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LAS RELACIONESINTERGUBERNAMENTALES

EN EL ESTADO AUTONÓMICO

MARÍA JESÚS GARCÍA MORALESJOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS

XAVIER ARBÓS MARÍN

FORO11LA ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL ESTADO

MARÍA JESÚS GARCÍA MORALESProfesora Titular de Derecho Constitucionalde la Universidad Autónoma de Barcelona.

JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOSCatedrático de Derecho Constitucionalde la Universidad de Extremadura.

XAVIER ARBÓS MARÍN Catedrático de Derecho Constitucionalde la Universidad de Girona.

FORO11LA ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL ESTADO

“¿Por qué el desarrollo actual delas relacionesintergubernamentales es, o puedeestar siendo, un problema ennuestro sistema? (...) Por un lado,se ha llegado a un nivel decolaboración entre el Estado y lasCCAA muy notable, donde el temaradica en cómo mejorar lo quehay. En segundo término, hay unaacusada precariedad de esasrelaciones entre CCAA, donde elproblema reside en cómofomentar un tipo de relación queapenas se produce. Y, en tercerlugar, es preciso contar ahora conla Conferencia de Presidentes,cuya irrupción plantea problemassobre su consolidación, sobre suconfiguración, así como sobre suincidencia en el escenariocooperativo existente.”

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María Jesús García Morales

José Antonio Montilla Martos

Xavier Arbós Marín



CENTRO DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y CONSTITUCIONALES

Madrid, 2006

© CENTRO DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y CONSTITUCIONALES

NIPO: 005-06-007-2ISBN: 84-259-1345-4Depósito legal: M. 44.324-2006

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ÍNDICE

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Página

Las relaciones intergubernamentales en el Estado Autonómico:estado de la cuestión y problemas pendientes

por MARÍA JESÚS GARCÍA MORALES ............................................. 9III. Introducción .................................................................. 9III. El desarrollo de la colaboración vertical, ... .................... 11

1. De la aparición espontánea a la institucionalización ........ 112. El desarrollo multilateral y bilateral ............................... 173. La sectorialización de los procesos cooperativos ............ 254. La “opacidad” de la colaboración vertical ..................... 28

III. ..., la precaria colaboración horizontal, .......................... 321. Una crónica de oportunidades perdidas ......................... 332. Escasa predisposición a colaborar sin la presencia del Es-

tado .......................................................................... 363. Una articulación jurídica deficiente ............................... 414. La generalización de instrumentos más informales .......... 44

IV. ...Y la aparición de la Conferencia de Presidentes ........ 481. ¿Por qué una Conferencia de Presidentes? ..................... 492. ¿Para qué una Conferencia de Presidentes? ................... 533. ¿Regulación o no regulación? ....................................... 564. Factores de éxito y puntos problemáticos ...................... 61

IV. Consideraciones finales .................................................. 66

El marco normativo de las relaciones intergubernamentalespor JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS .......................................... 73

1. Los convenios de colaboración ..................................... 77a) Los convenios verticales de colaboración entre el Esta-

do y las CCAA ........................................................ 78b) Convenios horizontales de colaboración entre CCAA ... 84

2. Las conferencias sectoriales ........................................ 893. La Conferencia de Presidentes ..................................... 92

ÍNDICE

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ÍNDICE

Página

Relaciones intergubernamentales: estado de la cuestión,cuestión de Estado

por XAVIER ARBÓS MARÍN .......................................................... 1031. Introducción ................................................................... 1032. La configuración del Estado Autonómico y las relaciones

intergubernamentales ...................................................... 1043. La orientación vertical y bilateral de las relaciones intergu-

bernamentales ................................................................. 1074. La regulación de las relaciones intergubernamentales ..... 1115. Una cuestión de Estado ................................................. 115

MARÍA JESÚS GARCÍA MORALES LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES EN EL ESTADO AUTONÓMICO

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Las relaciones intergubernamentalesen el Estado Autonómico: estado

de la cuestión y problemas pendientes*

María Jesús García MoralesProfesora Titular de Derecho Constitucional

Universidad Autónoma de Barcelona

I. INTRODUCCIÓN

Las relaciones intergubernamentales son una pieza importanteen cualquier Estado políticamente descentralizado, porque sirvenpara articular un ejercicio concertado de las competencias entre losdistintos centros de poder que permite resolver problemas con uncreciente alcance supraterritorial o que precisan un enfoque global.Sin embargo, existe una idea bastante generalizada de que dichasrelaciones no siempre funcionan bien en el Estado autonómico. Dehecho, el impulso y la mejora de la colaboración es un tema recu-rrente en nuestro sistema que se ha ido planteando en distintos

* Este trabajo es una versión ampliada y revisada de la ponencia que sepresentó en la Jornada sobre la Reforma de la estructura territorial del Estado,organizada por el CEPC y la Fundación Manuel Giménez Abad, en mayo de2006. En la versión final se han tenido en cuenta las opiniones del debatesurgido en la reunión, especialmente las intervenciones de los Profesores X.Arbós, J. A. Montilla, M. Contreras, C. Closa, C. Colino, S. Parrado y J. Tudela,así como del Director General de Cooperación Autonómica del MAP, Sr. J. MªVidal Beltrán.

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LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES EN EL ESTADO AUTONÓMICO MARÍA JESÚS GARCÍA MORALES

momentos. La importancia del elemento cooperativo apareció ya enla Ley del Proceso Autonómico en 1983. Más tarde, se abordó enlos II Acuerdos Autonómicos de 1992, cuyo contenido se reflejó enla regulación vigente de las relaciones de colaboración en la Ley 30/1992, Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas ydel Procedimiento Administrativo Común. En 2001, hubo un anun-cio de una Ley General de Cooperación Autonómica que no crista-lizó. Nuevamente, el actual Presidente del Ejecutivo ha manifesta-do —así consta en el Debate en el Senado sobre el Estado de lasAutonomías de 2005— que el impulso de las relaciones intergu-bernamentales constituye uno de los retos de la política autonómicade su Gobierno e, incluso, ha propuesto que éste sea uno de lostemas a tratar en la tercera Conferencia de Presidentes.

Más allá de esa idea de que «algo» no funciona, ¿por qué el de-sarrollo actual de las relaciones intergubernamentales es, o puedeestar siendo, un problema en nuestro sistema? ¿dónde están y cuá-les pueden ser esos déficits? En este foro de debate voy a plantearalgunas cuestiones que pueden ser problemáticas para el desarrolloactual de la cooperación en nuestro sistema. Me gustaría subrayarque esta valoración tiene en muchos aspectos un carácter circuns-tancial. Y es que se sabe mucho de las normas que regulan la cola-boración, pero muy poco de la aplicación de dichas normas, y, me-nos aún, sobre la realidad cooperativa. En la mayoría de los casos,ese conocimiento corresponde a miembros de los Gobiernos y a al-tos funcionarios del Estado y de las CCAA. Por ello, utilizando unaexpresión del Profesor Arbós, valorar el desarrollo de las relacionesintergubernamentales es comparable a calibrar la magnitud de uniceberg: hay una parte que se puede ver, hay una parte «visible» dela cooperación, pero no se sabe cuál es la extensión de la parte«sumergida», porque no se conocen muchos extremos.

Tras más de veinticinco años de funcionamiento del Estado au-tonómico, las relaciones de colaboración se caracterizan por unasnotas constantes que han ido configurando un peculiar desarrollode las mismas en nuestro sistema. En ese panorama, hay tres diná-micas muy distintas, parcialmente entrelazadas, que plantean pro-


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blemas también diversos. Por un lado, se ha llegado a un nivel decolaboración vertical (Estado-CCAA) que puede calificarse —enlíneas generales— como muy notable y donde el tema radica encómo mejorar lo que hay. En segundo término, hay una acusadaprecariedad de esas mismas relaciones en su dimensión horizontal(entre CCAA), de forma que el problema radica ahí en cómo fo-mentar un tipo de relación que no se produce, o se produce muypoco. Y, en tercer lugar, en ese escenario, es preciso contar ahoracon la aparición de la Conferencia de Presidentes, porque, a dife-rencia de lo que suele ser habitual en los países de nuestro entor-no, el desarrollo de las relaciones cooperativas en el Estado autonó-mico se ha producido sin la existencia durante todo este tiempo deun órgano de ese estilo. Por ello, la irrupción de dicha Conferenciahace dos años plantea problemas sobre su propia consolidación,sobre su configuración, así como sobre cuál puede ser su incidenciaen el escenario cooperativo existente.

II. EL DESARROLLO DE LA COLABORACIÓN VERTICAL,...

En nuestro país, las relaciones de colaboración se formalizanmayoritariamente —y a veces casi exclusivamente— a escala verti-cal. Se trata una tendencia —de la que se ha hablado mucho—que se ha consolidado hasta el punto de que constituye un rasgocaracterístico del sistema español, frente a la mayoría de paísespolíticamente descentralizados del entorno europeo, donde la cola-boración horizontal —entre nosotros casi inexistente— es no sólomuy habitual, sino que se percibe como algo natural.

1. DE LA APARICIÓN ESPONTÁNEA A LA INSTITUCIONALIZACIÓN

Esa colaboración entre el Estado y las CCAA empezó a desarro-llarse de forma espontánea desde el inicio del funcionamiento delEstado autonómico, de maneras muy distintas, y estrechamente li-

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gada al proceso de traspasos. La Constitución, como es sabido, nocontempló este tipo de relaciones, salvo en el caso de los conveniosentre CCAA, seguramente porque la preocupación en aquel momen-to era diseñar relaciones competenciales —los espacios de acciónde cada instancia—, no regular las relaciones no competenciales,como son las de colaboración, que inciden en el ejercicio de lascompetencias. La articulación jurídica de las relaciones de coopera-ción vertical se produce de forma progresiva hasta la aprobación dela norma de referencia en este ámbito, la Ley 30/1992, Ley deRégimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedi-miento Administrativo Común. El carácter espontáneo con el queaparecen las relaciones de colaboración es una constante que seaprecia en todos los países de nuestro entorno. Éstas no surgencomo fruto de un plan preconcebido, sino más bien como resultadode las necesidades de funcionamiento de cada estructura. Es asícomo se han ido generando prácticas que, en la medida en que sevan mostrando útiles, se implantan, y, en la mayor parte de las oca-siones, acaban siendo reguladas jurídicamente. Con ello se preten-de, sujetar al Derecho las relaciones cooperativas entre las diferen-tes instancias, dar un mínimo de seguridad, evitar un desarrollodesordenado, mejorar la calidad técnica de los instrumentos coope-rativos, y, también, dar una nueva dimensión a la colaboración.

¿Qué representa la Ley 30/1992 en materia de relaciones entreel Estado y las CCAA? Esta ley no es la primera norma que abor-da el tema. Algunos instrumentos estaban previstos ya en la Leydel Proceso Autonómico (lo que quedó del maltrecho proyecto deLOAPA), algo que probablemente provocó reticencias, poca con-fianza en las técnicas cooperativas, e incluso una determinada per-cepción de la colaboración vertical como forma de mantener cuotasde influencia del Estado en esferas autonómicas, en lugar de ver suauténtico potencial como vía de participación de las CCAA con elEstado en decisiones generales. La Ley 30/1992 sí representa elprimer intento de ordenar con carácter general una serie de instru-mentos que se estaban desarrollando sin ninguna previsión, y —enla línea de los II Acuerdos Autonómicos—, representa también un


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impulso de la colaboración multilateral, y, con ello, de instrumentosconjuntos de participación entre el Estado y todas las CCAA. Tantola Ley 30/1992, como su reforma por la Ley 4/1999, no introdu-cen propiamente novedades, sino que recogen prácticas que ya ve-nían produciéndose. En el 2001 el entonces Ministro de Adminis-traciones Públicas, Jesús Posada, del Gobierno de Aznar, anunció lapresentación de un Anteproyecto de Ley General de CooperaciónAutonómica para la sistematización y la mejora de los mecanismosde la colaboración, así como la creación de otros nuevos, pero dichapropuesta no llegó a concretizarse.

La Ley 30/1992, con las modificaciones introducidas en 1999,es, pues, el marco básico de la colaboración en nuestro ordena-miento. Dicha norma recoge los principios que deben presidir lasrelaciones entre Administraciones, y concreciones del principio decolaboración, que el Tribunal Constitucional ha declarado inherentea nuestro sistema (entre otras, STC 18/1982). Más allá de ello, laley dispensa un tratamiento instrumental a las relaciones de cola-boración, esto es, se centra en las técnicas a través de las cuales sepuede dar cauce a la misma. No se trata de un numerus claususde mecanismos cooperativos, sino de dar reconocimiento a los máshabituales, respecto a los cuales se diseña un marco normativomínimo.

Entre ellos, las Conferencias Sectoriales se prevén como meca-nismos de relación multilateral en un ámbito concreto. Son el ins-trumento de colaboración básico entre el Estado y las CCAA, aun-que su valoración es muy desigual entre ellas. En ausencia de unaConferencia de Presidentes, estos órganos —aquellos que funcio-nan— han sido un motor de la cooperación, pues en su seno seaprueban Planes conjuntos, se acuerdan los criterios de distribu-ción de recursos estatales a las CCAA, o se promueven convenios decolaboración. En la actualidad, existen unas treinta ConferenciasSectoriales donde acuden el Ministro y los Consejeros del ramo,que disponen normalmente de reglamentos de régimen interno don-de se prevén extremos relativos a su organización y funcionamiento.La mayoría de Conferencias Sectoriales disponen también de órga-

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nos de apoyo, de configuración diversa, que constituyen una piezamuy importante para la preparación de sus reuniones. Junto a estasConferencias multilaterales, las Comisiones Bilaterales de Coopera-ción, se prevén para abordar cuestiones de índole diversa entre elEstado y una Comunidad. La mayoría de ellas tienen normas defuncionamiento. En ambos casos, resulta difícil evaluar la prácticade estos órganos, más allá de los Informes que elabora el MAP, yaque su práctica es conocida sólo por los responsables más próximos.

Los Convenios son el instrumento más usado para formalizar lasrelaciones entre el Estado y las CCAA. Según datos del MAP, desde1981 hasta el 2004 hay registrados más de 8000 convenios verti-cales. De hecho, últimamente, se firman más de 500 por año en lamayoría de las ocasiones de forma bilateral, aunque se trate dedesarrollar una acción idéntica. Este instrumento se está utilizandosobre todo para transferir recursos del Estado a las CCAA, normal-mente para completar la financiación de éstas. Los convenios estánpresenten en la casi totalidad de ámbitos de las políticas públicas.Es difícil encontrar sectores donde no haya convenios desde ámbi-tos clásicos, como servicios sociales, hasta campos emergentes comoinvestigación con células madre o Sociedad de la información. Setrata también de la técnica de la que más sabemos —o mejor di-cho, la técnica de la que más podemos saber—, porque los conve-nios deben publicarse en los boletines oficiales. Son el instrumentocooperativo más regulado tanto por la normativa estatal, como porel desarrollo que de la misma han hecho la gran mayoría de lasCCAA. Cuando se produce la regulación de esta técnica, los conve-nios son ya un instrumento totalmente implantado en las relacionesentre el Estado y las CCAA. Se trata de una regulación que preten-de clarificar, sistematizar o dar pautas comunes de actuación nece-sarias muchas veces en atención al volumen cuantitativo de eseinstrumento. Por ejemplo, ante la diversidad de actuaciones que sevenían acordando a través de convenios verticales, se ha tenido quedistinguir entre Protocolos Generales (pautas de orientación políticao la fijación de un marco general de actuación a concretar en unmomento posterior) y Convenios de colaboración (pactos con com-


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promisos perfectamente determinados susceptibles de ser exigidos).Asimismo, se ha regulado el contenido mínimo de un convenio, elprocedimiento interno antes de su firma, el órgano competente parala suscripción, la llevanza de Registros de convenios en las CCAA, e,incluso, excepcionalmente, la intervención de los Parlamentos en suproceso de celebración). En muchos casos, tales requisitos no secumplen (así, en la Comunidad Valenciana y Navarra, los conveniosverticales deben pasar por el Parlamento autonómico, porque asíestá previsto estatutariamente, sin embargo ello no ha sucedido enalgunos casos en Navarra y tampoco se produce en la casi totalidadde convenios que firma la Comunidad Valenciana con el Estado).Ello conlleva la potencial nulidad de muchísimos convenios vertica-les y, por tanto, la posibilidad de impugnación sobre todo en elcaso de terceros afectados, aunque no es algo habitual.

Los Planes y Programas conjuntos son otro instrumento que hasurgido de forma informal, se ha ido implantado en las relacionesde colaboración y, como consecuencia de ello, se ha incluido en laLey 30/1992 tras su reforma en 1999. Este tipo de instrumentosirve para articular una acción global sobre un sector donde se pro-duce una especial interrelación competencial, así como la financia-ción de la misma, ya que a través del Plan se fijan objetivos y, so-bre todo, las aportaciones de las partes. Se trata de un instrumentopoco regulado, sobre cuyo funcionamiento se sabe también relativa-mente poco. Son una pieza cooperativa especialmente implantadaen algunos sectores de importancia estratégica (entre ellos, el Plande Calidad de Turismo, el Plan de Vivienda, el Programa Nacionalde Regadíos, el Programa de Energías Renovables). Los Planes sonaprobados por las Conferencias Sectoriales, que se encargan tam-bién de su seguimiento, pero no se conoce de forma precisa el gra-do de participación que tienen las CCAA en la elaboración delPlan, esto es, qué capacidad de influencia tienen en la determina-ción de los contenidos, o, si, por el contrario, el Plan se presentapor el Estado al estilo de un contrato de adhesión que las CCAA selimitan a ratificar. Se trata de un aspecto fundamental porque lagran ventaja que ofrece la colaboración es la de ser una vía de inte-

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gración y participación de los entes territoriales en decisiones gene-rales, algo que sólo puede suceder si éstos tienen capacidad deinfluencia sobre el contenido de lo que se pacta.

Más allá de estos instrumentos, hay una maraña de organizacio-nes personificadas de gestión, organizaciones mixtas participadaspor el Estado y las CCAA, que pueden revestir la forma de Consor-cios (figura contemplada por la Ley 30/1992), o Sociedades públi-cas conjuntas (fórmula recogida, junto con los Consorcios, por lasúltimas reformas de algunas legislaciones autonómicas). La fórmuladel Consorcio está teniendo cierto predicamento. El recurso a estetipo de colaboración orgánica parece creciente. Esta figura sirvepara articular acciones cada vez más relevantes vinculadas muchasveces al ámbito cultural y donde está presente también un impor-tante componente sobre financiación o cofinanciación de actuacio-nes conjuntas (por ejemplo, cabe mencionar el Consorcio para laconmemoración del IV Centenario del Quijote, el relativo al Plan deRehabilitación y Equipamiento de Teatros de Madrid, o el InstitutoEuropeo del Mediterráneo). También el funcionamiento real de es-tas organizaciones personificadas, e incluso su propia creación (so-bre todo, en el caso de Sociedades públicas conjuntas), resulta enla mayoría de las ocasiones muy poco o nada conocido1.

1 Una perspectiva general de los instrumentos de colaboración y suregulación en el Estado autonómico vid. en E. AJA, El Estado autonómico.Federalismo y Hechos diferenciales, Alianza Editorial, 2ª ed., Madrid, 2003,pp. 210-238; E. ALBERTÍ, «Relaciones entre Administraciones Públicas», enJ. LEGUINA VILLA y M. SÁNCHEZ MORÓN, Comentarios a la Ley 30/1992, de 26 denoviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y delProcedimiento Administrativo Común, Tecnos, Madrid, 1993, pp. 41-50;J. TAJADURA, El principio de cooperación en el Estado autonómico, Comares,2ª ed., Granada, 2000; G. CÁMARA VILLAR, «El principio y las relaciones decolaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas», Revista deDerecho Constitucional Europeo, núm. 1, 2004, pp. 197-240, así comoA. HERNÁNDEZ LAFUENTE, «Técnicas y fórmulas de cooperación en el Estadoautonómico», en INAP, El funcionamiento del Estado Autónomico, MAP,Madrid, 1996, pp. 481-501. Un seguimiento de la actividad cooperativa enInformes del MAP sobre Convenios de colaboración entre el Estado y las CCAA,


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2. EL DESARROLLO MULTILATERAL Y BILATERAL

La variedad de fórmulas cooperativas, y su progresiva institucio-nalización, es la tendencia habitual en la mayoría de los sistemas.Sin embargo, sí constituye un rasgo privativo del Estado autonómi-co el doble desarrollo de esas relaciones en clave de multilate-ralidad y bilateralidad. Los factores que han contribuido a ese desa-rrollo bilateral han sido ampliamente tratados: el propio proceso deconstrucción del Estado autonómico, con ritmos diversos de accesoa la autonomía, la aparición de las relaciones de colaboración liga-das a un proceso inevitablemente bilateral como el proceso de tras-pasos, el alto nivel de conflictividad en determinados momentos enalgunas CCAA gobernadas por partidos nacionalistas, que ha provo-cado que la colaboración sirviera para resolver conflictos, y el propiosistema de partidos, con una fuerte implantación de partidos nacio-nalistas en algunas CCAA, en particular Cataluña y el País Vasco,pero también en otras. El debate sobre el desarrollo multilateral ybilateral de las relaciones de colaboración en el Estado autonómicose ha vuelto a reabrir con motivo del proceso de reformas esta-tutarias y, en particular, con la regulación de la Comisión Bilateralde Cooperación en el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña.

Sin embargo, ¿cuál es el alcance real de la multilateralidad y delas vías bilaterales en nuestro sistema?

Por lo pronto, la forma de actuación mayoritaria es multilateral.Con todo lo que comporta, o debería comportar, la multilateralidadcomo forma de participación del conjunto en decisiones generales.Las Conferencias Sectoriales, consideradas como el instrumento de

así como Informe sobre las Conferencias Sectoriales y Comisiones Bilaterales deCooperación (normalmente anuales), así como el Informe sobre las Relacionesde Colaboración Estado-Comunidades Autónomas 2004, también del MAP.Asimismo, una valoración de la actividad convencional vertical, en las crónicasanuales sobre «Relaciones de colaboración con las Comunidades Autónomas»del Informe Comunidades Autónomas, Instituto de Derecho Público, Barcelona,a cargo de E. ALBERTÍ (hasta 2000) y M. J. GARCÍA MORALES (desde 2001).

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colaboración más importante y estable, tienen carácter multilateral,al igual que lo tienen los Planes y Programas conjuntos que salende ellas. Ciertamente, el grado de participación de todas las CCAA,y su propia actitud y percepción de la utilidad de estos mecanis-mos, seguramente dista de ser similar entre ellas. Posiblemente, enello ha podido influir la orientación nacionalista de algunos Gobier-nos autonómicos (por ejemplo, el País Vasco registra de forma re-currente los índices más bajos de asistencia a Conferencias Secto-riales, pero sería preciso conocer mejor por qué, en qué casos par-ticipa, en cuáles no, o si ello sucede cuando se territorializan sub-venciones a las CCAA porque, con su sistema de financiación, qui-zás no las necesita). En los convenios verticales, el trato bilateral esmuy reducido, y, más imperceptible es todavía el reflejo de deman-das específicas en clave de diferenciación a través de la actividadconvencional. En esta técnica, hay claramente una multilateralidadencubierta. La mayoría de convenios responden a convenios-tipo,esto es, un mismo texto que se suscribe por la mayoría de lasCCAA, pero no de forma multilateral, sino bilateralmente entre elEstado y una Comunidad. En concreto, cada año entre el 70-90%de los convenios responden aproximadamente a unos 60 convenios-modelo. Se trata de convenios que tienen vocación de implicar avarias o a todas las CCAA, pero que se firman de un modo bilateralpara pactar las acciones concretas a llevar a cabo en una Comuni-dad y las correspondientes aportaciones de las partes. En realidad,estos convenios-modelos obedecen a planes o programas generalessobre un ámbito específico (farmacovigilancia, prestaciones socialesde las Corporaciones Locales, ayuda a la infancia, voluntariado).Por ello, esta forma de proceder genera una colaboración material-mente multilateral (un mismo proyecto se ejecutará en distintasCCAA), pero formalizado bilateralmente (un convenio firmado entreel Estado y la Comunidad en cuestión concretará las actuacionesespecíficas y la financiación de las mismas en la Comunidadsuscriptora). Con este modus operandi totalmente implantado, elpropio Informe del MAP sobre las Relaciones de Colaboración Esta-do-Comunidades Autónomas 2004 (el último hasta el momento)


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señala expresamente con relación a los convenios que la bila-teralidad de origen ha sido reconducida en la práctica a plantea-mientos multilaterales2. La peculiaridad del caso español estriba enque los convenios propiamente multilaterales —los suscritos comotales— son anecdóticos en nuestro sistema. La Ley 30/1992 intro-dujo expresamente el Convenio de Conferencia Sectorial para po-tenciar una colaboración convencional multilateral, pero es una fi-gura que no se usa. De hecho, hay una media docena de conveniosmultilaterales pero no se han firmado como Convenios de Confe-rencia Sectorial. Algunos de ellos representan iniciativas muy inte-resantes como los Convenios para el Consorcio sobre Promoción delAlberguismo Juvenil, para la utilización conjunta de las bases dedatos para la puesta en marcha de la tarjeta sanitaria, o para elestablecimiento un Centro Colaborador en España, en diversasCCAA, de un prestigioso Instituto australiano sobre enfermería, elInstituto Joanna Briggs. ¿Por qué esa infrautilización en nuestrosistema de algo tan habitual en los países de nuestro entorno? Qui-zá ello se deba a la gran implantación del convenio-tipo comomodo de actuación preferido por el Estado y por las propias CCAAy al tipo de colaboración que ello representa: se trata de una co-operación claramente financiera donde los convenios se firman deforma bilateral para especificar las acciones y el dinero que corres-ponden a cada Comunidad.

