad de las referidas objeciones de conformidad con los artiacuteculos 1991 de la Ley 5a de 1992 y 167 de la Constitucioacuten Poliacutetica Cumplidos los traacutemites constitucionales y legales procede la Corte a resolver de fondo
12 El Proyecto de Ley objetado
A continuacioacuten se trascribe el texto del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara objetado por el Gobierno nacionaL
LEY No por la cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional
del Troacutepico Americano El Congreso de la Repuacuteblica
DECRETA
Artiacuteculo lO Objeto La presente ley tiene como objeto otorgar las herramientas necesarias al Ministerio de Educacioacuten Nacional al departamento de Casanare y a la Asamblea Departamental del Casanare para transformar la Naturaleza Caraacutecter Acadeacutemico y Reacutegimen Juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano
Artiacuteculo 2~ Solo para los efectos de esta ley A iniciativa del Gobernador autoriacutecese a la Asamblea del departamento de Casanare a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del departamento a la Fundacioacuten Universitaria Internacional deacutel Troacutepico Americano previa renuncia o donacioacuten al departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico
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Americano si asiacute lo establecen sus estatutos internos La institucioacuten de educacioacuten superior oficializada mediante Ordenanza quedaraacute organizada como una Universidad Puacuteblica de orden departamental con sujecioacuten a las particularidades de la Ley 30 de 1992 sin necesidad de disolucioacuten
Paraacutegrafo ]0 Una vez se expida la ordenanza que incorpore en la estructura administrativa del departamento a la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano el nombre de esta seraacute cambiado por Universidad Internacional del Troacutepico Americano conforme a su nueva naturaleza juriacutedica y utilizaraacute la sigla Unitroacutepico igualmente para identificarse
Paraacutegrafo 2deg Autoriacutecese al Ministerio de Educacioacuten Nacional a la Gobernacioacuten y a la Asamblea Departamental de Casanare para adelantar y gestionar los traacutemites que corresponda en aras de garantizar que todos los bienes muebles e inmuebles que se encuentren bajo la tutela y uso de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano (Unitroacutepico) a la promulgacioacuten de la presente ley pasen a ser propiedad de la Universidad Internacional del Troacutepico Americano (Unitroacutepico)
Artiacuteculo 3 La nueva entidad oficial de orden departamental Universidad Internacional del Troacutepico Americano sustituiraacute en todo a la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano esto es en tanto sus derechos como en sus obligaciones
Artiacuteculo 4deg Una vez la Asamblea Departamental de Casanare expida la Ordenanza de incorporacioacuten a la estructura administrativa de la institucioacuten autoriacutecese al Ministerio de Educacioacuten Nacional para que se incluya en la lista de instituciones de educacioacuten superior oficialmente reconocidas a la Universidad Internacional del Troacutepico Americano (Unitroacutepico) en un plazo maacuteximo de seis (6) meses
Artiacuteculo 50 Con el fin de evitar situaciones que aficten las expectativas legiacutetimas de los estudiantes el Ministerio de Educacioacuten Nacional conforme al artiacuteculo 10 numeral 6 de la Ley 1740 de 2014 transfiriraacute los registros calificados y demaacutes documentos y actuaciones administrativas concomitantes de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano a la Universidad Internacional del Troacutepico Americano
Artiacuteculo 6 Una vez la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano sea organizada como Universidad Puacuteblica del orden departamental presentaraacute directamente proyectos de formacioacuten y capacitacioacuten cientiacutefica al Fondo de Ciencia Tecnologiacutea e Innovacioacuten del Sistema General de Regaliacuteas conforme a los requisitos generales expedidos por la Comisioacuten Rectora del Sistema General de Regaliacuteas Los proyectos beneficiaraacuten a docentes de planta estudiantes y egresados de la institucioacuten
Artiacuteculo 7deg La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgacioacuten
13 Las objeciones del Gobierno nacional
El Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten Nacional formularon cuatro objeciones en relacioacuten con el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara
131 Falta de consonancia entre el tiacutetulo y su contenido El Gobierno sostiene que no hay consonancia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley impugnado por cuanto en el primero se anuncia que se estableceraacute la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano (en adelante Unitroacutepico) mientras que con el articulado se busca otorgar herramientas juriacutedicas para transformar la naturaleza el caraacutecter acadeacutemico y el reacutegimen juriacutedico de la Institucioacuten asiacute como autorizar a la Asamblea Departamental de Casanare a iniciativa del (sic) gobernador para incorporar en la estructura del departamento a dicha fUndacioacuten en calidad de universidad puacuteblica En consecuencia a su juicio el tiacutetulo no tiene utilidad interpretativa del articulado propuesto dado que en este no se define la naturaleza juriacutedica de la Universidad existente sino de un nuevo centro educativo que crearaacute el Departamento
132 Imposibilidad del surgimiento de la nueva universidad oficial El Gobierno subraya que seguacuten el artiacuteculo 2deg del Proyecto de Ley la oficializacioacuten e incorporacioacuten de la Fundacioacuten Internacional del Troacutepico Americano a la estructura administrativa del Departamento de Casanare se llevaraacute a cabo J~l previa renuncia o donacioacuten a la entidad territorial de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes de entidades puacuteblicas y particulares en el patrimonio de la Institucioacuten si asiacute lo establecen sus
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estatutos internos Esta preVlSlon aseguran el Presidente y el Ministerio de Educacioacuten es juriacutedicamente imposible de cumplir
Indican que Unitroacutepico es una persona juriacutedica conforme al artiacuteculo 633 del Coacutedigo Civil reconocida como entidad sin aacutenimo de lucro con un patrimonio propio mediante el cual cumple sus fines de manera que los bienes que ingresen a sus haberes no pueden confundirse con aquellos de los fundadores o de las personas que integran sus oacuterganos de direccioacuten y de gobierno Asiacute mismo subrayan que el patrimonio de Unitroacutepico no se encuentra representado en aportes o cuotas sociales como se preveacute en el artiacuteculo 20 analizado En este sentido consideran que no es posible la renuncia o la donacioacuten a la que hace referencia dicha disposicioacuten en la medida en que estas figuras solo son viables cuando se trata de sociedades en donde la participacioacuten de los socios estaacute constituida por acciones cuotas o partes de intereacutes las cuales pueden ser objeto de disposicioacuten por sus titulares
Desde otro punto de vista el Gobierno indica que incluso si fuera viable la renuncia o donacioacuten de los derechos sobre de los aportes cuotas sociales o bienes como se preveacute en el artiacuteculo 2 tampoco se entiende que esto deba hacerse al departamento del Casanare Ello por cuanto el Departamento es una persona juriacutedica distinta a aquella que seriacutea la Universidad que pretende crearse lo que impediriacutea a esta tener la propiedad sobre los bienes que antes eran de Unitroacutepico dado que su titularidad recaeriacutea en la entidad territorial A su vez implicariacutea el riesgo de que la Universidad no pueda contar con un patrimonio suficiente para el cumplimiento de sus funciones
A partir de los anteriores argumentos el Gobierno nacional sostiene que el Proyecto de Ley permite al Departamento de Casanare incorporar a Unitroacutepico a su estructura administrativa sin que medie compensacioacuten alguna y con la sola expedicioacuten de un acto administrativo lo cual constituye un supuesto de confiscacioacuten proscrito en el artIacuteCulo 34 de la Constitucioacuten Poliacutetica
133 Falta de anaacutelisis del impacto jiscal de la iniciativa El Gobierno nacional asegura que se desconocieron los artiacuteculos 334 CP Y 7 de la Ley 819 de 2003 debido a que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende adoptar pese a que genera un impacto considerable en las finanzas puacuteblicas Argumenta que el sostenimiento de todas las universidades puacuteblicas del paiacutes cuenta entre otros ingresos con recursos del Presupuesto General de la Nacioacuten de conformidad con los artiacuteculos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992 de manera que en este caso se causariacutean unos costos sin haberse realizado los estudios fiscales correspondientes Indica que tampoco se tuvieron en cuenta los impactos econoacutemicos que para las demaacutes universidades puacuteblicas significariacutea el hecho de que una institucioacuten maacutes reciba ingresos producto de la estampilla establecida en la Ley 1967 de 2013 ni la incidencia fiscal de que a otro grupo adicional de estudiantes se les disminuya sus costos de matriacutecula por ejercer su derecho al voto
134 Infraccioacuten del derecho a la igualdad Por uacuteltimo el Gobierno sentildeala que se quebranta el derecho a la igualdad en razoacuten de que se establece un trato diferente un procedimiento especial y uacutenico para crear una nueva institucioacuten de educacioacuten superior sin existir razones suficientes que lo justifiquen Antildeade que incluso se pone en riesgo el servicio puacuteblico de educacioacuten de la poblacioacuten que se inscriba en la pretendida institucioacuten en el supuesto de que esta no sea viable teacutecnica financiera y juriacutedicamente
14 Insistencia del Congreso de la Repuacuteblica
Recibido el escrito de objeciones el Senado de la Repuacuteblica designoacute a Andreacutes Garciacutea Zuccardi miembro de esta Caacutemara y la Caacutemara de Representantes nombroacute a Jorge Eliecer Tamayo Marulanda Ciro Antonio Rodriacuteguez Pinzoacuten y John Eduardo Molina Figueredo pertenecientes a esta Corporacioacuten legislativa para la elaboracioacuten del informe sobre las objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley 122 de2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano En el informe los congresistas rechazaron las objeciones y solicitaron a las plenarias de ambas caacutemaras no acogerlas Replicaron cada una de las objeciones impugnaciones presidenciales en los siguientes teacuterminos
141 Frente a la supuesta falta de consonancia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley ademaacutes de citar jurisprudencia constitucional sobre la distincioacuten entre los principios de unidad de J-tJmateria y de correspondencia entre el tiacutetulo de una ley y su contenido la Comisioacuten Accidental afirma que el verbo establecer empleado en el epiacutegrafe del Proyecto en una de sus acepciones equivale a fundar o instituir lo cual demuestra la relacioacuten entre aqueacutel y el cuerpo normativo aprobado Indica
en todo caso que en efecto el Proyecto de Ley no busca definir la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico sino que con la concesioacuten de potestades al Ministerio de Educacioacuten a la Gobernacioacuten de Casanare y a su Asamblea pretende resolver el error generado por el vaciacuteo juriacutedico establecido en el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992
Los congresistas explican que la anterior regulacioacuten solo contempla instituciones de educacioacuten superior de tipo estatal u oficial privadas o de economiacutea solidaria dentro de las cuales no puede ser ubicada Unitroacutepico Precisan que esta fue creada bajo el modelo de una fundacioacuten de participacioacuten mixta (con aportes puacuteblicos y privados) pese a que el Ministerio de Educacioacuten le otorgoacute personeriacutea juriacutedica su generis como una institucioacuten privada de educacioacuten superior Agregan que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se pronuncioacute al respecto y consideroacute legalmente imposible que el servicio puacuteblico de educacioacuten superior pueda ser prestado por una persona juriacutedica mixta (bien sea sociedad o fundacioacuten) y recomendoacute normalizar para superar todas las situaciones faacutecticas o juriacutedicas que afecten la prestacioacuten del servicio puacuteblico de educacioacuten superior
142 Con respecto a la objecioacuten relacionada con los presuntos efectos confiscatorios del artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley los miembros de la Comisioacuten Accidental empiezan por clarificar que la normatividad propuesta no supone la disolucioacuten y liquidacioacuten sino solo la mutacioacuten de Unitroacutepico Por otro lado puntualizan que esto se dispone llevar a cabo previa renuncia o donacioacuten al Departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Universidad si asiacute lo establecen sus estatutos internos (negrillas originales) En este sentido sostienen que si instituciones sin aacutenimo de lucro como fundaciones disponen en sus estatutos internos el origen de su patrimonio igualmente es admisible que estas puedan decidir quieacutenes pueden administrarlo o dejar de hacerlo y bajo queacute condiciones
De este modo la Comisioacuten Accidental estima legal y constitucionalmente viable que el patrimonio de la Fundacioacuten sea eventualmente administrado por el Departamento de Casanare en calidad de miembro fundador de Unitroacutepico luego de un acuerdo de voluntades de todos los fundadores que decidan libremente renunciar a sus derechos Argumenta que el Proyecto de Ley no pretende confiscar los bienes de la Fundacioacuten sino solo que a partir de un acuerdo de voluntades libre de todo apremio y de conformidad con los estatutos de la Institucioacuten ella pueda ser transformada en una entidad de derecho puacuteblico sin necesidad de su disolucioacuten y liquidacioacuten
143 En lo que hace relacioacuten a la carencia de estudios sobre el impacto fiscal de la iniciativa los congresistas sostienen que conforme a la jurisprudencia constitucional las normas sobre racionalidad legislativa relacionadas con las finanzas puacuteblicas no pueden suponer la creacioacuten de barreras insalvables a la produccioacuten normativa del Legislador ni la creacioacuten de un poder de veto en cabeza del Ministerio de Hacienda Asiacute mismo afirman que la carga principal reposa en dicha dependencia que es la entidad con los datos los equipos de funcionarios y la experticia en materia econoacutemica Para el presente caso la Comisioacuten Accidental advierte que el Ministerio se abstuvo de emitir concepto favorable sobre los efectos fiscales de la iniciativa dado que no realizoacute las correspondientes proyecciones lo que a su juicio es diferente a emitir un concepto negativo o solicitar al Congreso de la Repuacuteblica el archivo de la iniciativa
144 Por uacuteltimo en lo relativo a la objecioacuten por quebrantamiento del principio de igualdad al haberse presuntamente dispuesto la creacioacuten de Unitroacutepico mediante mecanismos distintos a los que se utilizan para crear todas las universidades puacuteblicas la Comisioacuten Accidental afirma que en su funcionamiento y rendicioacuten de cuentas e informes aquella se asemeja a una entidad descentralizada por servicios y paga cuota de fiscalizacioacuten a la Contraloriacutea Departamental del Casanare En este sentido considera que la entidad se halla sujeta al tratamiento de una entidad puacuteblica sin recibir los beneficios de los que siacute gozan las instituciones de educacioacuten superior oficiales Como consecuencia en su criterio en la praacutectica existe una desigualdad que en cambio el Proyecto de Ley censurado pretende corregir
11 TRAacuteMITE ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL
21 Mediante comunicacioacuten recibida en la Secretariacutea General de la Corte el 10 de octubre de 2017 el Secretario General del Senado de la Repuacuteblica por instruccioacuten del Presidente de esa Corporacioacuten legislativa remitioacute copia del Expediente del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Jlttf Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano en relacioacuten con el cual el Gobierno nacional
presentoacute objeciones por razones de inconstitucionalidad y en respuesta las Caacutemaras Legislativas insistieron en los teacuterminos expuestos con anterioridad
22 A traveacutes de Auto del 30 de octubre de 2017 la Magistrada Sustanciadora asumioacute el conocimiento de las citadas objeciones y ordenoacute oficiar a las secretarias generales del Senado y de la Caacutemara de Representantes con el fin de que remitieran a la Corte las pruebas necesarias en orden a verificar el procedimiento legislativo realizado respecto del traacutemite de aprobacioacuten del informe de objeciones Asiacute mismo dispuso fijar en lista el presente proceso en la Secretariacutea General de la Corte con el propoacutesito de permitir la intervencioacuten ciudadana
23 Mediante el Auto 599 del 8 de noviembre de 2017 la Sala Plena de esta Corporacioacuten en ejercicio de las atribuciones contempladas en los artiacuteculos 167 y 241 numeral 8 de la Constitucioacuten decidioacute abstenerse de decidir acerca de las objeciones gubernamentales de la referencia pues vencido el teacutermino probatorio no se recibieron la totalidad de los elementos solicitados a los secretarios generales del Senado de la Repuacuteblica y la Caacutemara de Representantes De la misma manera ordenoacute poner en conocimiento de los presidentes de las caacutemaras legislativas el contenido de la providencia con el fin de apremiarlos para que allegaran los elementos requeridos
De otra parte se resolvioacute que hasta tanto fuera allegada la documentacioacuten requerida se continuariacutea con el traacutemite de la revisioacuten sobre las objeciones gubernamentales
24 A traveacutes de oficio recibido el 15 de noviembre de 2017 el Secretario General de la Caacutemara de Representantes remitioacute copia en medio magneacutetico de la Gaceta del Congreso 1014 de 2017 con el acta de plenaria 245 del 19 de septiembre de 2017 en la cual tuvo lugar la aprobacioacuten del informe sobre las objeciones Posteriormente a traveacutes de oficio allegado el 28 de noviembre de 2017 el Secretario General de la misma Corporacioacuten legislativa remitioacute en medio magneacutetico copia de la Gaceta del Congreso 1072 de 2017 con el acta de plenaria 244 del 13 de septiembre de 2017 en el cual se efectuoacute el anuncio previo a la discusioacuten de las objeciones presidenciales
25 Puesto que auacuten faltaban pruebas por allegar mediante Auto del 16 de abril de 2018 la Magistrada Sustanciadora insistioacute en los requerimientos probatorios realizados en los Autos del 30 de octubre y del 8 de noviembre de 2017 respecto de la documentacioacuten solicitada al Secretario General del Senado de la Repuacuteblica
26 En respuesta a la decisioacuten anterior por medio de oficios de 19 y 23 de abril de 2018 el Secretario General del Senado de la Repuacuteblica remitioacute a la Corte los medios de conviccioacuten solicitados
111 INTERVENCIONES
31 El Ministerio de Educacioacuten Nacional presentoacute intervencioacuten mediante la cual solicita a esta Corporacioacuten declarar fundadas las objeciones formuladas con base sustancialmente en la misma argumentacioacuten aducida en ellas
32 El ciudadano Joseacute Gregorio Hernaacutendez Galindo intervino ante la Corte para defender la constitucionalidad del Proyecto de Ley objetado y por consiguiente solicitoacute declarar infundadas las objeciones gubernamentales
Sostiene que no existe una falta de consonancia entre el tiacutetulo de la iniciativa objetada y su contenido pues este tiene por objeto otorgar al Ministerio de Educacioacuten y al Departamento de Casanare herramientas para transformar la naturaleza el caraacutecter acadeacutemico y el reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico En este sentido indica que si se pretende transformar la naturaleza es obvio que se determine como se hace en el Proyecto de Ley la nueva naturaleza de la Entidad Asiacute siacute se establece en su tiacutetulo la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria como puede verse en los artiacuteculo 1 (sic) 0 3 4 5 Y 6 del proyecto que aluden directamente a esas materias la inconsistencia con el encabezamiento del proyecto no existe
De otra parte indica que como lo anuncia el Proyecto de Ley no se pretende expropiar ni confiscar el patrimonio del Centro Educativo sino que se parte de un eventual entendimiento de voluntades de l) acuerdo a los respectivos estatutos que permiten la transformacioacuten del claustro universitario de derecho privado a puacuteblico sin necesidad de disolverlo o liquidarlo
Asiacute mismo considera que no es de recibo la objecioacuten basada en la ausencia de manifestacioacuten sobre el impacto fiscal de la propuesta Asegura que la iniciativa no crea una nueva universidad ni un gasto puacuteblico sino que se ocupa de la transformacioacuten de la naturaleza juriacutedica y de (sic) la institucioacuten en razoacuten de una donacioacuten que se hace al departamento Y se obvioacute la peticioacuten de anaacutelisis porque solicitado al Ministerio de Hacienda un concepto al respecto sentildealoacute laquoque es imposible cuantificar los gastos que la propuesta legislativa generariacutearaquo
El interviniente explica que ante la anterior imposibilidad la Gobernacioacuten de Casanare solicitoacute un estudio socioeconoacutemico de factibilidad para la creacioacuten de una nueva universidad puacuteblica en el Departamento el cual fue entregado en octubre de 2005 y allegado luego como soporte del Proyecto de Ley Sentildeala que en este documento se ponen de manifiesto las condiciones fisicas administrativas y financieras que hacen viable esta posibilidad en tanto corresponde a una institucioacuten ya consolidada Asiacute concluye que la naturaleza de la regulacioacuten a partir de los antecedentes que tuvo en cuenta el Ministerio de Hacienda asiacute como las caracteriacutesticas de la donacioacuten hi[cieron] innecesario y francamente inapropiado un estudio de impacto fiscal lo que determinoacute la postulacioacuten y traacutemite del proyecto
33 Los ciudadanos Alexis Ferley Bohorquez y Neidy Liliana Berney Huertas quienes afirman ser abogados egresados de Unitroacutepico intervinieron en el presente traacutemite para solicitar a la Corte declarar infundadas las objeciones gubernamentales formuladas por el Ejecutivo
Argumentan que entre el epiacutegrafe y el proyecto de ley existe armoniacutea y coherencia Consideran que el espiacuteritu y contenido de la iniciativa son similares a los de la Ley 67 de 1968 mediante la cual seguacuten su tiacutetulo se establece la situacioacuten juriacutedica de la Universidad Francisco de Paula Santander de la ciudad de Cuacutecuta y se concede un auxilio Subrayan que mediante esta regulacioacuten se transformoacute definioacute y cambioacute la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la citada institucioacuten antes de caraacutecter privado y que en la interpretacioacuten de tales normas nunca ha existido inseguridad juriacutedica demostrando que existe unidad y correspondencia entre su texto y epiacutegrafe Agregan que el tiacutetulo del Proyecto de Ley censurado preveacute que se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico debido a que aquella muta y pasa a ser de naturaleza privada a puacuteblica en cuanto se transformariacutea
En relacioacuten con la objecioacuten sobre las supuestas consecuencias confiscatorias de las normas sentildealan que las entidades sin aacutenimo de lucro como fundaciones y corporaciones pueden darse sus directivas y regirse por sus propias normas 10 cual cobra mayor vigor en el marco del artiacuteculo 69 CP que confiere a los entes universitarios la potestad de organizarse y regirse de conformidad con sus estatutos En este sentido indican que el espiacuteritu del Proyecto de Leyes que los demaacutes miembros de Unitroacutepico renuncien de forma voluntaria a sus derechos de administracioacuten sobre la Fundacioacuten dejando como uacutenico miembro al departamento en su calidad de fondador mas no como ente territorial dado que la fundacioacuten no se disuelve y asiacute proseguir hacia su eventualmente oficializacioacuten y establecimiento como una nueva entidad de derecho puacuteblico bajo los paraacutemetros que establece la eventual ley
Seguacuten los intervinientes la renuncia de los derechos de administracioacuten sobre la Fundacioacuten es viable pues se encuentra contemplada el artiacuteculo 15deg de sus estatutos internos avalados por el propio Ministerio de Educacioacuten seguacuten el cual la condicioacuten de miembro se pierde cuando se presente renuncia formal ante la sala general de los miembros
Por uacuteltimo se pronuncian en cuanto a los efectos fiscales del Proyecto de Ley Los intervinientes afirman que ni el Gobierno ni el Ministerio de Hacienda o el de Educacioacuten en ninguacuten momento realizaron las cuantificaciones o demostraron en cifras el impacto fiscal de la iniciativa ya que ellos son los que cuentan con el personal operativo teacutecnico y logiacutestico para ello Dicen compartir la opinioacuten del informe sobre las objeciones de la Comisioacuten Accidental en el sentido de que el Proyecto no comporta un gasto puacuteblico inmediato y que si se llega a aprobar su desarrollo quedariacutea sujeto a la voluntad poliacutetica de la Asamblea Departamental de Casanare y a la iniciativa del Gobernador quien deberaacute hacer las correspondientes gestiones con el Gobierno nacional y los estudios correspondientes para analizar la sostenibilidad y viabilidad de la oficializacioacuten de la Universidad
De este modo los intervinientes solicitan a la Corte declarar infundadas las objeciones guberniexclpnentales Con todo piden tambieacuten que con arreglo al concepto del Procurador General de la Nacioacuten de acuerdo con el cual la incorporacioacuten de la Universidad al Departamento de Casanare desconoceriacutea la autonomiacutea constitucional que les asiste a los entes de esta naturaleza se declaren 3
I
inexequibles las expresiones e incorporar en la estructura administrativa del departamentd y al
iexcl
departamento del artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley objetado asiacute como las expresiones de incorporacioacuten a la estructura administrativa de la institucioacuten previstas en el artiacuteculo 4 iacutedem
III CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIOacuteN
El Procurador General de la Nacioacuten en ejercicio de las competencias previstas en el artiacuteculo 2785 de la Constitucioacuten y en el artiacuteculo 32 del Decreto 2067 de 1991 rindioacute concepto de rigor dentro del asunto de la referencia mediante el cual solicitoacute a la Corte declarar infundada una de las objeciones propuestasfundadas dos de las objeciones y parcialmente fundada la restante objecioacuten
31 El Ministerio Puacuteblico considera que no existe una correspondencia exacta entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley objetado pues el primero hace referencia a la creacioacuten de la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico mientras que el articulado no crea ni define esa institucioacuten sino que pretende la transformacioacuten de su naturaleza y reacutegimen y dar lugar a otro ente denominado Universidad Internacional del Troacutepico Americano En consecuencia en su opinioacuten se desconoce el artiacuteculo 169 C P en la medida en que el tiacutetulo del Proyecto de Ley no delimita la materia que esta trata enviacutea un mensaje equivocado y dificulta su consulta y control ciudadano Se sigue de esto para el Procurador que la respectiva objecioacuten gubernamental es fundada
32 Respecto al segundo argumento de la impugnacioacuten gubernamental relativa a la imposibilidad juriacutedica de que se produzca la renuncia o donacioacuten de los aportes cuotas sociales o bienes por cuanto Unttroacutepico tienen el caraacutecter de Fundacioacuten sentildeala que con independencia de que las normas objetadas contravengan la regulacioacuten legal ordinaria sobre el reacutegimen de las personas juriacutedicas esto no entrantildea en siacute mismo un problema de inconstitucionalidad pues una ley ordinaria como la que se estudia tiene la virtualidad de crear mecanismos distintos o su generis a los que se encuentran en otras leyes de la misma naturaleza
De la misma manera el Ministerio Puacuteblico afirma que la incorporacioacuten de la Institucioacuten al Departamento del Casanare previa la renuncia o donacioacuten de los derechos sobre el capital no constituye un caso de confiscacioacuten Explica que la donacioacuten es un acto unilateral no prohibido por el ordenamiento juriacutedico colombiano y constituye un mecanismo a traveacutes -del cual se produce la transferencia del dominio que en el presente asunto funciona como una condicioacuten para que Unitroacutepico pueda ser transformada La creacioacuten de la Universidad Puacuteblica expresa el Procurador parte de que el oacutergano decisorio de la Institucioacuten acepte la transformacioacuten a traveacutes de sus estatutos de modo que se respeta la autonomiacutea de la voluntad reflejada en el manejo que los oacuterganos de decisioacuten hagan de aquellos
Halla razoacuten sin embargo al argumento de que la donacioacuten o renuncia a las que hace referencia no deberiacutean realizarse a favor del Departamento que es una persona juriacutedica distinta a la Universidad pues de ser asiacute esta no podriacutea gozar de la propiedad sobre tales bienes Aunque el Gobierno nacional no lo hace expliacutecito afirma el Procurador el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley objetado menoscaba la autonomiacutea universitaria si la Institucioacuten es incorporada a la estructura administrativa de la citada entidad territorial Este problema se refuerza seguacuten indica en el artiacuteculo 6deg del Proyecto debido a que impone a la Universidad Puacuteblica la obligacioacuten legal de presentar proyectos de formacioacuten y capacitacioacuten cientiacutefica al Fondo de Ciencia Tecnologiacutea e Innovacioacuten del Sistema General de Regaliacuteas pese a que esta postulacioacuten debe ser el producto de una decisioacuten que solo concierne al Centro Educativo En este orden de ideas el Ministerio Puacuteblico considera que la objecioacuten resulta parcialmente fundada
33 De otra parte el Procurador General concuerda con el Gobierno nacional en que debioacute haberse realizado un anaacutelisis de los impactos fiscales de la medida legislativa impugnada con sujecioacuten a la ley 819 de 2003 (Art 7deg) en la exposicioacuten de motivos y en las ponencias de traacutemite respectivas Como no se llevaron a cabo estima que esta objecioacuten resulta fundada
34 Por uacuteltimo la Vista Fiscal afirma que no le asiste razoacuten al Gobierno al considerar que el artiacuteculo 4deg del Proyecto de Leyes contrario al principio de igualdad y al derecho a la educacioacuten por establecer la creacioacuten de una futura institucioacuten de educacioacuten superior sin centildeirse a los requisitos establecidos de ia Ley 30 de 1992 En su criterio mediante el artiacuteculo impugnado no se establece una universidad puacuteblica sino que se fijan las condiciones para que ella pueda ser creada y en el caso concreto para que opere la transformacioacuten juriacutedica de la actual Unitroacutepico en una institucioacuten oficial instituida previamente por medio de ordenanza departamental
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35 Asiacute el Procurador General solicita (i) declarar infundada la objecioacuten formulada contra el artiacuteculo 4deg del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano (ii) declarar parcialmente fundada las objecioacuten respecto del artiacuteculo 2deg del Proyecto y en consecuencia declarar inexequibles las expresiones e incorporar en la estructura administrativa del departamento y al departamento y (iii) declarar fundadas las objeciones en relacioacuten con el tiacutetulo del Proyecto de Ley y la ausencia de anaacutelisis del impacto fiscal de la iniciativa legislativa Como consecuencia pide a la Corte declarar inexequible en su integridad el Proyecto de Ley
IV CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
41 Competencia
1 La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre las objeciones presentadas por el Gobierno nacional seguacuten lo disponen los artiacuteculos 167 y 241 numeral 8deg de la Constitucioacuten Poliacutetica l
42 El traacutemite de las objeciones gubernamentales
421 Caracteriacutesticas y fases del procedimiento
2 A traveacutes de su jurisprudencia la Corte Constitucional ha estudiado las caracteriacutesticas relevantes de la institucioacuten de las objeciones gubernamentales y ha fijado conforme a las previsiones de los artiacuteculos 196 a 201 del Reglamento del Congreso (Ley 5a de 1992) y 165 a 168 de la Constitucioacuten Poliacutetica los requisitos fases y procedimientos que deben ser satisfechos cuando se da apertura a su traacutemite
3 Conforme con los artiacuteculos 165 y 167 CP aprobado un proyecto de ley por la Caacutemara de Representantes y el Senado de Repuacuteblica debe pasar al Presidente de la Repuacuteblica con el fin de que sea sancionado y se disponga su promulgacioacuten como ley de la Repuacuteblica El Ejecutivo sin embargo tambieacuten puede objetarlo ya sea por razones de inconveniencia o a causa de problemas de inconstitucionalidad y esta oposicioacuten a la iniciativa legislativa puede ser total o parcial En el primer caso el Gobierno impugna la totalidad del texto aprobado por el Congreso mientras que en el segundo se muestra en desacuerdo con algunos artiacuteculos o fragmentos de los textos normativos adoptados
4 No obstante parecieran constituir en principio un bloqueo a las competencias legislativas del Congreso como lo ha clarificado la Corte las objeciones gubernamentales no comportan un poder de veto Son por el contrario expresioacuten del principio de colaboracioacuten armoacutenica entre las diferentes ramas del poder puacuteblico (CP Art 113 y en especial del Ejecutivo que contribuye a la funcioacuten legislativa con sus apreciaciones sobre la conveniencia del contenido de las normas legales y maacutes importante auacuten su efectiva sujecioacuten a los mandatos contenidos en la Constitucioacuten3bull
A partir de lo anterior cuando el Presidente de la Repuacuteblica formula objeciones a fragmentos de una ley o a esta en su integridad no se entiende realmente trastocado el procedimiento legislativo sino que tiene
1 Confonne al articulo 167 CP El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volveraacute a las Caacutemaras a segundo debate II El Presidente sancionaraacute sin poder presentar objeciones el proyecto que reconsiderado fuere aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra Caacutemara II Exceptuacutease el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucional En tal evento si las Caacutemaras insistieren el proyecto pasaraacute a la Corte Constitucional para que ella dentro de los seis diacuteas siguientes decida sobre su exequibilidad Elfallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley Si lo declara inexequible se archivaraacute el proyecto II Si la Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible asiacute lo indicaraacute a la Caacutemara en que tuvo su origen para que oiacutedo el Ministro del ramo rehaga e integre las disposiciones afectadas en teacuterminos concordantes con el dictamen de la Corte Una vez cumplido este traacutemite remitiraacute a la Corte el proyecto para fallo definitivo Por su parte al tenor del articulo 2418 CP A la Corte Constitucional se le confta la guarda de la integridad y supremaciacutea de la Constitucioacuten en los estrictos y precisos teacuterminos de este artiacuteculo Con tal fin cumpliraacute las siguientes funciones ( ) 8 Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales y de los proyectos de leyes estatutarias tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formacioacuten 2 Sentencia C-633 de 2016 MP Luis Guillenno Guerrero Peacuterez Las objeciones se conciben como una expresioacuten del principio de colaboracioacuten armoacutenica entre las diferentes Ramas del Poder Puacuteblico (CP Art J J 3) y no como un poder de veto 3 En la Sentencia C-474 de 2013 MP Nilson Pinilla Pinilla la Corte sentildealoacute la sancioacuten no puede ser vista como un 1 requisito de naturaleza formal en sentido estricto sino como una manifestacioacuten del sistema de frenos y de contrapesos 1 toda vez que habilita al Presidente de la Repuacuteblica para formular objeciones por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia sin que en modo alguno se entienda como un poder de veto
lugar la reedicioacuten de una fase dentro del traacutemite de produccioacuten de la legislacioacuten4 bull En este sentido la Constitucioacuten preveacute que el proyecto objetado total o parcialmente deberaacute volver a las caacutemaras a segundo debateS Se retoma asiacute la actuacioacuten para la adopcioacuten de una decisioacuten definitiva por parte del Congreso luego de considerar el concepto del Ejecutivo y evaluar los informes preparados por una comisioacuten accidental que analiza en detalle los reparos del Gobierno Ademaacutes de este anaacutelisis la comisioacuten accidental propone a las plenmias acoger los puntos de vista del Gobierno o rechazarlos total o parcialmente y en este uacuteltimo caso la insistencia en el respectivo proyecto de ley
5 De conformidad con los artiacuteculos 167 y 24186 cuando las caacutemaras legislativas insisten en un proyecto de ley que ha sido previamente objetado por el Presidente de la Repuacuteblica su resolucioacuten final sigue distintos traacutemites dependiendo si se trata de objeciones por inconveniencia o por inconstitucionalidad En el primer caso el Constituyente de 1991 dio prevalencia al juicio poliacutetico del Congreso de manera que si con el voto favorable de una y otra caacutemara7 se decide rechazar la impugnacioacuten el Presidente deberaacute sancionar el respectivo proyecto de ley Por el contarlo si con las mismas mayoriacuteas las caacutemaras insisten en un proyecto de ley impugnado por inconstitucional corresponde a la Corte dirimir el desacuerdo y en consecuencia decidir definitivamente sobre su constitucionalidad en cwnplimiento de su funcioacuten de la guarda de la integridad y supremaciacutea de la Carta
6 Correlativamente a 10 anterior es claro que cuando el Gobierno nacional plantea objeciones totales o parciales a un especiacutefico proyecto de ley y las caacutemaras legislativas no insisten en los textos originalmente aprobados se entienden acogidas las observaciones y por ende que los textos impugnados fueron modificados o archivados En tal caso si se trata de objeciones por inconstitucionalidad naturalmente la competencia de la Corte no resultaraacute activada dado que esto solo tiene lugar en aquellos eventos en los cuales las caacutemaras han insistido y se ha suscitado el conflicto entre estas y el Ejecutivo en tomo a la compatibilidad con la Constitucioacuten del contenido de las especiacuteficas propuestas de ley aprobadas
7 Asiacute mismo para que la insistencia del Congreso se configure y deacute lugar a los efectos indicados es decir a la obligacioacuten presidencial de sancionar el respectivo proyecto de ley (cuando se trata de objeciones por inconveniencia) o a la activacioacuten de la competencia de la Corte (respecto de objeciones por inconstitucionalidad) el rechazo a la censura del Gobierno debe ser adoptado por las dos caacutemaras legislativas De conformidad con el Reglamento del Congreso si solo una de las Caacutemaras concluye que la impugnacioacuten es infundada tal circunstancia conduciraacute al archivo del respectivo proyecto de ley8 Asiacute mismo debe tenerse presente que todas estas condiciones y consecuencias se predican siempre de aquellas partes de las propuestas de ley que han sido censuradas dado que este traacutemite especial surge y se explica solo en relacioacuten con ellas no necesariamente de los proyectos completos salvo que estos en su integridad hayan sido objeto de discrepancia
8 Conforme a la regulacioacuten anterior el traacutemite de las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad que activa la competencia de la Corte sigue ciertas reglas generales del segundo debate de los proyecto de ley pero tambieacuten unas especiacuteficas pautas relacionadas con sus particularidades (arts 165 a 168 CP 794 y 196 a 201 de la Ley 58 de 1992) Baacutesicamente se requiere el cwnplimiento de algunos tiempos solemnidades quoacuterums y mayoriacuteas asiacute como de procedimientos precisos y surtidos en forma oportuna propios de la dinaacutemica de impugnaciones del Ejecutivo y sus respuestas al interior de las caacutemaras De esta manera se ha dicho que el examen formal se sujeta a la verificacioacuten de las etapas baacutesicas de resolucioacuten de las objeciones sin incluir las generalidades de traacutemite de la ley objetada pues este uacuteltimo queda abierto a las acciones de inconstitucionalidad que por vicios de procedimiento puedan presentarse dentro del antildeo siguiente a su promulgacioacuten (Art 2423 cpl
4 Sentencia C-1152 de 2008 MP Humberto Antonio Sierra Porto 5 Art 167 CP El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volveraacute a las Caacutemaras a segundo debate 6 Art 167 cP El Presidente sancionaraacute sin poder presentar objeciones el proyecto que recoacutensiderado fuere aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra caacutemara Exceptuacutease el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucionalidad En tal evento si las Caacutemaras insistieren el proyecto pasaraacute a la Corte Constitucional para que ela dentro de los seis dias siguientes decida sobre su exequibilidad A su vez el artiacuteculo 2418 CP preveacute decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el gobierno como inconstitucionales ( ) 7 Art 167 inciso 20 de la Constitucioacuten Poliacutetica s Ley 5a de 1992 articulo 200 Discrepancias entre las caacutemaras cuando una caacutemara hubiere declarado infundadas las objeciones presentadas por el gobierno a un proyecto de ley y la otra las encontrare fundadas se archivaraacute el proyecto 3 fA
9 Sobre el particular en la Sentencia C-985 de 2006 MP Marco Gerardo Monroy Cabra se sefialoacute U[e]n primer lugar debe t la Corte advertir que ( ) se limitaraacute a examinar el traacutemite dado en el Congreso ( ) a las objeciones presidenciales y a la
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El procedimiento que debe surtirse para presentacioacuten de objeciones y su insistencia y que ha de ser verificado por la Corte en orden a determinar su competencia puede ser esquematizado como se muestra a continuacioacuten
81 De acuerdo con el artiacuteculo 166 cP el Gobierno dispone del teacutermino de seis diacuteas para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de maacutes de veinte artiacuteculos de diez diacuteas cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artiacuteculos y hasta de veinte diacuteas cuando los artiacuteculos sean maacutes de cincuenta Seguacuten la jurisprudencia constitucional estos teacuterminos son haacutebiles y se cuentan a partir del diacutea siguiente a aqueacutel en que el proyecto fue recibido para la correspondiente sancioacuten presidencial Por otra parte el proyecto objetado debe ser devuelto a la caacutemara en que tuvo origenlO y en tanto constituye un acto de Gobierno ll es necesario que las objeciones sean firmadas por el Presidente de la Repuacuteblica y el ministro del ramo
82 Una vez recibido el proyecto sin sancioacuten presidencial y con observaciones en la caacutemara en la cual tuvo origen las objeciones deben ser sometidas a conocimiento de las plenarias de la Caacutemara de Representantes y del Senado de la Repuacuteblica a traveacutes de su publicacioacuten en la Gaceta del Congreso 12
Luego se debe conformar una comisioacuten accidental para hacer el estudio de las objeciones y presentar un informe en el que ademaacutes de analizarse el alcance de la impugnacioacuten se proponga una decisioacuten a adoptar por parte de cada una de las plenarias Este informe a las objeciones gubernamentales del respectivo proyecto de ley a su vez debe ser publicado en la respectiva Gaceta del Congreso a efectos de que sea conocido por el pleno de las dos corporaciones legislativas
83 Cumplidos los anteriores presupuestos de publicidad tanto de las objeciones como del informe respectivo preparado por la comisioacuten accidental de conformidad con el Acto Legislativo O 1 de 2003 la deliberacioacuten y votacioacuten de este uacuteltimo debe ser anunciada por parte de la presidencia de cada una de las caacutemaras de forma precedente a la sesioacuten en la que tendraacute lugar dicha discusioacuten y votacioacuten La fecha de la sesioacuten posterior para la votacioacuten del informe sobre las objeciones ha de ser cierta determinada o por lo menos determinable y el acto de manifestacioacuten de voluntad de cada congresista solo puede ocurrir en la sesioacuten precisa y exacta en la cual se anuncioacute que ello tendriacutea 1ugar13 bull
84 Adicionalmente conforme a lo dispuesto en los artiacuteculos 145 y 167 CP la votacioacuten del informe de insistencia en la plenaria de cada una de las caacutemaras debe haberse llevado a cabo previa deliberacioacuten con al menos una cuarta parte de los miembros Asiacute mismo la decisioacuten debe tomarse con la asistencia de la mayoriacutea de los integrantes de la respectiva corporacioacuten y ser aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra caacutemara
85 Por uacuteltimo la Corte ha sostenido que debe existir congruencia entre el contenido normativo enviado a sancioacuten presidencial y el tomado en consideracioacuten en el informe de las objeciones discutido y aprobado por el Congreso l4bull No obstante dicha congruencia no constituye un requisito de forma expresamente establecido en la Constitucioacuten Poliacutetica ni en la Ley 5a de 1992 la Sala Plena ha considerado que es una exigencia consustancial al traacutemite de las objeciones gubernamentales Como se indicoacute las objeciones son una etapa especial dentro del procedimiento legislativo pues el proyecto de ley objetado debe volver a las caacutemaras a segundo debate en donde se deberaacuten acoger o rechazar (total o parcialmente) los reparos del Gobierno En este sentido la reedicioacuten de este segundo debate parlamentario se encuentra circunscrita a los puntos objeto de discrepancia y por consiguiente la insistencia del Congreso que activa la competencia de la Corte debe versar total o parcialmente sobre el mismo texto objetado por el Ejecutivo
422 Cumplimiento de los requisitos del traacutemite de objeciones presidenciales en el presente asunto
9 De acuerdo con la actual doctrina constitucional la decisioacuten judicial sobre las objeciones gubernamentales no solo supone el anaacutelisis al contenido de las discrepancias del Presidente frente al
insistencia del Congreso de la Repuacuteblica Por tanto omitiraacute el anaacutelisis del todo el proceso legislativo anterior teniendo en cuenta que el mismo es susceptible de ( ) demandas ciudadanas 10 Art 165 CP 11 Sentencia C-196 de 2009 MP (e) Clara Elena Reales Gutieacuterrez 12 Artiacuteculo 2 de la Ley 1431 de 2011 t 5gt D 13 Sentencia C-644 de 2004 MP Rodrigo Escobar Gil J 14 Auto 476 de 2017 MP Alejandro Linares Cantillo
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correspondiente proyecto de ley como inicialmente se considerabaIs sino tambieacuten el control del procedimiento llevado a cabo para su formulacioacuten y del seguido por las caacutemaras en orden a insistir en la iniciativa aprobada de manera que la competencia de la Corte sea vaacutelidamente activada Se ha considerado asiacute mismo que la extensioacuten de la revisioacuten al traacutemite se justifica en la medida en que se preveacuten reglas especiacuteficas que de no seguirse implican ciertas consecuencias y obligaciones juriacutedicas ya sea para el Presidente de la Repuacuteblica o el Congreso l6bull
A continuacioacuten la Sala verificaraacute los procedimientos de formulacioacuten de las objeciones y la aprobacioacuten de la insistencia por el Congreso en el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano de acuerdo con las pautas indicadas en precedencia (fundamentos 81 a 85)
91 Oportunidad A traveacutes de oficio recibido en la Secretariacutea Juriacutedica de la Presidencia de la Repuacuteblica ellO de junio de 2017 el Secretario General de la Caacutemara de Representantes remitioacute el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano en cumplimiento de los arts 1574 165 Y 166 CP Y 196 de la Ley 5a de 1992
Por su parte el Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten devolvieron al Presidente de la Caacutemara de Representantes el texto de Proyecto de Ley sin la respectiva sancioacuten junto con un escrito de objeciones por razones de inconveniencia y de inconstitucionalidad El documento fue recibido el 9 de junio de 2017 lo que quiere decir que su presentacioacuten fue oportuna dado que el Ejecutivo por tratarse de un proyecto con menos de 20 artiacuteculos disponiacutea de seis diacuteas haacutebiles para oponerse al Proyecto y este plazo venciacutea exactamente el mismo diacutea en que el escrito fue recepcionado
92 Publicacioacuten Las objeciones presidenciales fueron publicadas el viernes 16 de junio de 2017 en la Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica Ndeg 505
93 Conformacioacuten de la comisioacuten accidental y publicacioacuten del informe a las objeciones El Senado de la Repuacuteblica designoacute a Andreacutes Garciacutea Zuccardi miembro de esta Caacutemara y la Caacutemara de Representantes nombroacute a Jorge Eliecer Tamayo Marulanda Ciro Antonio Rodriacuteguez Pinzoacuten y Jo1m Eduardo Molina Figueredo pertenecientes a esta Corporacioacuten Legislativa como miembros de la Comisioacuten Accidental para el estudio de las objeciones al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara Esta Comisioacuten preparoacute un informe que se publicoacute el martes 12 de septiembre de 2017 en las Gacetas del Congreso de la Repuacuteblica 772 y 773 en el cual se propuso no aceptar los reparos del Gobierno
15 Inicialmente la Corte consideraba que la revisioacuten en estos casos se limitaba al estudio y decisioacuten de las objeciones como habiacutean sido formuladas sin abarcar aspectos no sefialados por el Ejecutivo bajo la consideracioacuten de que la decisioacuten debiacutea estar enmarcada exclusivamente en la dinaacutemica de los controles interorgaacutenicos y en esa medida no podiacutea afectar la posibilidad de que con posterioridad los ciudadanos ejercieran la accioacuten puacuteblica de inconstitucionalidad contra las normas objetadas Sin embargo en la Sentencia C-1404 de 2000 MM pp Carlos Gaviria Diacuteaz y Aacutelvaro Tafur Galvis la Sala varioacute expliacutecitamente el precedente y definioacute que por razones loacutegicas y constitucionales era necesario el pronunciamiento sobre aspectos no planteados por el Gobierno pero cuyo anaacutelisis resultaba un presupuesto indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad formuladas en las objeciones De un lado indicoacute que las reglas de derecho que se han de aplicar al estudio de las objeciones se derivan en no pocos casos de otras reglas o principios maacutes generales no mencionados en las objeciones pero que resultan insoslayables para fundamentar cualquier decisioacuten De otro lado consideroacute que en tanto el mandato del artiacuteculo 2418 CP califica las decisiones de la Corte como definitivas si no se efectuacutea en ellas el anaacutelisis de constitucionalidad de los mencionados temas conexos eacutestos quedaraacuten cobijados por el efecto
de cosa juzgada constitucional que se deriva de la decisioacuten final sobre la objecioacuten como tal y en consecuencia ninguacuten ciudadano podraacute controvertirlos en el futuro La Sala Plena explico que al pronunciarse sobre tales asuntos conexos en realidad no se coartaba el derecho de los ciudadanos de ejercer la accioacuten puacuteblica de iexclnconstitucionalidad en la medida en que una vez la Corte emita el fallo en todo caso la mencionada accioacuten no seraacute procedente respecto de los temas que se relacioacutenan directamente con el objeto central de la sentencia A partir de esta variacioacuten del precedente praacutecticamente en todos los casos la Sala ha considerado necesario controlar la constitucionalidad del procedimiento seguido por el Congreso de la Repuacuteblica y el Gobierno que dio lugar a la intervencioacuten de la Corte para decidir sobre las objeciones 16 Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado De este modo si el Presidente no propone objeciones dentro del teacutermino previsto -o no lo hace en debida forma- debe sancionar y promulgar el proyecto de ley (Art 166 CP) Por su 5 parte si el proyecto de leyes objetado total o parcialmente por el Gobierno las caacutemaras deberaacuten surtir de nuevo el segundo 7J debate para analizar las observaciones formuladas (Art 167 CP)
94 Anuncio previo a la discusioacuten y votacioacuten de las objeciones En las sesiones plenarias del Senado de la Repuacuteblica del 12 de septiembre de 2017 17 Y de la Caacutemara de Representantes del 13 de septiembre de 201718 se anuncioacute que el citado informe sobre objeciones gubernamentales se pondriacutea en consideracioacuten y votariacutea los diacuteas 13 y 19 de septiembre respectivamente
95 Votacioacuten del informe de objeciones En las anteriores fechas las plenarias del Senado 19 y la Caacutemara de Representantes20 aprobaron efectivamente el informe de la Comisioacuten Accidental sobre las objeciones presidenciales En el Senado de la Repuacuteblica se hicieron presentes al inicio de la sesioacuten 90 senadores de los 101 que en ese momento lo conformaban y la aprobacioacuten del informe se llevoacute a cabo a partir de 56 votos por el Siacute y O votos por el N021 emitidos a traveacutes del sistema de voto nominal y puacuteblico En la Caacutemara de Representantes se hicieron presentes al inicio de la sesioacuten 147 de los 166 miembros y la aprobacioacuten del informe se realizoacute a partir de los 87 votos por el Siacute Y O votos por el No asiacute mismo depositados a traveacutes del sistema de voto nominal y puacuteblic022bull
En este orden de ideas la Corte encuentra que el informe de objeciones fue vaacutelidamente aprobado De un lado en la plenaria del Senado de la Repuacuteblica existioacute quorum deliberatorio e4 de los miembros) y decisorio eh de los miembros) pues estuvieron presentes al inicio de la sesioacuten 90 senadores y el informe fue votado por 56 de ellos Asiacute mismo se aproboacute por mayoriacutea absoluta (2+ 1 de los miembros) pues los 56 votos emitidos fueron a favor del informe que propuso rechazar las objeciones gubernamentales
Debe efectuarse con todo una precisioacuten Como se indicoacute el 12 de septiembre de 2017 el Secretario del Senado anuncioacute al Pleno de la Corporacioacuten Legislativa que el Proyecto Ley objetado se discutiriacutea y votariacutea en la proacutexima sesioacuten Al siguiente diacutea es decir el 13 de septiembre de 2017 se anuncioacute sin embargo una vez maacutes dentro de los proyectos que seriacutean considerados y eventualmente votados en la proacutexima sesioacuten plenaria la iniciativa legislativa objetada23bull Pese a esto el mismo diacutea luego de finalizar la enunciacioacuten de dicha lista de proyectos y de que varios senadores dejaron algunas constancias la Presidencia del Senado concedioacute la palabra al Senador Andreacutes Felipe Garciacutea Zuccardi quien invitoacute al Pleno a votar positivamente el informe sobre las objeciones Acto seguido el Presidente de esa Caacutemara sometioacute a consideracioacuten de la Plenaria el referido informe y fue aprobado con los resultados precedentemente indicados24bull
De acuerdo con lo anterior el anuncio previo fue realizado en dos oportunidades Pese a esto la Corte subraya como relevante que la discusioacuten y votacioacuten efectivas se produjeron el diacutea inicialmente sentildealado para el efecto y que el informe sobre las objeciones en el Senado de la Repuacuteblica fue aprobado por mayoriacutea absoluta como lo ordenan las reglas citadas a partir de un resultado de 56 votos por el Siacute y O por el No Esto indica que la finalidad del anuncio previo se cumplioacute a cabalidad y por lo tanto en dicha Caacutemara el traacutemite de aprobacioacuten del informe relativo a las objeciones gubernamentales se llevoacute a cabo con observancia de los procedimientos legales y constitucionales correspondientes
El informe sobre las objeciones tambieacuten fue vaacutelidamente aprobado en la Caacutemara de Representantes En la plenaria de esta Corporacioacuten Legislativa compuesta por 166 miembros existioacute quorum deliberatorio (4 de los miembros) y decisorio (h de los miembros) dado que estuvieron presentes al inicio de la sesioacuten 144 representantes y el informe fue votado por 86 de ellos De igual forma se votoacute por mayoriacutea absoluta eh+1 de los miembros) en la medida en que los 86 votos depositados fueron a favor del informe que propuso no aceptar las objeciones gubernamentales
96 Por uacuteltimo la Sala encuentra que el texto del proyecto de ley objetado es exactamente el mismo en el cual el Congreso insistioacute de modo que se cumple la exigencia de congruencia entre los dos contenidos
l7 Acta de Sesioacuten 15 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 52 de 2018 IS Acta de Sesioacuten 244 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1072 de 2017 19 Acta de Sesioacuten 16 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 53 de 2018 20 Acta de Sesioacuten 245 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1014 de 2017 21 Seguacuten certificacioacuten expedida por el Secretario General allegada a la Corte mediante oficio del 23 de abril de 2018 y se evidencia tambieacuten en el Acta de Sesioacuten 15 contenida en la Gaceta del Congreso 53 de 2018 22 Conforme a la certificacioacuten emitida por el Secretario General de la Caacutemara de Representantes enviada a la Corte mediante oficio del 1 de noviembre de 2017 y consta en el Acta de Sesioacuten 245 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1014 de 2017 23 Acta de Sesioacuten 16 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 53 de 2018 p 8 24 iexclbid p 11
97 Rechazados de este modo los reparos del Gobierno nacional el Presidente del Senado remitioacute a la Corte el expediente legislativo para que la Corte decidiera sobre la exequibilidad del Proyecto de Ley
10 En este orden de ideas la Sala concluye que las caacutemaras legislativas y el Gobierno nacional cumplieron los requisitos de procedimiento establecidos en las normas pertinentes para este tipo traacutemites y corresponde en consecuencia decidir de fondo sobre las objeciones gubernamentales formuladas
43 El contenido de las objeciones gubernamentales
431 Entre el tiacutetulo del Proyecto de Ley objetado y su contenido existe una relacioacuten de conexidad
11 A juicio de la Sala Plena no puede predicarse falta de correspondencia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen jurfdico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano a la luz de las reglas jurisprudenciales sobre la materia construidas por la Corte
12 De conformidad con el artiacuteculo 169 de la Constitucioacuten [e]l tiacutetulo de las leyes deberaacute corresponder precisamente a su contenido precepto que se traduce en la obligacioacuten para el Congreso de la Repuacuteblica de fijar un tiacutetulo a cada una de las leyes que aprueba y de proporcionarle una redaccioacuten articulada armoacutenica y temaacutetica con el contenido de los correspondientes compendios normativos25 bull En tanto se trata de un mandato constitucional y el control que se le confiere a la Corte abarca los vicios materiales y de procedimiento en la formacioacuten de los actos juriacutedicos implica un deber que se incorpora como paraacutemetro de constitucionalidad de las leyes El alcance de esta norma cobija tanto la existencia del tiacutetulo como su contenido en la medida en que este debe guardar la precitada relacioacuten de correspondencia26
bull
13 El tiacutetulo encabezado o epiacutegrafe de las leyes o actos legislativos cumple varios papeles importantes al circunscribir la materia regulada (i) proporciona el reflejo del contenido previsto en el articulado como elemento pedagoacutegico para la ciudadaniacutea que facilita la identificacioacuten difusioacuten y cumplimiento de la respectiva normatividad (ii) permite a los destinatarios de las disposiciones llevar a cabo su consulta a traveacutes de la clasificacioacuten a partir del tema al que se refieren sobre la base de que normas aisladas no se encuentran recogidas dentro de leyes que regulan otras materias (iii) sirve como criterio de interpretacioacuten para establecer el sentido de las disposiciones contenidas en un mismo conjunto a partir de un canon sistemaacutetico y contextual27 y (iv) contribuye en muchos casos a determinar eventuales desconocimientos al principio de unidad de materia28 bull
14 Evidentemente el mandato de correspondencia entre el tiacutetulo y el articulado al que antecede puede ser satisfecho en un sinnuacutemero de maneras pues con frecuencia las conexiones temaacuteticas y las funciones que desempentildea resultan cumplidas a partir de muchos enunciados linguumliacutesticos Esto implica de suyo que al redactar la foacutermula que encabezaraacute cada una de las leyes el Legislador dispone como regla general de un amplio margen de configuracioacuten29bull La jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido con todo que esta libertad para titular los conjuntos de disposiciones legales tiene varios liacutemites En general el Congreso no puede dejar de cumplir con unos miacutenimos en su disentildeo y le estaacute vedada la adopcioacuten de contenidos de cierto caraacutecter
25 Sentencia C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto 26 Ver las Sentencias C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-821 de 2006 Cit 27 rE] tiacutetulo de las leyes a pesar de no constituir una norma en estricto sentido en tanto de ellos no es deducible un mandato una prohibicioacuten o una permisioacuten si exhibe valor como criterio de interpretacioacuten de las normas contenidas en el cuerpo de la ley Siendo asiacute es claro que incluso los criterios de interpretacioacuten de la ley que emanan del texto del tiacutetulo o encabezado de la misma son pasibles del control de constitucionalidad puesto que un titulo contrario a los preceptos constitucionales de no ser excluido del ordenamiento juriacutedico padrla conducir a una interpretacioacuten de parte o toda la ley no conforme con el estatuto superior Sentencia C-152 de 2013 Cfr asiacute mismo las Sentencias C-152 de 2015 MPLuis Ernesto Vargas Silva C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-230 de 2008 MP Rodrigo Escobar Gil C-290 de 2000 MP Vladimiro Naranjo Mesa y C-1)85 de 2000 MM PP MP Vladimiro Naranjo Mesa y Carlos Gaviria Diacuteaz 28 Cfr Sentencias C-393 de 2011 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-908 de 2007 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-152 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva 29 Ver Sentencia C-152 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva
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Asiacute en primer lugar el tiacutetulo de las leyes no debe carecer de toda relacioacuten con su contenido pues por expresa exigencia del articulo 169 CP debe subsistir la necesaria correspondencia a que se ha hecho referencia En segundo lugar el nombre de una ley no puede ser discriminatorio y por ende al Legislador le estaacute constitucionalmente vedado el empleo de criterios que la propia Carta Poliacutetica sentildeala como prohibidos para diferenciar entre personas tales como la raza el sexo la opinioacuten poliacutetica o filosoacutefica el origen nacional etc De esta forma seriacutea inconstitucional un tiacutetulo que nominara la ley en cuestioacuten por ejemplo Ley-Antisemita o Ley-Anticomunista3o En tercer lugar se encuentran excluidos tambieacuten tiacutetulos que tengan como efecto la sustitucioacuten total del nuacutemero y la descripcioacuten general del contenido de la Ley pues aquellos requisitos se hallan expliacutecitamente establecidos en la Ley 5a de 1992 Orgaacutenica del Reglamento del Congreso
Por uacuteltimo el nombre o subtiacutetulo de la ley no debe conceder reconocimientos privilegios u honores a una persona especiacutefica dado que estas materias son objeto de leyes especiales denominadas leyes de honores que se someten a unos requisitos particulares (Art 15015 Cp)31 Debe ser claro en todo caso que a la luz del principio democraacutetico maacutes allaacute de las prohibiciones mencionadas el mandato constitucional de fijar un encabezado a la ley que guarde relacioacuten de correspondencia sustantiva con el contenido de las respectivas disposiciones permite la utilizacioacuten de variadas foacutermulas y salvo casos de evidente desconexioacuten temaacutetica el epiacutegrafe seraacute solo excepcionalmente cuestionable A menudo como ha sostenido la Corte la ilustracioacuten geneacuterica de la materia que se pretende regular32 o la mencioacuten del fin o de propoacutesitos que se persiguen a traveacutes de ella seraacuten suficientes33
15 En el presente asunto el Gobierno nacional sostiene que la ruptura de la correspondencia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley objetado se produce porque seguacuten el primero la eventual ley establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano mientras que de acuerdo con el segundo habriacutea lugar a la creacioacuten de una nueva universidad El Procurador General de la Nacioacuten coincide en que se desconoce la norma constitucional en cuestioacuten porque el contenido del Proyecto tiende no en la direccioacuten en que el tiacutetulo sugiere es decir hacia el establecimiento sino hacia la transformacioacuten de la naturaleza y reacutegimen y en uacuteltimas la creacioacuten de un Centro Educativo distinto Las conclusiones a las cuales llegan estos puntos de vista sin embargo a juicio de la Corte se basan en una lectura aislada del tiacutetulo censurado y se encuentran desprovistas del contexto que condujo a la aprobacioacuten del Proyecto de Ley bajo examen
16 Tanto en la exposicioacuten de motivos como en el informe de las objeciones presidenciales se muestra que en la actualidad existe una ambiguumledad respecto de la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico Se indica que mediante Ordenanza del 24 de febrero de 2000 la Asamblea Departamental de Casanare autorizoacute al Gobernador para asociarse con entidades puacuteblicas y privadas de los niveles nacional regional departamental y municipal con instituciones extranjeras multinacionales o internacionales y con particulares a fin de crear la Institucioacuten como entidad de participacioacuten mixta sin aacutenimo de lucro A partir de lo anterior el 16 de marzo de 2000 la Fundacioacuten fue constituida mediante documento privado con base en los aportes del Departamento (96) y de entidades particulares34bull
El Ministerio de Educacioacuten Nacional por su parte mediante la Resolucioacuten 1311 de 2002 reconocioacute personeriacutea juriacutedica a la entidad como institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter privado sin aacutenimo de lucro Asiacute mismo a traveacutes de la Resolucioacuten 6538 del 2011 ratificoacute una reforma a los estatutos de Unitroacutepico sobre la base de que se trataba de una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter privado Pese a todo esto en los antecedentes legislativos se hace referencia a la incertidumbre existente acerca de la naturaleza juriacutedica de la institucioacuten y se sentildeala que incluso el propio Ministerio de Educacioacuten solicitoacute en su momento concepto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sobre la posibilidad de crear y reconocer una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto y asemejarla a una sociedad de economiacutea mixta
De acuerdo con la exposicioacuten de motivos y el informe sobre las objeciones gubernamentales habriacutea dos tesis posibles acerca de la naturaleza juriacutedica de la Universidad (i) podriacutea entenderse de naturaleza privada y sin aacutenimo de lucro como en principio lo consideroacute el Ministerio de Educacioacuten pese a los
30 Sentencia C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa 31 Sentencias C-752 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva cit C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa Cshy821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-393 de 2011 MP Mariacutea Victoria Calle Correa n Sentencias C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-026 de 1993 MP Jaime Sanfn Greiffenstein 33 Sentencia C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa 34 Gaceta del Congreso 773 p 9
middot
aportes de naturaleza principalmente puacuteblica que la alimentan o (ii) podriacutea ser una entidad de participacioacuten mixta al contar dentro de su patrimonio con capital puacuteblico y privado Sin embargo se subraya que mediante pronunciamiento del 9 de julio de 2015 (radicacioacuten 2242) la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado concluyoacute que era imposible que el servicio puacuteblico de educacioacuten superior fuera prestado por una persona juriacutedica mixta (bien sea sociedad o fundacioacuten) asimilable a una sociedad de economiacutea mixta dada la naturaleza objeto y diferentes fines que estas poseen En estas circunstancias el infonne sobre las objeciones resalta que la misma Sala de Consulta y Servicio Civil recomendoacute normalizar la situacioacuten de la Universidad a fin de superar todas las situaciones faacutecticas y juriacutedicas que pudieran afectar la prestacioacuten del servicio puacuteblico sin desconocerse las expectativas legiacutetimas de los estudiantes3s bull
De esta manera conforme lo evidencia la citada motivacioacuten el Proyecto de Ley busca resolver la referida incertidumbre al proporcionar la manera de oficializar la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano reconocida en principio como de caraacutecter privado por el Ministerio de Educacioacuten Seguacuten se indica la mutacioacuten de naturaleza privada a puacuteblica de instituciones de educacioacuten superior ya ha tenido lugar con anterioridad por lo menos en dos casos De una parte se encuentra la Ley 67 de 1968 que establecioacute la situacioacuten juriacutedica de la Universidad Francisco de Paula Santander de la ciudad de Cuacutecuta y de la otra el Decreto Departamental 553 del 5 de agosto de 1970 que oficializoacute la Fundacioacuten Universidad de Pamplona
17 En este orden de ideas a juicio de la Sala es claro que cuando el artiacuteculo 1 deg del Proyecto de Ley objetado sentildeala que el propoacutesito de la regulacioacuten es otorgar herramientas necesarias para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico y en el artiacuteculo 2deg se autoriza a la Asamblea del Departamento de Casanare a oficializar la Institucioacuten a traveacutes de tales instrumentos y mecanismos se pretende precisamente lo indicado en el tiacutetulo del articulado propuesto esto es establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Entidad
Como se sentildealoacute con la nonnatividad el Legislador busca superar la incertidumbre acerca de las caracteriacutesticas juriacutedicas de Unitroacutepico Pues bien dado que esta incertidumbre se deriva de que en su patrimonio el Centro Educativo cuenta con recursos puacuteblicos (en su mayoriacutea) y aportes privados pero a la vez no es posible que entidades mixtas presten el servicio de educacioacuten la manera elegida por el Congreso para clarificar la naturaleza de la Fundacioacuten es a traveacutes de la autorizacioacuten para que se proceda a su oficializacioacuten Esta autorizacioacuten para la clarificacioacuten de la naturaleza juriacutedica de la Universidad equivale entonces de fonna mediata a establecer su naturaleza y reacutegimen juriacutedico como lo preveacute el tiacutetulo del Proyecto de Ley Establecer significa en este caso no crear por primera vez la naturaleza juriacutedica de la Universidad como lo entienden el Gobierno nacional y el Procurador General de la Nacioacuten sino fijar o definir dicha naturaleza en orden a superar la citada situacioacuten de incertidumbre en que actualmente se encuentra
En otros teacutenninos dadas las condiciones de incertidumbre sobre el caraacutecter legal de Unitroacutepico el Legislador pretende su clarificacioacuten definicioacuten o el establecimiento de su naturaleza y reacutegimen juriacutedico (como indica el tiacutetulo) mediante la autorizacioacuten para su oficializacioacuten en la estructura administrativa al Departamento de Casanare (seguacuten lo indicado en los Arts 1 Y 2 del Proyecto objetado) lo cual resulta loacutegicamente coherente Debe tenerse en cuenta que por razoacuten de la distribucioacuten de competencias las nonnas legales propuestas no llevan a cabo directamente la referida oficializacioacuten pues ello corresponde a la Asamblea Departamental de confonnidad con el artiacuteculo 58 de la Ley 30 de 1992 Sin embargo las disposiciones legales en las que el Congreso insiste penniten esa oficializacioacuten y en consecuencia de fonna indirecta sirven a los fines de clarificar su naturaleza y reacutegimen juriacutedico en los teacutenninos anunciados en su tiacutetulo
18 Por otro lado pese a que pueda tratarse de una modificacioacuten sustancial del caraacutecter de la Universidad ello no es equivalente a que se esteacute autorizando la creacioacuten de una institucioacuten de educacioacuten superior nueva De hecho el artiacuteculo 2 del Proyecto precisa que no habraacute necesidad de disolucioacuten de la Fundacioacuten y los ejemplos a los que se hace referencia en la exposicioacuten de motivos y en el infonne sobre las objeciones presidenciales muestran que instituciones como las Universidades Francisco de Paula Santander (de Cuacutecuta) y de Pamplona al oficializarse fueron justamente modificadas en su caraacutecter a traveacutes de leyes y decretos pero no creadas ex nuovo
35 iexclbid
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19 En este orden de ideas la Corte concluye que existe una relacioacuten de correspondencia entre el tiacutetulo del Proyecto de Ley objetado y su contenido y en consecuencia la objecioacuten gubernamental al respecto carece de asidero y deberaacute declararse infundada
La Sala Plena advierte con todo que solo avala por esta uacutenica ocasioacuten la superacioacuten de anonnalidades como aquella a la que se ha hecho referencia a traveacutes de una Ley aprobada con ese propoacutesito En el informe sobre las objeciones seguacuten se dejoacute ilustrado la Comisioacuten Accidental admitioacute que la pretensioacuten era corregir el error generado por el vaciacuteo juriacutedico establecido en el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 toda vez que dicha legislacioacuten solo concibe Instituciones de Educacioacuten Superior de tipo Estatales u Oficiales Privadas o de economiacutea Solidaria en la cual no cabe la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano (Unitroacutepico) En este sentido sentildealoacute que el Ministerio de Educacioacuten Nacional reconocioacute personeriacutea a la Entidad como una Institucioacuten de Educacioacuten superior con el caraacutecter de Institucioacuten Universitaria de tipo privado pese a que se trata de una fundacioacuten de participacioacuten mixta creada a instancias del departamento de Casanare y de otras entidades puacuteblicas y privadas Asiacute la propia Comisioacuten Accidental aceptoacute que el Centro de Educativo fue constituido sin sujecioacuten (o como un Centro Educativo atiacutepic[oJ frente) a lo dispuesto en la Ley 30 de 1992
En efecto seguacuten el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 las instituciones de educacioacuten superior solo pueden ser (i) estatales u oficiales (ii) privadas o (iii) de economiacutea solidaria Por consiguiente desde el punto de vista de su origen no es posible constituir una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto ya sea teacutecnica profesional institucioacuten universitaria escuela tecnoloacutegica o universidad36
bull Asiacute mismo seguacuten el artiacuteculo 58 iacutedem la creacioacuten de universidades estatales u oficiales y demaacutes instituciones de educacioacuten superior del Estado corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Sin embargo de conformidad con el artiacuteculo 23 citado ni en el nivel nacional ni en el territorial es posible establecer una institucioacuten de educacioacuten superior de origen y patrimonio mixto
En consecuencia resulta claro que Unitroacutepico fue juriacutedicamente constituida y oficialmente reconocida al margen de las reglas especiacuteficas contenidas en la Ley 30 de 1992 como es admitido por la Comisioacuten Accidental que preparoacute el informe sobre las objeciones~ Con todo la Sala es consciente de las implicaciones que en este momento tendriacutea resolver dicha anomaliacutea mediante alternativas como la disolucioacuten de la persona juriacutedica en especial para la comunidad de estudiantes y trabajadores quienes han cursado sus estudios y laborado en la Entidad respectivamente al amparo de la confianza legiacutetima en su reconocimiento oficial y en el otorgamiento de registro calificado a un nuacutemero importante de sus programas
Por lo anterior estima que de forma excepcional y en atencioacuten a las citadas circunstancias la superacioacuten de la situacioacuten a traveacutes de la autorizacioacuten legal para llevar a cabo la oficializacioacuten de la Entidad es compatible con los estaacutendares constitucionales del derecho a la educacioacuten y la obligacioacuten estatal de garantizar la continuidad en la prestacioacuten del servicio (Art 67 de la CP) asiacute como la salvaguarda de las expectativas legiacutetimas creadas (Art 83 de la CP ) Se subraya sin embargo que las inconsistencias en la creacioacuten de instituciones no deben ser solucionadas por regla general mediante la expedicioacuten de leyes con mayor razoacuten trataacutendose de entes encargados de asegurar un derecho y un servicio puacuteblico que tiene funcioacuten social (Art 67 inc 1deg deacute la CP) Debe enfatizarse que esta materia y en especial la puesta en marcha de instituciones de educacioacuten superior se encuentran debidamente regladas en la Ley 30 de 1992 y que los entes nacionales y del orden territorial deben proceder a su creacioacuten con estricta observancia de los procedimientos y requisitos establecidos en ella y en las normas que la adicionen y modifiquen
432 El artiacuteculo 2deg del Proyecto de Ley impugnado no tiene efectos confiscatorios
20 El Gobierno atribuye al artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley imprecisiones y el hecho de que el traslado de recursos por donaciones o renuncia de los miembros que alliacute se preveacute es juriacutedicamente imposible debido a que la entidad tiene el caraacutecter de una fundacioacuten sin aacutenimo de lucro y lo primero solo resulta procedente en sociedades comerciales donde la participacioacuten de los socios en el capital de la persona juriacutedica se encuentra representado en acciones cuotas o partes de intereacutes social Agrega que incluso si lo anterior fuera viable no es claro por queacute esos recursos deberiacutean ser recibidos por el Departamento como persona juriacutedica distinta a la Universidad En consecuencia para el Gobierno el efecto de la
~b36 Seguacuten el artiacuteculo 16 de la Ley 30 de 1992 [sjon instituciones de Educacioacuten Superior a) Instiacutetuciones Teacutecnicas )Profesionales b) Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnoloacutegicas c) Universidades
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norma es que se incorporan los bienes de Unitroacutepico a la estructura administrativa del Departamento de Casanare sin compensacioacuten alguna lo cual implicariacutea un caso de confiscacioacuten proscrito por el artiacuteculo 34 de la CP
21 La confiscacioacuten ligada a la supresioacuten del derecho de propiedad ha sido asociada comuacutenmente a una pena a raiacutez de sus oriacutegenes histoacutericos de ahiacute que el artiacuteculo 34 de la CP proscriba su imposicioacuten como sancioacuten Sin embargo en el sistema constitucional colombiano se entiende que el fenoacutemeno de la confiscacioacuten se configura en general cuando a traveacutes de una medida legal generalmente tributaria el Estado toma de forma unilateral los bienes o el patrimonio que el ciudadano obtiene a partir de su actividad econoacutemica de modo que en la praacutectica queda en buena medida eliminado su derecho a la propiedad privada y la legitimidad de sus proyectos encaminadas a obtener utilidades37
bull
La jurisprudencia constitucional ha mostrado que en la expresioacuten confiscacioacuten no se halla comprendida necesariamente la idea de una sancioacuten o de una pena38bull En este sentido lo relevante para considerar que una norma tiene efectos confiscatorios es que comporte como consecuencia de su aplicacioacuten unilateral la anulacioacuten del derecho de propiedad del afectado bien sea que la prescripcioacuten sea de origen civil penal administrativo o tributario Asiacute mismo una norma posee implicaciones confiscatorias no solo con prescindencia del motivo que alienta su establecimiento legal sino tambieacuten con independencia de su finalidad39
22 En el presente asunto la Sala encuentra que la objecioacuten gubernamental pierde de vista que el enunciado normativo objetado descarta que el Departamento de Casanare pueda llevar a cabo una absorcioacuten unilateral y arbitraria de los bienes o el patrimonio de Unitroacutepico El artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley autoriza a la Asamblea Departamental a iniciativa del Gobernador para oficializar la Universidad previa renuncia o donacioacuten al Departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten si asiacute lo establecen sus estatutos internos Para el Gobierno nacional esta norma tiene implicaciones confiscatorias pues en siacute misma poseeriacutea el efecto de eliminar el patrimonio de la Fundacioacuten El precepto sin embargo posee un alcance distinto al que se le atribuye
Las fundaciones son personas juriacutedicas sin aacutenimo de lucro surgidas de la voluntad de una persona natural o juriacutedica o del querer de varias acerca de su constitucioacuten fines y medios para alcanzarlos Cuando se constituye una fundacioacuten se afectan unos bienes o dineros preexistentes a la realizacioacuten de unos propoacutesitos de beneficencia puacuteblica de utilidad comuacuten o de intereacutes social4obull El patrimonio de la fundacioacuten es autoacutenomo y se destina uacutenica y exclusivamente al objetivo sentildealado por los fundadores Como consecuencia de esta naturaleza aquellos no tienen cuotas sociales o porcentajes de participacioacuten en el patrimonio de la persona juriacutedica (Art 237 del CC) Una vez asignan determinados recursos a la realizacioacuten de los fines indicados aquellos pasan a ser de la fundacioacuten y de igual forma los eventuales excedentes o beneficios tambieacuten se aplican a la misma finalidad que otorga sentido a la constitucioacuten de la entidad
En este orden de ideas cuando el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley establece que la oficializacioacuten de Unitroacutepico que se autoriza procederaacute previa renuncia o donacioacuten al departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano si asiacute lo establecen sus estatutos internos en rigor no se hace referencia a una renuncia a derechos de participacioacuten en el patrimonio de la Institucioacuten No obstante lo antiteacutecnico del enunciado normativo dado que se trata de una fundacioacuten como indica el Gobierno nacional no hay lugar a la renuncia de utilidad o cuota de participacioacuten alguna pues estas son inexistentes La norma debe interpretarse entonces en otro sentido
37 Cfr Sentencias C-464 de 1993 MP Antonio Barrera Carbonen y C-409 de 1996 MP Alejandro Martiacutenez Caballero Ver asiacute mismo la Sentencia C-93 1 de 2007 MP Marco Gerardo Monroy Cabra 38 Ver por todas la Sentencia C-169 de 2014 MP Maria Victoria Calle Correa 39 Naviera de Casanova Gustavo J Las llamadas laquomedidas tributarias de caraacutecter expropiatorioraquo y el principio de no confiscatoriedad en materia tributaria en AA VV Foros y debates ITVJornadas latinoamericanas y XXXIV colombianas de derecho tributario Instituto Colombiano de Derecho Tributario e Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario Bogotaacute D C 20 IO p 308 40 Sentencia C-284 de 2017 MP (e) Ivaacuten Humberto Escrucerfa Mayolo En la Sentencia se cita como fuente la Guiacutea Praacutectica de las Entidades Sin Aacutenimo de Lucro y del Sector Solidario de la Caacutemara de Comercio de Bogotaacute disponible en (httpbibliotecadigitalccborgcolbitstreamlhandle115208345Guia20Practica20Entidades20sino020Animo20de 20Lucropdfsequence=1)
En virtud de que las fundaciones carecen de aacutenimo de lucro y de que lo relevante es que los fundadores han afectado cierto patrimonio a los fines de utilidad puacuteblica sentildealados en su acto de constitucioacuten es esta voluntad la que debe ser protegida en aquellos supuestos en los cuales se pretenda alterar la naturaleza o la finalidad de la institucioacuten A este respecto la Carta Poliacutetica consagra como un valor superior la debida conservacioacuten y aplicacioacuten de las rentas de las entidades de utilidad comuacuten asiacute como el cumplimiento de la voluntad de los fundadores (Art 18926 de la CP) El Legislador debe por lo tanto salvaguardar el querer de quienes a traveacutes de una fundacioacuten han afectado recursos econoacutemicos a objetivos de beneficencia puacuteblica utilidad comuacuten o intereacutes social y en consecuencia es necesario tomar en cuenta su voluntad al momento de intervenir juriacutedicamente la respectiva entidad
De este modo en el presente asunto el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley debe ser interpretado en el entendido de que previa la oficializacioacuten del Centro Educativo los fundadores deberaacuten manifestar su anuencia no a que sus cuotas sociales pasen a ser del Departamento de Casanare sino a que Unitroacutepico adquiera caraacutecter puacuteblico Asiacute asumido el proyecto de norma no tiene efectos confiscatorios pues no comporta que la Asamblea de Casanare pueda ordenar la absorcioacuten unilateral del patrimonio de la Universidad y que los respectivos haberes pasen a ser del Departamento Por el contrario el Legislador fija una condicioacuten para que la oficialiacutezacioacuten de la Universidad tenga lugar consistente en que se produzca el con~entimiento por parte de los fundadores pero hacia el referido cambio de naturaleza juriacutedica no respecto de renuncia alguna a derechos patrimoniales
En otros teacuterminos las anteriores manifestaciones de voluntad no tendraacuten el sentido de una aquiescencia a que se transfiera o se done un patrimonio privado a la citada entidad territorial Los recursos de la Fundacioacuten se encuentran afectados a la finalidad sentildealada en sus estatutos y por ende el asentimiento de los fundadores que se requiere estaacute relacionado con el cambio de naturaleza juriacutedica de la Institucioacuten no con una renuncia a recursos de propiedad de aquellos En consecuencia el artiacuteculo objetado no posee efectos confiscatorios por cuanto estaacute excluido el correspondiente elemento de unilateralidad y en especial no supone entrega de la propiedad de particulares al Departamento de Casanare
23 En concordancia con la interpretacioacuten anterior en el informe de las objeciones gubernamentales presentado por la Comisioacuten Accidental se indica que la iniciativa legislativa objetada presupone un eventual entendimiento de voluntades libre de todo apremio de conformidad con los estatutos de la institucioacuten que permitiriacutean la transformacioacuten del claustro universitario de derecho privado a puacuteblico sin necesidad de disolucioacuten o liquidacioacuten De igual forma en el citado informe se indica que la Sala General de miembros activos de Unitroacutepico mediante oficio del 20 de noviembre de 2016 manifestoacute al Congreso de la Repuacuteblica apoyo al traacutemite legislativo
El Procurador General tambieacuten en un sentido anaacutelogo subraya que se parte del supuesto de que el oacutergano decisorio de la institucioacuten acepte la transformacioacuten a traveacutes de sus estatutos respetando asiacute plenamente la autonomiacutea de la voluntad reflejada en el manejo que los oacuterganos decisorios hagan de los aludidos estatutos De esta manera resulta evidente que el problema de constitucionalidad que plantea el Gobierno parte de una equiacutevoca interpretacioacuten del texto atacado el cual conforme a su sentido maacutes razonable y que el propio Legislador quiso adscribirle no posee efecto confiscatorio alguno Asiacute la objecioacuten que se examina tampoco tiene vocacioacuten de prosperidad y por consiguiente seraacute declarada infundada
24 Debe clarificarse que la Corte no se pronunciaraacute sobre la presunta afectacioacuten a la autonomiacutea universitaria que seguacuten el Procurador General de la Nacioacuten ocasiona la norma objetada por cuanto ese cargo no fue planteado por el Gobierno A este respecto la jurisprudencia constitucional ha clarificado advierte la Corte que no corresponde a ella al analizar las objeciones presidenciales hacer una revisioacuten oficiosa del proyecto de ley para determinar cuaacuteles disposiciones del mismo infringen la Constitucioacuten ni inventar las razones por las cuales aquellas podriacutean resultar lesionados pues es claro que esa labor le corresponde uacutenica y exclusivamente al Presidente de la Repuacuteblica tal como lo consagra la Con~titucioacuten (arts 165166 y 167) atendiendo la naturaleza y finalidad de las objeciones41
En los teacuterminos en que atraacutes se indicoacute42 solo es posible ampliar el alcance del examen sobre las
objeciones a aspectos no planteados por el Ejecutivo siempre que resulten un presupuesto
41 Sentencia C-090 de 2001 MP Carlos Gaviria Diacuteaz 42 Ver nota 14
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indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad aducidas De lo contrario la Corte solo deberaacute ocuparse de los cargos en los teacutenninos fonnulados por el Gobierno nacional En este caso no solo es claro que el supuesto desconocimiento de la autonomiacutea universitaria no constituiacutea un requisito loacutegico para conocer la objecioacuten por violacioacuten a la prohibicioacuten de confiscacioacuten sino que se trata de un argumento de inconstitucionalidad completamente independiente Por esta razoacuten la Sala no se pronunciaraacute de fondo al respecto
433 La objecioacuten sobre la obligacioacuten de evidenciar el impacto fiscal del Proyecto de Leyes infundada
25 El Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten sostienen que se desconocieron los artiacuteculos 334 de la CP y 7 de la Ley 819 de 2003 debido a que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende adoptar pese a que genera un impacto considerable en las finanzas puacuteblicas El Procurador General de la Nacioacuten concuerda con esta apreciacioacuten e indica que debioacute incluirse expresamente en la exposicioacuten de motivos y en las ponencias de traacutemite los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento
26 La Sala ha sentildealado que las leyes orgaacutenicas poseen un caraacutecter especial en comparacioacuten con las demaacutes leyes por su posicioacuten organizadora de un sistema legal que depende de ellasgt43 En este sentido debido a su jerarquiacutea nonnativa y a que contienen reglas sobre la propia produccioacuten de las leyes la actividad del Congreso de la Repuacuteblica se encuentra sujeta a ellas y constituyen pautas a seguir en detenninadas materias Como consecuencia el control de constitucionalidad implica la confrontacioacuten de las leyes ordinarias no solamente con los mandatos consagrados en la Carta sino tambieacuten con las nonnas orgaacutenicas que eventualmente gobiernan el traacutemite de su expedicioacuten44
27 El artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 [p]or la cual se dictan normas orgaacutenicas en materia de presupuesto responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones exige que en todo proyecto de ley ordenanza o acuerdo que ordene gastos o conceda beneficios tributarios se haga expliacutecito cuaacutel es su impacto fiscal y se establezca su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo De esta manera en la exposicioacuten de motivos de los proyectos y en cada una de las ponencias para los debates se deben incluir expresamente los costos fiscales de las iniciativas y la fuente de ingreso adicional para cubrirlos Asiacute mismo el precepto establece que durante el traacutemite el Ministerio de Hacienda debe rendir concepto acerca de los correspondierites costos sobre la fonna de soportarlos y la compatibilidad de los proyectos con el Marco Fiscal de Mediano Plazo
Las previsiones anteriores constituyen un importante instrumento de racionalizacioacuten de la actividad legislativa a fin de que se realice con conocimiento de causa de los costos fiscales que genera cada una de las regulaciones aprobadas por el Congreso de la Repuacuteblica De igual manera penniten una produccioacuten nonnativa compatible con la situacioacuten y la poliacutetica econoacutemica del paiacutes trazada por las autoridades correspondientes Ademaacutes contribuyen a generar orden en las finanzas puacuteblicas lo cual repercute favorablemente en la estabilidad macroeconoacutemica de la nacioacuten Desde otro punto de vista los caacutelculos financieros de las decisiones nonnativas tienen una incidencia favorable en la aplicacioacuten efectiva de las leyes pues su aprobacioacuten solamente se produciraacute despueacutes de conocerse su impacto fiscal previsible y las posibilidades de financiarl045 bull
28 En concordancia con lo anterior el artiacuteculo 10 del Acto Legislativo 003 de 2011 introdujo el criterio orientador de la sostenibilidad fisca146bull De acuerdo con esta disposicioacuten la sostenibilidad fiscal debe conducir la actuacioacuten de todas las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico dentro de sus competencias en un marco de colaboracioacuten armoacutenica Por consiguiente obligaciones como la prevista en el artiacuteculo 70
de la Ley 819 de 2003 ya no recaen de forma principal solo en el Ministerio de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico como inicialmente se consideraba47 bull Dado que las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico tienen el deber de asumir la sostenibilidad fiscal como herramienta orientadora tambieacuten a todos corresponde la obligacioacuten en el marcomiddot de sus funciones y competencias de contribuir a prever la incidencia
43 Cfr Corte Constitucional Sentencias C-337 de 1993 MP Vladimiro Naranjo Mesa y c-on de 2006 MP Jorge Coacuterdoba Triviffo 44 Cfr Corte Constitucional Sentencia C-1379 de 2000 MP Joseacute Gregorio Hernaacutendez Galindo 4S Sentencias C-S02 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-62S de 2010 MP Nilson Pinilla Pinilla 46 Sentencia C-228 de 2012 MP Luis Ernesto Vargas Silva 1 lt(i 47 Ver por todas las sentencias C-502 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa C-315 de 2008 MP Jaime Coacuterdoba J 1 Triviffo y C-1197 de 2008 MP Nilson Pinilla Pinilla
11
middot
presupuestal de las iniciativas de leyes ordenanzas o acuerdos y contribuir a asegurar la correspondiente sostenibilidad fiscaL
29 En el presente caso la Corte encuentra infundada la objecioacuten gubernamental basada en la circunstancia de no haberse puesto de manifiesto el supuesto impacto fiscal y los recursos para solventar los gastos de las normas que se pretenden crear mediante el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano A juicio de la Sala es evidente que no se configura el supuesto de hecho que genera la obligacioacuten del artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 pues de acuerdo con este precepto el deber de hacer expliacutecitos los costos fiscales y la fuente de ingreso adicional generada para su financiamiento opera en aquellos eventos en los cuales el proyecto de ley ordenanza o acuerdo ordene gastos u otorgue beneficios tributarios
Como se indicoacute mediante el Proyecto que se analiza se pretende de manera general establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano Con esta finalidad el artiacuteculo 10 de la propuesta preveacute que el objeto de las normas es otorgar las herramientas al Ministerio de Educacioacuten Nacional al Departamento de Casanare y a la Asamblea de la entidad territorial para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten A su vez el artiacuteculo 2 autoriza a iniciativa del Gobernador del Departamento de Casanare a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del departamento a Unitroacutepico (Art 2)
En este orden de ideas es claro que el Proyecto de Ley objetado no lleva a cabo por siacute mismo la oficializacioacuten de Unitroacutepico sino que autoriza al Departamento del Casanare a iniciativa del Gobernador a efectuarla En otros teacuterminos el Proyecto de Ley mediante el contenido de sus normas no constituye transforma ni otorga caraacutecter puacuteblico al Centro Educativo en mencioacuten De hecho por siacute solo no resuelve la incertidumbre acerca de la naturaleza juriacutedica y reacutegimen aplicable de la Universidad a la que atraacutes se hizo referencia Conforme se subrayoacute con el propoacutesito de clarificar estos aspectos el Legislador optoacute por autorizar al oacutergano de representacioacuten popular del Departamento de Casanare a iniciativa del Gobernador para que lleve a cabo la oficializacioacuten de la entidad
De esta manera las normas objetadas no son constitutivas ni regulatorias pues no crean una medida ni tampoco establecen una obligacioacuten de contenido presupuestal sino que solamente confieren un permiso en el sentido indicado a la Asamblea Departamental de la referida entidad territorial Como consecuencia es claro que el Proyecto de Ley objetado no ordena gasto ni otorga beneficio tributario alguno Los eventuales gastos se generariacutean al momento en que se haga uso de la potestad establecida por el Proyecto Ley y solo si en efecto se emplea como lo ponen de presente dos de los intervinientes Correlativamente en este supuesto de evidenciarse que la futura ordenanza departamental preveacute especiacuteficas obligaciones de contenido presupuestal deberaacute darse cumplimiento al artiacuteculo 70 de la Ley 819 de 2003 que contempla no solo los casos de proyectos de ley sino tambieacuten de ordenanza y acuerdo como aquellos cuyos futuros efectos fiscales y su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo (en este caso del Departamento) deben ser puestos de manifiesto en el respectivo proyecto de regulacioacuten
Por lo tanto en la medida en que ninguna de las normas que componen la iniciativa legislativa impacta fiscalmente o crea la necesidad de emplear recursos puacutebicos no existiacutea la obligacioacuten de hacer expliacutecitos los supuestos costos del Proyecto de Ley y las fuentes para su financiacioacuten48bull
434 La objecioacuten por violacioacuten al principio de igualdad es infundada
30 Por uacuteltimo el Gobierno nacional afirma que se quebranta el derecho a la igualdad en razoacuten de que se establece un trato diferente un procedimiento especial y uacutenico para crear una nueva institucioacuten de educacioacuten superior sin existir razones suficientes que lo justifiquen En cambio indica se pone en riesgo el servicio puacuteblico de educacioacuten de la poblacioacuten que se inscriba en la pretendida Institucioacuten en el caso de que esta no sea viable teacutecnica financiera y juriacutedicamente A juicio de la Corte este
48 Tambieacuten al analizar si el Congreso de la Repuacuteblica ha desconocido la regla de iniciativa gubernamental en materia de gasto puacuteblico la Corte ha considerado que las normas en cuestioacuten deben prever una orden inequiacutevoca dotada de caraacutecter imperativo para que se entienda que se han dispuesto en efecto gastos puacuteblicos En este sentido ha clarificado que cuando el Legislador confiere solamente por ejemplo autorizaciones facultades o potestades al Gobierno en materia presupuestal no se configura dicho supuesto Cfr las sentencias C-373 de 2010 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-197 de 200 l MP Rodrigo Escobar Gil y C-360 de 1996 MP Eduardo Cifuentes Muftoz reiteradas en la Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado
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argumento del Gobierno no cuenta con asidero pues parte de una interpretacioacuten que no se desprende de la regulacioacuten censurada
31 De conformidad con los artiacuteculo 57 a 61 de la Ley 30 de 1992 la creacioacuten de universidades estatales u oficiales corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Entre otras reglas el proyecto de creacioacuten debe acompantildearse por parte del Gobierno de un estudio de factibilidad socio econoacutemica aprobado por el Ministro de Educacioacuten Nacional previo concepto favorable del Consejo Nacional de Educacioacuten Superior (CES U) en el que se debe demostrar que la nueva institucioacuten dispondraacute de personal docente idoacuteneo con la dedicacioacuten especiacutefica necesaria organizacioacuten acadeacutemica y administrativa adecuadas recursos fiacutesicos y financieros suficientes de tal manera que tanto el nacimiento de la institucioacuten como el de los programas que proyecta ofrecer garanticen la calidad acadeacutemica
De igual forma previa creacioacuten de universidades estatales u oficiales o de seccionales y demaacutes instituciones de Educacioacuten Superior estatales u oficiales la Nacioacuten se entiende con intervencioacuten del Ministerio de Hacienda deberaacute celebrar un convenio con la entidad territorial respectiva en el que se establezca el monto de los aportes permanentes de una y otra convenio que formaraacute parte del estudio de factibilidad requerido (Art 59 de la Ley 30 de 1992)
32 En el asunto que se analiza como se ha reiterado el Proyecto de Ley no crea auacuten una universidad puacuteblica en el Departamento de Casanare pese a que instrumentalmente sirva a los fines de clarificar su reacutegimen legal El Proyecto autoriza a la Asamblea del Departamento a iniciativa del Gobernador a transformar la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico de modo que pueda adquirir en el futuro caraacutecter oficial Esto no significa que se habilite a crear un nuevo centro estatal de educacioacuten superior Sin embargo en la medida en que eventualmente se produciraacute su completa transformacioacuten y su vinculacioacuten al Ministerio de Educacioacuten Nacional en lo relativo a las poliacuteticas y la planeacioacuten del sector educativo (Art 57 de la Ley 30 de 1992) aplicaraacuten de manera ordinaria las normas para el surgimiento de este tipo de entes estatales De igual forma debido a que el cambio de naturaleza juriacutedica de la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano equivale a la aparicioacuten de un nuevo ente en el sistema de educacioacuten superior puacuteblico su oficializacioacuten deberaacute llevarse a cabo con el cumplimiento de todas las normas de la Ley 30 de 1992 y en especial de los artiacuteculos 57 y siguientes sobre la creacioacuten de universidades y demaacutes instituciones de educacioacuten superior de caraacutecter estatal u oficial
Con todo en este caso el Proyecto de Ley solo establece una habilitacioacuten legal a la Asamblea del Departamento de Casanare para que una institucioacuten educativa que funciona en la actualidad como una entidad privada adquiera caraacutecter puacuteblico lo cual no altera ni modifica de ninguna manera las reglas ordinarias previstas en la Ley 30 de 1992 que deberaacute cumplir la Asamblea de la entidad territorial al hacer uso de la referida autorizacioacuten En consecuencia dado que la presunta violacioacuten al derecho a la igualdad se plantea en el escenario de la supuesta creacioacuten de una universidad puacuteblica mediante un procedimiento diferente creacioacuten que el Proyecto de Ley directamente no realiza la acusacioacuten carece de fundamento Como consecuencia la correspondiente objecioacuten tampoco resulta fundada
33 En este orden de ideas la Corte encuentra que ninguna de las objeciones gubernamentales formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano es fundada y asiacute lo declararaacute en la parte resolutiva de esta decisioacuten
111 DECISIOacuteN
En meacuterito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional mandato de la Constitucioacuten
en nombre del Pueblo y por
RESUELVE
Primero- LEVANTAR la suspensioacuten de teacuterminos decretada dentro del presente proceso
Segundo- DECLARAR INFUNDADAS las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano
~O
11
Notifiquese comuniacutequese publiacutequese cuacutemplase y archiacutevese el expediente
ALEJANDRO LINARES CANTILLO Presidente
Con aclaracioacuten de voto
CARLOS BERNAL PULIDO Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEacuteREZ Magistrado
ANTONIO JOSEacute LIZARAZO OCAMPO Magistrado
Ausente en comisioacuten
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrada
JOSEacute FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado
ALBERTO ROJAS RIacuteOS Magistrado
MARTHA VICTORIA SAacuteCHICA MEacuteNDEZ Secretaria General
Universitaria Internacional del Troacutepico Americano esto es en tanto sus derechos como en sus obligaciones
Artiacuteculo 4deg Una vez la Asamblea Departamental de Casanare expida la Ordenanza de incorporacioacuten a la estructura administrativa de la institucioacuten autoriacutecese al Ministerio de Educacioacuten Nacional para que se incluya en la lista de instituciones de educacioacuten superior oficialmente reconocidas a la Universidad Internacional del Troacutepico Americano (Unitroacutepico) en un plazo maacuteximo de seis (6) meses
Artiacuteculo Sdeg Con el fin de evitar situaciones que afecten las expectativas legiacutetimas de los estudiantes el Ministerio de Educacioacuten Nacional conforme al artiacuteculo 10 numeral 6 de la Ley 1740 de 2014 transferiraacute los registros calificados y demaacutes documentos y actuaciones administrativas concomitantes de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano a la Universidad Internacional del Troacutepico Americano
Artiacuteculo 60 Una vez la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano sea organizada como Universidad Puacuteblica del orden departamental presentaraacute directamente proyectos de formacioacuten y capacitacioacuten cientiacutefica al Fondo de Ciencia Tecnologiacutea e Innovacioacuten del Sistema General de Regaliacuteas conforme a los requisitos generales expedidos por La Comisioacuten Rectora del Sistema General de Regaliacuteas Los proyectos beneficiaraacuten a docentes de planta estudiantes y egresados de la institucioacuten
Artiacuteculo 7deg La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgacioacuten
EL PRESIDENTE DEL HONORABLE SENADO DE LA REPUacuteBLICA
(
ERNESTO MACIAS TOVAR
EL SECRETARIO GENERAL DEL HONORABLE SENADO DE LA REPUBLlCA
GREGaRIO ElJACH PACHECO
2
~
BLE CAMARA DE REPRESENTANTESmiddot
EL SECRETARIO GENERAL - DE LA HONORABLE CAMARA DE REPRESENTANTES
3
LEY NoJ 937 --~~~-------------------
POR LA CUAL SE ESTABLECE LA NATURALEZA Y REacuteGIMEN JURiacuteDICO DE LA FUNDACiOacuteN UNIVERSITARIA INTERNACIONAL DEL TROacutePICO
AMEacuteRICANO
REPUacuteBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
PUBLiacuteQUESE Y CUacuteMPLASE
En cumplimiento de lo dispuesto en la Sentencia C-051 del 30 de mayo de 2018 proferida por la H Corte Constitucional se procede a la sancioacuten del proyecto de Ley toda vez que dicha Corporacioacuten ordena la remisioacuten del expeacutediente al Congreso de la Repuacuteblica para continuar el traacutemite de rigor y su posterior enviacuteo al Presidente de la Repuacuteblica para efecto de la correspondiente sancioacuten -- 6SEP 2018Dada en Bogotaacute DC a losmiddot
LA MINISTRA DEL INTERIOR
EL MINISTRO DE HACIENDA Y CREacuteDITO PUacute
LA MINISTRA DE EDUCACiOacuteN NACIONAL
---
Sentencia C-051118
Referencia Expediente OG-154
Control de constitucionalidad en el traacutemite de objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano
Magistrada Sustanciadora DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotaacute DC treinta (30) de mayo de dos mil dieciocho (2018)
La Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales en especial las previstas en el artiacuteculo 2418 CP y cumplidos los traacutemites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991 ha proferido la siguiente
SENTENCIA
l ANTECEDENTES
11 Registro de las objeciones gubernamentales
Mediante oficio recibido en la Secretariacutea General de la Corte el 10 de octubre de 2017 el Secretario General del Senado de la Repuacuteblica por instruccioacuten del Presidente de esa Corporacioacuten remitioacute copia del Expediente del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano en relacioacuten con el cual el Gobierno nacional presentoacute objeciones por razones de inconstitucionalidad y de inconveniencia Ambas Caacutemaras Legislativas insistieron el Proyecto y en consecuencia el asunto fue enviado a la Corte con el fin de que decidiera sobre la exequibilidad de las referidas objeciones de conformidad con los artiacuteculos 1991 de la Ley 5a de 1992 y 167 de la Constitucioacuten Poliacutetica Cumplidos los traacutemites constitucionales y legales procede la Corte a resolver de fondo
12 El Proyecto de Ley objetado
A continuacioacuten se trascribe el texto del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara objetado por el Gobierno nacionaL
LEY No por la cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional
del Troacutepico Americano El Congreso de la Repuacuteblica
DECRETA
Artiacuteculo lO Objeto La presente ley tiene como objeto otorgar las herramientas necesarias al Ministerio de Educacioacuten Nacional al departamento de Casanare y a la Asamblea Departamental del Casanare para transformar la Naturaleza Caraacutecter Acadeacutemico y Reacutegimen Juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano
Artiacuteculo 2~ Solo para los efectos de esta ley A iniciativa del Gobernador autoriacutecese a la Asamblea del departamento de Casanare a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del departamento a la Fundacioacuten Universitaria Internacional deacutel Troacutepico Americano previa renuncia o donacioacuten al departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico
1 f
Americano si asiacute lo establecen sus estatutos internos La institucioacuten de educacioacuten superior oficializada mediante Ordenanza quedaraacute organizada como una Universidad Puacuteblica de orden departamental con sujecioacuten a las particularidades de la Ley 30 de 1992 sin necesidad de disolucioacuten
Paraacutegrafo ]0 Una vez se expida la ordenanza que incorpore en la estructura administrativa del departamento a la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano el nombre de esta seraacute cambiado por Universidad Internacional del Troacutepico Americano conforme a su nueva naturaleza juriacutedica y utilizaraacute la sigla Unitroacutepico igualmente para identificarse
Paraacutegrafo 2deg Autoriacutecese al Ministerio de Educacioacuten Nacional a la Gobernacioacuten y a la Asamblea Departamental de Casanare para adelantar y gestionar los traacutemites que corresponda en aras de garantizar que todos los bienes muebles e inmuebles que se encuentren bajo la tutela y uso de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano (Unitroacutepico) a la promulgacioacuten de la presente ley pasen a ser propiedad de la Universidad Internacional del Troacutepico Americano (Unitroacutepico)
Artiacuteculo 3 La nueva entidad oficial de orden departamental Universidad Internacional del Troacutepico Americano sustituiraacute en todo a la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano esto es en tanto sus derechos como en sus obligaciones
Artiacuteculo 4deg Una vez la Asamblea Departamental de Casanare expida la Ordenanza de incorporacioacuten a la estructura administrativa de la institucioacuten autoriacutecese al Ministerio de Educacioacuten Nacional para que se incluya en la lista de instituciones de educacioacuten superior oficialmente reconocidas a la Universidad Internacional del Troacutepico Americano (Unitroacutepico) en un plazo maacuteximo de seis (6) meses
Artiacuteculo 50 Con el fin de evitar situaciones que aficten las expectativas legiacutetimas de los estudiantes el Ministerio de Educacioacuten Nacional conforme al artiacuteculo 10 numeral 6 de la Ley 1740 de 2014 transfiriraacute los registros calificados y demaacutes documentos y actuaciones administrativas concomitantes de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano a la Universidad Internacional del Troacutepico Americano
Artiacuteculo 6 Una vez la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano sea organizada como Universidad Puacuteblica del orden departamental presentaraacute directamente proyectos de formacioacuten y capacitacioacuten cientiacutefica al Fondo de Ciencia Tecnologiacutea e Innovacioacuten del Sistema General de Regaliacuteas conforme a los requisitos generales expedidos por la Comisioacuten Rectora del Sistema General de Regaliacuteas Los proyectos beneficiaraacuten a docentes de planta estudiantes y egresados de la institucioacuten
Artiacuteculo 7deg La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgacioacuten
13 Las objeciones del Gobierno nacional
El Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten Nacional formularon cuatro objeciones en relacioacuten con el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara
131 Falta de consonancia entre el tiacutetulo y su contenido El Gobierno sostiene que no hay consonancia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley impugnado por cuanto en el primero se anuncia que se estableceraacute la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano (en adelante Unitroacutepico) mientras que con el articulado se busca otorgar herramientas juriacutedicas para transformar la naturaleza el caraacutecter acadeacutemico y el reacutegimen juriacutedico de la Institucioacuten asiacute como autorizar a la Asamblea Departamental de Casanare a iniciativa del (sic) gobernador para incorporar en la estructura del departamento a dicha fUndacioacuten en calidad de universidad puacuteblica En consecuencia a su juicio el tiacutetulo no tiene utilidad interpretativa del articulado propuesto dado que en este no se define la naturaleza juriacutedica de la Universidad existente sino de un nuevo centro educativo que crearaacute el Departamento
132 Imposibilidad del surgimiento de la nueva universidad oficial El Gobierno subraya que seguacuten el artiacuteculo 2deg del Proyecto de Ley la oficializacioacuten e incorporacioacuten de la Fundacioacuten Internacional del Troacutepico Americano a la estructura administrativa del Departamento de Casanare se llevaraacute a cabo J~l previa renuncia o donacioacuten a la entidad territorial de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes de entidades puacuteblicas y particulares en el patrimonio de la Institucioacuten si asiacute lo establecen sus
2
estatutos internos Esta preVlSlon aseguran el Presidente y el Ministerio de Educacioacuten es juriacutedicamente imposible de cumplir
Indican que Unitroacutepico es una persona juriacutedica conforme al artiacuteculo 633 del Coacutedigo Civil reconocida como entidad sin aacutenimo de lucro con un patrimonio propio mediante el cual cumple sus fines de manera que los bienes que ingresen a sus haberes no pueden confundirse con aquellos de los fundadores o de las personas que integran sus oacuterganos de direccioacuten y de gobierno Asiacute mismo subrayan que el patrimonio de Unitroacutepico no se encuentra representado en aportes o cuotas sociales como se preveacute en el artiacuteculo 20 analizado En este sentido consideran que no es posible la renuncia o la donacioacuten a la que hace referencia dicha disposicioacuten en la medida en que estas figuras solo son viables cuando se trata de sociedades en donde la participacioacuten de los socios estaacute constituida por acciones cuotas o partes de intereacutes las cuales pueden ser objeto de disposicioacuten por sus titulares
Desde otro punto de vista el Gobierno indica que incluso si fuera viable la renuncia o donacioacuten de los derechos sobre de los aportes cuotas sociales o bienes como se preveacute en el artiacuteculo 2 tampoco se entiende que esto deba hacerse al departamento del Casanare Ello por cuanto el Departamento es una persona juriacutedica distinta a aquella que seriacutea la Universidad que pretende crearse lo que impediriacutea a esta tener la propiedad sobre los bienes que antes eran de Unitroacutepico dado que su titularidad recaeriacutea en la entidad territorial A su vez implicariacutea el riesgo de que la Universidad no pueda contar con un patrimonio suficiente para el cumplimiento de sus funciones
A partir de los anteriores argumentos el Gobierno nacional sostiene que el Proyecto de Ley permite al Departamento de Casanare incorporar a Unitroacutepico a su estructura administrativa sin que medie compensacioacuten alguna y con la sola expedicioacuten de un acto administrativo lo cual constituye un supuesto de confiscacioacuten proscrito en el artIacuteCulo 34 de la Constitucioacuten Poliacutetica
133 Falta de anaacutelisis del impacto jiscal de la iniciativa El Gobierno nacional asegura que se desconocieron los artiacuteculos 334 CP Y 7 de la Ley 819 de 2003 debido a que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende adoptar pese a que genera un impacto considerable en las finanzas puacuteblicas Argumenta que el sostenimiento de todas las universidades puacuteblicas del paiacutes cuenta entre otros ingresos con recursos del Presupuesto General de la Nacioacuten de conformidad con los artiacuteculos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992 de manera que en este caso se causariacutean unos costos sin haberse realizado los estudios fiscales correspondientes Indica que tampoco se tuvieron en cuenta los impactos econoacutemicos que para las demaacutes universidades puacuteblicas significariacutea el hecho de que una institucioacuten maacutes reciba ingresos producto de la estampilla establecida en la Ley 1967 de 2013 ni la incidencia fiscal de que a otro grupo adicional de estudiantes se les disminuya sus costos de matriacutecula por ejercer su derecho al voto
134 Infraccioacuten del derecho a la igualdad Por uacuteltimo el Gobierno sentildeala que se quebranta el derecho a la igualdad en razoacuten de que se establece un trato diferente un procedimiento especial y uacutenico para crear una nueva institucioacuten de educacioacuten superior sin existir razones suficientes que lo justifiquen Antildeade que incluso se pone en riesgo el servicio puacuteblico de educacioacuten de la poblacioacuten que se inscriba en la pretendida institucioacuten en el supuesto de que esta no sea viable teacutecnica financiera y juriacutedicamente
14 Insistencia del Congreso de la Repuacuteblica
Recibido el escrito de objeciones el Senado de la Repuacuteblica designoacute a Andreacutes Garciacutea Zuccardi miembro de esta Caacutemara y la Caacutemara de Representantes nombroacute a Jorge Eliecer Tamayo Marulanda Ciro Antonio Rodriacuteguez Pinzoacuten y John Eduardo Molina Figueredo pertenecientes a esta Corporacioacuten legislativa para la elaboracioacuten del informe sobre las objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley 122 de2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano En el informe los congresistas rechazaron las objeciones y solicitaron a las plenarias de ambas caacutemaras no acogerlas Replicaron cada una de las objeciones impugnaciones presidenciales en los siguientes teacuterminos
141 Frente a la supuesta falta de consonancia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley ademaacutes de citar jurisprudencia constitucional sobre la distincioacuten entre los principios de unidad de J-tJmateria y de correspondencia entre el tiacutetulo de una ley y su contenido la Comisioacuten Accidental afirma que el verbo establecer empleado en el epiacutegrafe del Proyecto en una de sus acepciones equivale a fundar o instituir lo cual demuestra la relacioacuten entre aqueacutel y el cuerpo normativo aprobado Indica
en todo caso que en efecto el Proyecto de Ley no busca definir la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico sino que con la concesioacuten de potestades al Ministerio de Educacioacuten a la Gobernacioacuten de Casanare y a su Asamblea pretende resolver el error generado por el vaciacuteo juriacutedico establecido en el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992
Los congresistas explican que la anterior regulacioacuten solo contempla instituciones de educacioacuten superior de tipo estatal u oficial privadas o de economiacutea solidaria dentro de las cuales no puede ser ubicada Unitroacutepico Precisan que esta fue creada bajo el modelo de una fundacioacuten de participacioacuten mixta (con aportes puacuteblicos y privados) pese a que el Ministerio de Educacioacuten le otorgoacute personeriacutea juriacutedica su generis como una institucioacuten privada de educacioacuten superior Agregan que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se pronuncioacute al respecto y consideroacute legalmente imposible que el servicio puacuteblico de educacioacuten superior pueda ser prestado por una persona juriacutedica mixta (bien sea sociedad o fundacioacuten) y recomendoacute normalizar para superar todas las situaciones faacutecticas o juriacutedicas que afecten la prestacioacuten del servicio puacuteblico de educacioacuten superior
142 Con respecto a la objecioacuten relacionada con los presuntos efectos confiscatorios del artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley los miembros de la Comisioacuten Accidental empiezan por clarificar que la normatividad propuesta no supone la disolucioacuten y liquidacioacuten sino solo la mutacioacuten de Unitroacutepico Por otro lado puntualizan que esto se dispone llevar a cabo previa renuncia o donacioacuten al Departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Universidad si asiacute lo establecen sus estatutos internos (negrillas originales) En este sentido sostienen que si instituciones sin aacutenimo de lucro como fundaciones disponen en sus estatutos internos el origen de su patrimonio igualmente es admisible que estas puedan decidir quieacutenes pueden administrarlo o dejar de hacerlo y bajo queacute condiciones
De este modo la Comisioacuten Accidental estima legal y constitucionalmente viable que el patrimonio de la Fundacioacuten sea eventualmente administrado por el Departamento de Casanare en calidad de miembro fundador de Unitroacutepico luego de un acuerdo de voluntades de todos los fundadores que decidan libremente renunciar a sus derechos Argumenta que el Proyecto de Ley no pretende confiscar los bienes de la Fundacioacuten sino solo que a partir de un acuerdo de voluntades libre de todo apremio y de conformidad con los estatutos de la Institucioacuten ella pueda ser transformada en una entidad de derecho puacuteblico sin necesidad de su disolucioacuten y liquidacioacuten
143 En lo que hace relacioacuten a la carencia de estudios sobre el impacto fiscal de la iniciativa los congresistas sostienen que conforme a la jurisprudencia constitucional las normas sobre racionalidad legislativa relacionadas con las finanzas puacuteblicas no pueden suponer la creacioacuten de barreras insalvables a la produccioacuten normativa del Legislador ni la creacioacuten de un poder de veto en cabeza del Ministerio de Hacienda Asiacute mismo afirman que la carga principal reposa en dicha dependencia que es la entidad con los datos los equipos de funcionarios y la experticia en materia econoacutemica Para el presente caso la Comisioacuten Accidental advierte que el Ministerio se abstuvo de emitir concepto favorable sobre los efectos fiscales de la iniciativa dado que no realizoacute las correspondientes proyecciones lo que a su juicio es diferente a emitir un concepto negativo o solicitar al Congreso de la Repuacuteblica el archivo de la iniciativa
144 Por uacuteltimo en lo relativo a la objecioacuten por quebrantamiento del principio de igualdad al haberse presuntamente dispuesto la creacioacuten de Unitroacutepico mediante mecanismos distintos a los que se utilizan para crear todas las universidades puacuteblicas la Comisioacuten Accidental afirma que en su funcionamiento y rendicioacuten de cuentas e informes aquella se asemeja a una entidad descentralizada por servicios y paga cuota de fiscalizacioacuten a la Contraloriacutea Departamental del Casanare En este sentido considera que la entidad se halla sujeta al tratamiento de una entidad puacuteblica sin recibir los beneficios de los que siacute gozan las instituciones de educacioacuten superior oficiales Como consecuencia en su criterio en la praacutectica existe una desigualdad que en cambio el Proyecto de Ley censurado pretende corregir
11 TRAacuteMITE ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL
21 Mediante comunicacioacuten recibida en la Secretariacutea General de la Corte el 10 de octubre de 2017 el Secretario General del Senado de la Repuacuteblica por instruccioacuten del Presidente de esa Corporacioacuten legislativa remitioacute copia del Expediente del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Jlttf Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano en relacioacuten con el cual el Gobierno nacional
presentoacute objeciones por razones de inconstitucionalidad y en respuesta las Caacutemaras Legislativas insistieron en los teacuterminos expuestos con anterioridad
22 A traveacutes de Auto del 30 de octubre de 2017 la Magistrada Sustanciadora asumioacute el conocimiento de las citadas objeciones y ordenoacute oficiar a las secretarias generales del Senado y de la Caacutemara de Representantes con el fin de que remitieran a la Corte las pruebas necesarias en orden a verificar el procedimiento legislativo realizado respecto del traacutemite de aprobacioacuten del informe de objeciones Asiacute mismo dispuso fijar en lista el presente proceso en la Secretariacutea General de la Corte con el propoacutesito de permitir la intervencioacuten ciudadana
23 Mediante el Auto 599 del 8 de noviembre de 2017 la Sala Plena de esta Corporacioacuten en ejercicio de las atribuciones contempladas en los artiacuteculos 167 y 241 numeral 8 de la Constitucioacuten decidioacute abstenerse de decidir acerca de las objeciones gubernamentales de la referencia pues vencido el teacutermino probatorio no se recibieron la totalidad de los elementos solicitados a los secretarios generales del Senado de la Repuacuteblica y la Caacutemara de Representantes De la misma manera ordenoacute poner en conocimiento de los presidentes de las caacutemaras legislativas el contenido de la providencia con el fin de apremiarlos para que allegaran los elementos requeridos
De otra parte se resolvioacute que hasta tanto fuera allegada la documentacioacuten requerida se continuariacutea con el traacutemite de la revisioacuten sobre las objeciones gubernamentales
24 A traveacutes de oficio recibido el 15 de noviembre de 2017 el Secretario General de la Caacutemara de Representantes remitioacute copia en medio magneacutetico de la Gaceta del Congreso 1014 de 2017 con el acta de plenaria 245 del 19 de septiembre de 2017 en la cual tuvo lugar la aprobacioacuten del informe sobre las objeciones Posteriormente a traveacutes de oficio allegado el 28 de noviembre de 2017 el Secretario General de la misma Corporacioacuten legislativa remitioacute en medio magneacutetico copia de la Gaceta del Congreso 1072 de 2017 con el acta de plenaria 244 del 13 de septiembre de 2017 en el cual se efectuoacute el anuncio previo a la discusioacuten de las objeciones presidenciales
25 Puesto que auacuten faltaban pruebas por allegar mediante Auto del 16 de abril de 2018 la Magistrada Sustanciadora insistioacute en los requerimientos probatorios realizados en los Autos del 30 de octubre y del 8 de noviembre de 2017 respecto de la documentacioacuten solicitada al Secretario General del Senado de la Repuacuteblica
26 En respuesta a la decisioacuten anterior por medio de oficios de 19 y 23 de abril de 2018 el Secretario General del Senado de la Repuacuteblica remitioacute a la Corte los medios de conviccioacuten solicitados
111 INTERVENCIONES
31 El Ministerio de Educacioacuten Nacional presentoacute intervencioacuten mediante la cual solicita a esta Corporacioacuten declarar fundadas las objeciones formuladas con base sustancialmente en la misma argumentacioacuten aducida en ellas
32 El ciudadano Joseacute Gregorio Hernaacutendez Galindo intervino ante la Corte para defender la constitucionalidad del Proyecto de Ley objetado y por consiguiente solicitoacute declarar infundadas las objeciones gubernamentales
Sostiene que no existe una falta de consonancia entre el tiacutetulo de la iniciativa objetada y su contenido pues este tiene por objeto otorgar al Ministerio de Educacioacuten y al Departamento de Casanare herramientas para transformar la naturaleza el caraacutecter acadeacutemico y el reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico En este sentido indica que si se pretende transformar la naturaleza es obvio que se determine como se hace en el Proyecto de Ley la nueva naturaleza de la Entidad Asiacute siacute se establece en su tiacutetulo la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria como puede verse en los artiacuteculo 1 (sic) 0 3 4 5 Y 6 del proyecto que aluden directamente a esas materias la inconsistencia con el encabezamiento del proyecto no existe
De otra parte indica que como lo anuncia el Proyecto de Ley no se pretende expropiar ni confiscar el patrimonio del Centro Educativo sino que se parte de un eventual entendimiento de voluntades de l) acuerdo a los respectivos estatutos que permiten la transformacioacuten del claustro universitario de derecho privado a puacuteblico sin necesidad de disolverlo o liquidarlo
Asiacute mismo considera que no es de recibo la objecioacuten basada en la ausencia de manifestacioacuten sobre el impacto fiscal de la propuesta Asegura que la iniciativa no crea una nueva universidad ni un gasto puacuteblico sino que se ocupa de la transformacioacuten de la naturaleza juriacutedica y de (sic) la institucioacuten en razoacuten de una donacioacuten que se hace al departamento Y se obvioacute la peticioacuten de anaacutelisis porque solicitado al Ministerio de Hacienda un concepto al respecto sentildealoacute laquoque es imposible cuantificar los gastos que la propuesta legislativa generariacutearaquo
El interviniente explica que ante la anterior imposibilidad la Gobernacioacuten de Casanare solicitoacute un estudio socioeconoacutemico de factibilidad para la creacioacuten de una nueva universidad puacuteblica en el Departamento el cual fue entregado en octubre de 2005 y allegado luego como soporte del Proyecto de Ley Sentildeala que en este documento se ponen de manifiesto las condiciones fisicas administrativas y financieras que hacen viable esta posibilidad en tanto corresponde a una institucioacuten ya consolidada Asiacute concluye que la naturaleza de la regulacioacuten a partir de los antecedentes que tuvo en cuenta el Ministerio de Hacienda asiacute como las caracteriacutesticas de la donacioacuten hi[cieron] innecesario y francamente inapropiado un estudio de impacto fiscal lo que determinoacute la postulacioacuten y traacutemite del proyecto
33 Los ciudadanos Alexis Ferley Bohorquez y Neidy Liliana Berney Huertas quienes afirman ser abogados egresados de Unitroacutepico intervinieron en el presente traacutemite para solicitar a la Corte declarar infundadas las objeciones gubernamentales formuladas por el Ejecutivo
Argumentan que entre el epiacutegrafe y el proyecto de ley existe armoniacutea y coherencia Consideran que el espiacuteritu y contenido de la iniciativa son similares a los de la Ley 67 de 1968 mediante la cual seguacuten su tiacutetulo se establece la situacioacuten juriacutedica de la Universidad Francisco de Paula Santander de la ciudad de Cuacutecuta y se concede un auxilio Subrayan que mediante esta regulacioacuten se transformoacute definioacute y cambioacute la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la citada institucioacuten antes de caraacutecter privado y que en la interpretacioacuten de tales normas nunca ha existido inseguridad juriacutedica demostrando que existe unidad y correspondencia entre su texto y epiacutegrafe Agregan que el tiacutetulo del Proyecto de Ley censurado preveacute que se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico debido a que aquella muta y pasa a ser de naturaleza privada a puacuteblica en cuanto se transformariacutea
En relacioacuten con la objecioacuten sobre las supuestas consecuencias confiscatorias de las normas sentildealan que las entidades sin aacutenimo de lucro como fundaciones y corporaciones pueden darse sus directivas y regirse por sus propias normas 10 cual cobra mayor vigor en el marco del artiacuteculo 69 CP que confiere a los entes universitarios la potestad de organizarse y regirse de conformidad con sus estatutos En este sentido indican que el espiacuteritu del Proyecto de Leyes que los demaacutes miembros de Unitroacutepico renuncien de forma voluntaria a sus derechos de administracioacuten sobre la Fundacioacuten dejando como uacutenico miembro al departamento en su calidad de fondador mas no como ente territorial dado que la fundacioacuten no se disuelve y asiacute proseguir hacia su eventualmente oficializacioacuten y establecimiento como una nueva entidad de derecho puacuteblico bajo los paraacutemetros que establece la eventual ley
Seguacuten los intervinientes la renuncia de los derechos de administracioacuten sobre la Fundacioacuten es viable pues se encuentra contemplada el artiacuteculo 15deg de sus estatutos internos avalados por el propio Ministerio de Educacioacuten seguacuten el cual la condicioacuten de miembro se pierde cuando se presente renuncia formal ante la sala general de los miembros
Por uacuteltimo se pronuncian en cuanto a los efectos fiscales del Proyecto de Ley Los intervinientes afirman que ni el Gobierno ni el Ministerio de Hacienda o el de Educacioacuten en ninguacuten momento realizaron las cuantificaciones o demostraron en cifras el impacto fiscal de la iniciativa ya que ellos son los que cuentan con el personal operativo teacutecnico y logiacutestico para ello Dicen compartir la opinioacuten del informe sobre las objeciones de la Comisioacuten Accidental en el sentido de que el Proyecto no comporta un gasto puacuteblico inmediato y que si se llega a aprobar su desarrollo quedariacutea sujeto a la voluntad poliacutetica de la Asamblea Departamental de Casanare y a la iniciativa del Gobernador quien deberaacute hacer las correspondientes gestiones con el Gobierno nacional y los estudios correspondientes para analizar la sostenibilidad y viabilidad de la oficializacioacuten de la Universidad
De este modo los intervinientes solicitan a la Corte declarar infundadas las objeciones guberniexclpnentales Con todo piden tambieacuten que con arreglo al concepto del Procurador General de la Nacioacuten de acuerdo con el cual la incorporacioacuten de la Universidad al Departamento de Casanare desconoceriacutea la autonomiacutea constitucional que les asiste a los entes de esta naturaleza se declaren 3
I
inexequibles las expresiones e incorporar en la estructura administrativa del departamentd y al
iexcl
departamento del artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley objetado asiacute como las expresiones de incorporacioacuten a la estructura administrativa de la institucioacuten previstas en el artiacuteculo 4 iacutedem
III CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIOacuteN
El Procurador General de la Nacioacuten en ejercicio de las competencias previstas en el artiacuteculo 2785 de la Constitucioacuten y en el artiacuteculo 32 del Decreto 2067 de 1991 rindioacute concepto de rigor dentro del asunto de la referencia mediante el cual solicitoacute a la Corte declarar infundada una de las objeciones propuestasfundadas dos de las objeciones y parcialmente fundada la restante objecioacuten
31 El Ministerio Puacuteblico considera que no existe una correspondencia exacta entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley objetado pues el primero hace referencia a la creacioacuten de la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico mientras que el articulado no crea ni define esa institucioacuten sino que pretende la transformacioacuten de su naturaleza y reacutegimen y dar lugar a otro ente denominado Universidad Internacional del Troacutepico Americano En consecuencia en su opinioacuten se desconoce el artiacuteculo 169 C P en la medida en que el tiacutetulo del Proyecto de Ley no delimita la materia que esta trata enviacutea un mensaje equivocado y dificulta su consulta y control ciudadano Se sigue de esto para el Procurador que la respectiva objecioacuten gubernamental es fundada
32 Respecto al segundo argumento de la impugnacioacuten gubernamental relativa a la imposibilidad juriacutedica de que se produzca la renuncia o donacioacuten de los aportes cuotas sociales o bienes por cuanto Unttroacutepico tienen el caraacutecter de Fundacioacuten sentildeala que con independencia de que las normas objetadas contravengan la regulacioacuten legal ordinaria sobre el reacutegimen de las personas juriacutedicas esto no entrantildea en siacute mismo un problema de inconstitucionalidad pues una ley ordinaria como la que se estudia tiene la virtualidad de crear mecanismos distintos o su generis a los que se encuentran en otras leyes de la misma naturaleza
De la misma manera el Ministerio Puacuteblico afirma que la incorporacioacuten de la Institucioacuten al Departamento del Casanare previa la renuncia o donacioacuten de los derechos sobre el capital no constituye un caso de confiscacioacuten Explica que la donacioacuten es un acto unilateral no prohibido por el ordenamiento juriacutedico colombiano y constituye un mecanismo a traveacutes -del cual se produce la transferencia del dominio que en el presente asunto funciona como una condicioacuten para que Unitroacutepico pueda ser transformada La creacioacuten de la Universidad Puacuteblica expresa el Procurador parte de que el oacutergano decisorio de la Institucioacuten acepte la transformacioacuten a traveacutes de sus estatutos de modo que se respeta la autonomiacutea de la voluntad reflejada en el manejo que los oacuterganos de decisioacuten hagan de aquellos
Halla razoacuten sin embargo al argumento de que la donacioacuten o renuncia a las que hace referencia no deberiacutean realizarse a favor del Departamento que es una persona juriacutedica distinta a la Universidad pues de ser asiacute esta no podriacutea gozar de la propiedad sobre tales bienes Aunque el Gobierno nacional no lo hace expliacutecito afirma el Procurador el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley objetado menoscaba la autonomiacutea universitaria si la Institucioacuten es incorporada a la estructura administrativa de la citada entidad territorial Este problema se refuerza seguacuten indica en el artiacuteculo 6deg del Proyecto debido a que impone a la Universidad Puacuteblica la obligacioacuten legal de presentar proyectos de formacioacuten y capacitacioacuten cientiacutefica al Fondo de Ciencia Tecnologiacutea e Innovacioacuten del Sistema General de Regaliacuteas pese a que esta postulacioacuten debe ser el producto de una decisioacuten que solo concierne al Centro Educativo En este orden de ideas el Ministerio Puacuteblico considera que la objecioacuten resulta parcialmente fundada
33 De otra parte el Procurador General concuerda con el Gobierno nacional en que debioacute haberse realizado un anaacutelisis de los impactos fiscales de la medida legislativa impugnada con sujecioacuten a la ley 819 de 2003 (Art 7deg) en la exposicioacuten de motivos y en las ponencias de traacutemite respectivas Como no se llevaron a cabo estima que esta objecioacuten resulta fundada
34 Por uacuteltimo la Vista Fiscal afirma que no le asiste razoacuten al Gobierno al considerar que el artiacuteculo 4deg del Proyecto de Leyes contrario al principio de igualdad y al derecho a la educacioacuten por establecer la creacioacuten de una futura institucioacuten de educacioacuten superior sin centildeirse a los requisitos establecidos de ia Ley 30 de 1992 En su criterio mediante el artiacuteculo impugnado no se establece una universidad puacuteblica sino que se fijan las condiciones para que ella pueda ser creada y en el caso concreto para que opere la transformacioacuten juriacutedica de la actual Unitroacutepico en una institucioacuten oficial instituida previamente por medio de ordenanza departamental
7
35 Asiacute el Procurador General solicita (i) declarar infundada la objecioacuten formulada contra el artiacuteculo 4deg del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano (ii) declarar parcialmente fundada las objecioacuten respecto del artiacuteculo 2deg del Proyecto y en consecuencia declarar inexequibles las expresiones e incorporar en la estructura administrativa del departamento y al departamento y (iii) declarar fundadas las objeciones en relacioacuten con el tiacutetulo del Proyecto de Ley y la ausencia de anaacutelisis del impacto fiscal de la iniciativa legislativa Como consecuencia pide a la Corte declarar inexequible en su integridad el Proyecto de Ley
IV CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
41 Competencia
1 La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre las objeciones presentadas por el Gobierno nacional seguacuten lo disponen los artiacuteculos 167 y 241 numeral 8deg de la Constitucioacuten Poliacutetica l
42 El traacutemite de las objeciones gubernamentales
421 Caracteriacutesticas y fases del procedimiento
2 A traveacutes de su jurisprudencia la Corte Constitucional ha estudiado las caracteriacutesticas relevantes de la institucioacuten de las objeciones gubernamentales y ha fijado conforme a las previsiones de los artiacuteculos 196 a 201 del Reglamento del Congreso (Ley 5a de 1992) y 165 a 168 de la Constitucioacuten Poliacutetica los requisitos fases y procedimientos que deben ser satisfechos cuando se da apertura a su traacutemite
3 Conforme con los artiacuteculos 165 y 167 CP aprobado un proyecto de ley por la Caacutemara de Representantes y el Senado de Repuacuteblica debe pasar al Presidente de la Repuacuteblica con el fin de que sea sancionado y se disponga su promulgacioacuten como ley de la Repuacuteblica El Ejecutivo sin embargo tambieacuten puede objetarlo ya sea por razones de inconveniencia o a causa de problemas de inconstitucionalidad y esta oposicioacuten a la iniciativa legislativa puede ser total o parcial En el primer caso el Gobierno impugna la totalidad del texto aprobado por el Congreso mientras que en el segundo se muestra en desacuerdo con algunos artiacuteculos o fragmentos de los textos normativos adoptados
4 No obstante parecieran constituir en principio un bloqueo a las competencias legislativas del Congreso como lo ha clarificado la Corte las objeciones gubernamentales no comportan un poder de veto Son por el contrario expresioacuten del principio de colaboracioacuten armoacutenica entre las diferentes ramas del poder puacuteblico (CP Art 113 y en especial del Ejecutivo que contribuye a la funcioacuten legislativa con sus apreciaciones sobre la conveniencia del contenido de las normas legales y maacutes importante auacuten su efectiva sujecioacuten a los mandatos contenidos en la Constitucioacuten3bull
A partir de lo anterior cuando el Presidente de la Repuacuteblica formula objeciones a fragmentos de una ley o a esta en su integridad no se entiende realmente trastocado el procedimiento legislativo sino que tiene
1 Confonne al articulo 167 CP El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volveraacute a las Caacutemaras a segundo debate II El Presidente sancionaraacute sin poder presentar objeciones el proyecto que reconsiderado fuere aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra Caacutemara II Exceptuacutease el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucional En tal evento si las Caacutemaras insistieren el proyecto pasaraacute a la Corte Constitucional para que ella dentro de los seis diacuteas siguientes decida sobre su exequibilidad Elfallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley Si lo declara inexequible se archivaraacute el proyecto II Si la Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible asiacute lo indicaraacute a la Caacutemara en que tuvo su origen para que oiacutedo el Ministro del ramo rehaga e integre las disposiciones afectadas en teacuterminos concordantes con el dictamen de la Corte Una vez cumplido este traacutemite remitiraacute a la Corte el proyecto para fallo definitivo Por su parte al tenor del articulo 2418 CP A la Corte Constitucional se le confta la guarda de la integridad y supremaciacutea de la Constitucioacuten en los estrictos y precisos teacuterminos de este artiacuteculo Con tal fin cumpliraacute las siguientes funciones ( ) 8 Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales y de los proyectos de leyes estatutarias tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formacioacuten 2 Sentencia C-633 de 2016 MP Luis Guillenno Guerrero Peacuterez Las objeciones se conciben como una expresioacuten del principio de colaboracioacuten armoacutenica entre las diferentes Ramas del Poder Puacuteblico (CP Art J J 3) y no como un poder de veto 3 En la Sentencia C-474 de 2013 MP Nilson Pinilla Pinilla la Corte sentildealoacute la sancioacuten no puede ser vista como un 1 requisito de naturaleza formal en sentido estricto sino como una manifestacioacuten del sistema de frenos y de contrapesos 1 toda vez que habilita al Presidente de la Repuacuteblica para formular objeciones por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia sin que en modo alguno se entienda como un poder de veto
lugar la reedicioacuten de una fase dentro del traacutemite de produccioacuten de la legislacioacuten4 bull En este sentido la Constitucioacuten preveacute que el proyecto objetado total o parcialmente deberaacute volver a las caacutemaras a segundo debateS Se retoma asiacute la actuacioacuten para la adopcioacuten de una decisioacuten definitiva por parte del Congreso luego de considerar el concepto del Ejecutivo y evaluar los informes preparados por una comisioacuten accidental que analiza en detalle los reparos del Gobierno Ademaacutes de este anaacutelisis la comisioacuten accidental propone a las plenmias acoger los puntos de vista del Gobierno o rechazarlos total o parcialmente y en este uacuteltimo caso la insistencia en el respectivo proyecto de ley
5 De conformidad con los artiacuteculos 167 y 24186 cuando las caacutemaras legislativas insisten en un proyecto de ley que ha sido previamente objetado por el Presidente de la Repuacuteblica su resolucioacuten final sigue distintos traacutemites dependiendo si se trata de objeciones por inconveniencia o por inconstitucionalidad En el primer caso el Constituyente de 1991 dio prevalencia al juicio poliacutetico del Congreso de manera que si con el voto favorable de una y otra caacutemara7 se decide rechazar la impugnacioacuten el Presidente deberaacute sancionar el respectivo proyecto de ley Por el contarlo si con las mismas mayoriacuteas las caacutemaras insisten en un proyecto de ley impugnado por inconstitucional corresponde a la Corte dirimir el desacuerdo y en consecuencia decidir definitivamente sobre su constitucionalidad en cwnplimiento de su funcioacuten de la guarda de la integridad y supremaciacutea de la Carta
6 Correlativamente a 10 anterior es claro que cuando el Gobierno nacional plantea objeciones totales o parciales a un especiacutefico proyecto de ley y las caacutemaras legislativas no insisten en los textos originalmente aprobados se entienden acogidas las observaciones y por ende que los textos impugnados fueron modificados o archivados En tal caso si se trata de objeciones por inconstitucionalidad naturalmente la competencia de la Corte no resultaraacute activada dado que esto solo tiene lugar en aquellos eventos en los cuales las caacutemaras han insistido y se ha suscitado el conflicto entre estas y el Ejecutivo en tomo a la compatibilidad con la Constitucioacuten del contenido de las especiacuteficas propuestas de ley aprobadas
7 Asiacute mismo para que la insistencia del Congreso se configure y deacute lugar a los efectos indicados es decir a la obligacioacuten presidencial de sancionar el respectivo proyecto de ley (cuando se trata de objeciones por inconveniencia) o a la activacioacuten de la competencia de la Corte (respecto de objeciones por inconstitucionalidad) el rechazo a la censura del Gobierno debe ser adoptado por las dos caacutemaras legislativas De conformidad con el Reglamento del Congreso si solo una de las Caacutemaras concluye que la impugnacioacuten es infundada tal circunstancia conduciraacute al archivo del respectivo proyecto de ley8 Asiacute mismo debe tenerse presente que todas estas condiciones y consecuencias se predican siempre de aquellas partes de las propuestas de ley que han sido censuradas dado que este traacutemite especial surge y se explica solo en relacioacuten con ellas no necesariamente de los proyectos completos salvo que estos en su integridad hayan sido objeto de discrepancia
8 Conforme a la regulacioacuten anterior el traacutemite de las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad que activa la competencia de la Corte sigue ciertas reglas generales del segundo debate de los proyecto de ley pero tambieacuten unas especiacuteficas pautas relacionadas con sus particularidades (arts 165 a 168 CP 794 y 196 a 201 de la Ley 58 de 1992) Baacutesicamente se requiere el cwnplimiento de algunos tiempos solemnidades quoacuterums y mayoriacuteas asiacute como de procedimientos precisos y surtidos en forma oportuna propios de la dinaacutemica de impugnaciones del Ejecutivo y sus respuestas al interior de las caacutemaras De esta manera se ha dicho que el examen formal se sujeta a la verificacioacuten de las etapas baacutesicas de resolucioacuten de las objeciones sin incluir las generalidades de traacutemite de la ley objetada pues este uacuteltimo queda abierto a las acciones de inconstitucionalidad que por vicios de procedimiento puedan presentarse dentro del antildeo siguiente a su promulgacioacuten (Art 2423 cpl
4 Sentencia C-1152 de 2008 MP Humberto Antonio Sierra Porto 5 Art 167 CP El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volveraacute a las Caacutemaras a segundo debate 6 Art 167 cP El Presidente sancionaraacute sin poder presentar objeciones el proyecto que recoacutensiderado fuere aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra caacutemara Exceptuacutease el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucionalidad En tal evento si las Caacutemaras insistieren el proyecto pasaraacute a la Corte Constitucional para que ela dentro de los seis dias siguientes decida sobre su exequibilidad A su vez el artiacuteculo 2418 CP preveacute decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el gobierno como inconstitucionales ( ) 7 Art 167 inciso 20 de la Constitucioacuten Poliacutetica s Ley 5a de 1992 articulo 200 Discrepancias entre las caacutemaras cuando una caacutemara hubiere declarado infundadas las objeciones presentadas por el gobierno a un proyecto de ley y la otra las encontrare fundadas se archivaraacute el proyecto 3 fA
9 Sobre el particular en la Sentencia C-985 de 2006 MP Marco Gerardo Monroy Cabra se sefialoacute U[e]n primer lugar debe t la Corte advertir que ( ) se limitaraacute a examinar el traacutemite dado en el Congreso ( ) a las objeciones presidenciales y a la
Q
1
El procedimiento que debe surtirse para presentacioacuten de objeciones y su insistencia y que ha de ser verificado por la Corte en orden a determinar su competencia puede ser esquematizado como se muestra a continuacioacuten
81 De acuerdo con el artiacuteculo 166 cP el Gobierno dispone del teacutermino de seis diacuteas para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de maacutes de veinte artiacuteculos de diez diacuteas cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artiacuteculos y hasta de veinte diacuteas cuando los artiacuteculos sean maacutes de cincuenta Seguacuten la jurisprudencia constitucional estos teacuterminos son haacutebiles y se cuentan a partir del diacutea siguiente a aqueacutel en que el proyecto fue recibido para la correspondiente sancioacuten presidencial Por otra parte el proyecto objetado debe ser devuelto a la caacutemara en que tuvo origenlO y en tanto constituye un acto de Gobierno ll es necesario que las objeciones sean firmadas por el Presidente de la Repuacuteblica y el ministro del ramo
82 Una vez recibido el proyecto sin sancioacuten presidencial y con observaciones en la caacutemara en la cual tuvo origen las objeciones deben ser sometidas a conocimiento de las plenarias de la Caacutemara de Representantes y del Senado de la Repuacuteblica a traveacutes de su publicacioacuten en la Gaceta del Congreso 12
Luego se debe conformar una comisioacuten accidental para hacer el estudio de las objeciones y presentar un informe en el que ademaacutes de analizarse el alcance de la impugnacioacuten se proponga una decisioacuten a adoptar por parte de cada una de las plenarias Este informe a las objeciones gubernamentales del respectivo proyecto de ley a su vez debe ser publicado en la respectiva Gaceta del Congreso a efectos de que sea conocido por el pleno de las dos corporaciones legislativas
83 Cumplidos los anteriores presupuestos de publicidad tanto de las objeciones como del informe respectivo preparado por la comisioacuten accidental de conformidad con el Acto Legislativo O 1 de 2003 la deliberacioacuten y votacioacuten de este uacuteltimo debe ser anunciada por parte de la presidencia de cada una de las caacutemaras de forma precedente a la sesioacuten en la que tendraacute lugar dicha discusioacuten y votacioacuten La fecha de la sesioacuten posterior para la votacioacuten del informe sobre las objeciones ha de ser cierta determinada o por lo menos determinable y el acto de manifestacioacuten de voluntad de cada congresista solo puede ocurrir en la sesioacuten precisa y exacta en la cual se anuncioacute que ello tendriacutea 1ugar13 bull
84 Adicionalmente conforme a lo dispuesto en los artiacuteculos 145 y 167 CP la votacioacuten del informe de insistencia en la plenaria de cada una de las caacutemaras debe haberse llevado a cabo previa deliberacioacuten con al menos una cuarta parte de los miembros Asiacute mismo la decisioacuten debe tomarse con la asistencia de la mayoriacutea de los integrantes de la respectiva corporacioacuten y ser aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra caacutemara
85 Por uacuteltimo la Corte ha sostenido que debe existir congruencia entre el contenido normativo enviado a sancioacuten presidencial y el tomado en consideracioacuten en el informe de las objeciones discutido y aprobado por el Congreso l4bull No obstante dicha congruencia no constituye un requisito de forma expresamente establecido en la Constitucioacuten Poliacutetica ni en la Ley 5a de 1992 la Sala Plena ha considerado que es una exigencia consustancial al traacutemite de las objeciones gubernamentales Como se indicoacute las objeciones son una etapa especial dentro del procedimiento legislativo pues el proyecto de ley objetado debe volver a las caacutemaras a segundo debate en donde se deberaacuten acoger o rechazar (total o parcialmente) los reparos del Gobierno En este sentido la reedicioacuten de este segundo debate parlamentario se encuentra circunscrita a los puntos objeto de discrepancia y por consiguiente la insistencia del Congreso que activa la competencia de la Corte debe versar total o parcialmente sobre el mismo texto objetado por el Ejecutivo
422 Cumplimiento de los requisitos del traacutemite de objeciones presidenciales en el presente asunto
9 De acuerdo con la actual doctrina constitucional la decisioacuten judicial sobre las objeciones gubernamentales no solo supone el anaacutelisis al contenido de las discrepancias del Presidente frente al
insistencia del Congreso de la Repuacuteblica Por tanto omitiraacute el anaacutelisis del todo el proceso legislativo anterior teniendo en cuenta que el mismo es susceptible de ( ) demandas ciudadanas 10 Art 165 CP 11 Sentencia C-196 de 2009 MP (e) Clara Elena Reales Gutieacuterrez 12 Artiacuteculo 2 de la Ley 1431 de 2011 t 5gt D 13 Sentencia C-644 de 2004 MP Rodrigo Escobar Gil J 14 Auto 476 de 2017 MP Alejandro Linares Cantillo
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correspondiente proyecto de ley como inicialmente se considerabaIs sino tambieacuten el control del procedimiento llevado a cabo para su formulacioacuten y del seguido por las caacutemaras en orden a insistir en la iniciativa aprobada de manera que la competencia de la Corte sea vaacutelidamente activada Se ha considerado asiacute mismo que la extensioacuten de la revisioacuten al traacutemite se justifica en la medida en que se preveacuten reglas especiacuteficas que de no seguirse implican ciertas consecuencias y obligaciones juriacutedicas ya sea para el Presidente de la Repuacuteblica o el Congreso l6bull
A continuacioacuten la Sala verificaraacute los procedimientos de formulacioacuten de las objeciones y la aprobacioacuten de la insistencia por el Congreso en el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano de acuerdo con las pautas indicadas en precedencia (fundamentos 81 a 85)
91 Oportunidad A traveacutes de oficio recibido en la Secretariacutea Juriacutedica de la Presidencia de la Repuacuteblica ellO de junio de 2017 el Secretario General de la Caacutemara de Representantes remitioacute el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano en cumplimiento de los arts 1574 165 Y 166 CP Y 196 de la Ley 5a de 1992
Por su parte el Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten devolvieron al Presidente de la Caacutemara de Representantes el texto de Proyecto de Ley sin la respectiva sancioacuten junto con un escrito de objeciones por razones de inconveniencia y de inconstitucionalidad El documento fue recibido el 9 de junio de 2017 lo que quiere decir que su presentacioacuten fue oportuna dado que el Ejecutivo por tratarse de un proyecto con menos de 20 artiacuteculos disponiacutea de seis diacuteas haacutebiles para oponerse al Proyecto y este plazo venciacutea exactamente el mismo diacutea en que el escrito fue recepcionado
92 Publicacioacuten Las objeciones presidenciales fueron publicadas el viernes 16 de junio de 2017 en la Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica Ndeg 505
93 Conformacioacuten de la comisioacuten accidental y publicacioacuten del informe a las objeciones El Senado de la Repuacuteblica designoacute a Andreacutes Garciacutea Zuccardi miembro de esta Caacutemara y la Caacutemara de Representantes nombroacute a Jorge Eliecer Tamayo Marulanda Ciro Antonio Rodriacuteguez Pinzoacuten y Jo1m Eduardo Molina Figueredo pertenecientes a esta Corporacioacuten Legislativa como miembros de la Comisioacuten Accidental para el estudio de las objeciones al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara Esta Comisioacuten preparoacute un informe que se publicoacute el martes 12 de septiembre de 2017 en las Gacetas del Congreso de la Repuacuteblica 772 y 773 en el cual se propuso no aceptar los reparos del Gobierno
15 Inicialmente la Corte consideraba que la revisioacuten en estos casos se limitaba al estudio y decisioacuten de las objeciones como habiacutean sido formuladas sin abarcar aspectos no sefialados por el Ejecutivo bajo la consideracioacuten de que la decisioacuten debiacutea estar enmarcada exclusivamente en la dinaacutemica de los controles interorgaacutenicos y en esa medida no podiacutea afectar la posibilidad de que con posterioridad los ciudadanos ejercieran la accioacuten puacuteblica de inconstitucionalidad contra las normas objetadas Sin embargo en la Sentencia C-1404 de 2000 MM pp Carlos Gaviria Diacuteaz y Aacutelvaro Tafur Galvis la Sala varioacute expliacutecitamente el precedente y definioacute que por razones loacutegicas y constitucionales era necesario el pronunciamiento sobre aspectos no planteados por el Gobierno pero cuyo anaacutelisis resultaba un presupuesto indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad formuladas en las objeciones De un lado indicoacute que las reglas de derecho que se han de aplicar al estudio de las objeciones se derivan en no pocos casos de otras reglas o principios maacutes generales no mencionados en las objeciones pero que resultan insoslayables para fundamentar cualquier decisioacuten De otro lado consideroacute que en tanto el mandato del artiacuteculo 2418 CP califica las decisiones de la Corte como definitivas si no se efectuacutea en ellas el anaacutelisis de constitucionalidad de los mencionados temas conexos eacutestos quedaraacuten cobijados por el efecto
de cosa juzgada constitucional que se deriva de la decisioacuten final sobre la objecioacuten como tal y en consecuencia ninguacuten ciudadano podraacute controvertirlos en el futuro La Sala Plena explico que al pronunciarse sobre tales asuntos conexos en realidad no se coartaba el derecho de los ciudadanos de ejercer la accioacuten puacuteblica de iexclnconstitucionalidad en la medida en que una vez la Corte emita el fallo en todo caso la mencionada accioacuten no seraacute procedente respecto de los temas que se relacioacutenan directamente con el objeto central de la sentencia A partir de esta variacioacuten del precedente praacutecticamente en todos los casos la Sala ha considerado necesario controlar la constitucionalidad del procedimiento seguido por el Congreso de la Repuacuteblica y el Gobierno que dio lugar a la intervencioacuten de la Corte para decidir sobre las objeciones 16 Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado De este modo si el Presidente no propone objeciones dentro del teacutermino previsto -o no lo hace en debida forma- debe sancionar y promulgar el proyecto de ley (Art 166 CP) Por su 5 parte si el proyecto de leyes objetado total o parcialmente por el Gobierno las caacutemaras deberaacuten surtir de nuevo el segundo 7J debate para analizar las observaciones formuladas (Art 167 CP)
94 Anuncio previo a la discusioacuten y votacioacuten de las objeciones En las sesiones plenarias del Senado de la Repuacuteblica del 12 de septiembre de 2017 17 Y de la Caacutemara de Representantes del 13 de septiembre de 201718 se anuncioacute que el citado informe sobre objeciones gubernamentales se pondriacutea en consideracioacuten y votariacutea los diacuteas 13 y 19 de septiembre respectivamente
95 Votacioacuten del informe de objeciones En las anteriores fechas las plenarias del Senado 19 y la Caacutemara de Representantes20 aprobaron efectivamente el informe de la Comisioacuten Accidental sobre las objeciones presidenciales En el Senado de la Repuacuteblica se hicieron presentes al inicio de la sesioacuten 90 senadores de los 101 que en ese momento lo conformaban y la aprobacioacuten del informe se llevoacute a cabo a partir de 56 votos por el Siacute y O votos por el N021 emitidos a traveacutes del sistema de voto nominal y puacuteblico En la Caacutemara de Representantes se hicieron presentes al inicio de la sesioacuten 147 de los 166 miembros y la aprobacioacuten del informe se realizoacute a partir de los 87 votos por el Siacute Y O votos por el No asiacute mismo depositados a traveacutes del sistema de voto nominal y puacuteblic022bull
En este orden de ideas la Corte encuentra que el informe de objeciones fue vaacutelidamente aprobado De un lado en la plenaria del Senado de la Repuacuteblica existioacute quorum deliberatorio e4 de los miembros) y decisorio eh de los miembros) pues estuvieron presentes al inicio de la sesioacuten 90 senadores y el informe fue votado por 56 de ellos Asiacute mismo se aproboacute por mayoriacutea absoluta (2+ 1 de los miembros) pues los 56 votos emitidos fueron a favor del informe que propuso rechazar las objeciones gubernamentales
Debe efectuarse con todo una precisioacuten Como se indicoacute el 12 de septiembre de 2017 el Secretario del Senado anuncioacute al Pleno de la Corporacioacuten Legislativa que el Proyecto Ley objetado se discutiriacutea y votariacutea en la proacutexima sesioacuten Al siguiente diacutea es decir el 13 de septiembre de 2017 se anuncioacute sin embargo una vez maacutes dentro de los proyectos que seriacutean considerados y eventualmente votados en la proacutexima sesioacuten plenaria la iniciativa legislativa objetada23bull Pese a esto el mismo diacutea luego de finalizar la enunciacioacuten de dicha lista de proyectos y de que varios senadores dejaron algunas constancias la Presidencia del Senado concedioacute la palabra al Senador Andreacutes Felipe Garciacutea Zuccardi quien invitoacute al Pleno a votar positivamente el informe sobre las objeciones Acto seguido el Presidente de esa Caacutemara sometioacute a consideracioacuten de la Plenaria el referido informe y fue aprobado con los resultados precedentemente indicados24bull
De acuerdo con lo anterior el anuncio previo fue realizado en dos oportunidades Pese a esto la Corte subraya como relevante que la discusioacuten y votacioacuten efectivas se produjeron el diacutea inicialmente sentildealado para el efecto y que el informe sobre las objeciones en el Senado de la Repuacuteblica fue aprobado por mayoriacutea absoluta como lo ordenan las reglas citadas a partir de un resultado de 56 votos por el Siacute y O por el No Esto indica que la finalidad del anuncio previo se cumplioacute a cabalidad y por lo tanto en dicha Caacutemara el traacutemite de aprobacioacuten del informe relativo a las objeciones gubernamentales se llevoacute a cabo con observancia de los procedimientos legales y constitucionales correspondientes
El informe sobre las objeciones tambieacuten fue vaacutelidamente aprobado en la Caacutemara de Representantes En la plenaria de esta Corporacioacuten Legislativa compuesta por 166 miembros existioacute quorum deliberatorio (4 de los miembros) y decisorio (h de los miembros) dado que estuvieron presentes al inicio de la sesioacuten 144 representantes y el informe fue votado por 86 de ellos De igual forma se votoacute por mayoriacutea absoluta eh+1 de los miembros) en la medida en que los 86 votos depositados fueron a favor del informe que propuso no aceptar las objeciones gubernamentales
96 Por uacuteltimo la Sala encuentra que el texto del proyecto de ley objetado es exactamente el mismo en el cual el Congreso insistioacute de modo que se cumple la exigencia de congruencia entre los dos contenidos
l7 Acta de Sesioacuten 15 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 52 de 2018 IS Acta de Sesioacuten 244 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1072 de 2017 19 Acta de Sesioacuten 16 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 53 de 2018 20 Acta de Sesioacuten 245 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1014 de 2017 21 Seguacuten certificacioacuten expedida por el Secretario General allegada a la Corte mediante oficio del 23 de abril de 2018 y se evidencia tambieacuten en el Acta de Sesioacuten 15 contenida en la Gaceta del Congreso 53 de 2018 22 Conforme a la certificacioacuten emitida por el Secretario General de la Caacutemara de Representantes enviada a la Corte mediante oficio del 1 de noviembre de 2017 y consta en el Acta de Sesioacuten 245 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1014 de 2017 23 Acta de Sesioacuten 16 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 53 de 2018 p 8 24 iexclbid p 11
97 Rechazados de este modo los reparos del Gobierno nacional el Presidente del Senado remitioacute a la Corte el expediente legislativo para que la Corte decidiera sobre la exequibilidad del Proyecto de Ley
10 En este orden de ideas la Sala concluye que las caacutemaras legislativas y el Gobierno nacional cumplieron los requisitos de procedimiento establecidos en las normas pertinentes para este tipo traacutemites y corresponde en consecuencia decidir de fondo sobre las objeciones gubernamentales formuladas
43 El contenido de las objeciones gubernamentales
431 Entre el tiacutetulo del Proyecto de Ley objetado y su contenido existe una relacioacuten de conexidad
11 A juicio de la Sala Plena no puede predicarse falta de correspondencia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen jurfdico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano a la luz de las reglas jurisprudenciales sobre la materia construidas por la Corte
12 De conformidad con el artiacuteculo 169 de la Constitucioacuten [e]l tiacutetulo de las leyes deberaacute corresponder precisamente a su contenido precepto que se traduce en la obligacioacuten para el Congreso de la Repuacuteblica de fijar un tiacutetulo a cada una de las leyes que aprueba y de proporcionarle una redaccioacuten articulada armoacutenica y temaacutetica con el contenido de los correspondientes compendios normativos25 bull En tanto se trata de un mandato constitucional y el control que se le confiere a la Corte abarca los vicios materiales y de procedimiento en la formacioacuten de los actos juriacutedicos implica un deber que se incorpora como paraacutemetro de constitucionalidad de las leyes El alcance de esta norma cobija tanto la existencia del tiacutetulo como su contenido en la medida en que este debe guardar la precitada relacioacuten de correspondencia26
bull
13 El tiacutetulo encabezado o epiacutegrafe de las leyes o actos legislativos cumple varios papeles importantes al circunscribir la materia regulada (i) proporciona el reflejo del contenido previsto en el articulado como elemento pedagoacutegico para la ciudadaniacutea que facilita la identificacioacuten difusioacuten y cumplimiento de la respectiva normatividad (ii) permite a los destinatarios de las disposiciones llevar a cabo su consulta a traveacutes de la clasificacioacuten a partir del tema al que se refieren sobre la base de que normas aisladas no se encuentran recogidas dentro de leyes que regulan otras materias (iii) sirve como criterio de interpretacioacuten para establecer el sentido de las disposiciones contenidas en un mismo conjunto a partir de un canon sistemaacutetico y contextual27 y (iv) contribuye en muchos casos a determinar eventuales desconocimientos al principio de unidad de materia28 bull
14 Evidentemente el mandato de correspondencia entre el tiacutetulo y el articulado al que antecede puede ser satisfecho en un sinnuacutemero de maneras pues con frecuencia las conexiones temaacuteticas y las funciones que desempentildea resultan cumplidas a partir de muchos enunciados linguumliacutesticos Esto implica de suyo que al redactar la foacutermula que encabezaraacute cada una de las leyes el Legislador dispone como regla general de un amplio margen de configuracioacuten29bull La jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido con todo que esta libertad para titular los conjuntos de disposiciones legales tiene varios liacutemites En general el Congreso no puede dejar de cumplir con unos miacutenimos en su disentildeo y le estaacute vedada la adopcioacuten de contenidos de cierto caraacutecter
25 Sentencia C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto 26 Ver las Sentencias C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-821 de 2006 Cit 27 rE] tiacutetulo de las leyes a pesar de no constituir una norma en estricto sentido en tanto de ellos no es deducible un mandato una prohibicioacuten o una permisioacuten si exhibe valor como criterio de interpretacioacuten de las normas contenidas en el cuerpo de la ley Siendo asiacute es claro que incluso los criterios de interpretacioacuten de la ley que emanan del texto del tiacutetulo o encabezado de la misma son pasibles del control de constitucionalidad puesto que un titulo contrario a los preceptos constitucionales de no ser excluido del ordenamiento juriacutedico padrla conducir a una interpretacioacuten de parte o toda la ley no conforme con el estatuto superior Sentencia C-152 de 2013 Cfr asiacute mismo las Sentencias C-152 de 2015 MPLuis Ernesto Vargas Silva C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-230 de 2008 MP Rodrigo Escobar Gil C-290 de 2000 MP Vladimiro Naranjo Mesa y C-1)85 de 2000 MM PP MP Vladimiro Naranjo Mesa y Carlos Gaviria Diacuteaz 28 Cfr Sentencias C-393 de 2011 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-908 de 2007 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-152 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva 29 Ver Sentencia C-152 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva
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Asiacute en primer lugar el tiacutetulo de las leyes no debe carecer de toda relacioacuten con su contenido pues por expresa exigencia del articulo 169 CP debe subsistir la necesaria correspondencia a que se ha hecho referencia En segundo lugar el nombre de una ley no puede ser discriminatorio y por ende al Legislador le estaacute constitucionalmente vedado el empleo de criterios que la propia Carta Poliacutetica sentildeala como prohibidos para diferenciar entre personas tales como la raza el sexo la opinioacuten poliacutetica o filosoacutefica el origen nacional etc De esta forma seriacutea inconstitucional un tiacutetulo que nominara la ley en cuestioacuten por ejemplo Ley-Antisemita o Ley-Anticomunista3o En tercer lugar se encuentran excluidos tambieacuten tiacutetulos que tengan como efecto la sustitucioacuten total del nuacutemero y la descripcioacuten general del contenido de la Ley pues aquellos requisitos se hallan expliacutecitamente establecidos en la Ley 5a de 1992 Orgaacutenica del Reglamento del Congreso
Por uacuteltimo el nombre o subtiacutetulo de la ley no debe conceder reconocimientos privilegios u honores a una persona especiacutefica dado que estas materias son objeto de leyes especiales denominadas leyes de honores que se someten a unos requisitos particulares (Art 15015 Cp)31 Debe ser claro en todo caso que a la luz del principio democraacutetico maacutes allaacute de las prohibiciones mencionadas el mandato constitucional de fijar un encabezado a la ley que guarde relacioacuten de correspondencia sustantiva con el contenido de las respectivas disposiciones permite la utilizacioacuten de variadas foacutermulas y salvo casos de evidente desconexioacuten temaacutetica el epiacutegrafe seraacute solo excepcionalmente cuestionable A menudo como ha sostenido la Corte la ilustracioacuten geneacuterica de la materia que se pretende regular32 o la mencioacuten del fin o de propoacutesitos que se persiguen a traveacutes de ella seraacuten suficientes33
15 En el presente asunto el Gobierno nacional sostiene que la ruptura de la correspondencia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley objetado se produce porque seguacuten el primero la eventual ley establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano mientras que de acuerdo con el segundo habriacutea lugar a la creacioacuten de una nueva universidad El Procurador General de la Nacioacuten coincide en que se desconoce la norma constitucional en cuestioacuten porque el contenido del Proyecto tiende no en la direccioacuten en que el tiacutetulo sugiere es decir hacia el establecimiento sino hacia la transformacioacuten de la naturaleza y reacutegimen y en uacuteltimas la creacioacuten de un Centro Educativo distinto Las conclusiones a las cuales llegan estos puntos de vista sin embargo a juicio de la Corte se basan en una lectura aislada del tiacutetulo censurado y se encuentran desprovistas del contexto que condujo a la aprobacioacuten del Proyecto de Ley bajo examen
16 Tanto en la exposicioacuten de motivos como en el informe de las objeciones presidenciales se muestra que en la actualidad existe una ambiguumledad respecto de la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico Se indica que mediante Ordenanza del 24 de febrero de 2000 la Asamblea Departamental de Casanare autorizoacute al Gobernador para asociarse con entidades puacuteblicas y privadas de los niveles nacional regional departamental y municipal con instituciones extranjeras multinacionales o internacionales y con particulares a fin de crear la Institucioacuten como entidad de participacioacuten mixta sin aacutenimo de lucro A partir de lo anterior el 16 de marzo de 2000 la Fundacioacuten fue constituida mediante documento privado con base en los aportes del Departamento (96) y de entidades particulares34bull
El Ministerio de Educacioacuten Nacional por su parte mediante la Resolucioacuten 1311 de 2002 reconocioacute personeriacutea juriacutedica a la entidad como institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter privado sin aacutenimo de lucro Asiacute mismo a traveacutes de la Resolucioacuten 6538 del 2011 ratificoacute una reforma a los estatutos de Unitroacutepico sobre la base de que se trataba de una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter privado Pese a todo esto en los antecedentes legislativos se hace referencia a la incertidumbre existente acerca de la naturaleza juriacutedica de la institucioacuten y se sentildeala que incluso el propio Ministerio de Educacioacuten solicitoacute en su momento concepto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sobre la posibilidad de crear y reconocer una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto y asemejarla a una sociedad de economiacutea mixta
De acuerdo con la exposicioacuten de motivos y el informe sobre las objeciones gubernamentales habriacutea dos tesis posibles acerca de la naturaleza juriacutedica de la Universidad (i) podriacutea entenderse de naturaleza privada y sin aacutenimo de lucro como en principio lo consideroacute el Ministerio de Educacioacuten pese a los
30 Sentencia C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa 31 Sentencias C-752 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva cit C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa Cshy821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-393 de 2011 MP Mariacutea Victoria Calle Correa n Sentencias C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-026 de 1993 MP Jaime Sanfn Greiffenstein 33 Sentencia C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa 34 Gaceta del Congreso 773 p 9
middot
aportes de naturaleza principalmente puacuteblica que la alimentan o (ii) podriacutea ser una entidad de participacioacuten mixta al contar dentro de su patrimonio con capital puacuteblico y privado Sin embargo se subraya que mediante pronunciamiento del 9 de julio de 2015 (radicacioacuten 2242) la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado concluyoacute que era imposible que el servicio puacuteblico de educacioacuten superior fuera prestado por una persona juriacutedica mixta (bien sea sociedad o fundacioacuten) asimilable a una sociedad de economiacutea mixta dada la naturaleza objeto y diferentes fines que estas poseen En estas circunstancias el infonne sobre las objeciones resalta que la misma Sala de Consulta y Servicio Civil recomendoacute normalizar la situacioacuten de la Universidad a fin de superar todas las situaciones faacutecticas y juriacutedicas que pudieran afectar la prestacioacuten del servicio puacuteblico sin desconocerse las expectativas legiacutetimas de los estudiantes3s bull
De esta manera conforme lo evidencia la citada motivacioacuten el Proyecto de Ley busca resolver la referida incertidumbre al proporcionar la manera de oficializar la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano reconocida en principio como de caraacutecter privado por el Ministerio de Educacioacuten Seguacuten se indica la mutacioacuten de naturaleza privada a puacuteblica de instituciones de educacioacuten superior ya ha tenido lugar con anterioridad por lo menos en dos casos De una parte se encuentra la Ley 67 de 1968 que establecioacute la situacioacuten juriacutedica de la Universidad Francisco de Paula Santander de la ciudad de Cuacutecuta y de la otra el Decreto Departamental 553 del 5 de agosto de 1970 que oficializoacute la Fundacioacuten Universidad de Pamplona
17 En este orden de ideas a juicio de la Sala es claro que cuando el artiacuteculo 1 deg del Proyecto de Ley objetado sentildeala que el propoacutesito de la regulacioacuten es otorgar herramientas necesarias para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico y en el artiacuteculo 2deg se autoriza a la Asamblea del Departamento de Casanare a oficializar la Institucioacuten a traveacutes de tales instrumentos y mecanismos se pretende precisamente lo indicado en el tiacutetulo del articulado propuesto esto es establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Entidad
Como se sentildealoacute con la nonnatividad el Legislador busca superar la incertidumbre acerca de las caracteriacutesticas juriacutedicas de Unitroacutepico Pues bien dado que esta incertidumbre se deriva de que en su patrimonio el Centro Educativo cuenta con recursos puacuteblicos (en su mayoriacutea) y aportes privados pero a la vez no es posible que entidades mixtas presten el servicio de educacioacuten la manera elegida por el Congreso para clarificar la naturaleza de la Fundacioacuten es a traveacutes de la autorizacioacuten para que se proceda a su oficializacioacuten Esta autorizacioacuten para la clarificacioacuten de la naturaleza juriacutedica de la Universidad equivale entonces de fonna mediata a establecer su naturaleza y reacutegimen juriacutedico como lo preveacute el tiacutetulo del Proyecto de Ley Establecer significa en este caso no crear por primera vez la naturaleza juriacutedica de la Universidad como lo entienden el Gobierno nacional y el Procurador General de la Nacioacuten sino fijar o definir dicha naturaleza en orden a superar la citada situacioacuten de incertidumbre en que actualmente se encuentra
En otros teacutenninos dadas las condiciones de incertidumbre sobre el caraacutecter legal de Unitroacutepico el Legislador pretende su clarificacioacuten definicioacuten o el establecimiento de su naturaleza y reacutegimen juriacutedico (como indica el tiacutetulo) mediante la autorizacioacuten para su oficializacioacuten en la estructura administrativa al Departamento de Casanare (seguacuten lo indicado en los Arts 1 Y 2 del Proyecto objetado) lo cual resulta loacutegicamente coherente Debe tenerse en cuenta que por razoacuten de la distribucioacuten de competencias las nonnas legales propuestas no llevan a cabo directamente la referida oficializacioacuten pues ello corresponde a la Asamblea Departamental de confonnidad con el artiacuteculo 58 de la Ley 30 de 1992 Sin embargo las disposiciones legales en las que el Congreso insiste penniten esa oficializacioacuten y en consecuencia de fonna indirecta sirven a los fines de clarificar su naturaleza y reacutegimen juriacutedico en los teacutenninos anunciados en su tiacutetulo
18 Por otro lado pese a que pueda tratarse de una modificacioacuten sustancial del caraacutecter de la Universidad ello no es equivalente a que se esteacute autorizando la creacioacuten de una institucioacuten de educacioacuten superior nueva De hecho el artiacuteculo 2 del Proyecto precisa que no habraacute necesidad de disolucioacuten de la Fundacioacuten y los ejemplos a los que se hace referencia en la exposicioacuten de motivos y en el infonne sobre las objeciones presidenciales muestran que instituciones como las Universidades Francisco de Paula Santander (de Cuacutecuta) y de Pamplona al oficializarse fueron justamente modificadas en su caraacutecter a traveacutes de leyes y decretos pero no creadas ex nuovo
35 iexclbid
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19 En este orden de ideas la Corte concluye que existe una relacioacuten de correspondencia entre el tiacutetulo del Proyecto de Ley objetado y su contenido y en consecuencia la objecioacuten gubernamental al respecto carece de asidero y deberaacute declararse infundada
La Sala Plena advierte con todo que solo avala por esta uacutenica ocasioacuten la superacioacuten de anonnalidades como aquella a la que se ha hecho referencia a traveacutes de una Ley aprobada con ese propoacutesito En el informe sobre las objeciones seguacuten se dejoacute ilustrado la Comisioacuten Accidental admitioacute que la pretensioacuten era corregir el error generado por el vaciacuteo juriacutedico establecido en el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 toda vez que dicha legislacioacuten solo concibe Instituciones de Educacioacuten Superior de tipo Estatales u Oficiales Privadas o de economiacutea Solidaria en la cual no cabe la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano (Unitroacutepico) En este sentido sentildealoacute que el Ministerio de Educacioacuten Nacional reconocioacute personeriacutea a la Entidad como una Institucioacuten de Educacioacuten superior con el caraacutecter de Institucioacuten Universitaria de tipo privado pese a que se trata de una fundacioacuten de participacioacuten mixta creada a instancias del departamento de Casanare y de otras entidades puacuteblicas y privadas Asiacute la propia Comisioacuten Accidental aceptoacute que el Centro de Educativo fue constituido sin sujecioacuten (o como un Centro Educativo atiacutepic[oJ frente) a lo dispuesto en la Ley 30 de 1992
En efecto seguacuten el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 las instituciones de educacioacuten superior solo pueden ser (i) estatales u oficiales (ii) privadas o (iii) de economiacutea solidaria Por consiguiente desde el punto de vista de su origen no es posible constituir una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto ya sea teacutecnica profesional institucioacuten universitaria escuela tecnoloacutegica o universidad36
bull Asiacute mismo seguacuten el artiacuteculo 58 iacutedem la creacioacuten de universidades estatales u oficiales y demaacutes instituciones de educacioacuten superior del Estado corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Sin embargo de conformidad con el artiacuteculo 23 citado ni en el nivel nacional ni en el territorial es posible establecer una institucioacuten de educacioacuten superior de origen y patrimonio mixto
En consecuencia resulta claro que Unitroacutepico fue juriacutedicamente constituida y oficialmente reconocida al margen de las reglas especiacuteficas contenidas en la Ley 30 de 1992 como es admitido por la Comisioacuten Accidental que preparoacute el informe sobre las objeciones~ Con todo la Sala es consciente de las implicaciones que en este momento tendriacutea resolver dicha anomaliacutea mediante alternativas como la disolucioacuten de la persona juriacutedica en especial para la comunidad de estudiantes y trabajadores quienes han cursado sus estudios y laborado en la Entidad respectivamente al amparo de la confianza legiacutetima en su reconocimiento oficial y en el otorgamiento de registro calificado a un nuacutemero importante de sus programas
Por lo anterior estima que de forma excepcional y en atencioacuten a las citadas circunstancias la superacioacuten de la situacioacuten a traveacutes de la autorizacioacuten legal para llevar a cabo la oficializacioacuten de la Entidad es compatible con los estaacutendares constitucionales del derecho a la educacioacuten y la obligacioacuten estatal de garantizar la continuidad en la prestacioacuten del servicio (Art 67 de la CP) asiacute como la salvaguarda de las expectativas legiacutetimas creadas (Art 83 de la CP ) Se subraya sin embargo que las inconsistencias en la creacioacuten de instituciones no deben ser solucionadas por regla general mediante la expedicioacuten de leyes con mayor razoacuten trataacutendose de entes encargados de asegurar un derecho y un servicio puacuteblico que tiene funcioacuten social (Art 67 inc 1deg deacute la CP) Debe enfatizarse que esta materia y en especial la puesta en marcha de instituciones de educacioacuten superior se encuentran debidamente regladas en la Ley 30 de 1992 y que los entes nacionales y del orden territorial deben proceder a su creacioacuten con estricta observancia de los procedimientos y requisitos establecidos en ella y en las normas que la adicionen y modifiquen
432 El artiacuteculo 2deg del Proyecto de Ley impugnado no tiene efectos confiscatorios
20 El Gobierno atribuye al artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley imprecisiones y el hecho de que el traslado de recursos por donaciones o renuncia de los miembros que alliacute se preveacute es juriacutedicamente imposible debido a que la entidad tiene el caraacutecter de una fundacioacuten sin aacutenimo de lucro y lo primero solo resulta procedente en sociedades comerciales donde la participacioacuten de los socios en el capital de la persona juriacutedica se encuentra representado en acciones cuotas o partes de intereacutes social Agrega que incluso si lo anterior fuera viable no es claro por queacute esos recursos deberiacutean ser recibidos por el Departamento como persona juriacutedica distinta a la Universidad En consecuencia para el Gobierno el efecto de la
~b36 Seguacuten el artiacuteculo 16 de la Ley 30 de 1992 [sjon instituciones de Educacioacuten Superior a) Instiacutetuciones Teacutecnicas )Profesionales b) Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnoloacutegicas c) Universidades
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norma es que se incorporan los bienes de Unitroacutepico a la estructura administrativa del Departamento de Casanare sin compensacioacuten alguna lo cual implicariacutea un caso de confiscacioacuten proscrito por el artiacuteculo 34 de la CP
21 La confiscacioacuten ligada a la supresioacuten del derecho de propiedad ha sido asociada comuacutenmente a una pena a raiacutez de sus oriacutegenes histoacutericos de ahiacute que el artiacuteculo 34 de la CP proscriba su imposicioacuten como sancioacuten Sin embargo en el sistema constitucional colombiano se entiende que el fenoacutemeno de la confiscacioacuten se configura en general cuando a traveacutes de una medida legal generalmente tributaria el Estado toma de forma unilateral los bienes o el patrimonio que el ciudadano obtiene a partir de su actividad econoacutemica de modo que en la praacutectica queda en buena medida eliminado su derecho a la propiedad privada y la legitimidad de sus proyectos encaminadas a obtener utilidades37
bull
La jurisprudencia constitucional ha mostrado que en la expresioacuten confiscacioacuten no se halla comprendida necesariamente la idea de una sancioacuten o de una pena38bull En este sentido lo relevante para considerar que una norma tiene efectos confiscatorios es que comporte como consecuencia de su aplicacioacuten unilateral la anulacioacuten del derecho de propiedad del afectado bien sea que la prescripcioacuten sea de origen civil penal administrativo o tributario Asiacute mismo una norma posee implicaciones confiscatorias no solo con prescindencia del motivo que alienta su establecimiento legal sino tambieacuten con independencia de su finalidad39
22 En el presente asunto la Sala encuentra que la objecioacuten gubernamental pierde de vista que el enunciado normativo objetado descarta que el Departamento de Casanare pueda llevar a cabo una absorcioacuten unilateral y arbitraria de los bienes o el patrimonio de Unitroacutepico El artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley autoriza a la Asamblea Departamental a iniciativa del Gobernador para oficializar la Universidad previa renuncia o donacioacuten al Departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten si asiacute lo establecen sus estatutos internos Para el Gobierno nacional esta norma tiene implicaciones confiscatorias pues en siacute misma poseeriacutea el efecto de eliminar el patrimonio de la Fundacioacuten El precepto sin embargo posee un alcance distinto al que se le atribuye
Las fundaciones son personas juriacutedicas sin aacutenimo de lucro surgidas de la voluntad de una persona natural o juriacutedica o del querer de varias acerca de su constitucioacuten fines y medios para alcanzarlos Cuando se constituye una fundacioacuten se afectan unos bienes o dineros preexistentes a la realizacioacuten de unos propoacutesitos de beneficencia puacuteblica de utilidad comuacuten o de intereacutes social4obull El patrimonio de la fundacioacuten es autoacutenomo y se destina uacutenica y exclusivamente al objetivo sentildealado por los fundadores Como consecuencia de esta naturaleza aquellos no tienen cuotas sociales o porcentajes de participacioacuten en el patrimonio de la persona juriacutedica (Art 237 del CC) Una vez asignan determinados recursos a la realizacioacuten de los fines indicados aquellos pasan a ser de la fundacioacuten y de igual forma los eventuales excedentes o beneficios tambieacuten se aplican a la misma finalidad que otorga sentido a la constitucioacuten de la entidad
En este orden de ideas cuando el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley establece que la oficializacioacuten de Unitroacutepico que se autoriza procederaacute previa renuncia o donacioacuten al departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano si asiacute lo establecen sus estatutos internos en rigor no se hace referencia a una renuncia a derechos de participacioacuten en el patrimonio de la Institucioacuten No obstante lo antiteacutecnico del enunciado normativo dado que se trata de una fundacioacuten como indica el Gobierno nacional no hay lugar a la renuncia de utilidad o cuota de participacioacuten alguna pues estas son inexistentes La norma debe interpretarse entonces en otro sentido
37 Cfr Sentencias C-464 de 1993 MP Antonio Barrera Carbonen y C-409 de 1996 MP Alejandro Martiacutenez Caballero Ver asiacute mismo la Sentencia C-93 1 de 2007 MP Marco Gerardo Monroy Cabra 38 Ver por todas la Sentencia C-169 de 2014 MP Maria Victoria Calle Correa 39 Naviera de Casanova Gustavo J Las llamadas laquomedidas tributarias de caraacutecter expropiatorioraquo y el principio de no confiscatoriedad en materia tributaria en AA VV Foros y debates ITVJornadas latinoamericanas y XXXIV colombianas de derecho tributario Instituto Colombiano de Derecho Tributario e Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario Bogotaacute D C 20 IO p 308 40 Sentencia C-284 de 2017 MP (e) Ivaacuten Humberto Escrucerfa Mayolo En la Sentencia se cita como fuente la Guiacutea Praacutectica de las Entidades Sin Aacutenimo de Lucro y del Sector Solidario de la Caacutemara de Comercio de Bogotaacute disponible en (httpbibliotecadigitalccborgcolbitstreamlhandle115208345Guia20Practica20Entidades20sino020Animo20de 20Lucropdfsequence=1)
En virtud de que las fundaciones carecen de aacutenimo de lucro y de que lo relevante es que los fundadores han afectado cierto patrimonio a los fines de utilidad puacuteblica sentildealados en su acto de constitucioacuten es esta voluntad la que debe ser protegida en aquellos supuestos en los cuales se pretenda alterar la naturaleza o la finalidad de la institucioacuten A este respecto la Carta Poliacutetica consagra como un valor superior la debida conservacioacuten y aplicacioacuten de las rentas de las entidades de utilidad comuacuten asiacute como el cumplimiento de la voluntad de los fundadores (Art 18926 de la CP) El Legislador debe por lo tanto salvaguardar el querer de quienes a traveacutes de una fundacioacuten han afectado recursos econoacutemicos a objetivos de beneficencia puacuteblica utilidad comuacuten o intereacutes social y en consecuencia es necesario tomar en cuenta su voluntad al momento de intervenir juriacutedicamente la respectiva entidad
De este modo en el presente asunto el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley debe ser interpretado en el entendido de que previa la oficializacioacuten del Centro Educativo los fundadores deberaacuten manifestar su anuencia no a que sus cuotas sociales pasen a ser del Departamento de Casanare sino a que Unitroacutepico adquiera caraacutecter puacuteblico Asiacute asumido el proyecto de norma no tiene efectos confiscatorios pues no comporta que la Asamblea de Casanare pueda ordenar la absorcioacuten unilateral del patrimonio de la Universidad y que los respectivos haberes pasen a ser del Departamento Por el contrario el Legislador fija una condicioacuten para que la oficialiacutezacioacuten de la Universidad tenga lugar consistente en que se produzca el con~entimiento por parte de los fundadores pero hacia el referido cambio de naturaleza juriacutedica no respecto de renuncia alguna a derechos patrimoniales
En otros teacuterminos las anteriores manifestaciones de voluntad no tendraacuten el sentido de una aquiescencia a que se transfiera o se done un patrimonio privado a la citada entidad territorial Los recursos de la Fundacioacuten se encuentran afectados a la finalidad sentildealada en sus estatutos y por ende el asentimiento de los fundadores que se requiere estaacute relacionado con el cambio de naturaleza juriacutedica de la Institucioacuten no con una renuncia a recursos de propiedad de aquellos En consecuencia el artiacuteculo objetado no posee efectos confiscatorios por cuanto estaacute excluido el correspondiente elemento de unilateralidad y en especial no supone entrega de la propiedad de particulares al Departamento de Casanare
23 En concordancia con la interpretacioacuten anterior en el informe de las objeciones gubernamentales presentado por la Comisioacuten Accidental se indica que la iniciativa legislativa objetada presupone un eventual entendimiento de voluntades libre de todo apremio de conformidad con los estatutos de la institucioacuten que permitiriacutean la transformacioacuten del claustro universitario de derecho privado a puacuteblico sin necesidad de disolucioacuten o liquidacioacuten De igual forma en el citado informe se indica que la Sala General de miembros activos de Unitroacutepico mediante oficio del 20 de noviembre de 2016 manifestoacute al Congreso de la Repuacuteblica apoyo al traacutemite legislativo
El Procurador General tambieacuten en un sentido anaacutelogo subraya que se parte del supuesto de que el oacutergano decisorio de la institucioacuten acepte la transformacioacuten a traveacutes de sus estatutos respetando asiacute plenamente la autonomiacutea de la voluntad reflejada en el manejo que los oacuterganos decisorios hagan de los aludidos estatutos De esta manera resulta evidente que el problema de constitucionalidad que plantea el Gobierno parte de una equiacutevoca interpretacioacuten del texto atacado el cual conforme a su sentido maacutes razonable y que el propio Legislador quiso adscribirle no posee efecto confiscatorio alguno Asiacute la objecioacuten que se examina tampoco tiene vocacioacuten de prosperidad y por consiguiente seraacute declarada infundada
24 Debe clarificarse que la Corte no se pronunciaraacute sobre la presunta afectacioacuten a la autonomiacutea universitaria que seguacuten el Procurador General de la Nacioacuten ocasiona la norma objetada por cuanto ese cargo no fue planteado por el Gobierno A este respecto la jurisprudencia constitucional ha clarificado advierte la Corte que no corresponde a ella al analizar las objeciones presidenciales hacer una revisioacuten oficiosa del proyecto de ley para determinar cuaacuteles disposiciones del mismo infringen la Constitucioacuten ni inventar las razones por las cuales aquellas podriacutean resultar lesionados pues es claro que esa labor le corresponde uacutenica y exclusivamente al Presidente de la Repuacuteblica tal como lo consagra la Con~titucioacuten (arts 165166 y 167) atendiendo la naturaleza y finalidad de las objeciones41
En los teacuterminos en que atraacutes se indicoacute42 solo es posible ampliar el alcance del examen sobre las
objeciones a aspectos no planteados por el Ejecutivo siempre que resulten un presupuesto
41 Sentencia C-090 de 2001 MP Carlos Gaviria Diacuteaz 42 Ver nota 14
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indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad aducidas De lo contrario la Corte solo deberaacute ocuparse de los cargos en los teacutenninos fonnulados por el Gobierno nacional En este caso no solo es claro que el supuesto desconocimiento de la autonomiacutea universitaria no constituiacutea un requisito loacutegico para conocer la objecioacuten por violacioacuten a la prohibicioacuten de confiscacioacuten sino que se trata de un argumento de inconstitucionalidad completamente independiente Por esta razoacuten la Sala no se pronunciaraacute de fondo al respecto
433 La objecioacuten sobre la obligacioacuten de evidenciar el impacto fiscal del Proyecto de Leyes infundada
25 El Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten sostienen que se desconocieron los artiacuteculos 334 de la CP y 7 de la Ley 819 de 2003 debido a que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende adoptar pese a que genera un impacto considerable en las finanzas puacuteblicas El Procurador General de la Nacioacuten concuerda con esta apreciacioacuten e indica que debioacute incluirse expresamente en la exposicioacuten de motivos y en las ponencias de traacutemite los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento
26 La Sala ha sentildealado que las leyes orgaacutenicas poseen un caraacutecter especial en comparacioacuten con las demaacutes leyes por su posicioacuten organizadora de un sistema legal que depende de ellasgt43 En este sentido debido a su jerarquiacutea nonnativa y a que contienen reglas sobre la propia produccioacuten de las leyes la actividad del Congreso de la Repuacuteblica se encuentra sujeta a ellas y constituyen pautas a seguir en detenninadas materias Como consecuencia el control de constitucionalidad implica la confrontacioacuten de las leyes ordinarias no solamente con los mandatos consagrados en la Carta sino tambieacuten con las nonnas orgaacutenicas que eventualmente gobiernan el traacutemite de su expedicioacuten44
27 El artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 [p]or la cual se dictan normas orgaacutenicas en materia de presupuesto responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones exige que en todo proyecto de ley ordenanza o acuerdo que ordene gastos o conceda beneficios tributarios se haga expliacutecito cuaacutel es su impacto fiscal y se establezca su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo De esta manera en la exposicioacuten de motivos de los proyectos y en cada una de las ponencias para los debates se deben incluir expresamente los costos fiscales de las iniciativas y la fuente de ingreso adicional para cubrirlos Asiacute mismo el precepto establece que durante el traacutemite el Ministerio de Hacienda debe rendir concepto acerca de los correspondierites costos sobre la fonna de soportarlos y la compatibilidad de los proyectos con el Marco Fiscal de Mediano Plazo
Las previsiones anteriores constituyen un importante instrumento de racionalizacioacuten de la actividad legislativa a fin de que se realice con conocimiento de causa de los costos fiscales que genera cada una de las regulaciones aprobadas por el Congreso de la Repuacuteblica De igual manera penniten una produccioacuten nonnativa compatible con la situacioacuten y la poliacutetica econoacutemica del paiacutes trazada por las autoridades correspondientes Ademaacutes contribuyen a generar orden en las finanzas puacuteblicas lo cual repercute favorablemente en la estabilidad macroeconoacutemica de la nacioacuten Desde otro punto de vista los caacutelculos financieros de las decisiones nonnativas tienen una incidencia favorable en la aplicacioacuten efectiva de las leyes pues su aprobacioacuten solamente se produciraacute despueacutes de conocerse su impacto fiscal previsible y las posibilidades de financiarl045 bull
28 En concordancia con lo anterior el artiacuteculo 10 del Acto Legislativo 003 de 2011 introdujo el criterio orientador de la sostenibilidad fisca146bull De acuerdo con esta disposicioacuten la sostenibilidad fiscal debe conducir la actuacioacuten de todas las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico dentro de sus competencias en un marco de colaboracioacuten armoacutenica Por consiguiente obligaciones como la prevista en el artiacuteculo 70
de la Ley 819 de 2003 ya no recaen de forma principal solo en el Ministerio de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico como inicialmente se consideraba47 bull Dado que las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico tienen el deber de asumir la sostenibilidad fiscal como herramienta orientadora tambieacuten a todos corresponde la obligacioacuten en el marcomiddot de sus funciones y competencias de contribuir a prever la incidencia
43 Cfr Corte Constitucional Sentencias C-337 de 1993 MP Vladimiro Naranjo Mesa y c-on de 2006 MP Jorge Coacuterdoba Triviffo 44 Cfr Corte Constitucional Sentencia C-1379 de 2000 MP Joseacute Gregorio Hernaacutendez Galindo 4S Sentencias C-S02 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-62S de 2010 MP Nilson Pinilla Pinilla 46 Sentencia C-228 de 2012 MP Luis Ernesto Vargas Silva 1 lt(i 47 Ver por todas las sentencias C-502 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa C-315 de 2008 MP Jaime Coacuterdoba J 1 Triviffo y C-1197 de 2008 MP Nilson Pinilla Pinilla
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presupuestal de las iniciativas de leyes ordenanzas o acuerdos y contribuir a asegurar la correspondiente sostenibilidad fiscaL
