la sociedad civil y su aporte a la lucha contra la corrupción
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LA SOCIEDAD CIVIL Y SU APORTE A LA
LUCHA CONTRA LA CORRUPCION
Autor
Giovanni Tomas Sebastiani Miranda
Santa Anita, 2016
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Resumen
Cuando un estado tiene una estructura precaria a nivel de las instituciones
responsables de garantizar la gobernabilidad democrática y el estado de derecho,
se puede apreciar que la corrupción campea en todos los estamentos de nuestra
sociedad, la misma que viene siendo golpeada fuertemente por una serie de actos
deshonestos en donde las autoridades que nos representan y que son las
indicadas en administrar justicia, son las primeras en dictaminar fallos
parcializados o favoritismos a personas que no les corresponde, causando una
gran zozobra en la ciudadanía que demanda el fiel cumplimiento de las leyes y
normas que gobiernan el estado, no pudiéndose políticas claras entre lo público y
lo privado, dejándose de lado todos los aspectos éticos, primando los intereses
personales sobre los generales.
Palabras Claves: Estructura política, sociedad civil, corrupción.
Abstrac
When a state has a precarious structure at the level of the institutions responsible
for ensuring democratic governance and the rule of law, it can be seen that
corruption prevails in all sectors of our society, The same that has been hit hard by
a series of dishonest acts in which the authorities who represent us and who are
indicated in administering justice, are the first to dictate biased failures or favoritism
to people who do not, Causing a great anxiety in the citizenship that demands the
faithful fulfillment of the laws and norms that govern the state, being not possible
clear policies between the public thing and the private thing, leaving aside all the
ethical aspects, Giving priority to personal interests over generals.
Key Words: Political structure, civil society, corruption.
3
INTRODUCCIÓN
Es de muy buena voluntad involucrar a la sociedad civil en afrontar la lucha contra
la corrupción como medida de reacción lógica y acción pública que, toma como
participación en los últimos años, también asumir la denominación de governance,
traducido al español como gobernanza, dando la posibilidad de vincular al Estado
y a la sociedad en el manejo de los fondos públicos, reorientando de esta forma
las políticas de la lucha contra la corrupción. Así, la gobernanza emerge como
una estrategia política para que los Estados redefinan sus funciones; como una
nueva forma de intercambio Estado/sociedad, que busca asegurar el control
político y el apoyo social y como alternativa a la coerción, para procurar la
gobernabilidad democrática.
Los índices comparativos internacionales no son suficientes para desarrollar un
esquema detallado de reformas institucionales para controlar la corrupción y
mejorar gobernabilidad. Más importante para eso son los diagnósticos detallados
con encuestas en profundidad de ciudadanos, empresarios y funcionarios públicos
dentro del país, analizando las vulnerabilidades en los sistemas, incentivos e
instituciones específicas. Estos programas deben ser participativos y
transparentes, involucrando la sociedad civil, el sector privado, los expertos, los
políticos y los funcionarios públicos, los cuales manejan los datos y análisis de los
diagnósticos para formular estrategias. Para ilustrar con resultados concretos las
nuevas herramientas de diagnóstico de la corrupción y la gobernabilidad dentro de
un país, éstas se presentan dentro de un estudio de caso para tres países.
El punto de partida de la investigación reciente sobre corrupción es la premisa que
es posible medir, cuantificar y comparar «gobernabilidad» y «corrupción». Es un
mito que estos fenómenos no se puedan medir. Sin embargo, aplicar
rigurosamente esta metodología es un desafío mayor. El estudio de la corrupción
debe superar muchos problemas conceptuales y de medición no resueltos y con
frecuencia mal manejados. Al mismo tiempo, la comprensión de los vínculos entre
anticorrupción y desarrollo no es completa. Aún más, hay diversos enfoques de
4
anticorrupción que no es fácil integrar entre sí y que incluyen desde la
participación de la sociedad civil a la reforma institucional. No obstante, en la
coyuntura actual existen oportunidades únicas para conseguir avances concretos.
La corrupción se puede definir como un fenómeno nocivo, vasto, diverso y global
cuyos agentes pertenecen al sector público como a las empresas privadas. No se
refiere al simple saqueo de patrimonio del Estado. La corrupción incluye el
ofrecimiento y la recepción de sobornos, coimas; la malversación y la negligente
asignación de fondos y gastos públicos; la subvaluación o la hipervaluación de
precios; los escándalos políticos o financieros; el fraude electoral; la paga a
periodistas, la compra de información en medios de comunicación masivos o la
infiltración de agentes para obtener información y beneficios concomitantes;
el tráfico de influencias y otras transgresiones; el financiamiento ilegal de partidos
políticos; el uso de la fuerza pública en apoyo de dudosas decisiones judiciales;
las sentencias parcializadas de los jueces; favores indebidos o sueldos
exagerados de amistades, a pesar de su incapacidad. Los concursos amañados
sobre obras materiales, la indebida o sesgada supervisión o calificación de las
mismas; la compra de instrumentos, de armas de mala calidad.
En este sentido, el recurso a la participación ciudadana como una estrategia de
lucha contra la corrupción por parte de los gobiernos, puede verse justificado en
un amplio rango de argumentos y materializado en los más diversos mecanismos
de participación, con lo cual se hace evidente que no existe una única vía para
involucrar a la ciudadanía, ni una única vía para enfrentar la corrupción en general.
No obstante, en general, es innegable la importancia de la participación ciudadana
en las actividades gubernamentales, y particularmente en las campañas de lucha
anticorrupción.1
1 Folleto del Fondo editorial de IEP, Instituto de Estudios Peruanos, Lima Perú, 2013, con motivo de lanzamiento de
"Historia de la corrupción en el Perú"
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1. Niveles de corrupción de los Estados.