A la generalización de acciones multilaterales —aunque a vecessea una multilateralidad encubierta—, han contribuido especial-mente dos factores.

Por una parte, hay condicionantes financieros. En nuestro siste-ma, las técnicas cooperativas sirven en muchos casos para llevar acabo la financiación de programas de alcance general idénticos entodas ellas. Los convenios, aunque se suscriban de forma bilateral,son la última pieza de un proceso cooperativo previo que empiezacon la decisión de una Conferencia Sectorial y/o el desarrollo de un

2 Informe sobre las Relaciones de Colaboración Estado-ComunidadesAutónomas 2004, MAP, p. 48.

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Plan o Programa conjunto. En la mayoría de los casos, son un ins-trumento para transferir fondos de dinero del Estado a las CCAA, ocomplementar la financiación de éstas. Se trata de una forma deutilizar el spending power del poder central, hasta el punto de queen ningún otro sistema europeo los convenios tienen las dimensio-nes que han alcanzado en el nuestro como vía para articular la fi-nanciación condicionada (en especial, STC 13/1992, avala conmatizaciones la utilización de los convenios para territorializar re-cursos del Estado destinados a actividades de las CCAA en ámbitosde competencia autonómica). En los países de nuestro entorno, losconvenios desempeñan también una función de asistencia financie-ra, pero, insisto, no con la acusada intensidad que esa función pre-senta en el sistema autonómico. En ese sentido, resulta reveladorconstatar que los ámbitos donde más se utilizan los convenios, sonprecisamente los sectores de competencia exclusiva de las CCAA(servicios sociales, educación, turismo), donde desempeñan esafunción de asistencia financiera a un proyecto idéntico en to-das ellas (Plan gerontológico, infancia, pueblo gitano, voluntariado).El propio Informe del MAP sobre las Relaciones de Colaboración2004 destaca la homogeneidad de actuaciones que se está consi-guiendo a través de la vía convencional en el área de servicios so-ciales. Además, el proceso de distribución de esos recursos es tam-bién multilateral ya que, en cumplimiento de la jurisprudenciaconstitucional, ese proceso se vincula a un acuerdo de ConferenciaSectorial. De este modo, todas las CCAA saben el dinero que puederecibir otra en función de criterios objetivos pactados —o, por lomenos, conocidos—, en el seno de dichas Conferencias por todaslas partes (por ejemplo, criterios relativos a porcentajes demográfi-cos, características territoriales, nivel de renta de una Comunidad)3.

3 Sobre las funciones de los convenios en el Derecho Comparado, enparticular sobre su dimensión financiera, E. ALBERTÍ, Federalismo y Cooperaciónen la República Federal Alemana, CEC, Madrid, 1986, pp. 645-672; M. J.GARCÍA MORALES, Convenios de colaboración en los sistemas federales europeos.Estudio comparativo de Alemania, Suiza, Austria y Bélgica, McGraw-Hill,Madrid, 1998, pp. 54-65. Sobre cooperación y articulación del spending


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Por otro lado, el proceso de integración europea ha impulsado eldesarrollo multilateral de la colaboración. En todos países de nues-tro entorno, este proceso ha comportado un auge de las técnicascooperativas en clave de multilateralidad porque hay que pactarentre el Estado y las CCAA múltiples aspectos relacionados con elproceso de integración, para empezar la propia participación deaquellas en dicho proceso. Ese carácter multilateral tiene la Confe-rencia de Asuntos Relacionados con la Comunidades Europeas(CARCE), a través de la que se vehicula la participación autonómi-ca en asuntos de la Unión, que sería una Conferencia Sectorial,pero con un peso mucho más importante que un simple órgano deeste estilo. Asimismo, con relativa frecuencia el Derecho europeoobliga a la acción concertada al imponer a los Estados la obligaciónde presentar planes de acción para obtener cofinanciación. El casomás claro sería el de programación del desarrollo regional que nosería posible sin la concertación previa a nivel interno español. Sonmuchos los Planes y Convenios de alcance multilateral que desarro-llan programas comunitarios y/o distribuyen fondos comunitarios enmateria de controles de comercialización de productos hortofru-tícolas, o proyectos para el desarrollo de zonas rurales con fondoscomunitarios FEOGA y FEDER. Además, en los últimos años variosprogramas con relación la implantación de las nuevas tecnologíastraen causa de planes de la Unión Europea que promueven unaacción global sobre el sector y, por ello, están generando una cre-ciente colaboración entre el Estado y las CCAA (Ciudades Digitales,Internet en el Aula, Plan Avanza)4.

power del poder central en el Estado autonómico, sumamente interesantes lasconsideraciones del Informe sobre las Relaciones de Colaboración Estado-Comunidades Autónomas 2004, MAP, pp. 102-109.

4 Sobre las relaciones de colaboración entre el Estado y las CCAA conmotivo de la integración europea, E. ROIG, Las Comunidades Autónomas y laposición española en asuntos europeos, IEA, Tirant lo Blanch, Valencia, 2002,pp. 266-280. En concreto, sobre la CARCE, vid. las crónicas anuales sobre lamisma en Informe Comunidades Autónomas, Instituto de Derecho Público,Barcelona, a cargo de E. ROIG (hasta 2004) y F. J. DONAIRE (desde 2005).Sobre el impacto del proceso de integración europea en la actividad

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Si una buena parte de la colaboración responde a planteamien-tos multilaterales, ¿cuánta bilateralidad hay en realidad? ¿dónde seproyecta?

Las relaciones de este tipo entre el Estado y las CCAA se articu-lan a través de las Comisiones Bilaterales de Cooperación que sehan ido constituyendo con todas las CCAA desde los años ochenta.Hasta ahora el funcionamiento de este tipo de Comisiones, en al-gunas ocasiones bastante errático, parece que se centra hoy díaprincipalmente en la función preventiva de la conflictividad y, ade-más, con resultados bastante positivos. Al respecto, resulta sinto-mático que, tras la reforma de la LOTC en ese sentido, todas lasComisiones Bilaterales hayan iniciado desde 2000 un proceso gra-dual de sustitución, o, incluso, de aprobación ex novo de normas defuncionamiento. Más allá de ello, hay órganos de cooperación sec-toriales, entre otros: Comisiones Bilaterales en materia Tributaria(País Vasco y Navarra), Juntas de Seguridad en aquellas CCAA quedispongan de cuerpos de policía propios (País Vasco, Cataluña),Comisiones Bilaterales para el tratamiento de Asuntos Europeos(País Vasco, Cataluña, Canarias), Comisiones Bilaterales en materiade inmigración (Canarias y Cataluña). Cabría analizar por qué sepide una vía específica más allá de algunos casos, donde está ex-presamente prevista. ¿Se pide la bilateralidad cuando no funcionala multilateralidad? ¿cuando ésta funciona, pero a veces no es sufi-ciente? ¿es significativa la actividad de los órganos bilaterales?

Ante ese panorama, no parece que sea tanta la bilateralidad, nique quizás vaya a ser tanta tras el reconocimiento estatutario delas Comisiones Bilaterales de Cooperación, como el que prevé elnuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña (una tendencia que pa-rece seguir la propuesta de Estatuto de Andalucía). Justamente, lasprevisiones del texto catalán han abierto, como se señalaba, el de-bate acerca de las vías específicas de colaboración entre el Estado

convencional, vid. también las crónicas sobre «Relaciones de colaboración conlas Comunidades Autónomas», Informe Comunidades Autónomas, op. cit., enparticular de 2002 y 2003.


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y una Comunidad, al regular en el propio Estatuto y con una nota-ble extensión las funciones y la organización de este órgano. LaComisión Bilateral Generalidad-Estado se erige como una platafor-ma de encuentro de ambas instancias de carácter inespecífico, estoes, para tratar cualquier cuestión que pueda afectar a las relacionesentre ambas partes (un perfil que han presentado estas ComisionesBilaterales en todas las CCAA). ¿Dónde radica, entonces, la posiblenovedad? Por una parte, hay un reconocimiento estatutario expresode este tipo de órgano (novedad muy relativa, porque en el caso deNavarra, la Comisión Bilateral ya está prevista en la LORAFNA). Síhay que destacar el carácter permanente que se pretende dar a esteórgano (dispondrá de infraestructura propia), pues las ComisionesBilaterales han tenido, como se ha señalado, un funcionamiento enocasiones desigual, incluyendo largos periodos donde no se han re-unido, así como la extensa enumeración de ámbitos donde la Comi-sión proyecta sus funciones, en principio deliberativas, aunque esposible la adopción de acuerdos, unos supuestos de actuación quese han acotado durante la tramitación del texto en el Congreso delos Diputados en orden a evitar un excesivo peso de la bilateralidad(proyectos de ley que inciden singularmente en la distribución decompetencias entre el Estado y Cataluña, programación de la polí-tica económica del Gobierno central en aquello que afecte singular-mente a competencias e intereses de Cataluña, resolución extraju-dicial de conflictos, impulso y seguimiento de la colaboración entreambas partes, seguimiento de la política europea y acción exteriordel Estado que afecte a competencias de la Generalidad, o cual-quier otra cuestión que planteen las partes).

Este tipo de órganos bilaterales no tienen parangón en el ámbi-to comparado europeo. Responden a una singularidad más del Es-tado autonómico ligado a diversos factores de su propio proceso deconstrucción en los términos ya vistos. Lógicamente, un Estado nopuede funcionar sólo con instrumentos bilaterales. Se trata de evi-tar la existencia de privilegios autonómicos y, sobre todo, la huidahacia el debate bilateral que haría imposible procedimientos departicipación general en los foros previstos a tal efecto, como son

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las Conferencias Sectoriales. Se ha debatido ya bastante acerca deque no corresponde al Estatuto regular las relaciones multilaterales,sino abordar esa perspectiva bilateral por la propia naturaleza de lanorma estatutaria. Quizá la extensión y el detallismo de la regula-ción de este órgano en el texto catalán —donde también se men-ciona la colaboración en foros y procedimientos multilaterales— haprovocado una imagen de descompensación a favor de la bila-teralidad, que en la práctica probablemente no vaya a ser tanta, niquizás vaya a suponer en el conjunto del panorama cooperativo—con las matizaciones introducidas por el texto aprobado en elCongreso— unos cambios radicales respecto a la situación actual.Dado que el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña puede serreferente en otras CCAA, el proceso de reformas en curso compor-tará probablemente el anclaje estatutario de instrumentos bilatera-les para cuestiones específicas entre el Estado y las CCAA, entendi-do siempre como complemento de una red de mecanismos coope-rativos multilaterales. En cualquier caso, en este escenario, habráque ver qué nuevas dinámicas se pueden abrir a partir del recono-cimiento estatutario de estas Comisiones en el funcionamiento delpropio órgano, algo que irá posiblemente ligado también al talantede las personas que lo compongan, así como cuál puede ser su in-cidencia más allá de cuestiones específicas, en particular, sobre elfuncionamiento de los instrumentos multilaterales a los que, reite-ro, estas Comisiones deben complementar5.

5 Sobre la bilateralidad en el Estado autonómico, E. AJA, El Estadoautonómico. Federalismo y Hechos diferenciales, op. cit., 234-238; T. FONT,«Cooperación bilateral y cooperación multilateral: el papel de los hechosdiferenciales en la cooperación», Revista de Estudios Autonómicos, núm. 1,2002, pp. 37-55. Específicamente, sobre las relaciones bilaterales en losnuevos Estatutos de Autonomía, J. A. MONTILLA, «Apuntes sobre colaboración yparticipación en el Estado autonómico. A propósito de la propuesta de reformadel Estatuto de Autonomía de Cataluña», Revista d’Estudis Autonòmics iFederals, núm. 1, 2005, 131-150; así como F. DE CARRERAS, «El nuevo Estatutofrente a la Constitución», Claves de Razón Práctica, núm. 158, 2005, p. 9.


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3. LA SECTORIALIZACIÓN DE LOS PROCESOS COOPERATIVOS

La colaboración no se puede valorar en general. El sector, omejor dicho, el régimen competencial sobre un ámbito, constituyeuna pieza básica para evaluar el grado de colaboración, el contenidoy la articulación de la misma. El Informe sobre las Relaciones deColaboración Estado-CCAA del MAP 2004 contiene un interesanteanálisis de la incidencia del sector en el funcionamiento de la cola-boración. El sector marca el quantum de la colaboración: las rela-ciones cooperativas son escasas donde la competencia es exclusivadel Estado (Cooperación internacional o Defensa), más numerosasen aquellos ámbitos donde la interrelación competencial es muyfuerte (casos como Agricultura, Medio Ambiente o Investigación), y,sorprendentemente, donde más colaboración hay es en sectores decompetencia exclusiva de las CCAA (Servicios sociales, Deportes). Yes que dichas relaciones sirven sobre todo para territorializar elpoder de gasto del Estado para la financiación de iniciativas auto-nómicas en los términos vistos, aunque al parecer el dinero queestá en juego no supone una cantidad importante sobre todo si secompara con el total del presupuesto de ingresos autonómicos6. Elrégimen competencial sobre un sector no marca sólo cuánta cola-boración se produce, sino también el contenido de esa colaboracióny cómo se articula. En materia de relaciones laborales, al ser lacompetencia sobre legislación laboral estatal, la colaboración es deorden normativo y se articula a través de la Conferencia Sectorial,pues allí el Ministerio presenta a las CCAA anteproyectos de ley ode otras normas. En el caso de investigación, la técnica recurrente

6 Según datos del MAP, que tiene la información más precisa para hacervaloraciones sobre la auténtica dimensión financiera de la colaboración, laaportación total del Estado contemplada en los convenios autorizados con lasCCAA en 2004 es de 2.172.499.541,09 •, una cantidad que «no resulta deespecial transcendencia, sobre todo si se compara con el total del presupuestode ingresos autonómicos», Informe sobre las Relaciones de ColaboraciónEstado-Comunidades Autónomas 2004, MAP, p. 61.

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es el Plan y, por tanto, una codecisión sobre objetivos y criteriospara financiarlos (Plan Nacional I+D+I, y Convenios en ejecuciónde dicho Plan). En el caso de servicios sociales, dado que la compe-tencia es autonómica, la colaboración en eminentemente financieray se articula a través de convenios, cuyo único contenido en mu-chos casos es únicamente fijar la aportación del Estado, o de ambaspartes para el año en curso (convenios para el desarrollo de progra-mas de larga trayectoria, algunos desde los años ochenta, comopueblo gitano, mujer, infancia, tercera edad, o familias en situaciónde necesidad). Si realmente lo que hay detrás de tanta colabora-ción en el Estado autonómico es, en tantas ocasiones, el spendingpower estatal, parece difícil pensar que las CCAA se planteen desa-rrollar esos mismos programas entre ellas a través de mecanismosde colaboración horizontales.

La sectorialización de los procesos cooperativos no sólo es la«unidad de medida» para valorar el funcionamiento de la colabora-ción según el ámbito sobre el que se proyecta. Más allá de ello, lasectorialización de estos procesos es una consecuencia lógica delmodelo de relaciones Estado-CCAA —impulsado en los AcuerdosAutonómicos de 1992— y centrado en las Conferencias Sectoria-les. Se trata, pues, de la opción por un sistema sectorializado departicipación donde (salvo en el caso de la CARCE) no han existidoórganos de discusión general sin adscripción temática hasta la apa-rición de la Conferencia de Presidentes.

Esa sectorialización puede estar creando problemas con relaciónal funcionamiento de la propia acción gubernamental y administra-tiva. En algunas CCAA parece ser que los Consejeros no informan alGobierno de su actuación en las Conferencias Sectoriales, ni de losacuerdos adoptados en ella, y ni siquiera en algunos casos se infor-ma de la firma de un convenio entre su Departamento y el Estado.Ese peligro de descoordinación ha sido tan evidente en el caso delos convenios verticales —dado el volumen que ha adquirido estaactividad— que se han tenido que prever obligaciones en orden arecabar una autorización o un informe antes de la firma de un con-venio por parte de algún centro directivo de la Administración co-


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rrespondiente (por ejemplo, en el ámbito de la Administración Ge-neral del Estado, desde hace tiempo los Ministerios deben solicitaruna autorización de los convenios antes de su firma con un informede la Dirección General de Cooperación Autonómica del MAP; asi-mismo, en Cataluña, esa misma situación se ha encarado más tardey, desde el 2005, cualquier Departamento de la Generalidad quevaya a suscribir un convenio debe solicitar un informe a la DirecciónGeneral de Relaciones Institucionales de ese mismo Departamen-to)7. Se trata de actos para supervisar la oportunidad de la celebra-ción de un convenio, y, así establecer pautas comunes de actuaciónaplicables por todos los Departamentos de un Gobierno, de modoque la heterogeneidad de las iniciativas departamentales resultecoordinada por el cumplimiento de ese trámite previo a la suscrip-ción. Este tipo de trámites tienen un gran interés porque es el úni-co momento en el que se produce un elemento de transversalidadinterna, dentro del Gobierno y de la Administración de una instan-cia, en ese panorama sectorializado en que se desarrolla la colabo-ración. Se trata, además, de actos que pueden ser polémicos polí-ticamente y jurídicamente por lo que pueden representar de controlentre iguales, ya que un Departamento valora la acción de losotros. Hoy día todos los Ministerios envían al MAP los convenios quevan a suscribir para su informe. Se trata de una dinámica —la in-troducción de trámites de informe previo por parte de un Departa-mento— que, como se acaba de señalar, también se está iniciandodentro de algunas CCAA. Resulta importante que los propios Depar-tamentos de una instancia perciban las ventajas que puede aportar

7 En el caso de la Administración General de Estado, el Acuerdo delConsejo de Ministros, de 2 de marzo de 1990, modificado, por el de 3 de juliode 1998, establece un régimen de autorización previa por parte de laComisión Delegada del Gobierno para Política Autonómica y tras informeemitido por la Dirección General de Cooperación Autonómica del MAP. EnCataluña, el Decreto 52/2005, de 5 de abril, de creación y regulación delRegistro de convenios de colaboración y cooperación, prevé que elDepartamento de Relaciones Institucionales y de Participación emita uninforme preceptivo de todo proyecto de convenio.

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un acto de este tipo, por ejemplo, ciñéndolo a la supervisión deaspectos muy técnicos, para dar coherencia a la acción cooperativade un Gobierno en general, y a su actividad convencional en par-ticular.

Igualmente, para evitar la dispersión, dar sistematicidad, y, endefinitiva, «saber lo que hay», responde la tendencia a prever Regis-tros de Convenios en las CCAA. La creación de este tipo de órganoscomporta también que se adscriban a algún Departamento. Ese tí-mido reflejo de la colaboración, o propiamente de una forma decolaboración, en el interior de los Gobiernos y de las Administracio-nes autonómicas es un dato relevante más allá de consideracionesorganizativas internas. El MAP es el responsable del impulso y se-guimiento de la cooperación autonómica, pero ¿cuál es su homólo-go en el Gobierno y en la Administración de las CCAA? Parece quesólo en algunas existen unidades orgánicas que tienen por funciónespecíficamente el seguimiento e impulso de la colaboración en suComunidad, ya sea con el Estado, ya sea con otras CCAA. Sin em-bargo, en la mayoría de ellas no hay tales equivalentes, o no resultafácil encontrarlos porque cada Gobierno y Administración autonómi-cos tienen estructuras organizativas muy diversas. La actual situa-ción de dispersión, pero sobre todo la propia importancia que hanido adquiriendo las relaciones intergubernamentales, en general, y,las convencionales, en particular, quizás vaya a ir teniendo un refle-jo cada vez más claro dentro de la estructura de los Gobiernos y lasAdministraciones autonómicos8.

4. LA «OPACIDAD» DE LA COLABORACIÓN VERTICAL

Uno de los principales problemas para evaluar el grado de dis-persión, sectorialización, multilateralidad, bilateralidad, y, en gene-

8 Sobre la tendencia a la creación de Registros de convenios en las CCAA,vid. I Jornada Técnica de Registros de Convenios, Departamento de RelacionesInstitucionales y de Participación, Generalidad de Cataluña, Barcelona, 2006(en prensa).


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ral, el funcionamiento de la cooperación radica en su opacidad. Sinduda, en el Estado autonómico hay mucha más colaboración de laque habitualmente se conoce. Ahora bien, ello no es algo privativode nuestro sistema. Por el contrario, en todos los países descentra-lizados de nuestro entorno, una de las críticas recurrentes a la co-laboración radica en la falta de transparencia en los procesos deadopción de decisiones en tales órganos, por otro lado, lógica almáximo nivel, como sucede en las Conferencias de Presidentes (aveces, calificadas como un «poder en la sombra»). En la teoría delas relaciones intergubernamentales son todo un clásico las objecio-nes sobre el escaso papel de los Parlamentos en las decisiones y lasacciones que son adoptadas de forma cooperativa, así como el im-portante grado de interdependencia que genera la colaboraciónhasta el punto de que los ciudadanos no logren percibir con clari-dad la cuota de responsabilidad que corresponde a cada parte enuna actuación determinada. Parece, pues, irremediable aceptar queen este tipo de relaciones va a haber un cierto nivel de opacidad.Sin embargo, ello no significa que no pueda existir algún tipo deinformación sobre estos órganos. Es más, esa información debeexistir porque la acción cooperativa es una forma de acción públicay los ciudadanos tienen que poder saber qué hacen los poderespúblicos.

Hay diferentes niveles de publicidad. El grado de transparenciay la forma de articular esa transparencia puede —y debe— variarsegún el instrumento cooperativo. Por regla general, cuanto máspolíticos son la posición y la actividad de una técnica cooperativa,menos se conoce la forma de adoptar sus decisiones o incluso susactuaciones.

La importancia institucional de la Conferencia de Presidentescondiciona mucho el tratamiento de la información que en sus re-uniones se pueda generar. También limitada es la información quese puede facilitar de las Conferencias Sectoriales. En estos casos, lafunción informativa de los poderes públicos es clave. Se trata de unaspecto cuya importancia no debería ser pasada por alto. En elámbito comparado, la Conferencia de Ministros-Presidentes en Ale-

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mania, o la Conferencia de Gobiernos en Suiza, tienen habilitadaspáginas Web en Internet donde dan cuenta de su trabajo y hacenpúblicos algunos acuerdos o buena parte de la documentación queellas producen, dando a conocer sus acciones a la opinión públicade una forma relativamente amplia, actualizada y sistemática (porejemplo, constan las notas de prensa que la Conferencia dirige a losmedios, sus actuaciones o sus informes más relevantes). En esosmismos países, también muchas Conferencias Sectoriales disponende una página Web propia para dar a conocer su actividad, reunio-nes, o informes. No se trata sólo de una acumulación de datos, sinode una explicación de su razón de ser, de sus actividades, así comode sus resultados (por ejemplo, en las páginas Web de muchasConferencias Sectoriales en Alemania se explica qué es esa Confe-rencia, cómo trabaja, cómo decide o cuáles son algunos de sus lo-gros)9. En España, el MAP realiza esa labor de difusión, dado que,al asumir el fomento y el seguimiento de la colaboración, gestionauna importante información sobre el tema, que puede dar a cono-cer —con las necesarias limitaciones— sobre la actividad de talesórganos. En su página Web se encuentra información relacionadacon las Conferencias Sectoriales (básicamente, informes, o regla-mentos de funcionamiento), pero éstas no disponen de sus propiaspáginas Web en nuestro país. Conviene subrayar la importancia deesta labor de difundir la realidad de la colaboración, en particular,mediante los informes que se elaboran «desde dentro» (en concre-to, los sucesivos Informes sobre Colaboración del MAP, sistemati-zan una ingente información, y dicho sea de paso no existen enotros países europeos, porque toda la información de que disponeel MAP ni se tiene). Asimismo, cabe reflexionar sobre el contenido

9 En Alemania, no por casualidad, en la página Web del Bundesrat hay unenlace a las páginas Web del Departamento de Presidencia del Land anfitriónde la Conferencia de Presidentes durante el año en curso, así como enlaces aalgunas Conferencias Sectoriales: http://www.bundesrat.de. En Suiza, laConferencia de Gobiernos ha habilitado su propia página Web donde dainformación de la misma, así como de las diversas Conferencias Sectoriales:http://www.kdk.ch.


