la polÍtica antiterrorista de estados unidos

Revista Política y Estrategia N˚ 110 - 2008 27

LA POLÍTICA ANTITERRORISTA DE ESTADOS UNIDOS∞

FRANKLIN BARRIENTOS RAMÍREZ*

RESUMEN

El gobierno de Estados Unidos, y en especial su política antiterrorista, ha sido blanco de duras críticas a raíz de los atentados del 11 de septiembre de 2001. Los medios periodísticos y académicos apuntan a la Comunidad de Inteligencia como principal responsable del desastre, por no haber dado la alerta temprana. Los funcionarios de la administración Clinton, se defienden, diciendo que ellos elaboraron un plan antiterrorista, pero este fue desechado por el gobierno de George W. Bush. Las dos comisiones que investigaron los hechos, señalan que los servicios de inteligencia tenían información sobre Bin Laden y su red terrorista; sabían que se estaba tramando algo grande contra Estados Unidos, pero no pudieron precisar ni el lugar ni la fecha del ataque. Todos coinciden en que lo que falló fue la inteligencia estratégica. Consciente de estas falencias, el gobierno de George W. Bush se abocó a elaborar una serie de estrategias destinadas a la defensa del territorio de Estados Unidos, y sus aliados. De allí surgen la Estrategia Nacional de Seguridad del Territorio; la Estrategia Nacional de Seguridad, y la Estrategia Nacional para Combatir el Terrorismo que son objeto de análisis en este artículo.Palabras clave: Terrorismo, Antiterrorismo, Estados Unidos, Inteligencia.

ABSTRACT

THE UNITED STATES POLICY AGAINST TERRORISM

Due to the attacks of September 11 2001, the United States Government, and specially, its anti-terrorism policy, has been target of hard criticism,: The media and the academic sector focus at the

* Profesor Universitario. Investigador Asociado de la ANEPE, experto en temas de seguridad ciudadana, vio-lencia política, terrorismo e inteligencia. Sociólogo Universidad de Concepción; Cientista Político, Universidad Estatal de Milán (Italia), Máster en Estudios de América Latina. Universidad de París III, Sorbonne Nouvelle (Francia). Chile. [email protected]

∞ Fecha de Recepción: 240308 Fecha de Aceptación: 010808

Revista Política y Estrategia N˚ 110 - 200828

academia nacional de Estudios Políticos y Estratégicos

Intelligence Community as the main responsible of the disaster, for not have given the corresponding early warning. The officers of the Clinton administration defend themselves, stating. that they elaborated an antiterrorism plan, but this was dropped by George Bush´s administration. The two Committees that investigated all the facts, point out that the intelligence services had information about Bin Laden and his terrorist net, they also knew that they were planning something big against United States, but could not specify neither the place or the date of the attack. Everyone agrees that what failed here was the intelligence strategy. Aware of these misstatements, George W. Bush´s administration dedicated time to elaborate a number of strategies meant to defend the United States Territory. That was the starting point of the process to develop the National Territory Security Strategy, the National Security Strategy and the National Strategy to Fight Terrorism that are the object for analysis in this article.Key words: Terrorism, Against Terrorism, United States, Intelligence.

INTRODUCCIÓN

La política antiterrorista, como sucede en todos los países con las políti-cas públicas, es el fruto de un largo proceso de negociación entre el gobierno y la oposición. Como señala Martha Crenshaw (2005). “La política antiterrorista esta-dounidense no es simplemente una respuesta a la amenaza del terrorismo, sea en el propio territorio o en el extranjero, sino un reflejo del proceso político doméstico. Es en el contexto del debate político, que involucra a las instituciones guberna-mentales, a los medios periodísticos, a los grupos de interés y a las elites y masas populares, donde tienen lugar las percepciones de la amenaza del terrorismo y la determinación e implementación de dicha política”. (p. 411)

La cuestión del terrorismo pasa a tener un carácter predominante en la agenda política de Estados Unidos, como resultado de ataques del 11 de sep-tiembre de 2001. Pero el tema del terrorismo no es nuevo. Desde 1985 el Departa-mento de Estado confecciona la lista de los grupos terroristas activos en el mundo (Pattern of Global Terrorism). El 30 de abril de cada año, por ley, el Secretario de Estado debe enviar al Congreso un informe completo sobre los grupos terroristas y los países que ayudan directa o indirectamente al terrorismo.1 Para combatir el

1 La lista de los países y grupos terroristas se comenzó a publicar como un anexo del Export Administration Act 1979, para prohibir la exportación de bienes y mercancías a países que apoyaran al terrorismo. El Departa-mento de Estado comenzó a publicar desde 1985 el “Pattern on Global Terrorism”, pero a partir de 2004 su nombre cambio por “Country Report on Terrorism”.


la POlÍTica anTiTERRORiSTa dE ESTadOS unidOS

terrorismo se deben emplear todas las herramientas del poder nacional: la diplo-macia, las sanciones económicas, la fuerza militar y la inteligencia. Según Pillar (2001) “Cada herramienta que se usa en la lucha contra el terrorismo tiene algo que contribuir, pero también tiene límites importantes en lo que se puede lograr. Por lo tanto, el antiterrorismo requiere usar todas las herramientas disponibles, porque ninguna de ellas sola puede realizar la tarea. De la misma manera en que el propio terrorismo es multifacético, también debe serlo la campaña en su contra”. (Pillar. P. 2001)

La recolección y análisis de inteligencia es considerada como “la primera línea de defensa” contra el terrorismo. (Hulnicko A. 2004). “El rol que juega el presidente en la planificación y dirección de la inteligencia, varía de gobierno en gobierno. De hecho, cuando uno habla del presidente, de lo que realmente se está hablando es del presidente y sus consejeros más cercanos. Dentro de estos consejeros, se incluyen aquellos miembros del gabinete que componen el Consejo Nacional de Seguridad, los consejeros políticos que rodean al presidente, el Con-sejero de Seguridad Nacional y el Coordinador de Inteligencia de la Casa Blanca, así como el Comité de Consejeros de Inteligencia Exterior. Este grupo está com-puesto normalmente por altos oficiales militares en retiro, ex embajadores, directo-res de empresas, y a cualquier persona que escoja el presidente”. (p. 5)

En Estados Unidos, la responsabilidad para enfrentar al terrorismo depen-de de la agencia designada por el Presidente para esta labor. Aquí, es importante tener en cuenta, el concepto de “lead agency” o agencia de mando, un concepto creado por el Presidente Jimmy Carter, para hacer frente a las confusiones y so-lapamientos de jurisdicciones entre las agencias federales. Si al terrorismo se lo define como un crimen, es un problema para el Departamento de Justicia y sus agencias dependientes como el FBI o INS, etc. Si se lo define como un acto de guerra o una amenaza a la seguridad nacional, la responsabilidad puede recaer en la CIA o en las Fuerzas Armadas, o en ambas.

Según Philippe Bonditi. (2001), “El estatus de agencia de mando, confiere a la agencia beneficiada, responsabilidades ampliadas, en materia de coordina-ción, procedimientos y de programación de la respuesta antiterrorista. Según los términos de la doctrina militar, la ‘agencia líder’, se designa entre las agencias norteamericanas para coordinar el conjunto de actividades de diferentes agencias en la conducta cotidiana de una operación en curso. Ella dirige el grupo de trabajo intergubernamental destinado para coordinar la política relativa a dicha operación, determina la agenda, asegura la cohesión entre las agencias y es responsable de la ejecución de las decisiones”. (Bonditi P. 2001)



Es por eso, que asignar estas responsabilidades al Pentágono o al FBI, no significa lo mismo, ya que la agencia investida con esta responsabilidad, (Bonditi P. 2001), “puede aprobar o rechazar las proposiciones de otras agencias, la agencia líder ocupa de hecho una posición preponderante desde la cual puede influir en la puesta en práctica de la política antiterrorista determinada en el seno del Consejo Nacional de Seguridad”. (Bonditi P. 2001)

El Departamento de Estado, ha sido tradicionalmente la agencia al mando para responder al terrorismo internacional, mientras que el FBI, es la agencia al mando para el terrorismo doméstico. Esto cambió durante el gobierno de Bill Clin-ton cuando mediante la Directiva de Decisión Presidencial (PDD), extendió la juris-dicción del FBI hacia el terrorismo internacional, como veremos más adelante.

Cabe destacar, que entre 1995 y 1996, el Departamento de Defensa co-menzó a planificar como manejar la posibilidad de un incidente terrorista domésti-co con armas de destrucción masiva (ADM). De allí surgió la idea de establecer un comando doméstico para la defensa del territorio nacional, tema que comenzó a discutirse en 1997. (National Commission. 2004) La Junta de Jefes de Estado Ma-yor, desarrolló el concepto para establecer un Comando Unificado doméstico en 1999, pero la idea fue rechazada por el Congreso. No obstante, el Departamento de Defensa estableció el Comando de Fuerzas Conjuntas, con sede en Norfolk, Virginia, haciéndolo responsable de la respuesta militar ante emergencias domés-ticas, tanto naturales como producidas por el hombre. (p. 97)

1. La Política Antiterrorista del Presidente Bill Clinton, 1993-2000

Mucho se ha discutido sobre la efectividad de la política antiterrorista del gobierno de Bill Clinton, pero, lo cierto, es que al término de la Guerra Fría, el an-titerrorismo no estaba entre las prioridades políticas de Estados Unidos. Es más, entre 1960 y comienzos de 1990, la política antiterrorista estaba más orientada hacia el terrorismo internacional que a los ataques terroristas domésticos, aunque existían desde hace tiempo grupos terroristas y milicias armadas en el país.

Apenas comenzado el primer gobierno de Clinton, se produjeron tres aten-tados terroristas contra objetivos norteamericanos, y esto bastó para que cambiara profundamente su actitud respecto del tema. El 26 de febrero de 1993, un camión cargado de explosivos estalló en el World Trade Center de Nueva York, matando a seis personas y dejando a más de mil heridos. Luego, vino el asesinato de dos empleados de la CIA en las afueras del cuartel general ubicado en Langley y en ese mismo año, se abortó un tentativo de asesinato contra el ex Presidente George



Bush en Kuwait. Los tres ataques fueron perpetrados por activistas musulmanes, pero ninguno estaba relacionado con Bin Laden. Solo después de las bombas contra las embajadas de Kenya y Tanzania, en agosto de 1998, la comunidad de inteligencia atribuyó la responsabilidad del ataque a Bin Laden, convirtiéndose él y sus lugartenientes en la prioridad del gobierno norteamericano, incluso la CIA creó una unidad dedicada exclusivamente a averiguar su paradero.

Después de ocurridos los atentados del 11 de septiembre de 2001, se levantaron varias voces criticando la política antiterrorista de Clinton, su esca-so interés por la inteligencia y su trato distante con los militares, pero, lo cierto es que durante su administración existió una política antiterrorista, y además, existió un plan antiterrorista detallado, ahora la discusión sobre si esta política fue eficiente, es otro tema. La misma Comisión Nacional (2004) que investiga los ataques terroristas en Estados unidos, reconoce que desde que clinton, tomo posesión de su cargo, decidió en seguida, coordinar el antiterrorismo desde la Casa Blanca. (National Commission. 2004: 100) Según Hulnick (2004), su poco interés por la inteligencia se debió a que estaba más preocupado por los problemas internos. (p. 5)

Samuel L. Berger, ex secretario del Consejo Nacional de Seguridad de la administración Clinton, sostiene que su gobierno dio la más alta prioridad a la lu-cha contra el terrorismo. El núcleo principal de esta política, se encuentra resumi-do en los diez puntos o elementos que el mismo Berger expuso ante la Comisión Nacional contra los Ataques Terroristas contra Estados Unidos. En estricto rigor, los 10 elementos de la estrategia antiterrorista de Berger, corresponden a una enu-meración de hechos y medidas tomadas entre mitad de los años 90 y el 2000. Quienquiera encontrar en el gobierno de Clinton, un documento como la “Estrate-gia Nacional para Combatir el Terrorismo” de Bush, no lo va a encontrar. Sin em-bargo, se puede seguir la evolución de la política antiterrorista de Clinton, a través de las Directivas de Decisión Presidencial (PDD) promulgadas entre 1995 y 1998 y otros documentos relacionados con el terrorismo, como el “Proyecto Megiddo” elaborado por FBI, en el año 2000, donde se analizan las potenciales amenazas del terrorismo religioso doméstico, para el año del milenio y el plan de operaciones interagencia para el terrorismo doméstico, denominado CONPLAN, de enero de 2001, que viene a complementar las Directivas de Decisión Presidencial 39 y 62, sobre la política antiterrorista de Estados Unidos.

