la situación actual y los problemas existentes y...

con revestimientos superficiales para mejorar su capa-cidad de transporte y su impermeabilidad.

Las nuevas técnicas de regadío, de menor consumo deagua, están obligando a sustituir estas conduccionesabiertas por conductos cerrados y a presión, normal-mente tuberías de diversos materiales y timbrajes.

Las redes de distribución, que permiten situar el aguaen cada parcela, suelen ser ramificadas y telescópicas,disminuyendo de sección hacia aguas abajo En losregadíos de iniciativa pública las conducciones demayor capacidad, normalmente superior a 250 l/s, fue-ron construidas por el antiguo Ministerio de ObrasPúblicas, mientras que las de menor capacidad se lle-varon a cabo por el antiguo IRYDA, en el marco de losdenominados Planes Coordinados.

En general, los canales principales de transporte sonexplotados por las Confederaciones Hidrográficas ylas redes de distribución por las Comunidades deRegantes. Tanto la aportación al coste de las obras,como los gastos de explotación, conservación y man-tenimiento, se incluyen, de acuerdo con la legislaciónde aguas, en las tarifas anuales de riego que debensatisfacer los usuarios.

La deficitaria recaudación de estas tarifas, junto conuna escasa disponibilidad presupuestaria, producen undeterioro progresivo de estas infraestructuras, lo queconviene corregir, mediante programas concretos derehabilitación, para mantenerlas en plena utilidad.

Actualmente, solo en las cuencas intercomunitarias, yde acuerdo con la Documentación Básica de losPlanes Hidrológicos (MOPU-DGOH, 1990), se estimaen cerca de 10.000 km la longitud de las conduccionesde riego en explotación, con la distribución indicadaen la tabla 103.

En la figura 341 se muestra el trazado de las principa-les conducciones de abastecimiento y riego, así comola localización de los puntos oficiales de control de lared de canales y conducciones.

3.10.1.2.6. Redes de azarbes y drenajes

Las redes de azarbes permiten recoger las aguassobrantes del riego y conducirlas a otros puntos de uti-lización situados aguas abajo. Normalmente estánconstituidos por zanjas trapeciales sin revestir, queforman una red ramificada de sección creciente quedesagua en los arroyos de la zona. Se trata de redes degran importancia, pues al drenar el terreno evitan suencharcamiento y la consiguiente salinización.

Su construcción, explotación y mantenimiento estánsujetos a los mismos criterios y condicionantes que lasredes de distribución, aunque requieren limpiezas másfrecuentes por la proliferación de carrizos y eneas.

3.10.1.2.7. Redes de caminos de servicio

En las zonas de regadío transformadas con intervencióndel Estado se han construido caminos de servicio cuyotrazado discurre paralelo y próximo a las conduccionesde riego y azarbes principales. Facilitan la construccióny explotación de la infraestructura del regadío y el acce-so a las diferentes fincas. Normalmente constan de afir-mados débiles (macadam o zahorra), con perfiles lon-gitudinales prácticamente horizontales, y aunque sutránsito es de escasa intensidad y velocidad, suelendeteriorarse con facilidad. En la actualidad esta redsupera los 10.000 km de longitud.

Algunos de estos caminos llegan a ser de interés localcomo accesos a núcleos urbanos, por lo que se exclu-yen de la tarifación y su gestión se transfiere a otrosOrganismos ajenos a la propia Administraciónhidráulica.

3.10.1.2.8. Instalaciones de tratamiento de aguaspotables

La construcción, explotación y conservación de estasinfraestructuras de potabilización corre a cargo de losmunicipios, bien de forma independiente o agrupadosen mancomunidades, y con su gestión a veces enco-mendada a empresas privadas, como ya se ha indica-do, o desempeñada por Organismos Públicos.

En España existen numerosísimas instalaciones de estetipo, en las que la línea de tratamiento generalmente uti-lizada es la integrada por los procesos de coagulación-floculación, sedimentación, filtración por arena ydesinfección por cloro. No obstante, algunas estacionesde tratamiento de agua potable utilizan complementa-riamente procesos más completos de tratamiento comopueden ser la ozonización (cerca del 10% del total), y lafiltración por carbón activo granular (GAC), destinadosa eliminar compuestos orgánicos disueltos y a mejorarlas cualidades organolépticas del agua.

La nueva Directiva Comunitaria relativa a la calidad delagua para consumo humano podría suponer en algunoscasos la adopción de modificaciones en las estacionesde tratamiento existentes, especialmente para adaptarlasa los límites indicados en cuanto a los subproductosgenerados en la desinfección (trihalometanos).

3.10.1.2.9. Instalaciones de tratamiento de aguasresiduales

Este tipo de infraestructuras también son de competen-cia municipal. En la actualidad no existen instalacionessuficientes para atender a toda la población, aunque elPlan Nacional de Saneamiento y Depuración en ejecu-ción, descrito en secciones anteriores, establece los pla-zos para su extensión a todo el territorio nacional,

446

La Situación Actual y los Problemas Existentes y Previsibles

mediante una actuación coordinada de las Administra-ciones Central, Autonómica y Local.

Se puede constatar que un número relativamenteimportante de las estaciones de depuración de aguasresiduales, construidas en los años 70, han fracasadopor falta de medios técnicos y económicos paraafrontar su gestión, sobre todo en los pequeños muni-cipios.

La situación actual es bien distinta ya que, sin perjui-cio de que sigan existiendo instalaciones que no ope-ran de forma óptima, y con rendimientos inferiores alos esperados, ha mejorado la gestión de los sistemasde depuración debido, por un lado, a una mejor dispo-sición de los Servicios y Empresas municipales y, porotro, a la creación de Entes supramunicipales deGestión y a la recaudación del canon de saneamientoen muchas Comunidades Autónomas.

Los tratamientos más comúnmente empleados son losde tipo secundario (biológico), de acuerdo con laspautas señaladas en la Directiva 91/271, reservándoselos tratamientos más avanzados para aquellas aglome-raciones urbanas que afectan a zonas sensibles defini-das de acuerdo con la citada Directiva.

3.10.1.2.10. Instalaciones de reutilización de aguasresiduales

Existen en torno a 125 actuaciones de reutilización deaguas residuales depuradas en funcionamiento, aunquesolamente un 30% de ellas cuenta con algún tipo de tra-

tamiento terciario. Del orden de un 50% del volumentotal reutilizado en España procede de las 10 instalacio-nes más importantes (Valencia-Pinedo I, Palma deMallorca, Valencia-Quart Benager, Murcia, Almería,Benidorm, Jerez de la Frontera, Cartagena, Elche y Surde Gran Canaria), pero tan sólo tres de ellas disponen detratamiento de regeneración. Todo ello está impidiendoel aprovechamiento completo de este recurso.

3.10.1.2.11. Instalaciones de desalación

En España existen más de 300 instalaciones de desa-lación de tamaños muy variables, de las cuales aproxi-madamente el 16% son de agua de mar y el resto deagua salobre, con una capacidad total de 222 hm3/año.

A lo largo de los últimos años se han ido sustituyendode forma paulatina aquellas instalaciones de desala-ción que contaban con tecnologías más antiguas porotras más modernas de mayor eficiencia, por lo queactualmente puede considerarse que el conjunto seencuentra en condiciones operativas.

Únicamente las Palmas I (20.000 m3/día) y las PalmasII (18.000 m3/día) siguen funcionado con sus instala-ciones originales, si bien no a plena producción, aco-metiéndose en la actualidad las obras de sustitución dela primera de las citadas.

Si en un principio estas instalaciones de desalación selimitaban a las islas y a Ceuta y Melilla, las últimassequías han ampliado su ámbito de utilización a lacosta peninsular mediterránea.

447

Libro Blanco del Agua en España

Figura 342. Número decentraleshidroeléctricas endistintas cuencas

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Tipo de central

Caudal fluyenteCaudal reguladoBombeo puro

Porcentaje de lapotenciainstalada

186715

3.10.1.2.12. Aprovechamientos hidroeléctricos

España, con cerca de 17.000 MW de potencia instalada,cuenta en la actualidad con uno de los parques hidroe-léctricos más desarrollados del mundo. Sólo países degrandes dimensiones como Estados Unidos, Canadá oRusia, o países con grandes recursos hidráulicos y muymontañosos como Suecia y Noruega, cuentan con unparque hidroeléctrico mayor que el español.

Existe una gran diversidad de centrales, tanto en loque a potencia se refiere como en alturas de salto,capacidades de embalse, etc.

En la actualidad existen veintidós centrales con unapotencia superior a 200 MW que suman 8.637 MW,esto es, el 52% de la potencia instalada. Otras quinceinstalaciones tienen una potencia instalada entre 100 y200 MW y suponen el 12% de la potencia total. El restode las centrales, hasta sumar el total de 1.300 existentes,tienen una potencia unitaria menor de 100 MW.

Gran parte de la potencia instalada en los últimos añoslo ha sido en instalaciones de bombeo, tanto purocomo mixto. En efecto, de los 6.200 MW hidroeléctri-cos instalados desde 1969, 4.300 MW corresponden acentrales de bombeo. Actualmente la potencia de estas

centrales asciende a 4.900 MW de las cuales 2.400MW son centrales de bombeo puro, esto es, centralescuyo embalse superior no recibe aportaciones natura-les significativas.

En cuanto a la distribución de la potencia instalada porcuencas hidrográficas, existen grandes diferencias,como se aprecia en las figuras 342 y 343 (Fuente:MOPU 1990). Mientras que la Cornisa Cantábricacuenta con una potencia de 3.960 MW, distribuida en376 centrales, y la cuenca del Ebro tiene 3.610 MW en297 centrales, la cuenca del Guadiana alberga única-mente 12 centrales, con 211 MW y la del Segura tiene34 centrales con 75 MW.

La evolución histórica registrada en las diferentescuencas hasta alcanzar el nivel de equipamiento actualpuede apreciarse en la figura 344.

Desde el punto de vista de la regulación, la distribu-ción de la potencia hidroeléctrica instalada entre losdiferentes tipos de centrales es la mostrada en la tabla104 (datos de UNESA).

Estos aprovechamientos, que siempre quedan someti-dos al régimen establecido por la Comisión deDesembalses si aprovechan infraestructuras construi-

Tabla 104. Distribuciónde la potenciahidroeléctrica instaladasegún tipos de centrales

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Figura 343. Potenciainstalada en distintascuencas (Mw)

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Ebro

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aluñ

a

das para otros fines, condicionan su funcionamiento ala atención de las demandas de otros usos de mayorprioridad, por lo que algunas presas de regulación dis-ponen aguas abajo de un contraembalse que posibilitala modulación necesaria para compatibilizar el sumi-nistro de los usos prioritarios y la producción de ener-gía hidroeléctrica.

Abonan, en su caso, el canon de producción, o el de laregulación si se benefician de ella.

3.10.1.2.13. Instalaciones de navegacióny transporte

Desde tiempos muy remotos, la navegación fluvial seconsideró una fuente importante de riqueza para lasciudades ribereñas que podrían disfrutarla. Son muynumerosos los ejemplos de iniciativas tomadas parafavorecer este uso, sobre todo desde el siglo XVI, y, sin-gularmente, durante el Reformismo Ilustrado, obsesio-nado por las comunicaciones y, en consecuencia, por las

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Figura 344. Evoluciónde la potenciahidráulica instalada enlas diferentes cuencas

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Cornisa Cantábrica

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1955 1965 1975 1985

MW

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1955 1965 1975 1985

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1955 1965 1975 1985

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Júcar

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1955 1965 1975 1985

MW

Fuente: Estadística sobre embalses y producción de energía hidroeléctrica. DGHO, varios años

vías navegables (v., p.e., López Gómez, 1998; o el sin-gular Razonamiento de Pérez de Oliva, 1524).

Sin embargo, y salvo destacadas excepciones, esta pre-ocupación no cristalizó en realizaciones prácticas, y lanavegación y transporte fluvial no alcanzó el importan-te desarrollo de otros países como Francia o Inglaterra.

Hace ya tiempo que desaparecieron las antiguasactividades de transporte de maderas que se realiza-ban en algunos ríos españoles, como el Segre, elSorbe, el alto Segura o el Tajo, o el transporte decarbón mediante barcazas en el Ebro. Una descrip-ción de distintos proyectos de navegación llevados acabo en este último río, y de cómo se concebía lanavegación fluvial a comienzos de siglo puedeverse en Lorenzo Pardo (1920).

La navegación en canales tampoco ha prosperado ennuestro país. Algunos canales que tuvieron la navega-ción como uno de sus fines primordiales, como elCanal Imperial o el Canal de Castilla, que se utilizópara el transporte de cereales en barcazas arrastradaspor caballerías, han acabado por atender exclusiva-mente usos de riego y abastecimiento de población.

Actualmente, la navegación comercial se limita prác-ticamente al tramo bajo del Guadalquivir, que permiteel tránsito de barcos de pequeño y mediano tonelaje,contando con las esclusas situadas junto a la dársenadel puerto de Sevilla.

Por contra, en las últimas décadas se ha incrementadola navegación de carácter deportivo tanto en embalsescomo en los tramos de algunos ríos acondicionadospara ello, pero es claro que con unas característicascompletamente distintas que las que inicialmente tuvoesta actividad. Los casos del Guadiana y el bajo Ebroson bien ilustrativos al respecto.

3.10.1.2.14. Sistemas de correcciónhidrológico-forestal

La DGOHCA y las Confederaciones Hidrográficashan contado tradicionalmente con Servicios de Apli-caciones Forestales dedicados, fundamentalmente, a lacorrección de torrentes y a la repoblación forestal,actuando en coordinación con otros Organismos delEstado y de las Comunidades Autónomas para reducirla erosión y evitar el arrastre de sólidos por los ríos,con el consiguiente aterramiento y pérdida de capaci-dad de los embalses.

Las actuaciones realizadas han sido numerosísimas,y sus resultados pueden calificarse, en general,como excelentes.

Sin embargo, con el paso del tiempo este importanteServicio ha venido sufriendo un paulatino proceso deabandono, habiéndo incluso desaparecido en algunasConfederaciones. La reciente unificación en elMinisterio de Medio Ambiente de los servicios del

450


Figura 345. Mapa depasos para pecesidentificados y gradode dificultad

antiguo ICONA, hoy Dirección General de Conser-vación de la Naturaleza, y de la Dirección General deObras Hidráulicas y Calidad de las Aguas, a la que seadscriben las Confederaciones, podría propiciar unareconsideración organizativa y un nuevo impulso aesta importante cuestión.

