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Banco Interamericano de Desarrollo Banco Interamericano de desenvolvimento Banque interámericaine de développment

RG-P1126

Departamento de Países del Cono Sur (CSC)

Borrador no editado

LA REFORMA DEL SISTEMA DE PENSIONES EN BRASIL: ASPECTOS FISCALES E

INSTITUCIONALES

por

Fabio Bertranou Fernando Grafe

Mayo 2007

LA REFORMA DEL SISTEMA DE PENSIONES EN BRASIL: ASPECTOS FISCALES E INSTITUCIONALES

Informe definitivo

Autores:

Fabio Bertranou Fernando Grafe

Mayo 2007

Agradecimientos Los autores quieren agradecer a las autoridades y personal funcionario de la Secretaría da Previdencia Social el tiempo que nos han dedicado y la información proveída, agradecimiento que es extensivo a otros expertos consultados de otras instituciones que muy amablemente nos atendieron durante nuestra visita a Brasilia. En especial, queremos reconocer la especial relevancia que han tenido las opiniones y los comentarios de Helmut Schwarzer, Leonardo André Paixao, Lieda Amaral de Souza, Marcelo Caetano, Guilherme Costa Delgado, Marcelo Estevão Moraes, João Donadon, Benedito Branco y Delúbio Gomes Pereira da Silva, con los que sostuvimos diversas reuniones de contraste e intercambio de información. Igualmente fue muy fructífero el seminario de presentación de una primera versión del trabajo en el Banco Interamericano de Desarrollo en Washington DC. A todos los que participaron y nos transmitieron sus opiniones, muchas gracias. Asimismo, también deseamos dar nuestro agradecimiento al Banco Interamericano de Desarrollo – BID en Brasil por todo el apoyo ofrecido, y muy en especial a Marina Bassi y Fátima Cartaxo. Igualmente importante ha sido la colaboración de Evelina Bertranou para el buen desarrollo de este informe. Este informe no hubiera sido posible sin el impulso inicial de Francisco Mejía, Koldo Echebarria y Alberto Arenas. Obviamente, los autores somos los únicos responsables de los posibles errores que pueda contener este informe.

Índice 1.  Introducción .............................................................................................................................. 1 

2.  Características del sistema previsional y sus reformas.......................................................... 2 

2.1.  El sistema previsional antes de los 90......................................................................................... 2 

2.2.  Principales parámetros del sistema previsional actual ................................................................ 3 

2.3.  Los regímenes de pensiones rurales y beneficios no contributivos............................................. 5 

3.  Las reformas y su impacto fiscal.............................................................................................. 6 

3.1.  La financiación del sistema previsional antes de las reformas.................................................... 6 

3.2.  Las restricciones institucionales.................................................................................................. 8 

3.3.  Las principales reformas previsionales del segundo Gobierno Cardoso (EC 20) ....................... 8 

3.4.  Las principales reformas previsionales del primer Gobierno Lula (EC 41 y leyes posteriores)10 

3.5.  Recursos y erogaciones del sistema previsional ....................................................................... 13 

3.6.  Proyecciones de los compromisos fiscales................................................................................ 15 

4.  Mercado laboral y cobertura previsional.............................................................................. 17 

4.1.  Principales resultados por tipo de cobertura de la PEA y los ocupados.................................... 17 

4.2.  La cobertura de los trabajadores independientes....................................................................... 21 

4.3.  La cobertura de beneficiarios adultos mayores ......................................................................... 23 

4.4.  Mercado laboral, cobertura previsional y género...................................................................... 24 

5.  El diseño institucional ............................................................................................................. 26 

5.1.  Definición de políticas e inteligencia sobre el conjunto del sistema ........................................ 26 

5.2.  Regulación, fiscalización y supervisión del sistema ................................................................. 26 

5.3.  Administración de los sistemas ................................................................................................. 27 

6.  Principales desafíos del sistema previsional.......................................................................... 29 

Referencias bibliográficas.................................................................................................................... 37 

Anexo..................................................................................................................................................... 39 

1

1. Introducción

El estudio sobre el sistema de pensiones de Brasil, del que forma parte el informe y cuya estructura trata el presente documento, se inscribe en el marco de una serie de estudios iniciados en el año 2004 sobre los impactos fiscales y las implicaciones institucionales de las distintas reformas estructurales a los sistemas de pensiones en América Latina. Desde un punto de vista metodológico, se consideró conveniente abordar el análisis mediante estudio de casos que fueran lo más representativos de los distintos modelos de reformas implementados desde la primera reforma seminal de Chile en 1981. Para ello se eligieron tres tipos diversos de reformas estructurales: a) el modelo sustitutivo, en el que el sistema de capitalización individual y con contribuciones definidas reemplaza al sistema de reparto y de beneficios definidos; b) el modelo paralelo o dual, en el que conviven de forma excluyente el sistema de reparto y el sistema de capitalización individual; y (iii) el modelo mixto, en el que se complementan los dos sistemas de manera no excluyente. Chile (1981) y México (1997) fueron elegidos y analizados como representativos del modelo sustitutivo. Para el modelo paralelo se consideraron Perú (1993) y Colombia (1994), y para el modelo mixto se analizaron Argentina (1994), Uruguay (1996) y Costa Rica (2001). En todos estos casos, el elemento común es la introducción de la lógica de los esquemas de seguros privados de acuerdo con las aportaciones obligatorias que los afiliados realicen en sus cuentas individuales y con los rendimientos financieros que se deriven. Sin embargo, no todos los países de América Latina adoptaron dicha lógica. El caso más llamativo, y que es objeto del presente estudio, es el de Brasil, cuya orientación estratégica de reformas fue el fortalecimiento del pilar de reparto. Este país puso el énfasis en reformas al sistema de pensiones mediante ajustes a los parámetros básicos del modelo: reglas de elegibilidad, tasas de reemplazo, eliminación de regímenes especiales, convergencia de los regímenes del sector público con el privado y aumento de la cobertura mediante la extensión de los derechos a la población rural. También se profundizó, mediante una mejora del marco regulatorio, en el desarrollo de fondos de pensiones privados, pero basados en esquemas voluntarios de ahorro. El informe tiene como objetivo analizar las reformas del sistema de pensiones de Brasil bajo el punto de vista de sus impactos fiscales y sus implicaciones institucionales. Como objetivos específicos, se pretende conocer: (i) los elementos que fueron considerados determinantes para emprender las reformas; (ii) los efectos esperados en términos de cobertura, tasa de reemplazo y mejora de la sostenibilidad fiscal; (iii) el diseño institucional y su comportamiento en el proceso de reforma, y (iv) la economía política de las reformas. Asimismo, se presta una especial atención a su vinculación con las estrategias de reducción de la pobreza y el funcionamiento del mercado de trabajo.

2

2. Características del sistema previsional y sus reformas

2.1. El sistema previsional antes de los 90

El actual sistema de pensiones de Brasil es la plasmación de la evolución institucional de toda una serie de organismos surgidos a partir de comienzos del siglo XX con el propósito de ofrecer protección a los trabajadores frente a la vejez. En sus inicios, estas entidades, organizadas por categorías profesionales, estuvieron vinculadas a las empresas y limitados los beneficios a las jubilaciones y pensiones de vejez (MPS, 2002). Este esquema de iniciativa corporativa obtiene el respaldo legal en 1923 con la aprobación de la denominada Ley Eloy Chaves, que consagra la existencia de cajas de jubilaciones y pensiones sobre la base de la categoría profesional y de ámbito empresarial. Asimismo, la Ley Chaves favorece la transformación progresiva del sistema de aseguramiento hacia modelos más complejos al abarcar también los riesgos de invalidez, enfermedad, accidente de trabajo y maternidad. En la década de los 30, el sistema previsional prosiguió con su transformación, de forma paralela al desarrollo económico e industrial de Brasil, pero siempre bajo el esquema corporativo. La fuerza del movimiento asociativo para asegurar los derechos previsionales es tal, que en poco más de una década se multiplican por diez el número de asegurados (MPS, 2004). Las cajas de jubilaciones y pensiones existentes comienzan a ser sustituidas por los institutos de jubilaciones y pensiones, que acogen básicamente a trabajadores urbanos y comienzan a tener un carácter más sectorial (bancarios, ferroviarios, trabajadores industriales, etc.). Estos institutos eran entidades autárquicas centralizadas en el gobierno y fiscalizadas por el Ministerio de Trabajo, Industria y Comercio. Su ámbito es nacional y los afiliados corresponden a las categorías profesionales definidas de acuerdo con el sector económico de la empresa donde desempeñan su trabajo (Giambiagi y Duarte de Alêm, 1997). Paralelamente al aumento del número de afiliados crecen también los recursos económicos manejados por las entidades previsionales. Era tal el volumen de recursos disponibles para la inversión que a finales de la década de los 50 los institutos previsionales destinan una parte significativa de ellos a la financiación de la construcción de la nueva capital Brasilia. Sin embargo, este sistema exhibía algunos problemas relacionados con la cobertura y la equidad distributiva: los distintos regímenes de cada instituto previsional poseían disparidades significativas en la estructura de contribuciones y beneficios, los trabajadores rurales y autónomos no formaban parte de la población protegida y existía un problema de cobertura de aquellos trabajadores que no se podían adscribir dentro de las categorías profesionales establecidas. En el año 1960 se aprobó la Ley Orgánica de la Previsión Social1 con la pretensión de uniformizar las distintas normas y los distintos regímenes, manteniendo la gestión independiente de cada instituto. La unificación de la gestión se produce en el año 1966 con la extinción de los distintos institutos y la creación del Instituto Nacional de Previsión Social2, que supuso asimismo un importante avance hacia la universalización de la cobertura. El único requisito para acceder a la protección era la condición de empleador o empleado.

1 Lei Orgânica da Previdência Social. 2 Instituto Nacional de Previdência Social.

3

La aprobación de la nueva Constitución en 1988 integra las políticas previsionales en el marco de un concepto más amplio como es el de la Seguridad Social. Esta nueva institucionalidad se articula en torno a tres tipos distintos de protección social: (i) el régimen de jubilaciones y pensiones, (ii) el sistema de salud; y (iii) el sistema de asistencia social, cada uno de ellos con su institucionalidad específica. Los principios inspiradores en materia previsional fueron los siguientes (MPS, 2004)3: − Universalización de la cobertura y la atención, con la apertura definitiva hacia los

trabajadores independientes. − Vinculación del piso de los beneficios al salario mínimo. − Indexación de los beneficios previsionales al salario mínimo. − Uniformidad y equivalencia de beneficios para la población rural. En la práctica

significa que todo trabajador rural queda equiparado en materia previsional al resto de trabajadores de los demás sectores.