De las cinco directivas de Decisión Presidencial, nombradas por Samuel Berger, hay dos que son claves. La Directiva de Decisión Presidencial 39, del 21 de junio de 1995, donde se enuncia la política antiterrorista de Estados Unidos, y que



define al terrorismo como crimen y como un tema de seguridad nacional,y asimis-mo modifica el papel del Departamento de Estado como coordinador del federal en los esfuerzos antiterroristas internacionales. Ya que en esta directiva se nombra al FBI, como “agencia líder” para el terrorismo doméstico y como, “agencia clave”, de apoyo en los incidentes terroristas internacionales. Las actividades antiterro-ristas del FBI, se orientan ahora a tareas preventivas y al manejo de crisis, para detectar e investigar al terrorismo contra los norteamericanos y sus propiedades en Estados Unidos y en el extranjero, así como, de soporte en asuntos forenses y otras funciones de apoyo.2 (Donohue.L. 2001:45)

La Directiva de Decisión Presidencial-62, del 22 de mayo de 1998, es im-portante porque crea por primera vez en la historia de Estados Unidos, el cargo de Coordinador Nacional para la Seguridad, la Protección de la Infraestructura y el Antiterrorismo, dependiente del Consejo Nacional de Seguridad, y además, desarrolla un amplio plan nacional antiterrorista con objetivos y responsabilidades claramente asignadas a las distintas agencias gubernamentales. Lo interesante, es que ambas directivas, reiteran que el terrorismo es un problema de seguridad nacional, no únicamente un tema policial.

El Plan antiterrorista “Delenda 1998”

El cargo de Coordinador Nacional para la Seguridad, la Protección de la Infraestructura y el Antiterrorismo, recayó en Richard Clarke, un ex funcionario del Departamento de Estado, que había sido asesor del Secretario de Estado para asuntos de inteligencia durante la administración Reagan. A Clarke (2004a) le co-rrespondió elaborar el plan antiterrorista conocido como “Plan Delenda”: Un plan compuesto por diez programas, con sus respectivas metas y responsabilidades asignadas a cada agencia estatal.

1) Captura, extradición o rendición y procesamiento de los terroristas. Aunque en un principio no considerábamos el terrorismo como una cuestión de fuerza de ley, la contención del mismo tenía un compo-nente policial. Este programa incluía la búsqueda de terroristas, allí donde estuviesen, para llevarlos a los tribunales estadounidenses. El liderazgo se le otorgaba al Departamento de Justicia y a su compo-nente, el FBI.

2 Para conocer más sobre la política antiterrorista de Clinton se puede consultar el Discurso ante la Academia Naval de Anápolis el 22 de mayo de 1998, y el discurso ante la Academia Nacional de Ciencias, “On keeping America Secure for the 21 st Century”. 22 de enero de 1999.



2) Desmantelamiento de grupos terroristas. Este programa perseguía la destrucción de los grupos terroristas por medios distintos de los usa-dos por los encargados de hacer cumplir la ley. El liderazgo se le otor-gaba a la CIA.

3) Cooperación internacional contra los terroristas. Este era un programa para persuadir a otros países a luchar contra el terrorismo y propor-cionar aquellos que lo necesitan la formación necesaria y otro tipo de medios. El liderazgo se le otorgaba al Departamento de Estado.

4) Evitar que los terroristas puedan adquirir armas de destrucción masiva. En este programa se desarrollarán los planes y la capacidad necesaria para detectar y neutralizar cualquier esfuerzo por parte de un grupo terrorista para desarrollar o conseguir armas químicas, biológicas o nu-cleares. El liderazgo lo comparten la CIA y Defensa.

5) Gestión de las consecuencias de un atentado terrorista. Todas las ac-tividades de alerta de las armas de destrucción masiva estaban conte-nidas en el programa número cinco. El liderazgo sería compartido por Sanidad y Servicios Humanos y la FEMA, con papeles destacados para Defensa y Justicia.

6) Seguridad en el transporte. Diseñado para implementar las recomenda-ciones de la Comisión Gore para la seguridad aérea, el sexto programa se concentraba en prevenir el terrorismo en el que estuviese involucra-do un avión. El liderazgo lo tendría el Departamento de Transportes.

7) Protección de infraestructuras fundamentales y sistemas cibernéticos. Este programa estaba detallado en la PDD-Y en todo lo relacionado con la implementación de la Comisión Marsh para la protección de las infraestructuras fundamentales. El liderazgo lo compartía Justicia (FBI) y Comercio, debido a que muchas redes informáticas son propiedad del sector privado, que es quien opera con ellas. El Departamento de Defensa (DOD), también tendría un papel importante.

8) Continuidad de gobierno. Este programa estaba diseñado para ase-gurar que hubiese un presidente y un gobierno federal en fundones, incluso después de un intento de descabezar al gobierno de Estados Unidos. Estaba detallado en el documento de alto secreto clasificado PDD-Z.



9) Contrarrestar la amenaza del terrorismo extranjero en Estados Unidos. Aunque el FBI oficialmente creía que no había células durmientes en Estados Unidos, se creó un programa para evitar que surgiesen y para encontrarlas en caso de que las hubiera. Justicia (FBI) tendría el lide-razgo, e Inmigración y Tesoro asumiría algunas funciones.

10) Protección de los estadounidenses en el extranjero. Los terroristas habían atentado contra bases estadounidenses en el extranjero e in-tentado atacar a civiles, entre otros lugares en nuestras embajadas. Este programa creaba misiones de protección de las tropas, seguridad diplomática y mostraba una preocupación general por la seguridad y el bienestar de los estadounidenses en el extranjero. Era una misión compartida por el DOD y el Departamento de Estado.

Durante la administración Clinton, también se establecieron sanciones económicas contra los estados que apoyaban o financiaban al terrorismo. Esta medida, en realidad, no era nueva ya que desde 1979, la Ley de Administración de Exportaciones contenía un anexo con la lista anual de los países que patroci-naban al terrorismo. Hasta hace poco esta incluía a países como Cuba, Irán, Irak, Libia, Corea del Norte, Sudán y Siria. A decir verdad, las sanciones económicas, en general, no han surtido mucho efecto sobre el terrorismo, ya que muchos de los países sancionados triangulan su comercio con otras naciones para así burlar estas medidas.

Otra importante herramienta de política a disposición del presidente fueron las Ordenes Ejecutivas (Executive Order). La E.O., número 12947 de 25 de enero de 1995, que “Prohíbe las Transacciones con aquellos Terroristas que Amenacen con Interrumpir el Proceso de Paz del Medio Oriente”, fue el único elemento de la ad-ministración Clinton que tuvo como objetivo directamente a los terroristas, ya que, entre otras cosas, prohibía la recolección de fondos en Estados Unidos, para el apoyo de organizaciones terroristas en el Medio Oriente. (Badey Thomas. 2006:308)

A nivel internacional, se trató de desarrollar la cooperación antiterrorista, sobre todo, a través de reuniones multilaterales. En su discurso ante la Asamblea General de Naciones Unidas, en octubre de 1995, Clinton señaló que la coopera-ción contra el terrorismo era más vital, debido a la interconexión existente entre grupos terroristas y el crimen organizado internacional. En la reunión del G-8, en Ottawa, en 1995, el presidente logró que los participantes firmaran una declaración contra el terrorismo. Lo mismo sucedió en la reunión del G-8 en París, en 1996 y en la reunión de Denver, en 1998.



No se puede acusar a Clinton de no preocuparse por la lucha antiterrorista, porque entre el final de la Guerra Fría y el 11 de septiembre de 2001, aun cuando los fondos de la Comunidad de Inteligencia cayeron, los fondos para el antiterro-rismo aumentaron considerablemente. Lo que le critican algunos, es su preferencia por el Departamento de Justicia y el FBI como agencia líder antiterrorista. Muchos quisieran ver más comprometidos a los militares en estas labores. Según Mark Reibling (2004), editor director del Manhattan Institute, “fue patentemente absurdo que Clinton designara al Departamento de Justicia como agencia líder en la Direc-tiva de Decisión Presidencial (PDD) de 1995”. (Riebling M.2004)

Badey (2006),sostiene que “Luego del ataque en Oklahoma City en abril de 1995, el gobierno de Clinton asignó aproximadamente US$ 250 millones para nuevas iniciativas antiterroristas, el FBI recibió la cantidad de US$ 77 millones, la suma más alta destinada al terrorismo. En 1996 con la promulgación de la Ley Antiterrorista y de la Pena de Muerte Efectiva, el gobierno asignó US$ 1 billón para la lucha antiterrorista. Una vez más, el FBI se llevó casi la mitad de los fon-dos con una asignación de US$ 468 millones, otras agencias beneficiadas fueron la DEA, el Servicio Secreto y el Departamento de Justicia y el del Tesoro. Seis meses más tarde, en respuesta al desastre del vuelo TWA 800, la Ley Federal de Reautorización de Aviación de 1996, asignaba más de US$ 1 billón a nuevas medidas antiterroristas que incluían, entre otras cosas, la seguridad de los aero-puertos y fondos para investigación en materias de seguridad. Al año siguiente, se aprueba otro billón de dólares para implementar las recomendaciones de se-guridad de la Comisión Gore. Estas incluían la compra e instalación de 54 nuevos equipos de detección de explosivos para los aeropuertos y la compra de 400 nuevos detectores de rastros para vigilancia electrónica y seguimiento”.(Badey T. 314) (p. 314)

La Comisión Nacional sobre los Ataques Terroristas contra Estados Unidos, atribuye esta preferencia de Clinton, en las instituciones de cumplimiento de la ley, a dos hechos. Primero, a la exitosa investigación llevada a cabo por la Oficina del FBI de Nueva York, encargada de capturar a los terroristas que colocaron la bomba en el Centro Mundial de Comercio en febrero de 1993, y segundo, a la captura en Pakistán, de Ramsi Youssef, el sujeto que asesinó a los dos empleados de la CIA, en Langley. Estos hechos, según el informe de la comisión, “crearon la impresión de que el sistema judicial y la policía, estaban bien equipados para hacer frente al terrorismo”. (National Commission 2004: 71-72)

De todas maneras, no hay que olvidar que en la Directiva Presidencial 35, se define al terrorismo como un crimen y como un asunto de seguridad nacional.



La investigación conjunta realizada por el Senado y la Cámara de Repre-sentantes en el año 2002 (Joint Inquiry. 2002), concluye que “Antes del 11 de sep-tiembre, la Comunidad de Inteligencia no estaba ni bien organizada ni bien equi-pada ni tampoco adaptada, para enfrentarse a la amenaza representada por los terroristas globales focalizados en blancos al interior de Estados Unidos. Existían serias diferencias entre la cobertura de recolección proporcionada por la inteligen-cia norteamericana exterior y las capacidades de la inteligencia doméstica”. (p. xv)

Durante la administración Clinton, el empleo de la fuerza militar fue limitado. Se aplicó en 1993, en respuesta al fallido atentado contra el ex Presidente George Bush, se utilizó, como represalia a los ataques contra las embajadas norteameri-canas de Tanzania y Kenya en 1998, además contra las instalaciones terroristas en Afganistán y Sudán. (Badey T. 2006:318)

Según Richard Clarke (2004a), el Presidente Clinton se vio limitado a usar a los militares en tareas antiterroristas, debido a que antes había sido criticado por oponerse a la guerra de Vietnam y por no haber hecho ningún servicio militar. (Clarke. R. (a)2004: 280)

2. La Política Antiterrorista del Presidente George W. Bush. 2000-2004

Todo el mundo reconoce que la política antiterrorista de Estados Unidos cambió radicalmente después de los atentados del 11 de septiembre, pero el tema que nos ocupa, es saber qué grado de conocimiento de la amenaza tenía la admi-nistración Bush, y qué es lo que se hizo para evitar estos desdichados ataques.