3.10.1.2.15. Pasos para peces

De acuerdo con un inventario realizado en 1995(Elvira et al., 1995) se han catalogado 108 pasos parapeces, de los que aproximadamente el 30% es dereciente construcción (posterior a 1990). La mayoríade los pasos están situados en ríos salmonícolas,encontrándose muy pocos que faciliten el movimientode otros peces migradores.

El tipo de dispositivo más utilizado es el de estanquessucesivos, también denominado escala, cuya utilizaciónsólo resulta aconsejable cuando el obstáculo no sobre-pasa los 10 m, aunque en algún caso se han instalado enobstáculos de mayor altura. Algo más de la mitad de lospasos estudiados se consideran útiles, es decir, resultanfranqueables y se conservan en buen estado, mientrasque el resto de los pasos estudiados requeriría algúntipo de mejora. Las cuencas del Norte y el Ebro desta-can por el estado de conservación de sus pasos.

Además de las escalas existen otros sistemas pararemontar obstáculos, tales como ríos artificiales,esclusas o ascensores para peces. Para facilitar lamigración de bajada se utilizan barreras físicas, decomportamiento y sistemas de derivación. Aunque esobligatoria la instalación de rejillas en las tomas ycanales de derivación para impedir el paso de lospeces, existen muchos casos en los que no se disponede ellas. Una reciente monografía sobre estos disposi-tivos es la de Elvira et al. (1998).

En la figura 345 se han señalado los pasos para pecesidentificados en el año 1995, indicando su grado de difi-cultad. Posteriormente se han realizado otras actuacio-nes en distintas zonas, como Asturias.

Un problema existente es el de la financiación de lasescalas o pasos que se consideren convenientes, y queafecten a aprovechamientos con concesiones antiguas,sin clausulado al respecto. De no ser repercutible alconcesionario, la incorporación de este coste a lasactuaciones de protección ambiental, saneamiento,depuración o mejora de riberas podría ser el caminopara su solución.

3.10.1.2.16. Encauzamientos y defensasde márgenes

Los encauzamientos se diseñan para dotar al río de unamayor capacidad de transporte, lo que se consigue

aumentando su sección, disminuyendo su rugosidadmediante limpiezas de cauce y revestimientos, o aumen-tando su pendiente acortando y rectificando su traza.

Algunos ejemplos de este tipo de actuaciones son lascortas y los encauzamientos ejecutados en el ríoGuadalquivir a su paso por Córdoba y Sevilla, los delos ríos Rubí y Besós en Cataluña, el del río Segura,desde Contraparada hasta su desembocadura, o lasolución sur de Valencia, consistente en un desvíofuera de la ciudad de las aguas del Turia mediante unnuevo cauce de unos 12 km de longitud.

Se estima que la longitud de los tramos de ríos trata-dos con este tipo de actuaciones alcanza unos 2.500km y los problemas que plantean ya han sido comen-tados en epígrafes anteriores.

3.10.2. Valoración del patrimonio hidráulico

El ingente conjunto de infraestructuras brevementecomentado en secciones anteriores constituye un patri-monio tanto histórico como actual de enorme impor-tancia en términos de utilidad pública y de economía.

Si ceñimos el concepto de patrimonio hidráulico alconjunto de infraestructuras hidráulicas propiedad delEstado, una reciente estimación (MOPT, 1993b) de suvalor económico de reposición arroja las cifras de 2billones de pesetas para las presas de embalse, otrosdos billones para las conducciones de abastecimientoy riego, y 0,7 billones para las obras de defensa contrainundaciones.

En consecuencia, el total del valor de reposición delpatrimonio hidráulico estatal español puede estimarseen casi 5 billones de pesetas.

Si se comparan estas estimaciones con los resultadosde aplicación del régimen económico-financiero,expuestos en epígrafes previos, puede concluirse queel cobro anual de la Administración Hidráulica por elconcepto de la regulación fluvial no alcanza ni el 0,2%del coste de reposición de las infraestructuras públicasde regulación, mientras que el cobro anual de la tarifade utilización del agua supone el 0,5% del valor dereposición de las conducciones, porcentaje que sereduce a la mitad si se excluye el trasvase Tajo-Segura.

Por otra parte, existe un importante patrimonio hidráu-lico de concesionarios que, para las empresas integra-das en UNESA, se estimó en 1997 en unos 2,4 billo-nes de pesetas en términos de valor de reposición.

3.10.3. Conservación, mantenimiento, reposición ymodernización de infraestructuras

Las Confederaciones Hidrográficas, en cumplimientode las funciones asignadas en la Ley de Aguas (art.

451


21), explotan aquellas infraestructuras hidráulicas rea-lizadas con fondos propios o que les hayan sido enco-mendadas por el Estado. En el desarrollo de estas fun-ciones son responsables de mantener la operatividadde dichas infraestructuras, lo que implica su conserva-ción y mantenimiento durante el periodo de vida útil,así como su reposición una vez concluida ésta.

La gran magnitud del patrimonio constituido por lasinfraestructuras hidráulicas implica unas labores deconservación muy elevadas y costosas. En el caso deinfraestructuras de regulación se estima que el costeanual de estas labores podría suponer del orden del0,5% del valor de la inversión; para otros tipos deinfraestructuras este valor puede oscilar entre el 1 y el2% de la inversión.

Contrastando tales porcentajes con la valoración delpatrimonio anteriormente expuesta, y con las cifrasde cobro de la Administración hidráulica por estosconceptos, se concluye que sería necesario, en gran-des números, multiplicar por tres el cobro del canonde regulación, y por cuatro la tarifa de utilizacióndel agua (excluido el trasvase Tajo-Segura), y elloúnicamente para cubrir el coste anual de conserva-ción de las obras.

Parte de las labores de conservación y mantenimientopueden llevarse a cabo con los equipos que efectúan lapropia explotación de las infraestructuras. Sin embar-go, en otros casos es necesario recurrir a prestacionesde origen externo.

La experiencia demuestra que, en general, la vida útilreal de las infraestructuras hidráulicas es superior a lacontemplada en la normativa para su amortización(cincuenta años en las de regulación y veinticincoaños para las restantes). En otras palabras, terminadoel periodo fijado para la amortización de las infraes-tructuras, éstas se hallan aún en condiciones de pres-tar servicio. Por ello, no se considera la reposición enlas tarifas de amortización. Sin embargo, en algunoscasos singulares (elementos electromecánicos, plantasde tratamiento, desaladoras, etc.) su vida útil estádeterminada por la aparición de nuevas tecnologíasmás complejas y costosas, lo que plantea dificultadesadicionales para su renovación. En estas condiciones,podría plantearse que la amortización prevista en laley para estas infraestructuras incluyese el coste de sureposición, de acuerdo con los progresos tecnológicos.

La modernización de las infraestructuras hidráulicasconstituye una orientación básica para alcanzar losobjetivos de racionalidad y eficiencia en la gestión delos recursos hídricos.

Uno de los principales problemas que presenta lamodernización de infraestructuras es su repercusión

económica entre los distintos agentes implicados.Como es evidente, las ventajas inherentes a la moder-nización deben superar a sus inconvenientes, entre losque cabe destacar la normalmente elevada cuantía dela inversión requerida. La legislación hidráulica, salvolo previsto en la Ley de 1911, que sólo se aplica a lamejora de regadíos, dedica escasa atención a la moder-nización de infraestructuras, por lo que las previsionesrelativas a su financiación son mínimas.

Es previsible que en el futuro se multipliquen lasactuaciones de mejora y modernización de infraes-tructuras hidráulicas, especialmente en el sector delregadío, por lo que sería necesario colmar el vacíolegal que parece existir en este campo concreto.

3.10.4. Seguridad de infraestructuras, el Reglamento técnico

Las infraestructuras hidráulicas, especialmente laspresas de embalse, pueden reducir de forma conside-rable los daños producidos en las áreas situadas aguasabajo de las mismas. En sentido contrario, en el casode un fallo estructural de las mismas, improbable perono imposible, se podrían producir importantes dañosen esas mismas áreas, que, en algunos casos, podríanllegar a alcanzar proporciones catastróficas.

Para minimizar la posibilidad de fallo de las presas sehan elaborado diversas normas. La Instrucción para elproyecto, construcción y explotación de grandes pre-sas persigue, en sus distintos apartados, proporcionarla máxima seguridad para estas infraestructuras. Porsu parte, el reciente Reglamento técnico sobre seguri-dad de presas y embalses, que, aprobado por OrdenMinisterial de 12 de marzo de 1996, incorpora nuevoscriterios y restricciones, de acuerdo con el actual esta-do de la tecnología.

3.10.4.1. Antecedentes

Desde la aprobación, por O. M. de 31 de marzo de1967, de la Instrucción para el Proyecto, Construc-ción y Explotación de Grandes Presas, se había senti-do la necesidad de actualizarla y, a tal efecto, laComisión Permanente de Normas para GrandesPresas, creada por O. M. de 15 de enero de 1959, cele-bró diversos coloquios entre especialistas en presas, apartir de 1979. La rotura de la presa de Tous incre-mentó esta necesidad de renovación de la Instrucción,pero los citados coloquios entre técnicos pusieron demanifiesto que, con el tiempo transcurrido desde supuesta en vigor, su actualización requeriría cambiostan sustanciales, de acuerdo con la evolución de laseguridad de presas en el mundo, que resultaba prefe-

452


rible redactar una nueva Norma que se encargó a lacitada Comisión Permanente de Normas.

Esta Comisión redactó un documento que, con algu-nas modificaciones realizadas por la DirecciónGeneral de Obras Hidráulicas, dio lugar al vigenteReglamento Técnico, aprobado finalmente, como seindicó, en 1996.

3.10.4.2. Conceptos básicos

El Reglamento se distingue conceptualmente de laInstrucción por ser una norma de carácter abierto, deacuerdo con la tendencia mundial actual en la materia.Es decir, mientras la Instrucción es un conjunto desoluciones técnicas concretas de aplicación en cadauna de las fases de la vida de una presa, el Reglamentocontiene criterios de seguridad de carácter general quedeben tenerse en cuenta para prevenir y limitar losriesgos sociales y medioambientales que las presaspueden representar.

Cuando se aprobó el Reglamento se consideró aconse-jable, dada su complejidad e implicaciones, que suaplicación fuera progresiva. En este sentido, se limitósu aplicación, en una primera etapa, a las presas yembalses cuya titularidad corresponde al Ministeriode Medio Ambiente así como a aquéllas, indepen-dientemente de su titularidad, que sean objeto de con-cesión administrativa por parte de dicho Departa-mento Ministerial o de sus Organismos Autónomos, apartir de la entrada en vigor de la Orden. Para el restode presas y embalses continua siendo de aplicación laInstrucción.

El criterio esencial del Reglamento Técnico es la cla-sificación de las presas en tres categorías A, B ó C,en función del riesgo potencial que pueda derivarsede su posible rotura o de su funcionamiento inco-rrecto, aplicando exigencias de seguridad distintas acada presa según su clasificación. El Reglamento sedistingue, asimismo, por otros aspectos como ponergran énfasis en la seguridad, prestar atención espe-cial a la explotación de las presas, exigir revisionesperiódicas de las presas de carácter preventivo, exigirPlanes de Emergencia para las presas de categoría Aó B (las de mayor riesgo), exigir la Programación dela puesta en carga de las presas y, para todo ello, quese mantenga permanentemente actualizado unArchivo Técnico de la presa.

Hay que señalar que los plazos para cumplir los nue-vos requisitos exigidos a las presas, tales como su cla-sificación según el riesgo potencial, la actualizacióndel Archivo Técnico, los Planes de Emergencia y lasrevisiones periódicas, han sido formulados de formabastante estricta.

3.10.4.3. La situación actual

A la luz de lo expuesto, la situación actual de la segu-ridad de presas se caracteriza por los siguientes rasgosbásicos:

• Heterogeneidad normativa. Se aplican simultánea-mente el Reglamento y la Instrucción, lo que es inco-herente porque la seguridad es un concepto global.

• Bajo rango legal del Reglamento. Una OrdenMinisterial resulta insuficiente en la actualidad pararegular un tema de esta trascendencia.

• Financiación insuficiente para atender las exigenciasdel Reglamento en los plazos previstos. Esto haceque en la actualidad el grado de cumplimiento delReglamento aún no sea el de su pleno desarrollo.

• Dotación de medios escasa para controlar la seguri-dad de forma óptima.

Para mejorar las condiciones de seguridad se podríanrequerir, entre otras, las siguientes medidas:

1. Elaboración de una Ley de Seguridad de Presas.Aunque no resulta una medida absolutamente nece-saria, ofrecería algunas ventajas importantes, puesevitaría el vacío competencial actualmente existen-te, tendría mayor capacidad coactiva que elReglamento, y eliminaría la actual heterogeneidadnormativa. En el período de tiempo hasta que sepromulgase la Ley, sería conveniente ampliar laaplicación del Reglamento a todas las presas.

2. Creación de una organización específica para ges-tionar la seguridad, con personal y medios suficien-tes para desarrollar su labor.

3. Disponibilidad financiera para que se puedan cum-plir en un plazo razonable las exigencias de seguri-dad recogidas por la normativa.

3.10.5. Régimen jurídico de las obras hidráulicas

Examinados los aspectos tecnológicos de las infraes-tructuras hidráulicas, es conveniente considerar, conalguna extensión, su actual régimen jurídico. Laimportancia del asunto es grande pues, como se verá,incide de forma directa sobre los procesos de decisión,programación y financiación de estas actuaciones, ypresenta unas complejidades y deficiencias que seránecesario resolver a corto plazo. Una exposición de lasituación actual puede verse en Embid Irujo (1995).

3.10.5.1. Antecedentes históricos

Los antecedentes histórico-jurídicos relativos a lasobras hidráulicas como parte de las obras públicas

453


se pueden establecer en dos etapas o fases, la pri-mera la relativa al Antiguo Régimen -en la que bási-camente se produce la patrimonialización de lasaguas, reservadas por los reyes como regalías- y lasegunda a partir de la Constitución de 1812, fechaen la que, como se apunta en otros epígrafes, surgenlos conceptos básicos del ordenamiento jurídico delas aguas en España.

En esta segunda etapa, que empieza a partir del año1812 y se afirma con carácter propio a partir de1836, se formulan los nuevos principios del Estado,dando lugar al nacimiento del derecho público yadministrativo especial, y organizándose con legisla-ción propia los Ayuntamientos; la Administración deJusticia, en la que se crea una jurisdicción especial lacontencioso-administrativa, independiente de la ordi-naria; las obras públicas, regulando los canales denavegación, de riego, los caminos vecinales, los fer-rocarriles, las minas, etc.