La organización no gubernamental Transparencia Internacional publica desde
1995 el índice de percepción de la corrupción que mide, en una escala de cero
(percepción de muy corrupto) a cien (percepción de ausencia de corrupción),
los niveles de percepción de corrupción en el sector público en un país
determinado y consiste en un índice compuesto, que se basa en
diversas encuestas a expertos y empresas. La organización define
la corrupción como «el abuso del poder encomendado para beneficio
personal».2
La corrupción es un problema en todas las economías, y hace necesario que
los principales centros financieros en la UE y EE. UU. actúen de forma
coordinada con economías de rápido crecimiento para impedir que los
corruptos se salgan con la suya, indicó hoy la organización contra la
corrupción Transparency International.
En la 20.a edición del Índice de Percepción de la Corrupción, algunos de los
descensos más marcados, de entre 4 y 5 puntos, fueron China (36 sobre 100),
Turquía (45) y Angola (19), a pesar de haber tenido un crecimiento económico
promedio de más del 4 por ciento en los últimos cuatro años.
“El Índice de Percepción de la Corrupción 2014 pone de manifiesto que,
cuando líderes y altos funcionarios abusan de su poder para usar fondos
públicos en beneficio propio, el crecimiento económico se ve minado y los
esfuerzos por frenar la corrupción quedan frustrados”, señaló José Ugaz,
presidente de Transparency International.
“Los funcionarios corruptos desvían activos de origen dudoso a otras
jurisdicciones usando compañías offshore con total impunidad”, añadió Ugaz.
“Los países en las posiciones inferiores deben adoptar medidas drásticas
contra la corrupción y a favor de su población. Los países en las mejores
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posiciones del índice deberían asegurarse de no exportar prácticas corruptas
a países en desarrollo”.
Más de dos tercios de los 175 países incluidos en el Índice de Percepción de
la Corrupción 2014 obtuvieron una puntuación inferior a 50, en una escala de
0 (percepción de altos niveles de corrupción) a 100 (percepción de bajos
niveles de corrupción). Dinamarca se sitúa en la primera posición de 2014, con
una puntuación de 92, mientras que Corea del Norte y Somalia comparten el
último lugar, con apenas 8 puntos.
La puntuación de varios países tuvo un aumento o descenso de al menos
cuatro puntos. El descenso más marcado fue el de Turquía (-5), Angola,
China, Malawi y Ruanda (todos ellos -4). Las mejoras más notables son las de
Costa de Marfil, Egipto, San Vicente y las Granadinas (+5), Afganistán,
Jordania, Mali y Suazilandia (+4).
El Índice de Percepción de la Corrupción se elabora a partir de las opiniones
de expertos sobre la corrupción en el sector público. Se puede obtener un
buen resultado cuando existen mecanismos de gobierno abierto a través de
los cuales el público puede exigir que sus líderes rindan cuentas, mientras que
una mala puntuación evidencia un contexto donde prevalece el soborno, los
actos de corrupción quedan impunes y las instituciones públicas no dan
respuesta a las necesidades de los ciudadanos.
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Los Niveles Percibidos de la Corrupción del Sector Público en 175
Países / Territorios en Todo el Mundo
Fuente: Transparency International – Corruption Perceptions INDEX 2014
2. Corrupción en economías emergentes
La puntuación de China bajó de 40 en 2013 a 36 en 2014, a pesar de que el
gobierno de ese país puso en marcha una campaña para erradicar la corrupción
entre funcionarios públicos. El gobierno ha reconocido la necesidad de
investigar a funcionarios que esconden en el extranjero activos obtenidos de
manera ilegítima. En enero de este año, diversos documentos confidenciales
que salieron a la luz pública revelaron la existencia de 22.000 clientes de
8
paraísos fiscales provenientes de China y Hong Kong, incluidos numerosos
líderes del país.
La puntuación coincide con el desempeño deficiente de empresas chinas en el
informe elaborado recientemente por Transparency International sobre prácticas
de divulgación, que indicó que las ocho empresas chinas relevadas habían
obtenido un puntaje inferior a 3 sobre 10.
También se observan graves problemas de corrupción y lavado de dinero en los
demás países BRIC. Este año ha trascendido que una de las principales
compañías petroleras habría utilizado sociedades secretas para sobornar a
políticos en Brasil (que obtuvo una puntuación de 43), que personas de India
(38) utilizan cuentas bancarias en Mauricio (54) y que ciudadanos rusos (27)
hacen lo mismo en Chipre (63).
“La corrupción a gran escala en economías importantes no solo priva a los
sectores más pobres de derechos humanos fundamentales, sino que además
menoscaba la gobernabilidad y genera inestabilidad. Las economías de rápido
crecimiento cuyos gobiernos se niegan a actuar con transparencia y toleran la
corrupción generan una cultura de impunidad que propicia la corrupción”,
observó Ugaz.
Si bien la recopilación, análisis y difusión de datos de países específicos
denotan un logro especial en el diálogo sobre políticas acerca de la
gobernabilidad y la corrupción, todavía quedan desafíos muy importantes que
encarar. El primero consiste en seguir mejorando y refinando las metodologías
para transformar la evidencia de los estudios de diagnóstico en prioridades de
reforma. Existe una serie de estrategias que puede utilizarse para reforzar la
necesidad de identificar prioridades. Una de ellas es complementar el uso de
los diagnósticos empíricos con discusiones de grupo, en donde se reúne a
diversos representantes con el fin de discutir la corrupción a gran escala y la de
menor cuantía, así como la factibilidad de las posibles reformas. Otra estrategia
9
complementaria consiste en evaluar el grado de «preparación para la reforma»
en que se encuentra el país.