Con el objeto de conocer la verdad histórica, para evaluar y establecer, más tarde, las responsabilidades, se constituyeron varias comisiones investigadoras. La primera, fue patrocinada por el Comité Selecto de Inteligencia del Senado, en conjunto con el Comité Permanente de Inteligencia de la Cámara de Represen-tantes. Este equipo dirigido por el senador Bob Graham, comenzó sus trabajos en febrero de 2002 y los terminó en diciembre del mismo año, con la entrega de un informe de 858 páginas, titulado “Investigación Conjunta sobre las Actividades de la Comunidad de Inteligencia antes y después de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001”.3

3 Durante la investigación, hubo nueve sesiones públicas, y trece sesiones cerradas, en las cuales se trabajó con información clasificada. Se realizaron, alrededor de 300 entrevistas y numerosos informes y paneles de discusión con personas provenientes de la Comunidad de Inteligencia, y de otras instituciones gubernamen-tales, federales y locales, así como representantes del sector privado y de gobiernos extranjeros.



La segunda investigación, mucho más completa, fue ordenada por el go-bierno de George W. Bush, luego de una serie de presiones de organismos de derechos civiles y de la asociación de familias de las víctimas de los ataques del 11 de septiembre. La denominada, “Comisión Nacional sobre los Ataques Terroris-tas sobre Estados Unidos”, comenzó sus trabajos, bajo la atenta mirada de Philip Zelikow, el 27 de noviembre de 2002, pero el informe final se fue retrasando y fue entregado recién el 22 de julio de 2004.4

Richard A. Falkenrath (2004), dice que Bush, no estaba entusiasmado con la realización de una investigación independiente, pues veía en ella más bien una distracción para presionarlo. Señala además, que a diferencia de la comisión que investigó los ataques japoneses a Pearl Harbor en 1941, que terminaron con la acusación y posterior destitución del general Walter Short, del Ejército y del almi-rante Husband E. Kimmel, Comandante de la Flota del Pacífico, en aquella época. Ahora, “Nadie ha caído, por los errores para prevenir los ataques que mataron a 2.819 inocentes”. (p. 170)

Respecto de las responsabilidades, existen dos enfoques. El primero, tiene en la mira a los funcionarios de la administración Bush, acusados de no contar con un plan antiterrorista. Su defensa consiste en decir que ellos reci-bieron el gobierno el día 20 de enero de 2001, solo ocho meses, antes de los ataques del 11 de septiembre, y que, por lo tanto, no tuvieron tiempo suficiente para prepararse. El segundo, culpa directamente a la Comunidad de Inteligen-cia, por no haber dado la alerta temprana sobre los ataques terroristas. Esta línea de investigación se dirige específicamente contra el FBI, que tenía la mi-sión de investigar e impedir ataques terroristas en el territorio norteamericano, y contra la CIA, por su responsabilidad respecto del terrorismo proveniente del extranjero.

Los informes de ambas comisiones investigadoras coinciden en que la administración Bush le dedicó escasa atención al terrorismo, durante los pri-meros ocho meses de gobierno. En su testimonio ante la comisión que inves-tigaba los ataques terroristas, Richard Clarke (2004a), afirmó “que la adminis-tración de George W. Bush no tenía una política formal antiterrorista”. (Clarke. R. (b)2004).

4 Existe una versión resumida en español. “11-S El Informe”. Extracto del Informe Final de los Atentados Te-rroristas Contra Estados Unidos. Comisión Nacional de Investigación. Paidós. Barcelona 2005. En este texto, en español, faltan los capítulos 3, 10, 11, 12 y 13 de la versión original, lo que es lamentable, porque allí se analiza la labor de la Comunidad de Inteligencia y se presenta una estrategia antiterrorista compuesta de 41 recomendaciones.



Richard Armitage, Subsecretario del Departamento de Estado, del gobier-no de Bush, testificó ante la Comisión Conjunta del Senado y la Cámara de Repre-sentantes (Joint Inquiry: 2001), que la administración Bush, recibió informes sobre la urgencia de la amenaza de Al Qaida, pero “nunca tuvimos un plan”.El ayudante del Secretario de Defensa, Paul Wolfowitz, testificó diciendo que, si había un plan de contingencia para el uso de los militares para el antiterrorismo, “estaba en una etapa muy primitiva”. Por su parte, el Jefe del Estado Mayor Conjunto, general Hugh Shelton, afirmó que no creía que los articuladores de la política, tuvieran al-gún tipo de plan serio, para usar la fuerza militar contra los talibanes, antes del 11 de septiembre. Todo indica que la nueva administración no tenía un plan de lucha antiterrorista, al momento de los ataques contra las Torres Gemelas. Se creía que el terrorismo patrocinado por los estados, era una amenaza más importante, que la amenaza de un actor no estatal como Al Qaida, y por eso no siguieron las adver-tencias de los funcionarios antiterroristas de la administración anterior. (p.223)

Richard Clarke (2004b), expresa que el 24 de enero de 2001, solicitó por escrito, una reunión urgente de los jefes del Consejo de Seguridad Nacional, para analizar la amenaza de Al Qaida. Pero la reunión se postergó y recién tuvo lugar el 4 de septiembre de 2001. A pesar de que en junio y julio de ese año, la inteli-gencia había informado que existían altas probabilidades de un gran ataque de Al Qaida contra objetivos norteamericanos, probablemente en Arabia Saudita o en Israel. Clarke, declara, asimismo, que hubo varios funcionarios que pensaban que un ataque de Al Qaida, era algo remoto y que a nivel de lo altos mandos de la CIA y de los militares, hubo reticencia, a utilizar plenamente todas las capa-cidades disponibles, porque existía una aversión a tomar riesgos. El FBI, por su parte, estaba organizado, y aunque contaba con personal y equipos, para hacer frente a la amenaza, fue ineficaz para enfrentar al terrorismo proveniente de Al Qaida. (Clarke. R. (b) 2004)

En su libro, “Contra Todos los Enemigos”, Richard Clarke, sostiene que Condoleezza Rice, la recién nombrada Consejera para Asuntos de Seguridad del Presidente Bush, veía el Consejo de Seguridad Nacional (NSC), como un mecanis-mo para coordinar la “política exterior” y no como un lugar donde deberían tratarse asuntos como el terrorismo en Estados Unidos. (Clarke. R. (a) 2004)

Ante la pregunta, ¿Podríamos haber impedido el ataque del 11 de sep-tiembre? Clarke concluye, que sería muy simplista decir que sí. Lo que está claro, dice, es que había fallos en las organizaciones en las que confiábamos para que nos protegieran, fallos para obtener información en el lugar oportuno, fallos previos para actuar con audacia y reducir o eliminar la amenaza”.



En resumidas cuentas, para Richard Clarke, la administración Bush, obser-vó la política terrorista como algo importante, pero no urgente.

En su testimonio, escrito, entregado a la Comisión Nacional Sobre los Ata-ques Terroristas, Condoleezza Rice (2004), señala que después de que fuera elegi-do el Presidente Bush, fueron informados por la administración Clinton, de varios problemas de seguridad nacional durante la transición. George Tenet, el director de la CIA y Sandy Berger, director del Consejo de Seguridad Nacional, informaron sobre el terrorismo y la red de Al Qaida. En esas reuniones se revisó, asimismo, el enfoque antiterrorista de la administración Clinton y varias otras actividades antite-rroristas en curso. (Rice.C. 2004)

No se puede decir, entonces, que las nuevas autoridades no supieran acerca de las nuevas amenazas a la seguridad nacional. Condoleezza Rice, afir-ma además, que hubo una cierta continuidad entre las políticas antiterroristas de los gobiernos de Clinton y de Bush. A nivel operativo, por ejemplo, el Presidente Bush, decidió continuar con las mismas acciones encubiertas seguidas por la administración Clinton. Bush, decidió mantener en sus puestos, a todo el equipo encargado de los asuntos de seguridad y terrorismo de la administración anterior mientras durara la transición. Es por eso que George Tenet, se mantuvo como Director de la Agencia Central de Inteligencia; Louis Freeh, permaneció como Director del FBI y Richard Clarke fue confirmado como Coordinador Nacional Antiterrorista. (Rice.C. 2004)

En relación con la importancia asignada a los informes de inteligencia, la Consejera de Seguridad Nacional, afirma que el Presidente George W. Bush, esta-ba muy interesado en ellos: “Desde el comienzo de la administración, el Presidente Bush retomó la práctica de reunirse con el director de la Agencia Central de Inteli-gencia, por lo menos una vez al día, en la Sala Oval, junto con el Vicepresidente y el Jefe del Gabinete. En esas reuniones, el Presidente recibía informes de inteligencia actualizados y respondía preguntas de los oficiales superiores de la inteligencia”. (Rice.C. 2004)

La pregunta que uno se hace, es la siguiente, por qué si se tenía la misma política, el mismo equipo y el mismo plan antiterrorista, no se pudo prever la ame-naza inminente representada por Al Qaida.

La respuesta más fácil, es decir que la administración de Bush no contaba con un plan antiterrorista, o bien, que no tenía entre sus prioridades al terrorismo. Pero, Condoleezza Rice, sostiene que efectivamente su gobierno se preocupó de



desarrollar una nueva estrategia antiterrorista, pero, esta fue elaborada entre la pri-mavera y el verano del año 2001, y recién fue aprobada por los consejeros de se-guridad nacional el día 4 de septiembre de 2001. El Secretario de Defensa Donald H. Rumsfeld (2004), confirma esta afirmación, en su testimonio preparado para la comisión nacional sobre los ataques terroristas. Según él, una primera versión de esta nueva estrategia, en la forma de Directiva Presidencial, circulaba en el Conse-jo Nacional de Seguridad, por lo menos, desde junio del año 2001 y en la primera semana de septiembre ya había sido presentada a los principales encargados, para convertirse más tarde en la Directiva Presidencial de Seguridad Nacional 9. (p.7)

Richard K. Betts (2002), director del Instituto de Estudios sobre la Guerra y la Paz de la Universidad de Columbia, un reconocido especialista en estudios de inteligencia ofrece una respuesta mucho realista sobre los hechos del 11 de sep-tiembre. Dice que los ataques por sorpresa no se pueden prever.5

“Los ataques por sorpresa a veces han tenido éxito a pesar de la existencia de indicios al respecto. Ello lleva a muchos observadores a culpar a los oficiales de los servicios de información de negligentes o a los legisladores como irrespon-sables. La cruda realidad es que el problema se encuentra más en la organización y en la impredecibilidad del problema que en las habilidades de los espías o los hombres de Estado”. (p.163)

Como plantea Stella Rimington, Directora del Servicio de Contrainteligencia británico durante 1992 y 1996 : “Culparlos de no haber hecho nada es no entender nada de la naturaleza de los servicios secretos”.6

Los ataques por sorpresa (Betts R. 2004), suceden porque la alerta es am-bigua, porque no se interpretó correctamente, o porque se perdió en el ruido y confusión de las maniobras diplomáticas o simplemente por que no fue creída. Los

5 La literatura sobre inteligencia y ataques por sorpresa es enorme, citaremos solo una parte. Wohlsletter Ro-berta. “Pearl Harbor Warning and Decision”. Standford University Press. 1962; Betts Richard. “Analisis, War, and Decision: Why Intelligence Failures are Inevitable”. World Politics, vol. 31, Nº 1. 1978; Handel Michael. “Intelligence and the Problem of Strategic Surprise”. Journal of Strategic Studies. Nº 7/3, September, 1983; Davis Jack. “Improving CIA Analytic Performance Strategic Warning”. The Sherman Kent Center for Inte-lligence Analysis. Occasional Papers: volume 1, number 1, September 2002; Stepehn Marrin. “Preventing Intelligence Failures by Learning from the Past”. International Journal of Intelligence and Counter intelligence. Vol. 17, 2004; Díaz Gustavo, “Methodological Approaches to the Concept of Intelligence Failure”. UNISCI Discussion Papers. January 2005.