De la variada normativa que antecede a la Ley deObras Públicas vigente, se puede citar la Instrucciónpara promover y ejecutar las Obras Públicas, aprobadapor RD de 10 de octubre de 1845, que determina porprimera vez como obras públicas "los canales de nave-gación de riego y desagüe,..., el desecamiento de lagu-nas y terrenos pantanosos... y cualesquiera otras cons-trucciones que se ejecuten para satisfacer objetos denecesidad o conveniencia general", lo que permitía alEstado reclamar su competencia sobre los particula-res. Las obras públicas, se clasificaban por vez prime-ra en estatales, provinciales y municipales, y se podí-an ejecutar por contrata o por administración, debien-do preferirse las contratas siempre que existan parti-das presupuestarias.

El Estado se preocupó de la relación existente entre laregulación de la obra pública y la forma de ejecutarlaa través de la expropiación forzosa. Así, la Ley deExpropiación Forzosa de 1836 establecía que las obraspúblicas declaradas por el Estado se consideraban deutilidad pública a efectos expropiatorios. La Ley de 2de abril de 1845, se atribuía la competencia de losConsejos Provinciales como Tribunales especialesadministrativos y al Consejo Real por medio de la Leyde 6 de julio del mismo año, sobre aquellas materiasdestinadas al uso y distribución de los bienes y apro-vechamientos provinciales y comunales y el curso,navegación y flote de los ríos, canales y a las obrasrealizadas en los márgenes y cauces de las corrientes.La Instrucción de Gobernadores aprobada por RD de28 de diciembre de 1849, regulada en tres secciones,atribuye la tercera a los caminos, canales, puertos ydemás Obras Públicas, otorgando plenas competen-cias a estas autoridades para la gestión de estos asun-tos. La RO de 12 de junio de 1859 crea una nueva

Sección de Fomento, encargada de la gestión de lasobras públicas, haciendo expresa mención, en suExposición de Motivos, de la preparación de la Ley deAguas de 3 de agosto de 1866.

El primer proyecto de Código Civil de 1851, recogíatres conceptos diferenciados agrupados en un solo art.,el 33, en donde la Ley de Aguas de 1866, la LeyHipotecaria de 1864, la de Minas de 1868 y la Ley deObras Públicas de 1877, quedaban reflejadas en el pro-yecto del primer cuerpo jurídico. Se consideraban dedominio público los bienes destinados al uso público,como los caminos, canales, vías, torrentes, las riberas ylos destinados a algún servicio público o al fomento dela riqueza nacional, como las murallas y demás obrasdestinadas a la defensa del territorio. El art. 384 distin-guía los de dominio público y los de naturaleza privaday el art. 385 considera entre los primeros los que perte-necían al Estado, al Patrimonio Real o estaban adscritosa las provincias o a los municipios.

Dos rasgos, pues, esenciales, definitorios del dominiopúblico, y que conviene retener: uso o servicio públi-co; y junto a ello, un conjunto de normas - variadas yrelativamente dispersas - que no avanzan en la carac-terización de las obras hidráulicas más allá de su con-sideración como instrumentos para satisfacer necesi-dades o conveniencias generales.

3.10.5.2. Legislación de obras públicas.Antecedentes planificadores y situaciónactual. La conjunción de leyes

Partiendo de los antecedentes históricos anteriormenteexpuestos se puede establecer que el concepto de obrapública viene referido al concepto de dominio públicoy al de servicio y uso público, comprendiéndose lasobras, los suministros, los servicios y las actuacionesadministrativas relacionadas con el fomento y la utili-dad pública. El art. 1º de la Ley de Obras Públicas de1877 entiende por obras públicas las que sean de gene-ral uso y aprovechamiento y las construcciones desti-nadas a servicios que se hallen a cargo del Estado, laProvincia y el Municipio. Les corresponde elaborar losproyectos y ejecutar las obras públicas, su explotacióny conservación al Estado, la provincia o el Ayunta-miento, dentro de sus respectivas competencias.Corresponden al Estado las obras que figuren en losPlanes Generales que deben de costearse con los fon-dos presupuestarios aprobados por Ley, las obras deencauzamiento, el desagüe de los pantanos, lagunas yalbuferas de propiedad del Estado, los canales de riegoy los trabajos relativos al régimen de aprovechamientoy policía de las aguas, encauzamiento de los ríos, dese-cación de lagunas y saneamiento de terrenos. Los par-ticulares o Empresas pueden realizar obras -sin otras

454


limitaciones que las que se impongan en Reglamentos-destinadas al uso general y la desecación de lagunas ypantanos mediante concesión administrativa.

La gestión económica de las obras públicas del Estadose ejecutará con cargo a los Presupuestos que deberánser aprobados por la Ley de Presupuestos o medianteLey especial. La ejecución de una obra pública llevaimplícita la declaración de utilidad pública. La legisla-ción de la contratación de obras públicas está conteni-da en el RD de 13 de marzo de 1903, estableciendotres procedimientos (subasta, concurso y destajos)para llevarse a cabo.

Como se aprecia, existe una estrecha relación entreobra pública, interés público y Plan General costeadocon fondos presupuestarios aprobados por Ley.

Los Planes de Obras Públicas se impusieron por pri-mera vez en la Ley de Obras Públicas como conse-cuencia del establecimiento de una nueva políticahidráulica renovadora que impulsó el pensamientoregeneracionista de 1898, representado por MacíasPicavea y Joaquín Costa. Promulgada la Ley de OP seexigía que la planificación de las obras tenía que figu-rar en Ley y que no podían ejecutarse si no existíanaprobadas las partidas correspondientes en otra Ley, lade Presupuestos del Estado. Debía darse pues la con-junción de dos leyes distintas: la declaratoria de planeso actuaciones fundadas en el interés general, y la depresupuestos del Estado, que debía dotar económica-mente estas obras previstas. La realidad es que estaconjunción raramente se daba con armonía, y era fre-cuente que se declarasen actuaciones hidráulicas deinterés general que permanecían años o décadas -algu-nas incluso pesisten hasta hoy- esperando dotaciónpresupuestaria. Cuando ésta llegaba -si es que lohacía- el contexto podía ser bien diferente de aquél enel que se concibió y propuso la actuación.

Abundando en esta idea, correspondería a la legisla-ción de Obras Públicas la determinación del conceptode planificación, estableciendo que las Obras Públicasy el Plan de las mismas son elementos unidos que for-man parte de un todo. En este sentido el art. 20 de laLey de OP determina que el Ministerio de Fomentoformará oportunamente los Planes Generales de ObrasPúblicas, en donde se establecerá la clasificación delas mismas por su orden de preferencia. Este artículoconstituye el antecedente jurídico más inmediato de loque debía de considerarse como la planificación (estu-dio de opciones y prioridades) y, dentro de ésta, de laplanificación hidrológica, al regular los términosreferenciales para poder llevar a cabo las obras, comolos de la situación geográfica, consideraciones técni-cas, clasificación de las obras y sus aprovechamientos,preferencias, y elementos esenciales para poder ejecu-tarlas. La realidad es que tal planificación y prioriza-ción no se llevó a efecto, sustituyéndola por una serie

de Leyes o Decretos, inconexos en la mayoría de loscasos, que reflejaban las distintas situaciones coyuntu-rales que atravesaba el país, y que movidos con fre-cuencia por presiones, sesgos personales, e interesespolíticos de corto alcance, estaban ausentes de verda-deros criterios coordinadores y racionalizadores.

La Ley de Obras Públicas sólo puede recibir uncomentario benévolo respecto a que la técnica jurídicano ha variado desde la fecha de su promulgación en1877, y a que reciba el unánime criterio favorable dela doctrina, al considerar que la mencionada exigenciade las dos Leyes es la que recogen diversos países deEuropa y América. De ahí que se reconozca la legiti-midad de las obras públicas por el cumplimiento delprocedimiento establecido en su propio ordenamientoy la que se deduce del efecto económico que se aprue-ba en la norma legal presupuestaria. Por esta razón haservido de ejemplo a las nuevas planificaciones que sehan establecido después de la Constitución, como lasde Ordenación del Territorio y en especial las econó-micas, que se han inspirado en los principios de la Leyde Obras Públicas, distinguiendo la relación de obrasy el contenido y plazos para poder realizarlas, asícomo la clasificación de las mismas, a raíz de la nuevaorganización del Estado, distribuyendo las competen-cias del Estado y de las Comunidades Autónomas. Lapertinencia de estas ideas en nuestro contexto de laplanificación hidrológica resulta evidente.

Establecida la valoración de la obra pública regulada enla Constitución en el art. 149 y, específicamente paralas obras hidráulicas, en la Ley de Aguas en el art. 44que, sin mayor detalle y de forma asistemática, las defi-ne como aquellas de interés general o cuya realizaciónafecte a más de una Comunidad Autónoma, y la quedetermina la Ley de Obras Públicas que considera aéstas como las de general uso y aprovechamiento y lasconstrucciones destinadas a los servicios que se hallena cargo del Estado, provincia o Municipio, fácilmentese llega a la conclusión de que la materia exige unaurgente reconsideración y revisión.

Ha de indicarse que tal revisión ya se ha llevado a efec-to en alguna medida, pues la Ley de OP ha dejado deaplicarse por la aparición de nuevas Leyes, alguna comolas de Bases y el texto articulado de la legislación deRégimen Local, y otras que afectan a materias que regu-lan el dominio público, como carreteras, minas, ferroca-rriles, etc. Puede afirmarse, pues, que, en estos momen-tos, gran parte del texto articulado de la Ley yReglamento de Obras Públicas no es de aplicación (p.e.la clasificación de las obras en provinciales o municipa-les, la elaboración de los Anteproyectos como prácticaadministrativa, la ejecución de determinadas obras y laregulación de varios capítulos de la Ley, etc.).

Como consecuencia de lo expuesto, resulta evidente laconveniencia de revisar la regulación de las obras

455


públicas de forma que clarifique conceptos y regule demanera integrada las cuestiones mencionadas, y reco-ja la forma y procedimiento para ejecutarlas, modifi-carlas y extinguirlas, a partir de las legislaciones espe-cíficas, como las de carreteras, puertos, aguas, minas,etc., y regule con carácter general las Obras Públicasdel Estado, tal como se configuran en la Constitucióny en los Estatutos Orgánicos de las ComunidadesAutónomas.

3.10.5.3. Legislación de aguas

Al referirse a las obras hidráulicas debemos relacio-narlas directamente con una parte del dominio público,la que regula la Ley de Aguas, de tal forma que ambaslegislaciones, la de Obras Públicas y la de Aguas, hanseguido una trayectoria paralela con la elaboración desus respectivas normativas. Ambas legislaciones tienenque actuar conjuntamente y las modificaciones de unade ellas obligan a variar los supuestos y procedimientosde uno o de los dos ordenamientos.

Una diferencia básica de la ordenación actual con res-pecto a la anterior reside en la organización delEstado, completamente distinta a la que existía en elmomento de la promulgación de la Ley de ObrasPúblicas, diferenciando las competencias del Estadode las de las Comunidades Autónomas, y atribuyéndo-se a uno y a otras el ejercicio de las mismas, que ante-riormente se realizaban con carácter unitario por unasola autoridad. De la misma forma, la Ley de Aguasestablece un nuevo concepto de dominio público, alextender su regulación no sólo a las aguas superficia-les sino a las subterráneas, considerando la distinciónentre aprovechamiento y recurso, y consagrando laPlanificación Hidrológica como elemento básico paradeterminar y distribuir los usos del agua, a fin de con-seguir la mejor satisfacción de las demandas y equili-brar y armonizar el desarrollo regional y sectorial.

En esta planificación se debe distinguir si su elabora-ción corresponde al Estado o a las ComunidadesAutónomas, de acuerdo con la clasificación que laConstitución ha hecho de las corrientes inter o intra-comunitarias, aparte de la competencia que para suaprobación le corresponde al Estado. Por otra parte, deacuerdo con la Ley de Aguas, refiriéndonos a las obraspúblicas de carácter hidráulico que sean de interésgeneral o cuya realización afecte a más de unaComunidad Autónoma, habrán de ser aprobadas porLey e incorporadas también por Ley al PlanHidrológico Nacional. Es éste un principio jurídicobásico que recoge la nueva normativa, pero que, en laanterior, la dualidad de los dos ordenamientos (los deobras públicas y el de aguas), daba lugar a una aplica-ción desordenada de una y otra legislación, en donde

eran las obras las primeras en establecerse conforme asu regulación, y luego la regulación de aguas, una vezterminada la obra pública, tenía que aprobar y autori-zar los usos y aprovechamientos del agua de acuerdocon su Ley, sin que necesariamente se hubiesen deter-minado previamente la clase, cantidad, calidad, cau-dal, usos y región donde se iban a aprovechar los nue-vos caudales.

La desvinculación práctica que con frecuencia seprodujo entre ambas actuaciones - construcción deobras y administración de recursos, o dicho de otraforma, Confederaciones Hidrográficas y Comisaríasde Aguas - dio lugar, por ejemplo, a la existencia denumerosos sistemas de riegos públicos en los que,ejecutadas las correspondientes obras por las Confe-deraciones y el IRYDA, no se concluyeron los trámi-tes previstos en la Ley de Reforma y DesarrolloAgrario y en la Ley de Aguas para regularizar lasituación de estos aprovechamientos que, aún hoy,continúan sin completar los cambios en las estructu-ras agrarias y sin concesión administrativa.

El art. 149.24 CE considera de competencia delEstado las obras anteriormente citadas y, partiendo delconcepto de obras públicas de la Ley de OP, laConstitución y las leyes específicas, como la Ley deAguas, establecen nuevos conceptos y clasificacionesde las obras públicas, que resultan completamentediferentes a los tradicionalmente existentes. Así, laLey de Aguas considera obras públicas las mismas quedefine la Constitución, y además las infraestructurasbásicas de interés general del Estado, y ello con inde-pendencia del lugar o sitio en donde se establecen y delas corrientes inter o intracomunitarias. Es el art.148.10 CE el diferenciador para atribuir competenciasa las Comunidades Autónomas en la realización deproyectos, construcción y explotación de aprovecha-mientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de laComunidad Autónoma.

La legislación de aguas ha introducido un mayor rigoren la elaboración de la Planificación, cubriendo lossilencios que en esta materia adolecía la Ley de ObrasPúblicas. En este sentido el contenido de sus Planes,expresados en el art. 40 de la Ley de Aguas, así comolas instrucciones, recomendaciones técnicas, las reser-vas de aguas y terrenos, la coordinación de las dife-rentes Planificaciones de cuencas en el PlanHidrológico Nacional, las transferencias de recur-sos,… constituyen en sí mismas una regulación posi-tiva eficaz para lograr que las obras que se incorporenal Plan de Obras Públicas mediante Ley, estén debida-mente justificadas.