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de dichos informes (explicar qué son las técnicas de colaboración,para qué sirven y también sus resultados concretos), la importanciade una periodicidad de los mismos, así como la propia forma de sudifusión, aprovechando las posibilidades que brindan las nuevastecnologías y, en particular, Internet, para dar a conocer con unamplio alcance este tipo de relaciones sobre las que, sin esa infor-mación, se sabe muy poco.

Un punto y aparte en cuanto a la transparencia de las relacionescooperativas merece el caso de los convenios. En este instrumentoes más fácil articular la transparencia. Precisamente, la creaciónde Registros en las CCAA se vincula a la idea de publicidad ytransparencia de la actividad convencional del Gobierno autonómi-co10. Más allá de estos Registros, la propia Ley 30/1992 obliga a lapublicación de los convenios en los boletines oficiales. La opciónpor esa máxima publicidad radica en el carácter técnico de estetipo de instrumento, alejado normalmente de la carga política delos órganos anteriores. Sin embargo, sorprende no sólo el retraso enla publicación (en ocasiones hasta un año y medio después de sufirma cuando el convenio puede haber perdido ya su vigencia), sinoel propio hecho de que la publicación de algunos convenios pareceque no se produce. Resulta difícil cuantificar qué porcentaje deconvenios no reciben publicidad. Del cruce de datos entre el BOE,los Informes del MAP, el reciente Informe del Registro de Conveniosde Cataluña, e incluso notas de prensa11, se detecta que hay con-venios importantes que no han recibido publicidad (entre otros, elconvenio sobre el Consorcio de la Copa América o el conveniomultilateral sobre Estrategias Genómicas en Viticultura). ¿Qué volu-men de convenios no se publica? ¿por qué no se publica? ¿se valo-

10 En ese sentido, el Decreto catalán 52/2005, de 5 de abril, de creacióny regulación del Registro de convenios de colaboración y cooperación, así comola Ley de Galicia 4/2006, de 30 de junio, de Transparencia y BuenasPrácticas en la Administración Pública Gallega (art. 11).

11 Al mismo se puede acceder a través del enlace en la página Web delDepartamento de Relaciones Institucionales y Participación, vid. http://www10.gencat.net/drep/AppJava/cat/index.jsp.

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ran suficientemente las consecuencias de la no publicación de losmimos? Incluso hay casos curiosos, que resulta difícil valorar si sonanécdotas o una forma de proceder que se produce en más supues-tos. Por ejemplo, hay veces en que el hecho de que un conveniosea firmado por el Estado e intervenga una fundación como partesuscriptora de la Comunidad ha determinado que no se entiendacomo un convenio a los efectos de la Ley 30/1992, y, por ejemplo,no se ha enviado a publicar en el BOE. Se trata del caso del conve-nio para el establecimiento de Centro Colaborador en España delInstituto Joanna Briggs, suscrito con tres CCAA de forma multila-teral entre el Instituto de Salud Carlos III y las respectivas Con-sejerías de las CCAA, y publicado en el BOE. A esta iniciativa, sehan sumado ulteriormente otras CCAA mediante los respectivosconvenios entre el mismo Instituto, por parte del Estado, pero conFundaciones participadas mayoritariamente por las CCAA firmantes,que no han sido publicados, por entender que no son convenios alos efectos de la Ley 30/1992 porque participa una fundación. Esainterpretación de la ley que excluye de su ámbito de aplicación alos convenios donde una de las partes (en este caso, de las CCAA)sea una fundación es cuestionable sobre todo en el supuesto defundaciones con participación total, o mayoritaria, de las Comunida-des implicadas. Además, esa aplicación del marco normativo vigentees radicalmente distinta de la línea normativa que se sigue en otrasCCAA (en Cataluña, tales convenios se consideran bajo el ámbito dela Ley 30/1992). Con esa situación, es incoherente que el mismoconvenio se pueda entender sometido a regímenes jurídicos dife-rentes —a exigencias de publicidad distintas— para un órgano delEstado y para una Comunidad.

III. ..., LA PRECARIA COLABORACIÓN HORIZONTAL,...

Mientras el nivel de desarrollo de la cooperación vertical es im-portante, la colaboración entre CCAA, es casi inexistente. En Espa-ña no existen espacios de encuentro donde asistan solamente las


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CCAA, al estilo de unas Conferencias Sectoriales horizontales que sonpiezas básicas del entramado cooperativo en los sistemas federaleseuropeos. La propia Conferencia de Presidentes, en otros países deconfiguración exclusivamente horizontal, es en España un órgano delEstado y de las CCAA. El número de convenios horizontales suscri-tos es, sin duda, el dato más elocuente de la precaria situación dela colaboración interautonómica: en los últimos veinticinco años losconvenios entre CCAA apenas llegan a 20, mientras que los firma-dos con el Estado superan, como se señaló, los 8000. Se trata deuna situación extraña frente a los sistemas de nuestro entorno, dondeeste instrumento se utiliza con frecuencia y, como se señaló, seasume como algo sumamente normal en su funcionamiento.

1. UNA CRÓNICA DE OPORTUNIDADES PERDIDAS

En ese contexto, no es de extrañar que las múltiples posibilida-des que ofrecen las técnicas de colaboración horizontal no hayansido suficientemente aprovechadas.

Al igual que ha sucedido en el panorama comparado, este tipode cooperación fortalece la autonomía y la posición de las instan-cias territoriales. Por lo pronto, la colaboración horizontal puedecontrarrestar procesos de recentralización sobre todo en el caso deproblemas de alcance supraautonómico, donde la actuación con-junta entre las CCAA podría evitar una intervención del poder cen-tral. El desarrollo de esas relaciones de colaboración entre CCAApodría generar esos efectos en sectores, tales como construcción decarreteras, protección civil o promoción turística y cultural. Las re-laciones de cooperación entre CCAA podrían servir también parafortalecer su posición negociadora frente al Estado y, así, conseguiruna mayor participación en los procesos de adopción de decisionesestatales. Se trata de una faceta que podría reportar enormes ven-tajas para las CCAA en muchos ámbitos, en particular, en orden afijar la posición común de las CCAA que el proceso de integracióneuropea exige en múltiples casos.

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Además, la colaboración entre CCAA podría ser también una víapara mejorar la gestión de los servicios y la eficacia de la acciónpública, ya que permite racionalizar recursos materiales y humanos,y mejorar la prestación a los ciudadanos que son los que al finalpadecen las consecuencias del ejercicio separado de las competen-cias. En los países de nuestro entorno, las técnicas cooperativas sonutilizadas de forma recurrente para este fin y, además, con muybuenos resultados. En el Estado autonómico, hay múltiples proble-mas donde la colaboración entre CCAA podría servir para sumaresfuerzos económicos y personales: crear canales autonómicos detelevisión entre CCAA colindantes para ahorrar recursos que quizáno son asumibles por cada una de ellas, acordar compensacionesfinancieras por la prestación servicios sanitarios a ciudadanos deCCAA limítrofes, o pactar actuaciones en materia de proteccióncivil para programar acciones coordinadas y actuar de forma máseficaz.

Asimismo, en los sistemas políticamente descentralizados máspróximos, los entes territoriales que dentro de un Estado constitu-yen una misma región económica están utilizando la colaboraciónhorizontal para mejorar su posición dentro del mercado interioreuropeo. En esos países, hay un auge de la colaboración entre entescolindantes —que justamente forman un mismo espacio económi-co—, para construir y mejorar infraestructuras (creación de centrosde investigación, conexiones viarias con otras zonas), o para garan-tizar una determinada calidad de vida (promoción de ofertas cultu-rales, protección medioambiental), cuestiones todas ellas muy im-portantes para el desarrollo de estos espacios. En esos mismosámbitos, la colaboración entre CCAA que forman un espacio econó-mico podría hacerlas también más competitivas dentro del mercadoúnico europeo y en un mundo globalizado.

De hecho, las CCAA sí parecen haber identificado aunque tími-damente unos «espacios de colaboración». Entre ellos, se cuentanlos convenios firmados por CCAA limítrofes para organizar sistemasde ayuda en el caso de incendios (sin duda, el sector más prolíficode la hasta ahora escasa colaboración convencional), para prestar


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asistencia sanitaria a los habitantes de una Comunidad en hospita-les de otra a cambio de una compensación económica, para implan-tar un título de transporte a fin de que el mismo billete sirva paralos usuarios del transporte público entre poblaciones próximas dedos CCAA cuando el trayecto sobrepasa el ámbito territorial de unade ellas, o para la organización de seminarios y el intercambio deprofesorado entre las Escuelas de Administración Públicas de variasCCAA. También la presencia de una lengua propia en algunas CCAAse ha revelando como un ámbito singularmente propicio para lacooperación interautonómica lingüística (por ejemplo, la actividadconvencional entre Cataluña y las Islas Baleares se inició con elconvenio para la creación del Instituto Ramon Llull para la promo-ción de la lengua catalana, y ha proseguido con convenios para eldoblaje al catalán de películas, o para el curioso caso de la ediciónde un diccionario catalán/sánscrito).

Cabe subrayar que, por lo común, se trata de convenios bilatera-les suscritos mayoritariamente para resolver problemas entre CCAAlimítrofes, mientras que la colaboración interautonómica de carác-ter multilateral es más reducida (sólo existen unos pocos conveniosfirmados normalmente por no más de tres CCAA). Y muy significa-tivo resulta que todavía no se haya firmado ningún convenio hori-zontal donde participen todas o la mayoría de las Comunidades,algo realmente excepcional en el panorama comparado y que pare-ce denotar que nuestras CCAA, a diferencia de los entes territoria-les de otros sistemas, no han encontrado ámbitos propios de actua-ción suprarregional que quieran y puedan tratar sin el poder cen-tral. Por ello, el balance de la actividad cooperativa entre CCAA nosólo puede ser una valoración de aquello que formaliza, sino tam-bién de las oportunidades que ofrece este tipo de colaboración yque, por distintas razones, se están perdiendo en nuestro sistema12.

12 Sobre la situación de la colaboración horizontal, vid. E. AJA y M. J. GARCÍA

MORALES, «Las relaciones entre Comunidades Autónomas: posibilidades yperspectivas», en J. TORNOS (Dir.), Informe Comunidades Autónomas 2000,Institut de Dret Públic, Barcelona, 2001, pp. 645-672. Un seguimiento deactividad convencional entre CCAA, en las crónicas anuales ya citadas sobre

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2. ESCASA PREDISPOSICIÓN A COLABORAR SIN LA PRESENCIA DEL ESTADO

Las causas de esa situación son de índole muy diversa. En lossistemas federales europeos la colaboración vertical se ha desarro-llado normalmente a partir de relaciones horizontales previas. Sinembargo, en España el propio proceso de construcción del Estadoautonómico ha generado, como se vio, la consabida preferencia porel trato bilateral entre Estado-CCAA, en lugar de la relación entrelas propias CCAA. Esa forma de relación se ha implantado hoy díacomo medio ordinario de actuación entre el Estado y las CCAA conel beneplácito de ambas instancias: el Estado central se relacionacon ellas bilateralmente aunque sea para llevar a cabo programasconjuntos y las CCAA aceptan este tipo de cooperación sin plantear-se actuaciones al margen del mismo, sobre todo probablementeporque, como se vio, en las relaciones verticales hay en muchísimasocasiones una colaboración de orden financiero, un uso del poderde gasto del poder central, que no existe en las relaciones horizon-tales.

Esa situación se traduce no sólo en la falta de predisposiciónpara formalizar la colaboración entre CCAA, sino incluso en la faltade voluntad política para poner en marcha actuaciones donde se hasido posible articular esa cooperación. Resulta sintomático valorarcuál es la vigencia real de los pocos convenios entre CCAA final-mente suscritos. Frente a la colaboración vertical que se caracterizapor su prolongada vigencia en muchos ámbitos —ya que, se repitepara dar continuidad a múltiples programas que constituyen líneasestables de cooperación—, los convenios entre CCAA no sólo sonpocos, sino que responden a proyectos que no se han concretizadoo ni siquiera se sabe si están en marcha. Repasar la lista de conve-nios horizontales tramitados por las Cortes Generales sin problemaspuede ser repasar una lista de iniciativas que muchas veces no han

«Relaciones de colaboración con las Comunidades Autónomas», InformeComunidades Autónomas, Instituto de Derecho Público, Barcelona.


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llegado a cuajar (por ejemplo, el Acuerdo de cooperación entre lasCCAA del Arco Mediterráneo, que creaba un foro permanente paratratar problemas comunes entre Comunidades que comparten unaárea geográfica y económica, representaba una interesante iniciativaque no llegó a desarrollarse posiblemente por falta de voluntad po-lítica, un Convenio entre el Gobierno vasco y el navarro en materiade recepción de señales de televisión en la práctica quedó muypronto en suspenso).

En el último debate sobre la situación del Estado de las Auto-nomías en el Senado, algunos Presidentes autonómicos aludieron alas posibilidades que ofrece la colaboración entre CCAA, sobre todoentre aquellas que son colindantes. Se trata de un primer paso,tomar conciencia de ello, pero habrá que ver si esa predisposiciónse traduce efectivamente en un mayor uso de estos instrumentos y,en ese caso, en unas iniciativas que se reflejen en acciones con-cretas13.

En cualquier caso, la ausencia de una visión más amplia sobreel Estado autonómico, o en general sobre el modelo de organizaciónterritorial, hace difícil hoy por hoy concebir en nuestro sistema laexistencia de relaciones importantes sin la presencia del Estado.Todo ello denota, además, la falta de una cultura de la colabora-ción similar a la de aquellos países, donde la colaboración no sólono se entiende sin un desarrollo importante de la dimensión hori-zontal, sino que en muchos casos se concibe principalmente comosinónimo de acuerdo entre los entes territoriales y como base paraun posterior entendimiento con el poder central. La ausencia deuna cultura de la colaboración similar a la de aquellos países ennuestro sistema se ilustra también con la politización de algunosprocesos cooperativos de carácter horizontal que han generadoagrias polémica, más por motivos políticos que jurídicos, que, alfinal, han llegado a impedir la efectiva formalización de convenios

13 En especial, las intervenciones de los Presidentes de Castilla y León,Herrera Campo, y del Principado de Asturias, Álvarez Areces, Diario deSesiones, Senado, 2005, núm. 230, 8 de noviembre, pp. 35 y 69respectivamente.

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y han acabado con esos intentos de colaboración (el Convenio parala creación de un órgano común entre Navarra y el País Vasco, quedespertó recelos por la peculiar relación entre ambas CCAA, y unProtocolo entre Extremadura y Andalucía sobre un tema como larecepción de señales de televisión andaluza en la otra Comunidad,fueron retirados de su tramitación en las Cortes). Incluso, cabe re-cordar la impugnación de un Protocolo entre Cataluña y la enton-ces Preautonomía de Murcia para colaborar en cuestiones de interéscomún que se llevó incluso al Tribunal Constitucional y fue decla-rado nulo por considerarse —sorprendentemente— como un acuer-do de cooperación que carecía de autorización parlamentaria (STC44/1986). Todos estos episodios serían impensables en sistemasfederales de nuestro entorno.

Sin duda, un cúmulo de circunstancias han provocado una faltade predisposición a colaborar entre CCAA. Sin embargo, quizá, aveces, puede haber existido esa predisposición, pero han faltadocanales para articularla. Y es que la colaboración necesita unospresupuestos orgánicos. La experiencia comparada demuestra queexiste una clara conexión entre la existencia de Conferencias hori-zontales y el hecho de que haya más o menos colaboración. Así, entodos los sistemas donde esas plataformas se han creado, son uncentro desde el que se impulsa la cooperación. Como se señaló, enel Estado autonómico no hay Conferencias Sectoriales horizontales(parece que, a lo sumo, se ha aprovechado la reunión de algunaConferencia vertical para encontrarse previamente los Consejeros delas CCAA). Incluso hay casos curiosos que más allá de la anécdotaresultan sumamente sintomáticos de la situación actual. Por ejem-plo, un Protocolo de colaboración entre Galicia y la ComunidadValenciana con motivo de la celebración de la Vuelta al Mundo deVela y la Copa América, según la nota de la prensa local que dionoticia del mismo, se firmó en la Feria Internacional de Turismo,Fitur-200414. En otros casos, los convenios o protocolos de colabo-ración que firman las CCAA se suelen suscribir en visitas institucio-nales de un Presidente a una Comunidad.

14 Fuente: Las Provincias. Digital, http://canales.lasprovincias.es.


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¿Por qué no se han constituido Conferencias horizontales? Posi-blemente, porque no se ha percibido por las propias CCAA esa ne-cesidad, por esa misma ausencia de una cultura de la colaboracióna la que acabo de referirme que se aprecia de forma meridiana enla dimensión horizontal. En cualquier caso, quizá la ausencia deeste tipo de plataformas podría explicar por qué no se han genera-lizado en el Estado autonómico las iniciativas entre CCAA antesvistas en materia de extinción de incendios, integración de títulosde transportes, o asistencia sanitaria. En muchos casos, esas inicia-tivas probablemente ni siquiera se conocen en otras CCAA. ¿Seríala situación diversa si hubiera Conferencias horizontales? Si talesórganos existieran, al menos habría unos puntos de encuentro esta-bles donde las CCAA podrían compartir esas experiencias por elmomento aisladas y circunscritas a unas pocas CCAA. El caso delos convenios sobre extinción de incendios es posiblemente el másllamativo: hay varios convenios sobre esta materia entre CCAA limí-trofes y alguna de ellas es parte en todos ellos. Se trata de un sec-tor donde la necesidad de colaborar —para encarar un desastreque no conoce de límites geográficos— ha sido tan obvia que se haimpuesto, pero sin un alcance amplio. Más allá de ello, la existenciade esas plataformas horizontales sería útil no sólo para articulariniciativas de ese tipo con un carácter más general, sino tambiénpara evaluar el seguimiento de esa colaboración. Un tema distintoes cómo formalizar dichas Conferencias. Aquí habría dos opcionesbásicas. Nada obsta para que tales órganos puedan constituirsecomo tales Conferencias horizontales, lo que representaría optar porla creación de una doble red de Conferencias verticales y horizonta-les. Sin embargo, quizá sería más operativo, en atención a la conso-lidación de las Conferencias Sectoriales con el Estado, utilizar lasplataformas verticales ya existentes para institucionalizar reunioneshorizontales y desarrollar, así, una cooperación interautonómicaaprovechando estructuras ya montadas, optando así por dar efectosbidimensionales a las actuales Conferencias Sectoriales. Esa opciónpodría incluso ser el primer paso para la creación, en un momento

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ulterior, de una red de Conferencias horizontales paralela a la yaexistente de Conferencias de carácter vertical15.

Justamente, en el seno de la CARCE, parece que se ha empeza-do a desarrollar un tipo de colaboración entre las CCAA sin la pre-sencia del Estado o donde el Estado adoptaría el papel de un meroobservador en el marco de una Conferencia vertical. La propia re-presentación del MAP puso de manifiesto en la sesión de laCARCE, de diciembre de 2005, que la aplicación del Acuerdo dela CARCE de 2004, sobre participación de las CCAA en las institu-ciones europeas, ha impulsado esa dinámica de colaboración hori-zontal ante la exigencia de adoptar una posición común por acuerdode las CCAA para la posible intervención del representante autonó-mico ante el Consejo. Cabría valorar hasta qué punto, ese conceptode «posición común», que sólo las CCAA pueden concretar, estáabriendo nuevas dinámicas en la CARCE (hasta el momento, ello nohabía servido para poner en funcionamiento un sistema sólido ymínimamente articulado de colaboración entre CCAA), o incluso sipodría estar sucediendo lo mismo en otras Conferencias Sectoria-les. En ese caso, podría existir una colaboración horizontal mul-tilateral generada a partir de la cooperación vertical, cuya existenciay su propio alcance serían muy poco conocidos y que, de confir-marse, podría fortalecer la participación de las CCAA en materiaeuropea —donde se ha venido echando en falta la colaboraciónhorizontal para la efectividad de su participación—, así como tam-bién la propia visión que se tiene sobre la colaboración entre CCAAen el Estado autonómico16.

15 Sobre la importancia de la cooperación orgánica para el desarrollo de lacolaboración, M. J. GARCÍA MORALES, «La cooperación en los federalismos europeos:significado de la experiencia comparada para el Estado autonómico», Revista deEstudios Autonómicos, núm. 1, 2002, pp. 123-124. Asimismo, A. BENZ, «NeueFormen der Zusammenarbeit zwischen Ländern», Die Öffentliche Verwaltung,núm. 3, 1993, pp. 92-93. Un estudio comparado donde se aprecia la importanciade las Conferencias horizontales en el desarrollo de la colaboración y sus efectosbidimensionales vid. en C. STARCK (Ed.), Zusammenarbeit der Gliedsstaaten imBundesstaat, Nomos, Baden-Baden, 1988.

16 Sobre este extremo, vid. la crónica de F. J. DONAIRE, «La Conferencia


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3. UNA ARTICULACIÓN JURÍDICA DEFICIENTE

La ausencia de una visión global de las relaciones interguber-namentales en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía sepercibe justamente en la articulación jurídica de la colaboraciónhorizontal. El texto constitucional se centra en los convenios entreCCAA (art. 145.2 CE). Se trata de una regulación de un instru-mento ex novo sin una experiencia cooperativa previa que parecediseñado básicamente como una forma de control estatal sobre laactividad entre CCAA. Esa visión de control, de recelo, se apreciasólo respecto a la colaboración horizontal, porque el texto constitu-cional nada dice de los convenios con el Estado.

Tras más de veinticinco años de vida constitucional, ese régimenes a todas luces excesivamente confuso, riguroso y, en cualquiercaso inadecuado para fomentar las relaciones entre CCAA. Paraempezar la Constitución (y el desarrollo que hicieron de la mismalos Estatutos) diferencia entre dos tipos de pactos con requisitosdistintos: acuerdos de cooperación (sometidos a autorización de lasCortes) y los convenios de colaboración para la gestión y prestaciónde servicios propios (sólo precisan comunicación al Parlamento).Para empezar resulta difícil saber cómo calificar un pacto porque eltexto constitucional no da criterios para hacerlo. Gracias sobre todoa los esfuerzos doctrinales hoy día existe un cierto acuerdo en quelos convenios de colaboración tendrían por objeto asuntos de meragestión administrativa, mientras que los acuerdos de cooperaciónserían aquellos que tienen una importancia mayor. Sin embargo, lacalificación que se da a un pacto es un dato básico, porque unconvenio, si finalmente se considera como un acuerdo de coopera-

para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas en el año 2005»,en J. TORNOS (Dir.), Informe Comunidades Autónomas 2005, Instituto deDerecho Público, Barcelona, 2006, pp. 642. Sobre los problemas de laausencia de cooperación horizontal en materia europea, E. ROIG, LasComunidades Autónomas y la posición española en asuntos europeos, op.cit.,pp. 228 ss.

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ción por las Cortes o, en su caso, por el Tribunal Constitucional,puede ser nulo por carecer de la autorización del Parlamento. Porel momento, en la escasa actividad convencional entre CCAA, elúnico acuerdo de cooperación suscrito como tal ha sido el firmadoentre las CCAA para el Arco Mediterráneo, el resto han sido con-venios de colaboración para la gestión y prestación de serviciospropios.