6 Citado por Diego Navarro Bonilla. Introducción. “Estudios sobre Inteligencia: Fundamentos para la Seguridad Internacional”. Instituto Español de Estudios Estratégicos. Grupo de Trabajo número 5/03. Ministerio de De-fensa. Madrid. Junio, 2004, p. 34.



errores más frecuentes incluyen el rechazo de la alerta, porque ser considerada una decisión irracional tomada por el enemigo. Otro error frecuente, es el famoso problema de “llamar al lobo”, esto sucede cuando se han hecho varias falsas alar-mas y los encargados de tomar la decisión toman la alarma como algo poco serio, A veces, las estimaciones sobre un ataque son correctas, pero es difícil adivinar dónde, cuándo y cómo va a ocurrir el ataque. Otro error consiste en mantener las alarmas demasiado tiempo en la cadena de comunicaciones entre operadores en el terreno, procesadores de inteligencia y hacedores de política. También puede ser contraproducente, que ante la inminencia de un ataque por sorpresa, se trate de obtener toda la información posible antes de decidir que hacer. Por último, se puede llegar a conclusiones erróneas, debido a las operaciones de engaño mon-tadas por el enemigo.

Esta línea de argumentación, es correcta, pero no exime de responsa-bilidad a la administración Bush, respecto de la falta de preparación en que se encontraban sus agencias encargadas de la seguridad nacional frente a los ata-ques del 11 de septiembre de 2001. Los testimonios de dos de los principales encargados de la política de seguridad nacional, confirman que los nuevos pla-nes estuvieron disponibles, pero recién el 4 de septiembre de 2001, es decir, una semana antes de que se produjeran los trágicos ataques a las Torres Gemelas y al Pentágono. Lo interesante del análisis de Richard Betts, es que coloca los hechos del 11 de septiembre, en su dimensión histórica, alejada de la guerrilla política entre los partidarios de la administración Bill Clinton y los del gobierno de George W Bush.

En los meses que siguieron los ataques al centro Mundial de comercio y al Pentágono, el Presidente Bush marcó un nuevo rumbo en el combate al terrorismo, al definirlo como “acto de guerra” y no como “un acto criminal”, como lo había hecho la administración Clinton. Este cambio es notorio en la asignación de recur-sos de la nueva administración. Badey (2006) dice que ” De los US$ 52 billones destinados a la lucha antiterrorista para el año fiscal 2004, el 45 por ciento de ellos fueron a parar al recién creado Departamento de Seguridad Nacional, mientras que el Departamento de Justicia, recibió solamente el 4 por ciento. Donde más se notó este cambio, fue en el Departamento de Defensa que recibió solo el 29 por ciento de todo el presupuesto antiterrorista. Thomas Badey, señala que “Durante los ocho años de la administración Clinton, el Departamento de Defensa aumentó sus gastos en menos del uno por ciento. Mientras que durante los cuatro primeros años de Bush, estos crecieron en un 55 por ciento. Desde 1993 hasta el año 2000, los desembolsos del Departamento de Justicia aumentaron en un 82 por ciento, pasando de US$ 9.5 billones a US$ 17,3 billones”. (p.318)



El hecho de que Bush no contara con una política antiterrorista, no significa que su gobierno estuviera paralizado ante la amenaza terrorista. De hecho, una de sus primeras medidas antiterroristas de impacto, fue la promulgación de la “Ley para la Unión y el Fortalecimiento de América por medio de la Provisión de He-rramientas Adecuadas Requeridas para Interceptar y Obstruir al Terrorismo”, más conocida como Acta Patriótica, promulgada por el Congreso de Estados Unidos el 26 de octubre del año 2001. En lo principal, la Ley Patriota faculta al gobierno federal para vigilar, detener e interrogar sin procesamiento a cualquier ciudadano, norteamericano o extranjero, sospechoso de ser terrorista o de apoyar alguna or-ganización terrorista.

Aprovechando el alto nivel de apoyo recibido después de los atentados, Donohue (2005) señala que, el Presidente Bush, procedió a modificar la ley sobre la interceptación móvil de comunicaciones, que anteriormente había sido rechazada por el Congreso, cuando trató el proyecto de ley sobre Antiterrorismo y Pena de Muerte Efectiva de 1996. A esta iniciativa, le siguieron otras que impactan en forma directa los derechos individuales y amenazan el ámbito doméstico y a las relacio-nes estadounidenses con otros estados: detención e interrogación generalizadas; tribunales militares y pena capital. Todo esto tendente a ampliar los poderes de vigilancia y mejorar las capacidades de los servicios de inteligencia para capturar a los terroristas. (p.290)

Cuando se promulgó la ley, el Presidente Bush (2001) declaró que: “La vigilancia de las comunicaciones es otra herramienta esencial para perseguir y de-tener a los terroristas. La ley existente fue escrita en la era de teléfonos de discado. Esta nueva ley que firmo hoy permitirá la vigilancia de todas las comunicaciones utilizadas por los terroristas, entre ellas los mensajes de correo electrónico, la in-ternet, y los teléfonos celulares”.

Todo gobierno liberal y democrático (Donohue, 2005) está obligado a responder ante un amenaza como el terrorismo o la delincuencia, mediante leyes especiales, leyes de “excepción”, pero transitorias. El gobierno está obli-gado también a balancear la tensión entre democracia liberal y la seguridad. Por que, se da el caso, que después de pasada la emergencia, es muy difícil revocar las medidas transitorias que limitaban la libertad y los derechos civiles. (p. 293)

El aspecto más problemático del Acta Patriótica es, sin duda, las severas restricciones de las libertades civiles que atentan contra las enmiendas Uno, Cua-tro, Cinco y Seis de la Constitución de Estados Unidos. (ACLU. 2005)



La Enmienda Uno indica que (ACLU. 2005) “El Congreso no hará ley alguna por la que adopte una religión como oficial del Estado o se prohíba practicarla li-bremente o que coarte la libertad de palabra o de imprenta o el derecho del pueblo para reunirse pacíficamente y para pedir al gobierno la reparación de agravios”. Sin embargo, la Ley Patriota al definir el “terrorismo doméstico”, permite que el gobierno vigile a las instituciones religiosas y políticas y a los disidentes políticos sin tener ninguna sospecha de que estén actuando mal.

La Enmienda Cuatro afirma (ACLU. 2005) “El derecho de los habitantes de que sus personas, domicilios, papeles y efectos se hallen a salvo de pesquisas y aprehensiones arbitrarias, será inviolable y no se expedirán, al efecto mandamien-tos que no se apoyen en un motivo verosímil”. En cambio la Ley Patriota, permite la vigilancia por medios electrónicos y la interceptación de teléfonos basados en sospechas vagas de que existe una “causa significativa” para obtener información. La “causa probable”, ya no es necesaria. Además permite que el gobierno vigile y registre información sobre el uso del Internet, el correo electrónico y llamadas te-lefónicas. Permite que el gobierno reúna datos bancarios personales, información sobre el uso de las bibliotecas y registros médicos, basándose en la presunción de que la información está relacionada con actividades terroristas.

La Enmienda Cinco, señala que (ACLU. 2005) “Nadie estará obligado a responder de un delito castigado con la pena capital o con otra infamante si un gran jurado no lo denuncia o acusa, ni se le privará de la vida o la propiedad, sin debido proceso legal”. En cambio, con la nueva Ley Patriota, ahora llegamos a “la desintegración de los derechos civiles de los inmigrantes y los no ciudadanos, incluyendo el permitir que el gobierno tenga audiencias a puerta cerrada para las deportaciones, el detener indefinidamente a los que se sospechan de ser ‘enemi-gos combatientes’, conducir audiencias bajo el ‘tribunal militar’ y ordenar rutina-riamente el que se registren masivamente y se tomen las huellas digitales de los inmigrantes”.

La Enmienda Seis. (ACLU. 2005) “En toda causa judicial el acusado gozará del derecho de ser juzgado rápidamente y en público por un jurado imparcial del distrito, así como de que se le haga saber la naturaleza y las causas de la acusa-ción, de que se le caree con los testigos que depongan en su contra, de que se le obligue a comparecer a los testigos que le favorezcan y de contar con la ayuda de un abogado que lo defienda”. En cambio, esta administración ha ordenado que ciudadanos americanos sean clasificados como “enemigos combatientes”, como un medio para justificar su detención indefinida, manteniéndolos incomunicados y rechazando sus derechos legales de tener un abogado para su defensa.



El Acta Patriótica (Meeropol. R. 2004) atenta contra la libertad y la priva-cidad de las personas, permitiendo un incremento de los poderes de vigilancia y espionaje electrónico a las agencias encargadas de cumplir la ley, especialmente al FBI. Por ejemplo, la sección 213 del Acta Patriótica, autoriza a los agentes fe-derales a realizar investigaciones “sneak and peak”. Esto significa que un agente federal puede obtener una autorización judicial para buscar en tu casa u oficina y llevar a cabo la búsqueda sin decírtelo y sin tu presencia. La sección 215, autoriza al director del FBI, o al agente que él haya designado, para solo con una orden de la corte requisar archivos de antecedentes personales o elementos tangibles basados en una declaración escrita de que estos son buscados en conexión a una investigación sobre terrorismo internacional. Bajo las órdenes de la sección 215, el FBI puede obtener información bancaria, médica, escolar, de la biblioteca y mucho más.(p.1)

Como puede verse el Acta Patriótica es una buena herramienta para vigilar y obtener información en la lucha contra el terrorismo, pero tiene dos inconvenien-tes. El primero, que estas medidas de carácter excepcional, se transformen en permanentes; y el segundo, que estas medidas se presten para la arbitrariedad y el atropello de las libertades civiles y todo esto en nombre de la seguridad nacional. La pregunta que todos se hacen, es qué está primero, si la libertad o la seguridad. Personalmente creo que sin seguridad no puede haber libertad.

Para seguir la evolución de la política de seguridad nacional y en especial, la política antiterrorista del gobierno de George W. Bush, hay que revisar, por lo me-nos, cuatro documentos claves: 1) Discurso del Presidente Bush en la graduación de los cadetes de la Academia Militar de West Point, el 1 de junio del año 2002; 2) La Estrategia Nacional para la Seguridad del Territorio, de julio de 2002; 3) La Es-trategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos I, de septiembre de año 2002; y 4) La Estrategia Nacional para Combatir el Terrorismo I, de febrero de 2003.7

3. Discurso en la Academia Militar de West Point. Junio 2002

En su discurso en West Point, el Presidente Bush (2002) fijó las bases para una nueva doctrina de seguridad nacional, basada en la acción ofensiva.

7 Otros documentos relacionados con la seguridad nacional de Estados Unidos son: Estrategia Nacional para Combatir las Armas de Destrucción Masiva, diciembre 2002; Estrategia Nacional para la Seguridad del Ci-berespacio, febrero 2003; Ley de Reforma de la Inteligencia y Prevención del Terrorismo, diciembre 2004; Estrategia Nacional de Defensa, marzo 2005; Informe de la Comisión sobre las Capacidades de la Inteligencia de Estados Unidos respecto de las Armas de Destrucción Masiva, marzo 2005; Estrategia Nacional de Inte-ligencia de Estados Unidos, octubre 2005; Estrategia Nacional para Combatir el Terrorismo II, febrero 2006; Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos II, septiembre 2006.



El Presidente, dijo en esa oportunidad que Estados Unidos había luchado siempre por la paz, por una paz en favor de la libertad humana y que la defenderían contra las amenazas de los terroristas y de los tiranos, en una clara alusión a Sa-ddam Hussein. Agregó además que, “Norteamérica no tiene imperio que extender ni utopía que establecer”, dando a entender de que en esta batalla, contra el terro-rismo y los estados fallidos, no había intereses expansionistas de parte de ellos.