GRADO DE CORRUPCIÓN EN LAS INSTITUCIONES EN AL
Fuente: Fuente de los resultados de los otros países: Transparencia Internacional. Barómetro - Global de Corrupción 2013
10
Este enfoque plantea la idea de un gobierno que necesita acudir a la sociedad
civil y al mercado ante la inminente complejidad de la tarea de gobernar. Esta
opción se dirige hacia dos objetivos primordiales: primero, eliminar las
burocracias estatales disfuncionales controlándolas, complementándolas o
reemplazándolas y segundo, aprovechar los recursos no gubernamentales para
hacer que el Estado rinda cuentas y complementar o, incluso, reemplazar al
Estado en el desempeño de los fines públicos (Cf. Guttman, 2004, 19). Según lo
anterior, para este modelo la participación ciudadana representa una
herramienta más de gestión, mediante la utilización de sujetos extra
gubernamentales y técnicas privadas de administración, con el fin de controlar y
complementar el gobierno.
Mediante esta justificación, se introdujeron un gran número de reformas que
pretendían reducir el Estado y asignar tareas públicas a particulares, así como
trasladar al terreno público prácticas gerenciales del sector privado para
incrementar su eficiencia. Así, el Estado cede terreno y se descarga de sus
responsabilidades públicas. Desde esta perspectiva, se reduce
significativamente la autoridad del gobierno como centro visible de conducción
de la sociedad (Cf. Pierre y Peters, 2005, p. 40).
Contraste de Países en América Latina
Fuente: Transparency International – Corruption Perceptions INDEX 2014
11
Es pertinente ubicar la respuesta a la anterior pregunta en el periodo de
reformas al Estado en América Latina. Los cambios institucionales producidos a
partir de la década del noventa implicaron una reestructuración del Estado bajo
mecanismos tales como la desregulación, la privatización, las reducciones
drásticas del servicio civil, la introducción de prácticas de gerencialismo en el
sector público y la creación de agencias semiautónomas, entre otras
modificaciones que, progresivamente, han privado al Estado de muchas de sus
fuentes tradicionales de poder, de su convencional capacidad directiva en
materia de política entendida como policy, de sus capacidades institucionales, e
incluso de su legitimidad.
Contraste de Países en la Unión Europea (EUROPA OCCIDENTAL)
Fuente: Transparency International – Corruption Perceptions INDEX 2014
En los bordes más oscuros de la vida habita la corrupción. En ese espacio a
contraluz donde las sombras se esfuerzan en esconderse entre la claridad del
día. Un territorio en el que conviven millonarios fraudes y engaños cotidianos: «
¿Con IVA o sin IVA?» En estos terrenos cenagosos, el dinero se escabulle por
las cloacas de la delincuencia. Y todos pagamos un alto precio. La corrupción le
cuesta al mundo el 5% de su riqueza. Unos 2,4 billones de euros. Una cantidad
cercana a lo inimaginable para cualquier persona. Pues bien, 0,9 billones
12
corresponden al pago de sobornos o comisiones. Tan difícil resulta poner el
cascabel a este huidizo gato que esas cifras proceden del trabajo conjunto de
cuatro entidades: la Cámara Internacional de Comercio, Transparencia
Internacional, el Foro Económico Mundial y la organización Clean Business is
Good Business (Naciones Unidas).
En marzo pasado, el Parlamento Europeo reveló que la corrupción cuesta a los
ciudadanos europeos 990.000 millones de euros al año. Una cifra que duele
como una herida abierta en tiempos en los que la austeridad y los recortes se
han convertido en el urbi et orbe de todas las soluciones económicas. Un dato,
por cierto, muy superior a los 120.000 millones que la consultora especializada
en temas de política pública Rand había calculado en un informe de 2014
encargado por la Comisión Europea.
Ese número ya asustó a Europa, pues suponía el 1% de su PIB. Las
estimaciones (a pesar de reflejar solo los costes directos de la corrupción) se
han quedado cortas. Da igual. El dolor se prolonga más allá. Porque «hay dos
hechos que parecen irrefutables: los costes son muy altos y la mayor parte de
las proyecciones se refieren solo a los directos, de modo que subestiman el
coste total», reflexiona Gonzalo Delacámara, profesor de la escuela de
negocios EOI.
Pero mientras se dilucida si son galgos o podencos, la corrupción también
arraiga en uno de los elementos más valiosos que posee el planeta: la tierra. El
acaparamiento por parte de multinacionales, gobiernos extranjeros e inversores
privados de tierras de labor es una siniestra derivada de la corrupción. Y no es
un endemismo de África o de América Latina. También ha llegado al Viejo
Continente. El Parlamento Europeo ya alerta de que se trata de un «fenómeno
creciente». Un problema que palpita. «Inspira, conspira, inspira, conspira; este
es el ritmo vital del especulador. Palabra sinónima de quien espía para sacar
13
provecho, y la tierra es siempre uno de sus objetivos», relata Gustavo Duch,
coordinador de la revista Soberanía Alimentaria.
El Fondo Monetario Internacional considera que los costes económicos de la
corrupción son substanciales. Según estimaciones recientes, el coste anual
puede llegar a alcanzar entre 1,5 billones y 2 billones de dólares al año a la
economía mundial, lo que supone casi el 2% del PIB del planeta. Esta es una
de las cifras que resaltan dentro de un informe presentado por la institución
donde se analiza el impacto de la corrupción llevada a cabo por cargos públicos
con beneficio propio. Un problema que afecta a muchos países,
independientemente de su nivel de desarrollo, y que supone un reto para los
gobiernos a la hora de rendir cuentas ante sus ciudadanos ante el elevado nivel
de envilecimiento registrado en muchos países. Diario el economista (2016).
3. Formación de la Sociedad Civil
a) Estados Unidos de América
Los cambios experimentados por la economía y la sociedad
norteamericanas hacia fines del siglo pasado - inicio de la industrialización,
desarrollo de un mercado nacional, desaparición de las tradicionales
comunidades aisladas, surgimiento de las grandes urbes, fuertes procesos
de inmigración y aparición de una clase media - condujeron a una fuerte
urbanización de la política nacional, concentrándose el poder político y
burocrático en las grandes ciudades. Surgieron las máquinas políticas
urbanas articuladas por grandes jefes de precinto (ej.: Tammany Hall) que
vinculaban la población con los gobiernos municipales y cuyos fines
principales fueron la entrega de favores, especialmente acceso al trabajo;
solucionar problemas de servicios de utilidad pública; designar candidatos y
representar a la máquina más allá de los límites urbanos.