Además, se trata de un régimen férreo. En ninguno de los paí-ses europeos con un nivel de descentralización similar al nuestroexisten unas fórmulas de control del Estado comparables a las pre-vistas por nuestro texto constitucional para celebrar convenios entreinstancias territoriales. En Alemania, no se contempla ningún tipode control federal sobre los convenios que firmen entre sí losLänder. En Austria, sólo se prevé una mera comunicación al Go-bierno federal de los convenios horizontales suscritos (art. 15a CA).En ese mismo sentido, la Constitución suiza en su actual versión,de 1999, sólo dispone que los convenios intercantonales deberáncomunicarse a la Federación (art. 48 CS), eliminando así la trasno-chada redacción y los requisitos previstos en esos casos por la ante-rior Constitución helvética de 1874. El propio Informe del Consejode Estado sobre las modificaciones de la Constitución Española, defebrero de 2006, reconoce que el régimen jurídico vigente lastra aldesarrollo de este tipo de relaciones en nuestro sistema17.

En España, no sólo es mucho más sencillo firmar un conveniovertical, que un convenio entre CCAA. La actual regulación llevatambién a una situación tan chocante, y absurda, como constatarque para las CCAA es más fácil suscribir convenios de colaboracióntransfronteriza con regiones vecinas que firmar un convenio conotras CCAA colindantes, aunque las actuaciones pactadas sean si-milares. De hecho, hay años en que se registran más convenios decolaboración transfronteriza que entre las propias CCAA. Se detec-ta, pues, una mayor preferencia por convenir con la Región de al

17 Informe sobre modificaciones de la Constitución Española, Consejo deEstado, Madrid, 2006, pp. 198-201.


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lado que con la Comunidad Autónoma vecina, quizá también por-que la firma de un convenio de colaboración transfronteriza se per-cibe por las propias CCAA como un elemento de afirmación deautonomía superior a la suscripción de un convenio horizontal. Ade-más, la rigidez de la actual regulación puede ser el motivo de quela colaboración entre CCAA, más que no existir, se esté desarrollan-do de un modo informal o a través de instrumentos alternativos dederecho privado, que, si llegan a convertirse en método general derelación entre CCAA, pueden relegar a los procedimientos de con-trol y transparencia que diseña el derecho público.

En el actual momento de reforma de los Estatutos de Autono-mía, ¿en qué medida pueden las normas estatutarias paliar los pro-blemas del marco constitucional vigente? El artículo 145.2 CE esactualmente el que es. Las reformas de los Estatutos tienen el lími-te de la Constitución. El margen de maniobra existente para la re-forma estatutaria en este punto está marcado, pues, por un precep-to que ha demostrado ser poco idóneo para el desarrollo de la cola-boración horizontal. En ese marco, los Estatutos de Autonomía pue-den incidir en el tema de las relaciones intergubernamentales des-de diversos frentes, tal como están apuntado algunas propuestas dereforma y textos ya aprobados, como el Estatuto de la ComunidadValenciana y particularmente el texto catalán. Por una parte, sepuede incidir en la propia visión de las relaciones de cooperación,contempladas desde parámetros distintos de los actuales, esto es,como relaciones entre centros de poder político necesarias para elfuncionamiento del Estado en su conjunto: ya sea en la dimensiónEstado-Comunidad, ya sea en la dimensión sólo entre CCAA, queera la única contemplada hasta ahora por las normas estatutariasposiblemente siguiendo por inercia el planteamiento de la Consti-tución. Más allá de ello, los Estatutos de Autonomía pueden incidiren el régimen de los convenios horizontales. En efecto, ahí el mar-gen de maniobra es estrecho porque el artículo 145.2 CE es unlímite infranqueable. Sin embargo, dentro de ese marco, dado quela regulación de los convenios entre CCAA, por remisión del artícu-lo 145.2 CE corresponde a los Estatutos, éstos pueden mejorar la

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calidad técnica del régimen de los convenios, en particular, elimi-nando requisitos gravosos que, en lugar de agilizar esta forma decolaboración, la han desincentivado. Por ejemplo, en la situaciónactual, la mayoría de Estatutos prevén un trámite de aprobación porel Parlamento autonómico de cualquier tipo de convenio horizontalque suscriba la Comunidad, incluso de un mero convenio de cola-boración, agravando con ello aun más el ya de por sí complejo pro-cedimiento para firmar un convenio del artículo 145.2 CE. El pro-ceso de reformas estatutarias es una buena ocasión para replantearla actual intervención de los Parlamentos autonómicos en la cele-bración de convenios horizontales, circunscribiendo los trámites deaprobación previa a acuerdos de cooperación y prever meros requi-sitos de comunicación a la Cámara parlamentaria en el resto de loscasos18.

4. LA GENERALIZACIÓN DE INSTRUMENTOS MÁS INFORMALES

Normalmente, cuando se dice que colaboración entre CCAA esmuy poca, se habla de la colaboración que se formaliza mediante

18 Sobre el régimen de los convenios entre CCAA, la obra pionera y todoun clásico, A. MENÉNDEZ REXACH, Los convenios entre Comunidades Autónomas,Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid 1982. Asimismo, vid. E.ALBERTÍ, «Los convenios entre Comunidades Autónomas», DocumentaciónAdministrativa, núm. 240, 1994, pp. 107-129; A. M. CARMONA, «El sui generiscontrol parlamentario de la colaboración entre Comunidades Autónomas: unsupuesto especialmente conflictivo, el Protocolo de Intenciones en materiatelevisiva suscrito por los Gobiernos de Andalucía y Extremadura», RevistaVasca de Administración Pública, núm. 66, 2003, pp. 255-277; así como dostrabajos monográficos recientes, I. GONZÁLEZ GARCÍA, Convenios de cooperaciónentre Comunidades Autónomas. Una pieza disfuncional de nuestro Estado delas Autonomías, Fundación Giménez Abad, CEPC, Madrid, 2006; y V. J.CALAFELL FERRÀ, Los Convenios entre Comunidades Autónomas, CEPC, Madrid,2006. Sobre el régimen de los convenios horizontales en el DerechoComparado, M. J. GARCÍA MORALES, Convenios de colaboración en los sistemasfederales europeos, op. cit., pp. 146-155. Sobre la regulación de los conveniosante el proceso de reformas estatutarias, vid. A. BAYONA (Coord.), Informe sobrela Reforma de l’Estatut, IEA, Barcelona, 2003, pp. 153-155.


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convenios a los efectos del artículo 145.2 CE, porque es la querecibe publicidad y, por tanto, la que se puede conocer por todos.Sin embargo, la cooperación entre CCAA es mucho más ampliaporque existe una colaboración que no aparece en los medios ofi-ciales. Se trata de un tipo de relaciones muy difícil de valorar, yaque su propia existencia no suele trascender más allá del ámbitointerno de las Administraciones implicadas. Sería incorrecto, pues,pensar que no existen relaciones entre las CCAA. Se constata uninterés creciente en buscar fórmulas de relación interautonómicas,pero se trata de una colaboración informal, o mejor dicho formali-zada al margen de los cauces previstos. En unos casos, se recurre ainstrumentos de derecho privado. Posiblemente, el caso más cono-cido es la FORTA (Federación de Organismos de Radio y TelevisiónAutonómicas), una asociación donde participan canales autonómi-cos, para gestionar algunos programas de televisión comunes. Enotras ocasiones, se están suscribiendo acuerdos con terminologíadiversa («protocolos de colaboración» o «declaraciones de intencio-nes»), que evitan calificarse como convenios, o simplemente no sonconvenios porque son declaraciones vagas de colaboración futura aconcretar en un momento ulterior y cuya existencia es conocidaalgunas veces sólo por altos funcionarios de las CCAA suscriptoras.En cualquier caso, el auge de este tipo de colaboración interauto-nómica es creciente, al tiempo que se constata el escaso número deconvenios entre CCAA (por ejemplo, variopintos Protocolos como losrelativos al uso y difusión de software libre, la celebración de laCopa América, la promoción de la Ruta del Cid, o la creación de uneje de medios de transporte Madrid-Comunidad Valenciana-IslasBaleares). Sobre estos protocolos se sabe muy poco, no sólo sobresu propia existencia, sino también sobre qué pasa con ellos despuésde su firma y hasta qué punto tienen un desarrollo ulterior.

Asimismo, cabe insistir en la forma en la que se conoce de laexistencia de dichos protocolos. Estos pactos, por lo común, no sepublican en los boletines oficiales, pero fácilmente un buscador deInternet con la combinación de dos palabras («protocolo» y «colabo-ración») permite, a veces, acceder a noticias sobre dichos acuerdos.

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Normalmente, son protocolos firmados por los propios Presidentesde los Gobiernos autonómicos, lo cual da una relevancia a la sus-cripción de semejante pacto que se refleja en los medios de comu-nicación. Por ello, esos Protocolos son posiblemente sólo algunos delos que más atención mediática han merecido, pero quizás hay másinstrumentos de este tipo, cuya existencia sin esa publicidad esextremadamente difícil de conocer. En orden a la publicidad deesos pactos, cabe subrayar, el importante el papel que pueden des-empeñar los Registros de Convenios en las CCAA, si se establece laobligación de inscribir en ellos este tipo de Protocolos interauto-nómicos.

Además, la aparición de todos esos protocolos está generandouna notable confusión sobre la naturaleza jurídica de los pactos quese acuerdan entre CCAA y, por tanto, también sobre la tramitaciónprocedimental que en cada caso es necesaria. En los últimos años,muchos pactos que se deciden tramitar por el artículo 145.2 CE(que se envían al Senado y, antes, a los propios Parlamentos auto-nómicos), no son convenios en sentido estricto, esto es, no soncompromisos perfectamente determinados y susceptibles de serexigidos, sino más bien declaraciones de colaboración a concretizaren un momento posterior a través de convenios específicos, talcomo se indica a veces en los propios textos (la propia terminologíaes sintomática de la naturaleza del pacto, pues los mismos textoshablan de Protocolo de colaboración). Pese a ello, muchos de esospactos se han enviado al Senado para su comunicación en cuantoconvenios entre CCAA del artículo 145.2 CE. Ese proceder puedecrear problemas, tal y como puso de manifiesto el caso del Proto-colo entre Castilla-La Mancha y Castilla y León sobre coordinaciónde actuaciones en materia viaria suscrito en 1998 que fue enviadoal Senado para su comunicación en cuanto Convenio de colabora-ción por Castilla y León, a ello se opuso Castilla-La Mancha porconsiderar que sólo era un Protocolo, y su tramitación acabó conun escrito del Presidente de Castilla y León en el que se alineabacon la postura de la otra Comuniadd y comunicaba al Senado queel texto era en realidad un protocolo. A fin de evitar tales episodios,


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y las eventuales controversias que pueden generar, sería convenien-te que las partes estuvieran de acuerdo en el tipo de pacto quedesean suscribir, y, con ello, en la tramitación que debe dársele almismo19.

Al igual que ha sucedido con los convenios verticales, en la pra-xis convencional entre CCAA, ante la diversidad de actuaciones quese están formalizando bajo este instrumento, habría que ir en lalínea de diferenciar tres grandes figuras: Convenios de colaboraciónpara cooperar con la intención de vincularse jurídicamente en elámbito puramente administrativo de la gestión y prestación de ser-vicios propios, Acuerdos de cooperación para acordar una actuaciónmás compleja y Protocolos de colaboración para meras declaracio-nes de propósitos sin intención de vincularse. Sólo los dos primeros—Convenios de colaboración y Acuerdos de cooperación— son losque deberían cumplir los requisitos que la normativa autonómica yla Constitución prevé a tal efecto. La comunicación al Senado delos Protocolos sirve para conocer la existencia de tales textos, yaque esta figura suele ser bastante utilizada en la colaboración entreCCAA, pero no acostumbra a recibir publicidad. Sin embargo, esacomunicación no es, en sentido estricto, una obligación jurídica.Por ello, hay CCAA que deciden comunicar al Senado tales pactos,pero hay otras muchas donde tales protocolos se formalizan y no seenvían a la Cámara Alta porque, en realidad, jurídicamente no esnecesario. Como se apuntó, una buena vía para articular la publici-dad de los Protocolos interautonómicos podrían ser los Registros deConvenios en las CCAA20.

19 Sobre este episodio y sobre otros problemas en la tramitación de losconvenios horizontales, C. GUTIÉRREZ VICÉN, «La intervención de las CortesGenerales en la celebración de convenios entre Comunidades Autónomas: laaparición de nuevos problemas», Corts. Anuario de Derecho Parlamentario,núm. 9, 2000, pp. 294-297.

20 Esa tarea de prever una tipología de pactos interautonómicoscorresponde a las CCAA, ya que la Ley 30/1992 sólo aborda la colaboraciónvertical, no entre CCAA. En esa línea, en Cataluña, el Decreto 52/2005, de 5de abril, de creación y regulación del Registro de convenios de colaboración ycooperación, y en Madrid, Acuerdo por el que se aprueban criterios de

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IV. ...Y LA APARICIÓN DE LA CONFERENCIA DE PRESIDENTES

En este contexto, con un desarrollo importante de la colabora-ción vertical y una escasa colaboración entre CCAA, surge la Confe-rencia de Presidentes en octubre de 2004. Su creación representala aparición por primera vez en el sistema español de un órgano decolaboración intergubernamental al máximo nivel, como los queexisten ya en otros países de nuestro entorno desde hace algúntiempo. La Conferencia de Presidentes acaba prácticamente dearrancar. Sin embargo, pese a su corto periodo de existencia, larealización de las dos Conferencias habidas hasta el momento en el2004 —su acta de nacimiento— y el 2005 —sobre la financiaciónsanitaria—, así como el anuncio de una tercera reunión —sobreI+D+I y sobre la cooperación en el Estado autonómico— han plan-teado varias cuestiones sobre la existencia del propio órgano y sufuturo en el actual escenario institucional21.

coordinación de la actividad convencional de la Comunidad de Madrid, de 16de octubre de 2003.

21 Sobre la Conferencia de Presidentes hay ya varios estudios. E. AJA hapublicado diversos trabajos, el más reciente, «La Conferencia de Presidentes enel Estado autonómico», en J. TORNOS (Dir.), Informe Comunidades Autónomas2005, Instituto de Derecho Público, Barcelona, 2006, pp. 789-801; R.BOCANEGRA SIERRA y A. HUERGO LORA, La Conferencia de Presidentes, Iustel,Madrid, 2005; G. CÁMARA VILLAR, «La Conferencia de Presidentes comoinstrumento de integración para el Estado autonómico: problemas yperspectivas», en J. Mª VIDAL BELTRÁN y M. A. GARCÍA HERRERA (Coords.), El Estadoautonómico: integración, solidaridad y diversidad, vol. 1, Colex, INAP, Madrid,2005, pp. 117-133; así como el estudio monográfico J. TAJADURA, «LaConferencia de Presidentes» (manuscrito), en X. ARBÓS (Coord.), Lacooperación intergubernamental en los Estados compuestos, IEA, Barcelona (enprensa). Una reflexión general sobre este tipo de órganos en X. ARBÓS,«Federalismo y cooperación intergubernamental», en el mismo (Coord.), Lacooperación intergubernamental en los Estados compuestos, IEA, Barcelona (enprensa). Asimismo, aportaciones de Derecho comparado, vid. sobre Alemania(E. Roig), Austria (P. Pernthaler), Suiza (M. J. García Morales) e Italia (L.Vandelli) en el Seminario de la Conferencia de Presidentes, del Instituto de


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1. ¿POR QUÉ UNA CONFERENCIA DE PRESIDENTES?

Por lo pronto, la aparición de la Conferencia de Presidentes pa-rece una necesidad de sentido común. El 28 de octubre de 2004se reunieron por primera vez tras más veinticinco años de funciona-miento del Estado autonómico el Presidente del Gobierno central,los diecisiete Presidentes de las CCAA y de las dos Ciudades Autó-nomas. Hasta ese momento, los Presidentes autonómicos habíantenido más oportunidades de coincidir en Bruselas, en el Comité delas Regiones, que en un marco institucional en España. Por ello, laconstitución de la Conferencia representa un elemento de normali-dad institucional, al crear un espacio de diálogo, de debate y decooperación intergubernamental inexistente hasta el momento.

Más allá de ello, su aparición suscita algunas cuestiones conrelación al contexto en que se ha producido su creación. La Confe-rencia de Presidentes surge en España porque está prevista en elpunto del programa del partido político que gana las elecciones, uncompromiso electoral que se ratifica en el discurso de investidurade Rodríguez Zapatero donde se liga la creación de este órgano ala mejora de los instrumentos de cooperación22. Ese origen de laConferencia constituye un hecho insólito en el panorama compara-do —por lo menos europeo— donde este tipo de órganos aparecenpor iniciativa de las propias instancias y como una necesidad senti-da y, como tal, reivindicada por ellas mismas. En cada sistema,

Derecho Público, Barcelona, julio de 2004 (http://www.pcb.ub.es/idp/Intranet),así como en X. ARBÓS (Coord.), La cooperación intergubernamental en losEstados compuestos, op. cit., con estudios sobre Alemania (M. Hartwig), Suiza(N. Schmitt) y Canadá (N. DesRosiers).

22 Diario de Sesiones, Congreso de los Diputados, 2004, núm. 2, 16 deabril, p. 9. La constitución de una Conferencia de Presidentes de las CCAA sehabía apuntado por algunos Presidentes autonómicos, como la propuesta deFraga en 1994, o también la idea de crear una Conferencia General deCooperación Autonómica, lanzada por el entonces Presidente de la ComunidadValenciana, Eduardo Zaplana. Sobre la misma, E. ZAPLANA, El acierto deEspaña, Temas de Hoy, Madrid, 2001, pp. 164-165, 169.

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dichas Conferencias se crean y funcionan de una determinada ma-nera por motivos específicos y, muchas veces, no extrapolables. Sinembargo, la experiencia comparada sí puede servir para mostrar lasventajas y también los problemas que presentan tales instrumentoscooperativos. Y, justamente, esa experiencia muestra que el conven-cimiento por quienes han de participar en un órgano de este estiloha sido un elemento clave para la implantación de dichas platafor-mas en esos países. Sólo cuando las partes han entendido que laexistencia de una Conferencia de este estilo era necesaria para to-dos, tales órganos han funcionado. En Austria, la Conferencia dePresidentes de los Länder fue creada en 1945, pero tuvo un fun-cionamiento errático hasta los años sesenta, momento en el queempezó a funcionar de forma regular justamente cuando los entesterritoriales percibieron su utilidad para aunar posiciones comunesy, así, participar con la Federación en múltiples procesos de de-cisión.

En nuestro sistema ¿cómo perciben los Presidentes de las CCAAla creación de este nuevo órgano? ¿cómo valoran su propia partici-pación en el mismo? En una ronda de entrevistas a los Presidentesautonómicos meses antes de la celebración de la primera Conferen-cia éstos manifestaban su opinión sobre la misma. Dichas impresio-nes se alineaban en dos grandes bloques: por una parte, aquellos quese pronunciaban por un sí claro ante su constitución (por regla ge-neral, CCAA gobernadas por el PSOE, pero también por partidosregionalistas, como Cantabria o Canarias), y, por otra, aquellos quemanifestaban un sí con reservas y su escepticismo acerca de si laConferencia se convertiría en un foro para «hacerse la foto» o sinmás contenido que «para tomar café» (mayoritariamente, CCAAgobernadas por el PP, y también el Presidente del Gobierno vasco)23.

La experiencia que ha dado la celebración dos Conferencias haservido para poner de manifiesto las potencialidades de este órga-no, pero también lógicamente cuáles son algunas de las dificultades

23 Sobre esas impresiones, vid. J. L. GÓMEZ, A vueltas con España. Hablanlos diecisiete Presidentes, Temas de Hoy, Madrid, 2005, pp. 195-209.


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para su consolidación. El principal logro de la primera Conferenciafue su propia reunión. De ella ha salido también una nueva etapaen la participación de las CCAA ante las instituciones europeas quese ha concretizado en los Acuerdos de la CARCE de 2004 y que,entre otras cosas, permiten la participación de Consejeros autonó-micos en los Consejos de Ministros de la Unión. La segunda re-unión sobre la financiación de la sanidad de las CCAA ha acabadocon un acuerdo materializado en el Decreto Ley 12/2005, por elque se aprueban determinadas medidas en materia de financiaciónsanitaria, pero ha estado rodeada de críticas acerca de su organiza-ción y la sensación de improvisación. El Presidente del Gobierno haanunciado, en el último Debate sobre la situación del Estado de lasAutonomías, su propósito de someter a la consideración de la ter-cera Conferencia de Presidentes un plan en materia de investiga-ción, desarrollo e innovación, así como un proyecto de gran acuerdoentre el Estado y las CCAA para la mejora de los instrumentos decooperación en el sistema autonómico24. Ese anuncio y el propiodebate en el Senado han servido para valorar cómo perciben losPresidentes autonómicos la existencia de la Conferencia en sus dosaños de funcionamiento. Por lo pronto, la Conferencia de Presiden-tes ha sido una parte importante de dicho debate. Prácticamentetodos los Presidentes autonómicos han hecho referencia a la mismaen su intervención. Y nuevamente las opiniones se vuelven a ali-near en los mismos dos bloques a los que antes se aludía. Las vo-ces más críticas provienen de CCAA gobernadas por el PP que hancuestionado la improvisación y la falta de documentación previa enlas reuniones anteriores, han reclamado una regulación de la Con-ferencia —incluso algunos han puesto como condición para asistirsu aprobación—, pero también han propuesto temas adicionalespara la tercera reunión, como el agua25.

24 Diario de Sesiones, Senado, 2005, núm. 229, 7 de noviembre, p. 8.25 En especial, la intervención de la Presidenta de la Comunidad de

Madrid, Esperanza Aguirre, así como del Presidente La Rioja, Sanz Alonso,Diario de Sesiones, Senado, 2005, núm. 230, 8 de noviembre, pp. 16 y 75respectivamente.

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Cabe destacar que en todas esas manifestaciones no hay un norotundo a la creación de la misma, ni antes ni después de suconstitución. En general, la Conferencia se percibe como algo quees o, por lo menos, que puede ser positivo. Ello es sumamente im-portante porque tanto la puesta en marcha, como el funcionamien-to de este tipo de órganos, dependen del convencimiento de queson algo necesario para el sistema y de la voluntad política de laspartes implicadas para —desde ese convencimiento— ponerlo enmarcha. Posiblemente, un no a la creación de la Conferencia no sehubiera entendido pues, como se vio, su constitución era de senti-do común, un signo de normalidad institucional. Más allá de ello,las reuniones de la Conferencia de Presidentes tienen un impactomediático, como tal y para quienes en ella participan, del que care-ce cualquier otra técnica de cooperación. Además, la reunión delos Presidentes autonómicos incrementa su capacidad de influenciaen grandes temas del Estado. Una vez creada, las críticas que sehan expresado muestran dificultades que deben permitir detectar yresolver problemas o necesidades para su consolidación. Esta Con-ferencia acaba de iniciar su andadura, de modo que debe ir implan-tándose con sucesivas reuniones, con resultados, y con voluntad deresolver esas lógicas dificultades que su escasa experiencia de fun-cionamiento está poniendo de manifiesto. Sólo el convencimientopor parte de quienes están llamados a participar en ese órgano—en este momento y en momentos futuros— de que Conferenciaes o puede ser útil para todos y para el sistema permitirá ir salvan-do escollos y conseguir propia su institucionalización en nuestro sis-tema.

Además, la implantación de este tipo de órganos normalmenteno es inmediata. La posición institucional que hoy día ostentanestas Conferencias en el sistema alemán, austriaco o helvético harequerido un cierto tiempo. Se trata de una dinámica que tambiénpuede producirse en España: crear el órgano y sentir las ventajas yla utilidad del mismo a partir de su constitución. Una diferenciaimportante entre el caso español y los sistemas mencionados, es laexistencia en el Estado autonómico de un sistema de partidos pro-


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pio marcado por la presencia de fuerzas nacionalistas que participanen el Gobierno de algunas CCAA y que quizás puede ser un factorque incida en la implantación de este órgano. Además, en aquellospaíses europeos donde más se ha desarrollado la cooperación sontambién sistemas donde han sido posibles gobiernos de gran coali-ción de partidos que no necesariamente deben estar conectadosideológicamente, pero que han demostrado ser capaces de gobernarjuntos. Por ello, quizá también en esos países se halla muy interio-rizada la distinción entre institución y partido, algo que ha resultadobásico para la capacidad de llegar a acuerdos en estos órganos decolaboración intergubernamental al máximo nivel26.

2. ¿PARA QUÉ UNA CONFERENCIA DE PRESIDENTES?