Durante gran parte del siglo pasado la defensa de Estados Unidos estuvo confiada a las doctrinas de la disuasión y la contención, provenientes de la Guerra Fría, pero las nuevas amenazas, requieren de un nuevo pensamiento. La disuasión, es decir, la promesa de una represalia masiva contra otras naciones, no significa nada contra las oscuras redes terroristas que no tienen ni una nación ni ciuda-danos que defender. La contención, tampoco es posible, cuando hay dictadores incontrolados que poseen armas de destrucción masiva que pueden ser vendidas o entregadas secretamente a los terroristas. (Bush G.W. 2002:2)

La acción preventiva

La defensa del territorio nacional y la defensa antimisiles -afirmó- constitu-yen las prioridades esenciales de Estados Unidos. Se deberá dar la batalla al ene-migo, desbaratar sus planes, y enfrentar las peores amenazas antes de que estas aparezcan, porque en el mundo en que estamos, el único camino de seguridad es el camino de la acción. La seguridad de Estados Unidos requiere estar preparados para una acción preventiva cuando sea necesario, a fin de preservar la vida y la libertad.

La guerra contra el terrorismo es una batalla moral

En varios pasajes del discurso, el Presidente Bush (2002) hizo apelo a la moral. “La guerra contra el terror requiere resolución y paciencia, pero también requiere un firme propósito moral”.

“Estados Unidos enfrentó al comunismo imperialista de diferentes mane-ras, con la diplomacia, la economía y lo militar. Pero, la claridad moral fue lo esen-cial para lograr la victoria”.

“Diferentes circunstancias requieren diferentes métodos, pero no diferen-tes morales. La verdad moral es la misma en cada cultura, en cualquier tiempo y en cualquier lugar. Designar como blancos a civiles inocentes para asesinarlos, ha sido siempre y en cualquier lugar, algo malo. La brutalidad contra las mujeres es



siempre y en cualquier lugar algo malo. No debe haber neutralidad entre justicia y crueldad, entre el inocente y el culpable. Nosotros estamos en un conflicto entre el bien y el mal, y América deberá llamar a la maldad por su nombre”. (Bush G.W. 2002:3)

La cooperación internacional

La competencia entre las grandes naciones es inevitable, pero no así, los conflictos armados. Cada día, más naciones civilizadas están junto a Estados Uni-dos, unidas contra el peligro común de la violencia terrorista y el caos. Tal es el caso de Europa, Japón, y los otros países del Pacífico. Incluso Rusia y China se han sumado a esta lucha. Estos últimos han descubierto que la libertad económica es la única y última fuente de la riqueza nacional. Con el tiempo, ellos también en-contrarán que las libertades sociales y políticas son la única fuente de la grandeza nacional.

Bush recalca que ahora tiene una gran oportunidad para extender la paz, y para reemplazar la pobreza, la represión y el resentimiento alrededor del mun-do con la esperanza de tener un mejor futuro. A través de la historia -afirma- la pobreza fue persistente, ineludible, y universal. Pero en las últimas décadas, se han visto naciones como Chile y Corea del Sur, construir modernas economías y sociedades libres, arrancando a millones de personas de la desesperación y la necesidad.

Este discurso del Presidente Bush, ante la Academia de West Point, es im-portante, porque allí aparecen esbozados algunos de los conceptos estratégicos principales de lo que será su política de seguridad nacional. Conceptos tales como acción preventiva o ataques preventivos, el carácter moral de la batalla contra el terrorismo, el conflicto entre el bien y el mal, el llamado a la cooperación internacio-nal en la lucha contra el terrorismo, las ventajas del libre comercio y la democracia para la prosperidad de las naciones, etc. son todas nociones que las veremos repetirse en la estrategia para la seguridad del territorio, la estrategia de seguridad nacional y la estrategia para combatir al terrorismo.

4. Estrategia Nacional de Seguridad del Territorio. Julio 2002

La seguridad del territorio tiene que ver con el esfuerzo nacional para pre-venir los ataques terroristas dentro de Estados Unidos, reducir la vulnerabilidad de país frente al terrorismo, y minimizar los daños y recuperarse de los ataques que pueden ocurrir.



La Estrategia Nacional para la Seguridad del Territorio Nacional, en particu-lar tiene como propósito movilizar y organizar a los norteamericanos para proteger el territorio de los ataques terroristas.

Los objetivos estratégicos de la seguridad del territorio son:

1) Prevenir ataques terroristas dentro de Estados Unidos2) Reducir la vulnerabilidad de Estados Unidos al terrorismo, y3) Minimizar los daños y recuperarse de los ataques que lleguen a ocurrir.

La amenaza

La principal amenaza para Estados Unidos la constituye el terrorismo, y sobre todo el terrorismo que puede emplear armas de destrucción letales como las biológicas, químicas, radiológicas y nucleares. National Strategy for Homeland Security. (2002) “Los terroristas son actores estratégicos que eligen sus blancos deliberadamente, basados en las debilidades que observan en nuestras defensas y nuestra preparación. Debemos defendernos nosotros mismos contra una gran variedad de medios y métodos de ataque”. (p.7)

Al Qaida, continúa siendo la amenaza más seria e inmediata para Estados Unidos, no obstante los éxitos obtenidos en desbaratar sus redes en Afganistán y en otros sitios.

La respuesta

En respuesta a estos desafíos a la seguridad del territorio nacional, el Pre-sidente propuso el establecimiento de un nuevo Departamento de Seguridad del Territorio nacional8 que tendrá la responsabilidad de las misiones críticas para la seguridad del territorio y la unidad de propósitos entre las agencias responsables de ello.

Áreas y misiones críticas

La Estrategia Nacional para la Seguridad del Territorio Nacional (Natio-nal Strategy for Homeland Security. 2002) concentra su misión en seis áreas críticas:

8 Algunos traducen Department of Homeland Security, como Departamento de Seguridad del Territorio Nacio-nal, otros como Departamento de Seguridad Interior, aquí nos quedamos con la primera traducción.



“1) Inteligencia y alerta temprana. El terrorismo depende de la sorpresa. Con ella, un ataque terrorista tiene el potencial de hacer un daño masi-vo a un blanco que no está consciente o preparado. Sin ella, las auto-ridades, tienen buenas posibilidades de anticiparse a los terroristas, y hacer que el daño que resulte de los ataques terroristas sea menos se-vero. Estados Unidos tomará todas las medidas necesarias para evitar ser sorprendido por otro ataque terrorista. Para ello, se deberá contar con un sistema de inteligencia y alerta temprana que pueda detectar las actividades terroristas antes que se manifiesten en un ataque para que se puedan tomar medidas de anticipación, prevención y protec-ción”. (National Strategy for Homeland Security. 2002)

2) Seguridad de la Frontera y el Transporte. La creciente movilidad y el potencial destructivo del terrorismo moderno ha requerido que Esta-dos Unidos reformule y renueve fundamentalmente sus sistemas de seguridad de las fronteras y el transporte. De hecho, ahora hay que comenzar a considerar la seguridad de las fronteras y el transporte como requisitos plenamente integrados, ya que los sistemas internos de transporte están inseparablemente entrelazados a la infraestructura mundial de transporte. Virtualmente todas las comunicaciones de Es-tados Unidos están conectadas a redes mundiales de transporte por medio de puertos marítimos, aeropuertos, carreteras, oleoductos, vías ferroviarias y viaductos que transportan a gente y productos a, dentro de y fuera del país. Se debe por lo tanto, promover el flujo creciente y confiable de personas, bienes y servicios a través de las fronteras, a la vez de prevenir que los terroristas usen los medios o sistema de trans-porte para mandar implementos de destrucción”.

3) Contraterrorismo interno. Los ataques del 11 de septiembre y las ca-tastróficas pérdidas resultantes de vidas y propiedad han redefinido la misión de las autoridades del orden federales, estatales y locales. Mientras que las agencias del orden continúan investigando y proce-sando las actividades criminales, ahora deben darle prioridad a preve-nir e interceptar actividades terroristas dentro de Estados Unidos. Los agentes del orden estatales y locales del país serán de importancia crítica en este esfuerzo. Estados Unidos utilizará todos los medios le-gales, tanto tradicionales como no tradicionales, para identificar, parar y, cuando sea apropiado, encausar a los terroristas en Estados Unidos. Andaremos no solo tras las personas involucradas en actividades te-rroristas, sino también sus fuentes de respaldo: las personas y organi-



zaciones que conscientemente proporcionan fondos a los terroristas y a aquellos que les presten ayuda logística”.

4) Proteger la Infraestructura Crítica y los Bienes Clave. Nuestra sociedad y estilo moderno de vida dependen de las redes de infraestructura, tanto las redes físicas, como los sistemas de energía y transporte, y las redes virtuales, tales como la internet. Si los terroristas atacan uno o más elementos de nuestra infraestructura física, pueden interrumpir sistemas interconectados y causar daños significativos al país. Por lo tanto, se debe mejorar la protección de los elementos individuales y los sistemas interconectados que constituye nuestra infraestructura física. Proteger la infraestructura crítica de Estados Unidos y los bienes clave no solo los protegerá de un ataque terrorista, sino que también reducirá la vulnerabilidad a los desastres naturales, el crimen organizado y los piratas de la informática.

5) Defensa de las Amenazas Catastróficas. La pericia, la tecnología y los materiales necesarios para construir algunas de las armas más letales conocidas de la humanidad, entre ellas, armas químicas, biológicas, radiológicas y nucleares, están aumentando inexorablemente: Si nues-tros enemigos adquieren estas armas, es muy factible que traten de usarlas. Las consecuencias de tal ataque serían mucho más devasta-doras que aquellas sufridas el 11 de septiembre. Un ataque terrorista químico, biológico, radiológico o nuclear puede resultar en un número elevado de bajas, la alteración psicológica masiva, la contaminación y el daño económico significativo, y podrá abrumar la capacidad médica local.

Actualmente, la capacidad de detección química, biológica, radiológi-ca es modesta y la capacidad de respuesta está dispersa por todo el país en todos los niveles del gobierno. Aunque la configuración actual ha probado ser adecuada para la variedad de desastres naturales y hasta los ataques del 11 de septiembre, la amenaza de los ataques terroristas que utilicen armas químicas, biológicas, radiológicas y nu-cleares requiere de enfoques nuevos, una estrategia concentrada y una nueva organización.

6) Preparación y Respuesta a las Emergencias. Debemos prepararnos para minimizar los daños y la recuperación de cualquier ataque terro-rista futuro que pueda ocurrir a pesar de nuestros mejores esfuerzos de



prevención. Una respuesta efectiva a un incidente terrorista de grandes proporciones, tal como un desastre natural, depende de nuestra pre-paración. Por lo tanto, necesitamos un sistema nacional integral para juntar y coordinar todos los bienes necesarios de respuesta de manera rápida y efectiva: Debemos planear, equipar, entrenar y ejercitar a mu-chas unidades distintas de respuesta para movilizar sin ser advertidas para cualquier emergencia”. (National Strategy for Homeland Security. 2002)

Muchos aspectos de este sistema nacional de respuesta a las emer-gencias ya se encuentran operando. La primera línea de defensa de Estados Unidos después de un ataque terrorista es la comunidad de aquellos que son los primeros en responder: los policías, los bomberos, aquellos que prestan servicios médicos de emergencia, el personal de obras públicas y los funcionarios de administración de emergencias. En Estados Unidos, el conjunto de personas involucradas en esta tarea es de casi tres millones.

Otro aspecto destacable de la Estrategia Nacional para la Seguridad del Territorio Nacional, es su complementariedad con otras agencias gubernamentales para enfrentar la amenaza en conjunto y con todos los medios disponibles. En con-secuencia, algunas iniciativas se coordinarán y serán compartidas entre la Estra-tegia Nacional para la Seguridad del Territorio Nacional, con la Estrategia Nacional de Seguridad, la Estrategia Nacional para Combatir el Terrorismo, y la Estrategia Nacional para Combatir las Armas de Destrucción Masiva.

Cooperación Internacional

Estados Unidos está consciente de que su seguridad nacional, es parte de la seguridad internacional, sobre todo en un mundo globalizado como el actual. Para lograr la seguridad nacional, se necesita imperiosamente de la cooperación internacional, de acuerdos y tratados bilaterales y multilaterales.

Algunas de las iniciativas de seguridad que requieren de la cooperación internacional.