En definitiva, los cambios operados en la organizaciónde las Administraciones Públicas a partir de la

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Constitución, la parcial derogación de la vieja Ley deObras Públicas, y la escasa regulación en la Ley deAguas de la obra hidráulica, aconsejan hacer una regu-lación específica de este tipo de obra pública en lapropia Ley de Aguas, para así poder contar con uncuerpo normativo homogéneo y específico que evitela subsistencia de ámbitos de inseguridad jurídica.

También merece la pena resaltar que el mecanismo dela Declaración de Interés General es utilizado con fre-cuencia, con escaso rigor y falta de criterios homogé-neos, para atribuir al Estado la responsabilidad desoportar el coste financiero de obras que, conforme alordenamiento vigente, serían competencia de lasEntidades Locales, Las Comunidades Autónomas olas Comunidades de Regantes. Una clarificaciónlegislativa en esta materia se estima procedente.

3.11. EL PROBLEMA DE LAS SEQUÍAS

3.11.1. Introducción

Aunque aparentemente fácil de interpretar, la sequíaconstituye un fenómeno hidrológico para cuya defini-ción no existe un acuerdo generalizado entre los diver-sos especialistas. Suele caracterizarse en términos deprecipitación o de aportación fluvial en determinadosperiodos de tiempo, o en función de las reservas alma-cenadas en embalses, con las evidentes limitacionesde todas estas interpretaciones.

Por otra parte, en muchas ocasiones el fenómeno de lasequía se sustituye y confunde con otros conceptoscon los que presenta una cierta relación, como son laaridez o la escasez de agua. Si se considera la sequíasimplemente como un fenómeno que produce unafalta de agua, se estaría olvidando uno de sus aspectosmás característicos: su anormalidad, es decir, su carác-ter de hecho no acostumbrado. En efecto, si esta faltade agua es considerada habitual en una región, se pro-duce una situación de aridez y no de sequía.

Por otra parte, caben caracterizaciones no estrictamen-te hidrológicas, tales como la sequía sociológica (per-cepción social, propagada por los medios de comuni-cación, de que no hay agua), o económica. Incluso entérminos de disponibilidad de agua, caben distintasinterpretaciones del concepto, lo que ha dado lugar enocasiones a errores interpretativos en relación con lainformación histórica.

Estas dificultades terminológicas se manifiestanclaramente en los propios Planes Hidrológicos decuenca, donde se utilizan distintos criterios basadosen las experiencias locales, no siempre concordantesentre sí.

El Plan Hidrológico del Ebro, por ejemplo, conside-ra que comienza un periodo seco "cuando en dosmeses consecutivos de la serie, la precipitación regis-trada es inferior al 60% de la media de dicho mes yeste periodo finaliza cuando la precipitación regis-trada en un mes sea igual o superior a la media de la

457


Figura 346. Mapa dedisminución porcentualde la precipitaciónmedia en el periodo1941/42-1944/45respecto a la media delperíodo 1940/41-1995/96.

Plan

Norte INorte IINorte IIIDueroTajoGuadiana IGuadiana IIGuadalquivirSurSeguraJúcarEbroC.I. CataluñaGalicia CostaBalearesCanarias

Total

1990-94

1244

162127302823151311-717

12

15

1979-82

100-613232435272821187961622

15

1941-44

1-6-41581924201024187824-3015

11

serie utilizada, es decir, hasta que recupera un com-portamiento que se considera normal". En el Plan delGuadiana se establece que "se considerará situaciónde sequía cuando la suma de las precipitaciones ocu-rridas en los doce meses anteriores se halle por deba-jo de las registradas en el 75% de los casos del perio-do analizado, el cual deberá contar con una serie dedatos pluviométricos no inferior a 30 años, elegidaentre los más recientes y para un conjunto de esta-ciones representativas de la cuenca vertiente alembalse o sistema".

Otros Planes, sin embargo, acuden a la relación entreoferta y demanda y, así, el del Guadalquivir define lasequía como "una situación en la que los recursosacumulados no son suficientes para atender a lasdemandas". Este es también el caso del PlanHidrológico Norte III donde, además, se relaciona ladefinición de sequía con el periodo de datos consi-derado en la planificación, indicándose en las líneasde actuación que "deben proyectarse las obras deatención a las demandas en base a las sequías de losaños 1941-43 y 1989-90, sin admitir fallos y tenien-

458


Figura 347. Mapa dedisminución porcentualde la precipitaciónmedia en el periodo1979/80-1982/83respecto a la media delperiodo 1940/41-1995/96

Tabla 105. Porcentajede disminución de laprecipitación en lassequías consideradasrespecto a la media (losvalores negativossuponen un aumento deprecipitación en elperiodo de sequía).

do en cuenta que en el ámbito del Plan hay recursossuficientes para ello". En este mismo Plan se defineun año seco como el que tiene una aportación anualmitad de la aportación media y un año muy secocomo el que tiene una aportación de un 75% de unaño seco, es decir, algo más del 35% de la aportaciónmedia anual. Como puede observarse, en los criteriosutilizados en los distintos Planes de cuenca para defi-nir una situación de sequía no suelen tenerse encuenta indicadores sobre el estado de las aguas sub-terráneas.

Esta variedad de definiciones y tratamiento pone derelieve el problema conceptual que subyace en estosánalisis, y que quizá haya sido una de las causas porlas que, a diferencia de las inundaciones, el estudio delas sequías no se ha abordado con la profundidadnecesaria y no se dispone de una caracterización sufi-cientemente precisa de las principales sequías históri-cas acaecidas en España (Menéndez 1997).

En las figuras 346, 347 y 348 se muestran algunosejemplos de la disminución de precipitación respectoa la media en las tres sequías más graves del período1940/41 a 1995/96: la de octubre de 1941 a septiem-bre de 1945, la de octubre de 1979 a septiembre 1983y la de octubre de 1990 a septiembre de 1995.

En la tabla 105 se cuantifica, por ámbitos de planifi-cación, el valor medio de disminución porcentual de laprecipitación en las tres sequías consideradas.

Estas tres sequías fueron muy generalizadas, afectan-do a la mayor parte del territorio español y dandolugar, en cuencas como el Guadiana, el Guadalquiviro el Sur, a porcentajes de disminución de la precipi-tación cercanos al 30%. Observando la distribuciónespacial de estos porcentajes se aprecia que las mayo-res disminuciones se producen en aquellas zonas másinfluidas por la entrada de frentes húmedos proceden-tes del Atlántico, lo que parece sugerir que la ocurren-cia de una sequía generalizada podría estar condicio-nada por la variabilidad de este tipo de frentes.

Si se realiza un análisis basado en la elección de dosumbrales distintos, uno de comienzo de sequía basadoen la disminución de la precipitación sobre un percen-til de la media de la serie, y otro de recuperación encada sequía a partir de alcanzarse una determinadadisminución de los déficit acumulados (EWRA,1995), se confirma que la sequía más severa del perio-do fue la de 1990/91-1994/95. Además, de acuerdocon este criterio, esta sequía podría englobarse en laque comienza en 1979, lo que daría lugar a un perio-do continuado de sequía de unos 15 años, ya puesto demanifiesto cuando se analizó la variabilidad de lasseries hidrológicas.

Es importante tener presente que lo antedicho en rela-ción a las precipitaciones no es directamente traduci-ble a escorrentías, y ello por diversos motivos. En pri-mer y fundamental lugar, porque la relación lluvia-

459


Figura 348. Mapa dedisminución porcentualde la precipitaciónmedia en el periodo1990/91-1994/95respecto a la media delperiodo 1940/41-1995/96

Plan

Norte INorte IINorte IIIDueroTajoGuadiana IGuadiana IIGuadalquivirSurSeguraJúcarEbroC.I. CataluñaGalicia CostaBalearesCanarias

Total

1990-94

2410936497474725932922-1541725

28

escorrentía no es lineal, y reducciones de precipitaciónsuelen producir reducciones más acentuadas de lasaportaciones; además, los coeficientes medios resul-tantes son, como se vio, muy variables espacialmente;también, porque tanto o más que la cantidad anual delluvia influye su distribución temporal, que puede sermuy variable (distintos efectos sobre la recarga deacuíferos); por último, porque no es igual el efecto dela misma reducción porcentual de precipitacionesdependiendo de su valor absoluto.

Como se puede apreciar en la figura 349, durante laúltima sequía se produjeron reducciones muy impor-tantes, superiores al 40%, en la escorrentía generadaen la mayor parte del territorio español. Estas reduc-ciones supusieron más de un 70% de la aportaciónmedia interanual de las cuencas del Guadiana yGuadalquivir (ver tabla 106). Las del Sur y Tajo tuvie-ron una disminución del 60% y 50%, respectivamen-te, mientras que las cuencas del Duero, Segura, NorteI, y Ebro sufrieron disminuciones comprendidas entreun 20% y un 40%. En el resto de cuencas la variación

460


Figura 349. Mapa dedisminución porcentualde la aportación mediaen el periodo 1990/91-1994/95 respecto a lamedia del periodo1940/41-1995/96

Tabla 106. Porcentajede disminución de laaportación totalrespecto a la media enla sequía de 1990/91 a1994/95 (los valoresnegativos suponen unaumento de laaportación en elperiodo considerado).

fue pequeña, y sólo en las C. I. de Cataluña se produ-jo un aumento respecto a la media (del orden del15%), por lo que allí no se presentó una sequía, sinoun periodo húmedo.

Además del impacto sobre los ecosistemas hídricos, elefecto directo de estas reducciones, desde el punto devista del sistema de utilización, es la contención de lossuministros de agua para abastecimiento -llegando a laimposición de restricciones-, la disminución de lasproducciones agrarias tanto en secano como en rega-dío, y la disminución de la producción hidroeléctrica.

La figura 350, elaborada con datos de VillalbaSánchez (1995), muestra la evolución del déficit de

producción de energía hidroeléctrica, y su coste aso-ciado, en el periodo seco 1988-1994. En estos años, laproducción hidroeléctrica real resultó ser inferior alproducible hidráulico definido a efectos del expedien-te de tarifas, por lo que se requirió suplir este déficitcon otras fuentes (carbón o fuel-oil), generándose uncoste económico debido al déficit hidráulico quepuede evaluarse, en una cuantía media para el periodoindicado, en unos 35.000 Mpts/año.

Asimismo, la figura 351 (elaborada con datos deMAPA [1998] p.122), muestra la evolución de las pro-ducciones agrícolas en secano y regadío, expresadasen billones de pesetas constantes de 1996, a la que sesuperponen las series de suministro (adimensionales,

461


Figura 350. Evolucióndel déficit deproducción de energíahidroeléctrica, y sucoste asociado, en elperiodo 1988-1994.

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

16000

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994

Déf

icit

de e

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ía h

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tric

a (G

Wh)

0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

70000

80000

Cos

te d

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ptas

)

Déficit

Coste

Figura 351. Evolucióndesde 1980 de laproducción totalagrícola del regadío ydel secano, y delvolumen suministradopara abastecimientourbano por algunossistemas importantes

0,8

0,9

1

1,1

1,2

1,3

1,4

1,5

1,6

1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995

Prod

. reg

adío

y s

ecan

o (b

illon

es d

e pt

as)

y su

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istr

o C

yII y

MC

T (1

996=

1)

500

550

600

650

700

750

800

850

900

Prec

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ción

med

ia e

n Es

paña

(mm

)

RegadíoSecanoMCTCyIIPrecipitación

con 1996=1) de dos grandes sistemas de abasteci-miento urbano, ya ofrecidas anteriormente. Junto aestas series, todas del lado de la demanda, se repre-senta también la serie de precipitaciones medias area-les para toda España, por años hidrológicos, tambiénofrecida anteriormente (con el criterio de representarel valor del año hidrológico en el segundo año: p.e. eldato de 1980-81 se representa en 1981).

Es interesante constatar como las producciones tantode regadío como de secano son ascendientes desde elaño 1980 hasta el 84, en que acusan una bajada hastael 86, a la que sigue una recuperación y estabilizaciónmantenida hasta el 90. Prácticamente desde entonceshasta el 95 se registra un importante descenso de pro-ducciones que solo en el 96 llega a recuperarse.

El comentario anterior sobre la evolución observada,realizado para las producciones agrícolas, puede repe-tirse casi idénticamente para los abastecimientos urba-nos ofrecidos, y, con excelente concordancia, tambiénpara la precipitación media.

Ello muestra que, como ya avanzamos para las deman-das entre sí, parecen observarse también relacionessignificativas de correlación cruzada entre recursos ydemandas. La producción económica agrícola, elvolumen de suministro urbano, y los milímetros delluvia, series claramente distintas, procedentes defuentes independientes, y medidas en unidades nocomparables (ptas, hm3 y mm), muestran sin embargorasgos comunes de comportamiento. La investigaciónde estas estructuras latentes, aquí simplemente esbo-zadas, presenta un gran interés desde el punto de vistadel análisis de los sistemas de recursos hídricos, ydebe desarrollarse en los futuros trabajos para la pla-nificación hidrológica.

3.11.2. Las experiencias recientes

Como hemos visto, en los últimos años se produjo unaimportante racha seca, relativamente generalizada, yque acarreó diversas consecuencias sobre los sistemasde suministro. La experiencia de esta sequía de 1990-95 debe servir para extraer las oportunas enseñanzassin dejar transcurrir demasiado tiempo, estableciendo,a partir de ella, las bases para los futuros planes degestión de sequías.

Entre los efectos concretos observados, cabe indicarlos siguientes.

• Durante estos años fueron especialmente severas lasrestricciones en el suministro que padecieron las ciu-dades de Granada, Jaén, Sevilla, Málaga, Toledo,Ciudad Real y Puertollano, y las zonas de la Bahíade Cádiz y la Costa del Sol, con restricciones hastadel 30% en algunos casos y cortes de agua de 9 y 10

horas diarias. La Confederación Hidrográfica delGuadalquivir se vio obligada a adoptar una serie demedidas que incluyeron la prohibición de riegosdesde 1993 a 1995. En la zona oriental de la cuencadel Guadiana no fue posible atender las demandas deriego desde 1992, situación que se agravó al nopoder atenderse tampoco en 1995 las de abasteci-miento a poblaciones.

• En otras épocas también se han presentado problemasde abastecimiento en ciudades en las que, en princi-pio, parecía difícil suponer que se presentarían pro-blemas derivados de la falta de agua, como Oviedo,Gijón, Santander o, en 1990-91, Bilbao y Vitoria.

• Las medidas más comunes, además de la imposiciónanticipada de restricciones y los procedimientosespeciales de intercambio entre usuarios, consistieronen la realización de obras de conexión entre cuencas,la localización y explotación de nuevos recursos sub-terráneos y el aprovechamiento de recursos no con-vencionales.