Un aspecto fundamental para la consolidación y la operatividadde la Conferencia de Presidentes radica saber para qué puede ser-vir este órgano. Hay que destacar que la Conferencia de Presidentesen España se ha creado con carácter vertical, a diferencia de mu-chos de estos órganos en los federalismos europeos que tienen uncarácter horizontal, si bien en todos ellos se articula después lacolaboración con el poder central, de forma que propiamente sonórganos bidimensionales. Esa apuesta por la verticalidad se inscribedentro de la tradición cooperativa del sistema español. ¿En qué es-cenario cooperativo ha surgido la Conferencia de Presidentes? Esun órgano que aparece en un sistema marcado por una red de Con-ferencias Sectoriales verticales y por un entramado de relaciones decolaboración articuladas casi exclusivamente entre el Estado y lasCCAA. Es lógico, pues, que la Conferencia de Presidentes aparezcaen su inicio como un órgano vertical. Es más, visto el panoramaactual, es difícil imaginar que sin esa presencia del Estado —queha impulsado precisamente su creación—, los Presidentes de todas

26 Sobre el desarrollo tendencial del modelo cooperativo en formas degobierno consensuales, R. BIFULCO, La cooperazione nello Stato unitariocomparato, Cedam, Padua, 1995, p. 428.

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las CCAA hubieran podido reunirse ellos solos. Un tema distinto sonlas dinámicas que puedan crearse, si este órgano llega a implantar-se y, después de un tiempo de maduración, los propios Presidentesautonómicos estiman conveniente disponer de su propia Conferen-cia, o bien aprovechar la estructura vertical para reunirse previa-mente.

La opción por la configuración vertical de la Conferencia en Es-paña incide en el modelo organizativo, así como en el ámbito fun-cional de este órgano. La Conferencia, como cualquier técnica decolaboración vertical, puede ser un instrumento de integración y departicipación de los entes territoriales en decisiones de alcanceestatal. Para ello, la Conferencia puede actuar con una doble fun-ción, ya sea como foro general, ya sea como órgano de impulso delpropio sistema cooperativo.

Por una parte, puede ser un foro de encuentro de carácter gene-ral. Por lo pronto, como foro general la Conferencia está llamada aser una plataforma donde es posible tratar cualquier tema, ya seaun asunto transversal, o una cuestión sobre la que no sea posiblellegar a un acuerdo enquistado en negociaciones sectoriales. Se tra-ta de un aspecto particularmente importante atendido el ya comen-tado grado de sectorialización de los procesos cooperativos. Por elmomento, parece ser que su función básica es la de consulta, deba-te y participación de las CCAA en el diseño de la política guberna-mental que pueda afectar a sus competencias. Si la Conferencia seimplanta, posiblemente tratará asuntos similares a los que tienen enagenda sus homólogos en los sistemas europeos, grandes temassobre la organización del Estado, discusión de leyes de especialtrascendencia (en todos esos países, las leyes de relevancia financie-ra figuran entre los temas tratados por estas Conferencias). La par-ticipación en asuntos europeos es también un tema habitualmentetratado en este tipo de órganos en sistemas de nuestro entorno(particularmente, en Austria o en Suiza), pero en España esa fun-ción corresponde a la CARCE.

Más allá de ello, la Conferencia puede desempeñar un papel enla coordinación e impulso del propio sistema de relaciones coopera-


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tivas. La Conferencia puede actuar como una «Conferencia de Con-ferencias», esto es, un órgano director de la actual red de Conferen-cias Sectoriales. La Conferencia de Presidentes aparece en un es-cenario donde hay unas Conferencias Sectoriales que no desapare-cen y con las que no puede duplicar sus trabajos. Esa función comoConferencia de Conferencias es habitual en el ámbito comparadoeuropeo. Se trata de una dimensión que ostentan la Conferencia dePresidentes en Alemania, en Austria y en Suiza, donde la relaciónde la Conferencia con las Conferencias Sectoriales responde a unaconcepción piramidal, lógicamente, encabezada por la Conferenciade Presidentes. Las relaciones entre ambas constituye un puntofundamental para el funcionamiento de todo el sistema cooperati-vo, pues la Conferencia debe disponer de información sobre lasConferencias Sectoriales y éstas sobre los acuerdos o líneas quemarque la propia Conferencia. Ello sin perjuicio de la función arbi-tral entre Conferencias Sectoriales que puede desempeñar este ór-gano. En la situación actual, dada la transversalidad de muchostemas, cuando ha surgido algún problema sobre a qué Conferenciacorrespondía tratar una cuestión, parece que ello se ha resueltoentre ellas de manera informal, pero la decisión en el caso de «con-flicto entre sectores» podría asumirse por la propia Conferencia dePresidentes. En suma, al igual que otros órganos de este estilo en elámbito comparado, la Conferencia podría dinamizar las relacionescooperativas: reactivar el trabajo de las Conferencias Sectoriales (yla reacción en cadena que ello puede tener en los demás instru-mentos cooperativos que salen de ellas) y, sobre todo, el desarrollode una nueva forma de relación entre el Estado y los entes territo-riales. Esa nueva forma quizá tenga reflejo también en el interiorde los Gobiernos y Administraciones autonómicas, donde, como sevio, no siempre parece ser que existen centros desde donde se lleveel seguimiento de la cooperación (o no siempre es fácil encontrar-los dentro de la estructura administrativa). La creación de la Confe-rencia de Presidentes puede que fomente otra actitud ante el «fe-nómeno cooperativo» dentro de cada Comunidad. Sería interesantevalorar en qué medida la Conferencia puede contribuir en el inte-

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rior de cada Comunidad a difundir la existencia de un ámbito de«relaciones intergubernamentales», cuestión que en algunos casosha sido secundaria o poco evidente, así como su posible incidenciaen la propia organización administrativa de la Comunidad, plan-teando la necesidad de más coordinación interna dentro de las pro-pias CCAA en esta materia, y de órganos que reflejen esa necesi-dad, siguiendo una dinámica similar a la que generó la creación dela CARCE dentro de cada Administración autonómica27.

3. ¿REGULACIÓN O NO REGULACIÓN?

La Conferencia de Presidentes ¿debe regularse o no? De mo-mento, este órgano podría funcionar de una forma flexible hasta suconsolidación, y entonces cabría plantear su regulación. Sin embar-go, la Conferencia de Presidentes no es una técnica de cooperacióncualquiera. Además, cada vez se oyen más voces que piden la regu-lación de este órgano. Los propios Presidentes de CCAA gobernadaspor el PP han plateando, como se vio, abordar la cuestión, inclusocomo condición para participar en próximas reuniones. Parece,pues, que, a pesar de la corta andadura de la Conferencia, el temade su regulación se va a convertir en un punto que habrá que en-carar a corto plazo.

En el Derecho Comparado, ya se ha señalado, que los instru-mentos de colaboración suelen empezar a funcionar de manera in-formal y ulteriormente, la fuerza de los hechos ha llevado a su arti-culación jurídica ex post. En el caso de órganos de colaboraciónintergubernamental al máximo nivel ello no siempre ha sucedido enatención a su especial posición institucional y peso político. El pa-norama comparado europeo ofrece modelos distintos. La opciónmás habitual es el funcionamiento de estas Conferencias de unaforma flexible, sin una reglamentación expresa, pero sí con unas

27 Sobre ello, P. PÉREZ TREMPS, M. A. CABELLOS y E. ROIG, La participacióneuropea y la acción exterior de las Comunidades Autónomas, IEA, MarcialPons, Madrid, Barcelona, 1998, pp. 355-359.


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prácticas normalmente asentadas, con relación a la fijación de or-den del día, la adopción de las decisiones por unanimidad comoregla general, o el valor político de sus acuerdos. La Conferencia dePresidentes en Alemania y Austria funcionan así desde hace más decuarenta años. Es más, ni siquiera existe un reconocimiento explí-cito de dichos órganos en ninguna norma. A lo sumo, en el casoalemán, la Conferencia de Presidentes está implícitamente previstaen el Reglamento de régimen interior del Gobierno federal, dondese menciona que el Canciller federal deberá reunirse conjuntamentecon los Jefes de Gobierno de los Länder varias veces al año paradiscutir sobre importantes cuestiones económicas, sociales y finan-cieras y contribuir a tomas de contacto para llevar a cabo, desde elentendimiento mutuo, una política unitaria en el Bund y los Länder.La opción por la formalización jurídica de los aspectos básicos deeste tipo de órganos es menos común. En ese caso, se inscribe laConferencia de Gobiernos Cantonales en Suiza, un órgano relativa-mente joven que lleva funcionando sólo algo más de diez años ycuya existencia está mereciendo una valoración muy positiva. Setrata de una Conferencia que, a diferencia de sus equivalentes enAlemania y Austria, pero, al igual que la Conferencia de Presidentesen España, aparece en un sistema que ha funcionado largo tiemposin una plataforma de este estilo. Dicho órgano se ha articuladojurídicamente a través de un convenio horizontal firmado por todoslos Cantones en 1993 que regula aspectos básicos relativos a sucomposición, así como de organización y funcionamiento.

Las dos opciones presentan ventajas y problemas. La flexibilidadparece que se aviene más a un tipo de órgano con tal significaciónpolítica, y la formalización jurídica se puede asociar a una mayorrigidez que no se desea en este tipo de órganos. La experienciacomparada muestra que una regulación mínima en Suiza no parecehaber sido un corsé reglamentista para el funcionamiento de laConferencia de Gobiernos. Más bien, ha demostrado ser en ese paísun marco adecuado para la realidad que pretende regir. Más allá deconsideraciones técnicas, el éxito de esa regulación ha radicado, sinduda, en que ha sido la plasmación de un convencimiento sentido

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en el sistema helvético sobre la necesidad de crear este órgano.Dicha Conferencia y su articulación jurídica hubieran resultado con-denadas al fracaso, si no hubiera existido una decidida voluntadpolítica de participar y de colaborar en esa nueva plataforma. Ade-más, la opción por la formalización de tales Conferencias no tienepor qué significar una mayor rigidez en el funcionamiento de estetipo de órganos que justamente precisan de una gran flexibilidad.En los últimos años, la experiencia práctica en sistemas donde es-tos órganos funcionan sin ninguna regulación expresa ha puesto demanifiesto la conveniencia de prever algún tipo de regulación. Porejemplo, en Austria, en el 2002, en lugar de asistir el propio Pre-sidente de un Land, tal como era habitual, acudió a la Conferenciaun Consejero en representación de aquel. El Presidente de la Con-ferencia le negó la participación en la misma, alegando que no ca-bía la representación del Presidente de un Land en dicho órgano,episodio que ha abierto un debate sobre las reglas de funcionamien-to de esta Conferencia28. En cualquier caso, en cada país se adoptala vía que resulta más adecuada en ese sistema.

En España, ¿qué podría aportar la regulación? Por lo pronto, laidea de regular las técnicas de colaboración está ya más anclada ennuestro país que en la mayoría de los sistemas europeos menciona-dos. En Alemania, Austria o Suiza, a lo sumo, hay regulaciones dealgunos instrumentos cooperativos, pero no se ha sentido la necesi-dad, por ejemplo, de aprobar una ordenación general de las relacio-nes intergubernamentales, al estilo de una Ley 30/1992, la normaque, como se vio, en apenas cinco artículos aborda actualmente elrégimen de las principales técnicas cooperativas en nuestro sistema.Específicamente, con relación a la Conferencia de Presidentes, laregulación podría coadyuvar a su institucionalización. La determi-nación de unas reglas del juego puede dar seguridad —función tí-

28 Sobre los problemas de ausencia de regulación de la Conferencia dePresidentes en Austria, P. BUSSJÄGER, «Föderalismus durch Macht im Schatten?– Österreich und die Landeshauptmännerkonferenz», en Europäisches Zentrumfür Föderalismus-Forschung Tübingen (Ed.), Jahrbuch des Föderalismus 2003,Nomos, Baden-Baden, 2004, pp. 87-88.


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pica del Derecho— sobre toda una serie de extremos relacionadoscon la organización y funcionamiento de este órgano. Con ello, laregulación puede contribuir a generar confianza en este instrumen-to, a eliminar recelos sobre la posibilidad de que sea un órgano quequede en manos de la voluntad del Ejecutivo de cada momento, y,en definitiva, a contrarrestar críticas, tales como la ausencia denormas de funcionamiento o la improvisación, que afectan a la con-fianza en este tipo de órganos y también cuestionan su operati-vidad y su propia existencia ante la opinión pública. Sin embargo,hay que relativizar las potenciales ventajas de la regulación. Y esque no por más regular surge sin más la confianza en los instru-mentos cooperativos, ni específicamente en las Conferencias inter-gubernamentales al más alto nivel. La regulación puede contribuira ello, pero el factor decisivo es que exista la voluntad política deasistir, debatir, negociar y saber llegar a acuerdos en dichos foros.Aunque su carga simbólica y política dista de la Conferencia dePresidentes, hay Conferencias Sectoriales que disponen de su pro-pio reglamento interno, pero han estado muchos años sin reunirse,hasta que en un determinado momento se ha reactivado su funcio-namiento (por ejemplo, la Conferencia Sectorial de Cultura ha esta-do durante más de ocho años inactiva).

La opción por la regulación abre otra serie de cuestiones, talescomo qué sería necesario regular y cómo hacerlo.

En todo caso, debería tratarse de una cuestión de mínimos. ElConvenio que crea la Conferencia de Gobiernos en Suiza es unbuen ejemplo de ello. Como se ha señalado, allí se abordan extre-mos que en sus equivalentes en Alemania o Austria son prácticasasentadas. Se opta por una configuración como Conferencia deGobiernos —no de Presidentes— donde acuden representantes delos Ejecutivos cantonales, una opción que se aviene con la peculiartradición helvética donde no se conoce el concepto de Presidentedel Gobierno como Jefe de un Ejecutivo con prerrogativas específi-cas, sino que es un primus inter pares. Se enumeran los ámbitos deactuación de la Conferencia, grandes temas de Estado, tales comoel desarrollo del sistema federal, la distribución de competencias,

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la participación en decisiones a nivel federal, o la integración euro-pea y la política exterior. Un aspecto al que se presta gran atenciónes la organización y funcionamiento de la Conferencia. Se prevénlos órganos de la Conferencia (la Conferencia Plenaria, un ComitéDirectivo, y un Secretario), el régimen de sesiones (siguiendo lo queviene siendo habitual también en Alemania y Austria, se prevénsesiones ordinarias bianuales, así como sesiones extraordinarias), yla inclusión de temas en el orden del día por los miembros de laConferencia, el Comité Directivo y las propias Conferencias Secto-riales. Sin duda, un punto importante es la adopción de acuerdos.A diferencia de las Conferencias de Presidentes en Alemania yAustria donde se decide de forma consensuada sin votación, enSuiza, los acuerdos de la Conferencia se votan y se adoptan por unamayoría reforzada. En la práctica, casi siempre funciona la unani-midad, ya que existe una intensa negociación previa para que pue-dan contemplarse los intereses de todas las partes y la aprobaciónpor unanimidad siempre da un mayor peso político al acuerdo al-canzado29. Más allá de precedentes comparados, en la primera Con-ferencia de Presidentes en España de 2004 aparecieron ya algunosde los puntos sobre los que podría haber acuerdo para su eventualregulación: composición únicamente por Presidentes de los Ejecu-tivos sin posibilidad de delegación, flexibilidad a la hora de deter-minar los temas a tratar tendiendo más de una agenda de trabajoque de un orden día, conveniencia de fijar un número de reunionesanuales, ámbito funcional, adopción de acuerdos con valor político,existencia de una unidad ejecutiva que actúe como Secretariado dela Conferencia, función que está desarrollando el MAP30.

Un tema distinto es cómo regular la Conferencia de Presiden-tes. Ahí existen distintas vías. En Suiza, como se vio, se ha optado

29 Sobre la experiencia helvética, vid. M. J. GARCÍA MORALES, «La Conferenciade Gobiernos Cantonales en Suiza: regulación y balance de funcionamiento»,Revista Vasca de Administración Pública, núm. 72, 2005, pp. 37-67, dondetambién se incluye como anexo el texto del Convenio horizontal que reguladicha Conferencia.

30 Informe sobre las Relaciones de Colaboración Estado-ComunidadesAutónomas 2004, MAP, pp. 19-21.


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por un convenio como acta de creación de la Conferencia de Gobier-nos, pero también como instrumento donde se regulan diversos ex-tremos de su régimen jurídico. Más allá de ello, en el Estado auto-nómico, el propio proceso de institucionalización de la CARCE pro-gresivo y simultáneo a las actuaciones de la propia Conferenciapuede ser una buena opción a tener en cuenta en el caso de laConferencia de Presidentes. La CARCE empezó sus actuaciones en1988, en 1992 llegó el Acuerdo de institucionalización de la mis-ma y ese proceso culminó con la Ley 2/1997, por la que se reguladicha Conferencia. Lo que sí cabría descartar claramente es la regu-lación de la Conferencia de Presidentes en una eventual reformade la Ley 30/1992, junto al resto de técnicas cooperativas, enatención a su especial peso político. Además, está claro que la apa-rición de la Conferencia de Presidentes no sólo va a abrir el temainminente de su propia regulación, sino que, como se ha visto,también puede plantear, un debate sobre el diseño normativo delos actuales instrumentos cooperativos. De hecho, la mejora de lacolaboración se ha propuesto como tema a tratar en la tercera re-unión de la Conferencia de Presidentes. En cualquier caso, la regu-lación de la Conferencia de Presidentes presenta perfiles distintos,tanto por su propia posición institucional, como por su todavía cortaandadura, frente al resto de técnicas cooperativas.

4. FACTORES DE ÉXITO Y PUNTOS PROBLEMÁTICOS

El Derecho Comparado puede indicar cuáles pueden ser algunosde los factores de éxito de la Conferencia de Presidentes, pero tam-bién la propia experiencia cooperativa en el Estado autonómicopuede aportar datos interesantes. En concreto, la CARCE ha mere-cido normalmente una valoración positiva y, por ello, cabría evaluarqué ha contribuido a ello en un ámbito tan propicio a la críticacomo son las relaciones intergubernamentales en nuestro país.

Por lo pronto, la Conferencia de Presidentes debería percibirsecomo algo útil por todas las partes. La Conferencia puede resultar

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un fracaso si no se consigue la percepción de que es un órganonecesario que puede ofrecer y reportar ventajas para todos. Los di-ferentes niveles de poder territorial que coexisten en un sistemapolíticamente descentralizado no actúan de forma cooperativa poraltruismo, sino en defensa de sus intereses propios y porque ven enesa colaboración una ventaja colectiva. La Conferencia de Presiden-tes ofrece la posibilidad de reunir a todas las CCAA con el Estadoen una dinámica de negociación conjunta sobre determinados obje-tivos y proyectos generales. La experiencia helvética, y el propiocaso de la CARCE, muestran también la importancia de empezar laandadura de estos órganos con el tratamiento de temas concretos,que permitan apreciar el interés del trabajo que puede realizar esteórgano, lejos de debates demasiado generales.

La existencia de una infraestructura administrativa mínima des-empeña un papel clave no sólo para la actuación de la Conferencia,sino también para su consolidación. De hecho, las propias Confe-rencias Sectoriales disponen ya, en la mayoría de los casos, de unainfraestructura que da continuidad a sus trabajos y, justamente,ésta se halla más desarrollada y es una pieza importante en aque-llas que mejor funcionan. En todos los sistemas europeos, hay unaserie de órganos técnicos que preparan las reuniones de la Confe-rencias de Presidentes y que realizan un valiosísimo «trabajo decocina» en la preparación de la Conferencia e incluso de intensasnegociaciones que permite llegar al acuerdo cuando el tema se llevaal órgano político. En Alemania, desempeñan esa función princi-palmente la Conferencia de Directores de Cancillerías (equivalenteal Departamento de Presidencia) en relación constante con las Ofi-cinas de los Länder en Berlín. En Suiza y en Austria hay inclusoinfraestructuras más estables. En el sistema helvético, una red deConferencias de segundo nivel participan en la preparación de laConferencia de Gobiernos y, además, ésta dispone de un Secretaria-do, con sede en la organización de la Conferencia en Berna. EnAustria, hay también un doble nivel de órganos a la hora de prepa-rar la Conferencia de Presidentes, la Conferencia de los Directoresde las Oficinas de Gobierno de los Länder, y, la llamada Oficina de


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coordinación de los Länder, creada a través de un convenio horizon-tal, dirigida por la Conferencia de Directores, y con sede propia enViena. En todos esos casos, los órganos que actúan como una Se-cretaría permanente tienen una composición reducida (trabajan unaveintena de personas elegidas entre funcionarios de los entes terri-toriales). Mantienen fluidas relaciones con los órganos cooperativosde segundo nivel que preparan las reuniones de las Conferencias dePresidentes, pero, a diferencia de aquellos, las Secretarías tienenun perfil técnico, más del día a día, tanto por su composición,como por sus funciones más administrativas: actúan como centrosde recepción de información, transmiten los acuerdos adoptadospor la Conferencia a otros órganos, y se encargan de preparar ycrear documentación. Precisamente, la información y la calidad dela documentación que estos órganos generan, o bien ayudan agenerar —múltiples informes y dossieres—, son factores esencialesno sólo para la actuación de las Conferencias, sino también paraque éstas, hayan ido consiguiendo la autoridad que tienen en esospaíses31.

En España, la preparación de la Conferencia de Presidentes seha llevado a cabo por el MAP, que también ha venido desarrollandolas funciones de Secretaría de la Conferencia de Presidentes. Dadoque este Ministerio se ocupa del seguimiento de la cooperación, esquien dispone de más datos sobre la cooperación en el Estado au-tonómico, parece lógico que ahí se haya residenciado en este mo-mento inicial la Secretaría de la Conferencia. Ello tiene el riesgo deque las CCAA lo vean como un órgano del Estado, y, por tanto,como algo ajeno. De ahí la importancia de articular formas de par-ticipación de las CCAA en la infraestructura que debe preparar lasreuniones de la Conferencia. Al igual que sucede en el panoramacomparado, podría pensarse en dos niveles de infraestructura parala preparación de la Conferencia: una Comisión compuesta por per-

31 Sobre los distintos niveles de órganos de preparación y apoyo, enparticular en el caso de Austria y la Oficina de coordinación de los Länder, A.ROSNER, Koordinationsinstrumente der österreichischen Länder, WilhelmBraumüller, Viena, 2000, pp. 21-34.

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sonas de confianza de los Presidentes de las CCAA, y, un Secreta-riado de la Conferencia, formado por funcionarios del MAP quepodría tener como interlocutor único a una Oficina de coordinaciónlas CCAA con una sede propia (o, incluso, con sede en el Senado),cuyas funciones serían ayudar al órgano de segundo nivel que pre-para las reuniones de la Conferencia, y, convertirse en un órganotécnico de apoyo, un centro donde se recogiera y se transmitierainformación y también se generara la documentación necesaria paralas reuniones de la Conferencia de Presidentes.

El éxito de una Conferencia intergubernamental al más alto ni-vel, depende, y mucho, de tener y saber mantener relaciones fluidascon los diversos niveles en un Estado políticamente descentraliza-do. La Conferencia de Presidentes puede generar un entramado derelaciones cooperativas con instituciones centrales y autonómicas ycon otros órganos de colaboración, en particular, como se señaló,con las Conferencias Sectoriales, y, por ello, será necesario determi-nar su respectivo marco de actuación.

Esos factores clave no deben dejar pasar por alto las limitacionesde este órgano y sus aspectos problemáticos.

La experiencia comparada europea muestra que, salvo en elcaso alemán, este tipo de órganos se ha creado para compensardéficits de participación de los entes territoriales en decisiones fe-derales, porque el Senado (en Austria, o Suiza) no era una verdade-ra Cámara de representación territorial, como sucede en nuestrosistema. En esos casos, la experiencia confirma que los entes terri-toriales hacen valer sus intereses a través de esos órganos inter-gubernamentales —por tanto, fuera del ámbito parlamentario—,que en la práctica han llegado a ser más importantes que la propiasegunda Cámara. En el sistema autonómico, la Conferencia de Pre-sidentes plantea problemas similares porque se erige como nuevoforo de negociación y de discusión de problemas con un Senadoque no es una Cámara de representación territorial32. Más allá de

32 Sobre la aparición de la Conferencia y la eventual reforma del Senado,F. REVIRIEGO, «El Senado y la Conferencia de Presidentes», Teoría y RealidadConstitucional, núm. 17, 2006, pp. 355-369.


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ello, la implantación de la Conferencia de Presidentes suscita obje-ciones que se vienen haciendo desde hace años en el panoramacomparado sobre las consecuencias de este tipo de colaboraciónsobre el sistema, como es el déficit democrático de tales órganos yla marginación que comportan de los Parlamentos, pues los proce-sos cooperativos se dirigen por altos funcionarios, en último térmi-no por los propios Presidentes de los Ejecutivos, las sesiones detales Conferencias no son públicas, y, por tanto, no siempre estánclaros los juegos de poder que existen en los procesos de adopciónde decisiones en tales órganos.

