la política criminal europea en materia de sanciones

-55-Estudios PEnalEs y CriminológiCos,

vol. XXX (2010). ISSN 1137-7550: 55-83

Recibido: marzo 2010. Aceptado: octubre 20101 Lainvestigaciónquesepresentaenesteartículohasidosubvencionadapor

elMinisteriodeCienciaeInnovación(PolíticasdeReinserciónenelámbitopenal,DER2008-05041)yporelGobiernodeCataluña(AGAUR,Grupode Investigación consolidado en Criminología aplicada a la Penología,SGR 2009-1117). Su finalización se ha producido en una estancia comoinvestigadorvisitanteenelInstitutodeCriminologíadelaUniversidaddeCambridgeentreeneroyjuniodel2010,graciasalasubvenciónobtenidapor

Estudios PEnalEs y CriminológiCos, vol. XXX (2010). ISSN 1137-7550: 55-83

La poLítica criminaL europea en materia de sanciones aLternativas a La prisión y La reaLidad españoLa:

una brecha que debe superarse1

José cidUniversitatAutònomadeBarcelona

(Amipadre,quienmetrasmitióelvalordelinconformismo,felicitándoleensu92cumpleaños.)

resumen: Lapresenteaportacióndiscutesielsistemapenológicoes-pañolestásuficientementeadaptadoalasrecomendacionesdelConsejodeEuroparelativasalsistemadesancionesalternativasalaprisión.Separtedelapremisaquelaarmonizacióndelaslegislacioneseuropeasenmateriapenológicadeberíabasarseenelcumplimientodelosprincipiosdelapolíticacriminaleuropea,puestoqueéstasuponeundesarrollode

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losderechoshumanosenelámbitodelassancionespenales.Elartículoprocedeestableciendolosdosprincipiosbásicosdelapolíticacriminaleuropea:concebirlaprisióncomoultima ratioydisponerdeunsistemaefectivodesancionesalternativasalaprisión,queconstituyalarespuestanormalfrentealacomisióndeunainfracciónpenal.Acontinuaciónsedesarrollanestosprincipiosysemuestrasuincumplimientoporpartedelalegislaciónylaprácticaespañolas.Eneltrabajoserealizandiversaspropuestasparaconseguirquenuestrosistemadesancionesalternativasseadaptealospostuladoseuropeos.palabras clave: Sanciones alternativas a la prisión. Prisión. PolíticacriminalEuropea.RecomendacionesConsejodeEuropa.

abstract: This paper discusses whether the Spanish penal systemrespectstheprinciplesoftheEuropeanpolicyonalternativestoprison.ThestartingpointisthatharmonisationamongEuropeanpenalsystemsshouldbebasedontheprinciplesoftheEuropeanpolicybecausethisisahumanrightsmatter.ThepaperpresentsthetwomainprinciplesoftheEuropeanpolicy:usingprisonasalastresortandhavinganeffectivesystemofalternativesanctionstodealwithoffenders.ThenthepaperproceedsshowingthegapbetweenthoseprinciplesandtheSpanishpenalsystemandmakesproposalstoamendthesefailures.Keywords: Alternatives to prison. Prison. European prision policy.CouncilofEuropeRecommendations.

sumario: 1.Introducción.2.Principiosbásicosdelapolíticacriminaleuropeaenmateriadesancionesalternativasalaprisión.i)Laprisióncomoultimaratio.ii)Lassancionesalternativasalaprisióncomores-puestanormalfrentealacomisióndeundelito.3.Labrechaentrelapolíticacriminaleuropeayrealidadpenológicaespañola.1º)Carenciadeunsistemaorganizadoderesoluciónextra-judicialdeconflictospenales(incluyendomecanismosdejusticiarestauradora).2º)Carenciadeunsistemasuficientedealternativasalaprisiónpreventiva.3º)Carenciadeunsistemasuficientementeindividualizadodepenasalternativasala

elprogramaSalvadordeMadariagade“Estanciasdemovilidaddeprofesoreseinvestigadoressénioresencentrosextranjerosdeenseñanzasuperior”,con-cedidaporelMinisteriodeEducación(PR2009-0498).Miagradecimientoa:ManuelCachón,MontsePiyÁngelSanz,porsuscomentariosaunaprimeraversióndeestetrabajoytambién,además,aChristinneMorgensternyaIoanDurnescu,poratenderamisconsultas.


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prisión4º)Carenciadenormasespecíficasenlalegislaciónqueestablez-canlapreferenciadelasanciónalternativaalaprisión.5º)Carenciadelinformepre-sentenciaobligatorio.6º)Carenciadeunaregulaciónqueestablezcalafinalizacióndelassancionesalternativasporelcumplimien-todesusfinalidades.7º)Supuestosderevocaciónautomáticadelapenaalternativaporelincumplimientodesuscondiciones.8º)Carenciasenelsistemadelibertadcondicional.9º)Carenciadeunservicioautónomodecumplimientodesancionesenlacomunidad(agenciadeprobation).4.Conclusiones.

1. introducción

Elpresenteartículopretendeserunareflexiónintroductoriaauntemaquepreocupaabuenapartedelaculturajurídico-penalycriminológicaespañola:elhechodeque,apesardelos30añosdedemocraciaydenuestraplenaincorporaciónalasinstitucio-neseuropeas,nuestrosistemapenológicoseencuentretodavíabastantealejadodelosestándareseuropeosrelativosalsistemadesancionesalternativasalaprisión2.

ComohanexplicadoVANZYLSMITYSNACKEN3,lapolíticacriminaleuropeaenmateriapenológicasurgeapartirdelacreacióndelConsejodeEuropa(1949)ydelaaprobacióndelConvenioEuropeodeDerechosHumanos (CEDH)(1950).Elprincipiobásicoqueinspiraestosconvenioseslaideadeunidadeuropeasobrelabasedesalvaguardarlosderechoshumanosentodoslosestadosmiembros(Arts1y3delEstatutodelConsejo

2 Reflexionesconcordantesconlasquesehacenenesteartículopuedenen-contrarseenlarecienteobracoordinadaporTAMARIT,J.M.,Las sanciones penales en Europa,Aranzadi,Pamplona2009y,enparticular,enTAMARIT“Sancionespenales,derechocomparadoypolíticacriminaleuropea”,enTAMARIT,J.M.(coord.),Las sanciones penales en Europa,cit.,pp.21-56.Unprogramadereformadelalegislaciónpenológicaespañolaenlíneaconlapolíticacriminaleuropeaen:GRUPoDEESTUDIoSDEPoLíTICACRIMINAL,Una propuesta alternativa al sistema de penas y su ejecución, y a las medidas cautelares personales.Málaga,2005.

3 VANZYLSMIT,DySNACKEN,S.,Principles of European Prison Law and Policy. Penology and Human Rights. Oxford: Oxford University Press, 2009.


deEuropa).Enestemarcolegislativo,lapolíticacriminaleuropease ha elaborado, fundamentalmente, a partir de los siguientesinstrumentos:a)lasresolucionesdelaComisiónydelTribunalEuropeo de Derechos Humanos; b) las recomendaciones4 delComitédeMinistrosdelConsejodeEuropa(quetienencomobaselacreaciónen1958deunórganotécnico:elComitéEuropeoenProblemasCriminalesydeunsub-comitécreadoen1981:elConsejopara laCooperaciónPenológica); c) los informesdelComitéparalaPrevencióndelaTortura,decaráctergeneralyespecíficos,trassusvisitasaloscentrosdeinternamientodelospaísesfirmantes(órganocreadoapartirdelaaprobaciónen1987delConvenioEuropeoparalaPrevencióndelaTorturaydelosTratamientosInhumanosoDegradantes).

ElobjetivoquelospaísesmiembrosdelConsejodeEuropadebendisponerdeprincipiospenológicoscomunessefundamen-taendosrazones.Enprimerlugar,enlaconsideraciónquelacuestióndelcastigoafectadirectamentealosderechoshumanos(valgacomoejemplolaprohibicióndelatorturaydepenasotratamientos inhumanosodegradantes establecida en el art. 3CEDH)yensegundolugar,enlaideaquelacooperaciónentreestadosrequieredeunaaproximacióndelaslegislaciones5.