• El primer tipo comprendió la realización de grannúmero de conducciones que trasvasaron recursos deotras cuencas, aumentando la flexibilidad de los sis-temas dedicados al suministro de poblaciones.Ejemplos de este tipo de obras fueron la conexiónentre el Bajo Guadalquivir y Arcos-Bornos, los túne-les de trasvase al embalse de la Concepción, en el ríoVerde, desde los ríos Guadalmina, Guadalmansa yGuadaiza, o el desdoblamiento de la conducción delAlberche para el abastecimiento a Madrid.

• La búsqueda de nuevos recursos subterráneos se rea-lizó a gran escala. La ciudad de Granada, por ejem-plo, con una población de 300.000 habitantes y unademanda de unos 34 hm3 anuales, pasó a abastecersepor completo de aguas subterráneas. En el áreametropolitana de Madrid, que cuenta con una capa-cidad de bombeo instalada de unos 4 m3/s (lo quesupone un 20% de la demanda anual), también sellevó a cabo una mayor utilización de recursos sub-terráneos. En Santander, Pamplona, Burgos,Segovia, Avila, Alcoy y Benidorm llegaron a produ-cirse situaciones de emergencia en el suministro a lapoblación que se resolvieron con la utilización deaguas subterráneas. También en Jaén y Málaga serecurrió a las aguas subterráneas, lográndose mejo-ras sustanciales en los abastecimientos de Cádiz,Campo de Gibraltar y Costa del Sol. En Toledo y enSevilla, sin embargo, esta solución no fue factible,por lo que hubo de recurrirse a tomas directas delTajo y del Guadalquivir, respectivamente.

• Con la utilización de aguas subterráneas también sesuavizaron los efectos de la sequía en los regadíos dela margen izquierda del Ebro, vegas del Guadiana,valle del Guadalquivir y cuenca del Júcar. En la

462


Zona de actuación

JaénGranadaBahía de CádizMálagaCosta del SolCampo de GibraltarRibera del JúcarHuerta de ValenciaMargen izquierda del Ebro

Total:

Sondeos deexplotación

41022692079506

13

273

Caudal alumbrado(l/s)

3501.3001.6003.440

7502.9004.600

500920

16.360

Destino del agua

abastecimientoabastecimientoabastecimientoabastecimientoabastecimientoabastec. y riegoriegoriegoriego

Ribera del Júcar se creó por la Confederación y laGeneralitat Valenciana una importante capacidad debombeo de aguas subterráneas en la margen derechade la Ribera Alta y en la Acequia Real del Júcar (cau-dal instalado total de 6.500 l/s), aunque no llegó autilizarse a su máximo aforo (máximo previsto de100 hm3/año), mientras que en las vegas del Segurase procedió a construir o acondicionar por laConfederación unos 50 sondeos, y a autorizar a losusuarios la apertura - a su cargo - de pozos para sal-var el arbolado. Para realizar estas autorizaciones seelaboró en esta cuenca una normativa específicasobre pozos de sequía, cuyo desarrollo permitió sal-var una situación de extrema escasez y conflictividadsocial (Cabezas, 1995).

• En la tabla 107 se muestran -según el ITGE- las prin-cipales acciones estatales en materia de aguas subte-rráneas realizadas en el bienio 1994-95.

• Como puede verse, se ejecutaron unos 270 sondeosy se movilizó algo más de 16 m3/s. A estas cifrashabría que añadir las correspondientes a lo desarro-llado por iniciativa de los particulares, sin auxiliospúblicos (sólo en la cuenca del Segura se tramitaroncasi 2.000 solicitudes de pozos, y se incrementó lasobreexplotación de fondo en unos 166 hm3/año).

• Una completa síntesis de las actuaciones de emer-gencia relativas a aguas subterráneas en algunascuencas es la ofrecida por MIMAM (1999).

• Durante esta sequía también se recurrió a métodos noconvencionales, como la mezcla de recursos de calidadinsuficiente con otros de mayor calidad. Esta prácticase llevó a cabo en el verano de 1995 en el abasteci-miento a Málaga y la Costa del Sol, donde se utiliza-ron las reservas de los embalses del Conde deGuadalhorce y Guadalteba, de alta salinidad, mezcla-das con las del embalse de la Viñuela y agua proce-dente de acuíferos. Se incrementó la reutilización deaguas residuales depuradas procedentes de núcleos dellitoral, como en el caso de Almería, Murcia, Cartagenao Alicante, y se realizaron incluso transportes de agua

por barco a Mallorca y Cádiz. Se proyectaron tambiéndiversas estaciones desaladoras, aunque en la mayoríade los casos no llegaron a construirse.

Un interesante ejemplo de la situación vivida y lasmedidas adoptadas es el proporcionado por EMASE-SA (1997a, 1997b).

Todas estas medidas antedichas en los diferentes luga-res se pusieron en práctica al amparo de una amplísi-ma normativa (recogida en la tabla 108 para el perio-do 1990-95), elaborada al amparo del artículo 56 de laLey de Aguas. Este artículo faculta al Gobierno,mediante Decreto acordado en Consejo de Ministros yoído el Organismo de cuenca, para adoptar, en cir-cunstancias de sequías extraordinarias, las medidasque sean precisas en relación con la utilización deldominio público hidráulico, aún cuando hubiese sidoobjeto de concesión. La aprobación de dichas medi-das llevará implícita la declaración de utilidad públi-ca de las obras, sondeos y estudios necesarios paradesarrollarlos, a efectos de la ocupación temporal yexpropiación forzosa de bienes y derechos, así comola urgente necesidad de la ocupación.

Los Reales Decretos 531/1992 de 22 de mayo, convigencia hasta el 31 de diciembre de 1993, y 134/1994de 4 de febrero, con vigencia hasta el 31 de diciembrede 1995, establecieron un conjunto de medidas espe-ciales para la gestión de los recursos hídricos, facul-tando a las Confederaciones, a través de sus Juntas deGobierno, para que constituyeran las denominadasComisiones Permanentes de Sequía que, entre otrasatribuciones, podían reducir o suspender cualquieraprovechamiento de agua y obligar a los usuarios ainstalar dispositivos de regulación, modulación ymedición en los canales de riego, tanto públicos comoprivados, pudiendo construir pequeñas obras de capta-ción o transporte de agua con la consideración deobras de emergencia.

A la vista de lo expuesto, una conclusión que cabeextraer es que, desde el punto de vista jurídico, noexiste en nuestro ordenamiento una precisa caracteri-

Tabla 107. Principalesacciones estatales enmateria de aguassubterráneas realizadasen el bienio 1994-95

463


Real Decreto Ley 8/1993 de 21 de mayo por el que se adoptan medidas urgentes para reparar los


sequía, en secano y regadío, y se establecen criterios para la aplicación de las ayudas previstas en

Orden de 7 de julio de 1994 del Ministerio de la Presidencia por la que se determinan los ámbitos

Real Decreto 615/1995 de 21 de abril por el que se aprueban medidas complementarias tendentes


Orden de 27-7-95 del Ministerio de Economía y Hacienda por la que se desarrolla el Real Decreto

Orden de 13-10-1995 por la que se amplía la relación de municipios que se incluían en los anexos I

sequía, en secano y regadío, y se establecen criterios para la aplicación de las ayudas previstas en

Disposición

Real Decreto Ley 3/1992 de 22 de mayo por el que se adoptan medidas urgentes para reparar losefectos producidos por la sequía.Real Decreto 531/1992 de 22 de mayo por el que se adoptan medidas administrativas especialespara la gestión de los recursos hidráulicos.Real Decreto 995/1992 de 31 de julio por el que se desarrolla el Real Decreto Ley 3/1992.Real Decreto Ley 5/1993 de 16 de abril por el que se autorizan determinadas actuaciones enrelación con las cuencas del Tajo y el Segura.

efectos producidos por la sequía.Resolución de 12 de julio de 1993 de la Secretaría de Estado para las Políticas del Agua y MedioAmbiente por la que se determinan los ámbitos territoriales de los regadíos afectados por lasequía.Real Decreto 134/1994 de 4 de febrero por el que se adoptan medidas administrativas especialespara la gestión de los recursos hidráulicos al amparo del artículo 56 de la Ley de Aguas,corrección de errores.(10-03-94).

efectos producidos por la sequía.Orden de 30 de junio de 1995 por la que se determinan los ámbitos territoriales afectados por la

el Real Decreto-Ley 4/1995 de 12 de mayo.Orden de 29 de junio de 1994 del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación por la que sedesarrolla el artículo 2 del Real Decreto Ley 6/1994 de 27 de mayo.

territoriales afectados por la sequía en secano y regadío.Real Decreto Ley 1/1995 de 10 de febrero por el que se arbitran medidas de carácter urgente enmateria de abastecimientos hidráulicos.

a paliar los problemas de abastecimiento de agua a la comarca de Puertollano (C. Real).

efectos producidos por la sequía.Orden de 30-6-95 del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación por la que se desarrolla elartículo 2 del Real Decreto-Ley 4/1995, de 12 de mayo, por el que se adoptan medidas urgentespara reparar los efectos producidos por la sequía.Real Decreto Ley 6/1995 de 14 de julio por el que se adoptan medidas extraordinarias,excepcionales y urgentes en materia de abastecimientos hidráulicos como consecuencia de lapersistencia de la sequía.

Ley 4/1995 de 12 de mayo en relación con la compensación de los beneficios fiscales en elImpuesto sobre Bienes Inmuebles de naturaleza rústica a los Ayuntamientos afectados por lasequía.Real Decreto Ley 7/1995 de 4 de agosto por el que se autoriza el trasvase de 55 hm

3 a la cuenca del

Segura.Real Decreto Ley 8/1995 de 4 de agosto por el que se adoptan medidas urgentes de mejora delaprovechamiento del trasvase Tajo-Segura.

y II de la Orden de 30 de junio por la que se determinan los ámbitos territoriales afectados por la

el Real Decreto Ley 4/1995 de 12 de mayo.Resolución de 18-10-95 de la Secretaría de Estado de Política Territorial y Obras Públicas por laque se hace público el Acuerdo del Consejo de Ministros relativo a obras de emergencia.

BOE

27-05-92

27-05-92

01-08-9227-04-93

27-05-93

23-07-93

18-02-94

28-05-94

05-07-94

06-07-94

08-07-94

13-02-05

11-05-95

18-05-95

01-07-95

22-07-95

01-08-95

08-08-95

08-08-95

14-10-95

25-10-95

zación jurídica de la sequía (v. Moreu Ballonga [1996]pp.561-563), y los distintos preceptos relacionados noparecen suficientes para regular la cuestión.

Asimismo, cabe concluir que, en la mayoría de los casos,durante la sequía 1990-95 no se llevaron a cabo planesprevios específicamente diseñados para este tipo de

situaciones de emergencia, sino que las distintas actua-ciones se fueron ideando y ejecutando - por cada una delas Confederaciones - a medida que la sequía se prolon-gaba y sus efectos se manifestaban más severamente.

Esta situación tuvo, además de los problemas ya des-critos, derivados de la escasez, efectos negativos desde

464


Tabla 108. Legislación estatal en materia de sequías (años 1990 a 1995)

el punto de vista de la Administración hidráulica, tal ycomo se verá en su momento. Por otra parte, tuvo tam-bién efectos positivos desde el punto de vista de laconcienciación pública, la percepción social de la esca-sez, y la moderación y ajuste de las demandas de agua.

3.11.3. Las líneas de actuación

De forma muy sintética puede avanzarse que la últimasequía fue, en general, detectada demasiado tarde, loque llevó a la adopción de medidas de emergencia quefrecuentemente solucionaron problemas puntuales, nosiempre de forma planeada y rigurosa. De hecho, lanormativa que permitió la realización de las obras deemergencia citadas comenzó a publicarse a partir de1992, con un retraso de dos años respecto al inicio dela fase más intensa de la sequía.

A la luz de esta experiencia, se considera muy reco-mendable el establecimiento de un sistema eficaz dedetección de situaciones de sequía que permita activar,con suficiente antelación, los planes de explotaciónprefijados para estas situaciones de emergencia. Estaidentificación anticipada de las sequías lleva consigola necesidad de desarrollar indicadores de alerta basa-dos en la información habitualmente disponible (pre-cipitación de los últimos periodos, reservas almacena-das en los embalses y niveles en los acuíferos, porejemplo) de forma que pudieran ser periódicamentecalculados con el fin de señalar el posible comienzode una sequía o identificar su fase de desarrollo. Losrecientes avances en el conocimiento sobre la posiblecorrelación entre las sequías y otros fenómenos, comolas oscilaciones de nivel en el Atlántico Norte o laocurrencia del Niño en el Pacífico, podrían acasomejorar en el futuro la fiabilidad de este tipo de indi-cadores, aunque en estos momentos tal posible mejo-ra no pasa de ser una mera hipótesis.

Dichos Planes de actuación en sequías, como el desa-rrollado por el Canal de Isabel II (CYII [1996]) o el ela-borado por EMASESA (EMASESA, 1998), deberíanestablecer con claridad las reglas de explotación de lossistemas en estas situaciones, incluyendo los criteriospara la aplicación de restricciones, las condiciones parala adopción de procedimientos especiales de flexibiliza-ción e intercambio de derechos entre usuarios y su regu-lación económica -pudiendo incluirse los bancos delagua-, las condiciones para el aumento temporal de laexplotación de los acuíferos, la movilización de áreashidrogeológicas de reserva, etc.

Con carácter general, en situaciones de emergencia lasaguas subterráneas pueden contribuir a paliar los défi-cit bombeando por encima de la explotación habitual,o incluso superando ampliamente la recarga media del

acuífero. En muchos sistemas de explotación de recur-sos hídricos basados fundamentalmente en las aguassuperficiales, existen acuíferos donde el agua bombe-ada puede incorporarse fácilmente a un canal, depósi-to, embalse, o incluso utilizarse directamente. En otroscasos es necesaria la realización de alguna obra o con-ducción complementaria.

En las áreas costeras los acuíferos son una fuente eco-nómica, interesante y segura de abastecimiento deagua potable, pero son aún más interesantes comoalmacén de agua dulce para atender puntas y salvarsituaciones de emergencia, como las sequías. El papelde los acuíferos costeros cobra una gran importanciaal ser el movimiento del frente salino lo suficiente-mente lento como para tolerar incrementos en laexplotación en situaciones de emergencia (v., p.e.,Bocanegra y Custodio [1994]; Custodio [1996]).