− Selectividad y distributividad de los beneficios, de tal manera que las necesidades individuales determinan las prestaciones y los servicios que deben ser concedidos.

− Equidad en el reparto de la financiación. − Diversidad de la base de financiación, de tal manera que las contribuciones deben

incidir sobre diversos sectores y tipos de salarios. − Carácter democrático y participativo en los órganos de administración. Estos principios de universalización fijados por la Constitución de 1988 fueron reforzados en 1991 por la Ley 8.212/91 (Ley Orgánica de la Seguridad Social) y la Ley 8.213/91, que entre otros aspectos de relevancia determina la creación del Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) a partir del INPS y el IAPAS, que hasta entonces era la institución responsable de la recaudación de las cotizaciones. A partir de 1998, los cambios introducidos en el sistema previsional buscaron limitar el alcance de los beneficios otorgados para lograr un mayor equilibrio actuarial y reducir el creciente déficit de financiamiento.4 2.2. Principales parámetros del sistema previsional actual

Como se ha mencionado, el sistema de previsión social de Brasil está inserto dentro de un concepto más amplio que es el de la Seguridad Social. Si se utiliza la clasificación en términos de pilares, de acuerdo al criterio usado por la Secretaría de Previsión Social (SPS), el pilar 1 sería la previsión social básica articulada en torno al régimen general (RGPS), en sus dos subsistemas rural y urbano, y el RPPS. Este pilar es de administración pública, obligatorio para todos los asalariados, de beneficios definidos, con financiación mixta (cotizaciones de

3 Conviene resaltar que a pesar de las sucesivas enmiendas introducidas al texto constitucional referido a la previsión social, todas ellas mantuvieron los principios básicos enunciados. 4 Ver sección 3.

4

empleadores y empleados, e impuestos fiscales), con criterios de solidaridad intergeneracional y entre sistemas (rural y urbano), y orientado a la inclusión social. 5 El pilar 2 está configurado por la denominada previsión complementaria. Este tipo de seguro para la vejez está concentrado básicamente en el sector privado, es de carácter voluntario, se rige por criterios de capitalización y está administrado por diversas entidades de previsión complementaria (pueden ser abiertas o cerradas) cuya fiscalización corre a cargo del Ministerio de Previsión Social. Se estima que los fondos que manejan las entidades previsionales cerradas están en torno al 17% del PIB, mientras que las abiertas alcanzan el 3-4% del PIB. Un último pilar no menos importante es la asistencia social, que otorga pensiones no contributivas a personas ancianas que están por debajo de la línea de pobreza. Cuadro 2.1 Sistema de Previsión Social en Brasil

Régimen General de Previsión Social (RGPS)

Regimenes Propios de Previsión Social (RPPS)

Previsión Complementaria (PC)

Asegurados Trabajadores del sector privado

Empleados públicos de la Unión, estados (26) y municipios (2.207 – 40% del total)

Todas las personas

Afiliación Obligatoria Admite FPC

Obligatoria Admite FPC (pendiente de reglamentación)

Voluntaria

Tipo de régimen Beneficio definido Beneficio definido Capitalización en algunos estados y municipios

Capitalización

Contribución (alícuotas)

22% empleadores 11% empleados

22% empleadores 11% empleados

Variable

Tope máximo de beneficio

R$ 2.800,00 Variable dependiendo de la institución

Actualización de la pensión

Inflación pasada Inflación esperada Regla de transición: paridad con el salario de activo

Órgano regulador

Ministerio de Previsión Social (MPS)

Ministerio de Previsión Social (MPS)

Ministerio de Previsión Social (MPS)

Fiscalización Ministerio de Previsión Social (MPS)

Ministerio de Previsión Social (MPS)

Ministerio de Previsión Social (MPS) Consejo General de Previs. Complementaria (CGPC) Comisión Monetaria Nacional

Administración Instituto Nacional del Seguro Social (INSS)

Respectivos gobiernos Entidades de derecho privado

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Schwarzer (2004) y Alcántara de Melo (2006) 5 Se sigue la clasificación por pilares de Alcántara de Melo (2006). Pinheiro (2005) utiliza el criterio de pilares más frecuentemente referido en la literatura previsional, donde el pilar 1 sería el sistema obligatorio, de beneficios definidos, administrado por el sector público, el pilar 2 el sistema obligatorio, de contribuciones definidas, administrado por el sector privado, y el pilar 3 el sistema de ahorro voluntario.

5

2.3. Los regímenes de pensiones rurales y beneficios no contributivos

La previsión rural está integrada dentro de la propia Constitución de 1988. Las sucesivas enmiendas constitucionales y disposiciones legales de 1991 profundizaron en el desarrollo de este sistema, con el objetivo de ampliar la cobertura a amplias capas de la población brasileña que se encontraban fuera del sistema previsional formal. En la actualidad, la previsión rural forma parte del régimen general, si bien se diferencia de la previsión urbana en que ésta última está basada en un contrato laboral al que se le vincula un seguro social, mientras que en el caso de la previsión rural, como suele ser habitual en las economías familiares, no existe contrato de trabajo como tal y, por tanto, tampoco hay contrato de seguro vinculado. Es decir, la previsión rural está más próxima a un tipo de seguridad social en la frontera de la informalidad, pero que tiene su legitimidad en la economía familiar (Delgado y de Castro, 2003). Se estima que en el año 2004 el número de asegurados cotizantes al sistema agrario del RGPS era de 7,63 millones de personas. En cuanto a beneficiarios, los datos de 2006 señalan 7,2 millones de personas beneficiarias, en su gran mayoría percibiendo pensiones iguales al salario mínimo. La financiación del sistema de Previsión Rural recae básicamente sobre una contribución del asegurado de una alícuota del 2,1% sobre el valor de comercialización, pero en el caso de que el valor de esa comercialización sea irrelevante, no puede ser excluido el asegurado de los posibles beneficios. Cuadro 2.2 Ingresos y gastos de la Previsión Rural

(Millones de R$ de 2005)

Recaudación (1) Beneficios (2) Déficit (1-2) % (2/1) 2003 3.308 23.527 -20.219 14,1 2004 3.402 21.681 -18.279 15,7 2005 3.406 24.459 -21.053 13,9

Fuente: MPS (2006). Este esquema de aseguramiento y de beneficios genera unas necesidades adicionales de financiación que en el periodo 2003-2005 se situaron en torno al 86% de los gastos y, de forma estable, ligeramente por encima del 1% del PIB. Estas necesidades adicionales son cubiertas por dos fuentes principales: a) del propio sistema previsional, mediante la transferencia al sector rural de recursos provenientes del sector urbano; y b) externo al sistema previsional, pero con fuentes propias del sistema de seguridad social (Delgado y de Castro, 2003).

6

3. Las reformas y su impacto fiscal

3.1. La financiación del sistema previsional antes de las reformas

Como se ha mencionado en la sección anterior, la aprobación de la Constitución de 1988 y las leyes posteriores aprobadas en 1991 supusieron la consolidación de la universalización de la cobertura. Este principio constituyó un hito importante en la mejora de los perfiles de protección, especialmente con la incorporación plena de los trabajadores rurales al sistema previsional. Sin embargo, el contrapunto fue un fuerte aumento de las necesidades de financiación y un incremento de las tensiones fiscales. En efecto, a comienzos de la década de los 80 el impacto del gasto correspondiente al régimen general previsional osciló entre 3,5% y 4,2% del PIB, mientras que a mediados de 1996 este indicador se situó ya en 5,4%.6 A ello hay que agregarle 2,2% del PIB que representaba el gasto del Gobierno central para financiar a los pasivos del régimen propio de los funcionarios de la Unión. Gráfico 3.1. Gasto previsional antes de las reformas Cardoso y Lula (1980—1996)* (% del PIB)

3,53,9

4,2 4,23,7

3,2 3,4

2,6 2,5 2,7

3,4 3,5

4,44,9 4,7

5,05,4

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

%

* Sólo régimen general (RGPS). Fuente: Giambiagi y Alem (1997).

Además del impacto de la ampliación de la cobertura, el otro factor importante que incidió sobre el gasto previsional fue la combinación de un crecimiento débil de la economía y el descontrol de los niveles de precios, lo que generó fuertes tensiones entre el incremento real del salario mínimo y el valor indexado de las pensiones. Más en un segundo plano, la creciente madurez demográfica del sistema deterioró la relación pasivos/activos, y al no modificarse el esquema de los beneficios previsionales existentes, algunos de ellos incentivadores de una

6 Ver gráfico 3.1. Un análisis más detallado de las implicaciones en términos de gasto y su impacto fiscal, incluyendo la serie hasta el año 2005, puede consultarse en la sección 3.4. Los datos provienen de Giambiagi y Alem (1997).