14
La ausencia de políticas nacionales hacía del congreso nacional en la
época "un foro donde los diversos grupos privados satisfacían sus intereses
lo mejor que podían".1 A partir de los 1880 la política reformista destinada a
"purificar las instituciones políticas" de prácticas corruptas, tomó cuerpo en
la reforma municipal; introdujo manager 8 movements en la administración
de la política urbana, y en la reforma del servicio civil a nivel federal.
Su objetivo fue lograr un gobierno puro y frugal, desarticular el patronazgo y
el dispendio de favores.2 Para erradicar la máquina política y el patronazgo
a nivel federal se aprobó el Pendleton Act y se creó la Civil Service
Commission en 1883, implementándose un sistema de mérito para el
servicio civil basado en exámenes competitivos, seguridad en el cargo y
neutralidad política.3 Sin embargo, con el tiempo el nuevo sistema produjo
una excesiva centralización; hizo difícil la contratación expedita de personas
calificadas; dificultó el reconocimiento y premio al rendimiento a través del
aumento de remuneraciones y dificultó enormemente el desplazamiento de
ejecutivos dentro del gobierno federal.
En un proceso político fragmentado como el norteamericano, los ejecutivos
políticos leales al presidente enfrentaron una burocracia de mérito donde
múltiples vínculos entre las agencias del gobierno federal con los comités
en el congreso y grupos de interés (iron triangles), hacían impracticable una
reforma al sistema. El poder de la burocracia residía no sólo en su
capacidad técnica y espíritu de cuerpo, sino en sus conexiones con
poderosos grupos de interés y su discrecionalidad para ejecutar las leyes.
Dada la corta duración del ciclo político, quienes ocupaban cargos de
confianza del presidente y eran responsables en el gobierno federal de
implementar la agenda presidencial, encontraban difícil trabajar con la
burocracia, hasta tal punto que las relaciones entre burócratas y ejecutivos
políticos llevaron a calificar al gobierno federal como "un gobierno de
extraños".
15
Todos los gobiernos trataron de reformar el sistema de administración de
personal en el poder ejecutivo con el fin de implementar su agenda política
y responder a los tiempos políticos que enfrentaban, sin resultados
positivos. Las propuestas del Brownlow Committee (1937) para mejorar la
capacidad de gestión presidencial del sistema de personal federal,
inspiradas en el PODSCORB6 y en los principios de una "ciencia de la
administración", fueron rechazadas en el congreso "por miedo a que
llevarían a un aumento no deseado del poder presidencial". Similares
propuestas de la First Hoover Commission (1945) también fueron olvidadas.
La Second Hoover Commission (1955), propuso la creación de un senior
civil service que fue recibida con muy poco entusiasmo por el congreso. En
ella merodeaba el espectro de "una nueva fuerza política" que "dotada de
un gran poder administrativo podría llevar a destruir el gobierno
representativo".
Anticipándose a los tiempos, la segunda comisión Hoover propuso la
rotación de personal dentro de las agencias del ejecutivo, lo cual fue
rechazado por diversos representantes porque rompería las relaciones
existentes entre los subcomités del congreso y burócratas de carrera en
diversas agencias, minando así una importante fuente de información para
los representantes.
Una vez que sus iniciativas legislativas fueron rechazadas por el congreso
(Federal Executive Service en 1971 y Executive Personnel System en 1974)
el Presidente Nixon implementó una serie de iniciativas, contenidas en el
célebre Manual de Malek, destinadas a manipular y doblegar la burocracia
federal que se oponía a su New Federalism y política social. Nixon
estableció una función de inteligencia de personal en cada departamento o
agencia, consistente en actividades de investigación y desarrollo de
personal para 9 promover el reclutamiento de leales políticos en posiciones
claves e implementar técnicas de remoción que incluían el "asalto frontal",
16
traslados, funcionarios itinerantes, creación de nuevos niveles
administrativos, cambio de responsabilidades y técnicas de aislamiento, con
el objetivo de "lograr un firme control político del departamento, o agencia,
al mismo tiempo que lograr una buena administración".8 Con el tiempo el
sistema creado en 1883 no permitió experimentar con nuevos enfoques de
gestión de personal y tal como lo demostró una auto-evaluación practicada
en 1976 por la propia Civil Service Commission y otra del House Committee
on Post Office and Civil Service de la Cámara de Representantes para los
años 1969-73, se prestó para una manipulación política, favoritismos e
intrusiones políticas, que culminaron con las prácticas de la administración
Nixon.