29 En el presente caso la Corte encuentra infundada la objecioacuten gubernamental basada en la circunstancia de no haberse puesto de manifiesto el supuesto impacto fiscal y los recursos para solventar los gastos de las normas que se pretenden crear mediante el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano A juicio de la Sala es evidente que no se configura el supuesto de hecho que genera la obligacioacuten del artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 pues de acuerdo con este precepto el deber de hacer expliacutecitos los costos fiscales y la fuente de ingreso adicional generada para su financiamiento opera en aquellos eventos en los cuales el proyecto de ley ordenanza o acuerdo ordene gastos u otorgue beneficios tributarios
Como se indicoacute mediante el Proyecto que se analiza se pretende de manera general establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano Con esta finalidad el artiacuteculo 10 de la propuesta preveacute que el objeto de las normas es otorgar las herramientas al Ministerio de Educacioacuten Nacional al Departamento de Casanare y a la Asamblea de la entidad territorial para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten A su vez el artiacuteculo 2 autoriza a iniciativa del Gobernador del Departamento de Casanare a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del departamento a Unitroacutepico (Art 2)
En este orden de ideas es claro que el Proyecto de Ley objetado no lleva a cabo por siacute mismo la oficializacioacuten de Unitroacutepico sino que autoriza al Departamento del Casanare a iniciativa del Gobernador a efectuarla En otros teacuterminos el Proyecto de Ley mediante el contenido de sus normas no constituye transforma ni otorga caraacutecter puacuteblico al Centro Educativo en mencioacuten De hecho por siacute solo no resuelve la incertidumbre acerca de la naturaleza juriacutedica y reacutegimen aplicable de la Universidad a la que atraacutes se hizo referencia Conforme se subrayoacute con el propoacutesito de clarificar estos aspectos el Legislador optoacute por autorizar al oacutergano de representacioacuten popular del Departamento de Casanare a iniciativa del Gobernador para que lleve a cabo la oficializacioacuten de la entidad
De esta manera las normas objetadas no son constitutivas ni regulatorias pues no crean una medida ni tampoco establecen una obligacioacuten de contenido presupuestal sino que solamente confieren un permiso en el sentido indicado a la Asamblea Departamental de la referida entidad territorial Como consecuencia es claro que el Proyecto de Ley objetado no ordena gasto ni otorga beneficio tributario alguno Los eventuales gastos se generariacutean al momento en que se haga uso de la potestad establecida por el Proyecto Ley y solo si en efecto se emplea como lo ponen de presente dos de los intervinientes Correlativamente en este supuesto de evidenciarse que la futura ordenanza departamental preveacute especiacuteficas obligaciones de contenido presupuestal deberaacute darse cumplimiento al artiacuteculo 70 de la Ley 819 de 2003 que contempla no solo los casos de proyectos de ley sino tambieacuten de ordenanza y acuerdo como aquellos cuyos futuros efectos fiscales y su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo (en este caso del Departamento) deben ser puestos de manifiesto en el respectivo proyecto de regulacioacuten
Por lo tanto en la medida en que ninguna de las normas que componen la iniciativa legislativa impacta fiscalmente o crea la necesidad de emplear recursos puacutebicos no existiacutea la obligacioacuten de hacer expliacutecitos los supuestos costos del Proyecto de Ley y las fuentes para su financiacioacuten48bull
434 La objecioacuten por violacioacuten al principio de igualdad es infundada
30 Por uacuteltimo el Gobierno nacional afirma que se quebranta el derecho a la igualdad en razoacuten de que se establece un trato diferente un procedimiento especial y uacutenico para crear una nueva institucioacuten de educacioacuten superior sin existir razones suficientes que lo justifiquen En cambio indica se pone en riesgo el servicio puacuteblico de educacioacuten de la poblacioacuten que se inscriba en la pretendida Institucioacuten en el caso de que esta no sea viable teacutecnica financiera y juriacutedicamente A juicio de la Corte este
48 Tambieacuten al analizar si el Congreso de la Repuacuteblica ha desconocido la regla de iniciativa gubernamental en materia de gasto puacuteblico la Corte ha considerado que las normas en cuestioacuten deben prever una orden inequiacutevoca dotada de caraacutecter imperativo para que se entienda que se han dispuesto en efecto gastos puacuteblicos En este sentido ha clarificado que cuando el Legislador confiere solamente por ejemplo autorizaciones facultades o potestades al Gobierno en materia presupuestal no se configura dicho supuesto Cfr las sentencias C-373 de 2010 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-197 de 200 l MP Rodrigo Escobar Gil y C-360 de 1996 MP Eduardo Cifuentes Muftoz reiteradas en la Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado
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argumento del Gobierno no cuenta con asidero pues parte de una interpretacioacuten que no se desprende de la regulacioacuten censurada
31 De conformidad con los artiacuteculo 57 a 61 de la Ley 30 de 1992 la creacioacuten de universidades estatales u oficiales corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Entre otras reglas el proyecto de creacioacuten debe acompantildearse por parte del Gobierno de un estudio de factibilidad socio econoacutemica aprobado por el Ministro de Educacioacuten Nacional previo concepto favorable del Consejo Nacional de Educacioacuten Superior (CES U) en el que se debe demostrar que la nueva institucioacuten dispondraacute de personal docente idoacuteneo con la dedicacioacuten especiacutefica necesaria organizacioacuten acadeacutemica y administrativa adecuadas recursos fiacutesicos y financieros suficientes de tal manera que tanto el nacimiento de la institucioacuten como el de los programas que proyecta ofrecer garanticen la calidad acadeacutemica
De igual forma previa creacioacuten de universidades estatales u oficiales o de seccionales y demaacutes instituciones de Educacioacuten Superior estatales u oficiales la Nacioacuten se entiende con intervencioacuten del Ministerio de Hacienda deberaacute celebrar un convenio con la entidad territorial respectiva en el que se establezca el monto de los aportes permanentes de una y otra convenio que formaraacute parte del estudio de factibilidad requerido (Art 59 de la Ley 30 de 1992)
32 En el asunto que se analiza como se ha reiterado el Proyecto de Ley no crea auacuten una universidad puacuteblica en el Departamento de Casanare pese a que instrumentalmente sirva a los fines de clarificar su reacutegimen legal El Proyecto autoriza a la Asamblea del Departamento a iniciativa del Gobernador a transformar la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico de modo que pueda adquirir en el futuro caraacutecter oficial Esto no significa que se habilite a crear un nuevo centro estatal de educacioacuten superior Sin embargo en la medida en que eventualmente se produciraacute su completa transformacioacuten y su vinculacioacuten al Ministerio de Educacioacuten Nacional en lo relativo a las poliacuteticas y la planeacioacuten del sector educativo (Art 57 de la Ley 30 de 1992) aplicaraacuten de manera ordinaria las normas para el surgimiento de este tipo de entes estatales De igual forma debido a que el cambio de naturaleza juriacutedica de la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano equivale a la aparicioacuten de un nuevo ente en el sistema de educacioacuten superior puacuteblico su oficializacioacuten deberaacute llevarse a cabo con el cumplimiento de todas las normas de la Ley 30 de 1992 y en especial de los artiacuteculos 57 y siguientes sobre la creacioacuten de universidades y demaacutes instituciones de educacioacuten superior de caraacutecter estatal u oficial
Con todo en este caso el Proyecto de Ley solo establece una habilitacioacuten legal a la Asamblea del Departamento de Casanare para que una institucioacuten educativa que funciona en la actualidad como una entidad privada adquiera caraacutecter puacuteblico lo cual no altera ni modifica de ninguna manera las reglas ordinarias previstas en la Ley 30 de 1992 que deberaacute cumplir la Asamblea de la entidad territorial al hacer uso de la referida autorizacioacuten En consecuencia dado que la presunta violacioacuten al derecho a la igualdad se plantea en el escenario de la supuesta creacioacuten de una universidad puacuteblica mediante un procedimiento diferente creacioacuten que el Proyecto de Ley directamente no realiza la acusacioacuten carece de fundamento Como consecuencia la correspondiente objecioacuten tampoco resulta fundada
33 En este orden de ideas la Corte encuentra que ninguna de las objeciones gubernamentales formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano es fundada y asiacute lo declararaacute en la parte resolutiva de esta decisioacuten
111 DECISIOacuteN
En meacuterito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional mandato de la Constitucioacuten
en nombre del Pueblo y por
RESUELVE
Primero- LEVANTAR la suspensioacuten de teacuterminos decretada dentro del presente proceso
Segundo- DECLARAR INFUNDADAS las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano
~O
11
Notifiquese comuniacutequese publiacutequese cuacutemplase y archiacutevese el expediente
ALEJANDRO LINARES CANTILLO Presidente
Con aclaracioacuten de voto
CARLOS BERNAL PULIDO Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEacuteREZ Magistrado
ANTONIO JOSEacute LIZARAZO OCAMPO Magistrado
Ausente en comisioacuten
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrada
JOSEacute FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado
ALBERTO ROJAS RIacuteOS Magistrado
MARTHA VICTORIA SAacuteCHICA MEacuteNDEZ Secretaria General
~
BLE CAMARA DE REPRESENTANTESmiddot
EL SECRETARIO GENERAL - DE LA HONORABLE CAMARA DE REPRESENTANTES
3
LEY NoJ 937 --~~~-------------------
POR LA CUAL SE ESTABLECE LA NATURALEZA Y REacuteGIMEN JURiacuteDICO DE LA FUNDACiOacuteN UNIVERSITARIA INTERNACIONAL DEL TROacutePICO
AMEacuteRICANO
REPUacuteBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
PUBLiacuteQUESE Y CUacuteMPLASE
En cumplimiento de lo dispuesto en la Sentencia C-051 del 30 de mayo de 2018 proferida por la H Corte Constitucional se procede a la sancioacuten del proyecto de Ley toda vez que dicha Corporacioacuten ordena la remisioacuten del expeacutediente al Congreso de la Repuacuteblica para continuar el traacutemite de rigor y su posterior enviacuteo al Presidente de la Repuacuteblica para efecto de la correspondiente sancioacuten -- 6SEP 2018Dada en Bogotaacute DC a losmiddot
LA MINISTRA DEL INTERIOR
EL MINISTRO DE HACIENDA Y CREacuteDITO PUacute
LA MINISTRA DE EDUCACiOacuteN NACIONAL
---
Sentencia C-051118
Referencia Expediente OG-154
Control de constitucionalidad en el traacutemite de objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano
Magistrada Sustanciadora DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotaacute DC treinta (30) de mayo de dos mil dieciocho (2018)
La Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales en especial las previstas en el artiacuteculo 2418 CP y cumplidos los traacutemites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991 ha proferido la siguiente
SENTENCIA
l ANTECEDENTES
11 Registro de las objeciones gubernamentales
Mediante oficio recibido en la Secretariacutea General de la Corte el 10 de octubre de 2017 el Secretario General del Senado de la Repuacuteblica por instruccioacuten del Presidente de esa Corporacioacuten remitioacute copia del Expediente del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano en relacioacuten con el cual el Gobierno nacional presentoacute objeciones por razones de inconstitucionalidad y de inconveniencia Ambas Caacutemaras Legislativas insistieron el Proyecto y en consecuencia el asunto fue enviado a la Corte con el fin de que decidiera sobre la exequibilidad de las referidas objeciones de conformidad con los artiacuteculos 1991 de la Ley 5a de 1992 y 167 de la Constitucioacuten Poliacutetica Cumplidos los traacutemites constitucionales y legales procede la Corte a resolver de fondo
12 El Proyecto de Ley objetado
A continuacioacuten se trascribe el texto del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara objetado por el Gobierno nacionaL
LEY No por la cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional
del Troacutepico Americano El Congreso de la Repuacuteblica
DECRETA
Artiacuteculo lO Objeto La presente ley tiene como objeto otorgar las herramientas necesarias al Ministerio de Educacioacuten Nacional al departamento de Casanare y a la Asamblea Departamental del Casanare para transformar la Naturaleza Caraacutecter Acadeacutemico y Reacutegimen Juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano
Artiacuteculo 2~ Solo para los efectos de esta ley A iniciativa del Gobernador autoriacutecese a la Asamblea del departamento de Casanare a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del departamento a la Fundacioacuten Universitaria Internacional deacutel Troacutepico Americano previa renuncia o donacioacuten al departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico
1 f
Americano si asiacute lo establecen sus estatutos internos La institucioacuten de educacioacuten superior oficializada mediante Ordenanza quedaraacute organizada como una Universidad Puacuteblica de orden departamental con sujecioacuten a las particularidades de la Ley 30 de 1992 sin necesidad de disolucioacuten
Paraacutegrafo ]0 Una vez se expida la ordenanza que incorpore en la estructura administrativa del departamento a la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano el nombre de esta seraacute cambiado por Universidad Internacional del Troacutepico Americano conforme a su nueva naturaleza juriacutedica y utilizaraacute la sigla Unitroacutepico igualmente para identificarse
Paraacutegrafo 2deg Autoriacutecese al Ministerio de Educacioacuten Nacional a la Gobernacioacuten y a la Asamblea Departamental de Casanare para adelantar y gestionar los traacutemites que corresponda en aras de garantizar que todos los bienes muebles e inmuebles que se encuentren bajo la tutela y uso de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano (Unitroacutepico) a la promulgacioacuten de la presente ley pasen a ser propiedad de la Universidad Internacional del Troacutepico Americano (Unitroacutepico)
Artiacuteculo 3 La nueva entidad oficial de orden departamental Universidad Internacional del Troacutepico Americano sustituiraacute en todo a la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano esto es en tanto sus derechos como en sus obligaciones
Artiacuteculo 4deg Una vez la Asamblea Departamental de Casanare expida la Ordenanza de incorporacioacuten a la estructura administrativa de la institucioacuten autoriacutecese al Ministerio de Educacioacuten Nacional para que se incluya en la lista de instituciones de educacioacuten superior oficialmente reconocidas a la Universidad Internacional del Troacutepico Americano (Unitroacutepico) en un plazo maacuteximo de seis (6) meses
Artiacuteculo 50 Con el fin de evitar situaciones que aficten las expectativas legiacutetimas de los estudiantes el Ministerio de Educacioacuten Nacional conforme al artiacuteculo 10 numeral 6 de la Ley 1740 de 2014 transfiriraacute los registros calificados y demaacutes documentos y actuaciones administrativas concomitantes de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano a la Universidad Internacional del Troacutepico Americano
Artiacuteculo 6 Una vez la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano sea organizada como Universidad Puacuteblica del orden departamental presentaraacute directamente proyectos de formacioacuten y capacitacioacuten cientiacutefica al Fondo de Ciencia Tecnologiacutea e Innovacioacuten del Sistema General de Regaliacuteas conforme a los requisitos generales expedidos por la Comisioacuten Rectora del Sistema General de Regaliacuteas Los proyectos beneficiaraacuten a docentes de planta estudiantes y egresados de la institucioacuten
Artiacuteculo 7deg La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgacioacuten
13 Las objeciones del Gobierno nacional
El Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten Nacional formularon cuatro objeciones en relacioacuten con el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara
131 Falta de consonancia entre el tiacutetulo y su contenido El Gobierno sostiene que no hay consonancia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley impugnado por cuanto en el primero se anuncia que se estableceraacute la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano (en adelante Unitroacutepico) mientras que con el articulado se busca otorgar herramientas juriacutedicas para transformar la naturaleza el caraacutecter acadeacutemico y el reacutegimen juriacutedico de la Institucioacuten asiacute como autorizar a la Asamblea Departamental de Casanare a iniciativa del (sic) gobernador para incorporar en la estructura del departamento a dicha fUndacioacuten en calidad de universidad puacuteblica En consecuencia a su juicio el tiacutetulo no tiene utilidad interpretativa del articulado propuesto dado que en este no se define la naturaleza juriacutedica de la Universidad existente sino de un nuevo centro educativo que crearaacute el Departamento
132 Imposibilidad del surgimiento de la nueva universidad oficial El Gobierno subraya que seguacuten el artiacuteculo 2deg del Proyecto de Ley la oficializacioacuten e incorporacioacuten de la Fundacioacuten Internacional del Troacutepico Americano a la estructura administrativa del Departamento de Casanare se llevaraacute a cabo J~l previa renuncia o donacioacuten a la entidad territorial de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes de entidades puacuteblicas y particulares en el patrimonio de la Institucioacuten si asiacute lo establecen sus
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estatutos internos Esta preVlSlon aseguran el Presidente y el Ministerio de Educacioacuten es juriacutedicamente imposible de cumplir
Indican que Unitroacutepico es una persona juriacutedica conforme al artiacuteculo 633 del Coacutedigo Civil reconocida como entidad sin aacutenimo de lucro con un patrimonio propio mediante el cual cumple sus fines de manera que los bienes que ingresen a sus haberes no pueden confundirse con aquellos de los fundadores o de las personas que integran sus oacuterganos de direccioacuten y de gobierno Asiacute mismo subrayan que el patrimonio de Unitroacutepico no se encuentra representado en aportes o cuotas sociales como se preveacute en el artiacuteculo 20 analizado En este sentido consideran que no es posible la renuncia o la donacioacuten a la que hace referencia dicha disposicioacuten en la medida en que estas figuras solo son viables cuando se trata de sociedades en donde la participacioacuten de los socios estaacute constituida por acciones cuotas o partes de intereacutes las cuales pueden ser objeto de disposicioacuten por sus titulares
Desde otro punto de vista el Gobierno indica que incluso si fuera viable la renuncia o donacioacuten de los derechos sobre de los aportes cuotas sociales o bienes como se preveacute en el artiacuteculo 2 tampoco se entiende que esto deba hacerse al departamento del Casanare Ello por cuanto el Departamento es una persona juriacutedica distinta a aquella que seriacutea la Universidad que pretende crearse lo que impediriacutea a esta tener la propiedad sobre los bienes que antes eran de Unitroacutepico dado que su titularidad recaeriacutea en la entidad territorial A su vez implicariacutea el riesgo de que la Universidad no pueda contar con un patrimonio suficiente para el cumplimiento de sus funciones
A partir de los anteriores argumentos el Gobierno nacional sostiene que el Proyecto de Ley permite al Departamento de Casanare incorporar a Unitroacutepico a su estructura administrativa sin que medie compensacioacuten alguna y con la sola expedicioacuten de un acto administrativo lo cual constituye un supuesto de confiscacioacuten proscrito en el artIacuteCulo 34 de la Constitucioacuten Poliacutetica
133 Falta de anaacutelisis del impacto jiscal de la iniciativa El Gobierno nacional asegura que se desconocieron los artiacuteculos 334 CP Y 7 de la Ley 819 de 2003 debido a que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende adoptar pese a que genera un impacto considerable en las finanzas puacuteblicas Argumenta que el sostenimiento de todas las universidades puacuteblicas del paiacutes cuenta entre otros ingresos con recursos del Presupuesto General de la Nacioacuten de conformidad con los artiacuteculos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992 de manera que en este caso se causariacutean unos costos sin haberse realizado los estudios fiscales correspondientes Indica que tampoco se tuvieron en cuenta los impactos econoacutemicos que para las demaacutes universidades puacuteblicas significariacutea el hecho de que una institucioacuten maacutes reciba ingresos producto de la estampilla establecida en la Ley 1967 de 2013 ni la incidencia fiscal de que a otro grupo adicional de estudiantes se les disminuya sus costos de matriacutecula por ejercer su derecho al voto
134 Infraccioacuten del derecho a la igualdad Por uacuteltimo el Gobierno sentildeala que se quebranta el derecho a la igualdad en razoacuten de que se establece un trato diferente un procedimiento especial y uacutenico para crear una nueva institucioacuten de educacioacuten superior sin existir razones suficientes que lo justifiquen Antildeade que incluso se pone en riesgo el servicio puacuteblico de educacioacuten de la poblacioacuten que se inscriba en la pretendida institucioacuten en el supuesto de que esta no sea viable teacutecnica financiera y juriacutedicamente
14 Insistencia del Congreso de la Repuacuteblica
Recibido el escrito de objeciones el Senado de la Repuacuteblica designoacute a Andreacutes Garciacutea Zuccardi miembro de esta Caacutemara y la Caacutemara de Representantes nombroacute a Jorge Eliecer Tamayo Marulanda Ciro Antonio Rodriacuteguez Pinzoacuten y John Eduardo Molina Figueredo pertenecientes a esta Corporacioacuten legislativa para la elaboracioacuten del informe sobre las objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley 122 de2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano En el informe los congresistas rechazaron las objeciones y solicitaron a las plenarias de ambas caacutemaras no acogerlas Replicaron cada una de las objeciones impugnaciones presidenciales en los siguientes teacuterminos
141 Frente a la supuesta falta de consonancia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley ademaacutes de citar jurisprudencia constitucional sobre la distincioacuten entre los principios de unidad de J-tJmateria y de correspondencia entre el tiacutetulo de una ley y su contenido la Comisioacuten Accidental afirma que el verbo establecer empleado en el epiacutegrafe del Proyecto en una de sus acepciones equivale a fundar o instituir lo cual demuestra la relacioacuten entre aqueacutel y el cuerpo normativo aprobado Indica
en todo caso que en efecto el Proyecto de Ley no busca definir la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico sino que con la concesioacuten de potestades al Ministerio de Educacioacuten a la Gobernacioacuten de Casanare y a su Asamblea pretende resolver el error generado por el vaciacuteo juriacutedico establecido en el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992
Los congresistas explican que la anterior regulacioacuten solo contempla instituciones de educacioacuten superior de tipo estatal u oficial privadas o de economiacutea solidaria dentro de las cuales no puede ser ubicada Unitroacutepico Precisan que esta fue creada bajo el modelo de una fundacioacuten de participacioacuten mixta (con aportes puacuteblicos y privados) pese a que el Ministerio de Educacioacuten le otorgoacute personeriacutea juriacutedica su generis como una institucioacuten privada de educacioacuten superior Agregan que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se pronuncioacute al respecto y consideroacute legalmente imposible que el servicio puacuteblico de educacioacuten superior pueda ser prestado por una persona juriacutedica mixta (bien sea sociedad o fundacioacuten) y recomendoacute normalizar para superar todas las situaciones faacutecticas o juriacutedicas que afecten la prestacioacuten del servicio puacuteblico de educacioacuten superior
142 Con respecto a la objecioacuten relacionada con los presuntos efectos confiscatorios del artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley los miembros de la Comisioacuten Accidental empiezan por clarificar que la normatividad propuesta no supone la disolucioacuten y liquidacioacuten sino solo la mutacioacuten de Unitroacutepico Por otro lado puntualizan que esto se dispone llevar a cabo previa renuncia o donacioacuten al Departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Universidad si asiacute lo establecen sus estatutos internos (negrillas originales) En este sentido sostienen que si instituciones sin aacutenimo de lucro como fundaciones disponen en sus estatutos internos el origen de su patrimonio igualmente es admisible que estas puedan decidir quieacutenes pueden administrarlo o dejar de hacerlo y bajo queacute condiciones
De este modo la Comisioacuten Accidental estima legal y constitucionalmente viable que el patrimonio de la Fundacioacuten sea eventualmente administrado por el Departamento de Casanare en calidad de miembro fundador de Unitroacutepico luego de un acuerdo de voluntades de todos los fundadores que decidan libremente renunciar a sus derechos Argumenta que el Proyecto de Ley no pretende confiscar los bienes de la Fundacioacuten sino solo que a partir de un acuerdo de voluntades libre de todo apremio y de conformidad con los estatutos de la Institucioacuten ella pueda ser transformada en una entidad de derecho puacuteblico sin necesidad de su disolucioacuten y liquidacioacuten
143 En lo que hace relacioacuten a la carencia de estudios sobre el impacto fiscal de la iniciativa los congresistas sostienen que conforme a la jurisprudencia constitucional las normas sobre racionalidad legislativa relacionadas con las finanzas puacuteblicas no pueden suponer la creacioacuten de barreras insalvables a la produccioacuten normativa del Legislador ni la creacioacuten de un poder de veto en cabeza del Ministerio de Hacienda Asiacute mismo afirman que la carga principal reposa en dicha dependencia que es la entidad con los datos los equipos de funcionarios y la experticia en materia econoacutemica Para el presente caso la Comisioacuten Accidental advierte que el Ministerio se abstuvo de emitir concepto favorable sobre los efectos fiscales de la iniciativa dado que no realizoacute las correspondientes proyecciones lo que a su juicio es diferente a emitir un concepto negativo o solicitar al Congreso de la Repuacuteblica el archivo de la iniciativa
144 Por uacuteltimo en lo relativo a la objecioacuten por quebrantamiento del principio de igualdad al haberse presuntamente dispuesto la creacioacuten de Unitroacutepico mediante mecanismos distintos a los que se utilizan para crear todas las universidades puacuteblicas la Comisioacuten Accidental afirma que en su funcionamiento y rendicioacuten de cuentas e informes aquella se asemeja a una entidad descentralizada por servicios y paga cuota de fiscalizacioacuten a la Contraloriacutea Departamental del Casanare En este sentido considera que la entidad se halla sujeta al tratamiento de una entidad puacuteblica sin recibir los beneficios de los que siacute gozan las instituciones de educacioacuten superior oficiales Como consecuencia en su criterio en la praacutectica existe una desigualdad que en cambio el Proyecto de Ley censurado pretende corregir
11 TRAacuteMITE ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL
21 Mediante comunicacioacuten recibida en la Secretariacutea General de la Corte el 10 de octubre de 2017 el Secretario General del Senado de la Repuacuteblica por instruccioacuten del Presidente de esa Corporacioacuten legislativa remitioacute copia del Expediente del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Jlttf Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano en relacioacuten con el cual el Gobierno nacional
presentoacute objeciones por razones de inconstitucionalidad y en respuesta las Caacutemaras Legislativas insistieron en los teacuterminos expuestos con anterioridad
22 A traveacutes de Auto del 30 de octubre de 2017 la Magistrada Sustanciadora asumioacute el conocimiento de las citadas objeciones y ordenoacute oficiar a las secretarias generales del Senado y de la Caacutemara de Representantes con el fin de que remitieran a la Corte las pruebas necesarias en orden a verificar el procedimiento legislativo realizado respecto del traacutemite de aprobacioacuten del informe de objeciones Asiacute mismo dispuso fijar en lista el presente proceso en la Secretariacutea General de la Corte con el propoacutesito de permitir la intervencioacuten ciudadana
23 Mediante el Auto 599 del 8 de noviembre de 2017 la Sala Plena de esta Corporacioacuten en ejercicio de las atribuciones contempladas en los artiacuteculos 167 y 241 numeral 8 de la Constitucioacuten decidioacute abstenerse de decidir acerca de las objeciones gubernamentales de la referencia pues vencido el teacutermino probatorio no se recibieron la totalidad de los elementos solicitados a los secretarios generales del Senado de la Repuacuteblica y la Caacutemara de Representantes De la misma manera ordenoacute poner en conocimiento de los presidentes de las caacutemaras legislativas el contenido de la providencia con el fin de apremiarlos para que allegaran los elementos requeridos
De otra parte se resolvioacute que hasta tanto fuera allegada la documentacioacuten requerida se continuariacutea con el traacutemite de la revisioacuten sobre las objeciones gubernamentales
24 A traveacutes de oficio recibido el 15 de noviembre de 2017 el Secretario General de la Caacutemara de Representantes remitioacute copia en medio magneacutetico de la Gaceta del Congreso 1014 de 2017 con el acta de plenaria 245 del 19 de septiembre de 2017 en la cual tuvo lugar la aprobacioacuten del informe sobre las objeciones Posteriormente a traveacutes de oficio allegado el 28 de noviembre de 2017 el Secretario General de la misma Corporacioacuten legislativa remitioacute en medio magneacutetico copia de la Gaceta del Congreso 1072 de 2017 con el acta de plenaria 244 del 13 de septiembre de 2017 en el cual se efectuoacute el anuncio previo a la discusioacuten de las objeciones presidenciales
25 Puesto que auacuten faltaban pruebas por allegar mediante Auto del 16 de abril de 2018 la Magistrada Sustanciadora insistioacute en los requerimientos probatorios realizados en los Autos del 30 de octubre y del 8 de noviembre de 2017 respecto de la documentacioacuten solicitada al Secretario General del Senado de la Repuacuteblica
26 En respuesta a la decisioacuten anterior por medio de oficios de 19 y 23 de abril de 2018 el Secretario General del Senado de la Repuacuteblica remitioacute a la Corte los medios de conviccioacuten solicitados
111 INTERVENCIONES
31 El Ministerio de Educacioacuten Nacional presentoacute intervencioacuten mediante la cual solicita a esta Corporacioacuten declarar fundadas las objeciones formuladas con base sustancialmente en la misma argumentacioacuten aducida en ellas
32 El ciudadano Joseacute Gregorio Hernaacutendez Galindo intervino ante la Corte para defender la constitucionalidad del Proyecto de Ley objetado y por consiguiente solicitoacute declarar infundadas las objeciones gubernamentales
Sostiene que no existe una falta de consonancia entre el tiacutetulo de la iniciativa objetada y su contenido pues este tiene por objeto otorgar al Ministerio de Educacioacuten y al Departamento de Casanare herramientas para transformar la naturaleza el caraacutecter acadeacutemico y el reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico En este sentido indica que si se pretende transformar la naturaleza es obvio que se determine como se hace en el Proyecto de Ley la nueva naturaleza de la Entidad Asiacute siacute se establece en su tiacutetulo la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria como puede verse en los artiacuteculo 1 (sic) 0 3 4 5 Y 6 del proyecto que aluden directamente a esas materias la inconsistencia con el encabezamiento del proyecto no existe
De otra parte indica que como lo anuncia el Proyecto de Ley no se pretende expropiar ni confiscar el patrimonio del Centro Educativo sino que se parte de un eventual entendimiento de voluntades de l) acuerdo a los respectivos estatutos que permiten la transformacioacuten del claustro universitario de derecho privado a puacuteblico sin necesidad de disolverlo o liquidarlo
Asiacute mismo considera que no es de recibo la objecioacuten basada en la ausencia de manifestacioacuten sobre el impacto fiscal de la propuesta Asegura que la iniciativa no crea una nueva universidad ni un gasto puacuteblico sino que se ocupa de la transformacioacuten de la naturaleza juriacutedica y de (sic) la institucioacuten en razoacuten de una donacioacuten que se hace al departamento Y se obvioacute la peticioacuten de anaacutelisis porque solicitado al Ministerio de Hacienda un concepto al respecto sentildealoacute laquoque es imposible cuantificar los gastos que la propuesta legislativa generariacutearaquo
El interviniente explica que ante la anterior imposibilidad la Gobernacioacuten de Casanare solicitoacute un estudio socioeconoacutemico de factibilidad para la creacioacuten de una nueva universidad puacuteblica en el Departamento el cual fue entregado en octubre de 2005 y allegado luego como soporte del Proyecto de Ley Sentildeala que en este documento se ponen de manifiesto las condiciones fisicas administrativas y financieras que hacen viable esta posibilidad en tanto corresponde a una institucioacuten ya consolidada Asiacute concluye que la naturaleza de la regulacioacuten a partir de los antecedentes que tuvo en cuenta el Ministerio de Hacienda asiacute como las caracteriacutesticas de la donacioacuten hi[cieron] innecesario y francamente inapropiado un estudio de impacto fiscal lo que determinoacute la postulacioacuten y traacutemite del proyecto
33 Los ciudadanos Alexis Ferley Bohorquez y Neidy Liliana Berney Huertas quienes afirman ser abogados egresados de Unitroacutepico intervinieron en el presente traacutemite para solicitar a la Corte declarar infundadas las objeciones gubernamentales formuladas por el Ejecutivo
Argumentan que entre el epiacutegrafe y el proyecto de ley existe armoniacutea y coherencia Consideran que el espiacuteritu y contenido de la iniciativa son similares a los de la Ley 67 de 1968 mediante la cual seguacuten su tiacutetulo se establece la situacioacuten juriacutedica de la Universidad Francisco de Paula Santander de la ciudad de Cuacutecuta y se concede un auxilio Subrayan que mediante esta regulacioacuten se transformoacute definioacute y cambioacute la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la citada institucioacuten antes de caraacutecter privado y que en la interpretacioacuten de tales normas nunca ha existido inseguridad juriacutedica demostrando que existe unidad y correspondencia entre su texto y epiacutegrafe Agregan que el tiacutetulo del Proyecto de Ley censurado preveacute que se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico debido a que aquella muta y pasa a ser de naturaleza privada a puacuteblica en cuanto se transformariacutea
En relacioacuten con la objecioacuten sobre las supuestas consecuencias confiscatorias de las normas sentildealan que las entidades sin aacutenimo de lucro como fundaciones y corporaciones pueden darse sus directivas y regirse por sus propias normas 10 cual cobra mayor vigor en el marco del artiacuteculo 69 CP que confiere a los entes universitarios la potestad de organizarse y regirse de conformidad con sus estatutos En este sentido indican que el espiacuteritu del Proyecto de Leyes que los demaacutes miembros de Unitroacutepico renuncien de forma voluntaria a sus derechos de administracioacuten sobre la Fundacioacuten dejando como uacutenico miembro al departamento en su calidad de fondador mas no como ente territorial dado que la fundacioacuten no se disuelve y asiacute proseguir hacia su eventualmente oficializacioacuten y establecimiento como una nueva entidad de derecho puacuteblico bajo los paraacutemetros que establece la eventual ley
Seguacuten los intervinientes la renuncia de los derechos de administracioacuten sobre la Fundacioacuten es viable pues se encuentra contemplada el artiacuteculo 15deg de sus estatutos internos avalados por el propio Ministerio de Educacioacuten seguacuten el cual la condicioacuten de miembro se pierde cuando se presente renuncia formal ante la sala general de los miembros
Por uacuteltimo se pronuncian en cuanto a los efectos fiscales del Proyecto de Ley Los intervinientes afirman que ni el Gobierno ni el Ministerio de Hacienda o el de Educacioacuten en ninguacuten momento realizaron las cuantificaciones o demostraron en cifras el impacto fiscal de la iniciativa ya que ellos son los que cuentan con el personal operativo teacutecnico y logiacutestico para ello Dicen compartir la opinioacuten del informe sobre las objeciones de la Comisioacuten Accidental en el sentido de que el Proyecto no comporta un gasto puacuteblico inmediato y que si se llega a aprobar su desarrollo quedariacutea sujeto a la voluntad poliacutetica de la Asamblea Departamental de Casanare y a la iniciativa del Gobernador quien deberaacute hacer las correspondientes gestiones con el Gobierno nacional y los estudios correspondientes para analizar la sostenibilidad y viabilidad de la oficializacioacuten de la Universidad
De este modo los intervinientes solicitan a la Corte declarar infundadas las objeciones guberniexclpnentales Con todo piden tambieacuten que con arreglo al concepto del Procurador General de la Nacioacuten de acuerdo con el cual la incorporacioacuten de la Universidad al Departamento de Casanare desconoceriacutea la autonomiacutea constitucional que les asiste a los entes de esta naturaleza se declaren 3
I
inexequibles las expresiones e incorporar en la estructura administrativa del departamentd y al
iexcl
departamento del artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley objetado asiacute como las expresiones de incorporacioacuten a la estructura administrativa de la institucioacuten previstas en el artiacuteculo 4 iacutedem
III CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIOacuteN
El Procurador General de la Nacioacuten en ejercicio de las competencias previstas en el artiacuteculo 2785 de la Constitucioacuten y en el artiacuteculo 32 del Decreto 2067 de 1991 rindioacute concepto de rigor dentro del asunto de la referencia mediante el cual solicitoacute a la Corte declarar infundada una de las objeciones propuestasfundadas dos de las objeciones y parcialmente fundada la restante objecioacuten
31 El Ministerio Puacuteblico considera que no existe una correspondencia exacta entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley objetado pues el primero hace referencia a la creacioacuten de la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico mientras que el articulado no crea ni define esa institucioacuten sino que pretende la transformacioacuten de su naturaleza y reacutegimen y dar lugar a otro ente denominado Universidad Internacional del Troacutepico Americano En consecuencia en su opinioacuten se desconoce el artiacuteculo 169 C P en la medida en que el tiacutetulo del Proyecto de Ley no delimita la materia que esta trata enviacutea un mensaje equivocado y dificulta su consulta y control ciudadano Se sigue de esto para el Procurador que la respectiva objecioacuten gubernamental es fundada
32 Respecto al segundo argumento de la impugnacioacuten gubernamental relativa a la imposibilidad juriacutedica de que se produzca la renuncia o donacioacuten de los aportes cuotas sociales o bienes por cuanto Unttroacutepico tienen el caraacutecter de Fundacioacuten sentildeala que con independencia de que las normas objetadas contravengan la regulacioacuten legal ordinaria sobre el reacutegimen de las personas juriacutedicas esto no entrantildea en siacute mismo un problema de inconstitucionalidad pues una ley ordinaria como la que se estudia tiene la virtualidad de crear mecanismos distintos o su generis a los que se encuentran en otras leyes de la misma naturaleza
De la misma manera el Ministerio Puacuteblico afirma que la incorporacioacuten de la Institucioacuten al Departamento del Casanare previa la renuncia o donacioacuten de los derechos sobre el capital no constituye un caso de confiscacioacuten Explica que la donacioacuten es un acto unilateral no prohibido por el ordenamiento juriacutedico colombiano y constituye un mecanismo a traveacutes -del cual se produce la transferencia del dominio que en el presente asunto funciona como una condicioacuten para que Unitroacutepico pueda ser transformada La creacioacuten de la Universidad Puacuteblica expresa el Procurador parte de que el oacutergano decisorio de la Institucioacuten acepte la transformacioacuten a traveacutes de sus estatutos de modo que se respeta la autonomiacutea de la voluntad reflejada en el manejo que los oacuterganos de decisioacuten hagan de aquellos
Halla razoacuten sin embargo al argumento de que la donacioacuten o renuncia a las que hace referencia no deberiacutean realizarse a favor del Departamento que es una persona juriacutedica distinta a la Universidad pues de ser asiacute esta no podriacutea gozar de la propiedad sobre tales bienes Aunque el Gobierno nacional no lo hace expliacutecito afirma el Procurador el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley objetado menoscaba la autonomiacutea universitaria si la Institucioacuten es incorporada a la estructura administrativa de la citada entidad territorial Este problema se refuerza seguacuten indica en el artiacuteculo 6deg del Proyecto debido a que impone a la Universidad Puacuteblica la obligacioacuten legal de presentar proyectos de formacioacuten y capacitacioacuten cientiacutefica al Fondo de Ciencia Tecnologiacutea e Innovacioacuten del Sistema General de Regaliacuteas pese a que esta postulacioacuten debe ser el producto de una decisioacuten que solo concierne al Centro Educativo En este orden de ideas el Ministerio Puacuteblico considera que la objecioacuten resulta parcialmente fundada
33 De otra parte el Procurador General concuerda con el Gobierno nacional en que debioacute haberse realizado un anaacutelisis de los impactos fiscales de la medida legislativa impugnada con sujecioacuten a la ley 819 de 2003 (Art 7deg) en la exposicioacuten de motivos y en las ponencias de traacutemite respectivas Como no se llevaron a cabo estima que esta objecioacuten resulta fundada
34 Por uacuteltimo la Vista Fiscal afirma que no le asiste razoacuten al Gobierno al considerar que el artiacuteculo 4deg del Proyecto de Leyes contrario al principio de igualdad y al derecho a la educacioacuten por establecer la creacioacuten de una futura institucioacuten de educacioacuten superior sin centildeirse a los requisitos establecidos de ia Ley 30 de 1992 En su criterio mediante el artiacuteculo impugnado no se establece una universidad puacuteblica sino que se fijan las condiciones para que ella pueda ser creada y en el caso concreto para que opere la transformacioacuten juriacutedica de la actual Unitroacutepico en una institucioacuten oficial instituida previamente por medio de ordenanza departamental
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35 Asiacute el Procurador General solicita (i) declarar infundada la objecioacuten formulada contra el artiacuteculo 4deg del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano (ii) declarar parcialmente fundada las objecioacuten respecto del artiacuteculo 2deg del Proyecto y en consecuencia declarar inexequibles las expresiones e incorporar en la estructura administrativa del departamento y al departamento y (iii) declarar fundadas las objeciones en relacioacuten con el tiacutetulo del Proyecto de Ley y la ausencia de anaacutelisis del impacto fiscal de la iniciativa legislativa Como consecuencia pide a la Corte declarar inexequible en su integridad el Proyecto de Ley
IV CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
41 Competencia
1 La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre las objeciones presentadas por el Gobierno nacional seguacuten lo disponen los artiacuteculos 167 y 241 numeral 8deg de la Constitucioacuten Poliacutetica l
42 El traacutemite de las objeciones gubernamentales
421 Caracteriacutesticas y fases del procedimiento
2 A traveacutes de su jurisprudencia la Corte Constitucional ha estudiado las caracteriacutesticas relevantes de la institucioacuten de las objeciones gubernamentales y ha fijado conforme a las previsiones de los artiacuteculos 196 a 201 del Reglamento del Congreso (Ley 5a de 1992) y 165 a 168 de la Constitucioacuten Poliacutetica los requisitos fases y procedimientos que deben ser satisfechos cuando se da apertura a su traacutemite
3 Conforme con los artiacuteculos 165 y 167 CP aprobado un proyecto de ley por la Caacutemara de Representantes y el Senado de Repuacuteblica debe pasar al Presidente de la Repuacuteblica con el fin de que sea sancionado y se disponga su promulgacioacuten como ley de la Repuacuteblica El Ejecutivo sin embargo tambieacuten puede objetarlo ya sea por razones de inconveniencia o a causa de problemas de inconstitucionalidad y esta oposicioacuten a la iniciativa legislativa puede ser total o parcial En el primer caso el Gobierno impugna la totalidad del texto aprobado por el Congreso mientras que en el segundo se muestra en desacuerdo con algunos artiacuteculos o fragmentos de los textos normativos adoptados
4 No obstante parecieran constituir en principio un bloqueo a las competencias legislativas del Congreso como lo ha clarificado la Corte las objeciones gubernamentales no comportan un poder de veto Son por el contrario expresioacuten del principio de colaboracioacuten armoacutenica entre las diferentes ramas del poder puacuteblico (CP Art 113 y en especial del Ejecutivo que contribuye a la funcioacuten legislativa con sus apreciaciones sobre la conveniencia del contenido de las normas legales y maacutes importante auacuten su efectiva sujecioacuten a los mandatos contenidos en la Constitucioacuten3bull
A partir de lo anterior cuando el Presidente de la Repuacuteblica formula objeciones a fragmentos de una ley o a esta en su integridad no se entiende realmente trastocado el procedimiento legislativo sino que tiene
1 Confonne al articulo 167 CP El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volveraacute a las Caacutemaras a segundo debate II El Presidente sancionaraacute sin poder presentar objeciones el proyecto que reconsiderado fuere aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra Caacutemara II Exceptuacutease el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucional En tal evento si las Caacutemaras insistieren el proyecto pasaraacute a la Corte Constitucional para que ella dentro de los seis diacuteas siguientes decida sobre su exequibilidad Elfallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley Si lo declara inexequible se archivaraacute el proyecto II Si la Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible asiacute lo indicaraacute a la Caacutemara en que tuvo su origen para que oiacutedo el Ministro del ramo rehaga e integre las disposiciones afectadas en teacuterminos concordantes con el dictamen de la Corte Una vez cumplido este traacutemite remitiraacute a la Corte el proyecto para fallo definitivo Por su parte al tenor del articulo 2418 CP A la Corte Constitucional se le confta la guarda de la integridad y supremaciacutea de la Constitucioacuten en los estrictos y precisos teacuterminos de este artiacuteculo Con tal fin cumpliraacute las siguientes funciones ( ) 8 Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales y de los proyectos de leyes estatutarias tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formacioacuten 2 Sentencia C-633 de 2016 MP Luis Guillenno Guerrero Peacuterez Las objeciones se conciben como una expresioacuten del principio de colaboracioacuten armoacutenica entre las diferentes Ramas del Poder Puacuteblico (CP Art J J 3) y no como un poder de veto 3 En la Sentencia C-474 de 2013 MP Nilson Pinilla Pinilla la Corte sentildealoacute la sancioacuten no puede ser vista como un 1 requisito de naturaleza formal en sentido estricto sino como una manifestacioacuten del sistema de frenos y de contrapesos 1 toda vez que habilita al Presidente de la Repuacuteblica para formular objeciones por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia sin que en modo alguno se entienda como un poder de veto
lugar la reedicioacuten de una fase dentro del traacutemite de produccioacuten de la legislacioacuten4 bull En este sentido la Constitucioacuten preveacute que el proyecto objetado total o parcialmente deberaacute volver a las caacutemaras a segundo debateS Se retoma asiacute la actuacioacuten para la adopcioacuten de una decisioacuten definitiva por parte del Congreso luego de considerar el concepto del Ejecutivo y evaluar los informes preparados por una comisioacuten accidental que analiza en detalle los reparos del Gobierno Ademaacutes de este anaacutelisis la comisioacuten accidental propone a las plenmias acoger los puntos de vista del Gobierno o rechazarlos total o parcialmente y en este uacuteltimo caso la insistencia en el respectivo proyecto de ley
5 De conformidad con los artiacuteculos 167 y 24186 cuando las caacutemaras legislativas insisten en un proyecto de ley que ha sido previamente objetado por el Presidente de la Repuacuteblica su resolucioacuten final sigue distintos traacutemites dependiendo si se trata de objeciones por inconveniencia o por inconstitucionalidad En el primer caso el Constituyente de 1991 dio prevalencia al juicio poliacutetico del Congreso de manera que si con el voto favorable de una y otra caacutemara7 se decide rechazar la impugnacioacuten el Presidente deberaacute sancionar el respectivo proyecto de ley Por el contarlo si con las mismas mayoriacuteas las caacutemaras insisten en un proyecto de ley impugnado por inconstitucional corresponde a la Corte dirimir el desacuerdo y en consecuencia decidir definitivamente sobre su constitucionalidad en cwnplimiento de su funcioacuten de la guarda de la integridad y supremaciacutea de la Carta
6 Correlativamente a 10 anterior es claro que cuando el Gobierno nacional plantea objeciones totales o parciales a un especiacutefico proyecto de ley y las caacutemaras legislativas no insisten en los textos originalmente aprobados se entienden acogidas las observaciones y por ende que los textos impugnados fueron modificados o archivados En tal caso si se trata de objeciones por inconstitucionalidad naturalmente la competencia de la Corte no resultaraacute activada dado que esto solo tiene lugar en aquellos eventos en los cuales las caacutemaras han insistido y se ha suscitado el conflicto entre estas y el Ejecutivo en tomo a la compatibilidad con la Constitucioacuten del contenido de las especiacuteficas propuestas de ley aprobadas
7 Asiacute mismo para que la insistencia del Congreso se configure y deacute lugar a los efectos indicados es decir a la obligacioacuten presidencial de sancionar el respectivo proyecto de ley (cuando se trata de objeciones por inconveniencia) o a la activacioacuten de la competencia de la Corte (respecto de objeciones por inconstitucionalidad) el rechazo a la censura del Gobierno debe ser adoptado por las dos caacutemaras legislativas De conformidad con el Reglamento del Congreso si solo una de las Caacutemaras concluye que la impugnacioacuten es infundada tal circunstancia conduciraacute al archivo del respectivo proyecto de ley8 Asiacute mismo debe tenerse presente que todas estas condiciones y consecuencias se predican siempre de aquellas partes de las propuestas de ley que han sido censuradas dado que este traacutemite especial surge y se explica solo en relacioacuten con ellas no necesariamente de los proyectos completos salvo que estos en su integridad hayan sido objeto de discrepancia
8 Conforme a la regulacioacuten anterior el traacutemite de las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad que activa la competencia de la Corte sigue ciertas reglas generales del segundo debate de los proyecto de ley pero tambieacuten unas especiacuteficas pautas relacionadas con sus particularidades (arts 165 a 168 CP 794 y 196 a 201 de la Ley 58 de 1992) Baacutesicamente se requiere el cwnplimiento de algunos tiempos solemnidades quoacuterums y mayoriacuteas asiacute como de procedimientos precisos y surtidos en forma oportuna propios de la dinaacutemica de impugnaciones del Ejecutivo y sus respuestas al interior de las caacutemaras De esta manera se ha dicho que el examen formal se sujeta a la verificacioacuten de las etapas baacutesicas de resolucioacuten de las objeciones sin incluir las generalidades de traacutemite de la ley objetada pues este uacuteltimo queda abierto a las acciones de inconstitucionalidad que por vicios de procedimiento puedan presentarse dentro del antildeo siguiente a su promulgacioacuten (Art 2423 cpl
4 Sentencia C-1152 de 2008 MP Humberto Antonio Sierra Porto 5 Art 167 CP El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volveraacute a las Caacutemaras a segundo debate 6 Art 167 cP El Presidente sancionaraacute sin poder presentar objeciones el proyecto que recoacutensiderado fuere aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra caacutemara Exceptuacutease el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucionalidad En tal evento si las Caacutemaras insistieren el proyecto pasaraacute a la Corte Constitucional para que ela dentro de los seis dias siguientes decida sobre su exequibilidad A su vez el artiacuteculo 2418 CP preveacute decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el gobierno como inconstitucionales ( ) 7 Art 167 inciso 20 de la Constitucioacuten Poliacutetica s Ley 5a de 1992 articulo 200 Discrepancias entre las caacutemaras cuando una caacutemara hubiere declarado infundadas las objeciones presentadas por el gobierno a un proyecto de ley y la otra las encontrare fundadas se archivaraacute el proyecto 3 fA
9 Sobre el particular en la Sentencia C-985 de 2006 MP Marco Gerardo Monroy Cabra se sefialoacute U[e]n primer lugar debe t la Corte advertir que ( ) se limitaraacute a examinar el traacutemite dado en el Congreso ( ) a las objeciones presidenciales y a la
Q
1
El procedimiento que debe surtirse para presentacioacuten de objeciones y su insistencia y que ha de ser verificado por la Corte en orden a determinar su competencia puede ser esquematizado como se muestra a continuacioacuten
81 De acuerdo con el artiacuteculo 166 cP el Gobierno dispone del teacutermino de seis diacuteas para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de maacutes de veinte artiacuteculos de diez diacuteas cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artiacuteculos y hasta de veinte diacuteas cuando los artiacuteculos sean maacutes de cincuenta Seguacuten la jurisprudencia constitucional estos teacuterminos son haacutebiles y se cuentan a partir del diacutea siguiente a aqueacutel en que el proyecto fue recibido para la correspondiente sancioacuten presidencial Por otra parte el proyecto objetado debe ser devuelto a la caacutemara en que tuvo origenlO y en tanto constituye un acto de Gobierno ll es necesario que las objeciones sean firmadas por el Presidente de la Repuacuteblica y el ministro del ramo
82 Una vez recibido el proyecto sin sancioacuten presidencial y con observaciones en la caacutemara en la cual tuvo origen las objeciones deben ser sometidas a conocimiento de las plenarias de la Caacutemara de Representantes y del Senado de la Repuacuteblica a traveacutes de su publicacioacuten en la Gaceta del Congreso 12
Luego se debe conformar una comisioacuten accidental para hacer el estudio de las objeciones y presentar un informe en el que ademaacutes de analizarse el alcance de la impugnacioacuten se proponga una decisioacuten a adoptar por parte de cada una de las plenarias Este informe a las objeciones gubernamentales del respectivo proyecto de ley a su vez debe ser publicado en la respectiva Gaceta del Congreso a efectos de que sea conocido por el pleno de las dos corporaciones legislativas
83 Cumplidos los anteriores presupuestos de publicidad tanto de las objeciones como del informe respectivo preparado por la comisioacuten accidental de conformidad con el Acto Legislativo O 1 de 2003 la deliberacioacuten y votacioacuten de este uacuteltimo debe ser anunciada por parte de la presidencia de cada una de las caacutemaras de forma precedente a la sesioacuten en la que tendraacute lugar dicha discusioacuten y votacioacuten La fecha de la sesioacuten posterior para la votacioacuten del informe sobre las objeciones ha de ser cierta determinada o por lo menos determinable y el acto de manifestacioacuten de voluntad de cada congresista solo puede ocurrir en la sesioacuten precisa y exacta en la cual se anuncioacute que ello tendriacutea 1ugar13 bull
84 Adicionalmente conforme a lo dispuesto en los artiacuteculos 145 y 167 CP la votacioacuten del informe de insistencia en la plenaria de cada una de las caacutemaras debe haberse llevado a cabo previa deliberacioacuten con al menos una cuarta parte de los miembros Asiacute mismo la decisioacuten debe tomarse con la asistencia de la mayoriacutea de los integrantes de la respectiva corporacioacuten y ser aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra caacutemara
85 Por uacuteltimo la Corte ha sostenido que debe existir congruencia entre el contenido normativo enviado a sancioacuten presidencial y el tomado en consideracioacuten en el informe de las objeciones discutido y aprobado por el Congreso l4bull No obstante dicha congruencia no constituye un requisito de forma expresamente establecido en la Constitucioacuten Poliacutetica ni en la Ley 5a de 1992 la Sala Plena ha considerado que es una exigencia consustancial al traacutemite de las objeciones gubernamentales Como se indicoacute las objeciones son una etapa especial dentro del procedimiento legislativo pues el proyecto de ley objetado debe volver a las caacutemaras a segundo debate en donde se deberaacuten acoger o rechazar (total o parcialmente) los reparos del Gobierno En este sentido la reedicioacuten de este segundo debate parlamentario se encuentra circunscrita a los puntos objeto de discrepancia y por consiguiente la insistencia del Congreso que activa la competencia de la Corte debe versar total o parcialmente sobre el mismo texto objetado por el Ejecutivo
422 Cumplimiento de los requisitos del traacutemite de objeciones presidenciales en el presente asunto
9 De acuerdo con la actual doctrina constitucional la decisioacuten judicial sobre las objeciones gubernamentales no solo supone el anaacutelisis al contenido de las discrepancias del Presidente frente al
insistencia del Congreso de la Repuacuteblica Por tanto omitiraacute el anaacutelisis del todo el proceso legislativo anterior teniendo en cuenta que el mismo es susceptible de ( ) demandas ciudadanas 10 Art 165 CP 11 Sentencia C-196 de 2009 MP (e) Clara Elena Reales Gutieacuterrez 12 Artiacuteculo 2 de la Ley 1431 de 2011 t 5gt D 13 Sentencia C-644 de 2004 MP Rodrigo Escobar Gil J 14 Auto 476 de 2017 MP Alejandro Linares Cantillo
111
correspondiente proyecto de ley como inicialmente se considerabaIs sino tambieacuten el control del procedimiento llevado a cabo para su formulacioacuten y del seguido por las caacutemaras en orden a insistir en la iniciativa aprobada de manera que la competencia de la Corte sea vaacutelidamente activada Se ha considerado asiacute mismo que la extensioacuten de la revisioacuten al traacutemite se justifica en la medida en que se preveacuten reglas especiacuteficas que de no seguirse implican ciertas consecuencias y obligaciones juriacutedicas ya sea para el Presidente de la Repuacuteblica o el Congreso l6bull
A continuacioacuten la Sala verificaraacute los procedimientos de formulacioacuten de las objeciones y la aprobacioacuten de la insistencia por el Congreso en el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano de acuerdo con las pautas indicadas en precedencia (fundamentos 81 a 85)
91 Oportunidad A traveacutes de oficio recibido en la Secretariacutea Juriacutedica de la Presidencia de la Repuacuteblica ellO de junio de 2017 el Secretario General de la Caacutemara de Representantes remitioacute el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano en cumplimiento de los arts 1574 165 Y 166 CP Y 196 de la Ley 5a de 1992
Por su parte el Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten devolvieron al Presidente de la Caacutemara de Representantes el texto de Proyecto de Ley sin la respectiva sancioacuten junto con un escrito de objeciones por razones de inconveniencia y de inconstitucionalidad El documento fue recibido el 9 de junio de 2017 lo que quiere decir que su presentacioacuten fue oportuna dado que el Ejecutivo por tratarse de un proyecto con menos de 20 artiacuteculos disponiacutea de seis diacuteas haacutebiles para oponerse al Proyecto y este plazo venciacutea exactamente el mismo diacutea en que el escrito fue recepcionado
92 Publicacioacuten Las objeciones presidenciales fueron publicadas el viernes 16 de junio de 2017 en la Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica Ndeg 505
93 Conformacioacuten de la comisioacuten accidental y publicacioacuten del informe a las objeciones El Senado de la Repuacuteblica designoacute a Andreacutes Garciacutea Zuccardi miembro de esta Caacutemara y la Caacutemara de Representantes nombroacute a Jorge Eliecer Tamayo Marulanda Ciro Antonio Rodriacuteguez Pinzoacuten y Jo1m Eduardo Molina Figueredo pertenecientes a esta Corporacioacuten Legislativa como miembros de la Comisioacuten Accidental para el estudio de las objeciones al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara Esta Comisioacuten preparoacute un informe que se publicoacute el martes 12 de septiembre de 2017 en las Gacetas del Congreso de la Repuacuteblica 772 y 773 en el cual se propuso no aceptar los reparos del Gobierno
15 Inicialmente la Corte consideraba que la revisioacuten en estos casos se limitaba al estudio y decisioacuten de las objeciones como habiacutean sido formuladas sin abarcar aspectos no sefialados por el Ejecutivo bajo la consideracioacuten de que la decisioacuten debiacutea estar enmarcada exclusivamente en la dinaacutemica de los controles interorgaacutenicos y en esa medida no podiacutea afectar la posibilidad de que con posterioridad los ciudadanos ejercieran la accioacuten puacuteblica de inconstitucionalidad contra las normas objetadas Sin embargo en la Sentencia C-1404 de 2000 MM pp Carlos Gaviria Diacuteaz y Aacutelvaro Tafur Galvis la Sala varioacute expliacutecitamente el precedente y definioacute que por razones loacutegicas y constitucionales era necesario el pronunciamiento sobre aspectos no planteados por el Gobierno pero cuyo anaacutelisis resultaba un presupuesto indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad formuladas en las objeciones De un lado indicoacute que las reglas de derecho que se han de aplicar al estudio de las objeciones se derivan en no pocos casos de otras reglas o principios maacutes generales no mencionados en las objeciones pero que resultan insoslayables para fundamentar cualquier decisioacuten De otro lado consideroacute que en tanto el mandato del artiacuteculo 2418 CP califica las decisiones de la Corte como definitivas si no se efectuacutea en ellas el anaacutelisis de constitucionalidad de los mencionados temas conexos eacutestos quedaraacuten cobijados por el efecto
de cosa juzgada constitucional que se deriva de la decisioacuten final sobre la objecioacuten como tal y en consecuencia ninguacuten ciudadano podraacute controvertirlos en el futuro La Sala Plena explico que al pronunciarse sobre tales asuntos conexos en realidad no se coartaba el derecho de los ciudadanos de ejercer la accioacuten puacuteblica de iexclnconstitucionalidad en la medida en que una vez la Corte emita el fallo en todo caso la mencionada accioacuten no seraacute procedente respecto de los temas que se relacioacutenan directamente con el objeto central de la sentencia A partir de esta variacioacuten del precedente praacutecticamente en todos los casos la Sala ha considerado necesario controlar la constitucionalidad del procedimiento seguido por el Congreso de la Repuacuteblica y el Gobierno que dio lugar a la intervencioacuten de la Corte para decidir sobre las objeciones 16 Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado De este modo si el Presidente no propone objeciones dentro del teacutermino previsto -o no lo hace en debida forma- debe sancionar y promulgar el proyecto de ley (Art 166 CP) Por su 5 parte si el proyecto de leyes objetado total o parcialmente por el Gobierno las caacutemaras deberaacuten surtir de nuevo el segundo 7J debate para analizar las observaciones formuladas (Art 167 CP)
94 Anuncio previo a la discusioacuten y votacioacuten de las objeciones En las sesiones plenarias del Senado de la Repuacuteblica del 12 de septiembre de 2017 17 Y de la Caacutemara de Representantes del 13 de septiembre de 201718 se anuncioacute que el citado informe sobre objeciones gubernamentales se pondriacutea en consideracioacuten y votariacutea los diacuteas 13 y 19 de septiembre respectivamente
95 Votacioacuten del informe de objeciones En las anteriores fechas las plenarias del Senado 19 y la Caacutemara de Representantes20 aprobaron efectivamente el informe de la Comisioacuten Accidental sobre las objeciones presidenciales En el Senado de la Repuacuteblica se hicieron presentes al inicio de la sesioacuten 90 senadores de los 101 que en ese momento lo conformaban y la aprobacioacuten del informe se llevoacute a cabo a partir de 56 votos por el Siacute y O votos por el N021 emitidos a traveacutes del sistema de voto nominal y puacuteblico En la Caacutemara de Representantes se hicieron presentes al inicio de la sesioacuten 147 de los 166 miembros y la aprobacioacuten del informe se realizoacute a partir de los 87 votos por el Siacute Y O votos por el No asiacute mismo depositados a traveacutes del sistema de voto nominal y puacuteblic022bull
En este orden de ideas la Corte encuentra que el informe de objeciones fue vaacutelidamente aprobado De un lado en la plenaria del Senado de la Repuacuteblica existioacute quorum deliberatorio e4 de los miembros) y decisorio eh de los miembros) pues estuvieron presentes al inicio de la sesioacuten 90 senadores y el informe fue votado por 56 de ellos Asiacute mismo se aproboacute por mayoriacutea absoluta (2+ 1 de los miembros) pues los 56 votos emitidos fueron a favor del informe que propuso rechazar las objeciones gubernamentales
Debe efectuarse con todo una precisioacuten Como se indicoacute el 12 de septiembre de 2017 el Secretario del Senado anuncioacute al Pleno de la Corporacioacuten Legislativa que el Proyecto Ley objetado se discutiriacutea y votariacutea en la proacutexima sesioacuten Al siguiente diacutea es decir el 13 de septiembre de 2017 se anuncioacute sin embargo una vez maacutes dentro de los proyectos que seriacutean considerados y eventualmente votados en la proacutexima sesioacuten plenaria la iniciativa legislativa objetada23bull Pese a esto el mismo diacutea luego de finalizar la enunciacioacuten de dicha lista de proyectos y de que varios senadores dejaron algunas constancias la Presidencia del Senado concedioacute la palabra al Senador Andreacutes Felipe Garciacutea Zuccardi quien invitoacute al Pleno a votar positivamente el informe sobre las objeciones Acto seguido el Presidente de esa Caacutemara sometioacute a consideracioacuten de la Plenaria el referido informe y fue aprobado con los resultados precedentemente indicados24bull
De acuerdo con lo anterior el anuncio previo fue realizado en dos oportunidades Pese a esto la Corte subraya como relevante que la discusioacuten y votacioacuten efectivas se produjeron el diacutea inicialmente sentildealado para el efecto y que el informe sobre las objeciones en el Senado de la Repuacuteblica fue aprobado por mayoriacutea absoluta como lo ordenan las reglas citadas a partir de un resultado de 56 votos por el Siacute y O por el No Esto indica que la finalidad del anuncio previo se cumplioacute a cabalidad y por lo tanto en dicha Caacutemara el traacutemite de aprobacioacuten del informe relativo a las objeciones gubernamentales se llevoacute a cabo con observancia de los procedimientos legales y constitucionales correspondientes
El informe sobre las objeciones tambieacuten fue vaacutelidamente aprobado en la Caacutemara de Representantes En la plenaria de esta Corporacioacuten Legislativa compuesta por 166 miembros existioacute quorum deliberatorio (4 de los miembros) y decisorio (h de los miembros) dado que estuvieron presentes al inicio de la sesioacuten 144 representantes y el informe fue votado por 86 de ellos De igual forma se votoacute por mayoriacutea absoluta eh+1 de los miembros) en la medida en que los 86 votos depositados fueron a favor del informe que propuso no aceptar las objeciones gubernamentales
96 Por uacuteltimo la Sala encuentra que el texto del proyecto de ley objetado es exactamente el mismo en el cual el Congreso insistioacute de modo que se cumple la exigencia de congruencia entre los dos contenidos
l7 Acta de Sesioacuten 15 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 52 de 2018 IS Acta de Sesioacuten 244 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1072 de 2017 19 Acta de Sesioacuten 16 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 53 de 2018 20 Acta de Sesioacuten 245 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1014 de 2017 21 Seguacuten certificacioacuten expedida por el Secretario General allegada a la Corte mediante oficio del 23 de abril de 2018 y se evidencia tambieacuten en el Acta de Sesioacuten 15 contenida en la Gaceta del Congreso 53 de 2018 22 Conforme a la certificacioacuten emitida por el Secretario General de la Caacutemara de Representantes enviada a la Corte mediante oficio del 1 de noviembre de 2017 y consta en el Acta de Sesioacuten 245 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1014 de 2017 23 Acta de Sesioacuten 16 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 53 de 2018 p 8 24 iexclbid p 11
97 Rechazados de este modo los reparos del Gobierno nacional el Presidente del Senado remitioacute a la Corte el expediente legislativo para que la Corte decidiera sobre la exequibilidad del Proyecto de Ley
10 En este orden de ideas la Sala concluye que las caacutemaras legislativas y el Gobierno nacional cumplieron los requisitos de procedimiento establecidos en las normas pertinentes para este tipo traacutemites y corresponde en consecuencia decidir de fondo sobre las objeciones gubernamentales formuladas
43 El contenido de las objeciones gubernamentales
431 Entre el tiacutetulo del Proyecto de Ley objetado y su contenido existe una relacioacuten de conexidad
11 A juicio de la Sala Plena no puede predicarse falta de correspondencia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen jurfdico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano a la luz de las reglas jurisprudenciales sobre la materia construidas por la Corte
12 De conformidad con el artiacuteculo 169 de la Constitucioacuten [e]l tiacutetulo de las leyes deberaacute corresponder precisamente a su contenido precepto que se traduce en la obligacioacuten para el Congreso de la Repuacuteblica de fijar un tiacutetulo a cada una de las leyes que aprueba y de proporcionarle una redaccioacuten articulada armoacutenica y temaacutetica con el contenido de los correspondientes compendios normativos25 bull En tanto se trata de un mandato constitucional y el control que se le confiere a la Corte abarca los vicios materiales y de procedimiento en la formacioacuten de los actos juriacutedicos implica un deber que se incorpora como paraacutemetro de constitucionalidad de las leyes El alcance de esta norma cobija tanto la existencia del tiacutetulo como su contenido en la medida en que este debe guardar la precitada relacioacuten de correspondencia26
bull
13 El tiacutetulo encabezado o epiacutegrafe de las leyes o actos legislativos cumple varios papeles importantes al circunscribir la materia regulada (i) proporciona el reflejo del contenido previsto en el articulado como elemento pedagoacutegico para la ciudadaniacutea que facilita la identificacioacuten difusioacuten y cumplimiento de la respectiva normatividad (ii) permite a los destinatarios de las disposiciones llevar a cabo su consulta a traveacutes de la clasificacioacuten a partir del tema al que se refieren sobre la base de que normas aisladas no se encuentran recogidas dentro de leyes que regulan otras materias (iii) sirve como criterio de interpretacioacuten para establecer el sentido de las disposiciones contenidas en un mismo conjunto a partir de un canon sistemaacutetico y contextual27 y (iv) contribuye en muchos casos a determinar eventuales desconocimientos al principio de unidad de materia28 bull
14 Evidentemente el mandato de correspondencia entre el tiacutetulo y el articulado al que antecede puede ser satisfecho en un sinnuacutemero de maneras pues con frecuencia las conexiones temaacuteticas y las funciones que desempentildea resultan cumplidas a partir de muchos enunciados linguumliacutesticos Esto implica de suyo que al redactar la foacutermula que encabezaraacute cada una de las leyes el Legislador dispone como regla general de un amplio margen de configuracioacuten29bull La jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido con todo que esta libertad para titular los conjuntos de disposiciones legales tiene varios liacutemites En general el Congreso no puede dejar de cumplir con unos miacutenimos en su disentildeo y le estaacute vedada la adopcioacuten de contenidos de cierto caraacutecter
25 Sentencia C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto 26 Ver las Sentencias C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-821 de 2006 Cit 27 rE] tiacutetulo de las leyes a pesar de no constituir una norma en estricto sentido en tanto de ellos no es deducible un mandato una prohibicioacuten o una permisioacuten si exhibe valor como criterio de interpretacioacuten de las normas contenidas en el cuerpo de la ley Siendo asiacute es claro que incluso los criterios de interpretacioacuten de la ley que emanan del texto del tiacutetulo o encabezado de la misma son pasibles del control de constitucionalidad puesto que un titulo contrario a los preceptos constitucionales de no ser excluido del ordenamiento juriacutedico padrla conducir a una interpretacioacuten de parte o toda la ley no conforme con el estatuto superior Sentencia C-152 de 2013 Cfr asiacute mismo las Sentencias C-152 de 2015 MPLuis Ernesto Vargas Silva C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-230 de 2008 MP Rodrigo Escobar Gil C-290 de 2000 MP Vladimiro Naranjo Mesa y C-1)85 de 2000 MM PP MP Vladimiro Naranjo Mesa y Carlos Gaviria Diacuteaz 28 Cfr Sentencias C-393 de 2011 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-908 de 2007 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-152 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva 29 Ver Sentencia C-152 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva
11
Asiacute en primer lugar el tiacutetulo de las leyes no debe carecer de toda relacioacuten con su contenido pues por expresa exigencia del articulo 169 CP debe subsistir la necesaria correspondencia a que se ha hecho referencia En segundo lugar el nombre de una ley no puede ser discriminatorio y por ende al Legislador le estaacute constitucionalmente vedado el empleo de criterios que la propia Carta Poliacutetica sentildeala como prohibidos para diferenciar entre personas tales como la raza el sexo la opinioacuten poliacutetica o filosoacutefica el origen nacional etc De esta forma seriacutea inconstitucional un tiacutetulo que nominara la ley en cuestioacuten por ejemplo Ley-Antisemita o Ley-Anticomunista3o En tercer lugar se encuentran excluidos tambieacuten tiacutetulos que tengan como efecto la sustitucioacuten total del nuacutemero y la descripcioacuten general del contenido de la Ley pues aquellos requisitos se hallan expliacutecitamente establecidos en la Ley 5a de 1992 Orgaacutenica del Reglamento del Congreso
Por uacuteltimo el nombre o subtiacutetulo de la ley no debe conceder reconocimientos privilegios u honores a una persona especiacutefica dado que estas materias son objeto de leyes especiales denominadas leyes de honores que se someten a unos requisitos particulares (Art 15015 Cp)31 Debe ser claro en todo caso que a la luz del principio democraacutetico maacutes allaacute de las prohibiciones mencionadas el mandato constitucional de fijar un encabezado a la ley que guarde relacioacuten de correspondencia sustantiva con el contenido de las respectivas disposiciones permite la utilizacioacuten de variadas foacutermulas y salvo casos de evidente desconexioacuten temaacutetica el epiacutegrafe seraacute solo excepcionalmente cuestionable A menudo como ha sostenido la Corte la ilustracioacuten geneacuterica de la materia que se pretende regular32 o la mencioacuten del fin o de propoacutesitos que se persiguen a traveacutes de ella seraacuten suficientes33
15 En el presente asunto el Gobierno nacional sostiene que la ruptura de la correspondencia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley objetado se produce porque seguacuten el primero la eventual ley establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano mientras que de acuerdo con el segundo habriacutea lugar a la creacioacuten de una nueva universidad El Procurador General de la Nacioacuten coincide en que se desconoce la norma constitucional en cuestioacuten porque el contenido del Proyecto tiende no en la direccioacuten en que el tiacutetulo sugiere es decir hacia el establecimiento sino hacia la transformacioacuten de la naturaleza y reacutegimen y en uacuteltimas la creacioacuten de un Centro Educativo distinto Las conclusiones a las cuales llegan estos puntos de vista sin embargo a juicio de la Corte se basan en una lectura aislada del tiacutetulo censurado y se encuentran desprovistas del contexto que condujo a la aprobacioacuten del Proyecto de Ley bajo examen
16 Tanto en la exposicioacuten de motivos como en el informe de las objeciones presidenciales se muestra que en la actualidad existe una ambiguumledad respecto de la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico Se indica que mediante Ordenanza del 24 de febrero de 2000 la Asamblea Departamental de Casanare autorizoacute al Gobernador para asociarse con entidades puacuteblicas y privadas de los niveles nacional regional departamental y municipal con instituciones extranjeras multinacionales o internacionales y con particulares a fin de crear la Institucioacuten como entidad de participacioacuten mixta sin aacutenimo de lucro A partir de lo anterior el 16 de marzo de 2000 la Fundacioacuten fue constituida mediante documento privado con base en los aportes del Departamento (96) y de entidades particulares34bull
El Ministerio de Educacioacuten Nacional por su parte mediante la Resolucioacuten 1311 de 2002 reconocioacute personeriacutea juriacutedica a la entidad como institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter privado sin aacutenimo de lucro Asiacute mismo a traveacutes de la Resolucioacuten 6538 del 2011 ratificoacute una reforma a los estatutos de Unitroacutepico sobre la base de que se trataba de una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter privado Pese a todo esto en los antecedentes legislativos se hace referencia a la incertidumbre existente acerca de la naturaleza juriacutedica de la institucioacuten y se sentildeala que incluso el propio Ministerio de Educacioacuten solicitoacute en su momento concepto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sobre la posibilidad de crear y reconocer una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto y asemejarla a una sociedad de economiacutea mixta
De acuerdo con la exposicioacuten de motivos y el informe sobre las objeciones gubernamentales habriacutea dos tesis posibles acerca de la naturaleza juriacutedica de la Universidad (i) podriacutea entenderse de naturaleza privada y sin aacutenimo de lucro como en principio lo consideroacute el Ministerio de Educacioacuten pese a los
30 Sentencia C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa 31 Sentencias C-752 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva cit C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa Cshy821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-393 de 2011 MP Mariacutea Victoria Calle Correa n Sentencias C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-026 de 1993 MP Jaime Sanfn Greiffenstein 33 Sentencia C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa 34 Gaceta del Congreso 773 p 9
middot
aportes de naturaleza principalmente puacuteblica que la alimentan o (ii) podriacutea ser una entidad de participacioacuten mixta al contar dentro de su patrimonio con capital puacuteblico y privado Sin embargo se subraya que mediante pronunciamiento del 9 de julio de 2015 (radicacioacuten 2242) la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado concluyoacute que era imposible que el servicio puacuteblico de educacioacuten superior fuera prestado por una persona juriacutedica mixta (bien sea sociedad o fundacioacuten) asimilable a una sociedad de economiacutea mixta dada la naturaleza objeto y diferentes fines que estas poseen En estas circunstancias el infonne sobre las objeciones resalta que la misma Sala de Consulta y Servicio Civil recomendoacute normalizar la situacioacuten de la Universidad a fin de superar todas las situaciones faacutecticas y juriacutedicas que pudieran afectar la prestacioacuten del servicio puacuteblico sin desconocerse las expectativas legiacutetimas de los estudiantes3s bull
De esta manera conforme lo evidencia la citada motivacioacuten el Proyecto de Ley busca resolver la referida incertidumbre al proporcionar la manera de oficializar la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano reconocida en principio como de caraacutecter privado por el Ministerio de Educacioacuten Seguacuten se indica la mutacioacuten de naturaleza privada a puacuteblica de instituciones de educacioacuten superior ya ha tenido lugar con anterioridad por lo menos en dos casos De una parte se encuentra la Ley 67 de 1968 que establecioacute la situacioacuten juriacutedica de la Universidad Francisco de Paula Santander de la ciudad de Cuacutecuta y de la otra el Decreto Departamental 553 del 5 de agosto de 1970 que oficializoacute la Fundacioacuten Universidad de Pamplona
17 En este orden de ideas a juicio de la Sala es claro que cuando el artiacuteculo 1 deg del Proyecto de Ley objetado sentildeala que el propoacutesito de la regulacioacuten es otorgar herramientas necesarias para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico y en el artiacuteculo 2deg se autoriza a la Asamblea del Departamento de Casanare a oficializar la Institucioacuten a traveacutes de tales instrumentos y mecanismos se pretende precisamente lo indicado en el tiacutetulo del articulado propuesto esto es establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Entidad
Como se sentildealoacute con la nonnatividad el Legislador busca superar la incertidumbre acerca de las caracteriacutesticas juriacutedicas de Unitroacutepico Pues bien dado que esta incertidumbre se deriva de que en su patrimonio el Centro Educativo cuenta con recursos puacuteblicos (en su mayoriacutea) y aportes privados pero a la vez no es posible que entidades mixtas presten el servicio de educacioacuten la manera elegida por el Congreso para clarificar la naturaleza de la Fundacioacuten es a traveacutes de la autorizacioacuten para que se proceda a su oficializacioacuten Esta autorizacioacuten para la clarificacioacuten de la naturaleza juriacutedica de la Universidad equivale entonces de fonna mediata a establecer su naturaleza y reacutegimen juriacutedico como lo preveacute el tiacutetulo del Proyecto de Ley Establecer significa en este caso no crear por primera vez la naturaleza juriacutedica de la Universidad como lo entienden el Gobierno nacional y el Procurador General de la Nacioacuten sino fijar o definir dicha naturaleza en orden a superar la citada situacioacuten de incertidumbre en que actualmente se encuentra
En otros teacutenninos dadas las condiciones de incertidumbre sobre el caraacutecter legal de Unitroacutepico el Legislador pretende su clarificacioacuten definicioacuten o el establecimiento de su naturaleza y reacutegimen juriacutedico (como indica el tiacutetulo) mediante la autorizacioacuten para su oficializacioacuten en la estructura administrativa al Departamento de Casanare (seguacuten lo indicado en los Arts 1 Y 2 del Proyecto objetado) lo cual resulta loacutegicamente coherente Debe tenerse en cuenta que por razoacuten de la distribucioacuten de competencias las nonnas legales propuestas no llevan a cabo directamente la referida oficializacioacuten pues ello corresponde a la Asamblea Departamental de confonnidad con el artiacuteculo 58 de la Ley 30 de 1992 Sin embargo las disposiciones legales en las que el Congreso insiste penniten esa oficializacioacuten y en consecuencia de fonna indirecta sirven a los fines de clarificar su naturaleza y reacutegimen juriacutedico en los teacutenninos anunciados en su tiacutetulo
18 Por otro lado pese a que pueda tratarse de una modificacioacuten sustancial del caraacutecter de la Universidad ello no es equivalente a que se esteacute autorizando la creacioacuten de una institucioacuten de educacioacuten superior nueva De hecho el artiacuteculo 2 del Proyecto precisa que no habraacute necesidad de disolucioacuten de la Fundacioacuten y los ejemplos a los que se hace referencia en la exposicioacuten de motivos y en el infonne sobre las objeciones presidenciales muestran que instituciones como las Universidades Francisco de Paula Santander (de Cuacutecuta) y de Pamplona al oficializarse fueron justamente modificadas en su caraacutecter a traveacutes de leyes y decretos pero no creadas ex nuovo
35 iexclbid
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19 En este orden de ideas la Corte concluye que existe una relacioacuten de correspondencia entre el tiacutetulo del Proyecto de Ley objetado y su contenido y en consecuencia la objecioacuten gubernamental al respecto carece de asidero y deberaacute declararse infundada
La Sala Plena advierte con todo que solo avala por esta uacutenica ocasioacuten la superacioacuten de anonnalidades como aquella a la que se ha hecho referencia a traveacutes de una Ley aprobada con ese propoacutesito En el informe sobre las objeciones seguacuten se dejoacute ilustrado la Comisioacuten Accidental admitioacute que la pretensioacuten era corregir el error generado por el vaciacuteo juriacutedico establecido en el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 toda vez que dicha legislacioacuten solo concibe Instituciones de Educacioacuten Superior de tipo Estatales u Oficiales Privadas o de economiacutea Solidaria en la cual no cabe la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano (Unitroacutepico) En este sentido sentildealoacute que el Ministerio de Educacioacuten Nacional reconocioacute personeriacutea a la Entidad como una Institucioacuten de Educacioacuten superior con el caraacutecter de Institucioacuten Universitaria de tipo privado pese a que se trata de una fundacioacuten de participacioacuten mixta creada a instancias del departamento de Casanare y de otras entidades puacuteblicas y privadas Asiacute la propia Comisioacuten Accidental aceptoacute que el Centro de Educativo fue constituido sin sujecioacuten (o como un Centro Educativo atiacutepic[oJ frente) a lo dispuesto en la Ley 30 de 1992
En efecto seguacuten el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 las instituciones de educacioacuten superior solo pueden ser (i) estatales u oficiales (ii) privadas o (iii) de economiacutea solidaria Por consiguiente desde el punto de vista de su origen no es posible constituir una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto ya sea teacutecnica profesional institucioacuten universitaria escuela tecnoloacutegica o universidad36
bull Asiacute mismo seguacuten el artiacuteculo 58 iacutedem la creacioacuten de universidades estatales u oficiales y demaacutes instituciones de educacioacuten superior del Estado corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Sin embargo de conformidad con el artiacuteculo 23 citado ni en el nivel nacional ni en el territorial es posible establecer una institucioacuten de educacioacuten superior de origen y patrimonio mixto
En consecuencia resulta claro que Unitroacutepico fue juriacutedicamente constituida y oficialmente reconocida al margen de las reglas especiacuteficas contenidas en la Ley 30 de 1992 como es admitido por la Comisioacuten Accidental que preparoacute el informe sobre las objeciones~ Con todo la Sala es consciente de las implicaciones que en este momento tendriacutea resolver dicha anomaliacutea mediante alternativas como la disolucioacuten de la persona juriacutedica en especial para la comunidad de estudiantes y trabajadores quienes han cursado sus estudios y laborado en la Entidad respectivamente al amparo de la confianza legiacutetima en su reconocimiento oficial y en el otorgamiento de registro calificado a un nuacutemero importante de sus programas
Por lo anterior estima que de forma excepcional y en atencioacuten a las citadas circunstancias la superacioacuten de la situacioacuten a traveacutes de la autorizacioacuten legal para llevar a cabo la oficializacioacuten de la Entidad es compatible con los estaacutendares constitucionales del derecho a la educacioacuten y la obligacioacuten estatal de garantizar la continuidad en la prestacioacuten del servicio (Art 67 de la CP) asiacute como la salvaguarda de las expectativas legiacutetimas creadas (Art 83 de la CP ) Se subraya sin embargo que las inconsistencias en la creacioacuten de instituciones no deben ser solucionadas por regla general mediante la expedicioacuten de leyes con mayor razoacuten trataacutendose de entes encargados de asegurar un derecho y un servicio puacuteblico que tiene funcioacuten social (Art 67 inc 1deg deacute la CP) Debe enfatizarse que esta materia y en especial la puesta en marcha de instituciones de educacioacuten superior se encuentran debidamente regladas en la Ley 30 de 1992 y que los entes nacionales y del orden territorial deben proceder a su creacioacuten con estricta observancia de los procedimientos y requisitos establecidos en ella y en las normas que la adicionen y modifiquen
432 El artiacuteculo 2deg del Proyecto de Ley impugnado no tiene efectos confiscatorios
20 El Gobierno atribuye al artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley imprecisiones y el hecho de que el traslado de recursos por donaciones o renuncia de los miembros que alliacute se preveacute es juriacutedicamente imposible debido a que la entidad tiene el caraacutecter de una fundacioacuten sin aacutenimo de lucro y lo primero solo resulta procedente en sociedades comerciales donde la participacioacuten de los socios en el capital de la persona juriacutedica se encuentra representado en acciones cuotas o partes de intereacutes social Agrega que incluso si lo anterior fuera viable no es claro por queacute esos recursos deberiacutean ser recibidos por el Departamento como persona juriacutedica distinta a la Universidad En consecuencia para el Gobierno el efecto de la
~b36 Seguacuten el artiacuteculo 16 de la Ley 30 de 1992 [sjon instituciones de Educacioacuten Superior a) Instiacutetuciones Teacutecnicas )Profesionales b) Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnoloacutegicas c) Universidades
lh
norma es que se incorporan los bienes de Unitroacutepico a la estructura administrativa del Departamento de Casanare sin compensacioacuten alguna lo cual implicariacutea un caso de confiscacioacuten proscrito por el artiacuteculo 34 de la CP
21 La confiscacioacuten ligada a la supresioacuten del derecho de propiedad ha sido asociada comuacutenmente a una pena a raiacutez de sus oriacutegenes histoacutericos de ahiacute que el artiacuteculo 34 de la CP proscriba su imposicioacuten como sancioacuten Sin embargo en el sistema constitucional colombiano se entiende que el fenoacutemeno de la confiscacioacuten se configura en general cuando a traveacutes de una medida legal generalmente tributaria el Estado toma de forma unilateral los bienes o el patrimonio que el ciudadano obtiene a partir de su actividad econoacutemica de modo que en la praacutectica queda en buena medida eliminado su derecho a la propiedad privada y la legitimidad de sus proyectos encaminadas a obtener utilidades37
bull
La jurisprudencia constitucional ha mostrado que en la expresioacuten confiscacioacuten no se halla comprendida necesariamente la idea de una sancioacuten o de una pena38bull En este sentido lo relevante para considerar que una norma tiene efectos confiscatorios es que comporte como consecuencia de su aplicacioacuten unilateral la anulacioacuten del derecho de propiedad del afectado bien sea que la prescripcioacuten sea de origen civil penal administrativo o tributario Asiacute mismo una norma posee implicaciones confiscatorias no solo con prescindencia del motivo que alienta su establecimiento legal sino tambieacuten con independencia de su finalidad39
22 En el presente asunto la Sala encuentra que la objecioacuten gubernamental pierde de vista que el enunciado normativo objetado descarta que el Departamento de Casanare pueda llevar a cabo una absorcioacuten unilateral y arbitraria de los bienes o el patrimonio de Unitroacutepico El artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley autoriza a la Asamblea Departamental a iniciativa del Gobernador para oficializar la Universidad previa renuncia o donacioacuten al Departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten si asiacute lo establecen sus estatutos internos Para el Gobierno nacional esta norma tiene implicaciones confiscatorias pues en siacute misma poseeriacutea el efecto de eliminar el patrimonio de la Fundacioacuten El precepto sin embargo posee un alcance distinto al que se le atribuye
Las fundaciones son personas juriacutedicas sin aacutenimo de lucro surgidas de la voluntad de una persona natural o juriacutedica o del querer de varias acerca de su constitucioacuten fines y medios para alcanzarlos Cuando se constituye una fundacioacuten se afectan unos bienes o dineros preexistentes a la realizacioacuten de unos propoacutesitos de beneficencia puacuteblica de utilidad comuacuten o de intereacutes social4obull El patrimonio de la fundacioacuten es autoacutenomo y se destina uacutenica y exclusivamente al objetivo sentildealado por los fundadores Como consecuencia de esta naturaleza aquellos no tienen cuotas sociales o porcentajes de participacioacuten en el patrimonio de la persona juriacutedica (Art 237 del CC) Una vez asignan determinados recursos a la realizacioacuten de los fines indicados aquellos pasan a ser de la fundacioacuten y de igual forma los eventuales excedentes o beneficios tambieacuten se aplican a la misma finalidad que otorga sentido a la constitucioacuten de la entidad
En este orden de ideas cuando el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley establece que la oficializacioacuten de Unitroacutepico que se autoriza procederaacute previa renuncia o donacioacuten al departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano si asiacute lo establecen sus estatutos internos en rigor no se hace referencia a una renuncia a derechos de participacioacuten en el patrimonio de la Institucioacuten No obstante lo antiteacutecnico del enunciado normativo dado que se trata de una fundacioacuten como indica el Gobierno nacional no hay lugar a la renuncia de utilidad o cuota de participacioacuten alguna pues estas son inexistentes La norma debe interpretarse entonces en otro sentido
37 Cfr Sentencias C-464 de 1993 MP Antonio Barrera Carbonen y C-409 de 1996 MP Alejandro Martiacutenez Caballero Ver asiacute mismo la Sentencia C-93 1 de 2007 MP Marco Gerardo Monroy Cabra 38 Ver por todas la Sentencia C-169 de 2014 MP Maria Victoria Calle Correa 39 Naviera de Casanova Gustavo J Las llamadas laquomedidas tributarias de caraacutecter expropiatorioraquo y el principio de no confiscatoriedad en materia tributaria en AA VV Foros y debates ITVJornadas latinoamericanas y XXXIV colombianas de derecho tributario Instituto Colombiano de Derecho Tributario e Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario Bogotaacute D C 20 IO p 308 40 Sentencia C-284 de 2017 MP (e) Ivaacuten Humberto Escrucerfa Mayolo En la Sentencia se cita como fuente la Guiacutea Praacutectica de las Entidades Sin Aacutenimo de Lucro y del Sector Solidario de la Caacutemara de Comercio de Bogotaacute disponible en (httpbibliotecadigitalccborgcolbitstreamlhandle115208345Guia20Practica20Entidades20sino020Animo20de 20Lucropdfsequence=1)
En virtud de que las fundaciones carecen de aacutenimo de lucro y de que lo relevante es que los fundadores han afectado cierto patrimonio a los fines de utilidad puacuteblica sentildealados en su acto de constitucioacuten es esta voluntad la que debe ser protegida en aquellos supuestos en los cuales se pretenda alterar la naturaleza o la finalidad de la institucioacuten A este respecto la Carta Poliacutetica consagra como un valor superior la debida conservacioacuten y aplicacioacuten de las rentas de las entidades de utilidad comuacuten asiacute como el cumplimiento de la voluntad de los fundadores (Art 18926 de la CP) El Legislador debe por lo tanto salvaguardar el querer de quienes a traveacutes de una fundacioacuten han afectado recursos econoacutemicos a objetivos de beneficencia puacuteblica utilidad comuacuten o intereacutes social y en consecuencia es necesario tomar en cuenta su voluntad al momento de intervenir juriacutedicamente la respectiva entidad
De este modo en el presente asunto el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley debe ser interpretado en el entendido de que previa la oficializacioacuten del Centro Educativo los fundadores deberaacuten manifestar su anuencia no a que sus cuotas sociales pasen a ser del Departamento de Casanare sino a que Unitroacutepico adquiera caraacutecter puacuteblico Asiacute asumido el proyecto de norma no tiene efectos confiscatorios pues no comporta que la Asamblea de Casanare pueda ordenar la absorcioacuten unilateral del patrimonio de la Universidad y que los respectivos haberes pasen a ser del Departamento Por el contrario el Legislador fija una condicioacuten para que la oficialiacutezacioacuten de la Universidad tenga lugar consistente en que se produzca el con~entimiento por parte de los fundadores pero hacia el referido cambio de naturaleza juriacutedica no respecto de renuncia alguna a derechos patrimoniales
En otros teacuterminos las anteriores manifestaciones de voluntad no tendraacuten el sentido de una aquiescencia a que se transfiera o se done un patrimonio privado a la citada entidad territorial Los recursos de la Fundacioacuten se encuentran afectados a la finalidad sentildealada en sus estatutos y por ende el asentimiento de los fundadores que se requiere estaacute relacionado con el cambio de naturaleza juriacutedica de la Institucioacuten no con una renuncia a recursos de propiedad de aquellos En consecuencia el artiacuteculo objetado no posee efectos confiscatorios por cuanto estaacute excluido el correspondiente elemento de unilateralidad y en especial no supone entrega de la propiedad de particulares al Departamento de Casanare
23 En concordancia con la interpretacioacuten anterior en el informe de las objeciones gubernamentales presentado por la Comisioacuten Accidental se indica que la iniciativa legislativa objetada presupone un eventual entendimiento de voluntades libre de todo apremio de conformidad con los estatutos de la institucioacuten que permitiriacutean la transformacioacuten del claustro universitario de derecho privado a puacuteblico sin necesidad de disolucioacuten o liquidacioacuten De igual forma en el citado informe se indica que la Sala General de miembros activos de Unitroacutepico mediante oficio del 20 de noviembre de 2016 manifestoacute al Congreso de la Repuacuteblica apoyo al traacutemite legislativo
El Procurador General tambieacuten en un sentido anaacutelogo subraya que se parte del supuesto de que el oacutergano decisorio de la institucioacuten acepte la transformacioacuten a traveacutes de sus estatutos respetando asiacute plenamente la autonomiacutea de la voluntad reflejada en el manejo que los oacuterganos decisorios hagan de los aludidos estatutos De esta manera resulta evidente que el problema de constitucionalidad que plantea el Gobierno parte de una equiacutevoca interpretacioacuten del texto atacado el cual conforme a su sentido maacutes razonable y que el propio Legislador quiso adscribirle no posee efecto confiscatorio alguno Asiacute la objecioacuten que se examina tampoco tiene vocacioacuten de prosperidad y por consiguiente seraacute declarada infundada
24 Debe clarificarse que la Corte no se pronunciaraacute sobre la presunta afectacioacuten a la autonomiacutea universitaria que seguacuten el Procurador General de la Nacioacuten ocasiona la norma objetada por cuanto ese cargo no fue planteado por el Gobierno A este respecto la jurisprudencia constitucional ha clarificado advierte la Corte que no corresponde a ella al analizar las objeciones presidenciales hacer una revisioacuten oficiosa del proyecto de ley para determinar cuaacuteles disposiciones del mismo infringen la Constitucioacuten ni inventar las razones por las cuales aquellas podriacutean resultar lesionados pues es claro que esa labor le corresponde uacutenica y exclusivamente al Presidente de la Repuacuteblica tal como lo consagra la Con~titucioacuten (arts 165166 y 167) atendiendo la naturaleza y finalidad de las objeciones41
En los teacuterminos en que atraacutes se indicoacute42 solo es posible ampliar el alcance del examen sobre las
objeciones a aspectos no planteados por el Ejecutivo siempre que resulten un presupuesto
41 Sentencia C-090 de 2001 MP Carlos Gaviria Diacuteaz 42 Ver nota 14
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indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad aducidas De lo contrario la Corte solo deberaacute ocuparse de los cargos en los teacutenninos fonnulados por el Gobierno nacional En este caso no solo es claro que el supuesto desconocimiento de la autonomiacutea universitaria no constituiacutea un requisito loacutegico para conocer la objecioacuten por violacioacuten a la prohibicioacuten de confiscacioacuten sino que se trata de un argumento de inconstitucionalidad completamente independiente Por esta razoacuten la Sala no se pronunciaraacute de fondo al respecto
433 La objecioacuten sobre la obligacioacuten de evidenciar el impacto fiscal del Proyecto de Leyes infundada
25 El Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten sostienen que se desconocieron los artiacuteculos 334 de la CP y 7 de la Ley 819 de 2003 debido a que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende adoptar pese a que genera un impacto considerable en las finanzas puacuteblicas El Procurador General de la Nacioacuten concuerda con esta apreciacioacuten e indica que debioacute incluirse expresamente en la exposicioacuten de motivos y en las ponencias de traacutemite los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento
26 La Sala ha sentildealado que las leyes orgaacutenicas poseen un caraacutecter especial en comparacioacuten con las demaacutes leyes por su posicioacuten organizadora de un sistema legal que depende de ellasgt43 En este sentido debido a su jerarquiacutea nonnativa y a que contienen reglas sobre la propia produccioacuten de las leyes la actividad del Congreso de la Repuacuteblica se encuentra sujeta a ellas y constituyen pautas a seguir en detenninadas materias Como consecuencia el control de constitucionalidad implica la confrontacioacuten de las leyes ordinarias no solamente con los mandatos consagrados en la Carta sino tambieacuten con las nonnas orgaacutenicas que eventualmente gobiernan el traacutemite de su expedicioacuten44
27 El artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 [p]or la cual se dictan normas orgaacutenicas en materia de presupuesto responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones exige que en todo proyecto de ley ordenanza o acuerdo que ordene gastos o conceda beneficios tributarios se haga expliacutecito cuaacutel es su impacto fiscal y se establezca su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo De esta manera en la exposicioacuten de motivos de los proyectos y en cada una de las ponencias para los debates se deben incluir expresamente los costos fiscales de las iniciativas y la fuente de ingreso adicional para cubrirlos Asiacute mismo el precepto establece que durante el traacutemite el Ministerio de Hacienda debe rendir concepto acerca de los correspondierites costos sobre la fonna de soportarlos y la compatibilidad de los proyectos con el Marco Fiscal de Mediano Plazo
Las previsiones anteriores constituyen un importante instrumento de racionalizacioacuten de la actividad legislativa a fin de que se realice con conocimiento de causa de los costos fiscales que genera cada una de las regulaciones aprobadas por el Congreso de la Repuacuteblica De igual manera penniten una produccioacuten nonnativa compatible con la situacioacuten y la poliacutetica econoacutemica del paiacutes trazada por las autoridades correspondientes Ademaacutes contribuyen a generar orden en las finanzas puacuteblicas lo cual repercute favorablemente en la estabilidad macroeconoacutemica de la nacioacuten Desde otro punto de vista los caacutelculos financieros de las decisiones nonnativas tienen una incidencia favorable en la aplicacioacuten efectiva de las leyes pues su aprobacioacuten solamente se produciraacute despueacutes de conocerse su impacto fiscal previsible y las posibilidades de financiarl045 bull
28 En concordancia con lo anterior el artiacuteculo 10 del Acto Legislativo 003 de 2011 introdujo el criterio orientador de la sostenibilidad fisca146bull De acuerdo con esta disposicioacuten la sostenibilidad fiscal debe conducir la actuacioacuten de todas las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico dentro de sus competencias en un marco de colaboracioacuten armoacutenica Por consiguiente obligaciones como la prevista en el artiacuteculo 70
de la Ley 819 de 2003 ya no recaen de forma principal solo en el Ministerio de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico como inicialmente se consideraba47 bull Dado que las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico tienen el deber de asumir la sostenibilidad fiscal como herramienta orientadora tambieacuten a todos corresponde la obligacioacuten en el marcomiddot de sus funciones y competencias de contribuir a prever la incidencia
43 Cfr Corte Constitucional Sentencias C-337 de 1993 MP Vladimiro Naranjo Mesa y c-on de 2006 MP Jorge Coacuterdoba Triviffo 44 Cfr Corte Constitucional Sentencia C-1379 de 2000 MP Joseacute Gregorio Hernaacutendez Galindo 4S Sentencias C-S02 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-62S de 2010 MP Nilson Pinilla Pinilla 46 Sentencia C-228 de 2012 MP Luis Ernesto Vargas Silva 1 lt(i 47 Ver por todas las sentencias C-502 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa C-315 de 2008 MP Jaime Coacuterdoba J 1 Triviffo y C-1197 de 2008 MP Nilson Pinilla Pinilla
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presupuestal de las iniciativas de leyes ordenanzas o acuerdos y contribuir a asegurar la correspondiente sostenibilidad fiscaL
29 En el presente caso la Corte encuentra infundada la objecioacuten gubernamental basada en la circunstancia de no haberse puesto de manifiesto el supuesto impacto fiscal y los recursos para solventar los gastos de las normas que se pretenden crear mediante el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano A juicio de la Sala es evidente que no se configura el supuesto de hecho que genera la obligacioacuten del artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 pues de acuerdo con este precepto el deber de hacer expliacutecitos los costos fiscales y la fuente de ingreso adicional generada para su financiamiento opera en aquellos eventos en los cuales el proyecto de ley ordenanza o acuerdo ordene gastos u otorgue beneficios tributarios
Como se indicoacute mediante el Proyecto que se analiza se pretende de manera general establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano Con esta finalidad el artiacuteculo 10 de la propuesta preveacute que el objeto de las normas es otorgar las herramientas al Ministerio de Educacioacuten Nacional al Departamento de Casanare y a la Asamblea de la entidad territorial para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten A su vez el artiacuteculo 2 autoriza a iniciativa del Gobernador del Departamento de Casanare a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del departamento a Unitroacutepico (Art 2)
En este orden de ideas es claro que el Proyecto de Ley objetado no lleva a cabo por siacute mismo la oficializacioacuten de Unitroacutepico sino que autoriza al Departamento del Casanare a iniciativa del Gobernador a efectuarla En otros teacuterminos el Proyecto de Ley mediante el contenido de sus normas no constituye transforma ni otorga caraacutecter puacuteblico al Centro Educativo en mencioacuten De hecho por siacute solo no resuelve la incertidumbre acerca de la naturaleza juriacutedica y reacutegimen aplicable de la Universidad a la que atraacutes se hizo referencia Conforme se subrayoacute con el propoacutesito de clarificar estos aspectos el Legislador optoacute por autorizar al oacutergano de representacioacuten popular del Departamento de Casanare a iniciativa del Gobernador para que lleve a cabo la oficializacioacuten de la entidad
De esta manera las normas objetadas no son constitutivas ni regulatorias pues no crean una medida ni tampoco establecen una obligacioacuten de contenido presupuestal sino que solamente confieren un permiso en el sentido indicado a la Asamblea Departamental de la referida entidad territorial Como consecuencia es claro que el Proyecto de Ley objetado no ordena gasto ni otorga beneficio tributario alguno Los eventuales gastos se generariacutean al momento en que se haga uso de la potestad establecida por el Proyecto Ley y solo si en efecto se emplea como lo ponen de presente dos de los intervinientes Correlativamente en este supuesto de evidenciarse que la futura ordenanza departamental preveacute especiacuteficas obligaciones de contenido presupuestal deberaacute darse cumplimiento al artiacuteculo 70 de la Ley 819 de 2003 que contempla no solo los casos de proyectos de ley sino tambieacuten de ordenanza y acuerdo como aquellos cuyos futuros efectos fiscales y su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo (en este caso del Departamento) deben ser puestos de manifiesto en el respectivo proyecto de regulacioacuten
Por lo tanto en la medida en que ninguna de las normas que componen la iniciativa legislativa impacta fiscalmente o crea la necesidad de emplear recursos puacutebicos no existiacutea la obligacioacuten de hacer expliacutecitos los supuestos costos del Proyecto de Ley y las fuentes para su financiacioacuten48bull
434 La objecioacuten por violacioacuten al principio de igualdad es infundada
30 Por uacuteltimo el Gobierno nacional afirma que se quebranta el derecho a la igualdad en razoacuten de que se establece un trato diferente un procedimiento especial y uacutenico para crear una nueva institucioacuten de educacioacuten superior sin existir razones suficientes que lo justifiquen En cambio indica se pone en riesgo el servicio puacuteblico de educacioacuten de la poblacioacuten que se inscriba en la pretendida Institucioacuten en el caso de que esta no sea viable teacutecnica financiera y juriacutedicamente A juicio de la Corte este
48 Tambieacuten al analizar si el Congreso de la Repuacuteblica ha desconocido la regla de iniciativa gubernamental en materia de gasto puacuteblico la Corte ha considerado que las normas en cuestioacuten deben prever una orden inequiacutevoca dotada de caraacutecter imperativo para que se entienda que se han dispuesto en efecto gastos puacuteblicos En este sentido ha clarificado que cuando el Legislador confiere solamente por ejemplo autorizaciones facultades o potestades al Gobierno en materia presupuestal no se configura dicho supuesto Cfr las sentencias C-373 de 2010 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-197 de 200 l MP Rodrigo Escobar Gil y C-360 de 1996 MP Eduardo Cifuentes Muftoz reiteradas en la Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado
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argumento del Gobierno no cuenta con asidero pues parte de una interpretacioacuten que no se desprende de la regulacioacuten censurada
31 De conformidad con los artiacuteculo 57 a 61 de la Ley 30 de 1992 la creacioacuten de universidades estatales u oficiales corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Entre otras reglas el proyecto de creacioacuten debe acompantildearse por parte del Gobierno de un estudio de factibilidad socio econoacutemica aprobado por el Ministro de Educacioacuten Nacional previo concepto favorable del Consejo Nacional de Educacioacuten Superior (CES U) en el que se debe demostrar que la nueva institucioacuten dispondraacute de personal docente idoacuteneo con la dedicacioacuten especiacutefica necesaria organizacioacuten acadeacutemica y administrativa adecuadas recursos fiacutesicos y financieros suficientes de tal manera que tanto el nacimiento de la institucioacuten como el de los programas que proyecta ofrecer garanticen la calidad acadeacutemica
De igual forma previa creacioacuten de universidades estatales u oficiales o de seccionales y demaacutes instituciones de Educacioacuten Superior estatales u oficiales la Nacioacuten se entiende con intervencioacuten del Ministerio de Hacienda deberaacute celebrar un convenio con la entidad territorial respectiva en el que se establezca el monto de los aportes permanentes de una y otra convenio que formaraacute parte del estudio de factibilidad requerido (Art 59 de la Ley 30 de 1992)
32 En el asunto que se analiza como se ha reiterado el Proyecto de Ley no crea auacuten una universidad puacuteblica en el Departamento de Casanare pese a que instrumentalmente sirva a los fines de clarificar su reacutegimen legal El Proyecto autoriza a la Asamblea del Departamento a iniciativa del Gobernador a transformar la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico de modo que pueda adquirir en el futuro caraacutecter oficial Esto no significa que se habilite a crear un nuevo centro estatal de educacioacuten superior Sin embargo en la medida en que eventualmente se produciraacute su completa transformacioacuten y su vinculacioacuten al Ministerio de Educacioacuten Nacional en lo relativo a las poliacuteticas y la planeacioacuten del sector educativo (Art 57 de la Ley 30 de 1992) aplicaraacuten de manera ordinaria las normas para el surgimiento de este tipo de entes estatales De igual forma debido a que el cambio de naturaleza juriacutedica de la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano equivale a la aparicioacuten de un nuevo ente en el sistema de educacioacuten superior puacuteblico su oficializacioacuten deberaacute llevarse a cabo con el cumplimiento de todas las normas de la Ley 30 de 1992 y en especial de los artiacuteculos 57 y siguientes sobre la creacioacuten de universidades y demaacutes instituciones de educacioacuten superior de caraacutecter estatal u oficial
Con todo en este caso el Proyecto de Ley solo establece una habilitacioacuten legal a la Asamblea del Departamento de Casanare para que una institucioacuten educativa que funciona en la actualidad como una entidad privada adquiera caraacutecter puacuteblico lo cual no altera ni modifica de ninguna manera las reglas ordinarias previstas en la Ley 30 de 1992 que deberaacute cumplir la Asamblea de la entidad territorial al hacer uso de la referida autorizacioacuten En consecuencia dado que la presunta violacioacuten al derecho a la igualdad se plantea en el escenario de la supuesta creacioacuten de una universidad puacuteblica mediante un procedimiento diferente creacioacuten que el Proyecto de Ley directamente no realiza la acusacioacuten carece de fundamento Como consecuencia la correspondiente objecioacuten tampoco resulta fundada
33 En este orden de ideas la Corte encuentra que ninguna de las objeciones gubernamentales formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano es fundada y asiacute lo declararaacute en la parte resolutiva de esta decisioacuten
111 DECISIOacuteN
En meacuterito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional mandato de la Constitucioacuten
en nombre del Pueblo y por
RESUELVE
Primero- LEVANTAR la suspensioacuten de teacuterminos decretada dentro del presente proceso
Segundo- DECLARAR INFUNDADAS las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano
~O
11
Notifiquese comuniacutequese publiacutequese cuacutemplase y archiacutevese el expediente
ALEJANDRO LINARES CANTILLO Presidente
Con aclaracioacuten de voto
CARLOS BERNAL PULIDO Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEacuteREZ Magistrado
ANTONIO JOSEacute LIZARAZO OCAMPO Magistrado
Ausente en comisioacuten
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrada
JOSEacute FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado
ALBERTO ROJAS RIacuteOS Magistrado
MARTHA VICTORIA SAacuteCHICA MEacuteNDEZ Secretaria General
LEY NoJ 937 --~~~-------------------
POR LA CUAL SE ESTABLECE LA NATURALEZA Y REacuteGIMEN JURiacuteDICO DE LA FUNDACiOacuteN UNIVERSITARIA INTERNACIONAL DEL TROacutePICO
AMEacuteRICANO
REPUacuteBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
PUBLiacuteQUESE Y CUacuteMPLASE
En cumplimiento de lo dispuesto en la Sentencia C-051 del 30 de mayo de 2018 proferida por la H Corte Constitucional se procede a la sancioacuten del proyecto de Ley toda vez que dicha Corporacioacuten ordena la remisioacuten del expeacutediente al Congreso de la Repuacuteblica para continuar el traacutemite de rigor y su posterior enviacuteo al Presidente de la Repuacuteblica para efecto de la correspondiente sancioacuten -- 6SEP 2018Dada en Bogotaacute DC a losmiddot
LA MINISTRA DEL INTERIOR
EL MINISTRO DE HACIENDA Y CREacuteDITO PUacute
LA MINISTRA DE EDUCACiOacuteN NACIONAL
---
Sentencia C-051118
Referencia Expediente OG-154
Control de constitucionalidad en el traacutemite de objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano
Magistrada Sustanciadora DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotaacute DC treinta (30) de mayo de dos mil dieciocho (2018)
La Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales en especial las previstas en el artiacuteculo 2418 CP y cumplidos los traacutemites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991 ha proferido la siguiente
SENTENCIA
l ANTECEDENTES
11 Registro de las objeciones gubernamentales
Mediante oficio recibido en la Secretariacutea General de la Corte el 10 de octubre de 2017 el Secretario General del Senado de la Repuacuteblica por instruccioacuten del Presidente de esa Corporacioacuten remitioacute copia del Expediente del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano en relacioacuten con el cual el Gobierno nacional presentoacute objeciones por razones de inconstitucionalidad y de inconveniencia Ambas Caacutemaras Legislativas insistieron el Proyecto y en consecuencia el asunto fue enviado a la Corte con el fin de que decidiera sobre la exequibilidad de las referidas objeciones de conformidad con los artiacuteculos 1991 de la Ley 5a de 1992 y 167 de la Constitucioacuten Poliacutetica Cumplidos los traacutemites constitucionales y legales procede la Corte a resolver de fondo
12 El Proyecto de Ley objetado
A continuacioacuten se trascribe el texto del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara objetado por el Gobierno nacionaL
LEY No por la cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional
del Troacutepico Americano El Congreso de la Repuacuteblica
DECRETA
Artiacuteculo lO Objeto La presente ley tiene como objeto otorgar las herramientas necesarias al Ministerio de Educacioacuten Nacional al departamento de Casanare y a la Asamblea Departamental del Casanare para transformar la Naturaleza Caraacutecter Acadeacutemico y Reacutegimen Juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano
Artiacuteculo 2~ Solo para los efectos de esta ley A iniciativa del Gobernador autoriacutecese a la Asamblea del departamento de Casanare a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del departamento a la Fundacioacuten Universitaria Internacional deacutel Troacutepico Americano previa renuncia o donacioacuten al departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico
1 f
Americano si asiacute lo establecen sus estatutos internos La institucioacuten de educacioacuten superior oficializada mediante Ordenanza quedaraacute organizada como una Universidad Puacuteblica de orden departamental con sujecioacuten a las particularidades de la Ley 30 de 1992 sin necesidad de disolucioacuten
Paraacutegrafo ]0 Una vez se expida la ordenanza que incorpore en la estructura administrativa del departamento a la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano el nombre de esta seraacute cambiado por Universidad Internacional del Troacutepico Americano conforme a su nueva naturaleza juriacutedica y utilizaraacute la sigla Unitroacutepico igualmente para identificarse
Paraacutegrafo 2deg Autoriacutecese al Ministerio de Educacioacuten Nacional a la Gobernacioacuten y a la Asamblea Departamental de Casanare para adelantar y gestionar los traacutemites que corresponda en aras de garantizar que todos los bienes muebles e inmuebles que se encuentren bajo la tutela y uso de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano (Unitroacutepico) a la promulgacioacuten de la presente ley pasen a ser propiedad de la Universidad Internacional del Troacutepico Americano (Unitroacutepico)
Artiacuteculo 3 La nueva entidad oficial de orden departamental Universidad Internacional del Troacutepico Americano sustituiraacute en todo a la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano esto es en tanto sus derechos como en sus obligaciones
Artiacuteculo 4deg Una vez la Asamblea Departamental de Casanare expida la Ordenanza de incorporacioacuten a la estructura administrativa de la institucioacuten autoriacutecese al Ministerio de Educacioacuten Nacional para que se incluya en la lista de instituciones de educacioacuten superior oficialmente reconocidas a la Universidad Internacional del Troacutepico Americano (Unitroacutepico) en un plazo maacuteximo de seis (6) meses
Artiacuteculo 50 Con el fin de evitar situaciones que aficten las expectativas legiacutetimas de los estudiantes el Ministerio de Educacioacuten Nacional conforme al artiacuteculo 10 numeral 6 de la Ley 1740 de 2014 transfiriraacute los registros calificados y demaacutes documentos y actuaciones administrativas concomitantes de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano a la Universidad Internacional del Troacutepico Americano
Artiacuteculo 6 Una vez la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano sea organizada como Universidad Puacuteblica del orden departamental presentaraacute directamente proyectos de formacioacuten y capacitacioacuten cientiacutefica al Fondo de Ciencia Tecnologiacutea e Innovacioacuten del Sistema General de Regaliacuteas conforme a los requisitos generales expedidos por la Comisioacuten Rectora del Sistema General de Regaliacuteas Los proyectos beneficiaraacuten a docentes de planta estudiantes y egresados de la institucioacuten
Artiacuteculo 7deg La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgacioacuten
13 Las objeciones del Gobierno nacional
El Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten Nacional formularon cuatro objeciones en relacioacuten con el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara
131 Falta de consonancia entre el tiacutetulo y su contenido El Gobierno sostiene que no hay consonancia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley impugnado por cuanto en el primero se anuncia que se estableceraacute la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano (en adelante Unitroacutepico) mientras que con el articulado se busca otorgar herramientas juriacutedicas para transformar la naturaleza el caraacutecter acadeacutemico y el reacutegimen juriacutedico de la Institucioacuten asiacute como autorizar a la Asamblea Departamental de Casanare a iniciativa del (sic) gobernador para incorporar en la estructura del departamento a dicha fUndacioacuten en calidad de universidad puacuteblica En consecuencia a su juicio el tiacutetulo no tiene utilidad interpretativa del articulado propuesto dado que en este no se define la naturaleza juriacutedica de la Universidad existente sino de un nuevo centro educativo que crearaacute el Departamento
132 Imposibilidad del surgimiento de la nueva universidad oficial El Gobierno subraya que seguacuten el artiacuteculo 2deg del Proyecto de Ley la oficializacioacuten e incorporacioacuten de la Fundacioacuten Internacional del Troacutepico Americano a la estructura administrativa del Departamento de Casanare se llevaraacute a cabo J~l previa renuncia o donacioacuten a la entidad territorial de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes de entidades puacuteblicas y particulares en el patrimonio de la Institucioacuten si asiacute lo establecen sus
2
estatutos internos Esta preVlSlon aseguran el Presidente y el Ministerio de Educacioacuten es juriacutedicamente imposible de cumplir
Indican que Unitroacutepico es una persona juriacutedica conforme al artiacuteculo 633 del Coacutedigo Civil reconocida como entidad sin aacutenimo de lucro con un patrimonio propio mediante el cual cumple sus fines de manera que los bienes que ingresen a sus haberes no pueden confundirse con aquellos de los fundadores o de las personas que integran sus oacuterganos de direccioacuten y de gobierno Asiacute mismo subrayan que el patrimonio de Unitroacutepico no se encuentra representado en aportes o cuotas sociales como se preveacute en el artiacuteculo 20 analizado En este sentido consideran que no es posible la renuncia o la donacioacuten a la que hace referencia dicha disposicioacuten en la medida en que estas figuras solo son viables cuando se trata de sociedades en donde la participacioacuten de los socios estaacute constituida por acciones cuotas o partes de intereacutes las cuales pueden ser objeto de disposicioacuten por sus titulares
Desde otro punto de vista el Gobierno indica que incluso si fuera viable la renuncia o donacioacuten de los derechos sobre de los aportes cuotas sociales o bienes como se preveacute en el artiacuteculo 2 tampoco se entiende que esto deba hacerse al departamento del Casanare Ello por cuanto el Departamento es una persona juriacutedica distinta a aquella que seriacutea la Universidad que pretende crearse lo que impediriacutea a esta tener la propiedad sobre los bienes que antes eran de Unitroacutepico dado que su titularidad recaeriacutea en la entidad territorial A su vez implicariacutea el riesgo de que la Universidad no pueda contar con un patrimonio suficiente para el cumplimiento de sus funciones
A partir de los anteriores argumentos el Gobierno nacional sostiene que el Proyecto de Ley permite al Departamento de Casanare incorporar a Unitroacutepico a su estructura administrativa sin que medie compensacioacuten alguna y con la sola expedicioacuten de un acto administrativo lo cual constituye un supuesto de confiscacioacuten proscrito en el artIacuteCulo 34 de la Constitucioacuten Poliacutetica
133 Falta de anaacutelisis del impacto jiscal de la iniciativa El Gobierno nacional asegura que se desconocieron los artiacuteculos 334 CP Y 7 de la Ley 819 de 2003 debido a que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende adoptar pese a que genera un impacto considerable en las finanzas puacuteblicas Argumenta que el sostenimiento de todas las universidades puacuteblicas del paiacutes cuenta entre otros ingresos con recursos del Presupuesto General de la Nacioacuten de conformidad con los artiacuteculos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992 de manera que en este caso se causariacutean unos costos sin haberse realizado los estudios fiscales correspondientes Indica que tampoco se tuvieron en cuenta los impactos econoacutemicos que para las demaacutes universidades puacuteblicas significariacutea el hecho de que una institucioacuten maacutes reciba ingresos producto de la estampilla establecida en la Ley 1967 de 2013 ni la incidencia fiscal de que a otro grupo adicional de estudiantes se les disminuya sus costos de matriacutecula por ejercer su derecho al voto
134 Infraccioacuten del derecho a la igualdad Por uacuteltimo el Gobierno sentildeala que se quebranta el derecho a la igualdad en razoacuten de que se establece un trato diferente un procedimiento especial y uacutenico para crear una nueva institucioacuten de educacioacuten superior sin existir razones suficientes que lo justifiquen Antildeade que incluso se pone en riesgo el servicio puacuteblico de educacioacuten de la poblacioacuten que se inscriba en la pretendida institucioacuten en el supuesto de que esta no sea viable teacutecnica financiera y juriacutedicamente
14 Insistencia del Congreso de la Repuacuteblica
Recibido el escrito de objeciones el Senado de la Repuacuteblica designoacute a Andreacutes Garciacutea Zuccardi miembro de esta Caacutemara y la Caacutemara de Representantes nombroacute a Jorge Eliecer Tamayo Marulanda Ciro Antonio Rodriacuteguez Pinzoacuten y John Eduardo Molina Figueredo pertenecientes a esta Corporacioacuten legislativa para la elaboracioacuten del informe sobre las objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley 122 de2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano En el informe los congresistas rechazaron las objeciones y solicitaron a las plenarias de ambas caacutemaras no acogerlas Replicaron cada una de las objeciones impugnaciones presidenciales en los siguientes teacuterminos
141 Frente a la supuesta falta de consonancia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley ademaacutes de citar jurisprudencia constitucional sobre la distincioacuten entre los principios de unidad de J-tJmateria y de correspondencia entre el tiacutetulo de una ley y su contenido la Comisioacuten Accidental afirma que el verbo establecer empleado en el epiacutegrafe del Proyecto en una de sus acepciones equivale a fundar o instituir lo cual demuestra la relacioacuten entre aqueacutel y el cuerpo normativo aprobado Indica
en todo caso que en efecto el Proyecto de Ley no busca definir la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico sino que con la concesioacuten de potestades al Ministerio de Educacioacuten a la Gobernacioacuten de Casanare y a su Asamblea pretende resolver el error generado por el vaciacuteo juriacutedico establecido en el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992
Los congresistas explican que la anterior regulacioacuten solo contempla instituciones de educacioacuten superior de tipo estatal u oficial privadas o de economiacutea solidaria dentro de las cuales no puede ser ubicada Unitroacutepico Precisan que esta fue creada bajo el modelo de una fundacioacuten de participacioacuten mixta (con aportes puacuteblicos y privados) pese a que el Ministerio de Educacioacuten le otorgoacute personeriacutea juriacutedica su generis como una institucioacuten privada de educacioacuten superior Agregan que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se pronuncioacute al respecto y consideroacute legalmente imposible que el servicio puacuteblico de educacioacuten superior pueda ser prestado por una persona juriacutedica mixta (bien sea sociedad o fundacioacuten) y recomendoacute normalizar para superar todas las situaciones faacutecticas o juriacutedicas que afecten la prestacioacuten del servicio puacuteblico de educacioacuten superior
142 Con respecto a la objecioacuten relacionada con los presuntos efectos confiscatorios del artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley los miembros de la Comisioacuten Accidental empiezan por clarificar que la normatividad propuesta no supone la disolucioacuten y liquidacioacuten sino solo la mutacioacuten de Unitroacutepico Por otro lado puntualizan que esto se dispone llevar a cabo previa renuncia o donacioacuten al Departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Universidad si asiacute lo establecen sus estatutos internos (negrillas originales) En este sentido sostienen que si instituciones sin aacutenimo de lucro como fundaciones disponen en sus estatutos internos el origen de su patrimonio igualmente es admisible que estas puedan decidir quieacutenes pueden administrarlo o dejar de hacerlo y bajo queacute condiciones
De este modo la Comisioacuten Accidental estima legal y constitucionalmente viable que el patrimonio de la Fundacioacuten sea eventualmente administrado por el Departamento de Casanare en calidad de miembro fundador de Unitroacutepico luego de un acuerdo de voluntades de todos los fundadores que decidan libremente renunciar a sus derechos Argumenta que el Proyecto de Ley no pretende confiscar los bienes de la Fundacioacuten sino solo que a partir de un acuerdo de voluntades libre de todo apremio y de conformidad con los estatutos de la Institucioacuten ella pueda ser transformada en una entidad de derecho puacuteblico sin necesidad de su disolucioacuten y liquidacioacuten
143 En lo que hace relacioacuten a la carencia de estudios sobre el impacto fiscal de la iniciativa los congresistas sostienen que conforme a la jurisprudencia constitucional las normas sobre racionalidad legislativa relacionadas con las finanzas puacuteblicas no pueden suponer la creacioacuten de barreras insalvables a la produccioacuten normativa del Legislador ni la creacioacuten de un poder de veto en cabeza del Ministerio de Hacienda Asiacute mismo afirman que la carga principal reposa en dicha dependencia que es la entidad con los datos los equipos de funcionarios y la experticia en materia econoacutemica Para el presente caso la Comisioacuten Accidental advierte que el Ministerio se abstuvo de emitir concepto favorable sobre los efectos fiscales de la iniciativa dado que no realizoacute las correspondientes proyecciones lo que a su juicio es diferente a emitir un concepto negativo o solicitar al Congreso de la Repuacuteblica el archivo de la iniciativa
144 Por uacuteltimo en lo relativo a la objecioacuten por quebrantamiento del principio de igualdad al haberse presuntamente dispuesto la creacioacuten de Unitroacutepico mediante mecanismos distintos a los que se utilizan para crear todas las universidades puacuteblicas la Comisioacuten Accidental afirma que en su funcionamiento y rendicioacuten de cuentas e informes aquella se asemeja a una entidad descentralizada por servicios y paga cuota de fiscalizacioacuten a la Contraloriacutea Departamental del Casanare En este sentido considera que la entidad se halla sujeta al tratamiento de una entidad puacuteblica sin recibir los beneficios de los que siacute gozan las instituciones de educacioacuten superior oficiales Como consecuencia en su criterio en la praacutectica existe una desigualdad que en cambio el Proyecto de Ley censurado pretende corregir
11 TRAacuteMITE ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL
21 Mediante comunicacioacuten recibida en la Secretariacutea General de la Corte el 10 de octubre de 2017 el Secretario General del Senado de la Repuacuteblica por instruccioacuten del Presidente de esa Corporacioacuten legislativa remitioacute copia del Expediente del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Jlttf Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano en relacioacuten con el cual el Gobierno nacional
presentoacute objeciones por razones de inconstitucionalidad y en respuesta las Caacutemaras Legislativas insistieron en los teacuterminos expuestos con anterioridad
22 A traveacutes de Auto del 30 de octubre de 2017 la Magistrada Sustanciadora asumioacute el conocimiento de las citadas objeciones y ordenoacute oficiar a las secretarias generales del Senado y de la Caacutemara de Representantes con el fin de que remitieran a la Corte las pruebas necesarias en orden a verificar el procedimiento legislativo realizado respecto del traacutemite de aprobacioacuten del informe de objeciones Asiacute mismo dispuso fijar en lista el presente proceso en la Secretariacutea General de la Corte con el propoacutesito de permitir la intervencioacuten ciudadana
23 Mediante el Auto 599 del 8 de noviembre de 2017 la Sala Plena de esta Corporacioacuten en ejercicio de las atribuciones contempladas en los artiacuteculos 167 y 241 numeral 8 de la Constitucioacuten decidioacute abstenerse de decidir acerca de las objeciones gubernamentales de la referencia pues vencido el teacutermino probatorio no se recibieron la totalidad de los elementos solicitados a los secretarios generales del Senado de la Repuacuteblica y la Caacutemara de Representantes De la misma manera ordenoacute poner en conocimiento de los presidentes de las caacutemaras legislativas el contenido de la providencia con el fin de apremiarlos para que allegaran los elementos requeridos
De otra parte se resolvioacute que hasta tanto fuera allegada la documentacioacuten requerida se continuariacutea con el traacutemite de la revisioacuten sobre las objeciones gubernamentales
24 A traveacutes de oficio recibido el 15 de noviembre de 2017 el Secretario General de la Caacutemara de Representantes remitioacute copia en medio magneacutetico de la Gaceta del Congreso 1014 de 2017 con el acta de plenaria 245 del 19 de septiembre de 2017 en la cual tuvo lugar la aprobacioacuten del informe sobre las objeciones Posteriormente a traveacutes de oficio allegado el 28 de noviembre de 2017 el Secretario General de la misma Corporacioacuten legislativa remitioacute en medio magneacutetico copia de la Gaceta del Congreso 1072 de 2017 con el acta de plenaria 244 del 13 de septiembre de 2017 en el cual se efectuoacute el anuncio previo a la discusioacuten de las objeciones presidenciales
25 Puesto que auacuten faltaban pruebas por allegar mediante Auto del 16 de abril de 2018 la Magistrada Sustanciadora insistioacute en los requerimientos probatorios realizados en los Autos del 30 de octubre y del 8 de noviembre de 2017 respecto de la documentacioacuten solicitada al Secretario General del Senado de la Repuacuteblica
26 En respuesta a la decisioacuten anterior por medio de oficios de 19 y 23 de abril de 2018 el Secretario General del Senado de la Repuacuteblica remitioacute a la Corte los medios de conviccioacuten solicitados
111 INTERVENCIONES
31 El Ministerio de Educacioacuten Nacional presentoacute intervencioacuten mediante la cual solicita a esta Corporacioacuten declarar fundadas las objeciones formuladas con base sustancialmente en la misma argumentacioacuten aducida en ellas
32 El ciudadano Joseacute Gregorio Hernaacutendez Galindo intervino ante la Corte para defender la constitucionalidad del Proyecto de Ley objetado y por consiguiente solicitoacute declarar infundadas las objeciones gubernamentales
Sostiene que no existe una falta de consonancia entre el tiacutetulo de la iniciativa objetada y su contenido pues este tiene por objeto otorgar al Ministerio de Educacioacuten y al Departamento de Casanare herramientas para transformar la naturaleza el caraacutecter acadeacutemico y el reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico En este sentido indica que si se pretende transformar la naturaleza es obvio que se determine como se hace en el Proyecto de Ley la nueva naturaleza de la Entidad Asiacute siacute se establece en su tiacutetulo la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria como puede verse en los artiacuteculo 1 (sic) 0 3 4 5 Y 6 del proyecto que aluden directamente a esas materias la inconsistencia con el encabezamiento del proyecto no existe
De otra parte indica que como lo anuncia el Proyecto de Ley no se pretende expropiar ni confiscar el patrimonio del Centro Educativo sino que se parte de un eventual entendimiento de voluntades de l) acuerdo a los respectivos estatutos que permiten la transformacioacuten del claustro universitario de derecho privado a puacuteblico sin necesidad de disolverlo o liquidarlo
Asiacute mismo considera que no es de recibo la objecioacuten basada en la ausencia de manifestacioacuten sobre el impacto fiscal de la propuesta Asegura que la iniciativa no crea una nueva universidad ni un gasto puacuteblico sino que se ocupa de la transformacioacuten de la naturaleza juriacutedica y de (sic) la institucioacuten en razoacuten de una donacioacuten que se hace al departamento Y se obvioacute la peticioacuten de anaacutelisis porque solicitado al Ministerio de Hacienda un concepto al respecto sentildealoacute laquoque es imposible cuantificar los gastos que la propuesta legislativa generariacutearaquo
El interviniente explica que ante la anterior imposibilidad la Gobernacioacuten de Casanare solicitoacute un estudio socioeconoacutemico de factibilidad para la creacioacuten de una nueva universidad puacuteblica en el Departamento el cual fue entregado en octubre de 2005 y allegado luego como soporte del Proyecto de Ley Sentildeala que en este documento se ponen de manifiesto las condiciones fisicas administrativas y financieras que hacen viable esta posibilidad en tanto corresponde a una institucioacuten ya consolidada Asiacute concluye que la naturaleza de la regulacioacuten a partir de los antecedentes que tuvo en cuenta el Ministerio de Hacienda asiacute como las caracteriacutesticas de la donacioacuten hi[cieron] innecesario y francamente inapropiado un estudio de impacto fiscal lo que determinoacute la postulacioacuten y traacutemite del proyecto
33 Los ciudadanos Alexis Ferley Bohorquez y Neidy Liliana Berney Huertas quienes afirman ser abogados egresados de Unitroacutepico intervinieron en el presente traacutemite para solicitar a la Corte declarar infundadas las objeciones gubernamentales formuladas por el Ejecutivo
Argumentan que entre el epiacutegrafe y el proyecto de ley existe armoniacutea y coherencia Consideran que el espiacuteritu y contenido de la iniciativa son similares a los de la Ley 67 de 1968 mediante la cual seguacuten su tiacutetulo se establece la situacioacuten juriacutedica de la Universidad Francisco de Paula Santander de la ciudad de Cuacutecuta y se concede un auxilio Subrayan que mediante esta regulacioacuten se transformoacute definioacute y cambioacute la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la citada institucioacuten antes de caraacutecter privado y que en la interpretacioacuten de tales normas nunca ha existido inseguridad juriacutedica demostrando que existe unidad y correspondencia entre su texto y epiacutegrafe Agregan que el tiacutetulo del Proyecto de Ley censurado preveacute que se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico debido a que aquella muta y pasa a ser de naturaleza privada a puacuteblica en cuanto se transformariacutea
En relacioacuten con la objecioacuten sobre las supuestas consecuencias confiscatorias de las normas sentildealan que las entidades sin aacutenimo de lucro como fundaciones y corporaciones pueden darse sus directivas y regirse por sus propias normas 10 cual cobra mayor vigor en el marco del artiacuteculo 69 CP que confiere a los entes universitarios la potestad de organizarse y regirse de conformidad con sus estatutos En este sentido indican que el espiacuteritu del Proyecto de Leyes que los demaacutes miembros de Unitroacutepico renuncien de forma voluntaria a sus derechos de administracioacuten sobre la Fundacioacuten dejando como uacutenico miembro al departamento en su calidad de fondador mas no como ente territorial dado que la fundacioacuten no se disuelve y asiacute proseguir hacia su eventualmente oficializacioacuten y establecimiento como una nueva entidad de derecho puacuteblico bajo los paraacutemetros que establece la eventual ley
Seguacuten los intervinientes la renuncia de los derechos de administracioacuten sobre la Fundacioacuten es viable pues se encuentra contemplada el artiacuteculo 15deg de sus estatutos internos avalados por el propio Ministerio de Educacioacuten seguacuten el cual la condicioacuten de miembro se pierde cuando se presente renuncia formal ante la sala general de los miembros
Por uacuteltimo se pronuncian en cuanto a los efectos fiscales del Proyecto de Ley Los intervinientes afirman que ni el Gobierno ni el Ministerio de Hacienda o el de Educacioacuten en ninguacuten momento realizaron las cuantificaciones o demostraron en cifras el impacto fiscal de la iniciativa ya que ellos son los que cuentan con el personal operativo teacutecnico y logiacutestico para ello Dicen compartir la opinioacuten del informe sobre las objeciones de la Comisioacuten Accidental en el sentido de que el Proyecto no comporta un gasto puacuteblico inmediato y que si se llega a aprobar su desarrollo quedariacutea sujeto a la voluntad poliacutetica de la Asamblea Departamental de Casanare y a la iniciativa del Gobernador quien deberaacute hacer las correspondientes gestiones con el Gobierno nacional y los estudios correspondientes para analizar la sostenibilidad y viabilidad de la oficializacioacuten de la Universidad
De este modo los intervinientes solicitan a la Corte declarar infundadas las objeciones guberniexclpnentales Con todo piden tambieacuten que con arreglo al concepto del Procurador General de la Nacioacuten de acuerdo con el cual la incorporacioacuten de la Universidad al Departamento de Casanare desconoceriacutea la autonomiacutea constitucional que les asiste a los entes de esta naturaleza se declaren 3
I
inexequibles las expresiones e incorporar en la estructura administrativa del departamentd y al
iexcl
departamento del artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley objetado asiacute como las expresiones de incorporacioacuten a la estructura administrativa de la institucioacuten previstas en el artiacuteculo 4 iacutedem
III CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIOacuteN
El Procurador General de la Nacioacuten en ejercicio de las competencias previstas en el artiacuteculo 2785 de la Constitucioacuten y en el artiacuteculo 32 del Decreto 2067 de 1991 rindioacute concepto de rigor dentro del asunto de la referencia mediante el cual solicitoacute a la Corte declarar infundada una de las objeciones propuestasfundadas dos de las objeciones y parcialmente fundada la restante objecioacuten
31 El Ministerio Puacuteblico considera que no existe una correspondencia exacta entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley objetado pues el primero hace referencia a la creacioacuten de la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico mientras que el articulado no crea ni define esa institucioacuten sino que pretende la transformacioacuten de su naturaleza y reacutegimen y dar lugar a otro ente denominado Universidad Internacional del Troacutepico Americano En consecuencia en su opinioacuten se desconoce el artiacuteculo 169 C P en la medida en que el tiacutetulo del Proyecto de Ley no delimita la materia que esta trata enviacutea un mensaje equivocado y dificulta su consulta y control ciudadano Se sigue de esto para el Procurador que la respectiva objecioacuten gubernamental es fundada
32 Respecto al segundo argumento de la impugnacioacuten gubernamental relativa a la imposibilidad juriacutedica de que se produzca la renuncia o donacioacuten de los aportes cuotas sociales o bienes por cuanto Unttroacutepico tienen el caraacutecter de Fundacioacuten sentildeala que con independencia de que las normas objetadas contravengan la regulacioacuten legal ordinaria sobre el reacutegimen de las personas juriacutedicas esto no entrantildea en siacute mismo un problema de inconstitucionalidad pues una ley ordinaria como la que se estudia tiene la virtualidad de crear mecanismos distintos o su generis a los que se encuentran en otras leyes de la misma naturaleza
De la misma manera el Ministerio Puacuteblico afirma que la incorporacioacuten de la Institucioacuten al Departamento del Casanare previa la renuncia o donacioacuten de los derechos sobre el capital no constituye un caso de confiscacioacuten Explica que la donacioacuten es un acto unilateral no prohibido por el ordenamiento juriacutedico colombiano y constituye un mecanismo a traveacutes -del cual se produce la transferencia del dominio que en el presente asunto funciona como una condicioacuten para que Unitroacutepico pueda ser transformada La creacioacuten de la Universidad Puacuteblica expresa el Procurador parte de que el oacutergano decisorio de la Institucioacuten acepte la transformacioacuten a traveacutes de sus estatutos de modo que se respeta la autonomiacutea de la voluntad reflejada en el manejo que los oacuterganos de decisioacuten hagan de aquellos
Halla razoacuten sin embargo al argumento de que la donacioacuten o renuncia a las que hace referencia no deberiacutean realizarse a favor del Departamento que es una persona juriacutedica distinta a la Universidad pues de ser asiacute esta no podriacutea gozar de la propiedad sobre tales bienes Aunque el Gobierno nacional no lo hace expliacutecito afirma el Procurador el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley objetado menoscaba la autonomiacutea universitaria si la Institucioacuten es incorporada a la estructura administrativa de la citada entidad territorial Este problema se refuerza seguacuten indica en el artiacuteculo 6deg del Proyecto debido a que impone a la Universidad Puacuteblica la obligacioacuten legal de presentar proyectos de formacioacuten y capacitacioacuten cientiacutefica al Fondo de Ciencia Tecnologiacutea e Innovacioacuten del Sistema General de Regaliacuteas pese a que esta postulacioacuten debe ser el producto de una decisioacuten que solo concierne al Centro Educativo En este orden de ideas el Ministerio Puacuteblico considera que la objecioacuten resulta parcialmente fundada
33 De otra parte el Procurador General concuerda con el Gobierno nacional en que debioacute haberse realizado un anaacutelisis de los impactos fiscales de la medida legislativa impugnada con sujecioacuten a la ley 819 de 2003 (Art 7deg) en la exposicioacuten de motivos y en las ponencias de traacutemite respectivas Como no se llevaron a cabo estima que esta objecioacuten resulta fundada
34 Por uacuteltimo la Vista Fiscal afirma que no le asiste razoacuten al Gobierno al considerar que el artiacuteculo 4deg del Proyecto de Leyes contrario al principio de igualdad y al derecho a la educacioacuten por establecer la creacioacuten de una futura institucioacuten de educacioacuten superior sin centildeirse a los requisitos establecidos de ia Ley 30 de 1992 En su criterio mediante el artiacuteculo impugnado no se establece una universidad puacuteblica sino que se fijan las condiciones para que ella pueda ser creada y en el caso concreto para que opere la transformacioacuten juriacutedica de la actual Unitroacutepico en una institucioacuten oficial instituida previamente por medio de ordenanza departamental
7
35 Asiacute el Procurador General solicita (i) declarar infundada la objecioacuten formulada contra el artiacuteculo 4deg del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano (ii) declarar parcialmente fundada las objecioacuten respecto del artiacuteculo 2deg del Proyecto y en consecuencia declarar inexequibles las expresiones e incorporar en la estructura administrativa del departamento y al departamento y (iii) declarar fundadas las objeciones en relacioacuten con el tiacutetulo del Proyecto de Ley y la ausencia de anaacutelisis del impacto fiscal de la iniciativa legislativa Como consecuencia pide a la Corte declarar inexequible en su integridad el Proyecto de Ley
IV CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
41 Competencia
1 La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre las objeciones presentadas por el Gobierno nacional seguacuten lo disponen los artiacuteculos 167 y 241 numeral 8deg de la Constitucioacuten Poliacutetica l
42 El traacutemite de las objeciones gubernamentales
421 Caracteriacutesticas y fases del procedimiento
2 A traveacutes de su jurisprudencia la Corte Constitucional ha estudiado las caracteriacutesticas relevantes de la institucioacuten de las objeciones gubernamentales y ha fijado conforme a las previsiones de los artiacuteculos 196 a 201 del Reglamento del Congreso (Ley 5a de 1992) y 165 a 168 de la Constitucioacuten Poliacutetica los requisitos fases y procedimientos que deben ser satisfechos cuando se da apertura a su traacutemite
3 Conforme con los artiacuteculos 165 y 167 CP aprobado un proyecto de ley por la Caacutemara de Representantes y el Senado de Repuacuteblica debe pasar al Presidente de la Repuacuteblica con el fin de que sea sancionado y se disponga su promulgacioacuten como ley de la Repuacuteblica El Ejecutivo sin embargo tambieacuten puede objetarlo ya sea por razones de inconveniencia o a causa de problemas de inconstitucionalidad y esta oposicioacuten a la iniciativa legislativa puede ser total o parcial En el primer caso el Gobierno impugna la totalidad del texto aprobado por el Congreso mientras que en el segundo se muestra en desacuerdo con algunos artiacuteculos o fragmentos de los textos normativos adoptados
4 No obstante parecieran constituir en principio un bloqueo a las competencias legislativas del Congreso como lo ha clarificado la Corte las objeciones gubernamentales no comportan un poder de veto Son por el contrario expresioacuten del principio de colaboracioacuten armoacutenica entre las diferentes ramas del poder puacuteblico (CP Art 113 y en especial del Ejecutivo que contribuye a la funcioacuten legislativa con sus apreciaciones sobre la conveniencia del contenido de las normas legales y maacutes importante auacuten su efectiva sujecioacuten a los mandatos contenidos en la Constitucioacuten3bull
A partir de lo anterior cuando el Presidente de la Repuacuteblica formula objeciones a fragmentos de una ley o a esta en su integridad no se entiende realmente trastocado el procedimiento legislativo sino que tiene
1 Confonne al articulo 167 CP El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volveraacute a las Caacutemaras a segundo debate II El Presidente sancionaraacute sin poder presentar objeciones el proyecto que reconsiderado fuere aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra Caacutemara II Exceptuacutease el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucional En tal evento si las Caacutemaras insistieren el proyecto pasaraacute a la Corte Constitucional para que ella dentro de los seis diacuteas siguientes decida sobre su exequibilidad Elfallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley Si lo declara inexequible se archivaraacute el proyecto II Si la Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible asiacute lo indicaraacute a la Caacutemara en que tuvo su origen para que oiacutedo el Ministro del ramo rehaga e integre las disposiciones afectadas en teacuterminos concordantes con el dictamen de la Corte Una vez cumplido este traacutemite remitiraacute a la Corte el proyecto para fallo definitivo Por su parte al tenor del articulo 2418 CP A la Corte Constitucional se le confta la guarda de la integridad y supremaciacutea de la Constitucioacuten en los estrictos y precisos teacuterminos de este artiacuteculo Con tal fin cumpliraacute las siguientes funciones ( ) 8 Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales y de los proyectos de leyes estatutarias tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formacioacuten 2 Sentencia C-633 de 2016 MP Luis Guillenno Guerrero Peacuterez Las objeciones se conciben como una expresioacuten del principio de colaboracioacuten armoacutenica entre las diferentes Ramas del Poder Puacuteblico (CP Art J J 3) y no como un poder de veto 3 En la Sentencia C-474 de 2013 MP Nilson Pinilla Pinilla la Corte sentildealoacute la sancioacuten no puede ser vista como un 1 requisito de naturaleza formal en sentido estricto sino como una manifestacioacuten del sistema de frenos y de contrapesos 1 toda vez que habilita al Presidente de la Repuacuteblica para formular objeciones por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia sin que en modo alguno se entienda como un poder de veto
lugar la reedicioacuten de una fase dentro del traacutemite de produccioacuten de la legislacioacuten4 bull En este sentido la Constitucioacuten preveacute que el proyecto objetado total o parcialmente deberaacute volver a las caacutemaras a segundo debateS Se retoma asiacute la actuacioacuten para la adopcioacuten de una decisioacuten definitiva por parte del Congreso luego de considerar el concepto del Ejecutivo y evaluar los informes preparados por una comisioacuten accidental que analiza en detalle los reparos del Gobierno Ademaacutes de este anaacutelisis la comisioacuten accidental propone a las plenmias acoger los puntos de vista del Gobierno o rechazarlos total o parcialmente y en este uacuteltimo caso la insistencia en el respectivo proyecto de ley
5 De conformidad con los artiacuteculos 167 y 24186 cuando las caacutemaras legislativas insisten en un proyecto de ley que ha sido previamente objetado por el Presidente de la Repuacuteblica su resolucioacuten final sigue distintos traacutemites dependiendo si se trata de objeciones por inconveniencia o por inconstitucionalidad En el primer caso el Constituyente de 1991 dio prevalencia al juicio poliacutetico del Congreso de manera que si con el voto favorable de una y otra caacutemara7 se decide rechazar la impugnacioacuten el Presidente deberaacute sancionar el respectivo proyecto de ley Por el contarlo si con las mismas mayoriacuteas las caacutemaras insisten en un proyecto de ley impugnado por inconstitucional corresponde a la Corte dirimir el desacuerdo y en consecuencia decidir definitivamente sobre su constitucionalidad en cwnplimiento de su funcioacuten de la guarda de la integridad y supremaciacutea de la Carta
6 Correlativamente a 10 anterior es claro que cuando el Gobierno nacional plantea objeciones totales o parciales a un especiacutefico proyecto de ley y las caacutemaras legislativas no insisten en los textos originalmente aprobados se entienden acogidas las observaciones y por ende que los textos impugnados fueron modificados o archivados En tal caso si se trata de objeciones por inconstitucionalidad naturalmente la competencia de la Corte no resultaraacute activada dado que esto solo tiene lugar en aquellos eventos en los cuales las caacutemaras han insistido y se ha suscitado el conflicto entre estas y el Ejecutivo en tomo a la compatibilidad con la Constitucioacuten del contenido de las especiacuteficas propuestas de ley aprobadas
7 Asiacute mismo para que la insistencia del Congreso se configure y deacute lugar a los efectos indicados es decir a la obligacioacuten presidencial de sancionar el respectivo proyecto de ley (cuando se trata de objeciones por inconveniencia) o a la activacioacuten de la competencia de la Corte (respecto de objeciones por inconstitucionalidad) el rechazo a la censura del Gobierno debe ser adoptado por las dos caacutemaras legislativas De conformidad con el Reglamento del Congreso si solo una de las Caacutemaras concluye que la impugnacioacuten es infundada tal circunstancia conduciraacute al archivo del respectivo proyecto de ley8 Asiacute mismo debe tenerse presente que todas estas condiciones y consecuencias se predican siempre de aquellas partes de las propuestas de ley que han sido censuradas dado que este traacutemite especial surge y se explica solo en relacioacuten con ellas no necesariamente de los proyectos completos salvo que estos en su integridad hayan sido objeto de discrepancia
8 Conforme a la regulacioacuten anterior el traacutemite de las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad que activa la competencia de la Corte sigue ciertas reglas generales del segundo debate de los proyecto de ley pero tambieacuten unas especiacuteficas pautas relacionadas con sus particularidades (arts 165 a 168 CP 794 y 196 a 201 de la Ley 58 de 1992) Baacutesicamente se requiere el cwnplimiento de algunos tiempos solemnidades quoacuterums y mayoriacuteas asiacute como de procedimientos precisos y surtidos en forma oportuna propios de la dinaacutemica de impugnaciones del Ejecutivo y sus respuestas al interior de las caacutemaras De esta manera se ha dicho que el examen formal se sujeta a la verificacioacuten de las etapas baacutesicas de resolucioacuten de las objeciones sin incluir las generalidades de traacutemite de la ley objetada pues este uacuteltimo queda abierto a las acciones de inconstitucionalidad que por vicios de procedimiento puedan presentarse dentro del antildeo siguiente a su promulgacioacuten (Art 2423 cpl
4 Sentencia C-1152 de 2008 MP Humberto Antonio Sierra Porto 5 Art 167 CP El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volveraacute a las Caacutemaras a segundo debate 6 Art 167 cP El Presidente sancionaraacute sin poder presentar objeciones el proyecto que recoacutensiderado fuere aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra caacutemara Exceptuacutease el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucionalidad En tal evento si las Caacutemaras insistieren el proyecto pasaraacute a la Corte Constitucional para que ela dentro de los seis dias siguientes decida sobre su exequibilidad A su vez el artiacuteculo 2418 CP preveacute decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el gobierno como inconstitucionales ( ) 7 Art 167 inciso 20 de la Constitucioacuten Poliacutetica s Ley 5a de 1992 articulo 200 Discrepancias entre las caacutemaras cuando una caacutemara hubiere declarado infundadas las objeciones presentadas por el gobierno a un proyecto de ley y la otra las encontrare fundadas se archivaraacute el proyecto 3 fA
9 Sobre el particular en la Sentencia C-985 de 2006 MP Marco Gerardo Monroy Cabra se sefialoacute U[e]n primer lugar debe t la Corte advertir que ( ) se limitaraacute a examinar el traacutemite dado en el Congreso ( ) a las objeciones presidenciales y a la
Q
1
El procedimiento que debe surtirse para presentacioacuten de objeciones y su insistencia y que ha de ser verificado por la Corte en orden a determinar su competencia puede ser esquematizado como se muestra a continuacioacuten
81 De acuerdo con el artiacuteculo 166 cP el Gobierno dispone del teacutermino de seis diacuteas para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de maacutes de veinte artiacuteculos de diez diacuteas cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artiacuteculos y hasta de veinte diacuteas cuando los artiacuteculos sean maacutes de cincuenta Seguacuten la jurisprudencia constitucional estos teacuterminos son haacutebiles y se cuentan a partir del diacutea siguiente a aqueacutel en que el proyecto fue recibido para la correspondiente sancioacuten presidencial Por otra parte el proyecto objetado debe ser devuelto a la caacutemara en que tuvo origenlO y en tanto constituye un acto de Gobierno ll es necesario que las objeciones sean firmadas por el Presidente de la Repuacuteblica y el ministro del ramo
82 Una vez recibido el proyecto sin sancioacuten presidencial y con observaciones en la caacutemara en la cual tuvo origen las objeciones deben ser sometidas a conocimiento de las plenarias de la Caacutemara de Representantes y del Senado de la Repuacuteblica a traveacutes de su publicacioacuten en la Gaceta del Congreso 12
Luego se debe conformar una comisioacuten accidental para hacer el estudio de las objeciones y presentar un informe en el que ademaacutes de analizarse el alcance de la impugnacioacuten se proponga una decisioacuten a adoptar por parte de cada una de las plenarias Este informe a las objeciones gubernamentales del respectivo proyecto de ley a su vez debe ser publicado en la respectiva Gaceta del Congreso a efectos de que sea conocido por el pleno de las dos corporaciones legislativas
83 Cumplidos los anteriores presupuestos de publicidad tanto de las objeciones como del informe respectivo preparado por la comisioacuten accidental de conformidad con el Acto Legislativo O 1 de 2003 la deliberacioacuten y votacioacuten de este uacuteltimo debe ser anunciada por parte de la presidencia de cada una de las caacutemaras de forma precedente a la sesioacuten en la que tendraacute lugar dicha discusioacuten y votacioacuten La fecha de la sesioacuten posterior para la votacioacuten del informe sobre las objeciones ha de ser cierta determinada o por lo menos determinable y el acto de manifestacioacuten de voluntad de cada congresista solo puede ocurrir en la sesioacuten precisa y exacta en la cual se anuncioacute que ello tendriacutea 1ugar13 bull
84 Adicionalmente conforme a lo dispuesto en los artiacuteculos 145 y 167 CP la votacioacuten del informe de insistencia en la plenaria de cada una de las caacutemaras debe haberse llevado a cabo previa deliberacioacuten con al menos una cuarta parte de los miembros Asiacute mismo la decisioacuten debe tomarse con la asistencia de la mayoriacutea de los integrantes de la respectiva corporacioacuten y ser aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra caacutemara
85 Por uacuteltimo la Corte ha sostenido que debe existir congruencia entre el contenido normativo enviado a sancioacuten presidencial y el tomado en consideracioacuten en el informe de las objeciones discutido y aprobado por el Congreso l4bull No obstante dicha congruencia no constituye un requisito de forma expresamente establecido en la Constitucioacuten Poliacutetica ni en la Ley 5a de 1992 la Sala Plena ha considerado que es una exigencia consustancial al traacutemite de las objeciones gubernamentales Como se indicoacute las objeciones son una etapa especial dentro del procedimiento legislativo pues el proyecto de ley objetado debe volver a las caacutemaras a segundo debate en donde se deberaacuten acoger o rechazar (total o parcialmente) los reparos del Gobierno En este sentido la reedicioacuten de este segundo debate parlamentario se encuentra circunscrita a los puntos objeto de discrepancia y por consiguiente la insistencia del Congreso que activa la competencia de la Corte debe versar total o parcialmente sobre el mismo texto objetado por el Ejecutivo
422 Cumplimiento de los requisitos del traacutemite de objeciones presidenciales en el presente asunto
9 De acuerdo con la actual doctrina constitucional la decisioacuten judicial sobre las objeciones gubernamentales no solo supone el anaacutelisis al contenido de las discrepancias del Presidente frente al
insistencia del Congreso de la Repuacuteblica Por tanto omitiraacute el anaacutelisis del todo el proceso legislativo anterior teniendo en cuenta que el mismo es susceptible de ( ) demandas ciudadanas 10 Art 165 CP 11 Sentencia C-196 de 2009 MP (e) Clara Elena Reales Gutieacuterrez 12 Artiacuteculo 2 de la Ley 1431 de 2011 t 5gt D 13 Sentencia C-644 de 2004 MP Rodrigo Escobar Gil J 14 Auto 476 de 2017 MP Alejandro Linares Cantillo
111
correspondiente proyecto de ley como inicialmente se considerabaIs sino tambieacuten el control del procedimiento llevado a cabo para su formulacioacuten y del seguido por las caacutemaras en orden a insistir en la iniciativa aprobada de manera que la competencia de la Corte sea vaacutelidamente activada Se ha considerado asiacute mismo que la extensioacuten de la revisioacuten al traacutemite se justifica en la medida en que se preveacuten reglas especiacuteficas que de no seguirse implican ciertas consecuencias y obligaciones juriacutedicas ya sea para el Presidente de la Repuacuteblica o el Congreso l6bull
A continuacioacuten la Sala verificaraacute los procedimientos de formulacioacuten de las objeciones y la aprobacioacuten de la insistencia por el Congreso en el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano de acuerdo con las pautas indicadas en precedencia (fundamentos 81 a 85)
91 Oportunidad A traveacutes de oficio recibido en la Secretariacutea Juriacutedica de la Presidencia de la Repuacuteblica ellO de junio de 2017 el Secretario General de la Caacutemara de Representantes remitioacute el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano en cumplimiento de los arts 1574 165 Y 166 CP Y 196 de la Ley 5a de 1992
Por su parte el Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten devolvieron al Presidente de la Caacutemara de Representantes el texto de Proyecto de Ley sin la respectiva sancioacuten junto con un escrito de objeciones por razones de inconveniencia y de inconstitucionalidad El documento fue recibido el 9 de junio de 2017 lo que quiere decir que su presentacioacuten fue oportuna dado que el Ejecutivo por tratarse de un proyecto con menos de 20 artiacuteculos disponiacutea de seis diacuteas haacutebiles para oponerse al Proyecto y este plazo venciacutea exactamente el mismo diacutea en que el escrito fue recepcionado
92 Publicacioacuten Las objeciones presidenciales fueron publicadas el viernes 16 de junio de 2017 en la Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica Ndeg 505
93 Conformacioacuten de la comisioacuten accidental y publicacioacuten del informe a las objeciones El Senado de la Repuacuteblica designoacute a Andreacutes Garciacutea Zuccardi miembro de esta Caacutemara y la Caacutemara de Representantes nombroacute a Jorge Eliecer Tamayo Marulanda Ciro Antonio Rodriacuteguez Pinzoacuten y Jo1m Eduardo Molina Figueredo pertenecientes a esta Corporacioacuten Legislativa como miembros de la Comisioacuten Accidental para el estudio de las objeciones al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara Esta Comisioacuten preparoacute un informe que se publicoacute el martes 12 de septiembre de 2017 en las Gacetas del Congreso de la Repuacuteblica 772 y 773 en el cual se propuso no aceptar los reparos del Gobierno
15 Inicialmente la Corte consideraba que la revisioacuten en estos casos se limitaba al estudio y decisioacuten de las objeciones como habiacutean sido formuladas sin abarcar aspectos no sefialados por el Ejecutivo bajo la consideracioacuten de que la decisioacuten debiacutea estar enmarcada exclusivamente en la dinaacutemica de los controles interorgaacutenicos y en esa medida no podiacutea afectar la posibilidad de que con posterioridad los ciudadanos ejercieran la accioacuten puacuteblica de inconstitucionalidad contra las normas objetadas Sin embargo en la Sentencia C-1404 de 2000 MM pp Carlos Gaviria Diacuteaz y Aacutelvaro Tafur Galvis la Sala varioacute expliacutecitamente el precedente y definioacute que por razones loacutegicas y constitucionales era necesario el pronunciamiento sobre aspectos no planteados por el Gobierno pero cuyo anaacutelisis resultaba un presupuesto indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad formuladas en las objeciones De un lado indicoacute que las reglas de derecho que se han de aplicar al estudio de las objeciones se derivan en no pocos casos de otras reglas o principios maacutes generales no mencionados en las objeciones pero que resultan insoslayables para fundamentar cualquier decisioacuten De otro lado consideroacute que en tanto el mandato del artiacuteculo 2418 CP califica las decisiones de la Corte como definitivas si no se efectuacutea en ellas el anaacutelisis de constitucionalidad de los mencionados temas conexos eacutestos quedaraacuten cobijados por el efecto
de cosa juzgada constitucional que se deriva de la decisioacuten final sobre la objecioacuten como tal y en consecuencia ninguacuten ciudadano podraacute controvertirlos en el futuro La Sala Plena explico que al pronunciarse sobre tales asuntos conexos en realidad no se coartaba el derecho de los ciudadanos de ejercer la accioacuten puacuteblica de iexclnconstitucionalidad en la medida en que una vez la Corte emita el fallo en todo caso la mencionada accioacuten no seraacute procedente respecto de los temas que se relacioacutenan directamente con el objeto central de la sentencia A partir de esta variacioacuten del precedente praacutecticamente en todos los casos la Sala ha considerado necesario controlar la constitucionalidad del procedimiento seguido por el Congreso de la Repuacuteblica y el Gobierno que dio lugar a la intervencioacuten de la Corte para decidir sobre las objeciones 16 Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado De este modo si el Presidente no propone objeciones dentro del teacutermino previsto -o no lo hace en debida forma- debe sancionar y promulgar el proyecto de ley (Art 166 CP) Por su 5 parte si el proyecto de leyes objetado total o parcialmente por el Gobierno las caacutemaras deberaacuten surtir de nuevo el segundo 7J debate para analizar las observaciones formuladas (Art 167 CP)
94 Anuncio previo a la discusioacuten y votacioacuten de las objeciones En las sesiones plenarias del Senado de la Repuacuteblica del 12 de septiembre de 2017 17 Y de la Caacutemara de Representantes del 13 de septiembre de 201718 se anuncioacute que el citado informe sobre objeciones gubernamentales se pondriacutea en consideracioacuten y votariacutea los diacuteas 13 y 19 de septiembre respectivamente
95 Votacioacuten del informe de objeciones En las anteriores fechas las plenarias del Senado 19 y la Caacutemara de Representantes20 aprobaron efectivamente el informe de la Comisioacuten Accidental sobre las objeciones presidenciales En el Senado de la Repuacuteblica se hicieron presentes al inicio de la sesioacuten 90 senadores de los 101 que en ese momento lo conformaban y la aprobacioacuten del informe se llevoacute a cabo a partir de 56 votos por el Siacute y O votos por el N021 emitidos a traveacutes del sistema de voto nominal y puacuteblico En la Caacutemara de Representantes se hicieron presentes al inicio de la sesioacuten 147 de los 166 miembros y la aprobacioacuten del informe se realizoacute a partir de los 87 votos por el Siacute Y O votos por el No asiacute mismo depositados a traveacutes del sistema de voto nominal y puacuteblic022bull
En este orden de ideas la Corte encuentra que el informe de objeciones fue vaacutelidamente aprobado De un lado en la plenaria del Senado de la Repuacuteblica existioacute quorum deliberatorio e4 de los miembros) y decisorio eh de los miembros) pues estuvieron presentes al inicio de la sesioacuten 90 senadores y el informe fue votado por 56 de ellos Asiacute mismo se aproboacute por mayoriacutea absoluta (2+ 1 de los miembros) pues los 56 votos emitidos fueron a favor del informe que propuso rechazar las objeciones gubernamentales
Debe efectuarse con todo una precisioacuten Como se indicoacute el 12 de septiembre de 2017 el Secretario del Senado anuncioacute al Pleno de la Corporacioacuten Legislativa que el Proyecto Ley objetado se discutiriacutea y votariacutea en la proacutexima sesioacuten Al siguiente diacutea es decir el 13 de septiembre de 2017 se anuncioacute sin embargo una vez maacutes dentro de los proyectos que seriacutean considerados y eventualmente votados en la proacutexima sesioacuten plenaria la iniciativa legislativa objetada23bull Pese a esto el mismo diacutea luego de finalizar la enunciacioacuten de dicha lista de proyectos y de que varios senadores dejaron algunas constancias la Presidencia del Senado concedioacute la palabra al Senador Andreacutes Felipe Garciacutea Zuccardi quien invitoacute al Pleno a votar positivamente el informe sobre las objeciones Acto seguido el Presidente de esa Caacutemara sometioacute a consideracioacuten de la Plenaria el referido informe y fue aprobado con los resultados precedentemente indicados24bull
De acuerdo con lo anterior el anuncio previo fue realizado en dos oportunidades Pese a esto la Corte subraya como relevante que la discusioacuten y votacioacuten efectivas se produjeron el diacutea inicialmente sentildealado para el efecto y que el informe sobre las objeciones en el Senado de la Repuacuteblica fue aprobado por mayoriacutea absoluta como lo ordenan las reglas citadas a partir de un resultado de 56 votos por el Siacute y O por el No Esto indica que la finalidad del anuncio previo se cumplioacute a cabalidad y por lo tanto en dicha Caacutemara el traacutemite de aprobacioacuten del informe relativo a las objeciones gubernamentales se llevoacute a cabo con observancia de los procedimientos legales y constitucionales correspondientes
El informe sobre las objeciones tambieacuten fue vaacutelidamente aprobado en la Caacutemara de Representantes En la plenaria de esta Corporacioacuten Legislativa compuesta por 166 miembros existioacute quorum deliberatorio (4 de los miembros) y decisorio (h de los miembros) dado que estuvieron presentes al inicio de la sesioacuten 144 representantes y el informe fue votado por 86 de ellos De igual forma se votoacute por mayoriacutea absoluta eh+1 de los miembros) en la medida en que los 86 votos depositados fueron a favor del informe que propuso no aceptar las objeciones gubernamentales
96 Por uacuteltimo la Sala encuentra que el texto del proyecto de ley objetado es exactamente el mismo en el cual el Congreso insistioacute de modo que se cumple la exigencia de congruencia entre los dos contenidos
l7 Acta de Sesioacuten 15 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 52 de 2018 IS Acta de Sesioacuten 244 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1072 de 2017 19 Acta de Sesioacuten 16 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 53 de 2018 20 Acta de Sesioacuten 245 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1014 de 2017 21 Seguacuten certificacioacuten expedida por el Secretario General allegada a la Corte mediante oficio del 23 de abril de 2018 y se evidencia tambieacuten en el Acta de Sesioacuten 15 contenida en la Gaceta del Congreso 53 de 2018 22 Conforme a la certificacioacuten emitida por el Secretario General de la Caacutemara de Representantes enviada a la Corte mediante oficio del 1 de noviembre de 2017 y consta en el Acta de Sesioacuten 245 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1014 de 2017 23 Acta de Sesioacuten 16 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 53 de 2018 p 8 24 iexclbid p 11
97 Rechazados de este modo los reparos del Gobierno nacional el Presidente del Senado remitioacute a la Corte el expediente legislativo para que la Corte decidiera sobre la exequibilidad del Proyecto de Ley
10 En este orden de ideas la Sala concluye que las caacutemaras legislativas y el Gobierno nacional cumplieron los requisitos de procedimiento establecidos en las normas pertinentes para este tipo traacutemites y corresponde en consecuencia decidir de fondo sobre las objeciones gubernamentales formuladas
43 El contenido de las objeciones gubernamentales
431 Entre el tiacutetulo del Proyecto de Ley objetado y su contenido existe una relacioacuten de conexidad
11 A juicio de la Sala Plena no puede predicarse falta de correspondencia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen jurfdico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano a la luz de las reglas jurisprudenciales sobre la materia construidas por la Corte
12 De conformidad con el artiacuteculo 169 de la Constitucioacuten [e]l tiacutetulo de las leyes deberaacute corresponder precisamente a su contenido precepto que se traduce en la obligacioacuten para el Congreso de la Repuacuteblica de fijar un tiacutetulo a cada una de las leyes que aprueba y de proporcionarle una redaccioacuten articulada armoacutenica y temaacutetica con el contenido de los correspondientes compendios normativos25 bull En tanto se trata de un mandato constitucional y el control que se le confiere a la Corte abarca los vicios materiales y de procedimiento en la formacioacuten de los actos juriacutedicos implica un deber que se incorpora como paraacutemetro de constitucionalidad de las leyes El alcance de esta norma cobija tanto la existencia del tiacutetulo como su contenido en la medida en que este debe guardar la precitada relacioacuten de correspondencia26
bull
13 El tiacutetulo encabezado o epiacutegrafe de las leyes o actos legislativos cumple varios papeles importantes al circunscribir la materia regulada (i) proporciona el reflejo del contenido previsto en el articulado como elemento pedagoacutegico para la ciudadaniacutea que facilita la identificacioacuten difusioacuten y cumplimiento de la respectiva normatividad (ii) permite a los destinatarios de las disposiciones llevar a cabo su consulta a traveacutes de la clasificacioacuten a partir del tema al que se refieren sobre la base de que normas aisladas no se encuentran recogidas dentro de leyes que regulan otras materias (iii) sirve como criterio de interpretacioacuten para establecer el sentido de las disposiciones contenidas en un mismo conjunto a partir de un canon sistemaacutetico y contextual27 y (iv) contribuye en muchos casos a determinar eventuales desconocimientos al principio de unidad de materia28 bull
14 Evidentemente el mandato de correspondencia entre el tiacutetulo y el articulado al que antecede puede ser satisfecho en un sinnuacutemero de maneras pues con frecuencia las conexiones temaacuteticas y las funciones que desempentildea resultan cumplidas a partir de muchos enunciados linguumliacutesticos Esto implica de suyo que al redactar la foacutermula que encabezaraacute cada una de las leyes el Legislador dispone como regla general de un amplio margen de configuracioacuten29bull La jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido con todo que esta libertad para titular los conjuntos de disposiciones legales tiene varios liacutemites En general el Congreso no puede dejar de cumplir con unos miacutenimos en su disentildeo y le estaacute vedada la adopcioacuten de contenidos de cierto caraacutecter
25 Sentencia C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto 26 Ver las Sentencias C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-821 de 2006 Cit 27 rE] tiacutetulo de las leyes a pesar de no constituir una norma en estricto sentido en tanto de ellos no es deducible un mandato una prohibicioacuten o una permisioacuten si exhibe valor como criterio de interpretacioacuten de las normas contenidas en el cuerpo de la ley Siendo asiacute es claro que incluso los criterios de interpretacioacuten de la ley que emanan del texto del tiacutetulo o encabezado de la misma son pasibles del control de constitucionalidad puesto que un titulo contrario a los preceptos constitucionales de no ser excluido del ordenamiento juriacutedico padrla conducir a una interpretacioacuten de parte o toda la ley no conforme con el estatuto superior Sentencia C-152 de 2013 Cfr asiacute mismo las Sentencias C-152 de 2015 MPLuis Ernesto Vargas Silva C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-230 de 2008 MP Rodrigo Escobar Gil C-290 de 2000 MP Vladimiro Naranjo Mesa y C-1)85 de 2000 MM PP MP Vladimiro Naranjo Mesa y Carlos Gaviria Diacuteaz 28 Cfr Sentencias C-393 de 2011 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-908 de 2007 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-152 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva 29 Ver Sentencia C-152 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva
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Asiacute en primer lugar el tiacutetulo de las leyes no debe carecer de toda relacioacuten con su contenido pues por expresa exigencia del articulo 169 CP debe subsistir la necesaria correspondencia a que se ha hecho referencia En segundo lugar el nombre de una ley no puede ser discriminatorio y por ende al Legislador le estaacute constitucionalmente vedado el empleo de criterios que la propia Carta Poliacutetica sentildeala como prohibidos para diferenciar entre personas tales como la raza el sexo la opinioacuten poliacutetica o filosoacutefica el origen nacional etc De esta forma seriacutea inconstitucional un tiacutetulo que nominara la ley en cuestioacuten por ejemplo Ley-Antisemita o Ley-Anticomunista3o En tercer lugar se encuentran excluidos tambieacuten tiacutetulos que tengan como efecto la sustitucioacuten total del nuacutemero y la descripcioacuten general del contenido de la Ley pues aquellos requisitos se hallan expliacutecitamente establecidos en la Ley 5a de 1992 Orgaacutenica del Reglamento del Congreso
Por uacuteltimo el nombre o subtiacutetulo de la ley no debe conceder reconocimientos privilegios u honores a una persona especiacutefica dado que estas materias son objeto de leyes especiales denominadas leyes de honores que se someten a unos requisitos particulares (Art 15015 Cp)31 Debe ser claro en todo caso que a la luz del principio democraacutetico maacutes allaacute de las prohibiciones mencionadas el mandato constitucional de fijar un encabezado a la ley que guarde relacioacuten de correspondencia sustantiva con el contenido de las respectivas disposiciones permite la utilizacioacuten de variadas foacutermulas y salvo casos de evidente desconexioacuten temaacutetica el epiacutegrafe seraacute solo excepcionalmente cuestionable A menudo como ha sostenido la Corte la ilustracioacuten geneacuterica de la materia que se pretende regular32 o la mencioacuten del fin o de propoacutesitos que se persiguen a traveacutes de ella seraacuten suficientes33
15 En el presente asunto el Gobierno nacional sostiene que la ruptura de la correspondencia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley objetado se produce porque seguacuten el primero la eventual ley establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano mientras que de acuerdo con el segundo habriacutea lugar a la creacioacuten de una nueva universidad El Procurador General de la Nacioacuten coincide en que se desconoce la norma constitucional en cuestioacuten porque el contenido del Proyecto tiende no en la direccioacuten en que el tiacutetulo sugiere es decir hacia el establecimiento sino hacia la transformacioacuten de la naturaleza y reacutegimen y en uacuteltimas la creacioacuten de un Centro Educativo distinto Las conclusiones a las cuales llegan estos puntos de vista sin embargo a juicio de la Corte se basan en una lectura aislada del tiacutetulo censurado y se encuentran desprovistas del contexto que condujo a la aprobacioacuten del Proyecto de Ley bajo examen
16 Tanto en la exposicioacuten de motivos como en el informe de las objeciones presidenciales se muestra que en la actualidad existe una ambiguumledad respecto de la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico Se indica que mediante Ordenanza del 24 de febrero de 2000 la Asamblea Departamental de Casanare autorizoacute al Gobernador para asociarse con entidades puacuteblicas y privadas de los niveles nacional regional departamental y municipal con instituciones extranjeras multinacionales o internacionales y con particulares a fin de crear la Institucioacuten como entidad de participacioacuten mixta sin aacutenimo de lucro A partir de lo anterior el 16 de marzo de 2000 la Fundacioacuten fue constituida mediante documento privado con base en los aportes del Departamento (96) y de entidades particulares34bull
El Ministerio de Educacioacuten Nacional por su parte mediante la Resolucioacuten 1311 de 2002 reconocioacute personeriacutea juriacutedica a la entidad como institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter privado sin aacutenimo de lucro Asiacute mismo a traveacutes de la Resolucioacuten 6538 del 2011 ratificoacute una reforma a los estatutos de Unitroacutepico sobre la base de que se trataba de una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter privado Pese a todo esto en los antecedentes legislativos se hace referencia a la incertidumbre existente acerca de la naturaleza juriacutedica de la institucioacuten y se sentildeala que incluso el propio Ministerio de Educacioacuten solicitoacute en su momento concepto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sobre la posibilidad de crear y reconocer una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto y asemejarla a una sociedad de economiacutea mixta
De acuerdo con la exposicioacuten de motivos y el informe sobre las objeciones gubernamentales habriacutea dos tesis posibles acerca de la naturaleza juriacutedica de la Universidad (i) podriacutea entenderse de naturaleza privada y sin aacutenimo de lucro como en principio lo consideroacute el Ministerio de Educacioacuten pese a los
30 Sentencia C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa 31 Sentencias C-752 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva cit C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa Cshy821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-393 de 2011 MP Mariacutea Victoria Calle Correa n Sentencias C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-026 de 1993 MP Jaime Sanfn Greiffenstein 33 Sentencia C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa 34 Gaceta del Congreso 773 p 9
middot
aportes de naturaleza principalmente puacuteblica que la alimentan o (ii) podriacutea ser una entidad de participacioacuten mixta al contar dentro de su patrimonio con capital puacuteblico y privado Sin embargo se subraya que mediante pronunciamiento del 9 de julio de 2015 (radicacioacuten 2242) la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado concluyoacute que era imposible que el servicio puacuteblico de educacioacuten superior fuera prestado por una persona juriacutedica mixta (bien sea sociedad o fundacioacuten) asimilable a una sociedad de economiacutea mixta dada la naturaleza objeto y diferentes fines que estas poseen En estas circunstancias el infonne sobre las objeciones resalta que la misma Sala de Consulta y Servicio Civil recomendoacute normalizar la situacioacuten de la Universidad a fin de superar todas las situaciones faacutecticas y juriacutedicas que pudieran afectar la prestacioacuten del servicio puacuteblico sin desconocerse las expectativas legiacutetimas de los estudiantes3s bull
De esta manera conforme lo evidencia la citada motivacioacuten el Proyecto de Ley busca resolver la referida incertidumbre al proporcionar la manera de oficializar la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano reconocida en principio como de caraacutecter privado por el Ministerio de Educacioacuten Seguacuten se indica la mutacioacuten de naturaleza privada a puacuteblica de instituciones de educacioacuten superior ya ha tenido lugar con anterioridad por lo menos en dos casos De una parte se encuentra la Ley 67 de 1968 que establecioacute la situacioacuten juriacutedica de la Universidad Francisco de Paula Santander de la ciudad de Cuacutecuta y de la otra el Decreto Departamental 553 del 5 de agosto de 1970 que oficializoacute la Fundacioacuten Universidad de Pamplona
17 En este orden de ideas a juicio de la Sala es claro que cuando el artiacuteculo 1 deg del Proyecto de Ley objetado sentildeala que el propoacutesito de la regulacioacuten es otorgar herramientas necesarias para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico y en el artiacuteculo 2deg se autoriza a la Asamblea del Departamento de Casanare a oficializar la Institucioacuten a traveacutes de tales instrumentos y mecanismos se pretende precisamente lo indicado en el tiacutetulo del articulado propuesto esto es establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Entidad
Como se sentildealoacute con la nonnatividad el Legislador busca superar la incertidumbre acerca de las caracteriacutesticas juriacutedicas de Unitroacutepico Pues bien dado que esta incertidumbre se deriva de que en su patrimonio el Centro Educativo cuenta con recursos puacuteblicos (en su mayoriacutea) y aportes privados pero a la vez no es posible que entidades mixtas presten el servicio de educacioacuten la manera elegida por el Congreso para clarificar la naturaleza de la Fundacioacuten es a traveacutes de la autorizacioacuten para que se proceda a su oficializacioacuten Esta autorizacioacuten para la clarificacioacuten de la naturaleza juriacutedica de la Universidad equivale entonces de fonna mediata a establecer su naturaleza y reacutegimen juriacutedico como lo preveacute el tiacutetulo del Proyecto de Ley Establecer significa en este caso no crear por primera vez la naturaleza juriacutedica de la Universidad como lo entienden el Gobierno nacional y el Procurador General de la Nacioacuten sino fijar o definir dicha naturaleza en orden a superar la citada situacioacuten de incertidumbre en que actualmente se encuentra
En otros teacutenninos dadas las condiciones de incertidumbre sobre el caraacutecter legal de Unitroacutepico el Legislador pretende su clarificacioacuten definicioacuten o el establecimiento de su naturaleza y reacutegimen juriacutedico (como indica el tiacutetulo) mediante la autorizacioacuten para su oficializacioacuten en la estructura administrativa al Departamento de Casanare (seguacuten lo indicado en los Arts 1 Y 2 del Proyecto objetado) lo cual resulta loacutegicamente coherente Debe tenerse en cuenta que por razoacuten de la distribucioacuten de competencias las nonnas legales propuestas no llevan a cabo directamente la referida oficializacioacuten pues ello corresponde a la Asamblea Departamental de confonnidad con el artiacuteculo 58 de la Ley 30 de 1992 Sin embargo las disposiciones legales en las que el Congreso insiste penniten esa oficializacioacuten y en consecuencia de fonna indirecta sirven a los fines de clarificar su naturaleza y reacutegimen juriacutedico en los teacutenninos anunciados en su tiacutetulo
18 Por otro lado pese a que pueda tratarse de una modificacioacuten sustancial del caraacutecter de la Universidad ello no es equivalente a que se esteacute autorizando la creacioacuten de una institucioacuten de educacioacuten superior nueva De hecho el artiacuteculo 2 del Proyecto precisa que no habraacute necesidad de disolucioacuten de la Fundacioacuten y los ejemplos a los que se hace referencia en la exposicioacuten de motivos y en el infonne sobre las objeciones presidenciales muestran que instituciones como las Universidades Francisco de Paula Santander (de Cuacutecuta) y de Pamplona al oficializarse fueron justamente modificadas en su caraacutecter a traveacutes de leyes y decretos pero no creadas ex nuovo
35 iexclbid
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19 En este orden de ideas la Corte concluye que existe una relacioacuten de correspondencia entre el tiacutetulo del Proyecto de Ley objetado y su contenido y en consecuencia la objecioacuten gubernamental al respecto carece de asidero y deberaacute declararse infundada
La Sala Plena advierte con todo que solo avala por esta uacutenica ocasioacuten la superacioacuten de anonnalidades como aquella a la que se ha hecho referencia a traveacutes de una Ley aprobada con ese propoacutesito En el informe sobre las objeciones seguacuten se dejoacute ilustrado la Comisioacuten Accidental admitioacute que la pretensioacuten era corregir el error generado por el vaciacuteo juriacutedico establecido en el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 toda vez que dicha legislacioacuten solo concibe Instituciones de Educacioacuten Superior de tipo Estatales u Oficiales Privadas o de economiacutea Solidaria en la cual no cabe la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano (Unitroacutepico) En este sentido sentildealoacute que el Ministerio de Educacioacuten Nacional reconocioacute personeriacutea a la Entidad como una Institucioacuten de Educacioacuten superior con el caraacutecter de Institucioacuten Universitaria de tipo privado pese a que se trata de una fundacioacuten de participacioacuten mixta creada a instancias del departamento de Casanare y de otras entidades puacuteblicas y privadas Asiacute la propia Comisioacuten Accidental aceptoacute que el Centro de Educativo fue constituido sin sujecioacuten (o como un Centro Educativo atiacutepic[oJ frente) a lo dispuesto en la Ley 30 de 1992
En efecto seguacuten el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 las instituciones de educacioacuten superior solo pueden ser (i) estatales u oficiales (ii) privadas o (iii) de economiacutea solidaria Por consiguiente desde el punto de vista de su origen no es posible constituir una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto ya sea teacutecnica profesional institucioacuten universitaria escuela tecnoloacutegica o universidad36
bull Asiacute mismo seguacuten el artiacuteculo 58 iacutedem la creacioacuten de universidades estatales u oficiales y demaacutes instituciones de educacioacuten superior del Estado corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Sin embargo de conformidad con el artiacuteculo 23 citado ni en el nivel nacional ni en el territorial es posible establecer una institucioacuten de educacioacuten superior de origen y patrimonio mixto
En consecuencia resulta claro que Unitroacutepico fue juriacutedicamente constituida y oficialmente reconocida al margen de las reglas especiacuteficas contenidas en la Ley 30 de 1992 como es admitido por la Comisioacuten Accidental que preparoacute el informe sobre las objeciones~ Con todo la Sala es consciente de las implicaciones que en este momento tendriacutea resolver dicha anomaliacutea mediante alternativas como la disolucioacuten de la persona juriacutedica en especial para la comunidad de estudiantes y trabajadores quienes han cursado sus estudios y laborado en la Entidad respectivamente al amparo de la confianza legiacutetima en su reconocimiento oficial y en el otorgamiento de registro calificado a un nuacutemero importante de sus programas
Por lo anterior estima que de forma excepcional y en atencioacuten a las citadas circunstancias la superacioacuten de la situacioacuten a traveacutes de la autorizacioacuten legal para llevar a cabo la oficializacioacuten de la Entidad es compatible con los estaacutendares constitucionales del derecho a la educacioacuten y la obligacioacuten estatal de garantizar la continuidad en la prestacioacuten del servicio (Art 67 de la CP) asiacute como la salvaguarda de las expectativas legiacutetimas creadas (Art 83 de la CP ) Se subraya sin embargo que las inconsistencias en la creacioacuten de instituciones no deben ser solucionadas por regla general mediante la expedicioacuten de leyes con mayor razoacuten trataacutendose de entes encargados de asegurar un derecho y un servicio puacuteblico que tiene funcioacuten social (Art 67 inc 1deg deacute la CP) Debe enfatizarse que esta materia y en especial la puesta en marcha de instituciones de educacioacuten superior se encuentran debidamente regladas en la Ley 30 de 1992 y que los entes nacionales y del orden territorial deben proceder a su creacioacuten con estricta observancia de los procedimientos y requisitos establecidos en ella y en las normas que la adicionen y modifiquen
432 El artiacuteculo 2deg del Proyecto de Ley impugnado no tiene efectos confiscatorios
20 El Gobierno atribuye al artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley imprecisiones y el hecho de que el traslado de recursos por donaciones o renuncia de los miembros que alliacute se preveacute es juriacutedicamente imposible debido a que la entidad tiene el caraacutecter de una fundacioacuten sin aacutenimo de lucro y lo primero solo resulta procedente en sociedades comerciales donde la participacioacuten de los socios en el capital de la persona juriacutedica se encuentra representado en acciones cuotas o partes de intereacutes social Agrega que incluso si lo anterior fuera viable no es claro por queacute esos recursos deberiacutean ser recibidos por el Departamento como persona juriacutedica distinta a la Universidad En consecuencia para el Gobierno el efecto de la
~b36 Seguacuten el artiacuteculo 16 de la Ley 30 de 1992 [sjon instituciones de Educacioacuten Superior a) Instiacutetuciones Teacutecnicas )Profesionales b) Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnoloacutegicas c) Universidades
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norma es que se incorporan los bienes de Unitroacutepico a la estructura administrativa del Departamento de Casanare sin compensacioacuten alguna lo cual implicariacutea un caso de confiscacioacuten proscrito por el artiacuteculo 34 de la CP
21 La confiscacioacuten ligada a la supresioacuten del derecho de propiedad ha sido asociada comuacutenmente a una pena a raiacutez de sus oriacutegenes histoacutericos de ahiacute que el artiacuteculo 34 de la CP proscriba su imposicioacuten como sancioacuten Sin embargo en el sistema constitucional colombiano se entiende que el fenoacutemeno de la confiscacioacuten se configura en general cuando a traveacutes de una medida legal generalmente tributaria el Estado toma de forma unilateral los bienes o el patrimonio que el ciudadano obtiene a partir de su actividad econoacutemica de modo que en la praacutectica queda en buena medida eliminado su derecho a la propiedad privada y la legitimidad de sus proyectos encaminadas a obtener utilidades37
bull
La jurisprudencia constitucional ha mostrado que en la expresioacuten confiscacioacuten no se halla comprendida necesariamente la idea de una sancioacuten o de una pena38bull En este sentido lo relevante para considerar que una norma tiene efectos confiscatorios es que comporte como consecuencia de su aplicacioacuten unilateral la anulacioacuten del derecho de propiedad del afectado bien sea que la prescripcioacuten sea de origen civil penal administrativo o tributario Asiacute mismo una norma posee implicaciones confiscatorias no solo con prescindencia del motivo que alienta su establecimiento legal sino tambieacuten con independencia de su finalidad39
22 En el presente asunto la Sala encuentra que la objecioacuten gubernamental pierde de vista que el enunciado normativo objetado descarta que el Departamento de Casanare pueda llevar a cabo una absorcioacuten unilateral y arbitraria de los bienes o el patrimonio de Unitroacutepico El artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley autoriza a la Asamblea Departamental a iniciativa del Gobernador para oficializar la Universidad previa renuncia o donacioacuten al Departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten si asiacute lo establecen sus estatutos internos Para el Gobierno nacional esta norma tiene implicaciones confiscatorias pues en siacute misma poseeriacutea el efecto de eliminar el patrimonio de la Fundacioacuten El precepto sin embargo posee un alcance distinto al que se le atribuye
Las fundaciones son personas juriacutedicas sin aacutenimo de lucro surgidas de la voluntad de una persona natural o juriacutedica o del querer de varias acerca de su constitucioacuten fines y medios para alcanzarlos Cuando se constituye una fundacioacuten se afectan unos bienes o dineros preexistentes a la realizacioacuten de unos propoacutesitos de beneficencia puacuteblica de utilidad comuacuten o de intereacutes social4obull El patrimonio de la fundacioacuten es autoacutenomo y se destina uacutenica y exclusivamente al objetivo sentildealado por los fundadores Como consecuencia de esta naturaleza aquellos no tienen cuotas sociales o porcentajes de participacioacuten en el patrimonio de la persona juriacutedica (Art 237 del CC) Una vez asignan determinados recursos a la realizacioacuten de los fines indicados aquellos pasan a ser de la fundacioacuten y de igual forma los eventuales excedentes o beneficios tambieacuten se aplican a la misma finalidad que otorga sentido a la constitucioacuten de la entidad
En este orden de ideas cuando el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley establece que la oficializacioacuten de Unitroacutepico que se autoriza procederaacute previa renuncia o donacioacuten al departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano si asiacute lo establecen sus estatutos internos en rigor no se hace referencia a una renuncia a derechos de participacioacuten en el patrimonio de la Institucioacuten No obstante lo antiteacutecnico del enunciado normativo dado que se trata de una fundacioacuten como indica el Gobierno nacional no hay lugar a la renuncia de utilidad o cuota de participacioacuten alguna pues estas son inexistentes La norma debe interpretarse entonces en otro sentido
37 Cfr Sentencias C-464 de 1993 MP Antonio Barrera Carbonen y C-409 de 1996 MP Alejandro Martiacutenez Caballero Ver asiacute mismo la Sentencia C-93 1 de 2007 MP Marco Gerardo Monroy Cabra 38 Ver por todas la Sentencia C-169 de 2014 MP Maria Victoria Calle Correa 39 Naviera de Casanova Gustavo J Las llamadas laquomedidas tributarias de caraacutecter expropiatorioraquo y el principio de no confiscatoriedad en materia tributaria en AA VV Foros y debates ITVJornadas latinoamericanas y XXXIV colombianas de derecho tributario Instituto Colombiano de Derecho Tributario e Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario Bogotaacute D C 20 IO p 308 40 Sentencia C-284 de 2017 MP (e) Ivaacuten Humberto Escrucerfa Mayolo En la Sentencia se cita como fuente la Guiacutea Praacutectica de las Entidades Sin Aacutenimo de Lucro y del Sector Solidario de la Caacutemara de Comercio de Bogotaacute disponible en (httpbibliotecadigitalccborgcolbitstreamlhandle115208345Guia20Practica20Entidades20sino020Animo20de 20Lucropdfsequence=1)
En virtud de que las fundaciones carecen de aacutenimo de lucro y de que lo relevante es que los fundadores han afectado cierto patrimonio a los fines de utilidad puacuteblica sentildealados en su acto de constitucioacuten es esta voluntad la que debe ser protegida en aquellos supuestos en los cuales se pretenda alterar la naturaleza o la finalidad de la institucioacuten A este respecto la Carta Poliacutetica consagra como un valor superior la debida conservacioacuten y aplicacioacuten de las rentas de las entidades de utilidad comuacuten asiacute como el cumplimiento de la voluntad de los fundadores (Art 18926 de la CP) El Legislador debe por lo tanto salvaguardar el querer de quienes a traveacutes de una fundacioacuten han afectado recursos econoacutemicos a objetivos de beneficencia puacuteblica utilidad comuacuten o intereacutes social y en consecuencia es necesario tomar en cuenta su voluntad al momento de intervenir juriacutedicamente la respectiva entidad