Lacooperaciónentreestadosserefiere,fundamentalmente,alacuestióndequeunamedidacautelarounapena(penaalter-nativaoprisión)impuestaenunestadopuedaserejecutadaenotroestadocuandolapersonaaquienselehaimpuestoresideenestesegundoestado.Atravésdelreconocimientomutuosebuscagarantizar el principio de reinserción que deben perseguir lassancionespenales,posibilitandoquelapersonacumplasusanción

4 Utilizoelconceptogenéricoderecomendaciones,peroelprimernombrequetomasestosinstrumentoseselderesoluciones.

5 VeáseEuropeanComission(2004).Com(2004)334final.Green paper on the approximation, mutual recognition and enforcement of criminal sanctions in the European Union.PresentedbytheCommission,Brussels,30-04-2004,enelqueseestablecequeelprincipiodereconocimientomutuosuponeunaconfianzamutuayqueparaelloserequiereunaaproximacióndelaslegis-laciones.


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sinserseparadodesucontextosocial(sanciónalternativa)oconlamayorcercaníaposibleaestecontexto(prisión).Laideadecooperaciónentreestadoscomofuentedelaarmonizacióndelaslegislaciones,sehareforzadoenlosúltimosaños,enelcontextodelaUniónEuropea,apartirdelConsejodeTamperedeoctubrede1999.ElConsejode laUniónEuropeahadictadodiversasDecisionesMarcorelativasalreconocimientomutuodepenasdemulta(DecisiónMarco2005/214/JHA,24febrero2005),depenasprivativasdelibertad(DecisiónMarco2008/909/JHA,27noviembre2008),desancionesalternativasalaprisión(DecisiónMarco2008/947/JHA,27noviembre2008)ydesancionesalter-nativasalaprisiónpreventiva(DecisiónMarco2009/829/JHA,de23deoctubre2009).

Laarmonizacióndelaslegislacioneseuropeasenmateriapenológica—unobjetivoquesederivatantodelConsejodeEu-ropacomodelaUniónEuropea—parecelógicoquedebabasarseenloquesehadenominadolapolíticacriminaleuropea6,puestoqueestapolíticasuponeundesarrollodelosderechoshumanosenelámbitodelassancionespenales.

Paradesarrollarelobjetodelpresenteartículo,enprimerlugarexpondrélosprincipiosbásicosdelapolíticacriminaleu-ropeaenmateriadesancionesalternativasalaprisión(paraellotomaréenconsideraciónpreferentementelasrecomendacionesdelComitédeMinistrosdelConsejodeEuropa,puessonellaslasquehanestablecidoloscitadosprincipios)7y,acontinuación,especificarélosque,amijuicio,sonlosnueveaspectosprincipa-lesdedistanciamientoentrelalegislaciónyprácticapenológicaespañolasylapolíticacriminaleuropea.

6 VANZYLSMIT,DySNACKEN,S.,Principles of European Prison Law…,op.cit.

7 TodaslasrecomendacionescitadasseencuentranaccesiblesenelsitiooficialdelConsejodeEuropa:http://www.coe.int


2. principios básicos de la política criminal europea en materia de sanciones alternativas a la prisión8

Lapolíticacriminaleuropeaenmateriapenológicares-pondeadosprincipiosfundamentalesycomplementarios:pri-mero,laprisióndebeserultima ratioenelsistemadesancionesy,segundo,lassancionesalternativasalaprisióndebenserlarespuestanormalfrentealacomisióndeundelito.

(i)La prisión como ultima ratio

Desdesusprimerasresoluciones,elComitédeMinistrosdelConsejodeEuropa,haestablecidolaideadequelaprisiónsólopuedeutilizarsecuandoesnecesariaparaalcanzarlosobjetivosdelcastigo9.Esciertoque,eneldesarrollodesusrecomendacio-nes,esteprincipiohatenidodosespecificacionesdistintas:porunapartesehaindicadoquelapenadeprisiónúnicamentedebeadoptarsecuandolagravedaddelaconductahagainapropiadacualquierotrasanción10y,porotraparte,quelapenadeprisiónsóloesadmisiblecuandoningunaotrapuedaalcanzarelobjetivodelarehabilitación11.Setratadedosfundamentosdistintosdelreduccionismo:elmodelopunitivoproporcionalistaenelprimercaso y elmodelo rehabilitador en el segundo.Ami juicio, la

8 Utilizoelconceptode“alternativaalaprisión”,parareferirmearespuestasnoprivativasde libertad en los cuatro supuestos siguientes: a) sancionesalternativasalaprisiónpreventivafrenteapersonasacusadasdecometerunainfracciónpenal;b)sancionesextra-judicialesapersonaquereconocenlaco-misióndeundelito(incluyendoaquílosmecanismosdejusticiarestauradora);c)penasimpuestasenvíajudicialyd)mecanismosdeliberaciónanticipadacondicionaldeunapersonacondenadaapenaprivativadelibertad(ej.libertadcondicional).Comodespuésveremos, existen recomendaciones europeasespecíficasparalosdistintossupuestosincluidosenestadefinición.

9 Resolution(65)1,Suspendedsentence,probationandotheralternativestoimprisonment.22enero1965,Exposicióndemotivos.

10 Recommendation(99)22,Prisonovercrowdingandprisonpopulationinfla-tion,30septiembre1999,art.1,Exposicióndemotivos.

11 Resolution(65),1Suspendedsentence,probationandotheralternativestoimprisonment.22enero1965,Exposicióndemotivos.


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segundaespecificacióndeesteprincipiollevaaconsecuenciasmásreduccionistasquelaprimera12.

Laideadenecesidaddelasancióntienedosdimensiones:quedebenutilizarseotrassancionespreferentementealaprisiónenprimera instanciayqueenel casodeque se impongaunapenadeprisiónéstaseasustituida,enelcursodelaejecución,cuandolasfinalidadesdelcastigoyapuedenalcanzarseatravésdeotrassanciones.

Enelconjuntodelasrecomendacioneseuropeassepropor-cionandiversasrazonesafavordelprincipiodeutilizarlaprisióncomoultima ratio.Lógicamentelaprimerarazónesquelapenadeprisiónprivadeunderechofundamentalalapersona.ComoseseñalaenlasReglasPenitenciariasEuropeas,

Nadiepuedeserprivadodesulibertadsalvoqueestamedidaseaelúnicorecursodisponible13·

Además,sealudealosefectosnegativosdelencarcela-miento(conreferenciaimplícitaalasprivacionespersonalesyparalafamilia)14,asuincapacidadparalograrlarehabilitacióndelaspersonascondenadas15,asusconsecuenciasadversasparaelrespetoalosderechoshumanosdelosreclusos16yparalagestióndelsistemapenitenciario17,cuandoseproduceunasituacióndemasificación,yasualtocosteeconómico18.

12 Nopuedodesarrollaraquíestaideasobrelasdiferentesconsecuenciasre-duccionistaslosmodelospunitivosproporcionalistayrehabilitador.RemitoparaelloaCID,La elección del castigo,Barcelona,Bosch,2009.

13 Recommendation(2006)2,EuropeanPrisonRules,11enero2006,Exposicióndemotivos.

14 Recommendation(99)22,Prisonovercrowdingandprisonpopulationinfla-tion,30septiembre1999,art.8.

15 Recommendation(2003)22,ConditionalRelease(Parole),24septiembre2003,Exposicióndemotivos.

16 Recommendation(99)22,Prisonovercrowdingandprisonpopulationinfla-tion,30septiembre1999,Exposicióndemotivos.

17 Recommendation(99)22,Prisonovercrowdingandprisonpopulationinfla-tion,30septiembre1999,Exposicióndemotivos.

18 Recommendation(2003)22,ConditionalRelease(Parole),24septiembre2003,Exposicióndemotivos.


Conrazón,amijuicio,VanZYLSMITYSNACKEN19planteanqueelprincipiodequesólopuedeutilizarselaprisióncomoúltimorecursoformapartede losderechoshumanosdelapersona.