Un punto clave pero donde puede radicar la debilidad de estetipo de Conferencias es el de la adopción de acuerdos y el valorde los mismos. Incluso en los sistemas donde no se exige la una-nimidad, las instancias son conscientes de que sólo una actuaciónlo más consensuada posible puede conseguir el efecto deseado,tanto por lo que respecta a consolidar este tipo de órganos, asícomo con relación a sus funciones dentro del sistema. Además,buena parte de la autoridad que puede tener este tipo de plata-formas radica en el respeto de los compromisos asumidos, pormás que éstos tengan sólo el valor de una vinculación política,meramente fáctica, fundamentada en la confianza de que la otraparte los respetará.

Las Conferencias de Presidentes son órganos donde se puedetratar cualquier problema, al no tener la adscripción temática delas Conferencias Sectoriales. Sin embargo, llevar una cuestión almáximo órgano de cooperación intergubernamental puede provocarque surjan orientaciones políticas incompatibles en la materia encuestión, e incluso, la imposibilidad de llegar a acuerdos. En lospaíses comentados, normalmente, ha predominado la intención—interiorizada por todos los actores— de evitar la politización delos temas. Ha prevalecido la voluntad de intentar llegar a acuerdos—aunque a veces son acuerdos de mínimos, y no siempre la mejorsolución posible—, porque se ha sido consciente de que la poli-tización de determinados temas conduce al bloqueo y, con ello, a laerosión de estos órganos que han intentado poco a poco ganar una

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autoridad en la vida institucional de su país a través de sus actua-ciones.

V. CONSIDERACIONES FINALES

La aparición de la Conferencia de Presidentes y las incógnitasque plantea su irrupción surge acompañada de otros debates pen-dientes como la reforma del Senado y las propias deficiencias quevienen arrastrando las relaciones de colaboración en el Estado espa-ñol. La insatisfacción de la situación actual, y al mismo tiempo, laimportancia de las relaciones intergubernamentales, se refleja en laatención que prestan los nuevos Estatutos de Autonomía y las pro-puestas de reforma estatutarias en curso. Frente a los textos de fi-nales de los años setenta y principios de los ochenta, ahora se in-cluyen apartados específicos sobre estas relaciones con una visiónmás amplia que la del texto constitucional en cuanto al modo dearticular tales relaciones (la dimensión vertical y horizontal, la víageneral y bilateral), sus instrumentos (la multiplicidad de fórmulascooperativas), así como la calidad técnica de los mismos, sobre todopara agilizar algunos procesos de colaboración (en particular, laatención al régimen de los convenios dentro del rígido marco querepresenta el art. 145.2 CE).

La importancia de un buen diseño y de un buen funcionamien-to de tales relaciones es fundamental porque cada vez son menoslos ámbitos donde el Estado y las CCAA pueden prescindir de ac-tuar sin el acuerdo con el otro. Además, una vez que el proceso detraspasos casi se ha completado (el nuevo planteamiento compe-tencial del texto catalán y de otras propuestas de Estatutos se cen-tra más en respetar de los límites competenciales por parte delEstado que en la transferencia de nuevas competencias), es precisofortalecer las relaciones no competenciales —como las relaciones decolaboración— que inciden en cómo ejercer de forma concertadalos títulos de cada parte.

En el Estado autonómico reforzar la cooperación pasa por con-seguir establecer una red de instrumentos adecuados para la rela-


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ción entre el Estado y las CCAA y, también entre las propias CCAA.La apuesta por construir relaciones de colaboración fluidas y esta-bles depende de factores de cariz muy diverso.

La cooperación se produce cuando existe predisposición a cola-borar, esto es, cuando las partes ven más ventajas que inconvenien-tes en la adopción de una decisión de forma cooperativa. A la luzdel dilatado desarrollo de la colaboración entre el Estado y lasCCAA esa predisposición existe claramente a escala vertical, perotodavía no entre las propias CCAA. La colaboración entre ambos através de Conferencias Sectoriales y, sobre todo, de los conveniossirve principalmente para «territorializar» subvenciones del Estadoa las CCAA. Se trata, pues, de una forma de instrumentar el poderde gasto del poder central. Y, por tanto, en muchos casos, el prin-cipal estímulo para colaborar suele ser de orden financiero. Cabereflexionar acerca de las posibles consecuencias de este tipo decooperación, en concreto, hasta qué punto esos Planes y Programaspueden mediatizar o no el desarrollo de políticas propias de lasComunidades. Como se ha señalado, el Informe del MAP sobre lasRelaciones de Colaboración Estado-CCAA 2004 indica que el dine-ro que se transfiere a través de convenios es, en realidad, pocosignificativo con relación al presupuesto de las CCAA, un dato querelativizaría la posible influencia estatal en políticas autonómicas. Eldesarrollo de esa colaboración de orden financiero entre el Estado ylas CCAA, con las precisas dimensiones cuantitativas que parecetener en cada caso, revela también un tipo de relación donde cadaparte percibiría ventajas. El Estado vería en esa cooperación unaforma de distribuir entre las CCAA recursos propios para impulsaractuaciones autonómicas, donde, además, el aspecto más relevanteno sólo sería el financiero, sino también el interés de poner enmarcha proyectos en común. Por su parte, para las CCAA esa co-operación ofrecería una forma de recibir dinero, aunque a vecespueda ser poco, sumado al hecho de que el poder central les pre-senta un plan (normalmente proyectos muy técnicos) que se aho-rran de hacer ellas mismas y, además, de financiarlo solas. Encualquier caso, un punto clave en la colaboración vertical radica en

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la existencia de una participación efectiva de las CCAA en dichosplanes para que esa relación pueda ser un instrumento real de par-ticipación e integración. Más allá de ello, el hecho de que la co-operación sea en muchos casos de orden financiero y sobre ámbitosde competencia exclusiva de las CCAA (la mayor parte de los Pla-nes y Programas versan sobre asuntos sociales), revela también quela colaboración vertical sirve todavía más para asistencia financieraa las CCAA, que para encarar problemas que precisan un enfoqueglobal porque son múltiples los frentes desde donde se debe actuary donde ambas partes tienen competencias. Justamente, la colabo-ración puede desempeñar ahí un importante papel y conseguir unadimensión más participativa que lo que puede representar territo-rializar subvenciones. Esos enfoques integrales se han pactado encasos de crisis, como sucedió con la importante acción cooperativaque provocó el episodio de las «vacas locas», pero la propia realidadapunta algunos sectores donde ha sido necesario ya recurrir a lacooperación con ese tipo de enfoque, tales como inmigración conimplicaciones educativas, en asistencia social, o en sanidad, Socie-dad de la información, donde hay que actuar sobre telecomunica-ciones, alfabetización digital, educación en la escuela, aplicativosinformáticos compatibles para la implantación de la Administraciónelectrónica, o bien investigación donde, más allá de los PlanesI+D+I, se detectan en los últimos años acciones cooperativas muyinteresantes para sumar sinergías, como la creación estructurasmulticéntricas organizadas en red en materia de Medicina Rege-nerativa.

Lograr procesos cooperativos estables no sólo depende de la pre-disposición a colaborar, sino que precisa la existencia de una cola-boración orgánica fuerte. La existencia de una Conferencia de Pre-sidentes y de una red de Conferencias Sectoriales que funcionenson piezas claves para un sistema de relaciones intergubernamen-tales. La Conferencia de Presidentes tiene por delante su consoli-dación, encontrar su espacio en el marco institucional y su propiopapel en el panorama de instrumentos cooperativos. Las Conferen-cias Sectoriales presentan un balance desigual. Cabría revisar des-


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de su número hasta algunos planteamientos de funcionamiento, enparticular su convocatoria y la determinación del orden del día acargo del Ministro del ramo. En varias ocasiones, se han oído quejassobre el hecho de que estas Conferencias Sectoriales dependen enexceso del talante del responsable gubernamental de turno, y elhecho de que el proceso de convocatoria se vea ralentizado porque,detectada la necesidad en una Comunidad, ésta debe dirigirse alEstado que es quien decide. A veces, incluso, se ha criticado que sehaya entrado en las reuniones con la nota de prensa del Ministerioya confeccionada sobre lo tratado. Si realmente esto es, o ha sidoasí, a fin de dar una dimensión más participativa a estas Conferen-cias, podría valorarse si puede mejorar su funcionamiento la convo-catoria indistinta por el Estado o las CCAA, así como una mayorparticipación de éstas en la fijación orden del día. Más allá de ello,a la vista de la experiencia comparada, la existencia de una colabo-ración orgánica es también la pieza básica para el desarrollo de unacolaboración horizontal sólida inexistente en nuestro sistema. En elEstado autonómico, no se han creado Conferencias Sectoriales decarácter horizontal donde las CCAA puedan interactuar porque laspropias CCAA ni siquiera lo han planteado seriamente. Sin embar-go, ello podría desarrollarse y, de hecho, como se vio, parece quehay ya un germen de colaboración horizontal en el seno de algunasConferencias verticales, con motivo de la aplicación de los Acuerdosde participación autonómica en la Unión de 2004, donde el Esta-do sería un mero observador mientras las CCAA fijan su posicióncomún. Resulta importante prestar atención al eventual desarrollode esa cooperación entre CCAA a partir de estructuras verticales,ver hasta qué punto ello puede convertirse en una nueva dinámicaen la relación entre CCAA, e incluso si ello puede llevar a una arti-culación orgánica de la colaboración horizontal.

Sin duda, el diseño normativo de las relaciones de colaboraciónes también un factor importante para fomentar su desarrollo o, porel contrario, desincentivarlo. La regulación jurídica sirve para crearun marco de actuación para las partes, fijar unas reglas de juego, y,en definitiva, dar seguridad. Si se decide abordar de nuevo la regu-

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lación de las relaciones de colaboración porque hay algo que nofunciona o son manifiestamente mejorables, esa regulación convie-ne que surja de un acuerdo entre el Estado y las CCAA que, luego,reciba la articulación jurídica pertinente. La Conferencia de Presi-dentes es un buen foro para abordar este tipo cuestiones. Justa-mente, este tema se ha anunciado para ser tratado en la próximareunión. Las técnicas cooperativas son muy diversas, presentan pro-blemas diferentes y tienen un peso político muy distinto. No es lomismo regular la Conferencia de Presidentes (institucionalizar unafigura de nueva creación y con ese especial peso político), que losconvenios de colaboración (diseñar un proceso ágil de suscripciónde un instrumento mucho más técnico). No es lo mismo regular ladimensión vertical que la colaboración entre CCAA (existen con-dicionantes constitucionales, así como grados de desarrollo y nece-sidades muy dispares: el actual art. 145.CE, o la inexistencia deuna estructura de Conferencia Sectoriales horizontales). Es necesa-rio diseñar marcos normativos que no creen corsés reglamentistasque frenen la colaboración. Sin embargo, en último término, el fun-cionamiento efectivo de los instrumentos cooperativos depende deque se activen mediante el libre acuerdo de las partes y, una vezdecidida su puesta en marcha voluntaria, la relación que surja de-berá acomodarse al modelo y a las previsiones jurídicamente esta-blecidas. Una buena articulación jurídica de las relaciones de cola-boración puede propiciar el desarrollo de las mismas, pero, a pesarde sus bondades técnicas, si no hay voluntad política o si no seaprecian suficientemente las ventajas de un instrumento cooperati-vo esa regulación puede quedar relegada al desuso. Los Conveniosde Conferencia Sectorial previstos desde 1992 prácticamente nose han utilizado y podrían potenciarse para evitar recurrir tanto alconvenio bilateral. La creación de organizaciones comunes, al estilode consorcios, empieza a ser cada más numerosa, pero está lejostodavía de la importancia de esta técnica en los sistemas compara-dos. La norma puede propiciar la colaboración, pero no por másregulación puede haber más cooperación.

Por ello, en el Estado autonómico es necesario avanzar hacia


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una cultura de la colaboración como la que existe en otros paísesde nuestro entorno, donde hay una proclividad a colaborar, a con-fiar en los instrumentos cooperativos y una dinámica de negocia-ción por encima de planteamientos partidistas y de los cambios enel poder inherentes a la propia lógica de los sistemas democráticos.Por eso, fortalecer la colaboración en nuestro sistema no sólo es unproblema de diseño técnico del modelo de relaciones, sino sobretodo de iniciar otra cultura cooperativa que lleve a dinámicas dis-tintas a las actuales.

JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS EL MARCO NORMATIVO DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES

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El marco normativo de las relacionesintergubernamentales

José Antonio Montilla MartosProfesor Titular de Derecho Constitucional

Universidad Autónoma de Barcelona

I

La ponencia de María Jesús García Morales aborda con solvenciala situación de las relaciones intergubernamentales en España.Coincido en el diagnóstico: estas relaciones no siempre funcionanbien en el Estado autonómico o, dicho con más precisión, el nivelde relaciones intergubernamentales quiere ser elevado pero su fun-cionamiento no es adecuado, ante las múltiples carencias que pue-den advertirse, con la conclusión última de que la cooperación noes eficaz en el Estado autonómico. El sentido de estas páginas esmuy modesto. Pretendo únicamente hacer hincapié en una causade esta situación que acaso no ha sido suficientemente destacadaen la excelente ponencia de la profesora García Morales: las defi-ciencias del marco normativo en el que se desenvuelven las relacio-nes intergubernamentales en España para sostener, finalmente, lanecesidad de elaborar y aprobar una ley de cooperación intergu-bernamental que contenga una regulación común para toda Españade los elementos basilares del modelo de relaciones interguberna-mentales, a saber, los convenios de colaboración verticales y hori-zontales, las conferencias sectoriales y la conferencia de presidentes.

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EL MARCO NORMATIVO DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS

A mi juicio, las consecuencias de la deficiente regulación resul-tarán más tangibles tras culminarse el actual proceso de reformasestatutarias. En todos los Estatutos reformados se incluye un títulodedicado a las relaciones de la Comunidad Autónoma con el Esta-do, con otras Comunidades Autónomas y con la Unión Europea. Enlas relaciones con el Estado se hace hincapié en el marco bilateralde esa relación, con apenas referencias tangenciales al multilateral.Así, el artículo 183 del Estatuto de Cataluña contiene un ampliotratamiento de las funciones y composición de la Comisión BilateralGeneralitat-Estado y, en un sentido muy similar, el artículo 216 dela propuesta de reforma del Estatuto de Andalucía aprobada por elParlamento andaluz se dedica a la Comisión Bilateral Junta deAndalucía-Estado. Es una consecuencia de la naturaleza bilateralde la fuente estatutaria que, en puridad, representa el acuerdoentre el Estado y una Comunidad Autónoma, a iniciativa de ésta, yaceptado por las Cortes Generales. El Estatuto de Autonomía esfruto de la doble concurrencia, desigual pero necesaria; de la doblevoluntad del Estado y de un determinado territorio, tanto para suaprobación como para su reforma (STC 56/1990/5). Por ello, noresulta sorprendente que se ocupe específicamente del funciona-miento de las relaciones bilaterales, siempre que se reconozca tam-bién el principio de multilateralidad, que precede lógicamente a laconcreción bilateral. Sin embargo, en resumen, el marco bilateralde relaciones resultara bien regulado desde los Estatutos, pero elmultilateral, el común, continuará ausente, sometido a la voluntadcoyuntural y espontánea, desigual, por ende, de los actores políti-cos. Reiteramos que el sistema de relaciones intergubernamentalesdebe ser esencialmente multilateral, reservándose la bilateralidadpara los hechos diferenciales constitucionalmente reconocidos y laconcreción del ejercicio competencial en un determinado territorio,con un carácter técnico. Sin embargo, el marco normativo de lasrelaciones multilaterales de colaboración es casi inexistente y suslagunas tenderán a cubrirse, de forma natural, por el marco bilate-ral establecido en cada Comunidad Autónoma. Los efectos negativosde esta distrofia para el funcionamiento futuro del Estado autonó-


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mico me parecen fáciles de predecir. Por ello, en el proceso deactualización del Estado autonómico tras veinticinco años de desa-rrollo no podemos olvidar las relaciones multilaterales, esto es, elmarco común que rige en toda España las relaciones interguber-namentales. En la actualidad, cuando las CCAA gozan de estabili-dad institucional y ejercitan un importante quantum competencialparece preciso formalizar a nivel constitucional o, cuando menos,legislativo un escenario estable de colaboración, en el que no se haavanzado más que de manera parcial y por la vía de los hechos.

Es sabido que la Constitución no menciona principios, supuestoso técnicas de colaboración que rijan las relaciones interguberna-mentales. Sólo el Tribunal Constitucional, de forma puntual, dis-persa y terminológicamente imprecisa ha establecido que el deberde colaboración se encuentra implícito en el sistema de organiza-ción territorial derivado de la Constitución y los Estatutos de Auto-nomía, sin que sea menester justificarlo en preceptos concretos. Porello, debían introducirse técnicas de cooperación con métodos einstrumentos flexibles y adecuados de convergencia con el límiteen el ejercicio y dentro del respeto a las respectivas competencias(STC 18/1982/14; STC 227/1988/20) pues la colaboración esnecesaria para el buen funcionamiento del Estado autonómico, in-cluso al margen de la distribución competencial y estatuaria decompetencias.

Los principios están asentados, pero, a partir de éstos, se dibujaun modelo completamente abierto, a disposición de los actores, enaras, se dice, de la flexibilidad consustancial al fenómeno cola-borativo. Por ello, la regulación legislativa es sumamente parca. Lasprimeras menciones a los mecanismos e instrumentos de colabora-ción se encuentran en la Ley 12/1983, del Proceso Autonómico,aprobada tras la declaración de inconstitucionalidad del proyecto deLOAPA, por la STC 76/1983; pero el marco normativo, limitado einsuficiente, lo hallamos en el Título preliminar de la Ley 30/1992,modificada por la Ley 4/1999. Son siete artículos en los que secontienen los mecanismos y técnicas de colaboración interadmi-nistrativa, pero no se configura (es importante destacarlo) un mo-

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delo de relaciones intergubernamentales entre el Estado y las CCAAy de éstas entre sí.

Se sostiene que esa ausencia de marco normativo resulta ade-cuada a la naturaleza de relaciones intergubernamentales pues de-ben ser flexibles, sin quedar constreñidas por una regulación rígida.Sin embargo, como intentaré exponer en estas páginas, al hilo delos distintos elementos del modelo, regulación y flexibilidad no sonincompatibles, esto es, el marco normativo deberá garantizar siem-pre el ejercicio de la autonomía de las partes.

La Constitución debía contener un tratamiento principial de estacuestión, cuando menos una consagración explícita del deber decooperación y colaboración para, a partir de estos principios, facili-tar su cumplimiento mediante una regulación flexible de las actua-ciones concertadas, como se propone en el Informe del Consejo deEstado sobre modificaciones de la Constitución española y se haceen otras Constitución de Estados federales y regionales de la UniónEuropea. Esa regulación flexible no puede ser, a mi juicio, la conte-nida en los primeros artículos de la Ley 30/1992 ni sólo en acuer-dos de las distintas Conferencias Sectoriales, sino que tendría queabordarse la configuración de los elementos básicos comunes de lasrelaciones intergubernamentales en España en una ley de coopera-ción intergubernamental. Lógicamente, no puede tratarse de unaley unilateralmente impuesta desde el Estado a las ComunidadesAutónomas. Es una típica ley para consensuar en un Senado cáma-ra de representación territorial, pero ante la inexistencia material deeste órgano en nuestro ordenamiento constitucional, ese consensoprevio a su tramitación parlamentaria de los actores políticos terri-toriales deberá alcanzarse en el único foro que en la actualidadpermite el encuentro al más alto nivel de los representantes delEstado y de las CCAA, para tratar cuestiones de ámbito general. Es,obviamente, la incipiente Conferencia de Presidentes. No se tratade configurar a través de la formalización legislativa un modelonovedoso y original sino simplemente de otorgar rango legislativo alos elementos que todas las partes consideren necesarios para quefuncionen adecuadamente las relaciones intergubernamentales en


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España, dotándolas de un marco estable y abordando los problemasadvertidos en la práctica. Un antecedente de ese modo de actuarpuede ser la Ley 2/1997, de creación de la Conferencia paraAsuntos Relacionados con las Comunidades Europeas. En realidad,esta Ley dio formalización legislativa al denominado acuerdo deinstitucionalización adoptado en 1992 en el seno de la propiaCARCE, en el que se recogían la composición, actividad y objetivosde esta Conferencia. En definitiva, habría que recoger en la ley losrasgos básicos del modelo de relaciones intergubernamentales, enlos que se existe amplio acuerdo, de forma que no puedan ser sos-layados por una determinada mayoría, sino a través de la modifica-ción legislativa sometida al debate público que conlleva el procedi-miento parlamentario, con la intervención de la minoría.

II

Indicado el objeto general, me detendré de forma somera en lascarencias advertidas en los tres elementos fundamentales del mo-delo de relaciones intergubernamentales pergeñado en España: losconvenios de colaboración, verticales y horizontales, que las concre-tan; las conferencias sectoriales, como lugar de encuentro ordinario,y, más recientemente, la conferencia de presidentes, lugar de en-cuentro al más alto nivel. En una ley de cooperación interguber-namental debería contenerse la regulación mínima fundamentalaplicable a toda España de estos tres instrumentos y lugares deencuentro, además de otros que aquí se soslayan como los planes yprogramas conjuntos.

1. LOS CONVENIOS DE COLABORACIÓN

En la práctica de los convenios de colaboración se produce unaparadoja conocida. La Constitución se refiere a los horizontales y nomenciona a los verticales. Sin embargo, en la práctica se acuerdan

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cientos de convenios del Estado con las CCAA y muy pocos de lasCCAA entre sí. No obstante, no podemos quedarnos en los núme-ros, debemos analizar la situación real de ambas modalidades decolaboración.

a) Los convenios verticales de colaboración entre el Estado y lasCCAA

García Morales explica que la colaboración vertical ha evolucio-nado desde la aparición espontánea a la institucionalización. A mijuicio, el siguiente paso lógico, una vez institucionalizado el modelo,sería su normativización. No se trata de modificar sus elementosesenciales, ni de construir uno diferente al que ha decantado lapráctica, sino en este caso, de ofrecer seguridad jurídica a las for-mas de actuación que se vienen desarrollando y, a su vez, abordardesde el tratamiento normativo algunos problemas que está ocasio-nando la desformalización de la práctica convencional entre el Es-tado y las CCAA.

Se puede sostener la inconveniencia de introducir nuevas exi-gencias normativas, más allá de las previstas en los artículos 6 y 8de la Ley 30/1992 cuando la colaboración vertical entre el Estadoy las CCAA está funcionando a buen ritmo. Así, en la actualidad sesuscriben más de quinientos convenios de las CCAA con el Estadocada año. A mi juicio, ese análisis encierra algunos mitos que re-sulta necesario desterrar para abordar de forma adecuada el estadode la cuestión.

En primer lugar, las cifras son engañosas. Como se expone en laponencia, la mayoría de los convenios que se suscriben tienen suorigen en un acuerdo multilateral previo. Así, la inmensa mayoríade los convenios que se suscriben con una CA son convenios tipo,casi idénticos a los suscritos con las restantes. Por tanto, los conve-nios de colaboración reales son bastantes menos de los quinientosque nos dicen las cifras oficiales, por su publicación en el BoletínOficial del Estado. Por otro lado, en su mayoría, repiten los suscri-


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tos el año anterior, es decir, no suelen aportar, salvo casos excepcio-nales, innovaciones en la práctica colaborativa.

Además, en relación a lo anterior, y como elemento clave paraentender el sentido de las relaciones de colaboración en España, lamayoría de los convenios pretenden únicamente la financiaciónestatal a programas de las CCAA, esto es, funcionan en realidadcomo un instrumento para transferir fondos del Estado a las CCAA,complementando la financiación de éstas en ámbitos de su compe-tencia exclusiva. Sin entrar ahora en el conocido debate sobre lafinanciación condicionada, y la posible inconstitucionalidad queencierran en virtud de la jurisprudencia del Tribunal Constitucionalcuando se pretenden fijar objetivos concretos en materias de com-petencia exclusiva de las CCAA, lo cierto es que denotan una cola-boración muy peculiar.