El triunfo de la iniciativa legislativa del Presidente Carter para aprobar el
Civil Service Reform Act of 1978 y crear el Senior Excutive Service (SES)
casi cien años después, se debió a su capacidad para convencer a los
legisladores, en un ambiente dominado por la reacción negativa del
congreso a las estrategias administrativas tomadas en las sombras por el
Presidente Nixon. El Senior Executive Service (SES) tuvo por objetivos,
primero, reconciliar la necesidad de obediencia al liderazgo político y
competencia técnica no partidista que permitiera continuidad y estabilidad
en las políticas gubernamentales más allá de una administración, y
segundo, aumentar la efectividad en la gestión de los programas, confianza
pública y satisfacción con el desempeño de la administración federal.10
Entre los principales componentes programáticos de SES es posible
distinguir los siguientes:
1. Establecimiento de una Oficina de Gestión de Personal (Office of
Personnel Management, OPM) a nivel presidencial, cuyo director
cuenta con el consentimiento del Senado y un Consejo de Protección
del Sistema de Mérito, formado por una comisión independiente de tres
miembros nombrada por el presidente con acuerdo del senado;
17
2. Control del número y distribución de cargos ejecutivos por agencia,
según cuotas establecidas por la OPM;
3. Mejoramiento de las relaciones entre los profesionales de carrera y
quienes detentan nombramientos políticos a través de la radicación del
rango de Senior Executive en la persona y no en el cargo;
4. Mejoramiento de las perspectivas de carrera individual a través de la
radicación del rango en la persona y no en el cargo;
5. Aumentar la calidad de la gestión a través de calificaciones profesionales
y capacitación ejecutiva; 10
6. Inculcar la noción de responsabilidad y sujeción al escrutinio público
(accountability) en la gestión burocrática a través de evaluaciones
regulares, bonos de incentivo y objetivos acordados con los ejecutivos
de carácter político;
7. Compensación equitativa según el desempeño (premios de
reconocimiento anual: Meritorious Executive, Distinguished Executive
equivalentes a bonos que aumentan significativamente el salario);
8. Oportunidades para las minorías y las mujeres a través de su
incorporación en programas de desarrollo para esas poblaciones
objetivo;
9. Se estableció un período de espera de cuatro meses para la
relocalización involuntaria de cada miembro de SES, después del
nombramiento (político) del superior de la agencia respectiva, con el fin
de que este pudiera conocer mejor las capacidades de su personal,
previo a un proceso de reasignación que pudiera ser discriminatorio.11
Para efectos de su puesta en marcha, de un total de 11.000 funcionarios
de alto nivel que existían en 1977, de los cuales 2.500 correspondían a
nombramientos políticos y 8.500 a funcionarios de carrera del servicio civil,
se determinó que el SES se estructuraría con 8.000 posiciones, de las
cuales el 90% se extraería de los ejecutivos de carrera. Cada agencia en
conjunto con la Oficina de Gestión de Personal de la Presidencia (OPM)
18
designó los cargos a que podían optar los actuales funcionarios, quienes en
hasta un 30% podían tener menos de 5 años de permanencia continua en
el servicio civil previo a su nombramiento. El SES innovó el sistema de
mérito existente - competencia a través de exámenes, seguridad en el
cargo y neutralidad política- incorporando mecanismos de premios según
desempeño y calidad de la gestión, movilidad administrativa para los altos
ejecutivos y obediencia al liderazgo político existente. Aplicando los
sistemas utilizados en la empresa privada, la reforma se fundamentó en que
los altos ejecutivos responderían a incentivos materiales mejorando la
gestión, y que la seguridad en el cargo dependería de la gestión y
cumplimiento de metas convenidas en forma contractual con los ejecutivos
políticos. El modelo sostuvo que una mejor gestión de los altos funcionarios
mejoraría también el desempeño institucional.
El impacto del Senior Executive Service Ocho años después, una encuesta
realizada en 1987 a 562 ejecutivos del SES de un total de 6.000 existentes
durante la administración Reagan en aproximadamente 23 agencias de seis
departamentos del gobierno federal (Agricultura, Comercio, Educación,
Vivienda, Interior y Transporte), muestra que los ejecutivos de alto nivel
pensaban que ellos no estaban en posiciones de mando, que los directivos
políticos "tenían mucha influencia en sus respectivas agencias" y que
incluso "preferían que estos últimos tuvieran aún mayor influencia". El
estudio concluye que Reagan fue exitoso en trabajar el apoyo de los altos
ejecutivos del SES debido a la prioridad que asignó al reclutamiento de
leales 11 políticos para posiciones claves de gobierno y al debilitamiento de
la burocracia federal de carrera frente al crecimiento del staff presidencial y
del congreso. El mismo observador concluye que los presidentes, más que
preocuparse de diseñar estrategias para limitar la influencia del staff de
carrera en la formulación de políticas públicas, deberían preocuparse más
de la calidad de los nombramientos de leales políticos en cargos ejecutivos
19
y de cómo estos ejercen desde allí su función de liderazgo para formular
políticas acordes con la agenda presidencial.
Por otro lado, también se ha comprobado que miembros del SES dejan el
gobierno federal con frecuencia, cuestionándose el impacto real que
pueden tener los incentivos materiales para lograr permanencia en el
servicio.
También se ha planteado la hipótesis que mejores remuneraciones por sí
mismas, no asegurarían mayor eficiencia en muchas agencias de gobierno,
puesto que estas esconderían muchas ineficiencias derivadas de sus
estructuras de poder interno independientemente de la capacidad de
gestión de sus ejecutivos.14 El análisis de la experiencia norteamericana
muestra que los diversos intentos históricos de reorganización del sistema
de personal del gobierno federal, basados en la "retórica de la teoría
administrativa", siempre estuvieron sujetos a la "retórica del realpolitik."
A pesar de que individualmente no sobrevivieron a la transacción política
contingente, muchas de las ideas de la teoría administrativa se
materializaron o se incluyeron en iniciativas posteriores. Más importante
aún, es posible interpretar los múltiples intentos de reorganización como
una oportunidad simbólica para ejercer un liderazgo efectivo sobre la
burocracia donde se combinan personas, alternativas de oportunidad,
problemas y soluciones- algo que resulta más importante políticamente que
la propia implementación de las reformas. En el caso norteamericano las
reorganizaciones administrativas nos dicen mucho acerca de la naturaleza
del gobierno y de los intentos de organizar la vida política.
La reforma de Carter y la instauración del SES representan una alternativa
intermedia que intenta conciliar competencia técnica no partidista con
obediencia al liderazgo político. Sin embargo, pese a que el clientelismo
clásico no resurgió después de 1978, los resultados empíricos recientes
20
demuestran, como en el caso de la administración Reagan, que el liderazgo
político intenta permanentemente lograr un control político y fuerte sujeción
del SES a los leales políticos nombrados en cargos ejecutivos.
b) Gran Bretaña
Mientras en el caso norteamericano la rápida expansión del electorado
estimuló la máquina urbana y la corrupción, en Gran Bretaña, el escaso
soborno existente estuvo históricamente dirigido a mantener a los votantes
bajo control y así proteger a una clase política ya establecida.16 Desde los
1830's los reformistas británicos identificaron al patronazgo como la fuente
de la ineficacia administrativa y lograron que el reclutamiento y remoción
partidista de los oficiales públicos estuvieran fuertemente restringidos,
reforzándose los exámenes competitivos, la promoción desde los niveles
inferiores y garantizándose la seguridad en el puesto, aspectos que fueron
todos incluidos en el Northcote-Trevelyan Report de 1854.