(ii)Las sanciones alternativas a la prisión como respuesta normal frente a la comisión de un delito

Enlasrecomendacioneseuropeas,lajustificacióndelassancionesalternativasalaprisióncomorespuestanormalfrentealacomisióndeundelitosefundamentaendosideas:enprimerlugar,estassancionesrespetanlalibertaddelapersonayevitanlosefectosnegativosdelencarcelamientoantesmencionadosy,ensegundolugar,estánenmejorescondicionesquelapenadeprisióndeconseguirlasfinalidadesdelcastigo.

Respecto de la capacidad de las sanciones alternativasde cumplir las finalidades del castigo, las recomendacioneseuropeasseñalanque:soncapacesdesatisfacerelprincipiodeproporcionalidad20,sonidóneas—cuandotomanenconsidera-ciónel riesgoynecesidadesdel infractor—paraprotegera lacolectividad21,permitensatisfacerelprincipioderehabilitación,alafrontarlasnecesidadesdelinfractorylosfactoresvinculadosaldesistimientodeldelito22ypuedenfomentarlaresponsabilidaddelinfractorconreferenciaalasociedadengeneralyalavíctimaenparticular23.

19 VANZYLSMIT,DySNACKEN,S.,Principles of European Prison Law…, op.cit.,p.359

20 Recommendation (92) 16, European rules on community sanctions andmeasures,19octubre1992,Art.6.

21 Véase:Resolution (65)1,Suspendedsentence,probationandotheralter-nativestoimprisonment.22enero1965,art.1;Recommendation(2010)1,Europeanprobationrules,20enero2010,art.54.

22 Recommendation(2000)22,ImprovingtheimplementationontheEuropeanrulesoncommunitysanctionsandmeasures,29noviembre2000,art.22yRecommendation(2010)1,Europeanprobationrules,20enero2010,art.1.

23 Recommendation(92)16,Europeanrulesoncommunitysanctionsandmea-sures,19octubre1992,Exposicióndemotivos;Recommendation(99)19,Mediationinpenalmatters,15septiembre1999,Exposicióndemotivos.


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3. La brecha entre la política criminal eurpoea y la realidad penológica española

UnacomparaciónentrelosprincipiosquesereflejanenelconjuntoderecomendacionespenológicasdelComitédeMi-nistrosdelConsejodeEuropaylarealidadpenológicaespañolapermiteestablecernuevepuntosprincipalesenquenuestrosiste-mapunitivonocumpleconlapolíticacriminaleuropea.

1º)carencia de un sistema organizado de resolución extra-judicial de conflictos penales (incluyendo mecanismos de justicia restauradora)

Sobre la base de la idea fundamental establecida en laRecomendación99(22)24dequelosestadosdebenllevaradelantepolíticasparareducirlapoblaciónpenitenciaria,endiversasre-comendacionesseestablecequedebenexistirvíasparaimpedirlaentradadeasuntosenelsistemajudicialpenal.

Laprimeravíapropuestaesquelaautoridadcompetentede la persecución del delito subordine la no continuación delprocedimiento al cumplimiento de determinadas condiciones,comopuedenserelpagodeunasumadedineroolasumisiónaunamedidadeprobation25.

Lasegundavía,queseestablecetantolaRecomendaciónrelativaalamediaciónenasuntospenales26,comolaDecisiónMarcodelaUniónEuropeasobreelpapeldelasvíctimasenlosprocedimientospenales27consisteenquelosestadosparticipantesenestasorganizacionesdispongandeunsistemademediaciónenasuntospenales,alternativoalsistemapenaltradicional,que

24 Recommendation(99)22,Prisonovercrowdingandprisonpopulationinfla-tion,30septiembre1999,exposicióndemotivos.

25 Recommendation(87)18,Simplificationofcriminaljustice,17septiembre1987,Epígrafe1,art.a-6.

26 Recommendation(99)19,Mediationinpenalmatters,15septiembre1999;27 CouncilFrameworkDecision2001/220/JHA,Standingofvictimsincriminal

proceedings,15marzo2001.


permitaquelavíctimayelinfractor,bajolamediacióndeunapersonacompetente,lleguenaunasoluciónalconflicto,quedebaserconsideradaporlasautoridadescompetentes28.

Lasoluciónaestacarenciadevíaspre-judicialesdesolu-cióndelosconflictospenalesparecequeimplicaunanecesidadde revisión del principio de obligatoriedad de ejercicio de laacciónpenalquerigelajusticiapenaldeadultosenEspaña.EnestesentidolaRecomendación(87)18establecequelosestadosobienplasmanelprincipiodeoportunidadenelejerciciodelaacción penal o bien, alternativamente, formulan excepcionesal principiodeobligatoriedadde ejerciciode la acciónpenal,quehaganposibleelrecursoalosdosvíasantesanteriormenteindicadas29.

Unavezreconocidoendeterminadamedidaelprincipiodeoportunidadenelejerciciodelaacciónpenal,serequeriráes-tablecerunmarconormativoqueposibilitelascitadasrespuestasy,enparticularparaelcasodelamediación,unaorganizaciónadministrativaquegestioneloscitadosprocedimientos30.

2º) carencia de un sistema suficiente de alternativas a la prisión preventiva

LaprisiónpreventivatieneunimportanteimpactoenlastasadeencarcelamientoenEspaña:representaaproximadamente

28 Véaseenparticularart.10,CouncilFrameworkDecision2001/220/JHA,Standingofvictimsincriminalproceedings,15marzo2001.

29 Recommendation(87)18,Simplificationofcriminaljustice,17septiembre1987(Véaseenparticularelepígrafe1,discretionaryprosecution).

30 Si bien en España existen algunas experiencias de mediación en asuntospenalesquecuentanconelapoyodelaadministraciónydelsistemajudicial(inf.enGUIMERÁ,A.,“Lamediación-reparaciónenelderechopenaldeadultos:unestudiodelaexperienciapilotodeCataluña”,Revista española de investigación criminológica,2005, http://www.criminologia.net,yPAS-CUAL,E.RíoS,J,SÁEZ,CySÁEZ,R.,“ Unaexperienciademediaciónen el proceso penal”, Boletín criminológico 102, 2008) se carece de unmarconormativoydeunaorganizaciónadministrativaquepromuevaquelamediaciónseaunaposibilidadgeneralderespuestafrentealacomisiónde


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2/3delasentradasenprisióny1/4delapoblaciónreclusa31.Deestosdatospuedesurgirladuda,porlomenos,desiunapartedeestasentradasenprisiónpreventivapodríanhabersidoevitadassi sedispusieradeun sistemaadecuadodealternativas a estainstitución.Además, laprimera investigaciónempíricaque, sinovoyerrado,seharealizadoenEspañasobreelusojudicialde la prisión preventiva muestra que 1/3 de las personas quesufrieronprisiónpreventiva fueronposteriormenteabsueltasocondenadasaunapenaalternativaa laprisión32, locualesunindiciodequesecarecedeunsistemaadecuadodealternativasalaprisiónpreventiva.

Lasrecomendacioneseuropeasenmateriadealternativasalaprisiónpreventivaestablecendosideasbásicas:enprimerlugar,elprincipiodenecesidaddelaprisiónpreventiva,enbasealcualantesdeimponerestadecisióneljuezdebedescartarquelosfinesquesepretendensepuedanlograratravésdealgunasdelasalternativasprevistasenlalegislación33y,ensegundolugar,elqueexistauncatálogoampliodealternativasalaprisiónpreventiva.Entrelasmedidasalternativascitadasenlasrecomendacionesseincluyenalgunasyaprevistasenlalegislaciónespañola(presenta-ciónalaautoridadjudicial,medidasdealejamientodelavíctima,prohibicióndeabandonarelterritorionacional)juntoaalgunasotrasquenoestánprevistas,enparticular lasupervisiónde lapersonaporpartedeunserviciodelaadministraciónolaobli-gaciónderesidenciaenundeterminadolugar,quepuedaincluir

unainfracciónpenal,quepuedadarsefueradelcontextodelprocedimientopenal.