De este modo en el presente asunto el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley debe ser interpretado en el entendido de que previa la oficializacioacuten del Centro Educativo los fundadores deberaacuten manifestar su anuencia no a que sus cuotas sociales pasen a ser del Departamento de Casanare sino a que Unitroacutepico adquiera caraacutecter puacuteblico Asiacute asumido el proyecto de norma no tiene efectos confiscatorios pues no comporta que la Asamblea de Casanare pueda ordenar la absorcioacuten unilateral del patrimonio de la Universidad y que los respectivos haberes pasen a ser del Departamento Por el contrario el Legislador fija una condicioacuten para que la oficialiacutezacioacuten de la Universidad tenga lugar consistente en que se produzca el con~entimiento por parte de los fundadores pero hacia el referido cambio de naturaleza juriacutedica no respecto de renuncia alguna a derechos patrimoniales
En otros teacuterminos las anteriores manifestaciones de voluntad no tendraacuten el sentido de una aquiescencia a que se transfiera o se done un patrimonio privado a la citada entidad territorial Los recursos de la Fundacioacuten se encuentran afectados a la finalidad sentildealada en sus estatutos y por ende el asentimiento de los fundadores que se requiere estaacute relacionado con el cambio de naturaleza juriacutedica de la Institucioacuten no con una renuncia a recursos de propiedad de aquellos En consecuencia el artiacuteculo objetado no posee efectos confiscatorios por cuanto estaacute excluido el correspondiente elemento de unilateralidad y en especial no supone entrega de la propiedad de particulares al Departamento de Casanare
23 En concordancia con la interpretacioacuten anterior en el informe de las objeciones gubernamentales presentado por la Comisioacuten Accidental se indica que la iniciativa legislativa objetada presupone un eventual entendimiento de voluntades libre de todo apremio de conformidad con los estatutos de la institucioacuten que permitiriacutean la transformacioacuten del claustro universitario de derecho privado a puacuteblico sin necesidad de disolucioacuten o liquidacioacuten De igual forma en el citado informe se indica que la Sala General de miembros activos de Unitroacutepico mediante oficio del 20 de noviembre de 2016 manifestoacute al Congreso de la Repuacuteblica apoyo al traacutemite legislativo
El Procurador General tambieacuten en un sentido anaacutelogo subraya que se parte del supuesto de que el oacutergano decisorio de la institucioacuten acepte la transformacioacuten a traveacutes de sus estatutos respetando asiacute plenamente la autonomiacutea de la voluntad reflejada en el manejo que los oacuterganos decisorios hagan de los aludidos estatutos De esta manera resulta evidente que el problema de constitucionalidad que plantea el Gobierno parte de una equiacutevoca interpretacioacuten del texto atacado el cual conforme a su sentido maacutes razonable y que el propio Legislador quiso adscribirle no posee efecto confiscatorio alguno Asiacute la objecioacuten que se examina tampoco tiene vocacioacuten de prosperidad y por consiguiente seraacute declarada infundada
24 Debe clarificarse que la Corte no se pronunciaraacute sobre la presunta afectacioacuten a la autonomiacutea universitaria que seguacuten el Procurador General de la Nacioacuten ocasiona la norma objetada por cuanto ese cargo no fue planteado por el Gobierno A este respecto la jurisprudencia constitucional ha clarificado advierte la Corte que no corresponde a ella al analizar las objeciones presidenciales hacer una revisioacuten oficiosa del proyecto de ley para determinar cuaacuteles disposiciones del mismo infringen la Constitucioacuten ni inventar las razones por las cuales aquellas podriacutean resultar lesionados pues es claro que esa labor le corresponde uacutenica y exclusivamente al Presidente de la Repuacuteblica tal como lo consagra la Con~titucioacuten (arts 165166 y 167) atendiendo la naturaleza y finalidad de las objeciones41
En los teacuterminos en que atraacutes se indicoacute42 solo es posible ampliar el alcance del examen sobre las
objeciones a aspectos no planteados por el Ejecutivo siempre que resulten un presupuesto
41 Sentencia C-090 de 2001 MP Carlos Gaviria Diacuteaz 42 Ver nota 14
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indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad aducidas De lo contrario la Corte solo deberaacute ocuparse de los cargos en los teacutenninos fonnulados por el Gobierno nacional En este caso no solo es claro que el supuesto desconocimiento de la autonomiacutea universitaria no constituiacutea un requisito loacutegico para conocer la objecioacuten por violacioacuten a la prohibicioacuten de confiscacioacuten sino que se trata de un argumento de inconstitucionalidad completamente independiente Por esta razoacuten la Sala no se pronunciaraacute de fondo al respecto
433 La objecioacuten sobre la obligacioacuten de evidenciar el impacto fiscal del Proyecto de Leyes infundada
25 El Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten sostienen que se desconocieron los artiacuteculos 334 de la CP y 7 de la Ley 819 de 2003 debido a que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende adoptar pese a que genera un impacto considerable en las finanzas puacuteblicas El Procurador General de la Nacioacuten concuerda con esta apreciacioacuten e indica que debioacute incluirse expresamente en la exposicioacuten de motivos y en las ponencias de traacutemite los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento
26 La Sala ha sentildealado que las leyes orgaacutenicas poseen un caraacutecter especial en comparacioacuten con las demaacutes leyes por su posicioacuten organizadora de un sistema legal que depende de ellasgt43 En este sentido debido a su jerarquiacutea nonnativa y a que contienen reglas sobre la propia produccioacuten de las leyes la actividad del Congreso de la Repuacuteblica se encuentra sujeta a ellas y constituyen pautas a seguir en detenninadas materias Como consecuencia el control de constitucionalidad implica la confrontacioacuten de las leyes ordinarias no solamente con los mandatos consagrados en la Carta sino tambieacuten con las nonnas orgaacutenicas que eventualmente gobiernan el traacutemite de su expedicioacuten44
27 El artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 [p]or la cual se dictan normas orgaacutenicas en materia de presupuesto responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones exige que en todo proyecto de ley ordenanza o acuerdo que ordene gastos o conceda beneficios tributarios se haga expliacutecito cuaacutel es su impacto fiscal y se establezca su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo De esta manera en la exposicioacuten de motivos de los proyectos y en cada una de las ponencias para los debates se deben incluir expresamente los costos fiscales de las iniciativas y la fuente de ingreso adicional para cubrirlos Asiacute mismo el precepto establece que durante el traacutemite el Ministerio de Hacienda debe rendir concepto acerca de los correspondierites costos sobre la fonna de soportarlos y la compatibilidad de los proyectos con el Marco Fiscal de Mediano Plazo
Las previsiones anteriores constituyen un importante instrumento de racionalizacioacuten de la actividad legislativa a fin de que se realice con conocimiento de causa de los costos fiscales que genera cada una de las regulaciones aprobadas por el Congreso de la Repuacuteblica De igual manera penniten una produccioacuten nonnativa compatible con la situacioacuten y la poliacutetica econoacutemica del paiacutes trazada por las autoridades correspondientes Ademaacutes contribuyen a generar orden en las finanzas puacuteblicas lo cual repercute favorablemente en la estabilidad macroeconoacutemica de la nacioacuten Desde otro punto de vista los caacutelculos financieros de las decisiones nonnativas tienen una incidencia favorable en la aplicacioacuten efectiva de las leyes pues su aprobacioacuten solamente se produciraacute despueacutes de conocerse su impacto fiscal previsible y las posibilidades de financiarl045 bull
28 En concordancia con lo anterior el artiacuteculo 10 del Acto Legislativo 003 de 2011 introdujo el criterio orientador de la sostenibilidad fisca146bull De acuerdo con esta disposicioacuten la sostenibilidad fiscal debe conducir la actuacioacuten de todas las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico dentro de sus competencias en un marco de colaboracioacuten armoacutenica Por consiguiente obligaciones como la prevista en el artiacuteculo 70
de la Ley 819 de 2003 ya no recaen de forma principal solo en el Ministerio de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico como inicialmente se consideraba47 bull Dado que las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico tienen el deber de asumir la sostenibilidad fiscal como herramienta orientadora tambieacuten a todos corresponde la obligacioacuten en el marcomiddot de sus funciones y competencias de contribuir a prever la incidencia
43 Cfr Corte Constitucional Sentencias C-337 de 1993 MP Vladimiro Naranjo Mesa y c-on de 2006 MP Jorge Coacuterdoba Triviffo 44 Cfr Corte Constitucional Sentencia C-1379 de 2000 MP Joseacute Gregorio Hernaacutendez Galindo 4S Sentencias C-S02 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-62S de 2010 MP Nilson Pinilla Pinilla 46 Sentencia C-228 de 2012 MP Luis Ernesto Vargas Silva 1 lt(i 47 Ver por todas las sentencias C-502 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa C-315 de 2008 MP Jaime Coacuterdoba J 1 Triviffo y C-1197 de 2008 MP Nilson Pinilla Pinilla
11
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presupuestal de las iniciativas de leyes ordenanzas o acuerdos y contribuir a asegurar la correspondiente sostenibilidad fiscaL
29 En el presente caso la Corte encuentra infundada la objecioacuten gubernamental basada en la circunstancia de no haberse puesto de manifiesto el supuesto impacto fiscal y los recursos para solventar los gastos de las normas que se pretenden crear mediante el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano A juicio de la Sala es evidente que no se configura el supuesto de hecho que genera la obligacioacuten del artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 pues de acuerdo con este precepto el deber de hacer expliacutecitos los costos fiscales y la fuente de ingreso adicional generada para su financiamiento opera en aquellos eventos en los cuales el proyecto de ley ordenanza o acuerdo ordene gastos u otorgue beneficios tributarios
Como se indicoacute mediante el Proyecto que se analiza se pretende de manera general establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano Con esta finalidad el artiacuteculo 10 de la propuesta preveacute que el objeto de las normas es otorgar las herramientas al Ministerio de Educacioacuten Nacional al Departamento de Casanare y a la Asamblea de la entidad territorial para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten A su vez el artiacuteculo 2 autoriza a iniciativa del Gobernador del Departamento de Casanare a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del departamento a Unitroacutepico (Art 2)
En este orden de ideas es claro que el Proyecto de Ley objetado no lleva a cabo por siacute mismo la oficializacioacuten de Unitroacutepico sino que autoriza al Departamento del Casanare a iniciativa del Gobernador a efectuarla En otros teacuterminos el Proyecto de Ley mediante el contenido de sus normas no constituye transforma ni otorga caraacutecter puacuteblico al Centro Educativo en mencioacuten De hecho por siacute solo no resuelve la incertidumbre acerca de la naturaleza juriacutedica y reacutegimen aplicable de la Universidad a la que atraacutes se hizo referencia Conforme se subrayoacute con el propoacutesito de clarificar estos aspectos el Legislador optoacute por autorizar al oacutergano de representacioacuten popular del Departamento de Casanare a iniciativa del Gobernador para que lleve a cabo la oficializacioacuten de la entidad
De esta manera las normas objetadas no son constitutivas ni regulatorias pues no crean una medida ni tampoco establecen una obligacioacuten de contenido presupuestal sino que solamente confieren un permiso en el sentido indicado a la Asamblea Departamental de la referida entidad territorial Como consecuencia es claro que el Proyecto de Ley objetado no ordena gasto ni otorga beneficio tributario alguno Los eventuales gastos se generariacutean al momento en que se haga uso de la potestad establecida por el Proyecto Ley y solo si en efecto se emplea como lo ponen de presente dos de los intervinientes Correlativamente en este supuesto de evidenciarse que la futura ordenanza departamental preveacute especiacuteficas obligaciones de contenido presupuestal deberaacute darse cumplimiento al artiacuteculo 70 de la Ley 819 de 2003 que contempla no solo los casos de proyectos de ley sino tambieacuten de ordenanza y acuerdo como aquellos cuyos futuros efectos fiscales y su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo (en este caso del Departamento) deben ser puestos de manifiesto en el respectivo proyecto de regulacioacuten
Por lo tanto en la medida en que ninguna de las normas que componen la iniciativa legislativa impacta fiscalmente o crea la necesidad de emplear recursos puacutebicos no existiacutea la obligacioacuten de hacer expliacutecitos los supuestos costos del Proyecto de Ley y las fuentes para su financiacioacuten48bull
434 La objecioacuten por violacioacuten al principio de igualdad es infundada
30 Por uacuteltimo el Gobierno nacional afirma que se quebranta el derecho a la igualdad en razoacuten de que se establece un trato diferente un procedimiento especial y uacutenico para crear una nueva institucioacuten de educacioacuten superior sin existir razones suficientes que lo justifiquen En cambio indica se pone en riesgo el servicio puacuteblico de educacioacuten de la poblacioacuten que se inscriba en la pretendida Institucioacuten en el caso de que esta no sea viable teacutecnica financiera y juriacutedicamente A juicio de la Corte este
48 Tambieacuten al analizar si el Congreso de la Repuacuteblica ha desconocido la regla de iniciativa gubernamental en materia de gasto puacuteblico la Corte ha considerado que las normas en cuestioacuten deben prever una orden inequiacutevoca dotada de caraacutecter imperativo para que se entienda que se han dispuesto en efecto gastos puacuteblicos En este sentido ha clarificado que cuando el Legislador confiere solamente por ejemplo autorizaciones facultades o potestades al Gobierno en materia presupuestal no se configura dicho supuesto Cfr las sentencias C-373 de 2010 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-197 de 200 l MP Rodrigo Escobar Gil y C-360 de 1996 MP Eduardo Cifuentes Muftoz reiteradas en la Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado
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argumento del Gobierno no cuenta con asidero pues parte de una interpretacioacuten que no se desprende de la regulacioacuten censurada
31 De conformidad con los artiacuteculo 57 a 61 de la Ley 30 de 1992 la creacioacuten de universidades estatales u oficiales corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Entre otras reglas el proyecto de creacioacuten debe acompantildearse por parte del Gobierno de un estudio de factibilidad socio econoacutemica aprobado por el Ministro de Educacioacuten Nacional previo concepto favorable del Consejo Nacional de Educacioacuten Superior (CES U) en el que se debe demostrar que la nueva institucioacuten dispondraacute de personal docente idoacuteneo con la dedicacioacuten especiacutefica necesaria organizacioacuten acadeacutemica y administrativa adecuadas recursos fiacutesicos y financieros suficientes de tal manera que tanto el nacimiento de la institucioacuten como el de los programas que proyecta ofrecer garanticen la calidad acadeacutemica
De igual forma previa creacioacuten de universidades estatales u oficiales o de seccionales y demaacutes instituciones de Educacioacuten Superior estatales u oficiales la Nacioacuten se entiende con intervencioacuten del Ministerio de Hacienda deberaacute celebrar un convenio con la entidad territorial respectiva en el que se establezca el monto de los aportes permanentes de una y otra convenio que formaraacute parte del estudio de factibilidad requerido (Art 59 de la Ley 30 de 1992)
32 En el asunto que se analiza como se ha reiterado el Proyecto de Ley no crea auacuten una universidad puacuteblica en el Departamento de Casanare pese a que instrumentalmente sirva a los fines de clarificar su reacutegimen legal El Proyecto autoriza a la Asamblea del Departamento a iniciativa del Gobernador a transformar la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico de modo que pueda adquirir en el futuro caraacutecter oficial Esto no significa que se habilite a crear un nuevo centro estatal de educacioacuten superior Sin embargo en la medida en que eventualmente se produciraacute su completa transformacioacuten y su vinculacioacuten al Ministerio de Educacioacuten Nacional en lo relativo a las poliacuteticas y la planeacioacuten del sector educativo (Art 57 de la Ley 30 de 1992) aplicaraacuten de manera ordinaria las normas para el surgimiento de este tipo de entes estatales De igual forma debido a que el cambio de naturaleza juriacutedica de la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano equivale a la aparicioacuten de un nuevo ente en el sistema de educacioacuten superior puacuteblico su oficializacioacuten deberaacute llevarse a cabo con el cumplimiento de todas las normas de la Ley 30 de 1992 y en especial de los artiacuteculos 57 y siguientes sobre la creacioacuten de universidades y demaacutes instituciones de educacioacuten superior de caraacutecter estatal u oficial
Con todo en este caso el Proyecto de Ley solo establece una habilitacioacuten legal a la Asamblea del Departamento de Casanare para que una institucioacuten educativa que funciona en la actualidad como una entidad privada adquiera caraacutecter puacuteblico lo cual no altera ni modifica de ninguna manera las reglas ordinarias previstas en la Ley 30 de 1992 que deberaacute cumplir la Asamblea de la entidad territorial al hacer uso de la referida autorizacioacuten En consecuencia dado que la presunta violacioacuten al derecho a la igualdad se plantea en el escenario de la supuesta creacioacuten de una universidad puacuteblica mediante un procedimiento diferente creacioacuten que el Proyecto de Ley directamente no realiza la acusacioacuten carece de fundamento Como consecuencia la correspondiente objecioacuten tampoco resulta fundada
33 En este orden de ideas la Corte encuentra que ninguna de las objeciones gubernamentales formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano es fundada y asiacute lo declararaacute en la parte resolutiva de esta decisioacuten
111 DECISIOacuteN
En meacuterito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional mandato de la Constitucioacuten
en nombre del Pueblo y por
RESUELVE
Primero- LEVANTAR la suspensioacuten de teacuterminos decretada dentro del presente proceso
Segundo- DECLARAR INFUNDADAS las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano
~O
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Notifiquese comuniacutequese publiacutequese cuacutemplase y archiacutevese el expediente
ALEJANDRO LINARES CANTILLO Presidente
Con aclaracioacuten de voto
CARLOS BERNAL PULIDO Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEacuteREZ Magistrado
ANTONIO JOSEacute LIZARAZO OCAMPO Magistrado
Ausente en comisioacuten
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrada
JOSEacute FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado
ALBERTO ROJAS RIacuteOS Magistrado
MARTHA VICTORIA SAacuteCHICA MEacuteNDEZ Secretaria General
---
Sentencia C-051118
Referencia Expediente OG-154
Control de constitucionalidad en el traacutemite de objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano
Magistrada Sustanciadora DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotaacute DC treinta (30) de mayo de dos mil dieciocho (2018)
La Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales en especial las previstas en el artiacuteculo 2418 CP y cumplidos los traacutemites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991 ha proferido la siguiente
SENTENCIA
l ANTECEDENTES
11 Registro de las objeciones gubernamentales
Mediante oficio recibido en la Secretariacutea General de la Corte el 10 de octubre de 2017 el Secretario General del Senado de la Repuacuteblica por instruccioacuten del Presidente de esa Corporacioacuten remitioacute copia del Expediente del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano en relacioacuten con el cual el Gobierno nacional presentoacute objeciones por razones de inconstitucionalidad y de inconveniencia Ambas Caacutemaras Legislativas insistieron el Proyecto y en consecuencia el asunto fue enviado a la Corte con el fin de que decidiera sobre la exequibilidad de las referidas objeciones de conformidad con los artiacuteculos 1991 de la Ley 5a de 1992 y 167 de la Constitucioacuten Poliacutetica Cumplidos los traacutemites constitucionales y legales procede la Corte a resolver de fondo
12 El Proyecto de Ley objetado
A continuacioacuten se trascribe el texto del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara objetado por el Gobierno nacionaL
LEY No por la cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional
del Troacutepico Americano El Congreso de la Repuacuteblica
DECRETA
Artiacuteculo lO Objeto La presente ley tiene como objeto otorgar las herramientas necesarias al Ministerio de Educacioacuten Nacional al departamento de Casanare y a la Asamblea Departamental del Casanare para transformar la Naturaleza Caraacutecter Acadeacutemico y Reacutegimen Juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano
Artiacuteculo 2~ Solo para los efectos de esta ley A iniciativa del Gobernador autoriacutecese a la Asamblea del departamento de Casanare a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del departamento a la Fundacioacuten Universitaria Internacional deacutel Troacutepico Americano previa renuncia o donacioacuten al departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico
1 f
Americano si asiacute lo establecen sus estatutos internos La institucioacuten de educacioacuten superior oficializada mediante Ordenanza quedaraacute organizada como una Universidad Puacuteblica de orden departamental con sujecioacuten a las particularidades de la Ley 30 de 1992 sin necesidad de disolucioacuten
Paraacutegrafo ]0 Una vez se expida la ordenanza que incorpore en la estructura administrativa del departamento a la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano el nombre de esta seraacute cambiado por Universidad Internacional del Troacutepico Americano conforme a su nueva naturaleza juriacutedica y utilizaraacute la sigla Unitroacutepico igualmente para identificarse
Paraacutegrafo 2deg Autoriacutecese al Ministerio de Educacioacuten Nacional a la Gobernacioacuten y a la Asamblea Departamental de Casanare para adelantar y gestionar los traacutemites que corresponda en aras de garantizar que todos los bienes muebles e inmuebles que se encuentren bajo la tutela y uso de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano (Unitroacutepico) a la promulgacioacuten de la presente ley pasen a ser propiedad de la Universidad Internacional del Troacutepico Americano (Unitroacutepico)
Artiacuteculo 3 La nueva entidad oficial de orden departamental Universidad Internacional del Troacutepico Americano sustituiraacute en todo a la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano esto es en tanto sus derechos como en sus obligaciones
Artiacuteculo 4deg Una vez la Asamblea Departamental de Casanare expida la Ordenanza de incorporacioacuten a la estructura administrativa de la institucioacuten autoriacutecese al Ministerio de Educacioacuten Nacional para que se incluya en la lista de instituciones de educacioacuten superior oficialmente reconocidas a la Universidad Internacional del Troacutepico Americano (Unitroacutepico) en un plazo maacuteximo de seis (6) meses
Artiacuteculo 50 Con el fin de evitar situaciones que aficten las expectativas legiacutetimas de los estudiantes el Ministerio de Educacioacuten Nacional conforme al artiacuteculo 10 numeral 6 de la Ley 1740 de 2014 transfiriraacute los registros calificados y demaacutes documentos y actuaciones administrativas concomitantes de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano a la Universidad Internacional del Troacutepico Americano
Artiacuteculo 6 Una vez la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano sea organizada como Universidad Puacuteblica del orden departamental presentaraacute directamente proyectos de formacioacuten y capacitacioacuten cientiacutefica al Fondo de Ciencia Tecnologiacutea e Innovacioacuten del Sistema General de Regaliacuteas conforme a los requisitos generales expedidos por la Comisioacuten Rectora del Sistema General de Regaliacuteas Los proyectos beneficiaraacuten a docentes de planta estudiantes y egresados de la institucioacuten
Artiacuteculo 7deg La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgacioacuten
13 Las objeciones del Gobierno nacional
El Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten Nacional formularon cuatro objeciones en relacioacuten con el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara
131 Falta de consonancia entre el tiacutetulo y su contenido El Gobierno sostiene que no hay consonancia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley impugnado por cuanto en el primero se anuncia que se estableceraacute la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano (en adelante Unitroacutepico) mientras que con el articulado se busca otorgar herramientas juriacutedicas para transformar la naturaleza el caraacutecter acadeacutemico y el reacutegimen juriacutedico de la Institucioacuten asiacute como autorizar a la Asamblea Departamental de Casanare a iniciativa del (sic) gobernador para incorporar en la estructura del departamento a dicha fUndacioacuten en calidad de universidad puacuteblica En consecuencia a su juicio el tiacutetulo no tiene utilidad interpretativa del articulado propuesto dado que en este no se define la naturaleza juriacutedica de la Universidad existente sino de un nuevo centro educativo que crearaacute el Departamento
132 Imposibilidad del surgimiento de la nueva universidad oficial El Gobierno subraya que seguacuten el artiacuteculo 2deg del Proyecto de Ley la oficializacioacuten e incorporacioacuten de la Fundacioacuten Internacional del Troacutepico Americano a la estructura administrativa del Departamento de Casanare se llevaraacute a cabo J~l previa renuncia o donacioacuten a la entidad territorial de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes de entidades puacuteblicas y particulares en el patrimonio de la Institucioacuten si asiacute lo establecen sus
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estatutos internos Esta preVlSlon aseguran el Presidente y el Ministerio de Educacioacuten es juriacutedicamente imposible de cumplir
Indican que Unitroacutepico es una persona juriacutedica conforme al artiacuteculo 633 del Coacutedigo Civil reconocida como entidad sin aacutenimo de lucro con un patrimonio propio mediante el cual cumple sus fines de manera que los bienes que ingresen a sus haberes no pueden confundirse con aquellos de los fundadores o de las personas que integran sus oacuterganos de direccioacuten y de gobierno Asiacute mismo subrayan que el patrimonio de Unitroacutepico no se encuentra representado en aportes o cuotas sociales como se preveacute en el artiacuteculo 20 analizado En este sentido consideran que no es posible la renuncia o la donacioacuten a la que hace referencia dicha disposicioacuten en la medida en que estas figuras solo son viables cuando se trata de sociedades en donde la participacioacuten de los socios estaacute constituida por acciones cuotas o partes de intereacutes las cuales pueden ser objeto de disposicioacuten por sus titulares
Desde otro punto de vista el Gobierno indica que incluso si fuera viable la renuncia o donacioacuten de los derechos sobre de los aportes cuotas sociales o bienes como se preveacute en el artiacuteculo 2 tampoco se entiende que esto deba hacerse al departamento del Casanare Ello por cuanto el Departamento es una persona juriacutedica distinta a aquella que seriacutea la Universidad que pretende crearse lo que impediriacutea a esta tener la propiedad sobre los bienes que antes eran de Unitroacutepico dado que su titularidad recaeriacutea en la entidad territorial A su vez implicariacutea el riesgo de que la Universidad no pueda contar con un patrimonio suficiente para el cumplimiento de sus funciones
A partir de los anteriores argumentos el Gobierno nacional sostiene que el Proyecto de Ley permite al Departamento de Casanare incorporar a Unitroacutepico a su estructura administrativa sin que medie compensacioacuten alguna y con la sola expedicioacuten de un acto administrativo lo cual constituye un supuesto de confiscacioacuten proscrito en el artIacuteCulo 34 de la Constitucioacuten Poliacutetica
133 Falta de anaacutelisis del impacto jiscal de la iniciativa El Gobierno nacional asegura que se desconocieron los artiacuteculos 334 CP Y 7 de la Ley 819 de 2003 debido a que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende adoptar pese a que genera un impacto considerable en las finanzas puacuteblicas Argumenta que el sostenimiento de todas las universidades puacuteblicas del paiacutes cuenta entre otros ingresos con recursos del Presupuesto General de la Nacioacuten de conformidad con los artiacuteculos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992 de manera que en este caso se causariacutean unos costos sin haberse realizado los estudios fiscales correspondientes Indica que tampoco se tuvieron en cuenta los impactos econoacutemicos que para las demaacutes universidades puacuteblicas significariacutea el hecho de que una institucioacuten maacutes reciba ingresos producto de la estampilla establecida en la Ley 1967 de 2013 ni la incidencia fiscal de que a otro grupo adicional de estudiantes se les disminuya sus costos de matriacutecula por ejercer su derecho al voto
134 Infraccioacuten del derecho a la igualdad Por uacuteltimo el Gobierno sentildeala que se quebranta el derecho a la igualdad en razoacuten de que se establece un trato diferente un procedimiento especial y uacutenico para crear una nueva institucioacuten de educacioacuten superior sin existir razones suficientes que lo justifiquen Antildeade que incluso se pone en riesgo el servicio puacuteblico de educacioacuten de la poblacioacuten que se inscriba en la pretendida institucioacuten en el supuesto de que esta no sea viable teacutecnica financiera y juriacutedicamente
14 Insistencia del Congreso de la Repuacuteblica
Recibido el escrito de objeciones el Senado de la Repuacuteblica designoacute a Andreacutes Garciacutea Zuccardi miembro de esta Caacutemara y la Caacutemara de Representantes nombroacute a Jorge Eliecer Tamayo Marulanda Ciro Antonio Rodriacuteguez Pinzoacuten y John Eduardo Molina Figueredo pertenecientes a esta Corporacioacuten legislativa para la elaboracioacuten del informe sobre las objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley 122 de2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano En el informe los congresistas rechazaron las objeciones y solicitaron a las plenarias de ambas caacutemaras no acogerlas Replicaron cada una de las objeciones impugnaciones presidenciales en los siguientes teacuterminos
141 Frente a la supuesta falta de consonancia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley ademaacutes de citar jurisprudencia constitucional sobre la distincioacuten entre los principios de unidad de J-tJmateria y de correspondencia entre el tiacutetulo de una ley y su contenido la Comisioacuten Accidental afirma que el verbo establecer empleado en el epiacutegrafe del Proyecto en una de sus acepciones equivale a fundar o instituir lo cual demuestra la relacioacuten entre aqueacutel y el cuerpo normativo aprobado Indica
en todo caso que en efecto el Proyecto de Ley no busca definir la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico sino que con la concesioacuten de potestades al Ministerio de Educacioacuten a la Gobernacioacuten de Casanare y a su Asamblea pretende resolver el error generado por el vaciacuteo juriacutedico establecido en el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992
Los congresistas explican que la anterior regulacioacuten solo contempla instituciones de educacioacuten superior de tipo estatal u oficial privadas o de economiacutea solidaria dentro de las cuales no puede ser ubicada Unitroacutepico Precisan que esta fue creada bajo el modelo de una fundacioacuten de participacioacuten mixta (con aportes puacuteblicos y privados) pese a que el Ministerio de Educacioacuten le otorgoacute personeriacutea juriacutedica su generis como una institucioacuten privada de educacioacuten superior Agregan que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se pronuncioacute al respecto y consideroacute legalmente imposible que el servicio puacuteblico de educacioacuten superior pueda ser prestado por una persona juriacutedica mixta (bien sea sociedad o fundacioacuten) y recomendoacute normalizar para superar todas las situaciones faacutecticas o juriacutedicas que afecten la prestacioacuten del servicio puacuteblico de educacioacuten superior
142 Con respecto a la objecioacuten relacionada con los presuntos efectos confiscatorios del artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley los miembros de la Comisioacuten Accidental empiezan por clarificar que la normatividad propuesta no supone la disolucioacuten y liquidacioacuten sino solo la mutacioacuten de Unitroacutepico Por otro lado puntualizan que esto se dispone llevar a cabo previa renuncia o donacioacuten al Departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Universidad si asiacute lo establecen sus estatutos internos (negrillas originales) En este sentido sostienen que si instituciones sin aacutenimo de lucro como fundaciones disponen en sus estatutos internos el origen de su patrimonio igualmente es admisible que estas puedan decidir quieacutenes pueden administrarlo o dejar de hacerlo y bajo queacute condiciones
De este modo la Comisioacuten Accidental estima legal y constitucionalmente viable que el patrimonio de la Fundacioacuten sea eventualmente administrado por el Departamento de Casanare en calidad de miembro fundador de Unitroacutepico luego de un acuerdo de voluntades de todos los fundadores que decidan libremente renunciar a sus derechos Argumenta que el Proyecto de Ley no pretende confiscar los bienes de la Fundacioacuten sino solo que a partir de un acuerdo de voluntades libre de todo apremio y de conformidad con los estatutos de la Institucioacuten ella pueda ser transformada en una entidad de derecho puacuteblico sin necesidad de su disolucioacuten y liquidacioacuten
143 En lo que hace relacioacuten a la carencia de estudios sobre el impacto fiscal de la iniciativa los congresistas sostienen que conforme a la jurisprudencia constitucional las normas sobre racionalidad legislativa relacionadas con las finanzas puacuteblicas no pueden suponer la creacioacuten de barreras insalvables a la produccioacuten normativa del Legislador ni la creacioacuten de un poder de veto en cabeza del Ministerio de Hacienda Asiacute mismo afirman que la carga principal reposa en dicha dependencia que es la entidad con los datos los equipos de funcionarios y la experticia en materia econoacutemica Para el presente caso la Comisioacuten Accidental advierte que el Ministerio se abstuvo de emitir concepto favorable sobre los efectos fiscales de la iniciativa dado que no realizoacute las correspondientes proyecciones lo que a su juicio es diferente a emitir un concepto negativo o solicitar al Congreso de la Repuacuteblica el archivo de la iniciativa
144 Por uacuteltimo en lo relativo a la objecioacuten por quebrantamiento del principio de igualdad al haberse presuntamente dispuesto la creacioacuten de Unitroacutepico mediante mecanismos distintos a los que se utilizan para crear todas las universidades puacuteblicas la Comisioacuten Accidental afirma que en su funcionamiento y rendicioacuten de cuentas e informes aquella se asemeja a una entidad descentralizada por servicios y paga cuota de fiscalizacioacuten a la Contraloriacutea Departamental del Casanare En este sentido considera que la entidad se halla sujeta al tratamiento de una entidad puacuteblica sin recibir los beneficios de los que siacute gozan las instituciones de educacioacuten superior oficiales Como consecuencia en su criterio en la praacutectica existe una desigualdad que en cambio el Proyecto de Ley censurado pretende corregir
11 TRAacuteMITE ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL
21 Mediante comunicacioacuten recibida en la Secretariacutea General de la Corte el 10 de octubre de 2017 el Secretario General del Senado de la Repuacuteblica por instruccioacuten del Presidente de esa Corporacioacuten legislativa remitioacute copia del Expediente del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Jlttf Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano en relacioacuten con el cual el Gobierno nacional
presentoacute objeciones por razones de inconstitucionalidad y en respuesta las Caacutemaras Legislativas insistieron en los teacuterminos expuestos con anterioridad
22 A traveacutes de Auto del 30 de octubre de 2017 la Magistrada Sustanciadora asumioacute el conocimiento de las citadas objeciones y ordenoacute oficiar a las secretarias generales del Senado y de la Caacutemara de Representantes con el fin de que remitieran a la Corte las pruebas necesarias en orden a verificar el procedimiento legislativo realizado respecto del traacutemite de aprobacioacuten del informe de objeciones Asiacute mismo dispuso fijar en lista el presente proceso en la Secretariacutea General de la Corte con el propoacutesito de permitir la intervencioacuten ciudadana
23 Mediante el Auto 599 del 8 de noviembre de 2017 la Sala Plena de esta Corporacioacuten en ejercicio de las atribuciones contempladas en los artiacuteculos 167 y 241 numeral 8 de la Constitucioacuten decidioacute abstenerse de decidir acerca de las objeciones gubernamentales de la referencia pues vencido el teacutermino probatorio no se recibieron la totalidad de los elementos solicitados a los secretarios generales del Senado de la Repuacuteblica y la Caacutemara de Representantes De la misma manera ordenoacute poner en conocimiento de los presidentes de las caacutemaras legislativas el contenido de la providencia con el fin de apremiarlos para que allegaran los elementos requeridos
De otra parte se resolvioacute que hasta tanto fuera allegada la documentacioacuten requerida se continuariacutea con el traacutemite de la revisioacuten sobre las objeciones gubernamentales
24 A traveacutes de oficio recibido el 15 de noviembre de 2017 el Secretario General de la Caacutemara de Representantes remitioacute copia en medio magneacutetico de la Gaceta del Congreso 1014 de 2017 con el acta de plenaria 245 del 19 de septiembre de 2017 en la cual tuvo lugar la aprobacioacuten del informe sobre las objeciones Posteriormente a traveacutes de oficio allegado el 28 de noviembre de 2017 el Secretario General de la misma Corporacioacuten legislativa remitioacute en medio magneacutetico copia de la Gaceta del Congreso 1072 de 2017 con el acta de plenaria 244 del 13 de septiembre de 2017 en el cual se efectuoacute el anuncio previo a la discusioacuten de las objeciones presidenciales
25 Puesto que auacuten faltaban pruebas por allegar mediante Auto del 16 de abril de 2018 la Magistrada Sustanciadora insistioacute en los requerimientos probatorios realizados en los Autos del 30 de octubre y del 8 de noviembre de 2017 respecto de la documentacioacuten solicitada al Secretario General del Senado de la Repuacuteblica
26 En respuesta a la decisioacuten anterior por medio de oficios de 19 y 23 de abril de 2018 el Secretario General del Senado de la Repuacuteblica remitioacute a la Corte los medios de conviccioacuten solicitados
111 INTERVENCIONES
31 El Ministerio de Educacioacuten Nacional presentoacute intervencioacuten mediante la cual solicita a esta Corporacioacuten declarar fundadas las objeciones formuladas con base sustancialmente en la misma argumentacioacuten aducida en ellas
32 El ciudadano Joseacute Gregorio Hernaacutendez Galindo intervino ante la Corte para defender la constitucionalidad del Proyecto de Ley objetado y por consiguiente solicitoacute declarar infundadas las objeciones gubernamentales
Sostiene que no existe una falta de consonancia entre el tiacutetulo de la iniciativa objetada y su contenido pues este tiene por objeto otorgar al Ministerio de Educacioacuten y al Departamento de Casanare herramientas para transformar la naturaleza el caraacutecter acadeacutemico y el reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico En este sentido indica que si se pretende transformar la naturaleza es obvio que se determine como se hace en el Proyecto de Ley la nueva naturaleza de la Entidad Asiacute siacute se establece en su tiacutetulo la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria como puede verse en los artiacuteculo 1 (sic) 0 3 4 5 Y 6 del proyecto que aluden directamente a esas materias la inconsistencia con el encabezamiento del proyecto no existe
De otra parte indica que como lo anuncia el Proyecto de Ley no se pretende expropiar ni confiscar el patrimonio del Centro Educativo sino que se parte de un eventual entendimiento de voluntades de l) acuerdo a los respectivos estatutos que permiten la transformacioacuten del claustro universitario de derecho privado a puacuteblico sin necesidad de disolverlo o liquidarlo
Asiacute mismo considera que no es de recibo la objecioacuten basada en la ausencia de manifestacioacuten sobre el impacto fiscal de la propuesta Asegura que la iniciativa no crea una nueva universidad ni un gasto puacuteblico sino que se ocupa de la transformacioacuten de la naturaleza juriacutedica y de (sic) la institucioacuten en razoacuten de una donacioacuten que se hace al departamento Y se obvioacute la peticioacuten de anaacutelisis porque solicitado al Ministerio de Hacienda un concepto al respecto sentildealoacute laquoque es imposible cuantificar los gastos que la propuesta legislativa generariacutearaquo
El interviniente explica que ante la anterior imposibilidad la Gobernacioacuten de Casanare solicitoacute un estudio socioeconoacutemico de factibilidad para la creacioacuten de una nueva universidad puacuteblica en el Departamento el cual fue entregado en octubre de 2005 y allegado luego como soporte del Proyecto de Ley Sentildeala que en este documento se ponen de manifiesto las condiciones fisicas administrativas y financieras que hacen viable esta posibilidad en tanto corresponde a una institucioacuten ya consolidada Asiacute concluye que la naturaleza de la regulacioacuten a partir de los antecedentes que tuvo en cuenta el Ministerio de Hacienda asiacute como las caracteriacutesticas de la donacioacuten hi[cieron] innecesario y francamente inapropiado un estudio de impacto fiscal lo que determinoacute la postulacioacuten y traacutemite del proyecto
33 Los ciudadanos Alexis Ferley Bohorquez y Neidy Liliana Berney Huertas quienes afirman ser abogados egresados de Unitroacutepico intervinieron en el presente traacutemite para solicitar a la Corte declarar infundadas las objeciones gubernamentales formuladas por el Ejecutivo
Argumentan que entre el epiacutegrafe y el proyecto de ley existe armoniacutea y coherencia Consideran que el espiacuteritu y contenido de la iniciativa son similares a los de la Ley 67 de 1968 mediante la cual seguacuten su tiacutetulo se establece la situacioacuten juriacutedica de la Universidad Francisco de Paula Santander de la ciudad de Cuacutecuta y se concede un auxilio Subrayan que mediante esta regulacioacuten se transformoacute definioacute y cambioacute la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la citada institucioacuten antes de caraacutecter privado y que en la interpretacioacuten de tales normas nunca ha existido inseguridad juriacutedica demostrando que existe unidad y correspondencia entre su texto y epiacutegrafe Agregan que el tiacutetulo del Proyecto de Ley censurado preveacute que se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico debido a que aquella muta y pasa a ser de naturaleza privada a puacuteblica en cuanto se transformariacutea
En relacioacuten con la objecioacuten sobre las supuestas consecuencias confiscatorias de las normas sentildealan que las entidades sin aacutenimo de lucro como fundaciones y corporaciones pueden darse sus directivas y regirse por sus propias normas 10 cual cobra mayor vigor en el marco del artiacuteculo 69 CP que confiere a los entes universitarios la potestad de organizarse y regirse de conformidad con sus estatutos En este sentido indican que el espiacuteritu del Proyecto de Leyes que los demaacutes miembros de Unitroacutepico renuncien de forma voluntaria a sus derechos de administracioacuten sobre la Fundacioacuten dejando como uacutenico miembro al departamento en su calidad de fondador mas no como ente territorial dado que la fundacioacuten no se disuelve y asiacute proseguir hacia su eventualmente oficializacioacuten y establecimiento como una nueva entidad de derecho puacuteblico bajo los paraacutemetros que establece la eventual ley
Seguacuten los intervinientes la renuncia de los derechos de administracioacuten sobre la Fundacioacuten es viable pues se encuentra contemplada el artiacuteculo 15deg de sus estatutos internos avalados por el propio Ministerio de Educacioacuten seguacuten el cual la condicioacuten de miembro se pierde cuando se presente renuncia formal ante la sala general de los miembros
Por uacuteltimo se pronuncian en cuanto a los efectos fiscales del Proyecto de Ley Los intervinientes afirman que ni el Gobierno ni el Ministerio de Hacienda o el de Educacioacuten en ninguacuten momento realizaron las cuantificaciones o demostraron en cifras el impacto fiscal de la iniciativa ya que ellos son los que cuentan con el personal operativo teacutecnico y logiacutestico para ello Dicen compartir la opinioacuten del informe sobre las objeciones de la Comisioacuten Accidental en el sentido de que el Proyecto no comporta un gasto puacuteblico inmediato y que si se llega a aprobar su desarrollo quedariacutea sujeto a la voluntad poliacutetica de la Asamblea Departamental de Casanare y a la iniciativa del Gobernador quien deberaacute hacer las correspondientes gestiones con el Gobierno nacional y los estudios correspondientes para analizar la sostenibilidad y viabilidad de la oficializacioacuten de la Universidad
De este modo los intervinientes solicitan a la Corte declarar infundadas las objeciones guberniexclpnentales Con todo piden tambieacuten que con arreglo al concepto del Procurador General de la Nacioacuten de acuerdo con el cual la incorporacioacuten de la Universidad al Departamento de Casanare desconoceriacutea la autonomiacutea constitucional que les asiste a los entes de esta naturaleza se declaren 3
I
inexequibles las expresiones e incorporar en la estructura administrativa del departamentd y al
iexcl
departamento del artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley objetado asiacute como las expresiones de incorporacioacuten a la estructura administrativa de la institucioacuten previstas en el artiacuteculo 4 iacutedem
III CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIOacuteN
El Procurador General de la Nacioacuten en ejercicio de las competencias previstas en el artiacuteculo 2785 de la Constitucioacuten y en el artiacuteculo 32 del Decreto 2067 de 1991 rindioacute concepto de rigor dentro del asunto de la referencia mediante el cual solicitoacute a la Corte declarar infundada una de las objeciones propuestasfundadas dos de las objeciones y parcialmente fundada la restante objecioacuten
31 El Ministerio Puacuteblico considera que no existe una correspondencia exacta entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley objetado pues el primero hace referencia a la creacioacuten de la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico mientras que el articulado no crea ni define esa institucioacuten sino que pretende la transformacioacuten de su naturaleza y reacutegimen y dar lugar a otro ente denominado Universidad Internacional del Troacutepico Americano En consecuencia en su opinioacuten se desconoce el artiacuteculo 169 C P en la medida en que el tiacutetulo del Proyecto de Ley no delimita la materia que esta trata enviacutea un mensaje equivocado y dificulta su consulta y control ciudadano Se sigue de esto para el Procurador que la respectiva objecioacuten gubernamental es fundada
32 Respecto al segundo argumento de la impugnacioacuten gubernamental relativa a la imposibilidad juriacutedica de que se produzca la renuncia o donacioacuten de los aportes cuotas sociales o bienes por cuanto Unttroacutepico tienen el caraacutecter de Fundacioacuten sentildeala que con independencia de que las normas objetadas contravengan la regulacioacuten legal ordinaria sobre el reacutegimen de las personas juriacutedicas esto no entrantildea en siacute mismo un problema de inconstitucionalidad pues una ley ordinaria como la que se estudia tiene la virtualidad de crear mecanismos distintos o su generis a los que se encuentran en otras leyes de la misma naturaleza
De la misma manera el Ministerio Puacuteblico afirma que la incorporacioacuten de la Institucioacuten al Departamento del Casanare previa la renuncia o donacioacuten de los derechos sobre el capital no constituye un caso de confiscacioacuten Explica que la donacioacuten es un acto unilateral no prohibido por el ordenamiento juriacutedico colombiano y constituye un mecanismo a traveacutes -del cual se produce la transferencia del dominio que en el presente asunto funciona como una condicioacuten para que Unitroacutepico pueda ser transformada La creacioacuten de la Universidad Puacuteblica expresa el Procurador parte de que el oacutergano decisorio de la Institucioacuten acepte la transformacioacuten a traveacutes de sus estatutos de modo que se respeta la autonomiacutea de la voluntad reflejada en el manejo que los oacuterganos de decisioacuten hagan de aquellos
Halla razoacuten sin embargo al argumento de que la donacioacuten o renuncia a las que hace referencia no deberiacutean realizarse a favor del Departamento que es una persona juriacutedica distinta a la Universidad pues de ser asiacute esta no podriacutea gozar de la propiedad sobre tales bienes Aunque el Gobierno nacional no lo hace expliacutecito afirma el Procurador el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley objetado menoscaba la autonomiacutea universitaria si la Institucioacuten es incorporada a la estructura administrativa de la citada entidad territorial Este problema se refuerza seguacuten indica en el artiacuteculo 6deg del Proyecto debido a que impone a la Universidad Puacuteblica la obligacioacuten legal de presentar proyectos de formacioacuten y capacitacioacuten cientiacutefica al Fondo de Ciencia Tecnologiacutea e Innovacioacuten del Sistema General de Regaliacuteas pese a que esta postulacioacuten debe ser el producto de una decisioacuten que solo concierne al Centro Educativo En este orden de ideas el Ministerio Puacuteblico considera que la objecioacuten resulta parcialmente fundada
33 De otra parte el Procurador General concuerda con el Gobierno nacional en que debioacute haberse realizado un anaacutelisis de los impactos fiscales de la medida legislativa impugnada con sujecioacuten a la ley 819 de 2003 (Art 7deg) en la exposicioacuten de motivos y en las ponencias de traacutemite respectivas Como no se llevaron a cabo estima que esta objecioacuten resulta fundada
34 Por uacuteltimo la Vista Fiscal afirma que no le asiste razoacuten al Gobierno al considerar que el artiacuteculo 4deg del Proyecto de Leyes contrario al principio de igualdad y al derecho a la educacioacuten por establecer la creacioacuten de una futura institucioacuten de educacioacuten superior sin centildeirse a los requisitos establecidos de ia Ley 30 de 1992 En su criterio mediante el artiacuteculo impugnado no se establece una universidad puacuteblica sino que se fijan las condiciones para que ella pueda ser creada y en el caso concreto para que opere la transformacioacuten juriacutedica de la actual Unitroacutepico en una institucioacuten oficial instituida previamente por medio de ordenanza departamental
7
35 Asiacute el Procurador General solicita (i) declarar infundada la objecioacuten formulada contra el artiacuteculo 4deg del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano (ii) declarar parcialmente fundada las objecioacuten respecto del artiacuteculo 2deg del Proyecto y en consecuencia declarar inexequibles las expresiones e incorporar en la estructura administrativa del departamento y al departamento y (iii) declarar fundadas las objeciones en relacioacuten con el tiacutetulo del Proyecto de Ley y la ausencia de anaacutelisis del impacto fiscal de la iniciativa legislativa Como consecuencia pide a la Corte declarar inexequible en su integridad el Proyecto de Ley
IV CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
41 Competencia
1 La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre las objeciones presentadas por el Gobierno nacional seguacuten lo disponen los artiacuteculos 167 y 241 numeral 8deg de la Constitucioacuten Poliacutetica l
42 El traacutemite de las objeciones gubernamentales
421 Caracteriacutesticas y fases del procedimiento
2 A traveacutes de su jurisprudencia la Corte Constitucional ha estudiado las caracteriacutesticas relevantes de la institucioacuten de las objeciones gubernamentales y ha fijado conforme a las previsiones de los artiacuteculos 196 a 201 del Reglamento del Congreso (Ley 5a de 1992) y 165 a 168 de la Constitucioacuten Poliacutetica los requisitos fases y procedimientos que deben ser satisfechos cuando se da apertura a su traacutemite
3 Conforme con los artiacuteculos 165 y 167 CP aprobado un proyecto de ley por la Caacutemara de Representantes y el Senado de Repuacuteblica debe pasar al Presidente de la Repuacuteblica con el fin de que sea sancionado y se disponga su promulgacioacuten como ley de la Repuacuteblica El Ejecutivo sin embargo tambieacuten puede objetarlo ya sea por razones de inconveniencia o a causa de problemas de inconstitucionalidad y esta oposicioacuten a la iniciativa legislativa puede ser total o parcial En el primer caso el Gobierno impugna la totalidad del texto aprobado por el Congreso mientras que en el segundo se muestra en desacuerdo con algunos artiacuteculos o fragmentos de los textos normativos adoptados
4 No obstante parecieran constituir en principio un bloqueo a las competencias legislativas del Congreso como lo ha clarificado la Corte las objeciones gubernamentales no comportan un poder de veto Son por el contrario expresioacuten del principio de colaboracioacuten armoacutenica entre las diferentes ramas del poder puacuteblico (CP Art 113 y en especial del Ejecutivo que contribuye a la funcioacuten legislativa con sus apreciaciones sobre la conveniencia del contenido de las normas legales y maacutes importante auacuten su efectiva sujecioacuten a los mandatos contenidos en la Constitucioacuten3bull
A partir de lo anterior cuando el Presidente de la Repuacuteblica formula objeciones a fragmentos de una ley o a esta en su integridad no se entiende realmente trastocado el procedimiento legislativo sino que tiene
1 Confonne al articulo 167 CP El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volveraacute a las Caacutemaras a segundo debate II El Presidente sancionaraacute sin poder presentar objeciones el proyecto que reconsiderado fuere aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra Caacutemara II Exceptuacutease el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucional En tal evento si las Caacutemaras insistieren el proyecto pasaraacute a la Corte Constitucional para que ella dentro de los seis diacuteas siguientes decida sobre su exequibilidad Elfallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley Si lo declara inexequible se archivaraacute el proyecto II Si la Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible asiacute lo indicaraacute a la Caacutemara en que tuvo su origen para que oiacutedo el Ministro del ramo rehaga e integre las disposiciones afectadas en teacuterminos concordantes con el dictamen de la Corte Una vez cumplido este traacutemite remitiraacute a la Corte el proyecto para fallo definitivo Por su parte al tenor del articulo 2418 CP A la Corte Constitucional se le confta la guarda de la integridad y supremaciacutea de la Constitucioacuten en los estrictos y precisos teacuterminos de este artiacuteculo Con tal fin cumpliraacute las siguientes funciones ( ) 8 Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales y de los proyectos de leyes estatutarias tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formacioacuten 2 Sentencia C-633 de 2016 MP Luis Guillenno Guerrero Peacuterez Las objeciones se conciben como una expresioacuten del principio de colaboracioacuten armoacutenica entre las diferentes Ramas del Poder Puacuteblico (CP Art J J 3) y no como un poder de veto 3 En la Sentencia C-474 de 2013 MP Nilson Pinilla Pinilla la Corte sentildealoacute la sancioacuten no puede ser vista como un 1 requisito de naturaleza formal en sentido estricto sino como una manifestacioacuten del sistema de frenos y de contrapesos 1 toda vez que habilita al Presidente de la Repuacuteblica para formular objeciones por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia sin que en modo alguno se entienda como un poder de veto
lugar la reedicioacuten de una fase dentro del traacutemite de produccioacuten de la legislacioacuten4 bull En este sentido la Constitucioacuten preveacute que el proyecto objetado total o parcialmente deberaacute volver a las caacutemaras a segundo debateS Se retoma asiacute la actuacioacuten para la adopcioacuten de una decisioacuten definitiva por parte del Congreso luego de considerar el concepto del Ejecutivo y evaluar los informes preparados por una comisioacuten accidental que analiza en detalle los reparos del Gobierno Ademaacutes de este anaacutelisis la comisioacuten accidental propone a las plenmias acoger los puntos de vista del Gobierno o rechazarlos total o parcialmente y en este uacuteltimo caso la insistencia en el respectivo proyecto de ley
5 De conformidad con los artiacuteculos 167 y 24186 cuando las caacutemaras legislativas insisten en un proyecto de ley que ha sido previamente objetado por el Presidente de la Repuacuteblica su resolucioacuten final sigue distintos traacutemites dependiendo si se trata de objeciones por inconveniencia o por inconstitucionalidad En el primer caso el Constituyente de 1991 dio prevalencia al juicio poliacutetico del Congreso de manera que si con el voto favorable de una y otra caacutemara7 se decide rechazar la impugnacioacuten el Presidente deberaacute sancionar el respectivo proyecto de ley Por el contarlo si con las mismas mayoriacuteas las caacutemaras insisten en un proyecto de ley impugnado por inconstitucional corresponde a la Corte dirimir el desacuerdo y en consecuencia decidir definitivamente sobre su constitucionalidad en cwnplimiento de su funcioacuten de la guarda de la integridad y supremaciacutea de la Carta
6 Correlativamente a 10 anterior es claro que cuando el Gobierno nacional plantea objeciones totales o parciales a un especiacutefico proyecto de ley y las caacutemaras legislativas no insisten en los textos originalmente aprobados se entienden acogidas las observaciones y por ende que los textos impugnados fueron modificados o archivados En tal caso si se trata de objeciones por inconstitucionalidad naturalmente la competencia de la Corte no resultaraacute activada dado que esto solo tiene lugar en aquellos eventos en los cuales las caacutemaras han insistido y se ha suscitado el conflicto entre estas y el Ejecutivo en tomo a la compatibilidad con la Constitucioacuten del contenido de las especiacuteficas propuestas de ley aprobadas
7 Asiacute mismo para que la insistencia del Congreso se configure y deacute lugar a los efectos indicados es decir a la obligacioacuten presidencial de sancionar el respectivo proyecto de ley (cuando se trata de objeciones por inconveniencia) o a la activacioacuten de la competencia de la Corte (respecto de objeciones por inconstitucionalidad) el rechazo a la censura del Gobierno debe ser adoptado por las dos caacutemaras legislativas De conformidad con el Reglamento del Congreso si solo una de las Caacutemaras concluye que la impugnacioacuten es infundada tal circunstancia conduciraacute al archivo del respectivo proyecto de ley8 Asiacute mismo debe tenerse presente que todas estas condiciones y consecuencias se predican siempre de aquellas partes de las propuestas de ley que han sido censuradas dado que este traacutemite especial surge y se explica solo en relacioacuten con ellas no necesariamente de los proyectos completos salvo que estos en su integridad hayan sido objeto de discrepancia
8 Conforme a la regulacioacuten anterior el traacutemite de las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad que activa la competencia de la Corte sigue ciertas reglas generales del segundo debate de los proyecto de ley pero tambieacuten unas especiacuteficas pautas relacionadas con sus particularidades (arts 165 a 168 CP 794 y 196 a 201 de la Ley 58 de 1992) Baacutesicamente se requiere el cwnplimiento de algunos tiempos solemnidades quoacuterums y mayoriacuteas asiacute como de procedimientos precisos y surtidos en forma oportuna propios de la dinaacutemica de impugnaciones del Ejecutivo y sus respuestas al interior de las caacutemaras De esta manera se ha dicho que el examen formal se sujeta a la verificacioacuten de las etapas baacutesicas de resolucioacuten de las objeciones sin incluir las generalidades de traacutemite de la ley objetada pues este uacuteltimo queda abierto a las acciones de inconstitucionalidad que por vicios de procedimiento puedan presentarse dentro del antildeo siguiente a su promulgacioacuten (Art 2423 cpl
4 Sentencia C-1152 de 2008 MP Humberto Antonio Sierra Porto 5 Art 167 CP El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volveraacute a las Caacutemaras a segundo debate 6 Art 167 cP El Presidente sancionaraacute sin poder presentar objeciones el proyecto que recoacutensiderado fuere aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra caacutemara Exceptuacutease el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucionalidad En tal evento si las Caacutemaras insistieren el proyecto pasaraacute a la Corte Constitucional para que ela dentro de los seis dias siguientes decida sobre su exequibilidad A su vez el artiacuteculo 2418 CP preveacute decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el gobierno como inconstitucionales ( ) 7 Art 167 inciso 20 de la Constitucioacuten Poliacutetica s Ley 5a de 1992 articulo 200 Discrepancias entre las caacutemaras cuando una caacutemara hubiere declarado infundadas las objeciones presentadas por el gobierno a un proyecto de ley y la otra las encontrare fundadas se archivaraacute el proyecto 3 fA
9 Sobre el particular en la Sentencia C-985 de 2006 MP Marco Gerardo Monroy Cabra se sefialoacute U[e]n primer lugar debe t la Corte advertir que ( ) se limitaraacute a examinar el traacutemite dado en el Congreso ( ) a las objeciones presidenciales y a la
Q
1
El procedimiento que debe surtirse para presentacioacuten de objeciones y su insistencia y que ha de ser verificado por la Corte en orden a determinar su competencia puede ser esquematizado como se muestra a continuacioacuten
81 De acuerdo con el artiacuteculo 166 cP el Gobierno dispone del teacutermino de seis diacuteas para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de maacutes de veinte artiacuteculos de diez diacuteas cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artiacuteculos y hasta de veinte diacuteas cuando los artiacuteculos sean maacutes de cincuenta Seguacuten la jurisprudencia constitucional estos teacuterminos son haacutebiles y se cuentan a partir del diacutea siguiente a aqueacutel en que el proyecto fue recibido para la correspondiente sancioacuten presidencial Por otra parte el proyecto objetado debe ser devuelto a la caacutemara en que tuvo origenlO y en tanto constituye un acto de Gobierno ll es necesario que las objeciones sean firmadas por el Presidente de la Repuacuteblica y el ministro del ramo
82 Una vez recibido el proyecto sin sancioacuten presidencial y con observaciones en la caacutemara en la cual tuvo origen las objeciones deben ser sometidas a conocimiento de las plenarias de la Caacutemara de Representantes y del Senado de la Repuacuteblica a traveacutes de su publicacioacuten en la Gaceta del Congreso 12
Luego se debe conformar una comisioacuten accidental para hacer el estudio de las objeciones y presentar un informe en el que ademaacutes de analizarse el alcance de la impugnacioacuten se proponga una decisioacuten a adoptar por parte de cada una de las plenarias Este informe a las objeciones gubernamentales del respectivo proyecto de ley a su vez debe ser publicado en la respectiva Gaceta del Congreso a efectos de que sea conocido por el pleno de las dos corporaciones legislativas
83 Cumplidos los anteriores presupuestos de publicidad tanto de las objeciones como del informe respectivo preparado por la comisioacuten accidental de conformidad con el Acto Legislativo O 1 de 2003 la deliberacioacuten y votacioacuten de este uacuteltimo debe ser anunciada por parte de la presidencia de cada una de las caacutemaras de forma precedente a la sesioacuten en la que tendraacute lugar dicha discusioacuten y votacioacuten La fecha de la sesioacuten posterior para la votacioacuten del informe sobre las objeciones ha de ser cierta determinada o por lo menos determinable y el acto de manifestacioacuten de voluntad de cada congresista solo puede ocurrir en la sesioacuten precisa y exacta en la cual se anuncioacute que ello tendriacutea 1ugar13 bull
84 Adicionalmente conforme a lo dispuesto en los artiacuteculos 145 y 167 CP la votacioacuten del informe de insistencia en la plenaria de cada una de las caacutemaras debe haberse llevado a cabo previa deliberacioacuten con al menos una cuarta parte de los miembros Asiacute mismo la decisioacuten debe tomarse con la asistencia de la mayoriacutea de los integrantes de la respectiva corporacioacuten y ser aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra caacutemara
85 Por uacuteltimo la Corte ha sostenido que debe existir congruencia entre el contenido normativo enviado a sancioacuten presidencial y el tomado en consideracioacuten en el informe de las objeciones discutido y aprobado por el Congreso l4bull No obstante dicha congruencia no constituye un requisito de forma expresamente establecido en la Constitucioacuten Poliacutetica ni en la Ley 5a de 1992 la Sala Plena ha considerado que es una exigencia consustancial al traacutemite de las objeciones gubernamentales Como se indicoacute las objeciones son una etapa especial dentro del procedimiento legislativo pues el proyecto de ley objetado debe volver a las caacutemaras a segundo debate en donde se deberaacuten acoger o rechazar (total o parcialmente) los reparos del Gobierno En este sentido la reedicioacuten de este segundo debate parlamentario se encuentra circunscrita a los puntos objeto de discrepancia y por consiguiente la insistencia del Congreso que activa la competencia de la Corte debe versar total o parcialmente sobre el mismo texto objetado por el Ejecutivo
422 Cumplimiento de los requisitos del traacutemite de objeciones presidenciales en el presente asunto
9 De acuerdo con la actual doctrina constitucional la decisioacuten judicial sobre las objeciones gubernamentales no solo supone el anaacutelisis al contenido de las discrepancias del Presidente frente al
insistencia del Congreso de la Repuacuteblica Por tanto omitiraacute el anaacutelisis del todo el proceso legislativo anterior teniendo en cuenta que el mismo es susceptible de ( ) demandas ciudadanas 10 Art 165 CP 11 Sentencia C-196 de 2009 MP (e) Clara Elena Reales Gutieacuterrez 12 Artiacuteculo 2 de la Ley 1431 de 2011 t 5gt D 13 Sentencia C-644 de 2004 MP Rodrigo Escobar Gil J 14 Auto 476 de 2017 MP Alejandro Linares Cantillo
111
correspondiente proyecto de ley como inicialmente se considerabaIs sino tambieacuten el control del procedimiento llevado a cabo para su formulacioacuten y del seguido por las caacutemaras en orden a insistir en la iniciativa aprobada de manera que la competencia de la Corte sea vaacutelidamente activada Se ha considerado asiacute mismo que la extensioacuten de la revisioacuten al traacutemite se justifica en la medida en que se preveacuten reglas especiacuteficas que de no seguirse implican ciertas consecuencias y obligaciones juriacutedicas ya sea para el Presidente de la Repuacuteblica o el Congreso l6bull
A continuacioacuten la Sala verificaraacute los procedimientos de formulacioacuten de las objeciones y la aprobacioacuten de la insistencia por el Congreso en el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano de acuerdo con las pautas indicadas en precedencia (fundamentos 81 a 85)
91 Oportunidad A traveacutes de oficio recibido en la Secretariacutea Juriacutedica de la Presidencia de la Repuacuteblica ellO de junio de 2017 el Secretario General de la Caacutemara de Representantes remitioacute el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano en cumplimiento de los arts 1574 165 Y 166 CP Y 196 de la Ley 5a de 1992
Por su parte el Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten devolvieron al Presidente de la Caacutemara de Representantes el texto de Proyecto de Ley sin la respectiva sancioacuten junto con un escrito de objeciones por razones de inconveniencia y de inconstitucionalidad El documento fue recibido el 9 de junio de 2017 lo que quiere decir que su presentacioacuten fue oportuna dado que el Ejecutivo por tratarse de un proyecto con menos de 20 artiacuteculos disponiacutea de seis diacuteas haacutebiles para oponerse al Proyecto y este plazo venciacutea exactamente el mismo diacutea en que el escrito fue recepcionado
92 Publicacioacuten Las objeciones presidenciales fueron publicadas el viernes 16 de junio de 2017 en la Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica Ndeg 505
93 Conformacioacuten de la comisioacuten accidental y publicacioacuten del informe a las objeciones El Senado de la Repuacuteblica designoacute a Andreacutes Garciacutea Zuccardi miembro de esta Caacutemara y la Caacutemara de Representantes nombroacute a Jorge Eliecer Tamayo Marulanda Ciro Antonio Rodriacuteguez Pinzoacuten y Jo1m Eduardo Molina Figueredo pertenecientes a esta Corporacioacuten Legislativa como miembros de la Comisioacuten Accidental para el estudio de las objeciones al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara Esta Comisioacuten preparoacute un informe que se publicoacute el martes 12 de septiembre de 2017 en las Gacetas del Congreso de la Repuacuteblica 772 y 773 en el cual se propuso no aceptar los reparos del Gobierno
15 Inicialmente la Corte consideraba que la revisioacuten en estos casos se limitaba al estudio y decisioacuten de las objeciones como habiacutean sido formuladas sin abarcar aspectos no sefialados por el Ejecutivo bajo la consideracioacuten de que la decisioacuten debiacutea estar enmarcada exclusivamente en la dinaacutemica de los controles interorgaacutenicos y en esa medida no podiacutea afectar la posibilidad de que con posterioridad los ciudadanos ejercieran la accioacuten puacuteblica de inconstitucionalidad contra las normas objetadas Sin embargo en la Sentencia C-1404 de 2000 MM pp Carlos Gaviria Diacuteaz y Aacutelvaro Tafur Galvis la Sala varioacute expliacutecitamente el precedente y definioacute que por razones loacutegicas y constitucionales era necesario el pronunciamiento sobre aspectos no planteados por el Gobierno pero cuyo anaacutelisis resultaba un presupuesto indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad formuladas en las objeciones De un lado indicoacute que las reglas de derecho que se han de aplicar al estudio de las objeciones se derivan en no pocos casos de otras reglas o principios maacutes generales no mencionados en las objeciones pero que resultan insoslayables para fundamentar cualquier decisioacuten De otro lado consideroacute que en tanto el mandato del artiacuteculo 2418 CP califica las decisiones de la Corte como definitivas si no se efectuacutea en ellas el anaacutelisis de constitucionalidad de los mencionados temas conexos eacutestos quedaraacuten cobijados por el efecto
de cosa juzgada constitucional que se deriva de la decisioacuten final sobre la objecioacuten como tal y en consecuencia ninguacuten ciudadano podraacute controvertirlos en el futuro La Sala Plena explico que al pronunciarse sobre tales asuntos conexos en realidad no se coartaba el derecho de los ciudadanos de ejercer la accioacuten puacuteblica de iexclnconstitucionalidad en la medida en que una vez la Corte emita el fallo en todo caso la mencionada accioacuten no seraacute procedente respecto de los temas que se relacioacutenan directamente con el objeto central de la sentencia A partir de esta variacioacuten del precedente praacutecticamente en todos los casos la Sala ha considerado necesario controlar la constitucionalidad del procedimiento seguido por el Congreso de la Repuacuteblica y el Gobierno que dio lugar a la intervencioacuten de la Corte para decidir sobre las objeciones 16 Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado De este modo si el Presidente no propone objeciones dentro del teacutermino previsto -o no lo hace en debida forma- debe sancionar y promulgar el proyecto de ley (Art 166 CP) Por su 5 parte si el proyecto de leyes objetado total o parcialmente por el Gobierno las caacutemaras deberaacuten surtir de nuevo el segundo 7J debate para analizar las observaciones formuladas (Art 167 CP)
94 Anuncio previo a la discusioacuten y votacioacuten de las objeciones En las sesiones plenarias del Senado de la Repuacuteblica del 12 de septiembre de 2017 17 Y de la Caacutemara de Representantes del 13 de septiembre de 201718 se anuncioacute que el citado informe sobre objeciones gubernamentales se pondriacutea en consideracioacuten y votariacutea los diacuteas 13 y 19 de septiembre respectivamente
95 Votacioacuten del informe de objeciones En las anteriores fechas las plenarias del Senado 19 y la Caacutemara de Representantes20 aprobaron efectivamente el informe de la Comisioacuten Accidental sobre las objeciones presidenciales En el Senado de la Repuacuteblica se hicieron presentes al inicio de la sesioacuten 90 senadores de los 101 que en ese momento lo conformaban y la aprobacioacuten del informe se llevoacute a cabo a partir de 56 votos por el Siacute y O votos por el N021 emitidos a traveacutes del sistema de voto nominal y puacuteblico En la Caacutemara de Representantes se hicieron presentes al inicio de la sesioacuten 147 de los 166 miembros y la aprobacioacuten del informe se realizoacute a partir de los 87 votos por el Siacute Y O votos por el No asiacute mismo depositados a traveacutes del sistema de voto nominal y puacuteblic022bull
En este orden de ideas la Corte encuentra que el informe de objeciones fue vaacutelidamente aprobado De un lado en la plenaria del Senado de la Repuacuteblica existioacute quorum deliberatorio e4 de los miembros) y decisorio eh de los miembros) pues estuvieron presentes al inicio de la sesioacuten 90 senadores y el informe fue votado por 56 de ellos Asiacute mismo se aproboacute por mayoriacutea absoluta (2+ 1 de los miembros) pues los 56 votos emitidos fueron a favor del informe que propuso rechazar las objeciones gubernamentales
Debe efectuarse con todo una precisioacuten Como se indicoacute el 12 de septiembre de 2017 el Secretario del Senado anuncioacute al Pleno de la Corporacioacuten Legislativa que el Proyecto Ley objetado se discutiriacutea y votariacutea en la proacutexima sesioacuten Al siguiente diacutea es decir el 13 de septiembre de 2017 se anuncioacute sin embargo una vez maacutes dentro de los proyectos que seriacutean considerados y eventualmente votados en la proacutexima sesioacuten plenaria la iniciativa legislativa objetada23bull Pese a esto el mismo diacutea luego de finalizar la enunciacioacuten de dicha lista de proyectos y de que varios senadores dejaron algunas constancias la Presidencia del Senado concedioacute la palabra al Senador Andreacutes Felipe Garciacutea Zuccardi quien invitoacute al Pleno a votar positivamente el informe sobre las objeciones Acto seguido el Presidente de esa Caacutemara sometioacute a consideracioacuten de la Plenaria el referido informe y fue aprobado con los resultados precedentemente indicados24bull
De acuerdo con lo anterior el anuncio previo fue realizado en dos oportunidades Pese a esto la Corte subraya como relevante que la discusioacuten y votacioacuten efectivas se produjeron el diacutea inicialmente sentildealado para el efecto y que el informe sobre las objeciones en el Senado de la Repuacuteblica fue aprobado por mayoriacutea absoluta como lo ordenan las reglas citadas a partir de un resultado de 56 votos por el Siacute y O por el No Esto indica que la finalidad del anuncio previo se cumplioacute a cabalidad y por lo tanto en dicha Caacutemara el traacutemite de aprobacioacuten del informe relativo a las objeciones gubernamentales se llevoacute a cabo con observancia de los procedimientos legales y constitucionales correspondientes
El informe sobre las objeciones tambieacuten fue vaacutelidamente aprobado en la Caacutemara de Representantes En la plenaria de esta Corporacioacuten Legislativa compuesta por 166 miembros existioacute quorum deliberatorio (4 de los miembros) y decisorio (h de los miembros) dado que estuvieron presentes al inicio de la sesioacuten 144 representantes y el informe fue votado por 86 de ellos De igual forma se votoacute por mayoriacutea absoluta eh+1 de los miembros) en la medida en que los 86 votos depositados fueron a favor del informe que propuso no aceptar las objeciones gubernamentales
96 Por uacuteltimo la Sala encuentra que el texto del proyecto de ley objetado es exactamente el mismo en el cual el Congreso insistioacute de modo que se cumple la exigencia de congruencia entre los dos contenidos
l7 Acta de Sesioacuten 15 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 52 de 2018 IS Acta de Sesioacuten 244 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1072 de 2017 19 Acta de Sesioacuten 16 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 53 de 2018 20 Acta de Sesioacuten 245 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1014 de 2017 21 Seguacuten certificacioacuten expedida por el Secretario General allegada a la Corte mediante oficio del 23 de abril de 2018 y se evidencia tambieacuten en el Acta de Sesioacuten 15 contenida en la Gaceta del Congreso 53 de 2018 22 Conforme a la certificacioacuten emitida por el Secretario General de la Caacutemara de Representantes enviada a la Corte mediante oficio del 1 de noviembre de 2017 y consta en el Acta de Sesioacuten 245 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1014 de 2017 23 Acta de Sesioacuten 16 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 53 de 2018 p 8 24 iexclbid p 11
97 Rechazados de este modo los reparos del Gobierno nacional el Presidente del Senado remitioacute a la Corte el expediente legislativo para que la Corte decidiera sobre la exequibilidad del Proyecto de Ley
10 En este orden de ideas la Sala concluye que las caacutemaras legislativas y el Gobierno nacional cumplieron los requisitos de procedimiento establecidos en las normas pertinentes para este tipo traacutemites y corresponde en consecuencia decidir de fondo sobre las objeciones gubernamentales formuladas
43 El contenido de las objeciones gubernamentales
431 Entre el tiacutetulo del Proyecto de Ley objetado y su contenido existe una relacioacuten de conexidad
11 A juicio de la Sala Plena no puede predicarse falta de correspondencia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen jurfdico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano a la luz de las reglas jurisprudenciales sobre la materia construidas por la Corte
12 De conformidad con el artiacuteculo 169 de la Constitucioacuten [e]l tiacutetulo de las leyes deberaacute corresponder precisamente a su contenido precepto que se traduce en la obligacioacuten para el Congreso de la Repuacuteblica de fijar un tiacutetulo a cada una de las leyes que aprueba y de proporcionarle una redaccioacuten articulada armoacutenica y temaacutetica con el contenido de los correspondientes compendios normativos25 bull En tanto se trata de un mandato constitucional y el control que se le confiere a la Corte abarca los vicios materiales y de procedimiento en la formacioacuten de los actos juriacutedicos implica un deber que se incorpora como paraacutemetro de constitucionalidad de las leyes El alcance de esta norma cobija tanto la existencia del tiacutetulo como su contenido en la medida en que este debe guardar la precitada relacioacuten de correspondencia26
bull
13 El tiacutetulo encabezado o epiacutegrafe de las leyes o actos legislativos cumple varios papeles importantes al circunscribir la materia regulada (i) proporciona el reflejo del contenido previsto en el articulado como elemento pedagoacutegico para la ciudadaniacutea que facilita la identificacioacuten difusioacuten y cumplimiento de la respectiva normatividad (ii) permite a los destinatarios de las disposiciones llevar a cabo su consulta a traveacutes de la clasificacioacuten a partir del tema al que se refieren sobre la base de que normas aisladas no se encuentran recogidas dentro de leyes que regulan otras materias (iii) sirve como criterio de interpretacioacuten para establecer el sentido de las disposiciones contenidas en un mismo conjunto a partir de un canon sistemaacutetico y contextual27 y (iv) contribuye en muchos casos a determinar eventuales desconocimientos al principio de unidad de materia28 bull
14 Evidentemente el mandato de correspondencia entre el tiacutetulo y el articulado al que antecede puede ser satisfecho en un sinnuacutemero de maneras pues con frecuencia las conexiones temaacuteticas y las funciones que desempentildea resultan cumplidas a partir de muchos enunciados linguumliacutesticos Esto implica de suyo que al redactar la foacutermula que encabezaraacute cada una de las leyes el Legislador dispone como regla general de un amplio margen de configuracioacuten29bull La jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido con todo que esta libertad para titular los conjuntos de disposiciones legales tiene varios liacutemites En general el Congreso no puede dejar de cumplir con unos miacutenimos en su disentildeo y le estaacute vedada la adopcioacuten de contenidos de cierto caraacutecter
25 Sentencia C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto 26 Ver las Sentencias C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-821 de 2006 Cit 27 rE] tiacutetulo de las leyes a pesar de no constituir una norma en estricto sentido en tanto de ellos no es deducible un mandato una prohibicioacuten o una permisioacuten si exhibe valor como criterio de interpretacioacuten de las normas contenidas en el cuerpo de la ley Siendo asiacute es claro que incluso los criterios de interpretacioacuten de la ley que emanan del texto del tiacutetulo o encabezado de la misma son pasibles del control de constitucionalidad puesto que un titulo contrario a los preceptos constitucionales de no ser excluido del ordenamiento juriacutedico padrla conducir a una interpretacioacuten de parte o toda la ley no conforme con el estatuto superior Sentencia C-152 de 2013 Cfr asiacute mismo las Sentencias C-152 de 2015 MPLuis Ernesto Vargas Silva C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-230 de 2008 MP Rodrigo Escobar Gil C-290 de 2000 MP Vladimiro Naranjo Mesa y C-1)85 de 2000 MM PP MP Vladimiro Naranjo Mesa y Carlos Gaviria Diacuteaz 28 Cfr Sentencias C-393 de 2011 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-908 de 2007 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-152 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva 29 Ver Sentencia C-152 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva
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Asiacute en primer lugar el tiacutetulo de las leyes no debe carecer de toda relacioacuten con su contenido pues por expresa exigencia del articulo 169 CP debe subsistir la necesaria correspondencia a que se ha hecho referencia En segundo lugar el nombre de una ley no puede ser discriminatorio y por ende al Legislador le estaacute constitucionalmente vedado el empleo de criterios que la propia Carta Poliacutetica sentildeala como prohibidos para diferenciar entre personas tales como la raza el sexo la opinioacuten poliacutetica o filosoacutefica el origen nacional etc De esta forma seriacutea inconstitucional un tiacutetulo que nominara la ley en cuestioacuten por ejemplo Ley-Antisemita o Ley-Anticomunista3o En tercer lugar se encuentran excluidos tambieacuten tiacutetulos que tengan como efecto la sustitucioacuten total del nuacutemero y la descripcioacuten general del contenido de la Ley pues aquellos requisitos se hallan expliacutecitamente establecidos en la Ley 5a de 1992 Orgaacutenica del Reglamento del Congreso
Por uacuteltimo el nombre o subtiacutetulo de la ley no debe conceder reconocimientos privilegios u honores a una persona especiacutefica dado que estas materias son objeto de leyes especiales denominadas leyes de honores que se someten a unos requisitos particulares (Art 15015 Cp)31 Debe ser claro en todo caso que a la luz del principio democraacutetico maacutes allaacute de las prohibiciones mencionadas el mandato constitucional de fijar un encabezado a la ley que guarde relacioacuten de correspondencia sustantiva con el contenido de las respectivas disposiciones permite la utilizacioacuten de variadas foacutermulas y salvo casos de evidente desconexioacuten temaacutetica el epiacutegrafe seraacute solo excepcionalmente cuestionable A menudo como ha sostenido la Corte la ilustracioacuten geneacuterica de la materia que se pretende regular32 o la mencioacuten del fin o de propoacutesitos que se persiguen a traveacutes de ella seraacuten suficientes33
15 En el presente asunto el Gobierno nacional sostiene que la ruptura de la correspondencia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley objetado se produce porque seguacuten el primero la eventual ley establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano mientras que de acuerdo con el segundo habriacutea lugar a la creacioacuten de una nueva universidad El Procurador General de la Nacioacuten coincide en que se desconoce la norma constitucional en cuestioacuten porque el contenido del Proyecto tiende no en la direccioacuten en que el tiacutetulo sugiere es decir hacia el establecimiento sino hacia la transformacioacuten de la naturaleza y reacutegimen y en uacuteltimas la creacioacuten de un Centro Educativo distinto Las conclusiones a las cuales llegan estos puntos de vista sin embargo a juicio de la Corte se basan en una lectura aislada del tiacutetulo censurado y se encuentran desprovistas del contexto que condujo a la aprobacioacuten del Proyecto de Ley bajo examen
16 Tanto en la exposicioacuten de motivos como en el informe de las objeciones presidenciales se muestra que en la actualidad existe una ambiguumledad respecto de la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico Se indica que mediante Ordenanza del 24 de febrero de 2000 la Asamblea Departamental de Casanare autorizoacute al Gobernador para asociarse con entidades puacuteblicas y privadas de los niveles nacional regional departamental y municipal con instituciones extranjeras multinacionales o internacionales y con particulares a fin de crear la Institucioacuten como entidad de participacioacuten mixta sin aacutenimo de lucro A partir de lo anterior el 16 de marzo de 2000 la Fundacioacuten fue constituida mediante documento privado con base en los aportes del Departamento (96) y de entidades particulares34bull
El Ministerio de Educacioacuten Nacional por su parte mediante la Resolucioacuten 1311 de 2002 reconocioacute personeriacutea juriacutedica a la entidad como institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter privado sin aacutenimo de lucro Asiacute mismo a traveacutes de la Resolucioacuten 6538 del 2011 ratificoacute una reforma a los estatutos de Unitroacutepico sobre la base de que se trataba de una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter privado Pese a todo esto en los antecedentes legislativos se hace referencia a la incertidumbre existente acerca de la naturaleza juriacutedica de la institucioacuten y se sentildeala que incluso el propio Ministerio de Educacioacuten solicitoacute en su momento concepto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sobre la posibilidad de crear y reconocer una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto y asemejarla a una sociedad de economiacutea mixta
De acuerdo con la exposicioacuten de motivos y el informe sobre las objeciones gubernamentales habriacutea dos tesis posibles acerca de la naturaleza juriacutedica de la Universidad (i) podriacutea entenderse de naturaleza privada y sin aacutenimo de lucro como en principio lo consideroacute el Ministerio de Educacioacuten pese a los
30 Sentencia C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa 31 Sentencias C-752 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva cit C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa Cshy821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-393 de 2011 MP Mariacutea Victoria Calle Correa n Sentencias C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-026 de 1993 MP Jaime Sanfn Greiffenstein 33 Sentencia C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa 34 Gaceta del Congreso 773 p 9
middot
aportes de naturaleza principalmente puacuteblica que la alimentan o (ii) podriacutea ser una entidad de participacioacuten mixta al contar dentro de su patrimonio con capital puacuteblico y privado Sin embargo se subraya que mediante pronunciamiento del 9 de julio de 2015 (radicacioacuten 2242) la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado concluyoacute que era imposible que el servicio puacuteblico de educacioacuten superior fuera prestado por una persona juriacutedica mixta (bien sea sociedad o fundacioacuten) asimilable a una sociedad de economiacutea mixta dada la naturaleza objeto y diferentes fines que estas poseen En estas circunstancias el infonne sobre las objeciones resalta que la misma Sala de Consulta y Servicio Civil recomendoacute normalizar la situacioacuten de la Universidad a fin de superar todas las situaciones faacutecticas y juriacutedicas que pudieran afectar la prestacioacuten del servicio puacuteblico sin desconocerse las expectativas legiacutetimas de los estudiantes3s bull
De esta manera conforme lo evidencia la citada motivacioacuten el Proyecto de Ley busca resolver la referida incertidumbre al proporcionar la manera de oficializar la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano reconocida en principio como de caraacutecter privado por el Ministerio de Educacioacuten Seguacuten se indica la mutacioacuten de naturaleza privada a puacuteblica de instituciones de educacioacuten superior ya ha tenido lugar con anterioridad por lo menos en dos casos De una parte se encuentra la Ley 67 de 1968 que establecioacute la situacioacuten juriacutedica de la Universidad Francisco de Paula Santander de la ciudad de Cuacutecuta y de la otra el Decreto Departamental 553 del 5 de agosto de 1970 que oficializoacute la Fundacioacuten Universidad de Pamplona
17 En este orden de ideas a juicio de la Sala es claro que cuando el artiacuteculo 1 deg del Proyecto de Ley objetado sentildeala que el propoacutesito de la regulacioacuten es otorgar herramientas necesarias para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico y en el artiacuteculo 2deg se autoriza a la Asamblea del Departamento de Casanare a oficializar la Institucioacuten a traveacutes de tales instrumentos y mecanismos se pretende precisamente lo indicado en el tiacutetulo del articulado propuesto esto es establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Entidad
Como se sentildealoacute con la nonnatividad el Legislador busca superar la incertidumbre acerca de las caracteriacutesticas juriacutedicas de Unitroacutepico Pues bien dado que esta incertidumbre se deriva de que en su patrimonio el Centro Educativo cuenta con recursos puacuteblicos (en su mayoriacutea) y aportes privados pero a la vez no es posible que entidades mixtas presten el servicio de educacioacuten la manera elegida por el Congreso para clarificar la naturaleza de la Fundacioacuten es a traveacutes de la autorizacioacuten para que se proceda a su oficializacioacuten Esta autorizacioacuten para la clarificacioacuten de la naturaleza juriacutedica de la Universidad equivale entonces de fonna mediata a establecer su naturaleza y reacutegimen juriacutedico como lo preveacute el tiacutetulo del Proyecto de Ley Establecer significa en este caso no crear por primera vez la naturaleza juriacutedica de la Universidad como lo entienden el Gobierno nacional y el Procurador General de la Nacioacuten sino fijar o definir dicha naturaleza en orden a superar la citada situacioacuten de incertidumbre en que actualmente se encuentra
En otros teacutenninos dadas las condiciones de incertidumbre sobre el caraacutecter legal de Unitroacutepico el Legislador pretende su clarificacioacuten definicioacuten o el establecimiento de su naturaleza y reacutegimen juriacutedico (como indica el tiacutetulo) mediante la autorizacioacuten para su oficializacioacuten en la estructura administrativa al Departamento de Casanare (seguacuten lo indicado en los Arts 1 Y 2 del Proyecto objetado) lo cual resulta loacutegicamente coherente Debe tenerse en cuenta que por razoacuten de la distribucioacuten de competencias las nonnas legales propuestas no llevan a cabo directamente la referida oficializacioacuten pues ello corresponde a la Asamblea Departamental de confonnidad con el artiacuteculo 58 de la Ley 30 de 1992 Sin embargo las disposiciones legales en las que el Congreso insiste penniten esa oficializacioacuten y en consecuencia de fonna indirecta sirven a los fines de clarificar su naturaleza y reacutegimen juriacutedico en los teacutenninos anunciados en su tiacutetulo
18 Por otro lado pese a que pueda tratarse de una modificacioacuten sustancial del caraacutecter de la Universidad ello no es equivalente a que se esteacute autorizando la creacioacuten de una institucioacuten de educacioacuten superior nueva De hecho el artiacuteculo 2 del Proyecto precisa que no habraacute necesidad de disolucioacuten de la Fundacioacuten y los ejemplos a los que se hace referencia en la exposicioacuten de motivos y en el infonne sobre las objeciones presidenciales muestran que instituciones como las Universidades Francisco de Paula Santander (de Cuacutecuta) y de Pamplona al oficializarse fueron justamente modificadas en su caraacutecter a traveacutes de leyes y decretos pero no creadas ex nuovo
35 iexclbid
1
19 En este orden de ideas la Corte concluye que existe una relacioacuten de correspondencia entre el tiacutetulo del Proyecto de Ley objetado y su contenido y en consecuencia la objecioacuten gubernamental al respecto carece de asidero y deberaacute declararse infundada
La Sala Plena advierte con todo que solo avala por esta uacutenica ocasioacuten la superacioacuten de anonnalidades como aquella a la que se ha hecho referencia a traveacutes de una Ley aprobada con ese propoacutesito En el informe sobre las objeciones seguacuten se dejoacute ilustrado la Comisioacuten Accidental admitioacute que la pretensioacuten era corregir el error generado por el vaciacuteo juriacutedico establecido en el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 toda vez que dicha legislacioacuten solo concibe Instituciones de Educacioacuten Superior de tipo Estatales u Oficiales Privadas o de economiacutea Solidaria en la cual no cabe la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano (Unitroacutepico) En este sentido sentildealoacute que el Ministerio de Educacioacuten Nacional reconocioacute personeriacutea a la Entidad como una Institucioacuten de Educacioacuten superior con el caraacutecter de Institucioacuten Universitaria de tipo privado pese a que se trata de una fundacioacuten de participacioacuten mixta creada a instancias del departamento de Casanare y de otras entidades puacuteblicas y privadas Asiacute la propia Comisioacuten Accidental aceptoacute que el Centro de Educativo fue constituido sin sujecioacuten (o como un Centro Educativo atiacutepic[oJ frente) a lo dispuesto en la Ley 30 de 1992
En efecto seguacuten el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 las instituciones de educacioacuten superior solo pueden ser (i) estatales u oficiales (ii) privadas o (iii) de economiacutea solidaria Por consiguiente desde el punto de vista de su origen no es posible constituir una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto ya sea teacutecnica profesional institucioacuten universitaria escuela tecnoloacutegica o universidad36
bull Asiacute mismo seguacuten el artiacuteculo 58 iacutedem la creacioacuten de universidades estatales u oficiales y demaacutes instituciones de educacioacuten superior del Estado corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Sin embargo de conformidad con el artiacuteculo 23 citado ni en el nivel nacional ni en el territorial es posible establecer una institucioacuten de educacioacuten superior de origen y patrimonio mixto
En consecuencia resulta claro que Unitroacutepico fue juriacutedicamente constituida y oficialmente reconocida al margen de las reglas especiacuteficas contenidas en la Ley 30 de 1992 como es admitido por la Comisioacuten Accidental que preparoacute el informe sobre las objeciones~ Con todo la Sala es consciente de las implicaciones que en este momento tendriacutea resolver dicha anomaliacutea mediante alternativas como la disolucioacuten de la persona juriacutedica en especial para la comunidad de estudiantes y trabajadores quienes han cursado sus estudios y laborado en la Entidad respectivamente al amparo de la confianza legiacutetima en su reconocimiento oficial y en el otorgamiento de registro calificado a un nuacutemero importante de sus programas
Por lo anterior estima que de forma excepcional y en atencioacuten a las citadas circunstancias la superacioacuten de la situacioacuten a traveacutes de la autorizacioacuten legal para llevar a cabo la oficializacioacuten de la Entidad es compatible con los estaacutendares constitucionales del derecho a la educacioacuten y la obligacioacuten estatal de garantizar la continuidad en la prestacioacuten del servicio (Art 67 de la CP) asiacute como la salvaguarda de las expectativas legiacutetimas creadas (Art 83 de la CP ) Se subraya sin embargo que las inconsistencias en la creacioacuten de instituciones no deben ser solucionadas por regla general mediante la expedicioacuten de leyes con mayor razoacuten trataacutendose de entes encargados de asegurar un derecho y un servicio puacuteblico que tiene funcioacuten social (Art 67 inc 1deg deacute la CP) Debe enfatizarse que esta materia y en especial la puesta en marcha de instituciones de educacioacuten superior se encuentran debidamente regladas en la Ley 30 de 1992 y que los entes nacionales y del orden territorial deben proceder a su creacioacuten con estricta observancia de los procedimientos y requisitos establecidos en ella y en las normas que la adicionen y modifiquen
432 El artiacuteculo 2deg del Proyecto de Ley impugnado no tiene efectos confiscatorios
20 El Gobierno atribuye al artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley imprecisiones y el hecho de que el traslado de recursos por donaciones o renuncia de los miembros que alliacute se preveacute es juriacutedicamente imposible debido a que la entidad tiene el caraacutecter de una fundacioacuten sin aacutenimo de lucro y lo primero solo resulta procedente en sociedades comerciales donde la participacioacuten de los socios en el capital de la persona juriacutedica se encuentra representado en acciones cuotas o partes de intereacutes social Agrega que incluso si lo anterior fuera viable no es claro por queacute esos recursos deberiacutean ser recibidos por el Departamento como persona juriacutedica distinta a la Universidad En consecuencia para el Gobierno el efecto de la
~b36 Seguacuten el artiacuteculo 16 de la Ley 30 de 1992 [sjon instituciones de Educacioacuten Superior a) Instiacutetuciones Teacutecnicas )Profesionales b) Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnoloacutegicas c) Universidades
lh
norma es que se incorporan los bienes de Unitroacutepico a la estructura administrativa del Departamento de Casanare sin compensacioacuten alguna lo cual implicariacutea un caso de confiscacioacuten proscrito por el artiacuteculo 34 de la CP
21 La confiscacioacuten ligada a la supresioacuten del derecho de propiedad ha sido asociada comuacutenmente a una pena a raiacutez de sus oriacutegenes histoacutericos de ahiacute que el artiacuteculo 34 de la CP proscriba su imposicioacuten como sancioacuten Sin embargo en el sistema constitucional colombiano se entiende que el fenoacutemeno de la confiscacioacuten se configura en general cuando a traveacutes de una medida legal generalmente tributaria el Estado toma de forma unilateral los bienes o el patrimonio que el ciudadano obtiene a partir de su actividad econoacutemica de modo que en la praacutectica queda en buena medida eliminado su derecho a la propiedad privada y la legitimidad de sus proyectos encaminadas a obtener utilidades37
bull
La jurisprudencia constitucional ha mostrado que en la expresioacuten confiscacioacuten no se halla comprendida necesariamente la idea de una sancioacuten o de una pena38bull En este sentido lo relevante para considerar que una norma tiene efectos confiscatorios es que comporte como consecuencia de su aplicacioacuten unilateral la anulacioacuten del derecho de propiedad del afectado bien sea que la prescripcioacuten sea de origen civil penal administrativo o tributario Asiacute mismo una norma posee implicaciones confiscatorias no solo con prescindencia del motivo que alienta su establecimiento legal sino tambieacuten con independencia de su finalidad39
22 En el presente asunto la Sala encuentra que la objecioacuten gubernamental pierde de vista que el enunciado normativo objetado descarta que el Departamento de Casanare pueda llevar a cabo una absorcioacuten unilateral y arbitraria de los bienes o el patrimonio de Unitroacutepico El artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley autoriza a la Asamblea Departamental a iniciativa del Gobernador para oficializar la Universidad previa renuncia o donacioacuten al Departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten si asiacute lo establecen sus estatutos internos Para el Gobierno nacional esta norma tiene implicaciones confiscatorias pues en siacute misma poseeriacutea el efecto de eliminar el patrimonio de la Fundacioacuten El precepto sin embargo posee un alcance distinto al que se le atribuye
Las fundaciones son personas juriacutedicas sin aacutenimo de lucro surgidas de la voluntad de una persona natural o juriacutedica o del querer de varias acerca de su constitucioacuten fines y medios para alcanzarlos Cuando se constituye una fundacioacuten se afectan unos bienes o dineros preexistentes a la realizacioacuten de unos propoacutesitos de beneficencia puacuteblica de utilidad comuacuten o de intereacutes social4obull El patrimonio de la fundacioacuten es autoacutenomo y se destina uacutenica y exclusivamente al objetivo sentildealado por los fundadores Como consecuencia de esta naturaleza aquellos no tienen cuotas sociales o porcentajes de participacioacuten en el patrimonio de la persona juriacutedica (Art 237 del CC) Una vez asignan determinados recursos a la realizacioacuten de los fines indicados aquellos pasan a ser de la fundacioacuten y de igual forma los eventuales excedentes o beneficios tambieacuten se aplican a la misma finalidad que otorga sentido a la constitucioacuten de la entidad
En este orden de ideas cuando el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley establece que la oficializacioacuten de Unitroacutepico que se autoriza procederaacute previa renuncia o donacioacuten al departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano si asiacute lo establecen sus estatutos internos en rigor no se hace referencia a una renuncia a derechos de participacioacuten en el patrimonio de la Institucioacuten No obstante lo antiteacutecnico del enunciado normativo dado que se trata de una fundacioacuten como indica el Gobierno nacional no hay lugar a la renuncia de utilidad o cuota de participacioacuten alguna pues estas son inexistentes La norma debe interpretarse entonces en otro sentido
37 Cfr Sentencias C-464 de 1993 MP Antonio Barrera Carbonen y C-409 de 1996 MP Alejandro Martiacutenez Caballero Ver asiacute mismo la Sentencia C-93 1 de 2007 MP Marco Gerardo Monroy Cabra 38 Ver por todas la Sentencia C-169 de 2014 MP Maria Victoria Calle Correa 39 Naviera de Casanova Gustavo J Las llamadas laquomedidas tributarias de caraacutecter expropiatorioraquo y el principio de no confiscatoriedad en materia tributaria en AA VV Foros y debates ITVJornadas latinoamericanas y XXXIV colombianas de derecho tributario Instituto Colombiano de Derecho Tributario e Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario Bogotaacute D C 20 IO p 308 40 Sentencia C-284 de 2017 MP (e) Ivaacuten Humberto Escrucerfa Mayolo En la Sentencia se cita como fuente la Guiacutea Praacutectica de las Entidades Sin Aacutenimo de Lucro y del Sector Solidario de la Caacutemara de Comercio de Bogotaacute disponible en (httpbibliotecadigitalccborgcolbitstreamlhandle115208345Guia20Practica20Entidades20sino020Animo20de 20Lucropdfsequence=1)
En virtud de que las fundaciones carecen de aacutenimo de lucro y de que lo relevante es que los fundadores han afectado cierto patrimonio a los fines de utilidad puacuteblica sentildealados en su acto de constitucioacuten es esta voluntad la que debe ser protegida en aquellos supuestos en los cuales se pretenda alterar la naturaleza o la finalidad de la institucioacuten A este respecto la Carta Poliacutetica consagra como un valor superior la debida conservacioacuten y aplicacioacuten de las rentas de las entidades de utilidad comuacuten asiacute como el cumplimiento de la voluntad de los fundadores (Art 18926 de la CP) El Legislador debe por lo tanto salvaguardar el querer de quienes a traveacutes de una fundacioacuten han afectado recursos econoacutemicos a objetivos de beneficencia puacuteblica utilidad comuacuten o intereacutes social y en consecuencia es necesario tomar en cuenta su voluntad al momento de intervenir juriacutedicamente la respectiva entidad
De este modo en el presente asunto el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley debe ser interpretado en el entendido de que previa la oficializacioacuten del Centro Educativo los fundadores deberaacuten manifestar su anuencia no a que sus cuotas sociales pasen a ser del Departamento de Casanare sino a que Unitroacutepico adquiera caraacutecter puacuteblico Asiacute asumido el proyecto de norma no tiene efectos confiscatorios pues no comporta que la Asamblea de Casanare pueda ordenar la absorcioacuten unilateral del patrimonio de la Universidad y que los respectivos haberes pasen a ser del Departamento Por el contrario el Legislador fija una condicioacuten para que la oficialiacutezacioacuten de la Universidad tenga lugar consistente en que se produzca el con~entimiento por parte de los fundadores pero hacia el referido cambio de naturaleza juriacutedica no respecto de renuncia alguna a derechos patrimoniales
En otros teacuterminos las anteriores manifestaciones de voluntad no tendraacuten el sentido de una aquiescencia a que se transfiera o se done un patrimonio privado a la citada entidad territorial Los recursos de la Fundacioacuten se encuentran afectados a la finalidad sentildealada en sus estatutos y por ende el asentimiento de los fundadores que se requiere estaacute relacionado con el cambio de naturaleza juriacutedica de la Institucioacuten no con una renuncia a recursos de propiedad de aquellos En consecuencia el artiacuteculo objetado no posee efectos confiscatorios por cuanto estaacute excluido el correspondiente elemento de unilateralidad y en especial no supone entrega de la propiedad de particulares al Departamento de Casanare
23 En concordancia con la interpretacioacuten anterior en el informe de las objeciones gubernamentales presentado por la Comisioacuten Accidental se indica que la iniciativa legislativa objetada presupone un eventual entendimiento de voluntades libre de todo apremio de conformidad con los estatutos de la institucioacuten que permitiriacutean la transformacioacuten del claustro universitario de derecho privado a puacuteblico sin necesidad de disolucioacuten o liquidacioacuten De igual forma en el citado informe se indica que la Sala General de miembros activos de Unitroacutepico mediante oficio del 20 de noviembre de 2016 manifestoacute al Congreso de la Repuacuteblica apoyo al traacutemite legislativo
El Procurador General tambieacuten en un sentido anaacutelogo subraya que se parte del supuesto de que el oacutergano decisorio de la institucioacuten acepte la transformacioacuten a traveacutes de sus estatutos respetando asiacute plenamente la autonomiacutea de la voluntad reflejada en el manejo que los oacuterganos decisorios hagan de los aludidos estatutos De esta manera resulta evidente que el problema de constitucionalidad que plantea el Gobierno parte de una equiacutevoca interpretacioacuten del texto atacado el cual conforme a su sentido maacutes razonable y que el propio Legislador quiso adscribirle no posee efecto confiscatorio alguno Asiacute la objecioacuten que se examina tampoco tiene vocacioacuten de prosperidad y por consiguiente seraacute declarada infundada
24 Debe clarificarse que la Corte no se pronunciaraacute sobre la presunta afectacioacuten a la autonomiacutea universitaria que seguacuten el Procurador General de la Nacioacuten ocasiona la norma objetada por cuanto ese cargo no fue planteado por el Gobierno A este respecto la jurisprudencia constitucional ha clarificado advierte la Corte que no corresponde a ella al analizar las objeciones presidenciales hacer una revisioacuten oficiosa del proyecto de ley para determinar cuaacuteles disposiciones del mismo infringen la Constitucioacuten ni inventar las razones por las cuales aquellas podriacutean resultar lesionados pues es claro que esa labor le corresponde uacutenica y exclusivamente al Presidente de la Repuacuteblica tal como lo consagra la Con~titucioacuten (arts 165166 y 167) atendiendo la naturaleza y finalidad de las objeciones41
En los teacuterminos en que atraacutes se indicoacute42 solo es posible ampliar el alcance del examen sobre las
objeciones a aspectos no planteados por el Ejecutivo siempre que resulten un presupuesto
41 Sentencia C-090 de 2001 MP Carlos Gaviria Diacuteaz 42 Ver nota 14
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indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad aducidas De lo contrario la Corte solo deberaacute ocuparse de los cargos en los teacutenninos fonnulados por el Gobierno nacional En este caso no solo es claro que el supuesto desconocimiento de la autonomiacutea universitaria no constituiacutea un requisito loacutegico para conocer la objecioacuten por violacioacuten a la prohibicioacuten de confiscacioacuten sino que se trata de un argumento de inconstitucionalidad completamente independiente Por esta razoacuten la Sala no se pronunciaraacute de fondo al respecto
433 La objecioacuten sobre la obligacioacuten de evidenciar el impacto fiscal del Proyecto de Leyes infundada
25 El Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten sostienen que se desconocieron los artiacuteculos 334 de la CP y 7 de la Ley 819 de 2003 debido a que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende adoptar pese a que genera un impacto considerable en las finanzas puacuteblicas El Procurador General de la Nacioacuten concuerda con esta apreciacioacuten e indica que debioacute incluirse expresamente en la exposicioacuten de motivos y en las ponencias de traacutemite los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento
26 La Sala ha sentildealado que las leyes orgaacutenicas poseen un caraacutecter especial en comparacioacuten con las demaacutes leyes por su posicioacuten organizadora de un sistema legal que depende de ellasgt43 En este sentido debido a su jerarquiacutea nonnativa y a que contienen reglas sobre la propia produccioacuten de las leyes la actividad del Congreso de la Repuacuteblica se encuentra sujeta a ellas y constituyen pautas a seguir en detenninadas materias Como consecuencia el control de constitucionalidad implica la confrontacioacuten de las leyes ordinarias no solamente con los mandatos consagrados en la Carta sino tambieacuten con las nonnas orgaacutenicas que eventualmente gobiernan el traacutemite de su expedicioacuten44
27 El artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 [p]or la cual se dictan normas orgaacutenicas en materia de presupuesto responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones exige que en todo proyecto de ley ordenanza o acuerdo que ordene gastos o conceda beneficios tributarios se haga expliacutecito cuaacutel es su impacto fiscal y se establezca su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo De esta manera en la exposicioacuten de motivos de los proyectos y en cada una de las ponencias para los debates se deben incluir expresamente los costos fiscales de las iniciativas y la fuente de ingreso adicional para cubrirlos Asiacute mismo el precepto establece que durante el traacutemite el Ministerio de Hacienda debe rendir concepto acerca de los correspondierites costos sobre la fonna de soportarlos y la compatibilidad de los proyectos con el Marco Fiscal de Mediano Plazo
Las previsiones anteriores constituyen un importante instrumento de racionalizacioacuten de la actividad legislativa a fin de que se realice con conocimiento de causa de los costos fiscales que genera cada una de las regulaciones aprobadas por el Congreso de la Repuacuteblica De igual manera penniten una produccioacuten nonnativa compatible con la situacioacuten y la poliacutetica econoacutemica del paiacutes trazada por las autoridades correspondientes Ademaacutes contribuyen a generar orden en las finanzas puacuteblicas lo cual repercute favorablemente en la estabilidad macroeconoacutemica de la nacioacuten Desde otro punto de vista los caacutelculos financieros de las decisiones nonnativas tienen una incidencia favorable en la aplicacioacuten efectiva de las leyes pues su aprobacioacuten solamente se produciraacute despueacutes de conocerse su impacto fiscal previsible y las posibilidades de financiarl045 bull
28 En concordancia con lo anterior el artiacuteculo 10 del Acto Legislativo 003 de 2011 introdujo el criterio orientador de la sostenibilidad fisca146bull De acuerdo con esta disposicioacuten la sostenibilidad fiscal debe conducir la actuacioacuten de todas las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico dentro de sus competencias en un marco de colaboracioacuten armoacutenica Por consiguiente obligaciones como la prevista en el artiacuteculo 70
de la Ley 819 de 2003 ya no recaen de forma principal solo en el Ministerio de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico como inicialmente se consideraba47 bull Dado que las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico tienen el deber de asumir la sostenibilidad fiscal como herramienta orientadora tambieacuten a todos corresponde la obligacioacuten en el marcomiddot de sus funciones y competencias de contribuir a prever la incidencia
43 Cfr Corte Constitucional Sentencias C-337 de 1993 MP Vladimiro Naranjo Mesa y c-on de 2006 MP Jorge Coacuterdoba Triviffo 44 Cfr Corte Constitucional Sentencia C-1379 de 2000 MP Joseacute Gregorio Hernaacutendez Galindo 4S Sentencias C-S02 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-62S de 2010 MP Nilson Pinilla Pinilla 46 Sentencia C-228 de 2012 MP Luis Ernesto Vargas Silva 1 lt(i 47 Ver por todas las sentencias C-502 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa C-315 de 2008 MP Jaime Coacuterdoba J 1 Triviffo y C-1197 de 2008 MP Nilson Pinilla Pinilla
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presupuestal de las iniciativas de leyes ordenanzas o acuerdos y contribuir a asegurar la correspondiente sostenibilidad fiscaL
29 En el presente caso la Corte encuentra infundada la objecioacuten gubernamental basada en la circunstancia de no haberse puesto de manifiesto el supuesto impacto fiscal y los recursos para solventar los gastos de las normas que se pretenden crear mediante el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano A juicio de la Sala es evidente que no se configura el supuesto de hecho que genera la obligacioacuten del artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 pues de acuerdo con este precepto el deber de hacer expliacutecitos los costos fiscales y la fuente de ingreso adicional generada para su financiamiento opera en aquellos eventos en los cuales el proyecto de ley ordenanza o acuerdo ordene gastos u otorgue beneficios tributarios
Como se indicoacute mediante el Proyecto que se analiza se pretende de manera general establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano Con esta finalidad el artiacuteculo 10 de la propuesta preveacute que el objeto de las normas es otorgar las herramientas al Ministerio de Educacioacuten Nacional al Departamento de Casanare y a la Asamblea de la entidad territorial para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten A su vez el artiacuteculo 2 autoriza a iniciativa del Gobernador del Departamento de Casanare a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del departamento a Unitroacutepico (Art 2)
En este orden de ideas es claro que el Proyecto de Ley objetado no lleva a cabo por siacute mismo la oficializacioacuten de Unitroacutepico sino que autoriza al Departamento del Casanare a iniciativa del Gobernador a efectuarla En otros teacuterminos el Proyecto de Ley mediante el contenido de sus normas no constituye transforma ni otorga caraacutecter puacuteblico al Centro Educativo en mencioacuten De hecho por siacute solo no resuelve la incertidumbre acerca de la naturaleza juriacutedica y reacutegimen aplicable de la Universidad a la que atraacutes se hizo referencia Conforme se subrayoacute con el propoacutesito de clarificar estos aspectos el Legislador optoacute por autorizar al oacutergano de representacioacuten popular del Departamento de Casanare a iniciativa del Gobernador para que lleve a cabo la oficializacioacuten de la entidad
De esta manera las normas objetadas no son constitutivas ni regulatorias pues no crean una medida ni tampoco establecen una obligacioacuten de contenido presupuestal sino que solamente confieren un permiso en el sentido indicado a la Asamblea Departamental de la referida entidad territorial Como consecuencia es claro que el Proyecto de Ley objetado no ordena gasto ni otorga beneficio tributario alguno Los eventuales gastos se generariacutean al momento en que se haga uso de la potestad establecida por el Proyecto Ley y solo si en efecto se emplea como lo ponen de presente dos de los intervinientes Correlativamente en este supuesto de evidenciarse que la futura ordenanza departamental preveacute especiacuteficas obligaciones de contenido presupuestal deberaacute darse cumplimiento al artiacuteculo 70 de la Ley 819 de 2003 que contempla no solo los casos de proyectos de ley sino tambieacuten de ordenanza y acuerdo como aquellos cuyos futuros efectos fiscales y su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo (en este caso del Departamento) deben ser puestos de manifiesto en el respectivo proyecto de regulacioacuten
Por lo tanto en la medida en que ninguna de las normas que componen la iniciativa legislativa impacta fiscalmente o crea la necesidad de emplear recursos puacutebicos no existiacutea la obligacioacuten de hacer expliacutecitos los supuestos costos del Proyecto de Ley y las fuentes para su financiacioacuten48bull
434 La objecioacuten por violacioacuten al principio de igualdad es infundada
30 Por uacuteltimo el Gobierno nacional afirma que se quebranta el derecho a la igualdad en razoacuten de que se establece un trato diferente un procedimiento especial y uacutenico para crear una nueva institucioacuten de educacioacuten superior sin existir razones suficientes que lo justifiquen En cambio indica se pone en riesgo el servicio puacuteblico de educacioacuten de la poblacioacuten que se inscriba en la pretendida Institucioacuten en el caso de que esta no sea viable teacutecnica financiera y juriacutedicamente A juicio de la Corte este
48 Tambieacuten al analizar si el Congreso de la Repuacuteblica ha desconocido la regla de iniciativa gubernamental en materia de gasto puacuteblico la Corte ha considerado que las normas en cuestioacuten deben prever una orden inequiacutevoca dotada de caraacutecter imperativo para que se entienda que se han dispuesto en efecto gastos puacuteblicos En este sentido ha clarificado que cuando el Legislador confiere solamente por ejemplo autorizaciones facultades o potestades al Gobierno en materia presupuestal no se configura dicho supuesto Cfr las sentencias C-373 de 2010 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-197 de 200 l MP Rodrigo Escobar Gil y C-360 de 1996 MP Eduardo Cifuentes Muftoz reiteradas en la Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado
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argumento del Gobierno no cuenta con asidero pues parte de una interpretacioacuten que no se desprende de la regulacioacuten censurada
31 De conformidad con los artiacuteculo 57 a 61 de la Ley 30 de 1992 la creacioacuten de universidades estatales u oficiales corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Entre otras reglas el proyecto de creacioacuten debe acompantildearse por parte del Gobierno de un estudio de factibilidad socio econoacutemica aprobado por el Ministro de Educacioacuten Nacional previo concepto favorable del Consejo Nacional de Educacioacuten Superior (CES U) en el que se debe demostrar que la nueva institucioacuten dispondraacute de personal docente idoacuteneo con la dedicacioacuten especiacutefica necesaria organizacioacuten acadeacutemica y administrativa adecuadas recursos fiacutesicos y financieros suficientes de tal manera que tanto el nacimiento de la institucioacuten como el de los programas que proyecta ofrecer garanticen la calidad acadeacutemica
De igual forma previa creacioacuten de universidades estatales u oficiales o de seccionales y demaacutes instituciones de Educacioacuten Superior estatales u oficiales la Nacioacuten se entiende con intervencioacuten del Ministerio de Hacienda deberaacute celebrar un convenio con la entidad territorial respectiva en el que se establezca el monto de los aportes permanentes de una y otra convenio que formaraacute parte del estudio de factibilidad requerido (Art 59 de la Ley 30 de 1992)
32 En el asunto que se analiza como se ha reiterado el Proyecto de Ley no crea auacuten una universidad puacuteblica en el Departamento de Casanare pese a que instrumentalmente sirva a los fines de clarificar su reacutegimen legal El Proyecto autoriza a la Asamblea del Departamento a iniciativa del Gobernador a transformar la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico de modo que pueda adquirir en el futuro caraacutecter oficial Esto no significa que se habilite a crear un nuevo centro estatal de educacioacuten superior Sin embargo en la medida en que eventualmente se produciraacute su completa transformacioacuten y su vinculacioacuten al Ministerio de Educacioacuten Nacional en lo relativo a las poliacuteticas y la planeacioacuten del sector educativo (Art 57 de la Ley 30 de 1992) aplicaraacuten de manera ordinaria las normas para el surgimiento de este tipo de entes estatales De igual forma debido a que el cambio de naturaleza juriacutedica de la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano equivale a la aparicioacuten de un nuevo ente en el sistema de educacioacuten superior puacuteblico su oficializacioacuten deberaacute llevarse a cabo con el cumplimiento de todas las normas de la Ley 30 de 1992 y en especial de los artiacuteculos 57 y siguientes sobre la creacioacuten de universidades y demaacutes instituciones de educacioacuten superior de caraacutecter estatal u oficial
Con todo en este caso el Proyecto de Ley solo establece una habilitacioacuten legal a la Asamblea del Departamento de Casanare para que una institucioacuten educativa que funciona en la actualidad como una entidad privada adquiera caraacutecter puacuteblico lo cual no altera ni modifica de ninguna manera las reglas ordinarias previstas en la Ley 30 de 1992 que deberaacute cumplir la Asamblea de la entidad territorial al hacer uso de la referida autorizacioacuten En consecuencia dado que la presunta violacioacuten al derecho a la igualdad se plantea en el escenario de la supuesta creacioacuten de una universidad puacuteblica mediante un procedimiento diferente creacioacuten que el Proyecto de Ley directamente no realiza la acusacioacuten carece de fundamento Como consecuencia la correspondiente objecioacuten tampoco resulta fundada
33 En este orden de ideas la Corte encuentra que ninguna de las objeciones gubernamentales formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano es fundada y asiacute lo declararaacute en la parte resolutiva de esta decisioacuten
111 DECISIOacuteN
En meacuterito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional mandato de la Constitucioacuten
en nombre del Pueblo y por
RESUELVE
Primero- LEVANTAR la suspensioacuten de teacuterminos decretada dentro del presente proceso
Segundo- DECLARAR INFUNDADAS las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano
~O
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Notifiquese comuniacutequese publiacutequese cuacutemplase y archiacutevese el expediente
ALEJANDRO LINARES CANTILLO Presidente
Con aclaracioacuten de voto
CARLOS BERNAL PULIDO Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEacuteREZ Magistrado
ANTONIO JOSEacute LIZARAZO OCAMPO Magistrado
Ausente en comisioacuten
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrada
JOSEacute FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado
ALBERTO ROJAS RIacuteOS Magistrado
MARTHA VICTORIA SAacuteCHICA MEacuteNDEZ Secretaria General
1 f
Americano si asiacute lo establecen sus estatutos internos La institucioacuten de educacioacuten superior oficializada mediante Ordenanza quedaraacute organizada como una Universidad Puacuteblica de orden departamental con sujecioacuten a las particularidades de la Ley 30 de 1992 sin necesidad de disolucioacuten
Paraacutegrafo ]0 Una vez se expida la ordenanza que incorpore en la estructura administrativa del departamento a la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano el nombre de esta seraacute cambiado por Universidad Internacional del Troacutepico Americano conforme a su nueva naturaleza juriacutedica y utilizaraacute la sigla Unitroacutepico igualmente para identificarse
Paraacutegrafo 2deg Autoriacutecese al Ministerio de Educacioacuten Nacional a la Gobernacioacuten y a la Asamblea Departamental de Casanare para adelantar y gestionar los traacutemites que corresponda en aras de garantizar que todos los bienes muebles e inmuebles que se encuentren bajo la tutela y uso de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano (Unitroacutepico) a la promulgacioacuten de la presente ley pasen a ser propiedad de la Universidad Internacional del Troacutepico Americano (Unitroacutepico)
Artiacuteculo 3 La nueva entidad oficial de orden departamental Universidad Internacional del Troacutepico Americano sustituiraacute en todo a la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano esto es en tanto sus derechos como en sus obligaciones
Artiacuteculo 4deg Una vez la Asamblea Departamental de Casanare expida la Ordenanza de incorporacioacuten a la estructura administrativa de la institucioacuten autoriacutecese al Ministerio de Educacioacuten Nacional para que se incluya en la lista de instituciones de educacioacuten superior oficialmente reconocidas a la Universidad Internacional del Troacutepico Americano (Unitroacutepico) en un plazo maacuteximo de seis (6) meses
Artiacuteculo 50 Con el fin de evitar situaciones que aficten las expectativas legiacutetimas de los estudiantes el Ministerio de Educacioacuten Nacional conforme al artiacuteculo 10 numeral 6 de la Ley 1740 de 2014 transfiriraacute los registros calificados y demaacutes documentos y actuaciones administrativas concomitantes de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano a la Universidad Internacional del Troacutepico Americano
Artiacuteculo 6 Una vez la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano sea organizada como Universidad Puacuteblica del orden departamental presentaraacute directamente proyectos de formacioacuten y capacitacioacuten cientiacutefica al Fondo de Ciencia Tecnologiacutea e Innovacioacuten del Sistema General de Regaliacuteas conforme a los requisitos generales expedidos por la Comisioacuten Rectora del Sistema General de Regaliacuteas Los proyectos beneficiaraacuten a docentes de planta estudiantes y egresados de la institucioacuten
Artiacuteculo 7deg La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgacioacuten
13 Las objeciones del Gobierno nacional
El Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten Nacional formularon cuatro objeciones en relacioacuten con el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara
131 Falta de consonancia entre el tiacutetulo y su contenido El Gobierno sostiene que no hay consonancia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley impugnado por cuanto en el primero se anuncia que se estableceraacute la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano (en adelante Unitroacutepico) mientras que con el articulado se busca otorgar herramientas juriacutedicas para transformar la naturaleza el caraacutecter acadeacutemico y el reacutegimen juriacutedico de la Institucioacuten asiacute como autorizar a la Asamblea Departamental de Casanare a iniciativa del (sic) gobernador para incorporar en la estructura del departamento a dicha fUndacioacuten en calidad de universidad puacuteblica En consecuencia a su juicio el tiacutetulo no tiene utilidad interpretativa del articulado propuesto dado que en este no se define la naturaleza juriacutedica de la Universidad existente sino de un nuevo centro educativo que crearaacute el Departamento
132 Imposibilidad del surgimiento de la nueva universidad oficial El Gobierno subraya que seguacuten el artiacuteculo 2deg del Proyecto de Ley la oficializacioacuten e incorporacioacuten de la Fundacioacuten Internacional del Troacutepico Americano a la estructura administrativa del Departamento de Casanare se llevaraacute a cabo J~l previa renuncia o donacioacuten a la entidad territorial de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes de entidades puacuteblicas y particulares en el patrimonio de la Institucioacuten si asiacute lo establecen sus
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estatutos internos Esta preVlSlon aseguran el Presidente y el Ministerio de Educacioacuten es juriacutedicamente imposible de cumplir
Indican que Unitroacutepico es una persona juriacutedica conforme al artiacuteculo 633 del Coacutedigo Civil reconocida como entidad sin aacutenimo de lucro con un patrimonio propio mediante el cual cumple sus fines de manera que los bienes que ingresen a sus haberes no pueden confundirse con aquellos de los fundadores o de las personas que integran sus oacuterganos de direccioacuten y de gobierno Asiacute mismo subrayan que el patrimonio de Unitroacutepico no se encuentra representado en aportes o cuotas sociales como se preveacute en el artiacuteculo 20 analizado En este sentido consideran que no es posible la renuncia o la donacioacuten a la que hace referencia dicha disposicioacuten en la medida en que estas figuras solo son viables cuando se trata de sociedades en donde la participacioacuten de los socios estaacute constituida por acciones cuotas o partes de intereacutes las cuales pueden ser objeto de disposicioacuten por sus titulares
Desde otro punto de vista el Gobierno indica que incluso si fuera viable la renuncia o donacioacuten de los derechos sobre de los aportes cuotas sociales o bienes como se preveacute en el artiacuteculo 2 tampoco se entiende que esto deba hacerse al departamento del Casanare Ello por cuanto el Departamento es una persona juriacutedica distinta a aquella que seriacutea la Universidad que pretende crearse lo que impediriacutea a esta tener la propiedad sobre los bienes que antes eran de Unitroacutepico dado que su titularidad recaeriacutea en la entidad territorial A su vez implicariacutea el riesgo de que la Universidad no pueda contar con un patrimonio suficiente para el cumplimiento de sus funciones
A partir de los anteriores argumentos el Gobierno nacional sostiene que el Proyecto de Ley permite al Departamento de Casanare incorporar a Unitroacutepico a su estructura administrativa sin que medie compensacioacuten alguna y con la sola expedicioacuten de un acto administrativo lo cual constituye un supuesto de confiscacioacuten proscrito en el artIacuteCulo 34 de la Constitucioacuten Poliacutetica
133 Falta de anaacutelisis del impacto jiscal de la iniciativa El Gobierno nacional asegura que se desconocieron los artiacuteculos 334 CP Y 7 de la Ley 819 de 2003 debido a que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende adoptar pese a que genera un impacto considerable en las finanzas puacuteblicas Argumenta que el sostenimiento de todas las universidades puacuteblicas del paiacutes cuenta entre otros ingresos con recursos del Presupuesto General de la Nacioacuten de conformidad con los artiacuteculos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992 de manera que en este caso se causariacutean unos costos sin haberse realizado los estudios fiscales correspondientes Indica que tampoco se tuvieron en cuenta los impactos econoacutemicos que para las demaacutes universidades puacuteblicas significariacutea el hecho de que una institucioacuten maacutes reciba ingresos producto de la estampilla establecida en la Ley 1967 de 2013 ni la incidencia fiscal de que a otro grupo adicional de estudiantes se les disminuya sus costos de matriacutecula por ejercer su derecho al voto
134 Infraccioacuten del derecho a la igualdad Por uacuteltimo el Gobierno sentildeala que se quebranta el derecho a la igualdad en razoacuten de que se establece un trato diferente un procedimiento especial y uacutenico para crear una nueva institucioacuten de educacioacuten superior sin existir razones suficientes que lo justifiquen Antildeade que incluso se pone en riesgo el servicio puacuteblico de educacioacuten de la poblacioacuten que se inscriba en la pretendida institucioacuten en el supuesto de que esta no sea viable teacutecnica financiera y juriacutedicamente
14 Insistencia del Congreso de la Repuacuteblica
Recibido el escrito de objeciones el Senado de la Repuacuteblica designoacute a Andreacutes Garciacutea Zuccardi miembro de esta Caacutemara y la Caacutemara de Representantes nombroacute a Jorge Eliecer Tamayo Marulanda Ciro Antonio Rodriacuteguez Pinzoacuten y John Eduardo Molina Figueredo pertenecientes a esta Corporacioacuten legislativa para la elaboracioacuten del informe sobre las objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley 122 de2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano En el informe los congresistas rechazaron las objeciones y solicitaron a las plenarias de ambas caacutemaras no acogerlas Replicaron cada una de las objeciones impugnaciones presidenciales en los siguientes teacuterminos
141 Frente a la supuesta falta de consonancia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley ademaacutes de citar jurisprudencia constitucional sobre la distincioacuten entre los principios de unidad de J-tJmateria y de correspondencia entre el tiacutetulo de una ley y su contenido la Comisioacuten Accidental afirma que el verbo establecer empleado en el epiacutegrafe del Proyecto en una de sus acepciones equivale a fundar o instituir lo cual demuestra la relacioacuten entre aqueacutel y el cuerpo normativo aprobado Indica
en todo caso que en efecto el Proyecto de Ley no busca definir la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico sino que con la concesioacuten de potestades al Ministerio de Educacioacuten a la Gobernacioacuten de Casanare y a su Asamblea pretende resolver el error generado por el vaciacuteo juriacutedico establecido en el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992
Los congresistas explican que la anterior regulacioacuten solo contempla instituciones de educacioacuten superior de tipo estatal u oficial privadas o de economiacutea solidaria dentro de las cuales no puede ser ubicada Unitroacutepico Precisan que esta fue creada bajo el modelo de una fundacioacuten de participacioacuten mixta (con aportes puacuteblicos y privados) pese a que el Ministerio de Educacioacuten le otorgoacute personeriacutea juriacutedica su generis como una institucioacuten privada de educacioacuten superior Agregan que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se pronuncioacute al respecto y consideroacute legalmente imposible que el servicio puacuteblico de educacioacuten superior pueda ser prestado por una persona juriacutedica mixta (bien sea sociedad o fundacioacuten) y recomendoacute normalizar para superar todas las situaciones faacutecticas o juriacutedicas que afecten la prestacioacuten del servicio puacuteblico de educacioacuten superior
142 Con respecto a la objecioacuten relacionada con los presuntos efectos confiscatorios del artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley los miembros de la Comisioacuten Accidental empiezan por clarificar que la normatividad propuesta no supone la disolucioacuten y liquidacioacuten sino solo la mutacioacuten de Unitroacutepico Por otro lado puntualizan que esto se dispone llevar a cabo previa renuncia o donacioacuten al Departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Universidad si asiacute lo establecen sus estatutos internos (negrillas originales) En este sentido sostienen que si instituciones sin aacutenimo de lucro como fundaciones disponen en sus estatutos internos el origen de su patrimonio igualmente es admisible que estas puedan decidir quieacutenes pueden administrarlo o dejar de hacerlo y bajo queacute condiciones
De este modo la Comisioacuten Accidental estima legal y constitucionalmente viable que el patrimonio de la Fundacioacuten sea eventualmente administrado por el Departamento de Casanare en calidad de miembro fundador de Unitroacutepico luego de un acuerdo de voluntades de todos los fundadores que decidan libremente renunciar a sus derechos Argumenta que el Proyecto de Ley no pretende confiscar los bienes de la Fundacioacuten sino solo que a partir de un acuerdo de voluntades libre de todo apremio y de conformidad con los estatutos de la Institucioacuten ella pueda ser transformada en una entidad de derecho puacuteblico sin necesidad de su disolucioacuten y liquidacioacuten
143 En lo que hace relacioacuten a la carencia de estudios sobre el impacto fiscal de la iniciativa los congresistas sostienen que conforme a la jurisprudencia constitucional las normas sobre racionalidad legislativa relacionadas con las finanzas puacuteblicas no pueden suponer la creacioacuten de barreras insalvables a la produccioacuten normativa del Legislador ni la creacioacuten de un poder de veto en cabeza del Ministerio de Hacienda Asiacute mismo afirman que la carga principal reposa en dicha dependencia que es la entidad con los datos los equipos de funcionarios y la experticia en materia econoacutemica Para el presente caso la Comisioacuten Accidental advierte que el Ministerio se abstuvo de emitir concepto favorable sobre los efectos fiscales de la iniciativa dado que no realizoacute las correspondientes proyecciones lo que a su juicio es diferente a emitir un concepto negativo o solicitar al Congreso de la Repuacuteblica el archivo de la iniciativa
144 Por uacuteltimo en lo relativo a la objecioacuten por quebrantamiento del principio de igualdad al haberse presuntamente dispuesto la creacioacuten de Unitroacutepico mediante mecanismos distintos a los que se utilizan para crear todas las universidades puacuteblicas la Comisioacuten Accidental afirma que en su funcionamiento y rendicioacuten de cuentas e informes aquella se asemeja a una entidad descentralizada por servicios y paga cuota de fiscalizacioacuten a la Contraloriacutea Departamental del Casanare En este sentido considera que la entidad se halla sujeta al tratamiento de una entidad puacuteblica sin recibir los beneficios de los que siacute gozan las instituciones de educacioacuten superior oficiales Como consecuencia en su criterio en la praacutectica existe una desigualdad que en cambio el Proyecto de Ley censurado pretende corregir
11 TRAacuteMITE ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL
21 Mediante comunicacioacuten recibida en la Secretariacutea General de la Corte el 10 de octubre de 2017 el Secretario General del Senado de la Repuacuteblica por instruccioacuten del Presidente de esa Corporacioacuten legislativa remitioacute copia del Expediente del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Jlttf Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano en relacioacuten con el cual el Gobierno nacional
presentoacute objeciones por razones de inconstitucionalidad y en respuesta las Caacutemaras Legislativas insistieron en los teacuterminos expuestos con anterioridad
22 A traveacutes de Auto del 30 de octubre de 2017 la Magistrada Sustanciadora asumioacute el conocimiento de las citadas objeciones y ordenoacute oficiar a las secretarias generales del Senado y de la Caacutemara de Representantes con el fin de que remitieran a la Corte las pruebas necesarias en orden a verificar el procedimiento legislativo realizado respecto del traacutemite de aprobacioacuten del informe de objeciones Asiacute mismo dispuso fijar en lista el presente proceso en la Secretariacutea General de la Corte con el propoacutesito de permitir la intervencioacuten ciudadana
23 Mediante el Auto 599 del 8 de noviembre de 2017 la Sala Plena de esta Corporacioacuten en ejercicio de las atribuciones contempladas en los artiacuteculos 167 y 241 numeral 8 de la Constitucioacuten decidioacute abstenerse de decidir acerca de las objeciones gubernamentales de la referencia pues vencido el teacutermino probatorio no se recibieron la totalidad de los elementos solicitados a los secretarios generales del Senado de la Repuacuteblica y la Caacutemara de Representantes De la misma manera ordenoacute poner en conocimiento de los presidentes de las caacutemaras legislativas el contenido de la providencia con el fin de apremiarlos para que allegaran los elementos requeridos
De otra parte se resolvioacute que hasta tanto fuera allegada la documentacioacuten requerida se continuariacutea con el traacutemite de la revisioacuten sobre las objeciones gubernamentales
24 A traveacutes de oficio recibido el 15 de noviembre de 2017 el Secretario General de la Caacutemara de Representantes remitioacute copia en medio magneacutetico de la Gaceta del Congreso 1014 de 2017 con el acta de plenaria 245 del 19 de septiembre de 2017 en la cual tuvo lugar la aprobacioacuten del informe sobre las objeciones Posteriormente a traveacutes de oficio allegado el 28 de noviembre de 2017 el Secretario General de la misma Corporacioacuten legislativa remitioacute en medio magneacutetico copia de la Gaceta del Congreso 1072 de 2017 con el acta de plenaria 244 del 13 de septiembre de 2017 en el cual se efectuoacute el anuncio previo a la discusioacuten de las objeciones presidenciales
25 Puesto que auacuten faltaban pruebas por allegar mediante Auto del 16 de abril de 2018 la Magistrada Sustanciadora insistioacute en los requerimientos probatorios realizados en los Autos del 30 de octubre y del 8 de noviembre de 2017 respecto de la documentacioacuten solicitada al Secretario General del Senado de la Repuacuteblica
26 En respuesta a la decisioacuten anterior por medio de oficios de 19 y 23 de abril de 2018 el Secretario General del Senado de la Repuacuteblica remitioacute a la Corte los medios de conviccioacuten solicitados
111 INTERVENCIONES
31 El Ministerio de Educacioacuten Nacional presentoacute intervencioacuten mediante la cual solicita a esta Corporacioacuten declarar fundadas las objeciones formuladas con base sustancialmente en la misma argumentacioacuten aducida en ellas
32 El ciudadano Joseacute Gregorio Hernaacutendez Galindo intervino ante la Corte para defender la constitucionalidad del Proyecto de Ley objetado y por consiguiente solicitoacute declarar infundadas las objeciones gubernamentales
Sostiene que no existe una falta de consonancia entre el tiacutetulo de la iniciativa objetada y su contenido pues este tiene por objeto otorgar al Ministerio de Educacioacuten y al Departamento de Casanare herramientas para transformar la naturaleza el caraacutecter acadeacutemico y el reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico En este sentido indica que si se pretende transformar la naturaleza es obvio que se determine como se hace en el Proyecto de Ley la nueva naturaleza de la Entidad Asiacute siacute se establece en su tiacutetulo la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria como puede verse en los artiacuteculo 1 (sic) 0 3 4 5 Y 6 del proyecto que aluden directamente a esas materias la inconsistencia con el encabezamiento del proyecto no existe
De otra parte indica que como lo anuncia el Proyecto de Ley no se pretende expropiar ni confiscar el patrimonio del Centro Educativo sino que se parte de un eventual entendimiento de voluntades de l) acuerdo a los respectivos estatutos que permiten la transformacioacuten del claustro universitario de derecho privado a puacuteblico sin necesidad de disolverlo o liquidarlo
Asiacute mismo considera que no es de recibo la objecioacuten basada en la ausencia de manifestacioacuten sobre el impacto fiscal de la propuesta Asegura que la iniciativa no crea una nueva universidad ni un gasto puacuteblico sino que se ocupa de la transformacioacuten de la naturaleza juriacutedica y de (sic) la institucioacuten en razoacuten de una donacioacuten que se hace al departamento Y se obvioacute la peticioacuten de anaacutelisis porque solicitado al Ministerio de Hacienda un concepto al respecto sentildealoacute laquoque es imposible cuantificar los gastos que la propuesta legislativa generariacutearaquo
El interviniente explica que ante la anterior imposibilidad la Gobernacioacuten de Casanare solicitoacute un estudio socioeconoacutemico de factibilidad para la creacioacuten de una nueva universidad puacuteblica en el Departamento el cual fue entregado en octubre de 2005 y allegado luego como soporte del Proyecto de Ley Sentildeala que en este documento se ponen de manifiesto las condiciones fisicas administrativas y financieras que hacen viable esta posibilidad en tanto corresponde a una institucioacuten ya consolidada Asiacute concluye que la naturaleza de la regulacioacuten a partir de los antecedentes que tuvo en cuenta el Ministerio de Hacienda asiacute como las caracteriacutesticas de la donacioacuten hi[cieron] innecesario y francamente inapropiado un estudio de impacto fiscal lo que determinoacute la postulacioacuten y traacutemite del proyecto
33 Los ciudadanos Alexis Ferley Bohorquez y Neidy Liliana Berney Huertas quienes afirman ser abogados egresados de Unitroacutepico intervinieron en el presente traacutemite para solicitar a la Corte declarar infundadas las objeciones gubernamentales formuladas por el Ejecutivo
Argumentan que entre el epiacutegrafe y el proyecto de ley existe armoniacutea y coherencia Consideran que el espiacuteritu y contenido de la iniciativa son similares a los de la Ley 67 de 1968 mediante la cual seguacuten su tiacutetulo se establece la situacioacuten juriacutedica de la Universidad Francisco de Paula Santander de la ciudad de Cuacutecuta y se concede un auxilio Subrayan que mediante esta regulacioacuten se transformoacute definioacute y cambioacute la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la citada institucioacuten antes de caraacutecter privado y que en la interpretacioacuten de tales normas nunca ha existido inseguridad juriacutedica demostrando que existe unidad y correspondencia entre su texto y epiacutegrafe Agregan que el tiacutetulo del Proyecto de Ley censurado preveacute que se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico debido a que aquella muta y pasa a ser de naturaleza privada a puacuteblica en cuanto se transformariacutea
En relacioacuten con la objecioacuten sobre las supuestas consecuencias confiscatorias de las normas sentildealan que las entidades sin aacutenimo de lucro como fundaciones y corporaciones pueden darse sus directivas y regirse por sus propias normas 10 cual cobra mayor vigor en el marco del artiacuteculo 69 CP que confiere a los entes universitarios la potestad de organizarse y regirse de conformidad con sus estatutos En este sentido indican que el espiacuteritu del Proyecto de Leyes que los demaacutes miembros de Unitroacutepico renuncien de forma voluntaria a sus derechos de administracioacuten sobre la Fundacioacuten dejando como uacutenico miembro al departamento en su calidad de fondador mas no como ente territorial dado que la fundacioacuten no se disuelve y asiacute proseguir hacia su eventualmente oficializacioacuten y establecimiento como una nueva entidad de derecho puacuteblico bajo los paraacutemetros que establece la eventual ley
Seguacuten los intervinientes la renuncia de los derechos de administracioacuten sobre la Fundacioacuten es viable pues se encuentra contemplada el artiacuteculo 15deg de sus estatutos internos avalados por el propio Ministerio de Educacioacuten seguacuten el cual la condicioacuten de miembro se pierde cuando se presente renuncia formal ante la sala general de los miembros
Por uacuteltimo se pronuncian en cuanto a los efectos fiscales del Proyecto de Ley Los intervinientes afirman que ni el Gobierno ni el Ministerio de Hacienda o el de Educacioacuten en ninguacuten momento realizaron las cuantificaciones o demostraron en cifras el impacto fiscal de la iniciativa ya que ellos son los que cuentan con el personal operativo teacutecnico y logiacutestico para ello Dicen compartir la opinioacuten del informe sobre las objeciones de la Comisioacuten Accidental en el sentido de que el Proyecto no comporta un gasto puacuteblico inmediato y que si se llega a aprobar su desarrollo quedariacutea sujeto a la voluntad poliacutetica de la Asamblea Departamental de Casanare y a la iniciativa del Gobernador quien deberaacute hacer las correspondientes gestiones con el Gobierno nacional y los estudios correspondientes para analizar la sostenibilidad y viabilidad de la oficializacioacuten de la Universidad
De este modo los intervinientes solicitan a la Corte declarar infundadas las objeciones guberniexclpnentales Con todo piden tambieacuten que con arreglo al concepto del Procurador General de la Nacioacuten de acuerdo con el cual la incorporacioacuten de la Universidad al Departamento de Casanare desconoceriacutea la autonomiacutea constitucional que les asiste a los entes de esta naturaleza se declaren 3
I
inexequibles las expresiones e incorporar en la estructura administrativa del departamentd y al
iexcl
departamento del artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley objetado asiacute como las expresiones de incorporacioacuten a la estructura administrativa de la institucioacuten previstas en el artiacuteculo 4 iacutedem
III CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIOacuteN
El Procurador General de la Nacioacuten en ejercicio de las competencias previstas en el artiacuteculo 2785 de la Constitucioacuten y en el artiacuteculo 32 del Decreto 2067 de 1991 rindioacute concepto de rigor dentro del asunto de la referencia mediante el cual solicitoacute a la Corte declarar infundada una de las objeciones propuestasfundadas dos de las objeciones y parcialmente fundada la restante objecioacuten
31 El Ministerio Puacuteblico considera que no existe una correspondencia exacta entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley objetado pues el primero hace referencia a la creacioacuten de la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico mientras que el articulado no crea ni define esa institucioacuten sino que pretende la transformacioacuten de su naturaleza y reacutegimen y dar lugar a otro ente denominado Universidad Internacional del Troacutepico Americano En consecuencia en su opinioacuten se desconoce el artiacuteculo 169 C P en la medida en que el tiacutetulo del Proyecto de Ley no delimita la materia que esta trata enviacutea un mensaje equivocado y dificulta su consulta y control ciudadano Se sigue de esto para el Procurador que la respectiva objecioacuten gubernamental es fundada
32 Respecto al segundo argumento de la impugnacioacuten gubernamental relativa a la imposibilidad juriacutedica de que se produzca la renuncia o donacioacuten de los aportes cuotas sociales o bienes por cuanto Unttroacutepico tienen el caraacutecter de Fundacioacuten sentildeala que con independencia de que las normas objetadas contravengan la regulacioacuten legal ordinaria sobre el reacutegimen de las personas juriacutedicas esto no entrantildea en siacute mismo un problema de inconstitucionalidad pues una ley ordinaria como la que se estudia tiene la virtualidad de crear mecanismos distintos o su generis a los que se encuentran en otras leyes de la misma naturaleza
De la misma manera el Ministerio Puacuteblico afirma que la incorporacioacuten de la Institucioacuten al Departamento del Casanare previa la renuncia o donacioacuten de los derechos sobre el capital no constituye un caso de confiscacioacuten Explica que la donacioacuten es un acto unilateral no prohibido por el ordenamiento juriacutedico colombiano y constituye un mecanismo a traveacutes -del cual se produce la transferencia del dominio que en el presente asunto funciona como una condicioacuten para que Unitroacutepico pueda ser transformada La creacioacuten de la Universidad Puacuteblica expresa el Procurador parte de que el oacutergano decisorio de la Institucioacuten acepte la transformacioacuten a traveacutes de sus estatutos de modo que se respeta la autonomiacutea de la voluntad reflejada en el manejo que los oacuterganos de decisioacuten hagan de aquellos
Halla razoacuten sin embargo al argumento de que la donacioacuten o renuncia a las que hace referencia no deberiacutean realizarse a favor del Departamento que es una persona juriacutedica distinta a la Universidad pues de ser asiacute esta no podriacutea gozar de la propiedad sobre tales bienes Aunque el Gobierno nacional no lo hace expliacutecito afirma el Procurador el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley objetado menoscaba la autonomiacutea universitaria si la Institucioacuten es incorporada a la estructura administrativa de la citada entidad territorial Este problema se refuerza seguacuten indica en el artiacuteculo 6deg del Proyecto debido a que impone a la Universidad Puacuteblica la obligacioacuten legal de presentar proyectos de formacioacuten y capacitacioacuten cientiacutefica al Fondo de Ciencia Tecnologiacutea e Innovacioacuten del Sistema General de Regaliacuteas pese a que esta postulacioacuten debe ser el producto de una decisioacuten que solo concierne al Centro Educativo En este orden de ideas el Ministerio Puacuteblico considera que la objecioacuten resulta parcialmente fundada
33 De otra parte el Procurador General concuerda con el Gobierno nacional en que debioacute haberse realizado un anaacutelisis de los impactos fiscales de la medida legislativa impugnada con sujecioacuten a la ley 819 de 2003 (Art 7deg) en la exposicioacuten de motivos y en las ponencias de traacutemite respectivas Como no se llevaron a cabo estima que esta objecioacuten resulta fundada
34 Por uacuteltimo la Vista Fiscal afirma que no le asiste razoacuten al Gobierno al considerar que el artiacuteculo 4deg del Proyecto de Leyes contrario al principio de igualdad y al derecho a la educacioacuten por establecer la creacioacuten de una futura institucioacuten de educacioacuten superior sin centildeirse a los requisitos establecidos de ia Ley 30 de 1992 En su criterio mediante el artiacuteculo impugnado no se establece una universidad puacuteblica sino que se fijan las condiciones para que ella pueda ser creada y en el caso concreto para que opere la transformacioacuten juriacutedica de la actual Unitroacutepico en una institucioacuten oficial instituida previamente por medio de ordenanza departamental
7
35 Asiacute el Procurador General solicita (i) declarar infundada la objecioacuten formulada contra el artiacuteculo 4deg del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano (ii) declarar parcialmente fundada las objecioacuten respecto del artiacuteculo 2deg del Proyecto y en consecuencia declarar inexequibles las expresiones e incorporar en la estructura administrativa del departamento y al departamento y (iii) declarar fundadas las objeciones en relacioacuten con el tiacutetulo del Proyecto de Ley y la ausencia de anaacutelisis del impacto fiscal de la iniciativa legislativa Como consecuencia pide a la Corte declarar inexequible en su integridad el Proyecto de Ley
IV CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
41 Competencia
1 La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre las objeciones presentadas por el Gobierno nacional seguacuten lo disponen los artiacuteculos 167 y 241 numeral 8deg de la Constitucioacuten Poliacutetica l
42 El traacutemite de las objeciones gubernamentales
421 Caracteriacutesticas y fases del procedimiento
2 A traveacutes de su jurisprudencia la Corte Constitucional ha estudiado las caracteriacutesticas relevantes de la institucioacuten de las objeciones gubernamentales y ha fijado conforme a las previsiones de los artiacuteculos 196 a 201 del Reglamento del Congreso (Ley 5a de 1992) y 165 a 168 de la Constitucioacuten Poliacutetica los requisitos fases y procedimientos que deben ser satisfechos cuando se da apertura a su traacutemite
3 Conforme con los artiacuteculos 165 y 167 CP aprobado un proyecto de ley por la Caacutemara de Representantes y el Senado de Repuacuteblica debe pasar al Presidente de la Repuacuteblica con el fin de que sea sancionado y se disponga su promulgacioacuten como ley de la Repuacuteblica El Ejecutivo sin embargo tambieacuten puede objetarlo ya sea por razones de inconveniencia o a causa de problemas de inconstitucionalidad y esta oposicioacuten a la iniciativa legislativa puede ser total o parcial En el primer caso el Gobierno impugna la totalidad del texto aprobado por el Congreso mientras que en el segundo se muestra en desacuerdo con algunos artiacuteculos o fragmentos de los textos normativos adoptados
4 No obstante parecieran constituir en principio un bloqueo a las competencias legislativas del Congreso como lo ha clarificado la Corte las objeciones gubernamentales no comportan un poder de veto Son por el contrario expresioacuten del principio de colaboracioacuten armoacutenica entre las diferentes ramas del poder puacuteblico (CP Art 113 y en especial del Ejecutivo que contribuye a la funcioacuten legislativa con sus apreciaciones sobre la conveniencia del contenido de las normas legales y maacutes importante auacuten su efectiva sujecioacuten a los mandatos contenidos en la Constitucioacuten3bull
A partir de lo anterior cuando el Presidente de la Repuacuteblica formula objeciones a fragmentos de una ley o a esta en su integridad no se entiende realmente trastocado el procedimiento legislativo sino que tiene
1 Confonne al articulo 167 CP El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volveraacute a las Caacutemaras a segundo debate II El Presidente sancionaraacute sin poder presentar objeciones el proyecto que reconsiderado fuere aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra Caacutemara II Exceptuacutease el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucional En tal evento si las Caacutemaras insistieren el proyecto pasaraacute a la Corte Constitucional para que ella dentro de los seis diacuteas siguientes decida sobre su exequibilidad Elfallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley Si lo declara inexequible se archivaraacute el proyecto II Si la Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible asiacute lo indicaraacute a la Caacutemara en que tuvo su origen para que oiacutedo el Ministro del ramo rehaga e integre las disposiciones afectadas en teacuterminos concordantes con el dictamen de la Corte Una vez cumplido este traacutemite remitiraacute a la Corte el proyecto para fallo definitivo Por su parte al tenor del articulo 2418 CP A la Corte Constitucional se le confta la guarda de la integridad y supremaciacutea de la Constitucioacuten en los estrictos y precisos teacuterminos de este artiacuteculo Con tal fin cumpliraacute las siguientes funciones ( ) 8 Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales y de los proyectos de leyes estatutarias tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formacioacuten 2 Sentencia C-633 de 2016 MP Luis Guillenno Guerrero Peacuterez Las objeciones se conciben como una expresioacuten del principio de colaboracioacuten armoacutenica entre las diferentes Ramas del Poder Puacuteblico (CP Art J J 3) y no como un poder de veto 3 En la Sentencia C-474 de 2013 MP Nilson Pinilla Pinilla la Corte sentildealoacute la sancioacuten no puede ser vista como un 1 requisito de naturaleza formal en sentido estricto sino como una manifestacioacuten del sistema de frenos y de contrapesos 1 toda vez que habilita al Presidente de la Repuacuteblica para formular objeciones por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia sin que en modo alguno se entienda como un poder de veto
lugar la reedicioacuten de una fase dentro del traacutemite de produccioacuten de la legislacioacuten4 bull En este sentido la Constitucioacuten preveacute que el proyecto objetado total o parcialmente deberaacute volver a las caacutemaras a segundo debateS Se retoma asiacute la actuacioacuten para la adopcioacuten de una decisioacuten definitiva por parte del Congreso luego de considerar el concepto del Ejecutivo y evaluar los informes preparados por una comisioacuten accidental que analiza en detalle los reparos del Gobierno Ademaacutes de este anaacutelisis la comisioacuten accidental propone a las plenmias acoger los puntos de vista del Gobierno o rechazarlos total o parcialmente y en este uacuteltimo caso la insistencia en el respectivo proyecto de ley
5 De conformidad con los artiacuteculos 167 y 24186 cuando las caacutemaras legislativas insisten en un proyecto de ley que ha sido previamente objetado por el Presidente de la Repuacuteblica su resolucioacuten final sigue distintos traacutemites dependiendo si se trata de objeciones por inconveniencia o por inconstitucionalidad En el primer caso el Constituyente de 1991 dio prevalencia al juicio poliacutetico del Congreso de manera que si con el voto favorable de una y otra caacutemara7 se decide rechazar la impugnacioacuten el Presidente deberaacute sancionar el respectivo proyecto de ley Por el contarlo si con las mismas mayoriacuteas las caacutemaras insisten en un proyecto de ley impugnado por inconstitucional corresponde a la Corte dirimir el desacuerdo y en consecuencia decidir definitivamente sobre su constitucionalidad en cwnplimiento de su funcioacuten de la guarda de la integridad y supremaciacutea de la Carta
6 Correlativamente a 10 anterior es claro que cuando el Gobierno nacional plantea objeciones totales o parciales a un especiacutefico proyecto de ley y las caacutemaras legislativas no insisten en los textos originalmente aprobados se entienden acogidas las observaciones y por ende que los textos impugnados fueron modificados o archivados En tal caso si se trata de objeciones por inconstitucionalidad naturalmente la competencia de la Corte no resultaraacute activada dado que esto solo tiene lugar en aquellos eventos en los cuales las caacutemaras han insistido y se ha suscitado el conflicto entre estas y el Ejecutivo en tomo a la compatibilidad con la Constitucioacuten del contenido de las especiacuteficas propuestas de ley aprobadas
7 Asiacute mismo para que la insistencia del Congreso se configure y deacute lugar a los efectos indicados es decir a la obligacioacuten presidencial de sancionar el respectivo proyecto de ley (cuando se trata de objeciones por inconveniencia) o a la activacioacuten de la competencia de la Corte (respecto de objeciones por inconstitucionalidad) el rechazo a la censura del Gobierno debe ser adoptado por las dos caacutemaras legislativas De conformidad con el Reglamento del Congreso si solo una de las Caacutemaras concluye que la impugnacioacuten es infundada tal circunstancia conduciraacute al archivo del respectivo proyecto de ley8 Asiacute mismo debe tenerse presente que todas estas condiciones y consecuencias se predican siempre de aquellas partes de las propuestas de ley que han sido censuradas dado que este traacutemite especial surge y se explica solo en relacioacuten con ellas no necesariamente de los proyectos completos salvo que estos en su integridad hayan sido objeto de discrepancia
8 Conforme a la regulacioacuten anterior el traacutemite de las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad que activa la competencia de la Corte sigue ciertas reglas generales del segundo debate de los proyecto de ley pero tambieacuten unas especiacuteficas pautas relacionadas con sus particularidades (arts 165 a 168 CP 794 y 196 a 201 de la Ley 58 de 1992) Baacutesicamente se requiere el cwnplimiento de algunos tiempos solemnidades quoacuterums y mayoriacuteas asiacute como de procedimientos precisos y surtidos en forma oportuna propios de la dinaacutemica de impugnaciones del Ejecutivo y sus respuestas al interior de las caacutemaras De esta manera se ha dicho que el examen formal se sujeta a la verificacioacuten de las etapas baacutesicas de resolucioacuten de las objeciones sin incluir las generalidades de traacutemite de la ley objetada pues este uacuteltimo queda abierto a las acciones de inconstitucionalidad que por vicios de procedimiento puedan presentarse dentro del antildeo siguiente a su promulgacioacuten (Art 2423 cpl
4 Sentencia C-1152 de 2008 MP Humberto Antonio Sierra Porto 5 Art 167 CP El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volveraacute a las Caacutemaras a segundo debate 6 Art 167 cP El Presidente sancionaraacute sin poder presentar objeciones el proyecto que recoacutensiderado fuere aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra caacutemara Exceptuacutease el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucionalidad En tal evento si las Caacutemaras insistieren el proyecto pasaraacute a la Corte Constitucional para que ela dentro de los seis dias siguientes decida sobre su exequibilidad A su vez el artiacuteculo 2418 CP preveacute decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el gobierno como inconstitucionales ( ) 7 Art 167 inciso 20 de la Constitucioacuten Poliacutetica s Ley 5a de 1992 articulo 200 Discrepancias entre las caacutemaras cuando una caacutemara hubiere declarado infundadas las objeciones presentadas por el gobierno a un proyecto de ley y la otra las encontrare fundadas se archivaraacute el proyecto 3 fA
9 Sobre el particular en la Sentencia C-985 de 2006 MP Marco Gerardo Monroy Cabra se sefialoacute U[e]n primer lugar debe t la Corte advertir que ( ) se limitaraacute a examinar el traacutemite dado en el Congreso ( ) a las objeciones presidenciales y a la
Q
1
El procedimiento que debe surtirse para presentacioacuten de objeciones y su insistencia y que ha de ser verificado por la Corte en orden a determinar su competencia puede ser esquematizado como se muestra a continuacioacuten
81 De acuerdo con el artiacuteculo 166 cP el Gobierno dispone del teacutermino de seis diacuteas para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de maacutes de veinte artiacuteculos de diez diacuteas cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artiacuteculos y hasta de veinte diacuteas cuando los artiacuteculos sean maacutes de cincuenta Seguacuten la jurisprudencia constitucional estos teacuterminos son haacutebiles y se cuentan a partir del diacutea siguiente a aqueacutel en que el proyecto fue recibido para la correspondiente sancioacuten presidencial Por otra parte el proyecto objetado debe ser devuelto a la caacutemara en que tuvo origenlO y en tanto constituye un acto de Gobierno ll es necesario que las objeciones sean firmadas por el Presidente de la Repuacuteblica y el ministro del ramo
82 Una vez recibido el proyecto sin sancioacuten presidencial y con observaciones en la caacutemara en la cual tuvo origen las objeciones deben ser sometidas a conocimiento de las plenarias de la Caacutemara de Representantes y del Senado de la Repuacuteblica a traveacutes de su publicacioacuten en la Gaceta del Congreso 12
Luego se debe conformar una comisioacuten accidental para hacer el estudio de las objeciones y presentar un informe en el que ademaacutes de analizarse el alcance de la impugnacioacuten se proponga una decisioacuten a adoptar por parte de cada una de las plenarias Este informe a las objeciones gubernamentales del respectivo proyecto de ley a su vez debe ser publicado en la respectiva Gaceta del Congreso a efectos de que sea conocido por el pleno de las dos corporaciones legislativas
83 Cumplidos los anteriores presupuestos de publicidad tanto de las objeciones como del informe respectivo preparado por la comisioacuten accidental de conformidad con el Acto Legislativo O 1 de 2003 la deliberacioacuten y votacioacuten de este uacuteltimo debe ser anunciada por parte de la presidencia de cada una de las caacutemaras de forma precedente a la sesioacuten en la que tendraacute lugar dicha discusioacuten y votacioacuten La fecha de la sesioacuten posterior para la votacioacuten del informe sobre las objeciones ha de ser cierta determinada o por lo menos determinable y el acto de manifestacioacuten de voluntad de cada congresista solo puede ocurrir en la sesioacuten precisa y exacta en la cual se anuncioacute que ello tendriacutea 1ugar13 bull
84 Adicionalmente conforme a lo dispuesto en los artiacuteculos 145 y 167 CP la votacioacuten del informe de insistencia en la plenaria de cada una de las caacutemaras debe haberse llevado a cabo previa deliberacioacuten con al menos una cuarta parte de los miembros Asiacute mismo la decisioacuten debe tomarse con la asistencia de la mayoriacutea de los integrantes de la respectiva corporacioacuten y ser aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra caacutemara
85 Por uacuteltimo la Corte ha sostenido que debe existir congruencia entre el contenido normativo enviado a sancioacuten presidencial y el tomado en consideracioacuten en el informe de las objeciones discutido y aprobado por el Congreso l4bull No obstante dicha congruencia no constituye un requisito de forma expresamente establecido en la Constitucioacuten Poliacutetica ni en la Ley 5a de 1992 la Sala Plena ha considerado que es una exigencia consustancial al traacutemite de las objeciones gubernamentales Como se indicoacute las objeciones son una etapa especial dentro del procedimiento legislativo pues el proyecto de ley objetado debe volver a las caacutemaras a segundo debate en donde se deberaacuten acoger o rechazar (total o parcialmente) los reparos del Gobierno En este sentido la reedicioacuten de este segundo debate parlamentario se encuentra circunscrita a los puntos objeto de discrepancia y por consiguiente la insistencia del Congreso que activa la competencia de la Corte debe versar total o parcialmente sobre el mismo texto objetado por el Ejecutivo
422 Cumplimiento de los requisitos del traacutemite de objeciones presidenciales en el presente asunto
9 De acuerdo con la actual doctrina constitucional la decisioacuten judicial sobre las objeciones gubernamentales no solo supone el anaacutelisis al contenido de las discrepancias del Presidente frente al
insistencia del Congreso de la Repuacuteblica Por tanto omitiraacute el anaacutelisis del todo el proceso legislativo anterior teniendo en cuenta que el mismo es susceptible de ( ) demandas ciudadanas 10 Art 165 CP 11 Sentencia C-196 de 2009 MP (e) Clara Elena Reales Gutieacuterrez 12 Artiacuteculo 2 de la Ley 1431 de 2011 t 5gt D 13 Sentencia C-644 de 2004 MP Rodrigo Escobar Gil J 14 Auto 476 de 2017 MP Alejandro Linares Cantillo
111
correspondiente proyecto de ley como inicialmente se considerabaIs sino tambieacuten el control del procedimiento llevado a cabo para su formulacioacuten y del seguido por las caacutemaras en orden a insistir en la iniciativa aprobada de manera que la competencia de la Corte sea vaacutelidamente activada Se ha considerado asiacute mismo que la extensioacuten de la revisioacuten al traacutemite se justifica en la medida en que se preveacuten reglas especiacuteficas que de no seguirse implican ciertas consecuencias y obligaciones juriacutedicas ya sea para el Presidente de la Repuacuteblica o el Congreso l6bull
A continuacioacuten la Sala verificaraacute los procedimientos de formulacioacuten de las objeciones y la aprobacioacuten de la insistencia por el Congreso en el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano de acuerdo con las pautas indicadas en precedencia (fundamentos 81 a 85)
91 Oportunidad A traveacutes de oficio recibido en la Secretariacutea Juriacutedica de la Presidencia de la Repuacuteblica ellO de junio de 2017 el Secretario General de la Caacutemara de Representantes remitioacute el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano en cumplimiento de los arts 1574 165 Y 166 CP Y 196 de la Ley 5a de 1992
Por su parte el Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten devolvieron al Presidente de la Caacutemara de Representantes el texto de Proyecto de Ley sin la respectiva sancioacuten junto con un escrito de objeciones por razones de inconveniencia y de inconstitucionalidad El documento fue recibido el 9 de junio de 2017 lo que quiere decir que su presentacioacuten fue oportuna dado que el Ejecutivo por tratarse de un proyecto con menos de 20 artiacuteculos disponiacutea de seis diacuteas haacutebiles para oponerse al Proyecto y este plazo venciacutea exactamente el mismo diacutea en que el escrito fue recepcionado
92 Publicacioacuten Las objeciones presidenciales fueron publicadas el viernes 16 de junio de 2017 en la Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica Ndeg 505
93 Conformacioacuten de la comisioacuten accidental y publicacioacuten del informe a las objeciones El Senado de la Repuacuteblica designoacute a Andreacutes Garciacutea Zuccardi miembro de esta Caacutemara y la Caacutemara de Representantes nombroacute a Jorge Eliecer Tamayo Marulanda Ciro Antonio Rodriacuteguez Pinzoacuten y Jo1m Eduardo Molina Figueredo pertenecientes a esta Corporacioacuten Legislativa como miembros de la Comisioacuten Accidental para el estudio de las objeciones al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara Esta Comisioacuten preparoacute un informe que se publicoacute el martes 12 de septiembre de 2017 en las Gacetas del Congreso de la Repuacuteblica 772 y 773 en el cual se propuso no aceptar los reparos del Gobierno
15 Inicialmente la Corte consideraba que la revisioacuten en estos casos se limitaba al estudio y decisioacuten de las objeciones como habiacutean sido formuladas sin abarcar aspectos no sefialados por el Ejecutivo bajo la consideracioacuten de que la decisioacuten debiacutea estar enmarcada exclusivamente en la dinaacutemica de los controles interorgaacutenicos y en esa medida no podiacutea afectar la posibilidad de que con posterioridad los ciudadanos ejercieran la accioacuten puacuteblica de inconstitucionalidad contra las normas objetadas Sin embargo en la Sentencia C-1404 de 2000 MM pp Carlos Gaviria Diacuteaz y Aacutelvaro Tafur Galvis la Sala varioacute expliacutecitamente el precedente y definioacute que por razones loacutegicas y constitucionales era necesario el pronunciamiento sobre aspectos no planteados por el Gobierno pero cuyo anaacutelisis resultaba un presupuesto indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad formuladas en las objeciones De un lado indicoacute que las reglas de derecho que se han de aplicar al estudio de las objeciones se derivan en no pocos casos de otras reglas o principios maacutes generales no mencionados en las objeciones pero que resultan insoslayables para fundamentar cualquier decisioacuten De otro lado consideroacute que en tanto el mandato del artiacuteculo 2418 CP califica las decisiones de la Corte como definitivas si no se efectuacutea en ellas el anaacutelisis de constitucionalidad de los mencionados temas conexos eacutestos quedaraacuten cobijados por el efecto
de cosa juzgada constitucional que se deriva de la decisioacuten final sobre la objecioacuten como tal y en consecuencia ninguacuten ciudadano podraacute controvertirlos en el futuro La Sala Plena explico que al pronunciarse sobre tales asuntos conexos en realidad no se coartaba el derecho de los ciudadanos de ejercer la accioacuten puacuteblica de iexclnconstitucionalidad en la medida en que una vez la Corte emita el fallo en todo caso la mencionada accioacuten no seraacute procedente respecto de los temas que se relacioacutenan directamente con el objeto central de la sentencia A partir de esta variacioacuten del precedente praacutecticamente en todos los casos la Sala ha considerado necesario controlar la constitucionalidad del procedimiento seguido por el Congreso de la Repuacuteblica y el Gobierno que dio lugar a la intervencioacuten de la Corte para decidir sobre las objeciones 16 Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado De este modo si el Presidente no propone objeciones dentro del teacutermino previsto -o no lo hace en debida forma- debe sancionar y promulgar el proyecto de ley (Art 166 CP) Por su 5 parte si el proyecto de leyes objetado total o parcialmente por el Gobierno las caacutemaras deberaacuten surtir de nuevo el segundo 7J debate para analizar las observaciones formuladas (Art 167 CP)
94 Anuncio previo a la discusioacuten y votacioacuten de las objeciones En las sesiones plenarias del Senado de la Repuacuteblica del 12 de septiembre de 2017 17 Y de la Caacutemara de Representantes del 13 de septiembre de 201718 se anuncioacute que el citado informe sobre objeciones gubernamentales se pondriacutea en consideracioacuten y votariacutea los diacuteas 13 y 19 de septiembre respectivamente
95 Votacioacuten del informe de objeciones En las anteriores fechas las plenarias del Senado 19 y la Caacutemara de Representantes20 aprobaron efectivamente el informe de la Comisioacuten Accidental sobre las objeciones presidenciales En el Senado de la Repuacuteblica se hicieron presentes al inicio de la sesioacuten 90 senadores de los 101 que en ese momento lo conformaban y la aprobacioacuten del informe se llevoacute a cabo a partir de 56 votos por el Siacute y O votos por el N021 emitidos a traveacutes del sistema de voto nominal y puacuteblico En la Caacutemara de Representantes se hicieron presentes al inicio de la sesioacuten 147 de los 166 miembros y la aprobacioacuten del informe se realizoacute a partir de los 87 votos por el Siacute Y O votos por el No asiacute mismo depositados a traveacutes del sistema de voto nominal y puacuteblic022bull
En este orden de ideas la Corte encuentra que el informe de objeciones fue vaacutelidamente aprobado De un lado en la plenaria del Senado de la Repuacuteblica existioacute quorum deliberatorio e4 de los miembros) y decisorio eh de los miembros) pues estuvieron presentes al inicio de la sesioacuten 90 senadores y el informe fue votado por 56 de ellos Asiacute mismo se aproboacute por mayoriacutea absoluta (2+ 1 de los miembros) pues los 56 votos emitidos fueron a favor del informe que propuso rechazar las objeciones gubernamentales
Debe efectuarse con todo una precisioacuten Como se indicoacute el 12 de septiembre de 2017 el Secretario del Senado anuncioacute al Pleno de la Corporacioacuten Legislativa que el Proyecto Ley objetado se discutiriacutea y votariacutea en la proacutexima sesioacuten Al siguiente diacutea es decir el 13 de septiembre de 2017 se anuncioacute sin embargo una vez maacutes dentro de los proyectos que seriacutean considerados y eventualmente votados en la proacutexima sesioacuten plenaria la iniciativa legislativa objetada23bull Pese a esto el mismo diacutea luego de finalizar la enunciacioacuten de dicha lista de proyectos y de que varios senadores dejaron algunas constancias la Presidencia del Senado concedioacute la palabra al Senador Andreacutes Felipe Garciacutea Zuccardi quien invitoacute al Pleno a votar positivamente el informe sobre las objeciones Acto seguido el Presidente de esa Caacutemara sometioacute a consideracioacuten de la Plenaria el referido informe y fue aprobado con los resultados precedentemente indicados24bull
De acuerdo con lo anterior el anuncio previo fue realizado en dos oportunidades Pese a esto la Corte subraya como relevante que la discusioacuten y votacioacuten efectivas se produjeron el diacutea inicialmente sentildealado para el efecto y que el informe sobre las objeciones en el Senado de la Repuacuteblica fue aprobado por mayoriacutea absoluta como lo ordenan las reglas citadas a partir de un resultado de 56 votos por el Siacute y O por el No Esto indica que la finalidad del anuncio previo se cumplioacute a cabalidad y por lo tanto en dicha Caacutemara el traacutemite de aprobacioacuten del informe relativo a las objeciones gubernamentales se llevoacute a cabo con observancia de los procedimientos legales y constitucionales correspondientes
El informe sobre las objeciones tambieacuten fue vaacutelidamente aprobado en la Caacutemara de Representantes En la plenaria de esta Corporacioacuten Legislativa compuesta por 166 miembros existioacute quorum deliberatorio (4 de los miembros) y decisorio (h de los miembros) dado que estuvieron presentes al inicio de la sesioacuten 144 representantes y el informe fue votado por 86 de ellos De igual forma se votoacute por mayoriacutea absoluta eh+1 de los miembros) en la medida en que los 86 votos depositados fueron a favor del informe que propuso no aceptar las objeciones gubernamentales
96 Por uacuteltimo la Sala encuentra que el texto del proyecto de ley objetado es exactamente el mismo en el cual el Congreso insistioacute de modo que se cumple la exigencia de congruencia entre los dos contenidos
l7 Acta de Sesioacuten 15 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 52 de 2018 IS Acta de Sesioacuten 244 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1072 de 2017 19 Acta de Sesioacuten 16 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 53 de 2018 20 Acta de Sesioacuten 245 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1014 de 2017 21 Seguacuten certificacioacuten expedida por el Secretario General allegada a la Corte mediante oficio del 23 de abril de 2018 y se evidencia tambieacuten en el Acta de Sesioacuten 15 contenida en la Gaceta del Congreso 53 de 2018 22 Conforme a la certificacioacuten emitida por el Secretario General de la Caacutemara de Representantes enviada a la Corte mediante oficio del 1 de noviembre de 2017 y consta en el Acta de Sesioacuten 245 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1014 de 2017 23 Acta de Sesioacuten 16 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 53 de 2018 p 8 24 iexclbid p 11
97 Rechazados de este modo los reparos del Gobierno nacional el Presidente del Senado remitioacute a la Corte el expediente legislativo para que la Corte decidiera sobre la exequibilidad del Proyecto de Ley
10 En este orden de ideas la Sala concluye que las caacutemaras legislativas y el Gobierno nacional cumplieron los requisitos de procedimiento establecidos en las normas pertinentes para este tipo traacutemites y corresponde en consecuencia decidir de fondo sobre las objeciones gubernamentales formuladas
43 El contenido de las objeciones gubernamentales
431 Entre el tiacutetulo del Proyecto de Ley objetado y su contenido existe una relacioacuten de conexidad
11 A juicio de la Sala Plena no puede predicarse falta de correspondencia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen jurfdico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano a la luz de las reglas jurisprudenciales sobre la materia construidas por la Corte
12 De conformidad con el artiacuteculo 169 de la Constitucioacuten [e]l tiacutetulo de las leyes deberaacute corresponder precisamente a su contenido precepto que se traduce en la obligacioacuten para el Congreso de la Repuacuteblica de fijar un tiacutetulo a cada una de las leyes que aprueba y de proporcionarle una redaccioacuten articulada armoacutenica y temaacutetica con el contenido de los correspondientes compendios normativos25 bull En tanto se trata de un mandato constitucional y el control que se le confiere a la Corte abarca los vicios materiales y de procedimiento en la formacioacuten de los actos juriacutedicos implica un deber que se incorpora como paraacutemetro de constitucionalidad de las leyes El alcance de esta norma cobija tanto la existencia del tiacutetulo como su contenido en la medida en que este debe guardar la precitada relacioacuten de correspondencia26
bull
13 El tiacutetulo encabezado o epiacutegrafe de las leyes o actos legislativos cumple varios papeles importantes al circunscribir la materia regulada (i) proporciona el reflejo del contenido previsto en el articulado como elemento pedagoacutegico para la ciudadaniacutea que facilita la identificacioacuten difusioacuten y cumplimiento de la respectiva normatividad (ii) permite a los destinatarios de las disposiciones llevar a cabo su consulta a traveacutes de la clasificacioacuten a partir del tema al que se refieren sobre la base de que normas aisladas no se encuentran recogidas dentro de leyes que regulan otras materias (iii) sirve como criterio de interpretacioacuten para establecer el sentido de las disposiciones contenidas en un mismo conjunto a partir de un canon sistemaacutetico y contextual27 y (iv) contribuye en muchos casos a determinar eventuales desconocimientos al principio de unidad de materia28 bull
14 Evidentemente el mandato de correspondencia entre el tiacutetulo y el articulado al que antecede puede ser satisfecho en un sinnuacutemero de maneras pues con frecuencia las conexiones temaacuteticas y las funciones que desempentildea resultan cumplidas a partir de muchos enunciados linguumliacutesticos Esto implica de suyo que al redactar la foacutermula que encabezaraacute cada una de las leyes el Legislador dispone como regla general de un amplio margen de configuracioacuten29bull La jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido con todo que esta libertad para titular los conjuntos de disposiciones legales tiene varios liacutemites En general el Congreso no puede dejar de cumplir con unos miacutenimos en su disentildeo y le estaacute vedada la adopcioacuten de contenidos de cierto caraacutecter
25 Sentencia C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto 26 Ver las Sentencias C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-821 de 2006 Cit 27 rE] tiacutetulo de las leyes a pesar de no constituir una norma en estricto sentido en tanto de ellos no es deducible un mandato una prohibicioacuten o una permisioacuten si exhibe valor como criterio de interpretacioacuten de las normas contenidas en el cuerpo de la ley Siendo asiacute es claro que incluso los criterios de interpretacioacuten de la ley que emanan del texto del tiacutetulo o encabezado de la misma son pasibles del control de constitucionalidad puesto que un titulo contrario a los preceptos constitucionales de no ser excluido del ordenamiento juriacutedico padrla conducir a una interpretacioacuten de parte o toda la ley no conforme con el estatuto superior Sentencia C-152 de 2013 Cfr asiacute mismo las Sentencias C-152 de 2015 MPLuis Ernesto Vargas Silva C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-230 de 2008 MP Rodrigo Escobar Gil C-290 de 2000 MP Vladimiro Naranjo Mesa y C-1)85 de 2000 MM PP MP Vladimiro Naranjo Mesa y Carlos Gaviria Diacuteaz 28 Cfr Sentencias C-393 de 2011 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-908 de 2007 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-152 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva 29 Ver Sentencia C-152 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva
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Asiacute en primer lugar el tiacutetulo de las leyes no debe carecer de toda relacioacuten con su contenido pues por expresa exigencia del articulo 169 CP debe subsistir la necesaria correspondencia a que se ha hecho referencia En segundo lugar el nombre de una ley no puede ser discriminatorio y por ende al Legislador le estaacute constitucionalmente vedado el empleo de criterios que la propia Carta Poliacutetica sentildeala como prohibidos para diferenciar entre personas tales como la raza el sexo la opinioacuten poliacutetica o filosoacutefica el origen nacional etc De esta forma seriacutea inconstitucional un tiacutetulo que nominara la ley en cuestioacuten por ejemplo Ley-Antisemita o Ley-Anticomunista3o En tercer lugar se encuentran excluidos tambieacuten tiacutetulos que tengan como efecto la sustitucioacuten total del nuacutemero y la descripcioacuten general del contenido de la Ley pues aquellos requisitos se hallan expliacutecitamente establecidos en la Ley 5a de 1992 Orgaacutenica del Reglamento del Congreso
Por uacuteltimo el nombre o subtiacutetulo de la ley no debe conceder reconocimientos privilegios u honores a una persona especiacutefica dado que estas materias son objeto de leyes especiales denominadas leyes de honores que se someten a unos requisitos particulares (Art 15015 Cp)31 Debe ser claro en todo caso que a la luz del principio democraacutetico maacutes allaacute de las prohibiciones mencionadas el mandato constitucional de fijar un encabezado a la ley que guarde relacioacuten de correspondencia sustantiva con el contenido de las respectivas disposiciones permite la utilizacioacuten de variadas foacutermulas y salvo casos de evidente desconexioacuten temaacutetica el epiacutegrafe seraacute solo excepcionalmente cuestionable A menudo como ha sostenido la Corte la ilustracioacuten geneacuterica de la materia que se pretende regular32 o la mencioacuten del fin o de propoacutesitos que se persiguen a traveacutes de ella seraacuten suficientes33
15 En el presente asunto el Gobierno nacional sostiene que la ruptura de la correspondencia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley objetado se produce porque seguacuten el primero la eventual ley establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano mientras que de acuerdo con el segundo habriacutea lugar a la creacioacuten de una nueva universidad El Procurador General de la Nacioacuten coincide en que se desconoce la norma constitucional en cuestioacuten porque el contenido del Proyecto tiende no en la direccioacuten en que el tiacutetulo sugiere es decir hacia el establecimiento sino hacia la transformacioacuten de la naturaleza y reacutegimen y en uacuteltimas la creacioacuten de un Centro Educativo distinto Las conclusiones a las cuales llegan estos puntos de vista sin embargo a juicio de la Corte se basan en una lectura aislada del tiacutetulo censurado y se encuentran desprovistas del contexto que condujo a la aprobacioacuten del Proyecto de Ley bajo examen
16 Tanto en la exposicioacuten de motivos como en el informe de las objeciones presidenciales se muestra que en la actualidad existe una ambiguumledad respecto de la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico Se indica que mediante Ordenanza del 24 de febrero de 2000 la Asamblea Departamental de Casanare autorizoacute al Gobernador para asociarse con entidades puacuteblicas y privadas de los niveles nacional regional departamental y municipal con instituciones extranjeras multinacionales o internacionales y con particulares a fin de crear la Institucioacuten como entidad de participacioacuten mixta sin aacutenimo de lucro A partir de lo anterior el 16 de marzo de 2000 la Fundacioacuten fue constituida mediante documento privado con base en los aportes del Departamento (96) y de entidades particulares34bull
El Ministerio de Educacioacuten Nacional por su parte mediante la Resolucioacuten 1311 de 2002 reconocioacute personeriacutea juriacutedica a la entidad como institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter privado sin aacutenimo de lucro Asiacute mismo a traveacutes de la Resolucioacuten 6538 del 2011 ratificoacute una reforma a los estatutos de Unitroacutepico sobre la base de que se trataba de una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter privado Pese a todo esto en los antecedentes legislativos se hace referencia a la incertidumbre existente acerca de la naturaleza juriacutedica de la institucioacuten y se sentildeala que incluso el propio Ministerio de Educacioacuten solicitoacute en su momento concepto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sobre la posibilidad de crear y reconocer una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto y asemejarla a una sociedad de economiacutea mixta
De acuerdo con la exposicioacuten de motivos y el informe sobre las objeciones gubernamentales habriacutea dos tesis posibles acerca de la naturaleza juriacutedica de la Universidad (i) podriacutea entenderse de naturaleza privada y sin aacutenimo de lucro como en principio lo consideroacute el Ministerio de Educacioacuten pese a los
30 Sentencia C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa 31 Sentencias C-752 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva cit C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa Cshy821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-393 de 2011 MP Mariacutea Victoria Calle Correa n Sentencias C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-026 de 1993 MP Jaime Sanfn Greiffenstein 33 Sentencia C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa 34 Gaceta del Congreso 773 p 9
middot
aportes de naturaleza principalmente puacuteblica que la alimentan o (ii) podriacutea ser una entidad de participacioacuten mixta al contar dentro de su patrimonio con capital puacuteblico y privado Sin embargo se subraya que mediante pronunciamiento del 9 de julio de 2015 (radicacioacuten 2242) la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado concluyoacute que era imposible que el servicio puacuteblico de educacioacuten superior fuera prestado por una persona juriacutedica mixta (bien sea sociedad o fundacioacuten) asimilable a una sociedad de economiacutea mixta dada la naturaleza objeto y diferentes fines que estas poseen En estas circunstancias el infonne sobre las objeciones resalta que la misma Sala de Consulta y Servicio Civil recomendoacute normalizar la situacioacuten de la Universidad a fin de superar todas las situaciones faacutecticas y juriacutedicas que pudieran afectar la prestacioacuten del servicio puacuteblico sin desconocerse las expectativas legiacutetimas de los estudiantes3s bull
De esta manera conforme lo evidencia la citada motivacioacuten el Proyecto de Ley busca resolver la referida incertidumbre al proporcionar la manera de oficializar la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano reconocida en principio como de caraacutecter privado por el Ministerio de Educacioacuten Seguacuten se indica la mutacioacuten de naturaleza privada a puacuteblica de instituciones de educacioacuten superior ya ha tenido lugar con anterioridad por lo menos en dos casos De una parte se encuentra la Ley 67 de 1968 que establecioacute la situacioacuten juriacutedica de la Universidad Francisco de Paula Santander de la ciudad de Cuacutecuta y de la otra el Decreto Departamental 553 del 5 de agosto de 1970 que oficializoacute la Fundacioacuten Universidad de Pamplona
17 En este orden de ideas a juicio de la Sala es claro que cuando el artiacuteculo 1 deg del Proyecto de Ley objetado sentildeala que el propoacutesito de la regulacioacuten es otorgar herramientas necesarias para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico y en el artiacuteculo 2deg se autoriza a la Asamblea del Departamento de Casanare a oficializar la Institucioacuten a traveacutes de tales instrumentos y mecanismos se pretende precisamente lo indicado en el tiacutetulo del articulado propuesto esto es establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Entidad
Como se sentildealoacute con la nonnatividad el Legislador busca superar la incertidumbre acerca de las caracteriacutesticas juriacutedicas de Unitroacutepico Pues bien dado que esta incertidumbre se deriva de que en su patrimonio el Centro Educativo cuenta con recursos puacuteblicos (en su mayoriacutea) y aportes privados pero a la vez no es posible que entidades mixtas presten el servicio de educacioacuten la manera elegida por el Congreso para clarificar la naturaleza de la Fundacioacuten es a traveacutes de la autorizacioacuten para que se proceda a su oficializacioacuten Esta autorizacioacuten para la clarificacioacuten de la naturaleza juriacutedica de la Universidad equivale entonces de fonna mediata a establecer su naturaleza y reacutegimen juriacutedico como lo preveacute el tiacutetulo del Proyecto de Ley Establecer significa en este caso no crear por primera vez la naturaleza juriacutedica de la Universidad como lo entienden el Gobierno nacional y el Procurador General de la Nacioacuten sino fijar o definir dicha naturaleza en orden a superar la citada situacioacuten de incertidumbre en que actualmente se encuentra
En otros teacutenninos dadas las condiciones de incertidumbre sobre el caraacutecter legal de Unitroacutepico el Legislador pretende su clarificacioacuten definicioacuten o el establecimiento de su naturaleza y reacutegimen juriacutedico (como indica el tiacutetulo) mediante la autorizacioacuten para su oficializacioacuten en la estructura administrativa al Departamento de Casanare (seguacuten lo indicado en los Arts 1 Y 2 del Proyecto objetado) lo cual resulta loacutegicamente coherente Debe tenerse en cuenta que por razoacuten de la distribucioacuten de competencias las nonnas legales propuestas no llevan a cabo directamente la referida oficializacioacuten pues ello corresponde a la Asamblea Departamental de confonnidad con el artiacuteculo 58 de la Ley 30 de 1992 Sin embargo las disposiciones legales en las que el Congreso insiste penniten esa oficializacioacuten y en consecuencia de fonna indirecta sirven a los fines de clarificar su naturaleza y reacutegimen juriacutedico en los teacutenninos anunciados en su tiacutetulo
18 Por otro lado pese a que pueda tratarse de una modificacioacuten sustancial del caraacutecter de la Universidad ello no es equivalente a que se esteacute autorizando la creacioacuten de una institucioacuten de educacioacuten superior nueva De hecho el artiacuteculo 2 del Proyecto precisa que no habraacute necesidad de disolucioacuten de la Fundacioacuten y los ejemplos a los que se hace referencia en la exposicioacuten de motivos y en el infonne sobre las objeciones presidenciales muestran que instituciones como las Universidades Francisco de Paula Santander (de Cuacutecuta) y de Pamplona al oficializarse fueron justamente modificadas en su caraacutecter a traveacutes de leyes y decretos pero no creadas ex nuovo
35 iexclbid
1
19 En este orden de ideas la Corte concluye que existe una relacioacuten de correspondencia entre el tiacutetulo del Proyecto de Ley objetado y su contenido y en consecuencia la objecioacuten gubernamental al respecto carece de asidero y deberaacute declararse infundada
La Sala Plena advierte con todo que solo avala por esta uacutenica ocasioacuten la superacioacuten de anonnalidades como aquella a la que se ha hecho referencia a traveacutes de una Ley aprobada con ese propoacutesito En el informe sobre las objeciones seguacuten se dejoacute ilustrado la Comisioacuten Accidental admitioacute que la pretensioacuten era corregir el error generado por el vaciacuteo juriacutedico establecido en el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 toda vez que dicha legislacioacuten solo concibe Instituciones de Educacioacuten Superior de tipo Estatales u Oficiales Privadas o de economiacutea Solidaria en la cual no cabe la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano (Unitroacutepico) En este sentido sentildealoacute que el Ministerio de Educacioacuten Nacional reconocioacute personeriacutea a la Entidad como una Institucioacuten de Educacioacuten superior con el caraacutecter de Institucioacuten Universitaria de tipo privado pese a que se trata de una fundacioacuten de participacioacuten mixta creada a instancias del departamento de Casanare y de otras entidades puacuteblicas y privadas Asiacute la propia Comisioacuten Accidental aceptoacute que el Centro de Educativo fue constituido sin sujecioacuten (o como un Centro Educativo atiacutepic[oJ frente) a lo dispuesto en la Ley 30 de 1992
En efecto seguacuten el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 las instituciones de educacioacuten superior solo pueden ser (i) estatales u oficiales (ii) privadas o (iii) de economiacutea solidaria Por consiguiente desde el punto de vista de su origen no es posible constituir una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto ya sea teacutecnica profesional institucioacuten universitaria escuela tecnoloacutegica o universidad36
bull Asiacute mismo seguacuten el artiacuteculo 58 iacutedem la creacioacuten de universidades estatales u oficiales y demaacutes instituciones de educacioacuten superior del Estado corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Sin embargo de conformidad con el artiacuteculo 23 citado ni en el nivel nacional ni en el territorial es posible establecer una institucioacuten de educacioacuten superior de origen y patrimonio mixto
En consecuencia resulta claro que Unitroacutepico fue juriacutedicamente constituida y oficialmente reconocida al margen de las reglas especiacuteficas contenidas en la Ley 30 de 1992 como es admitido por la Comisioacuten Accidental que preparoacute el informe sobre las objeciones~ Con todo la Sala es consciente de las implicaciones que en este momento tendriacutea resolver dicha anomaliacutea mediante alternativas como la disolucioacuten de la persona juriacutedica en especial para la comunidad de estudiantes y trabajadores quienes han cursado sus estudios y laborado en la Entidad respectivamente al amparo de la confianza legiacutetima en su reconocimiento oficial y en el otorgamiento de registro calificado a un nuacutemero importante de sus programas
Por lo anterior estima que de forma excepcional y en atencioacuten a las citadas circunstancias la superacioacuten de la situacioacuten a traveacutes de la autorizacioacuten legal para llevar a cabo la oficializacioacuten de la Entidad es compatible con los estaacutendares constitucionales del derecho a la educacioacuten y la obligacioacuten estatal de garantizar la continuidad en la prestacioacuten del servicio (Art 67 de la CP) asiacute como la salvaguarda de las expectativas legiacutetimas creadas (Art 83 de la CP ) Se subraya sin embargo que las inconsistencias en la creacioacuten de instituciones no deben ser solucionadas por regla general mediante la expedicioacuten de leyes con mayor razoacuten trataacutendose de entes encargados de asegurar un derecho y un servicio puacuteblico que tiene funcioacuten social (Art 67 inc 1deg deacute la CP) Debe enfatizarse que esta materia y en especial la puesta en marcha de instituciones de educacioacuten superior se encuentran debidamente regladas en la Ley 30 de 1992 y que los entes nacionales y del orden territorial deben proceder a su creacioacuten con estricta observancia de los procedimientos y requisitos establecidos en ella y en las normas que la adicionen y modifiquen
432 El artiacuteculo 2deg del Proyecto de Ley impugnado no tiene efectos confiscatorios
20 El Gobierno atribuye al artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley imprecisiones y el hecho de que el traslado de recursos por donaciones o renuncia de los miembros que alliacute se preveacute es juriacutedicamente imposible debido a que la entidad tiene el caraacutecter de una fundacioacuten sin aacutenimo de lucro y lo primero solo resulta procedente en sociedades comerciales donde la participacioacuten de los socios en el capital de la persona juriacutedica se encuentra representado en acciones cuotas o partes de intereacutes social Agrega que incluso si lo anterior fuera viable no es claro por queacute esos recursos deberiacutean ser recibidos por el Departamento como persona juriacutedica distinta a la Universidad En consecuencia para el Gobierno el efecto de la
~b36 Seguacuten el artiacuteculo 16 de la Ley 30 de 1992 [sjon instituciones de Educacioacuten Superior a) Instiacutetuciones Teacutecnicas )Profesionales b) Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnoloacutegicas c) Universidades
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norma es que se incorporan los bienes de Unitroacutepico a la estructura administrativa del Departamento de Casanare sin compensacioacuten alguna lo cual implicariacutea un caso de confiscacioacuten proscrito por el artiacuteculo 34 de la CP