La clase administrativa británica no tuvo que sustituir la ineficacia partidista
o la máquina electoral, como fue el caso en Alemania y Francia. La figura
del Permanent Secretary, directamente bajo el mando de cada ministro, con
la obligación de servir a cualquier ministro y gobierno con igual devoción y
lealtad, y el papel de supervisor desempeñado desde temprano por el
British Treasury, consolidaron el servicio civil británico. Este estuvo
compuesto de tres estamentos: clerical, ejecutivo y administrativo, en un
orden ascendiente de responsabilidades y requisitos profesionales. Las
funciones del servicio civil británico han sido primordialmente la
implementación de políticas y asesoría a los ministros para la evaluación de
las distintas opciones de políticas públicas. En contraste con otros países,
los altos funcionarios y ejecutivos británicos nunca abandonaron sus
carreras para servir en otras élites de la sociedad o participar en la política
partidista.
21
Las recomendaciones del gobierno laborista de Wilson plasmadas en la
Comisión Fulton en 1966 estuvieron orientadas a eliminar las barreras
horizontales que separaban la movilidad entre los estamentos del servicio
civil, pero nunca existió un verdadero interés parlamentario en la
implementación de esas reformas y el propio servicio civil se opuso en la
práctica a las medidas propuestas.
El programa The Next Steps, implementado por Margaret Thatcher a partir
de 1988, separó la función de la entrega de servicios efectuados por las
agencias ministeriales de la función de formulación y diseño de políticas,
inspiradas en los principios de gestión del área privada. Para tal efecto se
establecieron agencias autónomas bajo la responsabilidad de ejecutivos
públicos que, a través de un acuerdo contractual con oficiales de Whitehall
y ministros (Framework Agreements), actuarían con entera independencia
en la persecusión de las metas acordadas, aunque subsistiría la supervisión
y escrutinio de los respectivos ministerios.
Hacia fines de 1994 existían ya 102 agencias Next Steps con alrededor del
62 por ciento de miembros del servicio civil trabajando en dichas agencias.
20 Si bien la implementación de esta managerial revolution ha significado
importantes avances en la calidad de la gestión pública, según Bogdanor ha
dejado también al descubierto importantes debilidades en cuanto a su
control democrático (accountability). Las críticas al programa plantean que
los ministros ya no serían políticamente responsables de los errores de sus
subordinados y que el Parlamento perdería capacidad de escrutinio de las
actividades del gobierno.
Los ministros, de acuerdo a esta lógica, debieran preocuparse sólo de
materias relacionadas con la formulación de políticas y no con su ejecución.
Así, se hace posible que los errores de diseño de políticas de gobierno
pudieran ser atribuibles a errores operacionales en la gestión de los
22
ejecutivos de las nuevas agencias, que son prácticamente independientes,
escondiendo así la responsabilidad política de los ministros. Además, en la
medida en que existan diferencias en los criterios según los cuales se
determinan los salarios de los nuevos ejecutivos (según el mercado) y sus
superiores (consideraciones fuera del mercado), resultará muy difícil
incentivar a los ejecutivos a aceptar a posiciones en Whitehall, tema que
tiene importantes consecuencias en la reconfiguración e influencia política
de los nuevos ejecutivos públicos británicos.
4. Efectos de la corrupción en los estados
El impacto de la corrupción sobre las inversiones, causa un efecto nocivo
sobre el desarrollo de las economías, disminuyendo el ingreso per cápita en
forma gradual; estos efectos hacen que las personas honestas empiecen a
buscar cómo realizar actos deshonestos o corruptos, no llegando a realzar
actividades económicas de crecimiento.
La corrupción en la Riqueza de las Naciones de Adam Smith, el estudio de la
corrupción por parte de la economía, como probablemente por parte de otras
disciplinas de conocimiento es un fenómeno reciente y sólo a partir de los
años 80 podemos afirmar que este tema de estudio ha sido objeto de un
esfuerzo colectivo y sistemático de investigación por parte, al menos, de la
corriente principal de la teoría económica.
La corrupción trae en crecimiento de la pobreza urbana y rural cuentan con
pocos medios para acceder a los beneficios del soborno y la corrupción. En
general, donde prevalece la corrupción se puede esperar que los pobres
cuenten con servicios sociales de menor calidad; que la inversión en
infraestructura se sesgue en contra de proyectos que los beneficien; que
enfrenten impuestos más altos o menores servicios; que se vean
desfavorecidos en la venta de sus productos agrícolas, y se limite su
capacidad empresarial (Rose-Ackerman, 1997 y Wei, 1998).
23
En América Latina ha crecido la preocupación por la corrupción y, de manera
especial, por encontrar fórmulas institucionales que permitan combatirla. La
corrupción ha sido considerada como un importante obstáculo al desarrollo
económico, un impedimento para la erradicación de la pobreza y el principal
motivo de pérdida de legitimidad gubernamental, por tanto, una amenaza para
la democracia. Dentro de las políticas públicas que se han planteado en la
región para el control de la corrupción, la participación de los ciudadanos se
ha convertido en un elemento indispensable, el cual, en términos generales,
se encuentra inserto dentro de una lógica de acción pública que en años
recientes asumió la denominación de gobernanza esto es, la necesidad de
comprender el gobierno como un proceso y no como un sujeto directivo, lo
cual implica una multiplicidad de actores y de centros de decisión difusos. En
este sentido, en el texto se plantean las formas en que los ciudadanos pueden
participar en las políticas públicas que buscan luchar contra la corrupción bajo
la perspectiva de la nueva gestión pública y la nueva gobernanza democrática.