31 CID,J.,“El incrementodelencarcelamientoenEspañaentre1996-2006:diagnósticoyremedios”,Revista Española de Investigación Criminológica, 2008, 6/2. www.criminologia.net

32 GUERRA,C.,La decisión judicial de la prisión preventiva.Tesisdoctoralleída en la Facultad de Derecho, Universidad de Málaga, 22 junio 2009(Nopublicada).LainvestigacióndelaautoraestáreferidaaunamuestradepersonassometidasaprisiónpreventivaenlaprovinciadeMálaga.

33 Recommendation(2006)13,Useofremandincustody,theconditionsinwhi-chittakesplaceandtheprovisionofsafeguardsagainstabuse,27septiembre2006.Véaseenparticularart..7c,relativoalajustificacióndelaadopcióndelaprisiónpreventiva.


elarrestodomiciliariodurantedeterminadashoras34.Además,enlaDecisiónMarcorelativaalaejecucióndemedidascautelaresenpaísdistintodelquelapersonaestásometidaaprocedimientopenal,seestablececomounadelasposiblesmedidasalternativasalaprisiónpreventivaquepodránserejecutadasenotropaís,ladesumisióndelapersonaatratamientoterapéuticootratamientodedeshabituacióndedrogas35.

Paraafrontarlabrechaentrelapolíticacriminaleuropeaylarealidadpenológicaespañolaexistendostareasarealizar:enprimerlugar,sedebeampliarelcatálogodemedidasalternativasalaprisiónpreventivaadisposicióndeljuez.Enestesentido,resultaindispensablequeeljuezpuedaimponermedidascautelaresqueafrontenlasnecesidadesderehabilitacióndelapersona,neutrali-zandosuriesgodereincidencia.Ensegundolugar,yauncuandoelloformapartedeljuiciodeproporcionalidadquelajurispru-denciaconstitucionalestablececomocriterioparalarestriccióndederechosfundamentales,creoqueseríamuyrecomendablequeseestablecieraenlalegislaciónelprincipiodelarecomendacióneuropea (2006)13, relativoaqueel juezsólopudieradecretarprisiónpreventivatrashaberdescartadoquelasotrasalternativaspudieransatisfacerlosfinesquesepersiguen36.

3º)carencia de un sistema suficientemente individualizado de penas alternativas a la prisión

Lasrecomendacioneseuropeasestablecenqueeljuezdebedisponerdeuncatálogoampliodepenasalternativas—citándose

34 Recommendation(2006)13,Useofremandincustody, theconditions inwhichittakesplaceandtheprovisionofsafeguardsagainstabuse,27sep-tiembre2006.Véaseart.2.

35 CouncilFrameworkdecision2009/829/JHA,23octubre2009,ontheappli-cation,betweenmemberstatesoftheEuropeanUnion,oftheprincipleofmutualrecognitiontodecisionsonsupervisionmeasuresasanalternativetoprovisionaldetention,23octubre2009.

36 Recommendation(2006)13,Useofremandincustody, theconditions inwhichittakesplaceandtheprovisionofsafeguardsagainstabuse,27sep-tiembre2006.Véaseart.2.


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demaneraexpresa:probation,compensaciónalavíctima,me-diacióninfractor-víctima,tratamiento,trabajoenbeneficiodelacomunidad,controlelectrónico,arrestodomiciliario,probationintensiva,suspensióncondicionaldelapenadeprisión,—yqueeljuezpuedaelegiraquellasanciónque,teniendoencuentalaproporcionalidadenreferenciaaldelitocometido,confronteme-jorlosfactoresquepuedenllevaralapersonaacometernuevosdelitos37.Comodesarrollodeesteprincipiodeindividualización,se establece específicamente que el hecho de que el infractorseareincidentenodebeobstaculizarlaimposicióndeunapenacomunitariayenparticularlapenadeprobation38.

ComoindicalarecienterecomendaciónsobrelasReglasEuropeasdeProbationestasancióntienecomocontenidobásicolasupervisióndelapersonaenlacomunidadporpartedeunagentedeprobation.Lasupervisiónnodebeconsistirsóloenunatareadecontrolsinoquedebeproporcionaralosinfractoresconsejo,ayudaymotivaciónparadejardedelinquirydebecombinarse,cuandoseanecesario,conintervencionesdirigidasamejorarlaformacióndelapersona,sushabilidadespersonalesysusopor-tunidadesdeempleo39.

La principal carencia de nuestro sistema penológicorespecto del principio de individualización se encuentra en larespuesta a personas con antecedentes penales que comentendelitoscastigadosconpenadeprisión.Posiblementeenmuchosdeestoscasoseljuezpuedaconsiderarqueelautordeldelitotieneunosfactoresdelictivosquepodríanserabordadosenelcontextocomunitarioatravésdelasancióndeprobation(ordinariaointen-siva).Noobstante,elCódigopenalprohíbeimponerlasanción

37 Recommendation(92)16,Europeanrulesoncommunitysanctionsandmea-sures,19octubre1992,regla5yRecommendation(2000)22,ImprovingtheimplementationontheEuropeanrulesoncommunitysanctionsandmeasures,29noviembre2000,apéndice2,arts.1y2.

38 Recommendation(2000)22,ImprovingtheimplementationontheEuropeanrulesoncommunitysanctionsandmeasures,29noviembre2000,apéndice2,art3,.

39 Recommendation(2010)1,Europeanprobationrules,20enero2010,regla55.


deprobation(enelcontextodelasuspensióndelapena)aunapersonaconantecedentespenales40.

Esciertoqueendeterminadasocasionesel juezpodríallegar a esta sanción de probation por la vía alternativa de lasustitucióndelapena,queobliganoobstante,enprimertérmi-no,aimponerunapenademultaodetrabajoenbeneficiodelacomunidad.Pero,posiblementeporqueestavíadificultalaindivi-dualizacióndelarespuestayllevaasancionesdesproporcionadas,los jueces la han desconsiderado y, en consecuencia, muchaspersonasquedeberíansercandidatasalasancióndeprobation,acabanenprisióndemanerainnecesaria41.

4º)carencia de normas específicas en la legislación que esta-blezcan la preferencia de la sanción alternativa a la prisión

Elprincipiobásicodequelaprisióndebeserultima ratio delsistemapunitivorequieredemecanismoslegalesqueloses-tablezcan.Enestesentido,larecomendación99(22)dice:

Ellegisladordebeestablecerprincipiosdelaeleccióndelcastigoconelobjetivodereducirelusodelaprisión,incrementarelusodepenasalternativasyfavorecerelusodemedidasextra-judicia-les,comolacompensaciónylamediacióndelavíctima42.

Auncuandolapolíticacriminaleuropea,plasmadaenlasrecomendacionesdelComitédeMinistrosdelConsejodeEuropa,noesincompatibleconelhechodequeunalegislaciónpuedaestablecersupuestosenqueporexigenciasdeproporcionalidadsedebaimponerpenadeprisión43,sepropugnaquesedelimiteun

40 Sóloesposiblelaprobationcuandolapersonaesdrogodependiente(art.87delCódigoPenal).

41 CID, J. Y LARRAURI, E. (coord.).,Jueces penales y penas en España. (Aplicación de las penas alternativas a la privación de libertad).Valencia,Tirantloblanch,2002.

42 Recommendation(99)22,Prisonovercrowdingandprisonpopulationinfla-tion,30septiembre1999,art.20.

43 Recommendation (92) 17, Consistency in Sentencing, 19 octubre 1992,art.5a.


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determinadoámbitodepreferenciaparalassancionesalternativas.ComoseindicaenlaRecomendación(92)17:

Cuandoenlaeleccióndelcastigopuedanentrarenconsideracióndiversosprincipios en conflicto, el legislador debe establecercriteriosdeprioridadentrelosmencionadosprincipios44.