Como ya se ha mencionado en algunos ejemplos lasaguas subterráneas han proporcionado soluciones efi-caces y económicas para paliar los efectos de lassequías en situaciones de emergencia. Pero a pesar deello la solución más eficaz no es la de esperar a que seproduzca una situación de emergencia para utilizarlas,sino planificar y gestionar los sistemas de explotaciónde recursos hídricos de forma óptima, teniendo encuenta la disponibilidad de recursos superficiales ysubterráneos, y prestando una atención especial a losperiodos más secos.

Por último, una cuestión de extrema importancia en lassituaciones de sequía es el seguimiento y participacióncontinua de los interesados en las decisiones, mediantelas correspondientes comisiones de desembalse. La vin-culación de los usuarios con el diseño y desarrollo delas medidas que se vayan arbitrando resulta esencialpara superar estas situaciones adversas.

3.12. AVENIDAS E INUNDACIONES

3.12.1. Introducción

A pesar de que, como se vio, la pluviometría media enEspaña no es muy abundante, en ocasiones se presen-tan precipitaciones que, en pocas horas, alcanzan valo-res superiores al promedio de todo el año, tal y comopuede verse en el mapa de la figura 352, indicativo dela relación porcentual entre la precipitación máximadiaria registrada y la precipitación media anual delperiodo 1940/41-1995/96.

Estas lluvias extraordinarias provocan caudales extre-mos, habitualmente denominados crecidas, avenidas oriadas, que al desbordar su cauce habitual provocan lainundación de terrenos, afectando a personas y bienes.

465


La gran desproporción entre los caudales ordinariosy extraordinarios de algunos ríos hace que el proble-ma de las inundaciones revista en España una espe-cial gravedad.

Como puede verse en el mapa de lluvias máximas dia-rias en la España peninsular para un periodo de retor-no de 100 años de la figura 353, la pluviometría mástorrencial se desarrolla a lo largo de los litorales medi-terráneo y cantábrico, Pirineos, y divisorias delGuadiana y Tajo, produciéndose en las dos mesetasuna lluvia en general más uniforme (CEDEX, 1994;Ferrer y Ardiles, 1994).

Aunque las crecidas son, en su origen, un fenómenonatural eminentemente físico e hidrológico (respuestade caudales altos a las fuertes tormentas), en su desa-rrollo sobre zonas donde hay actividades humanas seconvierten en un problema territorial, con ampliasrepercusiones socioeconómicas.

En los apartados que siguen se revisan las ideas básicassobre el problema, ofreciéndose un marco conceptualglobal que permite encajar y valorar las distintas y com-plejas opciones y soluciones posibles de forma coordi-nada, dentro de un plan general y unitario de actuación.

3.12.1.1. Génesis de las avenidas

Las crecidas en España se pueden producir por fenó-menos meteorológicos muy diferentes.

Un caso relativamente frecuente es aquel en el que seocasionan por temporales invernales de lluvias fronta-les, de varios días de duración, que afectan a grandescuencas y que suelen producir daños materiales y, másinfrecuentemente, personales. La razón por la que no esfrecuente que se produzcan daños personales en estoscasos es que existe un tiempo suficiente de anticipacióndel fenómeno en el río, que suele permitir alertar a lapoblación y establecer los oportunos mecanismos deprotección. Diferente es el caso de cauces secundariosy afluentes, cuyo tiempo de respuesta es insuficientepara esta alerta, como se indicará más adelante.

Otro caso, también frecuente, es aquel en que las inun-daciones se originan por lluvias de tipo convectivo amedia o gran escala. Son las a veces denominadasgotas frías, cuyo desarrollo temporal no supera las 24horas y cuya extensión puede llegar a cubrir hastaunos 8000 km2. Se producen fundamentalmente enotoño y afectan sobre todo a las cuencas mediterráne-as de tamaño medio, provocando daños materiales y,en ocasiones, víctimas mortales.

Ejemplos de las dos situaciones descritas pueden verseen el gráfico de la figura 354, en el que se muestranconjuntamente, como ejemplo de situación de tempo-ral invernal la evolución de caudales del río Guadianaen Mérida en enero de 1970, con punta próxima a los4.500 m3/s alcanzada en varios días, y como ejemplode lluvias convectivas mediterráneas a media-gran

466


Figura 352. Mapa derelación porcentualentre la precipitaciónmáxima diariaregistrada y laprecipitación mediaanual del periodo1940/41-1995/96

escala la crecida del Almanzora en Cantoria el 19 deoctubre de 1973, con punta superior a los 3000 m3/sproducida en apenas 3 horas, y en un cauce que, usual-mente está seco todo el año.

Las diferencias de comportamiento son evidentes, eilustran perfectamente lo antedicho en cuanto a ladiversidad de regímenes y la posible capacidad deanticipación y respuesta.

Finalmente, las crecidas pueden ser debidas a llu-vias de tipo convectivo a pequeña escala, las clási-cas tormentas de verano, de alta intensidad perocorta duración (unas 2 ó 3 horas) y extensión redu-cida. Se producen fundamentalmente en verano yprovocan crecidas relámpago (flash floods) enpequeñas cuencas de montaña o en las cabeceras delos ríos.

467


Figura 353. Mapa delluvias máximas diarias(mm) en la Españapeninsular para unperiodo de retorno de100 años

Figura 354. Ejemplosde hidrograma detemporal invernal en elGuadiana y de lluviasconvectivasmediterráneas en elAlmanzora

0

500

1000

1500

2000

2500

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4000

4500

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días

Cau

dal (

m3 /

s)

Guadiana

Almanzora

Estas crecidas son causantes, en ocasiones, de vícti-mas mortales, debido a su súbita presentación y alescaso o nulo tiempo de reacción disponible.

Las crecidas nivales son debidas a la fusión aceleradade los almacenamientos de nieve. En España se pro-ducen generalmente cuando se presenta un periodocálido y lluvioso en los meses de primavera, de mane-ra que se fuerza el deshielo acelerado de las cumbres.Pueden ser importantes en cuencas como las del Ebro

o Duero, aunque obviamente son poco significativasen el resto del país.

Asociadas a las situaciones de lluvias extremas,también suelen aparecer fenómenos de marea vivaque complican el desagüe de las crecidas de otrostipos y que actúan como un factor de intensifica-ción de éstas. Es un factor importante en la costaatlántica, en el golfo de Cádiz, en las costas bajasdel óvalo valenciano, etc.

468


Figura 355.Distribución mensualde inundacioneshistóricas en diferentescuencas

Norte

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10

20

30

40

50

60

Ene Mar May Jul Sep Nov

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Duero

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%

Guadiana

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%

Segura

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%

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%

Ebro

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20

30

40

50

60


%

C.I. Cataluña

0

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40

50

60


%

Los gráficos de la figura 355 (elaborados a partir deBenito et al., 1997) muestran la distribución mensualde inundaciones históricas en distintas cuencas,pudiendo observarse que, aún cuando se presentaninundaciones en todas las épocas del año, su frecuen-cia en el área mediterránea (Cataluña, Júcar y Segura)es máxima en otoño, y en todas las cuencas es mínimaen primavera y verano.

La geomorfología de las áreas afectadas puede supo-ner una intensificación de los efectos de las crecidas.En los valles de cabecera los cauces discurren encaja-dos sin llano de inundación. El movimiento del aguaes unidimensional y pueden alcanzarse calados y velo-cidades importantes. En los valles fluviales con terra-zas, típicos de los ríos importantes en llanura, el ríoocupa el fondo del valle con su cauce menor, e invadela primera terraza cuando éste es insuficiente. Elmovimiento del agua es también unidimensional, peroexiste una importante diferencia en calados y nivelesentre el cauce ordinario y el extraordinario. El Tajo enAranjuez, el Ebro en Zaragoza o el Duero en Zamorason ejemplos clásicos de este tipo de valles.

En los tramos finales de los grandes ríos, cuando elcauce menor se eleva sobre el llano de inundación, secrean valles con relieve inverso, apareciendo zonaslaterales deprimidas, cauces extraordinarios y unacirculación bidimensional en planta. Como resultado

del escaso relieve, la zona inundable alcanza unaextensión de cientos de kilómetros cuadrados, y conuna forma irregular. Ejemplos de este tipo de vallesson la Marisma del Guadalquivir, la Vega del Segurao la Ribera del Júcar, cuya simulación de la inunda-ción de 1982, realizada por el CEDEX, se muestra enla figura 356.

La evolución de los caudales a lo largo de la Plana semuestra en la figura 357, donde se observa la lamina-ción del hidrograma al propagarse por la llanura deinundación (Estrela y Quintas, 1996a).

En el cambio brusco de pendiente de un río al desem-bocar en un llano aluvial suelen producirse las forma-ciones conocidas como abanicos aluviales. En estasáreas el movimiento es bidimensional, con fuerte velo-cidad y escaso calado. Son frecuentes en las desembo-caduras costeras de los ríos pequeños y medianos(Guadalmedina en Málaga o Turia en Valencia), y enlas salidas a un valle ancho (río Guadalentín en Lorca)o a un valle glaciar (torrente de Arás en Biescas). Soncaracterísticos de regiones áridas o de montaña y ori-ginan áreas inundables de forma triangular.

También los efectos antrópicos pueden constituir unfactor de intensificación de las crecidas. La deforesta-ción, y consiguiente pérdida de cubierta vegetal, en lascuencas de cabecera, principalmente en zonas monta-

469


Figura 356.Simulaciónmatemática de lainundación de laRibera del Júcar(octubre de 1982)

ñosas jóvenes, supone un incremento de la escorrentíasuperficial. Esta cubierta vegetal tiene un efecto muyapreciable de atenuación de las crecidas pequeñas ymedianas. Ante una crecida catastrófica, sin embargo,su efecto es menor en la disminución de caudales,pero es extremadamente beneficioso en la reduccióndel caudal sólido.

En las zonas inundables la intervención humana hasupuesto la modificación artificial de la respuestadel llano de inundación por las construcciones, cul-tivos (que cambian la rugosidad natural), obstruc-ciones de las vías de comunicación y otros obstácu-los que son capaces incluso de desviar la inundaciónhacia lugares que, de no mediar esta intervenciónhumana, no la hubieran sufrido.

Existen incluso casos en los que la modificación delllano de inundación ha llegado hasta la modificacióntotal del cauce del río, dejando el fondo del valle ydesviándolo a media ladera. Es el caso de la VegaBaja del Segura, en la que en el siglo XVIII se hacedesviar el cauce decenas de kilómetros por elCardenal Belluga, permitiendo el saneamiento delvalle pantanoso, la recuperación de tierras para elregadío, y el establecimiento de colonos que, culti-vando esas tierras, pueblan la antigua marisma. Es laobra de las Pías Fundaciones, ejemplo de actuaciónbenéfica similar a la planteada por David Hume paralos Países Bajos, y que integra de modo ejemplaractuaciones fluviales y sociales en el agitado con-texto histórico del Setecientos.

3.12.1.2. Daños producidos por las avenidas

Como se ha mencionado, las avenidas que provocandaños materiales y las que provocan víctimas mortalesno siempre son las mismas, y con frecuencia son dife-rentes. Por ejemplo, mientras que las inundacionesfluviales de Andalucía occidental del año 1996 provo-caron pérdidas de 70.000 millones de pesetas y cuatrovíctimas mortales en accidentes de tráfico, la deBiescas, de tipo torrencial, ocasionó más de 80 vícti-mas mortales, con muy escasos daños materiales.

Aunque en los Planes Hidrológicos de cuenca se plan-tean acciones estructurales en la mayor parte de lasgrandes ciudades y áreas industriales, turísticas o deservicios, por la gravedad que entrañan las inundacio-nes en estas zonas, no es frecuente que en ellas se pro-duzcan víctimas mortales directamente por la inunda-ción. En la mayoría de los casos las víctimas se pro-ducen en las cuencas de cabecera o afluentes laterales,donde el factor sorpresa, la inadecuación de las infra-estructuras de cruce con la red fluvial y el aislamientoaumentan considerablemente el riesgo. Una propor-ción elevada de las víctimas provocadas por inunda-ciones en las dos últimas décadas se ha producido enautomóviles, caravanas, ciclomotores, etc., que duran-te una crecida se convierten en elementos de transpor-te muy inseguros. La disminución de las interferenciasde la avenida con la red de transporte, o la utilizaciónde sistemas de alerta, se convierten en elementos clavepara la prevención de víctimas.

Así pues, no sólo son a veces crecidas diferentes lasque provocan víctimas y daños materiales. Los medios

470


Figura 357. Evoluciónde caudales a través dela Plana del Júcar(avenida de 1982)

0

2000

4000

6000

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14000

16000

20/10/820:00

20/10/826:00

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20/10/8218:00

21/10/820:00

21/10/826:00

21/10/8212:00

m3 /

s

Entrada a la Plana del JúcarCruce FFCC Valencia-AlmansaCruce autopista A-7

para evitarlos son igualmente diferentes y los lugaresen que se producen también. Un plan de defensa fren-te a las inundaciones debe considerar ineludiblementeesto, y planificar por separado, aunque coordinada-mente, ambas necesidades de protección.

Los propios daños materiales se producen en formamuy diferenciada según los diferentes sectores econó-micos a los que afecten. La duración de la inundación,por ejemplo, es un factor muy importante en los dañosal sector agrícola y, en cambio, resulta de una escasatrascendencia para los restantes usos. El sector servi-cios, se ve muy afectado por la duración de la suspen-sión de actividades, que puede estar asociada con lainterrupción del servicio eléctrico o del acceso, inclu-so en zonas que no han llegado a inundarse. Deberesaltarse igualmente la importancia de los daños a losservicios públicos. Incluso dentro de un mismo sector,como el agrícola, existen importantes diferenciassegún el tipo de cultivo de que se trate (piénsese, p.e.en las diferencias sustanciales entre secanos, árboles,huertas estacionales, o invernaderos para cultivos deprimor, en los que puede no solo perderse el cultivosino destruirse la propia instalación).

Problema, pues, muy diverso, muy vinculado a losusos del suelo, y para el que, como en tantos otrosrelacionados con las aguas, difícilmente existen fór-mulas universales y soluciones genéricas.

3.12.1.3. Naturaleza territorial de las avenidas einundaciones

Como se ha indicado, aunque las avenidas son unsuceso hidrológico extremo (en definitiva, un fenóme-no natural), su dimensión más importante es territo-rial. Los terrenos aluviales contiguos a los ríos son lla-nos y fértiles y la actividad humana ha tendido a loca-lizarse tradicionalmente en ellos.

Pero las características de estas tierras tienen su ori-gen en el propio régimen del río. Así, los dañosmateriales ocasionados por las crecidas podríaninterpretarse como el coste por la ocupación de unosterrenos cuya extensión superficial es muy reducida,pero cuyo valor territorial es muy importante, pues,con frecuencia, el corredor fluvial articula la ubica-ción de las ciudades, la infraestructura de regadíos,las vías de comunicación, etc.