21 La confiscacioacuten ligada a la supresioacuten del derecho de propiedad ha sido asociada comuacutenmente a una pena a raiacutez de sus oriacutegenes histoacutericos de ahiacute que el artiacuteculo 34 de la CP proscriba su imposicioacuten como sancioacuten Sin embargo en el sistema constitucional colombiano se entiende que el fenoacutemeno de la confiscacioacuten se configura en general cuando a traveacutes de una medida legal generalmente tributaria el Estado toma de forma unilateral los bienes o el patrimonio que el ciudadano obtiene a partir de su actividad econoacutemica de modo que en la praacutectica queda en buena medida eliminado su derecho a la propiedad privada y la legitimidad de sus proyectos encaminadas a obtener utilidades37
bull
La jurisprudencia constitucional ha mostrado que en la expresioacuten confiscacioacuten no se halla comprendida necesariamente la idea de una sancioacuten o de una pena38bull En este sentido lo relevante para considerar que una norma tiene efectos confiscatorios es que comporte como consecuencia de su aplicacioacuten unilateral la anulacioacuten del derecho de propiedad del afectado bien sea que la prescripcioacuten sea de origen civil penal administrativo o tributario Asiacute mismo una norma posee implicaciones confiscatorias no solo con prescindencia del motivo que alienta su establecimiento legal sino tambieacuten con independencia de su finalidad39
22 En el presente asunto la Sala encuentra que la objecioacuten gubernamental pierde de vista que el enunciado normativo objetado descarta que el Departamento de Casanare pueda llevar a cabo una absorcioacuten unilateral y arbitraria de los bienes o el patrimonio de Unitroacutepico El artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley autoriza a la Asamblea Departamental a iniciativa del Gobernador para oficializar la Universidad previa renuncia o donacioacuten al Departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten si asiacute lo establecen sus estatutos internos Para el Gobierno nacional esta norma tiene implicaciones confiscatorias pues en siacute misma poseeriacutea el efecto de eliminar el patrimonio de la Fundacioacuten El precepto sin embargo posee un alcance distinto al que se le atribuye
Las fundaciones son personas juriacutedicas sin aacutenimo de lucro surgidas de la voluntad de una persona natural o juriacutedica o del querer de varias acerca de su constitucioacuten fines y medios para alcanzarlos Cuando se constituye una fundacioacuten se afectan unos bienes o dineros preexistentes a la realizacioacuten de unos propoacutesitos de beneficencia puacuteblica de utilidad comuacuten o de intereacutes social4obull El patrimonio de la fundacioacuten es autoacutenomo y se destina uacutenica y exclusivamente al objetivo sentildealado por los fundadores Como consecuencia de esta naturaleza aquellos no tienen cuotas sociales o porcentajes de participacioacuten en el patrimonio de la persona juriacutedica (Art 237 del CC) Una vez asignan determinados recursos a la realizacioacuten de los fines indicados aquellos pasan a ser de la fundacioacuten y de igual forma los eventuales excedentes o beneficios tambieacuten se aplican a la misma finalidad que otorga sentido a la constitucioacuten de la entidad
En este orden de ideas cuando el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley establece que la oficializacioacuten de Unitroacutepico que se autoriza procederaacute previa renuncia o donacioacuten al departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano si asiacute lo establecen sus estatutos internos en rigor no se hace referencia a una renuncia a derechos de participacioacuten en el patrimonio de la Institucioacuten No obstante lo antiteacutecnico del enunciado normativo dado que se trata de una fundacioacuten como indica el Gobierno nacional no hay lugar a la renuncia de utilidad o cuota de participacioacuten alguna pues estas son inexistentes La norma debe interpretarse entonces en otro sentido
37 Cfr Sentencias C-464 de 1993 MP Antonio Barrera Carbonen y C-409 de 1996 MP Alejandro Martiacutenez Caballero Ver asiacute mismo la Sentencia C-93 1 de 2007 MP Marco Gerardo Monroy Cabra 38 Ver por todas la Sentencia C-169 de 2014 MP Maria Victoria Calle Correa 39 Naviera de Casanova Gustavo J Las llamadas laquomedidas tributarias de caraacutecter expropiatorioraquo y el principio de no confiscatoriedad en materia tributaria en AA VV Foros y debates ITVJornadas latinoamericanas y XXXIV colombianas de derecho tributario Instituto Colombiano de Derecho Tributario e Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario Bogotaacute D C 20 IO p 308 40 Sentencia C-284 de 2017 MP (e) Ivaacuten Humberto Escrucerfa Mayolo En la Sentencia se cita como fuente la Guiacutea Praacutectica de las Entidades Sin Aacutenimo de Lucro y del Sector Solidario de la Caacutemara de Comercio de Bogotaacute disponible en (httpbibliotecadigitalccborgcolbitstreamlhandle115208345Guia20Practica20Entidades20sino020Animo20de 20Lucropdfsequence=1)
En virtud de que las fundaciones carecen de aacutenimo de lucro y de que lo relevante es que los fundadores han afectado cierto patrimonio a los fines de utilidad puacuteblica sentildealados en su acto de constitucioacuten es esta voluntad la que debe ser protegida en aquellos supuestos en los cuales se pretenda alterar la naturaleza o la finalidad de la institucioacuten A este respecto la Carta Poliacutetica consagra como un valor superior la debida conservacioacuten y aplicacioacuten de las rentas de las entidades de utilidad comuacuten asiacute como el cumplimiento de la voluntad de los fundadores (Art 18926 de la CP) El Legislador debe por lo tanto salvaguardar el querer de quienes a traveacutes de una fundacioacuten han afectado recursos econoacutemicos a objetivos de beneficencia puacuteblica utilidad comuacuten o intereacutes social y en consecuencia es necesario tomar en cuenta su voluntad al momento de intervenir juriacutedicamente la respectiva entidad
De este modo en el presente asunto el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley debe ser interpretado en el entendido de que previa la oficializacioacuten del Centro Educativo los fundadores deberaacuten manifestar su anuencia no a que sus cuotas sociales pasen a ser del Departamento de Casanare sino a que Unitroacutepico adquiera caraacutecter puacuteblico Asiacute asumido el proyecto de norma no tiene efectos confiscatorios pues no comporta que la Asamblea de Casanare pueda ordenar la absorcioacuten unilateral del patrimonio de la Universidad y que los respectivos haberes pasen a ser del Departamento Por el contrario el Legislador fija una condicioacuten para que la oficialiacutezacioacuten de la Universidad tenga lugar consistente en que se produzca el con~entimiento por parte de los fundadores pero hacia el referido cambio de naturaleza juriacutedica no respecto de renuncia alguna a derechos patrimoniales
En otros teacuterminos las anteriores manifestaciones de voluntad no tendraacuten el sentido de una aquiescencia a que se transfiera o se done un patrimonio privado a la citada entidad territorial Los recursos de la Fundacioacuten se encuentran afectados a la finalidad sentildealada en sus estatutos y por ende el asentimiento de los fundadores que se requiere estaacute relacionado con el cambio de naturaleza juriacutedica de la Institucioacuten no con una renuncia a recursos de propiedad de aquellos En consecuencia el artiacuteculo objetado no posee efectos confiscatorios por cuanto estaacute excluido el correspondiente elemento de unilateralidad y en especial no supone entrega de la propiedad de particulares al Departamento de Casanare
23 En concordancia con la interpretacioacuten anterior en el informe de las objeciones gubernamentales presentado por la Comisioacuten Accidental se indica que la iniciativa legislativa objetada presupone un eventual entendimiento de voluntades libre de todo apremio de conformidad con los estatutos de la institucioacuten que permitiriacutean la transformacioacuten del claustro universitario de derecho privado a puacuteblico sin necesidad de disolucioacuten o liquidacioacuten De igual forma en el citado informe se indica que la Sala General de miembros activos de Unitroacutepico mediante oficio del 20 de noviembre de 2016 manifestoacute al Congreso de la Repuacuteblica apoyo al traacutemite legislativo
El Procurador General tambieacuten en un sentido anaacutelogo subraya que se parte del supuesto de que el oacutergano decisorio de la institucioacuten acepte la transformacioacuten a traveacutes de sus estatutos respetando asiacute plenamente la autonomiacutea de la voluntad reflejada en el manejo que los oacuterganos decisorios hagan de los aludidos estatutos De esta manera resulta evidente que el problema de constitucionalidad que plantea el Gobierno parte de una equiacutevoca interpretacioacuten del texto atacado el cual conforme a su sentido maacutes razonable y que el propio Legislador quiso adscribirle no posee efecto confiscatorio alguno Asiacute la objecioacuten que se examina tampoco tiene vocacioacuten de prosperidad y por consiguiente seraacute declarada infundada
24 Debe clarificarse que la Corte no se pronunciaraacute sobre la presunta afectacioacuten a la autonomiacutea universitaria que seguacuten el Procurador General de la Nacioacuten ocasiona la norma objetada por cuanto ese cargo no fue planteado por el Gobierno A este respecto la jurisprudencia constitucional ha clarificado advierte la Corte que no corresponde a ella al analizar las objeciones presidenciales hacer una revisioacuten oficiosa del proyecto de ley para determinar cuaacuteles disposiciones del mismo infringen la Constitucioacuten ni inventar las razones por las cuales aquellas podriacutean resultar lesionados pues es claro que esa labor le corresponde uacutenica y exclusivamente al Presidente de la Repuacuteblica tal como lo consagra la Con~titucioacuten (arts 165166 y 167) atendiendo la naturaleza y finalidad de las objeciones41
En los teacuterminos en que atraacutes se indicoacute42 solo es posible ampliar el alcance del examen sobre las
objeciones a aspectos no planteados por el Ejecutivo siempre que resulten un presupuesto
41 Sentencia C-090 de 2001 MP Carlos Gaviria Diacuteaz 42 Ver nota 14
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indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad aducidas De lo contrario la Corte solo deberaacute ocuparse de los cargos en los teacutenninos fonnulados por el Gobierno nacional En este caso no solo es claro que el supuesto desconocimiento de la autonomiacutea universitaria no constituiacutea un requisito loacutegico para conocer la objecioacuten por violacioacuten a la prohibicioacuten de confiscacioacuten sino que se trata de un argumento de inconstitucionalidad completamente independiente Por esta razoacuten la Sala no se pronunciaraacute de fondo al respecto
433 La objecioacuten sobre la obligacioacuten de evidenciar el impacto fiscal del Proyecto de Leyes infundada
25 El Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten sostienen que se desconocieron los artiacuteculos 334 de la CP y 7 de la Ley 819 de 2003 debido a que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende adoptar pese a que genera un impacto considerable en las finanzas puacuteblicas El Procurador General de la Nacioacuten concuerda con esta apreciacioacuten e indica que debioacute incluirse expresamente en la exposicioacuten de motivos y en las ponencias de traacutemite los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento
26 La Sala ha sentildealado que las leyes orgaacutenicas poseen un caraacutecter especial en comparacioacuten con las demaacutes leyes por su posicioacuten organizadora de un sistema legal que depende de ellasgt43 En este sentido debido a su jerarquiacutea nonnativa y a que contienen reglas sobre la propia produccioacuten de las leyes la actividad del Congreso de la Repuacuteblica se encuentra sujeta a ellas y constituyen pautas a seguir en detenninadas materias Como consecuencia el control de constitucionalidad implica la confrontacioacuten de las leyes ordinarias no solamente con los mandatos consagrados en la Carta sino tambieacuten con las nonnas orgaacutenicas que eventualmente gobiernan el traacutemite de su expedicioacuten44
27 El artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 [p]or la cual se dictan normas orgaacutenicas en materia de presupuesto responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones exige que en todo proyecto de ley ordenanza o acuerdo que ordene gastos o conceda beneficios tributarios se haga expliacutecito cuaacutel es su impacto fiscal y se establezca su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo De esta manera en la exposicioacuten de motivos de los proyectos y en cada una de las ponencias para los debates se deben incluir expresamente los costos fiscales de las iniciativas y la fuente de ingreso adicional para cubrirlos Asiacute mismo el precepto establece que durante el traacutemite el Ministerio de Hacienda debe rendir concepto acerca de los correspondierites costos sobre la fonna de soportarlos y la compatibilidad de los proyectos con el Marco Fiscal de Mediano Plazo
Las previsiones anteriores constituyen un importante instrumento de racionalizacioacuten de la actividad legislativa a fin de que se realice con conocimiento de causa de los costos fiscales que genera cada una de las regulaciones aprobadas por el Congreso de la Repuacuteblica De igual manera penniten una produccioacuten nonnativa compatible con la situacioacuten y la poliacutetica econoacutemica del paiacutes trazada por las autoridades correspondientes Ademaacutes contribuyen a generar orden en las finanzas puacuteblicas lo cual repercute favorablemente en la estabilidad macroeconoacutemica de la nacioacuten Desde otro punto de vista los caacutelculos financieros de las decisiones nonnativas tienen una incidencia favorable en la aplicacioacuten efectiva de las leyes pues su aprobacioacuten solamente se produciraacute despueacutes de conocerse su impacto fiscal previsible y las posibilidades de financiarl045 bull
28 En concordancia con lo anterior el artiacuteculo 10 del Acto Legislativo 003 de 2011 introdujo el criterio orientador de la sostenibilidad fisca146bull De acuerdo con esta disposicioacuten la sostenibilidad fiscal debe conducir la actuacioacuten de todas las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico dentro de sus competencias en un marco de colaboracioacuten armoacutenica Por consiguiente obligaciones como la prevista en el artiacuteculo 70
de la Ley 819 de 2003 ya no recaen de forma principal solo en el Ministerio de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico como inicialmente se consideraba47 bull Dado que las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico tienen el deber de asumir la sostenibilidad fiscal como herramienta orientadora tambieacuten a todos corresponde la obligacioacuten en el marcomiddot de sus funciones y competencias de contribuir a prever la incidencia
43 Cfr Corte Constitucional Sentencias C-337 de 1993 MP Vladimiro Naranjo Mesa y c-on de 2006 MP Jorge Coacuterdoba Triviffo 44 Cfr Corte Constitucional Sentencia C-1379 de 2000 MP Joseacute Gregorio Hernaacutendez Galindo 4S Sentencias C-S02 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-62S de 2010 MP Nilson Pinilla Pinilla 46 Sentencia C-228 de 2012 MP Luis Ernesto Vargas Silva 1 lt(i 47 Ver por todas las sentencias C-502 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa C-315 de 2008 MP Jaime Coacuterdoba J 1 Triviffo y C-1197 de 2008 MP Nilson Pinilla Pinilla
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middot
presupuestal de las iniciativas de leyes ordenanzas o acuerdos y contribuir a asegurar la correspondiente sostenibilidad fiscaL
29 En el presente caso la Corte encuentra infundada la objecioacuten gubernamental basada en la circunstancia de no haberse puesto de manifiesto el supuesto impacto fiscal y los recursos para solventar los gastos de las normas que se pretenden crear mediante el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano A juicio de la Sala es evidente que no se configura el supuesto de hecho que genera la obligacioacuten del artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 pues de acuerdo con este precepto el deber de hacer expliacutecitos los costos fiscales y la fuente de ingreso adicional generada para su financiamiento opera en aquellos eventos en los cuales el proyecto de ley ordenanza o acuerdo ordene gastos u otorgue beneficios tributarios
Como se indicoacute mediante el Proyecto que se analiza se pretende de manera general establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano Con esta finalidad el artiacuteculo 10 de la propuesta preveacute que el objeto de las normas es otorgar las herramientas al Ministerio de Educacioacuten Nacional al Departamento de Casanare y a la Asamblea de la entidad territorial para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten A su vez el artiacuteculo 2 autoriza a iniciativa del Gobernador del Departamento de Casanare a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del departamento a Unitroacutepico (Art 2)
En este orden de ideas es claro que el Proyecto de Ley objetado no lleva a cabo por siacute mismo la oficializacioacuten de Unitroacutepico sino que autoriza al Departamento del Casanare a iniciativa del Gobernador a efectuarla En otros teacuterminos el Proyecto de Ley mediante el contenido de sus normas no constituye transforma ni otorga caraacutecter puacuteblico al Centro Educativo en mencioacuten De hecho por siacute solo no resuelve la incertidumbre acerca de la naturaleza juriacutedica y reacutegimen aplicable de la Universidad a la que atraacutes se hizo referencia Conforme se subrayoacute con el propoacutesito de clarificar estos aspectos el Legislador optoacute por autorizar al oacutergano de representacioacuten popular del Departamento de Casanare a iniciativa del Gobernador para que lleve a cabo la oficializacioacuten de la entidad
De esta manera las normas objetadas no son constitutivas ni regulatorias pues no crean una medida ni tampoco establecen una obligacioacuten de contenido presupuestal sino que solamente confieren un permiso en el sentido indicado a la Asamblea Departamental de la referida entidad territorial Como consecuencia es claro que el Proyecto de Ley objetado no ordena gasto ni otorga beneficio tributario alguno Los eventuales gastos se generariacutean al momento en que se haga uso de la potestad establecida por el Proyecto Ley y solo si en efecto se emplea como lo ponen de presente dos de los intervinientes Correlativamente en este supuesto de evidenciarse que la futura ordenanza departamental preveacute especiacuteficas obligaciones de contenido presupuestal deberaacute darse cumplimiento al artiacuteculo 70 de la Ley 819 de 2003 que contempla no solo los casos de proyectos de ley sino tambieacuten de ordenanza y acuerdo como aquellos cuyos futuros efectos fiscales y su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo (en este caso del Departamento) deben ser puestos de manifiesto en el respectivo proyecto de regulacioacuten
Por lo tanto en la medida en que ninguna de las normas que componen la iniciativa legislativa impacta fiscalmente o crea la necesidad de emplear recursos puacutebicos no existiacutea la obligacioacuten de hacer expliacutecitos los supuestos costos del Proyecto de Ley y las fuentes para su financiacioacuten48bull
434 La objecioacuten por violacioacuten al principio de igualdad es infundada
30 Por uacuteltimo el Gobierno nacional afirma que se quebranta el derecho a la igualdad en razoacuten de que se establece un trato diferente un procedimiento especial y uacutenico para crear una nueva institucioacuten de educacioacuten superior sin existir razones suficientes que lo justifiquen En cambio indica se pone en riesgo el servicio puacuteblico de educacioacuten de la poblacioacuten que se inscriba en la pretendida Institucioacuten en el caso de que esta no sea viable teacutecnica financiera y juriacutedicamente A juicio de la Corte este
48 Tambieacuten al analizar si el Congreso de la Repuacuteblica ha desconocido la regla de iniciativa gubernamental en materia de gasto puacuteblico la Corte ha considerado que las normas en cuestioacuten deben prever una orden inequiacutevoca dotada de caraacutecter imperativo para que se entienda que se han dispuesto en efecto gastos puacuteblicos En este sentido ha clarificado que cuando el Legislador confiere solamente por ejemplo autorizaciones facultades o potestades al Gobierno en materia presupuestal no se configura dicho supuesto Cfr las sentencias C-373 de 2010 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-197 de 200 l MP Rodrigo Escobar Gil y C-360 de 1996 MP Eduardo Cifuentes Muftoz reiteradas en la Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado
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argumento del Gobierno no cuenta con asidero pues parte de una interpretacioacuten que no se desprende de la regulacioacuten censurada
31 De conformidad con los artiacuteculo 57 a 61 de la Ley 30 de 1992 la creacioacuten de universidades estatales u oficiales corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Entre otras reglas el proyecto de creacioacuten debe acompantildearse por parte del Gobierno de un estudio de factibilidad socio econoacutemica aprobado por el Ministro de Educacioacuten Nacional previo concepto favorable del Consejo Nacional de Educacioacuten Superior (CES U) en el que se debe demostrar que la nueva institucioacuten dispondraacute de personal docente idoacuteneo con la dedicacioacuten especiacutefica necesaria organizacioacuten acadeacutemica y administrativa adecuadas recursos fiacutesicos y financieros suficientes de tal manera que tanto el nacimiento de la institucioacuten como el de los programas que proyecta ofrecer garanticen la calidad acadeacutemica
De igual forma previa creacioacuten de universidades estatales u oficiales o de seccionales y demaacutes instituciones de Educacioacuten Superior estatales u oficiales la Nacioacuten se entiende con intervencioacuten del Ministerio de Hacienda deberaacute celebrar un convenio con la entidad territorial respectiva en el que se establezca el monto de los aportes permanentes de una y otra convenio que formaraacute parte del estudio de factibilidad requerido (Art 59 de la Ley 30 de 1992)
32 En el asunto que se analiza como se ha reiterado el Proyecto de Ley no crea auacuten una universidad puacuteblica en el Departamento de Casanare pese a que instrumentalmente sirva a los fines de clarificar su reacutegimen legal El Proyecto autoriza a la Asamblea del Departamento a iniciativa del Gobernador a transformar la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico de modo que pueda adquirir en el futuro caraacutecter oficial Esto no significa que se habilite a crear un nuevo centro estatal de educacioacuten superior Sin embargo en la medida en que eventualmente se produciraacute su completa transformacioacuten y su vinculacioacuten al Ministerio de Educacioacuten Nacional en lo relativo a las poliacuteticas y la planeacioacuten del sector educativo (Art 57 de la Ley 30 de 1992) aplicaraacuten de manera ordinaria las normas para el surgimiento de este tipo de entes estatales De igual forma debido a que el cambio de naturaleza juriacutedica de la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano equivale a la aparicioacuten de un nuevo ente en el sistema de educacioacuten superior puacuteblico su oficializacioacuten deberaacute llevarse a cabo con el cumplimiento de todas las normas de la Ley 30 de 1992 y en especial de los artiacuteculos 57 y siguientes sobre la creacioacuten de universidades y demaacutes instituciones de educacioacuten superior de caraacutecter estatal u oficial
Con todo en este caso el Proyecto de Ley solo establece una habilitacioacuten legal a la Asamblea del Departamento de Casanare para que una institucioacuten educativa que funciona en la actualidad como una entidad privada adquiera caraacutecter puacuteblico lo cual no altera ni modifica de ninguna manera las reglas ordinarias previstas en la Ley 30 de 1992 que deberaacute cumplir la Asamblea de la entidad territorial al hacer uso de la referida autorizacioacuten En consecuencia dado que la presunta violacioacuten al derecho a la igualdad se plantea en el escenario de la supuesta creacioacuten de una universidad puacuteblica mediante un procedimiento diferente creacioacuten que el Proyecto de Ley directamente no realiza la acusacioacuten carece de fundamento Como consecuencia la correspondiente objecioacuten tampoco resulta fundada
33 En este orden de ideas la Corte encuentra que ninguna de las objeciones gubernamentales formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano es fundada y asiacute lo declararaacute en la parte resolutiva de esta decisioacuten
111 DECISIOacuteN
En meacuterito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional mandato de la Constitucioacuten
en nombre del Pueblo y por
RESUELVE
Primero- LEVANTAR la suspensioacuten de teacuterminos decretada dentro del presente proceso
Segundo- DECLARAR INFUNDADAS las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano
~O
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Notifiquese comuniacutequese publiacutequese cuacutemplase y archiacutevese el expediente
ALEJANDRO LINARES CANTILLO Presidente
Con aclaracioacuten de voto
CARLOS BERNAL PULIDO Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEacuteREZ Magistrado
ANTONIO JOSEacute LIZARAZO OCAMPO Magistrado
Ausente en comisioacuten
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrada
JOSEacute FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado
ALBERTO ROJAS RIacuteOS Magistrado
MARTHA VICTORIA SAacuteCHICA MEacuteNDEZ Secretaria General
estatutos internos Esta preVlSlon aseguran el Presidente y el Ministerio de Educacioacuten es juriacutedicamente imposible de cumplir
Indican que Unitroacutepico es una persona juriacutedica conforme al artiacuteculo 633 del Coacutedigo Civil reconocida como entidad sin aacutenimo de lucro con un patrimonio propio mediante el cual cumple sus fines de manera que los bienes que ingresen a sus haberes no pueden confundirse con aquellos de los fundadores o de las personas que integran sus oacuterganos de direccioacuten y de gobierno Asiacute mismo subrayan que el patrimonio de Unitroacutepico no se encuentra representado en aportes o cuotas sociales como se preveacute en el artiacuteculo 20 analizado En este sentido consideran que no es posible la renuncia o la donacioacuten a la que hace referencia dicha disposicioacuten en la medida en que estas figuras solo son viables cuando se trata de sociedades en donde la participacioacuten de los socios estaacute constituida por acciones cuotas o partes de intereacutes las cuales pueden ser objeto de disposicioacuten por sus titulares
Desde otro punto de vista el Gobierno indica que incluso si fuera viable la renuncia o donacioacuten de los derechos sobre de los aportes cuotas sociales o bienes como se preveacute en el artiacuteculo 2 tampoco se entiende que esto deba hacerse al departamento del Casanare Ello por cuanto el Departamento es una persona juriacutedica distinta a aquella que seriacutea la Universidad que pretende crearse lo que impediriacutea a esta tener la propiedad sobre los bienes que antes eran de Unitroacutepico dado que su titularidad recaeriacutea en la entidad territorial A su vez implicariacutea el riesgo de que la Universidad no pueda contar con un patrimonio suficiente para el cumplimiento de sus funciones
A partir de los anteriores argumentos el Gobierno nacional sostiene que el Proyecto de Ley permite al Departamento de Casanare incorporar a Unitroacutepico a su estructura administrativa sin que medie compensacioacuten alguna y con la sola expedicioacuten de un acto administrativo lo cual constituye un supuesto de confiscacioacuten proscrito en el artIacuteCulo 34 de la Constitucioacuten Poliacutetica
133 Falta de anaacutelisis del impacto jiscal de la iniciativa El Gobierno nacional asegura que se desconocieron los artiacuteculos 334 CP Y 7 de la Ley 819 de 2003 debido a que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende adoptar pese a que genera un impacto considerable en las finanzas puacuteblicas Argumenta que el sostenimiento de todas las universidades puacuteblicas del paiacutes cuenta entre otros ingresos con recursos del Presupuesto General de la Nacioacuten de conformidad con los artiacuteculos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992 de manera que en este caso se causariacutean unos costos sin haberse realizado los estudios fiscales correspondientes Indica que tampoco se tuvieron en cuenta los impactos econoacutemicos que para las demaacutes universidades puacuteblicas significariacutea el hecho de que una institucioacuten maacutes reciba ingresos producto de la estampilla establecida en la Ley 1967 de 2013 ni la incidencia fiscal de que a otro grupo adicional de estudiantes se les disminuya sus costos de matriacutecula por ejercer su derecho al voto
134 Infraccioacuten del derecho a la igualdad Por uacuteltimo el Gobierno sentildeala que se quebranta el derecho a la igualdad en razoacuten de que se establece un trato diferente un procedimiento especial y uacutenico para crear una nueva institucioacuten de educacioacuten superior sin existir razones suficientes que lo justifiquen Antildeade que incluso se pone en riesgo el servicio puacuteblico de educacioacuten de la poblacioacuten que se inscriba en la pretendida institucioacuten en el supuesto de que esta no sea viable teacutecnica financiera y juriacutedicamente
14 Insistencia del Congreso de la Repuacuteblica
Recibido el escrito de objeciones el Senado de la Repuacuteblica designoacute a Andreacutes Garciacutea Zuccardi miembro de esta Caacutemara y la Caacutemara de Representantes nombroacute a Jorge Eliecer Tamayo Marulanda Ciro Antonio Rodriacuteguez Pinzoacuten y John Eduardo Molina Figueredo pertenecientes a esta Corporacioacuten legislativa para la elaboracioacuten del informe sobre las objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley 122 de2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano En el informe los congresistas rechazaron las objeciones y solicitaron a las plenarias de ambas caacutemaras no acogerlas Replicaron cada una de las objeciones impugnaciones presidenciales en los siguientes teacuterminos
141 Frente a la supuesta falta de consonancia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley ademaacutes de citar jurisprudencia constitucional sobre la distincioacuten entre los principios de unidad de J-tJmateria y de correspondencia entre el tiacutetulo de una ley y su contenido la Comisioacuten Accidental afirma que el verbo establecer empleado en el epiacutegrafe del Proyecto en una de sus acepciones equivale a fundar o instituir lo cual demuestra la relacioacuten entre aqueacutel y el cuerpo normativo aprobado Indica
en todo caso que en efecto el Proyecto de Ley no busca definir la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico sino que con la concesioacuten de potestades al Ministerio de Educacioacuten a la Gobernacioacuten de Casanare y a su Asamblea pretende resolver el error generado por el vaciacuteo juriacutedico establecido en el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992
Los congresistas explican que la anterior regulacioacuten solo contempla instituciones de educacioacuten superior de tipo estatal u oficial privadas o de economiacutea solidaria dentro de las cuales no puede ser ubicada Unitroacutepico Precisan que esta fue creada bajo el modelo de una fundacioacuten de participacioacuten mixta (con aportes puacuteblicos y privados) pese a que el Ministerio de Educacioacuten le otorgoacute personeriacutea juriacutedica su generis como una institucioacuten privada de educacioacuten superior Agregan que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se pronuncioacute al respecto y consideroacute legalmente imposible que el servicio puacuteblico de educacioacuten superior pueda ser prestado por una persona juriacutedica mixta (bien sea sociedad o fundacioacuten) y recomendoacute normalizar para superar todas las situaciones faacutecticas o juriacutedicas que afecten la prestacioacuten del servicio puacuteblico de educacioacuten superior
142 Con respecto a la objecioacuten relacionada con los presuntos efectos confiscatorios del artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley los miembros de la Comisioacuten Accidental empiezan por clarificar que la normatividad propuesta no supone la disolucioacuten y liquidacioacuten sino solo la mutacioacuten de Unitroacutepico Por otro lado puntualizan que esto se dispone llevar a cabo previa renuncia o donacioacuten al Departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Universidad si asiacute lo establecen sus estatutos internos (negrillas originales) En este sentido sostienen que si instituciones sin aacutenimo de lucro como fundaciones disponen en sus estatutos internos el origen de su patrimonio igualmente es admisible que estas puedan decidir quieacutenes pueden administrarlo o dejar de hacerlo y bajo queacute condiciones
De este modo la Comisioacuten Accidental estima legal y constitucionalmente viable que el patrimonio de la Fundacioacuten sea eventualmente administrado por el Departamento de Casanare en calidad de miembro fundador de Unitroacutepico luego de un acuerdo de voluntades de todos los fundadores que decidan libremente renunciar a sus derechos Argumenta que el Proyecto de Ley no pretende confiscar los bienes de la Fundacioacuten sino solo que a partir de un acuerdo de voluntades libre de todo apremio y de conformidad con los estatutos de la Institucioacuten ella pueda ser transformada en una entidad de derecho puacuteblico sin necesidad de su disolucioacuten y liquidacioacuten
143 En lo que hace relacioacuten a la carencia de estudios sobre el impacto fiscal de la iniciativa los congresistas sostienen que conforme a la jurisprudencia constitucional las normas sobre racionalidad legislativa relacionadas con las finanzas puacuteblicas no pueden suponer la creacioacuten de barreras insalvables a la produccioacuten normativa del Legislador ni la creacioacuten de un poder de veto en cabeza del Ministerio de Hacienda Asiacute mismo afirman que la carga principal reposa en dicha dependencia que es la entidad con los datos los equipos de funcionarios y la experticia en materia econoacutemica Para el presente caso la Comisioacuten Accidental advierte que el Ministerio se abstuvo de emitir concepto favorable sobre los efectos fiscales de la iniciativa dado que no realizoacute las correspondientes proyecciones lo que a su juicio es diferente a emitir un concepto negativo o solicitar al Congreso de la Repuacuteblica el archivo de la iniciativa
144 Por uacuteltimo en lo relativo a la objecioacuten por quebrantamiento del principio de igualdad al haberse presuntamente dispuesto la creacioacuten de Unitroacutepico mediante mecanismos distintos a los que se utilizan para crear todas las universidades puacuteblicas la Comisioacuten Accidental afirma que en su funcionamiento y rendicioacuten de cuentas e informes aquella se asemeja a una entidad descentralizada por servicios y paga cuota de fiscalizacioacuten a la Contraloriacutea Departamental del Casanare En este sentido considera que la entidad se halla sujeta al tratamiento de una entidad puacuteblica sin recibir los beneficios de los que siacute gozan las instituciones de educacioacuten superior oficiales Como consecuencia en su criterio en la praacutectica existe una desigualdad que en cambio el Proyecto de Ley censurado pretende corregir
11 TRAacuteMITE ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL
21 Mediante comunicacioacuten recibida en la Secretariacutea General de la Corte el 10 de octubre de 2017 el Secretario General del Senado de la Repuacuteblica por instruccioacuten del Presidente de esa Corporacioacuten legislativa remitioacute copia del Expediente del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Jlttf Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano en relacioacuten con el cual el Gobierno nacional
presentoacute objeciones por razones de inconstitucionalidad y en respuesta las Caacutemaras Legislativas insistieron en los teacuterminos expuestos con anterioridad
22 A traveacutes de Auto del 30 de octubre de 2017 la Magistrada Sustanciadora asumioacute el conocimiento de las citadas objeciones y ordenoacute oficiar a las secretarias generales del Senado y de la Caacutemara de Representantes con el fin de que remitieran a la Corte las pruebas necesarias en orden a verificar el procedimiento legislativo realizado respecto del traacutemite de aprobacioacuten del informe de objeciones Asiacute mismo dispuso fijar en lista el presente proceso en la Secretariacutea General de la Corte con el propoacutesito de permitir la intervencioacuten ciudadana
23 Mediante el Auto 599 del 8 de noviembre de 2017 la Sala Plena de esta Corporacioacuten en ejercicio de las atribuciones contempladas en los artiacuteculos 167 y 241 numeral 8 de la Constitucioacuten decidioacute abstenerse de decidir acerca de las objeciones gubernamentales de la referencia pues vencido el teacutermino probatorio no se recibieron la totalidad de los elementos solicitados a los secretarios generales del Senado de la Repuacuteblica y la Caacutemara de Representantes De la misma manera ordenoacute poner en conocimiento de los presidentes de las caacutemaras legislativas el contenido de la providencia con el fin de apremiarlos para que allegaran los elementos requeridos
De otra parte se resolvioacute que hasta tanto fuera allegada la documentacioacuten requerida se continuariacutea con el traacutemite de la revisioacuten sobre las objeciones gubernamentales
24 A traveacutes de oficio recibido el 15 de noviembre de 2017 el Secretario General de la Caacutemara de Representantes remitioacute copia en medio magneacutetico de la Gaceta del Congreso 1014 de 2017 con el acta de plenaria 245 del 19 de septiembre de 2017 en la cual tuvo lugar la aprobacioacuten del informe sobre las objeciones Posteriormente a traveacutes de oficio allegado el 28 de noviembre de 2017 el Secretario General de la misma Corporacioacuten legislativa remitioacute en medio magneacutetico copia de la Gaceta del Congreso 1072 de 2017 con el acta de plenaria 244 del 13 de septiembre de 2017 en el cual se efectuoacute el anuncio previo a la discusioacuten de las objeciones presidenciales
25 Puesto que auacuten faltaban pruebas por allegar mediante Auto del 16 de abril de 2018 la Magistrada Sustanciadora insistioacute en los requerimientos probatorios realizados en los Autos del 30 de octubre y del 8 de noviembre de 2017 respecto de la documentacioacuten solicitada al Secretario General del Senado de la Repuacuteblica
26 En respuesta a la decisioacuten anterior por medio de oficios de 19 y 23 de abril de 2018 el Secretario General del Senado de la Repuacuteblica remitioacute a la Corte los medios de conviccioacuten solicitados
111 INTERVENCIONES
31 El Ministerio de Educacioacuten Nacional presentoacute intervencioacuten mediante la cual solicita a esta Corporacioacuten declarar fundadas las objeciones formuladas con base sustancialmente en la misma argumentacioacuten aducida en ellas
32 El ciudadano Joseacute Gregorio Hernaacutendez Galindo intervino ante la Corte para defender la constitucionalidad del Proyecto de Ley objetado y por consiguiente solicitoacute declarar infundadas las objeciones gubernamentales
Sostiene que no existe una falta de consonancia entre el tiacutetulo de la iniciativa objetada y su contenido pues este tiene por objeto otorgar al Ministerio de Educacioacuten y al Departamento de Casanare herramientas para transformar la naturaleza el caraacutecter acadeacutemico y el reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico En este sentido indica que si se pretende transformar la naturaleza es obvio que se determine como se hace en el Proyecto de Ley la nueva naturaleza de la Entidad Asiacute siacute se establece en su tiacutetulo la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria como puede verse en los artiacuteculo 1 (sic) 0 3 4 5 Y 6 del proyecto que aluden directamente a esas materias la inconsistencia con el encabezamiento del proyecto no existe
De otra parte indica que como lo anuncia el Proyecto de Ley no se pretende expropiar ni confiscar el patrimonio del Centro Educativo sino que se parte de un eventual entendimiento de voluntades de l) acuerdo a los respectivos estatutos que permiten la transformacioacuten del claustro universitario de derecho privado a puacuteblico sin necesidad de disolverlo o liquidarlo
Asiacute mismo considera que no es de recibo la objecioacuten basada en la ausencia de manifestacioacuten sobre el impacto fiscal de la propuesta Asegura que la iniciativa no crea una nueva universidad ni un gasto puacuteblico sino que se ocupa de la transformacioacuten de la naturaleza juriacutedica y de (sic) la institucioacuten en razoacuten de una donacioacuten que se hace al departamento Y se obvioacute la peticioacuten de anaacutelisis porque solicitado al Ministerio de Hacienda un concepto al respecto sentildealoacute laquoque es imposible cuantificar los gastos que la propuesta legislativa generariacutearaquo
El interviniente explica que ante la anterior imposibilidad la Gobernacioacuten de Casanare solicitoacute un estudio socioeconoacutemico de factibilidad para la creacioacuten de una nueva universidad puacuteblica en el Departamento el cual fue entregado en octubre de 2005 y allegado luego como soporte del Proyecto de Ley Sentildeala que en este documento se ponen de manifiesto las condiciones fisicas administrativas y financieras que hacen viable esta posibilidad en tanto corresponde a una institucioacuten ya consolidada Asiacute concluye que la naturaleza de la regulacioacuten a partir de los antecedentes que tuvo en cuenta el Ministerio de Hacienda asiacute como las caracteriacutesticas de la donacioacuten hi[cieron] innecesario y francamente inapropiado un estudio de impacto fiscal lo que determinoacute la postulacioacuten y traacutemite del proyecto
33 Los ciudadanos Alexis Ferley Bohorquez y Neidy Liliana Berney Huertas quienes afirman ser abogados egresados de Unitroacutepico intervinieron en el presente traacutemite para solicitar a la Corte declarar infundadas las objeciones gubernamentales formuladas por el Ejecutivo
Argumentan que entre el epiacutegrafe y el proyecto de ley existe armoniacutea y coherencia Consideran que el espiacuteritu y contenido de la iniciativa son similares a los de la Ley 67 de 1968 mediante la cual seguacuten su tiacutetulo se establece la situacioacuten juriacutedica de la Universidad Francisco de Paula Santander de la ciudad de Cuacutecuta y se concede un auxilio Subrayan que mediante esta regulacioacuten se transformoacute definioacute y cambioacute la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la citada institucioacuten antes de caraacutecter privado y que en la interpretacioacuten de tales normas nunca ha existido inseguridad juriacutedica demostrando que existe unidad y correspondencia entre su texto y epiacutegrafe Agregan que el tiacutetulo del Proyecto de Ley censurado preveacute que se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico debido a que aquella muta y pasa a ser de naturaleza privada a puacuteblica en cuanto se transformariacutea
En relacioacuten con la objecioacuten sobre las supuestas consecuencias confiscatorias de las normas sentildealan que las entidades sin aacutenimo de lucro como fundaciones y corporaciones pueden darse sus directivas y regirse por sus propias normas 10 cual cobra mayor vigor en el marco del artiacuteculo 69 CP que confiere a los entes universitarios la potestad de organizarse y regirse de conformidad con sus estatutos En este sentido indican que el espiacuteritu del Proyecto de Leyes que los demaacutes miembros de Unitroacutepico renuncien de forma voluntaria a sus derechos de administracioacuten sobre la Fundacioacuten dejando como uacutenico miembro al departamento en su calidad de fondador mas no como ente territorial dado que la fundacioacuten no se disuelve y asiacute proseguir hacia su eventualmente oficializacioacuten y establecimiento como una nueva entidad de derecho puacuteblico bajo los paraacutemetros que establece la eventual ley
Seguacuten los intervinientes la renuncia de los derechos de administracioacuten sobre la Fundacioacuten es viable pues se encuentra contemplada el artiacuteculo 15deg de sus estatutos internos avalados por el propio Ministerio de Educacioacuten seguacuten el cual la condicioacuten de miembro se pierde cuando se presente renuncia formal ante la sala general de los miembros
Por uacuteltimo se pronuncian en cuanto a los efectos fiscales del Proyecto de Ley Los intervinientes afirman que ni el Gobierno ni el Ministerio de Hacienda o el de Educacioacuten en ninguacuten momento realizaron las cuantificaciones o demostraron en cifras el impacto fiscal de la iniciativa ya que ellos son los que cuentan con el personal operativo teacutecnico y logiacutestico para ello Dicen compartir la opinioacuten del informe sobre las objeciones de la Comisioacuten Accidental en el sentido de que el Proyecto no comporta un gasto puacuteblico inmediato y que si se llega a aprobar su desarrollo quedariacutea sujeto a la voluntad poliacutetica de la Asamblea Departamental de Casanare y a la iniciativa del Gobernador quien deberaacute hacer las correspondientes gestiones con el Gobierno nacional y los estudios correspondientes para analizar la sostenibilidad y viabilidad de la oficializacioacuten de la Universidad
De este modo los intervinientes solicitan a la Corte declarar infundadas las objeciones guberniexclpnentales Con todo piden tambieacuten que con arreglo al concepto del Procurador General de la Nacioacuten de acuerdo con el cual la incorporacioacuten de la Universidad al Departamento de Casanare desconoceriacutea la autonomiacutea constitucional que les asiste a los entes de esta naturaleza se declaren 3
I
inexequibles las expresiones e incorporar en la estructura administrativa del departamentd y al
iexcl
departamento del artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley objetado asiacute como las expresiones de incorporacioacuten a la estructura administrativa de la institucioacuten previstas en el artiacuteculo 4 iacutedem
III CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIOacuteN
El Procurador General de la Nacioacuten en ejercicio de las competencias previstas en el artiacuteculo 2785 de la Constitucioacuten y en el artiacuteculo 32 del Decreto 2067 de 1991 rindioacute concepto de rigor dentro del asunto de la referencia mediante el cual solicitoacute a la Corte declarar infundada una de las objeciones propuestasfundadas dos de las objeciones y parcialmente fundada la restante objecioacuten
31 El Ministerio Puacuteblico considera que no existe una correspondencia exacta entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley objetado pues el primero hace referencia a la creacioacuten de la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico mientras que el articulado no crea ni define esa institucioacuten sino que pretende la transformacioacuten de su naturaleza y reacutegimen y dar lugar a otro ente denominado Universidad Internacional del Troacutepico Americano En consecuencia en su opinioacuten se desconoce el artiacuteculo 169 C P en la medida en que el tiacutetulo del Proyecto de Ley no delimita la materia que esta trata enviacutea un mensaje equivocado y dificulta su consulta y control ciudadano Se sigue de esto para el Procurador que la respectiva objecioacuten gubernamental es fundada
32 Respecto al segundo argumento de la impugnacioacuten gubernamental relativa a la imposibilidad juriacutedica de que se produzca la renuncia o donacioacuten de los aportes cuotas sociales o bienes por cuanto Unttroacutepico tienen el caraacutecter de Fundacioacuten sentildeala que con independencia de que las normas objetadas contravengan la regulacioacuten legal ordinaria sobre el reacutegimen de las personas juriacutedicas esto no entrantildea en siacute mismo un problema de inconstitucionalidad pues una ley ordinaria como la que se estudia tiene la virtualidad de crear mecanismos distintos o su generis a los que se encuentran en otras leyes de la misma naturaleza
De la misma manera el Ministerio Puacuteblico afirma que la incorporacioacuten de la Institucioacuten al Departamento del Casanare previa la renuncia o donacioacuten de los derechos sobre el capital no constituye un caso de confiscacioacuten Explica que la donacioacuten es un acto unilateral no prohibido por el ordenamiento juriacutedico colombiano y constituye un mecanismo a traveacutes -del cual se produce la transferencia del dominio que en el presente asunto funciona como una condicioacuten para que Unitroacutepico pueda ser transformada La creacioacuten de la Universidad Puacuteblica expresa el Procurador parte de que el oacutergano decisorio de la Institucioacuten acepte la transformacioacuten a traveacutes de sus estatutos de modo que se respeta la autonomiacutea de la voluntad reflejada en el manejo que los oacuterganos de decisioacuten hagan de aquellos
Halla razoacuten sin embargo al argumento de que la donacioacuten o renuncia a las que hace referencia no deberiacutean realizarse a favor del Departamento que es una persona juriacutedica distinta a la Universidad pues de ser asiacute esta no podriacutea gozar de la propiedad sobre tales bienes Aunque el Gobierno nacional no lo hace expliacutecito afirma el Procurador el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley objetado menoscaba la autonomiacutea universitaria si la Institucioacuten es incorporada a la estructura administrativa de la citada entidad territorial Este problema se refuerza seguacuten indica en el artiacuteculo 6deg del Proyecto debido a que impone a la Universidad Puacuteblica la obligacioacuten legal de presentar proyectos de formacioacuten y capacitacioacuten cientiacutefica al Fondo de Ciencia Tecnologiacutea e Innovacioacuten del Sistema General de Regaliacuteas pese a que esta postulacioacuten debe ser el producto de una decisioacuten que solo concierne al Centro Educativo En este orden de ideas el Ministerio Puacuteblico considera que la objecioacuten resulta parcialmente fundada
33 De otra parte el Procurador General concuerda con el Gobierno nacional en que debioacute haberse realizado un anaacutelisis de los impactos fiscales de la medida legislativa impugnada con sujecioacuten a la ley 819 de 2003 (Art 7deg) en la exposicioacuten de motivos y en las ponencias de traacutemite respectivas Como no se llevaron a cabo estima que esta objecioacuten resulta fundada
34 Por uacuteltimo la Vista Fiscal afirma que no le asiste razoacuten al Gobierno al considerar que el artiacuteculo 4deg del Proyecto de Leyes contrario al principio de igualdad y al derecho a la educacioacuten por establecer la creacioacuten de una futura institucioacuten de educacioacuten superior sin centildeirse a los requisitos establecidos de ia Ley 30 de 1992 En su criterio mediante el artiacuteculo impugnado no se establece una universidad puacuteblica sino que se fijan las condiciones para que ella pueda ser creada y en el caso concreto para que opere la transformacioacuten juriacutedica de la actual Unitroacutepico en una institucioacuten oficial instituida previamente por medio de ordenanza departamental
7
35 Asiacute el Procurador General solicita (i) declarar infundada la objecioacuten formulada contra el artiacuteculo 4deg del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano (ii) declarar parcialmente fundada las objecioacuten respecto del artiacuteculo 2deg del Proyecto y en consecuencia declarar inexequibles las expresiones e incorporar en la estructura administrativa del departamento y al departamento y (iii) declarar fundadas las objeciones en relacioacuten con el tiacutetulo del Proyecto de Ley y la ausencia de anaacutelisis del impacto fiscal de la iniciativa legislativa Como consecuencia pide a la Corte declarar inexequible en su integridad el Proyecto de Ley
IV CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
41 Competencia
1 La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre las objeciones presentadas por el Gobierno nacional seguacuten lo disponen los artiacuteculos 167 y 241 numeral 8deg de la Constitucioacuten Poliacutetica l
42 El traacutemite de las objeciones gubernamentales
421 Caracteriacutesticas y fases del procedimiento
2 A traveacutes de su jurisprudencia la Corte Constitucional ha estudiado las caracteriacutesticas relevantes de la institucioacuten de las objeciones gubernamentales y ha fijado conforme a las previsiones de los artiacuteculos 196 a 201 del Reglamento del Congreso (Ley 5a de 1992) y 165 a 168 de la Constitucioacuten Poliacutetica los requisitos fases y procedimientos que deben ser satisfechos cuando se da apertura a su traacutemite
3 Conforme con los artiacuteculos 165 y 167 CP aprobado un proyecto de ley por la Caacutemara de Representantes y el Senado de Repuacuteblica debe pasar al Presidente de la Repuacuteblica con el fin de que sea sancionado y se disponga su promulgacioacuten como ley de la Repuacuteblica El Ejecutivo sin embargo tambieacuten puede objetarlo ya sea por razones de inconveniencia o a causa de problemas de inconstitucionalidad y esta oposicioacuten a la iniciativa legislativa puede ser total o parcial En el primer caso el Gobierno impugna la totalidad del texto aprobado por el Congreso mientras que en el segundo se muestra en desacuerdo con algunos artiacuteculos o fragmentos de los textos normativos adoptados
4 No obstante parecieran constituir en principio un bloqueo a las competencias legislativas del Congreso como lo ha clarificado la Corte las objeciones gubernamentales no comportan un poder de veto Son por el contrario expresioacuten del principio de colaboracioacuten armoacutenica entre las diferentes ramas del poder puacuteblico (CP Art 113 y en especial del Ejecutivo que contribuye a la funcioacuten legislativa con sus apreciaciones sobre la conveniencia del contenido de las normas legales y maacutes importante auacuten su efectiva sujecioacuten a los mandatos contenidos en la Constitucioacuten3bull
A partir de lo anterior cuando el Presidente de la Repuacuteblica formula objeciones a fragmentos de una ley o a esta en su integridad no se entiende realmente trastocado el procedimiento legislativo sino que tiene
1 Confonne al articulo 167 CP El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volveraacute a las Caacutemaras a segundo debate II El Presidente sancionaraacute sin poder presentar objeciones el proyecto que reconsiderado fuere aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra Caacutemara II Exceptuacutease el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucional En tal evento si las Caacutemaras insistieren el proyecto pasaraacute a la Corte Constitucional para que ella dentro de los seis diacuteas siguientes decida sobre su exequibilidad Elfallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley Si lo declara inexequible se archivaraacute el proyecto II Si la Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible asiacute lo indicaraacute a la Caacutemara en que tuvo su origen para que oiacutedo el Ministro del ramo rehaga e integre las disposiciones afectadas en teacuterminos concordantes con el dictamen de la Corte Una vez cumplido este traacutemite remitiraacute a la Corte el proyecto para fallo definitivo Por su parte al tenor del articulo 2418 CP A la Corte Constitucional se le confta la guarda de la integridad y supremaciacutea de la Constitucioacuten en los estrictos y precisos teacuterminos de este artiacuteculo Con tal fin cumpliraacute las siguientes funciones ( ) 8 Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales y de los proyectos de leyes estatutarias tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formacioacuten 2 Sentencia C-633 de 2016 MP Luis Guillenno Guerrero Peacuterez Las objeciones se conciben como una expresioacuten del principio de colaboracioacuten armoacutenica entre las diferentes Ramas del Poder Puacuteblico (CP Art J J 3) y no como un poder de veto 3 En la Sentencia C-474 de 2013 MP Nilson Pinilla Pinilla la Corte sentildealoacute la sancioacuten no puede ser vista como un 1 requisito de naturaleza formal en sentido estricto sino como una manifestacioacuten del sistema de frenos y de contrapesos 1 toda vez que habilita al Presidente de la Repuacuteblica para formular objeciones por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia sin que en modo alguno se entienda como un poder de veto
lugar la reedicioacuten de una fase dentro del traacutemite de produccioacuten de la legislacioacuten4 bull En este sentido la Constitucioacuten preveacute que el proyecto objetado total o parcialmente deberaacute volver a las caacutemaras a segundo debateS Se retoma asiacute la actuacioacuten para la adopcioacuten de una decisioacuten definitiva por parte del Congreso luego de considerar el concepto del Ejecutivo y evaluar los informes preparados por una comisioacuten accidental que analiza en detalle los reparos del Gobierno Ademaacutes de este anaacutelisis la comisioacuten accidental propone a las plenmias acoger los puntos de vista del Gobierno o rechazarlos total o parcialmente y en este uacuteltimo caso la insistencia en el respectivo proyecto de ley
5 De conformidad con los artiacuteculos 167 y 24186 cuando las caacutemaras legislativas insisten en un proyecto de ley que ha sido previamente objetado por el Presidente de la Repuacuteblica su resolucioacuten final sigue distintos traacutemites dependiendo si se trata de objeciones por inconveniencia o por inconstitucionalidad En el primer caso el Constituyente de 1991 dio prevalencia al juicio poliacutetico del Congreso de manera que si con el voto favorable de una y otra caacutemara7 se decide rechazar la impugnacioacuten el Presidente deberaacute sancionar el respectivo proyecto de ley Por el contarlo si con las mismas mayoriacuteas las caacutemaras insisten en un proyecto de ley impugnado por inconstitucional corresponde a la Corte dirimir el desacuerdo y en consecuencia decidir definitivamente sobre su constitucionalidad en cwnplimiento de su funcioacuten de la guarda de la integridad y supremaciacutea de la Carta
6 Correlativamente a 10 anterior es claro que cuando el Gobierno nacional plantea objeciones totales o parciales a un especiacutefico proyecto de ley y las caacutemaras legislativas no insisten en los textos originalmente aprobados se entienden acogidas las observaciones y por ende que los textos impugnados fueron modificados o archivados En tal caso si se trata de objeciones por inconstitucionalidad naturalmente la competencia de la Corte no resultaraacute activada dado que esto solo tiene lugar en aquellos eventos en los cuales las caacutemaras han insistido y se ha suscitado el conflicto entre estas y el Ejecutivo en tomo a la compatibilidad con la Constitucioacuten del contenido de las especiacuteficas propuestas de ley aprobadas
7 Asiacute mismo para que la insistencia del Congreso se configure y deacute lugar a los efectos indicados es decir a la obligacioacuten presidencial de sancionar el respectivo proyecto de ley (cuando se trata de objeciones por inconveniencia) o a la activacioacuten de la competencia de la Corte (respecto de objeciones por inconstitucionalidad) el rechazo a la censura del Gobierno debe ser adoptado por las dos caacutemaras legislativas De conformidad con el Reglamento del Congreso si solo una de las Caacutemaras concluye que la impugnacioacuten es infundada tal circunstancia conduciraacute al archivo del respectivo proyecto de ley8 Asiacute mismo debe tenerse presente que todas estas condiciones y consecuencias se predican siempre de aquellas partes de las propuestas de ley que han sido censuradas dado que este traacutemite especial surge y se explica solo en relacioacuten con ellas no necesariamente de los proyectos completos salvo que estos en su integridad hayan sido objeto de discrepancia
8 Conforme a la regulacioacuten anterior el traacutemite de las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad que activa la competencia de la Corte sigue ciertas reglas generales del segundo debate de los proyecto de ley pero tambieacuten unas especiacuteficas pautas relacionadas con sus particularidades (arts 165 a 168 CP 794 y 196 a 201 de la Ley 58 de 1992) Baacutesicamente se requiere el cwnplimiento de algunos tiempos solemnidades quoacuterums y mayoriacuteas asiacute como de procedimientos precisos y surtidos en forma oportuna propios de la dinaacutemica de impugnaciones del Ejecutivo y sus respuestas al interior de las caacutemaras De esta manera se ha dicho que el examen formal se sujeta a la verificacioacuten de las etapas baacutesicas de resolucioacuten de las objeciones sin incluir las generalidades de traacutemite de la ley objetada pues este uacuteltimo queda abierto a las acciones de inconstitucionalidad que por vicios de procedimiento puedan presentarse dentro del antildeo siguiente a su promulgacioacuten (Art 2423 cpl
4 Sentencia C-1152 de 2008 MP Humberto Antonio Sierra Porto 5 Art 167 CP El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volveraacute a las Caacutemaras a segundo debate 6 Art 167 cP El Presidente sancionaraacute sin poder presentar objeciones el proyecto que recoacutensiderado fuere aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra caacutemara Exceptuacutease el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucionalidad En tal evento si las Caacutemaras insistieren el proyecto pasaraacute a la Corte Constitucional para que ela dentro de los seis dias siguientes decida sobre su exequibilidad A su vez el artiacuteculo 2418 CP preveacute decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el gobierno como inconstitucionales ( ) 7 Art 167 inciso 20 de la Constitucioacuten Poliacutetica s Ley 5a de 1992 articulo 200 Discrepancias entre las caacutemaras cuando una caacutemara hubiere declarado infundadas las objeciones presentadas por el gobierno a un proyecto de ley y la otra las encontrare fundadas se archivaraacute el proyecto 3 fA
9 Sobre el particular en la Sentencia C-985 de 2006 MP Marco Gerardo Monroy Cabra se sefialoacute U[e]n primer lugar debe t la Corte advertir que ( ) se limitaraacute a examinar el traacutemite dado en el Congreso ( ) a las objeciones presidenciales y a la
Q
1
El procedimiento que debe surtirse para presentacioacuten de objeciones y su insistencia y que ha de ser verificado por la Corte en orden a determinar su competencia puede ser esquematizado como se muestra a continuacioacuten
81 De acuerdo con el artiacuteculo 166 cP el Gobierno dispone del teacutermino de seis diacuteas para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de maacutes de veinte artiacuteculos de diez diacuteas cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artiacuteculos y hasta de veinte diacuteas cuando los artiacuteculos sean maacutes de cincuenta Seguacuten la jurisprudencia constitucional estos teacuterminos son haacutebiles y se cuentan a partir del diacutea siguiente a aqueacutel en que el proyecto fue recibido para la correspondiente sancioacuten presidencial Por otra parte el proyecto objetado debe ser devuelto a la caacutemara en que tuvo origenlO y en tanto constituye un acto de Gobierno ll es necesario que las objeciones sean firmadas por el Presidente de la Repuacuteblica y el ministro del ramo
82 Una vez recibido el proyecto sin sancioacuten presidencial y con observaciones en la caacutemara en la cual tuvo origen las objeciones deben ser sometidas a conocimiento de las plenarias de la Caacutemara de Representantes y del Senado de la Repuacuteblica a traveacutes de su publicacioacuten en la Gaceta del Congreso 12
Luego se debe conformar una comisioacuten accidental para hacer el estudio de las objeciones y presentar un informe en el que ademaacutes de analizarse el alcance de la impugnacioacuten se proponga una decisioacuten a adoptar por parte de cada una de las plenarias Este informe a las objeciones gubernamentales del respectivo proyecto de ley a su vez debe ser publicado en la respectiva Gaceta del Congreso a efectos de que sea conocido por el pleno de las dos corporaciones legislativas
83 Cumplidos los anteriores presupuestos de publicidad tanto de las objeciones como del informe respectivo preparado por la comisioacuten accidental de conformidad con el Acto Legislativo O 1 de 2003 la deliberacioacuten y votacioacuten de este uacuteltimo debe ser anunciada por parte de la presidencia de cada una de las caacutemaras de forma precedente a la sesioacuten en la que tendraacute lugar dicha discusioacuten y votacioacuten La fecha de la sesioacuten posterior para la votacioacuten del informe sobre las objeciones ha de ser cierta determinada o por lo menos determinable y el acto de manifestacioacuten de voluntad de cada congresista solo puede ocurrir en la sesioacuten precisa y exacta en la cual se anuncioacute que ello tendriacutea 1ugar13 bull
84 Adicionalmente conforme a lo dispuesto en los artiacuteculos 145 y 167 CP la votacioacuten del informe de insistencia en la plenaria de cada una de las caacutemaras debe haberse llevado a cabo previa deliberacioacuten con al menos una cuarta parte de los miembros Asiacute mismo la decisioacuten debe tomarse con la asistencia de la mayoriacutea de los integrantes de la respectiva corporacioacuten y ser aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra caacutemara
85 Por uacuteltimo la Corte ha sostenido que debe existir congruencia entre el contenido normativo enviado a sancioacuten presidencial y el tomado en consideracioacuten en el informe de las objeciones discutido y aprobado por el Congreso l4bull No obstante dicha congruencia no constituye un requisito de forma expresamente establecido en la Constitucioacuten Poliacutetica ni en la Ley 5a de 1992 la Sala Plena ha considerado que es una exigencia consustancial al traacutemite de las objeciones gubernamentales Como se indicoacute las objeciones son una etapa especial dentro del procedimiento legislativo pues el proyecto de ley objetado debe volver a las caacutemaras a segundo debate en donde se deberaacuten acoger o rechazar (total o parcialmente) los reparos del Gobierno En este sentido la reedicioacuten de este segundo debate parlamentario se encuentra circunscrita a los puntos objeto de discrepancia y por consiguiente la insistencia del Congreso que activa la competencia de la Corte debe versar total o parcialmente sobre el mismo texto objetado por el Ejecutivo
422 Cumplimiento de los requisitos del traacutemite de objeciones presidenciales en el presente asunto
9 De acuerdo con la actual doctrina constitucional la decisioacuten judicial sobre las objeciones gubernamentales no solo supone el anaacutelisis al contenido de las discrepancias del Presidente frente al
insistencia del Congreso de la Repuacuteblica Por tanto omitiraacute el anaacutelisis del todo el proceso legislativo anterior teniendo en cuenta que el mismo es susceptible de ( ) demandas ciudadanas 10 Art 165 CP 11 Sentencia C-196 de 2009 MP (e) Clara Elena Reales Gutieacuterrez 12 Artiacuteculo 2 de la Ley 1431 de 2011 t 5gt D 13 Sentencia C-644 de 2004 MP Rodrigo Escobar Gil J 14 Auto 476 de 2017 MP Alejandro Linares Cantillo
111
correspondiente proyecto de ley como inicialmente se considerabaIs sino tambieacuten el control del procedimiento llevado a cabo para su formulacioacuten y del seguido por las caacutemaras en orden a insistir en la iniciativa aprobada de manera que la competencia de la Corte sea vaacutelidamente activada Se ha considerado asiacute mismo que la extensioacuten de la revisioacuten al traacutemite se justifica en la medida en que se preveacuten reglas especiacuteficas que de no seguirse implican ciertas consecuencias y obligaciones juriacutedicas ya sea para el Presidente de la Repuacuteblica o el Congreso l6bull
A continuacioacuten la Sala verificaraacute los procedimientos de formulacioacuten de las objeciones y la aprobacioacuten de la insistencia por el Congreso en el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano de acuerdo con las pautas indicadas en precedencia (fundamentos 81 a 85)
91 Oportunidad A traveacutes de oficio recibido en la Secretariacutea Juriacutedica de la Presidencia de la Repuacuteblica ellO de junio de 2017 el Secretario General de la Caacutemara de Representantes remitioacute el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano en cumplimiento de los arts 1574 165 Y 166 CP Y 196 de la Ley 5a de 1992
Por su parte el Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten devolvieron al Presidente de la Caacutemara de Representantes el texto de Proyecto de Ley sin la respectiva sancioacuten junto con un escrito de objeciones por razones de inconveniencia y de inconstitucionalidad El documento fue recibido el 9 de junio de 2017 lo que quiere decir que su presentacioacuten fue oportuna dado que el Ejecutivo por tratarse de un proyecto con menos de 20 artiacuteculos disponiacutea de seis diacuteas haacutebiles para oponerse al Proyecto y este plazo venciacutea exactamente el mismo diacutea en que el escrito fue recepcionado
92 Publicacioacuten Las objeciones presidenciales fueron publicadas el viernes 16 de junio de 2017 en la Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica Ndeg 505
93 Conformacioacuten de la comisioacuten accidental y publicacioacuten del informe a las objeciones El Senado de la Repuacuteblica designoacute a Andreacutes Garciacutea Zuccardi miembro de esta Caacutemara y la Caacutemara de Representantes nombroacute a Jorge Eliecer Tamayo Marulanda Ciro Antonio Rodriacuteguez Pinzoacuten y Jo1m Eduardo Molina Figueredo pertenecientes a esta Corporacioacuten Legislativa como miembros de la Comisioacuten Accidental para el estudio de las objeciones al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara Esta Comisioacuten preparoacute un informe que se publicoacute el martes 12 de septiembre de 2017 en las Gacetas del Congreso de la Repuacuteblica 772 y 773 en el cual se propuso no aceptar los reparos del Gobierno
15 Inicialmente la Corte consideraba que la revisioacuten en estos casos se limitaba al estudio y decisioacuten de las objeciones como habiacutean sido formuladas sin abarcar aspectos no sefialados por el Ejecutivo bajo la consideracioacuten de que la decisioacuten debiacutea estar enmarcada exclusivamente en la dinaacutemica de los controles interorgaacutenicos y en esa medida no podiacutea afectar la posibilidad de que con posterioridad los ciudadanos ejercieran la accioacuten puacuteblica de inconstitucionalidad contra las normas objetadas Sin embargo en la Sentencia C-1404 de 2000 MM pp Carlos Gaviria Diacuteaz y Aacutelvaro Tafur Galvis la Sala varioacute expliacutecitamente el precedente y definioacute que por razones loacutegicas y constitucionales era necesario el pronunciamiento sobre aspectos no planteados por el Gobierno pero cuyo anaacutelisis resultaba un presupuesto indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad formuladas en las objeciones De un lado indicoacute que las reglas de derecho que se han de aplicar al estudio de las objeciones se derivan en no pocos casos de otras reglas o principios maacutes generales no mencionados en las objeciones pero que resultan insoslayables para fundamentar cualquier decisioacuten De otro lado consideroacute que en tanto el mandato del artiacuteculo 2418 CP califica las decisiones de la Corte como definitivas si no se efectuacutea en ellas el anaacutelisis de constitucionalidad de los mencionados temas conexos eacutestos quedaraacuten cobijados por el efecto
de cosa juzgada constitucional que se deriva de la decisioacuten final sobre la objecioacuten como tal y en consecuencia ninguacuten ciudadano podraacute controvertirlos en el futuro La Sala Plena explico que al pronunciarse sobre tales asuntos conexos en realidad no se coartaba el derecho de los ciudadanos de ejercer la accioacuten puacuteblica de iexclnconstitucionalidad en la medida en que una vez la Corte emita el fallo en todo caso la mencionada accioacuten no seraacute procedente respecto de los temas que se relacioacutenan directamente con el objeto central de la sentencia A partir de esta variacioacuten del precedente praacutecticamente en todos los casos la Sala ha considerado necesario controlar la constitucionalidad del procedimiento seguido por el Congreso de la Repuacuteblica y el Gobierno que dio lugar a la intervencioacuten de la Corte para decidir sobre las objeciones 16 Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado De este modo si el Presidente no propone objeciones dentro del teacutermino previsto -o no lo hace en debida forma- debe sancionar y promulgar el proyecto de ley (Art 166 CP) Por su 5 parte si el proyecto de leyes objetado total o parcialmente por el Gobierno las caacutemaras deberaacuten surtir de nuevo el segundo 7J debate para analizar las observaciones formuladas (Art 167 CP)
94 Anuncio previo a la discusioacuten y votacioacuten de las objeciones En las sesiones plenarias del Senado de la Repuacuteblica del 12 de septiembre de 2017 17 Y de la Caacutemara de Representantes del 13 de septiembre de 201718 se anuncioacute que el citado informe sobre objeciones gubernamentales se pondriacutea en consideracioacuten y votariacutea los diacuteas 13 y 19 de septiembre respectivamente
95 Votacioacuten del informe de objeciones En las anteriores fechas las plenarias del Senado 19 y la Caacutemara de Representantes20 aprobaron efectivamente el informe de la Comisioacuten Accidental sobre las objeciones presidenciales En el Senado de la Repuacuteblica se hicieron presentes al inicio de la sesioacuten 90 senadores de los 101 que en ese momento lo conformaban y la aprobacioacuten del informe se llevoacute a cabo a partir de 56 votos por el Siacute y O votos por el N021 emitidos a traveacutes del sistema de voto nominal y puacuteblico En la Caacutemara de Representantes se hicieron presentes al inicio de la sesioacuten 147 de los 166 miembros y la aprobacioacuten del informe se realizoacute a partir de los 87 votos por el Siacute Y O votos por el No asiacute mismo depositados a traveacutes del sistema de voto nominal y puacuteblic022bull
En este orden de ideas la Corte encuentra que el informe de objeciones fue vaacutelidamente aprobado De un lado en la plenaria del Senado de la Repuacuteblica existioacute quorum deliberatorio e4 de los miembros) y decisorio eh de los miembros) pues estuvieron presentes al inicio de la sesioacuten 90 senadores y el informe fue votado por 56 de ellos Asiacute mismo se aproboacute por mayoriacutea absoluta (2+ 1 de los miembros) pues los 56 votos emitidos fueron a favor del informe que propuso rechazar las objeciones gubernamentales
Debe efectuarse con todo una precisioacuten Como se indicoacute el 12 de septiembre de 2017 el Secretario del Senado anuncioacute al Pleno de la Corporacioacuten Legislativa que el Proyecto Ley objetado se discutiriacutea y votariacutea en la proacutexima sesioacuten Al siguiente diacutea es decir el 13 de septiembre de 2017 se anuncioacute sin embargo una vez maacutes dentro de los proyectos que seriacutean considerados y eventualmente votados en la proacutexima sesioacuten plenaria la iniciativa legislativa objetada23bull Pese a esto el mismo diacutea luego de finalizar la enunciacioacuten de dicha lista de proyectos y de que varios senadores dejaron algunas constancias la Presidencia del Senado concedioacute la palabra al Senador Andreacutes Felipe Garciacutea Zuccardi quien invitoacute al Pleno a votar positivamente el informe sobre las objeciones Acto seguido el Presidente de esa Caacutemara sometioacute a consideracioacuten de la Plenaria el referido informe y fue aprobado con los resultados precedentemente indicados24bull
De acuerdo con lo anterior el anuncio previo fue realizado en dos oportunidades Pese a esto la Corte subraya como relevante que la discusioacuten y votacioacuten efectivas se produjeron el diacutea inicialmente sentildealado para el efecto y que el informe sobre las objeciones en el Senado de la Repuacuteblica fue aprobado por mayoriacutea absoluta como lo ordenan las reglas citadas a partir de un resultado de 56 votos por el Siacute y O por el No Esto indica que la finalidad del anuncio previo se cumplioacute a cabalidad y por lo tanto en dicha Caacutemara el traacutemite de aprobacioacuten del informe relativo a las objeciones gubernamentales se llevoacute a cabo con observancia de los procedimientos legales y constitucionales correspondientes
El informe sobre las objeciones tambieacuten fue vaacutelidamente aprobado en la Caacutemara de Representantes En la plenaria de esta Corporacioacuten Legislativa compuesta por 166 miembros existioacute quorum deliberatorio (4 de los miembros) y decisorio (h de los miembros) dado que estuvieron presentes al inicio de la sesioacuten 144 representantes y el informe fue votado por 86 de ellos De igual forma se votoacute por mayoriacutea absoluta eh+1 de los miembros) en la medida en que los 86 votos depositados fueron a favor del informe que propuso no aceptar las objeciones gubernamentales
96 Por uacuteltimo la Sala encuentra que el texto del proyecto de ley objetado es exactamente el mismo en el cual el Congreso insistioacute de modo que se cumple la exigencia de congruencia entre los dos contenidos
l7 Acta de Sesioacuten 15 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 52 de 2018 IS Acta de Sesioacuten 244 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1072 de 2017 19 Acta de Sesioacuten 16 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 53 de 2018 20 Acta de Sesioacuten 245 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1014 de 2017 21 Seguacuten certificacioacuten expedida por el Secretario General allegada a la Corte mediante oficio del 23 de abril de 2018 y se evidencia tambieacuten en el Acta de Sesioacuten 15 contenida en la Gaceta del Congreso 53 de 2018 22 Conforme a la certificacioacuten emitida por el Secretario General de la Caacutemara de Representantes enviada a la Corte mediante oficio del 1 de noviembre de 2017 y consta en el Acta de Sesioacuten 245 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1014 de 2017 23 Acta de Sesioacuten 16 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 53 de 2018 p 8 24 iexclbid p 11
97 Rechazados de este modo los reparos del Gobierno nacional el Presidente del Senado remitioacute a la Corte el expediente legislativo para que la Corte decidiera sobre la exequibilidad del Proyecto de Ley
10 En este orden de ideas la Sala concluye que las caacutemaras legislativas y el Gobierno nacional cumplieron los requisitos de procedimiento establecidos en las normas pertinentes para este tipo traacutemites y corresponde en consecuencia decidir de fondo sobre las objeciones gubernamentales formuladas
43 El contenido de las objeciones gubernamentales
431 Entre el tiacutetulo del Proyecto de Ley objetado y su contenido existe una relacioacuten de conexidad
11 A juicio de la Sala Plena no puede predicarse falta de correspondencia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen jurfdico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano a la luz de las reglas jurisprudenciales sobre la materia construidas por la Corte
12 De conformidad con el artiacuteculo 169 de la Constitucioacuten [e]l tiacutetulo de las leyes deberaacute corresponder precisamente a su contenido precepto que se traduce en la obligacioacuten para el Congreso de la Repuacuteblica de fijar un tiacutetulo a cada una de las leyes que aprueba y de proporcionarle una redaccioacuten articulada armoacutenica y temaacutetica con el contenido de los correspondientes compendios normativos25 bull En tanto se trata de un mandato constitucional y el control que se le confiere a la Corte abarca los vicios materiales y de procedimiento en la formacioacuten de los actos juriacutedicos implica un deber que se incorpora como paraacutemetro de constitucionalidad de las leyes El alcance de esta norma cobija tanto la existencia del tiacutetulo como su contenido en la medida en que este debe guardar la precitada relacioacuten de correspondencia26
bull
13 El tiacutetulo encabezado o epiacutegrafe de las leyes o actos legislativos cumple varios papeles importantes al circunscribir la materia regulada (i) proporciona el reflejo del contenido previsto en el articulado como elemento pedagoacutegico para la ciudadaniacutea que facilita la identificacioacuten difusioacuten y cumplimiento de la respectiva normatividad (ii) permite a los destinatarios de las disposiciones llevar a cabo su consulta a traveacutes de la clasificacioacuten a partir del tema al que se refieren sobre la base de que normas aisladas no se encuentran recogidas dentro de leyes que regulan otras materias (iii) sirve como criterio de interpretacioacuten para establecer el sentido de las disposiciones contenidas en un mismo conjunto a partir de un canon sistemaacutetico y contextual27 y (iv) contribuye en muchos casos a determinar eventuales desconocimientos al principio de unidad de materia28 bull
14 Evidentemente el mandato de correspondencia entre el tiacutetulo y el articulado al que antecede puede ser satisfecho en un sinnuacutemero de maneras pues con frecuencia las conexiones temaacuteticas y las funciones que desempentildea resultan cumplidas a partir de muchos enunciados linguumliacutesticos Esto implica de suyo que al redactar la foacutermula que encabezaraacute cada una de las leyes el Legislador dispone como regla general de un amplio margen de configuracioacuten29bull La jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido con todo que esta libertad para titular los conjuntos de disposiciones legales tiene varios liacutemites En general el Congreso no puede dejar de cumplir con unos miacutenimos en su disentildeo y le estaacute vedada la adopcioacuten de contenidos de cierto caraacutecter
25 Sentencia C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto 26 Ver las Sentencias C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-821 de 2006 Cit 27 rE] tiacutetulo de las leyes a pesar de no constituir una norma en estricto sentido en tanto de ellos no es deducible un mandato una prohibicioacuten o una permisioacuten si exhibe valor como criterio de interpretacioacuten de las normas contenidas en el cuerpo de la ley Siendo asiacute es claro que incluso los criterios de interpretacioacuten de la ley que emanan del texto del tiacutetulo o encabezado de la misma son pasibles del control de constitucionalidad puesto que un titulo contrario a los preceptos constitucionales de no ser excluido del ordenamiento juriacutedico padrla conducir a una interpretacioacuten de parte o toda la ley no conforme con el estatuto superior Sentencia C-152 de 2013 Cfr asiacute mismo las Sentencias C-152 de 2015 MPLuis Ernesto Vargas Silva C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-230 de 2008 MP Rodrigo Escobar Gil C-290 de 2000 MP Vladimiro Naranjo Mesa y C-1)85 de 2000 MM PP MP Vladimiro Naranjo Mesa y Carlos Gaviria Diacuteaz 28 Cfr Sentencias C-393 de 2011 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-908 de 2007 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-152 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva 29 Ver Sentencia C-152 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva
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Asiacute en primer lugar el tiacutetulo de las leyes no debe carecer de toda relacioacuten con su contenido pues por expresa exigencia del articulo 169 CP debe subsistir la necesaria correspondencia a que se ha hecho referencia En segundo lugar el nombre de una ley no puede ser discriminatorio y por ende al Legislador le estaacute constitucionalmente vedado el empleo de criterios que la propia Carta Poliacutetica sentildeala como prohibidos para diferenciar entre personas tales como la raza el sexo la opinioacuten poliacutetica o filosoacutefica el origen nacional etc De esta forma seriacutea inconstitucional un tiacutetulo que nominara la ley en cuestioacuten por ejemplo Ley-Antisemita o Ley-Anticomunista3o En tercer lugar se encuentran excluidos tambieacuten tiacutetulos que tengan como efecto la sustitucioacuten total del nuacutemero y la descripcioacuten general del contenido de la Ley pues aquellos requisitos se hallan expliacutecitamente establecidos en la Ley 5a de 1992 Orgaacutenica del Reglamento del Congreso
Por uacuteltimo el nombre o subtiacutetulo de la ley no debe conceder reconocimientos privilegios u honores a una persona especiacutefica dado que estas materias son objeto de leyes especiales denominadas leyes de honores que se someten a unos requisitos particulares (Art 15015 Cp)31 Debe ser claro en todo caso que a la luz del principio democraacutetico maacutes allaacute de las prohibiciones mencionadas el mandato constitucional de fijar un encabezado a la ley que guarde relacioacuten de correspondencia sustantiva con el contenido de las respectivas disposiciones permite la utilizacioacuten de variadas foacutermulas y salvo casos de evidente desconexioacuten temaacutetica el epiacutegrafe seraacute solo excepcionalmente cuestionable A menudo como ha sostenido la Corte la ilustracioacuten geneacuterica de la materia que se pretende regular32 o la mencioacuten del fin o de propoacutesitos que se persiguen a traveacutes de ella seraacuten suficientes33
15 En el presente asunto el Gobierno nacional sostiene que la ruptura de la correspondencia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley objetado se produce porque seguacuten el primero la eventual ley establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano mientras que de acuerdo con el segundo habriacutea lugar a la creacioacuten de una nueva universidad El Procurador General de la Nacioacuten coincide en que se desconoce la norma constitucional en cuestioacuten porque el contenido del Proyecto tiende no en la direccioacuten en que el tiacutetulo sugiere es decir hacia el establecimiento sino hacia la transformacioacuten de la naturaleza y reacutegimen y en uacuteltimas la creacioacuten de un Centro Educativo distinto Las conclusiones a las cuales llegan estos puntos de vista sin embargo a juicio de la Corte se basan en una lectura aislada del tiacutetulo censurado y se encuentran desprovistas del contexto que condujo a la aprobacioacuten del Proyecto de Ley bajo examen
16 Tanto en la exposicioacuten de motivos como en el informe de las objeciones presidenciales se muestra que en la actualidad existe una ambiguumledad respecto de la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico Se indica que mediante Ordenanza del 24 de febrero de 2000 la Asamblea Departamental de Casanare autorizoacute al Gobernador para asociarse con entidades puacuteblicas y privadas de los niveles nacional regional departamental y municipal con instituciones extranjeras multinacionales o internacionales y con particulares a fin de crear la Institucioacuten como entidad de participacioacuten mixta sin aacutenimo de lucro A partir de lo anterior el 16 de marzo de 2000 la Fundacioacuten fue constituida mediante documento privado con base en los aportes del Departamento (96) y de entidades particulares34bull
El Ministerio de Educacioacuten Nacional por su parte mediante la Resolucioacuten 1311 de 2002 reconocioacute personeriacutea juriacutedica a la entidad como institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter privado sin aacutenimo de lucro Asiacute mismo a traveacutes de la Resolucioacuten 6538 del 2011 ratificoacute una reforma a los estatutos de Unitroacutepico sobre la base de que se trataba de una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter privado Pese a todo esto en los antecedentes legislativos se hace referencia a la incertidumbre existente acerca de la naturaleza juriacutedica de la institucioacuten y se sentildeala que incluso el propio Ministerio de Educacioacuten solicitoacute en su momento concepto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sobre la posibilidad de crear y reconocer una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto y asemejarla a una sociedad de economiacutea mixta
De acuerdo con la exposicioacuten de motivos y el informe sobre las objeciones gubernamentales habriacutea dos tesis posibles acerca de la naturaleza juriacutedica de la Universidad (i) podriacutea entenderse de naturaleza privada y sin aacutenimo de lucro como en principio lo consideroacute el Ministerio de Educacioacuten pese a los
30 Sentencia C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa 31 Sentencias C-752 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva cit C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa Cshy821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-393 de 2011 MP Mariacutea Victoria Calle Correa n Sentencias C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-026 de 1993 MP Jaime Sanfn Greiffenstein 33 Sentencia C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa 34 Gaceta del Congreso 773 p 9
middot
aportes de naturaleza principalmente puacuteblica que la alimentan o (ii) podriacutea ser una entidad de participacioacuten mixta al contar dentro de su patrimonio con capital puacuteblico y privado Sin embargo se subraya que mediante pronunciamiento del 9 de julio de 2015 (radicacioacuten 2242) la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado concluyoacute que era imposible que el servicio puacuteblico de educacioacuten superior fuera prestado por una persona juriacutedica mixta (bien sea sociedad o fundacioacuten) asimilable a una sociedad de economiacutea mixta dada la naturaleza objeto y diferentes fines que estas poseen En estas circunstancias el infonne sobre las objeciones resalta que la misma Sala de Consulta y Servicio Civil recomendoacute normalizar la situacioacuten de la Universidad a fin de superar todas las situaciones faacutecticas y juriacutedicas que pudieran afectar la prestacioacuten del servicio puacuteblico sin desconocerse las expectativas legiacutetimas de los estudiantes3s bull
De esta manera conforme lo evidencia la citada motivacioacuten el Proyecto de Ley busca resolver la referida incertidumbre al proporcionar la manera de oficializar la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano reconocida en principio como de caraacutecter privado por el Ministerio de Educacioacuten Seguacuten se indica la mutacioacuten de naturaleza privada a puacuteblica de instituciones de educacioacuten superior ya ha tenido lugar con anterioridad por lo menos en dos casos De una parte se encuentra la Ley 67 de 1968 que establecioacute la situacioacuten juriacutedica de la Universidad Francisco de Paula Santander de la ciudad de Cuacutecuta y de la otra el Decreto Departamental 553 del 5 de agosto de 1970 que oficializoacute la Fundacioacuten Universidad de Pamplona
17 En este orden de ideas a juicio de la Sala es claro que cuando el artiacuteculo 1 deg del Proyecto de Ley objetado sentildeala que el propoacutesito de la regulacioacuten es otorgar herramientas necesarias para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico y en el artiacuteculo 2deg se autoriza a la Asamblea del Departamento de Casanare a oficializar la Institucioacuten a traveacutes de tales instrumentos y mecanismos se pretende precisamente lo indicado en el tiacutetulo del articulado propuesto esto es establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Entidad
Como se sentildealoacute con la nonnatividad el Legislador busca superar la incertidumbre acerca de las caracteriacutesticas juriacutedicas de Unitroacutepico Pues bien dado que esta incertidumbre se deriva de que en su patrimonio el Centro Educativo cuenta con recursos puacuteblicos (en su mayoriacutea) y aportes privados pero a la vez no es posible que entidades mixtas presten el servicio de educacioacuten la manera elegida por el Congreso para clarificar la naturaleza de la Fundacioacuten es a traveacutes de la autorizacioacuten para que se proceda a su oficializacioacuten Esta autorizacioacuten para la clarificacioacuten de la naturaleza juriacutedica de la Universidad equivale entonces de fonna mediata a establecer su naturaleza y reacutegimen juriacutedico como lo preveacute el tiacutetulo del Proyecto de Ley Establecer significa en este caso no crear por primera vez la naturaleza juriacutedica de la Universidad como lo entienden el Gobierno nacional y el Procurador General de la Nacioacuten sino fijar o definir dicha naturaleza en orden a superar la citada situacioacuten de incertidumbre en que actualmente se encuentra
En otros teacutenninos dadas las condiciones de incertidumbre sobre el caraacutecter legal de Unitroacutepico el Legislador pretende su clarificacioacuten definicioacuten o el establecimiento de su naturaleza y reacutegimen juriacutedico (como indica el tiacutetulo) mediante la autorizacioacuten para su oficializacioacuten en la estructura administrativa al Departamento de Casanare (seguacuten lo indicado en los Arts 1 Y 2 del Proyecto objetado) lo cual resulta loacutegicamente coherente Debe tenerse en cuenta que por razoacuten de la distribucioacuten de competencias las nonnas legales propuestas no llevan a cabo directamente la referida oficializacioacuten pues ello corresponde a la Asamblea Departamental de confonnidad con el artiacuteculo 58 de la Ley 30 de 1992 Sin embargo las disposiciones legales en las que el Congreso insiste penniten esa oficializacioacuten y en consecuencia de fonna indirecta sirven a los fines de clarificar su naturaleza y reacutegimen juriacutedico en los teacutenninos anunciados en su tiacutetulo
18 Por otro lado pese a que pueda tratarse de una modificacioacuten sustancial del caraacutecter de la Universidad ello no es equivalente a que se esteacute autorizando la creacioacuten de una institucioacuten de educacioacuten superior nueva De hecho el artiacuteculo 2 del Proyecto precisa que no habraacute necesidad de disolucioacuten de la Fundacioacuten y los ejemplos a los que se hace referencia en la exposicioacuten de motivos y en el infonne sobre las objeciones presidenciales muestran que instituciones como las Universidades Francisco de Paula Santander (de Cuacutecuta) y de Pamplona al oficializarse fueron justamente modificadas en su caraacutecter a traveacutes de leyes y decretos pero no creadas ex nuovo
35 iexclbid
1
19 En este orden de ideas la Corte concluye que existe una relacioacuten de correspondencia entre el tiacutetulo del Proyecto de Ley objetado y su contenido y en consecuencia la objecioacuten gubernamental al respecto carece de asidero y deberaacute declararse infundada
La Sala Plena advierte con todo que solo avala por esta uacutenica ocasioacuten la superacioacuten de anonnalidades como aquella a la que se ha hecho referencia a traveacutes de una Ley aprobada con ese propoacutesito En el informe sobre las objeciones seguacuten se dejoacute ilustrado la Comisioacuten Accidental admitioacute que la pretensioacuten era corregir el error generado por el vaciacuteo juriacutedico establecido en el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 toda vez que dicha legislacioacuten solo concibe Instituciones de Educacioacuten Superior de tipo Estatales u Oficiales Privadas o de economiacutea Solidaria en la cual no cabe la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano (Unitroacutepico) En este sentido sentildealoacute que el Ministerio de Educacioacuten Nacional reconocioacute personeriacutea a la Entidad como una Institucioacuten de Educacioacuten superior con el caraacutecter de Institucioacuten Universitaria de tipo privado pese a que se trata de una fundacioacuten de participacioacuten mixta creada a instancias del departamento de Casanare y de otras entidades puacuteblicas y privadas Asiacute la propia Comisioacuten Accidental aceptoacute que el Centro de Educativo fue constituido sin sujecioacuten (o como un Centro Educativo atiacutepic[oJ frente) a lo dispuesto en la Ley 30 de 1992
En efecto seguacuten el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 las instituciones de educacioacuten superior solo pueden ser (i) estatales u oficiales (ii) privadas o (iii) de economiacutea solidaria Por consiguiente desde el punto de vista de su origen no es posible constituir una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto ya sea teacutecnica profesional institucioacuten universitaria escuela tecnoloacutegica o universidad36
bull Asiacute mismo seguacuten el artiacuteculo 58 iacutedem la creacioacuten de universidades estatales u oficiales y demaacutes instituciones de educacioacuten superior del Estado corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Sin embargo de conformidad con el artiacuteculo 23 citado ni en el nivel nacional ni en el territorial es posible establecer una institucioacuten de educacioacuten superior de origen y patrimonio mixto
En consecuencia resulta claro que Unitroacutepico fue juriacutedicamente constituida y oficialmente reconocida al margen de las reglas especiacuteficas contenidas en la Ley 30 de 1992 como es admitido por la Comisioacuten Accidental que preparoacute el informe sobre las objeciones~ Con todo la Sala es consciente de las implicaciones que en este momento tendriacutea resolver dicha anomaliacutea mediante alternativas como la disolucioacuten de la persona juriacutedica en especial para la comunidad de estudiantes y trabajadores quienes han cursado sus estudios y laborado en la Entidad respectivamente al amparo de la confianza legiacutetima en su reconocimiento oficial y en el otorgamiento de registro calificado a un nuacutemero importante de sus programas
Por lo anterior estima que de forma excepcional y en atencioacuten a las citadas circunstancias la superacioacuten de la situacioacuten a traveacutes de la autorizacioacuten legal para llevar a cabo la oficializacioacuten de la Entidad es compatible con los estaacutendares constitucionales del derecho a la educacioacuten y la obligacioacuten estatal de garantizar la continuidad en la prestacioacuten del servicio (Art 67 de la CP) asiacute como la salvaguarda de las expectativas legiacutetimas creadas (Art 83 de la CP ) Se subraya sin embargo que las inconsistencias en la creacioacuten de instituciones no deben ser solucionadas por regla general mediante la expedicioacuten de leyes con mayor razoacuten trataacutendose de entes encargados de asegurar un derecho y un servicio puacuteblico que tiene funcioacuten social (Art 67 inc 1deg deacute la CP) Debe enfatizarse que esta materia y en especial la puesta en marcha de instituciones de educacioacuten superior se encuentran debidamente regladas en la Ley 30 de 1992 y que los entes nacionales y del orden territorial deben proceder a su creacioacuten con estricta observancia de los procedimientos y requisitos establecidos en ella y en las normas que la adicionen y modifiquen
432 El artiacuteculo 2deg del Proyecto de Ley impugnado no tiene efectos confiscatorios
20 El Gobierno atribuye al artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley imprecisiones y el hecho de que el traslado de recursos por donaciones o renuncia de los miembros que alliacute se preveacute es juriacutedicamente imposible debido a que la entidad tiene el caraacutecter de una fundacioacuten sin aacutenimo de lucro y lo primero solo resulta procedente en sociedades comerciales donde la participacioacuten de los socios en el capital de la persona juriacutedica se encuentra representado en acciones cuotas o partes de intereacutes social Agrega que incluso si lo anterior fuera viable no es claro por queacute esos recursos deberiacutean ser recibidos por el Departamento como persona juriacutedica distinta a la Universidad En consecuencia para el Gobierno el efecto de la
~b36 Seguacuten el artiacuteculo 16 de la Ley 30 de 1992 [sjon instituciones de Educacioacuten Superior a) Instiacutetuciones Teacutecnicas )Profesionales b) Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnoloacutegicas c) Universidades
lh
norma es que se incorporan los bienes de Unitroacutepico a la estructura administrativa del Departamento de Casanare sin compensacioacuten alguna lo cual implicariacutea un caso de confiscacioacuten proscrito por el artiacuteculo 34 de la CP
21 La confiscacioacuten ligada a la supresioacuten del derecho de propiedad ha sido asociada comuacutenmente a una pena a raiacutez de sus oriacutegenes histoacutericos de ahiacute que el artiacuteculo 34 de la CP proscriba su imposicioacuten como sancioacuten Sin embargo en el sistema constitucional colombiano se entiende que el fenoacutemeno de la confiscacioacuten se configura en general cuando a traveacutes de una medida legal generalmente tributaria el Estado toma de forma unilateral los bienes o el patrimonio que el ciudadano obtiene a partir de su actividad econoacutemica de modo que en la praacutectica queda en buena medida eliminado su derecho a la propiedad privada y la legitimidad de sus proyectos encaminadas a obtener utilidades37
bull
La jurisprudencia constitucional ha mostrado que en la expresioacuten confiscacioacuten no se halla comprendida necesariamente la idea de una sancioacuten o de una pena38bull En este sentido lo relevante para considerar que una norma tiene efectos confiscatorios es que comporte como consecuencia de su aplicacioacuten unilateral la anulacioacuten del derecho de propiedad del afectado bien sea que la prescripcioacuten sea de origen civil penal administrativo o tributario Asiacute mismo una norma posee implicaciones confiscatorias no solo con prescindencia del motivo que alienta su establecimiento legal sino tambieacuten con independencia de su finalidad39
22 En el presente asunto la Sala encuentra que la objecioacuten gubernamental pierde de vista que el enunciado normativo objetado descarta que el Departamento de Casanare pueda llevar a cabo una absorcioacuten unilateral y arbitraria de los bienes o el patrimonio de Unitroacutepico El artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley autoriza a la Asamblea Departamental a iniciativa del Gobernador para oficializar la Universidad previa renuncia o donacioacuten al Departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten si asiacute lo establecen sus estatutos internos Para el Gobierno nacional esta norma tiene implicaciones confiscatorias pues en siacute misma poseeriacutea el efecto de eliminar el patrimonio de la Fundacioacuten El precepto sin embargo posee un alcance distinto al que se le atribuye
Las fundaciones son personas juriacutedicas sin aacutenimo de lucro surgidas de la voluntad de una persona natural o juriacutedica o del querer de varias acerca de su constitucioacuten fines y medios para alcanzarlos Cuando se constituye una fundacioacuten se afectan unos bienes o dineros preexistentes a la realizacioacuten de unos propoacutesitos de beneficencia puacuteblica de utilidad comuacuten o de intereacutes social4obull El patrimonio de la fundacioacuten es autoacutenomo y se destina uacutenica y exclusivamente al objetivo sentildealado por los fundadores Como consecuencia de esta naturaleza aquellos no tienen cuotas sociales o porcentajes de participacioacuten en el patrimonio de la persona juriacutedica (Art 237 del CC) Una vez asignan determinados recursos a la realizacioacuten de los fines indicados aquellos pasan a ser de la fundacioacuten y de igual forma los eventuales excedentes o beneficios tambieacuten se aplican a la misma finalidad que otorga sentido a la constitucioacuten de la entidad
En este orden de ideas cuando el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley establece que la oficializacioacuten de Unitroacutepico que se autoriza procederaacute previa renuncia o donacioacuten al departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano si asiacute lo establecen sus estatutos internos en rigor no se hace referencia a una renuncia a derechos de participacioacuten en el patrimonio de la Institucioacuten No obstante lo antiteacutecnico del enunciado normativo dado que se trata de una fundacioacuten como indica el Gobierno nacional no hay lugar a la renuncia de utilidad o cuota de participacioacuten alguna pues estas son inexistentes La norma debe interpretarse entonces en otro sentido
37 Cfr Sentencias C-464 de 1993 MP Antonio Barrera Carbonen y C-409 de 1996 MP Alejandro Martiacutenez Caballero Ver asiacute mismo la Sentencia C-93 1 de 2007 MP Marco Gerardo Monroy Cabra 38 Ver por todas la Sentencia C-169 de 2014 MP Maria Victoria Calle Correa 39 Naviera de Casanova Gustavo J Las llamadas laquomedidas tributarias de caraacutecter expropiatorioraquo y el principio de no confiscatoriedad en materia tributaria en AA VV Foros y debates ITVJornadas latinoamericanas y XXXIV colombianas de derecho tributario Instituto Colombiano de Derecho Tributario e Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario Bogotaacute D C 20 IO p 308 40 Sentencia C-284 de 2017 MP (e) Ivaacuten Humberto Escrucerfa Mayolo En la Sentencia se cita como fuente la Guiacutea Praacutectica de las Entidades Sin Aacutenimo de Lucro y del Sector Solidario de la Caacutemara de Comercio de Bogotaacute disponible en (httpbibliotecadigitalccborgcolbitstreamlhandle115208345Guia20Practica20Entidades20sino020Animo20de 20Lucropdfsequence=1)
En virtud de que las fundaciones carecen de aacutenimo de lucro y de que lo relevante es que los fundadores han afectado cierto patrimonio a los fines de utilidad puacuteblica sentildealados en su acto de constitucioacuten es esta voluntad la que debe ser protegida en aquellos supuestos en los cuales se pretenda alterar la naturaleza o la finalidad de la institucioacuten A este respecto la Carta Poliacutetica consagra como un valor superior la debida conservacioacuten y aplicacioacuten de las rentas de las entidades de utilidad comuacuten asiacute como el cumplimiento de la voluntad de los fundadores (Art 18926 de la CP) El Legislador debe por lo tanto salvaguardar el querer de quienes a traveacutes de una fundacioacuten han afectado recursos econoacutemicos a objetivos de beneficencia puacuteblica utilidad comuacuten o intereacutes social y en consecuencia es necesario tomar en cuenta su voluntad al momento de intervenir juriacutedicamente la respectiva entidad
De este modo en el presente asunto el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley debe ser interpretado en el entendido de que previa la oficializacioacuten del Centro Educativo los fundadores deberaacuten manifestar su anuencia no a que sus cuotas sociales pasen a ser del Departamento de Casanare sino a que Unitroacutepico adquiera caraacutecter puacuteblico Asiacute asumido el proyecto de norma no tiene efectos confiscatorios pues no comporta que la Asamblea de Casanare pueda ordenar la absorcioacuten unilateral del patrimonio de la Universidad y que los respectivos haberes pasen a ser del Departamento Por el contrario el Legislador fija una condicioacuten para que la oficialiacutezacioacuten de la Universidad tenga lugar consistente en que se produzca el con~entimiento por parte de los fundadores pero hacia el referido cambio de naturaleza juriacutedica no respecto de renuncia alguna a derechos patrimoniales
En otros teacuterminos las anteriores manifestaciones de voluntad no tendraacuten el sentido de una aquiescencia a que se transfiera o se done un patrimonio privado a la citada entidad territorial Los recursos de la Fundacioacuten se encuentran afectados a la finalidad sentildealada en sus estatutos y por ende el asentimiento de los fundadores que se requiere estaacute relacionado con el cambio de naturaleza juriacutedica de la Institucioacuten no con una renuncia a recursos de propiedad de aquellos En consecuencia el artiacuteculo objetado no posee efectos confiscatorios por cuanto estaacute excluido el correspondiente elemento de unilateralidad y en especial no supone entrega de la propiedad de particulares al Departamento de Casanare
23 En concordancia con la interpretacioacuten anterior en el informe de las objeciones gubernamentales presentado por la Comisioacuten Accidental se indica que la iniciativa legislativa objetada presupone un eventual entendimiento de voluntades libre de todo apremio de conformidad con los estatutos de la institucioacuten que permitiriacutean la transformacioacuten del claustro universitario de derecho privado a puacuteblico sin necesidad de disolucioacuten o liquidacioacuten De igual forma en el citado informe se indica que la Sala General de miembros activos de Unitroacutepico mediante oficio del 20 de noviembre de 2016 manifestoacute al Congreso de la Repuacuteblica apoyo al traacutemite legislativo
El Procurador General tambieacuten en un sentido anaacutelogo subraya que se parte del supuesto de que el oacutergano decisorio de la institucioacuten acepte la transformacioacuten a traveacutes de sus estatutos respetando asiacute plenamente la autonomiacutea de la voluntad reflejada en el manejo que los oacuterganos decisorios hagan de los aludidos estatutos De esta manera resulta evidente que el problema de constitucionalidad que plantea el Gobierno parte de una equiacutevoca interpretacioacuten del texto atacado el cual conforme a su sentido maacutes razonable y que el propio Legislador quiso adscribirle no posee efecto confiscatorio alguno Asiacute la objecioacuten que se examina tampoco tiene vocacioacuten de prosperidad y por consiguiente seraacute declarada infundada
24 Debe clarificarse que la Corte no se pronunciaraacute sobre la presunta afectacioacuten a la autonomiacutea universitaria que seguacuten el Procurador General de la Nacioacuten ocasiona la norma objetada por cuanto ese cargo no fue planteado por el Gobierno A este respecto la jurisprudencia constitucional ha clarificado advierte la Corte que no corresponde a ella al analizar las objeciones presidenciales hacer una revisioacuten oficiosa del proyecto de ley para determinar cuaacuteles disposiciones del mismo infringen la Constitucioacuten ni inventar las razones por las cuales aquellas podriacutean resultar lesionados pues es claro que esa labor le corresponde uacutenica y exclusivamente al Presidente de la Repuacuteblica tal como lo consagra la Con~titucioacuten (arts 165166 y 167) atendiendo la naturaleza y finalidad de las objeciones41
En los teacuterminos en que atraacutes se indicoacute42 solo es posible ampliar el alcance del examen sobre las
objeciones a aspectos no planteados por el Ejecutivo siempre que resulten un presupuesto
41 Sentencia C-090 de 2001 MP Carlos Gaviria Diacuteaz 42 Ver nota 14
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indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad aducidas De lo contrario la Corte solo deberaacute ocuparse de los cargos en los teacutenninos fonnulados por el Gobierno nacional En este caso no solo es claro que el supuesto desconocimiento de la autonomiacutea universitaria no constituiacutea un requisito loacutegico para conocer la objecioacuten por violacioacuten a la prohibicioacuten de confiscacioacuten sino que se trata de un argumento de inconstitucionalidad completamente independiente Por esta razoacuten la Sala no se pronunciaraacute de fondo al respecto
433 La objecioacuten sobre la obligacioacuten de evidenciar el impacto fiscal del Proyecto de Leyes infundada
25 El Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten sostienen que se desconocieron los artiacuteculos 334 de la CP y 7 de la Ley 819 de 2003 debido a que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende adoptar pese a que genera un impacto considerable en las finanzas puacuteblicas El Procurador General de la Nacioacuten concuerda con esta apreciacioacuten e indica que debioacute incluirse expresamente en la exposicioacuten de motivos y en las ponencias de traacutemite los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento
26 La Sala ha sentildealado que las leyes orgaacutenicas poseen un caraacutecter especial en comparacioacuten con las demaacutes leyes por su posicioacuten organizadora de un sistema legal que depende de ellasgt43 En este sentido debido a su jerarquiacutea nonnativa y a que contienen reglas sobre la propia produccioacuten de las leyes la actividad del Congreso de la Repuacuteblica se encuentra sujeta a ellas y constituyen pautas a seguir en detenninadas materias Como consecuencia el control de constitucionalidad implica la confrontacioacuten de las leyes ordinarias no solamente con los mandatos consagrados en la Carta sino tambieacuten con las nonnas orgaacutenicas que eventualmente gobiernan el traacutemite de su expedicioacuten44
27 El artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 [p]or la cual se dictan normas orgaacutenicas en materia de presupuesto responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones exige que en todo proyecto de ley ordenanza o acuerdo que ordene gastos o conceda beneficios tributarios se haga expliacutecito cuaacutel es su impacto fiscal y se establezca su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo De esta manera en la exposicioacuten de motivos de los proyectos y en cada una de las ponencias para los debates se deben incluir expresamente los costos fiscales de las iniciativas y la fuente de ingreso adicional para cubrirlos Asiacute mismo el precepto establece que durante el traacutemite el Ministerio de Hacienda debe rendir concepto acerca de los correspondierites costos sobre la fonna de soportarlos y la compatibilidad de los proyectos con el Marco Fiscal de Mediano Plazo
Las previsiones anteriores constituyen un importante instrumento de racionalizacioacuten de la actividad legislativa a fin de que se realice con conocimiento de causa de los costos fiscales que genera cada una de las regulaciones aprobadas por el Congreso de la Repuacuteblica De igual manera penniten una produccioacuten nonnativa compatible con la situacioacuten y la poliacutetica econoacutemica del paiacutes trazada por las autoridades correspondientes Ademaacutes contribuyen a generar orden en las finanzas puacuteblicas lo cual repercute favorablemente en la estabilidad macroeconoacutemica de la nacioacuten Desde otro punto de vista los caacutelculos financieros de las decisiones nonnativas tienen una incidencia favorable en la aplicacioacuten efectiva de las leyes pues su aprobacioacuten solamente se produciraacute despueacutes de conocerse su impacto fiscal previsible y las posibilidades de financiarl045 bull
28 En concordancia con lo anterior el artiacuteculo 10 del Acto Legislativo 003 de 2011 introdujo el criterio orientador de la sostenibilidad fisca146bull De acuerdo con esta disposicioacuten la sostenibilidad fiscal debe conducir la actuacioacuten de todas las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico dentro de sus competencias en un marco de colaboracioacuten armoacutenica Por consiguiente obligaciones como la prevista en el artiacuteculo 70
de la Ley 819 de 2003 ya no recaen de forma principal solo en el Ministerio de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico como inicialmente se consideraba47 bull Dado que las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico tienen el deber de asumir la sostenibilidad fiscal como herramienta orientadora tambieacuten a todos corresponde la obligacioacuten en el marcomiddot de sus funciones y competencias de contribuir a prever la incidencia
43 Cfr Corte Constitucional Sentencias C-337 de 1993 MP Vladimiro Naranjo Mesa y c-on de 2006 MP Jorge Coacuterdoba Triviffo 44 Cfr Corte Constitucional Sentencia C-1379 de 2000 MP Joseacute Gregorio Hernaacutendez Galindo 4S Sentencias C-S02 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-62S de 2010 MP Nilson Pinilla Pinilla 46 Sentencia C-228 de 2012 MP Luis Ernesto Vargas Silva 1 lt(i 47 Ver por todas las sentencias C-502 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa C-315 de 2008 MP Jaime Coacuterdoba J 1 Triviffo y C-1197 de 2008 MP Nilson Pinilla Pinilla
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middot
presupuestal de las iniciativas de leyes ordenanzas o acuerdos y contribuir a asegurar la correspondiente sostenibilidad fiscaL
29 En el presente caso la Corte encuentra infundada la objecioacuten gubernamental basada en la circunstancia de no haberse puesto de manifiesto el supuesto impacto fiscal y los recursos para solventar los gastos de las normas que se pretenden crear mediante el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano A juicio de la Sala es evidente que no se configura el supuesto de hecho que genera la obligacioacuten del artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 pues de acuerdo con este precepto el deber de hacer expliacutecitos los costos fiscales y la fuente de ingreso adicional generada para su financiamiento opera en aquellos eventos en los cuales el proyecto de ley ordenanza o acuerdo ordene gastos u otorgue beneficios tributarios
Como se indicoacute mediante el Proyecto que se analiza se pretende de manera general establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano Con esta finalidad el artiacuteculo 10 de la propuesta preveacute que el objeto de las normas es otorgar las herramientas al Ministerio de Educacioacuten Nacional al Departamento de Casanare y a la Asamblea de la entidad territorial para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten A su vez el artiacuteculo 2 autoriza a iniciativa del Gobernador del Departamento de Casanare a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del departamento a Unitroacutepico (Art 2)
En este orden de ideas es claro que el Proyecto de Ley objetado no lleva a cabo por siacute mismo la oficializacioacuten de Unitroacutepico sino que autoriza al Departamento del Casanare a iniciativa del Gobernador a efectuarla En otros teacuterminos el Proyecto de Ley mediante el contenido de sus normas no constituye transforma ni otorga caraacutecter puacuteblico al Centro Educativo en mencioacuten De hecho por siacute solo no resuelve la incertidumbre acerca de la naturaleza juriacutedica y reacutegimen aplicable de la Universidad a la que atraacutes se hizo referencia Conforme se subrayoacute con el propoacutesito de clarificar estos aspectos el Legislador optoacute por autorizar al oacutergano de representacioacuten popular del Departamento de Casanare a iniciativa del Gobernador para que lleve a cabo la oficializacioacuten de la entidad
De esta manera las normas objetadas no son constitutivas ni regulatorias pues no crean una medida ni tampoco establecen una obligacioacuten de contenido presupuestal sino que solamente confieren un permiso en el sentido indicado a la Asamblea Departamental de la referida entidad territorial Como consecuencia es claro que el Proyecto de Ley objetado no ordena gasto ni otorga beneficio tributario alguno Los eventuales gastos se generariacutean al momento en que se haga uso de la potestad establecida por el Proyecto Ley y solo si en efecto se emplea como lo ponen de presente dos de los intervinientes Correlativamente en este supuesto de evidenciarse que la futura ordenanza departamental preveacute especiacuteficas obligaciones de contenido presupuestal deberaacute darse cumplimiento al artiacuteculo 70 de la Ley 819 de 2003 que contempla no solo los casos de proyectos de ley sino tambieacuten de ordenanza y acuerdo como aquellos cuyos futuros efectos fiscales y su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo (en este caso del Departamento) deben ser puestos de manifiesto en el respectivo proyecto de regulacioacuten
Por lo tanto en la medida en que ninguna de las normas que componen la iniciativa legislativa impacta fiscalmente o crea la necesidad de emplear recursos puacutebicos no existiacutea la obligacioacuten de hacer expliacutecitos los supuestos costos del Proyecto de Ley y las fuentes para su financiacioacuten48bull
434 La objecioacuten por violacioacuten al principio de igualdad es infundada
30 Por uacuteltimo el Gobierno nacional afirma que se quebranta el derecho a la igualdad en razoacuten de que se establece un trato diferente un procedimiento especial y uacutenico para crear una nueva institucioacuten de educacioacuten superior sin existir razones suficientes que lo justifiquen En cambio indica se pone en riesgo el servicio puacuteblico de educacioacuten de la poblacioacuten que se inscriba en la pretendida Institucioacuten en el caso de que esta no sea viable teacutecnica financiera y juriacutedicamente A juicio de la Corte este
48 Tambieacuten al analizar si el Congreso de la Repuacuteblica ha desconocido la regla de iniciativa gubernamental en materia de gasto puacuteblico la Corte ha considerado que las normas en cuestioacuten deben prever una orden inequiacutevoca dotada de caraacutecter imperativo para que se entienda que se han dispuesto en efecto gastos puacuteblicos En este sentido ha clarificado que cuando el Legislador confiere solamente por ejemplo autorizaciones facultades o potestades al Gobierno en materia presupuestal no se configura dicho supuesto Cfr las sentencias C-373 de 2010 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-197 de 200 l MP Rodrigo Escobar Gil y C-360 de 1996 MP Eduardo Cifuentes Muftoz reiteradas en la Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado
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argumento del Gobierno no cuenta con asidero pues parte de una interpretacioacuten que no se desprende de la regulacioacuten censurada
31 De conformidad con los artiacuteculo 57 a 61 de la Ley 30 de 1992 la creacioacuten de universidades estatales u oficiales corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Entre otras reglas el proyecto de creacioacuten debe acompantildearse por parte del Gobierno de un estudio de factibilidad socio econoacutemica aprobado por el Ministro de Educacioacuten Nacional previo concepto favorable del Consejo Nacional de Educacioacuten Superior (CES U) en el que se debe demostrar que la nueva institucioacuten dispondraacute de personal docente idoacuteneo con la dedicacioacuten especiacutefica necesaria organizacioacuten acadeacutemica y administrativa adecuadas recursos fiacutesicos y financieros suficientes de tal manera que tanto el nacimiento de la institucioacuten como el de los programas que proyecta ofrecer garanticen la calidad acadeacutemica
De igual forma previa creacioacuten de universidades estatales u oficiales o de seccionales y demaacutes instituciones de Educacioacuten Superior estatales u oficiales la Nacioacuten se entiende con intervencioacuten del Ministerio de Hacienda deberaacute celebrar un convenio con la entidad territorial respectiva en el que se establezca el monto de los aportes permanentes de una y otra convenio que formaraacute parte del estudio de factibilidad requerido (Art 59 de la Ley 30 de 1992)
32 En el asunto que se analiza como se ha reiterado el Proyecto de Ley no crea auacuten una universidad puacuteblica en el Departamento de Casanare pese a que instrumentalmente sirva a los fines de clarificar su reacutegimen legal El Proyecto autoriza a la Asamblea del Departamento a iniciativa del Gobernador a transformar la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico de modo que pueda adquirir en el futuro caraacutecter oficial Esto no significa que se habilite a crear un nuevo centro estatal de educacioacuten superior Sin embargo en la medida en que eventualmente se produciraacute su completa transformacioacuten y su vinculacioacuten al Ministerio de Educacioacuten Nacional en lo relativo a las poliacuteticas y la planeacioacuten del sector educativo (Art 57 de la Ley 30 de 1992) aplicaraacuten de manera ordinaria las normas para el surgimiento de este tipo de entes estatales De igual forma debido a que el cambio de naturaleza juriacutedica de la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano equivale a la aparicioacuten de un nuevo ente en el sistema de educacioacuten superior puacuteblico su oficializacioacuten deberaacute llevarse a cabo con el cumplimiento de todas las normas de la Ley 30 de 1992 y en especial de los artiacuteculos 57 y siguientes sobre la creacioacuten de universidades y demaacutes instituciones de educacioacuten superior de caraacutecter estatal u oficial
Con todo en este caso el Proyecto de Ley solo establece una habilitacioacuten legal a la Asamblea del Departamento de Casanare para que una institucioacuten educativa que funciona en la actualidad como una entidad privada adquiera caraacutecter puacuteblico lo cual no altera ni modifica de ninguna manera las reglas ordinarias previstas en la Ley 30 de 1992 que deberaacute cumplir la Asamblea de la entidad territorial al hacer uso de la referida autorizacioacuten En consecuencia dado que la presunta violacioacuten al derecho a la igualdad se plantea en el escenario de la supuesta creacioacuten de una universidad puacuteblica mediante un procedimiento diferente creacioacuten que el Proyecto de Ley directamente no realiza la acusacioacuten carece de fundamento Como consecuencia la correspondiente objecioacuten tampoco resulta fundada
33 En este orden de ideas la Corte encuentra que ninguna de las objeciones gubernamentales formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano es fundada y asiacute lo declararaacute en la parte resolutiva de esta decisioacuten
111 DECISIOacuteN
En meacuterito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional mandato de la Constitucioacuten
en nombre del Pueblo y por
RESUELVE
Primero- LEVANTAR la suspensioacuten de teacuterminos decretada dentro del presente proceso
Segundo- DECLARAR INFUNDADAS las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano
~O
11
Notifiquese comuniacutequese publiacutequese cuacutemplase y archiacutevese el expediente
ALEJANDRO LINARES CANTILLO Presidente
Con aclaracioacuten de voto
CARLOS BERNAL PULIDO Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEacuteREZ Magistrado
ANTONIO JOSEacute LIZARAZO OCAMPO Magistrado
Ausente en comisioacuten
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrada
JOSEacute FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado
ALBERTO ROJAS RIacuteOS Magistrado
MARTHA VICTORIA SAacuteCHICA MEacuteNDEZ Secretaria General
en todo caso que en efecto el Proyecto de Ley no busca definir la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico sino que con la concesioacuten de potestades al Ministerio de Educacioacuten a la Gobernacioacuten de Casanare y a su Asamblea pretende resolver el error generado por el vaciacuteo juriacutedico establecido en el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992
Los congresistas explican que la anterior regulacioacuten solo contempla instituciones de educacioacuten superior de tipo estatal u oficial privadas o de economiacutea solidaria dentro de las cuales no puede ser ubicada Unitroacutepico Precisan que esta fue creada bajo el modelo de una fundacioacuten de participacioacuten mixta (con aportes puacuteblicos y privados) pese a que el Ministerio de Educacioacuten le otorgoacute personeriacutea juriacutedica su generis como una institucioacuten privada de educacioacuten superior Agregan que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se pronuncioacute al respecto y consideroacute legalmente imposible que el servicio puacuteblico de educacioacuten superior pueda ser prestado por una persona juriacutedica mixta (bien sea sociedad o fundacioacuten) y recomendoacute normalizar para superar todas las situaciones faacutecticas o juriacutedicas que afecten la prestacioacuten del servicio puacuteblico de educacioacuten superior
142 Con respecto a la objecioacuten relacionada con los presuntos efectos confiscatorios del artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley los miembros de la Comisioacuten Accidental empiezan por clarificar que la normatividad propuesta no supone la disolucioacuten y liquidacioacuten sino solo la mutacioacuten de Unitroacutepico Por otro lado puntualizan que esto se dispone llevar a cabo previa renuncia o donacioacuten al Departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Universidad si asiacute lo establecen sus estatutos internos (negrillas originales) En este sentido sostienen que si instituciones sin aacutenimo de lucro como fundaciones disponen en sus estatutos internos el origen de su patrimonio igualmente es admisible que estas puedan decidir quieacutenes pueden administrarlo o dejar de hacerlo y bajo queacute condiciones
De este modo la Comisioacuten Accidental estima legal y constitucionalmente viable que el patrimonio de la Fundacioacuten sea eventualmente administrado por el Departamento de Casanare en calidad de miembro fundador de Unitroacutepico luego de un acuerdo de voluntades de todos los fundadores que decidan libremente renunciar a sus derechos Argumenta que el Proyecto de Ley no pretende confiscar los bienes de la Fundacioacuten sino solo que a partir de un acuerdo de voluntades libre de todo apremio y de conformidad con los estatutos de la Institucioacuten ella pueda ser transformada en una entidad de derecho puacuteblico sin necesidad de su disolucioacuten y liquidacioacuten
143 En lo que hace relacioacuten a la carencia de estudios sobre el impacto fiscal de la iniciativa los congresistas sostienen que conforme a la jurisprudencia constitucional las normas sobre racionalidad legislativa relacionadas con las finanzas puacuteblicas no pueden suponer la creacioacuten de barreras insalvables a la produccioacuten normativa del Legislador ni la creacioacuten de un poder de veto en cabeza del Ministerio de Hacienda Asiacute mismo afirman que la carga principal reposa en dicha dependencia que es la entidad con los datos los equipos de funcionarios y la experticia en materia econoacutemica Para el presente caso la Comisioacuten Accidental advierte que el Ministerio se abstuvo de emitir concepto favorable sobre los efectos fiscales de la iniciativa dado que no realizoacute las correspondientes proyecciones lo que a su juicio es diferente a emitir un concepto negativo o solicitar al Congreso de la Repuacuteblica el archivo de la iniciativa
144 Por uacuteltimo en lo relativo a la objecioacuten por quebrantamiento del principio de igualdad al haberse presuntamente dispuesto la creacioacuten de Unitroacutepico mediante mecanismos distintos a los que se utilizan para crear todas las universidades puacuteblicas la Comisioacuten Accidental afirma que en su funcionamiento y rendicioacuten de cuentas e informes aquella se asemeja a una entidad descentralizada por servicios y paga cuota de fiscalizacioacuten a la Contraloriacutea Departamental del Casanare En este sentido considera que la entidad se halla sujeta al tratamiento de una entidad puacuteblica sin recibir los beneficios de los que siacute gozan las instituciones de educacioacuten superior oficiales Como consecuencia en su criterio en la praacutectica existe una desigualdad que en cambio el Proyecto de Ley censurado pretende corregir
11 TRAacuteMITE ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL
21 Mediante comunicacioacuten recibida en la Secretariacutea General de la Corte el 10 de octubre de 2017 el Secretario General del Senado de la Repuacuteblica por instruccioacuten del Presidente de esa Corporacioacuten legislativa remitioacute copia del Expediente del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Jlttf Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano en relacioacuten con el cual el Gobierno nacional
presentoacute objeciones por razones de inconstitucionalidad y en respuesta las Caacutemaras Legislativas insistieron en los teacuterminos expuestos con anterioridad
22 A traveacutes de Auto del 30 de octubre de 2017 la Magistrada Sustanciadora asumioacute el conocimiento de las citadas objeciones y ordenoacute oficiar a las secretarias generales del Senado y de la Caacutemara de Representantes con el fin de que remitieran a la Corte las pruebas necesarias en orden a verificar el procedimiento legislativo realizado respecto del traacutemite de aprobacioacuten del informe de objeciones Asiacute mismo dispuso fijar en lista el presente proceso en la Secretariacutea General de la Corte con el propoacutesito de permitir la intervencioacuten ciudadana
23 Mediante el Auto 599 del 8 de noviembre de 2017 la Sala Plena de esta Corporacioacuten en ejercicio de las atribuciones contempladas en los artiacuteculos 167 y 241 numeral 8 de la Constitucioacuten decidioacute abstenerse de decidir acerca de las objeciones gubernamentales de la referencia pues vencido el teacutermino probatorio no se recibieron la totalidad de los elementos solicitados a los secretarios generales del Senado de la Repuacuteblica y la Caacutemara de Representantes De la misma manera ordenoacute poner en conocimiento de los presidentes de las caacutemaras legislativas el contenido de la providencia con el fin de apremiarlos para que allegaran los elementos requeridos
De otra parte se resolvioacute que hasta tanto fuera allegada la documentacioacuten requerida se continuariacutea con el traacutemite de la revisioacuten sobre las objeciones gubernamentales
24 A traveacutes de oficio recibido el 15 de noviembre de 2017 el Secretario General de la Caacutemara de Representantes remitioacute copia en medio magneacutetico de la Gaceta del Congreso 1014 de 2017 con el acta de plenaria 245 del 19 de septiembre de 2017 en la cual tuvo lugar la aprobacioacuten del informe sobre las objeciones Posteriormente a traveacutes de oficio allegado el 28 de noviembre de 2017 el Secretario General de la misma Corporacioacuten legislativa remitioacute en medio magneacutetico copia de la Gaceta del Congreso 1072 de 2017 con el acta de plenaria 244 del 13 de septiembre de 2017 en el cual se efectuoacute el anuncio previo a la discusioacuten de las objeciones presidenciales
25 Puesto que auacuten faltaban pruebas por allegar mediante Auto del 16 de abril de 2018 la Magistrada Sustanciadora insistioacute en los requerimientos probatorios realizados en los Autos del 30 de octubre y del 8 de noviembre de 2017 respecto de la documentacioacuten solicitada al Secretario General del Senado de la Repuacuteblica
26 En respuesta a la decisioacuten anterior por medio de oficios de 19 y 23 de abril de 2018 el Secretario General del Senado de la Repuacuteblica remitioacute a la Corte los medios de conviccioacuten solicitados
111 INTERVENCIONES
31 El Ministerio de Educacioacuten Nacional presentoacute intervencioacuten mediante la cual solicita a esta Corporacioacuten declarar fundadas las objeciones formuladas con base sustancialmente en la misma argumentacioacuten aducida en ellas
32 El ciudadano Joseacute Gregorio Hernaacutendez Galindo intervino ante la Corte para defender la constitucionalidad del Proyecto de Ley objetado y por consiguiente solicitoacute declarar infundadas las objeciones gubernamentales
Sostiene que no existe una falta de consonancia entre el tiacutetulo de la iniciativa objetada y su contenido pues este tiene por objeto otorgar al Ministerio de Educacioacuten y al Departamento de Casanare herramientas para transformar la naturaleza el caraacutecter acadeacutemico y el reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico En este sentido indica que si se pretende transformar la naturaleza es obvio que se determine como se hace en el Proyecto de Ley la nueva naturaleza de la Entidad Asiacute siacute se establece en su tiacutetulo la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria como puede verse en los artiacuteculo 1 (sic) 0 3 4 5 Y 6 del proyecto que aluden directamente a esas materias la inconsistencia con el encabezamiento del proyecto no existe
De otra parte indica que como lo anuncia el Proyecto de Ley no se pretende expropiar ni confiscar el patrimonio del Centro Educativo sino que se parte de un eventual entendimiento de voluntades de l) acuerdo a los respectivos estatutos que permiten la transformacioacuten del claustro universitario de derecho privado a puacuteblico sin necesidad de disolverlo o liquidarlo
Asiacute mismo considera que no es de recibo la objecioacuten basada en la ausencia de manifestacioacuten sobre el impacto fiscal de la propuesta Asegura que la iniciativa no crea una nueva universidad ni un gasto puacuteblico sino que se ocupa de la transformacioacuten de la naturaleza juriacutedica y de (sic) la institucioacuten en razoacuten de una donacioacuten que se hace al departamento Y se obvioacute la peticioacuten de anaacutelisis porque solicitado al Ministerio de Hacienda un concepto al respecto sentildealoacute laquoque es imposible cuantificar los gastos que la propuesta legislativa generariacutearaquo
El interviniente explica que ante la anterior imposibilidad la Gobernacioacuten de Casanare solicitoacute un estudio socioeconoacutemico de factibilidad para la creacioacuten de una nueva universidad puacuteblica en el Departamento el cual fue entregado en octubre de 2005 y allegado luego como soporte del Proyecto de Ley Sentildeala que en este documento se ponen de manifiesto las condiciones fisicas administrativas y financieras que hacen viable esta posibilidad en tanto corresponde a una institucioacuten ya consolidada Asiacute concluye que la naturaleza de la regulacioacuten a partir de los antecedentes que tuvo en cuenta el Ministerio de Hacienda asiacute como las caracteriacutesticas de la donacioacuten hi[cieron] innecesario y francamente inapropiado un estudio de impacto fiscal lo que determinoacute la postulacioacuten y traacutemite del proyecto
33 Los ciudadanos Alexis Ferley Bohorquez y Neidy Liliana Berney Huertas quienes afirman ser abogados egresados de Unitroacutepico intervinieron en el presente traacutemite para solicitar a la Corte declarar infundadas las objeciones gubernamentales formuladas por el Ejecutivo
Argumentan que entre el epiacutegrafe y el proyecto de ley existe armoniacutea y coherencia Consideran que el espiacuteritu y contenido de la iniciativa son similares a los de la Ley 67 de 1968 mediante la cual seguacuten su tiacutetulo se establece la situacioacuten juriacutedica de la Universidad Francisco de Paula Santander de la ciudad de Cuacutecuta y se concede un auxilio Subrayan que mediante esta regulacioacuten se transformoacute definioacute y cambioacute la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la citada institucioacuten antes de caraacutecter privado y que en la interpretacioacuten de tales normas nunca ha existido inseguridad juriacutedica demostrando que existe unidad y correspondencia entre su texto y epiacutegrafe Agregan que el tiacutetulo del Proyecto de Ley censurado preveacute que se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico debido a que aquella muta y pasa a ser de naturaleza privada a puacuteblica en cuanto se transformariacutea
En relacioacuten con la objecioacuten sobre las supuestas consecuencias confiscatorias de las normas sentildealan que las entidades sin aacutenimo de lucro como fundaciones y corporaciones pueden darse sus directivas y regirse por sus propias normas 10 cual cobra mayor vigor en el marco del artiacuteculo 69 CP que confiere a los entes universitarios la potestad de organizarse y regirse de conformidad con sus estatutos En este sentido indican que el espiacuteritu del Proyecto de Leyes que los demaacutes miembros de Unitroacutepico renuncien de forma voluntaria a sus derechos de administracioacuten sobre la Fundacioacuten dejando como uacutenico miembro al departamento en su calidad de fondador mas no como ente territorial dado que la fundacioacuten no se disuelve y asiacute proseguir hacia su eventualmente oficializacioacuten y establecimiento como una nueva entidad de derecho puacuteblico bajo los paraacutemetros que establece la eventual ley
Seguacuten los intervinientes la renuncia de los derechos de administracioacuten sobre la Fundacioacuten es viable pues se encuentra contemplada el artiacuteculo 15deg de sus estatutos internos avalados por el propio Ministerio de Educacioacuten seguacuten el cual la condicioacuten de miembro se pierde cuando se presente renuncia formal ante la sala general de los miembros
Por uacuteltimo se pronuncian en cuanto a los efectos fiscales del Proyecto de Ley Los intervinientes afirman que ni el Gobierno ni el Ministerio de Hacienda o el de Educacioacuten en ninguacuten momento realizaron las cuantificaciones o demostraron en cifras el impacto fiscal de la iniciativa ya que ellos son los que cuentan con el personal operativo teacutecnico y logiacutestico para ello Dicen compartir la opinioacuten del informe sobre las objeciones de la Comisioacuten Accidental en el sentido de que el Proyecto no comporta un gasto puacuteblico inmediato y que si se llega a aprobar su desarrollo quedariacutea sujeto a la voluntad poliacutetica de la Asamblea Departamental de Casanare y a la iniciativa del Gobernador quien deberaacute hacer las correspondientes gestiones con el Gobierno nacional y los estudios correspondientes para analizar la sostenibilidad y viabilidad de la oficializacioacuten de la Universidad
De este modo los intervinientes solicitan a la Corte declarar infundadas las objeciones guberniexclpnentales Con todo piden tambieacuten que con arreglo al concepto del Procurador General de la Nacioacuten de acuerdo con el cual la incorporacioacuten de la Universidad al Departamento de Casanare desconoceriacutea la autonomiacutea constitucional que les asiste a los entes de esta naturaleza se declaren 3
I
inexequibles las expresiones e incorporar en la estructura administrativa del departamentd y al
iexcl
departamento del artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley objetado asiacute como las expresiones de incorporacioacuten a la estructura administrativa de la institucioacuten previstas en el artiacuteculo 4 iacutedem
III CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIOacuteN
El Procurador General de la Nacioacuten en ejercicio de las competencias previstas en el artiacuteculo 2785 de la Constitucioacuten y en el artiacuteculo 32 del Decreto 2067 de 1991 rindioacute concepto de rigor dentro del asunto de la referencia mediante el cual solicitoacute a la Corte declarar infundada una de las objeciones propuestasfundadas dos de las objeciones y parcialmente fundada la restante objecioacuten
31 El Ministerio Puacuteblico considera que no existe una correspondencia exacta entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley objetado pues el primero hace referencia a la creacioacuten de la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico mientras que el articulado no crea ni define esa institucioacuten sino que pretende la transformacioacuten de su naturaleza y reacutegimen y dar lugar a otro ente denominado Universidad Internacional del Troacutepico Americano En consecuencia en su opinioacuten se desconoce el artiacuteculo 169 C P en la medida en que el tiacutetulo del Proyecto de Ley no delimita la materia que esta trata enviacutea un mensaje equivocado y dificulta su consulta y control ciudadano Se sigue de esto para el Procurador que la respectiva objecioacuten gubernamental es fundada
32 Respecto al segundo argumento de la impugnacioacuten gubernamental relativa a la imposibilidad juriacutedica de que se produzca la renuncia o donacioacuten de los aportes cuotas sociales o bienes por cuanto Unttroacutepico tienen el caraacutecter de Fundacioacuten sentildeala que con independencia de que las normas objetadas contravengan la regulacioacuten legal ordinaria sobre el reacutegimen de las personas juriacutedicas esto no entrantildea en siacute mismo un problema de inconstitucionalidad pues una ley ordinaria como la que se estudia tiene la virtualidad de crear mecanismos distintos o su generis a los que se encuentran en otras leyes de la misma naturaleza
De la misma manera el Ministerio Puacuteblico afirma que la incorporacioacuten de la Institucioacuten al Departamento del Casanare previa la renuncia o donacioacuten de los derechos sobre el capital no constituye un caso de confiscacioacuten Explica que la donacioacuten es un acto unilateral no prohibido por el ordenamiento juriacutedico colombiano y constituye un mecanismo a traveacutes -del cual se produce la transferencia del dominio que en el presente asunto funciona como una condicioacuten para que Unitroacutepico pueda ser transformada La creacioacuten de la Universidad Puacuteblica expresa el Procurador parte de que el oacutergano decisorio de la Institucioacuten acepte la transformacioacuten a traveacutes de sus estatutos de modo que se respeta la autonomiacutea de la voluntad reflejada en el manejo que los oacuterganos de decisioacuten hagan de aquellos
Halla razoacuten sin embargo al argumento de que la donacioacuten o renuncia a las que hace referencia no deberiacutean realizarse a favor del Departamento que es una persona juriacutedica distinta a la Universidad pues de ser asiacute esta no podriacutea gozar de la propiedad sobre tales bienes Aunque el Gobierno nacional no lo hace expliacutecito afirma el Procurador el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley objetado menoscaba la autonomiacutea universitaria si la Institucioacuten es incorporada a la estructura administrativa de la citada entidad territorial Este problema se refuerza seguacuten indica en el artiacuteculo 6deg del Proyecto debido a que impone a la Universidad Puacuteblica la obligacioacuten legal de presentar proyectos de formacioacuten y capacitacioacuten cientiacutefica al Fondo de Ciencia Tecnologiacutea e Innovacioacuten del Sistema General de Regaliacuteas pese a que esta postulacioacuten debe ser el producto de una decisioacuten que solo concierne al Centro Educativo En este orden de ideas el Ministerio Puacuteblico considera que la objecioacuten resulta parcialmente fundada
33 De otra parte el Procurador General concuerda con el Gobierno nacional en que debioacute haberse realizado un anaacutelisis de los impactos fiscales de la medida legislativa impugnada con sujecioacuten a la ley 819 de 2003 (Art 7deg) en la exposicioacuten de motivos y en las ponencias de traacutemite respectivas Como no se llevaron a cabo estima que esta objecioacuten resulta fundada
34 Por uacuteltimo la Vista Fiscal afirma que no le asiste razoacuten al Gobierno al considerar que el artiacuteculo 4deg del Proyecto de Leyes contrario al principio de igualdad y al derecho a la educacioacuten por establecer la creacioacuten de una futura institucioacuten de educacioacuten superior sin centildeirse a los requisitos establecidos de ia Ley 30 de 1992 En su criterio mediante el artiacuteculo impugnado no se establece una universidad puacuteblica sino que se fijan las condiciones para que ella pueda ser creada y en el caso concreto para que opere la transformacioacuten juriacutedica de la actual Unitroacutepico en una institucioacuten oficial instituida previamente por medio de ordenanza departamental
7
35 Asiacute el Procurador General solicita (i) declarar infundada la objecioacuten formulada contra el artiacuteculo 4deg del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano (ii) declarar parcialmente fundada las objecioacuten respecto del artiacuteculo 2deg del Proyecto y en consecuencia declarar inexequibles las expresiones e incorporar en la estructura administrativa del departamento y al departamento y (iii) declarar fundadas las objeciones en relacioacuten con el tiacutetulo del Proyecto de Ley y la ausencia de anaacutelisis del impacto fiscal de la iniciativa legislativa Como consecuencia pide a la Corte declarar inexequible en su integridad el Proyecto de Ley
IV CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
41 Competencia
1 La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre las objeciones presentadas por el Gobierno nacional seguacuten lo disponen los artiacuteculos 167 y 241 numeral 8deg de la Constitucioacuten Poliacutetica l
42 El traacutemite de las objeciones gubernamentales
421 Caracteriacutesticas y fases del procedimiento
2 A traveacutes de su jurisprudencia la Corte Constitucional ha estudiado las caracteriacutesticas relevantes de la institucioacuten de las objeciones gubernamentales y ha fijado conforme a las previsiones de los artiacuteculos 196 a 201 del Reglamento del Congreso (Ley 5a de 1992) y 165 a 168 de la Constitucioacuten Poliacutetica los requisitos fases y procedimientos que deben ser satisfechos cuando se da apertura a su traacutemite
3 Conforme con los artiacuteculos 165 y 167 CP aprobado un proyecto de ley por la Caacutemara de Representantes y el Senado de Repuacuteblica debe pasar al Presidente de la Repuacuteblica con el fin de que sea sancionado y se disponga su promulgacioacuten como ley de la Repuacuteblica El Ejecutivo sin embargo tambieacuten puede objetarlo ya sea por razones de inconveniencia o a causa de problemas de inconstitucionalidad y esta oposicioacuten a la iniciativa legislativa puede ser total o parcial En el primer caso el Gobierno impugna la totalidad del texto aprobado por el Congreso mientras que en el segundo se muestra en desacuerdo con algunos artiacuteculos o fragmentos de los textos normativos adoptados
4 No obstante parecieran constituir en principio un bloqueo a las competencias legislativas del Congreso como lo ha clarificado la Corte las objeciones gubernamentales no comportan un poder de veto Son por el contrario expresioacuten del principio de colaboracioacuten armoacutenica entre las diferentes ramas del poder puacuteblico (CP Art 113 y en especial del Ejecutivo que contribuye a la funcioacuten legislativa con sus apreciaciones sobre la conveniencia del contenido de las normas legales y maacutes importante auacuten su efectiva sujecioacuten a los mandatos contenidos en la Constitucioacuten3bull
A partir de lo anterior cuando el Presidente de la Repuacuteblica formula objeciones a fragmentos de una ley o a esta en su integridad no se entiende realmente trastocado el procedimiento legislativo sino que tiene
1 Confonne al articulo 167 CP El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volveraacute a las Caacutemaras a segundo debate II El Presidente sancionaraacute sin poder presentar objeciones el proyecto que reconsiderado fuere aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra Caacutemara II Exceptuacutease el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucional En tal evento si las Caacutemaras insistieren el proyecto pasaraacute a la Corte Constitucional para que ella dentro de los seis diacuteas siguientes decida sobre su exequibilidad Elfallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley Si lo declara inexequible se archivaraacute el proyecto II Si la Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible asiacute lo indicaraacute a la Caacutemara en que tuvo su origen para que oiacutedo el Ministro del ramo rehaga e integre las disposiciones afectadas en teacuterminos concordantes con el dictamen de la Corte Una vez cumplido este traacutemite remitiraacute a la Corte el proyecto para fallo definitivo Por su parte al tenor del articulo 2418 CP A la Corte Constitucional se le confta la guarda de la integridad y supremaciacutea de la Constitucioacuten en los estrictos y precisos teacuterminos de este artiacuteculo Con tal fin cumpliraacute las siguientes funciones ( ) 8 Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales y de los proyectos de leyes estatutarias tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formacioacuten 2 Sentencia C-633 de 2016 MP Luis Guillenno Guerrero Peacuterez Las objeciones se conciben como una expresioacuten del principio de colaboracioacuten armoacutenica entre las diferentes Ramas del Poder Puacuteblico (CP Art J J 3) y no como un poder de veto 3 En la Sentencia C-474 de 2013 MP Nilson Pinilla Pinilla la Corte sentildealoacute la sancioacuten no puede ser vista como un 1 requisito de naturaleza formal en sentido estricto sino como una manifestacioacuten del sistema de frenos y de contrapesos 1 toda vez que habilita al Presidente de la Repuacuteblica para formular objeciones por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia sin que en modo alguno se entienda como un poder de veto
lugar la reedicioacuten de una fase dentro del traacutemite de produccioacuten de la legislacioacuten4 bull En este sentido la Constitucioacuten preveacute que el proyecto objetado total o parcialmente deberaacute volver a las caacutemaras a segundo debateS Se retoma asiacute la actuacioacuten para la adopcioacuten de una decisioacuten definitiva por parte del Congreso luego de considerar el concepto del Ejecutivo y evaluar los informes preparados por una comisioacuten accidental que analiza en detalle los reparos del Gobierno Ademaacutes de este anaacutelisis la comisioacuten accidental propone a las plenmias acoger los puntos de vista del Gobierno o rechazarlos total o parcialmente y en este uacuteltimo caso la insistencia en el respectivo proyecto de ley
5 De conformidad con los artiacuteculos 167 y 24186 cuando las caacutemaras legislativas insisten en un proyecto de ley que ha sido previamente objetado por el Presidente de la Repuacuteblica su resolucioacuten final sigue distintos traacutemites dependiendo si se trata de objeciones por inconveniencia o por inconstitucionalidad En el primer caso el Constituyente de 1991 dio prevalencia al juicio poliacutetico del Congreso de manera que si con el voto favorable de una y otra caacutemara7 se decide rechazar la impugnacioacuten el Presidente deberaacute sancionar el respectivo proyecto de ley Por el contarlo si con las mismas mayoriacuteas las caacutemaras insisten en un proyecto de ley impugnado por inconstitucional corresponde a la Corte dirimir el desacuerdo y en consecuencia decidir definitivamente sobre su constitucionalidad en cwnplimiento de su funcioacuten de la guarda de la integridad y supremaciacutea de la Carta
6 Correlativamente a 10 anterior es claro que cuando el Gobierno nacional plantea objeciones totales o parciales a un especiacutefico proyecto de ley y las caacutemaras legislativas no insisten en los textos originalmente aprobados se entienden acogidas las observaciones y por ende que los textos impugnados fueron modificados o archivados En tal caso si se trata de objeciones por inconstitucionalidad naturalmente la competencia de la Corte no resultaraacute activada dado que esto solo tiene lugar en aquellos eventos en los cuales las caacutemaras han insistido y se ha suscitado el conflicto entre estas y el Ejecutivo en tomo a la compatibilidad con la Constitucioacuten del contenido de las especiacuteficas propuestas de ley aprobadas
7 Asiacute mismo para que la insistencia del Congreso se configure y deacute lugar a los efectos indicados es decir a la obligacioacuten presidencial de sancionar el respectivo proyecto de ley (cuando se trata de objeciones por inconveniencia) o a la activacioacuten de la competencia de la Corte (respecto de objeciones por inconstitucionalidad) el rechazo a la censura del Gobierno debe ser adoptado por las dos caacutemaras legislativas De conformidad con el Reglamento del Congreso si solo una de las Caacutemaras concluye que la impugnacioacuten es infundada tal circunstancia conduciraacute al archivo del respectivo proyecto de ley8 Asiacute mismo debe tenerse presente que todas estas condiciones y consecuencias se predican siempre de aquellas partes de las propuestas de ley que han sido censuradas dado que este traacutemite especial surge y se explica solo en relacioacuten con ellas no necesariamente de los proyectos completos salvo que estos en su integridad hayan sido objeto de discrepancia
8 Conforme a la regulacioacuten anterior el traacutemite de las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad que activa la competencia de la Corte sigue ciertas reglas generales del segundo debate de los proyecto de ley pero tambieacuten unas especiacuteficas pautas relacionadas con sus particularidades (arts 165 a 168 CP 794 y 196 a 201 de la Ley 58 de 1992) Baacutesicamente se requiere el cwnplimiento de algunos tiempos solemnidades quoacuterums y mayoriacuteas asiacute como de procedimientos precisos y surtidos en forma oportuna propios de la dinaacutemica de impugnaciones del Ejecutivo y sus respuestas al interior de las caacutemaras De esta manera se ha dicho que el examen formal se sujeta a la verificacioacuten de las etapas baacutesicas de resolucioacuten de las objeciones sin incluir las generalidades de traacutemite de la ley objetada pues este uacuteltimo queda abierto a las acciones de inconstitucionalidad que por vicios de procedimiento puedan presentarse dentro del antildeo siguiente a su promulgacioacuten (Art 2423 cpl
4 Sentencia C-1152 de 2008 MP Humberto Antonio Sierra Porto 5 Art 167 CP El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volveraacute a las Caacutemaras a segundo debate 6 Art 167 cP El Presidente sancionaraacute sin poder presentar objeciones el proyecto que recoacutensiderado fuere aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra caacutemara Exceptuacutease el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucionalidad En tal evento si las Caacutemaras insistieren el proyecto pasaraacute a la Corte Constitucional para que ela dentro de los seis dias siguientes decida sobre su exequibilidad A su vez el artiacuteculo 2418 CP preveacute decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el gobierno como inconstitucionales ( ) 7 Art 167 inciso 20 de la Constitucioacuten Poliacutetica s Ley 5a de 1992 articulo 200 Discrepancias entre las caacutemaras cuando una caacutemara hubiere declarado infundadas las objeciones presentadas por el gobierno a un proyecto de ley y la otra las encontrare fundadas se archivaraacute el proyecto 3 fA
9 Sobre el particular en la Sentencia C-985 de 2006 MP Marco Gerardo Monroy Cabra se sefialoacute U[e]n primer lugar debe t la Corte advertir que ( ) se limitaraacute a examinar el traacutemite dado en el Congreso ( ) a las objeciones presidenciales y a la
Q
1
El procedimiento que debe surtirse para presentacioacuten de objeciones y su insistencia y que ha de ser verificado por la Corte en orden a determinar su competencia puede ser esquematizado como se muestra a continuacioacuten
81 De acuerdo con el artiacuteculo 166 cP el Gobierno dispone del teacutermino de seis diacuteas para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de maacutes de veinte artiacuteculos de diez diacuteas cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artiacuteculos y hasta de veinte diacuteas cuando los artiacuteculos sean maacutes de cincuenta Seguacuten la jurisprudencia constitucional estos teacuterminos son haacutebiles y se cuentan a partir del diacutea siguiente a aqueacutel en que el proyecto fue recibido para la correspondiente sancioacuten presidencial Por otra parte el proyecto objetado debe ser devuelto a la caacutemara en que tuvo origenlO y en tanto constituye un acto de Gobierno ll es necesario que las objeciones sean firmadas por el Presidente de la Repuacuteblica y el ministro del ramo
82 Una vez recibido el proyecto sin sancioacuten presidencial y con observaciones en la caacutemara en la cual tuvo origen las objeciones deben ser sometidas a conocimiento de las plenarias de la Caacutemara de Representantes y del Senado de la Repuacuteblica a traveacutes de su publicacioacuten en la Gaceta del Congreso 12
Luego se debe conformar una comisioacuten accidental para hacer el estudio de las objeciones y presentar un informe en el que ademaacutes de analizarse el alcance de la impugnacioacuten se proponga una decisioacuten a adoptar por parte de cada una de las plenarias Este informe a las objeciones gubernamentales del respectivo proyecto de ley a su vez debe ser publicado en la respectiva Gaceta del Congreso a efectos de que sea conocido por el pleno de las dos corporaciones legislativas
83 Cumplidos los anteriores presupuestos de publicidad tanto de las objeciones como del informe respectivo preparado por la comisioacuten accidental de conformidad con el Acto Legislativo O 1 de 2003 la deliberacioacuten y votacioacuten de este uacuteltimo debe ser anunciada por parte de la presidencia de cada una de las caacutemaras de forma precedente a la sesioacuten en la que tendraacute lugar dicha discusioacuten y votacioacuten La fecha de la sesioacuten posterior para la votacioacuten del informe sobre las objeciones ha de ser cierta determinada o por lo menos determinable y el acto de manifestacioacuten de voluntad de cada congresista solo puede ocurrir en la sesioacuten precisa y exacta en la cual se anuncioacute que ello tendriacutea 1ugar13 bull
84 Adicionalmente conforme a lo dispuesto en los artiacuteculos 145 y 167 CP la votacioacuten del informe de insistencia en la plenaria de cada una de las caacutemaras debe haberse llevado a cabo previa deliberacioacuten con al menos una cuarta parte de los miembros Asiacute mismo la decisioacuten debe tomarse con la asistencia de la mayoriacutea de los integrantes de la respectiva corporacioacuten y ser aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra caacutemara
85 Por uacuteltimo la Corte ha sostenido que debe existir congruencia entre el contenido normativo enviado a sancioacuten presidencial y el tomado en consideracioacuten en el informe de las objeciones discutido y aprobado por el Congreso l4bull No obstante dicha congruencia no constituye un requisito de forma expresamente establecido en la Constitucioacuten Poliacutetica ni en la Ley 5a de 1992 la Sala Plena ha considerado que es una exigencia consustancial al traacutemite de las objeciones gubernamentales Como se indicoacute las objeciones son una etapa especial dentro del procedimiento legislativo pues el proyecto de ley objetado debe volver a las caacutemaras a segundo debate en donde se deberaacuten acoger o rechazar (total o parcialmente) los reparos del Gobierno En este sentido la reedicioacuten de este segundo debate parlamentario se encuentra circunscrita a los puntos objeto de discrepancia y por consiguiente la insistencia del Congreso que activa la competencia de la Corte debe versar total o parcialmente sobre el mismo texto objetado por el Ejecutivo
422 Cumplimiento de los requisitos del traacutemite de objeciones presidenciales en el presente asunto
9 De acuerdo con la actual doctrina constitucional la decisioacuten judicial sobre las objeciones gubernamentales no solo supone el anaacutelisis al contenido de las discrepancias del Presidente frente al
insistencia del Congreso de la Repuacuteblica Por tanto omitiraacute el anaacutelisis del todo el proceso legislativo anterior teniendo en cuenta que el mismo es susceptible de ( ) demandas ciudadanas 10 Art 165 CP 11 Sentencia C-196 de 2009 MP (e) Clara Elena Reales Gutieacuterrez 12 Artiacuteculo 2 de la Ley 1431 de 2011 t 5gt D 13 Sentencia C-644 de 2004 MP Rodrigo Escobar Gil J 14 Auto 476 de 2017 MP Alejandro Linares Cantillo
111
correspondiente proyecto de ley como inicialmente se considerabaIs sino tambieacuten el control del procedimiento llevado a cabo para su formulacioacuten y del seguido por las caacutemaras en orden a insistir en la iniciativa aprobada de manera que la competencia de la Corte sea vaacutelidamente activada Se ha considerado asiacute mismo que la extensioacuten de la revisioacuten al traacutemite se justifica en la medida en que se preveacuten reglas especiacuteficas que de no seguirse implican ciertas consecuencias y obligaciones juriacutedicas ya sea para el Presidente de la Repuacuteblica o el Congreso l6bull
A continuacioacuten la Sala verificaraacute los procedimientos de formulacioacuten de las objeciones y la aprobacioacuten de la insistencia por el Congreso en el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano de acuerdo con las pautas indicadas en precedencia (fundamentos 81 a 85)
91 Oportunidad A traveacutes de oficio recibido en la Secretariacutea Juriacutedica de la Presidencia de la Repuacuteblica ellO de junio de 2017 el Secretario General de la Caacutemara de Representantes remitioacute el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano en cumplimiento de los arts 1574 165 Y 166 CP Y 196 de la Ley 5a de 1992
Por su parte el Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten devolvieron al Presidente de la Caacutemara de Representantes el texto de Proyecto de Ley sin la respectiva sancioacuten junto con un escrito de objeciones por razones de inconveniencia y de inconstitucionalidad El documento fue recibido el 9 de junio de 2017 lo que quiere decir que su presentacioacuten fue oportuna dado que el Ejecutivo por tratarse de un proyecto con menos de 20 artiacuteculos disponiacutea de seis diacuteas haacutebiles para oponerse al Proyecto y este plazo venciacutea exactamente el mismo diacutea en que el escrito fue recepcionado
92 Publicacioacuten Las objeciones presidenciales fueron publicadas el viernes 16 de junio de 2017 en la Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica Ndeg 505
93 Conformacioacuten de la comisioacuten accidental y publicacioacuten del informe a las objeciones El Senado de la Repuacuteblica designoacute a Andreacutes Garciacutea Zuccardi miembro de esta Caacutemara y la Caacutemara de Representantes nombroacute a Jorge Eliecer Tamayo Marulanda Ciro Antonio Rodriacuteguez Pinzoacuten y Jo1m Eduardo Molina Figueredo pertenecientes a esta Corporacioacuten Legislativa como miembros de la Comisioacuten Accidental para el estudio de las objeciones al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara Esta Comisioacuten preparoacute un informe que se publicoacute el martes 12 de septiembre de 2017 en las Gacetas del Congreso de la Repuacuteblica 772 y 773 en el cual se propuso no aceptar los reparos del Gobierno
15 Inicialmente la Corte consideraba que la revisioacuten en estos casos se limitaba al estudio y decisioacuten de las objeciones como habiacutean sido formuladas sin abarcar aspectos no sefialados por el Ejecutivo bajo la consideracioacuten de que la decisioacuten debiacutea estar enmarcada exclusivamente en la dinaacutemica de los controles interorgaacutenicos y en esa medida no podiacutea afectar la posibilidad de que con posterioridad los ciudadanos ejercieran la accioacuten puacuteblica de inconstitucionalidad contra las normas objetadas Sin embargo en la Sentencia C-1404 de 2000 MM pp Carlos Gaviria Diacuteaz y Aacutelvaro Tafur Galvis la Sala varioacute expliacutecitamente el precedente y definioacute que por razones loacutegicas y constitucionales era necesario el pronunciamiento sobre aspectos no planteados por el Gobierno pero cuyo anaacutelisis resultaba un presupuesto indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad formuladas en las objeciones De un lado indicoacute que las reglas de derecho que se han de aplicar al estudio de las objeciones se derivan en no pocos casos de otras reglas o principios maacutes generales no mencionados en las objeciones pero que resultan insoslayables para fundamentar cualquier decisioacuten De otro lado consideroacute que en tanto el mandato del artiacuteculo 2418 CP califica las decisiones de la Corte como definitivas si no se efectuacutea en ellas el anaacutelisis de constitucionalidad de los mencionados temas conexos eacutestos quedaraacuten cobijados por el efecto
de cosa juzgada constitucional que se deriva de la decisioacuten final sobre la objecioacuten como tal y en consecuencia ninguacuten ciudadano podraacute controvertirlos en el futuro La Sala Plena explico que al pronunciarse sobre tales asuntos conexos en realidad no se coartaba el derecho de los ciudadanos de ejercer la accioacuten puacuteblica de iexclnconstitucionalidad en la medida en que una vez la Corte emita el fallo en todo caso la mencionada accioacuten no seraacute procedente respecto de los temas que se relacioacutenan directamente con el objeto central de la sentencia A partir de esta variacioacuten del precedente praacutecticamente en todos los casos la Sala ha considerado necesario controlar la constitucionalidad del procedimiento seguido por el Congreso de la Repuacuteblica y el Gobierno que dio lugar a la intervencioacuten de la Corte para decidir sobre las objeciones 16 Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado De este modo si el Presidente no propone objeciones dentro del teacutermino previsto -o no lo hace en debida forma- debe sancionar y promulgar el proyecto de ley (Art 166 CP) Por su 5 parte si el proyecto de leyes objetado total o parcialmente por el Gobierno las caacutemaras deberaacuten surtir de nuevo el segundo 7J debate para analizar las observaciones formuladas (Art 167 CP)
94 Anuncio previo a la discusioacuten y votacioacuten de las objeciones En las sesiones plenarias del Senado de la Repuacuteblica del 12 de septiembre de 2017 17 Y de la Caacutemara de Representantes del 13 de septiembre de 201718 se anuncioacute que el citado informe sobre objeciones gubernamentales se pondriacutea en consideracioacuten y votariacutea los diacuteas 13 y 19 de septiembre respectivamente
95 Votacioacuten del informe de objeciones En las anteriores fechas las plenarias del Senado 19 y la Caacutemara de Representantes20 aprobaron efectivamente el informe de la Comisioacuten Accidental sobre las objeciones presidenciales En el Senado de la Repuacuteblica se hicieron presentes al inicio de la sesioacuten 90 senadores de los 101 que en ese momento lo conformaban y la aprobacioacuten del informe se llevoacute a cabo a partir de 56 votos por el Siacute y O votos por el N021 emitidos a traveacutes del sistema de voto nominal y puacuteblico En la Caacutemara de Representantes se hicieron presentes al inicio de la sesioacuten 147 de los 166 miembros y la aprobacioacuten del informe se realizoacute a partir de los 87 votos por el Siacute Y O votos por el No asiacute mismo depositados a traveacutes del sistema de voto nominal y puacuteblic022bull
En este orden de ideas la Corte encuentra que el informe de objeciones fue vaacutelidamente aprobado De un lado en la plenaria del Senado de la Repuacuteblica existioacute quorum deliberatorio e4 de los miembros) y decisorio eh de los miembros) pues estuvieron presentes al inicio de la sesioacuten 90 senadores y el informe fue votado por 56 de ellos Asiacute mismo se aproboacute por mayoriacutea absoluta (2+ 1 de los miembros) pues los 56 votos emitidos fueron a favor del informe que propuso rechazar las objeciones gubernamentales
Debe efectuarse con todo una precisioacuten Como se indicoacute el 12 de septiembre de 2017 el Secretario del Senado anuncioacute al Pleno de la Corporacioacuten Legislativa que el Proyecto Ley objetado se discutiriacutea y votariacutea en la proacutexima sesioacuten Al siguiente diacutea es decir el 13 de septiembre de 2017 se anuncioacute sin embargo una vez maacutes dentro de los proyectos que seriacutean considerados y eventualmente votados en la proacutexima sesioacuten plenaria la iniciativa legislativa objetada23bull Pese a esto el mismo diacutea luego de finalizar la enunciacioacuten de dicha lista de proyectos y de que varios senadores dejaron algunas constancias la Presidencia del Senado concedioacute la palabra al Senador Andreacutes Felipe Garciacutea Zuccardi quien invitoacute al Pleno a votar positivamente el informe sobre las objeciones Acto seguido el Presidente de esa Caacutemara sometioacute a consideracioacuten de la Plenaria el referido informe y fue aprobado con los resultados precedentemente indicados24bull
De acuerdo con lo anterior el anuncio previo fue realizado en dos oportunidades Pese a esto la Corte subraya como relevante que la discusioacuten y votacioacuten efectivas se produjeron el diacutea inicialmente sentildealado para el efecto y que el informe sobre las objeciones en el Senado de la Repuacuteblica fue aprobado por mayoriacutea absoluta como lo ordenan las reglas citadas a partir de un resultado de 56 votos por el Siacute y O por el No Esto indica que la finalidad del anuncio previo se cumplioacute a cabalidad y por lo tanto en dicha Caacutemara el traacutemite de aprobacioacuten del informe relativo a las objeciones gubernamentales se llevoacute a cabo con observancia de los procedimientos legales y constitucionales correspondientes
El informe sobre las objeciones tambieacuten fue vaacutelidamente aprobado en la Caacutemara de Representantes En la plenaria de esta Corporacioacuten Legislativa compuesta por 166 miembros existioacute quorum deliberatorio (4 de los miembros) y decisorio (h de los miembros) dado que estuvieron presentes al inicio de la sesioacuten 144 representantes y el informe fue votado por 86 de ellos De igual forma se votoacute por mayoriacutea absoluta eh+1 de los miembros) en la medida en que los 86 votos depositados fueron a favor del informe que propuso no aceptar las objeciones gubernamentales
96 Por uacuteltimo la Sala encuentra que el texto del proyecto de ley objetado es exactamente el mismo en el cual el Congreso insistioacute de modo que se cumple la exigencia de congruencia entre los dos contenidos
l7 Acta de Sesioacuten 15 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 52 de 2018 IS Acta de Sesioacuten 244 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1072 de 2017 19 Acta de Sesioacuten 16 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 53 de 2018 20 Acta de Sesioacuten 245 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1014 de 2017 21 Seguacuten certificacioacuten expedida por el Secretario General allegada a la Corte mediante oficio del 23 de abril de 2018 y se evidencia tambieacuten en el Acta de Sesioacuten 15 contenida en la Gaceta del Congreso 53 de 2018 22 Conforme a la certificacioacuten emitida por el Secretario General de la Caacutemara de Representantes enviada a la Corte mediante oficio del 1 de noviembre de 2017 y consta en el Acta de Sesioacuten 245 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1014 de 2017 23 Acta de Sesioacuten 16 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 53 de 2018 p 8 24 iexclbid p 11
97 Rechazados de este modo los reparos del Gobierno nacional el Presidente del Senado remitioacute a la Corte el expediente legislativo para que la Corte decidiera sobre la exequibilidad del Proyecto de Ley
10 En este orden de ideas la Sala concluye que las caacutemaras legislativas y el Gobierno nacional cumplieron los requisitos de procedimiento establecidos en las normas pertinentes para este tipo traacutemites y corresponde en consecuencia decidir de fondo sobre las objeciones gubernamentales formuladas
43 El contenido de las objeciones gubernamentales
431 Entre el tiacutetulo del Proyecto de Ley objetado y su contenido existe una relacioacuten de conexidad
11 A juicio de la Sala Plena no puede predicarse falta de correspondencia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen jurfdico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano a la luz de las reglas jurisprudenciales sobre la materia construidas por la Corte
12 De conformidad con el artiacuteculo 169 de la Constitucioacuten [e]l tiacutetulo de las leyes deberaacute corresponder precisamente a su contenido precepto que se traduce en la obligacioacuten para el Congreso de la Repuacuteblica de fijar un tiacutetulo a cada una de las leyes que aprueba y de proporcionarle una redaccioacuten articulada armoacutenica y temaacutetica con el contenido de los correspondientes compendios normativos25 bull En tanto se trata de un mandato constitucional y el control que se le confiere a la Corte abarca los vicios materiales y de procedimiento en la formacioacuten de los actos juriacutedicos implica un deber que se incorpora como paraacutemetro de constitucionalidad de las leyes El alcance de esta norma cobija tanto la existencia del tiacutetulo como su contenido en la medida en que este debe guardar la precitada relacioacuten de correspondencia26
bull
13 El tiacutetulo encabezado o epiacutegrafe de las leyes o actos legislativos cumple varios papeles importantes al circunscribir la materia regulada (i) proporciona el reflejo del contenido previsto en el articulado como elemento pedagoacutegico para la ciudadaniacutea que facilita la identificacioacuten difusioacuten y cumplimiento de la respectiva normatividad (ii) permite a los destinatarios de las disposiciones llevar a cabo su consulta a traveacutes de la clasificacioacuten a partir del tema al que se refieren sobre la base de que normas aisladas no se encuentran recogidas dentro de leyes que regulan otras materias (iii) sirve como criterio de interpretacioacuten para establecer el sentido de las disposiciones contenidas en un mismo conjunto a partir de un canon sistemaacutetico y contextual27 y (iv) contribuye en muchos casos a determinar eventuales desconocimientos al principio de unidad de materia28 bull
14 Evidentemente el mandato de correspondencia entre el tiacutetulo y el articulado al que antecede puede ser satisfecho en un sinnuacutemero de maneras pues con frecuencia las conexiones temaacuteticas y las funciones que desempentildea resultan cumplidas a partir de muchos enunciados linguumliacutesticos Esto implica de suyo que al redactar la foacutermula que encabezaraacute cada una de las leyes el Legislador dispone como regla general de un amplio margen de configuracioacuten29bull La jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido con todo que esta libertad para titular los conjuntos de disposiciones legales tiene varios liacutemites En general el Congreso no puede dejar de cumplir con unos miacutenimos en su disentildeo y le estaacute vedada la adopcioacuten de contenidos de cierto caraacutecter
25 Sentencia C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto 26 Ver las Sentencias C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-821 de 2006 Cit 27 rE] tiacutetulo de las leyes a pesar de no constituir una norma en estricto sentido en tanto de ellos no es deducible un mandato una prohibicioacuten o una permisioacuten si exhibe valor como criterio de interpretacioacuten de las normas contenidas en el cuerpo de la ley Siendo asiacute es claro que incluso los criterios de interpretacioacuten de la ley que emanan del texto del tiacutetulo o encabezado de la misma son pasibles del control de constitucionalidad puesto que un titulo contrario a los preceptos constitucionales de no ser excluido del ordenamiento juriacutedico padrla conducir a una interpretacioacuten de parte o toda la ley no conforme con el estatuto superior Sentencia C-152 de 2013 Cfr asiacute mismo las Sentencias C-152 de 2015 MPLuis Ernesto Vargas Silva C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-230 de 2008 MP Rodrigo Escobar Gil C-290 de 2000 MP Vladimiro Naranjo Mesa y C-1)85 de 2000 MM PP MP Vladimiro Naranjo Mesa y Carlos Gaviria Diacuteaz 28 Cfr Sentencias C-393 de 2011 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-908 de 2007 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-152 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva 29 Ver Sentencia C-152 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva
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Asiacute en primer lugar el tiacutetulo de las leyes no debe carecer de toda relacioacuten con su contenido pues por expresa exigencia del articulo 169 CP debe subsistir la necesaria correspondencia a que se ha hecho referencia En segundo lugar el nombre de una ley no puede ser discriminatorio y por ende al Legislador le estaacute constitucionalmente vedado el empleo de criterios que la propia Carta Poliacutetica sentildeala como prohibidos para diferenciar entre personas tales como la raza el sexo la opinioacuten poliacutetica o filosoacutefica el origen nacional etc De esta forma seriacutea inconstitucional un tiacutetulo que nominara la ley en cuestioacuten por ejemplo Ley-Antisemita o Ley-Anticomunista3o En tercer lugar se encuentran excluidos tambieacuten tiacutetulos que tengan como efecto la sustitucioacuten total del nuacutemero y la descripcioacuten general del contenido de la Ley pues aquellos requisitos se hallan expliacutecitamente establecidos en la Ley 5a de 1992 Orgaacutenica del Reglamento del Congreso
Por uacuteltimo el nombre o subtiacutetulo de la ley no debe conceder reconocimientos privilegios u honores a una persona especiacutefica dado que estas materias son objeto de leyes especiales denominadas leyes de honores que se someten a unos requisitos particulares (Art 15015 Cp)31 Debe ser claro en todo caso que a la luz del principio democraacutetico maacutes allaacute de las prohibiciones mencionadas el mandato constitucional de fijar un encabezado a la ley que guarde relacioacuten de correspondencia sustantiva con el contenido de las respectivas disposiciones permite la utilizacioacuten de variadas foacutermulas y salvo casos de evidente desconexioacuten temaacutetica el epiacutegrafe seraacute solo excepcionalmente cuestionable A menudo como ha sostenido la Corte la ilustracioacuten geneacuterica de la materia que se pretende regular32 o la mencioacuten del fin o de propoacutesitos que se persiguen a traveacutes de ella seraacuten suficientes33
15 En el presente asunto el Gobierno nacional sostiene que la ruptura de la correspondencia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley objetado se produce porque seguacuten el primero la eventual ley establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano mientras que de acuerdo con el segundo habriacutea lugar a la creacioacuten de una nueva universidad El Procurador General de la Nacioacuten coincide en que se desconoce la norma constitucional en cuestioacuten porque el contenido del Proyecto tiende no en la direccioacuten en que el tiacutetulo sugiere es decir hacia el establecimiento sino hacia la transformacioacuten de la naturaleza y reacutegimen y en uacuteltimas la creacioacuten de un Centro Educativo distinto Las conclusiones a las cuales llegan estos puntos de vista sin embargo a juicio de la Corte se basan en una lectura aislada del tiacutetulo censurado y se encuentran desprovistas del contexto que condujo a la aprobacioacuten del Proyecto de Ley bajo examen
16 Tanto en la exposicioacuten de motivos como en el informe de las objeciones presidenciales se muestra que en la actualidad existe una ambiguumledad respecto de la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico Se indica que mediante Ordenanza del 24 de febrero de 2000 la Asamblea Departamental de Casanare autorizoacute al Gobernador para asociarse con entidades puacuteblicas y privadas de los niveles nacional regional departamental y municipal con instituciones extranjeras multinacionales o internacionales y con particulares a fin de crear la Institucioacuten como entidad de participacioacuten mixta sin aacutenimo de lucro A partir de lo anterior el 16 de marzo de 2000 la Fundacioacuten fue constituida mediante documento privado con base en los aportes del Departamento (96) y de entidades particulares34bull
El Ministerio de Educacioacuten Nacional por su parte mediante la Resolucioacuten 1311 de 2002 reconocioacute personeriacutea juriacutedica a la entidad como institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter privado sin aacutenimo de lucro Asiacute mismo a traveacutes de la Resolucioacuten 6538 del 2011 ratificoacute una reforma a los estatutos de Unitroacutepico sobre la base de que se trataba de una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter privado Pese a todo esto en los antecedentes legislativos se hace referencia a la incertidumbre existente acerca de la naturaleza juriacutedica de la institucioacuten y se sentildeala que incluso el propio Ministerio de Educacioacuten solicitoacute en su momento concepto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sobre la posibilidad de crear y reconocer una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto y asemejarla a una sociedad de economiacutea mixta
De acuerdo con la exposicioacuten de motivos y el informe sobre las objeciones gubernamentales habriacutea dos tesis posibles acerca de la naturaleza juriacutedica de la Universidad (i) podriacutea entenderse de naturaleza privada y sin aacutenimo de lucro como en principio lo consideroacute el Ministerio de Educacioacuten pese a los
30 Sentencia C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa 31 Sentencias C-752 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva cit C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa Cshy821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-393 de 2011 MP Mariacutea Victoria Calle Correa n Sentencias C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-026 de 1993 MP Jaime Sanfn Greiffenstein 33 Sentencia C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa 34 Gaceta del Congreso 773 p 9
middot
aportes de naturaleza principalmente puacuteblica que la alimentan o (ii) podriacutea ser una entidad de participacioacuten mixta al contar dentro de su patrimonio con capital puacuteblico y privado Sin embargo se subraya que mediante pronunciamiento del 9 de julio de 2015 (radicacioacuten 2242) la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado concluyoacute que era imposible que el servicio puacuteblico de educacioacuten superior fuera prestado por una persona juriacutedica mixta (bien sea sociedad o fundacioacuten) asimilable a una sociedad de economiacutea mixta dada la naturaleza objeto y diferentes fines que estas poseen En estas circunstancias el infonne sobre las objeciones resalta que la misma Sala de Consulta y Servicio Civil recomendoacute normalizar la situacioacuten de la Universidad a fin de superar todas las situaciones faacutecticas y juriacutedicas que pudieran afectar la prestacioacuten del servicio puacuteblico sin desconocerse las expectativas legiacutetimas de los estudiantes3s bull
De esta manera conforme lo evidencia la citada motivacioacuten el Proyecto de Ley busca resolver la referida incertidumbre al proporcionar la manera de oficializar la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano reconocida en principio como de caraacutecter privado por el Ministerio de Educacioacuten Seguacuten se indica la mutacioacuten de naturaleza privada a puacuteblica de instituciones de educacioacuten superior ya ha tenido lugar con anterioridad por lo menos en dos casos De una parte se encuentra la Ley 67 de 1968 que establecioacute la situacioacuten juriacutedica de la Universidad Francisco de Paula Santander de la ciudad de Cuacutecuta y de la otra el Decreto Departamental 553 del 5 de agosto de 1970 que oficializoacute la Fundacioacuten Universidad de Pamplona
17 En este orden de ideas a juicio de la Sala es claro que cuando el artiacuteculo 1 deg del Proyecto de Ley objetado sentildeala que el propoacutesito de la regulacioacuten es otorgar herramientas necesarias para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico y en el artiacuteculo 2deg se autoriza a la Asamblea del Departamento de Casanare a oficializar la Institucioacuten a traveacutes de tales instrumentos y mecanismos se pretende precisamente lo indicado en el tiacutetulo del articulado propuesto esto es establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Entidad
Como se sentildealoacute con la nonnatividad el Legislador busca superar la incertidumbre acerca de las caracteriacutesticas juriacutedicas de Unitroacutepico Pues bien dado que esta incertidumbre se deriva de que en su patrimonio el Centro Educativo cuenta con recursos puacuteblicos (en su mayoriacutea) y aportes privados pero a la vez no es posible que entidades mixtas presten el servicio de educacioacuten la manera elegida por el Congreso para clarificar la naturaleza de la Fundacioacuten es a traveacutes de la autorizacioacuten para que se proceda a su oficializacioacuten Esta autorizacioacuten para la clarificacioacuten de la naturaleza juriacutedica de la Universidad equivale entonces de fonna mediata a establecer su naturaleza y reacutegimen juriacutedico como lo preveacute el tiacutetulo del Proyecto de Ley Establecer significa en este caso no crear por primera vez la naturaleza juriacutedica de la Universidad como lo entienden el Gobierno nacional y el Procurador General de la Nacioacuten sino fijar o definir dicha naturaleza en orden a superar la citada situacioacuten de incertidumbre en que actualmente se encuentra
En otros teacutenninos dadas las condiciones de incertidumbre sobre el caraacutecter legal de Unitroacutepico el Legislador pretende su clarificacioacuten definicioacuten o el establecimiento de su naturaleza y reacutegimen juriacutedico (como indica el tiacutetulo) mediante la autorizacioacuten para su oficializacioacuten en la estructura administrativa al Departamento de Casanare (seguacuten lo indicado en los Arts 1 Y 2 del Proyecto objetado) lo cual resulta loacutegicamente coherente Debe tenerse en cuenta que por razoacuten de la distribucioacuten de competencias las nonnas legales propuestas no llevan a cabo directamente la referida oficializacioacuten pues ello corresponde a la Asamblea Departamental de confonnidad con el artiacuteculo 58 de la Ley 30 de 1992 Sin embargo las disposiciones legales en las que el Congreso insiste penniten esa oficializacioacuten y en consecuencia de fonna indirecta sirven a los fines de clarificar su naturaleza y reacutegimen juriacutedico en los teacutenninos anunciados en su tiacutetulo
18 Por otro lado pese a que pueda tratarse de una modificacioacuten sustancial del caraacutecter de la Universidad ello no es equivalente a que se esteacute autorizando la creacioacuten de una institucioacuten de educacioacuten superior nueva De hecho el artiacuteculo 2 del Proyecto precisa que no habraacute necesidad de disolucioacuten de la Fundacioacuten y los ejemplos a los que se hace referencia en la exposicioacuten de motivos y en el infonne sobre las objeciones presidenciales muestran que instituciones como las Universidades Francisco de Paula Santander (de Cuacutecuta) y de Pamplona al oficializarse fueron justamente modificadas en su caraacutecter a traveacutes de leyes y decretos pero no creadas ex nuovo
35 iexclbid
1
19 En este orden de ideas la Corte concluye que existe una relacioacuten de correspondencia entre el tiacutetulo del Proyecto de Ley objetado y su contenido y en consecuencia la objecioacuten gubernamental al respecto carece de asidero y deberaacute declararse infundada
La Sala Plena advierte con todo que solo avala por esta uacutenica ocasioacuten la superacioacuten de anonnalidades como aquella a la que se ha hecho referencia a traveacutes de una Ley aprobada con ese propoacutesito En el informe sobre las objeciones seguacuten se dejoacute ilustrado la Comisioacuten Accidental admitioacute que la pretensioacuten era corregir el error generado por el vaciacuteo juriacutedico establecido en el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 toda vez que dicha legislacioacuten solo concibe Instituciones de Educacioacuten Superior de tipo Estatales u Oficiales Privadas o de economiacutea Solidaria en la cual no cabe la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano (Unitroacutepico) En este sentido sentildealoacute que el Ministerio de Educacioacuten Nacional reconocioacute personeriacutea a la Entidad como una Institucioacuten de Educacioacuten superior con el caraacutecter de Institucioacuten Universitaria de tipo privado pese a que se trata de una fundacioacuten de participacioacuten mixta creada a instancias del departamento de Casanare y de otras entidades puacuteblicas y privadas Asiacute la propia Comisioacuten Accidental aceptoacute que el Centro de Educativo fue constituido sin sujecioacuten (o como un Centro Educativo atiacutepic[oJ frente) a lo dispuesto en la Ley 30 de 1992
En efecto seguacuten el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 las instituciones de educacioacuten superior solo pueden ser (i) estatales u oficiales (ii) privadas o (iii) de economiacutea solidaria Por consiguiente desde el punto de vista de su origen no es posible constituir una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto ya sea teacutecnica profesional institucioacuten universitaria escuela tecnoloacutegica o universidad36
bull Asiacute mismo seguacuten el artiacuteculo 58 iacutedem la creacioacuten de universidades estatales u oficiales y demaacutes instituciones de educacioacuten superior del Estado corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Sin embargo de conformidad con el artiacuteculo 23 citado ni en el nivel nacional ni en el territorial es posible establecer una institucioacuten de educacioacuten superior de origen y patrimonio mixto
En consecuencia resulta claro que Unitroacutepico fue juriacutedicamente constituida y oficialmente reconocida al margen de las reglas especiacuteficas contenidas en la Ley 30 de 1992 como es admitido por la Comisioacuten Accidental que preparoacute el informe sobre las objeciones~ Con todo la Sala es consciente de las implicaciones que en este momento tendriacutea resolver dicha anomaliacutea mediante alternativas como la disolucioacuten de la persona juriacutedica en especial para la comunidad de estudiantes y trabajadores quienes han cursado sus estudios y laborado en la Entidad respectivamente al amparo de la confianza legiacutetima en su reconocimiento oficial y en el otorgamiento de registro calificado a un nuacutemero importante de sus programas
Por lo anterior estima que de forma excepcional y en atencioacuten a las citadas circunstancias la superacioacuten de la situacioacuten a traveacutes de la autorizacioacuten legal para llevar a cabo la oficializacioacuten de la Entidad es compatible con los estaacutendares constitucionales del derecho a la educacioacuten y la obligacioacuten estatal de garantizar la continuidad en la prestacioacuten del servicio (Art 67 de la CP) asiacute como la salvaguarda de las expectativas legiacutetimas creadas (Art 83 de la CP ) Se subraya sin embargo que las inconsistencias en la creacioacuten de instituciones no deben ser solucionadas por regla general mediante la expedicioacuten de leyes con mayor razoacuten trataacutendose de entes encargados de asegurar un derecho y un servicio puacuteblico que tiene funcioacuten social (Art 67 inc 1deg deacute la CP) Debe enfatizarse que esta materia y en especial la puesta en marcha de instituciones de educacioacuten superior se encuentran debidamente regladas en la Ley 30 de 1992 y que los entes nacionales y del orden territorial deben proceder a su creacioacuten con estricta observancia de los procedimientos y requisitos establecidos en ella y en las normas que la adicionen y modifiquen
432 El artiacuteculo 2deg del Proyecto de Ley impugnado no tiene efectos confiscatorios
20 El Gobierno atribuye al artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley imprecisiones y el hecho de que el traslado de recursos por donaciones o renuncia de los miembros que alliacute se preveacute es juriacutedicamente imposible debido a que la entidad tiene el caraacutecter de una fundacioacuten sin aacutenimo de lucro y lo primero solo resulta procedente en sociedades comerciales donde la participacioacuten de los socios en el capital de la persona juriacutedica se encuentra representado en acciones cuotas o partes de intereacutes social Agrega que incluso si lo anterior fuera viable no es claro por queacute esos recursos deberiacutean ser recibidos por el Departamento como persona juriacutedica distinta a la Universidad En consecuencia para el Gobierno el efecto de la
~b36 Seguacuten el artiacuteculo 16 de la Ley 30 de 1992 [sjon instituciones de Educacioacuten Superior a) Instiacutetuciones Teacutecnicas )Profesionales b) Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnoloacutegicas c) Universidades
lh
norma es que se incorporan los bienes de Unitroacutepico a la estructura administrativa del Departamento de Casanare sin compensacioacuten alguna lo cual implicariacutea un caso de confiscacioacuten proscrito por el artiacuteculo 34 de la CP
21 La confiscacioacuten ligada a la supresioacuten del derecho de propiedad ha sido asociada comuacutenmente a una pena a raiacutez de sus oriacutegenes histoacutericos de ahiacute que el artiacuteculo 34 de la CP proscriba su imposicioacuten como sancioacuten Sin embargo en el sistema constitucional colombiano se entiende que el fenoacutemeno de la confiscacioacuten se configura en general cuando a traveacutes de una medida legal generalmente tributaria el Estado toma de forma unilateral los bienes o el patrimonio que el ciudadano obtiene a partir de su actividad econoacutemica de modo que en la praacutectica queda en buena medida eliminado su derecho a la propiedad privada y la legitimidad de sus proyectos encaminadas a obtener utilidades37
bull
La jurisprudencia constitucional ha mostrado que en la expresioacuten confiscacioacuten no se halla comprendida necesariamente la idea de una sancioacuten o de una pena38bull En este sentido lo relevante para considerar que una norma tiene efectos confiscatorios es que comporte como consecuencia de su aplicacioacuten unilateral la anulacioacuten del derecho de propiedad del afectado bien sea que la prescripcioacuten sea de origen civil penal administrativo o tributario Asiacute mismo una norma posee implicaciones confiscatorias no solo con prescindencia del motivo que alienta su establecimiento legal sino tambieacuten con independencia de su finalidad39
22 En el presente asunto la Sala encuentra que la objecioacuten gubernamental pierde de vista que el enunciado normativo objetado descarta que el Departamento de Casanare pueda llevar a cabo una absorcioacuten unilateral y arbitraria de los bienes o el patrimonio de Unitroacutepico El artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley autoriza a la Asamblea Departamental a iniciativa del Gobernador para oficializar la Universidad previa renuncia o donacioacuten al Departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten si asiacute lo establecen sus estatutos internos Para el Gobierno nacional esta norma tiene implicaciones confiscatorias pues en siacute misma poseeriacutea el efecto de eliminar el patrimonio de la Fundacioacuten El precepto sin embargo posee un alcance distinto al que se le atribuye
Las fundaciones son personas juriacutedicas sin aacutenimo de lucro surgidas de la voluntad de una persona natural o juriacutedica o del querer de varias acerca de su constitucioacuten fines y medios para alcanzarlos Cuando se constituye una fundacioacuten se afectan unos bienes o dineros preexistentes a la realizacioacuten de unos propoacutesitos de beneficencia puacuteblica de utilidad comuacuten o de intereacutes social4obull El patrimonio de la fundacioacuten es autoacutenomo y se destina uacutenica y exclusivamente al objetivo sentildealado por los fundadores Como consecuencia de esta naturaleza aquellos no tienen cuotas sociales o porcentajes de participacioacuten en el patrimonio de la persona juriacutedica (Art 237 del CC) Una vez asignan determinados recursos a la realizacioacuten de los fines indicados aquellos pasan a ser de la fundacioacuten y de igual forma los eventuales excedentes o beneficios tambieacuten se aplican a la misma finalidad que otorga sentido a la constitucioacuten de la entidad
En este orden de ideas cuando el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley establece que la oficializacioacuten de Unitroacutepico que se autoriza procederaacute previa renuncia o donacioacuten al departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano si asiacute lo establecen sus estatutos internos en rigor no se hace referencia a una renuncia a derechos de participacioacuten en el patrimonio de la Institucioacuten No obstante lo antiteacutecnico del enunciado normativo dado que se trata de una fundacioacuten como indica el Gobierno nacional no hay lugar a la renuncia de utilidad o cuota de participacioacuten alguna pues estas son inexistentes La norma debe interpretarse entonces en otro sentido
37 Cfr Sentencias C-464 de 1993 MP Antonio Barrera Carbonen y C-409 de 1996 MP Alejandro Martiacutenez Caballero Ver asiacute mismo la Sentencia C-93 1 de 2007 MP Marco Gerardo Monroy Cabra 38 Ver por todas la Sentencia C-169 de 2014 MP Maria Victoria Calle Correa 39 Naviera de Casanova Gustavo J Las llamadas laquomedidas tributarias de caraacutecter expropiatorioraquo y el principio de no confiscatoriedad en materia tributaria en AA VV Foros y debates ITVJornadas latinoamericanas y XXXIV colombianas de derecho tributario Instituto Colombiano de Derecho Tributario e Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario Bogotaacute D C 20 IO p 308 40 Sentencia C-284 de 2017 MP (e) Ivaacuten Humberto Escrucerfa Mayolo En la Sentencia se cita como fuente la Guiacutea Praacutectica de las Entidades Sin Aacutenimo de Lucro y del Sector Solidario de la Caacutemara de Comercio de Bogotaacute disponible en (httpbibliotecadigitalccborgcolbitstreamlhandle115208345Guia20Practica20Entidades20sino020Animo20de 20Lucropdfsequence=1)
En virtud de que las fundaciones carecen de aacutenimo de lucro y de que lo relevante es que los fundadores han afectado cierto patrimonio a los fines de utilidad puacuteblica sentildealados en su acto de constitucioacuten es esta voluntad la que debe ser protegida en aquellos supuestos en los cuales se pretenda alterar la naturaleza o la finalidad de la institucioacuten A este respecto la Carta Poliacutetica consagra como un valor superior la debida conservacioacuten y aplicacioacuten de las rentas de las entidades de utilidad comuacuten asiacute como el cumplimiento de la voluntad de los fundadores (Art 18926 de la CP) El Legislador debe por lo tanto salvaguardar el querer de quienes a traveacutes de una fundacioacuten han afectado recursos econoacutemicos a objetivos de beneficencia puacuteblica utilidad comuacuten o intereacutes social y en consecuencia es necesario tomar en cuenta su voluntad al momento de intervenir juriacutedicamente la respectiva entidad
De este modo en el presente asunto el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley debe ser interpretado en el entendido de que previa la oficializacioacuten del Centro Educativo los fundadores deberaacuten manifestar su anuencia no a que sus cuotas sociales pasen a ser del Departamento de Casanare sino a que Unitroacutepico adquiera caraacutecter puacuteblico Asiacute asumido el proyecto de norma no tiene efectos confiscatorios pues no comporta que la Asamblea de Casanare pueda ordenar la absorcioacuten unilateral del patrimonio de la Universidad y que los respectivos haberes pasen a ser del Departamento Por el contrario el Legislador fija una condicioacuten para que la oficialiacutezacioacuten de la Universidad tenga lugar consistente en que se produzca el con~entimiento por parte de los fundadores pero hacia el referido cambio de naturaleza juriacutedica no respecto de renuncia alguna a derechos patrimoniales
En otros teacuterminos las anteriores manifestaciones de voluntad no tendraacuten el sentido de una aquiescencia a que se transfiera o se done un patrimonio privado a la citada entidad territorial Los recursos de la Fundacioacuten se encuentran afectados a la finalidad sentildealada en sus estatutos y por ende el asentimiento de los fundadores que se requiere estaacute relacionado con el cambio de naturaleza juriacutedica de la Institucioacuten no con una renuncia a recursos de propiedad de aquellos En consecuencia el artiacuteculo objetado no posee efectos confiscatorios por cuanto estaacute excluido el correspondiente elemento de unilateralidad y en especial no supone entrega de la propiedad de particulares al Departamento de Casanare
23 En concordancia con la interpretacioacuten anterior en el informe de las objeciones gubernamentales presentado por la Comisioacuten Accidental se indica que la iniciativa legislativa objetada presupone un eventual entendimiento de voluntades libre de todo apremio de conformidad con los estatutos de la institucioacuten que permitiriacutean la transformacioacuten del claustro universitario de derecho privado a puacuteblico sin necesidad de disolucioacuten o liquidacioacuten De igual forma en el citado informe se indica que la Sala General de miembros activos de Unitroacutepico mediante oficio del 20 de noviembre de 2016 manifestoacute al Congreso de la Repuacuteblica apoyo al traacutemite legislativo
El Procurador General tambieacuten en un sentido anaacutelogo subraya que se parte del supuesto de que el oacutergano decisorio de la institucioacuten acepte la transformacioacuten a traveacutes de sus estatutos respetando asiacute plenamente la autonomiacutea de la voluntad reflejada en el manejo que los oacuterganos decisorios hagan de los aludidos estatutos De esta manera resulta evidente que el problema de constitucionalidad que plantea el Gobierno parte de una equiacutevoca interpretacioacuten del texto atacado el cual conforme a su sentido maacutes razonable y que el propio Legislador quiso adscribirle no posee efecto confiscatorio alguno Asiacute la objecioacuten que se examina tampoco tiene vocacioacuten de prosperidad y por consiguiente seraacute declarada infundada
24 Debe clarificarse que la Corte no se pronunciaraacute sobre la presunta afectacioacuten a la autonomiacutea universitaria que seguacuten el Procurador General de la Nacioacuten ocasiona la norma objetada por cuanto ese cargo no fue planteado por el Gobierno A este respecto la jurisprudencia constitucional ha clarificado advierte la Corte que no corresponde a ella al analizar las objeciones presidenciales hacer una revisioacuten oficiosa del proyecto de ley para determinar cuaacuteles disposiciones del mismo infringen la Constitucioacuten ni inventar las razones por las cuales aquellas podriacutean resultar lesionados pues es claro que esa labor le corresponde uacutenica y exclusivamente al Presidente de la Repuacuteblica tal como lo consagra la Con~titucioacuten (arts 165166 y 167) atendiendo la naturaleza y finalidad de las objeciones41
En los teacuterminos en que atraacutes se indicoacute42 solo es posible ampliar el alcance del examen sobre las
objeciones a aspectos no planteados por el Ejecutivo siempre que resulten un presupuesto
41 Sentencia C-090 de 2001 MP Carlos Gaviria Diacuteaz 42 Ver nota 14
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indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad aducidas De lo contrario la Corte solo deberaacute ocuparse de los cargos en los teacutenninos fonnulados por el Gobierno nacional En este caso no solo es claro que el supuesto desconocimiento de la autonomiacutea universitaria no constituiacutea un requisito loacutegico para conocer la objecioacuten por violacioacuten a la prohibicioacuten de confiscacioacuten sino que se trata de un argumento de inconstitucionalidad completamente independiente Por esta razoacuten la Sala no se pronunciaraacute de fondo al respecto
433 La objecioacuten sobre la obligacioacuten de evidenciar el impacto fiscal del Proyecto de Leyes infundada
25 El Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten sostienen que se desconocieron los artiacuteculos 334 de la CP y 7 de la Ley 819 de 2003 debido a que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende adoptar pese a que genera un impacto considerable en las finanzas puacuteblicas El Procurador General de la Nacioacuten concuerda con esta apreciacioacuten e indica que debioacute incluirse expresamente en la exposicioacuten de motivos y en las ponencias de traacutemite los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento
26 La Sala ha sentildealado que las leyes orgaacutenicas poseen un caraacutecter especial en comparacioacuten con las demaacutes leyes por su posicioacuten organizadora de un sistema legal que depende de ellasgt43 En este sentido debido a su jerarquiacutea nonnativa y a que contienen reglas sobre la propia produccioacuten de las leyes la actividad del Congreso de la Repuacuteblica se encuentra sujeta a ellas y constituyen pautas a seguir en detenninadas materias Como consecuencia el control de constitucionalidad implica la confrontacioacuten de las leyes ordinarias no solamente con los mandatos consagrados en la Carta sino tambieacuten con las nonnas orgaacutenicas que eventualmente gobiernan el traacutemite de su expedicioacuten44
27 El artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 [p]or la cual se dictan normas orgaacutenicas en materia de presupuesto responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones exige que en todo proyecto de ley ordenanza o acuerdo que ordene gastos o conceda beneficios tributarios se haga expliacutecito cuaacutel es su impacto fiscal y se establezca su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo De esta manera en la exposicioacuten de motivos de los proyectos y en cada una de las ponencias para los debates se deben incluir expresamente los costos fiscales de las iniciativas y la fuente de ingreso adicional para cubrirlos Asiacute mismo el precepto establece que durante el traacutemite el Ministerio de Hacienda debe rendir concepto acerca de los correspondierites costos sobre la fonna de soportarlos y la compatibilidad de los proyectos con el Marco Fiscal de Mediano Plazo
Las previsiones anteriores constituyen un importante instrumento de racionalizacioacuten de la actividad legislativa a fin de que se realice con conocimiento de causa de los costos fiscales que genera cada una de las regulaciones aprobadas por el Congreso de la Repuacuteblica De igual manera penniten una produccioacuten nonnativa compatible con la situacioacuten y la poliacutetica econoacutemica del paiacutes trazada por las autoridades correspondientes Ademaacutes contribuyen a generar orden en las finanzas puacuteblicas lo cual repercute favorablemente en la estabilidad macroeconoacutemica de la nacioacuten Desde otro punto de vista los caacutelculos financieros de las decisiones nonnativas tienen una incidencia favorable en la aplicacioacuten efectiva de las leyes pues su aprobacioacuten solamente se produciraacute despueacutes de conocerse su impacto fiscal previsible y las posibilidades de financiarl045 bull
28 En concordancia con lo anterior el artiacuteculo 10 del Acto Legislativo 003 de 2011 introdujo el criterio orientador de la sostenibilidad fisca146bull De acuerdo con esta disposicioacuten la sostenibilidad fiscal debe conducir la actuacioacuten de todas las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico dentro de sus competencias en un marco de colaboracioacuten armoacutenica Por consiguiente obligaciones como la prevista en el artiacuteculo 70
de la Ley 819 de 2003 ya no recaen de forma principal solo en el Ministerio de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico como inicialmente se consideraba47 bull Dado que las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico tienen el deber de asumir la sostenibilidad fiscal como herramienta orientadora tambieacuten a todos corresponde la obligacioacuten en el marcomiddot de sus funciones y competencias de contribuir a prever la incidencia
43 Cfr Corte Constitucional Sentencias C-337 de 1993 MP Vladimiro Naranjo Mesa y c-on de 2006 MP Jorge Coacuterdoba Triviffo 44 Cfr Corte Constitucional Sentencia C-1379 de 2000 MP Joseacute Gregorio Hernaacutendez Galindo 4S Sentencias C-S02 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-62S de 2010 MP Nilson Pinilla Pinilla 46 Sentencia C-228 de 2012 MP Luis Ernesto Vargas Silva 1 lt(i 47 Ver por todas las sentencias C-502 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa C-315 de 2008 MP Jaime Coacuterdoba J 1 Triviffo y C-1197 de 2008 MP Nilson Pinilla Pinilla
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middot
presupuestal de las iniciativas de leyes ordenanzas o acuerdos y contribuir a asegurar la correspondiente sostenibilidad fiscaL
29 En el presente caso la Corte encuentra infundada la objecioacuten gubernamental basada en la circunstancia de no haberse puesto de manifiesto el supuesto impacto fiscal y los recursos para solventar los gastos de las normas que se pretenden crear mediante el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano A juicio de la Sala es evidente que no se configura el supuesto de hecho que genera la obligacioacuten del artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 pues de acuerdo con este precepto el deber de hacer expliacutecitos los costos fiscales y la fuente de ingreso adicional generada para su financiamiento opera en aquellos eventos en los cuales el proyecto de ley ordenanza o acuerdo ordene gastos u otorgue beneficios tributarios
Como se indicoacute mediante el Proyecto que se analiza se pretende de manera general establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano Con esta finalidad el artiacuteculo 10 de la propuesta preveacute que el objeto de las normas es otorgar las herramientas al Ministerio de Educacioacuten Nacional al Departamento de Casanare y a la Asamblea de la entidad territorial para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten A su vez el artiacuteculo 2 autoriza a iniciativa del Gobernador del Departamento de Casanare a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del departamento a Unitroacutepico (Art 2)
En este orden de ideas es claro que el Proyecto de Ley objetado no lleva a cabo por siacute mismo la oficializacioacuten de Unitroacutepico sino que autoriza al Departamento del Casanare a iniciativa del Gobernador a efectuarla En otros teacuterminos el Proyecto de Ley mediante el contenido de sus normas no constituye transforma ni otorga caraacutecter puacuteblico al Centro Educativo en mencioacuten De hecho por siacute solo no resuelve la incertidumbre acerca de la naturaleza juriacutedica y reacutegimen aplicable de la Universidad a la que atraacutes se hizo referencia Conforme se subrayoacute con el propoacutesito de clarificar estos aspectos el Legislador optoacute por autorizar al oacutergano de representacioacuten popular del Departamento de Casanare a iniciativa del Gobernador para que lleve a cabo la oficializacioacuten de la entidad
De esta manera las normas objetadas no son constitutivas ni regulatorias pues no crean una medida ni tampoco establecen una obligacioacuten de contenido presupuestal sino que solamente confieren un permiso en el sentido indicado a la Asamblea Departamental de la referida entidad territorial Como consecuencia es claro que el Proyecto de Ley objetado no ordena gasto ni otorga beneficio tributario alguno Los eventuales gastos se generariacutean al momento en que se haga uso de la potestad establecida por el Proyecto Ley y solo si en efecto se emplea como lo ponen de presente dos de los intervinientes Correlativamente en este supuesto de evidenciarse que la futura ordenanza departamental preveacute especiacuteficas obligaciones de contenido presupuestal deberaacute darse cumplimiento al artiacuteculo 70 de la Ley 819 de 2003 que contempla no solo los casos de proyectos de ley sino tambieacuten de ordenanza y acuerdo como aquellos cuyos futuros efectos fiscales y su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo (en este caso del Departamento) deben ser puestos de manifiesto en el respectivo proyecto de regulacioacuten
Por lo tanto en la medida en que ninguna de las normas que componen la iniciativa legislativa impacta fiscalmente o crea la necesidad de emplear recursos puacutebicos no existiacutea la obligacioacuten de hacer expliacutecitos los supuestos costos del Proyecto de Ley y las fuentes para su financiacioacuten48bull
434 La objecioacuten por violacioacuten al principio de igualdad es infundada
30 Por uacuteltimo el Gobierno nacional afirma que se quebranta el derecho a la igualdad en razoacuten de que se establece un trato diferente un procedimiento especial y uacutenico para crear una nueva institucioacuten de educacioacuten superior sin existir razones suficientes que lo justifiquen En cambio indica se pone en riesgo el servicio puacuteblico de educacioacuten de la poblacioacuten que se inscriba en la pretendida Institucioacuten en el caso de que esta no sea viable teacutecnica financiera y juriacutedicamente A juicio de la Corte este
48 Tambieacuten al analizar si el Congreso de la Repuacuteblica ha desconocido la regla de iniciativa gubernamental en materia de gasto puacuteblico la Corte ha considerado que las normas en cuestioacuten deben prever una orden inequiacutevoca dotada de caraacutecter imperativo para que se entienda que se han dispuesto en efecto gastos puacuteblicos En este sentido ha clarificado que cuando el Legislador confiere solamente por ejemplo autorizaciones facultades o potestades al Gobierno en materia presupuestal no se configura dicho supuesto Cfr las sentencias C-373 de 2010 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-197 de 200 l MP Rodrigo Escobar Gil y C-360 de 1996 MP Eduardo Cifuentes Muftoz reiteradas en la Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado
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argumento del Gobierno no cuenta con asidero pues parte de una interpretacioacuten que no se desprende de la regulacioacuten censurada
31 De conformidad con los artiacuteculo 57 a 61 de la Ley 30 de 1992 la creacioacuten de universidades estatales u oficiales corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Entre otras reglas el proyecto de creacioacuten debe acompantildearse por parte del Gobierno de un estudio de factibilidad socio econoacutemica aprobado por el Ministro de Educacioacuten Nacional previo concepto favorable del Consejo Nacional de Educacioacuten Superior (CES U) en el que se debe demostrar que la nueva institucioacuten dispondraacute de personal docente idoacuteneo con la dedicacioacuten especiacutefica necesaria organizacioacuten acadeacutemica y administrativa adecuadas recursos fiacutesicos y financieros suficientes de tal manera que tanto el nacimiento de la institucioacuten como el de los programas que proyecta ofrecer garanticen la calidad acadeacutemica
De igual forma previa creacioacuten de universidades estatales u oficiales o de seccionales y demaacutes instituciones de Educacioacuten Superior estatales u oficiales la Nacioacuten se entiende con intervencioacuten del Ministerio de Hacienda deberaacute celebrar un convenio con la entidad territorial respectiva en el que se establezca el monto de los aportes permanentes de una y otra convenio que formaraacute parte del estudio de factibilidad requerido (Art 59 de la Ley 30 de 1992)
32 En el asunto que se analiza como se ha reiterado el Proyecto de Ley no crea auacuten una universidad puacuteblica en el Departamento de Casanare pese a que instrumentalmente sirva a los fines de clarificar su reacutegimen legal El Proyecto autoriza a la Asamblea del Departamento a iniciativa del Gobernador a transformar la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico de modo que pueda adquirir en el futuro caraacutecter oficial Esto no significa que se habilite a crear un nuevo centro estatal de educacioacuten superior Sin embargo en la medida en que eventualmente se produciraacute su completa transformacioacuten y su vinculacioacuten al Ministerio de Educacioacuten Nacional en lo relativo a las poliacuteticas y la planeacioacuten del sector educativo (Art 57 de la Ley 30 de 1992) aplicaraacuten de manera ordinaria las normas para el surgimiento de este tipo de entes estatales De igual forma debido a que el cambio de naturaleza juriacutedica de la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano equivale a la aparicioacuten de un nuevo ente en el sistema de educacioacuten superior puacuteblico su oficializacioacuten deberaacute llevarse a cabo con el cumplimiento de todas las normas de la Ley 30 de 1992 y en especial de los artiacuteculos 57 y siguientes sobre la creacioacuten de universidades y demaacutes instituciones de educacioacuten superior de caraacutecter estatal u oficial
Con todo en este caso el Proyecto de Ley solo establece una habilitacioacuten legal a la Asamblea del Departamento de Casanare para que una institucioacuten educativa que funciona en la actualidad como una entidad privada adquiera caraacutecter puacuteblico lo cual no altera ni modifica de ninguna manera las reglas ordinarias previstas en la Ley 30 de 1992 que deberaacute cumplir la Asamblea de la entidad territorial al hacer uso de la referida autorizacioacuten En consecuencia dado que la presunta violacioacuten al derecho a la igualdad se plantea en el escenario de la supuesta creacioacuten de una universidad puacuteblica mediante un procedimiento diferente creacioacuten que el Proyecto de Ley directamente no realiza la acusacioacuten carece de fundamento Como consecuencia la correspondiente objecioacuten tampoco resulta fundada
33 En este orden de ideas la Corte encuentra que ninguna de las objeciones gubernamentales formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano es fundada y asiacute lo declararaacute en la parte resolutiva de esta decisioacuten
111 DECISIOacuteN
En meacuterito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional mandato de la Constitucioacuten
en nombre del Pueblo y por
RESUELVE
Primero- LEVANTAR la suspensioacuten de teacuterminos decretada dentro del presente proceso
Segundo- DECLARAR INFUNDADAS las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano
~O
11
Notifiquese comuniacutequese publiacutequese cuacutemplase y archiacutevese el expediente
ALEJANDRO LINARES CANTILLO Presidente
Con aclaracioacuten de voto
CARLOS BERNAL PULIDO Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEacuteREZ Magistrado
ANTONIO JOSEacute LIZARAZO OCAMPO Magistrado
Ausente en comisioacuten
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrada
JOSEacute FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado
ALBERTO ROJAS RIacuteOS Magistrado
MARTHA VICTORIA SAacuteCHICA MEacuteNDEZ Secretaria General
presentoacute objeciones por razones de inconstitucionalidad y en respuesta las Caacutemaras Legislativas insistieron en los teacuterminos expuestos con anterioridad
22 A traveacutes de Auto del 30 de octubre de 2017 la Magistrada Sustanciadora asumioacute el conocimiento de las citadas objeciones y ordenoacute oficiar a las secretarias generales del Senado y de la Caacutemara de Representantes con el fin de que remitieran a la Corte las pruebas necesarias en orden a verificar el procedimiento legislativo realizado respecto del traacutemite de aprobacioacuten del informe de objeciones Asiacute mismo dispuso fijar en lista el presente proceso en la Secretariacutea General de la Corte con el propoacutesito de permitir la intervencioacuten ciudadana
23 Mediante el Auto 599 del 8 de noviembre de 2017 la Sala Plena de esta Corporacioacuten en ejercicio de las atribuciones contempladas en los artiacuteculos 167 y 241 numeral 8 de la Constitucioacuten decidioacute abstenerse de decidir acerca de las objeciones gubernamentales de la referencia pues vencido el teacutermino probatorio no se recibieron la totalidad de los elementos solicitados a los secretarios generales del Senado de la Repuacuteblica y la Caacutemara de Representantes De la misma manera ordenoacute poner en conocimiento de los presidentes de las caacutemaras legislativas el contenido de la providencia con el fin de apremiarlos para que allegaran los elementos requeridos
De otra parte se resolvioacute que hasta tanto fuera allegada la documentacioacuten requerida se continuariacutea con el traacutemite de la revisioacuten sobre las objeciones gubernamentales
24 A traveacutes de oficio recibido el 15 de noviembre de 2017 el Secretario General de la Caacutemara de Representantes remitioacute copia en medio magneacutetico de la Gaceta del Congreso 1014 de 2017 con el acta de plenaria 245 del 19 de septiembre de 2017 en la cual tuvo lugar la aprobacioacuten del informe sobre las objeciones Posteriormente a traveacutes de oficio allegado el 28 de noviembre de 2017 el Secretario General de la misma Corporacioacuten legislativa remitioacute en medio magneacutetico copia de la Gaceta del Congreso 1072 de 2017 con el acta de plenaria 244 del 13 de septiembre de 2017 en el cual se efectuoacute el anuncio previo a la discusioacuten de las objeciones presidenciales
25 Puesto que auacuten faltaban pruebas por allegar mediante Auto del 16 de abril de 2018 la Magistrada Sustanciadora insistioacute en los requerimientos probatorios realizados en los Autos del 30 de octubre y del 8 de noviembre de 2017 respecto de la documentacioacuten solicitada al Secretario General del Senado de la Repuacuteblica
26 En respuesta a la decisioacuten anterior por medio de oficios de 19 y 23 de abril de 2018 el Secretario General del Senado de la Repuacuteblica remitioacute a la Corte los medios de conviccioacuten solicitados
111 INTERVENCIONES
31 El Ministerio de Educacioacuten Nacional presentoacute intervencioacuten mediante la cual solicita a esta Corporacioacuten declarar fundadas las objeciones formuladas con base sustancialmente en la misma argumentacioacuten aducida en ellas
32 El ciudadano Joseacute Gregorio Hernaacutendez Galindo intervino ante la Corte para defender la constitucionalidad del Proyecto de Ley objetado y por consiguiente solicitoacute declarar infundadas las objeciones gubernamentales
Sostiene que no existe una falta de consonancia entre el tiacutetulo de la iniciativa objetada y su contenido pues este tiene por objeto otorgar al Ministerio de Educacioacuten y al Departamento de Casanare herramientas para transformar la naturaleza el caraacutecter acadeacutemico y el reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico En este sentido indica que si se pretende transformar la naturaleza es obvio que se determine como se hace en el Proyecto de Ley la nueva naturaleza de la Entidad Asiacute siacute se establece en su tiacutetulo la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria como puede verse en los artiacuteculo 1 (sic) 0 3 4 5 Y 6 del proyecto que aluden directamente a esas materias la inconsistencia con el encabezamiento del proyecto no existe
De otra parte indica que como lo anuncia el Proyecto de Ley no se pretende expropiar ni confiscar el patrimonio del Centro Educativo sino que se parte de un eventual entendimiento de voluntades de l) acuerdo a los respectivos estatutos que permiten la transformacioacuten del claustro universitario de derecho privado a puacuteblico sin necesidad de disolverlo o liquidarlo
Asiacute mismo considera que no es de recibo la objecioacuten basada en la ausencia de manifestacioacuten sobre el impacto fiscal de la propuesta Asegura que la iniciativa no crea una nueva universidad ni un gasto puacuteblico sino que se ocupa de la transformacioacuten de la naturaleza juriacutedica y de (sic) la institucioacuten en razoacuten de una donacioacuten que se hace al departamento Y se obvioacute la peticioacuten de anaacutelisis porque solicitado al Ministerio de Hacienda un concepto al respecto sentildealoacute laquoque es imposible cuantificar los gastos que la propuesta legislativa generariacutearaquo
El interviniente explica que ante la anterior imposibilidad la Gobernacioacuten de Casanare solicitoacute un estudio socioeconoacutemico de factibilidad para la creacioacuten de una nueva universidad puacuteblica en el Departamento el cual fue entregado en octubre de 2005 y allegado luego como soporte del Proyecto de Ley Sentildeala que en este documento se ponen de manifiesto las condiciones fisicas administrativas y financieras que hacen viable esta posibilidad en tanto corresponde a una institucioacuten ya consolidada Asiacute concluye que la naturaleza de la regulacioacuten a partir de los antecedentes que tuvo en cuenta el Ministerio de Hacienda asiacute como las caracteriacutesticas de la donacioacuten hi[cieron] innecesario y francamente inapropiado un estudio de impacto fiscal lo que determinoacute la postulacioacuten y traacutemite del proyecto
33 Los ciudadanos Alexis Ferley Bohorquez y Neidy Liliana Berney Huertas quienes afirman ser abogados egresados de Unitroacutepico intervinieron en el presente traacutemite para solicitar a la Corte declarar infundadas las objeciones gubernamentales formuladas por el Ejecutivo
Argumentan que entre el epiacutegrafe y el proyecto de ley existe armoniacutea y coherencia Consideran que el espiacuteritu y contenido de la iniciativa son similares a los de la Ley 67 de 1968 mediante la cual seguacuten su tiacutetulo se establece la situacioacuten juriacutedica de la Universidad Francisco de Paula Santander de la ciudad de Cuacutecuta y se concede un auxilio Subrayan que mediante esta regulacioacuten se transformoacute definioacute y cambioacute la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la citada institucioacuten antes de caraacutecter privado y que en la interpretacioacuten de tales normas nunca ha existido inseguridad juriacutedica demostrando que existe unidad y correspondencia entre su texto y epiacutegrafe Agregan que el tiacutetulo del Proyecto de Ley censurado preveacute que se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico debido a que aquella muta y pasa a ser de naturaleza privada a puacuteblica en cuanto se transformariacutea
En relacioacuten con la objecioacuten sobre las supuestas consecuencias confiscatorias de las normas sentildealan que las entidades sin aacutenimo de lucro como fundaciones y corporaciones pueden darse sus directivas y regirse por sus propias normas 10 cual cobra mayor vigor en el marco del artiacuteculo 69 CP que confiere a los entes universitarios la potestad de organizarse y regirse de conformidad con sus estatutos En este sentido indican que el espiacuteritu del Proyecto de Leyes que los demaacutes miembros de Unitroacutepico renuncien de forma voluntaria a sus derechos de administracioacuten sobre la Fundacioacuten dejando como uacutenico miembro al departamento en su calidad de fondador mas no como ente territorial dado que la fundacioacuten no se disuelve y asiacute proseguir hacia su eventualmente oficializacioacuten y establecimiento como una nueva entidad de derecho puacuteblico bajo los paraacutemetros que establece la eventual ley
Seguacuten los intervinientes la renuncia de los derechos de administracioacuten sobre la Fundacioacuten es viable pues se encuentra contemplada el artiacuteculo 15deg de sus estatutos internos avalados por el propio Ministerio de Educacioacuten seguacuten el cual la condicioacuten de miembro se pierde cuando se presente renuncia formal ante la sala general de los miembros
Por uacuteltimo se pronuncian en cuanto a los efectos fiscales del Proyecto de Ley Los intervinientes afirman que ni el Gobierno ni el Ministerio de Hacienda o el de Educacioacuten en ninguacuten momento realizaron las cuantificaciones o demostraron en cifras el impacto fiscal de la iniciativa ya que ellos son los que cuentan con el personal operativo teacutecnico y logiacutestico para ello Dicen compartir la opinioacuten del informe sobre las objeciones de la Comisioacuten Accidental en el sentido de que el Proyecto no comporta un gasto puacuteblico inmediato y que si se llega a aprobar su desarrollo quedariacutea sujeto a la voluntad poliacutetica de la Asamblea Departamental de Casanare y a la iniciativa del Gobernador quien deberaacute hacer las correspondientes gestiones con el Gobierno nacional y los estudios correspondientes para analizar la sostenibilidad y viabilidad de la oficializacioacuten de la Universidad
De este modo los intervinientes solicitan a la Corte declarar infundadas las objeciones guberniexclpnentales Con todo piden tambieacuten que con arreglo al concepto del Procurador General de la Nacioacuten de acuerdo con el cual la incorporacioacuten de la Universidad al Departamento de Casanare desconoceriacutea la autonomiacutea constitucional que les asiste a los entes de esta naturaleza se declaren 3
I
inexequibles las expresiones e incorporar en la estructura administrativa del departamentd y al
iexcl
departamento del artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley objetado asiacute como las expresiones de incorporacioacuten a la estructura administrativa de la institucioacuten previstas en el artiacuteculo 4 iacutedem
III CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIOacuteN
El Procurador General de la Nacioacuten en ejercicio de las competencias previstas en el artiacuteculo 2785 de la Constitucioacuten y en el artiacuteculo 32 del Decreto 2067 de 1991 rindioacute concepto de rigor dentro del asunto de la referencia mediante el cual solicitoacute a la Corte declarar infundada una de las objeciones propuestasfundadas dos de las objeciones y parcialmente fundada la restante objecioacuten
31 El Ministerio Puacuteblico considera que no existe una correspondencia exacta entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley objetado pues el primero hace referencia a la creacioacuten de la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico mientras que el articulado no crea ni define esa institucioacuten sino que pretende la transformacioacuten de su naturaleza y reacutegimen y dar lugar a otro ente denominado Universidad Internacional del Troacutepico Americano En consecuencia en su opinioacuten se desconoce el artiacuteculo 169 C P en la medida en que el tiacutetulo del Proyecto de Ley no delimita la materia que esta trata enviacutea un mensaje equivocado y dificulta su consulta y control ciudadano Se sigue de esto para el Procurador que la respectiva objecioacuten gubernamental es fundada
32 Respecto al segundo argumento de la impugnacioacuten gubernamental relativa a la imposibilidad juriacutedica de que se produzca la renuncia o donacioacuten de los aportes cuotas sociales o bienes por cuanto Unttroacutepico tienen el caraacutecter de Fundacioacuten sentildeala que con independencia de que las normas objetadas contravengan la regulacioacuten legal ordinaria sobre el reacutegimen de las personas juriacutedicas esto no entrantildea en siacute mismo un problema de inconstitucionalidad pues una ley ordinaria como la que se estudia tiene la virtualidad de crear mecanismos distintos o su generis a los que se encuentran en otras leyes de la misma naturaleza
De la misma manera el Ministerio Puacuteblico afirma que la incorporacioacuten de la Institucioacuten al Departamento del Casanare previa la renuncia o donacioacuten de los derechos sobre el capital no constituye un caso de confiscacioacuten Explica que la donacioacuten es un acto unilateral no prohibido por el ordenamiento juriacutedico colombiano y constituye un mecanismo a traveacutes -del cual se produce la transferencia del dominio que en el presente asunto funciona como una condicioacuten para que Unitroacutepico pueda ser transformada La creacioacuten de la Universidad Puacuteblica expresa el Procurador parte de que el oacutergano decisorio de la Institucioacuten acepte la transformacioacuten a traveacutes de sus estatutos de modo que se respeta la autonomiacutea de la voluntad reflejada en el manejo que los oacuterganos de decisioacuten hagan de aquellos
Halla razoacuten sin embargo al argumento de que la donacioacuten o renuncia a las que hace referencia no deberiacutean realizarse a favor del Departamento que es una persona juriacutedica distinta a la Universidad pues de ser asiacute esta no podriacutea gozar de la propiedad sobre tales bienes Aunque el Gobierno nacional no lo hace expliacutecito afirma el Procurador el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley objetado menoscaba la autonomiacutea universitaria si la Institucioacuten es incorporada a la estructura administrativa de la citada entidad territorial Este problema se refuerza seguacuten indica en el artiacuteculo 6deg del Proyecto debido a que impone a la Universidad Puacuteblica la obligacioacuten legal de presentar proyectos de formacioacuten y capacitacioacuten cientiacutefica al Fondo de Ciencia Tecnologiacutea e Innovacioacuten del Sistema General de Regaliacuteas pese a que esta postulacioacuten debe ser el producto de una decisioacuten que solo concierne al Centro Educativo En este orden de ideas el Ministerio Puacuteblico considera que la objecioacuten resulta parcialmente fundada
33 De otra parte el Procurador General concuerda con el Gobierno nacional en que debioacute haberse realizado un anaacutelisis de los impactos fiscales de la medida legislativa impugnada con sujecioacuten a la ley 819 de 2003 (Art 7deg) en la exposicioacuten de motivos y en las ponencias de traacutemite respectivas Como no se llevaron a cabo estima que esta objecioacuten resulta fundada
34 Por uacuteltimo la Vista Fiscal afirma que no le asiste razoacuten al Gobierno al considerar que el artiacuteculo 4deg del Proyecto de Leyes contrario al principio de igualdad y al derecho a la educacioacuten por establecer la creacioacuten de una futura institucioacuten de educacioacuten superior sin centildeirse a los requisitos establecidos de ia Ley 30 de 1992 En su criterio mediante el artiacuteculo impugnado no se establece una universidad puacuteblica sino que se fijan las condiciones para que ella pueda ser creada y en el caso concreto para que opere la transformacioacuten juriacutedica de la actual Unitroacutepico en una institucioacuten oficial instituida previamente por medio de ordenanza departamental
7
35 Asiacute el Procurador General solicita (i) declarar infundada la objecioacuten formulada contra el artiacuteculo 4deg del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano (ii) declarar parcialmente fundada las objecioacuten respecto del artiacuteculo 2deg del Proyecto y en consecuencia declarar inexequibles las expresiones e incorporar en la estructura administrativa del departamento y al departamento y (iii) declarar fundadas las objeciones en relacioacuten con el tiacutetulo del Proyecto de Ley y la ausencia de anaacutelisis del impacto fiscal de la iniciativa legislativa Como consecuencia pide a la Corte declarar inexequible en su integridad el Proyecto de Ley
IV CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
41 Competencia
1 La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre las objeciones presentadas por el Gobierno nacional seguacuten lo disponen los artiacuteculos 167 y 241 numeral 8deg de la Constitucioacuten Poliacutetica l
42 El traacutemite de las objeciones gubernamentales
421 Caracteriacutesticas y fases del procedimiento
2 A traveacutes de su jurisprudencia la Corte Constitucional ha estudiado las caracteriacutesticas relevantes de la institucioacuten de las objeciones gubernamentales y ha fijado conforme a las previsiones de los artiacuteculos 196 a 201 del Reglamento del Congreso (Ley 5a de 1992) y 165 a 168 de la Constitucioacuten Poliacutetica los requisitos fases y procedimientos que deben ser satisfechos cuando se da apertura a su traacutemite
3 Conforme con los artiacuteculos 165 y 167 CP aprobado un proyecto de ley por la Caacutemara de Representantes y el Senado de Repuacuteblica debe pasar al Presidente de la Repuacuteblica con el fin de que sea sancionado y se disponga su promulgacioacuten como ley de la Repuacuteblica El Ejecutivo sin embargo tambieacuten puede objetarlo ya sea por razones de inconveniencia o a causa de problemas de inconstitucionalidad y esta oposicioacuten a la iniciativa legislativa puede ser total o parcial En el primer caso el Gobierno impugna la totalidad del texto aprobado por el Congreso mientras que en el segundo se muestra en desacuerdo con algunos artiacuteculos o fragmentos de los textos normativos adoptados
4 No obstante parecieran constituir en principio un bloqueo a las competencias legislativas del Congreso como lo ha clarificado la Corte las objeciones gubernamentales no comportan un poder de veto Son por el contrario expresioacuten del principio de colaboracioacuten armoacutenica entre las diferentes ramas del poder puacuteblico (CP Art 113 y en especial del Ejecutivo que contribuye a la funcioacuten legislativa con sus apreciaciones sobre la conveniencia del contenido de las normas legales y maacutes importante auacuten su efectiva sujecioacuten a los mandatos contenidos en la Constitucioacuten3bull
A partir de lo anterior cuando el Presidente de la Repuacuteblica formula objeciones a fragmentos de una ley o a esta en su integridad no se entiende realmente trastocado el procedimiento legislativo sino que tiene
1 Confonne al articulo 167 CP El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volveraacute a las Caacutemaras a segundo debate II El Presidente sancionaraacute sin poder presentar objeciones el proyecto que reconsiderado fuere aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra Caacutemara II Exceptuacutease el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucional En tal evento si las Caacutemaras insistieren el proyecto pasaraacute a la Corte Constitucional para que ella dentro de los seis diacuteas siguientes decida sobre su exequibilidad Elfallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley Si lo declara inexequible se archivaraacute el proyecto II Si la Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible asiacute lo indicaraacute a la Caacutemara en que tuvo su origen para que oiacutedo el Ministro del ramo rehaga e integre las disposiciones afectadas en teacuterminos concordantes con el dictamen de la Corte Una vez cumplido este traacutemite remitiraacute a la Corte el proyecto para fallo definitivo Por su parte al tenor del articulo 2418 CP A la Corte Constitucional se le confta la guarda de la integridad y supremaciacutea de la Constitucioacuten en los estrictos y precisos teacuterminos de este artiacuteculo Con tal fin cumpliraacute las siguientes funciones ( ) 8 Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales y de los proyectos de leyes estatutarias tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formacioacuten 2 Sentencia C-633 de 2016 MP Luis Guillenno Guerrero Peacuterez Las objeciones se conciben como una expresioacuten del principio de colaboracioacuten armoacutenica entre las diferentes Ramas del Poder Puacuteblico (CP Art J J 3) y no como un poder de veto 3 En la Sentencia C-474 de 2013 MP Nilson Pinilla Pinilla la Corte sentildealoacute la sancioacuten no puede ser vista como un 1 requisito de naturaleza formal en sentido estricto sino como una manifestacioacuten del sistema de frenos y de contrapesos 1 toda vez que habilita al Presidente de la Repuacuteblica para formular objeciones por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia sin que en modo alguno se entienda como un poder de veto
lugar la reedicioacuten de una fase dentro del traacutemite de produccioacuten de la legislacioacuten4 bull En este sentido la Constitucioacuten preveacute que el proyecto objetado total o parcialmente deberaacute volver a las caacutemaras a segundo debateS Se retoma asiacute la actuacioacuten para la adopcioacuten de una decisioacuten definitiva por parte del Congreso luego de considerar el concepto del Ejecutivo y evaluar los informes preparados por una comisioacuten accidental que analiza en detalle los reparos del Gobierno Ademaacutes de este anaacutelisis la comisioacuten accidental propone a las plenmias acoger los puntos de vista del Gobierno o rechazarlos total o parcialmente y en este uacuteltimo caso la insistencia en el respectivo proyecto de ley
5 De conformidad con los artiacuteculos 167 y 24186 cuando las caacutemaras legislativas insisten en un proyecto de ley que ha sido previamente objetado por el Presidente de la Repuacuteblica su resolucioacuten final sigue distintos traacutemites dependiendo si se trata de objeciones por inconveniencia o por inconstitucionalidad En el primer caso el Constituyente de 1991 dio prevalencia al juicio poliacutetico del Congreso de manera que si con el voto favorable de una y otra caacutemara7 se decide rechazar la impugnacioacuten el Presidente deberaacute sancionar el respectivo proyecto de ley Por el contarlo si con las mismas mayoriacuteas las caacutemaras insisten en un proyecto de ley impugnado por inconstitucional corresponde a la Corte dirimir el desacuerdo y en consecuencia decidir definitivamente sobre su constitucionalidad en cwnplimiento de su funcioacuten de la guarda de la integridad y supremaciacutea de la Carta
6 Correlativamente a 10 anterior es claro que cuando el Gobierno nacional plantea objeciones totales o parciales a un especiacutefico proyecto de ley y las caacutemaras legislativas no insisten en los textos originalmente aprobados se entienden acogidas las observaciones y por ende que los textos impugnados fueron modificados o archivados En tal caso si se trata de objeciones por inconstitucionalidad naturalmente la competencia de la Corte no resultaraacute activada dado que esto solo tiene lugar en aquellos eventos en los cuales las caacutemaras han insistido y se ha suscitado el conflicto entre estas y el Ejecutivo en tomo a la compatibilidad con la Constitucioacuten del contenido de las especiacuteficas propuestas de ley aprobadas
7 Asiacute mismo para que la insistencia del Congreso se configure y deacute lugar a los efectos indicados es decir a la obligacioacuten presidencial de sancionar el respectivo proyecto de ley (cuando se trata de objeciones por inconveniencia) o a la activacioacuten de la competencia de la Corte (respecto de objeciones por inconstitucionalidad) el rechazo a la censura del Gobierno debe ser adoptado por las dos caacutemaras legislativas De conformidad con el Reglamento del Congreso si solo una de las Caacutemaras concluye que la impugnacioacuten es infundada tal circunstancia conduciraacute al archivo del respectivo proyecto de ley8 Asiacute mismo debe tenerse presente que todas estas condiciones y consecuencias se predican siempre de aquellas partes de las propuestas de ley que han sido censuradas dado que este traacutemite especial surge y se explica solo en relacioacuten con ellas no necesariamente de los proyectos completos salvo que estos en su integridad hayan sido objeto de discrepancia
8 Conforme a la regulacioacuten anterior el traacutemite de las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad que activa la competencia de la Corte sigue ciertas reglas generales del segundo debate de los proyecto de ley pero tambieacuten unas especiacuteficas pautas relacionadas con sus particularidades (arts 165 a 168 CP 794 y 196 a 201 de la Ley 58 de 1992) Baacutesicamente se requiere el cwnplimiento de algunos tiempos solemnidades quoacuterums y mayoriacuteas asiacute como de procedimientos precisos y surtidos en forma oportuna propios de la dinaacutemica de impugnaciones del Ejecutivo y sus respuestas al interior de las caacutemaras De esta manera se ha dicho que el examen formal se sujeta a la verificacioacuten de las etapas baacutesicas de resolucioacuten de las objeciones sin incluir las generalidades de traacutemite de la ley objetada pues este uacuteltimo queda abierto a las acciones de inconstitucionalidad que por vicios de procedimiento puedan presentarse dentro del antildeo siguiente a su promulgacioacuten (Art 2423 cpl
4 Sentencia C-1152 de 2008 MP Humberto Antonio Sierra Porto 5 Art 167 CP El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volveraacute a las Caacutemaras a segundo debate 6 Art 167 cP El Presidente sancionaraacute sin poder presentar objeciones el proyecto que recoacutensiderado fuere aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra caacutemara Exceptuacutease el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucionalidad En tal evento si las Caacutemaras insistieren el proyecto pasaraacute a la Corte Constitucional para que ela dentro de los seis dias siguientes decida sobre su exequibilidad A su vez el artiacuteculo 2418 CP preveacute decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el gobierno como inconstitucionales ( ) 7 Art 167 inciso 20 de la Constitucioacuten Poliacutetica s Ley 5a de 1992 articulo 200 Discrepancias entre las caacutemaras cuando una caacutemara hubiere declarado infundadas las objeciones presentadas por el gobierno a un proyecto de ley y la otra las encontrare fundadas se archivaraacute el proyecto 3 fA
9 Sobre el particular en la Sentencia C-985 de 2006 MP Marco Gerardo Monroy Cabra se sefialoacute U[e]n primer lugar debe t la Corte advertir que ( ) se limitaraacute a examinar el traacutemite dado en el Congreso ( ) a las objeciones presidenciales y a la
Q
1
El procedimiento que debe surtirse para presentacioacuten de objeciones y su insistencia y que ha de ser verificado por la Corte en orden a determinar su competencia puede ser esquematizado como se muestra a continuacioacuten
81 De acuerdo con el artiacuteculo 166 cP el Gobierno dispone del teacutermino de seis diacuteas para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de maacutes de veinte artiacuteculos de diez diacuteas cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artiacuteculos y hasta de veinte diacuteas cuando los artiacuteculos sean maacutes de cincuenta Seguacuten la jurisprudencia constitucional estos teacuterminos son haacutebiles y se cuentan a partir del diacutea siguiente a aqueacutel en que el proyecto fue recibido para la correspondiente sancioacuten presidencial Por otra parte el proyecto objetado debe ser devuelto a la caacutemara en que tuvo origenlO y en tanto constituye un acto de Gobierno ll es necesario que las objeciones sean firmadas por el Presidente de la Repuacuteblica y el ministro del ramo
82 Una vez recibido el proyecto sin sancioacuten presidencial y con observaciones en la caacutemara en la cual tuvo origen las objeciones deben ser sometidas a conocimiento de las plenarias de la Caacutemara de Representantes y del Senado de la Repuacuteblica a traveacutes de su publicacioacuten en la Gaceta del Congreso 12
Luego se debe conformar una comisioacuten accidental para hacer el estudio de las objeciones y presentar un informe en el que ademaacutes de analizarse el alcance de la impugnacioacuten se proponga una decisioacuten a adoptar por parte de cada una de las plenarias Este informe a las objeciones gubernamentales del respectivo proyecto de ley a su vez debe ser publicado en la respectiva Gaceta del Congreso a efectos de que sea conocido por el pleno de las dos corporaciones legislativas
83 Cumplidos los anteriores presupuestos de publicidad tanto de las objeciones como del informe respectivo preparado por la comisioacuten accidental de conformidad con el Acto Legislativo O 1 de 2003 la deliberacioacuten y votacioacuten de este uacuteltimo debe ser anunciada por parte de la presidencia de cada una de las caacutemaras de forma precedente a la sesioacuten en la que tendraacute lugar dicha discusioacuten y votacioacuten La fecha de la sesioacuten posterior para la votacioacuten del informe sobre las objeciones ha de ser cierta determinada o por lo menos determinable y el acto de manifestacioacuten de voluntad de cada congresista solo puede ocurrir en la sesioacuten precisa y exacta en la cual se anuncioacute que ello tendriacutea 1ugar13 bull
84 Adicionalmente conforme a lo dispuesto en los artiacuteculos 145 y 167 CP la votacioacuten del informe de insistencia en la plenaria de cada una de las caacutemaras debe haberse llevado a cabo previa deliberacioacuten con al menos una cuarta parte de los miembros Asiacute mismo la decisioacuten debe tomarse con la asistencia de la mayoriacutea de los integrantes de la respectiva corporacioacuten y ser aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra caacutemara
85 Por uacuteltimo la Corte ha sostenido que debe existir congruencia entre el contenido normativo enviado a sancioacuten presidencial y el tomado en consideracioacuten en el informe de las objeciones discutido y aprobado por el Congreso l4bull No obstante dicha congruencia no constituye un requisito de forma expresamente establecido en la Constitucioacuten Poliacutetica ni en la Ley 5a de 1992 la Sala Plena ha considerado que es una exigencia consustancial al traacutemite de las objeciones gubernamentales Como se indicoacute las objeciones son una etapa especial dentro del procedimiento legislativo pues el proyecto de ley objetado debe volver a las caacutemaras a segundo debate en donde se deberaacuten acoger o rechazar (total o parcialmente) los reparos del Gobierno En este sentido la reedicioacuten de este segundo debate parlamentario se encuentra circunscrita a los puntos objeto de discrepancia y por consiguiente la insistencia del Congreso que activa la competencia de la Corte debe versar total o parcialmente sobre el mismo texto objetado por el Ejecutivo
422 Cumplimiento de los requisitos del traacutemite de objeciones presidenciales en el presente asunto
9 De acuerdo con la actual doctrina constitucional la decisioacuten judicial sobre las objeciones gubernamentales no solo supone el anaacutelisis al contenido de las discrepancias del Presidente frente al
insistencia del Congreso de la Repuacuteblica Por tanto omitiraacute el anaacutelisis del todo el proceso legislativo anterior teniendo en cuenta que el mismo es susceptible de ( ) demandas ciudadanas 10 Art 165 CP 11 Sentencia C-196 de 2009 MP (e) Clara Elena Reales Gutieacuterrez 12 Artiacuteculo 2 de la Ley 1431 de 2011 t 5gt D 13 Sentencia C-644 de 2004 MP Rodrigo Escobar Gil J 14 Auto 476 de 2017 MP Alejandro Linares Cantillo
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correspondiente proyecto de ley como inicialmente se considerabaIs sino tambieacuten el control del procedimiento llevado a cabo para su formulacioacuten y del seguido por las caacutemaras en orden a insistir en la iniciativa aprobada de manera que la competencia de la Corte sea vaacutelidamente activada Se ha considerado asiacute mismo que la extensioacuten de la revisioacuten al traacutemite se justifica en la medida en que se preveacuten reglas especiacuteficas que de no seguirse implican ciertas consecuencias y obligaciones juriacutedicas ya sea para el Presidente de la Repuacuteblica o el Congreso l6bull
A continuacioacuten la Sala verificaraacute los procedimientos de formulacioacuten de las objeciones y la aprobacioacuten de la insistencia por el Congreso en el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano de acuerdo con las pautas indicadas en precedencia (fundamentos 81 a 85)
91 Oportunidad A traveacutes de oficio recibido en la Secretariacutea Juriacutedica de la Presidencia de la Repuacuteblica ellO de junio de 2017 el Secretario General de la Caacutemara de Representantes remitioacute el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano en cumplimiento de los arts 1574 165 Y 166 CP Y 196 de la Ley 5a de 1992
Por su parte el Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten devolvieron al Presidente de la Caacutemara de Representantes el texto de Proyecto de Ley sin la respectiva sancioacuten junto con un escrito de objeciones por razones de inconveniencia y de inconstitucionalidad El documento fue recibido el 9 de junio de 2017 lo que quiere decir que su presentacioacuten fue oportuna dado que el Ejecutivo por tratarse de un proyecto con menos de 20 artiacuteculos disponiacutea de seis diacuteas haacutebiles para oponerse al Proyecto y este plazo venciacutea exactamente el mismo diacutea en que el escrito fue recepcionado
92 Publicacioacuten Las objeciones presidenciales fueron publicadas el viernes 16 de junio de 2017 en la Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica Ndeg 505
93 Conformacioacuten de la comisioacuten accidental y publicacioacuten del informe a las objeciones El Senado de la Repuacuteblica designoacute a Andreacutes Garciacutea Zuccardi miembro de esta Caacutemara y la Caacutemara de Representantes nombroacute a Jorge Eliecer Tamayo Marulanda Ciro Antonio Rodriacuteguez Pinzoacuten y Jo1m Eduardo Molina Figueredo pertenecientes a esta Corporacioacuten Legislativa como miembros de la Comisioacuten Accidental para el estudio de las objeciones al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara Esta Comisioacuten preparoacute un informe que se publicoacute el martes 12 de septiembre de 2017 en las Gacetas del Congreso de la Repuacuteblica 772 y 773 en el cual se propuso no aceptar los reparos del Gobierno
15 Inicialmente la Corte consideraba que la revisioacuten en estos casos se limitaba al estudio y decisioacuten de las objeciones como habiacutean sido formuladas sin abarcar aspectos no sefialados por el Ejecutivo bajo la consideracioacuten de que la decisioacuten debiacutea estar enmarcada exclusivamente en la dinaacutemica de los controles interorgaacutenicos y en esa medida no podiacutea afectar la posibilidad de que con posterioridad los ciudadanos ejercieran la accioacuten puacuteblica de inconstitucionalidad contra las normas objetadas Sin embargo en la Sentencia C-1404 de 2000 MM pp Carlos Gaviria Diacuteaz y Aacutelvaro Tafur Galvis la Sala varioacute expliacutecitamente el precedente y definioacute que por razones loacutegicas y constitucionales era necesario el pronunciamiento sobre aspectos no planteados por el Gobierno pero cuyo anaacutelisis resultaba un presupuesto indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad formuladas en las objeciones De un lado indicoacute que las reglas de derecho que se han de aplicar al estudio de las objeciones se derivan en no pocos casos de otras reglas o principios maacutes generales no mencionados en las objeciones pero que resultan insoslayables para fundamentar cualquier decisioacuten De otro lado consideroacute que en tanto el mandato del artiacuteculo 2418 CP califica las decisiones de la Corte como definitivas si no se efectuacutea en ellas el anaacutelisis de constitucionalidad de los mencionados temas conexos eacutestos quedaraacuten cobijados por el efecto
de cosa juzgada constitucional que se deriva de la decisioacuten final sobre la objecioacuten como tal y en consecuencia ninguacuten ciudadano podraacute controvertirlos en el futuro La Sala Plena explico que al pronunciarse sobre tales asuntos conexos en realidad no se coartaba el derecho de los ciudadanos de ejercer la accioacuten puacuteblica de iexclnconstitucionalidad en la medida en que una vez la Corte emita el fallo en todo caso la mencionada accioacuten no seraacute procedente respecto de los temas que se relacioacutenan directamente con el objeto central de la sentencia A partir de esta variacioacuten del precedente praacutecticamente en todos los casos la Sala ha considerado necesario controlar la constitucionalidad del procedimiento seguido por el Congreso de la Repuacuteblica y el Gobierno que dio lugar a la intervencioacuten de la Corte para decidir sobre las objeciones 16 Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado De este modo si el Presidente no propone objeciones dentro del teacutermino previsto -o no lo hace en debida forma- debe sancionar y promulgar el proyecto de ley (Art 166 CP) Por su 5 parte si el proyecto de leyes objetado total o parcialmente por el Gobierno las caacutemaras deberaacuten surtir de nuevo el segundo 7J debate para analizar las observaciones formuladas (Art 167 CP)
94 Anuncio previo a la discusioacuten y votacioacuten de las objeciones En las sesiones plenarias del Senado de la Repuacuteblica del 12 de septiembre de 2017 17 Y de la Caacutemara de Representantes del 13 de septiembre de 201718 se anuncioacute que el citado informe sobre objeciones gubernamentales se pondriacutea en consideracioacuten y votariacutea los diacuteas 13 y 19 de septiembre respectivamente
95 Votacioacuten del informe de objeciones En las anteriores fechas las plenarias del Senado 19 y la Caacutemara de Representantes20 aprobaron efectivamente el informe de la Comisioacuten Accidental sobre las objeciones presidenciales En el Senado de la Repuacuteblica se hicieron presentes al inicio de la sesioacuten 90 senadores de los 101 que en ese momento lo conformaban y la aprobacioacuten del informe se llevoacute a cabo a partir de 56 votos por el Siacute y O votos por el N021 emitidos a traveacutes del sistema de voto nominal y puacuteblico En la Caacutemara de Representantes se hicieron presentes al inicio de la sesioacuten 147 de los 166 miembros y la aprobacioacuten del informe se realizoacute a partir de los 87 votos por el Siacute Y O votos por el No asiacute mismo depositados a traveacutes del sistema de voto nominal y puacuteblic022bull
En este orden de ideas la Corte encuentra que el informe de objeciones fue vaacutelidamente aprobado De un lado en la plenaria del Senado de la Repuacuteblica existioacute quorum deliberatorio e4 de los miembros) y decisorio eh de los miembros) pues estuvieron presentes al inicio de la sesioacuten 90 senadores y el informe fue votado por 56 de ellos Asiacute mismo se aproboacute por mayoriacutea absoluta (2+ 1 de los miembros) pues los 56 votos emitidos fueron a favor del informe que propuso rechazar las objeciones gubernamentales
Debe efectuarse con todo una precisioacuten Como se indicoacute el 12 de septiembre de 2017 el Secretario del Senado anuncioacute al Pleno de la Corporacioacuten Legislativa que el Proyecto Ley objetado se discutiriacutea y votariacutea en la proacutexima sesioacuten Al siguiente diacutea es decir el 13 de septiembre de 2017 se anuncioacute sin embargo una vez maacutes dentro de los proyectos que seriacutean considerados y eventualmente votados en la proacutexima sesioacuten plenaria la iniciativa legislativa objetada23bull Pese a esto el mismo diacutea luego de finalizar la enunciacioacuten de dicha lista de proyectos y de que varios senadores dejaron algunas constancias la Presidencia del Senado concedioacute la palabra al Senador Andreacutes Felipe Garciacutea Zuccardi quien invitoacute al Pleno a votar positivamente el informe sobre las objeciones Acto seguido el Presidente de esa Caacutemara sometioacute a consideracioacuten de la Plenaria el referido informe y fue aprobado con los resultados precedentemente indicados24bull
De acuerdo con lo anterior el anuncio previo fue realizado en dos oportunidades Pese a esto la Corte subraya como relevante que la discusioacuten y votacioacuten efectivas se produjeron el diacutea inicialmente sentildealado para el efecto y que el informe sobre las objeciones en el Senado de la Repuacuteblica fue aprobado por mayoriacutea absoluta como lo ordenan las reglas citadas a partir de un resultado de 56 votos por el Siacute y O por el No Esto indica que la finalidad del anuncio previo se cumplioacute a cabalidad y por lo tanto en dicha Caacutemara el traacutemite de aprobacioacuten del informe relativo a las objeciones gubernamentales se llevoacute a cabo con observancia de los procedimientos legales y constitucionales correspondientes
El informe sobre las objeciones tambieacuten fue vaacutelidamente aprobado en la Caacutemara de Representantes En la plenaria de esta Corporacioacuten Legislativa compuesta por 166 miembros existioacute quorum deliberatorio (4 de los miembros) y decisorio (h de los miembros) dado que estuvieron presentes al inicio de la sesioacuten 144 representantes y el informe fue votado por 86 de ellos De igual forma se votoacute por mayoriacutea absoluta eh+1 de los miembros) en la medida en que los 86 votos depositados fueron a favor del informe que propuso no aceptar las objeciones gubernamentales
96 Por uacuteltimo la Sala encuentra que el texto del proyecto de ley objetado es exactamente el mismo en el cual el Congreso insistioacute de modo que se cumple la exigencia de congruencia entre los dos contenidos
l7 Acta de Sesioacuten 15 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 52 de 2018 IS Acta de Sesioacuten 244 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1072 de 2017 19 Acta de Sesioacuten 16 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 53 de 2018 20 Acta de Sesioacuten 245 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1014 de 2017 21 Seguacuten certificacioacuten expedida por el Secretario General allegada a la Corte mediante oficio del 23 de abril de 2018 y se evidencia tambieacuten en el Acta de Sesioacuten 15 contenida en la Gaceta del Congreso 53 de 2018 22 Conforme a la certificacioacuten emitida por el Secretario General de la Caacutemara de Representantes enviada a la Corte mediante oficio del 1 de noviembre de 2017 y consta en el Acta de Sesioacuten 245 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1014 de 2017 23 Acta de Sesioacuten 16 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 53 de 2018 p 8 24 iexclbid p 11
97 Rechazados de este modo los reparos del Gobierno nacional el Presidente del Senado remitioacute a la Corte el expediente legislativo para que la Corte decidiera sobre la exequibilidad del Proyecto de Ley
10 En este orden de ideas la Sala concluye que las caacutemaras legislativas y el Gobierno nacional cumplieron los requisitos de procedimiento establecidos en las normas pertinentes para este tipo traacutemites y corresponde en consecuencia decidir de fondo sobre las objeciones gubernamentales formuladas
43 El contenido de las objeciones gubernamentales
431 Entre el tiacutetulo del Proyecto de Ley objetado y su contenido existe una relacioacuten de conexidad
11 A juicio de la Sala Plena no puede predicarse falta de correspondencia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen jurfdico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano a la luz de las reglas jurisprudenciales sobre la materia construidas por la Corte
12 De conformidad con el artiacuteculo 169 de la Constitucioacuten [e]l tiacutetulo de las leyes deberaacute corresponder precisamente a su contenido precepto que se traduce en la obligacioacuten para el Congreso de la Repuacuteblica de fijar un tiacutetulo a cada una de las leyes que aprueba y de proporcionarle una redaccioacuten articulada armoacutenica y temaacutetica con el contenido de los correspondientes compendios normativos25 bull En tanto se trata de un mandato constitucional y el control que se le confiere a la Corte abarca los vicios materiales y de procedimiento en la formacioacuten de los actos juriacutedicos implica un deber que se incorpora como paraacutemetro de constitucionalidad de las leyes El alcance de esta norma cobija tanto la existencia del tiacutetulo como su contenido en la medida en que este debe guardar la precitada relacioacuten de correspondencia26
bull
13 El tiacutetulo encabezado o epiacutegrafe de las leyes o actos legislativos cumple varios papeles importantes al circunscribir la materia regulada (i) proporciona el reflejo del contenido previsto en el articulado como elemento pedagoacutegico para la ciudadaniacutea que facilita la identificacioacuten difusioacuten y cumplimiento de la respectiva normatividad (ii) permite a los destinatarios de las disposiciones llevar a cabo su consulta a traveacutes de la clasificacioacuten a partir del tema al que se refieren sobre la base de que normas aisladas no se encuentran recogidas dentro de leyes que regulan otras materias (iii) sirve como criterio de interpretacioacuten para establecer el sentido de las disposiciones contenidas en un mismo conjunto a partir de un canon sistemaacutetico y contextual27 y (iv) contribuye en muchos casos a determinar eventuales desconocimientos al principio de unidad de materia28 bull
14 Evidentemente el mandato de correspondencia entre el tiacutetulo y el articulado al que antecede puede ser satisfecho en un sinnuacutemero de maneras pues con frecuencia las conexiones temaacuteticas y las funciones que desempentildea resultan cumplidas a partir de muchos enunciados linguumliacutesticos Esto implica de suyo que al redactar la foacutermula que encabezaraacute cada una de las leyes el Legislador dispone como regla general de un amplio margen de configuracioacuten29bull La jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido con todo que esta libertad para titular los conjuntos de disposiciones legales tiene varios liacutemites En general el Congreso no puede dejar de cumplir con unos miacutenimos en su disentildeo y le estaacute vedada la adopcioacuten de contenidos de cierto caraacutecter
25 Sentencia C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto 26 Ver las Sentencias C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-821 de 2006 Cit 27 rE] tiacutetulo de las leyes a pesar de no constituir una norma en estricto sentido en tanto de ellos no es deducible un mandato una prohibicioacuten o una permisioacuten si exhibe valor como criterio de interpretacioacuten de las normas contenidas en el cuerpo de la ley Siendo asiacute es claro que incluso los criterios de interpretacioacuten de la ley que emanan del texto del tiacutetulo o encabezado de la misma son pasibles del control de constitucionalidad puesto que un titulo contrario a los preceptos constitucionales de no ser excluido del ordenamiento juriacutedico padrla conducir a una interpretacioacuten de parte o toda la ley no conforme con el estatuto superior Sentencia C-152 de 2013 Cfr asiacute mismo las Sentencias C-152 de 2015 MPLuis Ernesto Vargas Silva C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-230 de 2008 MP Rodrigo Escobar Gil C-290 de 2000 MP Vladimiro Naranjo Mesa y C-1)85 de 2000 MM PP MP Vladimiro Naranjo Mesa y Carlos Gaviria Diacuteaz 28 Cfr Sentencias C-393 de 2011 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-908 de 2007 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-152 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva 29 Ver Sentencia C-152 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva
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Asiacute en primer lugar el tiacutetulo de las leyes no debe carecer de toda relacioacuten con su contenido pues por expresa exigencia del articulo 169 CP debe subsistir la necesaria correspondencia a que se ha hecho referencia En segundo lugar el nombre de una ley no puede ser discriminatorio y por ende al Legislador le estaacute constitucionalmente vedado el empleo de criterios que la propia Carta Poliacutetica sentildeala como prohibidos para diferenciar entre personas tales como la raza el sexo la opinioacuten poliacutetica o filosoacutefica el origen nacional etc De esta forma seriacutea inconstitucional un tiacutetulo que nominara la ley en cuestioacuten por ejemplo Ley-Antisemita o Ley-Anticomunista3o En tercer lugar se encuentran excluidos tambieacuten tiacutetulos que tengan como efecto la sustitucioacuten total del nuacutemero y la descripcioacuten general del contenido de la Ley pues aquellos requisitos se hallan expliacutecitamente establecidos en la Ley 5a de 1992 Orgaacutenica del Reglamento del Congreso
Por uacuteltimo el nombre o subtiacutetulo de la ley no debe conceder reconocimientos privilegios u honores a una persona especiacutefica dado que estas materias son objeto de leyes especiales denominadas leyes de honores que se someten a unos requisitos particulares (Art 15015 Cp)31 Debe ser claro en todo caso que a la luz del principio democraacutetico maacutes allaacute de las prohibiciones mencionadas el mandato constitucional de fijar un encabezado a la ley que guarde relacioacuten de correspondencia sustantiva con el contenido de las respectivas disposiciones permite la utilizacioacuten de variadas foacutermulas y salvo casos de evidente desconexioacuten temaacutetica el epiacutegrafe seraacute solo excepcionalmente cuestionable A menudo como ha sostenido la Corte la ilustracioacuten geneacuterica de la materia que se pretende regular32 o la mencioacuten del fin o de propoacutesitos que se persiguen a traveacutes de ella seraacuten suficientes33
15 En el presente asunto el Gobierno nacional sostiene que la ruptura de la correspondencia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley objetado se produce porque seguacuten el primero la eventual ley establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano mientras que de acuerdo con el segundo habriacutea lugar a la creacioacuten de una nueva universidad El Procurador General de la Nacioacuten coincide en que se desconoce la norma constitucional en cuestioacuten porque el contenido del Proyecto tiende no en la direccioacuten en que el tiacutetulo sugiere es decir hacia el establecimiento sino hacia la transformacioacuten de la naturaleza y reacutegimen y en uacuteltimas la creacioacuten de un Centro Educativo distinto Las conclusiones a las cuales llegan estos puntos de vista sin embargo a juicio de la Corte se basan en una lectura aislada del tiacutetulo censurado y se encuentran desprovistas del contexto que condujo a la aprobacioacuten del Proyecto de Ley bajo examen
16 Tanto en la exposicioacuten de motivos como en el informe de las objeciones presidenciales se muestra que en la actualidad existe una ambiguumledad respecto de la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico Se indica que mediante Ordenanza del 24 de febrero de 2000 la Asamblea Departamental de Casanare autorizoacute al Gobernador para asociarse con entidades puacuteblicas y privadas de los niveles nacional regional departamental y municipal con instituciones extranjeras multinacionales o internacionales y con particulares a fin de crear la Institucioacuten como entidad de participacioacuten mixta sin aacutenimo de lucro A partir de lo anterior el 16 de marzo de 2000 la Fundacioacuten fue constituida mediante documento privado con base en los aportes del Departamento (96) y de entidades particulares34bull
El Ministerio de Educacioacuten Nacional por su parte mediante la Resolucioacuten 1311 de 2002 reconocioacute personeriacutea juriacutedica a la entidad como institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter privado sin aacutenimo de lucro Asiacute mismo a traveacutes de la Resolucioacuten 6538 del 2011 ratificoacute una reforma a los estatutos de Unitroacutepico sobre la base de que se trataba de una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter privado Pese a todo esto en los antecedentes legislativos se hace referencia a la incertidumbre existente acerca de la naturaleza juriacutedica de la institucioacuten y se sentildeala que incluso el propio Ministerio de Educacioacuten solicitoacute en su momento concepto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sobre la posibilidad de crear y reconocer una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto y asemejarla a una sociedad de economiacutea mixta
De acuerdo con la exposicioacuten de motivos y el informe sobre las objeciones gubernamentales habriacutea dos tesis posibles acerca de la naturaleza juriacutedica de la Universidad (i) podriacutea entenderse de naturaleza privada y sin aacutenimo de lucro como en principio lo consideroacute el Ministerio de Educacioacuten pese a los
30 Sentencia C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa 31 Sentencias C-752 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva cit C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa Cshy821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-393 de 2011 MP Mariacutea Victoria Calle Correa n Sentencias C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-026 de 1993 MP Jaime Sanfn Greiffenstein 33 Sentencia C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa 34 Gaceta del Congreso 773 p 9
middot
aportes de naturaleza principalmente puacuteblica que la alimentan o (ii) podriacutea ser una entidad de participacioacuten mixta al contar dentro de su patrimonio con capital puacuteblico y privado Sin embargo se subraya que mediante pronunciamiento del 9 de julio de 2015 (radicacioacuten 2242) la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado concluyoacute que era imposible que el servicio puacuteblico de educacioacuten superior fuera prestado por una persona juriacutedica mixta (bien sea sociedad o fundacioacuten) asimilable a una sociedad de economiacutea mixta dada la naturaleza objeto y diferentes fines que estas poseen En estas circunstancias el infonne sobre las objeciones resalta que la misma Sala de Consulta y Servicio Civil recomendoacute normalizar la situacioacuten de la Universidad a fin de superar todas las situaciones faacutecticas y juriacutedicas que pudieran afectar la prestacioacuten del servicio puacuteblico sin desconocerse las expectativas legiacutetimas de los estudiantes3s bull
De esta manera conforme lo evidencia la citada motivacioacuten el Proyecto de Ley busca resolver la referida incertidumbre al proporcionar la manera de oficializar la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano reconocida en principio como de caraacutecter privado por el Ministerio de Educacioacuten Seguacuten se indica la mutacioacuten de naturaleza privada a puacuteblica de instituciones de educacioacuten superior ya ha tenido lugar con anterioridad por lo menos en dos casos De una parte se encuentra la Ley 67 de 1968 que establecioacute la situacioacuten juriacutedica de la Universidad Francisco de Paula Santander de la ciudad de Cuacutecuta y de la otra el Decreto Departamental 553 del 5 de agosto de 1970 que oficializoacute la Fundacioacuten Universidad de Pamplona
17 En este orden de ideas a juicio de la Sala es claro que cuando el artiacuteculo 1 deg del Proyecto de Ley objetado sentildeala que el propoacutesito de la regulacioacuten es otorgar herramientas necesarias para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico y en el artiacuteculo 2deg se autoriza a la Asamblea del Departamento de Casanare a oficializar la Institucioacuten a traveacutes de tales instrumentos y mecanismos se pretende precisamente lo indicado en el tiacutetulo del articulado propuesto esto es establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Entidad
Como se sentildealoacute con la nonnatividad el Legislador busca superar la incertidumbre acerca de las caracteriacutesticas juriacutedicas de Unitroacutepico Pues bien dado que esta incertidumbre se deriva de que en su patrimonio el Centro Educativo cuenta con recursos puacuteblicos (en su mayoriacutea) y aportes privados pero a la vez no es posible que entidades mixtas presten el servicio de educacioacuten la manera elegida por el Congreso para clarificar la naturaleza de la Fundacioacuten es a traveacutes de la autorizacioacuten para que se proceda a su oficializacioacuten Esta autorizacioacuten para la clarificacioacuten de la naturaleza juriacutedica de la Universidad equivale entonces de fonna mediata a establecer su naturaleza y reacutegimen juriacutedico como lo preveacute el tiacutetulo del Proyecto de Ley Establecer significa en este caso no crear por primera vez la naturaleza juriacutedica de la Universidad como lo entienden el Gobierno nacional y el Procurador General de la Nacioacuten sino fijar o definir dicha naturaleza en orden a superar la citada situacioacuten de incertidumbre en que actualmente se encuentra
En otros teacutenninos dadas las condiciones de incertidumbre sobre el caraacutecter legal de Unitroacutepico el Legislador pretende su clarificacioacuten definicioacuten o el establecimiento de su naturaleza y reacutegimen juriacutedico (como indica el tiacutetulo) mediante la autorizacioacuten para su oficializacioacuten en la estructura administrativa al Departamento de Casanare (seguacuten lo indicado en los Arts 1 Y 2 del Proyecto objetado) lo cual resulta loacutegicamente coherente Debe tenerse en cuenta que por razoacuten de la distribucioacuten de competencias las nonnas legales propuestas no llevan a cabo directamente la referida oficializacioacuten pues ello corresponde a la Asamblea Departamental de confonnidad con el artiacuteculo 58 de la Ley 30 de 1992 Sin embargo las disposiciones legales en las que el Congreso insiste penniten esa oficializacioacuten y en consecuencia de fonna indirecta sirven a los fines de clarificar su naturaleza y reacutegimen juriacutedico en los teacutenninos anunciados en su tiacutetulo
18 Por otro lado pese a que pueda tratarse de una modificacioacuten sustancial del caraacutecter de la Universidad ello no es equivalente a que se esteacute autorizando la creacioacuten de una institucioacuten de educacioacuten superior nueva De hecho el artiacuteculo 2 del Proyecto precisa que no habraacute necesidad de disolucioacuten de la Fundacioacuten y los ejemplos a los que se hace referencia en la exposicioacuten de motivos y en el infonne sobre las objeciones presidenciales muestran que instituciones como las Universidades Francisco de Paula Santander (de Cuacutecuta) y de Pamplona al oficializarse fueron justamente modificadas en su caraacutecter a traveacutes de leyes y decretos pero no creadas ex nuovo
35 iexclbid
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19 En este orden de ideas la Corte concluye que existe una relacioacuten de correspondencia entre el tiacutetulo del Proyecto de Ley objetado y su contenido y en consecuencia la objecioacuten gubernamental al respecto carece de asidero y deberaacute declararse infundada
La Sala Plena advierte con todo que solo avala por esta uacutenica ocasioacuten la superacioacuten de anonnalidades como aquella a la que se ha hecho referencia a traveacutes de una Ley aprobada con ese propoacutesito En el informe sobre las objeciones seguacuten se dejoacute ilustrado la Comisioacuten Accidental admitioacute que la pretensioacuten era corregir el error generado por el vaciacuteo juriacutedico establecido en el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 toda vez que dicha legislacioacuten solo concibe Instituciones de Educacioacuten Superior de tipo Estatales u Oficiales Privadas o de economiacutea Solidaria en la cual no cabe la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano (Unitroacutepico) En este sentido sentildealoacute que el Ministerio de Educacioacuten Nacional reconocioacute personeriacutea a la Entidad como una Institucioacuten de Educacioacuten superior con el caraacutecter de Institucioacuten Universitaria de tipo privado pese a que se trata de una fundacioacuten de participacioacuten mixta creada a instancias del departamento de Casanare y de otras entidades puacuteblicas y privadas Asiacute la propia Comisioacuten Accidental aceptoacute que el Centro de Educativo fue constituido sin sujecioacuten (o como un Centro Educativo atiacutepic[oJ frente) a lo dispuesto en la Ley 30 de 1992
En efecto seguacuten el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 las instituciones de educacioacuten superior solo pueden ser (i) estatales u oficiales (ii) privadas o (iii) de economiacutea solidaria Por consiguiente desde el punto de vista de su origen no es posible constituir una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto ya sea teacutecnica profesional institucioacuten universitaria escuela tecnoloacutegica o universidad36
bull Asiacute mismo seguacuten el artiacuteculo 58 iacutedem la creacioacuten de universidades estatales u oficiales y demaacutes instituciones de educacioacuten superior del Estado corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Sin embargo de conformidad con el artiacuteculo 23 citado ni en el nivel nacional ni en el territorial es posible establecer una institucioacuten de educacioacuten superior de origen y patrimonio mixto
En consecuencia resulta claro que Unitroacutepico fue juriacutedicamente constituida y oficialmente reconocida al margen de las reglas especiacuteficas contenidas en la Ley 30 de 1992 como es admitido por la Comisioacuten Accidental que preparoacute el informe sobre las objeciones~ Con todo la Sala es consciente de las implicaciones que en este momento tendriacutea resolver dicha anomaliacutea mediante alternativas como la disolucioacuten de la persona juriacutedica en especial para la comunidad de estudiantes y trabajadores quienes han cursado sus estudios y laborado en la Entidad respectivamente al amparo de la confianza legiacutetima en su reconocimiento oficial y en el otorgamiento de registro calificado a un nuacutemero importante de sus programas
Por lo anterior estima que de forma excepcional y en atencioacuten a las citadas circunstancias la superacioacuten de la situacioacuten a traveacutes de la autorizacioacuten legal para llevar a cabo la oficializacioacuten de la Entidad es compatible con los estaacutendares constitucionales del derecho a la educacioacuten y la obligacioacuten estatal de garantizar la continuidad en la prestacioacuten del servicio (Art 67 de la CP) asiacute como la salvaguarda de las expectativas legiacutetimas creadas (Art 83 de la CP ) Se subraya sin embargo que las inconsistencias en la creacioacuten de instituciones no deben ser solucionadas por regla general mediante la expedicioacuten de leyes con mayor razoacuten trataacutendose de entes encargados de asegurar un derecho y un servicio puacuteblico que tiene funcioacuten social (Art 67 inc 1deg deacute la CP) Debe enfatizarse que esta materia y en especial la puesta en marcha de instituciones de educacioacuten superior se encuentran debidamente regladas en la Ley 30 de 1992 y que los entes nacionales y del orden territorial deben proceder a su creacioacuten con estricta observancia de los procedimientos y requisitos establecidos en ella y en las normas que la adicionen y modifiquen
432 El artiacuteculo 2deg del Proyecto de Ley impugnado no tiene efectos confiscatorios
20 El Gobierno atribuye al artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley imprecisiones y el hecho de que el traslado de recursos por donaciones o renuncia de los miembros que alliacute se preveacute es juriacutedicamente imposible debido a que la entidad tiene el caraacutecter de una fundacioacuten sin aacutenimo de lucro y lo primero solo resulta procedente en sociedades comerciales donde la participacioacuten de los socios en el capital de la persona juriacutedica se encuentra representado en acciones cuotas o partes de intereacutes social Agrega que incluso si lo anterior fuera viable no es claro por queacute esos recursos deberiacutean ser recibidos por el Departamento como persona juriacutedica distinta a la Universidad En consecuencia para el Gobierno el efecto de la
~b36 Seguacuten el artiacuteculo 16 de la Ley 30 de 1992 [sjon instituciones de Educacioacuten Superior a) Instiacutetuciones Teacutecnicas )Profesionales b) Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnoloacutegicas c) Universidades
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norma es que se incorporan los bienes de Unitroacutepico a la estructura administrativa del Departamento de Casanare sin compensacioacuten alguna lo cual implicariacutea un caso de confiscacioacuten proscrito por el artiacuteculo 34 de la CP
21 La confiscacioacuten ligada a la supresioacuten del derecho de propiedad ha sido asociada comuacutenmente a una pena a raiacutez de sus oriacutegenes histoacutericos de ahiacute que el artiacuteculo 34 de la CP proscriba su imposicioacuten como sancioacuten Sin embargo en el sistema constitucional colombiano se entiende que el fenoacutemeno de la confiscacioacuten se configura en general cuando a traveacutes de una medida legal generalmente tributaria el Estado toma de forma unilateral los bienes o el patrimonio que el ciudadano obtiene a partir de su actividad econoacutemica de modo que en la praacutectica queda en buena medida eliminado su derecho a la propiedad privada y la legitimidad de sus proyectos encaminadas a obtener utilidades37
bull
La jurisprudencia constitucional ha mostrado que en la expresioacuten confiscacioacuten no se halla comprendida necesariamente la idea de una sancioacuten o de una pena38bull En este sentido lo relevante para considerar que una norma tiene efectos confiscatorios es que comporte como consecuencia de su aplicacioacuten unilateral la anulacioacuten del derecho de propiedad del afectado bien sea que la prescripcioacuten sea de origen civil penal administrativo o tributario Asiacute mismo una norma posee implicaciones confiscatorias no solo con prescindencia del motivo que alienta su establecimiento legal sino tambieacuten con independencia de su finalidad39
22 En el presente asunto la Sala encuentra que la objecioacuten gubernamental pierde de vista que el enunciado normativo objetado descarta que el Departamento de Casanare pueda llevar a cabo una absorcioacuten unilateral y arbitraria de los bienes o el patrimonio de Unitroacutepico El artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley autoriza a la Asamblea Departamental a iniciativa del Gobernador para oficializar la Universidad previa renuncia o donacioacuten al Departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten si asiacute lo establecen sus estatutos internos Para el Gobierno nacional esta norma tiene implicaciones confiscatorias pues en siacute misma poseeriacutea el efecto de eliminar el patrimonio de la Fundacioacuten El precepto sin embargo posee un alcance distinto al que se le atribuye
Las fundaciones son personas juriacutedicas sin aacutenimo de lucro surgidas de la voluntad de una persona natural o juriacutedica o del querer de varias acerca de su constitucioacuten fines y medios para alcanzarlos Cuando se constituye una fundacioacuten se afectan unos bienes o dineros preexistentes a la realizacioacuten de unos propoacutesitos de beneficencia puacuteblica de utilidad comuacuten o de intereacutes social4obull El patrimonio de la fundacioacuten es autoacutenomo y se destina uacutenica y exclusivamente al objetivo sentildealado por los fundadores Como consecuencia de esta naturaleza aquellos no tienen cuotas sociales o porcentajes de participacioacuten en el patrimonio de la persona juriacutedica (Art 237 del CC) Una vez asignan determinados recursos a la realizacioacuten de los fines indicados aquellos pasan a ser de la fundacioacuten y de igual forma los eventuales excedentes o beneficios tambieacuten se aplican a la misma finalidad que otorga sentido a la constitucioacuten de la entidad
En este orden de ideas cuando el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley establece que la oficializacioacuten de Unitroacutepico que se autoriza procederaacute previa renuncia o donacioacuten al departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano si asiacute lo establecen sus estatutos internos en rigor no se hace referencia a una renuncia a derechos de participacioacuten en el patrimonio de la Institucioacuten No obstante lo antiteacutecnico del enunciado normativo dado que se trata de una fundacioacuten como indica el Gobierno nacional no hay lugar a la renuncia de utilidad o cuota de participacioacuten alguna pues estas son inexistentes La norma debe interpretarse entonces en otro sentido
37 Cfr Sentencias C-464 de 1993 MP Antonio Barrera Carbonen y C-409 de 1996 MP Alejandro Martiacutenez Caballero Ver asiacute mismo la Sentencia C-93 1 de 2007 MP Marco Gerardo Monroy Cabra 38 Ver por todas la Sentencia C-169 de 2014 MP Maria Victoria Calle Correa 39 Naviera de Casanova Gustavo J Las llamadas laquomedidas tributarias de caraacutecter expropiatorioraquo y el principio de no confiscatoriedad en materia tributaria en AA VV Foros y debates ITVJornadas latinoamericanas y XXXIV colombianas de derecho tributario Instituto Colombiano de Derecho Tributario e Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario Bogotaacute D C 20 IO p 308 40 Sentencia C-284 de 2017 MP (e) Ivaacuten Humberto Escrucerfa Mayolo En la Sentencia se cita como fuente la Guiacutea Praacutectica de las Entidades Sin Aacutenimo de Lucro y del Sector Solidario de la Caacutemara de Comercio de Bogotaacute disponible en (httpbibliotecadigitalccborgcolbitstreamlhandle115208345Guia20Practica20Entidades20sino020Animo20de 20Lucropdfsequence=1)
En virtud de que las fundaciones carecen de aacutenimo de lucro y de que lo relevante es que los fundadores han afectado cierto patrimonio a los fines de utilidad puacuteblica sentildealados en su acto de constitucioacuten es esta voluntad la que debe ser protegida en aquellos supuestos en los cuales se pretenda alterar la naturaleza o la finalidad de la institucioacuten A este respecto la Carta Poliacutetica consagra como un valor superior la debida conservacioacuten y aplicacioacuten de las rentas de las entidades de utilidad comuacuten asiacute como el cumplimiento de la voluntad de los fundadores (Art 18926 de la CP) El Legislador debe por lo tanto salvaguardar el querer de quienes a traveacutes de una fundacioacuten han afectado recursos econoacutemicos a objetivos de beneficencia puacuteblica utilidad comuacuten o intereacutes social y en consecuencia es necesario tomar en cuenta su voluntad al momento de intervenir juriacutedicamente la respectiva entidad
De este modo en el presente asunto el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley debe ser interpretado en el entendido de que previa la oficializacioacuten del Centro Educativo los fundadores deberaacuten manifestar su anuencia no a que sus cuotas sociales pasen a ser del Departamento de Casanare sino a que Unitroacutepico adquiera caraacutecter puacuteblico Asiacute asumido el proyecto de norma no tiene efectos confiscatorios pues no comporta que la Asamblea de Casanare pueda ordenar la absorcioacuten unilateral del patrimonio de la Universidad y que los respectivos haberes pasen a ser del Departamento Por el contrario el Legislador fija una condicioacuten para que la oficialiacutezacioacuten de la Universidad tenga lugar consistente en que se produzca el con~entimiento por parte de los fundadores pero hacia el referido cambio de naturaleza juriacutedica no respecto de renuncia alguna a derechos patrimoniales
En otros teacuterminos las anteriores manifestaciones de voluntad no tendraacuten el sentido de una aquiescencia a que se transfiera o se done un patrimonio privado a la citada entidad territorial Los recursos de la Fundacioacuten se encuentran afectados a la finalidad sentildealada en sus estatutos y por ende el asentimiento de los fundadores que se requiere estaacute relacionado con el cambio de naturaleza juriacutedica de la Institucioacuten no con una renuncia a recursos de propiedad de aquellos En consecuencia el artiacuteculo objetado no posee efectos confiscatorios por cuanto estaacute excluido el correspondiente elemento de unilateralidad y en especial no supone entrega de la propiedad de particulares al Departamento de Casanare
23 En concordancia con la interpretacioacuten anterior en el informe de las objeciones gubernamentales presentado por la Comisioacuten Accidental se indica que la iniciativa legislativa objetada presupone un eventual entendimiento de voluntades libre de todo apremio de conformidad con los estatutos de la institucioacuten que permitiriacutean la transformacioacuten del claustro universitario de derecho privado a puacuteblico sin necesidad de disolucioacuten o liquidacioacuten De igual forma en el citado informe se indica que la Sala General de miembros activos de Unitroacutepico mediante oficio del 20 de noviembre de 2016 manifestoacute al Congreso de la Repuacuteblica apoyo al traacutemite legislativo
El Procurador General tambieacuten en un sentido anaacutelogo subraya que se parte del supuesto de que el oacutergano decisorio de la institucioacuten acepte la transformacioacuten a traveacutes de sus estatutos respetando asiacute plenamente la autonomiacutea de la voluntad reflejada en el manejo que los oacuterganos decisorios hagan de los aludidos estatutos De esta manera resulta evidente que el problema de constitucionalidad que plantea el Gobierno parte de una equiacutevoca interpretacioacuten del texto atacado el cual conforme a su sentido maacutes razonable y que el propio Legislador quiso adscribirle no posee efecto confiscatorio alguno Asiacute la objecioacuten que se examina tampoco tiene vocacioacuten de prosperidad y por consiguiente seraacute declarada infundada
24 Debe clarificarse que la Corte no se pronunciaraacute sobre la presunta afectacioacuten a la autonomiacutea universitaria que seguacuten el Procurador General de la Nacioacuten ocasiona la norma objetada por cuanto ese cargo no fue planteado por el Gobierno A este respecto la jurisprudencia constitucional ha clarificado advierte la Corte que no corresponde a ella al analizar las objeciones presidenciales hacer una revisioacuten oficiosa del proyecto de ley para determinar cuaacuteles disposiciones del mismo infringen la Constitucioacuten ni inventar las razones por las cuales aquellas podriacutean resultar lesionados pues es claro que esa labor le corresponde uacutenica y exclusivamente al Presidente de la Repuacuteblica tal como lo consagra la Con~titucioacuten (arts 165166 y 167) atendiendo la naturaleza y finalidad de las objeciones41
En los teacuterminos en que atraacutes se indicoacute42 solo es posible ampliar el alcance del examen sobre las
objeciones a aspectos no planteados por el Ejecutivo siempre que resulten un presupuesto
41 Sentencia C-090 de 2001 MP Carlos Gaviria Diacuteaz 42 Ver nota 14
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indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad aducidas De lo contrario la Corte solo deberaacute ocuparse de los cargos en los teacutenninos fonnulados por el Gobierno nacional En este caso no solo es claro que el supuesto desconocimiento de la autonomiacutea universitaria no constituiacutea un requisito loacutegico para conocer la objecioacuten por violacioacuten a la prohibicioacuten de confiscacioacuten sino que se trata de un argumento de inconstitucionalidad completamente independiente Por esta razoacuten la Sala no se pronunciaraacute de fondo al respecto
433 La objecioacuten sobre la obligacioacuten de evidenciar el impacto fiscal del Proyecto de Leyes infundada
25 El Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten sostienen que se desconocieron los artiacuteculos 334 de la CP y 7 de la Ley 819 de 2003 debido a que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende adoptar pese a que genera un impacto considerable en las finanzas puacuteblicas El Procurador General de la Nacioacuten concuerda con esta apreciacioacuten e indica que debioacute incluirse expresamente en la exposicioacuten de motivos y en las ponencias de traacutemite los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento
26 La Sala ha sentildealado que las leyes orgaacutenicas poseen un caraacutecter especial en comparacioacuten con las demaacutes leyes por su posicioacuten organizadora de un sistema legal que depende de ellasgt43 En este sentido debido a su jerarquiacutea nonnativa y a que contienen reglas sobre la propia produccioacuten de las leyes la actividad del Congreso de la Repuacuteblica se encuentra sujeta a ellas y constituyen pautas a seguir en detenninadas materias Como consecuencia el control de constitucionalidad implica la confrontacioacuten de las leyes ordinarias no solamente con los mandatos consagrados en la Carta sino tambieacuten con las nonnas orgaacutenicas que eventualmente gobiernan el traacutemite de su expedicioacuten44
27 El artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 [p]or la cual se dictan normas orgaacutenicas en materia de presupuesto responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones exige que en todo proyecto de ley ordenanza o acuerdo que ordene gastos o conceda beneficios tributarios se haga expliacutecito cuaacutel es su impacto fiscal y se establezca su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo De esta manera en la exposicioacuten de motivos de los proyectos y en cada una de las ponencias para los debates se deben incluir expresamente los costos fiscales de las iniciativas y la fuente de ingreso adicional para cubrirlos Asiacute mismo el precepto establece que durante el traacutemite el Ministerio de Hacienda debe rendir concepto acerca de los correspondierites costos sobre la fonna de soportarlos y la compatibilidad de los proyectos con el Marco Fiscal de Mediano Plazo
Las previsiones anteriores constituyen un importante instrumento de racionalizacioacuten de la actividad legislativa a fin de que se realice con conocimiento de causa de los costos fiscales que genera cada una de las regulaciones aprobadas por el Congreso de la Repuacuteblica De igual manera penniten una produccioacuten nonnativa compatible con la situacioacuten y la poliacutetica econoacutemica del paiacutes trazada por las autoridades correspondientes Ademaacutes contribuyen a generar orden en las finanzas puacuteblicas lo cual repercute favorablemente en la estabilidad macroeconoacutemica de la nacioacuten Desde otro punto de vista los caacutelculos financieros de las decisiones nonnativas tienen una incidencia favorable en la aplicacioacuten efectiva de las leyes pues su aprobacioacuten solamente se produciraacute despueacutes de conocerse su impacto fiscal previsible y las posibilidades de financiarl045 bull
28 En concordancia con lo anterior el artiacuteculo 10 del Acto Legislativo 003 de 2011 introdujo el criterio orientador de la sostenibilidad fisca146bull De acuerdo con esta disposicioacuten la sostenibilidad fiscal debe conducir la actuacioacuten de todas las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico dentro de sus competencias en un marco de colaboracioacuten armoacutenica Por consiguiente obligaciones como la prevista en el artiacuteculo 70
de la Ley 819 de 2003 ya no recaen de forma principal solo en el Ministerio de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico como inicialmente se consideraba47 bull Dado que las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico tienen el deber de asumir la sostenibilidad fiscal como herramienta orientadora tambieacuten a todos corresponde la obligacioacuten en el marcomiddot de sus funciones y competencias de contribuir a prever la incidencia
43 Cfr Corte Constitucional Sentencias C-337 de 1993 MP Vladimiro Naranjo Mesa y c-on de 2006 MP Jorge Coacuterdoba Triviffo 44 Cfr Corte Constitucional Sentencia C-1379 de 2000 MP Joseacute Gregorio Hernaacutendez Galindo 4S Sentencias C-S02 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-62S de 2010 MP Nilson Pinilla Pinilla 46 Sentencia C-228 de 2012 MP Luis Ernesto Vargas Silva 1 lt(i 47 Ver por todas las sentencias C-502 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa C-315 de 2008 MP Jaime Coacuterdoba J 1 Triviffo y C-1197 de 2008 MP Nilson Pinilla Pinilla
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middot
presupuestal de las iniciativas de leyes ordenanzas o acuerdos y contribuir a asegurar la correspondiente sostenibilidad fiscaL
29 En el presente caso la Corte encuentra infundada la objecioacuten gubernamental basada en la circunstancia de no haberse puesto de manifiesto el supuesto impacto fiscal y los recursos para solventar los gastos de las normas que se pretenden crear mediante el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano A juicio de la Sala es evidente que no se configura el supuesto de hecho que genera la obligacioacuten del artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 pues de acuerdo con este precepto el deber de hacer expliacutecitos los costos fiscales y la fuente de ingreso adicional generada para su financiamiento opera en aquellos eventos en los cuales el proyecto de ley ordenanza o acuerdo ordene gastos u otorgue beneficios tributarios
Como se indicoacute mediante el Proyecto que se analiza se pretende de manera general establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano Con esta finalidad el artiacuteculo 10 de la propuesta preveacute que el objeto de las normas es otorgar las herramientas al Ministerio de Educacioacuten Nacional al Departamento de Casanare y a la Asamblea de la entidad territorial para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten A su vez el artiacuteculo 2 autoriza a iniciativa del Gobernador del Departamento de Casanare a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del departamento a Unitroacutepico (Art 2)
En este orden de ideas es claro que el Proyecto de Ley objetado no lleva a cabo por siacute mismo la oficializacioacuten de Unitroacutepico sino que autoriza al Departamento del Casanare a iniciativa del Gobernador a efectuarla En otros teacuterminos el Proyecto de Ley mediante el contenido de sus normas no constituye transforma ni otorga caraacutecter puacuteblico al Centro Educativo en mencioacuten De hecho por siacute solo no resuelve la incertidumbre acerca de la naturaleza juriacutedica y reacutegimen aplicable de la Universidad a la que atraacutes se hizo referencia Conforme se subrayoacute con el propoacutesito de clarificar estos aspectos el Legislador optoacute por autorizar al oacutergano de representacioacuten popular del Departamento de Casanare a iniciativa del Gobernador para que lleve a cabo la oficializacioacuten de la entidad
De esta manera las normas objetadas no son constitutivas ni regulatorias pues no crean una medida ni tampoco establecen una obligacioacuten de contenido presupuestal sino que solamente confieren un permiso en el sentido indicado a la Asamblea Departamental de la referida entidad territorial Como consecuencia es claro que el Proyecto de Ley objetado no ordena gasto ni otorga beneficio tributario alguno Los eventuales gastos se generariacutean al momento en que se haga uso de la potestad establecida por el Proyecto Ley y solo si en efecto se emplea como lo ponen de presente dos de los intervinientes Correlativamente en este supuesto de evidenciarse que la futura ordenanza departamental preveacute especiacuteficas obligaciones de contenido presupuestal deberaacute darse cumplimiento al artiacuteculo 70 de la Ley 819 de 2003 que contempla no solo los casos de proyectos de ley sino tambieacuten de ordenanza y acuerdo como aquellos cuyos futuros efectos fiscales y su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo (en este caso del Departamento) deben ser puestos de manifiesto en el respectivo proyecto de regulacioacuten
Por lo tanto en la medida en que ninguna de las normas que componen la iniciativa legislativa impacta fiscalmente o crea la necesidad de emplear recursos puacutebicos no existiacutea la obligacioacuten de hacer expliacutecitos los supuestos costos del Proyecto de Ley y las fuentes para su financiacioacuten48bull
434 La objecioacuten por violacioacuten al principio de igualdad es infundada
30 Por uacuteltimo el Gobierno nacional afirma que se quebranta el derecho a la igualdad en razoacuten de que se establece un trato diferente un procedimiento especial y uacutenico para crear una nueva institucioacuten de educacioacuten superior sin existir razones suficientes que lo justifiquen En cambio indica se pone en riesgo el servicio puacuteblico de educacioacuten de la poblacioacuten que se inscriba en la pretendida Institucioacuten en el caso de que esta no sea viable teacutecnica financiera y juriacutedicamente A juicio de la Corte este
48 Tambieacuten al analizar si el Congreso de la Repuacuteblica ha desconocido la regla de iniciativa gubernamental en materia de gasto puacuteblico la Corte ha considerado que las normas en cuestioacuten deben prever una orden inequiacutevoca dotada de caraacutecter imperativo para que se entienda que se han dispuesto en efecto gastos puacuteblicos En este sentido ha clarificado que cuando el Legislador confiere solamente por ejemplo autorizaciones facultades o potestades al Gobierno en materia presupuestal no se configura dicho supuesto Cfr las sentencias C-373 de 2010 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-197 de 200 l MP Rodrigo Escobar Gil y C-360 de 1996 MP Eduardo Cifuentes Muftoz reiteradas en la Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado
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argumento del Gobierno no cuenta con asidero pues parte de una interpretacioacuten que no se desprende de la regulacioacuten censurada
31 De conformidad con los artiacuteculo 57 a 61 de la Ley 30 de 1992 la creacioacuten de universidades estatales u oficiales corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Entre otras reglas el proyecto de creacioacuten debe acompantildearse por parte del Gobierno de un estudio de factibilidad socio econoacutemica aprobado por el Ministro de Educacioacuten Nacional previo concepto favorable del Consejo Nacional de Educacioacuten Superior (CES U) en el que se debe demostrar que la nueva institucioacuten dispondraacute de personal docente idoacuteneo con la dedicacioacuten especiacutefica necesaria organizacioacuten acadeacutemica y administrativa adecuadas recursos fiacutesicos y financieros suficientes de tal manera que tanto el nacimiento de la institucioacuten como el de los programas que proyecta ofrecer garanticen la calidad acadeacutemica
De igual forma previa creacioacuten de universidades estatales u oficiales o de seccionales y demaacutes instituciones de Educacioacuten Superior estatales u oficiales la Nacioacuten se entiende con intervencioacuten del Ministerio de Hacienda deberaacute celebrar un convenio con la entidad territorial respectiva en el que se establezca el monto de los aportes permanentes de una y otra convenio que formaraacute parte del estudio de factibilidad requerido (Art 59 de la Ley 30 de 1992)
32 En el asunto que se analiza como se ha reiterado el Proyecto de Ley no crea auacuten una universidad puacuteblica en el Departamento de Casanare pese a que instrumentalmente sirva a los fines de clarificar su reacutegimen legal El Proyecto autoriza a la Asamblea del Departamento a iniciativa del Gobernador a transformar la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico de modo que pueda adquirir en el futuro caraacutecter oficial Esto no significa que se habilite a crear un nuevo centro estatal de educacioacuten superior Sin embargo en la medida en que eventualmente se produciraacute su completa transformacioacuten y su vinculacioacuten al Ministerio de Educacioacuten Nacional en lo relativo a las poliacuteticas y la planeacioacuten del sector educativo (Art 57 de la Ley 30 de 1992) aplicaraacuten de manera ordinaria las normas para el surgimiento de este tipo de entes estatales De igual forma debido a que el cambio de naturaleza juriacutedica de la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano equivale a la aparicioacuten de un nuevo ente en el sistema de educacioacuten superior puacuteblico su oficializacioacuten deberaacute llevarse a cabo con el cumplimiento de todas las normas de la Ley 30 de 1992 y en especial de los artiacuteculos 57 y siguientes sobre la creacioacuten de universidades y demaacutes instituciones de educacioacuten superior de caraacutecter estatal u oficial
Con todo en este caso el Proyecto de Ley solo establece una habilitacioacuten legal a la Asamblea del Departamento de Casanare para que una institucioacuten educativa que funciona en la actualidad como una entidad privada adquiera caraacutecter puacuteblico lo cual no altera ni modifica de ninguna manera las reglas ordinarias previstas en la Ley 30 de 1992 que deberaacute cumplir la Asamblea de la entidad territorial al hacer uso de la referida autorizacioacuten En consecuencia dado que la presunta violacioacuten al derecho a la igualdad se plantea en el escenario de la supuesta creacioacuten de una universidad puacuteblica mediante un procedimiento diferente creacioacuten que el Proyecto de Ley directamente no realiza la acusacioacuten carece de fundamento Como consecuencia la correspondiente objecioacuten tampoco resulta fundada
33 En este orden de ideas la Corte encuentra que ninguna de las objeciones gubernamentales formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano es fundada y asiacute lo declararaacute en la parte resolutiva de esta decisioacuten
111 DECISIOacuteN
En meacuterito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional mandato de la Constitucioacuten
en nombre del Pueblo y por
RESUELVE
Primero- LEVANTAR la suspensioacuten de teacuterminos decretada dentro del presente proceso
Segundo- DECLARAR INFUNDADAS las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano
~O
11
Notifiquese comuniacutequese publiacutequese cuacutemplase y archiacutevese el expediente
ALEJANDRO LINARES CANTILLO Presidente
Con aclaracioacuten de voto
CARLOS BERNAL PULIDO Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEacuteREZ Magistrado
ANTONIO JOSEacute LIZARAZO OCAMPO Magistrado
Ausente en comisioacuten
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrada
JOSEacute FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado
ALBERTO ROJAS RIacuteOS Magistrado
MARTHA VICTORIA SAacuteCHICA MEacuteNDEZ Secretaria General
Asiacute mismo considera que no es de recibo la objecioacuten basada en la ausencia de manifestacioacuten sobre el impacto fiscal de la propuesta Asegura que la iniciativa no crea una nueva universidad ni un gasto puacuteblico sino que se ocupa de la transformacioacuten de la naturaleza juriacutedica y de (sic) la institucioacuten en razoacuten de una donacioacuten que se hace al departamento Y se obvioacute la peticioacuten de anaacutelisis porque solicitado al Ministerio de Hacienda un concepto al respecto sentildealoacute laquoque es imposible cuantificar los gastos que la propuesta legislativa generariacutearaquo
El interviniente explica que ante la anterior imposibilidad la Gobernacioacuten de Casanare solicitoacute un estudio socioeconoacutemico de factibilidad para la creacioacuten de una nueva universidad puacuteblica en el Departamento el cual fue entregado en octubre de 2005 y allegado luego como soporte del Proyecto de Ley Sentildeala que en este documento se ponen de manifiesto las condiciones fisicas administrativas y financieras que hacen viable esta posibilidad en tanto corresponde a una institucioacuten ya consolidada Asiacute concluye que la naturaleza de la regulacioacuten a partir de los antecedentes que tuvo en cuenta el Ministerio de Hacienda asiacute como las caracteriacutesticas de la donacioacuten hi[cieron] innecesario y francamente inapropiado un estudio de impacto fiscal lo que determinoacute la postulacioacuten y traacutemite del proyecto
33 Los ciudadanos Alexis Ferley Bohorquez y Neidy Liliana Berney Huertas quienes afirman ser abogados egresados de Unitroacutepico intervinieron en el presente traacutemite para solicitar a la Corte declarar infundadas las objeciones gubernamentales formuladas por el Ejecutivo
Argumentan que entre el epiacutegrafe y el proyecto de ley existe armoniacutea y coherencia Consideran que el espiacuteritu y contenido de la iniciativa son similares a los de la Ley 67 de 1968 mediante la cual seguacuten su tiacutetulo se establece la situacioacuten juriacutedica de la Universidad Francisco de Paula Santander de la ciudad de Cuacutecuta y se concede un auxilio Subrayan que mediante esta regulacioacuten se transformoacute definioacute y cambioacute la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la citada institucioacuten antes de caraacutecter privado y que en la interpretacioacuten de tales normas nunca ha existido inseguridad juriacutedica demostrando que existe unidad y correspondencia entre su texto y epiacutegrafe Agregan que el tiacutetulo del Proyecto de Ley censurado preveacute que se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico debido a que aquella muta y pasa a ser de naturaleza privada a puacuteblica en cuanto se transformariacutea
En relacioacuten con la objecioacuten sobre las supuestas consecuencias confiscatorias de las normas sentildealan que las entidades sin aacutenimo de lucro como fundaciones y corporaciones pueden darse sus directivas y regirse por sus propias normas 10 cual cobra mayor vigor en el marco del artiacuteculo 69 CP que confiere a los entes universitarios la potestad de organizarse y regirse de conformidad con sus estatutos En este sentido indican que el espiacuteritu del Proyecto de Leyes que los demaacutes miembros de Unitroacutepico renuncien de forma voluntaria a sus derechos de administracioacuten sobre la Fundacioacuten dejando como uacutenico miembro al departamento en su calidad de fondador mas no como ente territorial dado que la fundacioacuten no se disuelve y asiacute proseguir hacia su eventualmente oficializacioacuten y establecimiento como una nueva entidad de derecho puacuteblico bajo los paraacutemetros que establece la eventual ley
Seguacuten los intervinientes la renuncia de los derechos de administracioacuten sobre la Fundacioacuten es viable pues se encuentra contemplada el artiacuteculo 15deg de sus estatutos internos avalados por el propio Ministerio de Educacioacuten seguacuten el cual la condicioacuten de miembro se pierde cuando se presente renuncia formal ante la sala general de los miembros
Por uacuteltimo se pronuncian en cuanto a los efectos fiscales del Proyecto de Ley Los intervinientes afirman que ni el Gobierno ni el Ministerio de Hacienda o el de Educacioacuten en ninguacuten momento realizaron las cuantificaciones o demostraron en cifras el impacto fiscal de la iniciativa ya que ellos son los que cuentan con el personal operativo teacutecnico y logiacutestico para ello Dicen compartir la opinioacuten del informe sobre las objeciones de la Comisioacuten Accidental en el sentido de que el Proyecto no comporta un gasto puacuteblico inmediato y que si se llega a aprobar su desarrollo quedariacutea sujeto a la voluntad poliacutetica de la Asamblea Departamental de Casanare y a la iniciativa del Gobernador quien deberaacute hacer las correspondientes gestiones con el Gobierno nacional y los estudios correspondientes para analizar la sostenibilidad y viabilidad de la oficializacioacuten de la Universidad
De este modo los intervinientes solicitan a la Corte declarar infundadas las objeciones guberniexclpnentales Con todo piden tambieacuten que con arreglo al concepto del Procurador General de la Nacioacuten de acuerdo con el cual la incorporacioacuten de la Universidad al Departamento de Casanare desconoceriacutea la autonomiacutea constitucional que les asiste a los entes de esta naturaleza se declaren 3
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inexequibles las expresiones e incorporar en la estructura administrativa del departamentd y al
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departamento del artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley objetado asiacute como las expresiones de incorporacioacuten a la estructura administrativa de la institucioacuten previstas en el artiacuteculo 4 iacutedem
III CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIOacuteN
El Procurador General de la Nacioacuten en ejercicio de las competencias previstas en el artiacuteculo 2785 de la Constitucioacuten y en el artiacuteculo 32 del Decreto 2067 de 1991 rindioacute concepto de rigor dentro del asunto de la referencia mediante el cual solicitoacute a la Corte declarar infundada una de las objeciones propuestasfundadas dos de las objeciones y parcialmente fundada la restante objecioacuten
31 El Ministerio Puacuteblico considera que no existe una correspondencia exacta entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley objetado pues el primero hace referencia a la creacioacuten de la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico mientras que el articulado no crea ni define esa institucioacuten sino que pretende la transformacioacuten de su naturaleza y reacutegimen y dar lugar a otro ente denominado Universidad Internacional del Troacutepico Americano En consecuencia en su opinioacuten se desconoce el artiacuteculo 169 C P en la medida en que el tiacutetulo del Proyecto de Ley no delimita la materia que esta trata enviacutea un mensaje equivocado y dificulta su consulta y control ciudadano Se sigue de esto para el Procurador que la respectiva objecioacuten gubernamental es fundada
32 Respecto al segundo argumento de la impugnacioacuten gubernamental relativa a la imposibilidad juriacutedica de que se produzca la renuncia o donacioacuten de los aportes cuotas sociales o bienes por cuanto Unttroacutepico tienen el caraacutecter de Fundacioacuten sentildeala que con independencia de que las normas objetadas contravengan la regulacioacuten legal ordinaria sobre el reacutegimen de las personas juriacutedicas esto no entrantildea en siacute mismo un problema de inconstitucionalidad pues una ley ordinaria como la que se estudia tiene la virtualidad de crear mecanismos distintos o su generis a los que se encuentran en otras leyes de la misma naturaleza
De la misma manera el Ministerio Puacuteblico afirma que la incorporacioacuten de la Institucioacuten al Departamento del Casanare previa la renuncia o donacioacuten de los derechos sobre el capital no constituye un caso de confiscacioacuten Explica que la donacioacuten es un acto unilateral no prohibido por el ordenamiento juriacutedico colombiano y constituye un mecanismo a traveacutes -del cual se produce la transferencia del dominio que en el presente asunto funciona como una condicioacuten para que Unitroacutepico pueda ser transformada La creacioacuten de la Universidad Puacuteblica expresa el Procurador parte de que el oacutergano decisorio de la Institucioacuten acepte la transformacioacuten a traveacutes de sus estatutos de modo que se respeta la autonomiacutea de la voluntad reflejada en el manejo que los oacuterganos de decisioacuten hagan de aquellos
Halla razoacuten sin embargo al argumento de que la donacioacuten o renuncia a las que hace referencia no deberiacutean realizarse a favor del Departamento que es una persona juriacutedica distinta a la Universidad pues de ser asiacute esta no podriacutea gozar de la propiedad sobre tales bienes Aunque el Gobierno nacional no lo hace expliacutecito afirma el Procurador el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley objetado menoscaba la autonomiacutea universitaria si la Institucioacuten es incorporada a la estructura administrativa de la citada entidad territorial Este problema se refuerza seguacuten indica en el artiacuteculo 6deg del Proyecto debido a que impone a la Universidad Puacuteblica la obligacioacuten legal de presentar proyectos de formacioacuten y capacitacioacuten cientiacutefica al Fondo de Ciencia Tecnologiacutea e Innovacioacuten del Sistema General de Regaliacuteas pese a que esta postulacioacuten debe ser el producto de una decisioacuten que solo concierne al Centro Educativo En este orden de ideas el Ministerio Puacuteblico considera que la objecioacuten resulta parcialmente fundada
33 De otra parte el Procurador General concuerda con el Gobierno nacional en que debioacute haberse realizado un anaacutelisis de los impactos fiscales de la medida legislativa impugnada con sujecioacuten a la ley 819 de 2003 (Art 7deg) en la exposicioacuten de motivos y en las ponencias de traacutemite respectivas Como no se llevaron a cabo estima que esta objecioacuten resulta fundada
34 Por uacuteltimo la Vista Fiscal afirma que no le asiste razoacuten al Gobierno al considerar que el artiacuteculo 4deg del Proyecto de Leyes contrario al principio de igualdad y al derecho a la educacioacuten por establecer la creacioacuten de una futura institucioacuten de educacioacuten superior sin centildeirse a los requisitos establecidos de ia Ley 30 de 1992 En su criterio mediante el artiacuteculo impugnado no se establece una universidad puacuteblica sino que se fijan las condiciones para que ella pueda ser creada y en el caso concreto para que opere la transformacioacuten juriacutedica de la actual Unitroacutepico en una institucioacuten oficial instituida previamente por medio de ordenanza departamental
7
35 Asiacute el Procurador General solicita (i) declarar infundada la objecioacuten formulada contra el artiacuteculo 4deg del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano (ii) declarar parcialmente fundada las objecioacuten respecto del artiacuteculo 2deg del Proyecto y en consecuencia declarar inexequibles las expresiones e incorporar en la estructura administrativa del departamento y al departamento y (iii) declarar fundadas las objeciones en relacioacuten con el tiacutetulo del Proyecto de Ley y la ausencia de anaacutelisis del impacto fiscal de la iniciativa legislativa Como consecuencia pide a la Corte declarar inexequible en su integridad el Proyecto de Ley
IV CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
41 Competencia
1 La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre las objeciones presentadas por el Gobierno nacional seguacuten lo disponen los artiacuteculos 167 y 241 numeral 8deg de la Constitucioacuten Poliacutetica l
42 El traacutemite de las objeciones gubernamentales
421 Caracteriacutesticas y fases del procedimiento
2 A traveacutes de su jurisprudencia la Corte Constitucional ha estudiado las caracteriacutesticas relevantes de la institucioacuten de las objeciones gubernamentales y ha fijado conforme a las previsiones de los artiacuteculos 196 a 201 del Reglamento del Congreso (Ley 5a de 1992) y 165 a 168 de la Constitucioacuten Poliacutetica los requisitos fases y procedimientos que deben ser satisfechos cuando se da apertura a su traacutemite
3 Conforme con los artiacuteculos 165 y 167 CP aprobado un proyecto de ley por la Caacutemara de Representantes y el Senado de Repuacuteblica debe pasar al Presidente de la Repuacuteblica con el fin de que sea sancionado y se disponga su promulgacioacuten como ley de la Repuacuteblica El Ejecutivo sin embargo tambieacuten puede objetarlo ya sea por razones de inconveniencia o a causa de problemas de inconstitucionalidad y esta oposicioacuten a la iniciativa legislativa puede ser total o parcial En el primer caso el Gobierno impugna la totalidad del texto aprobado por el Congreso mientras que en el segundo se muestra en desacuerdo con algunos artiacuteculos o fragmentos de los textos normativos adoptados
4 No obstante parecieran constituir en principio un bloqueo a las competencias legislativas del Congreso como lo ha clarificado la Corte las objeciones gubernamentales no comportan un poder de veto Son por el contrario expresioacuten del principio de colaboracioacuten armoacutenica entre las diferentes ramas del poder puacuteblico (CP Art 113 y en especial del Ejecutivo que contribuye a la funcioacuten legislativa con sus apreciaciones sobre la conveniencia del contenido de las normas legales y maacutes importante auacuten su efectiva sujecioacuten a los mandatos contenidos en la Constitucioacuten3bull
A partir de lo anterior cuando el Presidente de la Repuacuteblica formula objeciones a fragmentos de una ley o a esta en su integridad no se entiende realmente trastocado el procedimiento legislativo sino que tiene
1 Confonne al articulo 167 CP El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volveraacute a las Caacutemaras a segundo debate II El Presidente sancionaraacute sin poder presentar objeciones el proyecto que reconsiderado fuere aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra Caacutemara II Exceptuacutease el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucional En tal evento si las Caacutemaras insistieren el proyecto pasaraacute a la Corte Constitucional para que ella dentro de los seis diacuteas siguientes decida sobre su exequibilidad Elfallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley Si lo declara inexequible se archivaraacute el proyecto II Si la Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible asiacute lo indicaraacute a la Caacutemara en que tuvo su origen para que oiacutedo el Ministro del ramo rehaga e integre las disposiciones afectadas en teacuterminos concordantes con el dictamen de la Corte Una vez cumplido este traacutemite remitiraacute a la Corte el proyecto para fallo definitivo Por su parte al tenor del articulo 2418 CP A la Corte Constitucional se le confta la guarda de la integridad y supremaciacutea de la Constitucioacuten en los estrictos y precisos teacuterminos de este artiacuteculo Con tal fin cumpliraacute las siguientes funciones ( ) 8 Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales y de los proyectos de leyes estatutarias tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formacioacuten 2 Sentencia C-633 de 2016 MP Luis Guillenno Guerrero Peacuterez Las objeciones se conciben como una expresioacuten del principio de colaboracioacuten armoacutenica entre las diferentes Ramas del Poder Puacuteblico (CP Art J J 3) y no como un poder de veto 3 En la Sentencia C-474 de 2013 MP Nilson Pinilla Pinilla la Corte sentildealoacute la sancioacuten no puede ser vista como un 1 requisito de naturaleza formal en sentido estricto sino como una manifestacioacuten del sistema de frenos y de contrapesos 1 toda vez que habilita al Presidente de la Repuacuteblica para formular objeciones por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia sin que en modo alguno se entienda como un poder de veto
lugar la reedicioacuten de una fase dentro del traacutemite de produccioacuten de la legislacioacuten4 bull En este sentido la Constitucioacuten preveacute que el proyecto objetado total o parcialmente deberaacute volver a las caacutemaras a segundo debateS Se retoma asiacute la actuacioacuten para la adopcioacuten de una decisioacuten definitiva por parte del Congreso luego de considerar el concepto del Ejecutivo y evaluar los informes preparados por una comisioacuten accidental que analiza en detalle los reparos del Gobierno Ademaacutes de este anaacutelisis la comisioacuten accidental propone a las plenmias acoger los puntos de vista del Gobierno o rechazarlos total o parcialmente y en este uacuteltimo caso la insistencia en el respectivo proyecto de ley
5 De conformidad con los artiacuteculos 167 y 24186 cuando las caacutemaras legislativas insisten en un proyecto de ley que ha sido previamente objetado por el Presidente de la Repuacuteblica su resolucioacuten final sigue distintos traacutemites dependiendo si se trata de objeciones por inconveniencia o por inconstitucionalidad En el primer caso el Constituyente de 1991 dio prevalencia al juicio poliacutetico del Congreso de manera que si con el voto favorable de una y otra caacutemara7 se decide rechazar la impugnacioacuten el Presidente deberaacute sancionar el respectivo proyecto de ley Por el contarlo si con las mismas mayoriacuteas las caacutemaras insisten en un proyecto de ley impugnado por inconstitucional corresponde a la Corte dirimir el desacuerdo y en consecuencia decidir definitivamente sobre su constitucionalidad en cwnplimiento de su funcioacuten de la guarda de la integridad y supremaciacutea de la Carta
6 Correlativamente a 10 anterior es claro que cuando el Gobierno nacional plantea objeciones totales o parciales a un especiacutefico proyecto de ley y las caacutemaras legislativas no insisten en los textos originalmente aprobados se entienden acogidas las observaciones y por ende que los textos impugnados fueron modificados o archivados En tal caso si se trata de objeciones por inconstitucionalidad naturalmente la competencia de la Corte no resultaraacute activada dado que esto solo tiene lugar en aquellos eventos en los cuales las caacutemaras han insistido y se ha suscitado el conflicto entre estas y el Ejecutivo en tomo a la compatibilidad con la Constitucioacuten del contenido de las especiacuteficas propuestas de ley aprobadas
7 Asiacute mismo para que la insistencia del Congreso se configure y deacute lugar a los efectos indicados es decir a la obligacioacuten presidencial de sancionar el respectivo proyecto de ley (cuando se trata de objeciones por inconveniencia) o a la activacioacuten de la competencia de la Corte (respecto de objeciones por inconstitucionalidad) el rechazo a la censura del Gobierno debe ser adoptado por las dos caacutemaras legislativas De conformidad con el Reglamento del Congreso si solo una de las Caacutemaras concluye que la impugnacioacuten es infundada tal circunstancia conduciraacute al archivo del respectivo proyecto de ley8 Asiacute mismo debe tenerse presente que todas estas condiciones y consecuencias se predican siempre de aquellas partes de las propuestas de ley que han sido censuradas dado que este traacutemite especial surge y se explica solo en relacioacuten con ellas no necesariamente de los proyectos completos salvo que estos en su integridad hayan sido objeto de discrepancia
8 Conforme a la regulacioacuten anterior el traacutemite de las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad que activa la competencia de la Corte sigue ciertas reglas generales del segundo debate de los proyecto de ley pero tambieacuten unas especiacuteficas pautas relacionadas con sus particularidades (arts 165 a 168 CP 794 y 196 a 201 de la Ley 58 de 1992) Baacutesicamente se requiere el cwnplimiento de algunos tiempos solemnidades quoacuterums y mayoriacuteas asiacute como de procedimientos precisos y surtidos en forma oportuna propios de la dinaacutemica de impugnaciones del Ejecutivo y sus respuestas al interior de las caacutemaras De esta manera se ha dicho que el examen formal se sujeta a la verificacioacuten de las etapas baacutesicas de resolucioacuten de las objeciones sin incluir las generalidades de traacutemite de la ley objetada pues este uacuteltimo queda abierto a las acciones de inconstitucionalidad que por vicios de procedimiento puedan presentarse dentro del antildeo siguiente a su promulgacioacuten (Art 2423 cpl
4 Sentencia C-1152 de 2008 MP Humberto Antonio Sierra Porto 5 Art 167 CP El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volveraacute a las Caacutemaras a segundo debate 6 Art 167 cP El Presidente sancionaraacute sin poder presentar objeciones el proyecto que recoacutensiderado fuere aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra caacutemara Exceptuacutease el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucionalidad En tal evento si las Caacutemaras insistieren el proyecto pasaraacute a la Corte Constitucional para que ela dentro de los seis dias siguientes decida sobre su exequibilidad A su vez el artiacuteculo 2418 CP preveacute decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el gobierno como inconstitucionales ( ) 7 Art 167 inciso 20 de la Constitucioacuten Poliacutetica s Ley 5a de 1992 articulo 200 Discrepancias entre las caacutemaras cuando una caacutemara hubiere declarado infundadas las objeciones presentadas por el gobierno a un proyecto de ley y la otra las encontrare fundadas se archivaraacute el proyecto 3 fA
9 Sobre el particular en la Sentencia C-985 de 2006 MP Marco Gerardo Monroy Cabra se sefialoacute U[e]n primer lugar debe t la Corte advertir que ( ) se limitaraacute a examinar el traacutemite dado en el Congreso ( ) a las objeciones presidenciales y a la
Q
1
El procedimiento que debe surtirse para presentacioacuten de objeciones y su insistencia y que ha de ser verificado por la Corte en orden a determinar su competencia puede ser esquematizado como se muestra a continuacioacuten
81 De acuerdo con el artiacuteculo 166 cP el Gobierno dispone del teacutermino de seis diacuteas para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de maacutes de veinte artiacuteculos de diez diacuteas cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artiacuteculos y hasta de veinte diacuteas cuando los artiacuteculos sean maacutes de cincuenta Seguacuten la jurisprudencia constitucional estos teacuterminos son haacutebiles y se cuentan a partir del diacutea siguiente a aqueacutel en que el proyecto fue recibido para la correspondiente sancioacuten presidencial Por otra parte el proyecto objetado debe ser devuelto a la caacutemara en que tuvo origenlO y en tanto constituye un acto de Gobierno ll es necesario que las objeciones sean firmadas por el Presidente de la Repuacuteblica y el ministro del ramo
82 Una vez recibido el proyecto sin sancioacuten presidencial y con observaciones en la caacutemara en la cual tuvo origen las objeciones deben ser sometidas a conocimiento de las plenarias de la Caacutemara de Representantes y del Senado de la Repuacuteblica a traveacutes de su publicacioacuten en la Gaceta del Congreso 12
Luego se debe conformar una comisioacuten accidental para hacer el estudio de las objeciones y presentar un informe en el que ademaacutes de analizarse el alcance de la impugnacioacuten se proponga una decisioacuten a adoptar por parte de cada una de las plenarias Este informe a las objeciones gubernamentales del respectivo proyecto de ley a su vez debe ser publicado en la respectiva Gaceta del Congreso a efectos de que sea conocido por el pleno de las dos corporaciones legislativas
83 Cumplidos los anteriores presupuestos de publicidad tanto de las objeciones como del informe respectivo preparado por la comisioacuten accidental de conformidad con el Acto Legislativo O 1 de 2003 la deliberacioacuten y votacioacuten de este uacuteltimo debe ser anunciada por parte de la presidencia de cada una de las caacutemaras de forma precedente a la sesioacuten en la que tendraacute lugar dicha discusioacuten y votacioacuten La fecha de la sesioacuten posterior para la votacioacuten del informe sobre las objeciones ha de ser cierta determinada o por lo menos determinable y el acto de manifestacioacuten de voluntad de cada congresista solo puede ocurrir en la sesioacuten precisa y exacta en la cual se anuncioacute que ello tendriacutea 1ugar13 bull
84 Adicionalmente conforme a lo dispuesto en los artiacuteculos 145 y 167 CP la votacioacuten del informe de insistencia en la plenaria de cada una de las caacutemaras debe haberse llevado a cabo previa deliberacioacuten con al menos una cuarta parte de los miembros Asiacute mismo la decisioacuten debe tomarse con la asistencia de la mayoriacutea de los integrantes de la respectiva corporacioacuten y ser aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra caacutemara
85 Por uacuteltimo la Corte ha sostenido que debe existir congruencia entre el contenido normativo enviado a sancioacuten presidencial y el tomado en consideracioacuten en el informe de las objeciones discutido y aprobado por el Congreso l4bull No obstante dicha congruencia no constituye un requisito de forma expresamente establecido en la Constitucioacuten Poliacutetica ni en la Ley 5a de 1992 la Sala Plena ha considerado que es una exigencia consustancial al traacutemite de las objeciones gubernamentales Como se indicoacute las objeciones son una etapa especial dentro del procedimiento legislativo pues el proyecto de ley objetado debe volver a las caacutemaras a segundo debate en donde se deberaacuten acoger o rechazar (total o parcialmente) los reparos del Gobierno En este sentido la reedicioacuten de este segundo debate parlamentario se encuentra circunscrita a los puntos objeto de discrepancia y por consiguiente la insistencia del Congreso que activa la competencia de la Corte debe versar total o parcialmente sobre el mismo texto objetado por el Ejecutivo
422 Cumplimiento de los requisitos del traacutemite de objeciones presidenciales en el presente asunto
9 De acuerdo con la actual doctrina constitucional la decisioacuten judicial sobre las objeciones gubernamentales no solo supone el anaacutelisis al contenido de las discrepancias del Presidente frente al
insistencia del Congreso de la Repuacuteblica Por tanto omitiraacute el anaacutelisis del todo el proceso legislativo anterior teniendo en cuenta que el mismo es susceptible de ( ) demandas ciudadanas 10 Art 165 CP 11 Sentencia C-196 de 2009 MP (e) Clara Elena Reales Gutieacuterrez 12 Artiacuteculo 2 de la Ley 1431 de 2011 t 5gt D 13 Sentencia C-644 de 2004 MP Rodrigo Escobar Gil J 14 Auto 476 de 2017 MP Alejandro Linares Cantillo
111
correspondiente proyecto de ley como inicialmente se considerabaIs sino tambieacuten el control del procedimiento llevado a cabo para su formulacioacuten y del seguido por las caacutemaras en orden a insistir en la iniciativa aprobada de manera que la competencia de la Corte sea vaacutelidamente activada Se ha considerado asiacute mismo que la extensioacuten de la revisioacuten al traacutemite se justifica en la medida en que se preveacuten reglas especiacuteficas que de no seguirse implican ciertas consecuencias y obligaciones juriacutedicas ya sea para el Presidente de la Repuacuteblica o el Congreso l6bull
A continuacioacuten la Sala verificaraacute los procedimientos de formulacioacuten de las objeciones y la aprobacioacuten de la insistencia por el Congreso en el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano de acuerdo con las pautas indicadas en precedencia (fundamentos 81 a 85)
91 Oportunidad A traveacutes de oficio recibido en la Secretariacutea Juriacutedica de la Presidencia de la Repuacuteblica ellO de junio de 2017 el Secretario General de la Caacutemara de Representantes remitioacute el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano en cumplimiento de los arts 1574 165 Y 166 CP Y 196 de la Ley 5a de 1992
Por su parte el Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten devolvieron al Presidente de la Caacutemara de Representantes el texto de Proyecto de Ley sin la respectiva sancioacuten junto con un escrito de objeciones por razones de inconveniencia y de inconstitucionalidad El documento fue recibido el 9 de junio de 2017 lo que quiere decir que su presentacioacuten fue oportuna dado que el Ejecutivo por tratarse de un proyecto con menos de 20 artiacuteculos disponiacutea de seis diacuteas haacutebiles para oponerse al Proyecto y este plazo venciacutea exactamente el mismo diacutea en que el escrito fue recepcionado
92 Publicacioacuten Las objeciones presidenciales fueron publicadas el viernes 16 de junio de 2017 en la Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica Ndeg 505
93 Conformacioacuten de la comisioacuten accidental y publicacioacuten del informe a las objeciones El Senado de la Repuacuteblica designoacute a Andreacutes Garciacutea Zuccardi miembro de esta Caacutemara y la Caacutemara de Representantes nombroacute a Jorge Eliecer Tamayo Marulanda Ciro Antonio Rodriacuteguez Pinzoacuten y Jo1m Eduardo Molina Figueredo pertenecientes a esta Corporacioacuten Legislativa como miembros de la Comisioacuten Accidental para el estudio de las objeciones al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara Esta Comisioacuten preparoacute un informe que se publicoacute el martes 12 de septiembre de 2017 en las Gacetas del Congreso de la Repuacuteblica 772 y 773 en el cual se propuso no aceptar los reparos del Gobierno
15 Inicialmente la Corte consideraba que la revisioacuten en estos casos se limitaba al estudio y decisioacuten de las objeciones como habiacutean sido formuladas sin abarcar aspectos no sefialados por el Ejecutivo bajo la consideracioacuten de que la decisioacuten debiacutea estar enmarcada exclusivamente en la dinaacutemica de los controles interorgaacutenicos y en esa medida no podiacutea afectar la posibilidad de que con posterioridad los ciudadanos ejercieran la accioacuten puacuteblica de inconstitucionalidad contra las normas objetadas Sin embargo en la Sentencia C-1404 de 2000 MM pp Carlos Gaviria Diacuteaz y Aacutelvaro Tafur Galvis la Sala varioacute expliacutecitamente el precedente y definioacute que por razones loacutegicas y constitucionales era necesario el pronunciamiento sobre aspectos no planteados por el Gobierno pero cuyo anaacutelisis resultaba un presupuesto indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad formuladas en las objeciones De un lado indicoacute que las reglas de derecho que se han de aplicar al estudio de las objeciones se derivan en no pocos casos de otras reglas o principios maacutes generales no mencionados en las objeciones pero que resultan insoslayables para fundamentar cualquier decisioacuten De otro lado consideroacute que en tanto el mandato del artiacuteculo 2418 CP califica las decisiones de la Corte como definitivas si no se efectuacutea en ellas el anaacutelisis de constitucionalidad de los mencionados temas conexos eacutestos quedaraacuten cobijados por el efecto
de cosa juzgada constitucional que se deriva de la decisioacuten final sobre la objecioacuten como tal y en consecuencia ninguacuten ciudadano podraacute controvertirlos en el futuro La Sala Plena explico que al pronunciarse sobre tales asuntos conexos en realidad no se coartaba el derecho de los ciudadanos de ejercer la accioacuten puacuteblica de iexclnconstitucionalidad en la medida en que una vez la Corte emita el fallo en todo caso la mencionada accioacuten no seraacute procedente respecto de los temas que se relacioacutenan directamente con el objeto central de la sentencia A partir de esta variacioacuten del precedente praacutecticamente en todos los casos la Sala ha considerado necesario controlar la constitucionalidad del procedimiento seguido por el Congreso de la Repuacuteblica y el Gobierno que dio lugar a la intervencioacuten de la Corte para decidir sobre las objeciones 16 Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado De este modo si el Presidente no propone objeciones dentro del teacutermino previsto -o no lo hace en debida forma- debe sancionar y promulgar el proyecto de ley (Art 166 CP) Por su 5 parte si el proyecto de leyes objetado total o parcialmente por el Gobierno las caacutemaras deberaacuten surtir de nuevo el segundo 7J debate para analizar las observaciones formuladas (Art 167 CP)
94 Anuncio previo a la discusioacuten y votacioacuten de las objeciones En las sesiones plenarias del Senado de la Repuacuteblica del 12 de septiembre de 2017 17 Y de la Caacutemara de Representantes del 13 de septiembre de 201718 se anuncioacute que el citado informe sobre objeciones gubernamentales se pondriacutea en consideracioacuten y votariacutea los diacuteas 13 y 19 de septiembre respectivamente
95 Votacioacuten del informe de objeciones En las anteriores fechas las plenarias del Senado 19 y la Caacutemara de Representantes20 aprobaron efectivamente el informe de la Comisioacuten Accidental sobre las objeciones presidenciales En el Senado de la Repuacuteblica se hicieron presentes al inicio de la sesioacuten 90 senadores de los 101 que en ese momento lo conformaban y la aprobacioacuten del informe se llevoacute a cabo a partir de 56 votos por el Siacute y O votos por el N021 emitidos a traveacutes del sistema de voto nominal y puacuteblico En la Caacutemara de Representantes se hicieron presentes al inicio de la sesioacuten 147 de los 166 miembros y la aprobacioacuten del informe se realizoacute a partir de los 87 votos por el Siacute Y O votos por el No asiacute mismo depositados a traveacutes del sistema de voto nominal y puacuteblic022bull
En este orden de ideas la Corte encuentra que el informe de objeciones fue vaacutelidamente aprobado De un lado en la plenaria del Senado de la Repuacuteblica existioacute quorum deliberatorio e4 de los miembros) y decisorio eh de los miembros) pues estuvieron presentes al inicio de la sesioacuten 90 senadores y el informe fue votado por 56 de ellos Asiacute mismo se aproboacute por mayoriacutea absoluta (2+ 1 de los miembros) pues los 56 votos emitidos fueron a favor del informe que propuso rechazar las objeciones gubernamentales
Debe efectuarse con todo una precisioacuten Como se indicoacute el 12 de septiembre de 2017 el Secretario del Senado anuncioacute al Pleno de la Corporacioacuten Legislativa que el Proyecto Ley objetado se discutiriacutea y votariacutea en la proacutexima sesioacuten Al siguiente diacutea es decir el 13 de septiembre de 2017 se anuncioacute sin embargo una vez maacutes dentro de los proyectos que seriacutean considerados y eventualmente votados en la proacutexima sesioacuten plenaria la iniciativa legislativa objetada23bull Pese a esto el mismo diacutea luego de finalizar la enunciacioacuten de dicha lista de proyectos y de que varios senadores dejaron algunas constancias la Presidencia del Senado concedioacute la palabra al Senador Andreacutes Felipe Garciacutea Zuccardi quien invitoacute al Pleno a votar positivamente el informe sobre las objeciones Acto seguido el Presidente de esa Caacutemara sometioacute a consideracioacuten de la Plenaria el referido informe y fue aprobado con los resultados precedentemente indicados24bull
De acuerdo con lo anterior el anuncio previo fue realizado en dos oportunidades Pese a esto la Corte subraya como relevante que la discusioacuten y votacioacuten efectivas se produjeron el diacutea inicialmente sentildealado para el efecto y que el informe sobre las objeciones en el Senado de la Repuacuteblica fue aprobado por mayoriacutea absoluta como lo ordenan las reglas citadas a partir de un resultado de 56 votos por el Siacute y O por el No Esto indica que la finalidad del anuncio previo se cumplioacute a cabalidad y por lo tanto en dicha Caacutemara el traacutemite de aprobacioacuten del informe relativo a las objeciones gubernamentales se llevoacute a cabo con observancia de los procedimientos legales y constitucionales correspondientes
El informe sobre las objeciones tambieacuten fue vaacutelidamente aprobado en la Caacutemara de Representantes En la plenaria de esta Corporacioacuten Legislativa compuesta por 166 miembros existioacute quorum deliberatorio (4 de los miembros) y decisorio (h de los miembros) dado que estuvieron presentes al inicio de la sesioacuten 144 representantes y el informe fue votado por 86 de ellos De igual forma se votoacute por mayoriacutea absoluta eh+1 de los miembros) en la medida en que los 86 votos depositados fueron a favor del informe que propuso no aceptar las objeciones gubernamentales
96 Por uacuteltimo la Sala encuentra que el texto del proyecto de ley objetado es exactamente el mismo en el cual el Congreso insistioacute de modo que se cumple la exigencia de congruencia entre los dos contenidos
l7 Acta de Sesioacuten 15 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 52 de 2018 IS Acta de Sesioacuten 244 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1072 de 2017 19 Acta de Sesioacuten 16 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 53 de 2018 20 Acta de Sesioacuten 245 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1014 de 2017 21 Seguacuten certificacioacuten expedida por el Secretario General allegada a la Corte mediante oficio del 23 de abril de 2018 y se evidencia tambieacuten en el Acta de Sesioacuten 15 contenida en la Gaceta del Congreso 53 de 2018 22 Conforme a la certificacioacuten emitida por el Secretario General de la Caacutemara de Representantes enviada a la Corte mediante oficio del 1 de noviembre de 2017 y consta en el Acta de Sesioacuten 245 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1014 de 2017 23 Acta de Sesioacuten 16 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 53 de 2018 p 8 24 iexclbid p 11
97 Rechazados de este modo los reparos del Gobierno nacional el Presidente del Senado remitioacute a la Corte el expediente legislativo para que la Corte decidiera sobre la exequibilidad del Proyecto de Ley
10 En este orden de ideas la Sala concluye que las caacutemaras legislativas y el Gobierno nacional cumplieron los requisitos de procedimiento establecidos en las normas pertinentes para este tipo traacutemites y corresponde en consecuencia decidir de fondo sobre las objeciones gubernamentales formuladas
43 El contenido de las objeciones gubernamentales
431 Entre el tiacutetulo del Proyecto de Ley objetado y su contenido existe una relacioacuten de conexidad
11 A juicio de la Sala Plena no puede predicarse falta de correspondencia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen jurfdico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano a la luz de las reglas jurisprudenciales sobre la materia construidas por la Corte
12 De conformidad con el artiacuteculo 169 de la Constitucioacuten [e]l tiacutetulo de las leyes deberaacute corresponder precisamente a su contenido precepto que se traduce en la obligacioacuten para el Congreso de la Repuacuteblica de fijar un tiacutetulo a cada una de las leyes que aprueba y de proporcionarle una redaccioacuten articulada armoacutenica y temaacutetica con el contenido de los correspondientes compendios normativos25 bull En tanto se trata de un mandato constitucional y el control que se le confiere a la Corte abarca los vicios materiales y de procedimiento en la formacioacuten de los actos juriacutedicos implica un deber que se incorpora como paraacutemetro de constitucionalidad de las leyes El alcance de esta norma cobija tanto la existencia del tiacutetulo como su contenido en la medida en que este debe guardar la precitada relacioacuten de correspondencia26
bull
13 El tiacutetulo encabezado o epiacutegrafe de las leyes o actos legislativos cumple varios papeles importantes al circunscribir la materia regulada (i) proporciona el reflejo del contenido previsto en el articulado como elemento pedagoacutegico para la ciudadaniacutea que facilita la identificacioacuten difusioacuten y cumplimiento de la respectiva normatividad (ii) permite a los destinatarios de las disposiciones llevar a cabo su consulta a traveacutes de la clasificacioacuten a partir del tema al que se refieren sobre la base de que normas aisladas no se encuentran recogidas dentro de leyes que regulan otras materias (iii) sirve como criterio de interpretacioacuten para establecer el sentido de las disposiciones contenidas en un mismo conjunto a partir de un canon sistemaacutetico y contextual27 y (iv) contribuye en muchos casos a determinar eventuales desconocimientos al principio de unidad de materia28 bull
14 Evidentemente el mandato de correspondencia entre el tiacutetulo y el articulado al que antecede puede ser satisfecho en un sinnuacutemero de maneras pues con frecuencia las conexiones temaacuteticas y las funciones que desempentildea resultan cumplidas a partir de muchos enunciados linguumliacutesticos Esto implica de suyo que al redactar la foacutermula que encabezaraacute cada una de las leyes el Legislador dispone como regla general de un amplio margen de configuracioacuten29bull La jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido con todo que esta libertad para titular los conjuntos de disposiciones legales tiene varios liacutemites En general el Congreso no puede dejar de cumplir con unos miacutenimos en su disentildeo y le estaacute vedada la adopcioacuten de contenidos de cierto caraacutecter
25 Sentencia C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto 26 Ver las Sentencias C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-821 de 2006 Cit 27 rE] tiacutetulo de las leyes a pesar de no constituir una norma en estricto sentido en tanto de ellos no es deducible un mandato una prohibicioacuten o una permisioacuten si exhibe valor como criterio de interpretacioacuten de las normas contenidas en el cuerpo de la ley Siendo asiacute es claro que incluso los criterios de interpretacioacuten de la ley que emanan del texto del tiacutetulo o encabezado de la misma son pasibles del control de constitucionalidad puesto que un titulo contrario a los preceptos constitucionales de no ser excluido del ordenamiento juriacutedico padrla conducir a una interpretacioacuten de parte o toda la ley no conforme con el estatuto superior Sentencia C-152 de 2013 Cfr asiacute mismo las Sentencias C-152 de 2015 MPLuis Ernesto Vargas Silva C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-230 de 2008 MP Rodrigo Escobar Gil C-290 de 2000 MP Vladimiro Naranjo Mesa y C-1)85 de 2000 MM PP MP Vladimiro Naranjo Mesa y Carlos Gaviria Diacuteaz 28 Cfr Sentencias C-393 de 2011 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-908 de 2007 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-152 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva 29 Ver Sentencia C-152 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva
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Asiacute en primer lugar el tiacutetulo de las leyes no debe carecer de toda relacioacuten con su contenido pues por expresa exigencia del articulo 169 CP debe subsistir la necesaria correspondencia a que se ha hecho referencia En segundo lugar el nombre de una ley no puede ser discriminatorio y por ende al Legislador le estaacute constitucionalmente vedado el empleo de criterios que la propia Carta Poliacutetica sentildeala como prohibidos para diferenciar entre personas tales como la raza el sexo la opinioacuten poliacutetica o filosoacutefica el origen nacional etc De esta forma seriacutea inconstitucional un tiacutetulo que nominara la ley en cuestioacuten por ejemplo Ley-Antisemita o Ley-Anticomunista3o En tercer lugar se encuentran excluidos tambieacuten tiacutetulos que tengan como efecto la sustitucioacuten total del nuacutemero y la descripcioacuten general del contenido de la Ley pues aquellos requisitos se hallan expliacutecitamente establecidos en la Ley 5a de 1992 Orgaacutenica del Reglamento del Congreso
Por uacuteltimo el nombre o subtiacutetulo de la ley no debe conceder reconocimientos privilegios u honores a una persona especiacutefica dado que estas materias son objeto de leyes especiales denominadas leyes de honores que se someten a unos requisitos particulares (Art 15015 Cp)31 Debe ser claro en todo caso que a la luz del principio democraacutetico maacutes allaacute de las prohibiciones mencionadas el mandato constitucional de fijar un encabezado a la ley que guarde relacioacuten de correspondencia sustantiva con el contenido de las respectivas disposiciones permite la utilizacioacuten de variadas foacutermulas y salvo casos de evidente desconexioacuten temaacutetica el epiacutegrafe seraacute solo excepcionalmente cuestionable A menudo como ha sostenido la Corte la ilustracioacuten geneacuterica de la materia que se pretende regular32 o la mencioacuten del fin o de propoacutesitos que se persiguen a traveacutes de ella seraacuten suficientes33
15 En el presente asunto el Gobierno nacional sostiene que la ruptura de la correspondencia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley objetado se produce porque seguacuten el primero la eventual ley establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano mientras que de acuerdo con el segundo habriacutea lugar a la creacioacuten de una nueva universidad El Procurador General de la Nacioacuten coincide en que se desconoce la norma constitucional en cuestioacuten porque el contenido del Proyecto tiende no en la direccioacuten en que el tiacutetulo sugiere es decir hacia el establecimiento sino hacia la transformacioacuten de la naturaleza y reacutegimen y en uacuteltimas la creacioacuten de un Centro Educativo distinto Las conclusiones a las cuales llegan estos puntos de vista sin embargo a juicio de la Corte se basan en una lectura aislada del tiacutetulo censurado y se encuentran desprovistas del contexto que condujo a la aprobacioacuten del Proyecto de Ley bajo examen
16 Tanto en la exposicioacuten de motivos como en el informe de las objeciones presidenciales se muestra que en la actualidad existe una ambiguumledad respecto de la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico Se indica que mediante Ordenanza del 24 de febrero de 2000 la Asamblea Departamental de Casanare autorizoacute al Gobernador para asociarse con entidades puacuteblicas y privadas de los niveles nacional regional departamental y municipal con instituciones extranjeras multinacionales o internacionales y con particulares a fin de crear la Institucioacuten como entidad de participacioacuten mixta sin aacutenimo de lucro A partir de lo anterior el 16 de marzo de 2000 la Fundacioacuten fue constituida mediante documento privado con base en los aportes del Departamento (96) y de entidades particulares34bull
El Ministerio de Educacioacuten Nacional por su parte mediante la Resolucioacuten 1311 de 2002 reconocioacute personeriacutea juriacutedica a la entidad como institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter privado sin aacutenimo de lucro Asiacute mismo a traveacutes de la Resolucioacuten 6538 del 2011 ratificoacute una reforma a los estatutos de Unitroacutepico sobre la base de que se trataba de una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter privado Pese a todo esto en los antecedentes legislativos se hace referencia a la incertidumbre existente acerca de la naturaleza juriacutedica de la institucioacuten y se sentildeala que incluso el propio Ministerio de Educacioacuten solicitoacute en su momento concepto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sobre la posibilidad de crear y reconocer una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto y asemejarla a una sociedad de economiacutea mixta
De acuerdo con la exposicioacuten de motivos y el informe sobre las objeciones gubernamentales habriacutea dos tesis posibles acerca de la naturaleza juriacutedica de la Universidad (i) podriacutea entenderse de naturaleza privada y sin aacutenimo de lucro como en principio lo consideroacute el Ministerio de Educacioacuten pese a los
30 Sentencia C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa 31 Sentencias C-752 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva cit C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa Cshy821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-393 de 2011 MP Mariacutea Victoria Calle Correa n Sentencias C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-026 de 1993 MP Jaime Sanfn Greiffenstein 33 Sentencia C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa 34 Gaceta del Congreso 773 p 9
middot
aportes de naturaleza principalmente puacuteblica que la alimentan o (ii) podriacutea ser una entidad de participacioacuten mixta al contar dentro de su patrimonio con capital puacuteblico y privado Sin embargo se subraya que mediante pronunciamiento del 9 de julio de 2015 (radicacioacuten 2242) la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado concluyoacute que era imposible que el servicio puacuteblico de educacioacuten superior fuera prestado por una persona juriacutedica mixta (bien sea sociedad o fundacioacuten) asimilable a una sociedad de economiacutea mixta dada la naturaleza objeto y diferentes fines que estas poseen En estas circunstancias el infonne sobre las objeciones resalta que la misma Sala de Consulta y Servicio Civil recomendoacute normalizar la situacioacuten de la Universidad a fin de superar todas las situaciones faacutecticas y juriacutedicas que pudieran afectar la prestacioacuten del servicio puacuteblico sin desconocerse las expectativas legiacutetimas de los estudiantes3s bull
De esta manera conforme lo evidencia la citada motivacioacuten el Proyecto de Ley busca resolver la referida incertidumbre al proporcionar la manera de oficializar la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano reconocida en principio como de caraacutecter privado por el Ministerio de Educacioacuten Seguacuten se indica la mutacioacuten de naturaleza privada a puacuteblica de instituciones de educacioacuten superior ya ha tenido lugar con anterioridad por lo menos en dos casos De una parte se encuentra la Ley 67 de 1968 que establecioacute la situacioacuten juriacutedica de la Universidad Francisco de Paula Santander de la ciudad de Cuacutecuta y de la otra el Decreto Departamental 553 del 5 de agosto de 1970 que oficializoacute la Fundacioacuten Universidad de Pamplona
17 En este orden de ideas a juicio de la Sala es claro que cuando el artiacuteculo 1 deg del Proyecto de Ley objetado sentildeala que el propoacutesito de la regulacioacuten es otorgar herramientas necesarias para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico y en el artiacuteculo 2deg se autoriza a la Asamblea del Departamento de Casanare a oficializar la Institucioacuten a traveacutes de tales instrumentos y mecanismos se pretende precisamente lo indicado en el tiacutetulo del articulado propuesto esto es establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Entidad
Como se sentildealoacute con la nonnatividad el Legislador busca superar la incertidumbre acerca de las caracteriacutesticas juriacutedicas de Unitroacutepico Pues bien dado que esta incertidumbre se deriva de que en su patrimonio el Centro Educativo cuenta con recursos puacuteblicos (en su mayoriacutea) y aportes privados pero a la vez no es posible que entidades mixtas presten el servicio de educacioacuten la manera elegida por el Congreso para clarificar la naturaleza de la Fundacioacuten es a traveacutes de la autorizacioacuten para que se proceda a su oficializacioacuten Esta autorizacioacuten para la clarificacioacuten de la naturaleza juriacutedica de la Universidad equivale entonces de fonna mediata a establecer su naturaleza y reacutegimen juriacutedico como lo preveacute el tiacutetulo del Proyecto de Ley Establecer significa en este caso no crear por primera vez la naturaleza juriacutedica de la Universidad como lo entienden el Gobierno nacional y el Procurador General de la Nacioacuten sino fijar o definir dicha naturaleza en orden a superar la citada situacioacuten de incertidumbre en que actualmente se encuentra
En otros teacutenninos dadas las condiciones de incertidumbre sobre el caraacutecter legal de Unitroacutepico el Legislador pretende su clarificacioacuten definicioacuten o el establecimiento de su naturaleza y reacutegimen juriacutedico (como indica el tiacutetulo) mediante la autorizacioacuten para su oficializacioacuten en la estructura administrativa al Departamento de Casanare (seguacuten lo indicado en los Arts 1 Y 2 del Proyecto objetado) lo cual resulta loacutegicamente coherente Debe tenerse en cuenta que por razoacuten de la distribucioacuten de competencias las nonnas legales propuestas no llevan a cabo directamente la referida oficializacioacuten pues ello corresponde a la Asamblea Departamental de confonnidad con el artiacuteculo 58 de la Ley 30 de 1992 Sin embargo las disposiciones legales en las que el Congreso insiste penniten esa oficializacioacuten y en consecuencia de fonna indirecta sirven a los fines de clarificar su naturaleza y reacutegimen juriacutedico en los teacutenninos anunciados en su tiacutetulo
18 Por otro lado pese a que pueda tratarse de una modificacioacuten sustancial del caraacutecter de la Universidad ello no es equivalente a que se esteacute autorizando la creacioacuten de una institucioacuten de educacioacuten superior nueva De hecho el artiacuteculo 2 del Proyecto precisa que no habraacute necesidad de disolucioacuten de la Fundacioacuten y los ejemplos a los que se hace referencia en la exposicioacuten de motivos y en el infonne sobre las objeciones presidenciales muestran que instituciones como las Universidades Francisco de Paula Santander (de Cuacutecuta) y de Pamplona al oficializarse fueron justamente modificadas en su caraacutecter a traveacutes de leyes y decretos pero no creadas ex nuovo
35 iexclbid
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19 En este orden de ideas la Corte concluye que existe una relacioacuten de correspondencia entre el tiacutetulo del Proyecto de Ley objetado y su contenido y en consecuencia la objecioacuten gubernamental al respecto carece de asidero y deberaacute declararse infundada
La Sala Plena advierte con todo que solo avala por esta uacutenica ocasioacuten la superacioacuten de anonnalidades como aquella a la que se ha hecho referencia a traveacutes de una Ley aprobada con ese propoacutesito En el informe sobre las objeciones seguacuten se dejoacute ilustrado la Comisioacuten Accidental admitioacute que la pretensioacuten era corregir el error generado por el vaciacuteo juriacutedico establecido en el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 toda vez que dicha legislacioacuten solo concibe Instituciones de Educacioacuten Superior de tipo Estatales u Oficiales Privadas o de economiacutea Solidaria en la cual no cabe la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano (Unitroacutepico) En este sentido sentildealoacute que el Ministerio de Educacioacuten Nacional reconocioacute personeriacutea a la Entidad como una Institucioacuten de Educacioacuten superior con el caraacutecter de Institucioacuten Universitaria de tipo privado pese a que se trata de una fundacioacuten de participacioacuten mixta creada a instancias del departamento de Casanare y de otras entidades puacuteblicas y privadas Asiacute la propia Comisioacuten Accidental aceptoacute que el Centro de Educativo fue constituido sin sujecioacuten (o como un Centro Educativo atiacutepic[oJ frente) a lo dispuesto en la Ley 30 de 1992
En efecto seguacuten el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 las instituciones de educacioacuten superior solo pueden ser (i) estatales u oficiales (ii) privadas o (iii) de economiacutea solidaria Por consiguiente desde el punto de vista de su origen no es posible constituir una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto ya sea teacutecnica profesional institucioacuten universitaria escuela tecnoloacutegica o universidad36
bull Asiacute mismo seguacuten el artiacuteculo 58 iacutedem la creacioacuten de universidades estatales u oficiales y demaacutes instituciones de educacioacuten superior del Estado corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Sin embargo de conformidad con el artiacuteculo 23 citado ni en el nivel nacional ni en el territorial es posible establecer una institucioacuten de educacioacuten superior de origen y patrimonio mixto
En consecuencia resulta claro que Unitroacutepico fue juriacutedicamente constituida y oficialmente reconocida al margen de las reglas especiacuteficas contenidas en la Ley 30 de 1992 como es admitido por la Comisioacuten Accidental que preparoacute el informe sobre las objeciones~ Con todo la Sala es consciente de las implicaciones que en este momento tendriacutea resolver dicha anomaliacutea mediante alternativas como la disolucioacuten de la persona juriacutedica en especial para la comunidad de estudiantes y trabajadores quienes han cursado sus estudios y laborado en la Entidad respectivamente al amparo de la confianza legiacutetima en su reconocimiento oficial y en el otorgamiento de registro calificado a un nuacutemero importante de sus programas
Por lo anterior estima que de forma excepcional y en atencioacuten a las citadas circunstancias la superacioacuten de la situacioacuten a traveacutes de la autorizacioacuten legal para llevar a cabo la oficializacioacuten de la Entidad es compatible con los estaacutendares constitucionales del derecho a la educacioacuten y la obligacioacuten estatal de garantizar la continuidad en la prestacioacuten del servicio (Art 67 de la CP) asiacute como la salvaguarda de las expectativas legiacutetimas creadas (Art 83 de la CP ) Se subraya sin embargo que las inconsistencias en la creacioacuten de instituciones no deben ser solucionadas por regla general mediante la expedicioacuten de leyes con mayor razoacuten trataacutendose de entes encargados de asegurar un derecho y un servicio puacuteblico que tiene funcioacuten social (Art 67 inc 1deg deacute la CP) Debe enfatizarse que esta materia y en especial la puesta en marcha de instituciones de educacioacuten superior se encuentran debidamente regladas en la Ley 30 de 1992 y que los entes nacionales y del orden territorial deben proceder a su creacioacuten con estricta observancia de los procedimientos y requisitos establecidos en ella y en las normas que la adicionen y modifiquen
432 El artiacuteculo 2deg del Proyecto de Ley impugnado no tiene efectos confiscatorios
20 El Gobierno atribuye al artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley imprecisiones y el hecho de que el traslado de recursos por donaciones o renuncia de los miembros que alliacute se preveacute es juriacutedicamente imposible debido a que la entidad tiene el caraacutecter de una fundacioacuten sin aacutenimo de lucro y lo primero solo resulta procedente en sociedades comerciales donde la participacioacuten de los socios en el capital de la persona juriacutedica se encuentra representado en acciones cuotas o partes de intereacutes social Agrega que incluso si lo anterior fuera viable no es claro por queacute esos recursos deberiacutean ser recibidos por el Departamento como persona juriacutedica distinta a la Universidad En consecuencia para el Gobierno el efecto de la
~b36 Seguacuten el artiacuteculo 16 de la Ley 30 de 1992 [sjon instituciones de Educacioacuten Superior a) Instiacutetuciones Teacutecnicas )Profesionales b) Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnoloacutegicas c) Universidades
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norma es que se incorporan los bienes de Unitroacutepico a la estructura administrativa del Departamento de Casanare sin compensacioacuten alguna lo cual implicariacutea un caso de confiscacioacuten proscrito por el artiacuteculo 34 de la CP
21 La confiscacioacuten ligada a la supresioacuten del derecho de propiedad ha sido asociada comuacutenmente a una pena a raiacutez de sus oriacutegenes histoacutericos de ahiacute que el artiacuteculo 34 de la CP proscriba su imposicioacuten como sancioacuten Sin embargo en el sistema constitucional colombiano se entiende que el fenoacutemeno de la confiscacioacuten se configura en general cuando a traveacutes de una medida legal generalmente tributaria el Estado toma de forma unilateral los bienes o el patrimonio que el ciudadano obtiene a partir de su actividad econoacutemica de modo que en la praacutectica queda en buena medida eliminado su derecho a la propiedad privada y la legitimidad de sus proyectos encaminadas a obtener utilidades37
bull
La jurisprudencia constitucional ha mostrado que en la expresioacuten confiscacioacuten no se halla comprendida necesariamente la idea de una sancioacuten o de una pena38bull En este sentido lo relevante para considerar que una norma tiene efectos confiscatorios es que comporte como consecuencia de su aplicacioacuten unilateral la anulacioacuten del derecho de propiedad del afectado bien sea que la prescripcioacuten sea de origen civil penal administrativo o tributario Asiacute mismo una norma posee implicaciones confiscatorias no solo con prescindencia del motivo que alienta su establecimiento legal sino tambieacuten con independencia de su finalidad39
22 En el presente asunto la Sala encuentra que la objecioacuten gubernamental pierde de vista que el enunciado normativo objetado descarta que el Departamento de Casanare pueda llevar a cabo una absorcioacuten unilateral y arbitraria de los bienes o el patrimonio de Unitroacutepico El artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley autoriza a la Asamblea Departamental a iniciativa del Gobernador para oficializar la Universidad previa renuncia o donacioacuten al Departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten si asiacute lo establecen sus estatutos internos Para el Gobierno nacional esta norma tiene implicaciones confiscatorias pues en siacute misma poseeriacutea el efecto de eliminar el patrimonio de la Fundacioacuten El precepto sin embargo posee un alcance distinto al que se le atribuye
Las fundaciones son personas juriacutedicas sin aacutenimo de lucro surgidas de la voluntad de una persona natural o juriacutedica o del querer de varias acerca de su constitucioacuten fines y medios para alcanzarlos Cuando se constituye una fundacioacuten se afectan unos bienes o dineros preexistentes a la realizacioacuten de unos propoacutesitos de beneficencia puacuteblica de utilidad comuacuten o de intereacutes social4obull El patrimonio de la fundacioacuten es autoacutenomo y se destina uacutenica y exclusivamente al objetivo sentildealado por los fundadores Como consecuencia de esta naturaleza aquellos no tienen cuotas sociales o porcentajes de participacioacuten en el patrimonio de la persona juriacutedica (Art 237 del CC) Una vez asignan determinados recursos a la realizacioacuten de los fines indicados aquellos pasan a ser de la fundacioacuten y de igual forma los eventuales excedentes o beneficios tambieacuten se aplican a la misma finalidad que otorga sentido a la constitucioacuten de la entidad
En este orden de ideas cuando el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley establece que la oficializacioacuten de Unitroacutepico que se autoriza procederaacute previa renuncia o donacioacuten al departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano si asiacute lo establecen sus estatutos internos en rigor no se hace referencia a una renuncia a derechos de participacioacuten en el patrimonio de la Institucioacuten No obstante lo antiteacutecnico del enunciado normativo dado que se trata de una fundacioacuten como indica el Gobierno nacional no hay lugar a la renuncia de utilidad o cuota de participacioacuten alguna pues estas son inexistentes La norma debe interpretarse entonces en otro sentido
37 Cfr Sentencias C-464 de 1993 MP Antonio Barrera Carbonen y C-409 de 1996 MP Alejandro Martiacutenez Caballero Ver asiacute mismo la Sentencia C-93 1 de 2007 MP Marco Gerardo Monroy Cabra 38 Ver por todas la Sentencia C-169 de 2014 MP Maria Victoria Calle Correa 39 Naviera de Casanova Gustavo J Las llamadas laquomedidas tributarias de caraacutecter expropiatorioraquo y el principio de no confiscatoriedad en materia tributaria en AA VV Foros y debates ITVJornadas latinoamericanas y XXXIV colombianas de derecho tributario Instituto Colombiano de Derecho Tributario e Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario Bogotaacute D C 20 IO p 308 40 Sentencia C-284 de 2017 MP (e) Ivaacuten Humberto Escrucerfa Mayolo En la Sentencia se cita como fuente la Guiacutea Praacutectica de las Entidades Sin Aacutenimo de Lucro y del Sector Solidario de la Caacutemara de Comercio de Bogotaacute disponible en (httpbibliotecadigitalccborgcolbitstreamlhandle115208345Guia20Practica20Entidades20sino020Animo20de 20Lucropdfsequence=1)
En virtud de que las fundaciones carecen de aacutenimo de lucro y de que lo relevante es que los fundadores han afectado cierto patrimonio a los fines de utilidad puacuteblica sentildealados en su acto de constitucioacuten es esta voluntad la que debe ser protegida en aquellos supuestos en los cuales se pretenda alterar la naturaleza o la finalidad de la institucioacuten A este respecto la Carta Poliacutetica consagra como un valor superior la debida conservacioacuten y aplicacioacuten de las rentas de las entidades de utilidad comuacuten asiacute como el cumplimiento de la voluntad de los fundadores (Art 18926 de la CP) El Legislador debe por lo tanto salvaguardar el querer de quienes a traveacutes de una fundacioacuten han afectado recursos econoacutemicos a objetivos de beneficencia puacuteblica utilidad comuacuten o intereacutes social y en consecuencia es necesario tomar en cuenta su voluntad al momento de intervenir juriacutedicamente la respectiva entidad
De este modo en el presente asunto el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley debe ser interpretado en el entendido de que previa la oficializacioacuten del Centro Educativo los fundadores deberaacuten manifestar su anuencia no a que sus cuotas sociales pasen a ser del Departamento de Casanare sino a que Unitroacutepico adquiera caraacutecter puacuteblico Asiacute asumido el proyecto de norma no tiene efectos confiscatorios pues no comporta que la Asamblea de Casanare pueda ordenar la absorcioacuten unilateral del patrimonio de la Universidad y que los respectivos haberes pasen a ser del Departamento Por el contrario el Legislador fija una condicioacuten para que la oficialiacutezacioacuten de la Universidad tenga lugar consistente en que se produzca el con~entimiento por parte de los fundadores pero hacia el referido cambio de naturaleza juriacutedica no respecto de renuncia alguna a derechos patrimoniales
En otros teacuterminos las anteriores manifestaciones de voluntad no tendraacuten el sentido de una aquiescencia a que se transfiera o se done un patrimonio privado a la citada entidad territorial Los recursos de la Fundacioacuten se encuentran afectados a la finalidad sentildealada en sus estatutos y por ende el asentimiento de los fundadores que se requiere estaacute relacionado con el cambio de naturaleza juriacutedica de la Institucioacuten no con una renuncia a recursos de propiedad de aquellos En consecuencia el artiacuteculo objetado no posee efectos confiscatorios por cuanto estaacute excluido el correspondiente elemento de unilateralidad y en especial no supone entrega de la propiedad de particulares al Departamento de Casanare
23 En concordancia con la interpretacioacuten anterior en el informe de las objeciones gubernamentales presentado por la Comisioacuten Accidental se indica que la iniciativa legislativa objetada presupone un eventual entendimiento de voluntades libre de todo apremio de conformidad con los estatutos de la institucioacuten que permitiriacutean la transformacioacuten del claustro universitario de derecho privado a puacuteblico sin necesidad de disolucioacuten o liquidacioacuten De igual forma en el citado informe se indica que la Sala General de miembros activos de Unitroacutepico mediante oficio del 20 de noviembre de 2016 manifestoacute al Congreso de la Repuacuteblica apoyo al traacutemite legislativo
El Procurador General tambieacuten en un sentido anaacutelogo subraya que se parte del supuesto de que el oacutergano decisorio de la institucioacuten acepte la transformacioacuten a traveacutes de sus estatutos respetando asiacute plenamente la autonomiacutea de la voluntad reflejada en el manejo que los oacuterganos decisorios hagan de los aludidos estatutos De esta manera resulta evidente que el problema de constitucionalidad que plantea el Gobierno parte de una equiacutevoca interpretacioacuten del texto atacado el cual conforme a su sentido maacutes razonable y que el propio Legislador quiso adscribirle no posee efecto confiscatorio alguno Asiacute la objecioacuten que se examina tampoco tiene vocacioacuten de prosperidad y por consiguiente seraacute declarada infundada
24 Debe clarificarse que la Corte no se pronunciaraacute sobre la presunta afectacioacuten a la autonomiacutea universitaria que seguacuten el Procurador General de la Nacioacuten ocasiona la norma objetada por cuanto ese cargo no fue planteado por el Gobierno A este respecto la jurisprudencia constitucional ha clarificado advierte la Corte que no corresponde a ella al analizar las objeciones presidenciales hacer una revisioacuten oficiosa del proyecto de ley para determinar cuaacuteles disposiciones del mismo infringen la Constitucioacuten ni inventar las razones por las cuales aquellas podriacutean resultar lesionados pues es claro que esa labor le corresponde uacutenica y exclusivamente al Presidente de la Repuacuteblica tal como lo consagra la Con~titucioacuten (arts 165166 y 167) atendiendo la naturaleza y finalidad de las objeciones41
En los teacuterminos en que atraacutes se indicoacute42 solo es posible ampliar el alcance del examen sobre las
objeciones a aspectos no planteados por el Ejecutivo siempre que resulten un presupuesto
41 Sentencia C-090 de 2001 MP Carlos Gaviria Diacuteaz 42 Ver nota 14
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indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad aducidas De lo contrario la Corte solo deberaacute ocuparse de los cargos en los teacutenninos fonnulados por el Gobierno nacional En este caso no solo es claro que el supuesto desconocimiento de la autonomiacutea universitaria no constituiacutea un requisito loacutegico para conocer la objecioacuten por violacioacuten a la prohibicioacuten de confiscacioacuten sino que se trata de un argumento de inconstitucionalidad completamente independiente Por esta razoacuten la Sala no se pronunciaraacute de fondo al respecto
433 La objecioacuten sobre la obligacioacuten de evidenciar el impacto fiscal del Proyecto de Leyes infundada
25 El Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten sostienen que se desconocieron los artiacuteculos 334 de la CP y 7 de la Ley 819 de 2003 debido a que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende adoptar pese a que genera un impacto considerable en las finanzas puacuteblicas El Procurador General de la Nacioacuten concuerda con esta apreciacioacuten e indica que debioacute incluirse expresamente en la exposicioacuten de motivos y en las ponencias de traacutemite los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento
26 La Sala ha sentildealado que las leyes orgaacutenicas poseen un caraacutecter especial en comparacioacuten con las demaacutes leyes por su posicioacuten organizadora de un sistema legal que depende de ellasgt43 En este sentido debido a su jerarquiacutea nonnativa y a que contienen reglas sobre la propia produccioacuten de las leyes la actividad del Congreso de la Repuacuteblica se encuentra sujeta a ellas y constituyen pautas a seguir en detenninadas materias Como consecuencia el control de constitucionalidad implica la confrontacioacuten de las leyes ordinarias no solamente con los mandatos consagrados en la Carta sino tambieacuten con las nonnas orgaacutenicas que eventualmente gobiernan el traacutemite de su expedicioacuten44
27 El artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 [p]or la cual se dictan normas orgaacutenicas en materia de presupuesto responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones exige que en todo proyecto de ley ordenanza o acuerdo que ordene gastos o conceda beneficios tributarios se haga expliacutecito cuaacutel es su impacto fiscal y se establezca su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo De esta manera en la exposicioacuten de motivos de los proyectos y en cada una de las ponencias para los debates se deben incluir expresamente los costos fiscales de las iniciativas y la fuente de ingreso adicional para cubrirlos Asiacute mismo el precepto establece que durante el traacutemite el Ministerio de Hacienda debe rendir concepto acerca de los correspondierites costos sobre la fonna de soportarlos y la compatibilidad de los proyectos con el Marco Fiscal de Mediano Plazo
Las previsiones anteriores constituyen un importante instrumento de racionalizacioacuten de la actividad legislativa a fin de que se realice con conocimiento de causa de los costos fiscales que genera cada una de las regulaciones aprobadas por el Congreso de la Repuacuteblica De igual manera penniten una produccioacuten nonnativa compatible con la situacioacuten y la poliacutetica econoacutemica del paiacutes trazada por las autoridades correspondientes Ademaacutes contribuyen a generar orden en las finanzas puacuteblicas lo cual repercute favorablemente en la estabilidad macroeconoacutemica de la nacioacuten Desde otro punto de vista los caacutelculos financieros de las decisiones nonnativas tienen una incidencia favorable en la aplicacioacuten efectiva de las leyes pues su aprobacioacuten solamente se produciraacute despueacutes de conocerse su impacto fiscal previsible y las posibilidades de financiarl045 bull
28 En concordancia con lo anterior el artiacuteculo 10 del Acto Legislativo 003 de 2011 introdujo el criterio orientador de la sostenibilidad fisca146bull De acuerdo con esta disposicioacuten la sostenibilidad fiscal debe conducir la actuacioacuten de todas las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico dentro de sus competencias en un marco de colaboracioacuten armoacutenica Por consiguiente obligaciones como la prevista en el artiacuteculo 70
de la Ley 819 de 2003 ya no recaen de forma principal solo en el Ministerio de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico como inicialmente se consideraba47 bull Dado que las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico tienen el deber de asumir la sostenibilidad fiscal como herramienta orientadora tambieacuten a todos corresponde la obligacioacuten en el marcomiddot de sus funciones y competencias de contribuir a prever la incidencia
43 Cfr Corte Constitucional Sentencias C-337 de 1993 MP Vladimiro Naranjo Mesa y c-on de 2006 MP Jorge Coacuterdoba Triviffo 44 Cfr Corte Constitucional Sentencia C-1379 de 2000 MP Joseacute Gregorio Hernaacutendez Galindo 4S Sentencias C-S02 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-62S de 2010 MP Nilson Pinilla Pinilla 46 Sentencia C-228 de 2012 MP Luis Ernesto Vargas Silva 1 lt(i 47 Ver por todas las sentencias C-502 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa C-315 de 2008 MP Jaime Coacuterdoba J 1 Triviffo y C-1197 de 2008 MP Nilson Pinilla Pinilla
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presupuestal de las iniciativas de leyes ordenanzas o acuerdos y contribuir a asegurar la correspondiente sostenibilidad fiscaL
29 En el presente caso la Corte encuentra infundada la objecioacuten gubernamental basada en la circunstancia de no haberse puesto de manifiesto el supuesto impacto fiscal y los recursos para solventar los gastos de las normas que se pretenden crear mediante el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano A juicio de la Sala es evidente que no se configura el supuesto de hecho que genera la obligacioacuten del artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 pues de acuerdo con este precepto el deber de hacer expliacutecitos los costos fiscales y la fuente de ingreso adicional generada para su financiamiento opera en aquellos eventos en los cuales el proyecto de ley ordenanza o acuerdo ordene gastos u otorgue beneficios tributarios
Como se indicoacute mediante el Proyecto que se analiza se pretende de manera general establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano Con esta finalidad el artiacuteculo 10 de la propuesta preveacute que el objeto de las normas es otorgar las herramientas al Ministerio de Educacioacuten Nacional al Departamento de Casanare y a la Asamblea de la entidad territorial para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten A su vez el artiacuteculo 2 autoriza a iniciativa del Gobernador del Departamento de Casanare a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del departamento a Unitroacutepico (Art 2)
En este orden de ideas es claro que el Proyecto de Ley objetado no lleva a cabo por siacute mismo la oficializacioacuten de Unitroacutepico sino que autoriza al Departamento del Casanare a iniciativa del Gobernador a efectuarla En otros teacuterminos el Proyecto de Ley mediante el contenido de sus normas no constituye transforma ni otorga caraacutecter puacuteblico al Centro Educativo en mencioacuten De hecho por siacute solo no resuelve la incertidumbre acerca de la naturaleza juriacutedica y reacutegimen aplicable de la Universidad a la que atraacutes se hizo referencia Conforme se subrayoacute con el propoacutesito de clarificar estos aspectos el Legislador optoacute por autorizar al oacutergano de representacioacuten popular del Departamento de Casanare a iniciativa del Gobernador para que lleve a cabo la oficializacioacuten de la entidad
De esta manera las normas objetadas no son constitutivas ni regulatorias pues no crean una medida ni tampoco establecen una obligacioacuten de contenido presupuestal sino que solamente confieren un permiso en el sentido indicado a la Asamblea Departamental de la referida entidad territorial Como consecuencia es claro que el Proyecto de Ley objetado no ordena gasto ni otorga beneficio tributario alguno Los eventuales gastos se generariacutean al momento en que se haga uso de la potestad establecida por el Proyecto Ley y solo si en efecto se emplea como lo ponen de presente dos de los intervinientes Correlativamente en este supuesto de evidenciarse que la futura ordenanza departamental preveacute especiacuteficas obligaciones de contenido presupuestal deberaacute darse cumplimiento al artiacuteculo 70 de la Ley 819 de 2003 que contempla no solo los casos de proyectos de ley sino tambieacuten de ordenanza y acuerdo como aquellos cuyos futuros efectos fiscales y su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo (en este caso del Departamento) deben ser puestos de manifiesto en el respectivo proyecto de regulacioacuten
Por lo tanto en la medida en que ninguna de las normas que componen la iniciativa legislativa impacta fiscalmente o crea la necesidad de emplear recursos puacutebicos no existiacutea la obligacioacuten de hacer expliacutecitos los supuestos costos del Proyecto de Ley y las fuentes para su financiacioacuten48bull
434 La objecioacuten por violacioacuten al principio de igualdad es infundada
30 Por uacuteltimo el Gobierno nacional afirma que se quebranta el derecho a la igualdad en razoacuten de que se establece un trato diferente un procedimiento especial y uacutenico para crear una nueva institucioacuten de educacioacuten superior sin existir razones suficientes que lo justifiquen En cambio indica se pone en riesgo el servicio puacuteblico de educacioacuten de la poblacioacuten que se inscriba en la pretendida Institucioacuten en el caso de que esta no sea viable teacutecnica financiera y juriacutedicamente A juicio de la Corte este
48 Tambieacuten al analizar si el Congreso de la Repuacuteblica ha desconocido la regla de iniciativa gubernamental en materia de gasto puacuteblico la Corte ha considerado que las normas en cuestioacuten deben prever una orden inequiacutevoca dotada de caraacutecter imperativo para que se entienda que se han dispuesto en efecto gastos puacuteblicos En este sentido ha clarificado que cuando el Legislador confiere solamente por ejemplo autorizaciones facultades o potestades al Gobierno en materia presupuestal no se configura dicho supuesto Cfr las sentencias C-373 de 2010 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-197 de 200 l MP Rodrigo Escobar Gil y C-360 de 1996 MP Eduardo Cifuentes Muftoz reiteradas en la Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado
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argumento del Gobierno no cuenta con asidero pues parte de una interpretacioacuten que no se desprende de la regulacioacuten censurada
31 De conformidad con los artiacuteculo 57 a 61 de la Ley 30 de 1992 la creacioacuten de universidades estatales u oficiales corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Entre otras reglas el proyecto de creacioacuten debe acompantildearse por parte del Gobierno de un estudio de factibilidad socio econoacutemica aprobado por el Ministro de Educacioacuten Nacional previo concepto favorable del Consejo Nacional de Educacioacuten Superior (CES U) en el que se debe demostrar que la nueva institucioacuten dispondraacute de personal docente idoacuteneo con la dedicacioacuten especiacutefica necesaria organizacioacuten acadeacutemica y administrativa adecuadas recursos fiacutesicos y financieros suficientes de tal manera que tanto el nacimiento de la institucioacuten como el de los programas que proyecta ofrecer garanticen la calidad acadeacutemica
De igual forma previa creacioacuten de universidades estatales u oficiales o de seccionales y demaacutes instituciones de Educacioacuten Superior estatales u oficiales la Nacioacuten se entiende con intervencioacuten del Ministerio de Hacienda deberaacute celebrar un convenio con la entidad territorial respectiva en el que se establezca el monto de los aportes permanentes de una y otra convenio que formaraacute parte del estudio de factibilidad requerido (Art 59 de la Ley 30 de 1992)
32 En el asunto que se analiza como se ha reiterado el Proyecto de Ley no crea auacuten una universidad puacuteblica en el Departamento de Casanare pese a que instrumentalmente sirva a los fines de clarificar su reacutegimen legal El Proyecto autoriza a la Asamblea del Departamento a iniciativa del Gobernador a transformar la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico de modo que pueda adquirir en el futuro caraacutecter oficial Esto no significa que se habilite a crear un nuevo centro estatal de educacioacuten superior Sin embargo en la medida en que eventualmente se produciraacute su completa transformacioacuten y su vinculacioacuten al Ministerio de Educacioacuten Nacional en lo relativo a las poliacuteticas y la planeacioacuten del sector educativo (Art 57 de la Ley 30 de 1992) aplicaraacuten de manera ordinaria las normas para el surgimiento de este tipo de entes estatales De igual forma debido a que el cambio de naturaleza juriacutedica de la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano equivale a la aparicioacuten de un nuevo ente en el sistema de educacioacuten superior puacuteblico su oficializacioacuten deberaacute llevarse a cabo con el cumplimiento de todas las normas de la Ley 30 de 1992 y en especial de los artiacuteculos 57 y siguientes sobre la creacioacuten de universidades y demaacutes instituciones de educacioacuten superior de caraacutecter estatal u oficial
Con todo en este caso el Proyecto de Ley solo establece una habilitacioacuten legal a la Asamblea del Departamento de Casanare para que una institucioacuten educativa que funciona en la actualidad como una entidad privada adquiera caraacutecter puacuteblico lo cual no altera ni modifica de ninguna manera las reglas ordinarias previstas en la Ley 30 de 1992 que deberaacute cumplir la Asamblea de la entidad territorial al hacer uso de la referida autorizacioacuten En consecuencia dado que la presunta violacioacuten al derecho a la igualdad se plantea en el escenario de la supuesta creacioacuten de una universidad puacuteblica mediante un procedimiento diferente creacioacuten que el Proyecto de Ley directamente no realiza la acusacioacuten carece de fundamento Como consecuencia la correspondiente objecioacuten tampoco resulta fundada
33 En este orden de ideas la Corte encuentra que ninguna de las objeciones gubernamentales formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano es fundada y asiacute lo declararaacute en la parte resolutiva de esta decisioacuten
111 DECISIOacuteN
En meacuterito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional mandato de la Constitucioacuten
en nombre del Pueblo y por
RESUELVE
Primero- LEVANTAR la suspensioacuten de teacuterminos decretada dentro del presente proceso
Segundo- DECLARAR INFUNDADAS las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano
~O
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Notifiquese comuniacutequese publiacutequese cuacutemplase y archiacutevese el expediente
ALEJANDRO LINARES CANTILLO Presidente
Con aclaracioacuten de voto
CARLOS BERNAL PULIDO Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEacuteREZ Magistrado
ANTONIO JOSEacute LIZARAZO OCAMPO Magistrado
Ausente en comisioacuten
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrada
JOSEacute FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado
ALBERTO ROJAS RIacuteOS Magistrado
MARTHA VICTORIA SAacuteCHICA MEacuteNDEZ Secretaria General
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departamento del artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley objetado asiacute como las expresiones de incorporacioacuten a la estructura administrativa de la institucioacuten previstas en el artiacuteculo 4 iacutedem
III CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIOacuteN
El Procurador General de la Nacioacuten en ejercicio de las competencias previstas en el artiacuteculo 2785 de la Constitucioacuten y en el artiacuteculo 32 del Decreto 2067 de 1991 rindioacute concepto de rigor dentro del asunto de la referencia mediante el cual solicitoacute a la Corte declarar infundada una de las objeciones propuestasfundadas dos de las objeciones y parcialmente fundada la restante objecioacuten
31 El Ministerio Puacuteblico considera que no existe una correspondencia exacta entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley objetado pues el primero hace referencia a la creacioacuten de la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico mientras que el articulado no crea ni define esa institucioacuten sino que pretende la transformacioacuten de su naturaleza y reacutegimen y dar lugar a otro ente denominado Universidad Internacional del Troacutepico Americano En consecuencia en su opinioacuten se desconoce el artiacuteculo 169 C P en la medida en que el tiacutetulo del Proyecto de Ley no delimita la materia que esta trata enviacutea un mensaje equivocado y dificulta su consulta y control ciudadano Se sigue de esto para el Procurador que la respectiva objecioacuten gubernamental es fundada
32 Respecto al segundo argumento de la impugnacioacuten gubernamental relativa a la imposibilidad juriacutedica de que se produzca la renuncia o donacioacuten de los aportes cuotas sociales o bienes por cuanto Unttroacutepico tienen el caraacutecter de Fundacioacuten sentildeala que con independencia de que las normas objetadas contravengan la regulacioacuten legal ordinaria sobre el reacutegimen de las personas juriacutedicas esto no entrantildea en siacute mismo un problema de inconstitucionalidad pues una ley ordinaria como la que se estudia tiene la virtualidad de crear mecanismos distintos o su generis a los que se encuentran en otras leyes de la misma naturaleza
De la misma manera el Ministerio Puacuteblico afirma que la incorporacioacuten de la Institucioacuten al Departamento del Casanare previa la renuncia o donacioacuten de los derechos sobre el capital no constituye un caso de confiscacioacuten Explica que la donacioacuten es un acto unilateral no prohibido por el ordenamiento juriacutedico colombiano y constituye un mecanismo a traveacutes -del cual se produce la transferencia del dominio que en el presente asunto funciona como una condicioacuten para que Unitroacutepico pueda ser transformada La creacioacuten de la Universidad Puacuteblica expresa el Procurador parte de que el oacutergano decisorio de la Institucioacuten acepte la transformacioacuten a traveacutes de sus estatutos de modo que se respeta la autonomiacutea de la voluntad reflejada en el manejo que los oacuterganos de decisioacuten hagan de aquellos
Halla razoacuten sin embargo al argumento de que la donacioacuten o renuncia a las que hace referencia no deberiacutean realizarse a favor del Departamento que es una persona juriacutedica distinta a la Universidad pues de ser asiacute esta no podriacutea gozar de la propiedad sobre tales bienes Aunque el Gobierno nacional no lo hace expliacutecito afirma el Procurador el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley objetado menoscaba la autonomiacutea universitaria si la Institucioacuten es incorporada a la estructura administrativa de la citada entidad territorial Este problema se refuerza seguacuten indica en el artiacuteculo 6deg del Proyecto debido a que impone a la Universidad Puacuteblica la obligacioacuten legal de presentar proyectos de formacioacuten y capacitacioacuten cientiacutefica al Fondo de Ciencia Tecnologiacutea e Innovacioacuten del Sistema General de Regaliacuteas pese a que esta postulacioacuten debe ser el producto de una decisioacuten que solo concierne al Centro Educativo En este orden de ideas el Ministerio Puacuteblico considera que la objecioacuten resulta parcialmente fundada
33 De otra parte el Procurador General concuerda con el Gobierno nacional en que debioacute haberse realizado un anaacutelisis de los impactos fiscales de la medida legislativa impugnada con sujecioacuten a la ley 819 de 2003 (Art 7deg) en la exposicioacuten de motivos y en las ponencias de traacutemite respectivas Como no se llevaron a cabo estima que esta objecioacuten resulta fundada
34 Por uacuteltimo la Vista Fiscal afirma que no le asiste razoacuten al Gobierno al considerar que el artiacuteculo 4deg del Proyecto de Leyes contrario al principio de igualdad y al derecho a la educacioacuten por establecer la creacioacuten de una futura institucioacuten de educacioacuten superior sin centildeirse a los requisitos establecidos de ia Ley 30 de 1992 En su criterio mediante el artiacuteculo impugnado no se establece una universidad puacuteblica sino que se fijan las condiciones para que ella pueda ser creada y en el caso concreto para que opere la transformacioacuten juriacutedica de la actual Unitroacutepico en una institucioacuten oficial instituida previamente por medio de ordenanza departamental
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35 Asiacute el Procurador General solicita (i) declarar infundada la objecioacuten formulada contra el artiacuteculo 4deg del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano (ii) declarar parcialmente fundada las objecioacuten respecto del artiacuteculo 2deg del Proyecto y en consecuencia declarar inexequibles las expresiones e incorporar en la estructura administrativa del departamento y al departamento y (iii) declarar fundadas las objeciones en relacioacuten con el tiacutetulo del Proyecto de Ley y la ausencia de anaacutelisis del impacto fiscal de la iniciativa legislativa Como consecuencia pide a la Corte declarar inexequible en su integridad el Proyecto de Ley
IV CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
41 Competencia
1 La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre las objeciones presentadas por el Gobierno nacional seguacuten lo disponen los artiacuteculos 167 y 241 numeral 8deg de la Constitucioacuten Poliacutetica l
42 El traacutemite de las objeciones gubernamentales
421 Caracteriacutesticas y fases del procedimiento
2 A traveacutes de su jurisprudencia la Corte Constitucional ha estudiado las caracteriacutesticas relevantes de la institucioacuten de las objeciones gubernamentales y ha fijado conforme a las previsiones de los artiacuteculos 196 a 201 del Reglamento del Congreso (Ley 5a de 1992) y 165 a 168 de la Constitucioacuten Poliacutetica los requisitos fases y procedimientos que deben ser satisfechos cuando se da apertura a su traacutemite
3 Conforme con los artiacuteculos 165 y 167 CP aprobado un proyecto de ley por la Caacutemara de Representantes y el Senado de Repuacuteblica debe pasar al Presidente de la Repuacuteblica con el fin de que sea sancionado y se disponga su promulgacioacuten como ley de la Repuacuteblica El Ejecutivo sin embargo tambieacuten puede objetarlo ya sea por razones de inconveniencia o a causa de problemas de inconstitucionalidad y esta oposicioacuten a la iniciativa legislativa puede ser total o parcial En el primer caso el Gobierno impugna la totalidad del texto aprobado por el Congreso mientras que en el segundo se muestra en desacuerdo con algunos artiacuteculos o fragmentos de los textos normativos adoptados
4 No obstante parecieran constituir en principio un bloqueo a las competencias legislativas del Congreso como lo ha clarificado la Corte las objeciones gubernamentales no comportan un poder de veto Son por el contrario expresioacuten del principio de colaboracioacuten armoacutenica entre las diferentes ramas del poder puacuteblico (CP Art 113 y en especial del Ejecutivo que contribuye a la funcioacuten legislativa con sus apreciaciones sobre la conveniencia del contenido de las normas legales y maacutes importante auacuten su efectiva sujecioacuten a los mandatos contenidos en la Constitucioacuten3bull
A partir de lo anterior cuando el Presidente de la Repuacuteblica formula objeciones a fragmentos de una ley o a esta en su integridad no se entiende realmente trastocado el procedimiento legislativo sino que tiene
1 Confonne al articulo 167 CP El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volveraacute a las Caacutemaras a segundo debate II El Presidente sancionaraacute sin poder presentar objeciones el proyecto que reconsiderado fuere aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra Caacutemara II Exceptuacutease el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucional En tal evento si las Caacutemaras insistieren el proyecto pasaraacute a la Corte Constitucional para que ella dentro de los seis diacuteas siguientes decida sobre su exequibilidad Elfallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley Si lo declara inexequible se archivaraacute el proyecto II Si la Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible asiacute lo indicaraacute a la Caacutemara en que tuvo su origen para que oiacutedo el Ministro del ramo rehaga e integre las disposiciones afectadas en teacuterminos concordantes con el dictamen de la Corte Una vez cumplido este traacutemite remitiraacute a la Corte el proyecto para fallo definitivo Por su parte al tenor del articulo 2418 CP A la Corte Constitucional se le confta la guarda de la integridad y supremaciacutea de la Constitucioacuten en los estrictos y precisos teacuterminos de este artiacuteculo Con tal fin cumpliraacute las siguientes funciones ( ) 8 Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales y de los proyectos de leyes estatutarias tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formacioacuten 2 Sentencia C-633 de 2016 MP Luis Guillenno Guerrero Peacuterez Las objeciones se conciben como una expresioacuten del principio de colaboracioacuten armoacutenica entre las diferentes Ramas del Poder Puacuteblico (CP Art J J 3) y no como un poder de veto 3 En la Sentencia C-474 de 2013 MP Nilson Pinilla Pinilla la Corte sentildealoacute la sancioacuten no puede ser vista como un 1 requisito de naturaleza formal en sentido estricto sino como una manifestacioacuten del sistema de frenos y de contrapesos 1 toda vez que habilita al Presidente de la Repuacuteblica para formular objeciones por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia sin que en modo alguno se entienda como un poder de veto
lugar la reedicioacuten de una fase dentro del traacutemite de produccioacuten de la legislacioacuten4 bull En este sentido la Constitucioacuten preveacute que el proyecto objetado total o parcialmente deberaacute volver a las caacutemaras a segundo debateS Se retoma asiacute la actuacioacuten para la adopcioacuten de una decisioacuten definitiva por parte del Congreso luego de considerar el concepto del Ejecutivo y evaluar los informes preparados por una comisioacuten accidental que analiza en detalle los reparos del Gobierno Ademaacutes de este anaacutelisis la comisioacuten accidental propone a las plenmias acoger los puntos de vista del Gobierno o rechazarlos total o parcialmente y en este uacuteltimo caso la insistencia en el respectivo proyecto de ley
5 De conformidad con los artiacuteculos 167 y 24186 cuando las caacutemaras legislativas insisten en un proyecto de ley que ha sido previamente objetado por el Presidente de la Repuacuteblica su resolucioacuten final sigue distintos traacutemites dependiendo si se trata de objeciones por inconveniencia o por inconstitucionalidad En el primer caso el Constituyente de 1991 dio prevalencia al juicio poliacutetico del Congreso de manera que si con el voto favorable de una y otra caacutemara7 se decide rechazar la impugnacioacuten el Presidente deberaacute sancionar el respectivo proyecto de ley Por el contarlo si con las mismas mayoriacuteas las caacutemaras insisten en un proyecto de ley impugnado por inconstitucional corresponde a la Corte dirimir el desacuerdo y en consecuencia decidir definitivamente sobre su constitucionalidad en cwnplimiento de su funcioacuten de la guarda de la integridad y supremaciacutea de la Carta
6 Correlativamente a 10 anterior es claro que cuando el Gobierno nacional plantea objeciones totales o parciales a un especiacutefico proyecto de ley y las caacutemaras legislativas no insisten en los textos originalmente aprobados se entienden acogidas las observaciones y por ende que los textos impugnados fueron modificados o archivados En tal caso si se trata de objeciones por inconstitucionalidad naturalmente la competencia de la Corte no resultaraacute activada dado que esto solo tiene lugar en aquellos eventos en los cuales las caacutemaras han insistido y se ha suscitado el conflicto entre estas y el Ejecutivo en tomo a la compatibilidad con la Constitucioacuten del contenido de las especiacuteficas propuestas de ley aprobadas
7 Asiacute mismo para que la insistencia del Congreso se configure y deacute lugar a los efectos indicados es decir a la obligacioacuten presidencial de sancionar el respectivo proyecto de ley (cuando se trata de objeciones por inconveniencia) o a la activacioacuten de la competencia de la Corte (respecto de objeciones por inconstitucionalidad) el rechazo a la censura del Gobierno debe ser adoptado por las dos caacutemaras legislativas De conformidad con el Reglamento del Congreso si solo una de las Caacutemaras concluye que la impugnacioacuten es infundada tal circunstancia conduciraacute al archivo del respectivo proyecto de ley8 Asiacute mismo debe tenerse presente que todas estas condiciones y consecuencias se predican siempre de aquellas partes de las propuestas de ley que han sido censuradas dado que este traacutemite especial surge y se explica solo en relacioacuten con ellas no necesariamente de los proyectos completos salvo que estos en su integridad hayan sido objeto de discrepancia
8 Conforme a la regulacioacuten anterior el traacutemite de las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad que activa la competencia de la Corte sigue ciertas reglas generales del segundo debate de los proyecto de ley pero tambieacuten unas especiacuteficas pautas relacionadas con sus particularidades (arts 165 a 168 CP 794 y 196 a 201 de la Ley 58 de 1992) Baacutesicamente se requiere el cwnplimiento de algunos tiempos solemnidades quoacuterums y mayoriacuteas asiacute como de procedimientos precisos y surtidos en forma oportuna propios de la dinaacutemica de impugnaciones del Ejecutivo y sus respuestas al interior de las caacutemaras De esta manera se ha dicho que el examen formal se sujeta a la verificacioacuten de las etapas baacutesicas de resolucioacuten de las objeciones sin incluir las generalidades de traacutemite de la ley objetada pues este uacuteltimo queda abierto a las acciones de inconstitucionalidad que por vicios de procedimiento puedan presentarse dentro del antildeo siguiente a su promulgacioacuten (Art 2423 cpl
4 Sentencia C-1152 de 2008 MP Humberto Antonio Sierra Porto 5 Art 167 CP El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volveraacute a las Caacutemaras a segundo debate 6 Art 167 cP El Presidente sancionaraacute sin poder presentar objeciones el proyecto que recoacutensiderado fuere aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra caacutemara Exceptuacutease el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucionalidad En tal evento si las Caacutemaras insistieren el proyecto pasaraacute a la Corte Constitucional para que ela dentro de los seis dias siguientes decida sobre su exequibilidad A su vez el artiacuteculo 2418 CP preveacute decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el gobierno como inconstitucionales ( ) 7 Art 167 inciso 20 de la Constitucioacuten Poliacutetica s Ley 5a de 1992 articulo 200 Discrepancias entre las caacutemaras cuando una caacutemara hubiere declarado infundadas las objeciones presentadas por el gobierno a un proyecto de ley y la otra las encontrare fundadas se archivaraacute el proyecto 3 fA
9 Sobre el particular en la Sentencia C-985 de 2006 MP Marco Gerardo Monroy Cabra se sefialoacute U[e]n primer lugar debe t la Corte advertir que ( ) se limitaraacute a examinar el traacutemite dado en el Congreso ( ) a las objeciones presidenciales y a la
Q
1
El procedimiento que debe surtirse para presentacioacuten de objeciones y su insistencia y que ha de ser verificado por la Corte en orden a determinar su competencia puede ser esquematizado como se muestra a continuacioacuten