Imponeruncriteriodeprioridadparalaspenasalternati-vassignifica,amijuicio,quesólopodrárecurrirsealaprisióncuandoningunadelassancionesalternativasexistentesestéencondicionesdeconseguirelobjetivodelarehabilitación.

En el sistema penológico español, en los supuestos enqueeljuezdisponedediscrecionalidadparaimponerunapenadeprisiónounapenaalternativaalaprisión(locualocurrefun-damentalmenteendoscasos:cuandoellegisladorestableceunapenalidadopcionalcomocastigoalainfracciónpenalycuandolapenadeprisiónimpuestaensentenciaessusceptibledesuspen-siónosustitución)laleyomiteespecificarqueentalescasoslasanciónprima facieaplicableeslapenaalternativa.Ciertamente,unaadecuadainterpretaciónconstitucionaldelhechodequeenladecisiónjudicialestéenjuegoelderechoalalibertadpersonal,oporlomenoselvalorfundamentaldelalibertadpersonal,deberíallevaraconsiderarprevalenteenestoscasoslapenaalternativay,estaes,justamente,lainterpretaciónavaladaporunajurispru-denciacasiunánimedelTribunalConstitucional.

No obstante, un análisis de la jurisprudencia ordinariasobrelaaplicacióndelasuspensiónysustitucióndelapenaqueherealizadoenotrolugar,muestraquesibienunapartedelajurisprudenciaestáplenamenteadaptadaalprincipiodequelapenaalternativadebeserconsideradalaopciónpreferente,existeotro importante sector que considera que otros principios delcastigo(comolaretribuciónolaincapacitación)sonprevalentesenelcasoconcreto,ysobreestabasejustificalaimposicióndelapenadeprisión.Esporestarazón,quecreoqueunaespecifi-caciónlegaldelprincipiodequelasanciónalternativaesprima

44 Recommendation (92) 17, Consistency in Sentencing, 19 octubre 1992,art.2.


facieprevalentesobrelapenadeprisiónenloscasosenqueeljuez dispone de discrecionalidad eliminaría la brecha con losestándareseuropeosyserviríaparareducirelrecursoinnecesarioalapenadeprisión45.

5º)carencia del informe pre-sentencia obligatorio

Unadelasconsecuenciasdelprincipiodeindividualiza-ción(v.punto3º)esqueeljuez,antesdedecidirlapenaconcretaaimponeralapersona,debepodercontarconuninformesobreelriesgodereincidenciadelapersonaylosfactoresquepuedenserconfrontadosparareducirlasprobabilidadesdecomisióndenuevosdelitos.Desdelasprimerasrecomendacionesenmateriadepenasalternativassehaestablecidoquelosjuecesdebencontarconuninformepreviosobreelinfractorantesdedecidirlapenadefinitivaaimponeralapersona46.

En particular, la Recomendación (2000) 22, establecequeantesdedecidirquétipodeintervenciónserequieresobrelapersona(citándosecuatroáreas:habilidadesbásicas,educa-ciónyempleo,adiccionesyadaptaciónalacomunidad)sedebeproducirunaevaluacióndelapersona,queindiquequéfactoressonlosquepuedenfomentarlareincidencia,quériesgoexistedequeéstaseproduzca,quéintervenciónpodríatenercapacidaddeconfrontarestosfactoresysilapersonaenconcretoesprobablequerespondaaestaintervención47.

En nuestra legislación, los mencionados informes pre-sentenciaestánestablecidossóloconcarácterfacultativoparala

45 Sobreeltemadelosprincipiosconstitucionalesdelaeleccióndelcastigoysuinfluenciaenlajurisprudenciaordinaria,remitoaCID,J.,La elección del castigo, op.cit..

46 Resolution(70)1,Practicalorganisationofmeasuresofthesupervisionandafter-careofconditionallysentencedandconditionallyreleasedoffenders,art.1b.yRecommendation(92)16,Europeanrulesoncommunitysanctionsandmeasures,19octubre1992,art.56.

47 Recommendation(2000)22,ImprovingtheimplementationontheEuropeanrulesoncommunitysanctionsandmeasures,29noviembre2000,art.22.


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decisiónsobrelasuspensiónosustitucióndelapenadeprisiónim-puestaensentencia48.Lainvestigaciónempíricaexistentemuestraqueestosinformessonescasamentepedidosporlosjuecesantesdedecidirsobrelasuspensiónosustitucióndelapenadeprisiónyque,enconsecuencia,lasvariablesmásrelevantesparadecidireltipodepenaaimponernosonlasnecesidadesespecíficasdelapersonasino,fundamentalmente,elhechodequelapersonadispongaonodeantecedentespenales49.Ciertamentequeelhis-torialdelictivodelapersonaesunodelosfactorespredictivosdelareincidenciadelapersona,pero,comosehaindicadoenelpunto3,lasrecomendacioneseuropeasestablecenquenosedebeprivardelaposibilidaddepenasalternativascomunitariasalaspersonasconantecedentespenales.Lógicamente,antelafaltadeuninformequedéaljuezgarantíasdequeexisteunaintervenciónquetienepotencialidaddeneutralizarelriesgodereincidencia,esnormalqueésteatiendaexclusivamentealoquesedenominanfactoresestáticosderiesgoyseproduzcaelingresoenprisióndepersonasquepodríansertratadasconpenascomunitarias.

6º)carencia de una regulación que establezca la finalización de las sanciones alternativas por el cumplimiento de sus fina-lidades

Cuando una sanción alternativa tiene un contenido re-habilitador (loque sucederánormalmente en las sancionesdesupervisióndelapersonaenlacomunidad),lasrecomendacioneseuropeasestablecenqueenatenciónalprincipiodemínimainter-vención,lasancióndebepodersermodificadayfinalizadacuandosehancumplidolasfinalidadesporlasqueseimpuso50.

48 Real Decreto 515/2005, de 6 de mayo (reformado por Real Decreto,1849/2009,de5dediciembre),porelqueseestablecenlascircunstanciasdeejecucióndelaspenasdetrabajosenbeneficiodelacomunidadydelo-calizaciónpermanente,dedeterminadasmedidasdeseguridad,asícomodelasuspensióndelaejecucióndelaspenasprivativasdelibertad,Art.28.

49 CID,J.yLARRAURI,E.(coord..)Jueces penales y penas en España…, op.cit.

50 Recommendation (92) 16, European rules on community sanctions andmeasures,19octubre1992,arts87y88.


Así,porejemplo,sisehaimpuestounasancióndeproba-tioncentradaenlaintervenciónsobrelamotivacióndelapersonaadejardedelinquirylacreacióndeunvínculolaboralyllegaunmomentoenqueambosaspectossepuedenconsiderarcumplidosentonceselmantenimientodeunaobligacióndeuncontactoentreelagentedeprobationyelinfractordejadetenersentidoyresultarazonabledecretarlafinalizacióndelasanciónpenal.

Ennuestrosistemalegislativo,laposibilidaddedecretarlafinalizacióndeunapenaalternativaporelcumplimientodesusfinalidadesnoestáprevista.Así,porejemplocuandoaunapersonaseleimponeunasancióndesuspensióndelapenadeprisiónconlaobligacióndesometerseatratamientodedeshabituacióndelasdrogasyllegaunmomentoenquelosobjetivosdelaintervenciónrehabilitadorasehanconseguido,noobstantedebemantenerselasuspensióndelapenadeprisión,queimplicaquelapersonasiguesometidaaunaintervenciónpenal.

Siseadoptaraunareformalegislativaparacumplirconlapolíticacriminaleuropeaesimportantequesemodificarademaneraacordeelsistemadeantecedentespenales,paraconseguirqueconlamayorbrevedadposiblelapersonaquehacumplidosatisfactoriamentelosobjetivosdeunaintervenciónrehabilita-dora,pudieracancelarsusantecedentespenales51.