En nuestro sector el Perú no está fuera de este fenómeno que viene
carcomiendo la institucionalidad democrática, cada día que pasa nos
enteramos de que uno de los funcionarios públicos está inmerso en actos de
corrupción, actos que van en desmedro de los buenos principios de la moral y
la ética; razón por la que la sociedad organizada viene exigiendo al Estado
para que adopte políticas contra la corrupción que sean infranqueables, en
espera de resultados favorables.
A pesar del gran interés que despierta su estudio en la actualidad, la
corrupción no es un fenómeno reciente. Tanzi (1998), En opinión de algunos
autores, su origen histórico puede ser incluso simultáneo al del propio estado y
al de las burocracias estatales21. Si la corrupción no es un fenómeno reciente y
el interés por su estudio sí lo él, vale pena detenernos brevemente en
entender cuáles son los motivos importantes que explican el manifiesto interés
que ha despertado el estudio de la corrupción recientemente.
24
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) Julio-2013, del Instituto
Nacional de Estadística e Informática (INEI).
La corrupción es percibida por los peruanos y peruanas como uno de los
problemas más serios de su vida cotidiana, de acuerdo con la Encuesta
Nacional de Hogares (ENAHO) de julio 2013 del Instituto Nacional de
Estadística e Informática (INEI). Los resultados lo dicen: que la población
considera que el principal problema del país es la delincuencia (45,2%), seguido
por la pobreza (36,0%) y la corrupción (31.5%) (Cuadro 1).
21 Según Tanzi (1998), hace dos mil años un primer ministro del Reino de la
India escribió el Arthashastra que puede considerarse el primer tratado sobre
corrupción. En la Divina Comedia, hace siete siglos, Dante asignaba a los
sobornadores un lugar destacado en el infierno y la Constitución de los Estados
Unidos equiparaba el soborno a la traición, cuando los considera a ambos como
posibles causas de la destitución del Presidente. Véase Noonan (1984) para
una historia de la corrupción.
25
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) Julio-2013, del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI).
Pero además, de acuerdo a la información desagregada recogida al interior del
país (cuadro 2), los hogares encuestados de Tacna, Tumbes, Madre de Dios y
Lima Metropolitana, tienen la percepción de corrupción más alta. Distinto es el
caso de Huancavelica, Loreto y Huánuco donde la población no percibe la
corrupción como uno de los principales problemas del país.
Fuente Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) Julio-2013, del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI).
26
De otro lado, ante la pregunta respecto a si en los últimos 12 meses un
miembro de su hogar se sintió obligado o dio voluntariamente una coima a un
funcionario del Estado (cuadro 3), se aprecia una ligera reducción en el
universo de encuestados que respondieron afirmativamente. En efecto, el
porcentaje de personas que se sintieron obligadas a pagar una coima en mayo
de 2012 fue de 3,6%, mientras que en mayo del 2013 fue de 2,1%.
5. Conclusiones y/o resultado
La propuesta del "gerente público" constituye un avance para el beneficio
colectivo para toda la sociedad, debemos concluir que simultáneamente
maximiza el potencial electoral de la coalición de gobierno a un costo menor
que las políticas clientelistas tradicionales. Para la oposición aparece como más
conveniente la introducción de una reforma más amplia que introduzca un
nuevo sistema de servicio civil, que no sólo considere la figura del "gerente
público", sino que además introduzca nuevos mecanismos de reclutamiento
basados en concursos públicos transparentes para todos los niveles de la
administración.
Las posibilidades de relaciones sinérgicas entre Estado-sociedad en las
políticas públicas, en general, y en las políticas anticorrupción, en particular,
encuentran su razón de ser en el enfoque de gobernanza, que sitúa la política
en términos de deliberación ciudadana, con la salvedad de que la base
argumental que aquí se propone no elimina a priori las posibilidades de
articulación institucionalizada de los actores públicos y sociales, ni niega las
opciones participativas que son ofrecidas por el Estado como alternativas
viables de interacción.
La participación y la «voz» de la sociedad son vitales para mejorar la
transparencia, ofrecer los necesarios frenos y contrapesos y aminorar la
captación del Estado por los intereses de las clases selectas. No basta con
27
tratar de poner políticas económicas básicas “en papel”, si no se reconocen las
fuerzas de la economía política en juego. Se espera que dé resultados un
enfoque concertado que combine el entendimiento práctico riguroso de las
dificultades del buen gobierno en un país y la participación de todos los
sectores interesados.
De acuerdo con las ideas expuestas, la corrupción no es más que un arreglo
institucional para asignar los recursos de la economía, que sirve para la
creación y la captura de rentas en detrimento de la eficiencia económica, del
crecimiento y que aumenta la desigualdad. Los incentivos presentes en ese
arreglo institucional no sólo permiten explicar que las personas opten a
comportamientos corruptos, perfectamente racionales en sentido económico
estricto, sino también para mantener, adaptar y mejorar la “eficacia técnica” del
sistema de corrupción.
28
Referencias Bibliográficas
01. Véase Robert H. Wiebe, The Search for Order: 1877-1920 (New York: Hill
and Wang, 1967), especialmente pp. 11-43 y. p. 32; James C. Scott,
"Corruption, Machine Politics, and Political Change," American Political
Science Review 43 (December 1969), pp. y Michael Johnston, "Patrons and
Clients, Jobs and Machines: A Case Study of the Uses of Patronage,"
American Political Science Review 73 (June 1979), pp. 385-98.
02. Véase Robert H. Wiebe, The Search for Order: 1877-1920, pp. 60-61 y
James Weinstein, The Corporate Ideal in the Liberal State: 1900-1918
(Boston: Beacon Press, 1968), pp. 92-116 para una interesante discusión
sobre la evolución de las ideas del movimiento empresarial y su influencia en
la adopción de formas de gobiernos por comisión en el ámbito urbano.