7

retirada precoz de la actividad laboral, agravó aún más los desequilibrios actuariales de los sistemas previsionales.7 La cuestión acerca de la necesidad de una reforma en profundidad de la Seguridad Social, y más en concreto del régimen general de los trabajadores del sector privado (RGPS), fue haciéndose cada vez más evidente en medio de un gran debate en los ámbitos políticos y periodísticos. Pueden identificarse dos grandes puntos de vista al respecto, cada uno con sus perfiles propios pero también con intersecciones en los temas expuestos. El primero pretendía promover una reforma estructural, de características muy similares a la reforma implementada en Chile y en otros países latinoamericanos (Bolivia, Perú, Uruguay, Argentina, entre otros) consistente en un nuevo modelo basado en contribuciones definidas y capitalización individual, con gestión privada de los fondos (Pinheiro, 2005). El segundo punto de vista puso más el acento en lograr, mediante drásticas reformas paramétricas al sistema de reparto, un mayor equilibrio financiero entre las contribuciones al sistema en la edad activa y los beneficios esperados (Giambiagi y Duarte de Alêm, 1997 y Caetano, 2006a).8 Es decir, se pretendía otorgar un mayor énfasis a los aspectos de sostenibilidad del aseguramiento y menos a los de redistribución y de asistencia social, pero sin modificar los aspectos esenciales del sistema de reparto. La elección final se inclinó por la modificación gradual de determinados parámetros del sistema de reparto, por el fortalecimiento de la gestión administrativa del INSS y por un impulso y mejor regulación del pilar de ahorro voluntario para los trabajadores del sector privado (previsión complementaria bajo el régimen de capitalización).9 Fueron básicamente dos las razones aducidas para decantarse finalmente por la reforma paramétrica frente a una posible reforma estructural: por un lado, el importante costo fiscal de la transición de un sistema de reparto a otro de capitalización individual, en un contexto de desequilibrios macroeconómicos pero donde el control del costo fiscal previsional, en especial del RGPS, no era entonces la principal prioridad de los decisores políticos.10 Y por otro lado, los desafíos políticos que habría que confrontar para lograr alianzas favorables hacia un sistema de capitalización individual, lo que implicaba generar un elevado consenso parlamentario para aprobar una eventual enmienda a la Constitución de 1988, en un ambiente social donde la previsión y la asistencia social se consideraban una conquista histórica de la sociedad. A este respecto, las estimaciones de aquellos años mostraban que Brasil, junto con Uruguay y Argentina, presentaba la tasa de pobreza más baja de América Latina entre la población de mayor edad (18%), y estaba dentro del grupo de países donde la población anciana mantenía tasas de pobreza inferiores a los otros grupos de edad (Pinheiro, 2005). Gran parte de ello era 7 Para un análisis más detallado de los factores que impulsaron el fuerte incremento del gasto previsional puede consultarse Giambiagi y Duarte de Alêm (1997) y (Varsano y Mora, 2007). 8 Otro debate también se suscitó, aunque con mucha menor intensidad, acerca de la eficiencia de la asignación de recursos. Previsionales (Caetano 2006a). 9 Ver secciones siguientes para el detalle de las reformas emprendidas. 10 Sí preocupaba el régimen propio de los servidores públicos. En el año 1995, el RGPS se encontraba en equilibrio, no así el RPPS, que presentaba un déficit de 2,8% del PIB. En 1998, cuando fue aprobada la enmienda constitucional 20 durante el segundo Gobierno Cardoso, el déficit del RGPS era del 0,7% del PIB y del RPPS de 3,9%. Para las fuerzas sindicales del sector privado no existían razones urgentes de la necesidad de una reforma estructural (Pinheiro, 2005).

8

explicado por los beneficios otorgados por el régimen de previsión rural, equivalentes al salario mínimo. 3.2. Las restricciones institucionales

El proceso de reformas previsionales en Brasil adquiere ciertas particularidades en el sentido que en algunos casos se requieren cambios constitucionales debido a que numerosos derechos están reconocidos a ese nivel institucional. Tal es así que las dos importantes reformas realizadas en 1999 para el RGPS (Enmienda Constitucional 20) y en 2003 para el RPPS (Enmienda Constitucional 41) requirieron modificaciones constitucionales en forma de enmiendas. El proceso de aprobación de reformas constitucionales en Brasil requiere dos votaciones en cada uno de las cámaras (Diputados y Senadores) con mayoría de 3/5. De esta manera el Congreso tiene una importante autonomía respecto al Poder Ejecutivo, generando un trámite legislativo donde habitualmente se introducen numerosos cambios al proyecto de reforma originalmente enviado. De esta forma, se produce un significativo juego de alianzas entre diversos sectores y partidos políticos para los diversos temas que abordan las reformas. La reforma de 1998 comprendió básicamente al RGPS y se realizó partir de la Enmienda Constitucional No. 20/98. El objetivo principal fue disminuir las prestaciones por tiempo de servicio que se otorgaban a edades muy tempranas. Con ello, junto a otras medidas, se buscó mejorar el equilibrio actuarial del sistema. Por otro lado, con posterioridad se realizó en 2003 la reforma del RPPS a partir de la Enmienda Constitucional No. 41/03. 3.3. Las principales reformas previsionales del segundo Gobierno Cardoso (EC 20)

El debate en torno a las dos estrategias de reforma –estructural o paramétrica-- permaneció vigente, e incluso se acentuó aún más, hasta finales de la década de los 90 cuando por iniciativa del segundo gobierno Cardoso se plantea una iniciativa parlamentaria para promover la reforma previsional. Si bien la reforma finalmente aprobada por el Legislativo rebajaba sustancialmente la profundidad y la integralidad pretendidas por el Gobierno Cardoso, no por ello las medidas adoptadas dejan de tener gran relevancia para el futuro de la sostenibilidad del sistema aunque el foco finalmente se concentrara en el RGPS. En efecto, esta reforma previsional facilitó posteriores ajustes de determinados parámetros del sistema mediante iniciativas legales ordinarias, como será analizado más adelante. La reforma previsional promovida por el segundo Gobierno Cardoso tuvo su arranque con la aprobación de la denominada Enmienda Constitucional nº 20, de 1998. Tras un complicado trámite parlamentario, las principales medidas aprobadas en esta EC fueron las siguientes: − Para los servidores públicos que se incorporen a la función pública después de la

aprobación de la enmienda constitucional, establecimiento del criterio de tiempo de contribución, en lugar de tiempo de servicio para el cálculo de la pensión: jubilación

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obligatoria a los 70 años para ambos sexos; edad mínima de jubilación de 60 años para los hombres y 55 para las mujeres, siempre que el tiempo de contribución sea de 35 años para los hombres y 30 para las mujeres. Transitoriamente, para aquellos funcionarios ya integrados en la administración pública en el momento de la aprobación de la EC, la edad mínima se estableció de 53 años para los hombres y 48 años para las mujeres.

− Para el cálculo de las prestaciones se elimina el período de referencia de los mejores 36 meses de los últimos 48 meses antes del retiro, debido a que inducía a una subdeclaración de los ingresos para los períodos previos de contribución.

− Extinción de las jubilaciones especiales, excepto en los casos de profesiones de especial riesgo a la salud.

− Definición de un techo para los beneficios pagados por el Régimen General de Previsión Social (RGPS), quedando establecido en R$ 1.200,00. En todo caso, el valor de la pensión de jubilación no puede ser superior al valor del salario percibido como activo.

− Vinculación de la contribución sobre la hoja de salarios al pago de los beneficios. − Desvinculación de la previsión complementaria del contrato de trabajo, en el sentido

de que las contribuciones del empleador, los beneficios y las condiciones contractuales entre el participante y el fundo no se integran en los contratos de trabajo, incorporando asimismo una mayor transparencia en la gestión de los planes de jubilación.

− Gestión cuatripartita de la previsión social: Gobierno, empleadores, empleados y jubilados.

Como se ha mencionado, la aprobación de la EC 20 abrió paso a la posibilidad de modificar mediante leyes ordinarias los criterios de cálculo para los beneficios previsionales. En 1999, casi un año después de la entrada en vigor de la EC 20, se aprobó la Ley 9.876 que modificó sustancialmente las bases para la determinación de una pensión por jubilación en el RGPS.11 Se introdujeron dos cambios notables en esta ley: (i) el valor de la pensión se calcularía a partir del 80% de los mejores salarios de contribución a partir de julio de 1994; y (ii) se introduce el denominado factor previsional (fator previdenciário). Este factor busca establecer un ajuste que actuarialmente tenga en cuenta distintas variables para darle más coherencia y equidad al cálculo de las prestaciones. En otras palabras, la prestación es más baja a menos años de contribución y a edades más tempranas de retiro. También es más baja aun si la expectativa de vida continúa en aumento. De esta forma, los beneficios se calculan de la siguiente forma:

Prestación previsional = (CIN / Es) * prima

donde:

- CIN es la Cuenta Individual Nocional calculada como (Y * a * Tc) - Y es la media de los 80% mejores remuneraciones entre julio de 1994 y la

fecha de retiro

11 Se preservaron los derechos adquiridos.

10

- a es la tasa de cotización (31%) - Tc es el tiempo de cotización - Es es la expectativa de sobrevivencia a la fecha de retiro (ajustada anualmente

por el instituto de estadísticas IBGE) - Prima se calcula como 1 + (Id + Tc * a ) / 100 - Id es la edad de retiro

3.4. Las principales reformas previsionales del primer Gobierno Lula (EC 41 y leyes

posteriores)

La situación previsional de los funcionarios públicos federales, estaduales y municipales era ciertamente muy favorable si se consideraba en forma comparativa la situación de los trabajadores del sector privado. Por un lado, los funcionarios públicos contaban con prestaciones sin tope, un cálculo para las prestaciones basadas en el tiempo de contribución y la última remuneración bruta, como también un ajuste de los beneficios de acuerdo a la evolución de los salarios de los trabajadores activos. Por otro lado, los trabajadores del sector privado contaban con un régimen con nuevas reglas que establecía prestaciones con tope, un cálculo de la prestación basada en el tiempo de contribución pero considerando las remuneraciones promedio y un ajuste de acuerdo al “factor previsional”, como así también un ajuste por inflación (al menos que el nivel de la prestación se encuentre en el mínimo). Por lo tanto, la reforma del RPPS se justificaba sobre la base de criterios de equidad social, además de la necesidad de establecer un régimen más sostenible financieramente en el largo plazo, como así también un ordenamiento de los distintos regímenes subnacionales. De esta manera se estableció como criterio para la reforma respectar los derechos adquiridos y establecer nuevas reglas que acerquen el RPPS a las reglas establecidas en el RGPS con el objeto de construir en el tiempo un sistema previsional único y universal. Para esto último se establecieron reglas de transición para quienes no tienen los derechos adquiridos y reglas nuevas para los que ingresen a partir de la promulgación de la reforma. Las reformas previsionales emprendidas por el primer Gobierno Lula se orientaron básicamente a: (i) garantizar la sostenibilidad en el largo plazo del régimen previsional de los funcionarios públicos de la Unión, estados y municipios (RPPS); y (ii) iniciar un proceso de convergencia de los regímenes previsionales, eliminando las disparidades existentes muy favorables al RPPS, en cuanto a las condiciones de acceso a la jubilación y cuantía de las prestaciones, con respecto a los requisitos y beneficios que se otorgaban en el RGPS. En efecto, a pesar de la Enmienda Constitucional nº 20 y las leyes posteriores introducidas durante el segundo Gobierno Cardoso, seguían persistiendo los problemas relacionados con el control del gasto previsional y su fuerte impacto en el equilibrio fiscal. Según puede observarse en el gráfico 3.2, el gasto previsional del Gobierno expresado como porcentaje del PIB mantuvo una tendencia persistente al alza: de un gasto total de 8,8% del PIB en 1995, se