En algunos casos, las intervenciones para reducir losefectos de las crecidas en una determinada zona puedenagravarlos en otra. Un encauzamiento para proteger unaciudad y sus tierras, por ejemplo, lo hace a costa de ace-lerar la propagación de la onda de crecida y reduce sulaminación, pudiendo en ocasiones agravar la situaciónde los núcleos situados aguas abajo. Esto se aprecia en

la evolución histórica de los picos de crecida del Ebroentre Castejón y Zaragoza, y ha sido la cuestión defondo en las últimas inundaciones del Rhin.

En la figura y tabla adjunta se muestran lo que podrí-an denominarse áreas inundables de primer orden.Corresponden a una selección de tramos de río en losque en los Planes Hidrológicos de cuenca se prevé laadopción de medidas de tipo estructural. En su reali-zación se concentra el 90% de las intervencionespropuestas en los Planes, intervenciones que alcan-zan un monto económico total próximo al mediobillón de pesetas en los próximos 20 años.Obviamente, dado que su selección se ha realizadode forma subjetiva, estos tramos de río no son lasúnicos donde pueden producirse problemas, tal ycomo se comentará más adelante.

En la figura 358 y en la tabla 109 se muestran lo quepodrían denominarse áreas inundables de primer orden.Corresponden a una selección de tramos de río en losque en los Planes Hidrológicos de cuenca se prevé laadopción de medidas de tipo estructural. En su realiza-ción se concentra el 90% de las intervenciones pro-puestas en los Planes, intervenciones que alcanzan unmonto económico total próximo al medio billón depesetas en los próximos 20 años. Obviamente, dado quesu selección se ha realizado de forma subjetiva, estostramos de río no son las únicos donde pueden producir-se problemas, tal y como se comentará más adelante.

Las actuaciones que en ellos se consideran se locali-zan en unas 50 áreas, que engloban 25 capitales deprovincia (entre ellas todas las mediterráneas), lasáreas metropolitanas de las 7 ciudades de mayorpoblación, la práctica totalidad de las ciudadesmediterráneas y sus zonas turísticas, y los vallesindustriales del norte de España (figura y tablaadjunta). Es decir, estas actuaciones se sitúan donde,además de que las crecidas presentan una mayortorrencialidad, se ha producido en las últimas déca-das una gran concentración de población, industriasy servicios. En ocasiones, su carácter crítico se debea problemas de presión urbanística o invasión decauces. Se manifiesta, por tanto, que los PlanesHidrológicos de cuenca reflejan como el crecimien-to de las ciudades en detrimento de las zonas ruralesdel centro de la península y el despoblamiento de lasáreas de montaña repercute directamente en losdaños por inundación.

Las competencias territoriales relativas a inundacionescorresponden a las Comunidades Autónomas y a losentes locales. En este punto es necesario apuntar queno existe una buena coordinación en la materia, pueslas Confederaciones Hidrográficas han planteado enocasiones obras ignorando las directrices urbanísticas

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472


PLAN

NORTE I

NORTE II

NORTE III

DUERO

TAJO

GUADIANA

GUADALQUIVIR

GUADALETE

SUR

SEGURA

JÚCAR

EBRO

CUENCASINTERNASCATALUÑA

CIUDAD

PONFERRADAORENSE

TORRELAVEGA

AVILÉSMIERES-LANGREO

SAN SEBASTIANEIBAR/ERMUABILBAO

ZAMORASALAMANCAVALLADOLID

ARANJUEZMADRID-A. Metrop.

TALAVERATOLEDO

VALDEPEÑASMÉRIDABADAJOZ

GRANADAANDÚJAR-CÓRDOBASEVILLA

JEREZ DE LA FRONTERA

MÁLAGA

ALGECIRASALMERÍACOSTA DEL SOL GRANADINA(MOTRIL-SALOBREÑA-ALMUÑECAR)

MURCIA (Todo el valle)LORCACARTAGENA

RIBERA DEL JÚCAR

VALENCIA-A. Metrop.CASTELLÓNSAGUNTOGANDÍA-LA SAFORALCOYALICANTE-A. Metrop.ELCHE

VITORIALOGROÑOMIRANDA DE EBROPAMPLONACALATAYUDZARAGOZA-V. Ebro y A. Metrop.

TORTOSALÉRIDA

BARCELONA-A. Metrop.

GERONATARRAGONA

TRAMO DE RÍO

Río Sil y BoezaRío Miño y Barbaña

Río Saja desde Cabezón de la Sal y Besaya desde losCorrales de Buelna, hasta el marRíos Arlós, Magdalena y otrosRío Duró y río San Juan en Mieres y Nalón en Barrós ySotrondio

Río Urumea desde Hernani hasta el marRío EgoRío Nervión desde Arrigorriaga e Ibaizábal desdeAmorebieta hasta Etxabarri

Río DueroRío TormesRío Pisuerga

Ríos Tajo y JaramaRíos Jarama desde Belvis de Jarama, Henares desdeGuadalajara y Manzanares desde el embalse de El Pardo,hasta S. Martín de la VegaRío TajoRío Tajo

Arroyo de la VeguillaRío Guadiana y AlbarregaRío Guadiana, Gévora y Arroyo Rivillas

Ríos Darro, Genil, Cubillas y otros hasta LácharRío Guadalquivir MedioRío Guadalquivir desde zona del río hasta el mar, incluyendoel río Guadaira desde Alcalá, río Pudio desde Aljarate yArroyo Salado desde el embalse de La Torre del Águila

Río Guadalete desde la Barca de la Florida al mar

Río Guadalhorce desde Cártama al mar, Guadalmedina yotrosRío PalmonesRío Andarax, desde Gádor al mar, Rambla de Belén y otrosRío Guadalfeo desde Vélez de Banaudalla y río Verde desdeOtívar al mar

Río Segura desde Cieza al marRío GuadalentínRambla del Hondón y otros

Río Júcar desde Tous, Magro desde Llombay y Albaidadesde Manuel hasta el marRambla del Poyo, Barranco de Carraixet y otrosRío SecoRío Palancia desde Gilet al marRío Serpis y otrosRío Serpis, Molinar y BarxellBarrancos de Orgegia, Juncaret, de las Ovejas y otrosRío Vinalopó

Río Zadorra desde el embalse de Zadorra hasta ZuazoRío EbroRío EbroRío ArgaRío JalónRío Ebro desde Castejón a Zaragoza, Gállego desde Zuera yHuerva desde María de HuervaRío Ebro desde Flix al marRío Segre

Maresme, río Besós y otrosRío Llobregat desde Manresa hasta el mar, incluyendo lasramblas del Vallés y el río Anoia desde Sant SadurníTer desde Salt y Oñar, hasta Cerviá de TerRío Francolí, tramo final

Tabla 109. Relación de áreas inundables de primer orden identificadas en los Planes Hidrológicos

de municipios y Comunidades Autónomas, y éstos, asu vez, ignoran el ámbito territorialmente más ampliodel problema de las inundaciones, y no siempre actú-an con la contundencia que sería necesaria en sus ins-trumentos de ordenación, planeamiento y disciplinasancionadora. En definitiva, no siempre se llega alequilibrio de planeamiento y cooperación institucionalque la compleja naturaleza del problema requiere.

En las áreas inundables de primer orden se hace nece-sario un análisis espacial pero de suficiente grado dedetalle, tanto de los aspectos hidrológicos e hidráuli-cos como territoriales y urbanísticos, para alcanzarsoluciones armónicas y coordinadas entre las adminis-traciones central y autonómica, desarrollándose poste-riormente en cada nivel las soluciones plasmadas enun plan conjunto. Las dificultades de esta tarea son,desde luego, muy grandes, pero es una dirección en laque debiera avanzarse sin pausa y de forma decidida.

Por otra parte, y como se apuntó, hay otras muchaszonas con poca trascendencia a escala de la gran cuen-ca, pero en las que localmente pueden producirse pro-blemas de gravedad. Parece lógico que lasComunidades Autónomas dispongan de mapas dezonas sometidas a riesgo de inundación, a escala ade-cuada, a disposición de las Comisiones Provincialesde urbanismo, y que éstos mapas sean tenidos encuenta en los planes urbanísticos que se realicen, quepueden y deben llegar a un grado de detalle mucho

mayor. Tan sólo el País Vasco y la ComunidadValenciana disponen por ahora de este tipo de instru-mentos (Generalitat Valenciana, 1997).

Una vez identificadas las zonas problemáticas, yabordado el estudio detallado de cada una de estaszonas, la necesidad de trabajar tales problemas aescala local es obvia, pues no sería posible, ni tendríasentido, abordar el problema a escala global, desdeuna instancia administrativa central. Así, si se dispu-siera de una cartografía de riesgo adecuada y de losinstrumentos urbanísticos y legales suficientes, losproblemas de protección de núcleos urbanos reduci-dos podrían abordarse mejor desde las ComunidadesAutónomas y Entidades locales. No parece que tengasentido incluir la protección de municipios o núcleosde muy pocos habitantes en los Planes Hidrológicosde cuenca.

Distinta cuestión de la necesidad y responsabilidad deltrabajo a escala local, es la de la deseable conforma-ción de un programa nacional para el impulso de losmapas de riesgos, de forma consorciada entre losÓrganos competentes de la Administración Central ylos de las Comunidades Autónomas, acompañandodicho plan de su correspondiente programación eco-nómico-financiera, y del que no debiera estar ausenteel Consorcio de Compensación de Seguros mediantefórmulas como las de creación de un fondo constitui-do al efecto, dedicando un pequeño porcentaje de las

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Figura 358. Mapa deáreas inundables deprimer ordenidentificadas en losPlanes Hidrológicos decuenca

primas por riesgos extraordinarios a tal fin. El órganoestatal de Protección Civil podría ser el impulsor ycoordinador de esta iniciativa.

Todas estas labores han de hacerse, obviamente, sinperjuicio de la lógica supervisión para las zonas depolicía que establece la legislación por parte de lasComisarías de Aguas.

En efecto, el RDPH define el cauce de una corrientecomo el terreno cubierto por las aguas en las máximascrecidas ordinarias, y establece una zona de policía de100 metros de anchura medidos horizontalmente apartir del cauce en la que se pueden condicionar eincluso impedir ciertos usos o cambios de uso.

El desarrollo de la tutela encomendada a lasComisarías de Aguas sobre la zona de policía tropiezacon una acusada falta de medios, no sólo para las labo-res de guardería fluvial, sino también para la supervi-sión de los planes urbanísticos. Las ComisionesProvinciales de urbanismo suelen carecer de mapas deriesgo y de deslindes y, sistemáticamente, remiten unoficio a la Comisaría de Aguas correspondiente, seña-lando la existencia de un determinado Plan, que pudie-ra afectar a zonas de su competencia, para su informe.Esto hace que las Comisarías de Aguas deban infor-mar acerca de un gran número de documentos muycomplejos, que requieren estudios técnicos no inme-diatos, y en trámites administrativos con plazos muyreducidos. Como consecuencia, una buena parte deellos se aprueban por silencio administrativo. La clari-ficación de funciones de las administraciones concu-rrentes en las zonas inundables resulta, a estos efectos,una actuación prioritaria.

El trazado de mapas de riesgo, su informatización ydivulgación sistemática y, sobre todo, la catalogación,clasificación y categorización de los problemas, per-mitirían a las diferentes Administraciones dar una res-puesta adecuada a estas cuestiones.

Parece un objetivo crucial detener en las ComisionesProvinciales los planes urbanísticos incorrectos. Si unplan es aprobado y se declara suelo urbanizable unazona inundable, la recalificación resultará en la prácti-ca imposible, ya que obligaría a la administración aindemnizaciones inabordables. El suelo ya declaradourbano, aunque no haya sido construido, hoy por hoyobliga a la adopción de soluciones de tipo estructural.Desgraciadamente ésta es una situación que se da conmucha frecuencia.

3.12.1.4. Inundaciones y vías de comunicación

La importancia que el transporte tiene en las socieda-des modernas adquiere un singular relieve en situacio-

nes de inundación por las interrupciones masivas quepueden llegar a producirse. La incomunicación consi-guiente impide la evacuación y la llegada de ayudas deemergencia. La situación de la red viaria en las zonasinundables se convierte así en un elemento clave de lapolítica de defensa contra avenidas.

La localización y, en su caso, modificación e inclusoeliminación de puentes y obras de desagüe insuficien-tes, la señalización y la eliminación de badenes sonmedidas de gran efectividad para la protección devidas humanas.

La actual Instrucción de la Dirección General deCarreteras (MOPU-DGC, 1990) ha supuesto unimportante avance en la solución de estos proble-mas, pues los nuevos tramos de carretera que seconstruyen tienen una seguridad muy superior a losantiguos, donde se concentra la mayor parte de lospuntos conflictivos.

Las obras lineales (sobre todo los grandes terraplenes)y las obras de desagüe insuficientes pueden desviar lainundación hacia otras zonas o agravarla aguas arriba.Es preciso reconocer, sin embargo, que la afección nopuede eliminarse por completo y tampoco sería deseableencarecer las obras hasta extremos antieconómicos. Laplanificación conjunta de las vías de comunicación y delas actuaciones en las zonas inundables de primer ordenpuede contribuir a resolver estos problemas.

Es importante además considerar que el coste de lainundación de un tramo de carretera trasciende al purocoste material de la reposición de la obra de fábrica, yaque las consecuencias derivadas de la interrupción delservicio pueden resultar inconmensurables. La com-posición de escenarios de disrupción del sistemapuede ayudar a identificar aquellos puntos vitales enlos que puede estar justificado adoptar mayores nive-les de seguridad. Una situación análoga se plantea conla red de ferrocarriles y la red eléctrica.

3.12.1.5. Inundaciones y grandes presas

Las presas constituyen un método estructural muy efi-caz de defensa contra avenidas, ya sea por medio delos resguardos en embalses multiuso o incluso comoobjetivo básico de la obra.

No producen efectos secundarios aguas abajo, comolos encauzamientos, y desde el punto de vista ambien-tal concentran el impacto sobre el ecosistema fluvialen un tramo reducido. El benéfico efecto que la polí-tica de construcción de grandes presas ha tenido sobrela laminación de crecidas es muy palpable en las cuen-cas atlánticas, del Sil al Guadalquivir.