Por tanto, la idea de que hay un alto nivel de relaciones vertica-les de colaboración en España no resiste un análisis que trasciendaa la contabilización numérica de los convenios suscritos. La situa-ción de los convenios de conferencias sectoriales constituye unbuen síntoma de la situación real de la colaboración en España.Como se sabe, la Ley 30/1992 prevé que los acuerdos adoptadosen las Conferencias Sectoriales podrán formalizarse bajo la formade convenios de conferencias sectoriales. Sin embargo, apenas sehan suscrito convenios de este tipo. ¿Por qué?. A mi juicio, no bas-ta con afirmar que en las relaciones de colaboración se huye de losformalismos y, en ese sentido, la causa estriba en la formalizaciónexcesiva de esta figura, esto es, a que se hayan previsto en el ar-tículo 5.5 de la Ley 30/1992. Creo, por el contrario, que la no uti-lización de estos convenios muestra que no existen auténticas rela-ciones de colaboración en el seno de las conferencias sectoriales,que luego puedan ser plasmadas en convenios, sino que en las con-ferencias se produce un mero intercambio de información y losconvenios que se suscriben no responden a acuerdos multilateralesadoptados en ellas, sino que, como he indicado antes, recogen for-mas de financiación estatal condicionada en el ejercicio de compe-tencias autonómicas, que se vienen reiterando desde hace años, sin

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apenas variaciones. Esa es la situación real de la colaboración ver-tical en España y, por tanto, de la que debemos partir para procu-rar su mejora.

Me parece puro voluntarismo afirmar que una normativizaciónmás completa de las relaciones verticales de colaboración bastarápara superar estas deficiencias de las relaciones interguberna-mentales. El problema es más profundo. Hunde sus raíces en la au-sencia de una cultura de la colaboración, e incluso en la formacióndel Estado autonómico a partir de formas centralistas con larga tra-dición, que aún se manifiestan en una cierta actitud «paternalista»del Estado en relación al ejercicio autonómico de sus competencias,como ya apuntó el Tribunal Constitucional en relación a la cláusulade la supletoriedad (SSTC 118/1996 y 61/1997). Simplemente,quería mostrar que no existe una situación idílica de los conveniosverticales de colaboración que pudiera ser quebrada con cambiosnormativos.

Ahora bien, creo que la mejora del marco normativo puede inci-dir de forma positiva en los dos problemas de los convenios de co-laboración entre el Estado y las CCAA apuntados por García Mora-les: la opacidad y la distinción de otras figuras como los protocolosde actuación u otras de las que no derivan obligaciones para laspartes. Son, por los demás, dos cuestiones intrínsicamente unidas.

La opacidad no se refiere sólo a las relaciones verticales, tam-bién afecta a la actuación de las conferencias sectoriales o a laconferencias de presidentes. Pero en cada caso tiene una naturale-za distinta. En el supuesto de los instrumentos de colaboraciónvertical no basta con poner en marcha una página web para cono-cer la actividad, sino que parece importante incluir otras medidascon eficacia jurídica, vinculadas a la publicación de convenios.Como se sabe, la Ley 30/92 obliga a la publicación en el BoletínOficial del Estado y en el Diario Oficial de la Comunidad Autónoma,pero con la regulación somera que la caracteriza en este ámbitonada dice sobre el momento en que deben ser publicados, ni sobrela forma. La consecuencia es que la publicación de los conveniosse suele producir hasta un año después de su suscripción o, simple-


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mente, nunca. Es lo que conlleva la desformalización de las relacio-nes intergubernamentales. Si las relaciones de colaboración debenser espontáneas y desformalizadas, el cómo y cuándo de la obliga-ción de publicar resulta diluido. Con ello, y esto es lo trascendente,se hurta el conocimiento público de acuerdos que, en algunos ca-sos, pueden ser sometidos a crítica. Frente a esta situación, pareceadecuada una obligación jurídica más taxativa, con plazos perento-rios de los que se deriven consecuencias jurídicas cuando son in-cumplidos. De esta forma se garantiza que los ciudadanos puedanconocer los acuerdos a los que han llegado las distintas administra-ciones. Esto no empece la capacidad negocial de las distintas ad-ministraciones sino que, en un sentido democrático, les obliga adar cuenta, a través de la publicidad, de los acuerdos alcanzadospara su conocimiento por la ciudadanía en aras de una opiniónpública libre e informada.

Por otro lado, también merece destacarse que el Estatuto deCataluña establece un plazo para la publicación de los conveniosverticales en el Diario Oficial de la Comunidad Autónoma. Nos diceel artículo 177.2 que deben publicarse en el plazo de un mes acontar del día en que se firman. Sin embargo, será la fecha depublicación en el Boletín Oficial del Estado la que determine sueficacia respecto a terceros. ¿Resulta conveniente que el plazo depublicación de los convenios sea distinto en los diversos territorios?.Si la respuesta es negativa, deriva de ella la necesidad de abordaresta cuestión en el ámbito general y concretar también plazo parala publicación de los convenios en el Boletín Oficial del Estado.

Pero esta opacidad se vincula a la cuestión nodal que deberíaabordarse en la formalización legislativa de las relaciones inter-gubernamentales: ¿Qué son convenios de colaboración?, esto es,¿como se diferencian de otras figuras?. La respuesta a esa preguntadepende de numerosas circunstancias. No hay criterios, siquiera mí-nimos, para diferenciar las distintas formas de acuerdos. El artícu-lo 6 de la Ley 30/1992 sólo nos aporta dos elementos para lainterpretación: a) que la administración general y los organismospúblicos vinculados o dependientes de la misma pueden celebrar

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convenios con los órganos correspondientes de las Administracionesde las CCAA en el ámbito de sus respectivas competencias; b) quecuando los convenios se limiten a establecer pautas de orientaciónpolítica sobre la actuación de cada Administración en una cuestiónde interés común o fijar un marco general o una metodología sedenominan Protocolos Generales. En definitiva, establece un marcomuy amplio de convenios y los distingue de los Protocolos Genera-les, de los que no parece derivar obligación jurídica alguna.

No creo que resulte limitada la autonomía de las partes por unaregulación más completa del régimen jurídico y la tipología de losconvenios entre el Estado y las CCAA. Por el contrario, imposibilita-ría que las partes decidieran de manera unilateral cuando estamos,o no, ante un convenio de colaboración y, en definitiva, cuandodebe ser publicitado y, con ello, conocida su existencia. GarcíaMorales nos aporta un buen ejemplo de esta situación. El conveniopara el establecimiento del Centro Colaborador en España del Ins-tituto Joanna Briggs, suscrito por el Instituto Carlos III con diversasCCAA no ha sido remitido al BOE cuando las CCAA actúan a travésde una fundación, al considerar que no es un convenio de colabora-ción a los efectos de la Ley 30/1992. A mi juicio, el contenido delconvenio debe dejarse, obviamente, a la libre voluntad de las par-tes, pero el procedimiento para su suscripción, el régimen jurídicoy la tipología, esto es, la decisión de qué es un convenio de colabo-ración y cuáles son las consecuencias de su suscripción deberíanestablecerse en una regulación común para toda España. En defini-tiva, deben superarse los perfiles difusos de esta figura, sin mermapara la flexibilidad del instrumento, con un tratamiento jurídicomás detallado en el que se recoja su régimen jurídico, la tipologíade convenios e incluso el plazo para su publicación. No puede olvi-darse que el convenio de colaboración no es un mero acuerdo polí-tico. Es vinculante para las partes y tiene efectos jurídicos, esto es,puede exigirse jurisdiccionalmente el cumplimiento de su contenido(art. 8.2 Ley 30/1992), más allá de la posibilidad de crear unórgano mixto de vigilancia y control que resuelva los problemasde interpretación y cumplimiento que puedan plantearse (art. 6.3


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Ley 30/1992). Por ello, resulta importante determinar cuando es-tamos realmente ante un convenio de colaboración y cuando anteotra figura, así como concretar el régimen jurídico que les resultaaplicable. Y todo ello, sin perjuicio del debate sobre el valor norma-tivo de los convenios aún cuando podemos apuntar, como excurso,que si se quiere reforzar la importancia de esta figura en las relacio-nes intergubernamentales, podría preverse la atribución de valornormativo para algunos convenios de especial relevancia a través desu autorización parlamentaria en forma de ley, siguiendo el modeloque se aplica en Alemania.

Como decíamos al inicio, esta ausencia de una concreta regula-ción legislativa de los convenios, más allá de lo que establece elartículo 6 de la Ley 30/1992, pretende ser cubierta desde losordenamientos autonómicos con efectos contraproducentes, al dife-renciar su régimen jurídico en los distintos territorios. El caso deCataluña es sintomático. Como se apunta en la ponencia, los conve-nios con fundaciones a los que nos referíamos antes son considera-dos allí convenios de colaboración a los efectos de la Ley 30/1992,pero, con el marco normativo actual, no lo son necesariamente enotras CCAA. Además, el Estatuto de Autonomía introduce dos ele-mentos a considerar en relación a nuestro objeto. En primer lugar,dice que el régimen jurídico de los convenios firmados por la Ge-neralitat con el Estado debe ser establecido por la ley del Parlamento.Durante la tramitación parlamentaria se ha incluido la cláusula «enlo que se refiere a la misma» que seguramente salva la cons-titucionalidad de este precepto pero incrementa su ambigüedad. Esuna cláusula que encontramos también en la propuesta de Estatu-to de Andalucía y de Aragón aprobados por los respectivos parlamen-tos autonómicos. El régimen jurídico de los convenios que firma elEstado con las CCAA debe ser el mismo en todos los territorios, nopuede tener un alcance distinto en las diversas CCAA, pero para ello,es necesario que el Estado establezca con claridad cual es ese régi-men jurídico pues las CCAA lo van a hacer, en lo que a ellas afecta,a través de una ley autonómica, como nos anuncian las diversasreformas estatutarias. La situación futura, de no abordarse el régi-

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men jurídico de los convenios en un marco normativo común, es que,en lo que se refiere a cada CA, será regulado por ley autonómica, yésta será la única normativa aplicable en cada territorio, al no exis-tir una regulación general, más allá de los principios contenidos enla Ley 30/1992. No creo que este tratamiento potencialmente dife-renciado en cada CA favorezca el funcionamiento de las relacionesintergubernamentales de carácter multilateral. La ley autonómicapuede regular el procedimiento interno para que la CA manifieste suvoluntad y suscriba un convenio de colaboración, pero el régimenjurídico aplicable a los convenios suscritos con el Estado deberíacontenerse en una norma común para todo el Estado.

No es necesario insistir, por tanto, en que el régimen jurídico delos convenios merece un tratamiento común en todo el Estado, sinque ello limite la autonomía de las partes. Más allá de la regulaciónespecífica, los elementos básicos de los convenios, como la formade publicidad o su distinción de otras figuras afines que no puedenconsiderarse convenios, deben contenerse en un marco normativocomún. Se logrará impedir, como mínimo, que la opacidad tenga laintención de ocultar el acuerdo adoptado y que el régimen jurídicode los convenios que se suscriben con el Estado sea distinto en lasdiversas CCAA.

b) Convenios horizontales de colaboración entre CCAA

Frente a la abundancia, cuando menos cuantitativa, de conveniosverticales con el Estado, los horizontales entre las CCAA son suma-mente escasos. ¿Cuál es la razón?. No es única, evidentemente. Laprincipal radica, seguramente, en el propio proceso de formacióndel Estado autonómico. Al no ser piezas separadas que se unen enun todo, sino un todo que paulatinamente cede competencias a laspartes que lo componen, las relaciones verticales tienen un desarro-llo más coherente con la lógica del sistema, sobre todo en la formaadvertida en España: con el mantenimiento de un cierto controlsobre el ejercicio de las competencias autonómicas a través del tras-


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paso de fondos. A ello pueden añadirse otros motivos vinculados,en los que no podemos detenernos en este momento, como el re-fuerzo de la identidad propia que tiene como consecuencia un cier-to aislamiento en relación a los restantes territorios. Este rasgo nospermite entender una situación, ciertamente peculiar: las relacionestransfronterizas con Portugal o Francia de algunas CCAA son másimportantes, cuantitativa y cualitativamente, que las relacioneshorizontales con las CCAA limítrofes. Además, García Morales nosaporta una clave que debe añadirse para comprender bien la ausen-cia de colaboración horizontal. Dado que tras buena parte de lacolaboración hay simplemente territorialización del poder de gastodel Estado, «parece difícil pensar que las CCAA se planteen desa-rrollar esos mismos programas entre ellas a través de mecanismosde colaboración horizontal». Es decir, en realidad, colaboración haypoca, lo que hay es spending power estatal, que no puede trasladar-se, obviamente, a la dimensión horizontal.

El refuerzo de las relaciones horizontales debe ser uno de losobjetivos en el desarrollo futuro del Estado autonómico. Podemosmencionar una experiencia con un inicio interesante, que permiteabrigar esperanzas sobre una mejor evolución de las relaciones ho-rizontales en España. Nos referimos a la puesta en marcha de losAcuerdos de la Conferencia para Asuntos Relacionados con las Co-munidades Europeas, de 9 de diciembre de 2004, referentes a laparticipación de las Comunidades Autónomas en el Consejo deMinistros de la Unión Europea. En el Informe elaborado por el Mi-nisterio de Administraciones Públicas sobre el cumplimiento deestos Acuerdos durante el primer año de aplicación (2005) llamala atención el gran número de reuniones preparatorias convocadaspor las propias CCAA, sin intervención del Estado, para coordinar laposición autonómica ante los distintas formaciones del Consejo enlas que iba a intervenir un representante autonómico formandoparte de la delegación española. Así, durante 2005 se han celebra-do hasta once reuniones de carácter horizontal, convocadas por lasCCAA de Asturias, Cataluña, País Vasco, Andalucía, Madrid, Cas-tilla-León o Extremadura.

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Más, lo que nos interesa en estas páginas es la influencia delmarco normativo en las deficiencias de la colaboración. En estesupuesto, la situación es, como se sabe, diferente a la advertida enla colaboración vertical. La Constitución recoge expresamente estaforma de colaboración y remite a los Estatutos de Autonomía laprevisión de los supuestos, requisitos y términos en los que lasCCAA podrán establecer estas relaciones horizontales de colabora-ción. No obstante, establece desde la propia Constitución un régi-men jurídico básico al distinguir los convenios de colaboración, quedeberán ser comunicados a las Cortes Generales y los acuerdos decooperación, que deberán ser autorizados por éstas (art. 145.2CE), iniciándose el procedimiento en el Senado, según el art. 74.2CE. En este caso, por tanto, el marco normativo se establece almáximo nivel, con la expresa regulación constitucional y la remisióna los Estatutos para su desarrollo. Sin embargo, la existencia de esemarco normativo no ha favorecido la colaboración sino todo lo con-trario, por una razón que hemos repetido desde el inicio de estaspáginas: el marco normativo es necesario, pero debe ser flexible, nopuede ser tan rígido que dificulte los acuerdos entre las partes. Elart. 145.2 CE es un buen ejemplo de esta rigidez que limita laautonomía de las partes. ¿Significa esto que es mejor la ausenciade marco normativo?. Si llegamos a esa conclusión es que no he-mos entendido el sentido que debe tener la configuración de unmarco normativo. Cuando sostenemos la conveniencia de dotar demarco normativo a las relaciones intergubernamentales estamosplanteando un instrumento flexible que estabilice el modelo, ofrez-ca seguridad jurídica a los intervinientes y permita a la ciudadaníaconocer los acuerdos que han suscrito sus administraciones. Sinembargo, en ningún caso, debe ser un instrumento para limitar laposibilidad de llegar a acuerdos ni para condicionarlos. Esa es lafinalidad del art. 145.2 de la Constitución y, por tanto, lo que lohace criticable. No la existencia de un marco normativo sino sucontenido en cuanto la exigencia de autorización de las Cortes Ge-nerales en los acuerdos de cooperación es, en puridad, un caucepara la interferencia estatal en la autonomía de las partes que pue-


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de ser utilizado por éste como una forma de control político de laactuación de las CCAA. Así ha funcionado en la práctica. Los ejem-plos son conocidos, y García Morales nos los recuerda: el conveniopara la creación de un órgano común entre Navarra y el País Vascoy el protocolo entre Extremadura y Andalucía para que en la prime-ra se pudiera recibir la señal de la televisión autonómica andaluzason ejemplos de control político vinculados a las diferencias ideoló-gicas de los actores intervinientes con la mayoría gubernamental.Por tanto, el problema no radica en la existencia de una referenciaconstitucional a las relaciones intergubernamentales de carácterhorizontal sino en el contenido de ese precepto constitucional, queno ha sido redactado para fomentar esas relaciones sino para con-dicionarlas, al imponer la autorización de las Cortes en los acuerdosde cooperación. La consecuencia es que la colaboración horizontal,ya de por sí escasa por la propia naturaleza del Estado autonómico,se intenta vehicular a través de cauces desformalizados, con la in-tención de evitar la interferencia del Estado. Así, los acuerdos entreCCAA ni siquiera suelen comunicarse a las Cortes Generales paraevitar que éstas se arroguen la facultad para autorizarlas, al consi-derarlos acuerdos de cooperación.

En el Informe del Consejo de Estado sobre las modificacionesconstitucionales se ha planteado la cuestión y se señala, con razón,que «en la medida en que tales actuaciones se corresponden concompetencias propias de las CCAA, no deberían requerir autoriza-ción alguna de las Cortes Generales». Si las CCAA se exceden desus competencias al alcanzar un acuerdo, esa actuación debería sercontrolada, pero no a través de un control político, como el deriva-do del artículo 145.2 CE sino de un control jurisdiccional.

Sin duda, la solución más adecuada ante esta situación sería lareforma constitucional eliminando la autorización de las CortesGenerales y manteniendo simplemente la comunicación, pero tam-bién en el plano legislativo, ordinario y estatutario, pueden habi-litarse instrumentos normativos que limiten la capacidad de inter-ferencia del Estado.

De forma tentativa, pueden plantearse diversas opciones en este

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sentido. Podemos coincidir en que el modelo más adecuado sería elde la comunicación al Estado de los convenios alcanzados entre lasCCAA, sin necesidad de autorización, de forma que simplemente elEstado conozca la situación, tal como ha sido previsto por la Cons-titución austriaca o la Constitución suiza de 1999. Recuérdese quetambién los convenios verticales deben ser comunicados al Senadopara su conocimiento en virtud del art. 8.2 de la Ley 30/1992.Como se señala en citado Informe del Consejo de Estado, esta co-municación a las Cortes, e incluso al Gobierno, encuentra funda-mento en el deber de lealtad recíproca.

No obstante, también quiero plantear las posibilidades de cam-bios normativos que favorezcan las relaciones horizontales, inclusosin reforma constitucional. La cuestión es si resulta posible limitarla incidencia de los acuerdos de cooperación. Esto dependerá, a mijuicio, de la concreción del mandato constitucional en dos niveles.La concreción primera corresponde a los Estatutos de Autonomía.Estos determinarán el procedimiento de suscripción de convenios enla Comunidad Autónoma e, incluso, los supuestos en los que serequiere la aprobación del Parlamento autonómico o el momento desu entrada en vigor, como hace el artículo 178 del Estatuto deCataluña. Este es el carácter y los efectos de la comunicación a lasCortes, a la que se refiere el art. 145.2 CE. El Estatuto, por sunaturaleza de fuente bilateral, no puede hacer un desarrollo delart. 145.2 sino únicamente enmarcarse en él. Sin embargo, unaLey de cooperación intergubernamental si puede concretar de formamás precisa para todo el Estado, esto es, para los convenios entrelas distintas CCAA, cuando estamos ante un convenio de colabora-ción y cuando ante un acuerdo de cooperación, dejando esta figurasólo para situaciones de especial importancia, y, sobre todo, puedelimitar la capacidad de las Cortes Generales para convertir lo quese le presenta como convenio de colaboración en acuerdo de coope-ración. La finalidad, en tanto se mantenga en la Constitución estaexigencia de autorización de los acuerdos de cooperación entreCCAA por las Cortes Generales, sería reducir su alcance. Habría quereservar la figura de los acuerdos de cooperación sólo para situacio-


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nes muy excepcionales, para acuerdos que por su trascendenciapara el Estado en su conjunto justificaran esta intervención de lasCortes Generales. Sin embargo, cuando sólo afectan a las CCAAque alcanzan el acuerdo estaríamos ante un convenio de colabora-ción que únicamente tendría que ser comunicado al Estado.

A su vez, esta regulación, debe diferenciar los convenios horizon-tales de colaboración de otros acuerdos de carácter estrictamentepolítico en los que no se establece obligación jurídica alguna y, portanto, ni siquiera deberían ser comunicados a las Cortes Generales.

2. LAS CONFERENCIAS SECTORIALES

El segundo elemento a considerar en el marco normativo de lasrelaciones intergubernamentales son las conferencias sectorialescomo lugar de encuentro multilateral entre representantes del Esta-do y de las CCAA. La experiencia de los Estados federales nosmuestra que no es posible el desarrollo de las técnicas de colabora-ción interterritorial si no existen órganos o institucionales para ha-cerlas efectivas: una forma de gobierno caracterizada por diversosniveles de actuación territorial requiere lugares de encuentro. EnEspaña, las conferencias sectoriales han actuado desde el inicio delEstado autonómico como órganos de coordinación voluntaria quepermiten articular estas relaciones de colaboración con un caráctermultilateral. Es cierto, como se ha dicho, que fueron concebidas ensu origen para garantizar la coordinación estatal de las actuacionesautonómicas. Sin embargo, la STC 76/1983/14 les atribuye la fun-ción de «intercambiar puntos de vista y examinar en común losproblemas de cada sector», con lo que elimina ese carácter de co-ordinación estatal, configurándolas como instancias de colaboraciónvoluntaria entre el Estado y las CCAA.

En cualquier caso, las limitaciones normativas en el tratamientode las conferencias sectoriales son notorias. Creadas por el artícu-lo 4 de la Ley 12/1983, del Proceso Autonómico se definen ac-tualmente en la Ley 30/1992 como «órganos de cooperación mul-

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tilateral y de ámbito sectorial que reúnen a miembros del Gobierno,en representación de la Administración general del Estado y amiembros de los Consejos de Gobierno en representación de lasCCAA». El régimen de cada Conferencia es el establecido en elcorrespondiente acuerdo de institucionalización y en su reglamentointerno. Además, según la Ley 12/1983, se reúne de manera regu-lar y periódica «al menos dos veces al año». Podemos convenir quees un marco normativo excesivamente parco, amén de disperso,para el fundamental foro institucional de encuentro en nuestromodelo de relaciones intergubernamentales. Frente a ello, las Co-misiones bilaterales reciben un tratamiento más completo. Encuen-tran un reconocimiento genérico en la Ley 30/1992 (artículo 5.2)y, tras la reforma de los Estatutos de Autonomía, son tratadas condetalle en el texto estatutario. Así, en el Estatuto de Cataluña seconcretan sus funciones, organización interna y régimen de funcio-namiento (art. 183), sin perjuicio de su posterior desarrollo legisla-tivo. También aquí advertimos una descompensación entre el trata-miento actualizado que se brinda al marco bilateral y el tratamientoparco (Ley 30/1992) y obsoleto (Ley 12/1983) que rige para elmarco multilateral.