11

pasó a un gasto del 11,2% de promedio en el año 2003 (aprobación de la Enmienda Constitucional nº 41). 12 Gráfico 3.2 Gasto en beneficios previsionales 1995-2005

(% del PIB)

Fuente: Datos hasta el año 2000 en Giambiagi, Oliveira, Beltrão y Ardeo (2004). A partir del año 2001, datos de la SPS/MSP. Por el lado del distinto tratamiento de los requisitos de acceso a la jubilación y de los beneficios de los distintos regímenes previsionales, en el cuadro 2.1 puede observarse la situación claramente más privilegiada que disfrutaban los funcionarios públicos antes de la reforma constitucional del año 2003. Cuadro 3.1 Características básicas de los dos principales regímenes previsionales

RPPS RGPS Techo de la pensión de jubilación

Sin techo Con techo (R$ 1.200 en el primer Gobierno Cardoso, R$ 2.400 en el primer Gobierno Lula)

Requisitos para la jubilación Edad mínima: a) H: 53 años; M: 48 años (transitoria), b) H: 60 años ; M: 55 años (definitiva)

Sin edad mínima.

Cálculo de la pensión Por tiempo de contribución: último salario

Por tiempo de contribución: 80% de los mejores salarios y factor previsional

Regla para la actualización de la pensión

Reajuste con el salario de activos Indexación por inflación

Fuente: MPS (2004).

12 Una parte importante de los incrementos se originaron como consecuencia del aumento del gasto en protección de corto plazo, básicamente enfermedad. Si en 1995 los gastos en auxilio enfermedad (auxilio-doença) representaban el 3,3% del gasto total previsional, en 2005 casi se duplica, alcanzando el 6,2% del total.

5,0 5,3 5,4 5,8 6,0 6,0

6,3 6,56,9 7,1

7,5

3,84,4 4,1 4,4 4,4 4,5 4,4 4,7 4,3 4,3 4,1

8,89,7 9,5

10,2 10,4 10,510,7

11,2 11,2 11,4 11,6

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

14,0

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Gas

to (%

del

PIB

)

RGPS

RPPS

Total

12

Con el fin de lograr estos dos grandes objetivos, reforzar la sostenibilidad financiera y homogeneizar los regímenes, el primer Gobierno Lula propuso una reforma constitucional conocida como Enmienda Constitucional nº 41, cuyos rasgos principales tras su aprobación en el año 2003 por el Congreso Nacional, son los siguientes (Giambiagi, Oliveira, Beltrão y Ardeo, 2004): − Armonización de las reglas de contribución de los activos, quedando fijada en el 11%

sobre la remuneración para todos los funcionarios pertenecientes a las entidades sujetas al RPPS (estados, Distrito Federal y municipios).

− Impuesto o contribución sobre las prestaciones de los inactivos beneficiarios con una alícuota del 11% sobre valor excedente del techo del INSS.

− Fijar un techo igual al del INSS para las pensiones futuras de los nuevos ingresos a la función pública tras la aprobación de la reforma y que trabajen en entidades que tengan constituido un fondo de previsión complementario.

− Anticipar la edad mínima de 60 años para los hombres y de 55 años para las mujeres para recibir la pensión de jubilación integral (se exceptúan los profesores de primer y segundo grado de enseñanza).

− Aplicar un reductor del 5% por año a los que se quieran jubilar con la edad mínima anteriormente prevista (53 y 48 años para los hombres y mujeres, respectivamente), pero antes de los nuevos límites establecidos de 60 y 55 años.

− Modificar la fórmula de cálculo del beneficio, sobre la base de la media de los salarios de contribución, y no del salario de fin de carrera.

− Elevar el techo del RGPS a R$ 2.400, con compromiso de mantenimiento del valor. − Unificar los órganos gestores del RPPS en entes federados. Con posterioridad a la Enmienda Constitucional nº 41 se aprobó en el año 2005 la Enmienda Constitucional nº 47, en la que se crea un régimen de inclusión previsional para los trabajadores de renta baja y para las amas de casa, se restablecen algunos derechos suprimidos en la EC 41 y se modifican los criterios de transición para los nuevos requisitos de jubilación. Asimismo se introdujo un tiempo mínimo de contribución de 25 años para poder acceder a los beneficios de jubilación en el RPPS. También se volvió al anterior sistema de paridad en el reajuste entre la remuneración de los jubilados y los funcionarios activos del sector público. Los efectos fiscales de la EC 41 sobre el gasto previsional tuvieron un reflejo inmediato. De acuerdo a las estadísticas agregadas del Ministerio de Previsión Social, la reforma para el RPPS produjo a partir de 2004 una disminución de los requerimientos fiscales. En 2003, el déficit consolidado de la previsión social era de 4,7% del PIB, siendo la contribución del RGPS de 1,7% del PIB mientras que el RPPS contribuía en 3%. Las cifras para 2004 señalan que el déficit agregado se redujo a 4,5% del PIB, y el déficit del RPPS bajó a 2,7% del PIB (el efecto se produjo a partir del segundo semestre). Ya en 2005, con todo el impacto de la reforma afectando al gasto de todo el año, el déficit global alcanzó un 4,3% del PIB, siendo la contribución del RPPS del 2,4% y del RGPS del 1,9%. O en otros términos, el efecto de la reforma del RPPS redujo en el año 2005 un 14% las necesidades de financiamiento de este régimen en relación con las necesidades promedio del periodo 2001-2003. Sin embargo, el impacto sobre el equilibrio actuarial del RGPS se estima que va a ser modesto, dado que el

13

foco de los cambios se concentró básicamente sobre los nuevos entrantes al modelo: en torno a un ahorro acumulado del 6% del PIB en los próximos 30 años (Giambiagi y Melo, 2006). 3.5. Recursos y erogaciones del sistema previsional

La dimensión fiscal del sistema previsional en Brasil ha acaparado una atención considerable por la importante cantidad de recursos fiscales que involucra el financiamiento de su déficit, como así también por la vinculación que tiene dicha demanda de recursos al definirse las políticas de ingreso y mercado laboral, más precisamente con la definición del salario mínimo. De acuerdo a datos comparativos de la CEPAL para la región, Brasil cuenta con uno de los gastos en seguridad social y asistencia social más elevados, mostrando un ascenso en los últimos 15 años. En el período 1990/1991 a 2002/2003 el gasto per cápita en dólares estadounidenses aumentó de 289 a 444, representando un incremento en proporción del PIB de 9,2% a 12,6% y como proporción del gasto público total de 25% a 39%.13 Tal importancia tiene la situación fiscal que durante los años 90, al discutirse las distintas alternativas de reforma del sistema, fue prácticamente descartada la posibilidad de introducir un régimen de prefinanciamiento como alternativa por el elevado costo fiscal de transición que representaría. De esta manera hay un reconocimiento de que no existe la holgura fiscal suficiente como para plantear una reforma estructural tal y como se ha propuesto e implementado en otros países de la región en donde el sistema previsional tiene dimensiones más acotadas y, por lo tanto, una relevancia fiscal menor.14 La actual distribución de las prestaciones por nivel del beneficio, conjuntamente con esquema de indexación de los mismos, lleva a reflexionar sobre los impactos fiscales que tiene la modificación de la política laboral, en concreto, la tasa de revalorización del salario mínimo. En Brasil coexisten dos mecanismos de indexación que están estrechamente relacionados. La prestación mínima previsional está establecida al nivel del salario mínimo, que últimamente ha experimentado una importante recuperación en términos reales. De esta forma una importante masa de beneficiarios tiene ajustes en sus prestaciones de acuerdo a la evolución de esta variable. El resto de las prestaciones, aquellas superiores al salario mínimo, se ajustan de acuerdo a la evolución de la inflación pasada. En julio de 2006, la distribución del valor de las prestaciones en términos del salario mínimo señalaba que el 65,4% de las mismas eran equivalentes al salario mínimo, un 32,3% superiores al salario mínimo y una pequeña proporción que representaba el 2,3% tenía prestaciones menores al salario mínimo debido a que son beneficios derivados como salarios de familia, auxilios suplementarios, entre otros. Además, aquellas prestaciones por sobre el salario mínimo también muestran una estructura bastante concentrada debido a que casi 20% de los beneficiarios tienen prestaciones entre 1 y 3 salarios mínimos. 13 Ver cuadro A. 10 en el anexo. 14 Debe notarse que también la posibilidad de una reforma que introdujera un régimen de prefinanciamiento o capitalización no estaba justificada por la inexistencia de un pilar o componente de este tipo en el sistema. De hecho, Brasil cuenta desde hace algunas décadas de un desarrollado régimen de previsión complementaria como no tenía ningún país en la región al momento de discutirse una posible reforma estructural.

14

La mayor proporción de los beneficiarios de las prestaciones equivalente al salario mínimo estaba representada por aquellos que reciben las pensiones rurales. Un 45% de los receptores del nivel mínimo eran de este régimen de aseguramiento especial, mientras que un 18,1% correspondían a las prestaciones asistenciales. El resto, es decir, tan solo un 36,9% consistían beneficiarios del régimen propiamente contributivo. Por otro lado, la evolución reciente del salario mínimo ha experimentado un importante considerable aumento y en diciembre de 2006 se estaba debatiendo un nuevo aumento del mismo.15 Esto es parte de los compromisos políticos asumidos por la actual gestión de gobierno, como así también de la evaluación de los resultados de dicha política que llevarían a indicar que han tenido un impacto positivo en reducción de la pobreza y de la desigualdad. Por lo tanto, las posibilidades de aumento del salario mínimo están condicionadas, dados los actuales mecanismos de indexación, a las posibilidades de sostener aumentos en el gasto previsional. Durante 2006 hubo un ajuste del salario mínimo de R$ 300 a R$ 350 que implicó un aumento del valor total de los beneficios emitidos de R$ 11.334 millones a R$ 12.387 millones.16 En forma simplificada, cada aumento de un real en el salario mínimo implicó aproximadamente 21 millones de reales adicionales en el gasto agregado por prestaciones. En otras palabras la elasticidad punto del gasto se aproximaría a 0,56, es decir por cada 10% de aumento del salario real, el gasto experimentaría un aumento cercano del 5,6%.