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Su utilización resulta mucho más problemática en lascuencas cortas mediterráneas y cantábricas, donde losvasos son reducidos, los ríos arrastran muchos sedi-mentos y existe una gran desproporción entre el cau-dal punta y el caudal medio. La celeridad con que seproducen estas puntas impide o hace peligroso el con-trol de la crecida, y se requiere de sistemas de previ-sión y ayuda para este control. En ocasiones excepcio-nales podría agravarse el efecto de la crecida si el ali-viadero resultara insuficiente o si se produjera unamaniobra incorrecta de las compuertas. Por este moti-vo, el uso de las grandes presas como control de ave-nidas se considera una solución de primera importan-cia, pero requiere una planificación previa de impac-tos y de las situaciones de emergencia.

3.12.1.6. Implicaciones ambientales de la defensacontra las crecidas

Las crecidas e inundaciones son un elemento ambien-tal más y, como tal, desempeñan un papel en el eco-sistema natural. Por una parte son un medio básico detransporte de sedimentos, de modelación geomorfoló-gica y, por tanto, de renovación del sustrato físico delecosistema. Por otra parte, las crecidas controlan lademografía de las especies superiores, tanto vegetalescomo animales, del ecosistema fluvial.

Por este motivo, la política de gestión de crecidas queprogresivamente se impone en los países occidenta-les es la de permitir cierto número de inundacionescontroladas con objeto de restablecer el equilibriodel ecosistema, alterado por la disminución de osci-laciones de caudal que comporta la regulación reali-zada por los embalses.

La protección a ultranza de bienes, en particular a tra-vés de obras de encauzamiento o acondicionamiento,ha supuesto, en ocasiones, la desaparición completadel ecosistema, sustituyendo los ríos por canales arti-ficiales. La protección de terrenos agrícolas a costa dela destrucción de los ecosistemas ribereños está sien-do desaconsejada e incluso prohibida en algunos paí-ses de la Unión Europea y se considera una prácticamás adecuada el establecimiento de seguros agrarios.Otro instrumento no ensayado en España, pero aplica-do con notable éxito en Estados Unidos, es la comprade terrenos y su reversión al patrimonio forestal delEstado. Esta política de adquisición de áreas ribereñasy su posterior restauración presenta gran interés y hasido propuesta en el Plan Hidrológico del Duero.

En otros casos, relativamente frecuentes, los encauza-mientos se construyen como solución a un problemasanitario. En efecto, es muy frecuente que el entornourbano de un cauce no canalizado tienda a degradarse

y los Ayuntamientos exijan su canalización, no comoprotección frente a crecidas sino por razones de salu-bridad pública.

3.12.2. Antecedentes en actuaciones de defensa

Existen referencias documentadas de propuestas demedidas de defensa frente a inundaciones desde muyantiguo. Así, Gómez Ortega et al. (1866) analizan enun interesante estudio las inundaciones del Júcar de1864, estudiando las ventajas e inconvenientes de dis-tintas medidas de defensa, y proponiendo una serie deactuaciones. Con carácter general las escasas posibili-dades y limitaciones constructivas de aquellos tiemposhacen que la construcción de las distintas obras deprotección resultase prácticamente inabordable.

Entre otras medidas analizan el efecto de los diqueslongitudinales y transversales, la construcción dedepósitos o presas, los diques de protección de laspoblaciones y el efecto de la repoblación forestal. Losautores exponen que por distintas razones no es posi-ble adoptar un sistema general de defensa para el valledel Júcar, conclusión que continúa siendo válida hoyen día. Aunque de su estudio se deducen algunos erro-res conceptuales sobre la incidencia de algunas medi-das de defensa, como es el efecto laminador de las pre-sas, no cabe duda de que es un trabajo de gran valía,donde ya se introduce una clasificación de medidasestructurales similar a la utilizada en la actualidad.

Otro significativo ejemplo de planes históricos dedefensa es el proporcionado por el magistralAnteproyecto de Obras de Defensa contra las inunda-ciones en el Valle del Segura, presentado por RamónGarcía y Luis Gaztelu en 1886, tras la inundación de1879 en la cuenca del Segura, cuyos devastadoresefectos llegaron a alcanzar resonancia internacional(aparece citada, por ejemplo, en la proustianaRecherche). Tras analizar las ventajas e inconvenien-tes de los sistemas de diques longitudinales y trans-versales, embalses, desviaciones, repoblaciones, etc,llegan a una conclusión que sorprende por su comple-ta vigencia y actualidad: Tenemos la creencia de queninguno resuelve por sí sólo, en general, esta gravísi-ma cuestión; gracias que en una selección acertadade los diferentes sistemas pueda hallarse remedio, sino completamente eficaz, que dé siquiera racionalesprobabilidades de convertir en un hecho ordinario ycomún esos memorables acontecimientos que llevan elluto a tantas familias. Agrupan las obras en tres cate-gorías: las que se oponen directamente al desborda-miento, las que modifican el régimen de las aguasrebajando el nivel máximo y los medios indirectos. Alprimer grupo pertenecen los diques longitudinales, alsegundo los embalses, canales de desviación y repo-

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blaciones forestales y el tercero comprende los mediosque no evitan las inundaciones pero tienden a hacermás llevaderos sus perjuicios, como son los seguros, lareglamentación de zonas inundables o la elección decultivos etc.

La modernidad de estas ideas, junto con la concepciónintegrada de la defensa contra inundaciones y el apro-vechamiento del agua para riegos, siempre presentesen la mente del planificador, hacen de este Plan unclaro antecedente de la moderna planificación hidro-lógica, y muestran a sus autores como figuras pione-ras en el desarrollo del pensamiento hidráulico espa-ñol del último siglo.

Ya en fechas próximas a nuestros días, las graves inun-daciones que tuvieron lugar en 1982 en el levanteespañol fueron uno de los motivos por los cuales secreó, en mayo de 1983 y en el seno de la ComisiónNacional de Protección Civil, la Comisión Técnica deEmergencia por Inundaciones (CTEI).

Entre los objetivos de esta Comisión figuraba el estu-dio y clasificación de las zonas potencialmente ame-nazadas por riesgo de inundación, incluyendo el mapade riesgo correspondiente, la recopilación, clasifica-ción y elaboración de la información sobre catástrofeshistóricas más significativas ocasionadas por inunda-ciones y la realización del estudio de actuaciones ymedidas de carácter preventivo, a medio y largo plazo,para corregir o disminuir los efectos de las inundacio-nes potenciales en función de los riesgos establecidos.

A este respecto, y como antecedentes destacables,merecen recordarse algunas brillantes y exhaustivasrecopilaciones de avenidas históricas, como la deCouchoud y Sánchez Ferlosio (1965).

Los trabajos de la Comisión fueron coordinados por laDGOH, elaborándose un Informe general (MOP, 1983)en el que se recogían los antecedentes directos disponi-bles y se desarrollaba una metodología apta para tipifi-car las causas y efectos de las inundaciones, evaluar susdaños e identificar las actividades para su prevención ymitigación. En los informes parciales para cada una delas diez cuencas hidrográficas peninsulares se incluíanla identificación y análisis de las inundaciones históri-cas ocurridas y la delimitación y clasificación de laszonas de riesgo potencial. Así, se identificaron 2438inundaciones históricas ocurridas en los últimos cincosiglos, realizándose una ficha con toda la informaciónde interés para cada una de ellas. De acuerdo con estainformación se localizaron 1036 zonas con riesgopotencial en la península, se estableció un criterio declasificación en función del riesgo y se elaboraronmapas a escala 1:200.000 en los que se situaron loslímites de cada una de las zonas, distinguiendo las prio-ridades de actuación en cada una de ellas.

Estos estudios han resultado decisivos para fundamen-tar los Planes Generales de Defensa contra Avenidasdesarrollados por la DGOHCA y han servido de basea los planes de protección civil ante el riesgo de inun-daciones elaborados por Delegaciones de Gobierno yGobiernos Civiles en los últimos años.

Ahora bien, su falta de actualización, las obras decorrección realizadas en las diferentes cuencas y lasmodificaciones experimentadas desde entonces por lalegislación referente a esta materia, imponen afrontaruna revisión en profundidad de estos trabajos. En estalínea, el Comité Estatal de Coordinación previsto en laDirectriz Básica de Inundaciones acordó en 1996 laconstitución de un Grupo de Trabajo sobre Análisis deRiesgos de Inundaciones en España, elaborándose en1997 por la Dirección General de Protección Civil unaGuía metodológica (Bustamante y González, 1997) paraorientar, precisamente, en los procedimientos de actuali-zación homogénea y sistemática del primitivo Catálogo.

3.12.3. Criterios de actuación

3.12.3.1. Principios básicos

Las actuaciones de defensa contra inundaciones debe-rían regirse por una serie de principios básicos queaseguren su eficacia en la reducción de daños. Entreellos cabe destacar los siguientes:

• Coordinación. Se hace necesaria una actuación con-junta y coordinada de las distintas administracionese instituciones implicadas, con una delimitaciónclara de objetivos y cometidos.

• Descentralización. Las áreas inundables de primerorden parecen requerir una actuación desde laAdministración central, si bien con participación delas administraciones local y autonómica por la índo-le territorial del problema, pero en el resto de laszonas los problemas pueden ser resueltos por lasComunidades Autónomas, contando con asesora-miento y supervisión de las ConfederacionesHidrográficas en las cuencas intercomunitarias.

• Separación de daños. Es necesario el desarrollo deprogramas orientados a objetivos diferenciados. Enlos programas específicos para la reducción delnúmero de víctimas las actuaciones sobre la red via-ria y los sistemas de previsión y alerta deben jugarun papel fundamental. En los programas para lareducción de daños agrícolas se debe incidir en lacreación de seguros agrarios.

• Realismo. Debe admitirse que el problema de lasinundaciones no admite soluciones definitivas, por lo

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que siempre ha de aceptarse un cierto riesgo residual.No existe, ni puede existir, la seguridad completa fren-te a las inundaciones, sino únicamente la disminucióndel riesgo. Por ello, parece lógico fijar como objetivounos umbrales de protección estructural adecuadosque permitan lograr niveles homogéneos de seguridaden todo el territorio y cubrir los riesgos superiores conprogramas de medidas no estructurales.

• Respeto al medio ambiente. Debe evitarse el dete-rioro injustificado de los ecosistemas fluviales,potenciando las medidas de tipo no estructural.Cuando las medidas estructurales resulten impres-cindibles, deberán buscarse soluciones lo menosagresivas posible que permitan minimizar el impac-to sobre el medio ambiente.

• Prevención. Los problemas de inundabilidad debenser prevenidos antes de que se requieran intervencio-nes futuras. Evitar la ocupación urbana de zonasinundables y orientar el crecimiento de las ciudadeshacia zonas seguras es el mejor método para evitardichas intervenciones. Es básico retener la idea fun-damental de que, en sociedades hidráulicamentedesarrolladas, el problema de las inundaciones setraslada del campo de las infraestructuras al de laordenación territorial.

• Transparencia. Es preciso realizar un esfuerzo parapresentar con realismo los riesgos asumidos y expli-car con claridad los objetivos de las medidas adopta-das. Los mapas de riesgo deben ser divulgados ydifundidos no sólo entre Administraciones y técni-cos, sino también entre los ciudadanos.

3.12.3.2. Criterios técnico-económicos

Desde el punto de vista técnico es posible apuntar unaserie de criterios para la correcta planificación desoluciones y para la organización y ejecución de lasactuaciones de defensa.

Los mapas de riesgo, en los que se representan lasprincipales magnitudes (alturas y velocidades delagua, peligrosidades, duración de la inundación, etc.)asociadas a las inundaciones que suceden con deter-minada frecuencia, constituyen un instrumento parti-cularmente eficaz en la planificación de las actua-ciones de defensa.

Para las áreas inundables de primer orden los mapasde riesgo deberían realizarse a escala 1:5.000, típicade la planificación urbanística.

La elaboración de los mapas de riesgo debe incluir unanálisis hidro-geomorfológico previo para la identifi-cación y caracterización preliminar cualitativa de lasáreas de estudio, un estudio hidrológico para la deter-minación de las probabilidades de presentación o

periodos de retorno de caudales de diferente magnitud,y un estudio hidráulico para el cálculo de los nivelesasociados a dichos caudales. Finalmente, el análisiseconómico permitirá evaluar los impactos territorialeseconómicos de las inundaciones.

En los mapas de riesgo debe representarse como míni-mo la crecida de periodo de retorno de 100 años, ysería conveniente la de retorno de 500 años.

Los parámetros que definen la gravedad de una inun-dación son el nivel alcanzado por el agua (calado), suvelocidad, la duración de la inundación y el tiempo derespuesta. Otros indicadores como tipologías de riesgoo peligrosidades pueden deducirse a partir de estosparámetros básicos.

El nivel del agua marca la gravedad de los dañosmateriales. Un nivel superior a 0,8-1 m suele impli-car daños totales, mientras que un nivel inferior a0,3-0,4 m supone unos daños muy reducidos. Deacuerdo con los calados y los periodos de retorno sepodrían distinguir las siguientes zonas de riesgo (laDirectriz Básica de Planificación de Protección Civilante el Riesgo de Inundaciones establece una clasifi-cación semejante, si bien en ella se utilizan diferen-tes periodos de retorno y no se especifica el valor delos calados):

• Zonas de riesgo bajo: Son aquéllas donde cabe espe-rar inundaciones de calado reducido (menor de 0,4m) con periodo de retorno superior a 25 años.

• Zonas de riesgo medio: Aquéllas con calado inter-medio (entre 0,4 y 0,8 m) y periodo de retorno supe-rior a 100 años, o con calado reducido y retorno infe-rior a 25 años.

• Zonas de riesgo alto: Aquéllas con calado interme-dio o alto y periodo de retorno inferior a 100 años.

La velocidad es un buen indicador de los daños, tantomateriales (sobre todo en cultivos) como humanos.Una velocidad superior a 1 m/s significa un riesgoalto. Por ello es aconsejable añadir a la definición dezona de riesgo alto, la condición de que la velocidadsea superior a 1 m/s, sea cual sea el calado esperado.

Asimismo, una combinación crítica de niveles y velo-cidades da lugar al concepto de peligrosidad de lainundación, para el que cabe distinguir en la práctica,y siguiendo los criterios de la ASCE recogidos enVallarino (1991), los tres niveles siguientes:

• No peligrosidad, si la altura de inundación es menorde 1 m, y el producto de altura (m) por velocidad(m/s) es menor de 0,7.

• Peligrosidad media, o peligro para las vidas huma-nas, si la altura de inundación es mayor de 1 m, o elproducto de altura (m) por velocidad (m/s) es mayorde 0,7.

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Figura 359. Niveles, velocidades y peligrosidades generados por las inundaciones en la rambla de las Moreras

Alta probabilidad (bajo periodo de Baja probabilidad (alto periodo deretorno) retorno)

Nivel (m)

Velocidad (m/s)

Peligrosidad

la situación actual y los problemas existentes y...

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