81 De acuerdo con el artiacuteculo 166 cP el Gobierno dispone del teacutermino de seis diacuteas para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de maacutes de veinte artiacuteculos de diez diacuteas cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artiacuteculos y hasta de veinte diacuteas cuando los artiacuteculos sean maacutes de cincuenta Seguacuten la jurisprudencia constitucional estos teacuterminos son haacutebiles y se cuentan a partir del diacutea siguiente a aqueacutel en que el proyecto fue recibido para la correspondiente sancioacuten presidencial Por otra parte el proyecto objetado debe ser devuelto a la caacutemara en que tuvo origenlO y en tanto constituye un acto de Gobierno ll es necesario que las objeciones sean firmadas por el Presidente de la Repuacuteblica y el ministro del ramo
82 Una vez recibido el proyecto sin sancioacuten presidencial y con observaciones en la caacutemara en la cual tuvo origen las objeciones deben ser sometidas a conocimiento de las plenarias de la Caacutemara de Representantes y del Senado de la Repuacuteblica a traveacutes de su publicacioacuten en la Gaceta del Congreso 12
Luego se debe conformar una comisioacuten accidental para hacer el estudio de las objeciones y presentar un informe en el que ademaacutes de analizarse el alcance de la impugnacioacuten se proponga una decisioacuten a adoptar por parte de cada una de las plenarias Este informe a las objeciones gubernamentales del respectivo proyecto de ley a su vez debe ser publicado en la respectiva Gaceta del Congreso a efectos de que sea conocido por el pleno de las dos corporaciones legislativas
83 Cumplidos los anteriores presupuestos de publicidad tanto de las objeciones como del informe respectivo preparado por la comisioacuten accidental de conformidad con el Acto Legislativo O 1 de 2003 la deliberacioacuten y votacioacuten de este uacuteltimo debe ser anunciada por parte de la presidencia de cada una de las caacutemaras de forma precedente a la sesioacuten en la que tendraacute lugar dicha discusioacuten y votacioacuten La fecha de la sesioacuten posterior para la votacioacuten del informe sobre las objeciones ha de ser cierta determinada o por lo menos determinable y el acto de manifestacioacuten de voluntad de cada congresista solo puede ocurrir en la sesioacuten precisa y exacta en la cual se anuncioacute que ello tendriacutea 1ugar13 bull
84 Adicionalmente conforme a lo dispuesto en los artiacuteculos 145 y 167 CP la votacioacuten del informe de insistencia en la plenaria de cada una de las caacutemaras debe haberse llevado a cabo previa deliberacioacuten con al menos una cuarta parte de los miembros Asiacute mismo la decisioacuten debe tomarse con la asistencia de la mayoriacutea de los integrantes de la respectiva corporacioacuten y ser aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra caacutemara
85 Por uacuteltimo la Corte ha sostenido que debe existir congruencia entre el contenido normativo enviado a sancioacuten presidencial y el tomado en consideracioacuten en el informe de las objeciones discutido y aprobado por el Congreso l4bull No obstante dicha congruencia no constituye un requisito de forma expresamente establecido en la Constitucioacuten Poliacutetica ni en la Ley 5a de 1992 la Sala Plena ha considerado que es una exigencia consustancial al traacutemite de las objeciones gubernamentales Como se indicoacute las objeciones son una etapa especial dentro del procedimiento legislativo pues el proyecto de ley objetado debe volver a las caacutemaras a segundo debate en donde se deberaacuten acoger o rechazar (total o parcialmente) los reparos del Gobierno En este sentido la reedicioacuten de este segundo debate parlamentario se encuentra circunscrita a los puntos objeto de discrepancia y por consiguiente la insistencia del Congreso que activa la competencia de la Corte debe versar total o parcialmente sobre el mismo texto objetado por el Ejecutivo
422 Cumplimiento de los requisitos del traacutemite de objeciones presidenciales en el presente asunto
9 De acuerdo con la actual doctrina constitucional la decisioacuten judicial sobre las objeciones gubernamentales no solo supone el anaacutelisis al contenido de las discrepancias del Presidente frente al
insistencia del Congreso de la Repuacuteblica Por tanto omitiraacute el anaacutelisis del todo el proceso legislativo anterior teniendo en cuenta que el mismo es susceptible de ( ) demandas ciudadanas 10 Art 165 CP 11 Sentencia C-196 de 2009 MP (e) Clara Elena Reales Gutieacuterrez 12 Artiacuteculo 2 de la Ley 1431 de 2011 t 5gt D 13 Sentencia C-644 de 2004 MP Rodrigo Escobar Gil J 14 Auto 476 de 2017 MP Alejandro Linares Cantillo
111
correspondiente proyecto de ley como inicialmente se considerabaIs sino tambieacuten el control del procedimiento llevado a cabo para su formulacioacuten y del seguido por las caacutemaras en orden a insistir en la iniciativa aprobada de manera que la competencia de la Corte sea vaacutelidamente activada Se ha considerado asiacute mismo que la extensioacuten de la revisioacuten al traacutemite se justifica en la medida en que se preveacuten reglas especiacuteficas que de no seguirse implican ciertas consecuencias y obligaciones juriacutedicas ya sea para el Presidente de la Repuacuteblica o el Congreso l6bull
A continuacioacuten la Sala verificaraacute los procedimientos de formulacioacuten de las objeciones y la aprobacioacuten de la insistencia por el Congreso en el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano de acuerdo con las pautas indicadas en precedencia (fundamentos 81 a 85)
91 Oportunidad A traveacutes de oficio recibido en la Secretariacutea Juriacutedica de la Presidencia de la Repuacuteblica ellO de junio de 2017 el Secretario General de la Caacutemara de Representantes remitioacute el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano en cumplimiento de los arts 1574 165 Y 166 CP Y 196 de la Ley 5a de 1992
Por su parte el Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten devolvieron al Presidente de la Caacutemara de Representantes el texto de Proyecto de Ley sin la respectiva sancioacuten junto con un escrito de objeciones por razones de inconveniencia y de inconstitucionalidad El documento fue recibido el 9 de junio de 2017 lo que quiere decir que su presentacioacuten fue oportuna dado que el Ejecutivo por tratarse de un proyecto con menos de 20 artiacuteculos disponiacutea de seis diacuteas haacutebiles para oponerse al Proyecto y este plazo venciacutea exactamente el mismo diacutea en que el escrito fue recepcionado
92 Publicacioacuten Las objeciones presidenciales fueron publicadas el viernes 16 de junio de 2017 en la Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica Ndeg 505
93 Conformacioacuten de la comisioacuten accidental y publicacioacuten del informe a las objeciones El Senado de la Repuacuteblica designoacute a Andreacutes Garciacutea Zuccardi miembro de esta Caacutemara y la Caacutemara de Representantes nombroacute a Jorge Eliecer Tamayo Marulanda Ciro Antonio Rodriacuteguez Pinzoacuten y Jo1m Eduardo Molina Figueredo pertenecientes a esta Corporacioacuten Legislativa como miembros de la Comisioacuten Accidental para el estudio de las objeciones al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara Esta Comisioacuten preparoacute un informe que se publicoacute el martes 12 de septiembre de 2017 en las Gacetas del Congreso de la Repuacuteblica 772 y 773 en el cual se propuso no aceptar los reparos del Gobierno
15 Inicialmente la Corte consideraba que la revisioacuten en estos casos se limitaba al estudio y decisioacuten de las objeciones como habiacutean sido formuladas sin abarcar aspectos no sefialados por el Ejecutivo bajo la consideracioacuten de que la decisioacuten debiacutea estar enmarcada exclusivamente en la dinaacutemica de los controles interorgaacutenicos y en esa medida no podiacutea afectar la posibilidad de que con posterioridad los ciudadanos ejercieran la accioacuten puacuteblica de inconstitucionalidad contra las normas objetadas Sin embargo en la Sentencia C-1404 de 2000 MM pp Carlos Gaviria Diacuteaz y Aacutelvaro Tafur Galvis la Sala varioacute expliacutecitamente el precedente y definioacute que por razones loacutegicas y constitucionales era necesario el pronunciamiento sobre aspectos no planteados por el Gobierno pero cuyo anaacutelisis resultaba un presupuesto indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad formuladas en las objeciones De un lado indicoacute que las reglas de derecho que se han de aplicar al estudio de las objeciones se derivan en no pocos casos de otras reglas o principios maacutes generales no mencionados en las objeciones pero que resultan insoslayables para fundamentar cualquier decisioacuten De otro lado consideroacute que en tanto el mandato del artiacuteculo 2418 CP califica las decisiones de la Corte como definitivas si no se efectuacutea en ellas el anaacutelisis de constitucionalidad de los mencionados temas conexos eacutestos quedaraacuten cobijados por el efecto
de cosa juzgada constitucional que se deriva de la decisioacuten final sobre la objecioacuten como tal y en consecuencia ninguacuten ciudadano podraacute controvertirlos en el futuro La Sala Plena explico que al pronunciarse sobre tales asuntos conexos en realidad no se coartaba el derecho de los ciudadanos de ejercer la accioacuten puacuteblica de iexclnconstitucionalidad en la medida en que una vez la Corte emita el fallo en todo caso la mencionada accioacuten no seraacute procedente respecto de los temas que se relacioacutenan directamente con el objeto central de la sentencia A partir de esta variacioacuten del precedente praacutecticamente en todos los casos la Sala ha considerado necesario controlar la constitucionalidad del procedimiento seguido por el Congreso de la Repuacuteblica y el Gobierno que dio lugar a la intervencioacuten de la Corte para decidir sobre las objeciones 16 Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado De este modo si el Presidente no propone objeciones dentro del teacutermino previsto -o no lo hace en debida forma- debe sancionar y promulgar el proyecto de ley (Art 166 CP) Por su 5 parte si el proyecto de leyes objetado total o parcialmente por el Gobierno las caacutemaras deberaacuten surtir de nuevo el segundo 7J debate para analizar las observaciones formuladas (Art 167 CP)
94 Anuncio previo a la discusioacuten y votacioacuten de las objeciones En las sesiones plenarias del Senado de la Repuacuteblica del 12 de septiembre de 2017 17 Y de la Caacutemara de Representantes del 13 de septiembre de 201718 se anuncioacute que el citado informe sobre objeciones gubernamentales se pondriacutea en consideracioacuten y votariacutea los diacuteas 13 y 19 de septiembre respectivamente
95 Votacioacuten del informe de objeciones En las anteriores fechas las plenarias del Senado 19 y la Caacutemara de Representantes20 aprobaron efectivamente el informe de la Comisioacuten Accidental sobre las objeciones presidenciales En el Senado de la Repuacuteblica se hicieron presentes al inicio de la sesioacuten 90 senadores de los 101 que en ese momento lo conformaban y la aprobacioacuten del informe se llevoacute a cabo a partir de 56 votos por el Siacute y O votos por el N021 emitidos a traveacutes del sistema de voto nominal y puacuteblico En la Caacutemara de Representantes se hicieron presentes al inicio de la sesioacuten 147 de los 166 miembros y la aprobacioacuten del informe se realizoacute a partir de los 87 votos por el Siacute Y O votos por el No asiacute mismo depositados a traveacutes del sistema de voto nominal y puacuteblic022bull
En este orden de ideas la Corte encuentra que el informe de objeciones fue vaacutelidamente aprobado De un lado en la plenaria del Senado de la Repuacuteblica existioacute quorum deliberatorio e4 de los miembros) y decisorio eh de los miembros) pues estuvieron presentes al inicio de la sesioacuten 90 senadores y el informe fue votado por 56 de ellos Asiacute mismo se aproboacute por mayoriacutea absoluta (2+ 1 de los miembros) pues los 56 votos emitidos fueron a favor del informe que propuso rechazar las objeciones gubernamentales
Debe efectuarse con todo una precisioacuten Como se indicoacute el 12 de septiembre de 2017 el Secretario del Senado anuncioacute al Pleno de la Corporacioacuten Legislativa que el Proyecto Ley objetado se discutiriacutea y votariacutea en la proacutexima sesioacuten Al siguiente diacutea es decir el 13 de septiembre de 2017 se anuncioacute sin embargo una vez maacutes dentro de los proyectos que seriacutean considerados y eventualmente votados en la proacutexima sesioacuten plenaria la iniciativa legislativa objetada23bull Pese a esto el mismo diacutea luego de finalizar la enunciacioacuten de dicha lista de proyectos y de que varios senadores dejaron algunas constancias la Presidencia del Senado concedioacute la palabra al Senador Andreacutes Felipe Garciacutea Zuccardi quien invitoacute al Pleno a votar positivamente el informe sobre las objeciones Acto seguido el Presidente de esa Caacutemara sometioacute a consideracioacuten de la Plenaria el referido informe y fue aprobado con los resultados precedentemente indicados24bull
De acuerdo con lo anterior el anuncio previo fue realizado en dos oportunidades Pese a esto la Corte subraya como relevante que la discusioacuten y votacioacuten efectivas se produjeron el diacutea inicialmente sentildealado para el efecto y que el informe sobre las objeciones en el Senado de la Repuacuteblica fue aprobado por mayoriacutea absoluta como lo ordenan las reglas citadas a partir de un resultado de 56 votos por el Siacute y O por el No Esto indica que la finalidad del anuncio previo se cumplioacute a cabalidad y por lo tanto en dicha Caacutemara el traacutemite de aprobacioacuten del informe relativo a las objeciones gubernamentales se llevoacute a cabo con observancia de los procedimientos legales y constitucionales correspondientes
El informe sobre las objeciones tambieacuten fue vaacutelidamente aprobado en la Caacutemara de Representantes En la plenaria de esta Corporacioacuten Legislativa compuesta por 166 miembros existioacute quorum deliberatorio (4 de los miembros) y decisorio (h de los miembros) dado que estuvieron presentes al inicio de la sesioacuten 144 representantes y el informe fue votado por 86 de ellos De igual forma se votoacute por mayoriacutea absoluta eh+1 de los miembros) en la medida en que los 86 votos depositados fueron a favor del informe que propuso no aceptar las objeciones gubernamentales
96 Por uacuteltimo la Sala encuentra que el texto del proyecto de ley objetado es exactamente el mismo en el cual el Congreso insistioacute de modo que se cumple la exigencia de congruencia entre los dos contenidos
l7 Acta de Sesioacuten 15 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 52 de 2018 IS Acta de Sesioacuten 244 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1072 de 2017 19 Acta de Sesioacuten 16 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 53 de 2018 20 Acta de Sesioacuten 245 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1014 de 2017 21 Seguacuten certificacioacuten expedida por el Secretario General allegada a la Corte mediante oficio del 23 de abril de 2018 y se evidencia tambieacuten en el Acta de Sesioacuten 15 contenida en la Gaceta del Congreso 53 de 2018 22 Conforme a la certificacioacuten emitida por el Secretario General de la Caacutemara de Representantes enviada a la Corte mediante oficio del 1 de noviembre de 2017 y consta en el Acta de Sesioacuten 245 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1014 de 2017 23 Acta de Sesioacuten 16 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 53 de 2018 p 8 24 iexclbid p 11
97 Rechazados de este modo los reparos del Gobierno nacional el Presidente del Senado remitioacute a la Corte el expediente legislativo para que la Corte decidiera sobre la exequibilidad del Proyecto de Ley
10 En este orden de ideas la Sala concluye que las caacutemaras legislativas y el Gobierno nacional cumplieron los requisitos de procedimiento establecidos en las normas pertinentes para este tipo traacutemites y corresponde en consecuencia decidir de fondo sobre las objeciones gubernamentales formuladas
43 El contenido de las objeciones gubernamentales
431 Entre el tiacutetulo del Proyecto de Ley objetado y su contenido existe una relacioacuten de conexidad
11 A juicio de la Sala Plena no puede predicarse falta de correspondencia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen jurfdico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano a la luz de las reglas jurisprudenciales sobre la materia construidas por la Corte
12 De conformidad con el artiacuteculo 169 de la Constitucioacuten [e]l tiacutetulo de las leyes deberaacute corresponder precisamente a su contenido precepto que se traduce en la obligacioacuten para el Congreso de la Repuacuteblica de fijar un tiacutetulo a cada una de las leyes que aprueba y de proporcionarle una redaccioacuten articulada armoacutenica y temaacutetica con el contenido de los correspondientes compendios normativos25 bull En tanto se trata de un mandato constitucional y el control que se le confiere a la Corte abarca los vicios materiales y de procedimiento en la formacioacuten de los actos juriacutedicos implica un deber que se incorpora como paraacutemetro de constitucionalidad de las leyes El alcance de esta norma cobija tanto la existencia del tiacutetulo como su contenido en la medida en que este debe guardar la precitada relacioacuten de correspondencia26
bull
13 El tiacutetulo encabezado o epiacutegrafe de las leyes o actos legislativos cumple varios papeles importantes al circunscribir la materia regulada (i) proporciona el reflejo del contenido previsto en el articulado como elemento pedagoacutegico para la ciudadaniacutea que facilita la identificacioacuten difusioacuten y cumplimiento de la respectiva normatividad (ii) permite a los destinatarios de las disposiciones llevar a cabo su consulta a traveacutes de la clasificacioacuten a partir del tema al que se refieren sobre la base de que normas aisladas no se encuentran recogidas dentro de leyes que regulan otras materias (iii) sirve como criterio de interpretacioacuten para establecer el sentido de las disposiciones contenidas en un mismo conjunto a partir de un canon sistemaacutetico y contextual27 y (iv) contribuye en muchos casos a determinar eventuales desconocimientos al principio de unidad de materia28 bull
14 Evidentemente el mandato de correspondencia entre el tiacutetulo y el articulado al que antecede puede ser satisfecho en un sinnuacutemero de maneras pues con frecuencia las conexiones temaacuteticas y las funciones que desempentildea resultan cumplidas a partir de muchos enunciados linguumliacutesticos Esto implica de suyo que al redactar la foacutermula que encabezaraacute cada una de las leyes el Legislador dispone como regla general de un amplio margen de configuracioacuten29bull La jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido con todo que esta libertad para titular los conjuntos de disposiciones legales tiene varios liacutemites En general el Congreso no puede dejar de cumplir con unos miacutenimos en su disentildeo y le estaacute vedada la adopcioacuten de contenidos de cierto caraacutecter
25 Sentencia C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto 26 Ver las Sentencias C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-821 de 2006 Cit 27 rE] tiacutetulo de las leyes a pesar de no constituir una norma en estricto sentido en tanto de ellos no es deducible un mandato una prohibicioacuten o una permisioacuten si exhibe valor como criterio de interpretacioacuten de las normas contenidas en el cuerpo de la ley Siendo asiacute es claro que incluso los criterios de interpretacioacuten de la ley que emanan del texto del tiacutetulo o encabezado de la misma son pasibles del control de constitucionalidad puesto que un titulo contrario a los preceptos constitucionales de no ser excluido del ordenamiento juriacutedico padrla conducir a una interpretacioacuten de parte o toda la ley no conforme con el estatuto superior Sentencia C-152 de 2013 Cfr asiacute mismo las Sentencias C-152 de 2015 MPLuis Ernesto Vargas Silva C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-230 de 2008 MP Rodrigo Escobar Gil C-290 de 2000 MP Vladimiro Naranjo Mesa y C-1)85 de 2000 MM PP MP Vladimiro Naranjo Mesa y Carlos Gaviria Diacuteaz 28 Cfr Sentencias C-393 de 2011 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-908 de 2007 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-152 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva 29 Ver Sentencia C-152 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva
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Asiacute en primer lugar el tiacutetulo de las leyes no debe carecer de toda relacioacuten con su contenido pues por expresa exigencia del articulo 169 CP debe subsistir la necesaria correspondencia a que se ha hecho referencia En segundo lugar el nombre de una ley no puede ser discriminatorio y por ende al Legislador le estaacute constitucionalmente vedado el empleo de criterios que la propia Carta Poliacutetica sentildeala como prohibidos para diferenciar entre personas tales como la raza el sexo la opinioacuten poliacutetica o filosoacutefica el origen nacional etc De esta forma seriacutea inconstitucional un tiacutetulo que nominara la ley en cuestioacuten por ejemplo Ley-Antisemita o Ley-Anticomunista3o En tercer lugar se encuentran excluidos tambieacuten tiacutetulos que tengan como efecto la sustitucioacuten total del nuacutemero y la descripcioacuten general del contenido de la Ley pues aquellos requisitos se hallan expliacutecitamente establecidos en la Ley 5a de 1992 Orgaacutenica del Reglamento del Congreso
Por uacuteltimo el nombre o subtiacutetulo de la ley no debe conceder reconocimientos privilegios u honores a una persona especiacutefica dado que estas materias son objeto de leyes especiales denominadas leyes de honores que se someten a unos requisitos particulares (Art 15015 Cp)31 Debe ser claro en todo caso que a la luz del principio democraacutetico maacutes allaacute de las prohibiciones mencionadas el mandato constitucional de fijar un encabezado a la ley que guarde relacioacuten de correspondencia sustantiva con el contenido de las respectivas disposiciones permite la utilizacioacuten de variadas foacutermulas y salvo casos de evidente desconexioacuten temaacutetica el epiacutegrafe seraacute solo excepcionalmente cuestionable A menudo como ha sostenido la Corte la ilustracioacuten geneacuterica de la materia que se pretende regular32 o la mencioacuten del fin o de propoacutesitos que se persiguen a traveacutes de ella seraacuten suficientes33
15 En el presente asunto el Gobierno nacional sostiene que la ruptura de la correspondencia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley objetado se produce porque seguacuten el primero la eventual ley establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano mientras que de acuerdo con el segundo habriacutea lugar a la creacioacuten de una nueva universidad El Procurador General de la Nacioacuten coincide en que se desconoce la norma constitucional en cuestioacuten porque el contenido del Proyecto tiende no en la direccioacuten en que el tiacutetulo sugiere es decir hacia el establecimiento sino hacia la transformacioacuten de la naturaleza y reacutegimen y en uacuteltimas la creacioacuten de un Centro Educativo distinto Las conclusiones a las cuales llegan estos puntos de vista sin embargo a juicio de la Corte se basan en una lectura aislada del tiacutetulo censurado y se encuentran desprovistas del contexto que condujo a la aprobacioacuten del Proyecto de Ley bajo examen
16 Tanto en la exposicioacuten de motivos como en el informe de las objeciones presidenciales se muestra que en la actualidad existe una ambiguumledad respecto de la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico Se indica que mediante Ordenanza del 24 de febrero de 2000 la Asamblea Departamental de Casanare autorizoacute al Gobernador para asociarse con entidades puacuteblicas y privadas de los niveles nacional regional departamental y municipal con instituciones extranjeras multinacionales o internacionales y con particulares a fin de crear la Institucioacuten como entidad de participacioacuten mixta sin aacutenimo de lucro A partir de lo anterior el 16 de marzo de 2000 la Fundacioacuten fue constituida mediante documento privado con base en los aportes del Departamento (96) y de entidades particulares34bull
El Ministerio de Educacioacuten Nacional por su parte mediante la Resolucioacuten 1311 de 2002 reconocioacute personeriacutea juriacutedica a la entidad como institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter privado sin aacutenimo de lucro Asiacute mismo a traveacutes de la Resolucioacuten 6538 del 2011 ratificoacute una reforma a los estatutos de Unitroacutepico sobre la base de que se trataba de una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter privado Pese a todo esto en los antecedentes legislativos se hace referencia a la incertidumbre existente acerca de la naturaleza juriacutedica de la institucioacuten y se sentildeala que incluso el propio Ministerio de Educacioacuten solicitoacute en su momento concepto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sobre la posibilidad de crear y reconocer una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto y asemejarla a una sociedad de economiacutea mixta
De acuerdo con la exposicioacuten de motivos y el informe sobre las objeciones gubernamentales habriacutea dos tesis posibles acerca de la naturaleza juriacutedica de la Universidad (i) podriacutea entenderse de naturaleza privada y sin aacutenimo de lucro como en principio lo consideroacute el Ministerio de Educacioacuten pese a los
30 Sentencia C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa 31 Sentencias C-752 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva cit C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa Cshy821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-393 de 2011 MP Mariacutea Victoria Calle Correa n Sentencias C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-026 de 1993 MP Jaime Sanfn Greiffenstein 33 Sentencia C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa 34 Gaceta del Congreso 773 p 9
middot
aportes de naturaleza principalmente puacuteblica que la alimentan o (ii) podriacutea ser una entidad de participacioacuten mixta al contar dentro de su patrimonio con capital puacuteblico y privado Sin embargo se subraya que mediante pronunciamiento del 9 de julio de 2015 (radicacioacuten 2242) la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado concluyoacute que era imposible que el servicio puacuteblico de educacioacuten superior fuera prestado por una persona juriacutedica mixta (bien sea sociedad o fundacioacuten) asimilable a una sociedad de economiacutea mixta dada la naturaleza objeto y diferentes fines que estas poseen En estas circunstancias el infonne sobre las objeciones resalta que la misma Sala de Consulta y Servicio Civil recomendoacute normalizar la situacioacuten de la Universidad a fin de superar todas las situaciones faacutecticas y juriacutedicas que pudieran afectar la prestacioacuten del servicio puacuteblico sin desconocerse las expectativas legiacutetimas de los estudiantes3s bull
De esta manera conforme lo evidencia la citada motivacioacuten el Proyecto de Ley busca resolver la referida incertidumbre al proporcionar la manera de oficializar la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano reconocida en principio como de caraacutecter privado por el Ministerio de Educacioacuten Seguacuten se indica la mutacioacuten de naturaleza privada a puacuteblica de instituciones de educacioacuten superior ya ha tenido lugar con anterioridad por lo menos en dos casos De una parte se encuentra la Ley 67 de 1968 que establecioacute la situacioacuten juriacutedica de la Universidad Francisco de Paula Santander de la ciudad de Cuacutecuta y de la otra el Decreto Departamental 553 del 5 de agosto de 1970 que oficializoacute la Fundacioacuten Universidad de Pamplona
17 En este orden de ideas a juicio de la Sala es claro que cuando el artiacuteculo 1 deg del Proyecto de Ley objetado sentildeala que el propoacutesito de la regulacioacuten es otorgar herramientas necesarias para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico y en el artiacuteculo 2deg se autoriza a la Asamblea del Departamento de Casanare a oficializar la Institucioacuten a traveacutes de tales instrumentos y mecanismos se pretende precisamente lo indicado en el tiacutetulo del articulado propuesto esto es establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Entidad
Como se sentildealoacute con la nonnatividad el Legislador busca superar la incertidumbre acerca de las caracteriacutesticas juriacutedicas de Unitroacutepico Pues bien dado que esta incertidumbre se deriva de que en su patrimonio el Centro Educativo cuenta con recursos puacuteblicos (en su mayoriacutea) y aportes privados pero a la vez no es posible que entidades mixtas presten el servicio de educacioacuten la manera elegida por el Congreso para clarificar la naturaleza de la Fundacioacuten es a traveacutes de la autorizacioacuten para que se proceda a su oficializacioacuten Esta autorizacioacuten para la clarificacioacuten de la naturaleza juriacutedica de la Universidad equivale entonces de fonna mediata a establecer su naturaleza y reacutegimen juriacutedico como lo preveacute el tiacutetulo del Proyecto de Ley Establecer significa en este caso no crear por primera vez la naturaleza juriacutedica de la Universidad como lo entienden el Gobierno nacional y el Procurador General de la Nacioacuten sino fijar o definir dicha naturaleza en orden a superar la citada situacioacuten de incertidumbre en que actualmente se encuentra
En otros teacutenninos dadas las condiciones de incertidumbre sobre el caraacutecter legal de Unitroacutepico el Legislador pretende su clarificacioacuten definicioacuten o el establecimiento de su naturaleza y reacutegimen juriacutedico (como indica el tiacutetulo) mediante la autorizacioacuten para su oficializacioacuten en la estructura administrativa al Departamento de Casanare (seguacuten lo indicado en los Arts 1 Y 2 del Proyecto objetado) lo cual resulta loacutegicamente coherente Debe tenerse en cuenta que por razoacuten de la distribucioacuten de competencias las nonnas legales propuestas no llevan a cabo directamente la referida oficializacioacuten pues ello corresponde a la Asamblea Departamental de confonnidad con el artiacuteculo 58 de la Ley 30 de 1992 Sin embargo las disposiciones legales en las que el Congreso insiste penniten esa oficializacioacuten y en consecuencia de fonna indirecta sirven a los fines de clarificar su naturaleza y reacutegimen juriacutedico en los teacutenninos anunciados en su tiacutetulo
18 Por otro lado pese a que pueda tratarse de una modificacioacuten sustancial del caraacutecter de la Universidad ello no es equivalente a que se esteacute autorizando la creacioacuten de una institucioacuten de educacioacuten superior nueva De hecho el artiacuteculo 2 del Proyecto precisa que no habraacute necesidad de disolucioacuten de la Fundacioacuten y los ejemplos a los que se hace referencia en la exposicioacuten de motivos y en el infonne sobre las objeciones presidenciales muestran que instituciones como las Universidades Francisco de Paula Santander (de Cuacutecuta) y de Pamplona al oficializarse fueron justamente modificadas en su caraacutecter a traveacutes de leyes y decretos pero no creadas ex nuovo
35 iexclbid
1
19 En este orden de ideas la Corte concluye que existe una relacioacuten de correspondencia entre el tiacutetulo del Proyecto de Ley objetado y su contenido y en consecuencia la objecioacuten gubernamental al respecto carece de asidero y deberaacute declararse infundada
La Sala Plena advierte con todo que solo avala por esta uacutenica ocasioacuten la superacioacuten de anonnalidades como aquella a la que se ha hecho referencia a traveacutes de una Ley aprobada con ese propoacutesito En el informe sobre las objeciones seguacuten se dejoacute ilustrado la Comisioacuten Accidental admitioacute que la pretensioacuten era corregir el error generado por el vaciacuteo juriacutedico establecido en el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 toda vez que dicha legislacioacuten solo concibe Instituciones de Educacioacuten Superior de tipo Estatales u Oficiales Privadas o de economiacutea Solidaria en la cual no cabe la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano (Unitroacutepico) En este sentido sentildealoacute que el Ministerio de Educacioacuten Nacional reconocioacute personeriacutea a la Entidad como una Institucioacuten de Educacioacuten superior con el caraacutecter de Institucioacuten Universitaria de tipo privado pese a que se trata de una fundacioacuten de participacioacuten mixta creada a instancias del departamento de Casanare y de otras entidades puacuteblicas y privadas Asiacute la propia Comisioacuten Accidental aceptoacute que el Centro de Educativo fue constituido sin sujecioacuten (o como un Centro Educativo atiacutepic[oJ frente) a lo dispuesto en la Ley 30 de 1992
En efecto seguacuten el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 las instituciones de educacioacuten superior solo pueden ser (i) estatales u oficiales (ii) privadas o (iii) de economiacutea solidaria Por consiguiente desde el punto de vista de su origen no es posible constituir una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto ya sea teacutecnica profesional institucioacuten universitaria escuela tecnoloacutegica o universidad36
bull Asiacute mismo seguacuten el artiacuteculo 58 iacutedem la creacioacuten de universidades estatales u oficiales y demaacutes instituciones de educacioacuten superior del Estado corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Sin embargo de conformidad con el artiacuteculo 23 citado ni en el nivel nacional ni en el territorial es posible establecer una institucioacuten de educacioacuten superior de origen y patrimonio mixto
En consecuencia resulta claro que Unitroacutepico fue juriacutedicamente constituida y oficialmente reconocida al margen de las reglas especiacuteficas contenidas en la Ley 30 de 1992 como es admitido por la Comisioacuten Accidental que preparoacute el informe sobre las objeciones~ Con todo la Sala es consciente de las implicaciones que en este momento tendriacutea resolver dicha anomaliacutea mediante alternativas como la disolucioacuten de la persona juriacutedica en especial para la comunidad de estudiantes y trabajadores quienes han cursado sus estudios y laborado en la Entidad respectivamente al amparo de la confianza legiacutetima en su reconocimiento oficial y en el otorgamiento de registro calificado a un nuacutemero importante de sus programas
Por lo anterior estima que de forma excepcional y en atencioacuten a las citadas circunstancias la superacioacuten de la situacioacuten a traveacutes de la autorizacioacuten legal para llevar a cabo la oficializacioacuten de la Entidad es compatible con los estaacutendares constitucionales del derecho a la educacioacuten y la obligacioacuten estatal de garantizar la continuidad en la prestacioacuten del servicio (Art 67 de la CP) asiacute como la salvaguarda de las expectativas legiacutetimas creadas (Art 83 de la CP ) Se subraya sin embargo que las inconsistencias en la creacioacuten de instituciones no deben ser solucionadas por regla general mediante la expedicioacuten de leyes con mayor razoacuten trataacutendose de entes encargados de asegurar un derecho y un servicio puacuteblico que tiene funcioacuten social (Art 67 inc 1deg deacute la CP) Debe enfatizarse que esta materia y en especial la puesta en marcha de instituciones de educacioacuten superior se encuentran debidamente regladas en la Ley 30 de 1992 y que los entes nacionales y del orden territorial deben proceder a su creacioacuten con estricta observancia de los procedimientos y requisitos establecidos en ella y en las normas que la adicionen y modifiquen
432 El artiacuteculo 2deg del Proyecto de Ley impugnado no tiene efectos confiscatorios
20 El Gobierno atribuye al artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley imprecisiones y el hecho de que el traslado de recursos por donaciones o renuncia de los miembros que alliacute se preveacute es juriacutedicamente imposible debido a que la entidad tiene el caraacutecter de una fundacioacuten sin aacutenimo de lucro y lo primero solo resulta procedente en sociedades comerciales donde la participacioacuten de los socios en el capital de la persona juriacutedica se encuentra representado en acciones cuotas o partes de intereacutes social Agrega que incluso si lo anterior fuera viable no es claro por queacute esos recursos deberiacutean ser recibidos por el Departamento como persona juriacutedica distinta a la Universidad En consecuencia para el Gobierno el efecto de la
~b36 Seguacuten el artiacuteculo 16 de la Ley 30 de 1992 [sjon instituciones de Educacioacuten Superior a) Instiacutetuciones Teacutecnicas )Profesionales b) Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnoloacutegicas c) Universidades
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norma es que se incorporan los bienes de Unitroacutepico a la estructura administrativa del Departamento de Casanare sin compensacioacuten alguna lo cual implicariacutea un caso de confiscacioacuten proscrito por el artiacuteculo 34 de la CP
21 La confiscacioacuten ligada a la supresioacuten del derecho de propiedad ha sido asociada comuacutenmente a una pena a raiacutez de sus oriacutegenes histoacutericos de ahiacute que el artiacuteculo 34 de la CP proscriba su imposicioacuten como sancioacuten Sin embargo en el sistema constitucional colombiano se entiende que el fenoacutemeno de la confiscacioacuten se configura en general cuando a traveacutes de una medida legal generalmente tributaria el Estado toma de forma unilateral los bienes o el patrimonio que el ciudadano obtiene a partir de su actividad econoacutemica de modo que en la praacutectica queda en buena medida eliminado su derecho a la propiedad privada y la legitimidad de sus proyectos encaminadas a obtener utilidades37
bull
La jurisprudencia constitucional ha mostrado que en la expresioacuten confiscacioacuten no se halla comprendida necesariamente la idea de una sancioacuten o de una pena38bull En este sentido lo relevante para considerar que una norma tiene efectos confiscatorios es que comporte como consecuencia de su aplicacioacuten unilateral la anulacioacuten del derecho de propiedad del afectado bien sea que la prescripcioacuten sea de origen civil penal administrativo o tributario Asiacute mismo una norma posee implicaciones confiscatorias no solo con prescindencia del motivo que alienta su establecimiento legal sino tambieacuten con independencia de su finalidad39
22 En el presente asunto la Sala encuentra que la objecioacuten gubernamental pierde de vista que el enunciado normativo objetado descarta que el Departamento de Casanare pueda llevar a cabo una absorcioacuten unilateral y arbitraria de los bienes o el patrimonio de Unitroacutepico El artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley autoriza a la Asamblea Departamental a iniciativa del Gobernador para oficializar la Universidad previa renuncia o donacioacuten al Departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten si asiacute lo establecen sus estatutos internos Para el Gobierno nacional esta norma tiene implicaciones confiscatorias pues en siacute misma poseeriacutea el efecto de eliminar el patrimonio de la Fundacioacuten El precepto sin embargo posee un alcance distinto al que se le atribuye
Las fundaciones son personas juriacutedicas sin aacutenimo de lucro surgidas de la voluntad de una persona natural o juriacutedica o del querer de varias acerca de su constitucioacuten fines y medios para alcanzarlos Cuando se constituye una fundacioacuten se afectan unos bienes o dineros preexistentes a la realizacioacuten de unos propoacutesitos de beneficencia puacuteblica de utilidad comuacuten o de intereacutes social4obull El patrimonio de la fundacioacuten es autoacutenomo y se destina uacutenica y exclusivamente al objetivo sentildealado por los fundadores Como consecuencia de esta naturaleza aquellos no tienen cuotas sociales o porcentajes de participacioacuten en el patrimonio de la persona juriacutedica (Art 237 del CC) Una vez asignan determinados recursos a la realizacioacuten de los fines indicados aquellos pasan a ser de la fundacioacuten y de igual forma los eventuales excedentes o beneficios tambieacuten se aplican a la misma finalidad que otorga sentido a la constitucioacuten de la entidad
En este orden de ideas cuando el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley establece que la oficializacioacuten de Unitroacutepico que se autoriza procederaacute previa renuncia o donacioacuten al departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano si asiacute lo establecen sus estatutos internos en rigor no se hace referencia a una renuncia a derechos de participacioacuten en el patrimonio de la Institucioacuten No obstante lo antiteacutecnico del enunciado normativo dado que se trata de una fundacioacuten como indica el Gobierno nacional no hay lugar a la renuncia de utilidad o cuota de participacioacuten alguna pues estas son inexistentes La norma debe interpretarse entonces en otro sentido
37 Cfr Sentencias C-464 de 1993 MP Antonio Barrera Carbonen y C-409 de 1996 MP Alejandro Martiacutenez Caballero Ver asiacute mismo la Sentencia C-93 1 de 2007 MP Marco Gerardo Monroy Cabra 38 Ver por todas la Sentencia C-169 de 2014 MP Maria Victoria Calle Correa 39 Naviera de Casanova Gustavo J Las llamadas laquomedidas tributarias de caraacutecter expropiatorioraquo y el principio de no confiscatoriedad en materia tributaria en AA VV Foros y debates ITVJornadas latinoamericanas y XXXIV colombianas de derecho tributario Instituto Colombiano de Derecho Tributario e Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario Bogotaacute D C 20 IO p 308 40 Sentencia C-284 de 2017 MP (e) Ivaacuten Humberto Escrucerfa Mayolo En la Sentencia se cita como fuente la Guiacutea Praacutectica de las Entidades Sin Aacutenimo de Lucro y del Sector Solidario de la Caacutemara de Comercio de Bogotaacute disponible en (httpbibliotecadigitalccborgcolbitstreamlhandle115208345Guia20Practica20Entidades20sino020Animo20de 20Lucropdfsequence=1)
En virtud de que las fundaciones carecen de aacutenimo de lucro y de que lo relevante es que los fundadores han afectado cierto patrimonio a los fines de utilidad puacuteblica sentildealados en su acto de constitucioacuten es esta voluntad la que debe ser protegida en aquellos supuestos en los cuales se pretenda alterar la naturaleza o la finalidad de la institucioacuten A este respecto la Carta Poliacutetica consagra como un valor superior la debida conservacioacuten y aplicacioacuten de las rentas de las entidades de utilidad comuacuten asiacute como el cumplimiento de la voluntad de los fundadores (Art 18926 de la CP) El Legislador debe por lo tanto salvaguardar el querer de quienes a traveacutes de una fundacioacuten han afectado recursos econoacutemicos a objetivos de beneficencia puacuteblica utilidad comuacuten o intereacutes social y en consecuencia es necesario tomar en cuenta su voluntad al momento de intervenir juriacutedicamente la respectiva entidad
De este modo en el presente asunto el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley debe ser interpretado en el entendido de que previa la oficializacioacuten del Centro Educativo los fundadores deberaacuten manifestar su anuencia no a que sus cuotas sociales pasen a ser del Departamento de Casanare sino a que Unitroacutepico adquiera caraacutecter puacuteblico Asiacute asumido el proyecto de norma no tiene efectos confiscatorios pues no comporta que la Asamblea de Casanare pueda ordenar la absorcioacuten unilateral del patrimonio de la Universidad y que los respectivos haberes pasen a ser del Departamento Por el contrario el Legislador fija una condicioacuten para que la oficialiacutezacioacuten de la Universidad tenga lugar consistente en que se produzca el con~entimiento por parte de los fundadores pero hacia el referido cambio de naturaleza juriacutedica no respecto de renuncia alguna a derechos patrimoniales
En otros teacuterminos las anteriores manifestaciones de voluntad no tendraacuten el sentido de una aquiescencia a que se transfiera o se done un patrimonio privado a la citada entidad territorial Los recursos de la Fundacioacuten se encuentran afectados a la finalidad sentildealada en sus estatutos y por ende el asentimiento de los fundadores que se requiere estaacute relacionado con el cambio de naturaleza juriacutedica de la Institucioacuten no con una renuncia a recursos de propiedad de aquellos En consecuencia el artiacuteculo objetado no posee efectos confiscatorios por cuanto estaacute excluido el correspondiente elemento de unilateralidad y en especial no supone entrega de la propiedad de particulares al Departamento de Casanare
23 En concordancia con la interpretacioacuten anterior en el informe de las objeciones gubernamentales presentado por la Comisioacuten Accidental se indica que la iniciativa legislativa objetada presupone un eventual entendimiento de voluntades libre de todo apremio de conformidad con los estatutos de la institucioacuten que permitiriacutean la transformacioacuten del claustro universitario de derecho privado a puacuteblico sin necesidad de disolucioacuten o liquidacioacuten De igual forma en el citado informe se indica que la Sala General de miembros activos de Unitroacutepico mediante oficio del 20 de noviembre de 2016 manifestoacute al Congreso de la Repuacuteblica apoyo al traacutemite legislativo
El Procurador General tambieacuten en un sentido anaacutelogo subraya que se parte del supuesto de que el oacutergano decisorio de la institucioacuten acepte la transformacioacuten a traveacutes de sus estatutos respetando asiacute plenamente la autonomiacutea de la voluntad reflejada en el manejo que los oacuterganos decisorios hagan de los aludidos estatutos De esta manera resulta evidente que el problema de constitucionalidad que plantea el Gobierno parte de una equiacutevoca interpretacioacuten del texto atacado el cual conforme a su sentido maacutes razonable y que el propio Legislador quiso adscribirle no posee efecto confiscatorio alguno Asiacute la objecioacuten que se examina tampoco tiene vocacioacuten de prosperidad y por consiguiente seraacute declarada infundada
24 Debe clarificarse que la Corte no se pronunciaraacute sobre la presunta afectacioacuten a la autonomiacutea universitaria que seguacuten el Procurador General de la Nacioacuten ocasiona la norma objetada por cuanto ese cargo no fue planteado por el Gobierno A este respecto la jurisprudencia constitucional ha clarificado advierte la Corte que no corresponde a ella al analizar las objeciones presidenciales hacer una revisioacuten oficiosa del proyecto de ley para determinar cuaacuteles disposiciones del mismo infringen la Constitucioacuten ni inventar las razones por las cuales aquellas podriacutean resultar lesionados pues es claro que esa labor le corresponde uacutenica y exclusivamente al Presidente de la Repuacuteblica tal como lo consagra la Con~titucioacuten (arts 165166 y 167) atendiendo la naturaleza y finalidad de las objeciones41
En los teacuterminos en que atraacutes se indicoacute42 solo es posible ampliar el alcance del examen sobre las
objeciones a aspectos no planteados por el Ejecutivo siempre que resulten un presupuesto
41 Sentencia C-090 de 2001 MP Carlos Gaviria Diacuteaz 42 Ver nota 14
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indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad aducidas De lo contrario la Corte solo deberaacute ocuparse de los cargos en los teacutenninos fonnulados por el Gobierno nacional En este caso no solo es claro que el supuesto desconocimiento de la autonomiacutea universitaria no constituiacutea un requisito loacutegico para conocer la objecioacuten por violacioacuten a la prohibicioacuten de confiscacioacuten sino que se trata de un argumento de inconstitucionalidad completamente independiente Por esta razoacuten la Sala no se pronunciaraacute de fondo al respecto
433 La objecioacuten sobre la obligacioacuten de evidenciar el impacto fiscal del Proyecto de Leyes infundada
25 El Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten sostienen que se desconocieron los artiacuteculos 334 de la CP y 7 de la Ley 819 de 2003 debido a que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende adoptar pese a que genera un impacto considerable en las finanzas puacuteblicas El Procurador General de la Nacioacuten concuerda con esta apreciacioacuten e indica que debioacute incluirse expresamente en la exposicioacuten de motivos y en las ponencias de traacutemite los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento
26 La Sala ha sentildealado que las leyes orgaacutenicas poseen un caraacutecter especial en comparacioacuten con las demaacutes leyes por su posicioacuten organizadora de un sistema legal que depende de ellasgt43 En este sentido debido a su jerarquiacutea nonnativa y a que contienen reglas sobre la propia produccioacuten de las leyes la actividad del Congreso de la Repuacuteblica se encuentra sujeta a ellas y constituyen pautas a seguir en detenninadas materias Como consecuencia el control de constitucionalidad implica la confrontacioacuten de las leyes ordinarias no solamente con los mandatos consagrados en la Carta sino tambieacuten con las nonnas orgaacutenicas que eventualmente gobiernan el traacutemite de su expedicioacuten44
27 El artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 [p]or la cual se dictan normas orgaacutenicas en materia de presupuesto responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones exige que en todo proyecto de ley ordenanza o acuerdo que ordene gastos o conceda beneficios tributarios se haga expliacutecito cuaacutel es su impacto fiscal y se establezca su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo De esta manera en la exposicioacuten de motivos de los proyectos y en cada una de las ponencias para los debates se deben incluir expresamente los costos fiscales de las iniciativas y la fuente de ingreso adicional para cubrirlos Asiacute mismo el precepto establece que durante el traacutemite el Ministerio de Hacienda debe rendir concepto acerca de los correspondierites costos sobre la fonna de soportarlos y la compatibilidad de los proyectos con el Marco Fiscal de Mediano Plazo
Las previsiones anteriores constituyen un importante instrumento de racionalizacioacuten de la actividad legislativa a fin de que se realice con conocimiento de causa de los costos fiscales que genera cada una de las regulaciones aprobadas por el Congreso de la Repuacuteblica De igual manera penniten una produccioacuten nonnativa compatible con la situacioacuten y la poliacutetica econoacutemica del paiacutes trazada por las autoridades correspondientes Ademaacutes contribuyen a generar orden en las finanzas puacuteblicas lo cual repercute favorablemente en la estabilidad macroeconoacutemica de la nacioacuten Desde otro punto de vista los caacutelculos financieros de las decisiones nonnativas tienen una incidencia favorable en la aplicacioacuten efectiva de las leyes pues su aprobacioacuten solamente se produciraacute despueacutes de conocerse su impacto fiscal previsible y las posibilidades de financiarl045 bull
28 En concordancia con lo anterior el artiacuteculo 10 del Acto Legislativo 003 de 2011 introdujo el criterio orientador de la sostenibilidad fisca146bull De acuerdo con esta disposicioacuten la sostenibilidad fiscal debe conducir la actuacioacuten de todas las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico dentro de sus competencias en un marco de colaboracioacuten armoacutenica Por consiguiente obligaciones como la prevista en el artiacuteculo 70
de la Ley 819 de 2003 ya no recaen de forma principal solo en el Ministerio de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico como inicialmente se consideraba47 bull Dado que las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico tienen el deber de asumir la sostenibilidad fiscal como herramienta orientadora tambieacuten a todos corresponde la obligacioacuten en el marcomiddot de sus funciones y competencias de contribuir a prever la incidencia
43 Cfr Corte Constitucional Sentencias C-337 de 1993 MP Vladimiro Naranjo Mesa y c-on de 2006 MP Jorge Coacuterdoba Triviffo 44 Cfr Corte Constitucional Sentencia C-1379 de 2000 MP Joseacute Gregorio Hernaacutendez Galindo 4S Sentencias C-S02 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-62S de 2010 MP Nilson Pinilla Pinilla 46 Sentencia C-228 de 2012 MP Luis Ernesto Vargas Silva 1 lt(i 47 Ver por todas las sentencias C-502 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa C-315 de 2008 MP Jaime Coacuterdoba J 1 Triviffo y C-1197 de 2008 MP Nilson Pinilla Pinilla
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middot
presupuestal de las iniciativas de leyes ordenanzas o acuerdos y contribuir a asegurar la correspondiente sostenibilidad fiscaL
29 En el presente caso la Corte encuentra infundada la objecioacuten gubernamental basada en la circunstancia de no haberse puesto de manifiesto el supuesto impacto fiscal y los recursos para solventar los gastos de las normas que se pretenden crear mediante el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano A juicio de la Sala es evidente que no se configura el supuesto de hecho que genera la obligacioacuten del artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 pues de acuerdo con este precepto el deber de hacer expliacutecitos los costos fiscales y la fuente de ingreso adicional generada para su financiamiento opera en aquellos eventos en los cuales el proyecto de ley ordenanza o acuerdo ordene gastos u otorgue beneficios tributarios
Como se indicoacute mediante el Proyecto que se analiza se pretende de manera general establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano Con esta finalidad el artiacuteculo 10 de la propuesta preveacute que el objeto de las normas es otorgar las herramientas al Ministerio de Educacioacuten Nacional al Departamento de Casanare y a la Asamblea de la entidad territorial para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten A su vez el artiacuteculo 2 autoriza a iniciativa del Gobernador del Departamento de Casanare a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del departamento a Unitroacutepico (Art 2)
En este orden de ideas es claro que el Proyecto de Ley objetado no lleva a cabo por siacute mismo la oficializacioacuten de Unitroacutepico sino que autoriza al Departamento del Casanare a iniciativa del Gobernador a efectuarla En otros teacuterminos el Proyecto de Ley mediante el contenido de sus normas no constituye transforma ni otorga caraacutecter puacuteblico al Centro Educativo en mencioacuten De hecho por siacute solo no resuelve la incertidumbre acerca de la naturaleza juriacutedica y reacutegimen aplicable de la Universidad a la que atraacutes se hizo referencia Conforme se subrayoacute con el propoacutesito de clarificar estos aspectos el Legislador optoacute por autorizar al oacutergano de representacioacuten popular del Departamento de Casanare a iniciativa del Gobernador para que lleve a cabo la oficializacioacuten de la entidad
De esta manera las normas objetadas no son constitutivas ni regulatorias pues no crean una medida ni tampoco establecen una obligacioacuten de contenido presupuestal sino que solamente confieren un permiso en el sentido indicado a la Asamblea Departamental de la referida entidad territorial Como consecuencia es claro que el Proyecto de Ley objetado no ordena gasto ni otorga beneficio tributario alguno Los eventuales gastos se generariacutean al momento en que se haga uso de la potestad establecida por el Proyecto Ley y solo si en efecto se emplea como lo ponen de presente dos de los intervinientes Correlativamente en este supuesto de evidenciarse que la futura ordenanza departamental preveacute especiacuteficas obligaciones de contenido presupuestal deberaacute darse cumplimiento al artiacuteculo 70 de la Ley 819 de 2003 que contempla no solo los casos de proyectos de ley sino tambieacuten de ordenanza y acuerdo como aquellos cuyos futuros efectos fiscales y su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo (en este caso del Departamento) deben ser puestos de manifiesto en el respectivo proyecto de regulacioacuten
Por lo tanto en la medida en que ninguna de las normas que componen la iniciativa legislativa impacta fiscalmente o crea la necesidad de emplear recursos puacutebicos no existiacutea la obligacioacuten de hacer expliacutecitos los supuestos costos del Proyecto de Ley y las fuentes para su financiacioacuten48bull
434 La objecioacuten por violacioacuten al principio de igualdad es infundada
30 Por uacuteltimo el Gobierno nacional afirma que se quebranta el derecho a la igualdad en razoacuten de que se establece un trato diferente un procedimiento especial y uacutenico para crear una nueva institucioacuten de educacioacuten superior sin existir razones suficientes que lo justifiquen En cambio indica se pone en riesgo el servicio puacuteblico de educacioacuten de la poblacioacuten que se inscriba en la pretendida Institucioacuten en el caso de que esta no sea viable teacutecnica financiera y juriacutedicamente A juicio de la Corte este
48 Tambieacuten al analizar si el Congreso de la Repuacuteblica ha desconocido la regla de iniciativa gubernamental en materia de gasto puacuteblico la Corte ha considerado que las normas en cuestioacuten deben prever una orden inequiacutevoca dotada de caraacutecter imperativo para que se entienda que se han dispuesto en efecto gastos puacuteblicos En este sentido ha clarificado que cuando el Legislador confiere solamente por ejemplo autorizaciones facultades o potestades al Gobierno en materia presupuestal no se configura dicho supuesto Cfr las sentencias C-373 de 2010 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-197 de 200 l MP Rodrigo Escobar Gil y C-360 de 1996 MP Eduardo Cifuentes Muftoz reiteradas en la Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado
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argumento del Gobierno no cuenta con asidero pues parte de una interpretacioacuten que no se desprende de la regulacioacuten censurada
31 De conformidad con los artiacuteculo 57 a 61 de la Ley 30 de 1992 la creacioacuten de universidades estatales u oficiales corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Entre otras reglas el proyecto de creacioacuten debe acompantildearse por parte del Gobierno de un estudio de factibilidad socio econoacutemica aprobado por el Ministro de Educacioacuten Nacional previo concepto favorable del Consejo Nacional de Educacioacuten Superior (CES U) en el que se debe demostrar que la nueva institucioacuten dispondraacute de personal docente idoacuteneo con la dedicacioacuten especiacutefica necesaria organizacioacuten acadeacutemica y administrativa adecuadas recursos fiacutesicos y financieros suficientes de tal manera que tanto el nacimiento de la institucioacuten como el de los programas que proyecta ofrecer garanticen la calidad acadeacutemica
De igual forma previa creacioacuten de universidades estatales u oficiales o de seccionales y demaacutes instituciones de Educacioacuten Superior estatales u oficiales la Nacioacuten se entiende con intervencioacuten del Ministerio de Hacienda deberaacute celebrar un convenio con la entidad territorial respectiva en el que se establezca el monto de los aportes permanentes de una y otra convenio que formaraacute parte del estudio de factibilidad requerido (Art 59 de la Ley 30 de 1992)
32 En el asunto que se analiza como se ha reiterado el Proyecto de Ley no crea auacuten una universidad puacuteblica en el Departamento de Casanare pese a que instrumentalmente sirva a los fines de clarificar su reacutegimen legal El Proyecto autoriza a la Asamblea del Departamento a iniciativa del Gobernador a transformar la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico de modo que pueda adquirir en el futuro caraacutecter oficial Esto no significa que se habilite a crear un nuevo centro estatal de educacioacuten superior Sin embargo en la medida en que eventualmente se produciraacute su completa transformacioacuten y su vinculacioacuten al Ministerio de Educacioacuten Nacional en lo relativo a las poliacuteticas y la planeacioacuten del sector educativo (Art 57 de la Ley 30 de 1992) aplicaraacuten de manera ordinaria las normas para el surgimiento de este tipo de entes estatales De igual forma debido a que el cambio de naturaleza juriacutedica de la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano equivale a la aparicioacuten de un nuevo ente en el sistema de educacioacuten superior puacuteblico su oficializacioacuten deberaacute llevarse a cabo con el cumplimiento de todas las normas de la Ley 30 de 1992 y en especial de los artiacuteculos 57 y siguientes sobre la creacioacuten de universidades y demaacutes instituciones de educacioacuten superior de caraacutecter estatal u oficial
Con todo en este caso el Proyecto de Ley solo establece una habilitacioacuten legal a la Asamblea del Departamento de Casanare para que una institucioacuten educativa que funciona en la actualidad como una entidad privada adquiera caraacutecter puacuteblico lo cual no altera ni modifica de ninguna manera las reglas ordinarias previstas en la Ley 30 de 1992 que deberaacute cumplir la Asamblea de la entidad territorial al hacer uso de la referida autorizacioacuten En consecuencia dado que la presunta violacioacuten al derecho a la igualdad se plantea en el escenario de la supuesta creacioacuten de una universidad puacuteblica mediante un procedimiento diferente creacioacuten que el Proyecto de Ley directamente no realiza la acusacioacuten carece de fundamento Como consecuencia la correspondiente objecioacuten tampoco resulta fundada
33 En este orden de ideas la Corte encuentra que ninguna de las objeciones gubernamentales formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano es fundada y asiacute lo declararaacute en la parte resolutiva de esta decisioacuten
111 DECISIOacuteN
En meacuterito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional mandato de la Constitucioacuten
en nombre del Pueblo y por
RESUELVE
Primero- LEVANTAR la suspensioacuten de teacuterminos decretada dentro del presente proceso
Segundo- DECLARAR INFUNDADAS las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano
~O
11
Notifiquese comuniacutequese publiacutequese cuacutemplase y archiacutevese el expediente
ALEJANDRO LINARES CANTILLO Presidente
Con aclaracioacuten de voto
CARLOS BERNAL PULIDO Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEacuteREZ Magistrado
ANTONIO JOSEacute LIZARAZO OCAMPO Magistrado
Ausente en comisioacuten
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrada
JOSEacute FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado
ALBERTO ROJAS RIacuteOS Magistrado
MARTHA VICTORIA SAacuteCHICA MEacuteNDEZ Secretaria General
35 Asiacute el Procurador General solicita (i) declarar infundada la objecioacuten formulada contra el artiacuteculo 4deg del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano (ii) declarar parcialmente fundada las objecioacuten respecto del artiacuteculo 2deg del Proyecto y en consecuencia declarar inexequibles las expresiones e incorporar en la estructura administrativa del departamento y al departamento y (iii) declarar fundadas las objeciones en relacioacuten con el tiacutetulo del Proyecto de Ley y la ausencia de anaacutelisis del impacto fiscal de la iniciativa legislativa Como consecuencia pide a la Corte declarar inexequible en su integridad el Proyecto de Ley
IV CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
41 Competencia
1 La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre las objeciones presentadas por el Gobierno nacional seguacuten lo disponen los artiacuteculos 167 y 241 numeral 8deg de la Constitucioacuten Poliacutetica l
42 El traacutemite de las objeciones gubernamentales
421 Caracteriacutesticas y fases del procedimiento
2 A traveacutes de su jurisprudencia la Corte Constitucional ha estudiado las caracteriacutesticas relevantes de la institucioacuten de las objeciones gubernamentales y ha fijado conforme a las previsiones de los artiacuteculos 196 a 201 del Reglamento del Congreso (Ley 5a de 1992) y 165 a 168 de la Constitucioacuten Poliacutetica los requisitos fases y procedimientos que deben ser satisfechos cuando se da apertura a su traacutemite
3 Conforme con los artiacuteculos 165 y 167 CP aprobado un proyecto de ley por la Caacutemara de Representantes y el Senado de Repuacuteblica debe pasar al Presidente de la Repuacuteblica con el fin de que sea sancionado y se disponga su promulgacioacuten como ley de la Repuacuteblica El Ejecutivo sin embargo tambieacuten puede objetarlo ya sea por razones de inconveniencia o a causa de problemas de inconstitucionalidad y esta oposicioacuten a la iniciativa legislativa puede ser total o parcial En el primer caso el Gobierno impugna la totalidad del texto aprobado por el Congreso mientras que en el segundo se muestra en desacuerdo con algunos artiacuteculos o fragmentos de los textos normativos adoptados
4 No obstante parecieran constituir en principio un bloqueo a las competencias legislativas del Congreso como lo ha clarificado la Corte las objeciones gubernamentales no comportan un poder de veto Son por el contrario expresioacuten del principio de colaboracioacuten armoacutenica entre las diferentes ramas del poder puacuteblico (CP Art 113 y en especial del Ejecutivo que contribuye a la funcioacuten legislativa con sus apreciaciones sobre la conveniencia del contenido de las normas legales y maacutes importante auacuten su efectiva sujecioacuten a los mandatos contenidos en la Constitucioacuten3bull
A partir de lo anterior cuando el Presidente de la Repuacuteblica formula objeciones a fragmentos de una ley o a esta en su integridad no se entiende realmente trastocado el procedimiento legislativo sino que tiene
1 Confonne al articulo 167 CP El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volveraacute a las Caacutemaras a segundo debate II El Presidente sancionaraacute sin poder presentar objeciones el proyecto que reconsiderado fuere aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra Caacutemara II Exceptuacutease el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucional En tal evento si las Caacutemaras insistieren el proyecto pasaraacute a la Corte Constitucional para que ella dentro de los seis diacuteas siguientes decida sobre su exequibilidad Elfallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley Si lo declara inexequible se archivaraacute el proyecto II Si la Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible asiacute lo indicaraacute a la Caacutemara en que tuvo su origen para que oiacutedo el Ministro del ramo rehaga e integre las disposiciones afectadas en teacuterminos concordantes con el dictamen de la Corte Una vez cumplido este traacutemite remitiraacute a la Corte el proyecto para fallo definitivo Por su parte al tenor del articulo 2418 CP A la Corte Constitucional se le confta la guarda de la integridad y supremaciacutea de la Constitucioacuten en los estrictos y precisos teacuterminos de este artiacuteculo Con tal fin cumpliraacute las siguientes funciones ( ) 8 Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales y de los proyectos de leyes estatutarias tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formacioacuten 2 Sentencia C-633 de 2016 MP Luis Guillenno Guerrero Peacuterez Las objeciones se conciben como una expresioacuten del principio de colaboracioacuten armoacutenica entre las diferentes Ramas del Poder Puacuteblico (CP Art J J 3) y no como un poder de veto 3 En la Sentencia C-474 de 2013 MP Nilson Pinilla Pinilla la Corte sentildealoacute la sancioacuten no puede ser vista como un 1 requisito de naturaleza formal en sentido estricto sino como una manifestacioacuten del sistema de frenos y de contrapesos 1 toda vez que habilita al Presidente de la Repuacuteblica para formular objeciones por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia sin que en modo alguno se entienda como un poder de veto
lugar la reedicioacuten de una fase dentro del traacutemite de produccioacuten de la legislacioacuten4 bull En este sentido la Constitucioacuten preveacute que el proyecto objetado total o parcialmente deberaacute volver a las caacutemaras a segundo debateS Se retoma asiacute la actuacioacuten para la adopcioacuten de una decisioacuten definitiva por parte del Congreso luego de considerar el concepto del Ejecutivo y evaluar los informes preparados por una comisioacuten accidental que analiza en detalle los reparos del Gobierno Ademaacutes de este anaacutelisis la comisioacuten accidental propone a las plenmias acoger los puntos de vista del Gobierno o rechazarlos total o parcialmente y en este uacuteltimo caso la insistencia en el respectivo proyecto de ley
5 De conformidad con los artiacuteculos 167 y 24186 cuando las caacutemaras legislativas insisten en un proyecto de ley que ha sido previamente objetado por el Presidente de la Repuacuteblica su resolucioacuten final sigue distintos traacutemites dependiendo si se trata de objeciones por inconveniencia o por inconstitucionalidad En el primer caso el Constituyente de 1991 dio prevalencia al juicio poliacutetico del Congreso de manera que si con el voto favorable de una y otra caacutemara7 se decide rechazar la impugnacioacuten el Presidente deberaacute sancionar el respectivo proyecto de ley Por el contarlo si con las mismas mayoriacuteas las caacutemaras insisten en un proyecto de ley impugnado por inconstitucional corresponde a la Corte dirimir el desacuerdo y en consecuencia decidir definitivamente sobre su constitucionalidad en cwnplimiento de su funcioacuten de la guarda de la integridad y supremaciacutea de la Carta
6 Correlativamente a 10 anterior es claro que cuando el Gobierno nacional plantea objeciones totales o parciales a un especiacutefico proyecto de ley y las caacutemaras legislativas no insisten en los textos originalmente aprobados se entienden acogidas las observaciones y por ende que los textos impugnados fueron modificados o archivados En tal caso si se trata de objeciones por inconstitucionalidad naturalmente la competencia de la Corte no resultaraacute activada dado que esto solo tiene lugar en aquellos eventos en los cuales las caacutemaras han insistido y se ha suscitado el conflicto entre estas y el Ejecutivo en tomo a la compatibilidad con la Constitucioacuten del contenido de las especiacuteficas propuestas de ley aprobadas
7 Asiacute mismo para que la insistencia del Congreso se configure y deacute lugar a los efectos indicados es decir a la obligacioacuten presidencial de sancionar el respectivo proyecto de ley (cuando se trata de objeciones por inconveniencia) o a la activacioacuten de la competencia de la Corte (respecto de objeciones por inconstitucionalidad) el rechazo a la censura del Gobierno debe ser adoptado por las dos caacutemaras legislativas De conformidad con el Reglamento del Congreso si solo una de las Caacutemaras concluye que la impugnacioacuten es infundada tal circunstancia conduciraacute al archivo del respectivo proyecto de ley8 Asiacute mismo debe tenerse presente que todas estas condiciones y consecuencias se predican siempre de aquellas partes de las propuestas de ley que han sido censuradas dado que este traacutemite especial surge y se explica solo en relacioacuten con ellas no necesariamente de los proyectos completos salvo que estos en su integridad hayan sido objeto de discrepancia
8 Conforme a la regulacioacuten anterior el traacutemite de las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad que activa la competencia de la Corte sigue ciertas reglas generales del segundo debate de los proyecto de ley pero tambieacuten unas especiacuteficas pautas relacionadas con sus particularidades (arts 165 a 168 CP 794 y 196 a 201 de la Ley 58 de 1992) Baacutesicamente se requiere el cwnplimiento de algunos tiempos solemnidades quoacuterums y mayoriacuteas asiacute como de procedimientos precisos y surtidos en forma oportuna propios de la dinaacutemica de impugnaciones del Ejecutivo y sus respuestas al interior de las caacutemaras De esta manera se ha dicho que el examen formal se sujeta a la verificacioacuten de las etapas baacutesicas de resolucioacuten de las objeciones sin incluir las generalidades de traacutemite de la ley objetada pues este uacuteltimo queda abierto a las acciones de inconstitucionalidad que por vicios de procedimiento puedan presentarse dentro del antildeo siguiente a su promulgacioacuten (Art 2423 cpl
4 Sentencia C-1152 de 2008 MP Humberto Antonio Sierra Porto 5 Art 167 CP El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volveraacute a las Caacutemaras a segundo debate 6 Art 167 cP El Presidente sancionaraacute sin poder presentar objeciones el proyecto que recoacutensiderado fuere aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra caacutemara Exceptuacutease el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucionalidad En tal evento si las Caacutemaras insistieren el proyecto pasaraacute a la Corte Constitucional para que ela dentro de los seis dias siguientes decida sobre su exequibilidad A su vez el artiacuteculo 2418 CP preveacute decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el gobierno como inconstitucionales ( ) 7 Art 167 inciso 20 de la Constitucioacuten Poliacutetica s Ley 5a de 1992 articulo 200 Discrepancias entre las caacutemaras cuando una caacutemara hubiere declarado infundadas las objeciones presentadas por el gobierno a un proyecto de ley y la otra las encontrare fundadas se archivaraacute el proyecto 3 fA
9 Sobre el particular en la Sentencia C-985 de 2006 MP Marco Gerardo Monroy Cabra se sefialoacute U[e]n primer lugar debe t la Corte advertir que ( ) se limitaraacute a examinar el traacutemite dado en el Congreso ( ) a las objeciones presidenciales y a la
Q
1
El procedimiento que debe surtirse para presentacioacuten de objeciones y su insistencia y que ha de ser verificado por la Corte en orden a determinar su competencia puede ser esquematizado como se muestra a continuacioacuten
81 De acuerdo con el artiacuteculo 166 cP el Gobierno dispone del teacutermino de seis diacuteas para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de maacutes de veinte artiacuteculos de diez diacuteas cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artiacuteculos y hasta de veinte diacuteas cuando los artiacuteculos sean maacutes de cincuenta Seguacuten la jurisprudencia constitucional estos teacuterminos son haacutebiles y se cuentan a partir del diacutea siguiente a aqueacutel en que el proyecto fue recibido para la correspondiente sancioacuten presidencial Por otra parte el proyecto objetado debe ser devuelto a la caacutemara en que tuvo origenlO y en tanto constituye un acto de Gobierno ll es necesario que las objeciones sean firmadas por el Presidente de la Repuacuteblica y el ministro del ramo
82 Una vez recibido el proyecto sin sancioacuten presidencial y con observaciones en la caacutemara en la cual tuvo origen las objeciones deben ser sometidas a conocimiento de las plenarias de la Caacutemara de Representantes y del Senado de la Repuacuteblica a traveacutes de su publicacioacuten en la Gaceta del Congreso 12
Luego se debe conformar una comisioacuten accidental para hacer el estudio de las objeciones y presentar un informe en el que ademaacutes de analizarse el alcance de la impugnacioacuten se proponga una decisioacuten a adoptar por parte de cada una de las plenarias Este informe a las objeciones gubernamentales del respectivo proyecto de ley a su vez debe ser publicado en la respectiva Gaceta del Congreso a efectos de que sea conocido por el pleno de las dos corporaciones legislativas
83 Cumplidos los anteriores presupuestos de publicidad tanto de las objeciones como del informe respectivo preparado por la comisioacuten accidental de conformidad con el Acto Legislativo O 1 de 2003 la deliberacioacuten y votacioacuten de este uacuteltimo debe ser anunciada por parte de la presidencia de cada una de las caacutemaras de forma precedente a la sesioacuten en la que tendraacute lugar dicha discusioacuten y votacioacuten La fecha de la sesioacuten posterior para la votacioacuten del informe sobre las objeciones ha de ser cierta determinada o por lo menos determinable y el acto de manifestacioacuten de voluntad de cada congresista solo puede ocurrir en la sesioacuten precisa y exacta en la cual se anuncioacute que ello tendriacutea 1ugar13 bull
84 Adicionalmente conforme a lo dispuesto en los artiacuteculos 145 y 167 CP la votacioacuten del informe de insistencia en la plenaria de cada una de las caacutemaras debe haberse llevado a cabo previa deliberacioacuten con al menos una cuarta parte de los miembros Asiacute mismo la decisioacuten debe tomarse con la asistencia de la mayoriacutea de los integrantes de la respectiva corporacioacuten y ser aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra caacutemara
85 Por uacuteltimo la Corte ha sostenido que debe existir congruencia entre el contenido normativo enviado a sancioacuten presidencial y el tomado en consideracioacuten en el informe de las objeciones discutido y aprobado por el Congreso l4bull No obstante dicha congruencia no constituye un requisito de forma expresamente establecido en la Constitucioacuten Poliacutetica ni en la Ley 5a de 1992 la Sala Plena ha considerado que es una exigencia consustancial al traacutemite de las objeciones gubernamentales Como se indicoacute las objeciones son una etapa especial dentro del procedimiento legislativo pues el proyecto de ley objetado debe volver a las caacutemaras a segundo debate en donde se deberaacuten acoger o rechazar (total o parcialmente) los reparos del Gobierno En este sentido la reedicioacuten de este segundo debate parlamentario se encuentra circunscrita a los puntos objeto de discrepancia y por consiguiente la insistencia del Congreso que activa la competencia de la Corte debe versar total o parcialmente sobre el mismo texto objetado por el Ejecutivo
422 Cumplimiento de los requisitos del traacutemite de objeciones presidenciales en el presente asunto
9 De acuerdo con la actual doctrina constitucional la decisioacuten judicial sobre las objeciones gubernamentales no solo supone el anaacutelisis al contenido de las discrepancias del Presidente frente al
insistencia del Congreso de la Repuacuteblica Por tanto omitiraacute el anaacutelisis del todo el proceso legislativo anterior teniendo en cuenta que el mismo es susceptible de ( ) demandas ciudadanas 10 Art 165 CP 11 Sentencia C-196 de 2009 MP (e) Clara Elena Reales Gutieacuterrez 12 Artiacuteculo 2 de la Ley 1431 de 2011 t 5gt D 13 Sentencia C-644 de 2004 MP Rodrigo Escobar Gil J 14 Auto 476 de 2017 MP Alejandro Linares Cantillo
111
correspondiente proyecto de ley como inicialmente se considerabaIs sino tambieacuten el control del procedimiento llevado a cabo para su formulacioacuten y del seguido por las caacutemaras en orden a insistir en la iniciativa aprobada de manera que la competencia de la Corte sea vaacutelidamente activada Se ha considerado asiacute mismo que la extensioacuten de la revisioacuten al traacutemite se justifica en la medida en que se preveacuten reglas especiacuteficas que de no seguirse implican ciertas consecuencias y obligaciones juriacutedicas ya sea para el Presidente de la Repuacuteblica o el Congreso l6bull
A continuacioacuten la Sala verificaraacute los procedimientos de formulacioacuten de las objeciones y la aprobacioacuten de la insistencia por el Congreso en el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano de acuerdo con las pautas indicadas en precedencia (fundamentos 81 a 85)
91 Oportunidad A traveacutes de oficio recibido en la Secretariacutea Juriacutedica de la Presidencia de la Repuacuteblica ellO de junio de 2017 el Secretario General de la Caacutemara de Representantes remitioacute el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano en cumplimiento de los arts 1574 165 Y 166 CP Y 196 de la Ley 5a de 1992
Por su parte el Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten devolvieron al Presidente de la Caacutemara de Representantes el texto de Proyecto de Ley sin la respectiva sancioacuten junto con un escrito de objeciones por razones de inconveniencia y de inconstitucionalidad El documento fue recibido el 9 de junio de 2017 lo que quiere decir que su presentacioacuten fue oportuna dado que el Ejecutivo por tratarse de un proyecto con menos de 20 artiacuteculos disponiacutea de seis diacuteas haacutebiles para oponerse al Proyecto y este plazo venciacutea exactamente el mismo diacutea en que el escrito fue recepcionado
92 Publicacioacuten Las objeciones presidenciales fueron publicadas el viernes 16 de junio de 2017 en la Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica Ndeg 505
93 Conformacioacuten de la comisioacuten accidental y publicacioacuten del informe a las objeciones El Senado de la Repuacuteblica designoacute a Andreacutes Garciacutea Zuccardi miembro de esta Caacutemara y la Caacutemara de Representantes nombroacute a Jorge Eliecer Tamayo Marulanda Ciro Antonio Rodriacuteguez Pinzoacuten y Jo1m Eduardo Molina Figueredo pertenecientes a esta Corporacioacuten Legislativa como miembros de la Comisioacuten Accidental para el estudio de las objeciones al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara Esta Comisioacuten preparoacute un informe que se publicoacute el martes 12 de septiembre de 2017 en las Gacetas del Congreso de la Repuacuteblica 772 y 773 en el cual se propuso no aceptar los reparos del Gobierno
15 Inicialmente la Corte consideraba que la revisioacuten en estos casos se limitaba al estudio y decisioacuten de las objeciones como habiacutean sido formuladas sin abarcar aspectos no sefialados por el Ejecutivo bajo la consideracioacuten de que la decisioacuten debiacutea estar enmarcada exclusivamente en la dinaacutemica de los controles interorgaacutenicos y en esa medida no podiacutea afectar la posibilidad de que con posterioridad los ciudadanos ejercieran la accioacuten puacuteblica de inconstitucionalidad contra las normas objetadas Sin embargo en la Sentencia C-1404 de 2000 MM pp Carlos Gaviria Diacuteaz y Aacutelvaro Tafur Galvis la Sala varioacute expliacutecitamente el precedente y definioacute que por razones loacutegicas y constitucionales era necesario el pronunciamiento sobre aspectos no planteados por el Gobierno pero cuyo anaacutelisis resultaba un presupuesto indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad formuladas en las objeciones De un lado indicoacute que las reglas de derecho que se han de aplicar al estudio de las objeciones se derivan en no pocos casos de otras reglas o principios maacutes generales no mencionados en las objeciones pero que resultan insoslayables para fundamentar cualquier decisioacuten De otro lado consideroacute que en tanto el mandato del artiacuteculo 2418 CP califica las decisiones de la Corte como definitivas si no se efectuacutea en ellas el anaacutelisis de constitucionalidad de los mencionados temas conexos eacutestos quedaraacuten cobijados por el efecto
de cosa juzgada constitucional que se deriva de la decisioacuten final sobre la objecioacuten como tal y en consecuencia ninguacuten ciudadano podraacute controvertirlos en el futuro La Sala Plena explico que al pronunciarse sobre tales asuntos conexos en realidad no se coartaba el derecho de los ciudadanos de ejercer la accioacuten puacuteblica de iexclnconstitucionalidad en la medida en que una vez la Corte emita el fallo en todo caso la mencionada accioacuten no seraacute procedente respecto de los temas que se relacioacutenan directamente con el objeto central de la sentencia A partir de esta variacioacuten del precedente praacutecticamente en todos los casos la Sala ha considerado necesario controlar la constitucionalidad del procedimiento seguido por el Congreso de la Repuacuteblica y el Gobierno que dio lugar a la intervencioacuten de la Corte para decidir sobre las objeciones 16 Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado De este modo si el Presidente no propone objeciones dentro del teacutermino previsto -o no lo hace en debida forma- debe sancionar y promulgar el proyecto de ley (Art 166 CP) Por su 5 parte si el proyecto de leyes objetado total o parcialmente por el Gobierno las caacutemaras deberaacuten surtir de nuevo el segundo 7J debate para analizar las observaciones formuladas (Art 167 CP)
94 Anuncio previo a la discusioacuten y votacioacuten de las objeciones En las sesiones plenarias del Senado de la Repuacuteblica del 12 de septiembre de 2017 17 Y de la Caacutemara de Representantes del 13 de septiembre de 201718 se anuncioacute que el citado informe sobre objeciones gubernamentales se pondriacutea en consideracioacuten y votariacutea los diacuteas 13 y 19 de septiembre respectivamente
95 Votacioacuten del informe de objeciones En las anteriores fechas las plenarias del Senado 19 y la Caacutemara de Representantes20 aprobaron efectivamente el informe de la Comisioacuten Accidental sobre las objeciones presidenciales En el Senado de la Repuacuteblica se hicieron presentes al inicio de la sesioacuten 90 senadores de los 101 que en ese momento lo conformaban y la aprobacioacuten del informe se llevoacute a cabo a partir de 56 votos por el Siacute y O votos por el N021 emitidos a traveacutes del sistema de voto nominal y puacuteblico En la Caacutemara de Representantes se hicieron presentes al inicio de la sesioacuten 147 de los 166 miembros y la aprobacioacuten del informe se realizoacute a partir de los 87 votos por el Siacute Y O votos por el No asiacute mismo depositados a traveacutes del sistema de voto nominal y puacuteblic022bull
En este orden de ideas la Corte encuentra que el informe de objeciones fue vaacutelidamente aprobado De un lado en la plenaria del Senado de la Repuacuteblica existioacute quorum deliberatorio e4 de los miembros) y decisorio eh de los miembros) pues estuvieron presentes al inicio de la sesioacuten 90 senadores y el informe fue votado por 56 de ellos Asiacute mismo se aproboacute por mayoriacutea absoluta (2+ 1 de los miembros) pues los 56 votos emitidos fueron a favor del informe que propuso rechazar las objeciones gubernamentales
Debe efectuarse con todo una precisioacuten Como se indicoacute el 12 de septiembre de 2017 el Secretario del Senado anuncioacute al Pleno de la Corporacioacuten Legislativa que el Proyecto Ley objetado se discutiriacutea y votariacutea en la proacutexima sesioacuten Al siguiente diacutea es decir el 13 de septiembre de 2017 se anuncioacute sin embargo una vez maacutes dentro de los proyectos que seriacutean considerados y eventualmente votados en la proacutexima sesioacuten plenaria la iniciativa legislativa objetada23bull Pese a esto el mismo diacutea luego de finalizar la enunciacioacuten de dicha lista de proyectos y de que varios senadores dejaron algunas constancias la Presidencia del Senado concedioacute la palabra al Senador Andreacutes Felipe Garciacutea Zuccardi quien invitoacute al Pleno a votar positivamente el informe sobre las objeciones Acto seguido el Presidente de esa Caacutemara sometioacute a consideracioacuten de la Plenaria el referido informe y fue aprobado con los resultados precedentemente indicados24bull
De acuerdo con lo anterior el anuncio previo fue realizado en dos oportunidades Pese a esto la Corte subraya como relevante que la discusioacuten y votacioacuten efectivas se produjeron el diacutea inicialmente sentildealado para el efecto y que el informe sobre las objeciones en el Senado de la Repuacuteblica fue aprobado por mayoriacutea absoluta como lo ordenan las reglas citadas a partir de un resultado de 56 votos por el Siacute y O por el No Esto indica que la finalidad del anuncio previo se cumplioacute a cabalidad y por lo tanto en dicha Caacutemara el traacutemite de aprobacioacuten del informe relativo a las objeciones gubernamentales se llevoacute a cabo con observancia de los procedimientos legales y constitucionales correspondientes
El informe sobre las objeciones tambieacuten fue vaacutelidamente aprobado en la Caacutemara de Representantes En la plenaria de esta Corporacioacuten Legislativa compuesta por 166 miembros existioacute quorum deliberatorio (4 de los miembros) y decisorio (h de los miembros) dado que estuvieron presentes al inicio de la sesioacuten 144 representantes y el informe fue votado por 86 de ellos De igual forma se votoacute por mayoriacutea absoluta eh+1 de los miembros) en la medida en que los 86 votos depositados fueron a favor del informe que propuso no aceptar las objeciones gubernamentales
96 Por uacuteltimo la Sala encuentra que el texto del proyecto de ley objetado es exactamente el mismo en el cual el Congreso insistioacute de modo que se cumple la exigencia de congruencia entre los dos contenidos
l7 Acta de Sesioacuten 15 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 52 de 2018 IS Acta de Sesioacuten 244 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1072 de 2017 19 Acta de Sesioacuten 16 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 53 de 2018 20 Acta de Sesioacuten 245 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1014 de 2017 21 Seguacuten certificacioacuten expedida por el Secretario General allegada a la Corte mediante oficio del 23 de abril de 2018 y se evidencia tambieacuten en el Acta de Sesioacuten 15 contenida en la Gaceta del Congreso 53 de 2018 22 Conforme a la certificacioacuten emitida por el Secretario General de la Caacutemara de Representantes enviada a la Corte mediante oficio del 1 de noviembre de 2017 y consta en el Acta de Sesioacuten 245 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1014 de 2017 23 Acta de Sesioacuten 16 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 53 de 2018 p 8 24 iexclbid p 11
97 Rechazados de este modo los reparos del Gobierno nacional el Presidente del Senado remitioacute a la Corte el expediente legislativo para que la Corte decidiera sobre la exequibilidad del Proyecto de Ley
10 En este orden de ideas la Sala concluye que las caacutemaras legislativas y el Gobierno nacional cumplieron los requisitos de procedimiento establecidos en las normas pertinentes para este tipo traacutemites y corresponde en consecuencia decidir de fondo sobre las objeciones gubernamentales formuladas
43 El contenido de las objeciones gubernamentales
431 Entre el tiacutetulo del Proyecto de Ley objetado y su contenido existe una relacioacuten de conexidad
11 A juicio de la Sala Plena no puede predicarse falta de correspondencia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen jurfdico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano a la luz de las reglas jurisprudenciales sobre la materia construidas por la Corte
12 De conformidad con el artiacuteculo 169 de la Constitucioacuten [e]l tiacutetulo de las leyes deberaacute corresponder precisamente a su contenido precepto que se traduce en la obligacioacuten para el Congreso de la Repuacuteblica de fijar un tiacutetulo a cada una de las leyes que aprueba y de proporcionarle una redaccioacuten articulada armoacutenica y temaacutetica con el contenido de los correspondientes compendios normativos25 bull En tanto se trata de un mandato constitucional y el control que se le confiere a la Corte abarca los vicios materiales y de procedimiento en la formacioacuten de los actos juriacutedicos implica un deber que se incorpora como paraacutemetro de constitucionalidad de las leyes El alcance de esta norma cobija tanto la existencia del tiacutetulo como su contenido en la medida en que este debe guardar la precitada relacioacuten de correspondencia26
bull
13 El tiacutetulo encabezado o epiacutegrafe de las leyes o actos legislativos cumple varios papeles importantes al circunscribir la materia regulada (i) proporciona el reflejo del contenido previsto en el articulado como elemento pedagoacutegico para la ciudadaniacutea que facilita la identificacioacuten difusioacuten y cumplimiento de la respectiva normatividad (ii) permite a los destinatarios de las disposiciones llevar a cabo su consulta a traveacutes de la clasificacioacuten a partir del tema al que se refieren sobre la base de que normas aisladas no se encuentran recogidas dentro de leyes que regulan otras materias (iii) sirve como criterio de interpretacioacuten para establecer el sentido de las disposiciones contenidas en un mismo conjunto a partir de un canon sistemaacutetico y contextual27 y (iv) contribuye en muchos casos a determinar eventuales desconocimientos al principio de unidad de materia28 bull
14 Evidentemente el mandato de correspondencia entre el tiacutetulo y el articulado al que antecede puede ser satisfecho en un sinnuacutemero de maneras pues con frecuencia las conexiones temaacuteticas y las funciones que desempentildea resultan cumplidas a partir de muchos enunciados linguumliacutesticos Esto implica de suyo que al redactar la foacutermula que encabezaraacute cada una de las leyes el Legislador dispone como regla general de un amplio margen de configuracioacuten29bull La jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido con todo que esta libertad para titular los conjuntos de disposiciones legales tiene varios liacutemites En general el Congreso no puede dejar de cumplir con unos miacutenimos en su disentildeo y le estaacute vedada la adopcioacuten de contenidos de cierto caraacutecter
25 Sentencia C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto 26 Ver las Sentencias C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-821 de 2006 Cit 27 rE] tiacutetulo de las leyes a pesar de no constituir una norma en estricto sentido en tanto de ellos no es deducible un mandato una prohibicioacuten o una permisioacuten si exhibe valor como criterio de interpretacioacuten de las normas contenidas en el cuerpo de la ley Siendo asiacute es claro que incluso los criterios de interpretacioacuten de la ley que emanan del texto del tiacutetulo o encabezado de la misma son pasibles del control de constitucionalidad puesto que un titulo contrario a los preceptos constitucionales de no ser excluido del ordenamiento juriacutedico padrla conducir a una interpretacioacuten de parte o toda la ley no conforme con el estatuto superior Sentencia C-152 de 2013 Cfr asiacute mismo las Sentencias C-152 de 2015 MPLuis Ernesto Vargas Silva C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-230 de 2008 MP Rodrigo Escobar Gil C-290 de 2000 MP Vladimiro Naranjo Mesa y C-1)85 de 2000 MM PP MP Vladimiro Naranjo Mesa y Carlos Gaviria Diacuteaz 28 Cfr Sentencias C-393 de 2011 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-908 de 2007 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-152 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva 29 Ver Sentencia C-152 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva
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Asiacute en primer lugar el tiacutetulo de las leyes no debe carecer de toda relacioacuten con su contenido pues por expresa exigencia del articulo 169 CP debe subsistir la necesaria correspondencia a que se ha hecho referencia En segundo lugar el nombre de una ley no puede ser discriminatorio y por ende al Legislador le estaacute constitucionalmente vedado el empleo de criterios que la propia Carta Poliacutetica sentildeala como prohibidos para diferenciar entre personas tales como la raza el sexo la opinioacuten poliacutetica o filosoacutefica el origen nacional etc De esta forma seriacutea inconstitucional un tiacutetulo que nominara la ley en cuestioacuten por ejemplo Ley-Antisemita o Ley-Anticomunista3o En tercer lugar se encuentran excluidos tambieacuten tiacutetulos que tengan como efecto la sustitucioacuten total del nuacutemero y la descripcioacuten general del contenido de la Ley pues aquellos requisitos se hallan expliacutecitamente establecidos en la Ley 5a de 1992 Orgaacutenica del Reglamento del Congreso
Por uacuteltimo el nombre o subtiacutetulo de la ley no debe conceder reconocimientos privilegios u honores a una persona especiacutefica dado que estas materias son objeto de leyes especiales denominadas leyes de honores que se someten a unos requisitos particulares (Art 15015 Cp)31 Debe ser claro en todo caso que a la luz del principio democraacutetico maacutes allaacute de las prohibiciones mencionadas el mandato constitucional de fijar un encabezado a la ley que guarde relacioacuten de correspondencia sustantiva con el contenido de las respectivas disposiciones permite la utilizacioacuten de variadas foacutermulas y salvo casos de evidente desconexioacuten temaacutetica el epiacutegrafe seraacute solo excepcionalmente cuestionable A menudo como ha sostenido la Corte la ilustracioacuten geneacuterica de la materia que se pretende regular32 o la mencioacuten del fin o de propoacutesitos que se persiguen a traveacutes de ella seraacuten suficientes33
15 En el presente asunto el Gobierno nacional sostiene que la ruptura de la correspondencia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley objetado se produce porque seguacuten el primero la eventual ley establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano mientras que de acuerdo con el segundo habriacutea lugar a la creacioacuten de una nueva universidad El Procurador General de la Nacioacuten coincide en que se desconoce la norma constitucional en cuestioacuten porque el contenido del Proyecto tiende no en la direccioacuten en que el tiacutetulo sugiere es decir hacia el establecimiento sino hacia la transformacioacuten de la naturaleza y reacutegimen y en uacuteltimas la creacioacuten de un Centro Educativo distinto Las conclusiones a las cuales llegan estos puntos de vista sin embargo a juicio de la Corte se basan en una lectura aislada del tiacutetulo censurado y se encuentran desprovistas del contexto que condujo a la aprobacioacuten del Proyecto de Ley bajo examen
16 Tanto en la exposicioacuten de motivos como en el informe de las objeciones presidenciales se muestra que en la actualidad existe una ambiguumledad respecto de la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico Se indica que mediante Ordenanza del 24 de febrero de 2000 la Asamblea Departamental de Casanare autorizoacute al Gobernador para asociarse con entidades puacuteblicas y privadas de los niveles nacional regional departamental y municipal con instituciones extranjeras multinacionales o internacionales y con particulares a fin de crear la Institucioacuten como entidad de participacioacuten mixta sin aacutenimo de lucro A partir de lo anterior el 16 de marzo de 2000 la Fundacioacuten fue constituida mediante documento privado con base en los aportes del Departamento (96) y de entidades particulares34bull
El Ministerio de Educacioacuten Nacional por su parte mediante la Resolucioacuten 1311 de 2002 reconocioacute personeriacutea juriacutedica a la entidad como institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter privado sin aacutenimo de lucro Asiacute mismo a traveacutes de la Resolucioacuten 6538 del 2011 ratificoacute una reforma a los estatutos de Unitroacutepico sobre la base de que se trataba de una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter privado Pese a todo esto en los antecedentes legislativos se hace referencia a la incertidumbre existente acerca de la naturaleza juriacutedica de la institucioacuten y se sentildeala que incluso el propio Ministerio de Educacioacuten solicitoacute en su momento concepto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sobre la posibilidad de crear y reconocer una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto y asemejarla a una sociedad de economiacutea mixta
De acuerdo con la exposicioacuten de motivos y el informe sobre las objeciones gubernamentales habriacutea dos tesis posibles acerca de la naturaleza juriacutedica de la Universidad (i) podriacutea entenderse de naturaleza privada y sin aacutenimo de lucro como en principio lo consideroacute el Ministerio de Educacioacuten pese a los
30 Sentencia C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa 31 Sentencias C-752 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva cit C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa Cshy821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-393 de 2011 MP Mariacutea Victoria Calle Correa n Sentencias C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-026 de 1993 MP Jaime Sanfn Greiffenstein 33 Sentencia C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa 34 Gaceta del Congreso 773 p 9
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aportes de naturaleza principalmente puacuteblica que la alimentan o (ii) podriacutea ser una entidad de participacioacuten mixta al contar dentro de su patrimonio con capital puacuteblico y privado Sin embargo se subraya que mediante pronunciamiento del 9 de julio de 2015 (radicacioacuten 2242) la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado concluyoacute que era imposible que el servicio puacuteblico de educacioacuten superior fuera prestado por una persona juriacutedica mixta (bien sea sociedad o fundacioacuten) asimilable a una sociedad de economiacutea mixta dada la naturaleza objeto y diferentes fines que estas poseen En estas circunstancias el infonne sobre las objeciones resalta que la misma Sala de Consulta y Servicio Civil recomendoacute normalizar la situacioacuten de la Universidad a fin de superar todas las situaciones faacutecticas y juriacutedicas que pudieran afectar la prestacioacuten del servicio puacuteblico sin desconocerse las expectativas legiacutetimas de los estudiantes3s bull
De esta manera conforme lo evidencia la citada motivacioacuten el Proyecto de Ley busca resolver la referida incertidumbre al proporcionar la manera de oficializar la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano reconocida en principio como de caraacutecter privado por el Ministerio de Educacioacuten Seguacuten se indica la mutacioacuten de naturaleza privada a puacuteblica de instituciones de educacioacuten superior ya ha tenido lugar con anterioridad por lo menos en dos casos De una parte se encuentra la Ley 67 de 1968 que establecioacute la situacioacuten juriacutedica de la Universidad Francisco de Paula Santander de la ciudad de Cuacutecuta y de la otra el Decreto Departamental 553 del 5 de agosto de 1970 que oficializoacute la Fundacioacuten Universidad de Pamplona
17 En este orden de ideas a juicio de la Sala es claro que cuando el artiacuteculo 1 deg del Proyecto de Ley objetado sentildeala que el propoacutesito de la regulacioacuten es otorgar herramientas necesarias para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico y en el artiacuteculo 2deg se autoriza a la Asamblea del Departamento de Casanare a oficializar la Institucioacuten a traveacutes de tales instrumentos y mecanismos se pretende precisamente lo indicado en el tiacutetulo del articulado propuesto esto es establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Entidad
Como se sentildealoacute con la nonnatividad el Legislador busca superar la incertidumbre acerca de las caracteriacutesticas juriacutedicas de Unitroacutepico Pues bien dado que esta incertidumbre se deriva de que en su patrimonio el Centro Educativo cuenta con recursos puacuteblicos (en su mayoriacutea) y aportes privados pero a la vez no es posible que entidades mixtas presten el servicio de educacioacuten la manera elegida por el Congreso para clarificar la naturaleza de la Fundacioacuten es a traveacutes de la autorizacioacuten para que se proceda a su oficializacioacuten Esta autorizacioacuten para la clarificacioacuten de la naturaleza juriacutedica de la Universidad equivale entonces de fonna mediata a establecer su naturaleza y reacutegimen juriacutedico como lo preveacute el tiacutetulo del Proyecto de Ley Establecer significa en este caso no crear por primera vez la naturaleza juriacutedica de la Universidad como lo entienden el Gobierno nacional y el Procurador General de la Nacioacuten sino fijar o definir dicha naturaleza en orden a superar la citada situacioacuten de incertidumbre en que actualmente se encuentra
En otros teacutenninos dadas las condiciones de incertidumbre sobre el caraacutecter legal de Unitroacutepico el Legislador pretende su clarificacioacuten definicioacuten o el establecimiento de su naturaleza y reacutegimen juriacutedico (como indica el tiacutetulo) mediante la autorizacioacuten para su oficializacioacuten en la estructura administrativa al Departamento de Casanare (seguacuten lo indicado en los Arts 1 Y 2 del Proyecto objetado) lo cual resulta loacutegicamente coherente Debe tenerse en cuenta que por razoacuten de la distribucioacuten de competencias las nonnas legales propuestas no llevan a cabo directamente la referida oficializacioacuten pues ello corresponde a la Asamblea Departamental de confonnidad con el artiacuteculo 58 de la Ley 30 de 1992 Sin embargo las disposiciones legales en las que el Congreso insiste penniten esa oficializacioacuten y en consecuencia de fonna indirecta sirven a los fines de clarificar su naturaleza y reacutegimen juriacutedico en los teacutenninos anunciados en su tiacutetulo
18 Por otro lado pese a que pueda tratarse de una modificacioacuten sustancial del caraacutecter de la Universidad ello no es equivalente a que se esteacute autorizando la creacioacuten de una institucioacuten de educacioacuten superior nueva De hecho el artiacuteculo 2 del Proyecto precisa que no habraacute necesidad de disolucioacuten de la Fundacioacuten y los ejemplos a los que se hace referencia en la exposicioacuten de motivos y en el infonne sobre las objeciones presidenciales muestran que instituciones como las Universidades Francisco de Paula Santander (de Cuacutecuta) y de Pamplona al oficializarse fueron justamente modificadas en su caraacutecter a traveacutes de leyes y decretos pero no creadas ex nuovo
35 iexclbid
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19 En este orden de ideas la Corte concluye que existe una relacioacuten de correspondencia entre el tiacutetulo del Proyecto de Ley objetado y su contenido y en consecuencia la objecioacuten gubernamental al respecto carece de asidero y deberaacute declararse infundada
La Sala Plena advierte con todo que solo avala por esta uacutenica ocasioacuten la superacioacuten de anonnalidades como aquella a la que se ha hecho referencia a traveacutes de una Ley aprobada con ese propoacutesito En el informe sobre las objeciones seguacuten se dejoacute ilustrado la Comisioacuten Accidental admitioacute que la pretensioacuten era corregir el error generado por el vaciacuteo juriacutedico establecido en el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 toda vez que dicha legislacioacuten solo concibe Instituciones de Educacioacuten Superior de tipo Estatales u Oficiales Privadas o de economiacutea Solidaria en la cual no cabe la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano (Unitroacutepico) En este sentido sentildealoacute que el Ministerio de Educacioacuten Nacional reconocioacute personeriacutea a la Entidad como una Institucioacuten de Educacioacuten superior con el caraacutecter de Institucioacuten Universitaria de tipo privado pese a que se trata de una fundacioacuten de participacioacuten mixta creada a instancias del departamento de Casanare y de otras entidades puacuteblicas y privadas Asiacute la propia Comisioacuten Accidental aceptoacute que el Centro de Educativo fue constituido sin sujecioacuten (o como un Centro Educativo atiacutepic[oJ frente) a lo dispuesto en la Ley 30 de 1992
En efecto seguacuten el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 las instituciones de educacioacuten superior solo pueden ser (i) estatales u oficiales (ii) privadas o (iii) de economiacutea solidaria Por consiguiente desde el punto de vista de su origen no es posible constituir una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto ya sea teacutecnica profesional institucioacuten universitaria escuela tecnoloacutegica o universidad36
bull Asiacute mismo seguacuten el artiacuteculo 58 iacutedem la creacioacuten de universidades estatales u oficiales y demaacutes instituciones de educacioacuten superior del Estado corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Sin embargo de conformidad con el artiacuteculo 23 citado ni en el nivel nacional ni en el territorial es posible establecer una institucioacuten de educacioacuten superior de origen y patrimonio mixto
En consecuencia resulta claro que Unitroacutepico fue juriacutedicamente constituida y oficialmente reconocida al margen de las reglas especiacuteficas contenidas en la Ley 30 de 1992 como es admitido por la Comisioacuten Accidental que preparoacute el informe sobre las objeciones~ Con todo la Sala es consciente de las implicaciones que en este momento tendriacutea resolver dicha anomaliacutea mediante alternativas como la disolucioacuten de la persona juriacutedica en especial para la comunidad de estudiantes y trabajadores quienes han cursado sus estudios y laborado en la Entidad respectivamente al amparo de la confianza legiacutetima en su reconocimiento oficial y en el otorgamiento de registro calificado a un nuacutemero importante de sus programas
Por lo anterior estima que de forma excepcional y en atencioacuten a las citadas circunstancias la superacioacuten de la situacioacuten a traveacutes de la autorizacioacuten legal para llevar a cabo la oficializacioacuten de la Entidad es compatible con los estaacutendares constitucionales del derecho a la educacioacuten y la obligacioacuten estatal de garantizar la continuidad en la prestacioacuten del servicio (Art 67 de la CP) asiacute como la salvaguarda de las expectativas legiacutetimas creadas (Art 83 de la CP ) Se subraya sin embargo que las inconsistencias en la creacioacuten de instituciones no deben ser solucionadas por regla general mediante la expedicioacuten de leyes con mayor razoacuten trataacutendose de entes encargados de asegurar un derecho y un servicio puacuteblico que tiene funcioacuten social (Art 67 inc 1deg deacute la CP) Debe enfatizarse que esta materia y en especial la puesta en marcha de instituciones de educacioacuten superior se encuentran debidamente regladas en la Ley 30 de 1992 y que los entes nacionales y del orden territorial deben proceder a su creacioacuten con estricta observancia de los procedimientos y requisitos establecidos en ella y en las normas que la adicionen y modifiquen
432 El artiacuteculo 2deg del Proyecto de Ley impugnado no tiene efectos confiscatorios
20 El Gobierno atribuye al artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley imprecisiones y el hecho de que el traslado de recursos por donaciones o renuncia de los miembros que alliacute se preveacute es juriacutedicamente imposible debido a que la entidad tiene el caraacutecter de una fundacioacuten sin aacutenimo de lucro y lo primero solo resulta procedente en sociedades comerciales donde la participacioacuten de los socios en el capital de la persona juriacutedica se encuentra representado en acciones cuotas o partes de intereacutes social Agrega que incluso si lo anterior fuera viable no es claro por queacute esos recursos deberiacutean ser recibidos por el Departamento como persona juriacutedica distinta a la Universidad En consecuencia para el Gobierno el efecto de la
~b36 Seguacuten el artiacuteculo 16 de la Ley 30 de 1992 [sjon instituciones de Educacioacuten Superior a) Instiacutetuciones Teacutecnicas )Profesionales b) Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnoloacutegicas c) Universidades
lh
norma es que se incorporan los bienes de Unitroacutepico a la estructura administrativa del Departamento de Casanare sin compensacioacuten alguna lo cual implicariacutea un caso de confiscacioacuten proscrito por el artiacuteculo 34 de la CP
21 La confiscacioacuten ligada a la supresioacuten del derecho de propiedad ha sido asociada comuacutenmente a una pena a raiacutez de sus oriacutegenes histoacutericos de ahiacute que el artiacuteculo 34 de la CP proscriba su imposicioacuten como sancioacuten Sin embargo en el sistema constitucional colombiano se entiende que el fenoacutemeno de la confiscacioacuten se configura en general cuando a traveacutes de una medida legal generalmente tributaria el Estado toma de forma unilateral los bienes o el patrimonio que el ciudadano obtiene a partir de su actividad econoacutemica de modo que en la praacutectica queda en buena medida eliminado su derecho a la propiedad privada y la legitimidad de sus proyectos encaminadas a obtener utilidades37
bull
La jurisprudencia constitucional ha mostrado que en la expresioacuten confiscacioacuten no se halla comprendida necesariamente la idea de una sancioacuten o de una pena38bull En este sentido lo relevante para considerar que una norma tiene efectos confiscatorios es que comporte como consecuencia de su aplicacioacuten unilateral la anulacioacuten del derecho de propiedad del afectado bien sea que la prescripcioacuten sea de origen civil penal administrativo o tributario Asiacute mismo una norma posee implicaciones confiscatorias no solo con prescindencia del motivo que alienta su establecimiento legal sino tambieacuten con independencia de su finalidad39
22 En el presente asunto la Sala encuentra que la objecioacuten gubernamental pierde de vista que el enunciado normativo objetado descarta que el Departamento de Casanare pueda llevar a cabo una absorcioacuten unilateral y arbitraria de los bienes o el patrimonio de Unitroacutepico El artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley autoriza a la Asamblea Departamental a iniciativa del Gobernador para oficializar la Universidad previa renuncia o donacioacuten al Departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten si asiacute lo establecen sus estatutos internos Para el Gobierno nacional esta norma tiene implicaciones confiscatorias pues en siacute misma poseeriacutea el efecto de eliminar el patrimonio de la Fundacioacuten El precepto sin embargo posee un alcance distinto al que se le atribuye
Las fundaciones son personas juriacutedicas sin aacutenimo de lucro surgidas de la voluntad de una persona natural o juriacutedica o del querer de varias acerca de su constitucioacuten fines y medios para alcanzarlos Cuando se constituye una fundacioacuten se afectan unos bienes o dineros preexistentes a la realizacioacuten de unos propoacutesitos de beneficencia puacuteblica de utilidad comuacuten o de intereacutes social4obull El patrimonio de la fundacioacuten es autoacutenomo y se destina uacutenica y exclusivamente al objetivo sentildealado por los fundadores Como consecuencia de esta naturaleza aquellos no tienen cuotas sociales o porcentajes de participacioacuten en el patrimonio de la persona juriacutedica (Art 237 del CC) Una vez asignan determinados recursos a la realizacioacuten de los fines indicados aquellos pasan a ser de la fundacioacuten y de igual forma los eventuales excedentes o beneficios tambieacuten se aplican a la misma finalidad que otorga sentido a la constitucioacuten de la entidad
En este orden de ideas cuando el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley establece que la oficializacioacuten de Unitroacutepico que se autoriza procederaacute previa renuncia o donacioacuten al departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano si asiacute lo establecen sus estatutos internos en rigor no se hace referencia a una renuncia a derechos de participacioacuten en el patrimonio de la Institucioacuten No obstante lo antiteacutecnico del enunciado normativo dado que se trata de una fundacioacuten como indica el Gobierno nacional no hay lugar a la renuncia de utilidad o cuota de participacioacuten alguna pues estas son inexistentes La norma debe interpretarse entonces en otro sentido
37 Cfr Sentencias C-464 de 1993 MP Antonio Barrera Carbonen y C-409 de 1996 MP Alejandro Martiacutenez Caballero Ver asiacute mismo la Sentencia C-93 1 de 2007 MP Marco Gerardo Monroy Cabra 38 Ver por todas la Sentencia C-169 de 2014 MP Maria Victoria Calle Correa 39 Naviera de Casanova Gustavo J Las llamadas laquomedidas tributarias de caraacutecter expropiatorioraquo y el principio de no confiscatoriedad en materia tributaria en AA VV Foros y debates ITVJornadas latinoamericanas y XXXIV colombianas de derecho tributario Instituto Colombiano de Derecho Tributario e Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario Bogotaacute D C 20 IO p 308 40 Sentencia C-284 de 2017 MP (e) Ivaacuten Humberto Escrucerfa Mayolo En la Sentencia se cita como fuente la Guiacutea Praacutectica de las Entidades Sin Aacutenimo de Lucro y del Sector Solidario de la Caacutemara de Comercio de Bogotaacute disponible en (httpbibliotecadigitalccborgcolbitstreamlhandle115208345Guia20Practica20Entidades20sino020Animo20de 20Lucropdfsequence=1)
En virtud de que las fundaciones carecen de aacutenimo de lucro y de que lo relevante es que los fundadores han afectado cierto patrimonio a los fines de utilidad puacuteblica sentildealados en su acto de constitucioacuten es esta voluntad la que debe ser protegida en aquellos supuestos en los cuales se pretenda alterar la naturaleza o la finalidad de la institucioacuten A este respecto la Carta Poliacutetica consagra como un valor superior la debida conservacioacuten y aplicacioacuten de las rentas de las entidades de utilidad comuacuten asiacute como el cumplimiento de la voluntad de los fundadores (Art 18926 de la CP) El Legislador debe por lo tanto salvaguardar el querer de quienes a traveacutes de una fundacioacuten han afectado recursos econoacutemicos a objetivos de beneficencia puacuteblica utilidad comuacuten o intereacutes social y en consecuencia es necesario tomar en cuenta su voluntad al momento de intervenir juriacutedicamente la respectiva entidad
De este modo en el presente asunto el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley debe ser interpretado en el entendido de que previa la oficializacioacuten del Centro Educativo los fundadores deberaacuten manifestar su anuencia no a que sus cuotas sociales pasen a ser del Departamento de Casanare sino a que Unitroacutepico adquiera caraacutecter puacuteblico Asiacute asumido el proyecto de norma no tiene efectos confiscatorios pues no comporta que la Asamblea de Casanare pueda ordenar la absorcioacuten unilateral del patrimonio de la Universidad y que los respectivos haberes pasen a ser del Departamento Por el contrario el Legislador fija una condicioacuten para que la oficialiacutezacioacuten de la Universidad tenga lugar consistente en que se produzca el con~entimiento por parte de los fundadores pero hacia el referido cambio de naturaleza juriacutedica no respecto de renuncia alguna a derechos patrimoniales
En otros teacuterminos las anteriores manifestaciones de voluntad no tendraacuten el sentido de una aquiescencia a que se transfiera o se done un patrimonio privado a la citada entidad territorial Los recursos de la Fundacioacuten se encuentran afectados a la finalidad sentildealada en sus estatutos y por ende el asentimiento de los fundadores que se requiere estaacute relacionado con el cambio de naturaleza juriacutedica de la Institucioacuten no con una renuncia a recursos de propiedad de aquellos En consecuencia el artiacuteculo objetado no posee efectos confiscatorios por cuanto estaacute excluido el correspondiente elemento de unilateralidad y en especial no supone entrega de la propiedad de particulares al Departamento de Casanare
23 En concordancia con la interpretacioacuten anterior en el informe de las objeciones gubernamentales presentado por la Comisioacuten Accidental se indica que la iniciativa legislativa objetada presupone un eventual entendimiento de voluntades libre de todo apremio de conformidad con los estatutos de la institucioacuten que permitiriacutean la transformacioacuten del claustro universitario de derecho privado a puacuteblico sin necesidad de disolucioacuten o liquidacioacuten De igual forma en el citado informe se indica que la Sala General de miembros activos de Unitroacutepico mediante oficio del 20 de noviembre de 2016 manifestoacute al Congreso de la Repuacuteblica apoyo al traacutemite legislativo
El Procurador General tambieacuten en un sentido anaacutelogo subraya que se parte del supuesto de que el oacutergano decisorio de la institucioacuten acepte la transformacioacuten a traveacutes de sus estatutos respetando asiacute plenamente la autonomiacutea de la voluntad reflejada en el manejo que los oacuterganos decisorios hagan de los aludidos estatutos De esta manera resulta evidente que el problema de constitucionalidad que plantea el Gobierno parte de una equiacutevoca interpretacioacuten del texto atacado el cual conforme a su sentido maacutes razonable y que el propio Legislador quiso adscribirle no posee efecto confiscatorio alguno Asiacute la objecioacuten que se examina tampoco tiene vocacioacuten de prosperidad y por consiguiente seraacute declarada infundada
24 Debe clarificarse que la Corte no se pronunciaraacute sobre la presunta afectacioacuten a la autonomiacutea universitaria que seguacuten el Procurador General de la Nacioacuten ocasiona la norma objetada por cuanto ese cargo no fue planteado por el Gobierno A este respecto la jurisprudencia constitucional ha clarificado advierte la Corte que no corresponde a ella al analizar las objeciones presidenciales hacer una revisioacuten oficiosa del proyecto de ley para determinar cuaacuteles disposiciones del mismo infringen la Constitucioacuten ni inventar las razones por las cuales aquellas podriacutean resultar lesionados pues es claro que esa labor le corresponde uacutenica y exclusivamente al Presidente de la Repuacuteblica tal como lo consagra la Con~titucioacuten (arts 165166 y 167) atendiendo la naturaleza y finalidad de las objeciones41
En los teacuterminos en que atraacutes se indicoacute42 solo es posible ampliar el alcance del examen sobre las
objeciones a aspectos no planteados por el Ejecutivo siempre que resulten un presupuesto
41 Sentencia C-090 de 2001 MP Carlos Gaviria Diacuteaz 42 Ver nota 14
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indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad aducidas De lo contrario la Corte solo deberaacute ocuparse de los cargos en los teacutenninos fonnulados por el Gobierno nacional En este caso no solo es claro que el supuesto desconocimiento de la autonomiacutea universitaria no constituiacutea un requisito loacutegico para conocer la objecioacuten por violacioacuten a la prohibicioacuten de confiscacioacuten sino que se trata de un argumento de inconstitucionalidad completamente independiente Por esta razoacuten la Sala no se pronunciaraacute de fondo al respecto
433 La objecioacuten sobre la obligacioacuten de evidenciar el impacto fiscal del Proyecto de Leyes infundada
25 El Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten sostienen que se desconocieron los artiacuteculos 334 de la CP y 7 de la Ley 819 de 2003 debido a que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende adoptar pese a que genera un impacto considerable en las finanzas puacuteblicas El Procurador General de la Nacioacuten concuerda con esta apreciacioacuten e indica que debioacute incluirse expresamente en la exposicioacuten de motivos y en las ponencias de traacutemite los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento
26 La Sala ha sentildealado que las leyes orgaacutenicas poseen un caraacutecter especial en comparacioacuten con las demaacutes leyes por su posicioacuten organizadora de un sistema legal que depende de ellasgt43 En este sentido debido a su jerarquiacutea nonnativa y a que contienen reglas sobre la propia produccioacuten de las leyes la actividad del Congreso de la Repuacuteblica se encuentra sujeta a ellas y constituyen pautas a seguir en detenninadas materias Como consecuencia el control de constitucionalidad implica la confrontacioacuten de las leyes ordinarias no solamente con los mandatos consagrados en la Carta sino tambieacuten con las nonnas orgaacutenicas que eventualmente gobiernan el traacutemite de su expedicioacuten44
27 El artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 [p]or la cual se dictan normas orgaacutenicas en materia de presupuesto responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones exige que en todo proyecto de ley ordenanza o acuerdo que ordene gastos o conceda beneficios tributarios se haga expliacutecito cuaacutel es su impacto fiscal y se establezca su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo De esta manera en la exposicioacuten de motivos de los proyectos y en cada una de las ponencias para los debates se deben incluir expresamente los costos fiscales de las iniciativas y la fuente de ingreso adicional para cubrirlos Asiacute mismo el precepto establece que durante el traacutemite el Ministerio de Hacienda debe rendir concepto acerca de los correspondierites costos sobre la fonna de soportarlos y la compatibilidad de los proyectos con el Marco Fiscal de Mediano Plazo
Las previsiones anteriores constituyen un importante instrumento de racionalizacioacuten de la actividad legislativa a fin de que se realice con conocimiento de causa de los costos fiscales que genera cada una de las regulaciones aprobadas por el Congreso de la Repuacuteblica De igual manera penniten una produccioacuten nonnativa compatible con la situacioacuten y la poliacutetica econoacutemica del paiacutes trazada por las autoridades correspondientes Ademaacutes contribuyen a generar orden en las finanzas puacuteblicas lo cual repercute favorablemente en la estabilidad macroeconoacutemica de la nacioacuten Desde otro punto de vista los caacutelculos financieros de las decisiones nonnativas tienen una incidencia favorable en la aplicacioacuten efectiva de las leyes pues su aprobacioacuten solamente se produciraacute despueacutes de conocerse su impacto fiscal previsible y las posibilidades de financiarl045 bull
28 En concordancia con lo anterior el artiacuteculo 10 del Acto Legislativo 003 de 2011 introdujo el criterio orientador de la sostenibilidad fisca146bull De acuerdo con esta disposicioacuten la sostenibilidad fiscal debe conducir la actuacioacuten de todas las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico dentro de sus competencias en un marco de colaboracioacuten armoacutenica Por consiguiente obligaciones como la prevista en el artiacuteculo 70
de la Ley 819 de 2003 ya no recaen de forma principal solo en el Ministerio de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico como inicialmente se consideraba47 bull Dado que las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico tienen el deber de asumir la sostenibilidad fiscal como herramienta orientadora tambieacuten a todos corresponde la obligacioacuten en el marcomiddot de sus funciones y competencias de contribuir a prever la incidencia
43 Cfr Corte Constitucional Sentencias C-337 de 1993 MP Vladimiro Naranjo Mesa y c-on de 2006 MP Jorge Coacuterdoba Triviffo 44 Cfr Corte Constitucional Sentencia C-1379 de 2000 MP Joseacute Gregorio Hernaacutendez Galindo 4S Sentencias C-S02 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-62S de 2010 MP Nilson Pinilla Pinilla 46 Sentencia C-228 de 2012 MP Luis Ernesto Vargas Silva 1 lt(i 47 Ver por todas las sentencias C-502 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa C-315 de 2008 MP Jaime Coacuterdoba J 1 Triviffo y C-1197 de 2008 MP Nilson Pinilla Pinilla
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presupuestal de las iniciativas de leyes ordenanzas o acuerdos y contribuir a asegurar la correspondiente sostenibilidad fiscaL
29 En el presente caso la Corte encuentra infundada la objecioacuten gubernamental basada en la circunstancia de no haberse puesto de manifiesto el supuesto impacto fiscal y los recursos para solventar los gastos de las normas que se pretenden crear mediante el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano A juicio de la Sala es evidente que no se configura el supuesto de hecho que genera la obligacioacuten del artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 pues de acuerdo con este precepto el deber de hacer expliacutecitos los costos fiscales y la fuente de ingreso adicional generada para su financiamiento opera en aquellos eventos en los cuales el proyecto de ley ordenanza o acuerdo ordene gastos u otorgue beneficios tributarios
Como se indicoacute mediante el Proyecto que se analiza se pretende de manera general establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano Con esta finalidad el artiacuteculo 10 de la propuesta preveacute que el objeto de las normas es otorgar las herramientas al Ministerio de Educacioacuten Nacional al Departamento de Casanare y a la Asamblea de la entidad territorial para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten A su vez el artiacuteculo 2 autoriza a iniciativa del Gobernador del Departamento de Casanare a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del departamento a Unitroacutepico (Art 2)
En este orden de ideas es claro que el Proyecto de Ley objetado no lleva a cabo por siacute mismo la oficializacioacuten de Unitroacutepico sino que autoriza al Departamento del Casanare a iniciativa del Gobernador a efectuarla En otros teacuterminos el Proyecto de Ley mediante el contenido de sus normas no constituye transforma ni otorga caraacutecter puacuteblico al Centro Educativo en mencioacuten De hecho por siacute solo no resuelve la incertidumbre acerca de la naturaleza juriacutedica y reacutegimen aplicable de la Universidad a la que atraacutes se hizo referencia Conforme se subrayoacute con el propoacutesito de clarificar estos aspectos el Legislador optoacute por autorizar al oacutergano de representacioacuten popular del Departamento de Casanare a iniciativa del Gobernador para que lleve a cabo la oficializacioacuten de la entidad
De esta manera las normas objetadas no son constitutivas ni regulatorias pues no crean una medida ni tampoco establecen una obligacioacuten de contenido presupuestal sino que solamente confieren un permiso en el sentido indicado a la Asamblea Departamental de la referida entidad territorial Como consecuencia es claro que el Proyecto de Ley objetado no ordena gasto ni otorga beneficio tributario alguno Los eventuales gastos se generariacutean al momento en que se haga uso de la potestad establecida por el Proyecto Ley y solo si en efecto se emplea como lo ponen de presente dos de los intervinientes Correlativamente en este supuesto de evidenciarse que la futura ordenanza departamental preveacute especiacuteficas obligaciones de contenido presupuestal deberaacute darse cumplimiento al artiacuteculo 70 de la Ley 819 de 2003 que contempla no solo los casos de proyectos de ley sino tambieacuten de ordenanza y acuerdo como aquellos cuyos futuros efectos fiscales y su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo (en este caso del Departamento) deben ser puestos de manifiesto en el respectivo proyecto de regulacioacuten
Por lo tanto en la medida en que ninguna de las normas que componen la iniciativa legislativa impacta fiscalmente o crea la necesidad de emplear recursos puacutebicos no existiacutea la obligacioacuten de hacer expliacutecitos los supuestos costos del Proyecto de Ley y las fuentes para su financiacioacuten48bull
434 La objecioacuten por violacioacuten al principio de igualdad es infundada
30 Por uacuteltimo el Gobierno nacional afirma que se quebranta el derecho a la igualdad en razoacuten de que se establece un trato diferente un procedimiento especial y uacutenico para crear una nueva institucioacuten de educacioacuten superior sin existir razones suficientes que lo justifiquen En cambio indica se pone en riesgo el servicio puacuteblico de educacioacuten de la poblacioacuten que se inscriba en la pretendida Institucioacuten en el caso de que esta no sea viable teacutecnica financiera y juriacutedicamente A juicio de la Corte este
48 Tambieacuten al analizar si el Congreso de la Repuacuteblica ha desconocido la regla de iniciativa gubernamental en materia de gasto puacuteblico la Corte ha considerado que las normas en cuestioacuten deben prever una orden inequiacutevoca dotada de caraacutecter imperativo para que se entienda que se han dispuesto en efecto gastos puacuteblicos En este sentido ha clarificado que cuando el Legislador confiere solamente por ejemplo autorizaciones facultades o potestades al Gobierno en materia presupuestal no se configura dicho supuesto Cfr las sentencias C-373 de 2010 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-197 de 200 l MP Rodrigo Escobar Gil y C-360 de 1996 MP Eduardo Cifuentes Muftoz reiteradas en la Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado
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argumento del Gobierno no cuenta con asidero pues parte de una interpretacioacuten que no se desprende de la regulacioacuten censurada
31 De conformidad con los artiacuteculo 57 a 61 de la Ley 30 de 1992 la creacioacuten de universidades estatales u oficiales corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Entre otras reglas el proyecto de creacioacuten debe acompantildearse por parte del Gobierno de un estudio de factibilidad socio econoacutemica aprobado por el Ministro de Educacioacuten Nacional previo concepto favorable del Consejo Nacional de Educacioacuten Superior (CES U) en el que se debe demostrar que la nueva institucioacuten dispondraacute de personal docente idoacuteneo con la dedicacioacuten especiacutefica necesaria organizacioacuten acadeacutemica y administrativa adecuadas recursos fiacutesicos y financieros suficientes de tal manera que tanto el nacimiento de la institucioacuten como el de los programas que proyecta ofrecer garanticen la calidad acadeacutemica
De igual forma previa creacioacuten de universidades estatales u oficiales o de seccionales y demaacutes instituciones de Educacioacuten Superior estatales u oficiales la Nacioacuten se entiende con intervencioacuten del Ministerio de Hacienda deberaacute celebrar un convenio con la entidad territorial respectiva en el que se establezca el monto de los aportes permanentes de una y otra convenio que formaraacute parte del estudio de factibilidad requerido (Art 59 de la Ley 30 de 1992)
32 En el asunto que se analiza como se ha reiterado el Proyecto de Ley no crea auacuten una universidad puacuteblica en el Departamento de Casanare pese a que instrumentalmente sirva a los fines de clarificar su reacutegimen legal El Proyecto autoriza a la Asamblea del Departamento a iniciativa del Gobernador a transformar la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico de modo que pueda adquirir en el futuro caraacutecter oficial Esto no significa que se habilite a crear un nuevo centro estatal de educacioacuten superior Sin embargo en la medida en que eventualmente se produciraacute su completa transformacioacuten y su vinculacioacuten al Ministerio de Educacioacuten Nacional en lo relativo a las poliacuteticas y la planeacioacuten del sector educativo (Art 57 de la Ley 30 de 1992) aplicaraacuten de manera ordinaria las normas para el surgimiento de este tipo de entes estatales De igual forma debido a que el cambio de naturaleza juriacutedica de la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano equivale a la aparicioacuten de un nuevo ente en el sistema de educacioacuten superior puacuteblico su oficializacioacuten deberaacute llevarse a cabo con el cumplimiento de todas las normas de la Ley 30 de 1992 y en especial de los artiacuteculos 57 y siguientes sobre la creacioacuten de universidades y demaacutes instituciones de educacioacuten superior de caraacutecter estatal u oficial
Con todo en este caso el Proyecto de Ley solo establece una habilitacioacuten legal a la Asamblea del Departamento de Casanare para que una institucioacuten educativa que funciona en la actualidad como una entidad privada adquiera caraacutecter puacuteblico lo cual no altera ni modifica de ninguna manera las reglas ordinarias previstas en la Ley 30 de 1992 que deberaacute cumplir la Asamblea de la entidad territorial al hacer uso de la referida autorizacioacuten En consecuencia dado que la presunta violacioacuten al derecho a la igualdad se plantea en el escenario de la supuesta creacioacuten de una universidad puacuteblica mediante un procedimiento diferente creacioacuten que el Proyecto de Ley directamente no realiza la acusacioacuten carece de fundamento Como consecuencia la correspondiente objecioacuten tampoco resulta fundada
33 En este orden de ideas la Corte encuentra que ninguna de las objeciones gubernamentales formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano es fundada y asiacute lo declararaacute en la parte resolutiva de esta decisioacuten
111 DECISIOacuteN
En meacuterito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional mandato de la Constitucioacuten
en nombre del Pueblo y por
RESUELVE
Primero- LEVANTAR la suspensioacuten de teacuterminos decretada dentro del presente proceso
Segundo- DECLARAR INFUNDADAS las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano
~O
11
Notifiquese comuniacutequese publiacutequese cuacutemplase y archiacutevese el expediente
ALEJANDRO LINARES CANTILLO Presidente
Con aclaracioacuten de voto
CARLOS BERNAL PULIDO Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEacuteREZ Magistrado
ANTONIO JOSEacute LIZARAZO OCAMPO Magistrado
Ausente en comisioacuten
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrada
JOSEacute FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado
ALBERTO ROJAS RIacuteOS Magistrado
MARTHA VICTORIA SAacuteCHICA MEacuteNDEZ Secretaria General
lugar la reedicioacuten de una fase dentro del traacutemite de produccioacuten de la legislacioacuten4 bull En este sentido la Constitucioacuten preveacute que el proyecto objetado total o parcialmente deberaacute volver a las caacutemaras a segundo debateS Se retoma asiacute la actuacioacuten para la adopcioacuten de una decisioacuten definitiva por parte del Congreso luego de considerar el concepto del Ejecutivo y evaluar los informes preparados por una comisioacuten accidental que analiza en detalle los reparos del Gobierno Ademaacutes de este anaacutelisis la comisioacuten accidental propone a las plenmias acoger los puntos de vista del Gobierno o rechazarlos total o parcialmente y en este uacuteltimo caso la insistencia en el respectivo proyecto de ley
5 De conformidad con los artiacuteculos 167 y 24186 cuando las caacutemaras legislativas insisten en un proyecto de ley que ha sido previamente objetado por el Presidente de la Repuacuteblica su resolucioacuten final sigue distintos traacutemites dependiendo si se trata de objeciones por inconveniencia o por inconstitucionalidad En el primer caso el Constituyente de 1991 dio prevalencia al juicio poliacutetico del Congreso de manera que si con el voto favorable de una y otra caacutemara7 se decide rechazar la impugnacioacuten el Presidente deberaacute sancionar el respectivo proyecto de ley Por el contarlo si con las mismas mayoriacuteas las caacutemaras insisten en un proyecto de ley impugnado por inconstitucional corresponde a la Corte dirimir el desacuerdo y en consecuencia decidir definitivamente sobre su constitucionalidad en cwnplimiento de su funcioacuten de la guarda de la integridad y supremaciacutea de la Carta
6 Correlativamente a 10 anterior es claro que cuando el Gobierno nacional plantea objeciones totales o parciales a un especiacutefico proyecto de ley y las caacutemaras legislativas no insisten en los textos originalmente aprobados se entienden acogidas las observaciones y por ende que los textos impugnados fueron modificados o archivados En tal caso si se trata de objeciones por inconstitucionalidad naturalmente la competencia de la Corte no resultaraacute activada dado que esto solo tiene lugar en aquellos eventos en los cuales las caacutemaras han insistido y se ha suscitado el conflicto entre estas y el Ejecutivo en tomo a la compatibilidad con la Constitucioacuten del contenido de las especiacuteficas propuestas de ley aprobadas
7 Asiacute mismo para que la insistencia del Congreso se configure y deacute lugar a los efectos indicados es decir a la obligacioacuten presidencial de sancionar el respectivo proyecto de ley (cuando se trata de objeciones por inconveniencia) o a la activacioacuten de la competencia de la Corte (respecto de objeciones por inconstitucionalidad) el rechazo a la censura del Gobierno debe ser adoptado por las dos caacutemaras legislativas De conformidad con el Reglamento del Congreso si solo una de las Caacutemaras concluye que la impugnacioacuten es infundada tal circunstancia conduciraacute al archivo del respectivo proyecto de ley8 Asiacute mismo debe tenerse presente que todas estas condiciones y consecuencias se predican siempre de aquellas partes de las propuestas de ley que han sido censuradas dado que este traacutemite especial surge y se explica solo en relacioacuten con ellas no necesariamente de los proyectos completos salvo que estos en su integridad hayan sido objeto de discrepancia
8 Conforme a la regulacioacuten anterior el traacutemite de las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad que activa la competencia de la Corte sigue ciertas reglas generales del segundo debate de los proyecto de ley pero tambieacuten unas especiacuteficas pautas relacionadas con sus particularidades (arts 165 a 168 CP 794 y 196 a 201 de la Ley 58 de 1992) Baacutesicamente se requiere el cwnplimiento de algunos tiempos solemnidades quoacuterums y mayoriacuteas asiacute como de procedimientos precisos y surtidos en forma oportuna propios de la dinaacutemica de impugnaciones del Ejecutivo y sus respuestas al interior de las caacutemaras De esta manera se ha dicho que el examen formal se sujeta a la verificacioacuten de las etapas baacutesicas de resolucioacuten de las objeciones sin incluir las generalidades de traacutemite de la ley objetada pues este uacuteltimo queda abierto a las acciones de inconstitucionalidad que por vicios de procedimiento puedan presentarse dentro del antildeo siguiente a su promulgacioacuten (Art 2423 cpl
4 Sentencia C-1152 de 2008 MP Humberto Antonio Sierra Porto 5 Art 167 CP El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volveraacute a las Caacutemaras a segundo debate 6 Art 167 cP El Presidente sancionaraacute sin poder presentar objeciones el proyecto que recoacutensiderado fuere aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra caacutemara Exceptuacutease el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucionalidad En tal evento si las Caacutemaras insistieren el proyecto pasaraacute a la Corte Constitucional para que ela dentro de los seis dias siguientes decida sobre su exequibilidad A su vez el artiacuteculo 2418 CP preveacute decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el gobierno como inconstitucionales ( ) 7 Art 167 inciso 20 de la Constitucioacuten Poliacutetica s Ley 5a de 1992 articulo 200 Discrepancias entre las caacutemaras cuando una caacutemara hubiere declarado infundadas las objeciones presentadas por el gobierno a un proyecto de ley y la otra las encontrare fundadas se archivaraacute el proyecto 3 fA
9 Sobre el particular en la Sentencia C-985 de 2006 MP Marco Gerardo Monroy Cabra se sefialoacute U[e]n primer lugar debe t la Corte advertir que ( ) se limitaraacute a examinar el traacutemite dado en el Congreso ( ) a las objeciones presidenciales y a la
Q
1
El procedimiento que debe surtirse para presentacioacuten de objeciones y su insistencia y que ha de ser verificado por la Corte en orden a determinar su competencia puede ser esquematizado como se muestra a continuacioacuten
81 De acuerdo con el artiacuteculo 166 cP el Gobierno dispone del teacutermino de seis diacuteas para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de maacutes de veinte artiacuteculos de diez diacuteas cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artiacuteculos y hasta de veinte diacuteas cuando los artiacuteculos sean maacutes de cincuenta Seguacuten la jurisprudencia constitucional estos teacuterminos son haacutebiles y se cuentan a partir del diacutea siguiente a aqueacutel en que el proyecto fue recibido para la correspondiente sancioacuten presidencial Por otra parte el proyecto objetado debe ser devuelto a la caacutemara en que tuvo origenlO y en tanto constituye un acto de Gobierno ll es necesario que las objeciones sean firmadas por el Presidente de la Repuacuteblica y el ministro del ramo
82 Una vez recibido el proyecto sin sancioacuten presidencial y con observaciones en la caacutemara en la cual tuvo origen las objeciones deben ser sometidas a conocimiento de las plenarias de la Caacutemara de Representantes y del Senado de la Repuacuteblica a traveacutes de su publicacioacuten en la Gaceta del Congreso 12
Luego se debe conformar una comisioacuten accidental para hacer el estudio de las objeciones y presentar un informe en el que ademaacutes de analizarse el alcance de la impugnacioacuten se proponga una decisioacuten a adoptar por parte de cada una de las plenarias Este informe a las objeciones gubernamentales del respectivo proyecto de ley a su vez debe ser publicado en la respectiva Gaceta del Congreso a efectos de que sea conocido por el pleno de las dos corporaciones legislativas
83 Cumplidos los anteriores presupuestos de publicidad tanto de las objeciones como del informe respectivo preparado por la comisioacuten accidental de conformidad con el Acto Legislativo O 1 de 2003 la deliberacioacuten y votacioacuten de este uacuteltimo debe ser anunciada por parte de la presidencia de cada una de las caacutemaras de forma precedente a la sesioacuten en la que tendraacute lugar dicha discusioacuten y votacioacuten La fecha de la sesioacuten posterior para la votacioacuten del informe sobre las objeciones ha de ser cierta determinada o por lo menos determinable y el acto de manifestacioacuten de voluntad de cada congresista solo puede ocurrir en la sesioacuten precisa y exacta en la cual se anuncioacute que ello tendriacutea 1ugar13 bull
84 Adicionalmente conforme a lo dispuesto en los artiacuteculos 145 y 167 CP la votacioacuten del informe de insistencia en la plenaria de cada una de las caacutemaras debe haberse llevado a cabo previa deliberacioacuten con al menos una cuarta parte de los miembros Asiacute mismo la decisioacuten debe tomarse con la asistencia de la mayoriacutea de los integrantes de la respectiva corporacioacuten y ser aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra caacutemara
85 Por uacuteltimo la Corte ha sostenido que debe existir congruencia entre el contenido normativo enviado a sancioacuten presidencial y el tomado en consideracioacuten en el informe de las objeciones discutido y aprobado por el Congreso l4bull No obstante dicha congruencia no constituye un requisito de forma expresamente establecido en la Constitucioacuten Poliacutetica ni en la Ley 5a de 1992 la Sala Plena ha considerado que es una exigencia consustancial al traacutemite de las objeciones gubernamentales Como se indicoacute las objeciones son una etapa especial dentro del procedimiento legislativo pues el proyecto de ley objetado debe volver a las caacutemaras a segundo debate en donde se deberaacuten acoger o rechazar (total o parcialmente) los reparos del Gobierno En este sentido la reedicioacuten de este segundo debate parlamentario se encuentra circunscrita a los puntos objeto de discrepancia y por consiguiente la insistencia del Congreso que activa la competencia de la Corte debe versar total o parcialmente sobre el mismo texto objetado por el Ejecutivo
422 Cumplimiento de los requisitos del traacutemite de objeciones presidenciales en el presente asunto
9 De acuerdo con la actual doctrina constitucional la decisioacuten judicial sobre las objeciones gubernamentales no solo supone el anaacutelisis al contenido de las discrepancias del Presidente frente al
insistencia del Congreso de la Repuacuteblica Por tanto omitiraacute el anaacutelisis del todo el proceso legislativo anterior teniendo en cuenta que el mismo es susceptible de ( ) demandas ciudadanas 10 Art 165 CP 11 Sentencia C-196 de 2009 MP (e) Clara Elena Reales Gutieacuterrez 12 Artiacuteculo 2 de la Ley 1431 de 2011 t 5gt D 13 Sentencia C-644 de 2004 MP Rodrigo Escobar Gil J 14 Auto 476 de 2017 MP Alejandro Linares Cantillo
111
correspondiente proyecto de ley como inicialmente se considerabaIs sino tambieacuten el control del procedimiento llevado a cabo para su formulacioacuten y del seguido por las caacutemaras en orden a insistir en la iniciativa aprobada de manera que la competencia de la Corte sea vaacutelidamente activada Se ha considerado asiacute mismo que la extensioacuten de la revisioacuten al traacutemite se justifica en la medida en que se preveacuten reglas especiacuteficas que de no seguirse implican ciertas consecuencias y obligaciones juriacutedicas ya sea para el Presidente de la Repuacuteblica o el Congreso l6bull
A continuacioacuten la Sala verificaraacute los procedimientos de formulacioacuten de las objeciones y la aprobacioacuten de la insistencia por el Congreso en el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano de acuerdo con las pautas indicadas en precedencia (fundamentos 81 a 85)
91 Oportunidad A traveacutes de oficio recibido en la Secretariacutea Juriacutedica de la Presidencia de la Repuacuteblica ellO de junio de 2017 el Secretario General de la Caacutemara de Representantes remitioacute el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano en cumplimiento de los arts 1574 165 Y 166 CP Y 196 de la Ley 5a de 1992
Por su parte el Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten devolvieron al Presidente de la Caacutemara de Representantes el texto de Proyecto de Ley sin la respectiva sancioacuten junto con un escrito de objeciones por razones de inconveniencia y de inconstitucionalidad El documento fue recibido el 9 de junio de 2017 lo que quiere decir que su presentacioacuten fue oportuna dado que el Ejecutivo por tratarse de un proyecto con menos de 20 artiacuteculos disponiacutea de seis diacuteas haacutebiles para oponerse al Proyecto y este plazo venciacutea exactamente el mismo diacutea en que el escrito fue recepcionado
92 Publicacioacuten Las objeciones presidenciales fueron publicadas el viernes 16 de junio de 2017 en la Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica Ndeg 505
93 Conformacioacuten de la comisioacuten accidental y publicacioacuten del informe a las objeciones El Senado de la Repuacuteblica designoacute a Andreacutes Garciacutea Zuccardi miembro de esta Caacutemara y la Caacutemara de Representantes nombroacute a Jorge Eliecer Tamayo Marulanda Ciro Antonio Rodriacuteguez Pinzoacuten y Jo1m Eduardo Molina Figueredo pertenecientes a esta Corporacioacuten Legislativa como miembros de la Comisioacuten Accidental para el estudio de las objeciones al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara Esta Comisioacuten preparoacute un informe que se publicoacute el martes 12 de septiembre de 2017 en las Gacetas del Congreso de la Repuacuteblica 772 y 773 en el cual se propuso no aceptar los reparos del Gobierno
15 Inicialmente la Corte consideraba que la revisioacuten en estos casos se limitaba al estudio y decisioacuten de las objeciones como habiacutean sido formuladas sin abarcar aspectos no sefialados por el Ejecutivo bajo la consideracioacuten de que la decisioacuten debiacutea estar enmarcada exclusivamente en la dinaacutemica de los controles interorgaacutenicos y en esa medida no podiacutea afectar la posibilidad de que con posterioridad los ciudadanos ejercieran la accioacuten puacuteblica de inconstitucionalidad contra las normas objetadas Sin embargo en la Sentencia C-1404 de 2000 MM pp Carlos Gaviria Diacuteaz y Aacutelvaro Tafur Galvis la Sala varioacute expliacutecitamente el precedente y definioacute que por razones loacutegicas y constitucionales era necesario el pronunciamiento sobre aspectos no planteados por el Gobierno pero cuyo anaacutelisis resultaba un presupuesto indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad formuladas en las objeciones De un lado indicoacute que las reglas de derecho que se han de aplicar al estudio de las objeciones se derivan en no pocos casos de otras reglas o principios maacutes generales no mencionados en las objeciones pero que resultan insoslayables para fundamentar cualquier decisioacuten De otro lado consideroacute que en tanto el mandato del artiacuteculo 2418 CP califica las decisiones de la Corte como definitivas si no se efectuacutea en ellas el anaacutelisis de constitucionalidad de los mencionados temas conexos eacutestos quedaraacuten cobijados por el efecto
de cosa juzgada constitucional que se deriva de la decisioacuten final sobre la objecioacuten como tal y en consecuencia ninguacuten ciudadano podraacute controvertirlos en el futuro La Sala Plena explico que al pronunciarse sobre tales asuntos conexos en realidad no se coartaba el derecho de los ciudadanos de ejercer la accioacuten puacuteblica de iexclnconstitucionalidad en la medida en que una vez la Corte emita el fallo en todo caso la mencionada accioacuten no seraacute procedente respecto de los temas que se relacioacutenan directamente con el objeto central de la sentencia A partir de esta variacioacuten del precedente praacutecticamente en todos los casos la Sala ha considerado necesario controlar la constitucionalidad del procedimiento seguido por el Congreso de la Repuacuteblica y el Gobierno que dio lugar a la intervencioacuten de la Corte para decidir sobre las objeciones 16 Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado De este modo si el Presidente no propone objeciones dentro del teacutermino previsto -o no lo hace en debida forma- debe sancionar y promulgar el proyecto de ley (Art 166 CP) Por su 5 parte si el proyecto de leyes objetado total o parcialmente por el Gobierno las caacutemaras deberaacuten surtir de nuevo el segundo 7J debate para analizar las observaciones formuladas (Art 167 CP)
94 Anuncio previo a la discusioacuten y votacioacuten de las objeciones En las sesiones plenarias del Senado de la Repuacuteblica del 12 de septiembre de 2017 17 Y de la Caacutemara de Representantes del 13 de septiembre de 201718 se anuncioacute que el citado informe sobre objeciones gubernamentales se pondriacutea en consideracioacuten y votariacutea los diacuteas 13 y 19 de septiembre respectivamente
95 Votacioacuten del informe de objeciones En las anteriores fechas las plenarias del Senado 19 y la Caacutemara de Representantes20 aprobaron efectivamente el informe de la Comisioacuten Accidental sobre las objeciones presidenciales En el Senado de la Repuacuteblica se hicieron presentes al inicio de la sesioacuten 90 senadores de los 101 que en ese momento lo conformaban y la aprobacioacuten del informe se llevoacute a cabo a partir de 56 votos por el Siacute y O votos por el N021 emitidos a traveacutes del sistema de voto nominal y puacuteblico En la Caacutemara de Representantes se hicieron presentes al inicio de la sesioacuten 147 de los 166 miembros y la aprobacioacuten del informe se realizoacute a partir de los 87 votos por el Siacute Y O votos por el No asiacute mismo depositados a traveacutes del sistema de voto nominal y puacuteblic022bull
En este orden de ideas la Corte encuentra que el informe de objeciones fue vaacutelidamente aprobado De un lado en la plenaria del Senado de la Repuacuteblica existioacute quorum deliberatorio e4 de los miembros) y decisorio eh de los miembros) pues estuvieron presentes al inicio de la sesioacuten 90 senadores y el informe fue votado por 56 de ellos Asiacute mismo se aproboacute por mayoriacutea absoluta (2+ 1 de los miembros) pues los 56 votos emitidos fueron a favor del informe que propuso rechazar las objeciones gubernamentales
Debe efectuarse con todo una precisioacuten Como se indicoacute el 12 de septiembre de 2017 el Secretario del Senado anuncioacute al Pleno de la Corporacioacuten Legislativa que el Proyecto Ley objetado se discutiriacutea y votariacutea en la proacutexima sesioacuten Al siguiente diacutea es decir el 13 de septiembre de 2017 se anuncioacute sin embargo una vez maacutes dentro de los proyectos que seriacutean considerados y eventualmente votados en la proacutexima sesioacuten plenaria la iniciativa legislativa objetada23bull Pese a esto el mismo diacutea luego de finalizar la enunciacioacuten de dicha lista de proyectos y de que varios senadores dejaron algunas constancias la Presidencia del Senado concedioacute la palabra al Senador Andreacutes Felipe Garciacutea Zuccardi quien invitoacute al Pleno a votar positivamente el informe sobre las objeciones Acto seguido el Presidente de esa Caacutemara sometioacute a consideracioacuten de la Plenaria el referido informe y fue aprobado con los resultados precedentemente indicados24bull
De acuerdo con lo anterior el anuncio previo fue realizado en dos oportunidades Pese a esto la Corte subraya como relevante que la discusioacuten y votacioacuten efectivas se produjeron el diacutea inicialmente sentildealado para el efecto y que el informe sobre las objeciones en el Senado de la Repuacuteblica fue aprobado por mayoriacutea absoluta como lo ordenan las reglas citadas a partir de un resultado de 56 votos por el Siacute y O por el No Esto indica que la finalidad del anuncio previo se cumplioacute a cabalidad y por lo tanto en dicha Caacutemara el traacutemite de aprobacioacuten del informe relativo a las objeciones gubernamentales se llevoacute a cabo con observancia de los procedimientos legales y constitucionales correspondientes
El informe sobre las objeciones tambieacuten fue vaacutelidamente aprobado en la Caacutemara de Representantes En la plenaria de esta Corporacioacuten Legislativa compuesta por 166 miembros existioacute quorum deliberatorio (4 de los miembros) y decisorio (h de los miembros) dado que estuvieron presentes al inicio de la sesioacuten 144 representantes y el informe fue votado por 86 de ellos De igual forma se votoacute por mayoriacutea absoluta eh+1 de los miembros) en la medida en que los 86 votos depositados fueron a favor del informe que propuso no aceptar las objeciones gubernamentales
96 Por uacuteltimo la Sala encuentra que el texto del proyecto de ley objetado es exactamente el mismo en el cual el Congreso insistioacute de modo que se cumple la exigencia de congruencia entre los dos contenidos
l7 Acta de Sesioacuten 15 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 52 de 2018 IS Acta de Sesioacuten 244 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1072 de 2017 19 Acta de Sesioacuten 16 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 53 de 2018 20 Acta de Sesioacuten 245 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1014 de 2017 21 Seguacuten certificacioacuten expedida por el Secretario General allegada a la Corte mediante oficio del 23 de abril de 2018 y se evidencia tambieacuten en el Acta de Sesioacuten 15 contenida en la Gaceta del Congreso 53 de 2018 22 Conforme a la certificacioacuten emitida por el Secretario General de la Caacutemara de Representantes enviada a la Corte mediante oficio del 1 de noviembre de 2017 y consta en el Acta de Sesioacuten 245 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1014 de 2017 23 Acta de Sesioacuten 16 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 53 de 2018 p 8 24 iexclbid p 11
97 Rechazados de este modo los reparos del Gobierno nacional el Presidente del Senado remitioacute a la Corte el expediente legislativo para que la Corte decidiera sobre la exequibilidad del Proyecto de Ley
10 En este orden de ideas la Sala concluye que las caacutemaras legislativas y el Gobierno nacional cumplieron los requisitos de procedimiento establecidos en las normas pertinentes para este tipo traacutemites y corresponde en consecuencia decidir de fondo sobre las objeciones gubernamentales formuladas
43 El contenido de las objeciones gubernamentales
431 Entre el tiacutetulo del Proyecto de Ley objetado y su contenido existe una relacioacuten de conexidad
11 A juicio de la Sala Plena no puede predicarse falta de correspondencia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen jurfdico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano a la luz de las reglas jurisprudenciales sobre la materia construidas por la Corte
12 De conformidad con el artiacuteculo 169 de la Constitucioacuten [e]l tiacutetulo de las leyes deberaacute corresponder precisamente a su contenido precepto que se traduce en la obligacioacuten para el Congreso de la Repuacuteblica de fijar un tiacutetulo a cada una de las leyes que aprueba y de proporcionarle una redaccioacuten articulada armoacutenica y temaacutetica con el contenido de los correspondientes compendios normativos25 bull En tanto se trata de un mandato constitucional y el control que se le confiere a la Corte abarca los vicios materiales y de procedimiento en la formacioacuten de los actos juriacutedicos implica un deber que se incorpora como paraacutemetro de constitucionalidad de las leyes El alcance de esta norma cobija tanto la existencia del tiacutetulo como su contenido en la medida en que este debe guardar la precitada relacioacuten de correspondencia26
bull
13 El tiacutetulo encabezado o epiacutegrafe de las leyes o actos legislativos cumple varios papeles importantes al circunscribir la materia regulada (i) proporciona el reflejo del contenido previsto en el articulado como elemento pedagoacutegico para la ciudadaniacutea que facilita la identificacioacuten difusioacuten y cumplimiento de la respectiva normatividad (ii) permite a los destinatarios de las disposiciones llevar a cabo su consulta a traveacutes de la clasificacioacuten a partir del tema al que se refieren sobre la base de que normas aisladas no se encuentran recogidas dentro de leyes que regulan otras materias (iii) sirve como criterio de interpretacioacuten para establecer el sentido de las disposiciones contenidas en un mismo conjunto a partir de un canon sistemaacutetico y contextual27 y (iv) contribuye en muchos casos a determinar eventuales desconocimientos al principio de unidad de materia28 bull
14 Evidentemente el mandato de correspondencia entre el tiacutetulo y el articulado al que antecede puede ser satisfecho en un sinnuacutemero de maneras pues con frecuencia las conexiones temaacuteticas y las funciones que desempentildea resultan cumplidas a partir de muchos enunciados linguumliacutesticos Esto implica de suyo que al redactar la foacutermula que encabezaraacute cada una de las leyes el Legislador dispone como regla general de un amplio margen de configuracioacuten29bull La jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido con todo que esta libertad para titular los conjuntos de disposiciones legales tiene varios liacutemites En general el Congreso no puede dejar de cumplir con unos miacutenimos en su disentildeo y le estaacute vedada la adopcioacuten de contenidos de cierto caraacutecter
25 Sentencia C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto 26 Ver las Sentencias C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-821 de 2006 Cit 27 rE] tiacutetulo de las leyes a pesar de no constituir una norma en estricto sentido en tanto de ellos no es deducible un mandato una prohibicioacuten o una permisioacuten si exhibe valor como criterio de interpretacioacuten de las normas contenidas en el cuerpo de la ley Siendo asiacute es claro que incluso los criterios de interpretacioacuten de la ley que emanan del texto del tiacutetulo o encabezado de la misma son pasibles del control de constitucionalidad puesto que un titulo contrario a los preceptos constitucionales de no ser excluido del ordenamiento juriacutedico padrla conducir a una interpretacioacuten de parte o toda la ley no conforme con el estatuto superior Sentencia C-152 de 2013 Cfr asiacute mismo las Sentencias C-152 de 2015 MPLuis Ernesto Vargas Silva C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-230 de 2008 MP Rodrigo Escobar Gil C-290 de 2000 MP Vladimiro Naranjo Mesa y C-1)85 de 2000 MM PP MP Vladimiro Naranjo Mesa y Carlos Gaviria Diacuteaz 28 Cfr Sentencias C-393 de 2011 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-908 de 2007 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-152 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva 29 Ver Sentencia C-152 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva
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Asiacute en primer lugar el tiacutetulo de las leyes no debe carecer de toda relacioacuten con su contenido pues por expresa exigencia del articulo 169 CP debe subsistir la necesaria correspondencia a que se ha hecho referencia En segundo lugar el nombre de una ley no puede ser discriminatorio y por ende al Legislador le estaacute constitucionalmente vedado el empleo de criterios que la propia Carta Poliacutetica sentildeala como prohibidos para diferenciar entre personas tales como la raza el sexo la opinioacuten poliacutetica o filosoacutefica el origen nacional etc De esta forma seriacutea inconstitucional un tiacutetulo que nominara la ley en cuestioacuten por ejemplo Ley-Antisemita o Ley-Anticomunista3o En tercer lugar se encuentran excluidos tambieacuten tiacutetulos que tengan como efecto la sustitucioacuten total del nuacutemero y la descripcioacuten general del contenido de la Ley pues aquellos requisitos se hallan expliacutecitamente establecidos en la Ley 5a de 1992 Orgaacutenica del Reglamento del Congreso
Por uacuteltimo el nombre o subtiacutetulo de la ley no debe conceder reconocimientos privilegios u honores a una persona especiacutefica dado que estas materias son objeto de leyes especiales denominadas leyes de honores que se someten a unos requisitos particulares (Art 15015 Cp)31 Debe ser claro en todo caso que a la luz del principio democraacutetico maacutes allaacute de las prohibiciones mencionadas el mandato constitucional de fijar un encabezado a la ley que guarde relacioacuten de correspondencia sustantiva con el contenido de las respectivas disposiciones permite la utilizacioacuten de variadas foacutermulas y salvo casos de evidente desconexioacuten temaacutetica el epiacutegrafe seraacute solo excepcionalmente cuestionable A menudo como ha sostenido la Corte la ilustracioacuten geneacuterica de la materia que se pretende regular32 o la mencioacuten del fin o de propoacutesitos que se persiguen a traveacutes de ella seraacuten suficientes33
15 En el presente asunto el Gobierno nacional sostiene que la ruptura de la correspondencia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley objetado se produce porque seguacuten el primero la eventual ley establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano mientras que de acuerdo con el segundo habriacutea lugar a la creacioacuten de una nueva universidad El Procurador General de la Nacioacuten coincide en que se desconoce la norma constitucional en cuestioacuten porque el contenido del Proyecto tiende no en la direccioacuten en que el tiacutetulo sugiere es decir hacia el establecimiento sino hacia la transformacioacuten de la naturaleza y reacutegimen y en uacuteltimas la creacioacuten de un Centro Educativo distinto Las conclusiones a las cuales llegan estos puntos de vista sin embargo a juicio de la Corte se basan en una lectura aislada del tiacutetulo censurado y se encuentran desprovistas del contexto que condujo a la aprobacioacuten del Proyecto de Ley bajo examen
16 Tanto en la exposicioacuten de motivos como en el informe de las objeciones presidenciales se muestra que en la actualidad existe una ambiguumledad respecto de la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico Se indica que mediante Ordenanza del 24 de febrero de 2000 la Asamblea Departamental de Casanare autorizoacute al Gobernador para asociarse con entidades puacuteblicas y privadas de los niveles nacional regional departamental y municipal con instituciones extranjeras multinacionales o internacionales y con particulares a fin de crear la Institucioacuten como entidad de participacioacuten mixta sin aacutenimo de lucro A partir de lo anterior el 16 de marzo de 2000 la Fundacioacuten fue constituida mediante documento privado con base en los aportes del Departamento (96) y de entidades particulares34bull
El Ministerio de Educacioacuten Nacional por su parte mediante la Resolucioacuten 1311 de 2002 reconocioacute personeriacutea juriacutedica a la entidad como institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter privado sin aacutenimo de lucro Asiacute mismo a traveacutes de la Resolucioacuten 6538 del 2011 ratificoacute una reforma a los estatutos de Unitroacutepico sobre la base de que se trataba de una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter privado Pese a todo esto en los antecedentes legislativos se hace referencia a la incertidumbre existente acerca de la naturaleza juriacutedica de la institucioacuten y se sentildeala que incluso el propio Ministerio de Educacioacuten solicitoacute en su momento concepto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sobre la posibilidad de crear y reconocer una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto y asemejarla a una sociedad de economiacutea mixta
De acuerdo con la exposicioacuten de motivos y el informe sobre las objeciones gubernamentales habriacutea dos tesis posibles acerca de la naturaleza juriacutedica de la Universidad (i) podriacutea entenderse de naturaleza privada y sin aacutenimo de lucro como en principio lo consideroacute el Ministerio de Educacioacuten pese a los
30 Sentencia C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa 31 Sentencias C-752 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva cit C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa Cshy821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-393 de 2011 MP Mariacutea Victoria Calle Correa n Sentencias C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-026 de 1993 MP Jaime Sanfn Greiffenstein 33 Sentencia C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa 34 Gaceta del Congreso 773 p 9
middot
aportes de naturaleza principalmente puacuteblica que la alimentan o (ii) podriacutea ser una entidad de participacioacuten mixta al contar dentro de su patrimonio con capital puacuteblico y privado Sin embargo se subraya que mediante pronunciamiento del 9 de julio de 2015 (radicacioacuten 2242) la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado concluyoacute que era imposible que el servicio puacuteblico de educacioacuten superior fuera prestado por una persona juriacutedica mixta (bien sea sociedad o fundacioacuten) asimilable a una sociedad de economiacutea mixta dada la naturaleza objeto y diferentes fines que estas poseen En estas circunstancias el infonne sobre las objeciones resalta que la misma Sala de Consulta y Servicio Civil recomendoacute normalizar la situacioacuten de la Universidad a fin de superar todas las situaciones faacutecticas y juriacutedicas que pudieran afectar la prestacioacuten del servicio puacuteblico sin desconocerse las expectativas legiacutetimas de los estudiantes3s bull
De esta manera conforme lo evidencia la citada motivacioacuten el Proyecto de Ley busca resolver la referida incertidumbre al proporcionar la manera de oficializar la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano reconocida en principio como de caraacutecter privado por el Ministerio de Educacioacuten Seguacuten se indica la mutacioacuten de naturaleza privada a puacuteblica de instituciones de educacioacuten superior ya ha tenido lugar con anterioridad por lo menos en dos casos De una parte se encuentra la Ley 67 de 1968 que establecioacute la situacioacuten juriacutedica de la Universidad Francisco de Paula Santander de la ciudad de Cuacutecuta y de la otra el Decreto Departamental 553 del 5 de agosto de 1970 que oficializoacute la Fundacioacuten Universidad de Pamplona
17 En este orden de ideas a juicio de la Sala es claro que cuando el artiacuteculo 1 deg del Proyecto de Ley objetado sentildeala que el propoacutesito de la regulacioacuten es otorgar herramientas necesarias para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico y en el artiacuteculo 2deg se autoriza a la Asamblea del Departamento de Casanare a oficializar la Institucioacuten a traveacutes de tales instrumentos y mecanismos se pretende precisamente lo indicado en el tiacutetulo del articulado propuesto esto es establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Entidad
Como se sentildealoacute con la nonnatividad el Legislador busca superar la incertidumbre acerca de las caracteriacutesticas juriacutedicas de Unitroacutepico Pues bien dado que esta incertidumbre se deriva de que en su patrimonio el Centro Educativo cuenta con recursos puacuteblicos (en su mayoriacutea) y aportes privados pero a la vez no es posible que entidades mixtas presten el servicio de educacioacuten la manera elegida por el Congreso para clarificar la naturaleza de la Fundacioacuten es a traveacutes de la autorizacioacuten para que se proceda a su oficializacioacuten Esta autorizacioacuten para la clarificacioacuten de la naturaleza juriacutedica de la Universidad equivale entonces de fonna mediata a establecer su naturaleza y reacutegimen juriacutedico como lo preveacute el tiacutetulo del Proyecto de Ley Establecer significa en este caso no crear por primera vez la naturaleza juriacutedica de la Universidad como lo entienden el Gobierno nacional y el Procurador General de la Nacioacuten sino fijar o definir dicha naturaleza en orden a superar la citada situacioacuten de incertidumbre en que actualmente se encuentra
En otros teacutenninos dadas las condiciones de incertidumbre sobre el caraacutecter legal de Unitroacutepico el Legislador pretende su clarificacioacuten definicioacuten o el establecimiento de su naturaleza y reacutegimen juriacutedico (como indica el tiacutetulo) mediante la autorizacioacuten para su oficializacioacuten en la estructura administrativa al Departamento de Casanare (seguacuten lo indicado en los Arts 1 Y 2 del Proyecto objetado) lo cual resulta loacutegicamente coherente Debe tenerse en cuenta que por razoacuten de la distribucioacuten de competencias las nonnas legales propuestas no llevan a cabo directamente la referida oficializacioacuten pues ello corresponde a la Asamblea Departamental de confonnidad con el artiacuteculo 58 de la Ley 30 de 1992 Sin embargo las disposiciones legales en las que el Congreso insiste penniten esa oficializacioacuten y en consecuencia de fonna indirecta sirven a los fines de clarificar su naturaleza y reacutegimen juriacutedico en los teacutenninos anunciados en su tiacutetulo
18 Por otro lado pese a que pueda tratarse de una modificacioacuten sustancial del caraacutecter de la Universidad ello no es equivalente a que se esteacute autorizando la creacioacuten de una institucioacuten de educacioacuten superior nueva De hecho el artiacuteculo 2 del Proyecto precisa que no habraacute necesidad de disolucioacuten de la Fundacioacuten y los ejemplos a los que se hace referencia en la exposicioacuten de motivos y en el infonne sobre las objeciones presidenciales muestran que instituciones como las Universidades Francisco de Paula Santander (de Cuacutecuta) y de Pamplona al oficializarse fueron justamente modificadas en su caraacutecter a traveacutes de leyes y decretos pero no creadas ex nuovo
35 iexclbid
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19 En este orden de ideas la Corte concluye que existe una relacioacuten de correspondencia entre el tiacutetulo del Proyecto de Ley objetado y su contenido y en consecuencia la objecioacuten gubernamental al respecto carece de asidero y deberaacute declararse infundada
La Sala Plena advierte con todo que solo avala por esta uacutenica ocasioacuten la superacioacuten de anonnalidades como aquella a la que se ha hecho referencia a traveacutes de una Ley aprobada con ese propoacutesito En el informe sobre las objeciones seguacuten se dejoacute ilustrado la Comisioacuten Accidental admitioacute que la pretensioacuten era corregir el error generado por el vaciacuteo juriacutedico establecido en el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 toda vez que dicha legislacioacuten solo concibe Instituciones de Educacioacuten Superior de tipo Estatales u Oficiales Privadas o de economiacutea Solidaria en la cual no cabe la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano (Unitroacutepico) En este sentido sentildealoacute que el Ministerio de Educacioacuten Nacional reconocioacute personeriacutea a la Entidad como una Institucioacuten de Educacioacuten superior con el caraacutecter de Institucioacuten Universitaria de tipo privado pese a que se trata de una fundacioacuten de participacioacuten mixta creada a instancias del departamento de Casanare y de otras entidades puacuteblicas y privadas Asiacute la propia Comisioacuten Accidental aceptoacute que el Centro de Educativo fue constituido sin sujecioacuten (o como un Centro Educativo atiacutepic[oJ frente) a lo dispuesto en la Ley 30 de 1992
En efecto seguacuten el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 las instituciones de educacioacuten superior solo pueden ser (i) estatales u oficiales (ii) privadas o (iii) de economiacutea solidaria Por consiguiente desde el punto de vista de su origen no es posible constituir una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto ya sea teacutecnica profesional institucioacuten universitaria escuela tecnoloacutegica o universidad36
bull Asiacute mismo seguacuten el artiacuteculo 58 iacutedem la creacioacuten de universidades estatales u oficiales y demaacutes instituciones de educacioacuten superior del Estado corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Sin embargo de conformidad con el artiacuteculo 23 citado ni en el nivel nacional ni en el territorial es posible establecer una institucioacuten de educacioacuten superior de origen y patrimonio mixto
En consecuencia resulta claro que Unitroacutepico fue juriacutedicamente constituida y oficialmente reconocida al margen de las reglas especiacuteficas contenidas en la Ley 30 de 1992 como es admitido por la Comisioacuten Accidental que preparoacute el informe sobre las objeciones~ Con todo la Sala es consciente de las implicaciones que en este momento tendriacutea resolver dicha anomaliacutea mediante alternativas como la disolucioacuten de la persona juriacutedica en especial para la comunidad de estudiantes y trabajadores quienes han cursado sus estudios y laborado en la Entidad respectivamente al amparo de la confianza legiacutetima en su reconocimiento oficial y en el otorgamiento de registro calificado a un nuacutemero importante de sus programas
Por lo anterior estima que de forma excepcional y en atencioacuten a las citadas circunstancias la superacioacuten de la situacioacuten a traveacutes de la autorizacioacuten legal para llevar a cabo la oficializacioacuten de la Entidad es compatible con los estaacutendares constitucionales del derecho a la educacioacuten y la obligacioacuten estatal de garantizar la continuidad en la prestacioacuten del servicio (Art 67 de la CP) asiacute como la salvaguarda de las expectativas legiacutetimas creadas (Art 83 de la CP ) Se subraya sin embargo que las inconsistencias en la creacioacuten de instituciones no deben ser solucionadas por regla general mediante la expedicioacuten de leyes con mayor razoacuten trataacutendose de entes encargados de asegurar un derecho y un servicio puacuteblico que tiene funcioacuten social (Art 67 inc 1deg deacute la CP) Debe enfatizarse que esta materia y en especial la puesta en marcha de instituciones de educacioacuten superior se encuentran debidamente regladas en la Ley 30 de 1992 y que los entes nacionales y del orden territorial deben proceder a su creacioacuten con estricta observancia de los procedimientos y requisitos establecidos en ella y en las normas que la adicionen y modifiquen
432 El artiacuteculo 2deg del Proyecto de Ley impugnado no tiene efectos confiscatorios
20 El Gobierno atribuye al artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley imprecisiones y el hecho de que el traslado de recursos por donaciones o renuncia de los miembros que alliacute se preveacute es juriacutedicamente imposible debido a que la entidad tiene el caraacutecter de una fundacioacuten sin aacutenimo de lucro y lo primero solo resulta procedente en sociedades comerciales donde la participacioacuten de los socios en el capital de la persona juriacutedica se encuentra representado en acciones cuotas o partes de intereacutes social Agrega que incluso si lo anterior fuera viable no es claro por queacute esos recursos deberiacutean ser recibidos por el Departamento como persona juriacutedica distinta a la Universidad En consecuencia para el Gobierno el efecto de la
~b36 Seguacuten el artiacuteculo 16 de la Ley 30 de 1992 [sjon instituciones de Educacioacuten Superior a) Instiacutetuciones Teacutecnicas )Profesionales b) Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnoloacutegicas c) Universidades
lh
norma es que se incorporan los bienes de Unitroacutepico a la estructura administrativa del Departamento de Casanare sin compensacioacuten alguna lo cual implicariacutea un caso de confiscacioacuten proscrito por el artiacuteculo 34 de la CP
21 La confiscacioacuten ligada a la supresioacuten del derecho de propiedad ha sido asociada comuacutenmente a una pena a raiacutez de sus oriacutegenes histoacutericos de ahiacute que el artiacuteculo 34 de la CP proscriba su imposicioacuten como sancioacuten Sin embargo en el sistema constitucional colombiano se entiende que el fenoacutemeno de la confiscacioacuten se configura en general cuando a traveacutes de una medida legal generalmente tributaria el Estado toma de forma unilateral los bienes o el patrimonio que el ciudadano obtiene a partir de su actividad econoacutemica de modo que en la praacutectica queda en buena medida eliminado su derecho a la propiedad privada y la legitimidad de sus proyectos encaminadas a obtener utilidades37
bull
La jurisprudencia constitucional ha mostrado que en la expresioacuten confiscacioacuten no se halla comprendida necesariamente la idea de una sancioacuten o de una pena38bull En este sentido lo relevante para considerar que una norma tiene efectos confiscatorios es que comporte como consecuencia de su aplicacioacuten unilateral la anulacioacuten del derecho de propiedad del afectado bien sea que la prescripcioacuten sea de origen civil penal administrativo o tributario Asiacute mismo una norma posee implicaciones confiscatorias no solo con prescindencia del motivo que alienta su establecimiento legal sino tambieacuten con independencia de su finalidad39
22 En el presente asunto la Sala encuentra que la objecioacuten gubernamental pierde de vista que el enunciado normativo objetado descarta que el Departamento de Casanare pueda llevar a cabo una absorcioacuten unilateral y arbitraria de los bienes o el patrimonio de Unitroacutepico El artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley autoriza a la Asamblea Departamental a iniciativa del Gobernador para oficializar la Universidad previa renuncia o donacioacuten al Departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten si asiacute lo establecen sus estatutos internos Para el Gobierno nacional esta norma tiene implicaciones confiscatorias pues en siacute misma poseeriacutea el efecto de eliminar el patrimonio de la Fundacioacuten El precepto sin embargo posee un alcance distinto al que se le atribuye
Las fundaciones son personas juriacutedicas sin aacutenimo de lucro surgidas de la voluntad de una persona natural o juriacutedica o del querer de varias acerca de su constitucioacuten fines y medios para alcanzarlos Cuando se constituye una fundacioacuten se afectan unos bienes o dineros preexistentes a la realizacioacuten de unos propoacutesitos de beneficencia puacuteblica de utilidad comuacuten o de intereacutes social4obull El patrimonio de la fundacioacuten es autoacutenomo y se destina uacutenica y exclusivamente al objetivo sentildealado por los fundadores Como consecuencia de esta naturaleza aquellos no tienen cuotas sociales o porcentajes de participacioacuten en el patrimonio de la persona juriacutedica (Art 237 del CC) Una vez asignan determinados recursos a la realizacioacuten de los fines indicados aquellos pasan a ser de la fundacioacuten y de igual forma los eventuales excedentes o beneficios tambieacuten se aplican a la misma finalidad que otorga sentido a la constitucioacuten de la entidad
En este orden de ideas cuando el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley establece que la oficializacioacuten de Unitroacutepico que se autoriza procederaacute previa renuncia o donacioacuten al departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano si asiacute lo establecen sus estatutos internos en rigor no se hace referencia a una renuncia a derechos de participacioacuten en el patrimonio de la Institucioacuten No obstante lo antiteacutecnico del enunciado normativo dado que se trata de una fundacioacuten como indica el Gobierno nacional no hay lugar a la renuncia de utilidad o cuota de participacioacuten alguna pues estas son inexistentes La norma debe interpretarse entonces en otro sentido
37 Cfr Sentencias C-464 de 1993 MP Antonio Barrera Carbonen y C-409 de 1996 MP Alejandro Martiacutenez Caballero Ver asiacute mismo la Sentencia C-93 1 de 2007 MP Marco Gerardo Monroy Cabra 38 Ver por todas la Sentencia C-169 de 2014 MP Maria Victoria Calle Correa 39 Naviera de Casanova Gustavo J Las llamadas laquomedidas tributarias de caraacutecter expropiatorioraquo y el principio de no confiscatoriedad en materia tributaria en AA VV Foros y debates ITVJornadas latinoamericanas y XXXIV colombianas de derecho tributario Instituto Colombiano de Derecho Tributario e Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario Bogotaacute D C 20 IO p 308 40 Sentencia C-284 de 2017 MP (e) Ivaacuten Humberto Escrucerfa Mayolo En la Sentencia se cita como fuente la Guiacutea Praacutectica de las Entidades Sin Aacutenimo de Lucro y del Sector Solidario de la Caacutemara de Comercio de Bogotaacute disponible en (httpbibliotecadigitalccborgcolbitstreamlhandle115208345Guia20Practica20Entidades20sino020Animo20de 20Lucropdfsequence=1)
En virtud de que las fundaciones carecen de aacutenimo de lucro y de que lo relevante es que los fundadores han afectado cierto patrimonio a los fines de utilidad puacuteblica sentildealados en su acto de constitucioacuten es esta voluntad la que debe ser protegida en aquellos supuestos en los cuales se pretenda alterar la naturaleza o la finalidad de la institucioacuten A este respecto la Carta Poliacutetica consagra como un valor superior la debida conservacioacuten y aplicacioacuten de las rentas de las entidades de utilidad comuacuten asiacute como el cumplimiento de la voluntad de los fundadores (Art 18926 de la CP) El Legislador debe por lo tanto salvaguardar el querer de quienes a traveacutes de una fundacioacuten han afectado recursos econoacutemicos a objetivos de beneficencia puacuteblica utilidad comuacuten o intereacutes social y en consecuencia es necesario tomar en cuenta su voluntad al momento de intervenir juriacutedicamente la respectiva entidad
De este modo en el presente asunto el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley debe ser interpretado en el entendido de que previa la oficializacioacuten del Centro Educativo los fundadores deberaacuten manifestar su anuencia no a que sus cuotas sociales pasen a ser del Departamento de Casanare sino a que Unitroacutepico adquiera caraacutecter puacuteblico Asiacute asumido el proyecto de norma no tiene efectos confiscatorios pues no comporta que la Asamblea de Casanare pueda ordenar la absorcioacuten unilateral del patrimonio de la Universidad y que los respectivos haberes pasen a ser del Departamento Por el contrario el Legislador fija una condicioacuten para que la oficialiacutezacioacuten de la Universidad tenga lugar consistente en que se produzca el con~entimiento por parte de los fundadores pero hacia el referido cambio de naturaleza juriacutedica no respecto de renuncia alguna a derechos patrimoniales
En otros teacuterminos las anteriores manifestaciones de voluntad no tendraacuten el sentido de una aquiescencia a que se transfiera o se done un patrimonio privado a la citada entidad territorial Los recursos de la Fundacioacuten se encuentran afectados a la finalidad sentildealada en sus estatutos y por ende el asentimiento de los fundadores que se requiere estaacute relacionado con el cambio de naturaleza juriacutedica de la Institucioacuten no con una renuncia a recursos de propiedad de aquellos En consecuencia el artiacuteculo objetado no posee efectos confiscatorios por cuanto estaacute excluido el correspondiente elemento de unilateralidad y en especial no supone entrega de la propiedad de particulares al Departamento de Casanare
23 En concordancia con la interpretacioacuten anterior en el informe de las objeciones gubernamentales presentado por la Comisioacuten Accidental se indica que la iniciativa legislativa objetada presupone un eventual entendimiento de voluntades libre de todo apremio de conformidad con los estatutos de la institucioacuten que permitiriacutean la transformacioacuten del claustro universitario de derecho privado a puacuteblico sin necesidad de disolucioacuten o liquidacioacuten De igual forma en el citado informe se indica que la Sala General de miembros activos de Unitroacutepico mediante oficio del 20 de noviembre de 2016 manifestoacute al Congreso de la Repuacuteblica apoyo al traacutemite legislativo
El Procurador General tambieacuten en un sentido anaacutelogo subraya que se parte del supuesto de que el oacutergano decisorio de la institucioacuten acepte la transformacioacuten a traveacutes de sus estatutos respetando asiacute plenamente la autonomiacutea de la voluntad reflejada en el manejo que los oacuterganos decisorios hagan de los aludidos estatutos De esta manera resulta evidente que el problema de constitucionalidad que plantea el Gobierno parte de una equiacutevoca interpretacioacuten del texto atacado el cual conforme a su sentido maacutes razonable y que el propio Legislador quiso adscribirle no posee efecto confiscatorio alguno Asiacute la objecioacuten que se examina tampoco tiene vocacioacuten de prosperidad y por consiguiente seraacute declarada infundada
24 Debe clarificarse que la Corte no se pronunciaraacute sobre la presunta afectacioacuten a la autonomiacutea universitaria que seguacuten el Procurador General de la Nacioacuten ocasiona la norma objetada por cuanto ese cargo no fue planteado por el Gobierno A este respecto la jurisprudencia constitucional ha clarificado advierte la Corte que no corresponde a ella al analizar las objeciones presidenciales hacer una revisioacuten oficiosa del proyecto de ley para determinar cuaacuteles disposiciones del mismo infringen la Constitucioacuten ni inventar las razones por las cuales aquellas podriacutean resultar lesionados pues es claro que esa labor le corresponde uacutenica y exclusivamente al Presidente de la Repuacuteblica tal como lo consagra la Con~titucioacuten (arts 165166 y 167) atendiendo la naturaleza y finalidad de las objeciones41
En los teacuterminos en que atraacutes se indicoacute42 solo es posible ampliar el alcance del examen sobre las
objeciones a aspectos no planteados por el Ejecutivo siempre que resulten un presupuesto
41 Sentencia C-090 de 2001 MP Carlos Gaviria Diacuteaz 42 Ver nota 14
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indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad aducidas De lo contrario la Corte solo deberaacute ocuparse de los cargos en los teacutenninos fonnulados por el Gobierno nacional En este caso no solo es claro que el supuesto desconocimiento de la autonomiacutea universitaria no constituiacutea un requisito loacutegico para conocer la objecioacuten por violacioacuten a la prohibicioacuten de confiscacioacuten sino que se trata de un argumento de inconstitucionalidad completamente independiente Por esta razoacuten la Sala no se pronunciaraacute de fondo al respecto
433 La objecioacuten sobre la obligacioacuten de evidenciar el impacto fiscal del Proyecto de Leyes infundada
25 El Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten sostienen que se desconocieron los artiacuteculos 334 de la CP y 7 de la Ley 819 de 2003 debido a que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende adoptar pese a que genera un impacto considerable en las finanzas puacuteblicas El Procurador General de la Nacioacuten concuerda con esta apreciacioacuten e indica que debioacute incluirse expresamente en la exposicioacuten de motivos y en las ponencias de traacutemite los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento
26 La Sala ha sentildealado que las leyes orgaacutenicas poseen un caraacutecter especial en comparacioacuten con las demaacutes leyes por su posicioacuten organizadora de un sistema legal que depende de ellasgt43 En este sentido debido a su jerarquiacutea nonnativa y a que contienen reglas sobre la propia produccioacuten de las leyes la actividad del Congreso de la Repuacuteblica se encuentra sujeta a ellas y constituyen pautas a seguir en detenninadas materias Como consecuencia el control de constitucionalidad implica la confrontacioacuten de las leyes ordinarias no solamente con los mandatos consagrados en la Carta sino tambieacuten con las nonnas orgaacutenicas que eventualmente gobiernan el traacutemite de su expedicioacuten44
27 El artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 [p]or la cual se dictan normas orgaacutenicas en materia de presupuesto responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones exige que en todo proyecto de ley ordenanza o acuerdo que ordene gastos o conceda beneficios tributarios se haga expliacutecito cuaacutel es su impacto fiscal y se establezca su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo De esta manera en la exposicioacuten de motivos de los proyectos y en cada una de las ponencias para los debates se deben incluir expresamente los costos fiscales de las iniciativas y la fuente de ingreso adicional para cubrirlos Asiacute mismo el precepto establece que durante el traacutemite el Ministerio de Hacienda debe rendir concepto acerca de los correspondierites costos sobre la fonna de soportarlos y la compatibilidad de los proyectos con el Marco Fiscal de Mediano Plazo
Las previsiones anteriores constituyen un importante instrumento de racionalizacioacuten de la actividad legislativa a fin de que se realice con conocimiento de causa de los costos fiscales que genera cada una de las regulaciones aprobadas por el Congreso de la Repuacuteblica De igual manera penniten una produccioacuten nonnativa compatible con la situacioacuten y la poliacutetica econoacutemica del paiacutes trazada por las autoridades correspondientes Ademaacutes contribuyen a generar orden en las finanzas puacuteblicas lo cual repercute favorablemente en la estabilidad macroeconoacutemica de la nacioacuten Desde otro punto de vista los caacutelculos financieros de las decisiones nonnativas tienen una incidencia favorable en la aplicacioacuten efectiva de las leyes pues su aprobacioacuten solamente se produciraacute despueacutes de conocerse su impacto fiscal previsible y las posibilidades de financiarl045 bull
28 En concordancia con lo anterior el artiacuteculo 10 del Acto Legislativo 003 de 2011 introdujo el criterio orientador de la sostenibilidad fisca146bull De acuerdo con esta disposicioacuten la sostenibilidad fiscal debe conducir la actuacioacuten de todas las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico dentro de sus competencias en un marco de colaboracioacuten armoacutenica Por consiguiente obligaciones como la prevista en el artiacuteculo 70
de la Ley 819 de 2003 ya no recaen de forma principal solo en el Ministerio de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico como inicialmente se consideraba47 bull Dado que las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico tienen el deber de asumir la sostenibilidad fiscal como herramienta orientadora tambieacuten a todos corresponde la obligacioacuten en el marcomiddot de sus funciones y competencias de contribuir a prever la incidencia
43 Cfr Corte Constitucional Sentencias C-337 de 1993 MP Vladimiro Naranjo Mesa y c-on de 2006 MP Jorge Coacuterdoba Triviffo 44 Cfr Corte Constitucional Sentencia C-1379 de 2000 MP Joseacute Gregorio Hernaacutendez Galindo 4S Sentencias C-S02 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-62S de 2010 MP Nilson Pinilla Pinilla 46 Sentencia C-228 de 2012 MP Luis Ernesto Vargas Silva 1 lt(i 47 Ver por todas las sentencias C-502 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa C-315 de 2008 MP Jaime Coacuterdoba J 1 Triviffo y C-1197 de 2008 MP Nilson Pinilla Pinilla
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presupuestal de las iniciativas de leyes ordenanzas o acuerdos y contribuir a asegurar la correspondiente sostenibilidad fiscaL
29 En el presente caso la Corte encuentra infundada la objecioacuten gubernamental basada en la circunstancia de no haberse puesto de manifiesto el supuesto impacto fiscal y los recursos para solventar los gastos de las normas que se pretenden crear mediante el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano A juicio de la Sala es evidente que no se configura el supuesto de hecho que genera la obligacioacuten del artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 pues de acuerdo con este precepto el deber de hacer expliacutecitos los costos fiscales y la fuente de ingreso adicional generada para su financiamiento opera en aquellos eventos en los cuales el proyecto de ley ordenanza o acuerdo ordene gastos u otorgue beneficios tributarios
Como se indicoacute mediante el Proyecto que se analiza se pretende de manera general establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano Con esta finalidad el artiacuteculo 10 de la propuesta preveacute que el objeto de las normas es otorgar las herramientas al Ministerio de Educacioacuten Nacional al Departamento de Casanare y a la Asamblea de la entidad territorial para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten A su vez el artiacuteculo 2 autoriza a iniciativa del Gobernador del Departamento de Casanare a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del departamento a Unitroacutepico (Art 2)
En este orden de ideas es claro que el Proyecto de Ley objetado no lleva a cabo por siacute mismo la oficializacioacuten de Unitroacutepico sino que autoriza al Departamento del Casanare a iniciativa del Gobernador a efectuarla En otros teacuterminos el Proyecto de Ley mediante el contenido de sus normas no constituye transforma ni otorga caraacutecter puacuteblico al Centro Educativo en mencioacuten De hecho por siacute solo no resuelve la incertidumbre acerca de la naturaleza juriacutedica y reacutegimen aplicable de la Universidad a la que atraacutes se hizo referencia Conforme se subrayoacute con el propoacutesito de clarificar estos aspectos el Legislador optoacute por autorizar al oacutergano de representacioacuten popular del Departamento de Casanare a iniciativa del Gobernador para que lleve a cabo la oficializacioacuten de la entidad
De esta manera las normas objetadas no son constitutivas ni regulatorias pues no crean una medida ni tampoco establecen una obligacioacuten de contenido presupuestal sino que solamente confieren un permiso en el sentido indicado a la Asamblea Departamental de la referida entidad territorial Como consecuencia es claro que el Proyecto de Ley objetado no ordena gasto ni otorga beneficio tributario alguno Los eventuales gastos se generariacutean al momento en que se haga uso de la potestad establecida por el Proyecto Ley y solo si en efecto se emplea como lo ponen de presente dos de los intervinientes Correlativamente en este supuesto de evidenciarse que la futura ordenanza departamental preveacute especiacuteficas obligaciones de contenido presupuestal deberaacute darse cumplimiento al artiacuteculo 70 de la Ley 819 de 2003 que contempla no solo los casos de proyectos de ley sino tambieacuten de ordenanza y acuerdo como aquellos cuyos futuros efectos fiscales y su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo (en este caso del Departamento) deben ser puestos de manifiesto en el respectivo proyecto de regulacioacuten
Por lo tanto en la medida en que ninguna de las normas que componen la iniciativa legislativa impacta fiscalmente o crea la necesidad de emplear recursos puacutebicos no existiacutea la obligacioacuten de hacer expliacutecitos los supuestos costos del Proyecto de Ley y las fuentes para su financiacioacuten48bull
434 La objecioacuten por violacioacuten al principio de igualdad es infundada
30 Por uacuteltimo el Gobierno nacional afirma que se quebranta el derecho a la igualdad en razoacuten de que se establece un trato diferente un procedimiento especial y uacutenico para crear una nueva institucioacuten de educacioacuten superior sin existir razones suficientes que lo justifiquen En cambio indica se pone en riesgo el servicio puacuteblico de educacioacuten de la poblacioacuten que se inscriba en la pretendida Institucioacuten en el caso de que esta no sea viable teacutecnica financiera y juriacutedicamente A juicio de la Corte este
48 Tambieacuten al analizar si el Congreso de la Repuacuteblica ha desconocido la regla de iniciativa gubernamental en materia de gasto puacuteblico la Corte ha considerado que las normas en cuestioacuten deben prever una orden inequiacutevoca dotada de caraacutecter imperativo para que se entienda que se han dispuesto en efecto gastos puacuteblicos En este sentido ha clarificado que cuando el Legislador confiere solamente por ejemplo autorizaciones facultades o potestades al Gobierno en materia presupuestal no se configura dicho supuesto Cfr las sentencias C-373 de 2010 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-197 de 200 l MP Rodrigo Escobar Gil y C-360 de 1996 MP Eduardo Cifuentes Muftoz reiteradas en la Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado
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argumento del Gobierno no cuenta con asidero pues parte de una interpretacioacuten que no se desprende de la regulacioacuten censurada
31 De conformidad con los artiacuteculo 57 a 61 de la Ley 30 de 1992 la creacioacuten de universidades estatales u oficiales corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Entre otras reglas el proyecto de creacioacuten debe acompantildearse por parte del Gobierno de un estudio de factibilidad socio econoacutemica aprobado por el Ministro de Educacioacuten Nacional previo concepto favorable del Consejo Nacional de Educacioacuten Superior (CES U) en el que se debe demostrar que la nueva institucioacuten dispondraacute de personal docente idoacuteneo con la dedicacioacuten especiacutefica necesaria organizacioacuten acadeacutemica y administrativa adecuadas recursos fiacutesicos y financieros suficientes de tal manera que tanto el nacimiento de la institucioacuten como el de los programas que proyecta ofrecer garanticen la calidad acadeacutemica
De igual forma previa creacioacuten de universidades estatales u oficiales o de seccionales y demaacutes instituciones de Educacioacuten Superior estatales u oficiales la Nacioacuten se entiende con intervencioacuten del Ministerio de Hacienda deberaacute celebrar un convenio con la entidad territorial respectiva en el que se establezca el monto de los aportes permanentes de una y otra convenio que formaraacute parte del estudio de factibilidad requerido (Art 59 de la Ley 30 de 1992)
32 En el asunto que se analiza como se ha reiterado el Proyecto de Ley no crea auacuten una universidad puacuteblica en el Departamento de Casanare pese a que instrumentalmente sirva a los fines de clarificar su reacutegimen legal El Proyecto autoriza a la Asamblea del Departamento a iniciativa del Gobernador a transformar la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico de modo que pueda adquirir en el futuro caraacutecter oficial Esto no significa que se habilite a crear un nuevo centro estatal de educacioacuten superior Sin embargo en la medida en que eventualmente se produciraacute su completa transformacioacuten y su vinculacioacuten al Ministerio de Educacioacuten Nacional en lo relativo a las poliacuteticas y la planeacioacuten del sector educativo (Art 57 de la Ley 30 de 1992) aplicaraacuten de manera ordinaria las normas para el surgimiento de este tipo de entes estatales De igual forma debido a que el cambio de naturaleza juriacutedica de la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano equivale a la aparicioacuten de un nuevo ente en el sistema de educacioacuten superior puacuteblico su oficializacioacuten deberaacute llevarse a cabo con el cumplimiento de todas las normas de la Ley 30 de 1992 y en especial de los artiacuteculos 57 y siguientes sobre la creacioacuten de universidades y demaacutes instituciones de educacioacuten superior de caraacutecter estatal u oficial
Con todo en este caso el Proyecto de Ley solo establece una habilitacioacuten legal a la Asamblea del Departamento de Casanare para que una institucioacuten educativa que funciona en la actualidad como una entidad privada adquiera caraacutecter puacuteblico lo cual no altera ni modifica de ninguna manera las reglas ordinarias previstas en la Ley 30 de 1992 que deberaacute cumplir la Asamblea de la entidad territorial al hacer uso de la referida autorizacioacuten En consecuencia dado que la presunta violacioacuten al derecho a la igualdad se plantea en el escenario de la supuesta creacioacuten de una universidad puacuteblica mediante un procedimiento diferente creacioacuten que el Proyecto de Ley directamente no realiza la acusacioacuten carece de fundamento Como consecuencia la correspondiente objecioacuten tampoco resulta fundada
33 En este orden de ideas la Corte encuentra que ninguna de las objeciones gubernamentales formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano es fundada y asiacute lo declararaacute en la parte resolutiva de esta decisioacuten
111 DECISIOacuteN
En meacuterito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional mandato de la Constitucioacuten
en nombre del Pueblo y por
RESUELVE
Primero- LEVANTAR la suspensioacuten de teacuterminos decretada dentro del presente proceso
Segundo- DECLARAR INFUNDADAS las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano
~O
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Notifiquese comuniacutequese publiacutequese cuacutemplase y archiacutevese el expediente
ALEJANDRO LINARES CANTILLO Presidente