03. Véase U.S. Congress, "The Pendleton Act"; Paul P. Van Riper,
"Americanizing a Foreign Invention: The Pendleton Act of 1883" y Frank J.
Goodnow, "Merit System and Politics", reproducidos en Frank J. Thompson,
ed.,Classics of Public Personnel Policy (Oak Parks, Il.: Moore Publishing
Company, 1979), pp. 4-21.
04. Testimonio de Alan K. Campbell, chairman, U. S. Civil Service Commission,
ante el House Committee on Post Office and Civil Service de la Cámara de
Representantes (Marzo 14, 1978), en Frank J. Thompson, ed., Classics of
Public Personnel Policy, pp. 79-80.
05. Véase Hugh Heclo, A Government of Strangers: Executives Politics in
Washington (Washington: The Brookings Institution, 1977); Harold Seidman,
Politics, Position and Power: The Dynamics of Federal Organization (New
York: Oxford University Press, 1970); Francis E. Rourke, Bureaucracy,
Politics, and Public Policy (Boston: Little, Brown and Co., 1976).
06. PODSCORB es el acrónimo que encierra las tareas fundamentales
propuestas para la reforma del ejecutivo norteamericano por el Brownlow
Committee en 1937 y que están contenidas en Luther Gulick y Lyndall
29
Urwick, eds., Papers on the Science of Administration (New York: Institute of
Public Administration, 1937). Su texto corresponde a la letra inicial de las
funciones estratégicas que debe implementar el ejecutivo: "planning,
organizing, staffing, directing, coordinating, reporting and budgeting". Ver Jay
M. Shafritz y Albert C. Hyde, eds., Classics of Public Administration (Oak
Park, Illinois: Moore Publishing, 1978), pp. 38-47.
07. Véase G. Calvin Mackenzie, "The Paradox of Presidential Management" en
Hugh Heclo y Lester M. Salomon (eds.), The Illusion of Presidential
Government (Boulder, Co.: Westview Press, 1981), pp. 113-145.
08. Véase R. L. Cole and B. A. Caputo, "Presidential Control of the Senior Civil
Service: Assessing the Strategies of the Nixon Years," American Political
Science Review 73 (1979), pp. 399-413; R. Randall, "Presidential Power
versus bureaucratic Intransigence: the Influence of the Nixon Administration
on Welfare Policy," American Political Science Review 73 (1979), pp. 795-
810 y Executive Session Hearings before the Select Committee on
Presidential Campaign Activities of the United States Senate, Watergate and
Related Activities, Book 19 (Washington, D. C.: Government Printing Office,
1974), en Frank J. Thompson, ed., Classics of Public Personnel Policy, pp.
159-187.
09. Hugh Heclo, A Government of Strangers, p. 28-9.
10. Entre la extensa literatura que discute la lógica y diseño del SES se puede
citar a B. Buchanan, "The Senior Executive Service: How We Can Tell If it
Works? Public Administration Review (May-June 1981); N. Lynn and R.
Vaden, "Bureaucratic Response to Civil Service Reform," Public
Administration Review 39 (1979), pp. 333-342; B. Rosen, "Merit and the
President's Plan for Changing the Civil Service System," Public
Administration Review 38 29 (1978), pp. 301-304; F. Thayer, "The President's
Management Reforms: Theory "X" Triumphant, "Public administration Review
38 (1978), pp. 309-314.
30
11. James W. Fesler, Public Administration: Theory and Practice (1980), pp. 125-
159.
12. Véase Steven D. Stehr, "Top Bureaucrats and the Distribution of Influence in
Reagan's Executive Branch," Public Administration Review 57
(January/February 1997), pp. 75-81.
13. Patricia Wilson, "Power, Politics, and Other Reasons Why Senior Executives
Leave the Federal Government", Public Administration Review 54
(January/February 1994), pp. 12-19. 45 Véase J. L. Pearce and J. L. Perry,
"Federal Merit Pay: A Longitudinal Analysis," Public Administration Review
43(1983), pp. 315-325 and J. L. Pearce, W. B. Stevenson, and J. L. Perry,
"Managerial Compensation Based on Organizational Performance: A Time
Series Analysis of the Effects of Merit Pay," Academy of Management Review
28 (1985), pp. 261-278.
14. Véase James G. March and Johan P. Olson, "Organizing Political Life: What
Administrative Reorganization Tells Us about Government," American
Political Science Review 77 (June 1983), pp. 281-96.
15. Michael Johnston, "Conflicto histórico y ascenso de las normas", en Larry
Diamond y Marc F. Plattner, El resurgimiento global de la democracia
(México: UNAM, 1996), pp. 197-98.
16. David L Dillman, "The Politics of Administrative Reform: Public Bureaucracies
as Agents of Change in Great Britain and the United States," in Ali
Farazmand, ed., Handbook of Comparative and Development Public
Administration (New York: Marcel Dekker, 1991).
17. Véase Ferrel Heady, Public Administration: A Comparative Perspective ( New
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Servants and the Politics of Consensualism in Great Britain," en Mattei
Dogan, ed., The Mandarins of Western Europe: The Political Role of Top Civil
Servants (Beverly Hills: Sage Publications, 1975).
31
18. David L Dillman, "The Politics of Administrative Reform: Public Bureaucracies
as Agents of Change in Great Britain and the United States," pp. 546-7.
19. Véase Vernon Bogdanor, "Ministers, Civil Servants and the Constitution,"
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"Explaining the Next Steps in the Department of Social Security: the Bureau
shaping Model of Central State Reorganization," Political Studies 43 (1995),
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20. Véase Vernon Bogdanor, "Ministers, Civil Servants and the Constitution,".
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22. Rose-Ackerman, S. (1997). “The Political Economy of Corruption”, en K. Elliot
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2013, con motivo de lanzamiento de "Historia de la corrupción en el Perú"