Más de 500 millones de personas cruzan las fronteras de Estados Unidos cada día, por lo tanto es de suma urgencia la creación de fronteras inteligentes con Canadá y México, los países limítrofes. Para impedir la entrada de inmigrantes ile-gales y de terroristas, es necesario controlar y combatir los documentos de viajes



falsificados. La verificación de cada documento requiere necesariamente del apo-yo internacional, para ello se está trabajando con los países que componen el G-8, con la Organización Internacional de Aviación Civil y otras entidades para mejorar los estándares de seguridad para los documentos de viaje tales como pasaportes y visas. (National Strategy for Homeland Security. 2002)

Dieciséis millones de contenedores entran cada día a Estados Unidos, por lo tanto es perentorio aumentar la seguridad del transporte internacional de los contenedores. Para ello se deberá trabajar con los socios comerciales y las orga-nizaciones internacionales para identificar e investigar los contenedores que pre-senten algún tipo de riesgo, se promoverá asimismo, el uso de contenedores más seguros e inteligentes.

La cooperación internacional en materia policial, es otro de los elementos claves para detectar y detener a los terroristas y sus redes. Estados Unidos les pro-porcionará entrenamiento y asistencia especializada a los países amigos y aliados, para que dispongan de sus propias capacidades para combatir al terrorismo.

Expandir la protección de la infraestructura crítica internacional. Estados Unidos continuará trabajando con Canadá y México para mejorar la seguridad física y cibernética de la infraestructura crítica que se superpone o coincide con ambos países.

Se ampliará la cooperación internacional en materias relacionadas con la seguridad de la ciencia y tecnología nacional. En conjunto con el Departamento de Estado y la comunidad de inteligencia, el Departamento de Seguridad del Territorio Nacional podría trabajar con algunos aliados cercanos, para mejorar las técnicas y desarrollar nuevas tecnologías para detectar intentos hostiles.

Finalmente, se revisarán las obligaciones respecto de los tratados y leyes internacionales firmadas por Estados Unidos. El país ha firmado las 12 convencio-nes antiterroristas adoptadas por las Naciones Unidas en los últimos años. Estos tratados forman parte de una importante estrategia multilateral contra el terroris-mo. Estados Unidos alentará a todos los miembros de la Naciones Unidas para que se les unan e implementen estas 12 convenciones antiterroristas.9

9 Las 12 convenciones internacionales contra el terrorismo aprobadas por las Naciones Unidas son las siguien-tes: Convención sobre las infracciones y otros actos acometidos a bordo de las aeronaves. Tokio. (1963); Convención para la represión del Apoderamiento Ilícito de Aeronaves. La Haya (1970); Convención para la represión de actos ilícitos contra la Seguridad de la Aviación Civil. Montreal (1971); Convención para la pre-vención y el castigo de delitos contra las Personas Internacionalmente Protegidas. Nueva York (1973); Con-



Conclusiones y prioridades para el futuro

Siendo el primer objetivo de esta estrategia, prevenir los ataques terroristas en el territorio de Estados Unidos. Una de las primeras prioridades será mejorar las capacidades analíticas del FBI.

Otra prioridad será desarrollar nuevas capacidades para evaluar las vulne-rabilidades de la estructura crítica a través de la División de Protección de la Infra-estructura. Para cumplir esta tarea se contempla elaborar mapas de las amenazas, desplegar a tiempo la alerta temprana, y trabajar con las agencias del gobierno, a ni-vel federal, estatal y local y el sector privado para realizar una protección apropiada.

La seguridad económica de Estados Unidos, depende de un eficiente flujo de personas, bienes y servicios, para ello se debe contar con “fronteras inteligen-tes” y seguras. Para prevenir y evitar el ingreso de terroristas al país, se desarrolla-ran avanzados sistemas de manejo de riesgos, se aumentará el uso de información biométrica para la identificación. Se trabajará en asociación con el sector privado, para permitir que los bienes y las personas crucen las fronteras sin retardos. En lo que respecta a la seguridad del transporte internacional de contenedores se los controlará antes de que lleguen a Estados Unidos, y se desarrollarán tecnologías para rastrear los contenedores en tránsito.

El Servicio de Aduanas será reformado. El Presidente se comprometió a proveer recursos para adquirir sensores, sistemas de comando y control, lanchas, patrulleros y aviones para mejorar el servicio. Se contratará personal para llevar a cabo las nuevas misiones.

El gobierno federal apoyará la investigación para mejorar las tecnologías, para detectar armas y materiales nucleares. En particular, el Departamento de Se-guridad del Territorio debería desarrollar y desplegar un nuevo sistema de detec-ción y procedimientos de inspección, para impedir la entrada de tales materiales, en todos los grandes puertos de entrada, y a través de la infraestructura del siste-ma nacional de transporte.

vención contra la Toma de Rehenes. Nueva York (1979); Convención sobre la Protección Física del Material Nuclear. Viena (1980); Convención para la represión de actos ilícitos contra la Seguridad de la Navegación Marítima. Roma (1988); Convención sobre el Etiquetado de Explosivos de Plástico para su detección. Mon-treal (1991); Convención Internacional para la represión de los Atentados Terroristas Cometidos con Bombas. Nueva York (1997); Convención Internacional para la represión de la Financiación del Terrorismo. Nueva York (1999). Otras convenciones. Declaración sobre medidas para eliminar el terrorismo internacional (1994), y la Declaración complementaria de la Declaración de 1994 sobre medidas para eliminar el terrorismo internacio-nal (1996).



El Departamento de Seguridad del Territorio Nacional y el Departamento de Salud y Servicios Humanos trabajarán en conjunto para desarrollar un amplio espectro de vacunas, antídotos y terapias, que pueden mitigar las consecuencias de un ataque químico, biológico, radiológico y nuclear.

Finalmente, el gobierno federal desarrollará sistemas para coordinar la dis-tribución de información esencial para la seguridad nacional. El gobierno federal deberá diseñar e implementar una arquitectura de información interagencias que apoyará los esfuerzos para encontrar, rastrear, y responder a las amenazas terro-ristas de manera que semejaren los tiempos de respuesta y la calidad de las deci-siones. (National Strategy for Homeland Security. 2002)

5. Estrategia Nacional de Seguridad. Septiembre 2002

El Presidente George W. Bush ha elaborado una nueva estrategia de se-guridad nacional, donde se abandona los conceptos de disuasión, que dominaron las políticas de defensa durante los años de la Guerra Fría, por una estrategia de prevención contra los estados hostiles y los grupos terroristas, al mismo tiempo que amplía la ayuda para el desarrollo y el libre comercio, y favorece la democracia en todo el mundo en especial en los estados musulmanes.

La Estrategia Nacional de Seguridad del año 2002. (The National Security Strategy of the United States of America. 2002) contiene cuatro temas claves: El primero, se refiere a las acciones militares preventivas contra los estados fallidos y los grupos terroristas que buscan dotarse de armas de destrucción masiva. El segundo, disuadir a los estados competidores, de no desafiar el poderío militar y tecnológico de Estados Unidos. El tercero, tiene como objetivo el crecimiento eco-nómico mundial, por medio de la difusión del libre mercado y del comercio libre, en el fondo se trata de profundizar la globalización, y el cuarto, es la transformación de las instituciones de la seguridad nacional de Estados Unidos. Algunos de estos temas, ya habían sido anunciados por el Presidente Bush en su discurso sobre el estado de la nación, el 29 de enero de 2002.

Estados Unidos goza hoy día de una posición, sin precedentes, en térmi-nos de influencia y poder militar, económico y político. Sin embargo, se encuen-tra amenazado por los estados fallidos y los terroristas, por lo que la defensa de la nación contra estos enemigos, es la primera y más fundamental obligación del gobierno federal. Pero, los enemigos de hoy, son diferentes a los de antaño. “Los enemigos en el pasado necesitaban grandes ejércitos y grandes capacida-des industriales para poner en peligro a Estados Unidos. Ahora, oscuras redes



de individuos pueden provocar un gran caos y sufrimiento a nuestras tierras, por menos de los que cuesta un tanque. Los terroristas están organizados para penetrar en las sociedades abiertas y para volver el poder de las tecnologías modernas contra nosotros. (The National Security Strategy of the United Sates of America. 2002)

La amenaza

La amenaza la constituyen los terroristas y los estados fallidos (rogue sta-tes), que aparecieron en los años 1990 y se caracterizan por maltratar a su pobla-ción y por dilapidar los recursos nacionales para el beneficio de sus gobernantes. Estos no manifiestan ningún respeto por las leyes internacionales, amenazan a sus vecinos y violan con cinismo los tratados internacionales que ellos mismos han firmado. Están determinados a obtener armas de destrucción masiva, así con tecnología militar avanzada, para ser usada como amenaza o en forma ofensiva para lograr sus designios agresivos. Patrocinan el terrorismo a través del mundo y rechazan los valores humanos básicos y odian a Estados Unidos y a todas las cosas que ellos representan.

1) Las acciones militares preventivas

La lucha contra el terrorismo es distinta a cualquier otra guerra que se haya librado en la historia. Esta se librará en muchos frentes contra un enemigo espe-cialmente evasivo, durante un largo periodo. Nuestro objetivo inmediato -afirma el documento- será atacar a las organizaciones terroristas de alcance mundial o a todo terrorista o estado patrocinador del terrorismo que intente adquirir o utilizar armas de destrucción en gran escala o sus precursores, y defender a Estados Unidos, al pueblo estadounidense y a nuestros intereses dentro y fuera del país, mediante la identificación y destrucción de la amenaza antes que llegue a nuestras fronteras. Si bien, Estados Unidos tratará constantemente de obtener el apoyo de la comunidad internacional, no dudará en actuar solo, en caso necesario, para ejercer su derecho legítimo a la defensa propia, con medidas preventivas contra esos terroristas, a fin de impedirles causar daños a su pueblo y a su país; y privar a los terroristas de nuevo patrocinio, apoyo y refugio seguro, convenciendo u obli-gando a los estados a aceptar sus responsabilidades soberanas.

A parte de estas acciones militares preventivas, el gobierno de Estados Unidos se ha propuesto reorganizar las instituciones encargadas de la seguridad nacional, con esa finalidad se estableció el nuevo Departamento de Seguridad del Territorio Nacional (Department of Homeland Security).



2) Disuadir a los estados competidores

En el capítulo quinto de la Estrategia Nacional de Seguridad Nacional, se postula que Estados Unidos, no permitirá que su potencia militar sea desafiada por otros países, refiriéndose principalmente a los estados hostiles y a los terroristas. Se advierte, además, que ellos no dejarán que los enemigos golpeen primero, por-que, para defender sus intereses nacionales y su seguridad, no dudarán en actuar solos, si fuese necesario. Manifiesta, asimismo, que si bien la disuasión, basada solamente en la amenaza de represalias, fue efectiva durante la Guerra Fría, pero ahora, es menos probable que sirva contra los líderes de los estados hostiles, que están más dispuestos a tomar riesgos, jugando, incluso, con las vidas de sus pue-blos y la riqueza de sus naciones.

Se afirma, asimismo, que la estrategia integrada para combatir las armas de destrucción masiva, incluye la actuación resuelta contra la proliferación. Hay que impedirla y crear defensas contra las amenazas antes de que se hagan reali-dad. Hay que asegurarse de que las capacidades clave, la detección, las defensas activas y pasivas y el contraataque se integren en la transformación de la defensa y de los sistemas de seguridad territorial.

El concepto de “amenaza inminente”

El documento, presenta un nuevo concepto estratégico, para justificar los ataques preventivos, el concepto de “amenaza inminente”, se afirma que: “Durante siglos el derecho internacional ha reconocido que no es necesario que los países sufran un ataque antes de que puedan tomar igualmente medidas para defenderse de las fuerzas que presenten peligro inminente de ataque. Expertos jurídicos y juristas internacionales a menudo condicionan la legitimidad de la pre-vención a la existencia de una amenaza inminente, especialmente en la forma de una movilización visible de ejércitos, armadas y fuerzas aéreas que se proponen atacar. Debemos adaptar el concepto de amenaza inminente a las capacidades y objetivos de los adversarios de hoy, afirma el documento, porque los estados al margen de la ley y los terroristas no buscan atacar usando medios convenciona-les. Saben que estos ataques fracasarían. En cambio, dependen de actividades terroristas y, especialmente, del uso de armas de destrucción en masa, armas que pueden ocultarse fácilmente, transportarse en secreto y utilizarse sin previo aviso”.