Con aclaracioacuten de voto
CARLOS BERNAL PULIDO Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEacuteREZ Magistrado
ANTONIO JOSEacute LIZARAZO OCAMPO Magistrado
Ausente en comisioacuten
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrada
JOSEacute FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado
ALBERTO ROJAS RIacuteOS Magistrado
MARTHA VICTORIA SAacuteCHICA MEacuteNDEZ Secretaria General
El procedimiento que debe surtirse para presentacioacuten de objeciones y su insistencia y que ha de ser verificado por la Corte en orden a determinar su competencia puede ser esquematizado como se muestra a continuacioacuten
81 De acuerdo con el artiacuteculo 166 cP el Gobierno dispone del teacutermino de seis diacuteas para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de maacutes de veinte artiacuteculos de diez diacuteas cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artiacuteculos y hasta de veinte diacuteas cuando los artiacuteculos sean maacutes de cincuenta Seguacuten la jurisprudencia constitucional estos teacuterminos son haacutebiles y se cuentan a partir del diacutea siguiente a aqueacutel en que el proyecto fue recibido para la correspondiente sancioacuten presidencial Por otra parte el proyecto objetado debe ser devuelto a la caacutemara en que tuvo origenlO y en tanto constituye un acto de Gobierno ll es necesario que las objeciones sean firmadas por el Presidente de la Repuacuteblica y el ministro del ramo
82 Una vez recibido el proyecto sin sancioacuten presidencial y con observaciones en la caacutemara en la cual tuvo origen las objeciones deben ser sometidas a conocimiento de las plenarias de la Caacutemara de Representantes y del Senado de la Repuacuteblica a traveacutes de su publicacioacuten en la Gaceta del Congreso 12
Luego se debe conformar una comisioacuten accidental para hacer el estudio de las objeciones y presentar un informe en el que ademaacutes de analizarse el alcance de la impugnacioacuten se proponga una decisioacuten a adoptar por parte de cada una de las plenarias Este informe a las objeciones gubernamentales del respectivo proyecto de ley a su vez debe ser publicado en la respectiva Gaceta del Congreso a efectos de que sea conocido por el pleno de las dos corporaciones legislativas
83 Cumplidos los anteriores presupuestos de publicidad tanto de las objeciones como del informe respectivo preparado por la comisioacuten accidental de conformidad con el Acto Legislativo O 1 de 2003 la deliberacioacuten y votacioacuten de este uacuteltimo debe ser anunciada por parte de la presidencia de cada una de las caacutemaras de forma precedente a la sesioacuten en la que tendraacute lugar dicha discusioacuten y votacioacuten La fecha de la sesioacuten posterior para la votacioacuten del informe sobre las objeciones ha de ser cierta determinada o por lo menos determinable y el acto de manifestacioacuten de voluntad de cada congresista solo puede ocurrir en la sesioacuten precisa y exacta en la cual se anuncioacute que ello tendriacutea 1ugar13 bull
84 Adicionalmente conforme a lo dispuesto en los artiacuteculos 145 y 167 CP la votacioacuten del informe de insistencia en la plenaria de cada una de las caacutemaras debe haberse llevado a cabo previa deliberacioacuten con al menos una cuarta parte de los miembros Asiacute mismo la decisioacuten debe tomarse con la asistencia de la mayoriacutea de los integrantes de la respectiva corporacioacuten y ser aprobado por la mitad maacutes uno de los miembros de una y otra caacutemara
85 Por uacuteltimo la Corte ha sostenido que debe existir congruencia entre el contenido normativo enviado a sancioacuten presidencial y el tomado en consideracioacuten en el informe de las objeciones discutido y aprobado por el Congreso l4bull No obstante dicha congruencia no constituye un requisito de forma expresamente establecido en la Constitucioacuten Poliacutetica ni en la Ley 5a de 1992 la Sala Plena ha considerado que es una exigencia consustancial al traacutemite de las objeciones gubernamentales Como se indicoacute las objeciones son una etapa especial dentro del procedimiento legislativo pues el proyecto de ley objetado debe volver a las caacutemaras a segundo debate en donde se deberaacuten acoger o rechazar (total o parcialmente) los reparos del Gobierno En este sentido la reedicioacuten de este segundo debate parlamentario se encuentra circunscrita a los puntos objeto de discrepancia y por consiguiente la insistencia del Congreso que activa la competencia de la Corte debe versar total o parcialmente sobre el mismo texto objetado por el Ejecutivo
422 Cumplimiento de los requisitos del traacutemite de objeciones presidenciales en el presente asunto
9 De acuerdo con la actual doctrina constitucional la decisioacuten judicial sobre las objeciones gubernamentales no solo supone el anaacutelisis al contenido de las discrepancias del Presidente frente al
insistencia del Congreso de la Repuacuteblica Por tanto omitiraacute el anaacutelisis del todo el proceso legislativo anterior teniendo en cuenta que el mismo es susceptible de ( ) demandas ciudadanas 10 Art 165 CP 11 Sentencia C-196 de 2009 MP (e) Clara Elena Reales Gutieacuterrez 12 Artiacuteculo 2 de la Ley 1431 de 2011 t 5gt D 13 Sentencia C-644 de 2004 MP Rodrigo Escobar Gil J 14 Auto 476 de 2017 MP Alejandro Linares Cantillo
111
correspondiente proyecto de ley como inicialmente se considerabaIs sino tambieacuten el control del procedimiento llevado a cabo para su formulacioacuten y del seguido por las caacutemaras en orden a insistir en la iniciativa aprobada de manera que la competencia de la Corte sea vaacutelidamente activada Se ha considerado asiacute mismo que la extensioacuten de la revisioacuten al traacutemite se justifica en la medida en que se preveacuten reglas especiacuteficas que de no seguirse implican ciertas consecuencias y obligaciones juriacutedicas ya sea para el Presidente de la Repuacuteblica o el Congreso l6bull
A continuacioacuten la Sala verificaraacute los procedimientos de formulacioacuten de las objeciones y la aprobacioacuten de la insistencia por el Congreso en el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano de acuerdo con las pautas indicadas en precedencia (fundamentos 81 a 85)
91 Oportunidad A traveacutes de oficio recibido en la Secretariacutea Juriacutedica de la Presidencia de la Repuacuteblica ellO de junio de 2017 el Secretario General de la Caacutemara de Representantes remitioacute el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano en cumplimiento de los arts 1574 165 Y 166 CP Y 196 de la Ley 5a de 1992
Por su parte el Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten devolvieron al Presidente de la Caacutemara de Representantes el texto de Proyecto de Ley sin la respectiva sancioacuten junto con un escrito de objeciones por razones de inconveniencia y de inconstitucionalidad El documento fue recibido el 9 de junio de 2017 lo que quiere decir que su presentacioacuten fue oportuna dado que el Ejecutivo por tratarse de un proyecto con menos de 20 artiacuteculos disponiacutea de seis diacuteas haacutebiles para oponerse al Proyecto y este plazo venciacutea exactamente el mismo diacutea en que el escrito fue recepcionado
92 Publicacioacuten Las objeciones presidenciales fueron publicadas el viernes 16 de junio de 2017 en la Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica Ndeg 505
93 Conformacioacuten de la comisioacuten accidental y publicacioacuten del informe a las objeciones El Senado de la Repuacuteblica designoacute a Andreacutes Garciacutea Zuccardi miembro de esta Caacutemara y la Caacutemara de Representantes nombroacute a Jorge Eliecer Tamayo Marulanda Ciro Antonio Rodriacuteguez Pinzoacuten y Jo1m Eduardo Molina Figueredo pertenecientes a esta Corporacioacuten Legislativa como miembros de la Comisioacuten Accidental para el estudio de las objeciones al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara Esta Comisioacuten preparoacute un informe que se publicoacute el martes 12 de septiembre de 2017 en las Gacetas del Congreso de la Repuacuteblica 772 y 773 en el cual se propuso no aceptar los reparos del Gobierno
15 Inicialmente la Corte consideraba que la revisioacuten en estos casos se limitaba al estudio y decisioacuten de las objeciones como habiacutean sido formuladas sin abarcar aspectos no sefialados por el Ejecutivo bajo la consideracioacuten de que la decisioacuten debiacutea estar enmarcada exclusivamente en la dinaacutemica de los controles interorgaacutenicos y en esa medida no podiacutea afectar la posibilidad de que con posterioridad los ciudadanos ejercieran la accioacuten puacuteblica de inconstitucionalidad contra las normas objetadas Sin embargo en la Sentencia C-1404 de 2000 MM pp Carlos Gaviria Diacuteaz y Aacutelvaro Tafur Galvis la Sala varioacute expliacutecitamente el precedente y definioacute que por razones loacutegicas y constitucionales era necesario el pronunciamiento sobre aspectos no planteados por el Gobierno pero cuyo anaacutelisis resultaba un presupuesto indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad formuladas en las objeciones De un lado indicoacute que las reglas de derecho que se han de aplicar al estudio de las objeciones se derivan en no pocos casos de otras reglas o principios maacutes generales no mencionados en las objeciones pero que resultan insoslayables para fundamentar cualquier decisioacuten De otro lado consideroacute que en tanto el mandato del artiacuteculo 2418 CP califica las decisiones de la Corte como definitivas si no se efectuacutea en ellas el anaacutelisis de constitucionalidad de los mencionados temas conexos eacutestos quedaraacuten cobijados por el efecto
de cosa juzgada constitucional que se deriva de la decisioacuten final sobre la objecioacuten como tal y en consecuencia ninguacuten ciudadano podraacute controvertirlos en el futuro La Sala Plena explico que al pronunciarse sobre tales asuntos conexos en realidad no se coartaba el derecho de los ciudadanos de ejercer la accioacuten puacuteblica de iexclnconstitucionalidad en la medida en que una vez la Corte emita el fallo en todo caso la mencionada accioacuten no seraacute procedente respecto de los temas que se relacioacutenan directamente con el objeto central de la sentencia A partir de esta variacioacuten del precedente praacutecticamente en todos los casos la Sala ha considerado necesario controlar la constitucionalidad del procedimiento seguido por el Congreso de la Repuacuteblica y el Gobierno que dio lugar a la intervencioacuten de la Corte para decidir sobre las objeciones 16 Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado De este modo si el Presidente no propone objeciones dentro del teacutermino previsto -o no lo hace en debida forma- debe sancionar y promulgar el proyecto de ley (Art 166 CP) Por su 5 parte si el proyecto de leyes objetado total o parcialmente por el Gobierno las caacutemaras deberaacuten surtir de nuevo el segundo 7J debate para analizar las observaciones formuladas (Art 167 CP)
94 Anuncio previo a la discusioacuten y votacioacuten de las objeciones En las sesiones plenarias del Senado de la Repuacuteblica del 12 de septiembre de 2017 17 Y de la Caacutemara de Representantes del 13 de septiembre de 201718 se anuncioacute que el citado informe sobre objeciones gubernamentales se pondriacutea en consideracioacuten y votariacutea los diacuteas 13 y 19 de septiembre respectivamente
95 Votacioacuten del informe de objeciones En las anteriores fechas las plenarias del Senado 19 y la Caacutemara de Representantes20 aprobaron efectivamente el informe de la Comisioacuten Accidental sobre las objeciones presidenciales En el Senado de la Repuacuteblica se hicieron presentes al inicio de la sesioacuten 90 senadores de los 101 que en ese momento lo conformaban y la aprobacioacuten del informe se llevoacute a cabo a partir de 56 votos por el Siacute y O votos por el N021 emitidos a traveacutes del sistema de voto nominal y puacuteblico En la Caacutemara de Representantes se hicieron presentes al inicio de la sesioacuten 147 de los 166 miembros y la aprobacioacuten del informe se realizoacute a partir de los 87 votos por el Siacute Y O votos por el No asiacute mismo depositados a traveacutes del sistema de voto nominal y puacuteblic022bull
En este orden de ideas la Corte encuentra que el informe de objeciones fue vaacutelidamente aprobado De un lado en la plenaria del Senado de la Repuacuteblica existioacute quorum deliberatorio e4 de los miembros) y decisorio eh de los miembros) pues estuvieron presentes al inicio de la sesioacuten 90 senadores y el informe fue votado por 56 de ellos Asiacute mismo se aproboacute por mayoriacutea absoluta (2+ 1 de los miembros) pues los 56 votos emitidos fueron a favor del informe que propuso rechazar las objeciones gubernamentales
Debe efectuarse con todo una precisioacuten Como se indicoacute el 12 de septiembre de 2017 el Secretario del Senado anuncioacute al Pleno de la Corporacioacuten Legislativa que el Proyecto Ley objetado se discutiriacutea y votariacutea en la proacutexima sesioacuten Al siguiente diacutea es decir el 13 de septiembre de 2017 se anuncioacute sin embargo una vez maacutes dentro de los proyectos que seriacutean considerados y eventualmente votados en la proacutexima sesioacuten plenaria la iniciativa legislativa objetada23bull Pese a esto el mismo diacutea luego de finalizar la enunciacioacuten de dicha lista de proyectos y de que varios senadores dejaron algunas constancias la Presidencia del Senado concedioacute la palabra al Senador Andreacutes Felipe Garciacutea Zuccardi quien invitoacute al Pleno a votar positivamente el informe sobre las objeciones Acto seguido el Presidente de esa Caacutemara sometioacute a consideracioacuten de la Plenaria el referido informe y fue aprobado con los resultados precedentemente indicados24bull
De acuerdo con lo anterior el anuncio previo fue realizado en dos oportunidades Pese a esto la Corte subraya como relevante que la discusioacuten y votacioacuten efectivas se produjeron el diacutea inicialmente sentildealado para el efecto y que el informe sobre las objeciones en el Senado de la Repuacuteblica fue aprobado por mayoriacutea absoluta como lo ordenan las reglas citadas a partir de un resultado de 56 votos por el Siacute y O por el No Esto indica que la finalidad del anuncio previo se cumplioacute a cabalidad y por lo tanto en dicha Caacutemara el traacutemite de aprobacioacuten del informe relativo a las objeciones gubernamentales se llevoacute a cabo con observancia de los procedimientos legales y constitucionales correspondientes
El informe sobre las objeciones tambieacuten fue vaacutelidamente aprobado en la Caacutemara de Representantes En la plenaria de esta Corporacioacuten Legislativa compuesta por 166 miembros existioacute quorum deliberatorio (4 de los miembros) y decisorio (h de los miembros) dado que estuvieron presentes al inicio de la sesioacuten 144 representantes y el informe fue votado por 86 de ellos De igual forma se votoacute por mayoriacutea absoluta eh+1 de los miembros) en la medida en que los 86 votos depositados fueron a favor del informe que propuso no aceptar las objeciones gubernamentales
96 Por uacuteltimo la Sala encuentra que el texto del proyecto de ley objetado es exactamente el mismo en el cual el Congreso insistioacute de modo que se cumple la exigencia de congruencia entre los dos contenidos
l7 Acta de Sesioacuten 15 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 52 de 2018 IS Acta de Sesioacuten 244 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1072 de 2017 19 Acta de Sesioacuten 16 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 53 de 2018 20 Acta de Sesioacuten 245 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1014 de 2017 21 Seguacuten certificacioacuten expedida por el Secretario General allegada a la Corte mediante oficio del 23 de abril de 2018 y se evidencia tambieacuten en el Acta de Sesioacuten 15 contenida en la Gaceta del Congreso 53 de 2018 22 Conforme a la certificacioacuten emitida por el Secretario General de la Caacutemara de Representantes enviada a la Corte mediante oficio del 1 de noviembre de 2017 y consta en el Acta de Sesioacuten 245 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1014 de 2017 23 Acta de Sesioacuten 16 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 53 de 2018 p 8 24 iexclbid p 11
97 Rechazados de este modo los reparos del Gobierno nacional el Presidente del Senado remitioacute a la Corte el expediente legislativo para que la Corte decidiera sobre la exequibilidad del Proyecto de Ley
10 En este orden de ideas la Sala concluye que las caacutemaras legislativas y el Gobierno nacional cumplieron los requisitos de procedimiento establecidos en las normas pertinentes para este tipo traacutemites y corresponde en consecuencia decidir de fondo sobre las objeciones gubernamentales formuladas
43 El contenido de las objeciones gubernamentales
431 Entre el tiacutetulo del Proyecto de Ley objetado y su contenido existe una relacioacuten de conexidad
11 A juicio de la Sala Plena no puede predicarse falta de correspondencia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen jurfdico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano a la luz de las reglas jurisprudenciales sobre la materia construidas por la Corte
12 De conformidad con el artiacuteculo 169 de la Constitucioacuten [e]l tiacutetulo de las leyes deberaacute corresponder precisamente a su contenido precepto que se traduce en la obligacioacuten para el Congreso de la Repuacuteblica de fijar un tiacutetulo a cada una de las leyes que aprueba y de proporcionarle una redaccioacuten articulada armoacutenica y temaacutetica con el contenido de los correspondientes compendios normativos25 bull En tanto se trata de un mandato constitucional y el control que se le confiere a la Corte abarca los vicios materiales y de procedimiento en la formacioacuten de los actos juriacutedicos implica un deber que se incorpora como paraacutemetro de constitucionalidad de las leyes El alcance de esta norma cobija tanto la existencia del tiacutetulo como su contenido en la medida en que este debe guardar la precitada relacioacuten de correspondencia26
bull
13 El tiacutetulo encabezado o epiacutegrafe de las leyes o actos legislativos cumple varios papeles importantes al circunscribir la materia regulada (i) proporciona el reflejo del contenido previsto en el articulado como elemento pedagoacutegico para la ciudadaniacutea que facilita la identificacioacuten difusioacuten y cumplimiento de la respectiva normatividad (ii) permite a los destinatarios de las disposiciones llevar a cabo su consulta a traveacutes de la clasificacioacuten a partir del tema al que se refieren sobre la base de que normas aisladas no se encuentran recogidas dentro de leyes que regulan otras materias (iii) sirve como criterio de interpretacioacuten para establecer el sentido de las disposiciones contenidas en un mismo conjunto a partir de un canon sistemaacutetico y contextual27 y (iv) contribuye en muchos casos a determinar eventuales desconocimientos al principio de unidad de materia28 bull
14 Evidentemente el mandato de correspondencia entre el tiacutetulo y el articulado al que antecede puede ser satisfecho en un sinnuacutemero de maneras pues con frecuencia las conexiones temaacuteticas y las funciones que desempentildea resultan cumplidas a partir de muchos enunciados linguumliacutesticos Esto implica de suyo que al redactar la foacutermula que encabezaraacute cada una de las leyes el Legislador dispone como regla general de un amplio margen de configuracioacuten29bull La jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido con todo que esta libertad para titular los conjuntos de disposiciones legales tiene varios liacutemites En general el Congreso no puede dejar de cumplir con unos miacutenimos en su disentildeo y le estaacute vedada la adopcioacuten de contenidos de cierto caraacutecter
25 Sentencia C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto 26 Ver las Sentencias C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-821 de 2006 Cit 27 rE] tiacutetulo de las leyes a pesar de no constituir una norma en estricto sentido en tanto de ellos no es deducible un mandato una prohibicioacuten o una permisioacuten si exhibe valor como criterio de interpretacioacuten de las normas contenidas en el cuerpo de la ley Siendo asiacute es claro que incluso los criterios de interpretacioacuten de la ley que emanan del texto del tiacutetulo o encabezado de la misma son pasibles del control de constitucionalidad puesto que un titulo contrario a los preceptos constitucionales de no ser excluido del ordenamiento juriacutedico padrla conducir a una interpretacioacuten de parte o toda la ley no conforme con el estatuto superior Sentencia C-152 de 2013 Cfr asiacute mismo las Sentencias C-152 de 2015 MPLuis Ernesto Vargas Silva C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-230 de 2008 MP Rodrigo Escobar Gil C-290 de 2000 MP Vladimiro Naranjo Mesa y C-1)85 de 2000 MM PP MP Vladimiro Naranjo Mesa y Carlos Gaviria Diacuteaz 28 Cfr Sentencias C-393 de 2011 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-908 de 2007 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-152 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva 29 Ver Sentencia C-152 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva
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Asiacute en primer lugar el tiacutetulo de las leyes no debe carecer de toda relacioacuten con su contenido pues por expresa exigencia del articulo 169 CP debe subsistir la necesaria correspondencia a que se ha hecho referencia En segundo lugar el nombre de una ley no puede ser discriminatorio y por ende al Legislador le estaacute constitucionalmente vedado el empleo de criterios que la propia Carta Poliacutetica sentildeala como prohibidos para diferenciar entre personas tales como la raza el sexo la opinioacuten poliacutetica o filosoacutefica el origen nacional etc De esta forma seriacutea inconstitucional un tiacutetulo que nominara la ley en cuestioacuten por ejemplo Ley-Antisemita o Ley-Anticomunista3o En tercer lugar se encuentran excluidos tambieacuten tiacutetulos que tengan como efecto la sustitucioacuten total del nuacutemero y la descripcioacuten general del contenido de la Ley pues aquellos requisitos se hallan expliacutecitamente establecidos en la Ley 5a de 1992 Orgaacutenica del Reglamento del Congreso
Por uacuteltimo el nombre o subtiacutetulo de la ley no debe conceder reconocimientos privilegios u honores a una persona especiacutefica dado que estas materias son objeto de leyes especiales denominadas leyes de honores que se someten a unos requisitos particulares (Art 15015 Cp)31 Debe ser claro en todo caso que a la luz del principio democraacutetico maacutes allaacute de las prohibiciones mencionadas el mandato constitucional de fijar un encabezado a la ley que guarde relacioacuten de correspondencia sustantiva con el contenido de las respectivas disposiciones permite la utilizacioacuten de variadas foacutermulas y salvo casos de evidente desconexioacuten temaacutetica el epiacutegrafe seraacute solo excepcionalmente cuestionable A menudo como ha sostenido la Corte la ilustracioacuten geneacuterica de la materia que se pretende regular32 o la mencioacuten del fin o de propoacutesitos que se persiguen a traveacutes de ella seraacuten suficientes33
15 En el presente asunto el Gobierno nacional sostiene que la ruptura de la correspondencia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley objetado se produce porque seguacuten el primero la eventual ley establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano mientras que de acuerdo con el segundo habriacutea lugar a la creacioacuten de una nueva universidad El Procurador General de la Nacioacuten coincide en que se desconoce la norma constitucional en cuestioacuten porque el contenido del Proyecto tiende no en la direccioacuten en que el tiacutetulo sugiere es decir hacia el establecimiento sino hacia la transformacioacuten de la naturaleza y reacutegimen y en uacuteltimas la creacioacuten de un Centro Educativo distinto Las conclusiones a las cuales llegan estos puntos de vista sin embargo a juicio de la Corte se basan en una lectura aislada del tiacutetulo censurado y se encuentran desprovistas del contexto que condujo a la aprobacioacuten del Proyecto de Ley bajo examen
16 Tanto en la exposicioacuten de motivos como en el informe de las objeciones presidenciales se muestra que en la actualidad existe una ambiguumledad respecto de la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico Se indica que mediante Ordenanza del 24 de febrero de 2000 la Asamblea Departamental de Casanare autorizoacute al Gobernador para asociarse con entidades puacuteblicas y privadas de los niveles nacional regional departamental y municipal con instituciones extranjeras multinacionales o internacionales y con particulares a fin de crear la Institucioacuten como entidad de participacioacuten mixta sin aacutenimo de lucro A partir de lo anterior el 16 de marzo de 2000 la Fundacioacuten fue constituida mediante documento privado con base en los aportes del Departamento (96) y de entidades particulares34bull
El Ministerio de Educacioacuten Nacional por su parte mediante la Resolucioacuten 1311 de 2002 reconocioacute personeriacutea juriacutedica a la entidad como institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter privado sin aacutenimo de lucro Asiacute mismo a traveacutes de la Resolucioacuten 6538 del 2011 ratificoacute una reforma a los estatutos de Unitroacutepico sobre la base de que se trataba de una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter privado Pese a todo esto en los antecedentes legislativos se hace referencia a la incertidumbre existente acerca de la naturaleza juriacutedica de la institucioacuten y se sentildeala que incluso el propio Ministerio de Educacioacuten solicitoacute en su momento concepto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sobre la posibilidad de crear y reconocer una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto y asemejarla a una sociedad de economiacutea mixta
De acuerdo con la exposicioacuten de motivos y el informe sobre las objeciones gubernamentales habriacutea dos tesis posibles acerca de la naturaleza juriacutedica de la Universidad (i) podriacutea entenderse de naturaleza privada y sin aacutenimo de lucro como en principio lo consideroacute el Ministerio de Educacioacuten pese a los
30 Sentencia C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa 31 Sentencias C-752 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva cit C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa Cshy821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-393 de 2011 MP Mariacutea Victoria Calle Correa n Sentencias C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-026 de 1993 MP Jaime Sanfn Greiffenstein 33 Sentencia C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa 34 Gaceta del Congreso 773 p 9
middot
aportes de naturaleza principalmente puacuteblica que la alimentan o (ii) podriacutea ser una entidad de participacioacuten mixta al contar dentro de su patrimonio con capital puacuteblico y privado Sin embargo se subraya que mediante pronunciamiento del 9 de julio de 2015 (radicacioacuten 2242) la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado concluyoacute que era imposible que el servicio puacuteblico de educacioacuten superior fuera prestado por una persona juriacutedica mixta (bien sea sociedad o fundacioacuten) asimilable a una sociedad de economiacutea mixta dada la naturaleza objeto y diferentes fines que estas poseen En estas circunstancias el infonne sobre las objeciones resalta que la misma Sala de Consulta y Servicio Civil recomendoacute normalizar la situacioacuten de la Universidad a fin de superar todas las situaciones faacutecticas y juriacutedicas que pudieran afectar la prestacioacuten del servicio puacuteblico sin desconocerse las expectativas legiacutetimas de los estudiantes3s bull
De esta manera conforme lo evidencia la citada motivacioacuten el Proyecto de Ley busca resolver la referida incertidumbre al proporcionar la manera de oficializar la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano reconocida en principio como de caraacutecter privado por el Ministerio de Educacioacuten Seguacuten se indica la mutacioacuten de naturaleza privada a puacuteblica de instituciones de educacioacuten superior ya ha tenido lugar con anterioridad por lo menos en dos casos De una parte se encuentra la Ley 67 de 1968 que establecioacute la situacioacuten juriacutedica de la Universidad Francisco de Paula Santander de la ciudad de Cuacutecuta y de la otra el Decreto Departamental 553 del 5 de agosto de 1970 que oficializoacute la Fundacioacuten Universidad de Pamplona
17 En este orden de ideas a juicio de la Sala es claro que cuando el artiacuteculo 1 deg del Proyecto de Ley objetado sentildeala que el propoacutesito de la regulacioacuten es otorgar herramientas necesarias para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico y en el artiacuteculo 2deg se autoriza a la Asamblea del Departamento de Casanare a oficializar la Institucioacuten a traveacutes de tales instrumentos y mecanismos se pretende precisamente lo indicado en el tiacutetulo del articulado propuesto esto es establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Entidad
Como se sentildealoacute con la nonnatividad el Legislador busca superar la incertidumbre acerca de las caracteriacutesticas juriacutedicas de Unitroacutepico Pues bien dado que esta incertidumbre se deriva de que en su patrimonio el Centro Educativo cuenta con recursos puacuteblicos (en su mayoriacutea) y aportes privados pero a la vez no es posible que entidades mixtas presten el servicio de educacioacuten la manera elegida por el Congreso para clarificar la naturaleza de la Fundacioacuten es a traveacutes de la autorizacioacuten para que se proceda a su oficializacioacuten Esta autorizacioacuten para la clarificacioacuten de la naturaleza juriacutedica de la Universidad equivale entonces de fonna mediata a establecer su naturaleza y reacutegimen juriacutedico como lo preveacute el tiacutetulo del Proyecto de Ley Establecer significa en este caso no crear por primera vez la naturaleza juriacutedica de la Universidad como lo entienden el Gobierno nacional y el Procurador General de la Nacioacuten sino fijar o definir dicha naturaleza en orden a superar la citada situacioacuten de incertidumbre en que actualmente se encuentra
En otros teacutenninos dadas las condiciones de incertidumbre sobre el caraacutecter legal de Unitroacutepico el Legislador pretende su clarificacioacuten definicioacuten o el establecimiento de su naturaleza y reacutegimen juriacutedico (como indica el tiacutetulo) mediante la autorizacioacuten para su oficializacioacuten en la estructura administrativa al Departamento de Casanare (seguacuten lo indicado en los Arts 1 Y 2 del Proyecto objetado) lo cual resulta loacutegicamente coherente Debe tenerse en cuenta que por razoacuten de la distribucioacuten de competencias las nonnas legales propuestas no llevan a cabo directamente la referida oficializacioacuten pues ello corresponde a la Asamblea Departamental de confonnidad con el artiacuteculo 58 de la Ley 30 de 1992 Sin embargo las disposiciones legales en las que el Congreso insiste penniten esa oficializacioacuten y en consecuencia de fonna indirecta sirven a los fines de clarificar su naturaleza y reacutegimen juriacutedico en los teacutenninos anunciados en su tiacutetulo
18 Por otro lado pese a que pueda tratarse de una modificacioacuten sustancial del caraacutecter de la Universidad ello no es equivalente a que se esteacute autorizando la creacioacuten de una institucioacuten de educacioacuten superior nueva De hecho el artiacuteculo 2 del Proyecto precisa que no habraacute necesidad de disolucioacuten de la Fundacioacuten y los ejemplos a los que se hace referencia en la exposicioacuten de motivos y en el infonne sobre las objeciones presidenciales muestran que instituciones como las Universidades Francisco de Paula Santander (de Cuacutecuta) y de Pamplona al oficializarse fueron justamente modificadas en su caraacutecter a traveacutes de leyes y decretos pero no creadas ex nuovo
35 iexclbid
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19 En este orden de ideas la Corte concluye que existe una relacioacuten de correspondencia entre el tiacutetulo del Proyecto de Ley objetado y su contenido y en consecuencia la objecioacuten gubernamental al respecto carece de asidero y deberaacute declararse infundada
La Sala Plena advierte con todo que solo avala por esta uacutenica ocasioacuten la superacioacuten de anonnalidades como aquella a la que se ha hecho referencia a traveacutes de una Ley aprobada con ese propoacutesito En el informe sobre las objeciones seguacuten se dejoacute ilustrado la Comisioacuten Accidental admitioacute que la pretensioacuten era corregir el error generado por el vaciacuteo juriacutedico establecido en el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 toda vez que dicha legislacioacuten solo concibe Instituciones de Educacioacuten Superior de tipo Estatales u Oficiales Privadas o de economiacutea Solidaria en la cual no cabe la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano (Unitroacutepico) En este sentido sentildealoacute que el Ministerio de Educacioacuten Nacional reconocioacute personeriacutea a la Entidad como una Institucioacuten de Educacioacuten superior con el caraacutecter de Institucioacuten Universitaria de tipo privado pese a que se trata de una fundacioacuten de participacioacuten mixta creada a instancias del departamento de Casanare y de otras entidades puacuteblicas y privadas Asiacute la propia Comisioacuten Accidental aceptoacute que el Centro de Educativo fue constituido sin sujecioacuten (o como un Centro Educativo atiacutepic[oJ frente) a lo dispuesto en la Ley 30 de 1992
En efecto seguacuten el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 las instituciones de educacioacuten superior solo pueden ser (i) estatales u oficiales (ii) privadas o (iii) de economiacutea solidaria Por consiguiente desde el punto de vista de su origen no es posible constituir una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto ya sea teacutecnica profesional institucioacuten universitaria escuela tecnoloacutegica o universidad36
bull Asiacute mismo seguacuten el artiacuteculo 58 iacutedem la creacioacuten de universidades estatales u oficiales y demaacutes instituciones de educacioacuten superior del Estado corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Sin embargo de conformidad con el artiacuteculo 23 citado ni en el nivel nacional ni en el territorial es posible establecer una institucioacuten de educacioacuten superior de origen y patrimonio mixto
En consecuencia resulta claro que Unitroacutepico fue juriacutedicamente constituida y oficialmente reconocida al margen de las reglas especiacuteficas contenidas en la Ley 30 de 1992 como es admitido por la Comisioacuten Accidental que preparoacute el informe sobre las objeciones~ Con todo la Sala es consciente de las implicaciones que en este momento tendriacutea resolver dicha anomaliacutea mediante alternativas como la disolucioacuten de la persona juriacutedica en especial para la comunidad de estudiantes y trabajadores quienes han cursado sus estudios y laborado en la Entidad respectivamente al amparo de la confianza legiacutetima en su reconocimiento oficial y en el otorgamiento de registro calificado a un nuacutemero importante de sus programas
Por lo anterior estima que de forma excepcional y en atencioacuten a las citadas circunstancias la superacioacuten de la situacioacuten a traveacutes de la autorizacioacuten legal para llevar a cabo la oficializacioacuten de la Entidad es compatible con los estaacutendares constitucionales del derecho a la educacioacuten y la obligacioacuten estatal de garantizar la continuidad en la prestacioacuten del servicio (Art 67 de la CP) asiacute como la salvaguarda de las expectativas legiacutetimas creadas (Art 83 de la CP ) Se subraya sin embargo que las inconsistencias en la creacioacuten de instituciones no deben ser solucionadas por regla general mediante la expedicioacuten de leyes con mayor razoacuten trataacutendose de entes encargados de asegurar un derecho y un servicio puacuteblico que tiene funcioacuten social (Art 67 inc 1deg deacute la CP) Debe enfatizarse que esta materia y en especial la puesta en marcha de instituciones de educacioacuten superior se encuentran debidamente regladas en la Ley 30 de 1992 y que los entes nacionales y del orden territorial deben proceder a su creacioacuten con estricta observancia de los procedimientos y requisitos establecidos en ella y en las normas que la adicionen y modifiquen
432 El artiacuteculo 2deg del Proyecto de Ley impugnado no tiene efectos confiscatorios
20 El Gobierno atribuye al artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley imprecisiones y el hecho de que el traslado de recursos por donaciones o renuncia de los miembros que alliacute se preveacute es juriacutedicamente imposible debido a que la entidad tiene el caraacutecter de una fundacioacuten sin aacutenimo de lucro y lo primero solo resulta procedente en sociedades comerciales donde la participacioacuten de los socios en el capital de la persona juriacutedica se encuentra representado en acciones cuotas o partes de intereacutes social Agrega que incluso si lo anterior fuera viable no es claro por queacute esos recursos deberiacutean ser recibidos por el Departamento como persona juriacutedica distinta a la Universidad En consecuencia para el Gobierno el efecto de la
~b36 Seguacuten el artiacuteculo 16 de la Ley 30 de 1992 [sjon instituciones de Educacioacuten Superior a) Instiacutetuciones Teacutecnicas )Profesionales b) Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnoloacutegicas c) Universidades
lh
norma es que se incorporan los bienes de Unitroacutepico a la estructura administrativa del Departamento de Casanare sin compensacioacuten alguna lo cual implicariacutea un caso de confiscacioacuten proscrito por el artiacuteculo 34 de la CP
21 La confiscacioacuten ligada a la supresioacuten del derecho de propiedad ha sido asociada comuacutenmente a una pena a raiacutez de sus oriacutegenes histoacutericos de ahiacute que el artiacuteculo 34 de la CP proscriba su imposicioacuten como sancioacuten Sin embargo en el sistema constitucional colombiano se entiende que el fenoacutemeno de la confiscacioacuten se configura en general cuando a traveacutes de una medida legal generalmente tributaria el Estado toma de forma unilateral los bienes o el patrimonio que el ciudadano obtiene a partir de su actividad econoacutemica de modo que en la praacutectica queda en buena medida eliminado su derecho a la propiedad privada y la legitimidad de sus proyectos encaminadas a obtener utilidades37
bull
La jurisprudencia constitucional ha mostrado que en la expresioacuten confiscacioacuten no se halla comprendida necesariamente la idea de una sancioacuten o de una pena38bull En este sentido lo relevante para considerar que una norma tiene efectos confiscatorios es que comporte como consecuencia de su aplicacioacuten unilateral la anulacioacuten del derecho de propiedad del afectado bien sea que la prescripcioacuten sea de origen civil penal administrativo o tributario Asiacute mismo una norma posee implicaciones confiscatorias no solo con prescindencia del motivo que alienta su establecimiento legal sino tambieacuten con independencia de su finalidad39
22 En el presente asunto la Sala encuentra que la objecioacuten gubernamental pierde de vista que el enunciado normativo objetado descarta que el Departamento de Casanare pueda llevar a cabo una absorcioacuten unilateral y arbitraria de los bienes o el patrimonio de Unitroacutepico El artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley autoriza a la Asamblea Departamental a iniciativa del Gobernador para oficializar la Universidad previa renuncia o donacioacuten al Departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten si asiacute lo establecen sus estatutos internos Para el Gobierno nacional esta norma tiene implicaciones confiscatorias pues en siacute misma poseeriacutea el efecto de eliminar el patrimonio de la Fundacioacuten El precepto sin embargo posee un alcance distinto al que se le atribuye
Las fundaciones son personas juriacutedicas sin aacutenimo de lucro surgidas de la voluntad de una persona natural o juriacutedica o del querer de varias acerca de su constitucioacuten fines y medios para alcanzarlos Cuando se constituye una fundacioacuten se afectan unos bienes o dineros preexistentes a la realizacioacuten de unos propoacutesitos de beneficencia puacuteblica de utilidad comuacuten o de intereacutes social4obull El patrimonio de la fundacioacuten es autoacutenomo y se destina uacutenica y exclusivamente al objetivo sentildealado por los fundadores Como consecuencia de esta naturaleza aquellos no tienen cuotas sociales o porcentajes de participacioacuten en el patrimonio de la persona juriacutedica (Art 237 del CC) Una vez asignan determinados recursos a la realizacioacuten de los fines indicados aquellos pasan a ser de la fundacioacuten y de igual forma los eventuales excedentes o beneficios tambieacuten se aplican a la misma finalidad que otorga sentido a la constitucioacuten de la entidad
En este orden de ideas cuando el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley establece que la oficializacioacuten de Unitroacutepico que se autoriza procederaacute previa renuncia o donacioacuten al departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano si asiacute lo establecen sus estatutos internos en rigor no se hace referencia a una renuncia a derechos de participacioacuten en el patrimonio de la Institucioacuten No obstante lo antiteacutecnico del enunciado normativo dado que se trata de una fundacioacuten como indica el Gobierno nacional no hay lugar a la renuncia de utilidad o cuota de participacioacuten alguna pues estas son inexistentes La norma debe interpretarse entonces en otro sentido
37 Cfr Sentencias C-464 de 1993 MP Antonio Barrera Carbonen y C-409 de 1996 MP Alejandro Martiacutenez Caballero Ver asiacute mismo la Sentencia C-93 1 de 2007 MP Marco Gerardo Monroy Cabra 38 Ver por todas la Sentencia C-169 de 2014 MP Maria Victoria Calle Correa 39 Naviera de Casanova Gustavo J Las llamadas laquomedidas tributarias de caraacutecter expropiatorioraquo y el principio de no confiscatoriedad en materia tributaria en AA VV Foros y debates ITVJornadas latinoamericanas y XXXIV colombianas de derecho tributario Instituto Colombiano de Derecho Tributario e Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario Bogotaacute D C 20 IO p 308 40 Sentencia C-284 de 2017 MP (e) Ivaacuten Humberto Escrucerfa Mayolo En la Sentencia se cita como fuente la Guiacutea Praacutectica de las Entidades Sin Aacutenimo de Lucro y del Sector Solidario de la Caacutemara de Comercio de Bogotaacute disponible en (httpbibliotecadigitalccborgcolbitstreamlhandle115208345Guia20Practica20Entidades20sino020Animo20de 20Lucropdfsequence=1)
En virtud de que las fundaciones carecen de aacutenimo de lucro y de que lo relevante es que los fundadores han afectado cierto patrimonio a los fines de utilidad puacuteblica sentildealados en su acto de constitucioacuten es esta voluntad la que debe ser protegida en aquellos supuestos en los cuales se pretenda alterar la naturaleza o la finalidad de la institucioacuten A este respecto la Carta Poliacutetica consagra como un valor superior la debida conservacioacuten y aplicacioacuten de las rentas de las entidades de utilidad comuacuten asiacute como el cumplimiento de la voluntad de los fundadores (Art 18926 de la CP) El Legislador debe por lo tanto salvaguardar el querer de quienes a traveacutes de una fundacioacuten han afectado recursos econoacutemicos a objetivos de beneficencia puacuteblica utilidad comuacuten o intereacutes social y en consecuencia es necesario tomar en cuenta su voluntad al momento de intervenir juriacutedicamente la respectiva entidad
De este modo en el presente asunto el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley debe ser interpretado en el entendido de que previa la oficializacioacuten del Centro Educativo los fundadores deberaacuten manifestar su anuencia no a que sus cuotas sociales pasen a ser del Departamento de Casanare sino a que Unitroacutepico adquiera caraacutecter puacuteblico Asiacute asumido el proyecto de norma no tiene efectos confiscatorios pues no comporta que la Asamblea de Casanare pueda ordenar la absorcioacuten unilateral del patrimonio de la Universidad y que los respectivos haberes pasen a ser del Departamento Por el contrario el Legislador fija una condicioacuten para que la oficialiacutezacioacuten de la Universidad tenga lugar consistente en que se produzca el con~entimiento por parte de los fundadores pero hacia el referido cambio de naturaleza juriacutedica no respecto de renuncia alguna a derechos patrimoniales
En otros teacuterminos las anteriores manifestaciones de voluntad no tendraacuten el sentido de una aquiescencia a que se transfiera o se done un patrimonio privado a la citada entidad territorial Los recursos de la Fundacioacuten se encuentran afectados a la finalidad sentildealada en sus estatutos y por ende el asentimiento de los fundadores que se requiere estaacute relacionado con el cambio de naturaleza juriacutedica de la Institucioacuten no con una renuncia a recursos de propiedad de aquellos En consecuencia el artiacuteculo objetado no posee efectos confiscatorios por cuanto estaacute excluido el correspondiente elemento de unilateralidad y en especial no supone entrega de la propiedad de particulares al Departamento de Casanare
23 En concordancia con la interpretacioacuten anterior en el informe de las objeciones gubernamentales presentado por la Comisioacuten Accidental se indica que la iniciativa legislativa objetada presupone un eventual entendimiento de voluntades libre de todo apremio de conformidad con los estatutos de la institucioacuten que permitiriacutean la transformacioacuten del claustro universitario de derecho privado a puacuteblico sin necesidad de disolucioacuten o liquidacioacuten De igual forma en el citado informe se indica que la Sala General de miembros activos de Unitroacutepico mediante oficio del 20 de noviembre de 2016 manifestoacute al Congreso de la Repuacuteblica apoyo al traacutemite legislativo
El Procurador General tambieacuten en un sentido anaacutelogo subraya que se parte del supuesto de que el oacutergano decisorio de la institucioacuten acepte la transformacioacuten a traveacutes de sus estatutos respetando asiacute plenamente la autonomiacutea de la voluntad reflejada en el manejo que los oacuterganos decisorios hagan de los aludidos estatutos De esta manera resulta evidente que el problema de constitucionalidad que plantea el Gobierno parte de una equiacutevoca interpretacioacuten del texto atacado el cual conforme a su sentido maacutes razonable y que el propio Legislador quiso adscribirle no posee efecto confiscatorio alguno Asiacute la objecioacuten que se examina tampoco tiene vocacioacuten de prosperidad y por consiguiente seraacute declarada infundada
24 Debe clarificarse que la Corte no se pronunciaraacute sobre la presunta afectacioacuten a la autonomiacutea universitaria que seguacuten el Procurador General de la Nacioacuten ocasiona la norma objetada por cuanto ese cargo no fue planteado por el Gobierno A este respecto la jurisprudencia constitucional ha clarificado advierte la Corte que no corresponde a ella al analizar las objeciones presidenciales hacer una revisioacuten oficiosa del proyecto de ley para determinar cuaacuteles disposiciones del mismo infringen la Constitucioacuten ni inventar las razones por las cuales aquellas podriacutean resultar lesionados pues es claro que esa labor le corresponde uacutenica y exclusivamente al Presidente de la Repuacuteblica tal como lo consagra la Con~titucioacuten (arts 165166 y 167) atendiendo la naturaleza y finalidad de las objeciones41
En los teacuterminos en que atraacutes se indicoacute42 solo es posible ampliar el alcance del examen sobre las
objeciones a aspectos no planteados por el Ejecutivo siempre que resulten un presupuesto
41 Sentencia C-090 de 2001 MP Carlos Gaviria Diacuteaz 42 Ver nota 14
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indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad aducidas De lo contrario la Corte solo deberaacute ocuparse de los cargos en los teacutenninos fonnulados por el Gobierno nacional En este caso no solo es claro que el supuesto desconocimiento de la autonomiacutea universitaria no constituiacutea un requisito loacutegico para conocer la objecioacuten por violacioacuten a la prohibicioacuten de confiscacioacuten sino que se trata de un argumento de inconstitucionalidad completamente independiente Por esta razoacuten la Sala no se pronunciaraacute de fondo al respecto
433 La objecioacuten sobre la obligacioacuten de evidenciar el impacto fiscal del Proyecto de Leyes infundada
25 El Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten sostienen que se desconocieron los artiacuteculos 334 de la CP y 7 de la Ley 819 de 2003 debido a que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende adoptar pese a que genera un impacto considerable en las finanzas puacuteblicas El Procurador General de la Nacioacuten concuerda con esta apreciacioacuten e indica que debioacute incluirse expresamente en la exposicioacuten de motivos y en las ponencias de traacutemite los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento
26 La Sala ha sentildealado que las leyes orgaacutenicas poseen un caraacutecter especial en comparacioacuten con las demaacutes leyes por su posicioacuten organizadora de un sistema legal que depende de ellasgt43 En este sentido debido a su jerarquiacutea nonnativa y a que contienen reglas sobre la propia produccioacuten de las leyes la actividad del Congreso de la Repuacuteblica se encuentra sujeta a ellas y constituyen pautas a seguir en detenninadas materias Como consecuencia el control de constitucionalidad implica la confrontacioacuten de las leyes ordinarias no solamente con los mandatos consagrados en la Carta sino tambieacuten con las nonnas orgaacutenicas que eventualmente gobiernan el traacutemite de su expedicioacuten44
27 El artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 [p]or la cual se dictan normas orgaacutenicas en materia de presupuesto responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones exige que en todo proyecto de ley ordenanza o acuerdo que ordene gastos o conceda beneficios tributarios se haga expliacutecito cuaacutel es su impacto fiscal y se establezca su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo De esta manera en la exposicioacuten de motivos de los proyectos y en cada una de las ponencias para los debates se deben incluir expresamente los costos fiscales de las iniciativas y la fuente de ingreso adicional para cubrirlos Asiacute mismo el precepto establece que durante el traacutemite el Ministerio de Hacienda debe rendir concepto acerca de los correspondierites costos sobre la fonna de soportarlos y la compatibilidad de los proyectos con el Marco Fiscal de Mediano Plazo
Las previsiones anteriores constituyen un importante instrumento de racionalizacioacuten de la actividad legislativa a fin de que se realice con conocimiento de causa de los costos fiscales que genera cada una de las regulaciones aprobadas por el Congreso de la Repuacuteblica De igual manera penniten una produccioacuten nonnativa compatible con la situacioacuten y la poliacutetica econoacutemica del paiacutes trazada por las autoridades correspondientes Ademaacutes contribuyen a generar orden en las finanzas puacuteblicas lo cual repercute favorablemente en la estabilidad macroeconoacutemica de la nacioacuten Desde otro punto de vista los caacutelculos financieros de las decisiones nonnativas tienen una incidencia favorable en la aplicacioacuten efectiva de las leyes pues su aprobacioacuten solamente se produciraacute despueacutes de conocerse su impacto fiscal previsible y las posibilidades de financiarl045 bull
28 En concordancia con lo anterior el artiacuteculo 10 del Acto Legislativo 003 de 2011 introdujo el criterio orientador de la sostenibilidad fisca146bull De acuerdo con esta disposicioacuten la sostenibilidad fiscal debe conducir la actuacioacuten de todas las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico dentro de sus competencias en un marco de colaboracioacuten armoacutenica Por consiguiente obligaciones como la prevista en el artiacuteculo 70
de la Ley 819 de 2003 ya no recaen de forma principal solo en el Ministerio de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico como inicialmente se consideraba47 bull Dado que las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico tienen el deber de asumir la sostenibilidad fiscal como herramienta orientadora tambieacuten a todos corresponde la obligacioacuten en el marcomiddot de sus funciones y competencias de contribuir a prever la incidencia
43 Cfr Corte Constitucional Sentencias C-337 de 1993 MP Vladimiro Naranjo Mesa y c-on de 2006 MP Jorge Coacuterdoba Triviffo 44 Cfr Corte Constitucional Sentencia C-1379 de 2000 MP Joseacute Gregorio Hernaacutendez Galindo 4S Sentencias C-S02 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-62S de 2010 MP Nilson Pinilla Pinilla 46 Sentencia C-228 de 2012 MP Luis Ernesto Vargas Silva 1 lt(i 47 Ver por todas las sentencias C-502 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa C-315 de 2008 MP Jaime Coacuterdoba J 1 Triviffo y C-1197 de 2008 MP Nilson Pinilla Pinilla
11
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presupuestal de las iniciativas de leyes ordenanzas o acuerdos y contribuir a asegurar la correspondiente sostenibilidad fiscaL
29 En el presente caso la Corte encuentra infundada la objecioacuten gubernamental basada en la circunstancia de no haberse puesto de manifiesto el supuesto impacto fiscal y los recursos para solventar los gastos de las normas que se pretenden crear mediante el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano A juicio de la Sala es evidente que no se configura el supuesto de hecho que genera la obligacioacuten del artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 pues de acuerdo con este precepto el deber de hacer expliacutecitos los costos fiscales y la fuente de ingreso adicional generada para su financiamiento opera en aquellos eventos en los cuales el proyecto de ley ordenanza o acuerdo ordene gastos u otorgue beneficios tributarios
Como se indicoacute mediante el Proyecto que se analiza se pretende de manera general establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano Con esta finalidad el artiacuteculo 10 de la propuesta preveacute que el objeto de las normas es otorgar las herramientas al Ministerio de Educacioacuten Nacional al Departamento de Casanare y a la Asamblea de la entidad territorial para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten A su vez el artiacuteculo 2 autoriza a iniciativa del Gobernador del Departamento de Casanare a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del departamento a Unitroacutepico (Art 2)
En este orden de ideas es claro que el Proyecto de Ley objetado no lleva a cabo por siacute mismo la oficializacioacuten de Unitroacutepico sino que autoriza al Departamento del Casanare a iniciativa del Gobernador a efectuarla En otros teacuterminos el Proyecto de Ley mediante el contenido de sus normas no constituye transforma ni otorga caraacutecter puacuteblico al Centro Educativo en mencioacuten De hecho por siacute solo no resuelve la incertidumbre acerca de la naturaleza juriacutedica y reacutegimen aplicable de la Universidad a la que atraacutes se hizo referencia Conforme se subrayoacute con el propoacutesito de clarificar estos aspectos el Legislador optoacute por autorizar al oacutergano de representacioacuten popular del Departamento de Casanare a iniciativa del Gobernador para que lleve a cabo la oficializacioacuten de la entidad
De esta manera las normas objetadas no son constitutivas ni regulatorias pues no crean una medida ni tampoco establecen una obligacioacuten de contenido presupuestal sino que solamente confieren un permiso en el sentido indicado a la Asamblea Departamental de la referida entidad territorial Como consecuencia es claro que el Proyecto de Ley objetado no ordena gasto ni otorga beneficio tributario alguno Los eventuales gastos se generariacutean al momento en que se haga uso de la potestad establecida por el Proyecto Ley y solo si en efecto se emplea como lo ponen de presente dos de los intervinientes Correlativamente en este supuesto de evidenciarse que la futura ordenanza departamental preveacute especiacuteficas obligaciones de contenido presupuestal deberaacute darse cumplimiento al artiacuteculo 70 de la Ley 819 de 2003 que contempla no solo los casos de proyectos de ley sino tambieacuten de ordenanza y acuerdo como aquellos cuyos futuros efectos fiscales y su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo (en este caso del Departamento) deben ser puestos de manifiesto en el respectivo proyecto de regulacioacuten
Por lo tanto en la medida en que ninguna de las normas que componen la iniciativa legislativa impacta fiscalmente o crea la necesidad de emplear recursos puacutebicos no existiacutea la obligacioacuten de hacer expliacutecitos los supuestos costos del Proyecto de Ley y las fuentes para su financiacioacuten48bull
434 La objecioacuten por violacioacuten al principio de igualdad es infundada
30 Por uacuteltimo el Gobierno nacional afirma que se quebranta el derecho a la igualdad en razoacuten de que se establece un trato diferente un procedimiento especial y uacutenico para crear una nueva institucioacuten de educacioacuten superior sin existir razones suficientes que lo justifiquen En cambio indica se pone en riesgo el servicio puacuteblico de educacioacuten de la poblacioacuten que se inscriba en la pretendida Institucioacuten en el caso de que esta no sea viable teacutecnica financiera y juriacutedicamente A juicio de la Corte este
48 Tambieacuten al analizar si el Congreso de la Repuacuteblica ha desconocido la regla de iniciativa gubernamental en materia de gasto puacuteblico la Corte ha considerado que las normas en cuestioacuten deben prever una orden inequiacutevoca dotada de caraacutecter imperativo para que se entienda que se han dispuesto en efecto gastos puacuteblicos En este sentido ha clarificado que cuando el Legislador confiere solamente por ejemplo autorizaciones facultades o potestades al Gobierno en materia presupuestal no se configura dicho supuesto Cfr las sentencias C-373 de 2010 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-197 de 200 l MP Rodrigo Escobar Gil y C-360 de 1996 MP Eduardo Cifuentes Muftoz reiteradas en la Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado
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argumento del Gobierno no cuenta con asidero pues parte de una interpretacioacuten que no se desprende de la regulacioacuten censurada
31 De conformidad con los artiacuteculo 57 a 61 de la Ley 30 de 1992 la creacioacuten de universidades estatales u oficiales corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Entre otras reglas el proyecto de creacioacuten debe acompantildearse por parte del Gobierno de un estudio de factibilidad socio econoacutemica aprobado por el Ministro de Educacioacuten Nacional previo concepto favorable del Consejo Nacional de Educacioacuten Superior (CES U) en el que se debe demostrar que la nueva institucioacuten dispondraacute de personal docente idoacuteneo con la dedicacioacuten especiacutefica necesaria organizacioacuten acadeacutemica y administrativa adecuadas recursos fiacutesicos y financieros suficientes de tal manera que tanto el nacimiento de la institucioacuten como el de los programas que proyecta ofrecer garanticen la calidad acadeacutemica
De igual forma previa creacioacuten de universidades estatales u oficiales o de seccionales y demaacutes instituciones de Educacioacuten Superior estatales u oficiales la Nacioacuten se entiende con intervencioacuten del Ministerio de Hacienda deberaacute celebrar un convenio con la entidad territorial respectiva en el que se establezca el monto de los aportes permanentes de una y otra convenio que formaraacute parte del estudio de factibilidad requerido (Art 59 de la Ley 30 de 1992)
32 En el asunto que se analiza como se ha reiterado el Proyecto de Ley no crea auacuten una universidad puacuteblica en el Departamento de Casanare pese a que instrumentalmente sirva a los fines de clarificar su reacutegimen legal El Proyecto autoriza a la Asamblea del Departamento a iniciativa del Gobernador a transformar la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico de modo que pueda adquirir en el futuro caraacutecter oficial Esto no significa que se habilite a crear un nuevo centro estatal de educacioacuten superior Sin embargo en la medida en que eventualmente se produciraacute su completa transformacioacuten y su vinculacioacuten al Ministerio de Educacioacuten Nacional en lo relativo a las poliacuteticas y la planeacioacuten del sector educativo (Art 57 de la Ley 30 de 1992) aplicaraacuten de manera ordinaria las normas para el surgimiento de este tipo de entes estatales De igual forma debido a que el cambio de naturaleza juriacutedica de la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano equivale a la aparicioacuten de un nuevo ente en el sistema de educacioacuten superior puacuteblico su oficializacioacuten deberaacute llevarse a cabo con el cumplimiento de todas las normas de la Ley 30 de 1992 y en especial de los artiacuteculos 57 y siguientes sobre la creacioacuten de universidades y demaacutes instituciones de educacioacuten superior de caraacutecter estatal u oficial
Con todo en este caso el Proyecto de Ley solo establece una habilitacioacuten legal a la Asamblea del Departamento de Casanare para que una institucioacuten educativa que funciona en la actualidad como una entidad privada adquiera caraacutecter puacuteblico lo cual no altera ni modifica de ninguna manera las reglas ordinarias previstas en la Ley 30 de 1992 que deberaacute cumplir la Asamblea de la entidad territorial al hacer uso de la referida autorizacioacuten En consecuencia dado que la presunta violacioacuten al derecho a la igualdad se plantea en el escenario de la supuesta creacioacuten de una universidad puacuteblica mediante un procedimiento diferente creacioacuten que el Proyecto de Ley directamente no realiza la acusacioacuten carece de fundamento Como consecuencia la correspondiente objecioacuten tampoco resulta fundada
33 En este orden de ideas la Corte encuentra que ninguna de las objeciones gubernamentales formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano es fundada y asiacute lo declararaacute en la parte resolutiva de esta decisioacuten
111 DECISIOacuteN
En meacuterito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional mandato de la Constitucioacuten
en nombre del Pueblo y por
RESUELVE
Primero- LEVANTAR la suspensioacuten de teacuterminos decretada dentro del presente proceso
Segundo- DECLARAR INFUNDADAS las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano
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Notifiquese comuniacutequese publiacutequese cuacutemplase y archiacutevese el expediente
ALEJANDRO LINARES CANTILLO Presidente
Con aclaracioacuten de voto
CARLOS BERNAL PULIDO Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEacuteREZ Magistrado
ANTONIO JOSEacute LIZARAZO OCAMPO Magistrado
Ausente en comisioacuten
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrada
JOSEacute FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado
ALBERTO ROJAS RIacuteOS Magistrado
MARTHA VICTORIA SAacuteCHICA MEacuteNDEZ Secretaria General
correspondiente proyecto de ley como inicialmente se considerabaIs sino tambieacuten el control del procedimiento llevado a cabo para su formulacioacuten y del seguido por las caacutemaras en orden a insistir en la iniciativa aprobada de manera que la competencia de la Corte sea vaacutelidamente activada Se ha considerado asiacute mismo que la extensioacuten de la revisioacuten al traacutemite se justifica en la medida en que se preveacuten reglas especiacuteficas que de no seguirse implican ciertas consecuencias y obligaciones juriacutedicas ya sea para el Presidente de la Repuacuteblica o el Congreso l6bull
A continuacioacuten la Sala verificaraacute los procedimientos de formulacioacuten de las objeciones y la aprobacioacuten de la insistencia por el Congreso en el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano de acuerdo con las pautas indicadas en precedencia (fundamentos 81 a 85)
91 Oportunidad A traveacutes de oficio recibido en la Secretariacutea Juriacutedica de la Presidencia de la Repuacuteblica ellO de junio de 2017 el Secretario General de la Caacutemara de Representantes remitioacute el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano en cumplimiento de los arts 1574 165 Y 166 CP Y 196 de la Ley 5a de 1992
Por su parte el Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten devolvieron al Presidente de la Caacutemara de Representantes el texto de Proyecto de Ley sin la respectiva sancioacuten junto con un escrito de objeciones por razones de inconveniencia y de inconstitucionalidad El documento fue recibido el 9 de junio de 2017 lo que quiere decir que su presentacioacuten fue oportuna dado que el Ejecutivo por tratarse de un proyecto con menos de 20 artiacuteculos disponiacutea de seis diacuteas haacutebiles para oponerse al Proyecto y este plazo venciacutea exactamente el mismo diacutea en que el escrito fue recepcionado
92 Publicacioacuten Las objeciones presidenciales fueron publicadas el viernes 16 de junio de 2017 en la Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica Ndeg 505
93 Conformacioacuten de la comisioacuten accidental y publicacioacuten del informe a las objeciones El Senado de la Repuacuteblica designoacute a Andreacutes Garciacutea Zuccardi miembro de esta Caacutemara y la Caacutemara de Representantes nombroacute a Jorge Eliecer Tamayo Marulanda Ciro Antonio Rodriacuteguez Pinzoacuten y Jo1m Eduardo Molina Figueredo pertenecientes a esta Corporacioacuten Legislativa como miembros de la Comisioacuten Accidental para el estudio de las objeciones al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara Esta Comisioacuten preparoacute un informe que se publicoacute el martes 12 de septiembre de 2017 en las Gacetas del Congreso de la Repuacuteblica 772 y 773 en el cual se propuso no aceptar los reparos del Gobierno
15 Inicialmente la Corte consideraba que la revisioacuten en estos casos se limitaba al estudio y decisioacuten de las objeciones como habiacutean sido formuladas sin abarcar aspectos no sefialados por el Ejecutivo bajo la consideracioacuten de que la decisioacuten debiacutea estar enmarcada exclusivamente en la dinaacutemica de los controles interorgaacutenicos y en esa medida no podiacutea afectar la posibilidad de que con posterioridad los ciudadanos ejercieran la accioacuten puacuteblica de inconstitucionalidad contra las normas objetadas Sin embargo en la Sentencia C-1404 de 2000 MM pp Carlos Gaviria Diacuteaz y Aacutelvaro Tafur Galvis la Sala varioacute expliacutecitamente el precedente y definioacute que por razones loacutegicas y constitucionales era necesario el pronunciamiento sobre aspectos no planteados por el Gobierno pero cuyo anaacutelisis resultaba un presupuesto indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad formuladas en las objeciones De un lado indicoacute que las reglas de derecho que se han de aplicar al estudio de las objeciones se derivan en no pocos casos de otras reglas o principios maacutes generales no mencionados en las objeciones pero que resultan insoslayables para fundamentar cualquier decisioacuten De otro lado consideroacute que en tanto el mandato del artiacuteculo 2418 CP califica las decisiones de la Corte como definitivas si no se efectuacutea en ellas el anaacutelisis de constitucionalidad de los mencionados temas conexos eacutestos quedaraacuten cobijados por el efecto
de cosa juzgada constitucional que se deriva de la decisioacuten final sobre la objecioacuten como tal y en consecuencia ninguacuten ciudadano podraacute controvertirlos en el futuro La Sala Plena explico que al pronunciarse sobre tales asuntos conexos en realidad no se coartaba el derecho de los ciudadanos de ejercer la accioacuten puacuteblica de iexclnconstitucionalidad en la medida en que una vez la Corte emita el fallo en todo caso la mencionada accioacuten no seraacute procedente respecto de los temas que se relacioacutenan directamente con el objeto central de la sentencia A partir de esta variacioacuten del precedente praacutecticamente en todos los casos la Sala ha considerado necesario controlar la constitucionalidad del procedimiento seguido por el Congreso de la Repuacuteblica y el Gobierno que dio lugar a la intervencioacuten de la Corte para decidir sobre las objeciones 16 Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado De este modo si el Presidente no propone objeciones dentro del teacutermino previsto -o no lo hace en debida forma- debe sancionar y promulgar el proyecto de ley (Art 166 CP) Por su 5 parte si el proyecto de leyes objetado total o parcialmente por el Gobierno las caacutemaras deberaacuten surtir de nuevo el segundo 7J debate para analizar las observaciones formuladas (Art 167 CP)
94 Anuncio previo a la discusioacuten y votacioacuten de las objeciones En las sesiones plenarias del Senado de la Repuacuteblica del 12 de septiembre de 2017 17 Y de la Caacutemara de Representantes del 13 de septiembre de 201718 se anuncioacute que el citado informe sobre objeciones gubernamentales se pondriacutea en consideracioacuten y votariacutea los diacuteas 13 y 19 de septiembre respectivamente
95 Votacioacuten del informe de objeciones En las anteriores fechas las plenarias del Senado 19 y la Caacutemara de Representantes20 aprobaron efectivamente el informe de la Comisioacuten Accidental sobre las objeciones presidenciales En el Senado de la Repuacuteblica se hicieron presentes al inicio de la sesioacuten 90 senadores de los 101 que en ese momento lo conformaban y la aprobacioacuten del informe se llevoacute a cabo a partir de 56 votos por el Siacute y O votos por el N021 emitidos a traveacutes del sistema de voto nominal y puacuteblico En la Caacutemara de Representantes se hicieron presentes al inicio de la sesioacuten 147 de los 166 miembros y la aprobacioacuten del informe se realizoacute a partir de los 87 votos por el Siacute Y O votos por el No asiacute mismo depositados a traveacutes del sistema de voto nominal y puacuteblic022bull
En este orden de ideas la Corte encuentra que el informe de objeciones fue vaacutelidamente aprobado De un lado en la plenaria del Senado de la Repuacuteblica existioacute quorum deliberatorio e4 de los miembros) y decisorio eh de los miembros) pues estuvieron presentes al inicio de la sesioacuten 90 senadores y el informe fue votado por 56 de ellos Asiacute mismo se aproboacute por mayoriacutea absoluta (2+ 1 de los miembros) pues los 56 votos emitidos fueron a favor del informe que propuso rechazar las objeciones gubernamentales
Debe efectuarse con todo una precisioacuten Como se indicoacute el 12 de septiembre de 2017 el Secretario del Senado anuncioacute al Pleno de la Corporacioacuten Legislativa que el Proyecto Ley objetado se discutiriacutea y votariacutea en la proacutexima sesioacuten Al siguiente diacutea es decir el 13 de septiembre de 2017 se anuncioacute sin embargo una vez maacutes dentro de los proyectos que seriacutean considerados y eventualmente votados en la proacutexima sesioacuten plenaria la iniciativa legislativa objetada23bull Pese a esto el mismo diacutea luego de finalizar la enunciacioacuten de dicha lista de proyectos y de que varios senadores dejaron algunas constancias la Presidencia del Senado concedioacute la palabra al Senador Andreacutes Felipe Garciacutea Zuccardi quien invitoacute al Pleno a votar positivamente el informe sobre las objeciones Acto seguido el Presidente de esa Caacutemara sometioacute a consideracioacuten de la Plenaria el referido informe y fue aprobado con los resultados precedentemente indicados24bull
De acuerdo con lo anterior el anuncio previo fue realizado en dos oportunidades Pese a esto la Corte subraya como relevante que la discusioacuten y votacioacuten efectivas se produjeron el diacutea inicialmente sentildealado para el efecto y que el informe sobre las objeciones en el Senado de la Repuacuteblica fue aprobado por mayoriacutea absoluta como lo ordenan las reglas citadas a partir de un resultado de 56 votos por el Siacute y O por el No Esto indica que la finalidad del anuncio previo se cumplioacute a cabalidad y por lo tanto en dicha Caacutemara el traacutemite de aprobacioacuten del informe relativo a las objeciones gubernamentales se llevoacute a cabo con observancia de los procedimientos legales y constitucionales correspondientes
El informe sobre las objeciones tambieacuten fue vaacutelidamente aprobado en la Caacutemara de Representantes En la plenaria de esta Corporacioacuten Legislativa compuesta por 166 miembros existioacute quorum deliberatorio (4 de los miembros) y decisorio (h de los miembros) dado que estuvieron presentes al inicio de la sesioacuten 144 representantes y el informe fue votado por 86 de ellos De igual forma se votoacute por mayoriacutea absoluta eh+1 de los miembros) en la medida en que los 86 votos depositados fueron a favor del informe que propuso no aceptar las objeciones gubernamentales
96 Por uacuteltimo la Sala encuentra que el texto del proyecto de ley objetado es exactamente el mismo en el cual el Congreso insistioacute de modo que se cumple la exigencia de congruencia entre los dos contenidos
l7 Acta de Sesioacuten 15 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 52 de 2018 IS Acta de Sesioacuten 244 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1072 de 2017 19 Acta de Sesioacuten 16 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 53 de 2018 20 Acta de Sesioacuten 245 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1014 de 2017 21 Seguacuten certificacioacuten expedida por el Secretario General allegada a la Corte mediante oficio del 23 de abril de 2018 y se evidencia tambieacuten en el Acta de Sesioacuten 15 contenida en la Gaceta del Congreso 53 de 2018 22 Conforme a la certificacioacuten emitida por el Secretario General de la Caacutemara de Representantes enviada a la Corte mediante oficio del 1 de noviembre de 2017 y consta en el Acta de Sesioacuten 245 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1014 de 2017 23 Acta de Sesioacuten 16 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 53 de 2018 p 8 24 iexclbid p 11
97 Rechazados de este modo los reparos del Gobierno nacional el Presidente del Senado remitioacute a la Corte el expediente legislativo para que la Corte decidiera sobre la exequibilidad del Proyecto de Ley
10 En este orden de ideas la Sala concluye que las caacutemaras legislativas y el Gobierno nacional cumplieron los requisitos de procedimiento establecidos en las normas pertinentes para este tipo traacutemites y corresponde en consecuencia decidir de fondo sobre las objeciones gubernamentales formuladas
43 El contenido de las objeciones gubernamentales
431 Entre el tiacutetulo del Proyecto de Ley objetado y su contenido existe una relacioacuten de conexidad
11 A juicio de la Sala Plena no puede predicarse falta de correspondencia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen jurfdico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano a la luz de las reglas jurisprudenciales sobre la materia construidas por la Corte
12 De conformidad con el artiacuteculo 169 de la Constitucioacuten [e]l tiacutetulo de las leyes deberaacute corresponder precisamente a su contenido precepto que se traduce en la obligacioacuten para el Congreso de la Repuacuteblica de fijar un tiacutetulo a cada una de las leyes que aprueba y de proporcionarle una redaccioacuten articulada armoacutenica y temaacutetica con el contenido de los correspondientes compendios normativos25 bull En tanto se trata de un mandato constitucional y el control que se le confiere a la Corte abarca los vicios materiales y de procedimiento en la formacioacuten de los actos juriacutedicos implica un deber que se incorpora como paraacutemetro de constitucionalidad de las leyes El alcance de esta norma cobija tanto la existencia del tiacutetulo como su contenido en la medida en que este debe guardar la precitada relacioacuten de correspondencia26
bull
13 El tiacutetulo encabezado o epiacutegrafe de las leyes o actos legislativos cumple varios papeles importantes al circunscribir la materia regulada (i) proporciona el reflejo del contenido previsto en el articulado como elemento pedagoacutegico para la ciudadaniacutea que facilita la identificacioacuten difusioacuten y cumplimiento de la respectiva normatividad (ii) permite a los destinatarios de las disposiciones llevar a cabo su consulta a traveacutes de la clasificacioacuten a partir del tema al que se refieren sobre la base de que normas aisladas no se encuentran recogidas dentro de leyes que regulan otras materias (iii) sirve como criterio de interpretacioacuten para establecer el sentido de las disposiciones contenidas en un mismo conjunto a partir de un canon sistemaacutetico y contextual27 y (iv) contribuye en muchos casos a determinar eventuales desconocimientos al principio de unidad de materia28 bull
14 Evidentemente el mandato de correspondencia entre el tiacutetulo y el articulado al que antecede puede ser satisfecho en un sinnuacutemero de maneras pues con frecuencia las conexiones temaacuteticas y las funciones que desempentildea resultan cumplidas a partir de muchos enunciados linguumliacutesticos Esto implica de suyo que al redactar la foacutermula que encabezaraacute cada una de las leyes el Legislador dispone como regla general de un amplio margen de configuracioacuten29bull La jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido con todo que esta libertad para titular los conjuntos de disposiciones legales tiene varios liacutemites En general el Congreso no puede dejar de cumplir con unos miacutenimos en su disentildeo y le estaacute vedada la adopcioacuten de contenidos de cierto caraacutecter
25 Sentencia C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto 26 Ver las Sentencias C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-821 de 2006 Cit 27 rE] tiacutetulo de las leyes a pesar de no constituir una norma en estricto sentido en tanto de ellos no es deducible un mandato una prohibicioacuten o una permisioacuten si exhibe valor como criterio de interpretacioacuten de las normas contenidas en el cuerpo de la ley Siendo asiacute es claro que incluso los criterios de interpretacioacuten de la ley que emanan del texto del tiacutetulo o encabezado de la misma son pasibles del control de constitucionalidad puesto que un titulo contrario a los preceptos constitucionales de no ser excluido del ordenamiento juriacutedico padrla conducir a una interpretacioacuten de parte o toda la ley no conforme con el estatuto superior Sentencia C-152 de 2013 Cfr asiacute mismo las Sentencias C-152 de 2015 MPLuis Ernesto Vargas Silva C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-230 de 2008 MP Rodrigo Escobar Gil C-290 de 2000 MP Vladimiro Naranjo Mesa y C-1)85 de 2000 MM PP MP Vladimiro Naranjo Mesa y Carlos Gaviria Diacuteaz 28 Cfr Sentencias C-393 de 2011 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-908 de 2007 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-152 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva 29 Ver Sentencia C-152 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva
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Asiacute en primer lugar el tiacutetulo de las leyes no debe carecer de toda relacioacuten con su contenido pues por expresa exigencia del articulo 169 CP debe subsistir la necesaria correspondencia a que se ha hecho referencia En segundo lugar el nombre de una ley no puede ser discriminatorio y por ende al Legislador le estaacute constitucionalmente vedado el empleo de criterios que la propia Carta Poliacutetica sentildeala como prohibidos para diferenciar entre personas tales como la raza el sexo la opinioacuten poliacutetica o filosoacutefica el origen nacional etc De esta forma seriacutea inconstitucional un tiacutetulo que nominara la ley en cuestioacuten por ejemplo Ley-Antisemita o Ley-Anticomunista3o En tercer lugar se encuentran excluidos tambieacuten tiacutetulos que tengan como efecto la sustitucioacuten total del nuacutemero y la descripcioacuten general del contenido de la Ley pues aquellos requisitos se hallan expliacutecitamente establecidos en la Ley 5a de 1992 Orgaacutenica del Reglamento del Congreso
Por uacuteltimo el nombre o subtiacutetulo de la ley no debe conceder reconocimientos privilegios u honores a una persona especiacutefica dado que estas materias son objeto de leyes especiales denominadas leyes de honores que se someten a unos requisitos particulares (Art 15015 Cp)31 Debe ser claro en todo caso que a la luz del principio democraacutetico maacutes allaacute de las prohibiciones mencionadas el mandato constitucional de fijar un encabezado a la ley que guarde relacioacuten de correspondencia sustantiva con el contenido de las respectivas disposiciones permite la utilizacioacuten de variadas foacutermulas y salvo casos de evidente desconexioacuten temaacutetica el epiacutegrafe seraacute solo excepcionalmente cuestionable A menudo como ha sostenido la Corte la ilustracioacuten geneacuterica de la materia que se pretende regular32 o la mencioacuten del fin o de propoacutesitos que se persiguen a traveacutes de ella seraacuten suficientes33
15 En el presente asunto el Gobierno nacional sostiene que la ruptura de la correspondencia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley objetado se produce porque seguacuten el primero la eventual ley establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano mientras que de acuerdo con el segundo habriacutea lugar a la creacioacuten de una nueva universidad El Procurador General de la Nacioacuten coincide en que se desconoce la norma constitucional en cuestioacuten porque el contenido del Proyecto tiende no en la direccioacuten en que el tiacutetulo sugiere es decir hacia el establecimiento sino hacia la transformacioacuten de la naturaleza y reacutegimen y en uacuteltimas la creacioacuten de un Centro Educativo distinto Las conclusiones a las cuales llegan estos puntos de vista sin embargo a juicio de la Corte se basan en una lectura aislada del tiacutetulo censurado y se encuentran desprovistas del contexto que condujo a la aprobacioacuten del Proyecto de Ley bajo examen
16 Tanto en la exposicioacuten de motivos como en el informe de las objeciones presidenciales se muestra que en la actualidad existe una ambiguumledad respecto de la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico Se indica que mediante Ordenanza del 24 de febrero de 2000 la Asamblea Departamental de Casanare autorizoacute al Gobernador para asociarse con entidades puacuteblicas y privadas de los niveles nacional regional departamental y municipal con instituciones extranjeras multinacionales o internacionales y con particulares a fin de crear la Institucioacuten como entidad de participacioacuten mixta sin aacutenimo de lucro A partir de lo anterior el 16 de marzo de 2000 la Fundacioacuten fue constituida mediante documento privado con base en los aportes del Departamento (96) y de entidades particulares34bull
El Ministerio de Educacioacuten Nacional por su parte mediante la Resolucioacuten 1311 de 2002 reconocioacute personeriacutea juriacutedica a la entidad como institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter privado sin aacutenimo de lucro Asiacute mismo a traveacutes de la Resolucioacuten 6538 del 2011 ratificoacute una reforma a los estatutos de Unitroacutepico sobre la base de que se trataba de una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter privado Pese a todo esto en los antecedentes legislativos se hace referencia a la incertidumbre existente acerca de la naturaleza juriacutedica de la institucioacuten y se sentildeala que incluso el propio Ministerio de Educacioacuten solicitoacute en su momento concepto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sobre la posibilidad de crear y reconocer una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto y asemejarla a una sociedad de economiacutea mixta
De acuerdo con la exposicioacuten de motivos y el informe sobre las objeciones gubernamentales habriacutea dos tesis posibles acerca de la naturaleza juriacutedica de la Universidad (i) podriacutea entenderse de naturaleza privada y sin aacutenimo de lucro como en principio lo consideroacute el Ministerio de Educacioacuten pese a los
30 Sentencia C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa 31 Sentencias C-752 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva cit C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa Cshy821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-393 de 2011 MP Mariacutea Victoria Calle Correa n Sentencias C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-026 de 1993 MP Jaime Sanfn Greiffenstein 33 Sentencia C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa 34 Gaceta del Congreso 773 p 9
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aportes de naturaleza principalmente puacuteblica que la alimentan o (ii) podriacutea ser una entidad de participacioacuten mixta al contar dentro de su patrimonio con capital puacuteblico y privado Sin embargo se subraya que mediante pronunciamiento del 9 de julio de 2015 (radicacioacuten 2242) la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado concluyoacute que era imposible que el servicio puacuteblico de educacioacuten superior fuera prestado por una persona juriacutedica mixta (bien sea sociedad o fundacioacuten) asimilable a una sociedad de economiacutea mixta dada la naturaleza objeto y diferentes fines que estas poseen En estas circunstancias el infonne sobre las objeciones resalta que la misma Sala de Consulta y Servicio Civil recomendoacute normalizar la situacioacuten de la Universidad a fin de superar todas las situaciones faacutecticas y juriacutedicas que pudieran afectar la prestacioacuten del servicio puacuteblico sin desconocerse las expectativas legiacutetimas de los estudiantes3s bull
De esta manera conforme lo evidencia la citada motivacioacuten el Proyecto de Ley busca resolver la referida incertidumbre al proporcionar la manera de oficializar la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano reconocida en principio como de caraacutecter privado por el Ministerio de Educacioacuten Seguacuten se indica la mutacioacuten de naturaleza privada a puacuteblica de instituciones de educacioacuten superior ya ha tenido lugar con anterioridad por lo menos en dos casos De una parte se encuentra la Ley 67 de 1968 que establecioacute la situacioacuten juriacutedica de la Universidad Francisco de Paula Santander de la ciudad de Cuacutecuta y de la otra el Decreto Departamental 553 del 5 de agosto de 1970 que oficializoacute la Fundacioacuten Universidad de Pamplona
17 En este orden de ideas a juicio de la Sala es claro que cuando el artiacuteculo 1 deg del Proyecto de Ley objetado sentildeala que el propoacutesito de la regulacioacuten es otorgar herramientas necesarias para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico y en el artiacuteculo 2deg se autoriza a la Asamblea del Departamento de Casanare a oficializar la Institucioacuten a traveacutes de tales instrumentos y mecanismos se pretende precisamente lo indicado en el tiacutetulo del articulado propuesto esto es establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Entidad
Como se sentildealoacute con la nonnatividad el Legislador busca superar la incertidumbre acerca de las caracteriacutesticas juriacutedicas de Unitroacutepico Pues bien dado que esta incertidumbre se deriva de que en su patrimonio el Centro Educativo cuenta con recursos puacuteblicos (en su mayoriacutea) y aportes privados pero a la vez no es posible que entidades mixtas presten el servicio de educacioacuten la manera elegida por el Congreso para clarificar la naturaleza de la Fundacioacuten es a traveacutes de la autorizacioacuten para que se proceda a su oficializacioacuten Esta autorizacioacuten para la clarificacioacuten de la naturaleza juriacutedica de la Universidad equivale entonces de fonna mediata a establecer su naturaleza y reacutegimen juriacutedico como lo preveacute el tiacutetulo del Proyecto de Ley Establecer significa en este caso no crear por primera vez la naturaleza juriacutedica de la Universidad como lo entienden el Gobierno nacional y el Procurador General de la Nacioacuten sino fijar o definir dicha naturaleza en orden a superar la citada situacioacuten de incertidumbre en que actualmente se encuentra
En otros teacutenninos dadas las condiciones de incertidumbre sobre el caraacutecter legal de Unitroacutepico el Legislador pretende su clarificacioacuten definicioacuten o el establecimiento de su naturaleza y reacutegimen juriacutedico (como indica el tiacutetulo) mediante la autorizacioacuten para su oficializacioacuten en la estructura administrativa al Departamento de Casanare (seguacuten lo indicado en los Arts 1 Y 2 del Proyecto objetado) lo cual resulta loacutegicamente coherente Debe tenerse en cuenta que por razoacuten de la distribucioacuten de competencias las nonnas legales propuestas no llevan a cabo directamente la referida oficializacioacuten pues ello corresponde a la Asamblea Departamental de confonnidad con el artiacuteculo 58 de la Ley 30 de 1992 Sin embargo las disposiciones legales en las que el Congreso insiste penniten esa oficializacioacuten y en consecuencia de fonna indirecta sirven a los fines de clarificar su naturaleza y reacutegimen juriacutedico en los teacutenninos anunciados en su tiacutetulo
18 Por otro lado pese a que pueda tratarse de una modificacioacuten sustancial del caraacutecter de la Universidad ello no es equivalente a que se esteacute autorizando la creacioacuten de una institucioacuten de educacioacuten superior nueva De hecho el artiacuteculo 2 del Proyecto precisa que no habraacute necesidad de disolucioacuten de la Fundacioacuten y los ejemplos a los que se hace referencia en la exposicioacuten de motivos y en el infonne sobre las objeciones presidenciales muestran que instituciones como las Universidades Francisco de Paula Santander (de Cuacutecuta) y de Pamplona al oficializarse fueron justamente modificadas en su caraacutecter a traveacutes de leyes y decretos pero no creadas ex nuovo
35 iexclbid
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19 En este orden de ideas la Corte concluye que existe una relacioacuten de correspondencia entre el tiacutetulo del Proyecto de Ley objetado y su contenido y en consecuencia la objecioacuten gubernamental al respecto carece de asidero y deberaacute declararse infundada
La Sala Plena advierte con todo que solo avala por esta uacutenica ocasioacuten la superacioacuten de anonnalidades como aquella a la que se ha hecho referencia a traveacutes de una Ley aprobada con ese propoacutesito En el informe sobre las objeciones seguacuten se dejoacute ilustrado la Comisioacuten Accidental admitioacute que la pretensioacuten era corregir el error generado por el vaciacuteo juriacutedico establecido en el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 toda vez que dicha legislacioacuten solo concibe Instituciones de Educacioacuten Superior de tipo Estatales u Oficiales Privadas o de economiacutea Solidaria en la cual no cabe la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano (Unitroacutepico) En este sentido sentildealoacute que el Ministerio de Educacioacuten Nacional reconocioacute personeriacutea a la Entidad como una Institucioacuten de Educacioacuten superior con el caraacutecter de Institucioacuten Universitaria de tipo privado pese a que se trata de una fundacioacuten de participacioacuten mixta creada a instancias del departamento de Casanare y de otras entidades puacuteblicas y privadas Asiacute la propia Comisioacuten Accidental aceptoacute que el Centro de Educativo fue constituido sin sujecioacuten (o como un Centro Educativo atiacutepic[oJ frente) a lo dispuesto en la Ley 30 de 1992
En efecto seguacuten el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 las instituciones de educacioacuten superior solo pueden ser (i) estatales u oficiales (ii) privadas o (iii) de economiacutea solidaria Por consiguiente desde el punto de vista de su origen no es posible constituir una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto ya sea teacutecnica profesional institucioacuten universitaria escuela tecnoloacutegica o universidad36
bull Asiacute mismo seguacuten el artiacuteculo 58 iacutedem la creacioacuten de universidades estatales u oficiales y demaacutes instituciones de educacioacuten superior del Estado corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Sin embargo de conformidad con el artiacuteculo 23 citado ni en el nivel nacional ni en el territorial es posible establecer una institucioacuten de educacioacuten superior de origen y patrimonio mixto
En consecuencia resulta claro que Unitroacutepico fue juriacutedicamente constituida y oficialmente reconocida al margen de las reglas especiacuteficas contenidas en la Ley 30 de 1992 como es admitido por la Comisioacuten Accidental que preparoacute el informe sobre las objeciones~ Con todo la Sala es consciente de las implicaciones que en este momento tendriacutea resolver dicha anomaliacutea mediante alternativas como la disolucioacuten de la persona juriacutedica en especial para la comunidad de estudiantes y trabajadores quienes han cursado sus estudios y laborado en la Entidad respectivamente al amparo de la confianza legiacutetima en su reconocimiento oficial y en el otorgamiento de registro calificado a un nuacutemero importante de sus programas
Por lo anterior estima que de forma excepcional y en atencioacuten a las citadas circunstancias la superacioacuten de la situacioacuten a traveacutes de la autorizacioacuten legal para llevar a cabo la oficializacioacuten de la Entidad es compatible con los estaacutendares constitucionales del derecho a la educacioacuten y la obligacioacuten estatal de garantizar la continuidad en la prestacioacuten del servicio (Art 67 de la CP) asiacute como la salvaguarda de las expectativas legiacutetimas creadas (Art 83 de la CP ) Se subraya sin embargo que las inconsistencias en la creacioacuten de instituciones no deben ser solucionadas por regla general mediante la expedicioacuten de leyes con mayor razoacuten trataacutendose de entes encargados de asegurar un derecho y un servicio puacuteblico que tiene funcioacuten social (Art 67 inc 1deg deacute la CP) Debe enfatizarse que esta materia y en especial la puesta en marcha de instituciones de educacioacuten superior se encuentran debidamente regladas en la Ley 30 de 1992 y que los entes nacionales y del orden territorial deben proceder a su creacioacuten con estricta observancia de los procedimientos y requisitos establecidos en ella y en las normas que la adicionen y modifiquen
432 El artiacuteculo 2deg del Proyecto de Ley impugnado no tiene efectos confiscatorios
20 El Gobierno atribuye al artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley imprecisiones y el hecho de que el traslado de recursos por donaciones o renuncia de los miembros que alliacute se preveacute es juriacutedicamente imposible debido a que la entidad tiene el caraacutecter de una fundacioacuten sin aacutenimo de lucro y lo primero solo resulta procedente en sociedades comerciales donde la participacioacuten de los socios en el capital de la persona juriacutedica se encuentra representado en acciones cuotas o partes de intereacutes social Agrega que incluso si lo anterior fuera viable no es claro por queacute esos recursos deberiacutean ser recibidos por el Departamento como persona juriacutedica distinta a la Universidad En consecuencia para el Gobierno el efecto de la
~b36 Seguacuten el artiacuteculo 16 de la Ley 30 de 1992 [sjon instituciones de Educacioacuten Superior a) Instiacutetuciones Teacutecnicas )Profesionales b) Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnoloacutegicas c) Universidades
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norma es que se incorporan los bienes de Unitroacutepico a la estructura administrativa del Departamento de Casanare sin compensacioacuten alguna lo cual implicariacutea un caso de confiscacioacuten proscrito por el artiacuteculo 34 de la CP
21 La confiscacioacuten ligada a la supresioacuten del derecho de propiedad ha sido asociada comuacutenmente a una pena a raiacutez de sus oriacutegenes histoacutericos de ahiacute que el artiacuteculo 34 de la CP proscriba su imposicioacuten como sancioacuten Sin embargo en el sistema constitucional colombiano se entiende que el fenoacutemeno de la confiscacioacuten se configura en general cuando a traveacutes de una medida legal generalmente tributaria el Estado toma de forma unilateral los bienes o el patrimonio que el ciudadano obtiene a partir de su actividad econoacutemica de modo que en la praacutectica queda en buena medida eliminado su derecho a la propiedad privada y la legitimidad de sus proyectos encaminadas a obtener utilidades37
bull
La jurisprudencia constitucional ha mostrado que en la expresioacuten confiscacioacuten no se halla comprendida necesariamente la idea de una sancioacuten o de una pena38bull En este sentido lo relevante para considerar que una norma tiene efectos confiscatorios es que comporte como consecuencia de su aplicacioacuten unilateral la anulacioacuten del derecho de propiedad del afectado bien sea que la prescripcioacuten sea de origen civil penal administrativo o tributario Asiacute mismo una norma posee implicaciones confiscatorias no solo con prescindencia del motivo que alienta su establecimiento legal sino tambieacuten con independencia de su finalidad39
22 En el presente asunto la Sala encuentra que la objecioacuten gubernamental pierde de vista que el enunciado normativo objetado descarta que el Departamento de Casanare pueda llevar a cabo una absorcioacuten unilateral y arbitraria de los bienes o el patrimonio de Unitroacutepico El artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley autoriza a la Asamblea Departamental a iniciativa del Gobernador para oficializar la Universidad previa renuncia o donacioacuten al Departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten si asiacute lo establecen sus estatutos internos Para el Gobierno nacional esta norma tiene implicaciones confiscatorias pues en siacute misma poseeriacutea el efecto de eliminar el patrimonio de la Fundacioacuten El precepto sin embargo posee un alcance distinto al que se le atribuye
Las fundaciones son personas juriacutedicas sin aacutenimo de lucro surgidas de la voluntad de una persona natural o juriacutedica o del querer de varias acerca de su constitucioacuten fines y medios para alcanzarlos Cuando se constituye una fundacioacuten se afectan unos bienes o dineros preexistentes a la realizacioacuten de unos propoacutesitos de beneficencia puacuteblica de utilidad comuacuten o de intereacutes social4obull El patrimonio de la fundacioacuten es autoacutenomo y se destina uacutenica y exclusivamente al objetivo sentildealado por los fundadores Como consecuencia de esta naturaleza aquellos no tienen cuotas sociales o porcentajes de participacioacuten en el patrimonio de la persona juriacutedica (Art 237 del CC) Una vez asignan determinados recursos a la realizacioacuten de los fines indicados aquellos pasan a ser de la fundacioacuten y de igual forma los eventuales excedentes o beneficios tambieacuten se aplican a la misma finalidad que otorga sentido a la constitucioacuten de la entidad
En este orden de ideas cuando el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley establece que la oficializacioacuten de Unitroacutepico que se autoriza procederaacute previa renuncia o donacioacuten al departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano si asiacute lo establecen sus estatutos internos en rigor no se hace referencia a una renuncia a derechos de participacioacuten en el patrimonio de la Institucioacuten No obstante lo antiteacutecnico del enunciado normativo dado que se trata de una fundacioacuten como indica el Gobierno nacional no hay lugar a la renuncia de utilidad o cuota de participacioacuten alguna pues estas son inexistentes La norma debe interpretarse entonces en otro sentido
37 Cfr Sentencias C-464 de 1993 MP Antonio Barrera Carbonen y C-409 de 1996 MP Alejandro Martiacutenez Caballero Ver asiacute mismo la Sentencia C-93 1 de 2007 MP Marco Gerardo Monroy Cabra 38 Ver por todas la Sentencia C-169 de 2014 MP Maria Victoria Calle Correa 39 Naviera de Casanova Gustavo J Las llamadas laquomedidas tributarias de caraacutecter expropiatorioraquo y el principio de no confiscatoriedad en materia tributaria en AA VV Foros y debates ITVJornadas latinoamericanas y XXXIV colombianas de derecho tributario Instituto Colombiano de Derecho Tributario e Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario Bogotaacute D C 20 IO p 308 40 Sentencia C-284 de 2017 MP (e) Ivaacuten Humberto Escrucerfa Mayolo En la Sentencia se cita como fuente la Guiacutea Praacutectica de las Entidades Sin Aacutenimo de Lucro y del Sector Solidario de la Caacutemara de Comercio de Bogotaacute disponible en (httpbibliotecadigitalccborgcolbitstreamlhandle115208345Guia20Practica20Entidades20sino020Animo20de 20Lucropdfsequence=1)
En virtud de que las fundaciones carecen de aacutenimo de lucro y de que lo relevante es que los fundadores han afectado cierto patrimonio a los fines de utilidad puacuteblica sentildealados en su acto de constitucioacuten es esta voluntad la que debe ser protegida en aquellos supuestos en los cuales se pretenda alterar la naturaleza o la finalidad de la institucioacuten A este respecto la Carta Poliacutetica consagra como un valor superior la debida conservacioacuten y aplicacioacuten de las rentas de las entidades de utilidad comuacuten asiacute como el cumplimiento de la voluntad de los fundadores (Art 18926 de la CP) El Legislador debe por lo tanto salvaguardar el querer de quienes a traveacutes de una fundacioacuten han afectado recursos econoacutemicos a objetivos de beneficencia puacuteblica utilidad comuacuten o intereacutes social y en consecuencia es necesario tomar en cuenta su voluntad al momento de intervenir juriacutedicamente la respectiva entidad
De este modo en el presente asunto el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley debe ser interpretado en el entendido de que previa la oficializacioacuten del Centro Educativo los fundadores deberaacuten manifestar su anuencia no a que sus cuotas sociales pasen a ser del Departamento de Casanare sino a que Unitroacutepico adquiera caraacutecter puacuteblico Asiacute asumido el proyecto de norma no tiene efectos confiscatorios pues no comporta que la Asamblea de Casanare pueda ordenar la absorcioacuten unilateral del patrimonio de la Universidad y que los respectivos haberes pasen a ser del Departamento Por el contrario el Legislador fija una condicioacuten para que la oficialiacutezacioacuten de la Universidad tenga lugar consistente en que se produzca el con~entimiento por parte de los fundadores pero hacia el referido cambio de naturaleza juriacutedica no respecto de renuncia alguna a derechos patrimoniales
En otros teacuterminos las anteriores manifestaciones de voluntad no tendraacuten el sentido de una aquiescencia a que se transfiera o se done un patrimonio privado a la citada entidad territorial Los recursos de la Fundacioacuten se encuentran afectados a la finalidad sentildealada en sus estatutos y por ende el asentimiento de los fundadores que se requiere estaacute relacionado con el cambio de naturaleza juriacutedica de la Institucioacuten no con una renuncia a recursos de propiedad de aquellos En consecuencia el artiacuteculo objetado no posee efectos confiscatorios por cuanto estaacute excluido el correspondiente elemento de unilateralidad y en especial no supone entrega de la propiedad de particulares al Departamento de Casanare
23 En concordancia con la interpretacioacuten anterior en el informe de las objeciones gubernamentales presentado por la Comisioacuten Accidental se indica que la iniciativa legislativa objetada presupone un eventual entendimiento de voluntades libre de todo apremio de conformidad con los estatutos de la institucioacuten que permitiriacutean la transformacioacuten del claustro universitario de derecho privado a puacuteblico sin necesidad de disolucioacuten o liquidacioacuten De igual forma en el citado informe se indica que la Sala General de miembros activos de Unitroacutepico mediante oficio del 20 de noviembre de 2016 manifestoacute al Congreso de la Repuacuteblica apoyo al traacutemite legislativo
El Procurador General tambieacuten en un sentido anaacutelogo subraya que se parte del supuesto de que el oacutergano decisorio de la institucioacuten acepte la transformacioacuten a traveacutes de sus estatutos respetando asiacute plenamente la autonomiacutea de la voluntad reflejada en el manejo que los oacuterganos decisorios hagan de los aludidos estatutos De esta manera resulta evidente que el problema de constitucionalidad que plantea el Gobierno parte de una equiacutevoca interpretacioacuten del texto atacado el cual conforme a su sentido maacutes razonable y que el propio Legislador quiso adscribirle no posee efecto confiscatorio alguno Asiacute la objecioacuten que se examina tampoco tiene vocacioacuten de prosperidad y por consiguiente seraacute declarada infundada
24 Debe clarificarse que la Corte no se pronunciaraacute sobre la presunta afectacioacuten a la autonomiacutea universitaria que seguacuten el Procurador General de la Nacioacuten ocasiona la norma objetada por cuanto ese cargo no fue planteado por el Gobierno A este respecto la jurisprudencia constitucional ha clarificado advierte la Corte que no corresponde a ella al analizar las objeciones presidenciales hacer una revisioacuten oficiosa del proyecto de ley para determinar cuaacuteles disposiciones del mismo infringen la Constitucioacuten ni inventar las razones por las cuales aquellas podriacutean resultar lesionados pues es claro que esa labor le corresponde uacutenica y exclusivamente al Presidente de la Repuacuteblica tal como lo consagra la Con~titucioacuten (arts 165166 y 167) atendiendo la naturaleza y finalidad de las objeciones41
En los teacuterminos en que atraacutes se indicoacute42 solo es posible ampliar el alcance del examen sobre las
objeciones a aspectos no planteados por el Ejecutivo siempre que resulten un presupuesto
41 Sentencia C-090 de 2001 MP Carlos Gaviria Diacuteaz 42 Ver nota 14
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indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad aducidas De lo contrario la Corte solo deberaacute ocuparse de los cargos en los teacutenninos fonnulados por el Gobierno nacional En este caso no solo es claro que el supuesto desconocimiento de la autonomiacutea universitaria no constituiacutea un requisito loacutegico para conocer la objecioacuten por violacioacuten a la prohibicioacuten de confiscacioacuten sino que se trata de un argumento de inconstitucionalidad completamente independiente Por esta razoacuten la Sala no se pronunciaraacute de fondo al respecto
433 La objecioacuten sobre la obligacioacuten de evidenciar el impacto fiscal del Proyecto de Leyes infundada
25 El Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten sostienen que se desconocieron los artiacuteculos 334 de la CP y 7 de la Ley 819 de 2003 debido a que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende adoptar pese a que genera un impacto considerable en las finanzas puacuteblicas El Procurador General de la Nacioacuten concuerda con esta apreciacioacuten e indica que debioacute incluirse expresamente en la exposicioacuten de motivos y en las ponencias de traacutemite los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento
26 La Sala ha sentildealado que las leyes orgaacutenicas poseen un caraacutecter especial en comparacioacuten con las demaacutes leyes por su posicioacuten organizadora de un sistema legal que depende de ellasgt43 En este sentido debido a su jerarquiacutea nonnativa y a que contienen reglas sobre la propia produccioacuten de las leyes la actividad del Congreso de la Repuacuteblica se encuentra sujeta a ellas y constituyen pautas a seguir en detenninadas materias Como consecuencia el control de constitucionalidad implica la confrontacioacuten de las leyes ordinarias no solamente con los mandatos consagrados en la Carta sino tambieacuten con las nonnas orgaacutenicas que eventualmente gobiernan el traacutemite de su expedicioacuten44
27 El artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 [p]or la cual se dictan normas orgaacutenicas en materia de presupuesto responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones exige que en todo proyecto de ley ordenanza o acuerdo que ordene gastos o conceda beneficios tributarios se haga expliacutecito cuaacutel es su impacto fiscal y se establezca su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo De esta manera en la exposicioacuten de motivos de los proyectos y en cada una de las ponencias para los debates se deben incluir expresamente los costos fiscales de las iniciativas y la fuente de ingreso adicional para cubrirlos Asiacute mismo el precepto establece que durante el traacutemite el Ministerio de Hacienda debe rendir concepto acerca de los correspondierites costos sobre la fonna de soportarlos y la compatibilidad de los proyectos con el Marco Fiscal de Mediano Plazo
Las previsiones anteriores constituyen un importante instrumento de racionalizacioacuten de la actividad legislativa a fin de que se realice con conocimiento de causa de los costos fiscales que genera cada una de las regulaciones aprobadas por el Congreso de la Repuacuteblica De igual manera penniten una produccioacuten nonnativa compatible con la situacioacuten y la poliacutetica econoacutemica del paiacutes trazada por las autoridades correspondientes Ademaacutes contribuyen a generar orden en las finanzas puacuteblicas lo cual repercute favorablemente en la estabilidad macroeconoacutemica de la nacioacuten Desde otro punto de vista los caacutelculos financieros de las decisiones nonnativas tienen una incidencia favorable en la aplicacioacuten efectiva de las leyes pues su aprobacioacuten solamente se produciraacute despueacutes de conocerse su impacto fiscal previsible y las posibilidades de financiarl045 bull
28 En concordancia con lo anterior el artiacuteculo 10 del Acto Legislativo 003 de 2011 introdujo el criterio orientador de la sostenibilidad fisca146bull De acuerdo con esta disposicioacuten la sostenibilidad fiscal debe conducir la actuacioacuten de todas las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico dentro de sus competencias en un marco de colaboracioacuten armoacutenica Por consiguiente obligaciones como la prevista en el artiacuteculo 70
de la Ley 819 de 2003 ya no recaen de forma principal solo en el Ministerio de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico como inicialmente se consideraba47 bull Dado que las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico tienen el deber de asumir la sostenibilidad fiscal como herramienta orientadora tambieacuten a todos corresponde la obligacioacuten en el marcomiddot de sus funciones y competencias de contribuir a prever la incidencia
43 Cfr Corte Constitucional Sentencias C-337 de 1993 MP Vladimiro Naranjo Mesa y c-on de 2006 MP Jorge Coacuterdoba Triviffo 44 Cfr Corte Constitucional Sentencia C-1379 de 2000 MP Joseacute Gregorio Hernaacutendez Galindo 4S Sentencias C-S02 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-62S de 2010 MP Nilson Pinilla Pinilla 46 Sentencia C-228 de 2012 MP Luis Ernesto Vargas Silva 1 lt(i 47 Ver por todas las sentencias C-502 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa C-315 de 2008 MP Jaime Coacuterdoba J 1 Triviffo y C-1197 de 2008 MP Nilson Pinilla Pinilla
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presupuestal de las iniciativas de leyes ordenanzas o acuerdos y contribuir a asegurar la correspondiente sostenibilidad fiscaL
29 En el presente caso la Corte encuentra infundada la objecioacuten gubernamental basada en la circunstancia de no haberse puesto de manifiesto el supuesto impacto fiscal y los recursos para solventar los gastos de las normas que se pretenden crear mediante el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano A juicio de la Sala es evidente que no se configura el supuesto de hecho que genera la obligacioacuten del artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 pues de acuerdo con este precepto el deber de hacer expliacutecitos los costos fiscales y la fuente de ingreso adicional generada para su financiamiento opera en aquellos eventos en los cuales el proyecto de ley ordenanza o acuerdo ordene gastos u otorgue beneficios tributarios
Como se indicoacute mediante el Proyecto que se analiza se pretende de manera general establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano Con esta finalidad el artiacuteculo 10 de la propuesta preveacute que el objeto de las normas es otorgar las herramientas al Ministerio de Educacioacuten Nacional al Departamento de Casanare y a la Asamblea de la entidad territorial para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten A su vez el artiacuteculo 2 autoriza a iniciativa del Gobernador del Departamento de Casanare a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del departamento a Unitroacutepico (Art 2)
En este orden de ideas es claro que el Proyecto de Ley objetado no lleva a cabo por siacute mismo la oficializacioacuten de Unitroacutepico sino que autoriza al Departamento del Casanare a iniciativa del Gobernador a efectuarla En otros teacuterminos el Proyecto de Ley mediante el contenido de sus normas no constituye transforma ni otorga caraacutecter puacuteblico al Centro Educativo en mencioacuten De hecho por siacute solo no resuelve la incertidumbre acerca de la naturaleza juriacutedica y reacutegimen aplicable de la Universidad a la que atraacutes se hizo referencia Conforme se subrayoacute con el propoacutesito de clarificar estos aspectos el Legislador optoacute por autorizar al oacutergano de representacioacuten popular del Departamento de Casanare a iniciativa del Gobernador para que lleve a cabo la oficializacioacuten de la entidad
De esta manera las normas objetadas no son constitutivas ni regulatorias pues no crean una medida ni tampoco establecen una obligacioacuten de contenido presupuestal sino que solamente confieren un permiso en el sentido indicado a la Asamblea Departamental de la referida entidad territorial Como consecuencia es claro que el Proyecto de Ley objetado no ordena gasto ni otorga beneficio tributario alguno Los eventuales gastos se generariacutean al momento en que se haga uso de la potestad establecida por el Proyecto Ley y solo si en efecto se emplea como lo ponen de presente dos de los intervinientes Correlativamente en este supuesto de evidenciarse que la futura ordenanza departamental preveacute especiacuteficas obligaciones de contenido presupuestal deberaacute darse cumplimiento al artiacuteculo 70 de la Ley 819 de 2003 que contempla no solo los casos de proyectos de ley sino tambieacuten de ordenanza y acuerdo como aquellos cuyos futuros efectos fiscales y su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo (en este caso del Departamento) deben ser puestos de manifiesto en el respectivo proyecto de regulacioacuten
Por lo tanto en la medida en que ninguna de las normas que componen la iniciativa legislativa impacta fiscalmente o crea la necesidad de emplear recursos puacutebicos no existiacutea la obligacioacuten de hacer expliacutecitos los supuestos costos del Proyecto de Ley y las fuentes para su financiacioacuten48bull
434 La objecioacuten por violacioacuten al principio de igualdad es infundada
30 Por uacuteltimo el Gobierno nacional afirma que se quebranta el derecho a la igualdad en razoacuten de que se establece un trato diferente un procedimiento especial y uacutenico para crear una nueva institucioacuten de educacioacuten superior sin existir razones suficientes que lo justifiquen En cambio indica se pone en riesgo el servicio puacuteblico de educacioacuten de la poblacioacuten que se inscriba en la pretendida Institucioacuten en el caso de que esta no sea viable teacutecnica financiera y juriacutedicamente A juicio de la Corte este
48 Tambieacuten al analizar si el Congreso de la Repuacuteblica ha desconocido la regla de iniciativa gubernamental en materia de gasto puacuteblico la Corte ha considerado que las normas en cuestioacuten deben prever una orden inequiacutevoca dotada de caraacutecter imperativo para que se entienda que se han dispuesto en efecto gastos puacuteblicos En este sentido ha clarificado que cuando el Legislador confiere solamente por ejemplo autorizaciones facultades o potestades al Gobierno en materia presupuestal no se configura dicho supuesto Cfr las sentencias C-373 de 2010 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-197 de 200 l MP Rodrigo Escobar Gil y C-360 de 1996 MP Eduardo Cifuentes Muftoz reiteradas en la Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado
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argumento del Gobierno no cuenta con asidero pues parte de una interpretacioacuten que no se desprende de la regulacioacuten censurada
31 De conformidad con los artiacuteculo 57 a 61 de la Ley 30 de 1992 la creacioacuten de universidades estatales u oficiales corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Entre otras reglas el proyecto de creacioacuten debe acompantildearse por parte del Gobierno de un estudio de factibilidad socio econoacutemica aprobado por el Ministro de Educacioacuten Nacional previo concepto favorable del Consejo Nacional de Educacioacuten Superior (CES U) en el que se debe demostrar que la nueva institucioacuten dispondraacute de personal docente idoacuteneo con la dedicacioacuten especiacutefica necesaria organizacioacuten acadeacutemica y administrativa adecuadas recursos fiacutesicos y financieros suficientes de tal manera que tanto el nacimiento de la institucioacuten como el de los programas que proyecta ofrecer garanticen la calidad acadeacutemica
De igual forma previa creacioacuten de universidades estatales u oficiales o de seccionales y demaacutes instituciones de Educacioacuten Superior estatales u oficiales la Nacioacuten se entiende con intervencioacuten del Ministerio de Hacienda deberaacute celebrar un convenio con la entidad territorial respectiva en el que se establezca el monto de los aportes permanentes de una y otra convenio que formaraacute parte del estudio de factibilidad requerido (Art 59 de la Ley 30 de 1992)
32 En el asunto que se analiza como se ha reiterado el Proyecto de Ley no crea auacuten una universidad puacuteblica en el Departamento de Casanare pese a que instrumentalmente sirva a los fines de clarificar su reacutegimen legal El Proyecto autoriza a la Asamblea del Departamento a iniciativa del Gobernador a transformar la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico de modo que pueda adquirir en el futuro caraacutecter oficial Esto no significa que se habilite a crear un nuevo centro estatal de educacioacuten superior Sin embargo en la medida en que eventualmente se produciraacute su completa transformacioacuten y su vinculacioacuten al Ministerio de Educacioacuten Nacional en lo relativo a las poliacuteticas y la planeacioacuten del sector educativo (Art 57 de la Ley 30 de 1992) aplicaraacuten de manera ordinaria las normas para el surgimiento de este tipo de entes estatales De igual forma debido a que el cambio de naturaleza juriacutedica de la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano equivale a la aparicioacuten de un nuevo ente en el sistema de educacioacuten superior puacuteblico su oficializacioacuten deberaacute llevarse a cabo con el cumplimiento de todas las normas de la Ley 30 de 1992 y en especial de los artiacuteculos 57 y siguientes sobre la creacioacuten de universidades y demaacutes instituciones de educacioacuten superior de caraacutecter estatal u oficial
Con todo en este caso el Proyecto de Ley solo establece una habilitacioacuten legal a la Asamblea del Departamento de Casanare para que una institucioacuten educativa que funciona en la actualidad como una entidad privada adquiera caraacutecter puacuteblico lo cual no altera ni modifica de ninguna manera las reglas ordinarias previstas en la Ley 30 de 1992 que deberaacute cumplir la Asamblea de la entidad territorial al hacer uso de la referida autorizacioacuten En consecuencia dado que la presunta violacioacuten al derecho a la igualdad se plantea en el escenario de la supuesta creacioacuten de una universidad puacuteblica mediante un procedimiento diferente creacioacuten que el Proyecto de Ley directamente no realiza la acusacioacuten carece de fundamento Como consecuencia la correspondiente objecioacuten tampoco resulta fundada
33 En este orden de ideas la Corte encuentra que ninguna de las objeciones gubernamentales formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano es fundada y asiacute lo declararaacute en la parte resolutiva de esta decisioacuten
111 DECISIOacuteN
En meacuterito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional mandato de la Constitucioacuten
en nombre del Pueblo y por
RESUELVE
Primero- LEVANTAR la suspensioacuten de teacuterminos decretada dentro del presente proceso
Segundo- DECLARAR INFUNDADAS las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano
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Notifiquese comuniacutequese publiacutequese cuacutemplase y archiacutevese el expediente
ALEJANDRO LINARES CANTILLO Presidente
Con aclaracioacuten de voto
CARLOS BERNAL PULIDO Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEacuteREZ Magistrado
ANTONIO JOSEacute LIZARAZO OCAMPO Magistrado
Ausente en comisioacuten
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrada
JOSEacute FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado
ALBERTO ROJAS RIacuteOS Magistrado
MARTHA VICTORIA SAacuteCHICA MEacuteNDEZ Secretaria General
94 Anuncio previo a la discusioacuten y votacioacuten de las objeciones En las sesiones plenarias del Senado de la Repuacuteblica del 12 de septiembre de 2017 17 Y de la Caacutemara de Representantes del 13 de septiembre de 201718 se anuncioacute que el citado informe sobre objeciones gubernamentales se pondriacutea en consideracioacuten y votariacutea los diacuteas 13 y 19 de septiembre respectivamente
95 Votacioacuten del informe de objeciones En las anteriores fechas las plenarias del Senado 19 y la Caacutemara de Representantes20 aprobaron efectivamente el informe de la Comisioacuten Accidental sobre las objeciones presidenciales En el Senado de la Repuacuteblica se hicieron presentes al inicio de la sesioacuten 90 senadores de los 101 que en ese momento lo conformaban y la aprobacioacuten del informe se llevoacute a cabo a partir de 56 votos por el Siacute y O votos por el N021 emitidos a traveacutes del sistema de voto nominal y puacuteblico En la Caacutemara de Representantes se hicieron presentes al inicio de la sesioacuten 147 de los 166 miembros y la aprobacioacuten del informe se realizoacute a partir de los 87 votos por el Siacute Y O votos por el No asiacute mismo depositados a traveacutes del sistema de voto nominal y puacuteblic022bull
En este orden de ideas la Corte encuentra que el informe de objeciones fue vaacutelidamente aprobado De un lado en la plenaria del Senado de la Repuacuteblica existioacute quorum deliberatorio e4 de los miembros) y decisorio eh de los miembros) pues estuvieron presentes al inicio de la sesioacuten 90 senadores y el informe fue votado por 56 de ellos Asiacute mismo se aproboacute por mayoriacutea absoluta (2+ 1 de los miembros) pues los 56 votos emitidos fueron a favor del informe que propuso rechazar las objeciones gubernamentales
Debe efectuarse con todo una precisioacuten Como se indicoacute el 12 de septiembre de 2017 el Secretario del Senado anuncioacute al Pleno de la Corporacioacuten Legislativa que el Proyecto Ley objetado se discutiriacutea y votariacutea en la proacutexima sesioacuten Al siguiente diacutea es decir el 13 de septiembre de 2017 se anuncioacute sin embargo una vez maacutes dentro de los proyectos que seriacutean considerados y eventualmente votados en la proacutexima sesioacuten plenaria la iniciativa legislativa objetada23bull Pese a esto el mismo diacutea luego de finalizar la enunciacioacuten de dicha lista de proyectos y de que varios senadores dejaron algunas constancias la Presidencia del Senado concedioacute la palabra al Senador Andreacutes Felipe Garciacutea Zuccardi quien invitoacute al Pleno a votar positivamente el informe sobre las objeciones Acto seguido el Presidente de esa Caacutemara sometioacute a consideracioacuten de la Plenaria el referido informe y fue aprobado con los resultados precedentemente indicados24bull
De acuerdo con lo anterior el anuncio previo fue realizado en dos oportunidades Pese a esto la Corte subraya como relevante que la discusioacuten y votacioacuten efectivas se produjeron el diacutea inicialmente sentildealado para el efecto y que el informe sobre las objeciones en el Senado de la Repuacuteblica fue aprobado por mayoriacutea absoluta como lo ordenan las reglas citadas a partir de un resultado de 56 votos por el Siacute y O por el No Esto indica que la finalidad del anuncio previo se cumplioacute a cabalidad y por lo tanto en dicha Caacutemara el traacutemite de aprobacioacuten del informe relativo a las objeciones gubernamentales se llevoacute a cabo con observancia de los procedimientos legales y constitucionales correspondientes
El informe sobre las objeciones tambieacuten fue vaacutelidamente aprobado en la Caacutemara de Representantes En la plenaria de esta Corporacioacuten Legislativa compuesta por 166 miembros existioacute quorum deliberatorio (4 de los miembros) y decisorio (h de los miembros) dado que estuvieron presentes al inicio de la sesioacuten 144 representantes y el informe fue votado por 86 de ellos De igual forma se votoacute por mayoriacutea absoluta eh+1 de los miembros) en la medida en que los 86 votos depositados fueron a favor del informe que propuso no aceptar las objeciones gubernamentales
96 Por uacuteltimo la Sala encuentra que el texto del proyecto de ley objetado es exactamente el mismo en el cual el Congreso insistioacute de modo que se cumple la exigencia de congruencia entre los dos contenidos
l7 Acta de Sesioacuten 15 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 52 de 2018 IS Acta de Sesioacuten 244 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1072 de 2017 19 Acta de Sesioacuten 16 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 53 de 2018 20 Acta de Sesioacuten 245 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1014 de 2017 21 Seguacuten certificacioacuten expedida por el Secretario General allegada a la Corte mediante oficio del 23 de abril de 2018 y se evidencia tambieacuten en el Acta de Sesioacuten 15 contenida en la Gaceta del Congreso 53 de 2018 22 Conforme a la certificacioacuten emitida por el Secretario General de la Caacutemara de Representantes enviada a la Corte mediante oficio del 1 de noviembre de 2017 y consta en el Acta de Sesioacuten 245 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 1014 de 2017 23 Acta de Sesioacuten 16 Gaceta del Congreso de la Repuacuteblica 53 de 2018 p 8 24 iexclbid p 11
97 Rechazados de este modo los reparos del Gobierno nacional el Presidente del Senado remitioacute a la Corte el expediente legislativo para que la Corte decidiera sobre la exequibilidad del Proyecto de Ley
10 En este orden de ideas la Sala concluye que las caacutemaras legislativas y el Gobierno nacional cumplieron los requisitos de procedimiento establecidos en las normas pertinentes para este tipo traacutemites y corresponde en consecuencia decidir de fondo sobre las objeciones gubernamentales formuladas
43 El contenido de las objeciones gubernamentales
431 Entre el tiacutetulo del Proyecto de Ley objetado y su contenido existe una relacioacuten de conexidad
11 A juicio de la Sala Plena no puede predicarse falta de correspondencia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen jurfdico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano a la luz de las reglas jurisprudenciales sobre la materia construidas por la Corte
12 De conformidad con el artiacuteculo 169 de la Constitucioacuten [e]l tiacutetulo de las leyes deberaacute corresponder precisamente a su contenido precepto que se traduce en la obligacioacuten para el Congreso de la Repuacuteblica de fijar un tiacutetulo a cada una de las leyes que aprueba y de proporcionarle una redaccioacuten articulada armoacutenica y temaacutetica con el contenido de los correspondientes compendios normativos25 bull En tanto se trata de un mandato constitucional y el control que se le confiere a la Corte abarca los vicios materiales y de procedimiento en la formacioacuten de los actos juriacutedicos implica un deber que se incorpora como paraacutemetro de constitucionalidad de las leyes El alcance de esta norma cobija tanto la existencia del tiacutetulo como su contenido en la medida en que este debe guardar la precitada relacioacuten de correspondencia26
bull
13 El tiacutetulo encabezado o epiacutegrafe de las leyes o actos legislativos cumple varios papeles importantes al circunscribir la materia regulada (i) proporciona el reflejo del contenido previsto en el articulado como elemento pedagoacutegico para la ciudadaniacutea que facilita la identificacioacuten difusioacuten y cumplimiento de la respectiva normatividad (ii) permite a los destinatarios de las disposiciones llevar a cabo su consulta a traveacutes de la clasificacioacuten a partir del tema al que se refieren sobre la base de que normas aisladas no se encuentran recogidas dentro de leyes que regulan otras materias (iii) sirve como criterio de interpretacioacuten para establecer el sentido de las disposiciones contenidas en un mismo conjunto a partir de un canon sistemaacutetico y contextual27 y (iv) contribuye en muchos casos a determinar eventuales desconocimientos al principio de unidad de materia28 bull
14 Evidentemente el mandato de correspondencia entre el tiacutetulo y el articulado al que antecede puede ser satisfecho en un sinnuacutemero de maneras pues con frecuencia las conexiones temaacuteticas y las funciones que desempentildea resultan cumplidas a partir de muchos enunciados linguumliacutesticos Esto implica de suyo que al redactar la foacutermula que encabezaraacute cada una de las leyes el Legislador dispone como regla general de un amplio margen de configuracioacuten29bull La jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido con todo que esta libertad para titular los conjuntos de disposiciones legales tiene varios liacutemites En general el Congreso no puede dejar de cumplir con unos miacutenimos en su disentildeo y le estaacute vedada la adopcioacuten de contenidos de cierto caraacutecter
25 Sentencia C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto 26 Ver las Sentencias C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-821 de 2006 Cit 27 rE] tiacutetulo de las leyes a pesar de no constituir una norma en estricto sentido en tanto de ellos no es deducible un mandato una prohibicioacuten o una permisioacuten si exhibe valor como criterio de interpretacioacuten de las normas contenidas en el cuerpo de la ley Siendo asiacute es claro que incluso los criterios de interpretacioacuten de la ley que emanan del texto del tiacutetulo o encabezado de la misma son pasibles del control de constitucionalidad puesto que un titulo contrario a los preceptos constitucionales de no ser excluido del ordenamiento juriacutedico padrla conducir a una interpretacioacuten de parte o toda la ley no conforme con el estatuto superior Sentencia C-152 de 2013 Cfr asiacute mismo las Sentencias C-152 de 2015 MPLuis Ernesto Vargas Silva C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-230 de 2008 MP Rodrigo Escobar Gil C-290 de 2000 MP Vladimiro Naranjo Mesa y C-1)85 de 2000 MM PP MP Vladimiro Naranjo Mesa y Carlos Gaviria Diacuteaz 28 Cfr Sentencias C-393 de 2011 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-908 de 2007 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-152 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva 29 Ver Sentencia C-152 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva
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Asiacute en primer lugar el tiacutetulo de las leyes no debe carecer de toda relacioacuten con su contenido pues por expresa exigencia del articulo 169 CP debe subsistir la necesaria correspondencia a que se ha hecho referencia En segundo lugar el nombre de una ley no puede ser discriminatorio y por ende al Legislador le estaacute constitucionalmente vedado el empleo de criterios que la propia Carta Poliacutetica sentildeala como prohibidos para diferenciar entre personas tales como la raza el sexo la opinioacuten poliacutetica o filosoacutefica el origen nacional etc De esta forma seriacutea inconstitucional un tiacutetulo que nominara la ley en cuestioacuten por ejemplo Ley-Antisemita o Ley-Anticomunista3o En tercer lugar se encuentran excluidos tambieacuten tiacutetulos que tengan como efecto la sustitucioacuten total del nuacutemero y la descripcioacuten general del contenido de la Ley pues aquellos requisitos se hallan expliacutecitamente establecidos en la Ley 5a de 1992 Orgaacutenica del Reglamento del Congreso
Por uacuteltimo el nombre o subtiacutetulo de la ley no debe conceder reconocimientos privilegios u honores a una persona especiacutefica dado que estas materias son objeto de leyes especiales denominadas leyes de honores que se someten a unos requisitos particulares (Art 15015 Cp)31 Debe ser claro en todo caso que a la luz del principio democraacutetico maacutes allaacute de las prohibiciones mencionadas el mandato constitucional de fijar un encabezado a la ley que guarde relacioacuten de correspondencia sustantiva con el contenido de las respectivas disposiciones permite la utilizacioacuten de variadas foacutermulas y salvo casos de evidente desconexioacuten temaacutetica el epiacutegrafe seraacute solo excepcionalmente cuestionable A menudo como ha sostenido la Corte la ilustracioacuten geneacuterica de la materia que se pretende regular32 o la mencioacuten del fin o de propoacutesitos que se persiguen a traveacutes de ella seraacuten suficientes33
15 En el presente asunto el Gobierno nacional sostiene que la ruptura de la correspondencia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley objetado se produce porque seguacuten el primero la eventual ley establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano mientras que de acuerdo con el segundo habriacutea lugar a la creacioacuten de una nueva universidad El Procurador General de la Nacioacuten coincide en que se desconoce la norma constitucional en cuestioacuten porque el contenido del Proyecto tiende no en la direccioacuten en que el tiacutetulo sugiere es decir hacia el establecimiento sino hacia la transformacioacuten de la naturaleza y reacutegimen y en uacuteltimas la creacioacuten de un Centro Educativo distinto Las conclusiones a las cuales llegan estos puntos de vista sin embargo a juicio de la Corte se basan en una lectura aislada del tiacutetulo censurado y se encuentran desprovistas del contexto que condujo a la aprobacioacuten del Proyecto de Ley bajo examen
16 Tanto en la exposicioacuten de motivos como en el informe de las objeciones presidenciales se muestra que en la actualidad existe una ambiguumledad respecto de la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico Se indica que mediante Ordenanza del 24 de febrero de 2000 la Asamblea Departamental de Casanare autorizoacute al Gobernador para asociarse con entidades puacuteblicas y privadas de los niveles nacional regional departamental y municipal con instituciones extranjeras multinacionales o internacionales y con particulares a fin de crear la Institucioacuten como entidad de participacioacuten mixta sin aacutenimo de lucro A partir de lo anterior el 16 de marzo de 2000 la Fundacioacuten fue constituida mediante documento privado con base en los aportes del Departamento (96) y de entidades particulares34bull
El Ministerio de Educacioacuten Nacional por su parte mediante la Resolucioacuten 1311 de 2002 reconocioacute personeriacutea juriacutedica a la entidad como institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter privado sin aacutenimo de lucro Asiacute mismo a traveacutes de la Resolucioacuten 6538 del 2011 ratificoacute una reforma a los estatutos de Unitroacutepico sobre la base de que se trataba de una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter privado Pese a todo esto en los antecedentes legislativos se hace referencia a la incertidumbre existente acerca de la naturaleza juriacutedica de la institucioacuten y se sentildeala que incluso el propio Ministerio de Educacioacuten solicitoacute en su momento concepto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sobre la posibilidad de crear y reconocer una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto y asemejarla a una sociedad de economiacutea mixta
De acuerdo con la exposicioacuten de motivos y el informe sobre las objeciones gubernamentales habriacutea dos tesis posibles acerca de la naturaleza juriacutedica de la Universidad (i) podriacutea entenderse de naturaleza privada y sin aacutenimo de lucro como en principio lo consideroacute el Ministerio de Educacioacuten pese a los
30 Sentencia C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa 31 Sentencias C-752 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva cit C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa Cshy821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-393 de 2011 MP Mariacutea Victoria Calle Correa n Sentencias C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-026 de 1993 MP Jaime Sanfn Greiffenstein 33 Sentencia C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa 34 Gaceta del Congreso 773 p 9
middot
aportes de naturaleza principalmente puacuteblica que la alimentan o (ii) podriacutea ser una entidad de participacioacuten mixta al contar dentro de su patrimonio con capital puacuteblico y privado Sin embargo se subraya que mediante pronunciamiento del 9 de julio de 2015 (radicacioacuten 2242) la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado concluyoacute que era imposible que el servicio puacuteblico de educacioacuten superior fuera prestado por una persona juriacutedica mixta (bien sea sociedad o fundacioacuten) asimilable a una sociedad de economiacutea mixta dada la naturaleza objeto y diferentes fines que estas poseen En estas circunstancias el infonne sobre las objeciones resalta que la misma Sala de Consulta y Servicio Civil recomendoacute normalizar la situacioacuten de la Universidad a fin de superar todas las situaciones faacutecticas y juriacutedicas que pudieran afectar la prestacioacuten del servicio puacuteblico sin desconocerse las expectativas legiacutetimas de los estudiantes3s bull
De esta manera conforme lo evidencia la citada motivacioacuten el Proyecto de Ley busca resolver la referida incertidumbre al proporcionar la manera de oficializar la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano reconocida en principio como de caraacutecter privado por el Ministerio de Educacioacuten Seguacuten se indica la mutacioacuten de naturaleza privada a puacuteblica de instituciones de educacioacuten superior ya ha tenido lugar con anterioridad por lo menos en dos casos De una parte se encuentra la Ley 67 de 1968 que establecioacute la situacioacuten juriacutedica de la Universidad Francisco de Paula Santander de la ciudad de Cuacutecuta y de la otra el Decreto Departamental 553 del 5 de agosto de 1970 que oficializoacute la Fundacioacuten Universidad de Pamplona
17 En este orden de ideas a juicio de la Sala es claro que cuando el artiacuteculo 1 deg del Proyecto de Ley objetado sentildeala que el propoacutesito de la regulacioacuten es otorgar herramientas necesarias para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico y en el artiacuteculo 2deg se autoriza a la Asamblea del Departamento de Casanare a oficializar la Institucioacuten a traveacutes de tales instrumentos y mecanismos se pretende precisamente lo indicado en el tiacutetulo del articulado propuesto esto es establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Entidad
Como se sentildealoacute con la nonnatividad el Legislador busca superar la incertidumbre acerca de las caracteriacutesticas juriacutedicas de Unitroacutepico Pues bien dado que esta incertidumbre se deriva de que en su patrimonio el Centro Educativo cuenta con recursos puacuteblicos (en su mayoriacutea) y aportes privados pero a la vez no es posible que entidades mixtas presten el servicio de educacioacuten la manera elegida por el Congreso para clarificar la naturaleza de la Fundacioacuten es a traveacutes de la autorizacioacuten para que se proceda a su oficializacioacuten Esta autorizacioacuten para la clarificacioacuten de la naturaleza juriacutedica de la Universidad equivale entonces de fonna mediata a establecer su naturaleza y reacutegimen juriacutedico como lo preveacute el tiacutetulo del Proyecto de Ley Establecer significa en este caso no crear por primera vez la naturaleza juriacutedica de la Universidad como lo entienden el Gobierno nacional y el Procurador General de la Nacioacuten sino fijar o definir dicha naturaleza en orden a superar la citada situacioacuten de incertidumbre en que actualmente se encuentra
En otros teacutenninos dadas las condiciones de incertidumbre sobre el caraacutecter legal de Unitroacutepico el Legislador pretende su clarificacioacuten definicioacuten o el establecimiento de su naturaleza y reacutegimen juriacutedico (como indica el tiacutetulo) mediante la autorizacioacuten para su oficializacioacuten en la estructura administrativa al Departamento de Casanare (seguacuten lo indicado en los Arts 1 Y 2 del Proyecto objetado) lo cual resulta loacutegicamente coherente Debe tenerse en cuenta que por razoacuten de la distribucioacuten de competencias las nonnas legales propuestas no llevan a cabo directamente la referida oficializacioacuten pues ello corresponde a la Asamblea Departamental de confonnidad con el artiacuteculo 58 de la Ley 30 de 1992 Sin embargo las disposiciones legales en las que el Congreso insiste penniten esa oficializacioacuten y en consecuencia de fonna indirecta sirven a los fines de clarificar su naturaleza y reacutegimen juriacutedico en los teacutenninos anunciados en su tiacutetulo
18 Por otro lado pese a que pueda tratarse de una modificacioacuten sustancial del caraacutecter de la Universidad ello no es equivalente a que se esteacute autorizando la creacioacuten de una institucioacuten de educacioacuten superior nueva De hecho el artiacuteculo 2 del Proyecto precisa que no habraacute necesidad de disolucioacuten de la Fundacioacuten y los ejemplos a los que se hace referencia en la exposicioacuten de motivos y en el infonne sobre las objeciones presidenciales muestran que instituciones como las Universidades Francisco de Paula Santander (de Cuacutecuta) y de Pamplona al oficializarse fueron justamente modificadas en su caraacutecter a traveacutes de leyes y decretos pero no creadas ex nuovo
35 iexclbid
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19 En este orden de ideas la Corte concluye que existe una relacioacuten de correspondencia entre el tiacutetulo del Proyecto de Ley objetado y su contenido y en consecuencia la objecioacuten gubernamental al respecto carece de asidero y deberaacute declararse infundada
La Sala Plena advierte con todo que solo avala por esta uacutenica ocasioacuten la superacioacuten de anonnalidades como aquella a la que se ha hecho referencia a traveacutes de una Ley aprobada con ese propoacutesito En el informe sobre las objeciones seguacuten se dejoacute ilustrado la Comisioacuten Accidental admitioacute que la pretensioacuten era corregir el error generado por el vaciacuteo juriacutedico establecido en el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 toda vez que dicha legislacioacuten solo concibe Instituciones de Educacioacuten Superior de tipo Estatales u Oficiales Privadas o de economiacutea Solidaria en la cual no cabe la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano (Unitroacutepico) En este sentido sentildealoacute que el Ministerio de Educacioacuten Nacional reconocioacute personeriacutea a la Entidad como una Institucioacuten de Educacioacuten superior con el caraacutecter de Institucioacuten Universitaria de tipo privado pese a que se trata de una fundacioacuten de participacioacuten mixta creada a instancias del departamento de Casanare y de otras entidades puacuteblicas y privadas Asiacute la propia Comisioacuten Accidental aceptoacute que el Centro de Educativo fue constituido sin sujecioacuten (o como un Centro Educativo atiacutepic[oJ frente) a lo dispuesto en la Ley 30 de 1992
En efecto seguacuten el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 las instituciones de educacioacuten superior solo pueden ser (i) estatales u oficiales (ii) privadas o (iii) de economiacutea solidaria Por consiguiente desde el punto de vista de su origen no es posible constituir una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto ya sea teacutecnica profesional institucioacuten universitaria escuela tecnoloacutegica o universidad36
bull Asiacute mismo seguacuten el artiacuteculo 58 iacutedem la creacioacuten de universidades estatales u oficiales y demaacutes instituciones de educacioacuten superior del Estado corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Sin embargo de conformidad con el artiacuteculo 23 citado ni en el nivel nacional ni en el territorial es posible establecer una institucioacuten de educacioacuten superior de origen y patrimonio mixto
En consecuencia resulta claro que Unitroacutepico fue juriacutedicamente constituida y oficialmente reconocida al margen de las reglas especiacuteficas contenidas en la Ley 30 de 1992 como es admitido por la Comisioacuten Accidental que preparoacute el informe sobre las objeciones~ Con todo la Sala es consciente de las implicaciones que en este momento tendriacutea resolver dicha anomaliacutea mediante alternativas como la disolucioacuten de la persona juriacutedica en especial para la comunidad de estudiantes y trabajadores quienes han cursado sus estudios y laborado en la Entidad respectivamente al amparo de la confianza legiacutetima en su reconocimiento oficial y en el otorgamiento de registro calificado a un nuacutemero importante de sus programas
Por lo anterior estima que de forma excepcional y en atencioacuten a las citadas circunstancias la superacioacuten de la situacioacuten a traveacutes de la autorizacioacuten legal para llevar a cabo la oficializacioacuten de la Entidad es compatible con los estaacutendares constitucionales del derecho a la educacioacuten y la obligacioacuten estatal de garantizar la continuidad en la prestacioacuten del servicio (Art 67 de la CP) asiacute como la salvaguarda de las expectativas legiacutetimas creadas (Art 83 de la CP ) Se subraya sin embargo que las inconsistencias en la creacioacuten de instituciones no deben ser solucionadas por regla general mediante la expedicioacuten de leyes con mayor razoacuten trataacutendose de entes encargados de asegurar un derecho y un servicio puacuteblico que tiene funcioacuten social (Art 67 inc 1deg deacute la CP) Debe enfatizarse que esta materia y en especial la puesta en marcha de instituciones de educacioacuten superior se encuentran debidamente regladas en la Ley 30 de 1992 y que los entes nacionales y del orden territorial deben proceder a su creacioacuten con estricta observancia de los procedimientos y requisitos establecidos en ella y en las normas que la adicionen y modifiquen
432 El artiacuteculo 2deg del Proyecto de Ley impugnado no tiene efectos confiscatorios
20 El Gobierno atribuye al artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley imprecisiones y el hecho de que el traslado de recursos por donaciones o renuncia de los miembros que alliacute se preveacute es juriacutedicamente imposible debido a que la entidad tiene el caraacutecter de una fundacioacuten sin aacutenimo de lucro y lo primero solo resulta procedente en sociedades comerciales donde la participacioacuten de los socios en el capital de la persona juriacutedica se encuentra representado en acciones cuotas o partes de intereacutes social Agrega que incluso si lo anterior fuera viable no es claro por queacute esos recursos deberiacutean ser recibidos por el Departamento como persona juriacutedica distinta a la Universidad En consecuencia para el Gobierno el efecto de la
~b36 Seguacuten el artiacuteculo 16 de la Ley 30 de 1992 [sjon instituciones de Educacioacuten Superior a) Instiacutetuciones Teacutecnicas )Profesionales b) Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnoloacutegicas c) Universidades
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norma es que se incorporan los bienes de Unitroacutepico a la estructura administrativa del Departamento de Casanare sin compensacioacuten alguna lo cual implicariacutea un caso de confiscacioacuten proscrito por el artiacuteculo 34 de la CP
21 La confiscacioacuten ligada a la supresioacuten del derecho de propiedad ha sido asociada comuacutenmente a una pena a raiacutez de sus oriacutegenes histoacutericos de ahiacute que el artiacuteculo 34 de la CP proscriba su imposicioacuten como sancioacuten Sin embargo en el sistema constitucional colombiano se entiende que el fenoacutemeno de la confiscacioacuten se configura en general cuando a traveacutes de una medida legal generalmente tributaria el Estado toma de forma unilateral los bienes o el patrimonio que el ciudadano obtiene a partir de su actividad econoacutemica de modo que en la praacutectica queda en buena medida eliminado su derecho a la propiedad privada y la legitimidad de sus proyectos encaminadas a obtener utilidades37
bull
La jurisprudencia constitucional ha mostrado que en la expresioacuten confiscacioacuten no se halla comprendida necesariamente la idea de una sancioacuten o de una pena38bull En este sentido lo relevante para considerar que una norma tiene efectos confiscatorios es que comporte como consecuencia de su aplicacioacuten unilateral la anulacioacuten del derecho de propiedad del afectado bien sea que la prescripcioacuten sea de origen civil penal administrativo o tributario Asiacute mismo una norma posee implicaciones confiscatorias no solo con prescindencia del motivo que alienta su establecimiento legal sino tambieacuten con independencia de su finalidad39
22 En el presente asunto la Sala encuentra que la objecioacuten gubernamental pierde de vista que el enunciado normativo objetado descarta que el Departamento de Casanare pueda llevar a cabo una absorcioacuten unilateral y arbitraria de los bienes o el patrimonio de Unitroacutepico El artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley autoriza a la Asamblea Departamental a iniciativa del Gobernador para oficializar la Universidad previa renuncia o donacioacuten al Departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten si asiacute lo establecen sus estatutos internos Para el Gobierno nacional esta norma tiene implicaciones confiscatorias pues en siacute misma poseeriacutea el efecto de eliminar el patrimonio de la Fundacioacuten El precepto sin embargo posee un alcance distinto al que se le atribuye
Las fundaciones son personas juriacutedicas sin aacutenimo de lucro surgidas de la voluntad de una persona natural o juriacutedica o del querer de varias acerca de su constitucioacuten fines y medios para alcanzarlos Cuando se constituye una fundacioacuten se afectan unos bienes o dineros preexistentes a la realizacioacuten de unos propoacutesitos de beneficencia puacuteblica de utilidad comuacuten o de intereacutes social4obull El patrimonio de la fundacioacuten es autoacutenomo y se destina uacutenica y exclusivamente al objetivo sentildealado por los fundadores Como consecuencia de esta naturaleza aquellos no tienen cuotas sociales o porcentajes de participacioacuten en el patrimonio de la persona juriacutedica (Art 237 del CC) Una vez asignan determinados recursos a la realizacioacuten de los fines indicados aquellos pasan a ser de la fundacioacuten y de igual forma los eventuales excedentes o beneficios tambieacuten se aplican a la misma finalidad que otorga sentido a la constitucioacuten de la entidad
En este orden de ideas cuando el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley establece que la oficializacioacuten de Unitroacutepico que se autoriza procederaacute previa renuncia o donacioacuten al departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano si asiacute lo establecen sus estatutos internos en rigor no se hace referencia a una renuncia a derechos de participacioacuten en el patrimonio de la Institucioacuten No obstante lo antiteacutecnico del enunciado normativo dado que se trata de una fundacioacuten como indica el Gobierno nacional no hay lugar a la renuncia de utilidad o cuota de participacioacuten alguna pues estas son inexistentes La norma debe interpretarse entonces en otro sentido
37 Cfr Sentencias C-464 de 1993 MP Antonio Barrera Carbonen y C-409 de 1996 MP Alejandro Martiacutenez Caballero Ver asiacute mismo la Sentencia C-93 1 de 2007 MP Marco Gerardo Monroy Cabra 38 Ver por todas la Sentencia C-169 de 2014 MP Maria Victoria Calle Correa 39 Naviera de Casanova Gustavo J Las llamadas laquomedidas tributarias de caraacutecter expropiatorioraquo y el principio de no confiscatoriedad en materia tributaria en AA VV Foros y debates ITVJornadas latinoamericanas y XXXIV colombianas de derecho tributario Instituto Colombiano de Derecho Tributario e Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario Bogotaacute D C 20 IO p 308 40 Sentencia C-284 de 2017 MP (e) Ivaacuten Humberto Escrucerfa Mayolo En la Sentencia se cita como fuente la Guiacutea Praacutectica de las Entidades Sin Aacutenimo de Lucro y del Sector Solidario de la Caacutemara de Comercio de Bogotaacute disponible en (httpbibliotecadigitalccborgcolbitstreamlhandle115208345Guia20Practica20Entidades20sino020Animo20de 20Lucropdfsequence=1)
En virtud de que las fundaciones carecen de aacutenimo de lucro y de que lo relevante es que los fundadores han afectado cierto patrimonio a los fines de utilidad puacuteblica sentildealados en su acto de constitucioacuten es esta voluntad la que debe ser protegida en aquellos supuestos en los cuales se pretenda alterar la naturaleza o la finalidad de la institucioacuten A este respecto la Carta Poliacutetica consagra como un valor superior la debida conservacioacuten y aplicacioacuten de las rentas de las entidades de utilidad comuacuten asiacute como el cumplimiento de la voluntad de los fundadores (Art 18926 de la CP) El Legislador debe por lo tanto salvaguardar el querer de quienes a traveacutes de una fundacioacuten han afectado recursos econoacutemicos a objetivos de beneficencia puacuteblica utilidad comuacuten o intereacutes social y en consecuencia es necesario tomar en cuenta su voluntad al momento de intervenir juriacutedicamente la respectiva entidad
De este modo en el presente asunto el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley debe ser interpretado en el entendido de que previa la oficializacioacuten del Centro Educativo los fundadores deberaacuten manifestar su anuencia no a que sus cuotas sociales pasen a ser del Departamento de Casanare sino a que Unitroacutepico adquiera caraacutecter puacuteblico Asiacute asumido el proyecto de norma no tiene efectos confiscatorios pues no comporta que la Asamblea de Casanare pueda ordenar la absorcioacuten unilateral del patrimonio de la Universidad y que los respectivos haberes pasen a ser del Departamento Por el contrario el Legislador fija una condicioacuten para que la oficialiacutezacioacuten de la Universidad tenga lugar consistente en que se produzca el con~entimiento por parte de los fundadores pero hacia el referido cambio de naturaleza juriacutedica no respecto de renuncia alguna a derechos patrimoniales
En otros teacuterminos las anteriores manifestaciones de voluntad no tendraacuten el sentido de una aquiescencia a que se transfiera o se done un patrimonio privado a la citada entidad territorial Los recursos de la Fundacioacuten se encuentran afectados a la finalidad sentildealada en sus estatutos y por ende el asentimiento de los fundadores que se requiere estaacute relacionado con el cambio de naturaleza juriacutedica de la Institucioacuten no con una renuncia a recursos de propiedad de aquellos En consecuencia el artiacuteculo objetado no posee efectos confiscatorios por cuanto estaacute excluido el correspondiente elemento de unilateralidad y en especial no supone entrega de la propiedad de particulares al Departamento de Casanare
23 En concordancia con la interpretacioacuten anterior en el informe de las objeciones gubernamentales presentado por la Comisioacuten Accidental se indica que la iniciativa legislativa objetada presupone un eventual entendimiento de voluntades libre de todo apremio de conformidad con los estatutos de la institucioacuten que permitiriacutean la transformacioacuten del claustro universitario de derecho privado a puacuteblico sin necesidad de disolucioacuten o liquidacioacuten De igual forma en el citado informe se indica que la Sala General de miembros activos de Unitroacutepico mediante oficio del 20 de noviembre de 2016 manifestoacute al Congreso de la Repuacuteblica apoyo al traacutemite legislativo
El Procurador General tambieacuten en un sentido anaacutelogo subraya que se parte del supuesto de que el oacutergano decisorio de la institucioacuten acepte la transformacioacuten a traveacutes de sus estatutos respetando asiacute plenamente la autonomiacutea de la voluntad reflejada en el manejo que los oacuterganos decisorios hagan de los aludidos estatutos De esta manera resulta evidente que el problema de constitucionalidad que plantea el Gobierno parte de una equiacutevoca interpretacioacuten del texto atacado el cual conforme a su sentido maacutes razonable y que el propio Legislador quiso adscribirle no posee efecto confiscatorio alguno Asiacute la objecioacuten que se examina tampoco tiene vocacioacuten de prosperidad y por consiguiente seraacute declarada infundada
24 Debe clarificarse que la Corte no se pronunciaraacute sobre la presunta afectacioacuten a la autonomiacutea universitaria que seguacuten el Procurador General de la Nacioacuten ocasiona la norma objetada por cuanto ese cargo no fue planteado por el Gobierno A este respecto la jurisprudencia constitucional ha clarificado advierte la Corte que no corresponde a ella al analizar las objeciones presidenciales hacer una revisioacuten oficiosa del proyecto de ley para determinar cuaacuteles disposiciones del mismo infringen la Constitucioacuten ni inventar las razones por las cuales aquellas podriacutean resultar lesionados pues es claro que esa labor le corresponde uacutenica y exclusivamente al Presidente de la Repuacuteblica tal como lo consagra la Con~titucioacuten (arts 165166 y 167) atendiendo la naturaleza y finalidad de las objeciones41
En los teacuterminos en que atraacutes se indicoacute42 solo es posible ampliar el alcance del examen sobre las
objeciones a aspectos no planteados por el Ejecutivo siempre que resulten un presupuesto
41 Sentencia C-090 de 2001 MP Carlos Gaviria Diacuteaz 42 Ver nota 14
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indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad aducidas De lo contrario la Corte solo deberaacute ocuparse de los cargos en los teacutenninos fonnulados por el Gobierno nacional En este caso no solo es claro que el supuesto desconocimiento de la autonomiacutea universitaria no constituiacutea un requisito loacutegico para conocer la objecioacuten por violacioacuten a la prohibicioacuten de confiscacioacuten sino que se trata de un argumento de inconstitucionalidad completamente independiente Por esta razoacuten la Sala no se pronunciaraacute de fondo al respecto
433 La objecioacuten sobre la obligacioacuten de evidenciar el impacto fiscal del Proyecto de Leyes infundada
25 El Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten sostienen que se desconocieron los artiacuteculos 334 de la CP y 7 de la Ley 819 de 2003 debido a que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende adoptar pese a que genera un impacto considerable en las finanzas puacuteblicas El Procurador General de la Nacioacuten concuerda con esta apreciacioacuten e indica que debioacute incluirse expresamente en la exposicioacuten de motivos y en las ponencias de traacutemite los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento
26 La Sala ha sentildealado que las leyes orgaacutenicas poseen un caraacutecter especial en comparacioacuten con las demaacutes leyes por su posicioacuten organizadora de un sistema legal que depende de ellasgt43 En este sentido debido a su jerarquiacutea nonnativa y a que contienen reglas sobre la propia produccioacuten de las leyes la actividad del Congreso de la Repuacuteblica se encuentra sujeta a ellas y constituyen pautas a seguir en detenninadas materias Como consecuencia el control de constitucionalidad implica la confrontacioacuten de las leyes ordinarias no solamente con los mandatos consagrados en la Carta sino tambieacuten con las nonnas orgaacutenicas que eventualmente gobiernan el traacutemite de su expedicioacuten44
27 El artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 [p]or la cual se dictan normas orgaacutenicas en materia de presupuesto responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones exige que en todo proyecto de ley ordenanza o acuerdo que ordene gastos o conceda beneficios tributarios se haga expliacutecito cuaacutel es su impacto fiscal y se establezca su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo De esta manera en la exposicioacuten de motivos de los proyectos y en cada una de las ponencias para los debates se deben incluir expresamente los costos fiscales de las iniciativas y la fuente de ingreso adicional para cubrirlos Asiacute mismo el precepto establece que durante el traacutemite el Ministerio de Hacienda debe rendir concepto acerca de los correspondierites costos sobre la fonna de soportarlos y la compatibilidad de los proyectos con el Marco Fiscal de Mediano Plazo
Las previsiones anteriores constituyen un importante instrumento de racionalizacioacuten de la actividad legislativa a fin de que se realice con conocimiento de causa de los costos fiscales que genera cada una de las regulaciones aprobadas por el Congreso de la Repuacuteblica De igual manera penniten una produccioacuten nonnativa compatible con la situacioacuten y la poliacutetica econoacutemica del paiacutes trazada por las autoridades correspondientes Ademaacutes contribuyen a generar orden en las finanzas puacuteblicas lo cual repercute favorablemente en la estabilidad macroeconoacutemica de la nacioacuten Desde otro punto de vista los caacutelculos financieros de las decisiones nonnativas tienen una incidencia favorable en la aplicacioacuten efectiva de las leyes pues su aprobacioacuten solamente se produciraacute despueacutes de conocerse su impacto fiscal previsible y las posibilidades de financiarl045 bull
28 En concordancia con lo anterior el artiacuteculo 10 del Acto Legislativo 003 de 2011 introdujo el criterio orientador de la sostenibilidad fisca146bull De acuerdo con esta disposicioacuten la sostenibilidad fiscal debe conducir la actuacioacuten de todas las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico dentro de sus competencias en un marco de colaboracioacuten armoacutenica Por consiguiente obligaciones como la prevista en el artiacuteculo 70
de la Ley 819 de 2003 ya no recaen de forma principal solo en el Ministerio de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico como inicialmente se consideraba47 bull Dado que las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico tienen el deber de asumir la sostenibilidad fiscal como herramienta orientadora tambieacuten a todos corresponde la obligacioacuten en el marcomiddot de sus funciones y competencias de contribuir a prever la incidencia
43 Cfr Corte Constitucional Sentencias C-337 de 1993 MP Vladimiro Naranjo Mesa y c-on de 2006 MP Jorge Coacuterdoba Triviffo 44 Cfr Corte Constitucional Sentencia C-1379 de 2000 MP Joseacute Gregorio Hernaacutendez Galindo 4S Sentencias C-S02 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-62S de 2010 MP Nilson Pinilla Pinilla 46 Sentencia C-228 de 2012 MP Luis Ernesto Vargas Silva 1 lt(i 47 Ver por todas las sentencias C-502 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa C-315 de 2008 MP Jaime Coacuterdoba J 1 Triviffo y C-1197 de 2008 MP Nilson Pinilla Pinilla
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presupuestal de las iniciativas de leyes ordenanzas o acuerdos y contribuir a asegurar la correspondiente sostenibilidad fiscaL
29 En el presente caso la Corte encuentra infundada la objecioacuten gubernamental basada en la circunstancia de no haberse puesto de manifiesto el supuesto impacto fiscal y los recursos para solventar los gastos de las normas que se pretenden crear mediante el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano A juicio de la Sala es evidente que no se configura el supuesto de hecho que genera la obligacioacuten del artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 pues de acuerdo con este precepto el deber de hacer expliacutecitos los costos fiscales y la fuente de ingreso adicional generada para su financiamiento opera en aquellos eventos en los cuales el proyecto de ley ordenanza o acuerdo ordene gastos u otorgue beneficios tributarios
Como se indicoacute mediante el Proyecto que se analiza se pretende de manera general establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano Con esta finalidad el artiacuteculo 10 de la propuesta preveacute que el objeto de las normas es otorgar las herramientas al Ministerio de Educacioacuten Nacional al Departamento de Casanare y a la Asamblea de la entidad territorial para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten A su vez el artiacuteculo 2 autoriza a iniciativa del Gobernador del Departamento de Casanare a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del departamento a Unitroacutepico (Art 2)
En este orden de ideas es claro que el Proyecto de Ley objetado no lleva a cabo por siacute mismo la oficializacioacuten de Unitroacutepico sino que autoriza al Departamento del Casanare a iniciativa del Gobernador a efectuarla En otros teacuterminos el Proyecto de Ley mediante el contenido de sus normas no constituye transforma ni otorga caraacutecter puacuteblico al Centro Educativo en mencioacuten De hecho por siacute solo no resuelve la incertidumbre acerca de la naturaleza juriacutedica y reacutegimen aplicable de la Universidad a la que atraacutes se hizo referencia Conforme se subrayoacute con el propoacutesito de clarificar estos aspectos el Legislador optoacute por autorizar al oacutergano de representacioacuten popular del Departamento de Casanare a iniciativa del Gobernador para que lleve a cabo la oficializacioacuten de la entidad
De esta manera las normas objetadas no son constitutivas ni regulatorias pues no crean una medida ni tampoco establecen una obligacioacuten de contenido presupuestal sino que solamente confieren un permiso en el sentido indicado a la Asamblea Departamental de la referida entidad territorial Como consecuencia es claro que el Proyecto de Ley objetado no ordena gasto ni otorga beneficio tributario alguno Los eventuales gastos se generariacutean al momento en que se haga uso de la potestad establecida por el Proyecto Ley y solo si en efecto se emplea como lo ponen de presente dos de los intervinientes Correlativamente en este supuesto de evidenciarse que la futura ordenanza departamental preveacute especiacuteficas obligaciones de contenido presupuestal deberaacute darse cumplimiento al artiacuteculo 70 de la Ley 819 de 2003 que contempla no solo los casos de proyectos de ley sino tambieacuten de ordenanza y acuerdo como aquellos cuyos futuros efectos fiscales y su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo (en este caso del Departamento) deben ser puestos de manifiesto en el respectivo proyecto de regulacioacuten
Por lo tanto en la medida en que ninguna de las normas que componen la iniciativa legislativa impacta fiscalmente o crea la necesidad de emplear recursos puacutebicos no existiacutea la obligacioacuten de hacer expliacutecitos los supuestos costos del Proyecto de Ley y las fuentes para su financiacioacuten48bull
434 La objecioacuten por violacioacuten al principio de igualdad es infundada
30 Por uacuteltimo el Gobierno nacional afirma que se quebranta el derecho a la igualdad en razoacuten de que se establece un trato diferente un procedimiento especial y uacutenico para crear una nueva institucioacuten de educacioacuten superior sin existir razones suficientes que lo justifiquen En cambio indica se pone en riesgo el servicio puacuteblico de educacioacuten de la poblacioacuten que se inscriba en la pretendida Institucioacuten en el caso de que esta no sea viable teacutecnica financiera y juriacutedicamente A juicio de la Corte este
48 Tambieacuten al analizar si el Congreso de la Repuacuteblica ha desconocido la regla de iniciativa gubernamental en materia de gasto puacuteblico la Corte ha considerado que las normas en cuestioacuten deben prever una orden inequiacutevoca dotada de caraacutecter imperativo para que se entienda que se han dispuesto en efecto gastos puacuteblicos En este sentido ha clarificado que cuando el Legislador confiere solamente por ejemplo autorizaciones facultades o potestades al Gobierno en materia presupuestal no se configura dicho supuesto Cfr las sentencias C-373 de 2010 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-197 de 200 l MP Rodrigo Escobar Gil y C-360 de 1996 MP Eduardo Cifuentes Muftoz reiteradas en la Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado
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argumento del Gobierno no cuenta con asidero pues parte de una interpretacioacuten que no se desprende de la regulacioacuten censurada
31 De conformidad con los artiacuteculo 57 a 61 de la Ley 30 de 1992 la creacioacuten de universidades estatales u oficiales corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Entre otras reglas el proyecto de creacioacuten debe acompantildearse por parte del Gobierno de un estudio de factibilidad socio econoacutemica aprobado por el Ministro de Educacioacuten Nacional previo concepto favorable del Consejo Nacional de Educacioacuten Superior (CES U) en el que se debe demostrar que la nueva institucioacuten dispondraacute de personal docente idoacuteneo con la dedicacioacuten especiacutefica necesaria organizacioacuten acadeacutemica y administrativa adecuadas recursos fiacutesicos y financieros suficientes de tal manera que tanto el nacimiento de la institucioacuten como el de los programas que proyecta ofrecer garanticen la calidad acadeacutemica
De igual forma previa creacioacuten de universidades estatales u oficiales o de seccionales y demaacutes instituciones de Educacioacuten Superior estatales u oficiales la Nacioacuten se entiende con intervencioacuten del Ministerio de Hacienda deberaacute celebrar un convenio con la entidad territorial respectiva en el que se establezca el monto de los aportes permanentes de una y otra convenio que formaraacute parte del estudio de factibilidad requerido (Art 59 de la Ley 30 de 1992)
32 En el asunto que se analiza como se ha reiterado el Proyecto de Ley no crea auacuten una universidad puacuteblica en el Departamento de Casanare pese a que instrumentalmente sirva a los fines de clarificar su reacutegimen legal El Proyecto autoriza a la Asamblea del Departamento a iniciativa del Gobernador a transformar la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico de modo que pueda adquirir en el futuro caraacutecter oficial Esto no significa que se habilite a crear un nuevo centro estatal de educacioacuten superior Sin embargo en la medida en que eventualmente se produciraacute su completa transformacioacuten y su vinculacioacuten al Ministerio de Educacioacuten Nacional en lo relativo a las poliacuteticas y la planeacioacuten del sector educativo (Art 57 de la Ley 30 de 1992) aplicaraacuten de manera ordinaria las normas para el surgimiento de este tipo de entes estatales De igual forma debido a que el cambio de naturaleza juriacutedica de la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano equivale a la aparicioacuten de un nuevo ente en el sistema de educacioacuten superior puacuteblico su oficializacioacuten deberaacute llevarse a cabo con el cumplimiento de todas las normas de la Ley 30 de 1992 y en especial de los artiacuteculos 57 y siguientes sobre la creacioacuten de universidades y demaacutes instituciones de educacioacuten superior de caraacutecter estatal u oficial
Con todo en este caso el Proyecto de Ley solo establece una habilitacioacuten legal a la Asamblea del Departamento de Casanare para que una institucioacuten educativa que funciona en la actualidad como una entidad privada adquiera caraacutecter puacuteblico lo cual no altera ni modifica de ninguna manera las reglas ordinarias previstas en la Ley 30 de 1992 que deberaacute cumplir la Asamblea de la entidad territorial al hacer uso de la referida autorizacioacuten En consecuencia dado que la presunta violacioacuten al derecho a la igualdad se plantea en el escenario de la supuesta creacioacuten de una universidad puacuteblica mediante un procedimiento diferente creacioacuten que el Proyecto de Ley directamente no realiza la acusacioacuten carece de fundamento Como consecuencia la correspondiente objecioacuten tampoco resulta fundada
33 En este orden de ideas la Corte encuentra que ninguna de las objeciones gubernamentales formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano es fundada y asiacute lo declararaacute en la parte resolutiva de esta decisioacuten
111 DECISIOacuteN
En meacuterito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional mandato de la Constitucioacuten
en nombre del Pueblo y por
RESUELVE
Primero- LEVANTAR la suspensioacuten de teacuterminos decretada dentro del presente proceso
Segundo- DECLARAR INFUNDADAS las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano
~O
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Notifiquese comuniacutequese publiacutequese cuacutemplase y archiacutevese el expediente
ALEJANDRO LINARES CANTILLO Presidente
Con aclaracioacuten de voto
CARLOS BERNAL PULIDO Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEacuteREZ Magistrado
ANTONIO JOSEacute LIZARAZO OCAMPO Magistrado
Ausente en comisioacuten
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrada
JOSEacute FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado
ALBERTO ROJAS RIacuteOS Magistrado
MARTHA VICTORIA SAacuteCHICA MEacuteNDEZ Secretaria General
97 Rechazados de este modo los reparos del Gobierno nacional el Presidente del Senado remitioacute a la Corte el expediente legislativo para que la Corte decidiera sobre la exequibilidad del Proyecto de Ley
10 En este orden de ideas la Sala concluye que las caacutemaras legislativas y el Gobierno nacional cumplieron los requisitos de procedimiento establecidos en las normas pertinentes para este tipo traacutemites y corresponde en consecuencia decidir de fondo sobre las objeciones gubernamentales formuladas
43 El contenido de las objeciones gubernamentales
431 Entre el tiacutetulo del Proyecto de Ley objetado y su contenido existe una relacioacuten de conexidad
11 A juicio de la Sala Plena no puede predicarse falta de correspondencia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen jurfdico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano a la luz de las reglas jurisprudenciales sobre la materia construidas por la Corte
12 De conformidad con el artiacuteculo 169 de la Constitucioacuten [e]l tiacutetulo de las leyes deberaacute corresponder precisamente a su contenido precepto que se traduce en la obligacioacuten para el Congreso de la Repuacuteblica de fijar un tiacutetulo a cada una de las leyes que aprueba y de proporcionarle una redaccioacuten articulada armoacutenica y temaacutetica con el contenido de los correspondientes compendios normativos25 bull En tanto se trata de un mandato constitucional y el control que se le confiere a la Corte abarca los vicios materiales y de procedimiento en la formacioacuten de los actos juriacutedicos implica un deber que se incorpora como paraacutemetro de constitucionalidad de las leyes El alcance de esta norma cobija tanto la existencia del tiacutetulo como su contenido en la medida en que este debe guardar la precitada relacioacuten de correspondencia26
bull
13 El tiacutetulo encabezado o epiacutegrafe de las leyes o actos legislativos cumple varios papeles importantes al circunscribir la materia regulada (i) proporciona el reflejo del contenido previsto en el articulado como elemento pedagoacutegico para la ciudadaniacutea que facilita la identificacioacuten difusioacuten y cumplimiento de la respectiva normatividad (ii) permite a los destinatarios de las disposiciones llevar a cabo su consulta a traveacutes de la clasificacioacuten a partir del tema al que se refieren sobre la base de que normas aisladas no se encuentran recogidas dentro de leyes que regulan otras materias (iii) sirve como criterio de interpretacioacuten para establecer el sentido de las disposiciones contenidas en un mismo conjunto a partir de un canon sistemaacutetico y contextual27 y (iv) contribuye en muchos casos a determinar eventuales desconocimientos al principio de unidad de materia28 bull
14 Evidentemente el mandato de correspondencia entre el tiacutetulo y el articulado al que antecede puede ser satisfecho en un sinnuacutemero de maneras pues con frecuencia las conexiones temaacuteticas y las funciones que desempentildea resultan cumplidas a partir de muchos enunciados linguumliacutesticos Esto implica de suyo que al redactar la foacutermula que encabezaraacute cada una de las leyes el Legislador dispone como regla general de un amplio margen de configuracioacuten29bull La jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido con todo que esta libertad para titular los conjuntos de disposiciones legales tiene varios liacutemites En general el Congreso no puede dejar de cumplir con unos miacutenimos en su disentildeo y le estaacute vedada la adopcioacuten de contenidos de cierto caraacutecter
25 Sentencia C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto 26 Ver las Sentencias C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-821 de 2006 Cit 27 rE] tiacutetulo de las leyes a pesar de no constituir una norma en estricto sentido en tanto de ellos no es deducible un mandato una prohibicioacuten o una permisioacuten si exhibe valor como criterio de interpretacioacuten de las normas contenidas en el cuerpo de la ley Siendo asiacute es claro que incluso los criterios de interpretacioacuten de la ley que emanan del texto del tiacutetulo o encabezado de la misma son pasibles del control de constitucionalidad puesto que un titulo contrario a los preceptos constitucionales de no ser excluido del ordenamiento juriacutedico padrla conducir a una interpretacioacuten de parte o toda la ley no conforme con el estatuto superior Sentencia C-152 de 2013 Cfr asiacute mismo las Sentencias C-152 de 2015 MPLuis Ernesto Vargas Silva C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-230 de 2008 MP Rodrigo Escobar Gil C-290 de 2000 MP Vladimiro Naranjo Mesa y C-1)85 de 2000 MM PP MP Vladimiro Naranjo Mesa y Carlos Gaviria Diacuteaz 28 Cfr Sentencias C-393 de 2011 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-908 de 2007 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-152 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva 29 Ver Sentencia C-152 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva
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Asiacute en primer lugar el tiacutetulo de las leyes no debe carecer de toda relacioacuten con su contenido pues por expresa exigencia del articulo 169 CP debe subsistir la necesaria correspondencia a que se ha hecho referencia En segundo lugar el nombre de una ley no puede ser discriminatorio y por ende al Legislador le estaacute constitucionalmente vedado el empleo de criterios que la propia Carta Poliacutetica sentildeala como prohibidos para diferenciar entre personas tales como la raza el sexo la opinioacuten poliacutetica o filosoacutefica el origen nacional etc De esta forma seriacutea inconstitucional un tiacutetulo que nominara la ley en cuestioacuten por ejemplo Ley-Antisemita o Ley-Anticomunista3o En tercer lugar se encuentran excluidos tambieacuten tiacutetulos que tengan como efecto la sustitucioacuten total del nuacutemero y la descripcioacuten general del contenido de la Ley pues aquellos requisitos se hallan expliacutecitamente establecidos en la Ley 5a de 1992 Orgaacutenica del Reglamento del Congreso
Por uacuteltimo el nombre o subtiacutetulo de la ley no debe conceder reconocimientos privilegios u honores a una persona especiacutefica dado que estas materias son objeto de leyes especiales denominadas leyes de honores que se someten a unos requisitos particulares (Art 15015 Cp)31 Debe ser claro en todo caso que a la luz del principio democraacutetico maacutes allaacute de las prohibiciones mencionadas el mandato constitucional de fijar un encabezado a la ley que guarde relacioacuten de correspondencia sustantiva con el contenido de las respectivas disposiciones permite la utilizacioacuten de variadas foacutermulas y salvo casos de evidente desconexioacuten temaacutetica el epiacutegrafe seraacute solo excepcionalmente cuestionable A menudo como ha sostenido la Corte la ilustracioacuten geneacuterica de la materia que se pretende regular32 o la mencioacuten del fin o de propoacutesitos que se persiguen a traveacutes de ella seraacuten suficientes33
15 En el presente asunto el Gobierno nacional sostiene que la ruptura de la correspondencia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley objetado se produce porque seguacuten el primero la eventual ley establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano mientras que de acuerdo con el segundo habriacutea lugar a la creacioacuten de una nueva universidad El Procurador General de la Nacioacuten coincide en que se desconoce la norma constitucional en cuestioacuten porque el contenido del Proyecto tiende no en la direccioacuten en que el tiacutetulo sugiere es decir hacia el establecimiento sino hacia la transformacioacuten de la naturaleza y reacutegimen y en uacuteltimas la creacioacuten de un Centro Educativo distinto Las conclusiones a las cuales llegan estos puntos de vista sin embargo a juicio de la Corte se basan en una lectura aislada del tiacutetulo censurado y se encuentran desprovistas del contexto que condujo a la aprobacioacuten del Proyecto de Ley bajo examen
16 Tanto en la exposicioacuten de motivos como en el informe de las objeciones presidenciales se muestra que en la actualidad existe una ambiguumledad respecto de la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico Se indica que mediante Ordenanza del 24 de febrero de 2000 la Asamblea Departamental de Casanare autorizoacute al Gobernador para asociarse con entidades puacuteblicas y privadas de los niveles nacional regional departamental y municipal con instituciones extranjeras multinacionales o internacionales y con particulares a fin de crear la Institucioacuten como entidad de participacioacuten mixta sin aacutenimo de lucro A partir de lo anterior el 16 de marzo de 2000 la Fundacioacuten fue constituida mediante documento privado con base en los aportes del Departamento (96) y de entidades particulares34bull
El Ministerio de Educacioacuten Nacional por su parte mediante la Resolucioacuten 1311 de 2002 reconocioacute personeriacutea juriacutedica a la entidad como institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter privado sin aacutenimo de lucro Asiacute mismo a traveacutes de la Resolucioacuten 6538 del 2011 ratificoacute una reforma a los estatutos de Unitroacutepico sobre la base de que se trataba de una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter privado Pese a todo esto en los antecedentes legislativos se hace referencia a la incertidumbre existente acerca de la naturaleza juriacutedica de la institucioacuten y se sentildeala que incluso el propio Ministerio de Educacioacuten solicitoacute en su momento concepto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sobre la posibilidad de crear y reconocer una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto y asemejarla a una sociedad de economiacutea mixta
De acuerdo con la exposicioacuten de motivos y el informe sobre las objeciones gubernamentales habriacutea dos tesis posibles acerca de la naturaleza juriacutedica de la Universidad (i) podriacutea entenderse de naturaleza privada y sin aacutenimo de lucro como en principio lo consideroacute el Ministerio de Educacioacuten pese a los
30 Sentencia C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa 31 Sentencias C-752 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva cit C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa Cshy821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-393 de 2011 MP Mariacutea Victoria Calle Correa n Sentencias C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-026 de 1993 MP Jaime Sanfn Greiffenstein 33 Sentencia C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa 34 Gaceta del Congreso 773 p 9
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aportes de naturaleza principalmente puacuteblica que la alimentan o (ii) podriacutea ser una entidad de participacioacuten mixta al contar dentro de su patrimonio con capital puacuteblico y privado Sin embargo se subraya que mediante pronunciamiento del 9 de julio de 2015 (radicacioacuten 2242) la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado concluyoacute que era imposible que el servicio puacuteblico de educacioacuten superior fuera prestado por una persona juriacutedica mixta (bien sea sociedad o fundacioacuten) asimilable a una sociedad de economiacutea mixta dada la naturaleza objeto y diferentes fines que estas poseen En estas circunstancias el infonne sobre las objeciones resalta que la misma Sala de Consulta y Servicio Civil recomendoacute normalizar la situacioacuten de la Universidad a fin de superar todas las situaciones faacutecticas y juriacutedicas que pudieran afectar la prestacioacuten del servicio puacuteblico sin desconocerse las expectativas legiacutetimas de los estudiantes3s bull
De esta manera conforme lo evidencia la citada motivacioacuten el Proyecto de Ley busca resolver la referida incertidumbre al proporcionar la manera de oficializar la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano reconocida en principio como de caraacutecter privado por el Ministerio de Educacioacuten Seguacuten se indica la mutacioacuten de naturaleza privada a puacuteblica de instituciones de educacioacuten superior ya ha tenido lugar con anterioridad por lo menos en dos casos De una parte se encuentra la Ley 67 de 1968 que establecioacute la situacioacuten juriacutedica de la Universidad Francisco de Paula Santander de la ciudad de Cuacutecuta y de la otra el Decreto Departamental 553 del 5 de agosto de 1970 que oficializoacute la Fundacioacuten Universidad de Pamplona
17 En este orden de ideas a juicio de la Sala es claro que cuando el artiacuteculo 1 deg del Proyecto de Ley objetado sentildeala que el propoacutesito de la regulacioacuten es otorgar herramientas necesarias para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico y en el artiacuteculo 2deg se autoriza a la Asamblea del Departamento de Casanare a oficializar la Institucioacuten a traveacutes de tales instrumentos y mecanismos se pretende precisamente lo indicado en el tiacutetulo del articulado propuesto esto es establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Entidad
Como se sentildealoacute con la nonnatividad el Legislador busca superar la incertidumbre acerca de las caracteriacutesticas juriacutedicas de Unitroacutepico Pues bien dado que esta incertidumbre se deriva de que en su patrimonio el Centro Educativo cuenta con recursos puacuteblicos (en su mayoriacutea) y aportes privados pero a la vez no es posible que entidades mixtas presten el servicio de educacioacuten la manera elegida por el Congreso para clarificar la naturaleza de la Fundacioacuten es a traveacutes de la autorizacioacuten para que se proceda a su oficializacioacuten Esta autorizacioacuten para la clarificacioacuten de la naturaleza juriacutedica de la Universidad equivale entonces de fonna mediata a establecer su naturaleza y reacutegimen juriacutedico como lo preveacute el tiacutetulo del Proyecto de Ley Establecer significa en este caso no crear por primera vez la naturaleza juriacutedica de la Universidad como lo entienden el Gobierno nacional y el Procurador General de la Nacioacuten sino fijar o definir dicha naturaleza en orden a superar la citada situacioacuten de incertidumbre en que actualmente se encuentra
En otros teacutenninos dadas las condiciones de incertidumbre sobre el caraacutecter legal de Unitroacutepico el Legislador pretende su clarificacioacuten definicioacuten o el establecimiento de su naturaleza y reacutegimen juriacutedico (como indica el tiacutetulo) mediante la autorizacioacuten para su oficializacioacuten en la estructura administrativa al Departamento de Casanare (seguacuten lo indicado en los Arts 1 Y 2 del Proyecto objetado) lo cual resulta loacutegicamente coherente Debe tenerse en cuenta que por razoacuten de la distribucioacuten de competencias las nonnas legales propuestas no llevan a cabo directamente la referida oficializacioacuten pues ello corresponde a la Asamblea Departamental de confonnidad con el artiacuteculo 58 de la Ley 30 de 1992 Sin embargo las disposiciones legales en las que el Congreso insiste penniten esa oficializacioacuten y en consecuencia de fonna indirecta sirven a los fines de clarificar su naturaleza y reacutegimen juriacutedico en los teacutenninos anunciados en su tiacutetulo
18 Por otro lado pese a que pueda tratarse de una modificacioacuten sustancial del caraacutecter de la Universidad ello no es equivalente a que se esteacute autorizando la creacioacuten de una institucioacuten de educacioacuten superior nueva De hecho el artiacuteculo 2 del Proyecto precisa que no habraacute necesidad de disolucioacuten de la Fundacioacuten y los ejemplos a los que se hace referencia en la exposicioacuten de motivos y en el infonne sobre las objeciones presidenciales muestran que instituciones como las Universidades Francisco de Paula Santander (de Cuacutecuta) y de Pamplona al oficializarse fueron justamente modificadas en su caraacutecter a traveacutes de leyes y decretos pero no creadas ex nuovo
35 iexclbid
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19 En este orden de ideas la Corte concluye que existe una relacioacuten de correspondencia entre el tiacutetulo del Proyecto de Ley objetado y su contenido y en consecuencia la objecioacuten gubernamental al respecto carece de asidero y deberaacute declararse infundada
La Sala Plena advierte con todo que solo avala por esta uacutenica ocasioacuten la superacioacuten de anonnalidades como aquella a la que se ha hecho referencia a traveacutes de una Ley aprobada con ese propoacutesito En el informe sobre las objeciones seguacuten se dejoacute ilustrado la Comisioacuten Accidental admitioacute que la pretensioacuten era corregir el error generado por el vaciacuteo juriacutedico establecido en el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 toda vez que dicha legislacioacuten solo concibe Instituciones de Educacioacuten Superior de tipo Estatales u Oficiales Privadas o de economiacutea Solidaria en la cual no cabe la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano (Unitroacutepico) En este sentido sentildealoacute que el Ministerio de Educacioacuten Nacional reconocioacute personeriacutea a la Entidad como una Institucioacuten de Educacioacuten superior con el caraacutecter de Institucioacuten Universitaria de tipo privado pese a que se trata de una fundacioacuten de participacioacuten mixta creada a instancias del departamento de Casanare y de otras entidades puacuteblicas y privadas Asiacute la propia Comisioacuten Accidental aceptoacute que el Centro de Educativo fue constituido sin sujecioacuten (o como un Centro Educativo atiacutepic[oJ frente) a lo dispuesto en la Ley 30 de 1992
En efecto seguacuten el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 las instituciones de educacioacuten superior solo pueden ser (i) estatales u oficiales (ii) privadas o (iii) de economiacutea solidaria Por consiguiente desde el punto de vista de su origen no es posible constituir una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto ya sea teacutecnica profesional institucioacuten universitaria escuela tecnoloacutegica o universidad36
bull Asiacute mismo seguacuten el artiacuteculo 58 iacutedem la creacioacuten de universidades estatales u oficiales y demaacutes instituciones de educacioacuten superior del Estado corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Sin embargo de conformidad con el artiacuteculo 23 citado ni en el nivel nacional ni en el territorial es posible establecer una institucioacuten de educacioacuten superior de origen y patrimonio mixto
En consecuencia resulta claro que Unitroacutepico fue juriacutedicamente constituida y oficialmente reconocida al margen de las reglas especiacuteficas contenidas en la Ley 30 de 1992 como es admitido por la Comisioacuten Accidental que preparoacute el informe sobre las objeciones~ Con todo la Sala es consciente de las implicaciones que en este momento tendriacutea resolver dicha anomaliacutea mediante alternativas como la disolucioacuten de la persona juriacutedica en especial para la comunidad de estudiantes y trabajadores quienes han cursado sus estudios y laborado en la Entidad respectivamente al amparo de la confianza legiacutetima en su reconocimiento oficial y en el otorgamiento de registro calificado a un nuacutemero importante de sus programas
Por lo anterior estima que de forma excepcional y en atencioacuten a las citadas circunstancias la superacioacuten de la situacioacuten a traveacutes de la autorizacioacuten legal para llevar a cabo la oficializacioacuten de la Entidad es compatible con los estaacutendares constitucionales del derecho a la educacioacuten y la obligacioacuten estatal de garantizar la continuidad en la prestacioacuten del servicio (Art 67 de la CP) asiacute como la salvaguarda de las expectativas legiacutetimas creadas (Art 83 de la CP ) Se subraya sin embargo que las inconsistencias en la creacioacuten de instituciones no deben ser solucionadas por regla general mediante la expedicioacuten de leyes con mayor razoacuten trataacutendose de entes encargados de asegurar un derecho y un servicio puacuteblico que tiene funcioacuten social (Art 67 inc 1deg deacute la CP) Debe enfatizarse que esta materia y en especial la puesta en marcha de instituciones de educacioacuten superior se encuentran debidamente regladas en la Ley 30 de 1992 y que los entes nacionales y del orden territorial deben proceder a su creacioacuten con estricta observancia de los procedimientos y requisitos establecidos en ella y en las normas que la adicionen y modifiquen
432 El artiacuteculo 2deg del Proyecto de Ley impugnado no tiene efectos confiscatorios
20 El Gobierno atribuye al artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley imprecisiones y el hecho de que el traslado de recursos por donaciones o renuncia de los miembros que alliacute se preveacute es juriacutedicamente imposible debido a que la entidad tiene el caraacutecter de una fundacioacuten sin aacutenimo de lucro y lo primero solo resulta procedente en sociedades comerciales donde la participacioacuten de los socios en el capital de la persona juriacutedica se encuentra representado en acciones cuotas o partes de intereacutes social Agrega que incluso si lo anterior fuera viable no es claro por queacute esos recursos deberiacutean ser recibidos por el Departamento como persona juriacutedica distinta a la Universidad En consecuencia para el Gobierno el efecto de la
~b36 Seguacuten el artiacuteculo 16 de la Ley 30 de 1992 [sjon instituciones de Educacioacuten Superior a) Instiacutetuciones Teacutecnicas )Profesionales b) Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnoloacutegicas c) Universidades
lh
norma es que se incorporan los bienes de Unitroacutepico a la estructura administrativa del Departamento de Casanare sin compensacioacuten alguna lo cual implicariacutea un caso de confiscacioacuten proscrito por el artiacuteculo 34 de la CP
21 La confiscacioacuten ligada a la supresioacuten del derecho de propiedad ha sido asociada comuacutenmente a una pena a raiacutez de sus oriacutegenes histoacutericos de ahiacute que el artiacuteculo 34 de la CP proscriba su imposicioacuten como sancioacuten Sin embargo en el sistema constitucional colombiano se entiende que el fenoacutemeno de la confiscacioacuten se configura en general cuando a traveacutes de una medida legal generalmente tributaria el Estado toma de forma unilateral los bienes o el patrimonio que el ciudadano obtiene a partir de su actividad econoacutemica de modo que en la praacutectica queda en buena medida eliminado su derecho a la propiedad privada y la legitimidad de sus proyectos encaminadas a obtener utilidades37
bull
La jurisprudencia constitucional ha mostrado que en la expresioacuten confiscacioacuten no se halla comprendida necesariamente la idea de una sancioacuten o de una pena38bull En este sentido lo relevante para considerar que una norma tiene efectos confiscatorios es que comporte como consecuencia de su aplicacioacuten unilateral la anulacioacuten del derecho de propiedad del afectado bien sea que la prescripcioacuten sea de origen civil penal administrativo o tributario Asiacute mismo una norma posee implicaciones confiscatorias no solo con prescindencia del motivo que alienta su establecimiento legal sino tambieacuten con independencia de su finalidad39
22 En el presente asunto la Sala encuentra que la objecioacuten gubernamental pierde de vista que el enunciado normativo objetado descarta que el Departamento de Casanare pueda llevar a cabo una absorcioacuten unilateral y arbitraria de los bienes o el patrimonio de Unitroacutepico El artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley autoriza a la Asamblea Departamental a iniciativa del Gobernador para oficializar la Universidad previa renuncia o donacioacuten al Departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten si asiacute lo establecen sus estatutos internos Para el Gobierno nacional esta norma tiene implicaciones confiscatorias pues en siacute misma poseeriacutea el efecto de eliminar el patrimonio de la Fundacioacuten El precepto sin embargo posee un alcance distinto al que se le atribuye
Las fundaciones son personas juriacutedicas sin aacutenimo de lucro surgidas de la voluntad de una persona natural o juriacutedica o del querer de varias acerca de su constitucioacuten fines y medios para alcanzarlos Cuando se constituye una fundacioacuten se afectan unos bienes o dineros preexistentes a la realizacioacuten de unos propoacutesitos de beneficencia puacuteblica de utilidad comuacuten o de intereacutes social4obull El patrimonio de la fundacioacuten es autoacutenomo y se destina uacutenica y exclusivamente al objetivo sentildealado por los fundadores Como consecuencia de esta naturaleza aquellos no tienen cuotas sociales o porcentajes de participacioacuten en el patrimonio de la persona juriacutedica (Art 237 del CC) Una vez asignan determinados recursos a la realizacioacuten de los fines indicados aquellos pasan a ser de la fundacioacuten y de igual forma los eventuales excedentes o beneficios tambieacuten se aplican a la misma finalidad que otorga sentido a la constitucioacuten de la entidad
En este orden de ideas cuando el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley establece que la oficializacioacuten de Unitroacutepico que se autoriza procederaacute previa renuncia o donacioacuten al departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano si asiacute lo establecen sus estatutos internos en rigor no se hace referencia a una renuncia a derechos de participacioacuten en el patrimonio de la Institucioacuten No obstante lo antiteacutecnico del enunciado normativo dado que se trata de una fundacioacuten como indica el Gobierno nacional no hay lugar a la renuncia de utilidad o cuota de participacioacuten alguna pues estas son inexistentes La norma debe interpretarse entonces en otro sentido
37 Cfr Sentencias C-464 de 1993 MP Antonio Barrera Carbonen y C-409 de 1996 MP Alejandro Martiacutenez Caballero Ver asiacute mismo la Sentencia C-93 1 de 2007 MP Marco Gerardo Monroy Cabra 38 Ver por todas la Sentencia C-169 de 2014 MP Maria Victoria Calle Correa 39 Naviera de Casanova Gustavo J Las llamadas laquomedidas tributarias de caraacutecter expropiatorioraquo y el principio de no confiscatoriedad en materia tributaria en AA VV Foros y debates ITVJornadas latinoamericanas y XXXIV colombianas de derecho tributario Instituto Colombiano de Derecho Tributario e Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario Bogotaacute D C 20 IO p 308 40 Sentencia C-284 de 2017 MP (e) Ivaacuten Humberto Escrucerfa Mayolo En la Sentencia se cita como fuente la Guiacutea Praacutectica de las Entidades Sin Aacutenimo de Lucro y del Sector Solidario de la Caacutemara de Comercio de Bogotaacute disponible en (httpbibliotecadigitalccborgcolbitstreamlhandle115208345Guia20Practica20Entidades20sino020Animo20de 20Lucropdfsequence=1)
En virtud de que las fundaciones carecen de aacutenimo de lucro y de que lo relevante es que los fundadores han afectado cierto patrimonio a los fines de utilidad puacuteblica sentildealados en su acto de constitucioacuten es esta voluntad la que debe ser protegida en aquellos supuestos en los cuales se pretenda alterar la naturaleza o la finalidad de la institucioacuten A este respecto la Carta Poliacutetica consagra como un valor superior la debida conservacioacuten y aplicacioacuten de las rentas de las entidades de utilidad comuacuten asiacute como el cumplimiento de la voluntad de los fundadores (Art 18926 de la CP) El Legislador debe por lo tanto salvaguardar el querer de quienes a traveacutes de una fundacioacuten han afectado recursos econoacutemicos a objetivos de beneficencia puacuteblica utilidad comuacuten o intereacutes social y en consecuencia es necesario tomar en cuenta su voluntad al momento de intervenir juriacutedicamente la respectiva entidad
De este modo en el presente asunto el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley debe ser interpretado en el entendido de que previa la oficializacioacuten del Centro Educativo los fundadores deberaacuten manifestar su anuencia no a que sus cuotas sociales pasen a ser del Departamento de Casanare sino a que Unitroacutepico adquiera caraacutecter puacuteblico Asiacute asumido el proyecto de norma no tiene efectos confiscatorios pues no comporta que la Asamblea de Casanare pueda ordenar la absorcioacuten unilateral del patrimonio de la Universidad y que los respectivos haberes pasen a ser del Departamento Por el contrario el Legislador fija una condicioacuten para que la oficialiacutezacioacuten de la Universidad tenga lugar consistente en que se produzca el con~entimiento por parte de los fundadores pero hacia el referido cambio de naturaleza juriacutedica no respecto de renuncia alguna a derechos patrimoniales
En otros teacuterminos las anteriores manifestaciones de voluntad no tendraacuten el sentido de una aquiescencia a que se transfiera o se done un patrimonio privado a la citada entidad territorial Los recursos de la Fundacioacuten se encuentran afectados a la finalidad sentildealada en sus estatutos y por ende el asentimiento de los fundadores que se requiere estaacute relacionado con el cambio de naturaleza juriacutedica de la Institucioacuten no con una renuncia a recursos de propiedad de aquellos En consecuencia el artiacuteculo objetado no posee efectos confiscatorios por cuanto estaacute excluido el correspondiente elemento de unilateralidad y en especial no supone entrega de la propiedad de particulares al Departamento de Casanare
23 En concordancia con la interpretacioacuten anterior en el informe de las objeciones gubernamentales presentado por la Comisioacuten Accidental se indica que la iniciativa legislativa objetada presupone un eventual entendimiento de voluntades libre de todo apremio de conformidad con los estatutos de la institucioacuten que permitiriacutean la transformacioacuten del claustro universitario de derecho privado a puacuteblico sin necesidad de disolucioacuten o liquidacioacuten De igual forma en el citado informe se indica que la Sala General de miembros activos de Unitroacutepico mediante oficio del 20 de noviembre de 2016 manifestoacute al Congreso de la Repuacuteblica apoyo al traacutemite legislativo
El Procurador General tambieacuten en un sentido anaacutelogo subraya que se parte del supuesto de que el oacutergano decisorio de la institucioacuten acepte la transformacioacuten a traveacutes de sus estatutos respetando asiacute plenamente la autonomiacutea de la voluntad reflejada en el manejo que los oacuterganos decisorios hagan de los aludidos estatutos De esta manera resulta evidente que el problema de constitucionalidad que plantea el Gobierno parte de una equiacutevoca interpretacioacuten del texto atacado el cual conforme a su sentido maacutes razonable y que el propio Legislador quiso adscribirle no posee efecto confiscatorio alguno Asiacute la objecioacuten que se examina tampoco tiene vocacioacuten de prosperidad y por consiguiente seraacute declarada infundada