Cuadro 3.2 Resultado Consolidado 2001-2005: Ingresos, gastos y necesidades de financiamiento del RGPS y RPPS

(Billones de reales en términos nominales y como proporción del PIB)

Régimen 2001 2002 2003 2004 2005 R$ bi % PIB R$ bi % PIB R$ bi % PIB R$ bi % PIB R$ bi % PIB1. RGPS (12,8) (1,1) (17,0) (1,3) (26,4) (1,7) (32,0) (1,8) (37,6) (1,9)Contribuciones 62,5 5,2 71,0 5,3 80,7 5,2 93,8 5,3 108,4 5,6Beneficios previsionales 75,3 6,3 88,0 6,5 107,1 6,9 125,8 7,1 146,0 7,52. RPPS (34,7) (2,9) (40,1) (3,0) (46,0) (3,0) (46,7) (2,6) (45,9) (2,4)Contribuciones 18,0 1,5 22,0 1,6 21,8 1,4 28,8 1,6 33,6 1,7Beneficios 52,7 4,4 62,1 4,6 67,8 4,4 75,5 4,3 79,5 4,1TOTAL (47,5) (4,0) (57,1) (4,2) (72,4) (4,7) (78,7) (4,5) (83,5) (4,3)

Fuente: Secretaría de Previsión Social, MPS Nota: con contribución patronal 2:1 para servidores públicos La situación financiera consolidada reciente del sistema previsional, incluyendo RGPS y RPPS, muestra las siguientes cifras: el déficit agregado en 2005 alcanzó a 4,3% del PIB contribuyendo a dicho déficit en un 45% el RGPS mientras que el RPPS explicaba el 55% restante. De esta manera, los beneficios previsionales vinculados al RGPS alcanzaron en 2005 a 146,0 billones de reales y las contribuciones 108,4 billones, es decir, un déficit equivalente al 1,9% del PIB (cuadro 3.2). Por otro lado el RPSS tuvo gastos en beneficios de jubilaciones y pensiones y prestaciones para inactivos por 79,5 billones de reales con tan solo 33,6 billones de contribuciones. Un

15 Finalmente fue aprobado el incremento. 16 Fuente: Boletim Estatístico da Previdência Social – Vol. 11 No. 12 pág. 19.

15

aspecto adicional de relevancia se refiere a que el RGPS paga prestaciones previsionales a más de 20 millones de personas mientras que el RPPS tan solo a un poco más de un millón. Gran parte de esta diferencia se explica por los beneficios privilegiados que gozan los funcionarios públicos. Por ello, es de preocupación la posible evolución del déficit en un contexto de demandas por incremento en el salario mínimo con impacto directo en los gastos previsionales. 3.6. Proyecciones de los compromisos fiscales

La Secretaría de Previsión Social del Ministerio de Previsión Social realiza regularmente proyecciones actuariales de los distintos componentes del sistema previsional, en particular del RGPS.17 Un informe reciente (MPS 2006 a) muestra dichas estimaciones teniendo en cuenta algunos escenarios moderadamente optimistas para el comportamiento de las variables sociodemográficas. Los principales supuestos para las proyecciones consisten en considerar un crecimiento anual vegetativo constante de la población asegurada de 3,95% en el período de la estimación 2006-2025. Las otras variables son una tasa de inflación que llega a 4,4% en 2009 y luego converge a 3,5% en 2026, una variación del PIB que aumenta desde 4,5% en 2006 a 5,25% en 2009, luego converge a 2.68% en 2025. El reajuste del salario mínimo en 2006 llega R$ 350, es decir un 16,67% y el resto de los beneficios en un 5%. Luego el reajuste del salario mínimo y el resto de los beneficios converge a 3,5% anual en 2025. Finalmente la masa salarial se expande anualmente a 9,68% en 2006 para luego ir reduciéndose hasta alcanzar a 6,28% anual en 2025. Con estos supuestos se estima que los ingresos para 2006 alcanzarían los R$ 119,2 billones, equivalente al 5,67% del PIB. Para 2025, los ingresos pasarían a ser R$ 459,6 billones y como proporción al PIB serían levemente superiores al año base, es decir 5,79%. Por otro lado, en cuanto a los gastos, éstos pasarían de R$ 164,4 billones en 2006 a R$ 675,9 billones en 2025, es decir de 7,82% a 8,51% del PIB. Como resultado, las necesidades de financiamiento aumentarían levemente de 2,15% a 2,72% del PIB. Estas figuras señalarían que bajo los supuestos moderadamente optimistas, la viabilidad financiera del sistema estaría en cierta forma asegurada.18

17 Es común en América Latina encontrar ciertas restricciones institucionales en los administradores de la previsión social, como así también en los organismos encargados de las políticas y rectoría del sistema, para contar con estimaciones regulares y consistentes de la situación financiera actuarial de la seguridad social. En el caso de Brasil, si bien se cuenta con algunas limitaciones institucionales por la necesidad de mayor y mejor cantidad y capacitaciones en los recursos humanos, la Secretaría de Seguridad Social con el apoyo de IPEA (organismo de investigaciones económicas del gobierno federal) cuenta con satisfactorias estimaciones de las perspectivas financieras y actuariales del sistema. 18 Sin embargo, estos resultados muestran una gran sensibilidad al crecimiento económico y a la variación real de los beneficios. En efecto, si la economía creciera a una tasa anual real del 4% en el horizonte de las proyecciones, el costo fiscal de la RGPS se mantendría al nivel actual. Por su parte, si el valor de beneficios fuera ajustado al crecimiento del PIB (3,5% anual), en vez de mantenerse constante en términos reales durante el periodo de las proyecciones, entonces el déficit se elevaría al 7,5% del PIB (2050) (Giambiagi y Melo, 2006).

16

También la Secretaría de Previsión Social elabora estimaciones de las proyecciones para los compromisos fiscales que implican los beneficios asistenciales. La Ley Orgánica de Asistencia Social o LOAS (nº 8742/93) establece pagos a los adultos mayores de 65 años y más que tienen un ingreso familiar mensual per cápita inferior a ¼ del salario mínimo. Las prestaciones son equivalentes a un salario mínimo. Las estimaciones del MPS (2006c) indican que en el año base, es decir 2006, la cantidad de prestaciones otorgadas alcanzan a 2,48 millones para alcanzar en 2025 a 4,67 millones. Así, la evolución del gasto total de estas prestaciones pasará de R$ 10 billones a R$ 42 billones en el año 2025. Es decir, el gasto pasará de representar un 0,478% del PIB a 0,536% del PBI en 2025. El mayor aumento se produce entre 2006 y 2010, año en el que se estabiliza como porcentaje del PIB. Cuadro 3.3 Evolución de los ingresos, gastos y necesidades de financiamiento del RGPS

En billones de R$ y % del PIB

Año Ingresos Ingresos en % PIB

Gastos Gastos en % PIB

Necesidades de Financiamiento

Neces. Financ. en

% PIB

PIB

2006 119,2 5,67 164,4 7,82 45,2 2,15 2.101,9 2010 171,6 5,79 231,3 7,80 59,6 2,01 2.965,9 2015 242,0 5,79 333,7 7,98 91,6 2,19 4.182,9 2020 335,8 5,79 478,5 8,25 142,7 2,46 5.803,5 2025 459,6 5,79 675,9 8,51 216,3 2,72 7.943,6

Fuente: MPS (2006 a)

17

4. Mercado laboral y cobertura previsional

4.1. Principales resultados por tipo de cobertura de la PEA y los ocupados

Al evaluar la cobertura existe consenso en que pueden tomarse dos medidas de desempeño. La primera se refiere a la cantidad o proporción de trabajadores en edad de trabajar, participantes en la fuerza laboral u ocupados que cotizan a un programa provisional o de pensiones. Por otro lado, también se mide el desempeño de la cobertura en términos del número de prestaciones o proporción de la población en edades de jubilar o pensionarse que reciben efectivamente una prestación (ver próxima sección). Las medidas de cobertura pueden construirse a partir de datos de registros administrativos de los mismos sistemas (o subsistemas) de pensiones como así también con la información que proviene de encuestas de hogares o encuestas de caracterización socioeconómica. Lógicamente, y debido a la importante fragmentación de los sistemas provisionales en América Latina, la forma más adecuada para realizar evaluaciones naciones y comparaciones regionales o subregionales, es utilizar las encuestas de hogares. La realidad del mercado laboral de Brasil no es muy diferente a lo que sucede en otros países de América Latina. Existe una importante incidencia del trabajo informal, en sentido amplio, y por lo tanto de los empleos no cubiertos por cotizaciones. La estructura del empleo de acuerdo a la PNAD de 2004 indica que un 35,2% del empleo eran asalariados con cartera asignada, un 25,8% asalariados sin cartera asignada, un 23,3% autónomos o trabajadores por cuenta propia, un 4,4% reportaba ser empleador y un 11,2% trabajadores que realizan producción para autoconsumo y en la construcción para uso propio, no remunerados y empleados sin declaración de cartera. En cuanto a la cobertura de la población ocupada, las estadísticas oficiales de Brasil indican que la protección de la previsión social ocupada, entre 16 y 59 años alcanzaba de acuerdo a la PNAD de 2004 al 62,9%. Esta definición de trabajadores con protección de la previsión social incluye a los contribuyentes --asalariados y autónomos-- al régimen general (RGPS), al régimen de servidores públicos (RPPS) incluyendo a los militares y funcionarios del gobierno federal y los estados subnacionales, los asegurados especiales del RGPS y los beneficiarios no contribuyentes. Los asegurados especiales del RGPS son aquellos que habitan en zonas rurales y que se dedican a las actividades agrícolas pero sin tener contratos, o realizan actividades por cuenta propia o producen para consumo propio y no están remunerados. Los trabajadores. Finalmente los asegurados no contribuyentes son aquellos que trabajan y no están comprendidos en los seguros especiales. El Cuadro 4.1 muestra cómo se compone el 62,9% de los trabajadores alcanzados por la cobertura de la previsión social. El 68,7% está conformado por los cubiertos por el RGPS, 11,1% por el RPPS, 17,6% los asegurados especiales y 2,6% por los beneficiarios no contribuyentes. De esta forma, hay que destacar que los asegurados especiales alcanzan una proporción significativa siendo generalmente no capturados por las estadísticas tradicionales de protección que solo contabilizan a los trabajadores que realizan cotizaciones regulares a la