7º)supuestos de revocación automática de la pena alternativa por el incumplimiento de sus condiciones

Todasanciónalternativacomportaunasobligacionesparalapersona—entrelasquepuedenencontrarse:asistiralascitas

51 Lavíamásavanzadaseríareintroducir(ygeneralizar)elsistemadeantece-dentespenalesprevistoporelCódigopenalde1995paralasuspensióndelapena,enbasealcualunavezpasadoelperiododesuspensiónsindelinquirelantecedentepenalanotadoprovisionalmentesecancelaba.Siseestablecieralafinalizacióndelapenacomunitariaporelcumplimientodesusfinalidadespodríaañadirselacancelacióndelantecedentepenalaldecretarelcesedelamedida(Elsistemadecancelacióndeantecedentespenalesprevistoporelcódigopenalde1995fuederogadoporlaleyorgánicadereformadelcódigopenal,15/2003).


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con el agente de probation para informar del seguimiento desuplandesupervisión,participarenundeterminadoprogramaformativo, obtenerse de consumir drogas, buscar activamentetrabajo,realizaruntrabajoenbeneficiodelacomunidad,entreotrasposibles—y,siendoestasactividadesobligatoriasparalapersona,suincumplimientoestásometidoalaamenazaderevo-cacióndelamedidayalaposibilidaddeimponerunapenadeprisiónporincumplimientodelamedida.

Enestamateriadetantaimportanciapráctica,lapolíticacriminaleuropeaadoptaunadobleperspectiva:porunaparte,sedestacalaimportanciadequelassancionesalternativassuponganunasupervisiónefectivadelaspersonasaquienesselesimpone,pueselloesunacondiciónparaquelosaplicadoresdelderechoconsiderenestassancionescreíblesy,enconsecuencia,lasim-ponganenlamayormedidaposible52;porotraparte,sepropugna,en aplicación del principio de que la prisión debe ser últimorecurso,queenelcasodequelapersonaincumplaalgunadelascondicionesdelapenaalternativa,eljueztengalaposibilidaddeimponerotrasrespuestasquesancionenelincumplimiento,sinrecurriralapenadeprisión53.

Másconcretamentelasrecomendacioneseuropeasesta-blecenquedebeevitarselarevocaciónautomáticadelaspenasalternativaspor incumplimientode sus condiciones, y cuandoaludenalascondicionesserefierentantoalaspropiasdelasu-pervisióncomoalasqueconsistenenlaprohibicióndecometerunnuevodelito.YadesdelaResolución(70)1,seestablecequeenelcasodequelapenaalternativasealasuspensióndecondena,lacomisióndeunnuevodelitonodebeprovocarnecesariamentelaimposicióndelapenadeprisiónsuspendida54.EsteprincipiosereafirmaenlaRecomendación(92)17enlaqueseindica:


53 Recommendation(92)17,ConsistencyinSentencing,19octubre1992,arts.7y8.

54 Resolution(70)1,Practicalorganisationofmeasuresofthesupervisionandafter-careofconditionallysentencedandconditionallyreleasedoffenders,art.6c.


Enlosestadosenqueexistelasuspensióndelapenadeprisión,sedebegarantizarquecuandouninfractorincumplelacondi-ciónestablecida,eljueztienediscrecionalidadparaejecutarlapenadeprisiónsuspendida,implementarlaparcialmenteuotrasposibilidades55.

Concaráctermásgeneral,laRecomendación(92)16,rela-tivaalasreglaseuropeasdesancionesalternativasindicaque:

Laleynodebeestablecerlaconversiónautomáticadeunasan-ciónalternativaenunapenadeprisiónencasodequelapersonaincumplalascondicionesdelasanciónalternativa56.

Lalegislaciónespañolatienediversossupuestosdeautoma-tismo—obligandoalaimposicióndepenadeprisiónporincum-plimientodelascondicionesdelasanciónalternativaimpuesta:a)comisióndeunnuevodelitoencualquieradelossupuestosde suspensión de la pena de prisión —suspensión ordinaria,suspensiónconprobation(reglasdeconducta)ysuspensiónparadrogodependientes—;b)abandonodeltratamientoenlasuspen-siónparadrogodependientesyc)incumplimientodelaobligacióndealejamientoodelarealizacióndeprogramasformativos,enelcasodesuspensióndepenadeprisiónapersonapordelitodeviolenciadegénero.

Es cierto que la jurisprudencia está en condiciones dematizar estos automatismos a partir de una interpretación delconceptodeincumplimiento,yasílohahechodemaneramuygeneralizadaeneltemadelaprobation(enelmarcodelasus-pensióndelapena)paradrogodependientes,sinembargoparaelcasodelacomisióndenuevodelito,lajurisprudencianohaadoptado,hastaelmomento,unainterpretaciónquepuedamatizarelautomatismolegal57.

Elhechodequeeljuezcarezcadediscrecionalidadparadecidirlarespuestaenelcasodecomisióndeunnuevodelito


56 Recommendation (92) 16, European rules on community sanctions andmeasures,19octubre1992,art.10.

57 CID,J., La elección del castigo,op.cit.


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llevaalaimposibilidaddeadoptarrespuestasmásintensivasquelasuspensión(ordinaria)delapenaperomenoscoactivasquelaprisión,quepodríanseradecuadasenelcasoconcreto.Debecon-siderarsequeposiblementelaprimerasanciónquesehaimpuestoalapersonaporeldelitocometidoeslasuspensión(ordinaria)delapenay,portanto,todavíanosehabránadoptadomedidasdeseguimientodelapersonaenlacomunidadquepodríanserindicadasenelcasoconcreto.Laopcióndeutilizarunaalternativaalaprisiónmásintensaquelasuspensióndelapenaencasodecomisióndeunnuevodelitotendráespecialmentesentidoenelcasoqueelnuevodelitonocomporteprisión.

Lógicamente la superación del automatismo legal enlos casos incluidos en la suspensión de la pena, que derivaráde cumplir con los principios de la política criminal europea,obligaríaaunareformaprocesalparaatribuiraunúnicojuez(eljuezquedebecondenarporelnuevodelitoyelquedecidesobreelincumplimientodelasuspensión)ladecisiónaadoptarenelcasoconcreto.

8º)carencias en el sistema de libertad condicional

Elprincipiodelaprisióncomoúltimorecursodelapolí-ticacriminaleuropeanosóloserefiereaqueenelmomentodelarespuestalainfracción(sedepre-judicial)oenelmomentodedecidirlapena(sedejudicial)seimpongaunasanciónalternativaa laprisión, sinoqueenaquelloscasosenque,porexigencialegaloporqueeljueznohaconsideradoquelasanciónalterna-tivaestuvieraencondicionesdeconfrontar lasnecesidadesderehabilitacióndelapersona,sehaimpuestopenadeprisión,estapenapueda,enelprocesodesuejecución,sersustituidaporunaformadeejecucióndelapenaenlacomunidad,adoptadaenelcontextodelalibertadcondicionalodeotraformadeliberaciónanticipada.

Concretamentelalibertadcondicionalesdestacadaporlapolíticacriminaleuropeacomouninstrumentoidóneoparareducirelusodelaprisiónyabordarlasnecesidadesderehabilitaciónde


lapersona.Enestesentidoenlarecomendación(99)22seindicaespecíficamenteque:

Lalibertadcondicionaldebeserconsideradacomounodelosmedios más efectivos y constructivos, pues no sólo reducela duración del encarcelamiento sino que además contribuyedeunamanerasustanciala la reinserciónde lapersonaen lacomunidad58.

Delamismamanera,enlarecomendación(2003)23,sobrelibertadcondicional,comienzareconociendoque:

(…)lalibertadcondicionalesunodelosmediosmásefectivosy constructivos de prevenir la reincidencia y de promover lareinserción(…)59.