24 Debe clarificarse que la Corte no se pronunciaraacute sobre la presunta afectacioacuten a la autonomiacutea universitaria que seguacuten el Procurador General de la Nacioacuten ocasiona la norma objetada por cuanto ese cargo no fue planteado por el Gobierno A este respecto la jurisprudencia constitucional ha clarificado advierte la Corte que no corresponde a ella al analizar las objeciones presidenciales hacer una revisioacuten oficiosa del proyecto de ley para determinar cuaacuteles disposiciones del mismo infringen la Constitucioacuten ni inventar las razones por las cuales aquellas podriacutean resultar lesionados pues es claro que esa labor le corresponde uacutenica y exclusivamente al Presidente de la Repuacuteblica tal como lo consagra la Con~titucioacuten (arts 165166 y 167) atendiendo la naturaleza y finalidad de las objeciones41
En los teacuterminos en que atraacutes se indicoacute42 solo es posible ampliar el alcance del examen sobre las
objeciones a aspectos no planteados por el Ejecutivo siempre que resulten un presupuesto
41 Sentencia C-090 de 2001 MP Carlos Gaviria Diacuteaz 42 Ver nota 14
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indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad aducidas De lo contrario la Corte solo deberaacute ocuparse de los cargos en los teacutenninos fonnulados por el Gobierno nacional En este caso no solo es claro que el supuesto desconocimiento de la autonomiacutea universitaria no constituiacutea un requisito loacutegico para conocer la objecioacuten por violacioacuten a la prohibicioacuten de confiscacioacuten sino que se trata de un argumento de inconstitucionalidad completamente independiente Por esta razoacuten la Sala no se pronunciaraacute de fondo al respecto
433 La objecioacuten sobre la obligacioacuten de evidenciar el impacto fiscal del Proyecto de Leyes infundada
25 El Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten sostienen que se desconocieron los artiacuteculos 334 de la CP y 7 de la Ley 819 de 2003 debido a que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende adoptar pese a que genera un impacto considerable en las finanzas puacuteblicas El Procurador General de la Nacioacuten concuerda con esta apreciacioacuten e indica que debioacute incluirse expresamente en la exposicioacuten de motivos y en las ponencias de traacutemite los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento
26 La Sala ha sentildealado que las leyes orgaacutenicas poseen un caraacutecter especial en comparacioacuten con las demaacutes leyes por su posicioacuten organizadora de un sistema legal que depende de ellasgt43 En este sentido debido a su jerarquiacutea nonnativa y a que contienen reglas sobre la propia produccioacuten de las leyes la actividad del Congreso de la Repuacuteblica se encuentra sujeta a ellas y constituyen pautas a seguir en detenninadas materias Como consecuencia el control de constitucionalidad implica la confrontacioacuten de las leyes ordinarias no solamente con los mandatos consagrados en la Carta sino tambieacuten con las nonnas orgaacutenicas que eventualmente gobiernan el traacutemite de su expedicioacuten44
27 El artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 [p]or la cual se dictan normas orgaacutenicas en materia de presupuesto responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones exige que en todo proyecto de ley ordenanza o acuerdo que ordene gastos o conceda beneficios tributarios se haga expliacutecito cuaacutel es su impacto fiscal y se establezca su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo De esta manera en la exposicioacuten de motivos de los proyectos y en cada una de las ponencias para los debates se deben incluir expresamente los costos fiscales de las iniciativas y la fuente de ingreso adicional para cubrirlos Asiacute mismo el precepto establece que durante el traacutemite el Ministerio de Hacienda debe rendir concepto acerca de los correspondierites costos sobre la fonna de soportarlos y la compatibilidad de los proyectos con el Marco Fiscal de Mediano Plazo
Las previsiones anteriores constituyen un importante instrumento de racionalizacioacuten de la actividad legislativa a fin de que se realice con conocimiento de causa de los costos fiscales que genera cada una de las regulaciones aprobadas por el Congreso de la Repuacuteblica De igual manera penniten una produccioacuten nonnativa compatible con la situacioacuten y la poliacutetica econoacutemica del paiacutes trazada por las autoridades correspondientes Ademaacutes contribuyen a generar orden en las finanzas puacuteblicas lo cual repercute favorablemente en la estabilidad macroeconoacutemica de la nacioacuten Desde otro punto de vista los caacutelculos financieros de las decisiones nonnativas tienen una incidencia favorable en la aplicacioacuten efectiva de las leyes pues su aprobacioacuten solamente se produciraacute despueacutes de conocerse su impacto fiscal previsible y las posibilidades de financiarl045 bull
28 En concordancia con lo anterior el artiacuteculo 10 del Acto Legislativo 003 de 2011 introdujo el criterio orientador de la sostenibilidad fisca146bull De acuerdo con esta disposicioacuten la sostenibilidad fiscal debe conducir la actuacioacuten de todas las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico dentro de sus competencias en un marco de colaboracioacuten armoacutenica Por consiguiente obligaciones como la prevista en el artiacuteculo 70
de la Ley 819 de 2003 ya no recaen de forma principal solo en el Ministerio de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico como inicialmente se consideraba47 bull Dado que las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico tienen el deber de asumir la sostenibilidad fiscal como herramienta orientadora tambieacuten a todos corresponde la obligacioacuten en el marcomiddot de sus funciones y competencias de contribuir a prever la incidencia
43 Cfr Corte Constitucional Sentencias C-337 de 1993 MP Vladimiro Naranjo Mesa y c-on de 2006 MP Jorge Coacuterdoba Triviffo 44 Cfr Corte Constitucional Sentencia C-1379 de 2000 MP Joseacute Gregorio Hernaacutendez Galindo 4S Sentencias C-S02 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-62S de 2010 MP Nilson Pinilla Pinilla 46 Sentencia C-228 de 2012 MP Luis Ernesto Vargas Silva 1 lt(i 47 Ver por todas las sentencias C-502 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa C-315 de 2008 MP Jaime Coacuterdoba J 1 Triviffo y C-1197 de 2008 MP Nilson Pinilla Pinilla
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presupuestal de las iniciativas de leyes ordenanzas o acuerdos y contribuir a asegurar la correspondiente sostenibilidad fiscaL
29 En el presente caso la Corte encuentra infundada la objecioacuten gubernamental basada en la circunstancia de no haberse puesto de manifiesto el supuesto impacto fiscal y los recursos para solventar los gastos de las normas que se pretenden crear mediante el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano A juicio de la Sala es evidente que no se configura el supuesto de hecho que genera la obligacioacuten del artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 pues de acuerdo con este precepto el deber de hacer expliacutecitos los costos fiscales y la fuente de ingreso adicional generada para su financiamiento opera en aquellos eventos en los cuales el proyecto de ley ordenanza o acuerdo ordene gastos u otorgue beneficios tributarios
Como se indicoacute mediante el Proyecto que se analiza se pretende de manera general establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano Con esta finalidad el artiacuteculo 10 de la propuesta preveacute que el objeto de las normas es otorgar las herramientas al Ministerio de Educacioacuten Nacional al Departamento de Casanare y a la Asamblea de la entidad territorial para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten A su vez el artiacuteculo 2 autoriza a iniciativa del Gobernador del Departamento de Casanare a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del departamento a Unitroacutepico (Art 2)
En este orden de ideas es claro que el Proyecto de Ley objetado no lleva a cabo por siacute mismo la oficializacioacuten de Unitroacutepico sino que autoriza al Departamento del Casanare a iniciativa del Gobernador a efectuarla En otros teacuterminos el Proyecto de Ley mediante el contenido de sus normas no constituye transforma ni otorga caraacutecter puacuteblico al Centro Educativo en mencioacuten De hecho por siacute solo no resuelve la incertidumbre acerca de la naturaleza juriacutedica y reacutegimen aplicable de la Universidad a la que atraacutes se hizo referencia Conforme se subrayoacute con el propoacutesito de clarificar estos aspectos el Legislador optoacute por autorizar al oacutergano de representacioacuten popular del Departamento de Casanare a iniciativa del Gobernador para que lleve a cabo la oficializacioacuten de la entidad
De esta manera las normas objetadas no son constitutivas ni regulatorias pues no crean una medida ni tampoco establecen una obligacioacuten de contenido presupuestal sino que solamente confieren un permiso en el sentido indicado a la Asamblea Departamental de la referida entidad territorial Como consecuencia es claro que el Proyecto de Ley objetado no ordena gasto ni otorga beneficio tributario alguno Los eventuales gastos se generariacutean al momento en que se haga uso de la potestad establecida por el Proyecto Ley y solo si en efecto se emplea como lo ponen de presente dos de los intervinientes Correlativamente en este supuesto de evidenciarse que la futura ordenanza departamental preveacute especiacuteficas obligaciones de contenido presupuestal deberaacute darse cumplimiento al artiacuteculo 70 de la Ley 819 de 2003 que contempla no solo los casos de proyectos de ley sino tambieacuten de ordenanza y acuerdo como aquellos cuyos futuros efectos fiscales y su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo (en este caso del Departamento) deben ser puestos de manifiesto en el respectivo proyecto de regulacioacuten
Por lo tanto en la medida en que ninguna de las normas que componen la iniciativa legislativa impacta fiscalmente o crea la necesidad de emplear recursos puacutebicos no existiacutea la obligacioacuten de hacer expliacutecitos los supuestos costos del Proyecto de Ley y las fuentes para su financiacioacuten48bull
434 La objecioacuten por violacioacuten al principio de igualdad es infundada
30 Por uacuteltimo el Gobierno nacional afirma que se quebranta el derecho a la igualdad en razoacuten de que se establece un trato diferente un procedimiento especial y uacutenico para crear una nueva institucioacuten de educacioacuten superior sin existir razones suficientes que lo justifiquen En cambio indica se pone en riesgo el servicio puacuteblico de educacioacuten de la poblacioacuten que se inscriba en la pretendida Institucioacuten en el caso de que esta no sea viable teacutecnica financiera y juriacutedicamente A juicio de la Corte este
48 Tambieacuten al analizar si el Congreso de la Repuacuteblica ha desconocido la regla de iniciativa gubernamental en materia de gasto puacuteblico la Corte ha considerado que las normas en cuestioacuten deben prever una orden inequiacutevoca dotada de caraacutecter imperativo para que se entienda que se han dispuesto en efecto gastos puacuteblicos En este sentido ha clarificado que cuando el Legislador confiere solamente por ejemplo autorizaciones facultades o potestades al Gobierno en materia presupuestal no se configura dicho supuesto Cfr las sentencias C-373 de 2010 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-197 de 200 l MP Rodrigo Escobar Gil y C-360 de 1996 MP Eduardo Cifuentes Muftoz reiteradas en la Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado
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argumento del Gobierno no cuenta con asidero pues parte de una interpretacioacuten que no se desprende de la regulacioacuten censurada
31 De conformidad con los artiacuteculo 57 a 61 de la Ley 30 de 1992 la creacioacuten de universidades estatales u oficiales corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Entre otras reglas el proyecto de creacioacuten debe acompantildearse por parte del Gobierno de un estudio de factibilidad socio econoacutemica aprobado por el Ministro de Educacioacuten Nacional previo concepto favorable del Consejo Nacional de Educacioacuten Superior (CES U) en el que se debe demostrar que la nueva institucioacuten dispondraacute de personal docente idoacuteneo con la dedicacioacuten especiacutefica necesaria organizacioacuten acadeacutemica y administrativa adecuadas recursos fiacutesicos y financieros suficientes de tal manera que tanto el nacimiento de la institucioacuten como el de los programas que proyecta ofrecer garanticen la calidad acadeacutemica
De igual forma previa creacioacuten de universidades estatales u oficiales o de seccionales y demaacutes instituciones de Educacioacuten Superior estatales u oficiales la Nacioacuten se entiende con intervencioacuten del Ministerio de Hacienda deberaacute celebrar un convenio con la entidad territorial respectiva en el que se establezca el monto de los aportes permanentes de una y otra convenio que formaraacute parte del estudio de factibilidad requerido (Art 59 de la Ley 30 de 1992)
32 En el asunto que se analiza como se ha reiterado el Proyecto de Ley no crea auacuten una universidad puacuteblica en el Departamento de Casanare pese a que instrumentalmente sirva a los fines de clarificar su reacutegimen legal El Proyecto autoriza a la Asamblea del Departamento a iniciativa del Gobernador a transformar la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico de modo que pueda adquirir en el futuro caraacutecter oficial Esto no significa que se habilite a crear un nuevo centro estatal de educacioacuten superior Sin embargo en la medida en que eventualmente se produciraacute su completa transformacioacuten y su vinculacioacuten al Ministerio de Educacioacuten Nacional en lo relativo a las poliacuteticas y la planeacioacuten del sector educativo (Art 57 de la Ley 30 de 1992) aplicaraacuten de manera ordinaria las normas para el surgimiento de este tipo de entes estatales De igual forma debido a que el cambio de naturaleza juriacutedica de la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano equivale a la aparicioacuten de un nuevo ente en el sistema de educacioacuten superior puacuteblico su oficializacioacuten deberaacute llevarse a cabo con el cumplimiento de todas las normas de la Ley 30 de 1992 y en especial de los artiacuteculos 57 y siguientes sobre la creacioacuten de universidades y demaacutes instituciones de educacioacuten superior de caraacutecter estatal u oficial
Con todo en este caso el Proyecto de Ley solo establece una habilitacioacuten legal a la Asamblea del Departamento de Casanare para que una institucioacuten educativa que funciona en la actualidad como una entidad privada adquiera caraacutecter puacuteblico lo cual no altera ni modifica de ninguna manera las reglas ordinarias previstas en la Ley 30 de 1992 que deberaacute cumplir la Asamblea de la entidad territorial al hacer uso de la referida autorizacioacuten En consecuencia dado que la presunta violacioacuten al derecho a la igualdad se plantea en el escenario de la supuesta creacioacuten de una universidad puacuteblica mediante un procedimiento diferente creacioacuten que el Proyecto de Ley directamente no realiza la acusacioacuten carece de fundamento Como consecuencia la correspondiente objecioacuten tampoco resulta fundada
33 En este orden de ideas la Corte encuentra que ninguna de las objeciones gubernamentales formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano es fundada y asiacute lo declararaacute en la parte resolutiva de esta decisioacuten
111 DECISIOacuteN
En meacuterito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional mandato de la Constitucioacuten
en nombre del Pueblo y por
RESUELVE
Primero- LEVANTAR la suspensioacuten de teacuterminos decretada dentro del presente proceso
Segundo- DECLARAR INFUNDADAS las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano
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11
Notifiquese comuniacutequese publiacutequese cuacutemplase y archiacutevese el expediente
ALEJANDRO LINARES CANTILLO Presidente
Con aclaracioacuten de voto
CARLOS BERNAL PULIDO Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEacuteREZ Magistrado
ANTONIO JOSEacute LIZARAZO OCAMPO Magistrado
Ausente en comisioacuten
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrada
JOSEacute FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado
ALBERTO ROJAS RIacuteOS Magistrado
MARTHA VICTORIA SAacuteCHICA MEacuteNDEZ Secretaria General
Asiacute en primer lugar el tiacutetulo de las leyes no debe carecer de toda relacioacuten con su contenido pues por expresa exigencia del articulo 169 CP debe subsistir la necesaria correspondencia a que se ha hecho referencia En segundo lugar el nombre de una ley no puede ser discriminatorio y por ende al Legislador le estaacute constitucionalmente vedado el empleo de criterios que la propia Carta Poliacutetica sentildeala como prohibidos para diferenciar entre personas tales como la raza el sexo la opinioacuten poliacutetica o filosoacutefica el origen nacional etc De esta forma seriacutea inconstitucional un tiacutetulo que nominara la ley en cuestioacuten por ejemplo Ley-Antisemita o Ley-Anticomunista3o En tercer lugar se encuentran excluidos tambieacuten tiacutetulos que tengan como efecto la sustitucioacuten total del nuacutemero y la descripcioacuten general del contenido de la Ley pues aquellos requisitos se hallan expliacutecitamente establecidos en la Ley 5a de 1992 Orgaacutenica del Reglamento del Congreso
Por uacuteltimo el nombre o subtiacutetulo de la ley no debe conceder reconocimientos privilegios u honores a una persona especiacutefica dado que estas materias son objeto de leyes especiales denominadas leyes de honores que se someten a unos requisitos particulares (Art 15015 Cp)31 Debe ser claro en todo caso que a la luz del principio democraacutetico maacutes allaacute de las prohibiciones mencionadas el mandato constitucional de fijar un encabezado a la ley que guarde relacioacuten de correspondencia sustantiva con el contenido de las respectivas disposiciones permite la utilizacioacuten de variadas foacutermulas y salvo casos de evidente desconexioacuten temaacutetica el epiacutegrafe seraacute solo excepcionalmente cuestionable A menudo como ha sostenido la Corte la ilustracioacuten geneacuterica de la materia que se pretende regular32 o la mencioacuten del fin o de propoacutesitos que se persiguen a traveacutes de ella seraacuten suficientes33
15 En el presente asunto el Gobierno nacional sostiene que la ruptura de la correspondencia entre el tiacutetulo y el contenido del Proyecto de Ley objetado se produce porque seguacuten el primero la eventual ley establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano mientras que de acuerdo con el segundo habriacutea lugar a la creacioacuten de una nueva universidad El Procurador General de la Nacioacuten coincide en que se desconoce la norma constitucional en cuestioacuten porque el contenido del Proyecto tiende no en la direccioacuten en que el tiacutetulo sugiere es decir hacia el establecimiento sino hacia la transformacioacuten de la naturaleza y reacutegimen y en uacuteltimas la creacioacuten de un Centro Educativo distinto Las conclusiones a las cuales llegan estos puntos de vista sin embargo a juicio de la Corte se basan en una lectura aislada del tiacutetulo censurado y se encuentran desprovistas del contexto que condujo a la aprobacioacuten del Proyecto de Ley bajo examen
16 Tanto en la exposicioacuten de motivos como en el informe de las objeciones presidenciales se muestra que en la actualidad existe una ambiguumledad respecto de la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico Se indica que mediante Ordenanza del 24 de febrero de 2000 la Asamblea Departamental de Casanare autorizoacute al Gobernador para asociarse con entidades puacuteblicas y privadas de los niveles nacional regional departamental y municipal con instituciones extranjeras multinacionales o internacionales y con particulares a fin de crear la Institucioacuten como entidad de participacioacuten mixta sin aacutenimo de lucro A partir de lo anterior el 16 de marzo de 2000 la Fundacioacuten fue constituida mediante documento privado con base en los aportes del Departamento (96) y de entidades particulares34bull
El Ministerio de Educacioacuten Nacional por su parte mediante la Resolucioacuten 1311 de 2002 reconocioacute personeriacutea juriacutedica a la entidad como institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter privado sin aacutenimo de lucro Asiacute mismo a traveacutes de la Resolucioacuten 6538 del 2011 ratificoacute una reforma a los estatutos de Unitroacutepico sobre la base de que se trataba de una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter privado Pese a todo esto en los antecedentes legislativos se hace referencia a la incertidumbre existente acerca de la naturaleza juriacutedica de la institucioacuten y se sentildeala que incluso el propio Ministerio de Educacioacuten solicitoacute en su momento concepto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sobre la posibilidad de crear y reconocer una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto y asemejarla a una sociedad de economiacutea mixta
De acuerdo con la exposicioacuten de motivos y el informe sobre las objeciones gubernamentales habriacutea dos tesis posibles acerca de la naturaleza juriacutedica de la Universidad (i) podriacutea entenderse de naturaleza privada y sin aacutenimo de lucro como en principio lo consideroacute el Ministerio de Educacioacuten pese a los
30 Sentencia C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa 31 Sentencias C-752 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva cit C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa Cshy821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-393 de 2011 MP Mariacutea Victoria Calle Correa n Sentencias C-821 de 2006 MP Humberto Antonio Sierra Porto y C-026 de 1993 MP Jaime Sanfn Greiffenstein 33 Sentencia C-152 de 2003 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa 34 Gaceta del Congreso 773 p 9
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aportes de naturaleza principalmente puacuteblica que la alimentan o (ii) podriacutea ser una entidad de participacioacuten mixta al contar dentro de su patrimonio con capital puacuteblico y privado Sin embargo se subraya que mediante pronunciamiento del 9 de julio de 2015 (radicacioacuten 2242) la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado concluyoacute que era imposible que el servicio puacuteblico de educacioacuten superior fuera prestado por una persona juriacutedica mixta (bien sea sociedad o fundacioacuten) asimilable a una sociedad de economiacutea mixta dada la naturaleza objeto y diferentes fines que estas poseen En estas circunstancias el infonne sobre las objeciones resalta que la misma Sala de Consulta y Servicio Civil recomendoacute normalizar la situacioacuten de la Universidad a fin de superar todas las situaciones faacutecticas y juriacutedicas que pudieran afectar la prestacioacuten del servicio puacuteblico sin desconocerse las expectativas legiacutetimas de los estudiantes3s bull
De esta manera conforme lo evidencia la citada motivacioacuten el Proyecto de Ley busca resolver la referida incertidumbre al proporcionar la manera de oficializar la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano reconocida en principio como de caraacutecter privado por el Ministerio de Educacioacuten Seguacuten se indica la mutacioacuten de naturaleza privada a puacuteblica de instituciones de educacioacuten superior ya ha tenido lugar con anterioridad por lo menos en dos casos De una parte se encuentra la Ley 67 de 1968 que establecioacute la situacioacuten juriacutedica de la Universidad Francisco de Paula Santander de la ciudad de Cuacutecuta y de la otra el Decreto Departamental 553 del 5 de agosto de 1970 que oficializoacute la Fundacioacuten Universidad de Pamplona
17 En este orden de ideas a juicio de la Sala es claro que cuando el artiacuteculo 1 deg del Proyecto de Ley objetado sentildeala que el propoacutesito de la regulacioacuten es otorgar herramientas necesarias para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico y en el artiacuteculo 2deg se autoriza a la Asamblea del Departamento de Casanare a oficializar la Institucioacuten a traveacutes de tales instrumentos y mecanismos se pretende precisamente lo indicado en el tiacutetulo del articulado propuesto esto es establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Entidad
Como se sentildealoacute con la nonnatividad el Legislador busca superar la incertidumbre acerca de las caracteriacutesticas juriacutedicas de Unitroacutepico Pues bien dado que esta incertidumbre se deriva de que en su patrimonio el Centro Educativo cuenta con recursos puacuteblicos (en su mayoriacutea) y aportes privados pero a la vez no es posible que entidades mixtas presten el servicio de educacioacuten la manera elegida por el Congreso para clarificar la naturaleza de la Fundacioacuten es a traveacutes de la autorizacioacuten para que se proceda a su oficializacioacuten Esta autorizacioacuten para la clarificacioacuten de la naturaleza juriacutedica de la Universidad equivale entonces de fonna mediata a establecer su naturaleza y reacutegimen juriacutedico como lo preveacute el tiacutetulo del Proyecto de Ley Establecer significa en este caso no crear por primera vez la naturaleza juriacutedica de la Universidad como lo entienden el Gobierno nacional y el Procurador General de la Nacioacuten sino fijar o definir dicha naturaleza en orden a superar la citada situacioacuten de incertidumbre en que actualmente se encuentra
En otros teacutenninos dadas las condiciones de incertidumbre sobre el caraacutecter legal de Unitroacutepico el Legislador pretende su clarificacioacuten definicioacuten o el establecimiento de su naturaleza y reacutegimen juriacutedico (como indica el tiacutetulo) mediante la autorizacioacuten para su oficializacioacuten en la estructura administrativa al Departamento de Casanare (seguacuten lo indicado en los Arts 1 Y 2 del Proyecto objetado) lo cual resulta loacutegicamente coherente Debe tenerse en cuenta que por razoacuten de la distribucioacuten de competencias las nonnas legales propuestas no llevan a cabo directamente la referida oficializacioacuten pues ello corresponde a la Asamblea Departamental de confonnidad con el artiacuteculo 58 de la Ley 30 de 1992 Sin embargo las disposiciones legales en las que el Congreso insiste penniten esa oficializacioacuten y en consecuencia de fonna indirecta sirven a los fines de clarificar su naturaleza y reacutegimen juriacutedico en los teacutenninos anunciados en su tiacutetulo
18 Por otro lado pese a que pueda tratarse de una modificacioacuten sustancial del caraacutecter de la Universidad ello no es equivalente a que se esteacute autorizando la creacioacuten de una institucioacuten de educacioacuten superior nueva De hecho el artiacuteculo 2 del Proyecto precisa que no habraacute necesidad de disolucioacuten de la Fundacioacuten y los ejemplos a los que se hace referencia en la exposicioacuten de motivos y en el infonne sobre las objeciones presidenciales muestran que instituciones como las Universidades Francisco de Paula Santander (de Cuacutecuta) y de Pamplona al oficializarse fueron justamente modificadas en su caraacutecter a traveacutes de leyes y decretos pero no creadas ex nuovo
35 iexclbid
1
19 En este orden de ideas la Corte concluye que existe una relacioacuten de correspondencia entre el tiacutetulo del Proyecto de Ley objetado y su contenido y en consecuencia la objecioacuten gubernamental al respecto carece de asidero y deberaacute declararse infundada
La Sala Plena advierte con todo que solo avala por esta uacutenica ocasioacuten la superacioacuten de anonnalidades como aquella a la que se ha hecho referencia a traveacutes de una Ley aprobada con ese propoacutesito En el informe sobre las objeciones seguacuten se dejoacute ilustrado la Comisioacuten Accidental admitioacute que la pretensioacuten era corregir el error generado por el vaciacuteo juriacutedico establecido en el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 toda vez que dicha legislacioacuten solo concibe Instituciones de Educacioacuten Superior de tipo Estatales u Oficiales Privadas o de economiacutea Solidaria en la cual no cabe la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano (Unitroacutepico) En este sentido sentildealoacute que el Ministerio de Educacioacuten Nacional reconocioacute personeriacutea a la Entidad como una Institucioacuten de Educacioacuten superior con el caraacutecter de Institucioacuten Universitaria de tipo privado pese a que se trata de una fundacioacuten de participacioacuten mixta creada a instancias del departamento de Casanare y de otras entidades puacuteblicas y privadas Asiacute la propia Comisioacuten Accidental aceptoacute que el Centro de Educativo fue constituido sin sujecioacuten (o como un Centro Educativo atiacutepic[oJ frente) a lo dispuesto en la Ley 30 de 1992
En efecto seguacuten el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 las instituciones de educacioacuten superior solo pueden ser (i) estatales u oficiales (ii) privadas o (iii) de economiacutea solidaria Por consiguiente desde el punto de vista de su origen no es posible constituir una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto ya sea teacutecnica profesional institucioacuten universitaria escuela tecnoloacutegica o universidad36
bull Asiacute mismo seguacuten el artiacuteculo 58 iacutedem la creacioacuten de universidades estatales u oficiales y demaacutes instituciones de educacioacuten superior del Estado corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Sin embargo de conformidad con el artiacuteculo 23 citado ni en el nivel nacional ni en el territorial es posible establecer una institucioacuten de educacioacuten superior de origen y patrimonio mixto
En consecuencia resulta claro que Unitroacutepico fue juriacutedicamente constituida y oficialmente reconocida al margen de las reglas especiacuteficas contenidas en la Ley 30 de 1992 como es admitido por la Comisioacuten Accidental que preparoacute el informe sobre las objeciones~ Con todo la Sala es consciente de las implicaciones que en este momento tendriacutea resolver dicha anomaliacutea mediante alternativas como la disolucioacuten de la persona juriacutedica en especial para la comunidad de estudiantes y trabajadores quienes han cursado sus estudios y laborado en la Entidad respectivamente al amparo de la confianza legiacutetima en su reconocimiento oficial y en el otorgamiento de registro calificado a un nuacutemero importante de sus programas
Por lo anterior estima que de forma excepcional y en atencioacuten a las citadas circunstancias la superacioacuten de la situacioacuten a traveacutes de la autorizacioacuten legal para llevar a cabo la oficializacioacuten de la Entidad es compatible con los estaacutendares constitucionales del derecho a la educacioacuten y la obligacioacuten estatal de garantizar la continuidad en la prestacioacuten del servicio (Art 67 de la CP) asiacute como la salvaguarda de las expectativas legiacutetimas creadas (Art 83 de la CP ) Se subraya sin embargo que las inconsistencias en la creacioacuten de instituciones no deben ser solucionadas por regla general mediante la expedicioacuten de leyes con mayor razoacuten trataacutendose de entes encargados de asegurar un derecho y un servicio puacuteblico que tiene funcioacuten social (Art 67 inc 1deg deacute la CP) Debe enfatizarse que esta materia y en especial la puesta en marcha de instituciones de educacioacuten superior se encuentran debidamente regladas en la Ley 30 de 1992 y que los entes nacionales y del orden territorial deben proceder a su creacioacuten con estricta observancia de los procedimientos y requisitos establecidos en ella y en las normas que la adicionen y modifiquen
432 El artiacuteculo 2deg del Proyecto de Ley impugnado no tiene efectos confiscatorios
20 El Gobierno atribuye al artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley imprecisiones y el hecho de que el traslado de recursos por donaciones o renuncia de los miembros que alliacute se preveacute es juriacutedicamente imposible debido a que la entidad tiene el caraacutecter de una fundacioacuten sin aacutenimo de lucro y lo primero solo resulta procedente en sociedades comerciales donde la participacioacuten de los socios en el capital de la persona juriacutedica se encuentra representado en acciones cuotas o partes de intereacutes social Agrega que incluso si lo anterior fuera viable no es claro por queacute esos recursos deberiacutean ser recibidos por el Departamento como persona juriacutedica distinta a la Universidad En consecuencia para el Gobierno el efecto de la
~b36 Seguacuten el artiacuteculo 16 de la Ley 30 de 1992 [sjon instituciones de Educacioacuten Superior a) Instiacutetuciones Teacutecnicas )Profesionales b) Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnoloacutegicas c) Universidades
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norma es que se incorporan los bienes de Unitroacutepico a la estructura administrativa del Departamento de Casanare sin compensacioacuten alguna lo cual implicariacutea un caso de confiscacioacuten proscrito por el artiacuteculo 34 de la CP
21 La confiscacioacuten ligada a la supresioacuten del derecho de propiedad ha sido asociada comuacutenmente a una pena a raiacutez de sus oriacutegenes histoacutericos de ahiacute que el artiacuteculo 34 de la CP proscriba su imposicioacuten como sancioacuten Sin embargo en el sistema constitucional colombiano se entiende que el fenoacutemeno de la confiscacioacuten se configura en general cuando a traveacutes de una medida legal generalmente tributaria el Estado toma de forma unilateral los bienes o el patrimonio que el ciudadano obtiene a partir de su actividad econoacutemica de modo que en la praacutectica queda en buena medida eliminado su derecho a la propiedad privada y la legitimidad de sus proyectos encaminadas a obtener utilidades37
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La jurisprudencia constitucional ha mostrado que en la expresioacuten confiscacioacuten no se halla comprendida necesariamente la idea de una sancioacuten o de una pena38bull En este sentido lo relevante para considerar que una norma tiene efectos confiscatorios es que comporte como consecuencia de su aplicacioacuten unilateral la anulacioacuten del derecho de propiedad del afectado bien sea que la prescripcioacuten sea de origen civil penal administrativo o tributario Asiacute mismo una norma posee implicaciones confiscatorias no solo con prescindencia del motivo que alienta su establecimiento legal sino tambieacuten con independencia de su finalidad39
22 En el presente asunto la Sala encuentra que la objecioacuten gubernamental pierde de vista que el enunciado normativo objetado descarta que el Departamento de Casanare pueda llevar a cabo una absorcioacuten unilateral y arbitraria de los bienes o el patrimonio de Unitroacutepico El artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley autoriza a la Asamblea Departamental a iniciativa del Gobernador para oficializar la Universidad previa renuncia o donacioacuten al Departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten si asiacute lo establecen sus estatutos internos Para el Gobierno nacional esta norma tiene implicaciones confiscatorias pues en siacute misma poseeriacutea el efecto de eliminar el patrimonio de la Fundacioacuten El precepto sin embargo posee un alcance distinto al que se le atribuye
Las fundaciones son personas juriacutedicas sin aacutenimo de lucro surgidas de la voluntad de una persona natural o juriacutedica o del querer de varias acerca de su constitucioacuten fines y medios para alcanzarlos Cuando se constituye una fundacioacuten se afectan unos bienes o dineros preexistentes a la realizacioacuten de unos propoacutesitos de beneficencia puacuteblica de utilidad comuacuten o de intereacutes social4obull El patrimonio de la fundacioacuten es autoacutenomo y se destina uacutenica y exclusivamente al objetivo sentildealado por los fundadores Como consecuencia de esta naturaleza aquellos no tienen cuotas sociales o porcentajes de participacioacuten en el patrimonio de la persona juriacutedica (Art 237 del CC) Una vez asignan determinados recursos a la realizacioacuten de los fines indicados aquellos pasan a ser de la fundacioacuten y de igual forma los eventuales excedentes o beneficios tambieacuten se aplican a la misma finalidad que otorga sentido a la constitucioacuten de la entidad
En este orden de ideas cuando el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley establece que la oficializacioacuten de Unitroacutepico que se autoriza procederaacute previa renuncia o donacioacuten al departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano si asiacute lo establecen sus estatutos internos en rigor no se hace referencia a una renuncia a derechos de participacioacuten en el patrimonio de la Institucioacuten No obstante lo antiteacutecnico del enunciado normativo dado que se trata de una fundacioacuten como indica el Gobierno nacional no hay lugar a la renuncia de utilidad o cuota de participacioacuten alguna pues estas son inexistentes La norma debe interpretarse entonces en otro sentido
37 Cfr Sentencias C-464 de 1993 MP Antonio Barrera Carbonen y C-409 de 1996 MP Alejandro Martiacutenez Caballero Ver asiacute mismo la Sentencia C-93 1 de 2007 MP Marco Gerardo Monroy Cabra 38 Ver por todas la Sentencia C-169 de 2014 MP Maria Victoria Calle Correa 39 Naviera de Casanova Gustavo J Las llamadas laquomedidas tributarias de caraacutecter expropiatorioraquo y el principio de no confiscatoriedad en materia tributaria en AA VV Foros y debates ITVJornadas latinoamericanas y XXXIV colombianas de derecho tributario Instituto Colombiano de Derecho Tributario e Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario Bogotaacute D C 20 IO p 308 40 Sentencia C-284 de 2017 MP (e) Ivaacuten Humberto Escrucerfa Mayolo En la Sentencia se cita como fuente la Guiacutea Praacutectica de las Entidades Sin Aacutenimo de Lucro y del Sector Solidario de la Caacutemara de Comercio de Bogotaacute disponible en (httpbibliotecadigitalccborgcolbitstreamlhandle115208345Guia20Practica20Entidades20sino020Animo20de 20Lucropdfsequence=1)
En virtud de que las fundaciones carecen de aacutenimo de lucro y de que lo relevante es que los fundadores han afectado cierto patrimonio a los fines de utilidad puacuteblica sentildealados en su acto de constitucioacuten es esta voluntad la que debe ser protegida en aquellos supuestos en los cuales se pretenda alterar la naturaleza o la finalidad de la institucioacuten A este respecto la Carta Poliacutetica consagra como un valor superior la debida conservacioacuten y aplicacioacuten de las rentas de las entidades de utilidad comuacuten asiacute como el cumplimiento de la voluntad de los fundadores (Art 18926 de la CP) El Legislador debe por lo tanto salvaguardar el querer de quienes a traveacutes de una fundacioacuten han afectado recursos econoacutemicos a objetivos de beneficencia puacuteblica utilidad comuacuten o intereacutes social y en consecuencia es necesario tomar en cuenta su voluntad al momento de intervenir juriacutedicamente la respectiva entidad
De este modo en el presente asunto el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley debe ser interpretado en el entendido de que previa la oficializacioacuten del Centro Educativo los fundadores deberaacuten manifestar su anuencia no a que sus cuotas sociales pasen a ser del Departamento de Casanare sino a que Unitroacutepico adquiera caraacutecter puacuteblico Asiacute asumido el proyecto de norma no tiene efectos confiscatorios pues no comporta que la Asamblea de Casanare pueda ordenar la absorcioacuten unilateral del patrimonio de la Universidad y que los respectivos haberes pasen a ser del Departamento Por el contrario el Legislador fija una condicioacuten para que la oficialiacutezacioacuten de la Universidad tenga lugar consistente en que se produzca el con~entimiento por parte de los fundadores pero hacia el referido cambio de naturaleza juriacutedica no respecto de renuncia alguna a derechos patrimoniales
En otros teacuterminos las anteriores manifestaciones de voluntad no tendraacuten el sentido de una aquiescencia a que se transfiera o se done un patrimonio privado a la citada entidad territorial Los recursos de la Fundacioacuten se encuentran afectados a la finalidad sentildealada en sus estatutos y por ende el asentimiento de los fundadores que se requiere estaacute relacionado con el cambio de naturaleza juriacutedica de la Institucioacuten no con una renuncia a recursos de propiedad de aquellos En consecuencia el artiacuteculo objetado no posee efectos confiscatorios por cuanto estaacute excluido el correspondiente elemento de unilateralidad y en especial no supone entrega de la propiedad de particulares al Departamento de Casanare
23 En concordancia con la interpretacioacuten anterior en el informe de las objeciones gubernamentales presentado por la Comisioacuten Accidental se indica que la iniciativa legislativa objetada presupone un eventual entendimiento de voluntades libre de todo apremio de conformidad con los estatutos de la institucioacuten que permitiriacutean la transformacioacuten del claustro universitario de derecho privado a puacuteblico sin necesidad de disolucioacuten o liquidacioacuten De igual forma en el citado informe se indica que la Sala General de miembros activos de Unitroacutepico mediante oficio del 20 de noviembre de 2016 manifestoacute al Congreso de la Repuacuteblica apoyo al traacutemite legislativo
El Procurador General tambieacuten en un sentido anaacutelogo subraya que se parte del supuesto de que el oacutergano decisorio de la institucioacuten acepte la transformacioacuten a traveacutes de sus estatutos respetando asiacute plenamente la autonomiacutea de la voluntad reflejada en el manejo que los oacuterganos decisorios hagan de los aludidos estatutos De esta manera resulta evidente que el problema de constitucionalidad que plantea el Gobierno parte de una equiacutevoca interpretacioacuten del texto atacado el cual conforme a su sentido maacutes razonable y que el propio Legislador quiso adscribirle no posee efecto confiscatorio alguno Asiacute la objecioacuten que se examina tampoco tiene vocacioacuten de prosperidad y por consiguiente seraacute declarada infundada
24 Debe clarificarse que la Corte no se pronunciaraacute sobre la presunta afectacioacuten a la autonomiacutea universitaria que seguacuten el Procurador General de la Nacioacuten ocasiona la norma objetada por cuanto ese cargo no fue planteado por el Gobierno A este respecto la jurisprudencia constitucional ha clarificado advierte la Corte que no corresponde a ella al analizar las objeciones presidenciales hacer una revisioacuten oficiosa del proyecto de ley para determinar cuaacuteles disposiciones del mismo infringen la Constitucioacuten ni inventar las razones por las cuales aquellas podriacutean resultar lesionados pues es claro que esa labor le corresponde uacutenica y exclusivamente al Presidente de la Repuacuteblica tal como lo consagra la Con~titucioacuten (arts 165166 y 167) atendiendo la naturaleza y finalidad de las objeciones41
En los teacuterminos en que atraacutes se indicoacute42 solo es posible ampliar el alcance del examen sobre las
objeciones a aspectos no planteados por el Ejecutivo siempre que resulten un presupuesto
41 Sentencia C-090 de 2001 MP Carlos Gaviria Diacuteaz 42 Ver nota 14
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indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad aducidas De lo contrario la Corte solo deberaacute ocuparse de los cargos en los teacutenninos fonnulados por el Gobierno nacional En este caso no solo es claro que el supuesto desconocimiento de la autonomiacutea universitaria no constituiacutea un requisito loacutegico para conocer la objecioacuten por violacioacuten a la prohibicioacuten de confiscacioacuten sino que se trata de un argumento de inconstitucionalidad completamente independiente Por esta razoacuten la Sala no se pronunciaraacute de fondo al respecto
433 La objecioacuten sobre la obligacioacuten de evidenciar el impacto fiscal del Proyecto de Leyes infundada
25 El Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten sostienen que se desconocieron los artiacuteculos 334 de la CP y 7 de la Ley 819 de 2003 debido a que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende adoptar pese a que genera un impacto considerable en las finanzas puacuteblicas El Procurador General de la Nacioacuten concuerda con esta apreciacioacuten e indica que debioacute incluirse expresamente en la exposicioacuten de motivos y en las ponencias de traacutemite los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento
26 La Sala ha sentildealado que las leyes orgaacutenicas poseen un caraacutecter especial en comparacioacuten con las demaacutes leyes por su posicioacuten organizadora de un sistema legal que depende de ellasgt43 En este sentido debido a su jerarquiacutea nonnativa y a que contienen reglas sobre la propia produccioacuten de las leyes la actividad del Congreso de la Repuacuteblica se encuentra sujeta a ellas y constituyen pautas a seguir en detenninadas materias Como consecuencia el control de constitucionalidad implica la confrontacioacuten de las leyes ordinarias no solamente con los mandatos consagrados en la Carta sino tambieacuten con las nonnas orgaacutenicas que eventualmente gobiernan el traacutemite de su expedicioacuten44
27 El artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 [p]or la cual se dictan normas orgaacutenicas en materia de presupuesto responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones exige que en todo proyecto de ley ordenanza o acuerdo que ordene gastos o conceda beneficios tributarios se haga expliacutecito cuaacutel es su impacto fiscal y se establezca su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo De esta manera en la exposicioacuten de motivos de los proyectos y en cada una de las ponencias para los debates se deben incluir expresamente los costos fiscales de las iniciativas y la fuente de ingreso adicional para cubrirlos Asiacute mismo el precepto establece que durante el traacutemite el Ministerio de Hacienda debe rendir concepto acerca de los correspondierites costos sobre la fonna de soportarlos y la compatibilidad de los proyectos con el Marco Fiscal de Mediano Plazo
Las previsiones anteriores constituyen un importante instrumento de racionalizacioacuten de la actividad legislativa a fin de que se realice con conocimiento de causa de los costos fiscales que genera cada una de las regulaciones aprobadas por el Congreso de la Repuacuteblica De igual manera penniten una produccioacuten nonnativa compatible con la situacioacuten y la poliacutetica econoacutemica del paiacutes trazada por las autoridades correspondientes Ademaacutes contribuyen a generar orden en las finanzas puacuteblicas lo cual repercute favorablemente en la estabilidad macroeconoacutemica de la nacioacuten Desde otro punto de vista los caacutelculos financieros de las decisiones nonnativas tienen una incidencia favorable en la aplicacioacuten efectiva de las leyes pues su aprobacioacuten solamente se produciraacute despueacutes de conocerse su impacto fiscal previsible y las posibilidades de financiarl045 bull
28 En concordancia con lo anterior el artiacuteculo 10 del Acto Legislativo 003 de 2011 introdujo el criterio orientador de la sostenibilidad fisca146bull De acuerdo con esta disposicioacuten la sostenibilidad fiscal debe conducir la actuacioacuten de todas las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico dentro de sus competencias en un marco de colaboracioacuten armoacutenica Por consiguiente obligaciones como la prevista en el artiacuteculo 70
de la Ley 819 de 2003 ya no recaen de forma principal solo en el Ministerio de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico como inicialmente se consideraba47 bull Dado que las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico tienen el deber de asumir la sostenibilidad fiscal como herramienta orientadora tambieacuten a todos corresponde la obligacioacuten en el marcomiddot de sus funciones y competencias de contribuir a prever la incidencia
43 Cfr Corte Constitucional Sentencias C-337 de 1993 MP Vladimiro Naranjo Mesa y c-on de 2006 MP Jorge Coacuterdoba Triviffo 44 Cfr Corte Constitucional Sentencia C-1379 de 2000 MP Joseacute Gregorio Hernaacutendez Galindo 4S Sentencias C-S02 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-62S de 2010 MP Nilson Pinilla Pinilla 46 Sentencia C-228 de 2012 MP Luis Ernesto Vargas Silva 1 lt(i 47 Ver por todas las sentencias C-502 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa C-315 de 2008 MP Jaime Coacuterdoba J 1 Triviffo y C-1197 de 2008 MP Nilson Pinilla Pinilla
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presupuestal de las iniciativas de leyes ordenanzas o acuerdos y contribuir a asegurar la correspondiente sostenibilidad fiscaL
29 En el presente caso la Corte encuentra infundada la objecioacuten gubernamental basada en la circunstancia de no haberse puesto de manifiesto el supuesto impacto fiscal y los recursos para solventar los gastos de las normas que se pretenden crear mediante el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano A juicio de la Sala es evidente que no se configura el supuesto de hecho que genera la obligacioacuten del artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 pues de acuerdo con este precepto el deber de hacer expliacutecitos los costos fiscales y la fuente de ingreso adicional generada para su financiamiento opera en aquellos eventos en los cuales el proyecto de ley ordenanza o acuerdo ordene gastos u otorgue beneficios tributarios
Como se indicoacute mediante el Proyecto que se analiza se pretende de manera general establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano Con esta finalidad el artiacuteculo 10 de la propuesta preveacute que el objeto de las normas es otorgar las herramientas al Ministerio de Educacioacuten Nacional al Departamento de Casanare y a la Asamblea de la entidad territorial para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten A su vez el artiacuteculo 2 autoriza a iniciativa del Gobernador del Departamento de Casanare a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del departamento a Unitroacutepico (Art 2)
En este orden de ideas es claro que el Proyecto de Ley objetado no lleva a cabo por siacute mismo la oficializacioacuten de Unitroacutepico sino que autoriza al Departamento del Casanare a iniciativa del Gobernador a efectuarla En otros teacuterminos el Proyecto de Ley mediante el contenido de sus normas no constituye transforma ni otorga caraacutecter puacuteblico al Centro Educativo en mencioacuten De hecho por siacute solo no resuelve la incertidumbre acerca de la naturaleza juriacutedica y reacutegimen aplicable de la Universidad a la que atraacutes se hizo referencia Conforme se subrayoacute con el propoacutesito de clarificar estos aspectos el Legislador optoacute por autorizar al oacutergano de representacioacuten popular del Departamento de Casanare a iniciativa del Gobernador para que lleve a cabo la oficializacioacuten de la entidad
De esta manera las normas objetadas no son constitutivas ni regulatorias pues no crean una medida ni tampoco establecen una obligacioacuten de contenido presupuestal sino que solamente confieren un permiso en el sentido indicado a la Asamblea Departamental de la referida entidad territorial Como consecuencia es claro que el Proyecto de Ley objetado no ordena gasto ni otorga beneficio tributario alguno Los eventuales gastos se generariacutean al momento en que se haga uso de la potestad establecida por el Proyecto Ley y solo si en efecto se emplea como lo ponen de presente dos de los intervinientes Correlativamente en este supuesto de evidenciarse que la futura ordenanza departamental preveacute especiacuteficas obligaciones de contenido presupuestal deberaacute darse cumplimiento al artiacuteculo 70 de la Ley 819 de 2003 que contempla no solo los casos de proyectos de ley sino tambieacuten de ordenanza y acuerdo como aquellos cuyos futuros efectos fiscales y su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo (en este caso del Departamento) deben ser puestos de manifiesto en el respectivo proyecto de regulacioacuten
Por lo tanto en la medida en que ninguna de las normas que componen la iniciativa legislativa impacta fiscalmente o crea la necesidad de emplear recursos puacutebicos no existiacutea la obligacioacuten de hacer expliacutecitos los supuestos costos del Proyecto de Ley y las fuentes para su financiacioacuten48bull
434 La objecioacuten por violacioacuten al principio de igualdad es infundada
30 Por uacuteltimo el Gobierno nacional afirma que se quebranta el derecho a la igualdad en razoacuten de que se establece un trato diferente un procedimiento especial y uacutenico para crear una nueva institucioacuten de educacioacuten superior sin existir razones suficientes que lo justifiquen En cambio indica se pone en riesgo el servicio puacuteblico de educacioacuten de la poblacioacuten que se inscriba en la pretendida Institucioacuten en el caso de que esta no sea viable teacutecnica financiera y juriacutedicamente A juicio de la Corte este
48 Tambieacuten al analizar si el Congreso de la Repuacuteblica ha desconocido la regla de iniciativa gubernamental en materia de gasto puacuteblico la Corte ha considerado que las normas en cuestioacuten deben prever una orden inequiacutevoca dotada de caraacutecter imperativo para que se entienda que se han dispuesto en efecto gastos puacuteblicos En este sentido ha clarificado que cuando el Legislador confiere solamente por ejemplo autorizaciones facultades o potestades al Gobierno en materia presupuestal no se configura dicho supuesto Cfr las sentencias C-373 de 2010 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-197 de 200 l MP Rodrigo Escobar Gil y C-360 de 1996 MP Eduardo Cifuentes Muftoz reiteradas en la Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado
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argumento del Gobierno no cuenta con asidero pues parte de una interpretacioacuten que no se desprende de la regulacioacuten censurada
31 De conformidad con los artiacuteculo 57 a 61 de la Ley 30 de 1992 la creacioacuten de universidades estatales u oficiales corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Entre otras reglas el proyecto de creacioacuten debe acompantildearse por parte del Gobierno de un estudio de factibilidad socio econoacutemica aprobado por el Ministro de Educacioacuten Nacional previo concepto favorable del Consejo Nacional de Educacioacuten Superior (CES U) en el que se debe demostrar que la nueva institucioacuten dispondraacute de personal docente idoacuteneo con la dedicacioacuten especiacutefica necesaria organizacioacuten acadeacutemica y administrativa adecuadas recursos fiacutesicos y financieros suficientes de tal manera que tanto el nacimiento de la institucioacuten como el de los programas que proyecta ofrecer garanticen la calidad acadeacutemica
De igual forma previa creacioacuten de universidades estatales u oficiales o de seccionales y demaacutes instituciones de Educacioacuten Superior estatales u oficiales la Nacioacuten se entiende con intervencioacuten del Ministerio de Hacienda deberaacute celebrar un convenio con la entidad territorial respectiva en el que se establezca el monto de los aportes permanentes de una y otra convenio que formaraacute parte del estudio de factibilidad requerido (Art 59 de la Ley 30 de 1992)
32 En el asunto que se analiza como se ha reiterado el Proyecto de Ley no crea auacuten una universidad puacuteblica en el Departamento de Casanare pese a que instrumentalmente sirva a los fines de clarificar su reacutegimen legal El Proyecto autoriza a la Asamblea del Departamento a iniciativa del Gobernador a transformar la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico de modo que pueda adquirir en el futuro caraacutecter oficial Esto no significa que se habilite a crear un nuevo centro estatal de educacioacuten superior Sin embargo en la medida en que eventualmente se produciraacute su completa transformacioacuten y su vinculacioacuten al Ministerio de Educacioacuten Nacional en lo relativo a las poliacuteticas y la planeacioacuten del sector educativo (Art 57 de la Ley 30 de 1992) aplicaraacuten de manera ordinaria las normas para el surgimiento de este tipo de entes estatales De igual forma debido a que el cambio de naturaleza juriacutedica de la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano equivale a la aparicioacuten de un nuevo ente en el sistema de educacioacuten superior puacuteblico su oficializacioacuten deberaacute llevarse a cabo con el cumplimiento de todas las normas de la Ley 30 de 1992 y en especial de los artiacuteculos 57 y siguientes sobre la creacioacuten de universidades y demaacutes instituciones de educacioacuten superior de caraacutecter estatal u oficial
Con todo en este caso el Proyecto de Ley solo establece una habilitacioacuten legal a la Asamblea del Departamento de Casanare para que una institucioacuten educativa que funciona en la actualidad como una entidad privada adquiera caraacutecter puacuteblico lo cual no altera ni modifica de ninguna manera las reglas ordinarias previstas en la Ley 30 de 1992 que deberaacute cumplir la Asamblea de la entidad territorial al hacer uso de la referida autorizacioacuten En consecuencia dado que la presunta violacioacuten al derecho a la igualdad se plantea en el escenario de la supuesta creacioacuten de una universidad puacuteblica mediante un procedimiento diferente creacioacuten que el Proyecto de Ley directamente no realiza la acusacioacuten carece de fundamento Como consecuencia la correspondiente objecioacuten tampoco resulta fundada
33 En este orden de ideas la Corte encuentra que ninguna de las objeciones gubernamentales formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano es fundada y asiacute lo declararaacute en la parte resolutiva de esta decisioacuten
111 DECISIOacuteN
En meacuterito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional mandato de la Constitucioacuten
en nombre del Pueblo y por
RESUELVE
Primero- LEVANTAR la suspensioacuten de teacuterminos decretada dentro del presente proceso
Segundo- DECLARAR INFUNDADAS las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano
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Notifiquese comuniacutequese publiacutequese cuacutemplase y archiacutevese el expediente
ALEJANDRO LINARES CANTILLO Presidente
Con aclaracioacuten de voto
CARLOS BERNAL PULIDO Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEacuteREZ Magistrado
ANTONIO JOSEacute LIZARAZO OCAMPO Magistrado
Ausente en comisioacuten
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrada
JOSEacute FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado
ALBERTO ROJAS RIacuteOS Magistrado
MARTHA VICTORIA SAacuteCHICA MEacuteNDEZ Secretaria General
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aportes de naturaleza principalmente puacuteblica que la alimentan o (ii) podriacutea ser una entidad de participacioacuten mixta al contar dentro de su patrimonio con capital puacuteblico y privado Sin embargo se subraya que mediante pronunciamiento del 9 de julio de 2015 (radicacioacuten 2242) la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado concluyoacute que era imposible que el servicio puacuteblico de educacioacuten superior fuera prestado por una persona juriacutedica mixta (bien sea sociedad o fundacioacuten) asimilable a una sociedad de economiacutea mixta dada la naturaleza objeto y diferentes fines que estas poseen En estas circunstancias el infonne sobre las objeciones resalta que la misma Sala de Consulta y Servicio Civil recomendoacute normalizar la situacioacuten de la Universidad a fin de superar todas las situaciones faacutecticas y juriacutedicas que pudieran afectar la prestacioacuten del servicio puacuteblico sin desconocerse las expectativas legiacutetimas de los estudiantes3s bull
De esta manera conforme lo evidencia la citada motivacioacuten el Proyecto de Ley busca resolver la referida incertidumbre al proporcionar la manera de oficializar la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano reconocida en principio como de caraacutecter privado por el Ministerio de Educacioacuten Seguacuten se indica la mutacioacuten de naturaleza privada a puacuteblica de instituciones de educacioacuten superior ya ha tenido lugar con anterioridad por lo menos en dos casos De una parte se encuentra la Ley 67 de 1968 que establecioacute la situacioacuten juriacutedica de la Universidad Francisco de Paula Santander de la ciudad de Cuacutecuta y de la otra el Decreto Departamental 553 del 5 de agosto de 1970 que oficializoacute la Fundacioacuten Universidad de Pamplona
17 En este orden de ideas a juicio de la Sala es claro que cuando el artiacuteculo 1 deg del Proyecto de Ley objetado sentildeala que el propoacutesito de la regulacioacuten es otorgar herramientas necesarias para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de Unitroacutepico y en el artiacuteculo 2deg se autoriza a la Asamblea del Departamento de Casanare a oficializar la Institucioacuten a traveacutes de tales instrumentos y mecanismos se pretende precisamente lo indicado en el tiacutetulo del articulado propuesto esto es establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Entidad
Como se sentildealoacute con la nonnatividad el Legislador busca superar la incertidumbre acerca de las caracteriacutesticas juriacutedicas de Unitroacutepico Pues bien dado que esta incertidumbre se deriva de que en su patrimonio el Centro Educativo cuenta con recursos puacuteblicos (en su mayoriacutea) y aportes privados pero a la vez no es posible que entidades mixtas presten el servicio de educacioacuten la manera elegida por el Congreso para clarificar la naturaleza de la Fundacioacuten es a traveacutes de la autorizacioacuten para que se proceda a su oficializacioacuten Esta autorizacioacuten para la clarificacioacuten de la naturaleza juriacutedica de la Universidad equivale entonces de fonna mediata a establecer su naturaleza y reacutegimen juriacutedico como lo preveacute el tiacutetulo del Proyecto de Ley Establecer significa en este caso no crear por primera vez la naturaleza juriacutedica de la Universidad como lo entienden el Gobierno nacional y el Procurador General de la Nacioacuten sino fijar o definir dicha naturaleza en orden a superar la citada situacioacuten de incertidumbre en que actualmente se encuentra
En otros teacutenninos dadas las condiciones de incertidumbre sobre el caraacutecter legal de Unitroacutepico el Legislador pretende su clarificacioacuten definicioacuten o el establecimiento de su naturaleza y reacutegimen juriacutedico (como indica el tiacutetulo) mediante la autorizacioacuten para su oficializacioacuten en la estructura administrativa al Departamento de Casanare (seguacuten lo indicado en los Arts 1 Y 2 del Proyecto objetado) lo cual resulta loacutegicamente coherente Debe tenerse en cuenta que por razoacuten de la distribucioacuten de competencias las nonnas legales propuestas no llevan a cabo directamente la referida oficializacioacuten pues ello corresponde a la Asamblea Departamental de confonnidad con el artiacuteculo 58 de la Ley 30 de 1992 Sin embargo las disposiciones legales en las que el Congreso insiste penniten esa oficializacioacuten y en consecuencia de fonna indirecta sirven a los fines de clarificar su naturaleza y reacutegimen juriacutedico en los teacutenninos anunciados en su tiacutetulo
18 Por otro lado pese a que pueda tratarse de una modificacioacuten sustancial del caraacutecter de la Universidad ello no es equivalente a que se esteacute autorizando la creacioacuten de una institucioacuten de educacioacuten superior nueva De hecho el artiacuteculo 2 del Proyecto precisa que no habraacute necesidad de disolucioacuten de la Fundacioacuten y los ejemplos a los que se hace referencia en la exposicioacuten de motivos y en el infonne sobre las objeciones presidenciales muestran que instituciones como las Universidades Francisco de Paula Santander (de Cuacutecuta) y de Pamplona al oficializarse fueron justamente modificadas en su caraacutecter a traveacutes de leyes y decretos pero no creadas ex nuovo
35 iexclbid
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19 En este orden de ideas la Corte concluye que existe una relacioacuten de correspondencia entre el tiacutetulo del Proyecto de Ley objetado y su contenido y en consecuencia la objecioacuten gubernamental al respecto carece de asidero y deberaacute declararse infundada
La Sala Plena advierte con todo que solo avala por esta uacutenica ocasioacuten la superacioacuten de anonnalidades como aquella a la que se ha hecho referencia a traveacutes de una Ley aprobada con ese propoacutesito En el informe sobre las objeciones seguacuten se dejoacute ilustrado la Comisioacuten Accidental admitioacute que la pretensioacuten era corregir el error generado por el vaciacuteo juriacutedico establecido en el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 toda vez que dicha legislacioacuten solo concibe Instituciones de Educacioacuten Superior de tipo Estatales u Oficiales Privadas o de economiacutea Solidaria en la cual no cabe la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano (Unitroacutepico) En este sentido sentildealoacute que el Ministerio de Educacioacuten Nacional reconocioacute personeriacutea a la Entidad como una Institucioacuten de Educacioacuten superior con el caraacutecter de Institucioacuten Universitaria de tipo privado pese a que se trata de una fundacioacuten de participacioacuten mixta creada a instancias del departamento de Casanare y de otras entidades puacuteblicas y privadas Asiacute la propia Comisioacuten Accidental aceptoacute que el Centro de Educativo fue constituido sin sujecioacuten (o como un Centro Educativo atiacutepic[oJ frente) a lo dispuesto en la Ley 30 de 1992
En efecto seguacuten el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 las instituciones de educacioacuten superior solo pueden ser (i) estatales u oficiales (ii) privadas o (iii) de economiacutea solidaria Por consiguiente desde el punto de vista de su origen no es posible constituir una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto ya sea teacutecnica profesional institucioacuten universitaria escuela tecnoloacutegica o universidad36
bull Asiacute mismo seguacuten el artiacuteculo 58 iacutedem la creacioacuten de universidades estatales u oficiales y demaacutes instituciones de educacioacuten superior del Estado corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Sin embargo de conformidad con el artiacuteculo 23 citado ni en el nivel nacional ni en el territorial es posible establecer una institucioacuten de educacioacuten superior de origen y patrimonio mixto
En consecuencia resulta claro que Unitroacutepico fue juriacutedicamente constituida y oficialmente reconocida al margen de las reglas especiacuteficas contenidas en la Ley 30 de 1992 como es admitido por la Comisioacuten Accidental que preparoacute el informe sobre las objeciones~ Con todo la Sala es consciente de las implicaciones que en este momento tendriacutea resolver dicha anomaliacutea mediante alternativas como la disolucioacuten de la persona juriacutedica en especial para la comunidad de estudiantes y trabajadores quienes han cursado sus estudios y laborado en la Entidad respectivamente al amparo de la confianza legiacutetima en su reconocimiento oficial y en el otorgamiento de registro calificado a un nuacutemero importante de sus programas
Por lo anterior estima que de forma excepcional y en atencioacuten a las citadas circunstancias la superacioacuten de la situacioacuten a traveacutes de la autorizacioacuten legal para llevar a cabo la oficializacioacuten de la Entidad es compatible con los estaacutendares constitucionales del derecho a la educacioacuten y la obligacioacuten estatal de garantizar la continuidad en la prestacioacuten del servicio (Art 67 de la CP) asiacute como la salvaguarda de las expectativas legiacutetimas creadas (Art 83 de la CP ) Se subraya sin embargo que las inconsistencias en la creacioacuten de instituciones no deben ser solucionadas por regla general mediante la expedicioacuten de leyes con mayor razoacuten trataacutendose de entes encargados de asegurar un derecho y un servicio puacuteblico que tiene funcioacuten social (Art 67 inc 1deg deacute la CP) Debe enfatizarse que esta materia y en especial la puesta en marcha de instituciones de educacioacuten superior se encuentran debidamente regladas en la Ley 30 de 1992 y que los entes nacionales y del orden territorial deben proceder a su creacioacuten con estricta observancia de los procedimientos y requisitos establecidos en ella y en las normas que la adicionen y modifiquen
432 El artiacuteculo 2deg del Proyecto de Ley impugnado no tiene efectos confiscatorios
20 El Gobierno atribuye al artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley imprecisiones y el hecho de que el traslado de recursos por donaciones o renuncia de los miembros que alliacute se preveacute es juriacutedicamente imposible debido a que la entidad tiene el caraacutecter de una fundacioacuten sin aacutenimo de lucro y lo primero solo resulta procedente en sociedades comerciales donde la participacioacuten de los socios en el capital de la persona juriacutedica se encuentra representado en acciones cuotas o partes de intereacutes social Agrega que incluso si lo anterior fuera viable no es claro por queacute esos recursos deberiacutean ser recibidos por el Departamento como persona juriacutedica distinta a la Universidad En consecuencia para el Gobierno el efecto de la
~b36 Seguacuten el artiacuteculo 16 de la Ley 30 de 1992 [sjon instituciones de Educacioacuten Superior a) Instiacutetuciones Teacutecnicas )Profesionales b) Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnoloacutegicas c) Universidades
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norma es que se incorporan los bienes de Unitroacutepico a la estructura administrativa del Departamento de Casanare sin compensacioacuten alguna lo cual implicariacutea un caso de confiscacioacuten proscrito por el artiacuteculo 34 de la CP
21 La confiscacioacuten ligada a la supresioacuten del derecho de propiedad ha sido asociada comuacutenmente a una pena a raiacutez de sus oriacutegenes histoacutericos de ahiacute que el artiacuteculo 34 de la CP proscriba su imposicioacuten como sancioacuten Sin embargo en el sistema constitucional colombiano se entiende que el fenoacutemeno de la confiscacioacuten se configura en general cuando a traveacutes de una medida legal generalmente tributaria el Estado toma de forma unilateral los bienes o el patrimonio que el ciudadano obtiene a partir de su actividad econoacutemica de modo que en la praacutectica queda en buena medida eliminado su derecho a la propiedad privada y la legitimidad de sus proyectos encaminadas a obtener utilidades37
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La jurisprudencia constitucional ha mostrado que en la expresioacuten confiscacioacuten no se halla comprendida necesariamente la idea de una sancioacuten o de una pena38bull En este sentido lo relevante para considerar que una norma tiene efectos confiscatorios es que comporte como consecuencia de su aplicacioacuten unilateral la anulacioacuten del derecho de propiedad del afectado bien sea que la prescripcioacuten sea de origen civil penal administrativo o tributario Asiacute mismo una norma posee implicaciones confiscatorias no solo con prescindencia del motivo que alienta su establecimiento legal sino tambieacuten con independencia de su finalidad39
22 En el presente asunto la Sala encuentra que la objecioacuten gubernamental pierde de vista que el enunciado normativo objetado descarta que el Departamento de Casanare pueda llevar a cabo una absorcioacuten unilateral y arbitraria de los bienes o el patrimonio de Unitroacutepico El artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley autoriza a la Asamblea Departamental a iniciativa del Gobernador para oficializar la Universidad previa renuncia o donacioacuten al Departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten si asiacute lo establecen sus estatutos internos Para el Gobierno nacional esta norma tiene implicaciones confiscatorias pues en siacute misma poseeriacutea el efecto de eliminar el patrimonio de la Fundacioacuten El precepto sin embargo posee un alcance distinto al que se le atribuye
Las fundaciones son personas juriacutedicas sin aacutenimo de lucro surgidas de la voluntad de una persona natural o juriacutedica o del querer de varias acerca de su constitucioacuten fines y medios para alcanzarlos Cuando se constituye una fundacioacuten se afectan unos bienes o dineros preexistentes a la realizacioacuten de unos propoacutesitos de beneficencia puacuteblica de utilidad comuacuten o de intereacutes social4obull El patrimonio de la fundacioacuten es autoacutenomo y se destina uacutenica y exclusivamente al objetivo sentildealado por los fundadores Como consecuencia de esta naturaleza aquellos no tienen cuotas sociales o porcentajes de participacioacuten en el patrimonio de la persona juriacutedica (Art 237 del CC) Una vez asignan determinados recursos a la realizacioacuten de los fines indicados aquellos pasan a ser de la fundacioacuten y de igual forma los eventuales excedentes o beneficios tambieacuten se aplican a la misma finalidad que otorga sentido a la constitucioacuten de la entidad
En este orden de ideas cuando el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley establece que la oficializacioacuten de Unitroacutepico que se autoriza procederaacute previa renuncia o donacioacuten al departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano si asiacute lo establecen sus estatutos internos en rigor no se hace referencia a una renuncia a derechos de participacioacuten en el patrimonio de la Institucioacuten No obstante lo antiteacutecnico del enunciado normativo dado que se trata de una fundacioacuten como indica el Gobierno nacional no hay lugar a la renuncia de utilidad o cuota de participacioacuten alguna pues estas son inexistentes La norma debe interpretarse entonces en otro sentido
37 Cfr Sentencias C-464 de 1993 MP Antonio Barrera Carbonen y C-409 de 1996 MP Alejandro Martiacutenez Caballero Ver asiacute mismo la Sentencia C-93 1 de 2007 MP Marco Gerardo Monroy Cabra 38 Ver por todas la Sentencia C-169 de 2014 MP Maria Victoria Calle Correa 39 Naviera de Casanova Gustavo J Las llamadas laquomedidas tributarias de caraacutecter expropiatorioraquo y el principio de no confiscatoriedad en materia tributaria en AA VV Foros y debates ITVJornadas latinoamericanas y XXXIV colombianas de derecho tributario Instituto Colombiano de Derecho Tributario e Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario Bogotaacute D C 20 IO p 308 40 Sentencia C-284 de 2017 MP (e) Ivaacuten Humberto Escrucerfa Mayolo En la Sentencia se cita como fuente la Guiacutea Praacutectica de las Entidades Sin Aacutenimo de Lucro y del Sector Solidario de la Caacutemara de Comercio de Bogotaacute disponible en (httpbibliotecadigitalccborgcolbitstreamlhandle115208345Guia20Practica20Entidades20sino020Animo20de 20Lucropdfsequence=1)
En virtud de que las fundaciones carecen de aacutenimo de lucro y de que lo relevante es que los fundadores han afectado cierto patrimonio a los fines de utilidad puacuteblica sentildealados en su acto de constitucioacuten es esta voluntad la que debe ser protegida en aquellos supuestos en los cuales se pretenda alterar la naturaleza o la finalidad de la institucioacuten A este respecto la Carta Poliacutetica consagra como un valor superior la debida conservacioacuten y aplicacioacuten de las rentas de las entidades de utilidad comuacuten asiacute como el cumplimiento de la voluntad de los fundadores (Art 18926 de la CP) El Legislador debe por lo tanto salvaguardar el querer de quienes a traveacutes de una fundacioacuten han afectado recursos econoacutemicos a objetivos de beneficencia puacuteblica utilidad comuacuten o intereacutes social y en consecuencia es necesario tomar en cuenta su voluntad al momento de intervenir juriacutedicamente la respectiva entidad
De este modo en el presente asunto el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley debe ser interpretado en el entendido de que previa la oficializacioacuten del Centro Educativo los fundadores deberaacuten manifestar su anuencia no a que sus cuotas sociales pasen a ser del Departamento de Casanare sino a que Unitroacutepico adquiera caraacutecter puacuteblico Asiacute asumido el proyecto de norma no tiene efectos confiscatorios pues no comporta que la Asamblea de Casanare pueda ordenar la absorcioacuten unilateral del patrimonio de la Universidad y que los respectivos haberes pasen a ser del Departamento Por el contrario el Legislador fija una condicioacuten para que la oficialiacutezacioacuten de la Universidad tenga lugar consistente en que se produzca el con~entimiento por parte de los fundadores pero hacia el referido cambio de naturaleza juriacutedica no respecto de renuncia alguna a derechos patrimoniales
En otros teacuterminos las anteriores manifestaciones de voluntad no tendraacuten el sentido de una aquiescencia a que se transfiera o se done un patrimonio privado a la citada entidad territorial Los recursos de la Fundacioacuten se encuentran afectados a la finalidad sentildealada en sus estatutos y por ende el asentimiento de los fundadores que se requiere estaacute relacionado con el cambio de naturaleza juriacutedica de la Institucioacuten no con una renuncia a recursos de propiedad de aquellos En consecuencia el artiacuteculo objetado no posee efectos confiscatorios por cuanto estaacute excluido el correspondiente elemento de unilateralidad y en especial no supone entrega de la propiedad de particulares al Departamento de Casanare
23 En concordancia con la interpretacioacuten anterior en el informe de las objeciones gubernamentales presentado por la Comisioacuten Accidental se indica que la iniciativa legislativa objetada presupone un eventual entendimiento de voluntades libre de todo apremio de conformidad con los estatutos de la institucioacuten que permitiriacutean la transformacioacuten del claustro universitario de derecho privado a puacuteblico sin necesidad de disolucioacuten o liquidacioacuten De igual forma en el citado informe se indica que la Sala General de miembros activos de Unitroacutepico mediante oficio del 20 de noviembre de 2016 manifestoacute al Congreso de la Repuacuteblica apoyo al traacutemite legislativo
El Procurador General tambieacuten en un sentido anaacutelogo subraya que se parte del supuesto de que el oacutergano decisorio de la institucioacuten acepte la transformacioacuten a traveacutes de sus estatutos respetando asiacute plenamente la autonomiacutea de la voluntad reflejada en el manejo que los oacuterganos decisorios hagan de los aludidos estatutos De esta manera resulta evidente que el problema de constitucionalidad que plantea el Gobierno parte de una equiacutevoca interpretacioacuten del texto atacado el cual conforme a su sentido maacutes razonable y que el propio Legislador quiso adscribirle no posee efecto confiscatorio alguno Asiacute la objecioacuten que se examina tampoco tiene vocacioacuten de prosperidad y por consiguiente seraacute declarada infundada
24 Debe clarificarse que la Corte no se pronunciaraacute sobre la presunta afectacioacuten a la autonomiacutea universitaria que seguacuten el Procurador General de la Nacioacuten ocasiona la norma objetada por cuanto ese cargo no fue planteado por el Gobierno A este respecto la jurisprudencia constitucional ha clarificado advierte la Corte que no corresponde a ella al analizar las objeciones presidenciales hacer una revisioacuten oficiosa del proyecto de ley para determinar cuaacuteles disposiciones del mismo infringen la Constitucioacuten ni inventar las razones por las cuales aquellas podriacutean resultar lesionados pues es claro que esa labor le corresponde uacutenica y exclusivamente al Presidente de la Repuacuteblica tal como lo consagra la Con~titucioacuten (arts 165166 y 167) atendiendo la naturaleza y finalidad de las objeciones41
En los teacuterminos en que atraacutes se indicoacute42 solo es posible ampliar el alcance del examen sobre las
objeciones a aspectos no planteados por el Ejecutivo siempre que resulten un presupuesto
41 Sentencia C-090 de 2001 MP Carlos Gaviria Diacuteaz 42 Ver nota 14
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indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad aducidas De lo contrario la Corte solo deberaacute ocuparse de los cargos en los teacutenninos fonnulados por el Gobierno nacional En este caso no solo es claro que el supuesto desconocimiento de la autonomiacutea universitaria no constituiacutea un requisito loacutegico para conocer la objecioacuten por violacioacuten a la prohibicioacuten de confiscacioacuten sino que se trata de un argumento de inconstitucionalidad completamente independiente Por esta razoacuten la Sala no se pronunciaraacute de fondo al respecto
433 La objecioacuten sobre la obligacioacuten de evidenciar el impacto fiscal del Proyecto de Leyes infundada
25 El Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten sostienen que se desconocieron los artiacuteculos 334 de la CP y 7 de la Ley 819 de 2003 debido a que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende adoptar pese a que genera un impacto considerable en las finanzas puacuteblicas El Procurador General de la Nacioacuten concuerda con esta apreciacioacuten e indica que debioacute incluirse expresamente en la exposicioacuten de motivos y en las ponencias de traacutemite los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento
26 La Sala ha sentildealado que las leyes orgaacutenicas poseen un caraacutecter especial en comparacioacuten con las demaacutes leyes por su posicioacuten organizadora de un sistema legal que depende de ellasgt43 En este sentido debido a su jerarquiacutea nonnativa y a que contienen reglas sobre la propia produccioacuten de las leyes la actividad del Congreso de la Repuacuteblica se encuentra sujeta a ellas y constituyen pautas a seguir en detenninadas materias Como consecuencia el control de constitucionalidad implica la confrontacioacuten de las leyes ordinarias no solamente con los mandatos consagrados en la Carta sino tambieacuten con las nonnas orgaacutenicas que eventualmente gobiernan el traacutemite de su expedicioacuten44
27 El artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 [p]or la cual se dictan normas orgaacutenicas en materia de presupuesto responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones exige que en todo proyecto de ley ordenanza o acuerdo que ordene gastos o conceda beneficios tributarios se haga expliacutecito cuaacutel es su impacto fiscal y se establezca su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo De esta manera en la exposicioacuten de motivos de los proyectos y en cada una de las ponencias para los debates se deben incluir expresamente los costos fiscales de las iniciativas y la fuente de ingreso adicional para cubrirlos Asiacute mismo el precepto establece que durante el traacutemite el Ministerio de Hacienda debe rendir concepto acerca de los correspondierites costos sobre la fonna de soportarlos y la compatibilidad de los proyectos con el Marco Fiscal de Mediano Plazo
Las previsiones anteriores constituyen un importante instrumento de racionalizacioacuten de la actividad legislativa a fin de que se realice con conocimiento de causa de los costos fiscales que genera cada una de las regulaciones aprobadas por el Congreso de la Repuacuteblica De igual manera penniten una produccioacuten nonnativa compatible con la situacioacuten y la poliacutetica econoacutemica del paiacutes trazada por las autoridades correspondientes Ademaacutes contribuyen a generar orden en las finanzas puacuteblicas lo cual repercute favorablemente en la estabilidad macroeconoacutemica de la nacioacuten Desde otro punto de vista los caacutelculos financieros de las decisiones nonnativas tienen una incidencia favorable en la aplicacioacuten efectiva de las leyes pues su aprobacioacuten solamente se produciraacute despueacutes de conocerse su impacto fiscal previsible y las posibilidades de financiarl045 bull
28 En concordancia con lo anterior el artiacuteculo 10 del Acto Legislativo 003 de 2011 introdujo el criterio orientador de la sostenibilidad fisca146bull De acuerdo con esta disposicioacuten la sostenibilidad fiscal debe conducir la actuacioacuten de todas las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico dentro de sus competencias en un marco de colaboracioacuten armoacutenica Por consiguiente obligaciones como la prevista en el artiacuteculo 70
de la Ley 819 de 2003 ya no recaen de forma principal solo en el Ministerio de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico como inicialmente se consideraba47 bull Dado que las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico tienen el deber de asumir la sostenibilidad fiscal como herramienta orientadora tambieacuten a todos corresponde la obligacioacuten en el marcomiddot de sus funciones y competencias de contribuir a prever la incidencia
43 Cfr Corte Constitucional Sentencias C-337 de 1993 MP Vladimiro Naranjo Mesa y c-on de 2006 MP Jorge Coacuterdoba Triviffo 44 Cfr Corte Constitucional Sentencia C-1379 de 2000 MP Joseacute Gregorio Hernaacutendez Galindo 4S Sentencias C-S02 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-62S de 2010 MP Nilson Pinilla Pinilla 46 Sentencia C-228 de 2012 MP Luis Ernesto Vargas Silva 1 lt(i 47 Ver por todas las sentencias C-502 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa C-315 de 2008 MP Jaime Coacuterdoba J 1 Triviffo y C-1197 de 2008 MP Nilson Pinilla Pinilla
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presupuestal de las iniciativas de leyes ordenanzas o acuerdos y contribuir a asegurar la correspondiente sostenibilidad fiscaL
29 En el presente caso la Corte encuentra infundada la objecioacuten gubernamental basada en la circunstancia de no haberse puesto de manifiesto el supuesto impacto fiscal y los recursos para solventar los gastos de las normas que se pretenden crear mediante el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano A juicio de la Sala es evidente que no se configura el supuesto de hecho que genera la obligacioacuten del artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 pues de acuerdo con este precepto el deber de hacer expliacutecitos los costos fiscales y la fuente de ingreso adicional generada para su financiamiento opera en aquellos eventos en los cuales el proyecto de ley ordenanza o acuerdo ordene gastos u otorgue beneficios tributarios
Como se indicoacute mediante el Proyecto que se analiza se pretende de manera general establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano Con esta finalidad el artiacuteculo 10 de la propuesta preveacute que el objeto de las normas es otorgar las herramientas al Ministerio de Educacioacuten Nacional al Departamento de Casanare y a la Asamblea de la entidad territorial para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten A su vez el artiacuteculo 2 autoriza a iniciativa del Gobernador del Departamento de Casanare a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del departamento a Unitroacutepico (Art 2)
En este orden de ideas es claro que el Proyecto de Ley objetado no lleva a cabo por siacute mismo la oficializacioacuten de Unitroacutepico sino que autoriza al Departamento del Casanare a iniciativa del Gobernador a efectuarla En otros teacuterminos el Proyecto de Ley mediante el contenido de sus normas no constituye transforma ni otorga caraacutecter puacuteblico al Centro Educativo en mencioacuten De hecho por siacute solo no resuelve la incertidumbre acerca de la naturaleza juriacutedica y reacutegimen aplicable de la Universidad a la que atraacutes se hizo referencia Conforme se subrayoacute con el propoacutesito de clarificar estos aspectos el Legislador optoacute por autorizar al oacutergano de representacioacuten popular del Departamento de Casanare a iniciativa del Gobernador para que lleve a cabo la oficializacioacuten de la entidad
De esta manera las normas objetadas no son constitutivas ni regulatorias pues no crean una medida ni tampoco establecen una obligacioacuten de contenido presupuestal sino que solamente confieren un permiso en el sentido indicado a la Asamblea Departamental de la referida entidad territorial Como consecuencia es claro que el Proyecto de Ley objetado no ordena gasto ni otorga beneficio tributario alguno Los eventuales gastos se generariacutean al momento en que se haga uso de la potestad establecida por el Proyecto Ley y solo si en efecto se emplea como lo ponen de presente dos de los intervinientes Correlativamente en este supuesto de evidenciarse que la futura ordenanza departamental preveacute especiacuteficas obligaciones de contenido presupuestal deberaacute darse cumplimiento al artiacuteculo 70 de la Ley 819 de 2003 que contempla no solo los casos de proyectos de ley sino tambieacuten de ordenanza y acuerdo como aquellos cuyos futuros efectos fiscales y su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo (en este caso del Departamento) deben ser puestos de manifiesto en el respectivo proyecto de regulacioacuten
Por lo tanto en la medida en que ninguna de las normas que componen la iniciativa legislativa impacta fiscalmente o crea la necesidad de emplear recursos puacutebicos no existiacutea la obligacioacuten de hacer expliacutecitos los supuestos costos del Proyecto de Ley y las fuentes para su financiacioacuten48bull
434 La objecioacuten por violacioacuten al principio de igualdad es infundada
30 Por uacuteltimo el Gobierno nacional afirma que se quebranta el derecho a la igualdad en razoacuten de que se establece un trato diferente un procedimiento especial y uacutenico para crear una nueva institucioacuten de educacioacuten superior sin existir razones suficientes que lo justifiquen En cambio indica se pone en riesgo el servicio puacuteblico de educacioacuten de la poblacioacuten que se inscriba en la pretendida Institucioacuten en el caso de que esta no sea viable teacutecnica financiera y juriacutedicamente A juicio de la Corte este
48 Tambieacuten al analizar si el Congreso de la Repuacuteblica ha desconocido la regla de iniciativa gubernamental en materia de gasto puacuteblico la Corte ha considerado que las normas en cuestioacuten deben prever una orden inequiacutevoca dotada de caraacutecter imperativo para que se entienda que se han dispuesto en efecto gastos puacuteblicos En este sentido ha clarificado que cuando el Legislador confiere solamente por ejemplo autorizaciones facultades o potestades al Gobierno en materia presupuestal no se configura dicho supuesto Cfr las sentencias C-373 de 2010 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-197 de 200 l MP Rodrigo Escobar Gil y C-360 de 1996 MP Eduardo Cifuentes Muftoz reiteradas en la Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado
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argumento del Gobierno no cuenta con asidero pues parte de una interpretacioacuten que no se desprende de la regulacioacuten censurada
31 De conformidad con los artiacuteculo 57 a 61 de la Ley 30 de 1992 la creacioacuten de universidades estatales u oficiales corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Entre otras reglas el proyecto de creacioacuten debe acompantildearse por parte del Gobierno de un estudio de factibilidad socio econoacutemica aprobado por el Ministro de Educacioacuten Nacional previo concepto favorable del Consejo Nacional de Educacioacuten Superior (CES U) en el que se debe demostrar que la nueva institucioacuten dispondraacute de personal docente idoacuteneo con la dedicacioacuten especiacutefica necesaria organizacioacuten acadeacutemica y administrativa adecuadas recursos fiacutesicos y financieros suficientes de tal manera que tanto el nacimiento de la institucioacuten como el de los programas que proyecta ofrecer garanticen la calidad acadeacutemica
De igual forma previa creacioacuten de universidades estatales u oficiales o de seccionales y demaacutes instituciones de Educacioacuten Superior estatales u oficiales la Nacioacuten se entiende con intervencioacuten del Ministerio de Hacienda deberaacute celebrar un convenio con la entidad territorial respectiva en el que se establezca el monto de los aportes permanentes de una y otra convenio que formaraacute parte del estudio de factibilidad requerido (Art 59 de la Ley 30 de 1992)
32 En el asunto que se analiza como se ha reiterado el Proyecto de Ley no crea auacuten una universidad puacuteblica en el Departamento de Casanare pese a que instrumentalmente sirva a los fines de clarificar su reacutegimen legal El Proyecto autoriza a la Asamblea del Departamento a iniciativa del Gobernador a transformar la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico de modo que pueda adquirir en el futuro caraacutecter oficial Esto no significa que se habilite a crear un nuevo centro estatal de educacioacuten superior Sin embargo en la medida en que eventualmente se produciraacute su completa transformacioacuten y su vinculacioacuten al Ministerio de Educacioacuten Nacional en lo relativo a las poliacuteticas y la planeacioacuten del sector educativo (Art 57 de la Ley 30 de 1992) aplicaraacuten de manera ordinaria las normas para el surgimiento de este tipo de entes estatales De igual forma debido a que el cambio de naturaleza juriacutedica de la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano equivale a la aparicioacuten de un nuevo ente en el sistema de educacioacuten superior puacuteblico su oficializacioacuten deberaacute llevarse a cabo con el cumplimiento de todas las normas de la Ley 30 de 1992 y en especial de los artiacuteculos 57 y siguientes sobre la creacioacuten de universidades y demaacutes instituciones de educacioacuten superior de caraacutecter estatal u oficial
Con todo en este caso el Proyecto de Ley solo establece una habilitacioacuten legal a la Asamblea del Departamento de Casanare para que una institucioacuten educativa que funciona en la actualidad como una entidad privada adquiera caraacutecter puacuteblico lo cual no altera ni modifica de ninguna manera las reglas ordinarias previstas en la Ley 30 de 1992 que deberaacute cumplir la Asamblea de la entidad territorial al hacer uso de la referida autorizacioacuten En consecuencia dado que la presunta violacioacuten al derecho a la igualdad se plantea en el escenario de la supuesta creacioacuten de una universidad puacuteblica mediante un procedimiento diferente creacioacuten que el Proyecto de Ley directamente no realiza la acusacioacuten carece de fundamento Como consecuencia la correspondiente objecioacuten tampoco resulta fundada
33 En este orden de ideas la Corte encuentra que ninguna de las objeciones gubernamentales formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano es fundada y asiacute lo declararaacute en la parte resolutiva de esta decisioacuten
111 DECISIOacuteN
En meacuterito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional mandato de la Constitucioacuten
en nombre del Pueblo y por
RESUELVE
Primero- LEVANTAR la suspensioacuten de teacuterminos decretada dentro del presente proceso
Segundo- DECLARAR INFUNDADAS las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano
~O
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Notifiquese comuniacutequese publiacutequese cuacutemplase y archiacutevese el expediente
ALEJANDRO LINARES CANTILLO Presidente
Con aclaracioacuten de voto
CARLOS BERNAL PULIDO Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEacuteREZ Magistrado
ANTONIO JOSEacute LIZARAZO OCAMPO Magistrado
Ausente en comisioacuten
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrada
JOSEacute FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado
ALBERTO ROJAS RIacuteOS Magistrado
MARTHA VICTORIA SAacuteCHICA MEacuteNDEZ Secretaria General
19 En este orden de ideas la Corte concluye que existe una relacioacuten de correspondencia entre el tiacutetulo del Proyecto de Ley objetado y su contenido y en consecuencia la objecioacuten gubernamental al respecto carece de asidero y deberaacute declararse infundada
La Sala Plena advierte con todo que solo avala por esta uacutenica ocasioacuten la superacioacuten de anonnalidades como aquella a la que se ha hecho referencia a traveacutes de una Ley aprobada con ese propoacutesito En el informe sobre las objeciones seguacuten se dejoacute ilustrado la Comisioacuten Accidental admitioacute que la pretensioacuten era corregir el error generado por el vaciacuteo juriacutedico establecido en el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 toda vez que dicha legislacioacuten solo concibe Instituciones de Educacioacuten Superior de tipo Estatales u Oficiales Privadas o de economiacutea Solidaria en la cual no cabe la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano (Unitroacutepico) En este sentido sentildealoacute que el Ministerio de Educacioacuten Nacional reconocioacute personeriacutea a la Entidad como una Institucioacuten de Educacioacuten superior con el caraacutecter de Institucioacuten Universitaria de tipo privado pese a que se trata de una fundacioacuten de participacioacuten mixta creada a instancias del departamento de Casanare y de otras entidades puacuteblicas y privadas Asiacute la propia Comisioacuten Accidental aceptoacute que el Centro de Educativo fue constituido sin sujecioacuten (o como un Centro Educativo atiacutepic[oJ frente) a lo dispuesto en la Ley 30 de 1992
En efecto seguacuten el artiacuteculo 23 de la Ley 30 de 1992 las instituciones de educacioacuten superior solo pueden ser (i) estatales u oficiales (ii) privadas o (iii) de economiacutea solidaria Por consiguiente desde el punto de vista de su origen no es posible constituir una institucioacuten de educacioacuten superior de caraacutecter mixto ya sea teacutecnica profesional institucioacuten universitaria escuela tecnoloacutegica o universidad36
bull Asiacute mismo seguacuten el artiacuteculo 58 iacutedem la creacioacuten de universidades estatales u oficiales y demaacutes instituciones de educacioacuten superior del Estado corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Sin embargo de conformidad con el artiacuteculo 23 citado ni en el nivel nacional ni en el territorial es posible establecer una institucioacuten de educacioacuten superior de origen y patrimonio mixto
En consecuencia resulta claro que Unitroacutepico fue juriacutedicamente constituida y oficialmente reconocida al margen de las reglas especiacuteficas contenidas en la Ley 30 de 1992 como es admitido por la Comisioacuten Accidental que preparoacute el informe sobre las objeciones~ Con todo la Sala es consciente de las implicaciones que en este momento tendriacutea resolver dicha anomaliacutea mediante alternativas como la disolucioacuten de la persona juriacutedica en especial para la comunidad de estudiantes y trabajadores quienes han cursado sus estudios y laborado en la Entidad respectivamente al amparo de la confianza legiacutetima en su reconocimiento oficial y en el otorgamiento de registro calificado a un nuacutemero importante de sus programas
Por lo anterior estima que de forma excepcional y en atencioacuten a las citadas circunstancias la superacioacuten de la situacioacuten a traveacutes de la autorizacioacuten legal para llevar a cabo la oficializacioacuten de la Entidad es compatible con los estaacutendares constitucionales del derecho a la educacioacuten y la obligacioacuten estatal de garantizar la continuidad en la prestacioacuten del servicio (Art 67 de la CP) asiacute como la salvaguarda de las expectativas legiacutetimas creadas (Art 83 de la CP ) Se subraya sin embargo que las inconsistencias en la creacioacuten de instituciones no deben ser solucionadas por regla general mediante la expedicioacuten de leyes con mayor razoacuten trataacutendose de entes encargados de asegurar un derecho y un servicio puacuteblico que tiene funcioacuten social (Art 67 inc 1deg deacute la CP) Debe enfatizarse que esta materia y en especial la puesta en marcha de instituciones de educacioacuten superior se encuentran debidamente regladas en la Ley 30 de 1992 y que los entes nacionales y del orden territorial deben proceder a su creacioacuten con estricta observancia de los procedimientos y requisitos establecidos en ella y en las normas que la adicionen y modifiquen
432 El artiacuteculo 2deg del Proyecto de Ley impugnado no tiene efectos confiscatorios
20 El Gobierno atribuye al artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley imprecisiones y el hecho de que el traslado de recursos por donaciones o renuncia de los miembros que alliacute se preveacute es juriacutedicamente imposible debido a que la entidad tiene el caraacutecter de una fundacioacuten sin aacutenimo de lucro y lo primero solo resulta procedente en sociedades comerciales donde la participacioacuten de los socios en el capital de la persona juriacutedica se encuentra representado en acciones cuotas o partes de intereacutes social Agrega que incluso si lo anterior fuera viable no es claro por queacute esos recursos deberiacutean ser recibidos por el Departamento como persona juriacutedica distinta a la Universidad En consecuencia para el Gobierno el efecto de la
~b36 Seguacuten el artiacuteculo 16 de la Ley 30 de 1992 [sjon instituciones de Educacioacuten Superior a) Instiacutetuciones Teacutecnicas )Profesionales b) Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnoloacutegicas c) Universidades
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norma es que se incorporan los bienes de Unitroacutepico a la estructura administrativa del Departamento de Casanare sin compensacioacuten alguna lo cual implicariacutea un caso de confiscacioacuten proscrito por el artiacuteculo 34 de la CP
21 La confiscacioacuten ligada a la supresioacuten del derecho de propiedad ha sido asociada comuacutenmente a una pena a raiacutez de sus oriacutegenes histoacutericos de ahiacute que el artiacuteculo 34 de la CP proscriba su imposicioacuten como sancioacuten Sin embargo en el sistema constitucional colombiano se entiende que el fenoacutemeno de la confiscacioacuten se configura en general cuando a traveacutes de una medida legal generalmente tributaria el Estado toma de forma unilateral los bienes o el patrimonio que el ciudadano obtiene a partir de su actividad econoacutemica de modo que en la praacutectica queda en buena medida eliminado su derecho a la propiedad privada y la legitimidad de sus proyectos encaminadas a obtener utilidades37
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La jurisprudencia constitucional ha mostrado que en la expresioacuten confiscacioacuten no se halla comprendida necesariamente la idea de una sancioacuten o de una pena38bull En este sentido lo relevante para considerar que una norma tiene efectos confiscatorios es que comporte como consecuencia de su aplicacioacuten unilateral la anulacioacuten del derecho de propiedad del afectado bien sea que la prescripcioacuten sea de origen civil penal administrativo o tributario Asiacute mismo una norma posee implicaciones confiscatorias no solo con prescindencia del motivo que alienta su establecimiento legal sino tambieacuten con independencia de su finalidad39
22 En el presente asunto la Sala encuentra que la objecioacuten gubernamental pierde de vista que el enunciado normativo objetado descarta que el Departamento de Casanare pueda llevar a cabo una absorcioacuten unilateral y arbitraria de los bienes o el patrimonio de Unitroacutepico El artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley autoriza a la Asamblea Departamental a iniciativa del Gobernador para oficializar la Universidad previa renuncia o donacioacuten al Departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten si asiacute lo establecen sus estatutos internos Para el Gobierno nacional esta norma tiene implicaciones confiscatorias pues en siacute misma poseeriacutea el efecto de eliminar el patrimonio de la Fundacioacuten El precepto sin embargo posee un alcance distinto al que se le atribuye
Las fundaciones son personas juriacutedicas sin aacutenimo de lucro surgidas de la voluntad de una persona natural o juriacutedica o del querer de varias acerca de su constitucioacuten fines y medios para alcanzarlos Cuando se constituye una fundacioacuten se afectan unos bienes o dineros preexistentes a la realizacioacuten de unos propoacutesitos de beneficencia puacuteblica de utilidad comuacuten o de intereacutes social4obull El patrimonio de la fundacioacuten es autoacutenomo y se destina uacutenica y exclusivamente al objetivo sentildealado por los fundadores Como consecuencia de esta naturaleza aquellos no tienen cuotas sociales o porcentajes de participacioacuten en el patrimonio de la persona juriacutedica (Art 237 del CC) Una vez asignan determinados recursos a la realizacioacuten de los fines indicados aquellos pasan a ser de la fundacioacuten y de igual forma los eventuales excedentes o beneficios tambieacuten se aplican a la misma finalidad que otorga sentido a la constitucioacuten de la entidad
En este orden de ideas cuando el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley establece que la oficializacioacuten de Unitroacutepico que se autoriza procederaacute previa renuncia o donacioacuten al departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano si asiacute lo establecen sus estatutos internos en rigor no se hace referencia a una renuncia a derechos de participacioacuten en el patrimonio de la Institucioacuten No obstante lo antiteacutecnico del enunciado normativo dado que se trata de una fundacioacuten como indica el Gobierno nacional no hay lugar a la renuncia de utilidad o cuota de participacioacuten alguna pues estas son inexistentes La norma debe interpretarse entonces en otro sentido
37 Cfr Sentencias C-464 de 1993 MP Antonio Barrera Carbonen y C-409 de 1996 MP Alejandro Martiacutenez Caballero Ver asiacute mismo la Sentencia C-93 1 de 2007 MP Marco Gerardo Monroy Cabra 38 Ver por todas la Sentencia C-169 de 2014 MP Maria Victoria Calle Correa 39 Naviera de Casanova Gustavo J Las llamadas laquomedidas tributarias de caraacutecter expropiatorioraquo y el principio de no confiscatoriedad en materia tributaria en AA VV Foros y debates ITVJornadas latinoamericanas y XXXIV colombianas de derecho tributario Instituto Colombiano de Derecho Tributario e Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario Bogotaacute D C 20 IO p 308 40 Sentencia C-284 de 2017 MP (e) Ivaacuten Humberto Escrucerfa Mayolo En la Sentencia se cita como fuente la Guiacutea Praacutectica de las Entidades Sin Aacutenimo de Lucro y del Sector Solidario de la Caacutemara de Comercio de Bogotaacute disponible en (httpbibliotecadigitalccborgcolbitstreamlhandle115208345Guia20Practica20Entidades20sino020Animo20de 20Lucropdfsequence=1)
En virtud de que las fundaciones carecen de aacutenimo de lucro y de que lo relevante es que los fundadores han afectado cierto patrimonio a los fines de utilidad puacuteblica sentildealados en su acto de constitucioacuten es esta voluntad la que debe ser protegida en aquellos supuestos en los cuales se pretenda alterar la naturaleza o la finalidad de la institucioacuten A este respecto la Carta Poliacutetica consagra como un valor superior la debida conservacioacuten y aplicacioacuten de las rentas de las entidades de utilidad comuacuten asiacute como el cumplimiento de la voluntad de los fundadores (Art 18926 de la CP) El Legislador debe por lo tanto salvaguardar el querer de quienes a traveacutes de una fundacioacuten han afectado recursos econoacutemicos a objetivos de beneficencia puacuteblica utilidad comuacuten o intereacutes social y en consecuencia es necesario tomar en cuenta su voluntad al momento de intervenir juriacutedicamente la respectiva entidad
De este modo en el presente asunto el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley debe ser interpretado en el entendido de que previa la oficializacioacuten del Centro Educativo los fundadores deberaacuten manifestar su anuencia no a que sus cuotas sociales pasen a ser del Departamento de Casanare sino a que Unitroacutepico adquiera caraacutecter puacuteblico Asiacute asumido el proyecto de norma no tiene efectos confiscatorios pues no comporta que la Asamblea de Casanare pueda ordenar la absorcioacuten unilateral del patrimonio de la Universidad y que los respectivos haberes pasen a ser del Departamento Por el contrario el Legislador fija una condicioacuten para que la oficialiacutezacioacuten de la Universidad tenga lugar consistente en que se produzca el con~entimiento por parte de los fundadores pero hacia el referido cambio de naturaleza juriacutedica no respecto de renuncia alguna a derechos patrimoniales
En otros teacuterminos las anteriores manifestaciones de voluntad no tendraacuten el sentido de una aquiescencia a que se transfiera o se done un patrimonio privado a la citada entidad territorial Los recursos de la Fundacioacuten se encuentran afectados a la finalidad sentildealada en sus estatutos y por ende el asentimiento de los fundadores que se requiere estaacute relacionado con el cambio de naturaleza juriacutedica de la Institucioacuten no con una renuncia a recursos de propiedad de aquellos En consecuencia el artiacuteculo objetado no posee efectos confiscatorios por cuanto estaacute excluido el correspondiente elemento de unilateralidad y en especial no supone entrega de la propiedad de particulares al Departamento de Casanare
23 En concordancia con la interpretacioacuten anterior en el informe de las objeciones gubernamentales presentado por la Comisioacuten Accidental se indica que la iniciativa legislativa objetada presupone un eventual entendimiento de voluntades libre de todo apremio de conformidad con los estatutos de la institucioacuten que permitiriacutean la transformacioacuten del claustro universitario de derecho privado a puacuteblico sin necesidad de disolucioacuten o liquidacioacuten De igual forma en el citado informe se indica que la Sala General de miembros activos de Unitroacutepico mediante oficio del 20 de noviembre de 2016 manifestoacute al Congreso de la Repuacuteblica apoyo al traacutemite legislativo
El Procurador General tambieacuten en un sentido anaacutelogo subraya que se parte del supuesto de que el oacutergano decisorio de la institucioacuten acepte la transformacioacuten a traveacutes de sus estatutos respetando asiacute plenamente la autonomiacutea de la voluntad reflejada en el manejo que los oacuterganos decisorios hagan de los aludidos estatutos De esta manera resulta evidente que el problema de constitucionalidad que plantea el Gobierno parte de una equiacutevoca interpretacioacuten del texto atacado el cual conforme a su sentido maacutes razonable y que el propio Legislador quiso adscribirle no posee efecto confiscatorio alguno Asiacute la objecioacuten que se examina tampoco tiene vocacioacuten de prosperidad y por consiguiente seraacute declarada infundada
24 Debe clarificarse que la Corte no se pronunciaraacute sobre la presunta afectacioacuten a la autonomiacutea universitaria que seguacuten el Procurador General de la Nacioacuten ocasiona la norma objetada por cuanto ese cargo no fue planteado por el Gobierno A este respecto la jurisprudencia constitucional ha clarificado advierte la Corte que no corresponde a ella al analizar las objeciones presidenciales hacer una revisioacuten oficiosa del proyecto de ley para determinar cuaacuteles disposiciones del mismo infringen la Constitucioacuten ni inventar las razones por las cuales aquellas podriacutean resultar lesionados pues es claro que esa labor le corresponde uacutenica y exclusivamente al Presidente de la Repuacuteblica tal como lo consagra la Con~titucioacuten (arts 165166 y 167) atendiendo la naturaleza y finalidad de las objeciones41
En los teacuterminos en que atraacutes se indicoacute42 solo es posible ampliar el alcance del examen sobre las
objeciones a aspectos no planteados por el Ejecutivo siempre que resulten un presupuesto
41 Sentencia C-090 de 2001 MP Carlos Gaviria Diacuteaz 42 Ver nota 14
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indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad aducidas De lo contrario la Corte solo deberaacute ocuparse de los cargos en los teacutenninos fonnulados por el Gobierno nacional En este caso no solo es claro que el supuesto desconocimiento de la autonomiacutea universitaria no constituiacutea un requisito loacutegico para conocer la objecioacuten por violacioacuten a la prohibicioacuten de confiscacioacuten sino que se trata de un argumento de inconstitucionalidad completamente independiente Por esta razoacuten la Sala no se pronunciaraacute de fondo al respecto
433 La objecioacuten sobre la obligacioacuten de evidenciar el impacto fiscal del Proyecto de Leyes infundada
25 El Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten sostienen que se desconocieron los artiacuteculos 334 de la CP y 7 de la Ley 819 de 2003 debido a que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende adoptar pese a que genera un impacto considerable en las finanzas puacuteblicas El Procurador General de la Nacioacuten concuerda con esta apreciacioacuten e indica que debioacute incluirse expresamente en la exposicioacuten de motivos y en las ponencias de traacutemite los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento
26 La Sala ha sentildealado que las leyes orgaacutenicas poseen un caraacutecter especial en comparacioacuten con las demaacutes leyes por su posicioacuten organizadora de un sistema legal que depende de ellasgt43 En este sentido debido a su jerarquiacutea nonnativa y a que contienen reglas sobre la propia produccioacuten de las leyes la actividad del Congreso de la Repuacuteblica se encuentra sujeta a ellas y constituyen pautas a seguir en detenninadas materias Como consecuencia el control de constitucionalidad implica la confrontacioacuten de las leyes ordinarias no solamente con los mandatos consagrados en la Carta sino tambieacuten con las nonnas orgaacutenicas que eventualmente gobiernan el traacutemite de su expedicioacuten44
27 El artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 [p]or la cual se dictan normas orgaacutenicas en materia de presupuesto responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones exige que en todo proyecto de ley ordenanza o acuerdo que ordene gastos o conceda beneficios tributarios se haga expliacutecito cuaacutel es su impacto fiscal y se establezca su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo De esta manera en la exposicioacuten de motivos de los proyectos y en cada una de las ponencias para los debates se deben incluir expresamente los costos fiscales de las iniciativas y la fuente de ingreso adicional para cubrirlos Asiacute mismo el precepto establece que durante el traacutemite el Ministerio de Hacienda debe rendir concepto acerca de los correspondierites costos sobre la fonna de soportarlos y la compatibilidad de los proyectos con el Marco Fiscal de Mediano Plazo
Las previsiones anteriores constituyen un importante instrumento de racionalizacioacuten de la actividad legislativa a fin de que se realice con conocimiento de causa de los costos fiscales que genera cada una de las regulaciones aprobadas por el Congreso de la Repuacuteblica De igual manera penniten una produccioacuten nonnativa compatible con la situacioacuten y la poliacutetica econoacutemica del paiacutes trazada por las autoridades correspondientes Ademaacutes contribuyen a generar orden en las finanzas puacuteblicas lo cual repercute favorablemente en la estabilidad macroeconoacutemica de la nacioacuten Desde otro punto de vista los caacutelculos financieros de las decisiones nonnativas tienen una incidencia favorable en la aplicacioacuten efectiva de las leyes pues su aprobacioacuten solamente se produciraacute despueacutes de conocerse su impacto fiscal previsible y las posibilidades de financiarl045 bull
28 En concordancia con lo anterior el artiacuteculo 10 del Acto Legislativo 003 de 2011 introdujo el criterio orientador de la sostenibilidad fisca146bull De acuerdo con esta disposicioacuten la sostenibilidad fiscal debe conducir la actuacioacuten de todas las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico dentro de sus competencias en un marco de colaboracioacuten armoacutenica Por consiguiente obligaciones como la prevista en el artiacuteculo 70
de la Ley 819 de 2003 ya no recaen de forma principal solo en el Ministerio de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico como inicialmente se consideraba47 bull Dado que las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico tienen el deber de asumir la sostenibilidad fiscal como herramienta orientadora tambieacuten a todos corresponde la obligacioacuten en el marcomiddot de sus funciones y competencias de contribuir a prever la incidencia
43 Cfr Corte Constitucional Sentencias C-337 de 1993 MP Vladimiro Naranjo Mesa y c-on de 2006 MP Jorge Coacuterdoba Triviffo 44 Cfr Corte Constitucional Sentencia C-1379 de 2000 MP Joseacute Gregorio Hernaacutendez Galindo 4S Sentencias C-S02 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-62S de 2010 MP Nilson Pinilla Pinilla 46 Sentencia C-228 de 2012 MP Luis Ernesto Vargas Silva 1 lt(i 47 Ver por todas las sentencias C-502 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa C-315 de 2008 MP Jaime Coacuterdoba J 1 Triviffo y C-1197 de 2008 MP Nilson Pinilla Pinilla
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middot
presupuestal de las iniciativas de leyes ordenanzas o acuerdos y contribuir a asegurar la correspondiente sostenibilidad fiscaL
29 En el presente caso la Corte encuentra infundada la objecioacuten gubernamental basada en la circunstancia de no haberse puesto de manifiesto el supuesto impacto fiscal y los recursos para solventar los gastos de las normas que se pretenden crear mediante el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano A juicio de la Sala es evidente que no se configura el supuesto de hecho que genera la obligacioacuten del artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 pues de acuerdo con este precepto el deber de hacer expliacutecitos los costos fiscales y la fuente de ingreso adicional generada para su financiamiento opera en aquellos eventos en los cuales el proyecto de ley ordenanza o acuerdo ordene gastos u otorgue beneficios tributarios
Como se indicoacute mediante el Proyecto que se analiza se pretende de manera general establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano Con esta finalidad el artiacuteculo 10 de la propuesta preveacute que el objeto de las normas es otorgar las herramientas al Ministerio de Educacioacuten Nacional al Departamento de Casanare y a la Asamblea de la entidad territorial para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten A su vez el artiacuteculo 2 autoriza a iniciativa del Gobernador del Departamento de Casanare a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del departamento a Unitroacutepico (Art 2)
En este orden de ideas es claro que el Proyecto de Ley objetado no lleva a cabo por siacute mismo la oficializacioacuten de Unitroacutepico sino que autoriza al Departamento del Casanare a iniciativa del Gobernador a efectuarla En otros teacuterminos el Proyecto de Ley mediante el contenido de sus normas no constituye transforma ni otorga caraacutecter puacuteblico al Centro Educativo en mencioacuten De hecho por siacute solo no resuelve la incertidumbre acerca de la naturaleza juriacutedica y reacutegimen aplicable de la Universidad a la que atraacutes se hizo referencia Conforme se subrayoacute con el propoacutesito de clarificar estos aspectos el Legislador optoacute por autorizar al oacutergano de representacioacuten popular del Departamento de Casanare a iniciativa del Gobernador para que lleve a cabo la oficializacioacuten de la entidad
De esta manera las normas objetadas no son constitutivas ni regulatorias pues no crean una medida ni tampoco establecen una obligacioacuten de contenido presupuestal sino que solamente confieren un permiso en el sentido indicado a la Asamblea Departamental de la referida entidad territorial Como consecuencia es claro que el Proyecto de Ley objetado no ordena gasto ni otorga beneficio tributario alguno Los eventuales gastos se generariacutean al momento en que se haga uso de la potestad establecida por el Proyecto Ley y solo si en efecto se emplea como lo ponen de presente dos de los intervinientes Correlativamente en este supuesto de evidenciarse que la futura ordenanza departamental preveacute especiacuteficas obligaciones de contenido presupuestal deberaacute darse cumplimiento al artiacuteculo 70 de la Ley 819 de 2003 que contempla no solo los casos de proyectos de ley sino tambieacuten de ordenanza y acuerdo como aquellos cuyos futuros efectos fiscales y su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo (en este caso del Departamento) deben ser puestos de manifiesto en el respectivo proyecto de regulacioacuten
Por lo tanto en la medida en que ninguna de las normas que componen la iniciativa legislativa impacta fiscalmente o crea la necesidad de emplear recursos puacutebicos no existiacutea la obligacioacuten de hacer expliacutecitos los supuestos costos del Proyecto de Ley y las fuentes para su financiacioacuten48bull
434 La objecioacuten por violacioacuten al principio de igualdad es infundada
30 Por uacuteltimo el Gobierno nacional afirma que se quebranta el derecho a la igualdad en razoacuten de que se establece un trato diferente un procedimiento especial y uacutenico para crear una nueva institucioacuten de educacioacuten superior sin existir razones suficientes que lo justifiquen En cambio indica se pone en riesgo el servicio puacuteblico de educacioacuten de la poblacioacuten que se inscriba en la pretendida Institucioacuten en el caso de que esta no sea viable teacutecnica financiera y juriacutedicamente A juicio de la Corte este
48 Tambieacuten al analizar si el Congreso de la Repuacuteblica ha desconocido la regla de iniciativa gubernamental en materia de gasto puacuteblico la Corte ha considerado que las normas en cuestioacuten deben prever una orden inequiacutevoca dotada de caraacutecter imperativo para que se entienda que se han dispuesto en efecto gastos puacuteblicos En este sentido ha clarificado que cuando el Legislador confiere solamente por ejemplo autorizaciones facultades o potestades al Gobierno en materia presupuestal no se configura dicho supuesto Cfr las sentencias C-373 de 2010 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-197 de 200 l MP Rodrigo Escobar Gil y C-360 de 1996 MP Eduardo Cifuentes Muftoz reiteradas en la Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado
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argumento del Gobierno no cuenta con asidero pues parte de una interpretacioacuten que no se desprende de la regulacioacuten censurada
31 De conformidad con los artiacuteculo 57 a 61 de la Ley 30 de 1992 la creacioacuten de universidades estatales u oficiales corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Entre otras reglas el proyecto de creacioacuten debe acompantildearse por parte del Gobierno de un estudio de factibilidad socio econoacutemica aprobado por el Ministro de Educacioacuten Nacional previo concepto favorable del Consejo Nacional de Educacioacuten Superior (CES U) en el que se debe demostrar que la nueva institucioacuten dispondraacute de personal docente idoacuteneo con la dedicacioacuten especiacutefica necesaria organizacioacuten acadeacutemica y administrativa adecuadas recursos fiacutesicos y financieros suficientes de tal manera que tanto el nacimiento de la institucioacuten como el de los programas que proyecta ofrecer garanticen la calidad acadeacutemica
De igual forma previa creacioacuten de universidades estatales u oficiales o de seccionales y demaacutes instituciones de Educacioacuten Superior estatales u oficiales la Nacioacuten se entiende con intervencioacuten del Ministerio de Hacienda deberaacute celebrar un convenio con la entidad territorial respectiva en el que se establezca el monto de los aportes permanentes de una y otra convenio que formaraacute parte del estudio de factibilidad requerido (Art 59 de la Ley 30 de 1992)
32 En el asunto que se analiza como se ha reiterado el Proyecto de Ley no crea auacuten una universidad puacuteblica en el Departamento de Casanare pese a que instrumentalmente sirva a los fines de clarificar su reacutegimen legal El Proyecto autoriza a la Asamblea del Departamento a iniciativa del Gobernador a transformar la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico de modo que pueda adquirir en el futuro caraacutecter oficial Esto no significa que se habilite a crear un nuevo centro estatal de educacioacuten superior Sin embargo en la medida en que eventualmente se produciraacute su completa transformacioacuten y su vinculacioacuten al Ministerio de Educacioacuten Nacional en lo relativo a las poliacuteticas y la planeacioacuten del sector educativo (Art 57 de la Ley 30 de 1992) aplicaraacuten de manera ordinaria las normas para el surgimiento de este tipo de entes estatales De igual forma debido a que el cambio de naturaleza juriacutedica de la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano equivale a la aparicioacuten de un nuevo ente en el sistema de educacioacuten superior puacuteblico su oficializacioacuten deberaacute llevarse a cabo con el cumplimiento de todas las normas de la Ley 30 de 1992 y en especial de los artiacuteculos 57 y siguientes sobre la creacioacuten de universidades y demaacutes instituciones de educacioacuten superior de caraacutecter estatal u oficial
Con todo en este caso el Proyecto de Ley solo establece una habilitacioacuten legal a la Asamblea del Departamento de Casanare para que una institucioacuten educativa que funciona en la actualidad como una entidad privada adquiera caraacutecter puacuteblico lo cual no altera ni modifica de ninguna manera las reglas ordinarias previstas en la Ley 30 de 1992 que deberaacute cumplir la Asamblea de la entidad territorial al hacer uso de la referida autorizacioacuten En consecuencia dado que la presunta violacioacuten al derecho a la igualdad se plantea en el escenario de la supuesta creacioacuten de una universidad puacuteblica mediante un procedimiento diferente creacioacuten que el Proyecto de Ley directamente no realiza la acusacioacuten carece de fundamento Como consecuencia la correspondiente objecioacuten tampoco resulta fundada
33 En este orden de ideas la Corte encuentra que ninguna de las objeciones gubernamentales formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano es fundada y asiacute lo declararaacute en la parte resolutiva de esta decisioacuten
111 DECISIOacuteN
En meacuterito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional mandato de la Constitucioacuten
en nombre del Pueblo y por
RESUELVE
Primero- LEVANTAR la suspensioacuten de teacuterminos decretada dentro del presente proceso
Segundo- DECLARAR INFUNDADAS las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano
~O
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Notifiquese comuniacutequese publiacutequese cuacutemplase y archiacutevese el expediente
ALEJANDRO LINARES CANTILLO Presidente
Con aclaracioacuten de voto
CARLOS BERNAL PULIDO Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEacuteREZ Magistrado
ANTONIO JOSEacute LIZARAZO OCAMPO Magistrado
Ausente en comisioacuten
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrada
JOSEacute FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado
ALBERTO ROJAS RIacuteOS Magistrado
MARTHA VICTORIA SAacuteCHICA MEacuteNDEZ Secretaria General
norma es que se incorporan los bienes de Unitroacutepico a la estructura administrativa del Departamento de Casanare sin compensacioacuten alguna lo cual implicariacutea un caso de confiscacioacuten proscrito por el artiacuteculo 34 de la CP
21 La confiscacioacuten ligada a la supresioacuten del derecho de propiedad ha sido asociada comuacutenmente a una pena a raiacutez de sus oriacutegenes histoacutericos de ahiacute que el artiacuteculo 34 de la CP proscriba su imposicioacuten como sancioacuten Sin embargo en el sistema constitucional colombiano se entiende que el fenoacutemeno de la confiscacioacuten se configura en general cuando a traveacutes de una medida legal generalmente tributaria el Estado toma de forma unilateral los bienes o el patrimonio que el ciudadano obtiene a partir de su actividad econoacutemica de modo que en la praacutectica queda en buena medida eliminado su derecho a la propiedad privada y la legitimidad de sus proyectos encaminadas a obtener utilidades37
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La jurisprudencia constitucional ha mostrado que en la expresioacuten confiscacioacuten no se halla comprendida necesariamente la idea de una sancioacuten o de una pena38bull En este sentido lo relevante para considerar que una norma tiene efectos confiscatorios es que comporte como consecuencia de su aplicacioacuten unilateral la anulacioacuten del derecho de propiedad del afectado bien sea que la prescripcioacuten sea de origen civil penal administrativo o tributario Asiacute mismo una norma posee implicaciones confiscatorias no solo con prescindencia del motivo que alienta su establecimiento legal sino tambieacuten con independencia de su finalidad39
22 En el presente asunto la Sala encuentra que la objecioacuten gubernamental pierde de vista que el enunciado normativo objetado descarta que el Departamento de Casanare pueda llevar a cabo una absorcioacuten unilateral y arbitraria de los bienes o el patrimonio de Unitroacutepico El artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley autoriza a la Asamblea Departamental a iniciativa del Gobernador para oficializar la Universidad previa renuncia o donacioacuten al Departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten si asiacute lo establecen sus estatutos internos Para el Gobierno nacional esta norma tiene implicaciones confiscatorias pues en siacute misma poseeriacutea el efecto de eliminar el patrimonio de la Fundacioacuten El precepto sin embargo posee un alcance distinto al que se le atribuye
Las fundaciones son personas juriacutedicas sin aacutenimo de lucro surgidas de la voluntad de una persona natural o juriacutedica o del querer de varias acerca de su constitucioacuten fines y medios para alcanzarlos Cuando se constituye una fundacioacuten se afectan unos bienes o dineros preexistentes a la realizacioacuten de unos propoacutesitos de beneficencia puacuteblica de utilidad comuacuten o de intereacutes social4obull El patrimonio de la fundacioacuten es autoacutenomo y se destina uacutenica y exclusivamente al objetivo sentildealado por los fundadores Como consecuencia de esta naturaleza aquellos no tienen cuotas sociales o porcentajes de participacioacuten en el patrimonio de la persona juriacutedica (Art 237 del CC) Una vez asignan determinados recursos a la realizacioacuten de los fines indicados aquellos pasan a ser de la fundacioacuten y de igual forma los eventuales excedentes o beneficios tambieacuten se aplican a la misma finalidad que otorga sentido a la constitucioacuten de la entidad
En este orden de ideas cuando el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley establece que la oficializacioacuten de Unitroacutepico que se autoriza procederaacute previa renuncia o donacioacuten al departamento de los derechos sobre los aportes cuotas sociales o bienes a nombre de entidades puacuteblicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano si asiacute lo establecen sus estatutos internos en rigor no se hace referencia a una renuncia a derechos de participacioacuten en el patrimonio de la Institucioacuten No obstante lo antiteacutecnico del enunciado normativo dado que se trata de una fundacioacuten como indica el Gobierno nacional no hay lugar a la renuncia de utilidad o cuota de participacioacuten alguna pues estas son inexistentes La norma debe interpretarse entonces en otro sentido
37 Cfr Sentencias C-464 de 1993 MP Antonio Barrera Carbonen y C-409 de 1996 MP Alejandro Martiacutenez Caballero Ver asiacute mismo la Sentencia C-93 1 de 2007 MP Marco Gerardo Monroy Cabra 38 Ver por todas la Sentencia C-169 de 2014 MP Maria Victoria Calle Correa 39 Naviera de Casanova Gustavo J Las llamadas laquomedidas tributarias de caraacutecter expropiatorioraquo y el principio de no confiscatoriedad en materia tributaria en AA VV Foros y debates ITVJornadas latinoamericanas y XXXIV colombianas de derecho tributario Instituto Colombiano de Derecho Tributario e Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario Bogotaacute D C 20 IO p 308 40 Sentencia C-284 de 2017 MP (e) Ivaacuten Humberto Escrucerfa Mayolo En la Sentencia se cita como fuente la Guiacutea Praacutectica de las Entidades Sin Aacutenimo de Lucro y del Sector Solidario de la Caacutemara de Comercio de Bogotaacute disponible en (httpbibliotecadigitalccborgcolbitstreamlhandle115208345Guia20Practica20Entidades20sino020Animo20de 20Lucropdfsequence=1)
En virtud de que las fundaciones carecen de aacutenimo de lucro y de que lo relevante es que los fundadores han afectado cierto patrimonio a los fines de utilidad puacuteblica sentildealados en su acto de constitucioacuten es esta voluntad la que debe ser protegida en aquellos supuestos en los cuales se pretenda alterar la naturaleza o la finalidad de la institucioacuten A este respecto la Carta Poliacutetica consagra como un valor superior la debida conservacioacuten y aplicacioacuten de las rentas de las entidades de utilidad comuacuten asiacute como el cumplimiento de la voluntad de los fundadores (Art 18926 de la CP) El Legislador debe por lo tanto salvaguardar el querer de quienes a traveacutes de una fundacioacuten han afectado recursos econoacutemicos a objetivos de beneficencia puacuteblica utilidad comuacuten o intereacutes social y en consecuencia es necesario tomar en cuenta su voluntad al momento de intervenir juriacutedicamente la respectiva entidad
De este modo en el presente asunto el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley debe ser interpretado en el entendido de que previa la oficializacioacuten del Centro Educativo los fundadores deberaacuten manifestar su anuencia no a que sus cuotas sociales pasen a ser del Departamento de Casanare sino a que Unitroacutepico adquiera caraacutecter puacuteblico Asiacute asumido el proyecto de norma no tiene efectos confiscatorios pues no comporta que la Asamblea de Casanare pueda ordenar la absorcioacuten unilateral del patrimonio de la Universidad y que los respectivos haberes pasen a ser del Departamento Por el contrario el Legislador fija una condicioacuten para que la oficialiacutezacioacuten de la Universidad tenga lugar consistente en que se produzca el con~entimiento por parte de los fundadores pero hacia el referido cambio de naturaleza juriacutedica no respecto de renuncia alguna a derechos patrimoniales
En otros teacuterminos las anteriores manifestaciones de voluntad no tendraacuten el sentido de una aquiescencia a que se transfiera o se done un patrimonio privado a la citada entidad territorial Los recursos de la Fundacioacuten se encuentran afectados a la finalidad sentildealada en sus estatutos y por ende el asentimiento de los fundadores que se requiere estaacute relacionado con el cambio de naturaleza juriacutedica de la Institucioacuten no con una renuncia a recursos de propiedad de aquellos En consecuencia el artiacuteculo objetado no posee efectos confiscatorios por cuanto estaacute excluido el correspondiente elemento de unilateralidad y en especial no supone entrega de la propiedad de particulares al Departamento de Casanare
23 En concordancia con la interpretacioacuten anterior en el informe de las objeciones gubernamentales presentado por la Comisioacuten Accidental se indica que la iniciativa legislativa objetada presupone un eventual entendimiento de voluntades libre de todo apremio de conformidad con los estatutos de la institucioacuten que permitiriacutean la transformacioacuten del claustro universitario de derecho privado a puacuteblico sin necesidad de disolucioacuten o liquidacioacuten De igual forma en el citado informe se indica que la Sala General de miembros activos de Unitroacutepico mediante oficio del 20 de noviembre de 2016 manifestoacute al Congreso de la Repuacuteblica apoyo al traacutemite legislativo
El Procurador General tambieacuten en un sentido anaacutelogo subraya que se parte del supuesto de que el oacutergano decisorio de la institucioacuten acepte la transformacioacuten a traveacutes de sus estatutos respetando asiacute plenamente la autonomiacutea de la voluntad reflejada en el manejo que los oacuterganos decisorios hagan de los aludidos estatutos De esta manera resulta evidente que el problema de constitucionalidad que plantea el Gobierno parte de una equiacutevoca interpretacioacuten del texto atacado el cual conforme a su sentido maacutes razonable y que el propio Legislador quiso adscribirle no posee efecto confiscatorio alguno Asiacute la objecioacuten que se examina tampoco tiene vocacioacuten de prosperidad y por consiguiente seraacute declarada infundada
24 Debe clarificarse que la Corte no se pronunciaraacute sobre la presunta afectacioacuten a la autonomiacutea universitaria que seguacuten el Procurador General de la Nacioacuten ocasiona la norma objetada por cuanto ese cargo no fue planteado por el Gobierno A este respecto la jurisprudencia constitucional ha clarificado advierte la Corte que no corresponde a ella al analizar las objeciones presidenciales hacer una revisioacuten oficiosa del proyecto de ley para determinar cuaacuteles disposiciones del mismo infringen la Constitucioacuten ni inventar las razones por las cuales aquellas podriacutean resultar lesionados pues es claro que esa labor le corresponde uacutenica y exclusivamente al Presidente de la Repuacuteblica tal como lo consagra la Con~titucioacuten (arts 165166 y 167) atendiendo la naturaleza y finalidad de las objeciones41
En los teacuterminos en que atraacutes se indicoacute42 solo es posible ampliar el alcance del examen sobre las
objeciones a aspectos no planteados por el Ejecutivo siempre que resulten un presupuesto
41 Sentencia C-090 de 2001 MP Carlos Gaviria Diacuteaz 42 Ver nota 14
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indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad aducidas De lo contrario la Corte solo deberaacute ocuparse de los cargos en los teacutenninos fonnulados por el Gobierno nacional En este caso no solo es claro que el supuesto desconocimiento de la autonomiacutea universitaria no constituiacutea un requisito loacutegico para conocer la objecioacuten por violacioacuten a la prohibicioacuten de confiscacioacuten sino que se trata de un argumento de inconstitucionalidad completamente independiente Por esta razoacuten la Sala no se pronunciaraacute de fondo al respecto
433 La objecioacuten sobre la obligacioacuten de evidenciar el impacto fiscal del Proyecto de Leyes infundada
25 El Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten sostienen que se desconocieron los artiacuteculos 334 de la CP y 7 de la Ley 819 de 2003 debido a que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende adoptar pese a que genera un impacto considerable en las finanzas puacuteblicas El Procurador General de la Nacioacuten concuerda con esta apreciacioacuten e indica que debioacute incluirse expresamente en la exposicioacuten de motivos y en las ponencias de traacutemite los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento
26 La Sala ha sentildealado que las leyes orgaacutenicas poseen un caraacutecter especial en comparacioacuten con las demaacutes leyes por su posicioacuten organizadora de un sistema legal que depende de ellasgt43 En este sentido debido a su jerarquiacutea nonnativa y a que contienen reglas sobre la propia produccioacuten de las leyes la actividad del Congreso de la Repuacuteblica se encuentra sujeta a ellas y constituyen pautas a seguir en detenninadas materias Como consecuencia el control de constitucionalidad implica la confrontacioacuten de las leyes ordinarias no solamente con los mandatos consagrados en la Carta sino tambieacuten con las nonnas orgaacutenicas que eventualmente gobiernan el traacutemite de su expedicioacuten44
27 El artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 [p]or la cual se dictan normas orgaacutenicas en materia de presupuesto responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones exige que en todo proyecto de ley ordenanza o acuerdo que ordene gastos o conceda beneficios tributarios se haga expliacutecito cuaacutel es su impacto fiscal y se establezca su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo De esta manera en la exposicioacuten de motivos de los proyectos y en cada una de las ponencias para los debates se deben incluir expresamente los costos fiscales de las iniciativas y la fuente de ingreso adicional para cubrirlos Asiacute mismo el precepto establece que durante el traacutemite el Ministerio de Hacienda debe rendir concepto acerca de los correspondierites costos sobre la fonna de soportarlos y la compatibilidad de los proyectos con el Marco Fiscal de Mediano Plazo
Las previsiones anteriores constituyen un importante instrumento de racionalizacioacuten de la actividad legislativa a fin de que se realice con conocimiento de causa de los costos fiscales que genera cada una de las regulaciones aprobadas por el Congreso de la Repuacuteblica De igual manera penniten una produccioacuten nonnativa compatible con la situacioacuten y la poliacutetica econoacutemica del paiacutes trazada por las autoridades correspondientes Ademaacutes contribuyen a generar orden en las finanzas puacuteblicas lo cual repercute favorablemente en la estabilidad macroeconoacutemica de la nacioacuten Desde otro punto de vista los caacutelculos financieros de las decisiones nonnativas tienen una incidencia favorable en la aplicacioacuten efectiva de las leyes pues su aprobacioacuten solamente se produciraacute despueacutes de conocerse su impacto fiscal previsible y las posibilidades de financiarl045 bull
28 En concordancia con lo anterior el artiacuteculo 10 del Acto Legislativo 003 de 2011 introdujo el criterio orientador de la sostenibilidad fisca146bull De acuerdo con esta disposicioacuten la sostenibilidad fiscal debe conducir la actuacioacuten de todas las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico dentro de sus competencias en un marco de colaboracioacuten armoacutenica Por consiguiente obligaciones como la prevista en el artiacuteculo 70
de la Ley 819 de 2003 ya no recaen de forma principal solo en el Ministerio de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico como inicialmente se consideraba47 bull Dado que las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico tienen el deber de asumir la sostenibilidad fiscal como herramienta orientadora tambieacuten a todos corresponde la obligacioacuten en el marcomiddot de sus funciones y competencias de contribuir a prever la incidencia
43 Cfr Corte Constitucional Sentencias C-337 de 1993 MP Vladimiro Naranjo Mesa y c-on de 2006 MP Jorge Coacuterdoba Triviffo 44 Cfr Corte Constitucional Sentencia C-1379 de 2000 MP Joseacute Gregorio Hernaacutendez Galindo 4S Sentencias C-S02 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-62S de 2010 MP Nilson Pinilla Pinilla 46 Sentencia C-228 de 2012 MP Luis Ernesto Vargas Silva 1 lt(i 47 Ver por todas las sentencias C-502 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa C-315 de 2008 MP Jaime Coacuterdoba J 1 Triviffo y C-1197 de 2008 MP Nilson Pinilla Pinilla
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middot
presupuestal de las iniciativas de leyes ordenanzas o acuerdos y contribuir a asegurar la correspondiente sostenibilidad fiscaL
29 En el presente caso la Corte encuentra infundada la objecioacuten gubernamental basada en la circunstancia de no haberse puesto de manifiesto el supuesto impacto fiscal y los recursos para solventar los gastos de las normas que se pretenden crear mediante el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano A juicio de la Sala es evidente que no se configura el supuesto de hecho que genera la obligacioacuten del artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 pues de acuerdo con este precepto el deber de hacer expliacutecitos los costos fiscales y la fuente de ingreso adicional generada para su financiamiento opera en aquellos eventos en los cuales el proyecto de ley ordenanza o acuerdo ordene gastos u otorgue beneficios tributarios
Como se indicoacute mediante el Proyecto que se analiza se pretende de manera general establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano Con esta finalidad el artiacuteculo 10 de la propuesta preveacute que el objeto de las normas es otorgar las herramientas al Ministerio de Educacioacuten Nacional al Departamento de Casanare y a la Asamblea de la entidad territorial para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten A su vez el artiacuteculo 2 autoriza a iniciativa del Gobernador del Departamento de Casanare a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del departamento a Unitroacutepico (Art 2)
En este orden de ideas es claro que el Proyecto de Ley objetado no lleva a cabo por siacute mismo la oficializacioacuten de Unitroacutepico sino que autoriza al Departamento del Casanare a iniciativa del Gobernador a efectuarla En otros teacuterminos el Proyecto de Ley mediante el contenido de sus normas no constituye transforma ni otorga caraacutecter puacuteblico al Centro Educativo en mencioacuten De hecho por siacute solo no resuelve la incertidumbre acerca de la naturaleza juriacutedica y reacutegimen aplicable de la Universidad a la que atraacutes se hizo referencia Conforme se subrayoacute con el propoacutesito de clarificar estos aspectos el Legislador optoacute por autorizar al oacutergano de representacioacuten popular del Departamento de Casanare a iniciativa del Gobernador para que lleve a cabo la oficializacioacuten de la entidad
De esta manera las normas objetadas no son constitutivas ni regulatorias pues no crean una medida ni tampoco establecen una obligacioacuten de contenido presupuestal sino que solamente confieren un permiso en el sentido indicado a la Asamblea Departamental de la referida entidad territorial Como consecuencia es claro que el Proyecto de Ley objetado no ordena gasto ni otorga beneficio tributario alguno Los eventuales gastos se generariacutean al momento en que se haga uso de la potestad establecida por el Proyecto Ley y solo si en efecto se emplea como lo ponen de presente dos de los intervinientes Correlativamente en este supuesto de evidenciarse que la futura ordenanza departamental preveacute especiacuteficas obligaciones de contenido presupuestal deberaacute darse cumplimiento al artiacuteculo 70 de la Ley 819 de 2003 que contempla no solo los casos de proyectos de ley sino tambieacuten de ordenanza y acuerdo como aquellos cuyos futuros efectos fiscales y su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo (en este caso del Departamento) deben ser puestos de manifiesto en el respectivo proyecto de regulacioacuten
Por lo tanto en la medida en que ninguna de las normas que componen la iniciativa legislativa impacta fiscalmente o crea la necesidad de emplear recursos puacutebicos no existiacutea la obligacioacuten de hacer expliacutecitos los supuestos costos del Proyecto de Ley y las fuentes para su financiacioacuten48bull
434 La objecioacuten por violacioacuten al principio de igualdad es infundada
30 Por uacuteltimo el Gobierno nacional afirma que se quebranta el derecho a la igualdad en razoacuten de que se establece un trato diferente un procedimiento especial y uacutenico para crear una nueva institucioacuten de educacioacuten superior sin existir razones suficientes que lo justifiquen En cambio indica se pone en riesgo el servicio puacuteblico de educacioacuten de la poblacioacuten que se inscriba en la pretendida Institucioacuten en el caso de que esta no sea viable teacutecnica financiera y juriacutedicamente A juicio de la Corte este
48 Tambieacuten al analizar si el Congreso de la Repuacuteblica ha desconocido la regla de iniciativa gubernamental en materia de gasto puacuteblico la Corte ha considerado que las normas en cuestioacuten deben prever una orden inequiacutevoca dotada de caraacutecter imperativo para que se entienda que se han dispuesto en efecto gastos puacuteblicos En este sentido ha clarificado que cuando el Legislador confiere solamente por ejemplo autorizaciones facultades o potestades al Gobierno en materia presupuestal no se configura dicho supuesto Cfr las sentencias C-373 de 2010 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-197 de 200 l MP Rodrigo Escobar Gil y C-360 de 1996 MP Eduardo Cifuentes Muftoz reiteradas en la Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado
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argumento del Gobierno no cuenta con asidero pues parte de una interpretacioacuten que no se desprende de la regulacioacuten censurada
31 De conformidad con los artiacuteculo 57 a 61 de la Ley 30 de 1992 la creacioacuten de universidades estatales u oficiales corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Entre otras reglas el proyecto de creacioacuten debe acompantildearse por parte del Gobierno de un estudio de factibilidad socio econoacutemica aprobado por el Ministro de Educacioacuten Nacional previo concepto favorable del Consejo Nacional de Educacioacuten Superior (CES U) en el que se debe demostrar que la nueva institucioacuten dispondraacute de personal docente idoacuteneo con la dedicacioacuten especiacutefica necesaria organizacioacuten acadeacutemica y administrativa adecuadas recursos fiacutesicos y financieros suficientes de tal manera que tanto el nacimiento de la institucioacuten como el de los programas que proyecta ofrecer garanticen la calidad acadeacutemica
De igual forma previa creacioacuten de universidades estatales u oficiales o de seccionales y demaacutes instituciones de Educacioacuten Superior estatales u oficiales la Nacioacuten se entiende con intervencioacuten del Ministerio de Hacienda deberaacute celebrar un convenio con la entidad territorial respectiva en el que se establezca el monto de los aportes permanentes de una y otra convenio que formaraacute parte del estudio de factibilidad requerido (Art 59 de la Ley 30 de 1992)
32 En el asunto que se analiza como se ha reiterado el Proyecto de Ley no crea auacuten una universidad puacuteblica en el Departamento de Casanare pese a que instrumentalmente sirva a los fines de clarificar su reacutegimen legal El Proyecto autoriza a la Asamblea del Departamento a iniciativa del Gobernador a transformar la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico de modo que pueda adquirir en el futuro caraacutecter oficial Esto no significa que se habilite a crear un nuevo centro estatal de educacioacuten superior Sin embargo en la medida en que eventualmente se produciraacute su completa transformacioacuten y su vinculacioacuten al Ministerio de Educacioacuten Nacional en lo relativo a las poliacuteticas y la planeacioacuten del sector educativo (Art 57 de la Ley 30 de 1992) aplicaraacuten de manera ordinaria las normas para el surgimiento de este tipo de entes estatales De igual forma debido a que el cambio de naturaleza juriacutedica de la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano equivale a la aparicioacuten de un nuevo ente en el sistema de educacioacuten superior puacuteblico su oficializacioacuten deberaacute llevarse a cabo con el cumplimiento de todas las normas de la Ley 30 de 1992 y en especial de los artiacuteculos 57 y siguientes sobre la creacioacuten de universidades y demaacutes instituciones de educacioacuten superior de caraacutecter estatal u oficial
Con todo en este caso el Proyecto de Ley solo establece una habilitacioacuten legal a la Asamblea del Departamento de Casanare para que una institucioacuten educativa que funciona en la actualidad como una entidad privada adquiera caraacutecter puacuteblico lo cual no altera ni modifica de ninguna manera las reglas ordinarias previstas en la Ley 30 de 1992 que deberaacute cumplir la Asamblea de la entidad territorial al hacer uso de la referida autorizacioacuten En consecuencia dado que la presunta violacioacuten al derecho a la igualdad se plantea en el escenario de la supuesta creacioacuten de una universidad puacuteblica mediante un procedimiento diferente creacioacuten que el Proyecto de Ley directamente no realiza la acusacioacuten carece de fundamento Como consecuencia la correspondiente objecioacuten tampoco resulta fundada
33 En este orden de ideas la Corte encuentra que ninguna de las objeciones gubernamentales formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano es fundada y asiacute lo declararaacute en la parte resolutiva de esta decisioacuten
111 DECISIOacuteN
En meacuterito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional mandato de la Constitucioacuten
en nombre del Pueblo y por
RESUELVE
Primero- LEVANTAR la suspensioacuten de teacuterminos decretada dentro del presente proceso
Segundo- DECLARAR INFUNDADAS las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano
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Notifiquese comuniacutequese publiacutequese cuacutemplase y archiacutevese el expediente
ALEJANDRO LINARES CANTILLO Presidente
Con aclaracioacuten de voto
CARLOS BERNAL PULIDO Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEacuteREZ Magistrado
ANTONIO JOSEacute LIZARAZO OCAMPO Magistrado
Ausente en comisioacuten
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrada
JOSEacute FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado
ALBERTO ROJAS RIacuteOS Magistrado
MARTHA VICTORIA SAacuteCHICA MEacuteNDEZ Secretaria General
En virtud de que las fundaciones carecen de aacutenimo de lucro y de que lo relevante es que los fundadores han afectado cierto patrimonio a los fines de utilidad puacuteblica sentildealados en su acto de constitucioacuten es esta voluntad la que debe ser protegida en aquellos supuestos en los cuales se pretenda alterar la naturaleza o la finalidad de la institucioacuten A este respecto la Carta Poliacutetica consagra como un valor superior la debida conservacioacuten y aplicacioacuten de las rentas de las entidades de utilidad comuacuten asiacute como el cumplimiento de la voluntad de los fundadores (Art 18926 de la CP) El Legislador debe por lo tanto salvaguardar el querer de quienes a traveacutes de una fundacioacuten han afectado recursos econoacutemicos a objetivos de beneficencia puacuteblica utilidad comuacuten o intereacutes social y en consecuencia es necesario tomar en cuenta su voluntad al momento de intervenir juriacutedicamente la respectiva entidad
De este modo en el presente asunto el artiacuteculo 2 del Proyecto de Ley debe ser interpretado en el entendido de que previa la oficializacioacuten del Centro Educativo los fundadores deberaacuten manifestar su anuencia no a que sus cuotas sociales pasen a ser del Departamento de Casanare sino a que Unitroacutepico adquiera caraacutecter puacuteblico Asiacute asumido el proyecto de norma no tiene efectos confiscatorios pues no comporta que la Asamblea de Casanare pueda ordenar la absorcioacuten unilateral del patrimonio de la Universidad y que los respectivos haberes pasen a ser del Departamento Por el contrario el Legislador fija una condicioacuten para que la oficialiacutezacioacuten de la Universidad tenga lugar consistente en que se produzca el con~entimiento por parte de los fundadores pero hacia el referido cambio de naturaleza juriacutedica no respecto de renuncia alguna a derechos patrimoniales
En otros teacuterminos las anteriores manifestaciones de voluntad no tendraacuten el sentido de una aquiescencia a que se transfiera o se done un patrimonio privado a la citada entidad territorial Los recursos de la Fundacioacuten se encuentran afectados a la finalidad sentildealada en sus estatutos y por ende el asentimiento de los fundadores que se requiere estaacute relacionado con el cambio de naturaleza juriacutedica de la Institucioacuten no con una renuncia a recursos de propiedad de aquellos En consecuencia el artiacuteculo objetado no posee efectos confiscatorios por cuanto estaacute excluido el correspondiente elemento de unilateralidad y en especial no supone entrega de la propiedad de particulares al Departamento de Casanare
23 En concordancia con la interpretacioacuten anterior en el informe de las objeciones gubernamentales presentado por la Comisioacuten Accidental se indica que la iniciativa legislativa objetada presupone un eventual entendimiento de voluntades libre de todo apremio de conformidad con los estatutos de la institucioacuten que permitiriacutean la transformacioacuten del claustro universitario de derecho privado a puacuteblico sin necesidad de disolucioacuten o liquidacioacuten De igual forma en el citado informe se indica que la Sala General de miembros activos de Unitroacutepico mediante oficio del 20 de noviembre de 2016 manifestoacute al Congreso de la Repuacuteblica apoyo al traacutemite legislativo
El Procurador General tambieacuten en un sentido anaacutelogo subraya que se parte del supuesto de que el oacutergano decisorio de la institucioacuten acepte la transformacioacuten a traveacutes de sus estatutos respetando asiacute plenamente la autonomiacutea de la voluntad reflejada en el manejo que los oacuterganos decisorios hagan de los aludidos estatutos De esta manera resulta evidente que el problema de constitucionalidad que plantea el Gobierno parte de una equiacutevoca interpretacioacuten del texto atacado el cual conforme a su sentido maacutes razonable y que el propio Legislador quiso adscribirle no posee efecto confiscatorio alguno Asiacute la objecioacuten que se examina tampoco tiene vocacioacuten de prosperidad y por consiguiente seraacute declarada infundada
24 Debe clarificarse que la Corte no se pronunciaraacute sobre la presunta afectacioacuten a la autonomiacutea universitaria que seguacuten el Procurador General de la Nacioacuten ocasiona la norma objetada por cuanto ese cargo no fue planteado por el Gobierno A este respecto la jurisprudencia constitucional ha clarificado advierte la Corte que no corresponde a ella al analizar las objeciones presidenciales hacer una revisioacuten oficiosa del proyecto de ley para determinar cuaacuteles disposiciones del mismo infringen la Constitucioacuten ni inventar las razones por las cuales aquellas podriacutean resultar lesionados pues es claro que esa labor le corresponde uacutenica y exclusivamente al Presidente de la Repuacuteblica tal como lo consagra la Con~titucioacuten (arts 165166 y 167) atendiendo la naturaleza y finalidad de las objeciones41
En los teacuterminos en que atraacutes se indicoacute42 solo es posible ampliar el alcance del examen sobre las
objeciones a aspectos no planteados por el Ejecutivo siempre que resulten un presupuesto
41 Sentencia C-090 de 2001 MP Carlos Gaviria Diacuteaz 42 Ver nota 14
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indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad aducidas De lo contrario la Corte solo deberaacute ocuparse de los cargos en los teacutenninos fonnulados por el Gobierno nacional En este caso no solo es claro que el supuesto desconocimiento de la autonomiacutea universitaria no constituiacutea un requisito loacutegico para conocer la objecioacuten por violacioacuten a la prohibicioacuten de confiscacioacuten sino que se trata de un argumento de inconstitucionalidad completamente independiente Por esta razoacuten la Sala no se pronunciaraacute de fondo al respecto
433 La objecioacuten sobre la obligacioacuten de evidenciar el impacto fiscal del Proyecto de Leyes infundada
25 El Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten sostienen que se desconocieron los artiacuteculos 334 de la CP y 7 de la Ley 819 de 2003 debido a que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende adoptar pese a que genera un impacto considerable en las finanzas puacuteblicas El Procurador General de la Nacioacuten concuerda con esta apreciacioacuten e indica que debioacute incluirse expresamente en la exposicioacuten de motivos y en las ponencias de traacutemite los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento
26 La Sala ha sentildealado que las leyes orgaacutenicas poseen un caraacutecter especial en comparacioacuten con las demaacutes leyes por su posicioacuten organizadora de un sistema legal que depende de ellasgt43 En este sentido debido a su jerarquiacutea nonnativa y a que contienen reglas sobre la propia produccioacuten de las leyes la actividad del Congreso de la Repuacuteblica se encuentra sujeta a ellas y constituyen pautas a seguir en detenninadas materias Como consecuencia el control de constitucionalidad implica la confrontacioacuten de las leyes ordinarias no solamente con los mandatos consagrados en la Carta sino tambieacuten con las nonnas orgaacutenicas que eventualmente gobiernan el traacutemite de su expedicioacuten44
27 El artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 [p]or la cual se dictan normas orgaacutenicas en materia de presupuesto responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones exige que en todo proyecto de ley ordenanza o acuerdo que ordene gastos o conceda beneficios tributarios se haga expliacutecito cuaacutel es su impacto fiscal y se establezca su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo De esta manera en la exposicioacuten de motivos de los proyectos y en cada una de las ponencias para los debates se deben incluir expresamente los costos fiscales de las iniciativas y la fuente de ingreso adicional para cubrirlos Asiacute mismo el precepto establece que durante el traacutemite el Ministerio de Hacienda debe rendir concepto acerca de los correspondierites costos sobre la fonna de soportarlos y la compatibilidad de los proyectos con el Marco Fiscal de Mediano Plazo
Las previsiones anteriores constituyen un importante instrumento de racionalizacioacuten de la actividad legislativa a fin de que se realice con conocimiento de causa de los costos fiscales que genera cada una de las regulaciones aprobadas por el Congreso de la Repuacuteblica De igual manera penniten una produccioacuten nonnativa compatible con la situacioacuten y la poliacutetica econoacutemica del paiacutes trazada por las autoridades correspondientes Ademaacutes contribuyen a generar orden en las finanzas puacuteblicas lo cual repercute favorablemente en la estabilidad macroeconoacutemica de la nacioacuten Desde otro punto de vista los caacutelculos financieros de las decisiones nonnativas tienen una incidencia favorable en la aplicacioacuten efectiva de las leyes pues su aprobacioacuten solamente se produciraacute despueacutes de conocerse su impacto fiscal previsible y las posibilidades de financiarl045 bull
28 En concordancia con lo anterior el artiacuteculo 10 del Acto Legislativo 003 de 2011 introdujo el criterio orientador de la sostenibilidad fisca146bull De acuerdo con esta disposicioacuten la sostenibilidad fiscal debe conducir la actuacioacuten de todas las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico dentro de sus competencias en un marco de colaboracioacuten armoacutenica Por consiguiente obligaciones como la prevista en el artiacuteculo 70
de la Ley 819 de 2003 ya no recaen de forma principal solo en el Ministerio de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico como inicialmente se consideraba47 bull Dado que las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico tienen el deber de asumir la sostenibilidad fiscal como herramienta orientadora tambieacuten a todos corresponde la obligacioacuten en el marcomiddot de sus funciones y competencias de contribuir a prever la incidencia
43 Cfr Corte Constitucional Sentencias C-337 de 1993 MP Vladimiro Naranjo Mesa y c-on de 2006 MP Jorge Coacuterdoba Triviffo 44 Cfr Corte Constitucional Sentencia C-1379 de 2000 MP Joseacute Gregorio Hernaacutendez Galindo 4S Sentencias C-S02 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-62S de 2010 MP Nilson Pinilla Pinilla 46 Sentencia C-228 de 2012 MP Luis Ernesto Vargas Silva 1 lt(i 47 Ver por todas las sentencias C-502 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa C-315 de 2008 MP Jaime Coacuterdoba J 1 Triviffo y C-1197 de 2008 MP Nilson Pinilla Pinilla
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presupuestal de las iniciativas de leyes ordenanzas o acuerdos y contribuir a asegurar la correspondiente sostenibilidad fiscaL
29 En el presente caso la Corte encuentra infundada la objecioacuten gubernamental basada en la circunstancia de no haberse puesto de manifiesto el supuesto impacto fiscal y los recursos para solventar los gastos de las normas que se pretenden crear mediante el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano A juicio de la Sala es evidente que no se configura el supuesto de hecho que genera la obligacioacuten del artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 pues de acuerdo con este precepto el deber de hacer expliacutecitos los costos fiscales y la fuente de ingreso adicional generada para su financiamiento opera en aquellos eventos en los cuales el proyecto de ley ordenanza o acuerdo ordene gastos u otorgue beneficios tributarios
Como se indicoacute mediante el Proyecto que se analiza se pretende de manera general establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano Con esta finalidad el artiacuteculo 10 de la propuesta preveacute que el objeto de las normas es otorgar las herramientas al Ministerio de Educacioacuten Nacional al Departamento de Casanare y a la Asamblea de la entidad territorial para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten A su vez el artiacuteculo 2 autoriza a iniciativa del Gobernador del Departamento de Casanare a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del departamento a Unitroacutepico (Art 2)
En este orden de ideas es claro que el Proyecto de Ley objetado no lleva a cabo por siacute mismo la oficializacioacuten de Unitroacutepico sino que autoriza al Departamento del Casanare a iniciativa del Gobernador a efectuarla En otros teacuterminos el Proyecto de Ley mediante el contenido de sus normas no constituye transforma ni otorga caraacutecter puacuteblico al Centro Educativo en mencioacuten De hecho por siacute solo no resuelve la incertidumbre acerca de la naturaleza juriacutedica y reacutegimen aplicable de la Universidad a la que atraacutes se hizo referencia Conforme se subrayoacute con el propoacutesito de clarificar estos aspectos el Legislador optoacute por autorizar al oacutergano de representacioacuten popular del Departamento de Casanare a iniciativa del Gobernador para que lleve a cabo la oficializacioacuten de la entidad
De esta manera las normas objetadas no son constitutivas ni regulatorias pues no crean una medida ni tampoco establecen una obligacioacuten de contenido presupuestal sino que solamente confieren un permiso en el sentido indicado a la Asamblea Departamental de la referida entidad territorial Como consecuencia es claro que el Proyecto de Ley objetado no ordena gasto ni otorga beneficio tributario alguno Los eventuales gastos se generariacutean al momento en que se haga uso de la potestad establecida por el Proyecto Ley y solo si en efecto se emplea como lo ponen de presente dos de los intervinientes Correlativamente en este supuesto de evidenciarse que la futura ordenanza departamental preveacute especiacuteficas obligaciones de contenido presupuestal deberaacute darse cumplimiento al artiacuteculo 70 de la Ley 819 de 2003 que contempla no solo los casos de proyectos de ley sino tambieacuten de ordenanza y acuerdo como aquellos cuyos futuros efectos fiscales y su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo (en este caso del Departamento) deben ser puestos de manifiesto en el respectivo proyecto de regulacioacuten
Por lo tanto en la medida en que ninguna de las normas que componen la iniciativa legislativa impacta fiscalmente o crea la necesidad de emplear recursos puacutebicos no existiacutea la obligacioacuten de hacer expliacutecitos los supuestos costos del Proyecto de Ley y las fuentes para su financiacioacuten48bull
434 La objecioacuten por violacioacuten al principio de igualdad es infundada
30 Por uacuteltimo el Gobierno nacional afirma que se quebranta el derecho a la igualdad en razoacuten de que se establece un trato diferente un procedimiento especial y uacutenico para crear una nueva institucioacuten de educacioacuten superior sin existir razones suficientes que lo justifiquen En cambio indica se pone en riesgo el servicio puacuteblico de educacioacuten de la poblacioacuten que se inscriba en la pretendida Institucioacuten en el caso de que esta no sea viable teacutecnica financiera y juriacutedicamente A juicio de la Corte este
48 Tambieacuten al analizar si el Congreso de la Repuacuteblica ha desconocido la regla de iniciativa gubernamental en materia de gasto puacuteblico la Corte ha considerado que las normas en cuestioacuten deben prever una orden inequiacutevoca dotada de caraacutecter imperativo para que se entienda que se han dispuesto en efecto gastos puacuteblicos En este sentido ha clarificado que cuando el Legislador confiere solamente por ejemplo autorizaciones facultades o potestades al Gobierno en materia presupuestal no se configura dicho supuesto Cfr las sentencias C-373 de 2010 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-197 de 200 l MP Rodrigo Escobar Gil y C-360 de 1996 MP Eduardo Cifuentes Muftoz reiteradas en la Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado
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argumento del Gobierno no cuenta con asidero pues parte de una interpretacioacuten que no se desprende de la regulacioacuten censurada
31 De conformidad con los artiacuteculo 57 a 61 de la Ley 30 de 1992 la creacioacuten de universidades estatales u oficiales corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Entre otras reglas el proyecto de creacioacuten debe acompantildearse por parte del Gobierno de un estudio de factibilidad socio econoacutemica aprobado por el Ministro de Educacioacuten Nacional previo concepto favorable del Consejo Nacional de Educacioacuten Superior (CES U) en el que se debe demostrar que la nueva institucioacuten dispondraacute de personal docente idoacuteneo con la dedicacioacuten especiacutefica necesaria organizacioacuten acadeacutemica y administrativa adecuadas recursos fiacutesicos y financieros suficientes de tal manera que tanto el nacimiento de la institucioacuten como el de los programas que proyecta ofrecer garanticen la calidad acadeacutemica
De igual forma previa creacioacuten de universidades estatales u oficiales o de seccionales y demaacutes instituciones de Educacioacuten Superior estatales u oficiales la Nacioacuten se entiende con intervencioacuten del Ministerio de Hacienda deberaacute celebrar un convenio con la entidad territorial respectiva en el que se establezca el monto de los aportes permanentes de una y otra convenio que formaraacute parte del estudio de factibilidad requerido (Art 59 de la Ley 30 de 1992)
32 En el asunto que se analiza como se ha reiterado el Proyecto de Ley no crea auacuten una universidad puacuteblica en el Departamento de Casanare pese a que instrumentalmente sirva a los fines de clarificar su reacutegimen legal El Proyecto autoriza a la Asamblea del Departamento a iniciativa del Gobernador a transformar la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico de modo que pueda adquirir en el futuro caraacutecter oficial Esto no significa que se habilite a crear un nuevo centro estatal de educacioacuten superior Sin embargo en la medida en que eventualmente se produciraacute su completa transformacioacuten y su vinculacioacuten al Ministerio de Educacioacuten Nacional en lo relativo a las poliacuteticas y la planeacioacuten del sector educativo (Art 57 de la Ley 30 de 1992) aplicaraacuten de manera ordinaria las normas para el surgimiento de este tipo de entes estatales De igual forma debido a que el cambio de naturaleza juriacutedica de la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano equivale a la aparicioacuten de un nuevo ente en el sistema de educacioacuten superior puacuteblico su oficializacioacuten deberaacute llevarse a cabo con el cumplimiento de todas las normas de la Ley 30 de 1992 y en especial de los artiacuteculos 57 y siguientes sobre la creacioacuten de universidades y demaacutes instituciones de educacioacuten superior de caraacutecter estatal u oficial
Con todo en este caso el Proyecto de Ley solo establece una habilitacioacuten legal a la Asamblea del Departamento de Casanare para que una institucioacuten educativa que funciona en la actualidad como una entidad privada adquiera caraacutecter puacuteblico lo cual no altera ni modifica de ninguna manera las reglas ordinarias previstas en la Ley 30 de 1992 que deberaacute cumplir la Asamblea de la entidad territorial al hacer uso de la referida autorizacioacuten En consecuencia dado que la presunta violacioacuten al derecho a la igualdad se plantea en el escenario de la supuesta creacioacuten de una universidad puacuteblica mediante un procedimiento diferente creacioacuten que el Proyecto de Ley directamente no realiza la acusacioacuten carece de fundamento Como consecuencia la correspondiente objecioacuten tampoco resulta fundada
33 En este orden de ideas la Corte encuentra que ninguna de las objeciones gubernamentales formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano es fundada y asiacute lo declararaacute en la parte resolutiva de esta decisioacuten
111 DECISIOacuteN
En meacuterito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional mandato de la Constitucioacuten
en nombre del Pueblo y por
RESUELVE
Primero- LEVANTAR la suspensioacuten de teacuterminos decretada dentro del presente proceso
Segundo- DECLARAR INFUNDADAS las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano
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Notifiquese comuniacutequese publiacutequese cuacutemplase y archiacutevese el expediente
ALEJANDRO LINARES CANTILLO Presidente
Con aclaracioacuten de voto
CARLOS BERNAL PULIDO Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEacuteREZ Magistrado
ANTONIO JOSEacute LIZARAZO OCAMPO Magistrado
Ausente en comisioacuten
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrada
JOSEacute FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado
ALBERTO ROJAS RIacuteOS Magistrado
MARTHA VICTORIA SAacuteCHICA MEacuteNDEZ Secretaria General
indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad aducidas De lo contrario la Corte solo deberaacute ocuparse de los cargos en los teacutenninos fonnulados por el Gobierno nacional En este caso no solo es claro que el supuesto desconocimiento de la autonomiacutea universitaria no constituiacutea un requisito loacutegico para conocer la objecioacuten por violacioacuten a la prohibicioacuten de confiscacioacuten sino que se trata de un argumento de inconstitucionalidad completamente independiente Por esta razoacuten la Sala no se pronunciaraacute de fondo al respecto
433 La objecioacuten sobre la obligacioacuten de evidenciar el impacto fiscal del Proyecto de Leyes infundada
25 El Presidente de la Repuacuteblica y la Ministra de Educacioacuten sostienen que se desconocieron los artiacuteculos 334 de la CP y 7 de la Ley 819 de 2003 debido a que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende adoptar pese a que genera un impacto considerable en las finanzas puacuteblicas El Procurador General de la Nacioacuten concuerda con esta apreciacioacuten e indica que debioacute incluirse expresamente en la exposicioacuten de motivos y en las ponencias de traacutemite los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento
26 La Sala ha sentildealado que las leyes orgaacutenicas poseen un caraacutecter especial en comparacioacuten con las demaacutes leyes por su posicioacuten organizadora de un sistema legal que depende de ellasgt43 En este sentido debido a su jerarquiacutea nonnativa y a que contienen reglas sobre la propia produccioacuten de las leyes la actividad del Congreso de la Repuacuteblica se encuentra sujeta a ellas y constituyen pautas a seguir en detenninadas materias Como consecuencia el control de constitucionalidad implica la confrontacioacuten de las leyes ordinarias no solamente con los mandatos consagrados en la Carta sino tambieacuten con las nonnas orgaacutenicas que eventualmente gobiernan el traacutemite de su expedicioacuten44
27 El artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 [p]or la cual se dictan normas orgaacutenicas en materia de presupuesto responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones exige que en todo proyecto de ley ordenanza o acuerdo que ordene gastos o conceda beneficios tributarios se haga expliacutecito cuaacutel es su impacto fiscal y se establezca su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo De esta manera en la exposicioacuten de motivos de los proyectos y en cada una de las ponencias para los debates se deben incluir expresamente los costos fiscales de las iniciativas y la fuente de ingreso adicional para cubrirlos Asiacute mismo el precepto establece que durante el traacutemite el Ministerio de Hacienda debe rendir concepto acerca de los correspondierites costos sobre la fonna de soportarlos y la compatibilidad de los proyectos con el Marco Fiscal de Mediano Plazo
Las previsiones anteriores constituyen un importante instrumento de racionalizacioacuten de la actividad legislativa a fin de que se realice con conocimiento de causa de los costos fiscales que genera cada una de las regulaciones aprobadas por el Congreso de la Repuacuteblica De igual manera penniten una produccioacuten nonnativa compatible con la situacioacuten y la poliacutetica econoacutemica del paiacutes trazada por las autoridades correspondientes Ademaacutes contribuyen a generar orden en las finanzas puacuteblicas lo cual repercute favorablemente en la estabilidad macroeconoacutemica de la nacioacuten Desde otro punto de vista los caacutelculos financieros de las decisiones nonnativas tienen una incidencia favorable en la aplicacioacuten efectiva de las leyes pues su aprobacioacuten solamente se produciraacute despueacutes de conocerse su impacto fiscal previsible y las posibilidades de financiarl045 bull
28 En concordancia con lo anterior el artiacuteculo 10 del Acto Legislativo 003 de 2011 introdujo el criterio orientador de la sostenibilidad fisca146bull De acuerdo con esta disposicioacuten la sostenibilidad fiscal debe conducir la actuacioacuten de todas las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico dentro de sus competencias en un marco de colaboracioacuten armoacutenica Por consiguiente obligaciones como la prevista en el artiacuteculo 70
de la Ley 819 de 2003 ya no recaen de forma principal solo en el Ministerio de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico como inicialmente se consideraba47 bull Dado que las ramas y oacuterganos del poder puacuteblico tienen el deber de asumir la sostenibilidad fiscal como herramienta orientadora tambieacuten a todos corresponde la obligacioacuten en el marcomiddot de sus funciones y competencias de contribuir a prever la incidencia
43 Cfr Corte Constitucional Sentencias C-337 de 1993 MP Vladimiro Naranjo Mesa y c-on de 2006 MP Jorge Coacuterdoba Triviffo 44 Cfr Corte Constitucional Sentencia C-1379 de 2000 MP Joseacute Gregorio Hernaacutendez Galindo 4S Sentencias C-S02 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa y C-62S de 2010 MP Nilson Pinilla Pinilla 46 Sentencia C-228 de 2012 MP Luis Ernesto Vargas Silva 1 lt(i 47 Ver por todas las sentencias C-502 de 2007 MP Manuel Joseacute Cepeda Espinosa C-315 de 2008 MP Jaime Coacuterdoba J 1 Triviffo y C-1197 de 2008 MP Nilson Pinilla Pinilla
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presupuestal de las iniciativas de leyes ordenanzas o acuerdos y contribuir a asegurar la correspondiente sostenibilidad fiscaL
29 En el presente caso la Corte encuentra infundada la objecioacuten gubernamental basada en la circunstancia de no haberse puesto de manifiesto el supuesto impacto fiscal y los recursos para solventar los gastos de las normas que se pretenden crear mediante el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano A juicio de la Sala es evidente que no se configura el supuesto de hecho que genera la obligacioacuten del artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 pues de acuerdo con este precepto el deber de hacer expliacutecitos los costos fiscales y la fuente de ingreso adicional generada para su financiamiento opera en aquellos eventos en los cuales el proyecto de ley ordenanza o acuerdo ordene gastos u otorgue beneficios tributarios
Como se indicoacute mediante el Proyecto que se analiza se pretende de manera general establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano Con esta finalidad el artiacuteculo 10 de la propuesta preveacute que el objeto de las normas es otorgar las herramientas al Ministerio de Educacioacuten Nacional al Departamento de Casanare y a la Asamblea de la entidad territorial para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten A su vez el artiacuteculo 2 autoriza a iniciativa del Gobernador del Departamento de Casanare a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del departamento a Unitroacutepico (Art 2)
En este orden de ideas es claro que el Proyecto de Ley objetado no lleva a cabo por siacute mismo la oficializacioacuten de Unitroacutepico sino que autoriza al Departamento del Casanare a iniciativa del Gobernador a efectuarla En otros teacuterminos el Proyecto de Ley mediante el contenido de sus normas no constituye transforma ni otorga caraacutecter puacuteblico al Centro Educativo en mencioacuten De hecho por siacute solo no resuelve la incertidumbre acerca de la naturaleza juriacutedica y reacutegimen aplicable de la Universidad a la que atraacutes se hizo referencia Conforme se subrayoacute con el propoacutesito de clarificar estos aspectos el Legislador optoacute por autorizar al oacutergano de representacioacuten popular del Departamento de Casanare a iniciativa del Gobernador para que lleve a cabo la oficializacioacuten de la entidad
De esta manera las normas objetadas no son constitutivas ni regulatorias pues no crean una medida ni tampoco establecen una obligacioacuten de contenido presupuestal sino que solamente confieren un permiso en el sentido indicado a la Asamblea Departamental de la referida entidad territorial Como consecuencia es claro que el Proyecto de Ley objetado no ordena gasto ni otorga beneficio tributario alguno Los eventuales gastos se generariacutean al momento en que se haga uso de la potestad establecida por el Proyecto Ley y solo si en efecto se emplea como lo ponen de presente dos de los intervinientes Correlativamente en este supuesto de evidenciarse que la futura ordenanza departamental preveacute especiacuteficas obligaciones de contenido presupuestal deberaacute darse cumplimiento al artiacuteculo 70 de la Ley 819 de 2003 que contempla no solo los casos de proyectos de ley sino tambieacuten de ordenanza y acuerdo como aquellos cuyos futuros efectos fiscales y su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo (en este caso del Departamento) deben ser puestos de manifiesto en el respectivo proyecto de regulacioacuten
Por lo tanto en la medida en que ninguna de las normas que componen la iniciativa legislativa impacta fiscalmente o crea la necesidad de emplear recursos puacutebicos no existiacutea la obligacioacuten de hacer expliacutecitos los supuestos costos del Proyecto de Ley y las fuentes para su financiacioacuten48bull
434 La objecioacuten por violacioacuten al principio de igualdad es infundada
30 Por uacuteltimo el Gobierno nacional afirma que se quebranta el derecho a la igualdad en razoacuten de que se establece un trato diferente un procedimiento especial y uacutenico para crear una nueva institucioacuten de educacioacuten superior sin existir razones suficientes que lo justifiquen En cambio indica se pone en riesgo el servicio puacuteblico de educacioacuten de la poblacioacuten que se inscriba en la pretendida Institucioacuten en el caso de que esta no sea viable teacutecnica financiera y juriacutedicamente A juicio de la Corte este
48 Tambieacuten al analizar si el Congreso de la Repuacuteblica ha desconocido la regla de iniciativa gubernamental en materia de gasto puacuteblico la Corte ha considerado que las normas en cuestioacuten deben prever una orden inequiacutevoca dotada de caraacutecter imperativo para que se entienda que se han dispuesto en efecto gastos puacuteblicos En este sentido ha clarificado que cuando el Legislador confiere solamente por ejemplo autorizaciones facultades o potestades al Gobierno en materia presupuestal no se configura dicho supuesto Cfr las sentencias C-373 de 2010 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-197 de 200 l MP Rodrigo Escobar Gil y C-360 de 1996 MP Eduardo Cifuentes Muftoz reiteradas en la Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado
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argumento del Gobierno no cuenta con asidero pues parte de una interpretacioacuten que no se desprende de la regulacioacuten censurada
31 De conformidad con los artiacuteculo 57 a 61 de la Ley 30 de 1992 la creacioacuten de universidades estatales u oficiales corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Entre otras reglas el proyecto de creacioacuten debe acompantildearse por parte del Gobierno de un estudio de factibilidad socio econoacutemica aprobado por el Ministro de Educacioacuten Nacional previo concepto favorable del Consejo Nacional de Educacioacuten Superior (CES U) en el que se debe demostrar que la nueva institucioacuten dispondraacute de personal docente idoacuteneo con la dedicacioacuten especiacutefica necesaria organizacioacuten acadeacutemica y administrativa adecuadas recursos fiacutesicos y financieros suficientes de tal manera que tanto el nacimiento de la institucioacuten como el de los programas que proyecta ofrecer garanticen la calidad acadeacutemica
De igual forma previa creacioacuten de universidades estatales u oficiales o de seccionales y demaacutes instituciones de Educacioacuten Superior estatales u oficiales la Nacioacuten se entiende con intervencioacuten del Ministerio de Hacienda deberaacute celebrar un convenio con la entidad territorial respectiva en el que se establezca el monto de los aportes permanentes de una y otra convenio que formaraacute parte del estudio de factibilidad requerido (Art 59 de la Ley 30 de 1992)
32 En el asunto que se analiza como se ha reiterado el Proyecto de Ley no crea auacuten una universidad puacuteblica en el Departamento de Casanare pese a que instrumentalmente sirva a los fines de clarificar su reacutegimen legal El Proyecto autoriza a la Asamblea del Departamento a iniciativa del Gobernador a transformar la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico de modo que pueda adquirir en el futuro caraacutecter oficial Esto no significa que se habilite a crear un nuevo centro estatal de educacioacuten superior Sin embargo en la medida en que eventualmente se produciraacute su completa transformacioacuten y su vinculacioacuten al Ministerio de Educacioacuten Nacional en lo relativo a las poliacuteticas y la planeacioacuten del sector educativo (Art 57 de la Ley 30 de 1992) aplicaraacuten de manera ordinaria las normas para el surgimiento de este tipo de entes estatales De igual forma debido a que el cambio de naturaleza juriacutedica de la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano equivale a la aparicioacuten de un nuevo ente en el sistema de educacioacuten superior puacuteblico su oficializacioacuten deberaacute llevarse a cabo con el cumplimiento de todas las normas de la Ley 30 de 1992 y en especial de los artiacuteculos 57 y siguientes sobre la creacioacuten de universidades y demaacutes instituciones de educacioacuten superior de caraacutecter estatal u oficial
Con todo en este caso el Proyecto de Ley solo establece una habilitacioacuten legal a la Asamblea del Departamento de Casanare para que una institucioacuten educativa que funciona en la actualidad como una entidad privada adquiera caraacutecter puacuteblico lo cual no altera ni modifica de ninguna manera las reglas ordinarias previstas en la Ley 30 de 1992 que deberaacute cumplir la Asamblea de la entidad territorial al hacer uso de la referida autorizacioacuten En consecuencia dado que la presunta violacioacuten al derecho a la igualdad se plantea en el escenario de la supuesta creacioacuten de una universidad puacuteblica mediante un procedimiento diferente creacioacuten que el Proyecto de Ley directamente no realiza la acusacioacuten carece de fundamento Como consecuencia la correspondiente objecioacuten tampoco resulta fundada
33 En este orden de ideas la Corte encuentra que ninguna de las objeciones gubernamentales formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano es fundada y asiacute lo declararaacute en la parte resolutiva de esta decisioacuten
111 DECISIOacuteN
En meacuterito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional mandato de la Constitucioacuten
en nombre del Pueblo y por
RESUELVE
Primero- LEVANTAR la suspensioacuten de teacuterminos decretada dentro del presente proceso
Segundo- DECLARAR INFUNDADAS las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano
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Notifiquese comuniacutequese publiacutequese cuacutemplase y archiacutevese el expediente
ALEJANDRO LINARES CANTILLO Presidente
Con aclaracioacuten de voto
CARLOS BERNAL PULIDO Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEacuteREZ Magistrado
ANTONIO JOSEacute LIZARAZO OCAMPO Magistrado
Ausente en comisioacuten
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrada
JOSEacute FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado
ALBERTO ROJAS RIacuteOS Magistrado
MARTHA VICTORIA SAacuteCHICA MEacuteNDEZ Secretaria General
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presupuestal de las iniciativas de leyes ordenanzas o acuerdos y contribuir a asegurar la correspondiente sostenibilidad fiscaL
29 En el presente caso la Corte encuentra infundada la objecioacuten gubernamental basada en la circunstancia de no haberse puesto de manifiesto el supuesto impacto fiscal y los recursos para solventar los gastos de las normas que se pretenden crear mediante el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano A juicio de la Sala es evidente que no se configura el supuesto de hecho que genera la obligacioacuten del artiacuteculo 7deg de la Ley 819 de 2003 pues de acuerdo con este precepto el deber de hacer expliacutecitos los costos fiscales y la fuente de ingreso adicional generada para su financiamiento opera en aquellos eventos en los cuales el proyecto de ley ordenanza o acuerdo ordene gastos u otorgue beneficios tributarios
Como se indicoacute mediante el Proyecto que se analiza se pretende de manera general establecer la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano Con esta finalidad el artiacuteculo 10 de la propuesta preveacute que el objeto de las normas es otorgar las herramientas al Ministerio de Educacioacuten Nacional al Departamento de Casanare y a la Asamblea de la entidad territorial para transformar la naturaleza caraacutecter acadeacutemico y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten A su vez el artiacuteculo 2 autoriza a iniciativa del Gobernador del Departamento de Casanare a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del departamento a Unitroacutepico (Art 2)
En este orden de ideas es claro que el Proyecto de Ley objetado no lleva a cabo por siacute mismo la oficializacioacuten de Unitroacutepico sino que autoriza al Departamento del Casanare a iniciativa del Gobernador a efectuarla En otros teacuterminos el Proyecto de Ley mediante el contenido de sus normas no constituye transforma ni otorga caraacutecter puacuteblico al Centro Educativo en mencioacuten De hecho por siacute solo no resuelve la incertidumbre acerca de la naturaleza juriacutedica y reacutegimen aplicable de la Universidad a la que atraacutes se hizo referencia Conforme se subrayoacute con el propoacutesito de clarificar estos aspectos el Legislador optoacute por autorizar al oacutergano de representacioacuten popular del Departamento de Casanare a iniciativa del Gobernador para que lleve a cabo la oficializacioacuten de la entidad
De esta manera las normas objetadas no son constitutivas ni regulatorias pues no crean una medida ni tampoco establecen una obligacioacuten de contenido presupuestal sino que solamente confieren un permiso en el sentido indicado a la Asamblea Departamental de la referida entidad territorial Como consecuencia es claro que el Proyecto de Ley objetado no ordena gasto ni otorga beneficio tributario alguno Los eventuales gastos se generariacutean al momento en que se haga uso de la potestad establecida por el Proyecto Ley y solo si en efecto se emplea como lo ponen de presente dos de los intervinientes Correlativamente en este supuesto de evidenciarse que la futura ordenanza departamental preveacute especiacuteficas obligaciones de contenido presupuestal deberaacute darse cumplimiento al artiacuteculo 70 de la Ley 819 de 2003 que contempla no solo los casos de proyectos de ley sino tambieacuten de ordenanza y acuerdo como aquellos cuyos futuros efectos fiscales y su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo (en este caso del Departamento) deben ser puestos de manifiesto en el respectivo proyecto de regulacioacuten
Por lo tanto en la medida en que ninguna de las normas que componen la iniciativa legislativa impacta fiscalmente o crea la necesidad de emplear recursos puacutebicos no existiacutea la obligacioacuten de hacer expliacutecitos los supuestos costos del Proyecto de Ley y las fuentes para su financiacioacuten48bull
434 La objecioacuten por violacioacuten al principio de igualdad es infundada
30 Por uacuteltimo el Gobierno nacional afirma que se quebranta el derecho a la igualdad en razoacuten de que se establece un trato diferente un procedimiento especial y uacutenico para crear una nueva institucioacuten de educacioacuten superior sin existir razones suficientes que lo justifiquen En cambio indica se pone en riesgo el servicio puacuteblico de educacioacuten de la poblacioacuten que se inscriba en la pretendida Institucioacuten en el caso de que esta no sea viable teacutecnica financiera y juriacutedicamente A juicio de la Corte este
48 Tambieacuten al analizar si el Congreso de la Repuacuteblica ha desconocido la regla de iniciativa gubernamental en materia de gasto puacuteblico la Corte ha considerado que las normas en cuestioacuten deben prever una orden inequiacutevoca dotada de caraacutecter imperativo para que se entienda que se han dispuesto en efecto gastos puacuteblicos En este sentido ha clarificado que cuando el Legislador confiere solamente por ejemplo autorizaciones facultades o potestades al Gobierno en materia presupuestal no se configura dicho supuesto Cfr las sentencias C-373 de 2010 MP Mariacutea Victoria Calle Correa C-197 de 200 l MP Rodrigo Escobar Gil y C-360 de 1996 MP Eduardo Cifuentes Muftoz reiteradas en la Sentencia C-755 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado
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argumento del Gobierno no cuenta con asidero pues parte de una interpretacioacuten que no se desprende de la regulacioacuten censurada
31 De conformidad con los artiacuteculo 57 a 61 de la Ley 30 de 1992 la creacioacuten de universidades estatales u oficiales corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Entre otras reglas el proyecto de creacioacuten debe acompantildearse por parte del Gobierno de un estudio de factibilidad socio econoacutemica aprobado por el Ministro de Educacioacuten Nacional previo concepto favorable del Consejo Nacional de Educacioacuten Superior (CES U) en el que se debe demostrar que la nueva institucioacuten dispondraacute de personal docente idoacuteneo con la dedicacioacuten especiacutefica necesaria organizacioacuten acadeacutemica y administrativa adecuadas recursos fiacutesicos y financieros suficientes de tal manera que tanto el nacimiento de la institucioacuten como el de los programas que proyecta ofrecer garanticen la calidad acadeacutemica
De igual forma previa creacioacuten de universidades estatales u oficiales o de seccionales y demaacutes instituciones de Educacioacuten Superior estatales u oficiales la Nacioacuten se entiende con intervencioacuten del Ministerio de Hacienda deberaacute celebrar un convenio con la entidad territorial respectiva en el que se establezca el monto de los aportes permanentes de una y otra convenio que formaraacute parte del estudio de factibilidad requerido (Art 59 de la Ley 30 de 1992)
32 En el asunto que se analiza como se ha reiterado el Proyecto de Ley no crea auacuten una universidad puacuteblica en el Departamento de Casanare pese a que instrumentalmente sirva a los fines de clarificar su reacutegimen legal El Proyecto autoriza a la Asamblea del Departamento a iniciativa del Gobernador a transformar la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico de modo que pueda adquirir en el futuro caraacutecter oficial Esto no significa que se habilite a crear un nuevo centro estatal de educacioacuten superior Sin embargo en la medida en que eventualmente se produciraacute su completa transformacioacuten y su vinculacioacuten al Ministerio de Educacioacuten Nacional en lo relativo a las poliacuteticas y la planeacioacuten del sector educativo (Art 57 de la Ley 30 de 1992) aplicaraacuten de manera ordinaria las normas para el surgimiento de este tipo de entes estatales De igual forma debido a que el cambio de naturaleza juriacutedica de la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano equivale a la aparicioacuten de un nuevo ente en el sistema de educacioacuten superior puacuteblico su oficializacioacuten deberaacute llevarse a cabo con el cumplimiento de todas las normas de la Ley 30 de 1992 y en especial de los artiacuteculos 57 y siguientes sobre la creacioacuten de universidades y demaacutes instituciones de educacioacuten superior de caraacutecter estatal u oficial
Con todo en este caso el Proyecto de Ley solo establece una habilitacioacuten legal a la Asamblea del Departamento de Casanare para que una institucioacuten educativa que funciona en la actualidad como una entidad privada adquiera caraacutecter puacuteblico lo cual no altera ni modifica de ninguna manera las reglas ordinarias previstas en la Ley 30 de 1992 que deberaacute cumplir la Asamblea de la entidad territorial al hacer uso de la referida autorizacioacuten En consecuencia dado que la presunta violacioacuten al derecho a la igualdad se plantea en el escenario de la supuesta creacioacuten de una universidad puacuteblica mediante un procedimiento diferente creacioacuten que el Proyecto de Ley directamente no realiza la acusacioacuten carece de fundamento Como consecuencia la correspondiente objecioacuten tampoco resulta fundada
33 En este orden de ideas la Corte encuentra que ninguna de las objeciones gubernamentales formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano es fundada y asiacute lo declararaacute en la parte resolutiva de esta decisioacuten
111 DECISIOacuteN
En meacuterito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional mandato de la Constitucioacuten
en nombre del Pueblo y por
RESUELVE
Primero- LEVANTAR la suspensioacuten de teacuterminos decretada dentro del presente proceso
Segundo- DECLARAR INFUNDADAS las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano
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Notifiquese comuniacutequese publiacutequese cuacutemplase y archiacutevese el expediente
ALEJANDRO LINARES CANTILLO Presidente
Con aclaracioacuten de voto
CARLOS BERNAL PULIDO Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEacuteREZ Magistrado
ANTONIO JOSEacute LIZARAZO OCAMPO Magistrado
Ausente en comisioacuten
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrada
JOSEacute FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado
ALBERTO ROJAS RIacuteOS Magistrado
MARTHA VICTORIA SAacuteCHICA MEacuteNDEZ Secretaria General
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argumento del Gobierno no cuenta con asidero pues parte de una interpretacioacuten que no se desprende de la regulacioacuten censurada
31 De conformidad con los artiacuteculo 57 a 61 de la Ley 30 de 1992 la creacioacuten de universidades estatales u oficiales corresponde al Congreso Nacional a las Asambleas Departamentales a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales Entre otras reglas el proyecto de creacioacuten debe acompantildearse por parte del Gobierno de un estudio de factibilidad socio econoacutemica aprobado por el Ministro de Educacioacuten Nacional previo concepto favorable del Consejo Nacional de Educacioacuten Superior (CES U) en el que se debe demostrar que la nueva institucioacuten dispondraacute de personal docente idoacuteneo con la dedicacioacuten especiacutefica necesaria organizacioacuten acadeacutemica y administrativa adecuadas recursos fiacutesicos y financieros suficientes de tal manera que tanto el nacimiento de la institucioacuten como el de los programas que proyecta ofrecer garanticen la calidad acadeacutemica
De igual forma previa creacioacuten de universidades estatales u oficiales o de seccionales y demaacutes instituciones de Educacioacuten Superior estatales u oficiales la Nacioacuten se entiende con intervencioacuten del Ministerio de Hacienda deberaacute celebrar un convenio con la entidad territorial respectiva en el que se establezca el monto de los aportes permanentes de una y otra convenio que formaraacute parte del estudio de factibilidad requerido (Art 59 de la Ley 30 de 1992)
32 En el asunto que se analiza como se ha reiterado el Proyecto de Ley no crea auacuten una universidad puacuteblica en el Departamento de Casanare pese a que instrumentalmente sirva a los fines de clarificar su reacutegimen legal El Proyecto autoriza a la Asamblea del Departamento a iniciativa del Gobernador a transformar la naturaleza juriacutedica de Unitroacutepico de modo que pueda adquirir en el futuro caraacutecter oficial Esto no significa que se habilite a crear un nuevo centro estatal de educacioacuten superior Sin embargo en la medida en que eventualmente se produciraacute su completa transformacioacuten y su vinculacioacuten al Ministerio de Educacioacuten Nacional en lo relativo a las poliacuteticas y la planeacioacuten del sector educativo (Art 57 de la Ley 30 de 1992) aplicaraacuten de manera ordinaria las normas para el surgimiento de este tipo de entes estatales De igual forma debido a que el cambio de naturaleza juriacutedica de la Fundacioacuten Universitaria del Troacutepico Americano equivale a la aparicioacuten de un nuevo ente en el sistema de educacioacuten superior puacuteblico su oficializacioacuten deberaacute llevarse a cabo con el cumplimiento de todas las normas de la Ley 30 de 1992 y en especial de los artiacuteculos 57 y siguientes sobre la creacioacuten de universidades y demaacutes instituciones de educacioacuten superior de caraacutecter estatal u oficial
Con todo en este caso el Proyecto de Ley solo establece una habilitacioacuten legal a la Asamblea del Departamento de Casanare para que una institucioacuten educativa que funciona en la actualidad como una entidad privada adquiera caraacutecter puacuteblico lo cual no altera ni modifica de ninguna manera las reglas ordinarias previstas en la Ley 30 de 1992 que deberaacute cumplir la Asamblea de la entidad territorial al hacer uso de la referida autorizacioacuten En consecuencia dado que la presunta violacioacuten al derecho a la igualdad se plantea en el escenario de la supuesta creacioacuten de una universidad puacuteblica mediante un procedimiento diferente creacioacuten que el Proyecto de Ley directamente no realiza la acusacioacuten carece de fundamento Como consecuencia la correspondiente objecioacuten tampoco resulta fundada
33 En este orden de ideas la Corte encuentra que ninguna de las objeciones gubernamentales formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano es fundada y asiacute lo declararaacute en la parte resolutiva de esta decisioacuten
111 DECISIOacuteN
En meacuterito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional mandato de la Constitucioacuten
en nombre del Pueblo y por
RESUELVE
Primero- LEVANTAR la suspensioacuten de teacuterminos decretada dentro del presente proceso
Segundo- DECLARAR INFUNDADAS las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Caacutemara por medio del cual se establece la naturaleza y reacutegimen juriacutedico de la Fundacioacuten Universitaria Internacional del Troacutepico Americano
~O
11
Notifiquese comuniacutequese publiacutequese cuacutemplase y archiacutevese el expediente
ALEJANDRO LINARES CANTILLO Presidente
Con aclaracioacuten de voto
CARLOS BERNAL PULIDO Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEacuteREZ Magistrado
ANTONIO JOSEacute LIZARAZO OCAMPO Magistrado
Ausente en comisioacuten
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrada
JOSEacute FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado
ALBERTO ROJAS RIacuteOS Magistrado
MARTHA VICTORIA SAacuteCHICA MEacuteNDEZ Secretaria General
Notifiquese comuniacutequese publiacutequese cuacutemplase y archiacutevese el expediente
ALEJANDRO LINARES CANTILLO Presidente
Con aclaracioacuten de voto
CARLOS BERNAL PULIDO Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEacuteREZ Magistrado
ANTONIO JOSEacute LIZARAZO OCAMPO Magistrado
Ausente en comisioacuten
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrada
JOSEacute FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado
ALBERTO ROJAS RIacuteOS Magistrado
MARTHA VICTORIA SAacuteCHICA MEacuteNDEZ Secretaria General