Agrega que, durante largo tiempo Estados Unidos, ha mantenido la op-ción por la acciones preventivas para contrarrestar una amenaza suficiente a su



seguridad. Cuanto mayor sea la amenaza, mayor es el riesgo de la inacción, y más imperiosa la razón para tomar medidas preventivas para defenderse, aunque subsista incertidumbre en cuanto al momento y el lugar del ataque del enemigo. “Para impedir o evitar tales actos hostiles de nuestros adversarios, Estados Unidos actuará preventivamente si es necesario”.

Manifiesta, además, que para apoyar las medidas preventivas, deberán construir una mejor y más integrada capacidad de inteligencia para proveer infor-mación oportuna y precisa sobre las amenazas que puedan surgir.

3) El crecimiento económico y la difusión del libre mercado

En los capítulos seis y siete, se destaca el crecimiento económico global a través del libre mercado y el libre comercio, como las prioridades claves de la estrategia de seguridad nacional.

Declara, que Estados Unidos trabajará activamente para llevar la espe-ranza de la democracia, desarrollo, mercados libres y libre comercio a todos los rincones del mundo. Porque, “una economía mundial fuerte acrecienta nuestra se-guridad nacional, ya que adelanta la prosperidad y la libertad del resto del mundo. El crecimiento económico, apoyado por el comercio libre y los mercados libres, crea nuevos empleos e ingresos más altos. Permite al individuo salir de la pobreza, acicatea la reforma económica y jurídica y la lucha contra la corrupción y refuerza el hábito de la libertad”.

Declara, asimismo, que un retorno del crecimiento económico firme en Eu-ropa y Japón es vital para los intereses de seguridad nacional de Estados Unidos, si sus aliados tienen economías vigorosas, esto sirve a la economía mundial y contribuye a la seguridad mundial. En el mismo sentido, señala que apoyará a completar el ingreso de China a la Organización Mundial de Comercio y presionará para la creación de un Área de Libre Comercio de la Américas. Respecto de África, afirma que se ofrecerá más oportunidades al continente más pobre, comenzando con la utilización plena de las preferencias autorizadas por al Ley de Crecimiento y Oportunidad Africanos, conducentes al comercio libre.

El crecimiento económico, sin embargo, debería ir acompañado de esfuer-zos mundiales para estabilizar las concentraciones de gases de efecto invernadero asociadas con este crecimiento, conteniéndolas a un nivel que impida una inter-ferencia humana peligrosa con el clima mundial. “Nuestro objetivo es reducir las emisiones de gases del efecto invernadero de Norteamérica relativas al tamaño de



nuestra economía, recortando tales emisiones por unidad de actividad económica a un 18 por ciento durante los próximos diez años”.

Un asunto importante, que no se puede soslayar, es que en este capítulo se toca el tema de la protección del medioambiente y la seguridad energética. Dos temas muy sensibles para la seguridad. Si bien, el documento, no lo dice explícitamente, ambos son asuntos que en un futuro próximo, puede amenazar la seguridad nacional e internacional.

4) La transformación de las instituciones de Seguridad Nacional de Estados Unidos

El capítulo nueve de la Estrategia de Seguridad Nacional se ocupa de la transformación de las instituciones de la seguridad nacional para responder a los desafíos y oportunidades del siglo veintiuno, porque, las más importantes insti-tuciones de la seguridad nacional fueron diseñadas en una era diferente, y para cumplir con requerimientos diferentes.

Es tiempo -señala el documento- de reafirmar el rol esencial del poderío militar estadounidense. Para conseguir aquello, la más alta prioridad militar es de-fender a Estados Unidos y para hacer eso efectivamente, los militares estadouni-denses deben:

— asegurar a los aliados— disuadir competencias militares futuras— detener amenazas contra los intereses de Estados Unidos, sus aliados

y amigos, y— derrotar decididamente a cualquier adversario, si falla la disuasión

El poderío sin precedentes de las Fuerzas Armadas de Estados Unidos, ha mantenido la paz en algunas de las regiones más estratégicas del mundo. Sin em-bargo, las amenazas y los enemigos que deben enfrentar han cambiado, y eso es lo que deben hacer las Fuerzas Armadas norteamericanas. “Un ejército estructura-do para detener a ejércitos masivos de la era de la Guerra Fría, debe ser transfor-mado para orientarse en cómo puede luchar un adversario, en vez de preguntarse dónde y cuándo puede ocurrir una guerra”.

De cara al siglo XXI, Estados Unidos muestra su voluntad de impedir la aparición de cualquier concurrente potencial sobre el plano estratégico. Estados Unidos debe mantener su capacidad para derrotar cualquier tentativa de un ene-



migo para imponer su voluntad sobre ellos, sus aliados o sus amigos, y debe man-tener las fuerzas suficientes como para apoyar sus obligaciones, y para defender su libertad. “Nuestras fuerzas, deben ser lo bastante poderosas, como para disua-dir a potenciales adversarios de armarse con la esperanza de sobrepasarnos o de igualar el poder de Estados Unidos”. (The National Security Strategy of the United States of America. 2002)

La inteligencia

En relación con la inteligencia, señala que es la primera línea de defensa contra los terroristas y la amenaza que plantean los estados hostiles. Concebida en torno a la prioridad de recopilar enormes cantidades de información acerca de un objeto masivo y fijo, como era el bloque soviético, la comunidad de inteligencia debe lidiar ahora, con las nuevas amenazas, que son mucho más complejas y evasivas.

Se deben transformar las capacidades de la comunidad de inteligencia y crear otras nuevas para mantenerse a la altura de las nuevas amenazas. Los servi-cios de inteligencia deben integrarse apropiadamente con los sistemas de defensa y las policías, y coordinarse con los países aliados y amigos. Es necesario proteger las capacidades y las instalaciones, para evitar que el enemigo los tome por sor-presa nuevamente.

Se deben fortalecer la alerta temprana y el análisis de inteligencia para pro-veer evaluaciones integrales sobre las amenazas a la seguridad y al territorio nacio-nal. Dado que las amenazas inspiradas por gobiernos y grupos extranjeros pueden llevarse a cabo dentro de Estados Unidos, se debe asegurar también la cooperación entre los servicios de inteligencia y aquellos encargados de la ejecución de la ley.

Las iniciativas en esta área incluyen:

— Reforzar la autoridad del Director de la Agencia Central de Inteligencia, para guiar el desarrollo y las acciones de las capacidades de la inteli-gencia externa de la nación.

— Establecer una nueva estructura para la alerta temprana, que tome en cuenta en forma fluida e integrada, todas las formas de amenaza que enfrenta la nación y sus aliados;

— Continuar desarrollando nuevos métodos de recogida de información para mantener las ventajas en este campo;

— Invertir en capacidades futuras, para prevenir el compromiso de las capacidades de inteligencia; y



— Recoger inteligencia, contra el peligro terrorista, con todas las fuentes de análisis del gobierno.

El documento señala finalmente, que la guerra contra el terrorismo, no es el choque de civilizaciones. La guerra contra el terrorismo revela, más bien, la lucha al interior de la civilización, una batalla por el futuro del mundo musulmán. Esta es una batalla de ideas y esta es un área donde Estados Unidos debe sobresalir.

El tema de la batalla por las ideas, es recurrente en todos los discursos del presidente George W. Bush. Se encuentra en el discurso de West Point, lo repite en esta Estrategia Nacional de Seguridad, y lo vamos a encontrar también en la Estrategia Nacional para Combatir al Terrorismo.

6. Estrategia Nacional para Combatir el Terrorismo. Febrero 2003

La Estrategia Nacional para Combatir el Terrorismo (National Strategy for Combating Terrorism. 2003), está dividida en cuatro secciones. La primera destina-da a analizar la naturaleza de la amenaza terrorista; en la segunda se propone una estrategia para vencer al terrorismo, la tercera está destinada a definir las metas y los objetivos de la estrategia, y finalmente encontramos las conclusiones.

El documento comienza con la afirmación de que el terrorismo es un acto de guerra y que los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, fueron actos de guerra contra Estados Unidos de América y sus aliados.

Respecto del enemigo, señala que este no es una sola persona. No es un régimen político único, ni tampoco lo es la religión. El enemigo es el terroris-mo, la violencia premeditada, políticamente motivada, perpetrada contra objetivos no combatientes por grupos subnacionales o agentes clandestinos. Aquellos que emplean el terrorismo, cualquiera que sean sus objetivos específicos, seculares o religiosos, se esfuerzan por derrocar el imperio del derecho y llevar a cabo cambios mediante la violencia y el temor. Estos terroristas comparten también la creencia errada de que matar, secuestrar, extorsionar, robar y hacer estragos para aterro-rizar a la gente son formas legítimas de la acción política. (National Strategy for Combating Terrorism. 2003)

Recalca que en la lucha contra el terrorismo se deben usar todos los ins-trumentos de poder nacional. Diplomático, económico, de ejecución de la ley (po-licías), financiero, de información, de inteligencia y militar.



Combatir el terrorismo y garantizar la seguridad del territorio nacional con-tra futuros ataques son las prioridades máximas de Estados Unidos. Pero ellas no son las únicas prioridades. La Estrategia Nacional para Combatir el Terrorismo, debe apoyar a la Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos. Mientras que la Estrategia Nacional para la Seguridad del Territorio Nacional se focaliza a prevenir los ataques dentro de Estados Unidos, la Estrategia Nacional para Com-batir el Terrorismo se orienta a identificar y desactivar las amenazas antes de que lleguen a sus fronteras.

La lucha contra el terrorismo, no es solo un asunto militar, es también una lucha de valores, es parte de la “guerra de las ideas”. En la estrategia se reafirma que los norteamericanos usarán el poder de los valores para dar forma a un mundo libre y más próspero. En último término, dice, la “lucha contra el terrorismo ayudará a promover un ambiente internacional donde nuestros intereses democráticos es-tén seguros y los valores de la libertad sean respetados en el mundo entero”.

1) Propósitos Estratégicos

La Estrategia Nacional para Combatir al Terrorismo, también conocida como la estrategia de las cuatro “D” (derrotar, denegar, disminuir y defender), tiene como propósito detener los ataques terroristas contra Estados Unidos, y contra sus aliados y además crear un ambiente internacional hostil para los terroristas y para todos aquellos que lo ayuden.

1ª Meta: Derrotar a los terroristas y sus organizaciones

El primer postulado de la estrategia consiste en la derrota de las organiza-ciones terroristas de alcance mundial, mediante el uso directo o indirecto de los recursos diplomáticos, económicos, militares, policiales, de información, financie-ros, de inteligencia y otros.

Los objetivos estratégicos para esta meta son: indicar quiénes son los te-rroristas y cuáles son sus organizaciones; y encontrarlos.

2ª. Meta. Denegarles patrocinio, apoyo y refugio a los terroristas

El segundo postulado consiste en denegar a los terroristas el patrocinio, apoyo y refugio que les permite existir, entrenarse, hacer planes y realizar sus ata-ques. Estados Unidos se ha comprometido a hacer que los terroristas paguen y sean responsables de sus crímenes. Los estados que decidan albergar a los



terroristas, serán considerados como cómplices y deberán rendir cuentas de las actividades de sus “huéspedes”.

Los objetivos estratégicos para esta meta son: terminar con el patrocinio estatal del terrorismo; establecer y mantener una norma internacional de respon-sabilidad respecto de la lucha contra el terrorismo; fortalecer y sostener el esfuerzo internacional para luchar contra el terrorismo; vedar y desbaratar el apoyo material a los terroristas; eliminar los refugios y lugares de asilo de los terroristas; reducir las condiciones subyacentes que los terroristas tratan de explotar; asociarse con la comunidad internacional para fortalecer los estados débiles y prevenir el (re)surgimiento del terrorismo; y por último, ganar la Guerra de las Ideas junto con la comunidad internacional

3ª. Meta: Defender a los ciudadanos e intereses de Estados Unidos en el país y en el extranjero

El objetivo final de la estrategia reside en los esfuerzos colectivos de la nación norteamericana para defender la soberanía, el territorio y los intereses na-cionales, en el país y en el extranjero. Este principio incluye la protección física y cibernética de Estados Unidos, su población, prosperidad e intereses, así como la protección de sus principios democráticos.