Unavezdestacadoelvalordelosinstrumentosdelibera-ciónanticipada,existenunconjuntodeconsecuenciasderivadas:enprimerlugar,seseñalaqueeltiempomínimoparaconseguirlalibertadcondicionalnodebeserexcesivo,impidiendoalcanzarlosobjetivosdeestainstitución60;ensegundolugar,seindicaquelaleydebeestablecerlalibertadcondicionalcomouninstrumentoalalcancedetodosloscondenados61,sinquesepuedanestablecercondicionesquelapersonanoestéencondicionesdecumplir62,en tercer lugar, se propugna que toda persona cuente con unplandetransicióndesdelasituacióndeprisiónhastalalibertaddefinitiva,quepuedaincluirmedidasdepreparaciónalalibertadcondicional63y,porúltimo,queenelperiododelibertadcondi-cionallapersonadispongadeunplandesupervisiónadaptadoa


59 Recommendation (2003) 22, Conditional release (parole), 24 septiembre2003.

60 Recommendation (2003) 22, Conditional release (parole), 24 septiembre2003,art.6.

61 Recommendation (2003) 22, Conditional release (parole), 24 septiembre2003,art.4a.


63 Recommendation(2006)2,Europeanprisonrules,11enero2006,principio6yarts.107y18.


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susnecesidadesindividualesderehabilitaciónyqueleayudeaconseguirlareinserción64.

Enun trabajo recientementepublicado65,hemospuestodemanifiestolasdeficienciasdelsistemaespañoldeliberaciónanticipadaenlaperspectivadelcumplimientodelosestándareseuropeos.Resumiendolospuntosprincipalesdeestetrabajo,cabeseñalar,primero,quesólounaminoríadepresos(aproximada-mente1/3)acabansucondenaconalgunaformadepre-liberación(finalizarlacondenaenrégimenabierto),deliberaciónanticipada(régimen abierto sin internamiento) o de libertad condicional,mientraquelamayoría(2/3)cumplensucondenasinestasmo-dalidadesdepreparacióna la libertaddefinitiva;segundo,quelaspersonasquenodisfrutandeestosmecanismossonlasquegeneralmentetienenmásriesgodereincidencia,conlocualelsistemafracasaenabordarlasnecesidadesdesupervisióndeestaspersonas;ytercero,quelaspersonasquedisfrutandelalibertadcondicionallohacen,engeneral,trasunperiododecumplimientomáselevadoqueenlainmensamayoríadelospaísesdelConsejodeEuropa66.

Si tomamosencuentaqueelprincipalfactordelcreci-mientodelatasadeencarcelamientoenEspañatraslaaprobacióndelCódigopenalde1995consisteenelincrementodeltiempodecondenacumplido67,seadvertirálaimportanciadecumplircon las recomendaciones europeas. Pere este no es el únicoproblema,puesaldesconsiderarlalibertadcondicionalparaunnúmeroelevadodecondenados,seestáignorandoelobjetivode


65 CID,J.yTÉBAR,B.,“Spain”,enN.PADFIELD,D.VANZYLSMITiF.DÜNKEL,Release from prison. European policy and practice.Cullompton,Willan,2010,pp.358-392.

66 Una comparativa actualizada del tiempo mínimo de cumplimiento paraalcanzar la libertadcondicionalen:DÜNKEL,F,VANZYLSMIT,DyPADFIELD,N.,“Concludingthougts”,enN.PADFIELD,D.VANZYLSMITyF.DÜNKEL,Release from prison, European policy and practice.Cullompton,Willan,2010,pp.395-444.

67 CID,J.,ElincrementodelencarcelamientoenEspañaentre1996-2006…,op.cit.


reduccióndelareincidenciay,enconsecuencia,deproteccióndelacolectividad.

9º)carencia de un servicio autónomo de cumplimiento de sanciones en la comunidad (agencia de probation)

Hedejadoparaelfinalunpuntoqueafectaabuenapartedelostratadosconanterioridadyquetienerelaciónconelprin-cipiodequelassancionesalternativasalaprisióntienenqueserlarespuestanormalfrentealacomisióndeundelito.Paraqueesteobjetivosecumpladeberáhaberunconjuntodesancionesqueafrontendiversassituaciones:desdeelsupuestodepersonasconbajaprobabilidaddereincidencia,enquesancionessinsu-pervisiónpuedenseradecuadas,hastapersonasconriesgomediooaltodereincidencia,querequeriránunnivelmenoromayordesupervisiónenlacomunidad68.Paralaejecucióndeestassan-cionesconsupervisiónenlacomunidadserequeriráunservicioorganizadoquelasgestiones.

Larecienterecomendación(2010)1,relativaalasReglasEuropeasdeProbation,tratademaneramonográficadelaestruc-turaciónyfuncionesdelserviciodeprobation(o, loquees lomismo,delserviciodeejecucióndesancionesenlacomunidad)69.Elobjetivodeesteserviciodeprobationconsiste,deacuerdoalasreglaseuropeas,enejecutarlasdiversassancionescomunitariasconeldobleobjetivodeconseguirlainserciónsocialdelinfrac-torydarseguridadalacomunidad,atravésdeunconjuntodeactividadesquesuponensupervisión,guíayasistencia70.

68 Notodaslassancionesalternativasrequerirándeunasupervisióndelaper-sonaenlacomunidad.Destacanenestesentidosancionescomolamultaolasuspensiónordinariadelapena(sinprobation)quetienenunimportantepapelquecumplirenunsistemadealternativasparapersonasquepresentanunbajoriesgodereincidencia.Paramayordiscusiónsobreelpapeldelasdistintasalternativasalaprisión,remitoaCID,J.La Elección del castigo, op.cit

69 Recommendation CM/Rec (2010) 1, European probation rules, 20 enero2010,definicióndeprobation.

70 Recommendation CM/Rec (2010) 1, European probation rules, 20 enero2010.Ademásalserviciodeprobationseleatribuyenfuncionesdeasistencia


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Suactuaciónseproyectaatodaclasedesancionescomu-nitarias,siemprequeéstascomportenalgúntipodesupervisióndelapersonaenlacomunidad:lasdecarácterextrajudicial,lasimpuestasporeljuez(comoalternativaalaprisiónpreventivaocomosancióndelainfraccióncometida)ylasqueseimponen,enelcontextodecumplimientodeunapenadeprisión,cuandolapersonaesliberadaanticipadamente71.

Lasactividadesprincipalesprevistasparaelserviciodeprobationsonlassiguientes:larealizacióndelinfomepre-san-cióndirigidoalosjuecesyotrasautoridadesjudicialessobrelasconsecuenciasdelencarcelamientoylasposibilidadesdeimpo-ner sanción alternativa72; la ejecuciónde la sancionespenalesenlacomunidad,comoeltrabajoenbeneficiodelacomunidady lapropiasancióndeprobationy lassancionesde liberaciónanticipada73, laevaluacióndelcumplimientodelasfinalidadesdeestassanciones74,lacooperaciónconotrasagenciassocialesquetambiénesténinvolucradasenelprocesoderehabilitacióndelapersona75ylaatenciónalasnecesidadesdelasvíctimas,incluyendoaquísuposibleparticipaciónenlosprocedimientosdejusticiarestauradora76.

Finalmente,tantodelasreglaseuropeasdeprobationcomodelasrecomendacionesprecedentescreoquepuedeestablecerselaideacentraldequeeltrabajodelserviciodeprobationconelinfractordebeestarcentradoenelprincipiodeindividualización.

post-penitenciariavoluntaria,queestánfueradelobjetodeestetrabajo.Véaseart.62Europeanprobationrules.

71 Recommendation CM/Rec (2010) 1, European probation rules, 20 enero2010,art.53.

72 Recommendation CM/Rec (2010) 1, European probation rules, 20 enero2010,art.42a46.

73 Recommendation CM/Rec (2010) 1, European probation rules, 20 enero2010,art.46-61.

74 Recommendation CM/Rec (2010) 1, European probation rules, 20 enero2010,arts.66-71.




Estaideadeindividualizaciónpuededesarrollarseentresaspec-tos:enprimer lugar,antesde la intervenciónsobre lapersonadebehaberunaevaluaciónqueindiquecualessonlosfactoresindividuales que le llevan a cometer delitos y así mismo losaspectosenlosquepuedeincidirseparalograrlareinsercióndelapersona77;ensegundolugar,elagentedeprobationencargadodelaejecucióndelasupervisióndelapersonadebeentablarunarelaciónpersonalconelinfractor,puessólodeestamanerapuedellevaracabosusfuncionesdeconsejo,ayudaymotivacióndelosinfractores78,auncuandoelloseacompatibleconelhechodequeel infractordeba,cuandoseanecesario,participarenpro-gramascolectivos,decaráctercognitivo-conductual,dirigidosalamejoradesushabilidadesindividuales79y,entercerlugar,elprocesodesupervisióndebeprestaratenciónnosóloalosfacto-resindividualesqueexplicanlaactividaddelictivadelinfractorsinotambiénalosobstáculosalareinserciónqueexperimentalapersona(problemasdetrabajo,vivienda,educación),siendoelloespecialmenterelevanteenloscasosdeliberaciónanticipada80.