18

seguridad social. También, como se verá a continuación, estos esquemas explican el buen desempeño en los indicadores de cobertura de beneficiarios en adultos mayores. El régimen de aseguramiento en la agricultura, es decir, las denominadas pensiones rurales, es el programa que aporta una importante cuota de prestaciones para cerrar las brechas de desprotección. Cuadro 4.1 Protección de la previsión social para la población ocupada entre 16 y 59 años

(Incluye al área rural de todos los Estados de la Región Norte)

Cantidad % Contribuyentes RGPS (A) 33.151.023 43,2 Contribuyentes RPPS (B) 5.370.755 7,0 Militares 261.820 0,3 Estatutarios 5.108.935 6,7

Asegurados especiales** (RGPS) (C) 8.545.888 11,1 No contribuyentes (D) 29.723.878 38,7 Total (E = A+B+C+D) 76.791.544 100,0 Beneficiaros no contribuyentes *** (F) 1.210.871 1,6 Trabajadores socialmente protegidos (A+B+C+F) 48.278.537 62,9 Trabajadores socialmente desprotegidos (D-F) 28.513.007 37,1 Desprotegidos con beneficios inferior a 1 SM 12.277.021 16,0 Desprotegidos con beneficios igual o superior a 1 SM 15.859.382 20,7 Fuente: PNAD/IBGE - 2004. Elaboración: SPS/MPS. *Independientemente del criterio de renta. ** Población habitante en zonas agrícolas, con las siguientes ocupaciones: sin afiliación, cuanto propia, producción para consumo propio, construcción para uso propio y no remunerados. *** Trabajadores ocupados (excluidos los asegurados especiales) Fuente: MPS (2006 a)

Es importante mencionar que la previsión social considera obligatoria la afiliación y cobertura para los trabajadores independientes y autónomos. Al igual que otros países en la región, como Argentina y Uruguay, existen regímenes especiales para trabajadores autónomos que permiten acceder a las prestaciones regulares de la previsión social. En caso de Brasil, el Boletim Estatístico da Previdência Social (Vol. 11 Nro.12, pag.2) señala que en 2005 el total de trabajadores por cuenta propia alcanzaba a 18.831.511 mientras que los empleadores alcanzaba a 3.638.355, es decir el 21,6% y 4,2% respectivamente. A partir de los registros administrativos, la cantidad de cotizantes en el régimen de “contribuyente individual” alcanzó en 2005 a 4.741.188, indicando que la cobertura alcanzaría a 21,1%. La categoría de contribuyente individual fue creada por la Ley 9876 en noviembre de 1999 y considera al trabajador autónomo como contribuyente de esta categoría. En este régimen el trabajador tiene derecho a las siguientes prestaciones: jubilación y pensión por invalidez y muerte, salario de maternidad, auxilio por reclusión y auxilio por enfermedad. En esta categoría los trabajadores cotizan 20% sobre el total de sus ingresos a partir del salario mínimo hasta el techo del régimen general de previsión social (RGPS).19

19 Fuente: Guia do Autônomo (Contribuiente Individual). MPS (2005). En diciembre de 2006, el piso previsional, equivalente al salario mínimo, alcanzaba a R$ 350 y el techo del salario de referencia para las cotizaciones a R$ 2.802. El valor máximo para los beneficios era equivalente al techo de salario de referencia para las cotizaciones. En dólares estadounidenses esto es equivalente a US$ 162,7 y U$ 1.303,2 respectivamente.

19

Otra evaluación de la cobertura que merece ser destacada es la realizada por Rofman y Luchetti (2006). En este estudio se realizan comparaciones para 15 países de América Latina que tienen encuestas de hogares comparables. El gráfico 4.1 muestra datos de dicho estudio que señala que a pesar de las reformas previsionales, tanto estructurales como no estructurales, el resultado en la cobertura de la población ocupada muestra una caída en 9 de 15 países de los cuales se tiene información de encuestas, si se compara mediados de los noventa con mediados del 2000. Gráfico 4.1 Tasas de cobertura de la población ocupada: cotizantes

(mediados 1990s y mediados 2000s)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

BO PY PE NI GU CO EC MX SA VE AR BR UY CL CR

1990s 2000s

Fuente: Rofman y Luchetti (2006) El caso de Brasil representa una de las excepciones debido a que la cobertura de los trabajadores ocupados aumentó levemente. Sin embargo, la medida de cobertura es más restringida que la utilizada anteriormente en la publicación del MPS debido a que llega a 48,1% en promedio para el período 1992-2002. Estos datos no contabilizan la cobertura de los programas no tradicionales, como en la agricultura, debido a que dichos trabajadores no realizan cotizaciones de la forma que lo realizan los urbanos asalariados. Por ello, subestiman la real cobertura o alcance que tiene la previsión social. Este aspecto es discutido más adelante. El cuadro 4.2 muestra los datos elaborados por Rofman y Luchetti (2006) mencionados anteriormente en forma conjunta con otros indicadores de cobertura de la PEA. Se destaca en la información desagregada que la cobertura de trabajadores asalariados ha estado relativamente estable a un nivel aproximado del 67% mientras que la cobertura de empleadores y trabajadores independientes ha sido sustancialmente menor y decreciente de forma paulatina desde un nivel de casi 20% en 1992 a 13% en 2002.

20

Cuadro 4.2 Tasas de cobertura de la PEA y adultos mayores de 65 años Indicadores alternativos

Año Cotizantes / PEA Cotizantes / Ocupados Contizantes / Asalariados

Cotizantes / Empleadores – Independientes

Beneficiarios / Población Edad

65 65+ 1992 46,28 48,89 68,49 19,97 80,78 1993 45,89 48,27 67,27 19,85 83,50 1995 47,63 47,63 67,27 18,18 84,07 1996 47,85 47,85 65,82 19,51 84,51 1997 47,74 47,74 66,60 18,06 84,21 1998 48,22 48,22 68,07 16,16 85,08 1999 47,27 47,27 67,40 16,00 85,77 2001 45,10 48,95 67,96 14,92 85,92 2002 44,67 48,35 67,74 13,81 86,66

Fuente: Rofman y Luchetti (2006) basado en PNAD El análisis desagregado de los datos de la PNAD utilizando las definiciones de cobertura (cotizantes regulares) utilizada por Rofman y Luchetti (2006) muestra en general que la cobertura por grupos etarios no indica diferencias significativa, es decir que puede descartarse la idea que los entrantes al mercado laboral tienen indicadores de cobertura menores a los adultos debido a que el ingreso se hace a través de empleos precarios e informales. La cobertura para 20-29 años fue en 2002 de casi 50% mientras que para los adultos entre 30-39 y 40-49 fue 53% y 52% respectivamente (Cuadro A. 2 en anexo). A partir de los 50 años, sin embargo, se genera una caída importante debido a que ésta desciende a 42,3% para el grupo de 50-59 años y a 23,7% para 60-69 años. Contrariamente a lo que sucede con los jóvenes, los adultos cerca de la edad de retiro y adultos mayores muestran una importante presencia de salidas del mercado laboral a través de empleos desprotegidos. Distintas hipótesis podrían plantearse para tal fenómeno. Una podría ser la marginación de los empleos formales que se produce en los trabajadores al alcanzar cierta edad en donde presenta cierta obsolescencia de su capital humano. La otra razón, puede estar justificada en la posibilidad de acceder a prestaciones provisionales a una edad relativamente temprana y la posible incompatibilidad de ser beneficiario y contar con empleo protegido por cotizaciones a la seguridad social. Finalmente, otra hipótesis puede ser la búsqueda por parte de los adultos mayores de 50 años de formas más flexibles de contratación que sólo se presentan en el margen de la ley laboral, oportunidad que también puede ser aprovechada por los empleadores para evadir las cotizaciones a la seguridad social. Un aspecto señalado anteriormente y que refleja las limitaciones de las estadísticas para medir la cobertura previsional surge al analizar las tasas de cobertura por área geográfica. Siguiendo los datos de PNAD y la proporción de trabajadores que reporta cotizaciones a la seguridad social, la proporción de cotizantes para trabajadores ocupados alcanzó a tan solo 17,7% en 2002 para las áreas rurales y a 54,7% para las áreas urbanas (Cuadro A. 3 en anexo). Sin embargo, el impacto del programa de pensiones rurales es sorprendente al analizar las cifras de cobertura de prestaciones. En el caso de la población adulta mayor de 65 años en áreas rurales, la cobertura alcanza el 92,1% mientras que la cobertura urbana es tan sólo del 85%. Probablemente, Brasil es el único país en la región que presenta este tipo de brecha en donde la protección (medida como extensión de la cobertura) favorece al área rural. En cuanto a la

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calidad de la cobertura, la misma debería evaluarse considerando el nivel de las prestaciones, que ciertamente son menores en promedio en el área rural debido a que en la práctica es un programa que otorga prestaciones mínimas. Otra variable importante para analizar en los indicadores de cobertura es la incidencia de la misma por niveles de ingreso. Las altas desigualdades e inequidades sociodemográficas se reflejan plenamente en el sistema previsional. También es probable que este sistema, cal contar con fuertes bases contributivas, contribuya a ahondar dichas desigualdades. La cobertura de cotizantes en los ocupados muestra una brecha importante entre el primer quintil y el quinto. Si bien las brechas se han achicado entre 1992 y 2002, las mismas son significativas. La cobertura del quinto quintil en 1992 era 4,5 veces superior al primer quintil y se había reducido en 2002 a 3,3 (Cuadro A. 4 en anexo). De esta manera, en este último año, la cobertura del primer quintil tan solo alcanzaba a 21% mientras que en el quinto quintil llegaba a casi 70%. Finalmente, la cobertura de cotizantes desagregada por tamaño de establecimiento muestra las dificultades de alcanzar la formalidad que tienen los pequeños establecimientos. La cobertura en éstos últimos alcanzaba en 2002 a tan solo el 38,7% mientras que en las grandes empresas la misma llega a 85,9% (cuadro A. 6 en anexo) 4.2. La cobertura de los trabajadores independientes