Según la Ley 30/1992, el régimen de cada conferencia sectorialserá el establecido en el correspondiente acuerdo de institucio-nalización y en su reglamento interno, esto es, el legislador opta porla desformalización del sistema de conferencias sectoriales, deján-dolo a la voluntad autoorganizativa de las partes. Sin embargo, exis-te un amplio consenso al afirmar que este sistema de conferenciassectoriales está funcionando, cuando menos, de forma desigual.¿Puede vincularse ese deficiente funcionamiento a la desforma-lización? A mi juicio, aunque las razones son múltiples, hay datosque permiten vislumbrar una cierta correspondencia entre más re-gulación y mejor funcionamiento. Así, la única conferencia con unreconocimiento legislativo ha tenido un funcionamiento regulardurante estos años. Se trata de la Conferencia para Asuntos Rela-ciones con las Comunidades Europeas, creada formalmente por laLey 2/1997, aunque venía funcionando en la práctica desde 1988


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y su acuerdo de institucionalización data de 1992. También existeuna correspondencia entre mejor funcionamiento y elaboración dereglamentos de autoorganización. Así, las Conferencias Sectorialesde Agricultura y Desarrollo Rural o Pesca que han mantenido laperiodicidad de sus reuniones fueron las primeras en elaborar sus«normas de organización y funcionamiento», e incluso las han mo-dificado para adaptarlas a situaciones sobrevenidas, por ejemplopara crear un Consejo Consultivo para Asuntos Europeos. Aunqueen este caso, la regulación es consecuencia del adecuado funciona-miento, esto es, al funcionar de forma periódica deben autorre-gularse, me parece que cabe establecer una relación entre existen-cia de marco normativo y consolidación en la práctica de las confe-rencias sectoriales. En los demás supuestos, en las conferenciasabsolutamente desformalizadas, el funcionamiento ha sido desiguale irregular, pasando años sin reunión alguna, como ha ocurrido, porejemplo, con la Conferencia Sectorial del Cultura. Cierto es que yason diecinueve las conferencias sectoriales que cuentan con un re-glamento de funcionamiento. Resulta loable el esfuerzo que se harealizado en los últimos meses para dotar de ese reglamento deautoorganización, esto es, de naturaleza estatutaria, a las conferen-cias sectoriales. Esta es la premisa básica para que puedan funcio-nar de manera adecuada: la autorregulación. Sin embargo, creo quemás allá de ésta, resulta conveniente la incorporación a un textolegal de los aspectos básicos que configuran un marco estable defuncionamiento de las conferencias sectoriales, aún con el carácterflexible que les resulta ínsito: convocatoria, orden del día, composi-ción, órganos de apoyo, quórum, adopción de acuerdos, etc. Se tratade garantizar, desde la previsión legislativa, la regularidad de lasreuniones de las conferencias mediante un régimen de convocatoriaautomática, legalmente establecido, que no deje ésta al albur delministro correspondiente, o una mínima infraestructura física y vir-tual que, más allá de canalizar información, las configure como unórgano permanente de colaboración. Las insuficiencias observadasen la práctica, pero también los elementos positivos en el funciona-miento de algunas de estas conferencias, como la de agricultura y

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desarrollo rural, pueden servir de referencia para la institucionali-zación legislativa que impulse las relaciones intergubernamentales.Ciertamente, los Acuerdos de 9 de diciembre de 2004, especial-mente el que abre a representantes autonómicos la delegación es-pañola en cuatro formaciones del Consejo, ha revitalizado algunasconferencias sectoriales y ha generalizado su funcionamiento, peroesa mejora práctica no empece la necesidad de un tratamientonormativo, sino que incluso lo exige pues, al tratarse de un marcocomún, determinados elementos deberían ser comunes a todas lasConferencias Sectoriales. A mi juicio ese marco normativo deberíaincluir los siguientes elementos: a) régimen de convocatoria, con laposibilidad de ser convocadas a instancia de las propias CCAA; b)Tiempo de convocatoria, asegurando las reuniones periódicas ordi-narias, sin perjuicio de las extraordinarias, a instancia del gobiernocentral o de las propias CCAA; c) Lugar de convocatoria, con unamínima estructura orgánica que garantice su funcionamiento per-manente, tanto físico, con una secretaría, como virtual, a través deuna página web desde la que se pueda acceder a toda la documen-tación; d) Previsión de un segundo nivel técnico que facilite el logrode acuerdos; e) régimen jurídico de las acuerdos adoptados, espe-cíficamente referido al valor de las decisiones y a su formalizacióna través de distintos instrumentos.

¿Funcionarán mejor las conferencias sectoriales con una regula-ción normativa más completa? Obviamente, nada lo garantiza. Encualquier caso, hasta ahora han mostrado su incapacidad para con-vertirse en foros de deliberación y acuerdo, ciñendo su actuación, alo sumo, a la función de canales de información del Estado hacíalas CCAA, salvo en casos excepcionales. La escasez de convenios deconferencias sectoriales es elocuente. A mi juicio, la formalizaciónsolemne, inherente a la discusión y aprobación de una ley en lasCortes Generales, puede ser un acicate para su revitalización, algoque no puede ofrecer la regulación actual, surgida, en parte, a lasombra del conflicto de la LOAPA y de la STC 76/1983.


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3. CONFERENCIA DE PRESIDENTES

Finalmente, el marco normativo de relaciones intergubernamen-tales no puede soslayar la pieza de más reciente aparición: la Con-ferencia de Presidentes. Se ha hablado mucho de esta figura en losúltimos tiempos, pues ha surgido en la práctica colaborativa duran-te el año 2005, con dos reuniones. Mirando en rededor a los mode-los federales europeos comprobamos que puede ser un foro útil parala mejora de las relaciones intergubernamentales tanto en el con-texto actual, esto es, sin una segunda cámara de representaciónterritorial, como tras una hipotética reforma constitucional, con unSenado reformado. Sin embargo, la Conferencia de Presidentes esuna institución que dista de estar consolidada en España. La se-gunda reunión de la Conferencia, en septiembre de 2005, dejó unacierta sensación de que la experiencia podía no funcionar. ¿Cuál esla razón?. A mi juicio, tiene que ver con el carácter desformalizadode su nacimiento y puesta en marcha. La Conferencia de Presiden-tes ha nacido en España como una iniciativa del Presidente delGobierno, Rodríguez Zapatero, para reforzar las relaciones intergu-bernamentales. Este origen y naturaleza la diferencia de otros mo-delos cercanos como el alemán, donde la Conferencia tiene un ca-rácter horizontal, sin la presencia del Estado, y surgió de la necesi-dad de los territorios de alcanzar posiciones comunes para, a conti-nuación, negociar con el Estado. No obstante, sabemos que la pre-valencia de la verticalidad es una característica propia de nuestroEstado autonómico, vinculada a su origen en un proceso descentra-lizador, y no en la unión de partes antes separadas. Que la iniciativahaya procedido en España de la Presidencia del Gobierno ha tenidola ventaja de la puesta en marcha inmediata de este mecanismo deencuentro pues el Presidente convoca a los presidentes autonómi-cos y la administración general del Estado se ha encargado de todoslos preparativos, pero tiene el inconveniente de poder acusar el ses-go partidista, esto es, la iniciativa del líder de uno de los grandespartidos no es aceptada, simplemente por su procedencia, desde el

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otro gran partido, en un sistema político tendencialmente bi-parti-dista como el nuestro. Por esto, la primera reunión de la Conferen-cia fue bastante exitosa por su carácter simbólico, pero en la segun-da, la última hasta el momento y la que debería iniciar su prácticaordinaria, se expresaron ya las reticencias hasta el punto de que losPresidentes pertenecientes al partido de la oposición no quisieronaceptar formalmente la propuesta sobre financiación sanitaria en lareunión de la Conferencia para impedir que el Presidente searrogara el éxito de ésta, para luego suscribir esa misma propuestatres días después en el Consejo de Política Fiscal y Financiera, yacon menor repercusión mediática. Me parece importante la referen-cia a la experiencia de esta segunda reunión de la Conferencia paradestacar los riesgos que se ciernen sobre esta pieza del modelo derelaciones intergubernamentales. Se concretan en que pueda serpercibida como un instrumento político en manos del Gobierno, alque responda la oposición con el boicoteo, y no como un marcopara las relaciones de colaboración al más alto nivel, importantepara el buen funcionamiento del sistema. No es descartable, en lasituación actual, que la Conferencia deje de reunirse y, por tanto,de existir en algún momento. En la actualidad, estamos ante unapura convención constitucional de las que tenemos ejemplos, noprecisamente positivos, en el desarrollo del Estado autonómico. Re-cordemos la experiencia del debate sobre el Estado de las autono-mías en el Senado, una especie de Guadiana, que se celebra o nodependiendo de la voluntad del Gobierno correspondiente. Si real-mente consideramos la Conferencia de Presidentes un instrumen-to útil en el modelo de relaciones intergubernamentales (y, a mijuicio, lo es) debería procederse con cierta urgencia a su consolida-ción en un doble plano: primero, con un acuerdo de instituciona-lización en su propio seno que rija su organización y funcionamien-to, más completo, por tanto, que el adoptado en su primerareunión; segundo, mediante la formalización legislativa de eseacuerdo, ofreciendo las Cortes Generales el respaldo institucional aeste foro de colaboración interterritorial. Con este proceso en dosniveles de institucionalización y formalización legislativa se puede


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alcanzar un doble objetivo. En primer lugar, superar la impresiónde que estamos ante una mera iniciativa del Presidente del Gobier-no. Al ser reconocida por las Cortes Generales, previa suscripción deun acuerdo de institucionalización entre las CCAA, ya sería unainiciativa de la «voluntad general» allí representada y de los territo-rios. En segundo lugar, los posibles conflictos políticos que pudie-ran escenificarse con motivo de las sucesivas reuniones no pondríanen cuestión la existencia de esta Conferencia. En la actualidad, sino hay acuerdo, simplemente no se reúne, esto es, la Conferenciadeja de existir; si está institucionalizada y regulado el régimen dereuniones, no, obviamente, su contenido, es posible que no se al-cancen acuerdos pero en ese supuesto estaríamos ante una crisiscoyuntural que podría ser superada y la Conferencia continuaríaexistiendo y, por tanto, funcionando.

La Conferencia es una pieza importante en el entramado de re-laciones intergubernamentales. Sus funciones de foro de encuentrogeneral y de coordinación e impulso de la cooperación son trascen-dentes en un modelo en el que no existe un lugar de encuentro deestas características dadas las deficiencias estructurales del Sena-do, al menos hasta su reforma, y el carácter sectorial de las Confe-rencias Sectoriales. Por ello, creo que para garantizar su existenciadebería regularse. García Morales mantiene inicialmente que «demomento sería preferible que este órgano funcionara de una formaflexible hasta su consolidación, entonces podría plantearse la nece-sidad de una regulación». Es la posición más habitual en la doctri-na. Sin embargo, ya he expuesto antes la importancia de la for-malización legislativa para garantizar su supervivencia, lejos deestar asegurada en la actualidad. Además, como también he indica-do, no flexibilidad y regulación no son antagónicas. La flexibilidades un rasgo ínsito a un órgano de estas características. Por tanto, elfuncionamiento de la Conferencia de Presidentes siempre debe serflexible, pero esto no empece su regulación. La regulación la vincu-lo, por el contrario, a su funcionamiento, esto es, la formalizaciónlegislativa nos garantiza que la Conferencia, cuando menos, va aexistir, sin depender de la voluntad del Presidente de turno o de

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la capacidad de boicot del principal partido de la oposición,vehiculada a través de los presidentes autonómicos que pertenez-can a ese partido.

Las comparaciones que tienden a hacerse con los casos deAustria y Alemania deben tener en cuenta un dato esencial. Enestos países existe una cultura de la colaboración y unas prácticasasentadas que permiten soslayar la regulación normativa, aunqueen algunos casos ello plantee problemas, como se ha visto recien-temente en Austria. Sin embargo, ésta no es la situación es Espa-ña. Aquí, las prácticas colaborativas no han arraigado y son con-tinuamente zarandeadas por los conflictos político-partidistas, porlo que el plus de refuerzo que pueda aportar la vinculación jurí-dica, siquiera para apartar el asunto del estricto plano político,resulta fundamental. Es más fácil, a mi juicio, el acuerdo sobre laformalización legislativa de la Conferencia, que sobre la convoca-toria de cada una de sus reuniones. Pero, además, si se alcanza elprimero, un hipotético desacuerdo sobre el contenido a tratar enuna determinada reunión no pone en crisis todo el modelo. Porello, creo que resulta urgente el reconocimiento legislativo de estafigura, con los elementos básicos de su organización y funciona-miento, siguiendo el modelo de la Conferencia de GobiernosCantonales de Suiza. El procedimiento también lo he apuntado ya:un acuerdo de institucionalización, más completo que el adoptadoen la primera reunión de la Conferencia, para luego proceder a suformalización legislativa. En este sentido, la regulación básicadebería centrarse en dos aspectos. En primer lugar, su organiza-ción y funcionamiento. Se trataría de regular el régimen de lassesiones, para garantizar su celebración; la determinación del or-den del día y el procedimiento para la adopción de acuerdos,entre otros elementos primarios. Pero también, en segundo lugar,me parece importante garantizar la estructura administrativa de laConferencia, específicamente la existencia de órganos técnicosque la preparen con un carácter estable o las posibles reunioneshorizontales sin la presencia del Presidente del Gobierno. En esesentido, debe contar con infraestructura para la elaboración y dis-


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tribución de documentos. Es una labor que está desarrollandohasta el momento el Ministerio de Administraciones Públicas, peroacaso sea el Senado el lugar idóneo no sólo para las reunionessino para ubicar la infraestructura administrativa que precisa parasu adecuado funcionamiento.

III

En las páginas anteriores he intentado explicar la importanciade configurar un marco normativo de las relaciones interguberna-mentales. Es una propuesta efectuada al margen de la reforma delSenado. No es una renuncia a ésta, a la vista de las dificultadespolíticas. La reforma del Senado es una tarea cada vez más urgente,especialmente tras las reformas estatutarias que imponen un siste-ma más cooperativo y participado, pero mientras tanto deben abor-darse otros cambios normativos también necesarios y de realizaciónmás simple. Debemos mejorar el modelo de relaciones interguber-namentales al margen de la reforma del Senado. Cuando ésta seproduzca, si es que se logra algún día, no resultará difícil su articu-lación con los restantes elementos del modelo, mediante las oportu-nas modificaciones normativas. Como he expuesto en otro lugar, elmarco institucional de las relaciones intergubernamentales deberíaconfigurarse en tres niveles. Un nivel simbólico-político, ocupadopor la Conferencia de Presidentes, para los grandes acuerdos orien-tadores de la política autonómica; un nivel de decisión política or-dinaria sobre el desarrollo del Estado autonómico, que deberíaocupar un Senado convertido en auténtica cámara de representa-ción territorial, con una función legislativa relevante en las actuacio-nes que afectan directamente al Estado autonómico, aunque deforma acotada para evitar las situaciones de bloqueo, como nosenseña la experiencia alemana; y un nivel técnico, ocupado por lasConferencias Sectoriales. En tanto no exista la pieza central de lacámara de representación territorial, la Conferencia de Presidentese ve obligada a tratar asuntos ordinarios y las Conferencias Secto-

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riales tienen una naturaleza política, más que técnica, que estálastrando su funcionamiento. La situación actual de las relacionesintergubernamentales debería ser tratada en una ley de cooperaciónintergubernamental, abordando los problemas que he intentadoexponer en estas páginas.

Pero antes de terminar quiero retornar de forma somera a lascausas por las que existe oposición a la elaboración de una ley deestas características. Creo que puede distinguirse un argumentoteórico y un argumento histórico. Según el primero, dicho con sim-plicidad, acaso excesiva, el Derecho tiene sus límites. De las relacio-nes intergubernamentales resultan acuerdos políticos cuya forma deadopción debe ser flexible, sin quedar encorsetados en procedi-mientos determinados por el legislador. Lo importante es que existacolaboración, que se alcancen acuerdos y no tanto la forma queadopten. En su esencia, coincido con ese análisis. Sin embargo, nocreo que la formalización legislativa lo contradiga siempre que nopretenda configurar un modelo de relaciones ex novo sino ins-titucionalizar el que existe atendiendo a los problemas advertidos,ofreciendo seguridad jurídica al modelo y garantizando a la ciuda-danía la posibilidad de conocer las relaciones de colaboración queefectivamente se desarrollan. Además, importa decidir el valor quequeremos otorgar a esos acuerdos políticos. Si pretendemos su efi-cacia jurídica, esto es, capacidad de obligar y que se mantengan enel tiempo los foros de encuentro y colaboración o, por el contrario,queremos hacer depender el modelo de la voluntad política coyun-tural. A mi juicio, un modelo de colaboración de naturaleza estric-tamente política, sin formalización jurídica, ni en su estructura nien su capacidad para obligar, difícilmente puede funcionar en unEstado con una deficiente cultura de la colaboración, en el que eldebate político-partidista se superpone continuamente con el deba-te territorial. Es necesario enmarcar normativamente las relacionesintergubernamentales para situarlas por encima de los avatarespolíticos; no su contenido, obviamente, sino su propia existencia.Ello no limita el contenido de los acuerdos, la capacidad o incapa-cidad para alcanzarlos, sino que simplemente ordena la forma de


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obtenerlos. Se trata, en definitiva, de asegurar el ejercicio de laautonomía de las partes en un marco común.

Además, no podemos olvidar tampoco que los Estatutos refor-mados están perfilando el marco de las relaciones bilaterales, sus-ceptibles de precisarse más con la legislación autonómica. Si noexiste una correspondencia en las relaciones multilaterales se pro-ducirá una cierta distrofia. Sabemos con claridad como van a serlas relaciones bilaterales, mientras que el desarrollo de las mul-tilaterales dependerá de la voluntad de los actores políticos corres-pondientes.

El segundo argumento en contra del establecimiento de un mar-co normativo de las relaciones intergubernamentales es histórico.Las relaciones de colaboración han tenido que enfrentarse en todoel desarrollo del Estado autonómico a lo que podemos denominarel «síndrome LOAPA», esto es, la impresión de que cualquier in-tervención del legislador estatal en este ámbito pretende limitar lacapacidad de actuación de las CCAA. Por ello, las propuestas nor-mativizadoras son rechazadas desde algunas CCAA como un intentode armonizar y, en ese sentido, de limitar sus competencias.

Así, ocurrió con la propuesta planteada en la sexta legislaturapor el ministro Posada, o incluso con algunas filtraciones periodís-ticas en esta misma legislatura. La razón es que estas propuestas nopueden partir del Estado, pues entonces tienen la marca indeleblede la coordinación en sentido unilateral. Aunque la coordinación estambién una modalidad de colaboración voluntaria, vinculada alestablecimiento formal de canales permanentes de comunicación através de órganos mixtos en los que pueden adoptarse acuerdos,tiene más peso su acepción unilateral, que atribuye al Estado unacapacidad de dirección e incluso la posibilidad de fijar obligacio-nes específicas para las CCAA. No nos referimos ahora al sentidojurídico, pues en este segundo caso se precisaría un título com-petencial del Estado, sino a la connotación del término, que se vin-cula habitualmente a esta última acepción. Por ello, debe partirsede dos premisas a la hora de plantear un marco normativo de rela-ciones intergubernamentales: a) debe ser planteado, debatido y

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aceptado en un foro o lugar de encuentro en el que estén presenteslas CCAA, por tanto, con el acuerdo de éstas; b) debe descartarse laexpresión coordinación, sustituyéndola por cooperación, que remiteal ejercicio compartido de las competencias, o la más genérica co-laboración.

La perspectiva no puede ser la coordinación centralizadora sinola cooperación federalizante. El punto de referencia no es, obviamen-te, la recentralización, que podía resultar cara al legislador de laLOAPA, por cercanía histórica al Estado centralizado, sino el modelofederal que se ha desarrollado en distintos Estados de la UniónEuropea, cada uno con sus características específicas como Austria,Alemania o Suiza. En todos ellos advertimos una formalización entres niveles, constitucional, legislativo y convencional, del modelo derelaciones intergubernamentales, que no existe en España.

En ese sentido, una ley de cooperación intergubernamental debeser elaborada de forma consensuada con las CCAA. Para ello, nonos sirve, obviamente el Senado, que sería el lugar adecuado paraelaborar una Ley de esta naturaleza. Sin embargo, como apuntabaal inicio, la Conferencia de Presidentes puede ser el foro adecuadopara acordar los elementos básicos comunes de esta ley, con la in-tervención de los Presidentes de las CCAA.

En definitiva, por las razones expuestas, sostengo la importanciade la formalización legislativa del modelo de relaciones intergu-bernamentales, necesario para un mejor funcionamiento de las pie-zas que lo componen. Sin poder adentrarme en los distintos aspec-tos, entiendo que en esa ley debería contenerse la regulación básicapara todo el Estado de los instrumentos y mecanismos apuntados,que concreto, más allá de lo que ya indica la Ley 30/1992, en losiguiente:

a) Sobre los convenios de colaboración con el Estado, la deli-mitación de qué son convenios de colaboración y su dife-renciación de otras formas de acuerdo que no tienen estanaturaleza, esto es, entre qué órganos o instituciones puedesuscribirse, de qué forma y cómo debe publicitarse un


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acuerdo para que tenga la consideración de convenio decolaboración. Se trata de establecer una tipología básicacon un régimen jurídico común en toda España que permitaordenar el «totum revolotum» actual e impida que ese régi-men jurídico sea distinto en las diversas Comunidades Autó-nomas.

b) Sobre las relaciones horizontales entre las CCAA, la ley de-bería desarrollar el artículo 145.2 de la Constitución paradelimitar de forma más precisa qué son convenios de cola-boración horizontales y qué son acuerdos de cooperación. Esuna concreción del art. 145.2 CE que no pueden hacer losEstatutos de Autonomía y debería tender a constreñir la fi-gura de los acuerdos de cooperación, y por ende la autoriza-ción de las Cortes, a aquellas situaciones que tienen tras-cendencia para todo el Estado.

c) Sobre las conferencias sectoriales, más allá de lograr quetodas ellas cuenten con sus normas de organización y fun-cionamiento podrían establecerse algunos elementos comu-nes que garanticen el funcionamiento armónico del sistema.Así, el régimen de convocatoria, impidiendo la actual dis-crecionalidad ministerial y encauzando mejor la convocatoriapor las CCAA; el tiempo de convocatoria, garantizando lasreuniones periódicas; el lugar, garantizando la infraestructu-ra administrativa y el sitio virtual de cada Conferencia paraacceder a la información; los órganos de apoyo, advertida lanecesidad de un segundo nivel técnico, o la regulación delvalor de las decisiones.

d) Sobre la Conferencia de Presidentes, en este momento lofundamental es garantizar su existencia. En concreto, la ga-rantía de sus reuniones periódicas y de una infraestructuraadministrativa que la convierta en foro permanente e instaledefinitivamente en el modelo de relaciones interguberna-mentales lo que en la actualidad es una iniciativa políticadel Presidente que en su segunda experiencia ya ha levanta-do recelos en la oposición política.

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En la actualidad, el funcionamiento desigual de las relacionesintergubernamentales ha provocado que la cooperación no estésiendo eficaz. Con la formalización legislativa se pretende un fun-cionamiento más homogéneo y regular del sistema. En este sentido,la formalización solemne de una Ley de estas características, sunegociación y acuerdo en una Conferencia de Presidentes, su deba-te público y su aprobación definitiva en las Cortes Generales, dán-dole la importancia que merece, puede conllevar que su hipotéticoincumplimiento por los actores políticos no sólo tenga un reprochejurídico, sino también social y político. Es una forma de ir constru-yendo en España la «cultura de la colaboración» que tanto necesi-tamos basada en el respeto institucional, el diálogo fluido y la leal-tad federal.

BIBLIOGRAFÍA

Sobre los convenios de colaboración, desde la perspectiva del fun-cionamiento del Estado autonómico, continúan siendo referencia inex-cusable los trabajos de E. ALBERTÍ, especialmente, «Las relaciones decolaboración entre el Estado y las CCAA», REDC, 14, 1985 y «El régi-men de los convenios de colaboración entre administración: un proble-ma pendiente», en Informe CCAA, 1996, Institut de Dret Public, Barce-lona, 1997. También, J. M. RODRÍGUEZ DE SANTIAGO, Los convenios entreadministraciones públicas, Marcial Pons, Madrid. Para una perspectivacomparada, M. J. GARCÍA MORALES, Convenios de colaboración en los sis-temas federales europeos, McGraw Hill, Madrid, 1998.

Sobre las conferencias sectoriales la bibliografía es escasa. Puedecitarse el trabajo de J. TORNOS, «Las Conferencias Sectoriales», DA, 240,1994, y también A. HERNÁNDEZ LAFUENTE, «Técnicas y fórmulas de coope-ración en el Estado autonómico», en AAVV, El funcionamiento del Es-tado autonómico, MAP, Madrid, 1999, segunda edición.

Empiezan a publicarse trabajos sobre la Conferencia de Presidencia.Para conocer el modelo alemán, R. BOCANEGRA SIERRA y J. HUERGO LORA,La Conferencia de Presidentes, Iustel, Madrid, 2005. En torno a su in-serción en el modelo colaborativo, G. CÁMARA VILLAR, «La Conferencia dePresidentes como instrumento de integración para el Estado autonómico:problemas perspectivas», en El Estado autonómico. Integración, solida-


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ridad, diversidad, vol. I, Colex-INAP, 2005. Un relato de la experienciade las dos primeras Conferencias de Presidentes puede consultarse enF. REVIRIEGO PICÓN, «El Senado y la Conferencia de Presidentes·», TyRC,17, 2006. También en la página web del Institut de Dret Public puedenconsultarse los trabajos presentados en el seminario sobre la Conferen-cia de Presidentes celebrado en Barcelona en julio de 2004.

Finalmente, algunas de las ideas expuestas en este trabajo las heapuntado ya en trabajos anteriores. Concretamente en Derecho de laUnión Europea y Comunidades Autónomas, CEPC, Madrid, 2005, y«Apuntes sobre colaboración y participación en el Estado autonómico.A propósito de la propuesta de reforma del Estatuto de Cataluña»,REAF, 1, 2005.

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