Sivolvemoslamiradaalarealidadpenológicaespañolaynospreguntamossiennuestropaísdisponemosdeunserviciodeejecucióndepenas (oagenciadeprobation)que seadaptea las características definidas por la política criminal europeanosencontramosconque:primero,carecemosdeunaagenciaautónomadeejecucióndesancionesenlacomunidad(agenciadeprobation)y,segundo,nodisponemosderegulacióngeneraldelasfuncionesdelosdiversosserviciosdelasadministracionesquerealizanlasfuncionesdeprobation.


78 RecommendationCM/Rec(2010)1,Europeanprobation rules,20enero2010,art.55.

79 Recommendation CM/Rec (2010) 1, European probation rules, 20 enero2010,art.55yRecommendation(2000)22,ImprovingtheimplementationontheEuropeanrulesoncommunitysanctionsandmeasures,29noviembre2000,art.23.

80 Recommendation CM/Rec (2010) 1, European probation rules, 20 enero2010,arts.59a61.


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Respecto de la carencia de una agencia autónoma deprobation cabe señalar que tanto en la administración generaldelestadocomoenlaadministracióndeCataluña(quesonlasdosadministracionesquetienenatribuidaslascompetenciasdeejecucióndesancionesenlacomunidad)lasfuncionespropiasde esta agencia de probation o bien se integran dentro de lapropiaestructurade losserviciospenitenciarios (comosucedeen laadministracióngeneraldelestado)obien,cuandoexisteunaestructuraconmayorniveldeautonomíaparalagestióndesancionesenlacomunidad(comoeselcasodeCataluña)seleatribuyensólolagestióndelassancionesalternativasjudiciales,peronolagestióndelassancionesdeliberaciónanticipada,quesesiguenejecutandoporelpropioserviciodeprisiones.

Ensegundolugar,lasfuncionesdeestaagenciadepro-bation(odelserviciodeejecucióndepenasenlacomunidad)noestánclaramentedefinidas.Ciertamenteenlalegislaciónaparecenreguladasdeterminadassancionesqueseejecutanenlacomunidad(comoeltrabajoenbeneficiodelacomunidad,lasdiversasmo-dalidadesdesuspensiónconprobation,olalibertadcondicional)yresultaclaroqueestassancionesrequierendeunpersonalquelasejecuteperonielCódigopenal,nilosdiversosreglamentosquedesarrollanlasprevisioneslegalessecontienenindicacionesnisobrelosprincipiosquedebenguiarlaintervencióndelagentedeprobationen laejecucióndeestas sancionesalternativa,nisobrelosmétodosquedebenguiarsuactividad81.

Quizás puedan minimizarse los dos inconvenientesseñalados, pues después de todo podría afirmarse que existenpersonasdelaadministraciónquedeberánejecutarlassancionesalternativasycabepensarquedesarrollaránsuactuaciónsobrelabasedelosprincipiosmásefectivos.Noobstante,amijuicio,lacarenciadeunaagenciaautónomacompetentedelassanciones

81 VéaseenparticularRealDecreto515/2005,de6demayo(reformadoporRealDecreto,1849/2009,de5dediciembre)porelqueseestablecenlascircuns-tanciasdeejecucióndelaspenasdetrabajosenbeneficiodelacomunidadydelocalizaciónpermanente,dedeterminadasmedidasdeseguridad,asícomodelasuspensióndelaejecucióndelaspenasprivativasdelibertad.


alternativas que requieren supervisión en la comunidad, confunciones de asesoramiento a los jueces, de ejecución de lassancionesydesuevaluación,conprincipiosquedebenguiarsuactuaciónyresponsableantelasautoridadesyantelasociedaddelcumplimientodelatareaderehabilitacióndeinfractoresesposiblementelacarenciamásgraveyelmayorimpedimentoparalograrquelapolíticapenológicaespañolaseadecuealapolíticacriminaleuropea82.

4. conclusiones

He tratado en este trabajo de analizar la brecha entrelapolítica criminal europea, reflejada en las recomendacioneseuropeasdictadasporelComitédeMinistros,apartirdelaapro-bacióndeltratadodelConsejodeEuropaen1949ylarealidadpenológicaespañola.Indudablemente,lasrecomendacionespe-nológicasabordanmuchosmástemasdelosquehediscutidoenestetrabajo,pueshefocalizadolaatenciónenaquellosaspectosenque,amijuicio,Españaincumplelosprincipiosdelapolíticacriminaleuropea.

Lapolíticacriminaleuropeaestáinspiradaenunidealdeunidadentrelospaíseseuropeossobrelabasedequeloscastigosesunamateriapropiadelosderechoshumanos.RetomandolaideadeVANZYLSMITYSNACKEN83elejenucleardeestapolíticaconsisteenelderechodelapersonaaquelaprisiónseautilizadasólocomoúltimorecursoyparaelloserequieredesa-

82 LaRecommendationCM/Rec(2010)1,Europeanprobationrules,20enero2010,art.64,aludeexpresamentealafuncióndeestaagenciadeprobationdefacilitarlacooperaciónentreestadoseneltemadelreconocimientomutuodesancionesalternativasalaprisión.UnaspectoqueresultaespecialmenterelevanteeneltemadelaaplicacióndelreconocimientomutuodesancionesalternativasprevistoenlaDecisiónMarco2008/947/JHA,Aplicationottheprincipieofmutualrecognitiontojudgementsandprobationdecisionswithaviewtothesupervisionofprobationmeasuresandalternativesanctions,27noviembre2008.

83 VANZYLSMIT,DySNACKEN,S.,Principles of European Prison Law and policy…, op.cit.,p.325.


vol. XXX (2010). ISSN 1137-7550: 55-83

rrollarunsistemaefectivodesancionesalternativasalaprisión(pre-judiciales,judicialesypenitenciarias)quedegradenlaprisiónaunpapelderespuestaexcepcional.

Muchos autores se han planteado recientemente si lasdemandasdearmonizaciónlegislativaquederivandelaUniónEuropeapodríanllevaraquelospaísesmásavanzadosdebieranacogerprincipiosmásregresivos84.Amijuicio,elidealdearmo-nización,comomedioparaconseguirlacooperaciónentrepaísesqueplasmanlasdiversasDecisionesMarcodelaUErelativasalreconocimientoderesolucionesjudiciales,debebasarseenlaadopcióndelosprincipioscomunesplasmadosporlasrecomen-dacioneseuropeas.

Ciertamentequeseguiránexistiendodiferenciasentrelospaíses,yenabsolutoeslegítimoimponeraunpaísregulacionesmásregresivasenprodelaarmonización,loquesíes,encambio,unaexigenciaescumplirconlosmínimosrequeridosporlasre-comendacioneseuropeas.Estadeberíaser,amijuicio,laagendaparaEspañaenestamateria.

84 MoRGENSTERN, C., EuropeaninitiativesofharmonisationandminimumstandardsinthefieldofcommunitysanctionsandmeasuresenEuropean Journal of Probation, 2009,n.º2; VANZYLSMIT,D.ySPENCER,J.,“TheEuropeandimensiontothereleaseofsentencedpersons”,enN.PADFIELD,D.VANZYLSMITiF.DÜNKEL,Release from prison. European policy and practice.Cullompton:Willan,2010,pp.9-48.

la política criminal europea en materia de sanciones

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