En el caso de Brasil, al igual que en otros países en la región con un desarrollo histórico similar en sus sistemas de seguridad social como Argentina y Uruguay, se ha establecido la obligatoriedad en la contribución a la previsión social para los trabajadores independientes. Esto contrasta con la mayoría de los países de América Latina donde la adhesión al sistema es de carácter voluntario. Sin embargo, la tendencia observada es a una gradual incorporación de estos colectivos, tal como lo está haciendo Costa Rica y planea hacerlo Chile luego que sea aprobada la reforma de pensiones en el Congreso enviada en a fines del 2006. Brasil cuenta con una alta participación del trabajo denominado por “cuenta propia”. Estimaciones a partir de PNAD 2005 señalan que 18,8 millones de trabajadores estaban en esta situación, representando el 21,6% de la fuerza de trabajo ocupada. En general la mayor participación de este colectivo ha ocurrido en las situaciones en que ha crecido la informalidad (algunas estadísticas laborales directamente consideran al trabajo independiente no calificado como informal) o de recesión económica. De esta forma, a partir del año 1999 se observa una tendencia decreciente en la participación de los trabajadores por cuenta propia en el empleo total. En dicho año, la participación del cuentapropismo alcanzó a 23,2% de la fuerza de trabajo ocupada. En cuanto a las características de los trabajadores por cuenta propia entre 16 y 59 años, se estima que un 66% no está protegido por la seguridad social. Notar que los socialmente desprotegidos para las estadísticas gubernamentales son los no contribuyentes que carecen de otras prestaciones. Los desprotegidos representan por lo tanto algo menos de 11 millones de trabajadores, de los cuales una importante proporción (35%) tienen ingresos que son menores al salario mínimo. Por otro lado, los contribuyentes regulares son 2,5 millones de trabajadores,

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es decir un 15%, mientras que los que declaran estar en regímenes de seguro especiales (por ejemplo, rurales) alcanzan a otros 2,5 millones. Estos últimos declaran no realizar contribuciones pero eventualmente estarán protegidos. En el colectivo de cuenta propia que tiene capacidad contributiva, es decir 6,8 millones de trabajadores, es importante notar que un 49% responde en las encuestas ser raza/color negro y un 42% indígena. En relación a la inserción laboral de estos grupos desprotegidos con capacidad contributiva, un 30% está en la rama de comercio, 24% en construcción y 11% en industrias de transformación. Con menor participación siguen otros servicios colectivos y agricultura. En relación a los aspectos legales de la cobertura previsional, la legislación ha sufrido en el tiempo cambios importantes. Anteriormente a la ley orgánica de 1960 algunos institutos permitían la incorporación de los trabajadores autónomos. A partir de 1960 se comenzó a considerarlos en forma explícita como asegurados por la previsión y se define el concepto de “trabajador autónomo” a aquel que ejerce por cuenta propia una actividad profesional remunerada. Luego de 1960 hasta la Constitución Federal de1988 se sucedieron varias legislaciones que ampliaron el concepto de trabajador autónomo. Posteriormente con la Constitución de 1988 y su reglamentación en 1991 se establece la categoría de trabajador autónomo y se define el plan de financiamiento y prestaciones. Este plan identifica que los autónomos, junto a empresarios y los afiliados voluntarios, realizarán cotizaciones utilizando una escala de ingresos presuntos que tiene en cuenta el tiempo de afiliación al RGPS. En 1999 se estandarizan las categorías de asegurados creando la denominada categoría de “contribuyente individual” que engloba las anteriores categorías de independientes. Se establece una alícuota de contribución de 20% sobre el salario efectivamente percibido para los nuevos afiliados y se extingue gradualmente la tabla de ingresos presuntos para los antiguos afiliados. En 2003 se extingue la escala de ingresos presuntos y se establece la obligatoriedad a que las empresas actúen como agentes de retención de las contribuciones de los contribuyentes individuales. Se establece una alícuota de 11% que equipara la situación con los trabajadores asalariados. Esta medida tuvo un impacto positivo en el crecimiento de la afiliación de trabajadores por cuenta propia. Finalmente, otra medida establecida a fines de 2006 y que entra en vigencia en febrero de 2007 es el “Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte”, que establece una reducción de la alícuota del 20% al 11%. Esta medida considerada como “Plano Simplificado de Inclução Previdenciaria” pretende reducir la doble carga que significa para el trabajador independiente que debe cotizar tanto como empleador como empleado. De acuerdo a estimaciones gubernamentales, el nuevo plan permitiría incluir a 3,5 millones de trabajadores aportando al INSS alrededor de R$ 1,65 billones. La contribución individual de 11% sobre el salario mínimo estaría en el orden de los R$ 38,5, dando acceso a la prestación de jubilación mínima y a los otros beneficios que otorga el INSS a sus asegurados, incluyendo el subsidio por enfermedad y el salario por maternidad.

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4.3. La cobertura de beneficiarios adultos mayores

Como se indicó anteriormente, el desempeño de la cobertura de prestaciones muestra en qué medida el sistema previsional se adecua para superar las restricciones que presenta el mercado laboral. La heterogeneidad laboral en cuanto a la calidad de los empleos y sus remuneraciones lleva a que un sistema estrictamente contributivo traslade las desigualdades del mercado laboral a la situación de los ingresos en la vejez. De esta forma, dadas las características laborales, un sistema contributivo no haría más que dar seguridad económica a quienes cuentan con empleos estables, bien remunerados y cubiertos por cotizaciones a la seguridad social. A lo largo de su historia, y principalmente en años recientes, la seguridad social en Brasil se ha ido ampliando para dar mayor lugar a esquemas no contributivos y semicontributivos (ver Bertranou, Solorio y van Ginneken 2002). Actualmente una proporción importante de la población adulta mayor está alcanzada por estos beneficios que se apartan de la lógica del seguro social tradicional. El gráfico 4.2 muestra la situación de Brasil en perspectiva regional. De hecho, de acuerdo a los datos compilados por Rofman y Luchetti (2006) para 16 países de América Latina, Brasil es quien cuenta con la mayor proporción de beneficiarios adultos mayores en términos de extensión de la cobertura. Además entre los 1990s y principios de 2000s, la cobertura ha continuado en ascenso desde 81% en 1992 a 87% en 2002. Gráfico 4.2 Tasas de cobertura de la población adulta mayor: beneficiarios

(mediados 1990s y mediados 2000s)

010

20304050

607080

90100

GU DR SA PY CO MX PE VE EC PA CR AR BO CL UY BR

1990s - Non cont. 2000s - Non cont. 1990s - Cont. 2000s - Cont.

Fuente: Rofman y Lucchetti (2006). Nota: la parte más clara de las barras representa a la población que sólo recibe pensiones no contributivas. Sin embargo, esta distinción sólo puede hacerse en cuatro países: Ecuador, Costa Rica, Bolivia y Chile. De acuerdo a los datos del Anuario Estadístico de Previsión Social, a Julio de 2006, la seguridad social pagaba 14,06 millones de prestaciones en el sector urbano, 7,21 millones en el sector rural y 2,88 millones de prestaciones asistenciales. Es decir, el 41,8% de las prestaciones correspondían a los programas no contributivos y de asegurados especiales.

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Un aspecto relevante de la cobertura provisional de adultos mayores se refiere al impacto distributivo que genera al reducir sustancialmente la proporción de personas que se encontrarían en la pobreza de no mediar estas transferencias (ver cuadro 4.3). Además, parece ser un importante instrumento para mejorar las desigualdades en el sentido que la cobertura de prestaciones por quintiles no muestra diferencias tan significativas como lo hace la cobertura de las cotizaciones (comparar los cuadros A. 4 y A. 5 del anexo). En este sentido, la cobertura del primer quintil en 2002 alcanzaba a 78,7%, la del segundo y tercer quintil era cercana a 91%, mientras que la del cuarto y quinto quintil en casi 87%. Este efecto nivelador de las tasas de cobertura producto de los programas no contributivos y de aseguramiento especial también se aprecia si se analizan las tasas de cobertura de acuerdo a los niveles de escolaridad (Cuadros A. 7 y A. 7 en Anexo). Cuadro 4.3. Impacto del sistema previsional sobre el nivel de pobreza (2004)

Descripción Población (millones) % total Población total 177,6 100,0 Pobres (estimación) (a) 54,4 30,6 Pobres si no hubiera previsión (b) 74,8 42,1 (b) – (a) 20,4 11,5 Fuente: PNAD 2004. Elaboración: SPS/MPS. Incluye área rural de la Región Norte. Incluye los asegurados del RPPS. Línea de pobreza = ½ salario mínimo. Obtenido de Alcántara de Melo (2006) 4.4. Mercado laboral, cobertura previsional y género

La dimensión de género ha tomado relevancia recientemente en el análisis de las políticas previsionales. Los cambios en la conformación de las familias, la mayor participación de la mujer en el mercado laboral y la creciente presencia de hogares liderados por mujeres llevan a reflexionar sobre la adaptación de los sistemas de pensiones a dicha realidad. Otro aspecto importante a mencionar tiene que ver con los cambios demográficos relacionados con la relevante disminución de la tasa de fecundidad. Durante los sesenta la tasa de fecundidad era de 6,3 (número de hijos por mujer en edad reproductiva) y se había mantenido en ese nivel por casi 30 años. En los setenta la tasa de fecundidad comienza a descender hasta 5,8, luego en los ochenta a 4,4, siendo en 1991 de 2,9 y en 2000 de 2,3. El correlato de este fenómeno es la importante participación laboral femenina que hará que en el futuro una mayor cantidad de mujeres tengan derecho a prestaciones provisionales propias y no sólo derivadas de sus cónyuges. Otro aspecto con impacto en las consideraciones de género tiene que ver con la evolución de la esperanza de vida debido a que, en general, se observa una brecha entre mujeres y hombres. En 2001, la expectativa de vida al nacer en Brasil era de 66 años para mujeres y de 62,6 años para hombres. En 2003 dichos valores aumentaron a 71,3 y 67,6 respectivamente. En relación a la cobertura previsional desagregada por género, Brasil muestra a partir de los datos de la PNAD que la cobertura de cotizantes sobre PEA y ocupados desfavorece a las mujeres. Éstas tienen, en general, niveles de cobertura menores que los hombres, también debido a una mayor incidencia del desempleo y precarizad en las relaciones laborales como

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fue señalado anteriormente. De acuerdo a los datos de Rofman y Luchetti (2006), sin embargo, la brecha se ha ido cerrando en el período 1992-2002. En cuanto a la cobertura de la PEA, las mujeres presentaban en 1992 una cobertura del 40,5% o casi 10 puntos porcentuales menos que para los hombres dado que la misma alcanzaba para éstos a 50,1% (Cuadro 4.3). Dicha brecha se cerró en 2002, sin embargo a costa de una caída de la cobertura de los hombres a 46,3% y un leve aumento para las mujeres a 42,3%. En el caso de la cobertura de los ocupados. La brecha es bastante menor y también ha mostrado una tendencia decreciente. En 2002, los hombres contaban con una cobertura de 49,3% mientras que las mujeres de 47%. Como se señaló anteriormente, los datos reportados no tienen en cuenta la cobertura de los regímenes especiales, como por ejemplo las pensiones rurales o el impacto de las pensiones asistenciales. Por ello, al observar las diferencias de género en el indicador de beneficiarios de prestaciones de los adultos mayores, tanto hombres como mujeres muestran tasas de cobertura sustancialmente mayores. Además, la caída en las brechas de cobertura durante 1992-2002 ha sido notable indicando que las políticas de expansión de la cobertura han tenido un impacto positivo en el aumento de la protección de las mujeres. El cuadro 4.4 señala que la cobertura de beneficiarios mayores de 65 años era en 1992 de 88,4% para hombres y de 74,6% para mujeres. Esta brecha de género de 14 puntos porcentuales en 2002 se había cerrado en 2002 a poco más de 5 puntos al contar los hombres con una cobertura de 90% mientras que las mujeres habían subido a 84,2%. Cuadro 4.4 Tasas de cobertura PEA, Ocupados y Adultos Mayores, por género

Cotizantes / PEA Cotizantes / Ocupados Beneficiarios / Población 65+ Año

Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres 1992 50,14 40,47 52,50 43,32 88,44 74,61 1993 49,75 40,13 51,93 42,71 89,73 78,42 1995 50,78 43,03 50,78 43,03 90,24 79,19 1996 50,18 44,35 50,18 44,35 89,61 80,51 1997 49,69 44,81 49,69 44,81 89,26 80,20 1998 49,55 46,23 49,55 46,23 89,41 81,71 1999 48,76 45,12 48,76 45,12 89,93 82,48 2001 46,83 42,73 49,91 47,57 89,89 82,90 2002 46,35 42,43 49,28 47,05 89,98 84,17

Fuente: Rofman y Luchetti (20006) basado en PNAD Finalmente cabe señalar un aspecto adicional que en Brasil ha tomado bastante consideración y atención en la discusión y análisis de políticas públicas que se refiere al tema de la raza. Desde la política pública se ha insistido que la previsión social no solo se ha convertido en un instrumento para superar la pobreza en la vejez y mejorar la posición de las mujeres que se encuentran relegadas en el mercado laboral durante sus vidas activas, sino también que tiene un potencial de inclusión según raza.

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5. El diseño institucional

5.1. Definición de políticas e inteligencia sobre el conjunto del sistema

La dirección política y ordenación legal de la previsión social en Brasil está ubicada en el Ministerio de Previsión Social (MPS). Hasta el año 2003, este ministerio tenía también atribuidas las funciones de conducción política de la asistencia social, pero con el primer Gobierno Lula éstas fueran traspasadas al Ministerio de Desarrollo Social (MDS).20 Desde un punto de vista funcional, el MPS se estructura en tres grandes unidades administrativas con nivel de secretaría: Secretaría de Políticas de Previsión Social (SPPS), la Secretaría de Previsión Complementaria (SPC) y la Secretaría de Recaudación Previsional (Receita Previdenciária). La SPPS desarrolla la elaboración de políticas, supervisión y seguimiento de todo el sistema previsional básica, es decir, del régimen general (RGPS) y de los regímenes específicos de los funcionarios del sector público (RPPS). En el caso del RGPS, existe un órgano de participación con funciones deliberativas, el denominado Consejo Nacional de Previsión Social (CNPS), integrado por representantes del ejecutivo federal, trabajadores, empleadores y jubilados21. Vinculados al CNPS, existen los denominados Consejos de Previsión Social, que son unidades descentralizadas de carácter consultivo. Como funciones auxiliares a la elaboración de políticas, en el seno del MPS existen otras unidades administrativas cuya misión es proporcionar elementos de estudios, análisis actuarial y evaluación de políticas. Para ello se valen de recursos técnicos propios y del apoyo de otras entidades de investigación externas, como puede ser el IPEA. Todas las fuentes consultadas son coincidentes en la necesidad de reforzar la capacidad de análisis e investigación del MPS. 5.2. Regulación, fiscalización y supervisión del sistema

Las funciones de regulación y supervisión del sistema están ubicadas también en el Ministerio de Previsión Social. La tuición sobre el Instituto Nacional del Seguro Social (INSS) la ejerce la SPPS, apoyándose para ello en el CNPS antes mencionado. La regulación y fiscalización de las entidades administradoras de los regímenes propios de la función pública, generalmente ubicadas en la propia institución (gobierno del estado, municipio), está a cargo del la SPPS. Para ello se apoya en el Consejo Nacional de Dirigentes de Regímenes Propios de Previsión Social (CONAPREV). 22 Es importante reseñar que la SPPS emite un certificado de regularidad previsional a aquellas instituciones que se rigen por criterios de buen gobierno en sus asuntos previsionales. Este certificado, que puede ser consultado en internet, es un requisito necesario para recibir transferencia voluntarias procedentes de la los recursos presupuestarios de la Unión.

20 MDS = Ministério do Desenvolvimento Social. 21 CNPS = Conselho Nacional de Previdência Social. Fue creado en el año 1991. 22 CONAPREV = Conselho Nacional de Dirigentes de Regimes Próprios de Previdência Social. Está integrado por representantes de cada estado, asociación de municipios, Ministerio de Planificación, MPS y el INSS.

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La regulación y fiscalización de los fondos de previsión complementaria se efectúa por la SPC. En estas tareas es apoyado por el Consejo Gestor de Previsión Complementaria (CGPC). Además, los órganos de control monetario de la Unión, en especial el Consejo Monetario Nacional y el Banco Central de Brasil, fijan los criterios de inversión en activos. En el caso de las entidades abiertas de previsión complementaria, la regulación general y fiscalización la realiza el Ministerio de Hacienda, y como se realiza con todo tipo entidad aseguradora, existe una regulación adicional a cargo del Consejo Nacional de Seguros Privados y la fiscalización de la SUSEP. En el seno de la Administración central no existe un órgano centralizador de informaciones de todos los regímenes (Fuerzas Armadas, Poder Judicial y Ministerio Público, Legislativo y funcionarios civiles del Poder Ejecutivo). Esta falta de control central genera una gran vulnerabilidad del sistema previsional y sus prestaciones privilegiadas (tasa de reemplazo del 100% de las pensiones de supervivencia, por ejemplo) son totalmente inconsistentes con el esfuerzo desarrollado para mejorar el gobierno de los regímenes generales (RGPS) y de los funcionarios públicos (RPPS). 5.3. Administración de los sistemas

La administración del RGPS está a cargo del INSS. Esta institución es un órgano público dependiente del MPS que tiene como responsabilidad la concesión y pago de los beneficios de los asegurados al RGPS, y también de la Asistencia Social. Cuenta con 39.000 empleados repartidos en los servicios centrales ubicados en Brasilia, en 5 gerencias regionales, 102 gerencias ejecutivas y 1.164 agencias de previsión social. Este esfuerzo de atención al asegurado se complementa con 78 agencias móviles que pretenden acercar la administración previsional a capas de la población ubicadas en zonas extremas o de difícil acceso. Se estima que se atiendan 2,5 millones de operaciones al mes y la cartera de prestaciones es de 24 millones de beneficiarios. A lo largo de los últimos quince años, el INSS ha experimentado diversas modificaciones, cabiendo destacar dos por su carácter relevante: (i) Eliminación del órgano de dirección colegiada que existía y el fortalecimiento de la

presidencia. Además se creó la Dirección de Atención con el fin de proponer y supervisar las acciones tendientes a la mejora de la organización, control y capacitación técnica y su concreción posterior en una mejor atención a los asegurados.

(ii) La transferencia de la recaudación, primero a la ya mencionada Secretaria de Recaudación Previsional ubicada en el MPS, y posteriormente su próxima unificación con el servicios de ingresos tributarios (Supereceita Federal).23 El objetivo de esta unificación es ganar eficacia y eficiencia en la recaudación de las contribuciones previsionales gestionando bajo un mando único todas las bases de datos de contribuyentes tributarios y previsionales. Sin embargo, esta medida que va a ser

23 En el momento de redacción del informe, la unificación de los dos agencias de recaudación estaba pendiente de la aprobación final por parte del Senado.

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adoptada por ley federal, no está exenta de valoraciones negativas. Así, la unificación recaudatoria es vista por sectores de la Seguridad Social como un ensayo para reducir la autonomía administrativa y financiera del sistema previsional (IPEA 2005). 24

24 En la sección 6 se analiza más en detalle la controversia suscitada en relación con esta medida.

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6. Principales desafíos del sistema previsional

El sistema previsional de Brasil requerirá continuar con las adaptaciones necesarias a la realidad socioeconómica y en especial a las restricciones fiscales, incluyendo principalmente los cambios que surgen del mercado laboral y la situación demográfica. A pesar de las positivas reformas experimentadas durante los últimos años persisten características del sistema, en una perspectiva internacional, que arrojan como conclusión que las reglas de adquisición para las jubilaciones por tiempo de servicio