4ª. Meta: Poner en práctica la Estrategia Nacional de Seguridad del Territorio

La creación del nuevo Departamento de Seguridad del Territorio ayudará a movilizar y organizar la nación para asegurar el territorio de Estados Unidos contra ataques terroristas. Un elemento clave de esta tarea será la Estrategia Nacional de Seguridad de Territorio. Las recomendaciones de la Estrategia Nacional de Se-guridad del Territorio y de la Estrategia Nacional para Combatir al Terrorismo se complementan y se refuerzan entre ellas.

Los objetivos estratégicos de esta meta son: implementar la Estrategia Na-cional de Seguridad del Territorio; lograr conocer el campo de acción; mejorar las medidas para asegurar la integridad, confiabilidad y disponibilidad de las infraes-tructuras físicas críticas y aquellas basadas en la información, tanto en el país como en el extranjero; integrar medidas para proteger a los ciudadanos estadounidenses en el exterior; y asegurar una capacidad integrada de manejo de incidentes

La Estrategia Nacional para Combatir al Terrorismo 2002, señala que la violencia política podrá ser endémica de la condición humana, pero no podemos



tolerar a los terroristas que procuran combinar los poderes de las tecnologías mo-dernas y las armas de destrucción masiva (ADM) para amenazar la noción misma de sociedad civilizada, y concluye diciendo que “La guerra contra el terrorismo, sin embargo, no es lo mismo que el choque de civilizaciones; se trata más bien, de un choque entre la civilización y quienes quieren destruirla”.

CONCLUSIONES

Luego del 11 de septiembre de 2001, los medios de comunicación de todo tipo, imagen, sonido y palabras, comenzaron a buscar un chivo expiatorio para culparlo del brutal y cobarde ataque terrorista contra Estados Unidos. En un co-mienzo se criticaron las agencias encargadas de la seguridad e inteligencia, luego, aquellas responsables de la seguridad de los aeropuertos, y más tarde, las em-prendieron contra la política antiterrorista de los gobiernos de Clinton y Bush.

En lo que respecta al gobierno de Bill Clinton (1993-2000), quedó demos-trado que éste contaba con una política antiterrorista y con un plan antiterrorista, el Plan Delenda 98, pero que fue insuficiente. A pesar de que los informes de inteli-gencia desde 1998, hasta el verano de 2001, indicaban que la red terrorista de Bin Laden pretendía golpear al interior del territorio de Estados Unidos, el gobierno de Clinton, no tomó ninguna medida global para implementar unas acciones defensi-vas que pudieran impedirlo; lo más grave, fue que las agencias de inteligencia no compartieron la información que poseían sobre el terrorismo, esto pasó especial-mente con el FBI, y también con la CIA.

Según la investigación conjunta del Senado y la Cámara de Representan-tes. (Joint Inquiry: 2001) “Antes del 11 de septiembre de 2001, ni el gobierno de Estados unidos como un todo ni la comunidad de inteligencia, tenían una estra-tegia antiterrorista de largo alcance, para combatir la amenaza puesta por Osama Bin Laden. Además, el Director de la Central de Inteligencia, no estuvo dispuesto ni fue capaz, de ordenar la amplia gama de recursos con que contaba la Comunidad de Inteligencia, para combatir la creciente amenaza hacia Estados Unidos”. (p. xv)

A pesar de haber creado el cargo de zar del terrorismo, la administración Clinton no comprendió ni evaluó correctamente la naturaleza de la amenaza te-rrorista. Antes del 11 de septiembre, la Comunidad de Inteligencia no contaba con análisis estratégicos de buena calidad, la inteligencia proveniente de fuen-tes humanas era muy deficiente. (Joint Inquiry: 2001) “La calidad de los análisis antiterroristas fue inconsistente, y muchos analistas no tenían experiencia, eran incompetentes, estaban mal entrenados, y no tenían acceso a la información críti-



ca. Como resultado, había una escasez de análisis creativo y agresivo que tuviera como blanco a Bin Laden, existía, además, una persistente incapacidad para com-prender el significado colectivo de las piezas o fragmentos de información. Estas deficiencias analíticas minaron la naturaleza de los políticos norteamericanos para entender completamente la naturaleza de la amenaza, y para tomar decisiones bien informadas”. (p. xv)

La CIA, jamás logró colocar un espía dentro de la estructura dirigente de Al Qaeda, a pesar de que un ciudadano norteamericano, convertido al Islam, John Wal-ter Lindth, pudo penetrar la red terrorista y convertirse en un combatiente islámico.

En lo que se refiere a la administración de George W. Bush, quedó cla-ramente establecido, que no tuvo una política antiterrorista, por lo menos, en el momento adecuado. Si bien, es cierto, que el gobierno Clinton dejó un plan antite-rrorista, los asesores del Presidente Bush prefirieron elaborar una estrategia propia que circuló en forma restringida entre sus asesores a mediados de junio de 2001, pero solo se conoció públicamente a comienzos de septiembre de 2001, fecha demasiado tardía, como para tomar decisiones. No obstante aquello, luego de los atentados, el gobierno de Bush elaboró una serie de políticas y programas antite-rroristas, nunca antes vistos en la historia de Estados Unidos.

De todos los documentos estratégicos que componen la política de seguri-dad nacional de George W. Bush, el más destacado es, sin duda, la Estrategia Na-cional de Seguridad del 2002, un texto que ha desatado una gran polémica, entre los académicos y los políticos, respecto de la legitimidad de Estados Unidos para iniciar un ataque preventivo o la ocupación de otro país, amparado en los princi-pios de la legítima defensa y de la guerra justa, para imponer su voluntad. Según algunos comentadores, La Estrategia Nacional de Seguridad, estaría inspirada en las ideas y la influencia ejercida por un grupo de políticos neoconservadores cer-canos a George W. Bush.10

Según el documento, Estados Unidos, goza hoy de una superioridad eco-nómica, política y militar, sin precedentes, sin embargo, se encuentran amena-

10 Kristol William and Robert Kagan. “Toward a Neo-Reaganite Foreign Policy”. Foreign Affairs, july-august, 1996. Tom Barry. “Politicizing Intelligence: The Right’s Agenda for the New American Century”. Rightweb.irc-online.org. February 12, 2004; Francis Fukuyama. “América en la encrucijada. Democracia, poder y herencia neoconservadora”. Ediciones B. Barcelona. 2007. El manifiesto estratégico de los neoconservadores se titula: “Rebuilding America’s Defense. Strategy, Forces and Resources For a New Century. A Report of the Project for the New American Century. September. 2000. En su redacción participaron connotados neocons como Donald Kagan, Gary Schmitt y Thomas Donnelly.



zados por los estados fallidos, los grupos terroristas y las armas de destrucción masiva. Lo más preocupante es el maridaje entre terrorismo y tecnología nuclear.

Frente a este tipo de amenaza, los conceptos tradicionales de la disuasión, que operaron durante la Guerra Fría, ahora no funcionan, para ello entonces, se debe recurrir a otro concepto estratégico, el concepto de ataque preventivo. El daño que puede ocasionar un ataque nuclear, no permite otra opción que antici-parse y atacar primero. Muchos autores, sobre todo, europeos, han condenado esta doctrina por el peligro que entraña para la paz mundial. Cualquier amenaza, puede servir de pretexto a Estados Unidos, para invadir o atacar a cualquier país. Para Franco Ragazzi (2004), “La doctrina de la prevención y de la guerra contra el terrorismo no se funda sobre la voluntad de respetar el derecho internacional, juzgado demasiado apremiante y contraproductivo… la doctrina de la prevención representa la voluntad de destruir las normas internacionales, admitidas hasta ahora, para sustituirlas por nuevas normas, que se supone que responden mejor a la moral y a la fuerza norteamericana en el mundo”. (p. 5)

Del punto de vista jurídico, la legítima defensa se extiende a la doctrina de la guerra preventiva, la soberanía sería reservada solamente a los estados pacíficos y democráticos, porque Estados Unidos, so pretexto de la lucha contra el terrorismo, podrían intervenir, cambiar de régimen, y talvez, ocupar otros países considerados enemigos. Esto implicaría, el fin de los principios de Westfalia, como dice Kissinger,11 y una revisión de la Carta de Naciones Unidas. Según Pierre Hassner (2002), “En ausencia de una autoridad mundial, esto implicaría el derecho absoluto de ciertos estados, en este caso, de Estados Unidos, para disponer de la independencia y del régimen interior de otros estados—sospechosos de ser bandidos”. (p. 43)

Respeto del carácter de la guerra contra el terrorismo, Hassner (2002), se-ñala que se pasaría de una concepción de la guerra sin muertos, donde se trata de paralizar al adversario, a una concepción de la guerra total, donde se trata de destruir para evitar ser destruido, el cambio es radical, pues se pasaría de “una guerra sin riesgos a una guerra sin reglas” (p. 44).

El concepto de ataque preventivo, va de la mano, con la voluntad hegemó-nica de Estados Unidos de impedir la aparición de cualquier país o coalición de

11 Kissinger Henry. “Preemption and the end of Westphalia”. NPQ, vol 19, Nº 4, fall 2004. “The controversy about preemption is a symptom of the impact of this transformation. At bottom it is a debate between the traditional notion of sovereignty of the nation-state as set forth in the Treaty of Westphalia in 1648 and the adaptation required by both modern technology and the nature of the terrorist threat”.



países, concurrentes que puede amenazar su superioridad tecnológica y militar. Este tema tiene que ver con el unilateralismo y la tentación imperial de Estados Unidos, la nueva Roma moderna.12

Como sostiene Ikenberry (2002): “A la sombra de la guerra que el gobierno de Bush libra contra el terrorismo, circulan ideas completamente nuevas sobre la estrategia a gran escala de Estados Unidos y la reestructuración del mundo uni-polar de hoy. Estas estipulan que Estados Unidos use la fuerza unilateralmente de modo anticipado, e incluso preventivo, con el auxilio, si es posible, de ‘coaliciones con aquellos que estén dispuestos a secundarlo’, pero a fin de cuentas libre de las restricciones de los reglamentos y normas de la comunidad internacional. Lleva-dos al extremo, estos criterios conforman una perspectiva neoimperial por la cual Estados Unidos se arroga el papel global de fijar normas, determinar cuáles son las amenazas, usar la fuerza e impartir la justicia”. ( p. 2)

Según Kagan (2004), la mayoría de los estadounidenses pasaría por alto el Consejo de Seguridad de la ONU, mientras que la mayoría de los europeos, se avendría a la decisión del Consejo de Seguridad, aun a costa de los intereses vita-les de su nación. (p. 8)

Hemos mencionado la Ley Patriota, como un caso de excepcionalismo norteamericano, una ley que para impedir y castigar los actos de terrorismo en Estados Unidos, reforzaba los instrumentos investigativos y de control de que dis-ponían las agencias encargadas del cumplimiento de la ley, pero que al mismo tiempo, limitaba temporalmente los derechos y las libertades civiles.

Según el filósofo italiano Giorgio Agamben (2004), el “estado de excep-ción”, ese lapso -que se supone provisorio- en el cual se suspende el orden jurídi-

12 Sobre el tema de la tentación imperial de Estados Unidos, la literatura es extensísima. Se puede consultar en español, la revista mexicana, Metapolítica, Nº 35, vol 8, mayo-junio, 2004, dedicada enteramente a este tema. Además, Stephen Walt. “Mantener al mundo ‘fuera de balance’: el autocontrol y la política exterior de Estados Unidos”. Política y Gobierno, vol IX, Nº 1, I semestre de 2002; John Ikenberry. “La gran estrategia liberal y la persistencia desorden hegemónico de Estados Unidos durante la posguerra”. Política y gobierno, vol IX, Nº 1, I semestre de 2002; Michael Hardt y Antonio Negri. “Imperio”. Paidós. Buenos Aires, 2002; Joseph Nye. La Paradoja del Poder Americano. Taurus. Madrid, 2003; Zbigniew Brzezinski. “El Gran Tablero Mundial. La supremacía estadounidense y sus imperativos geoestratégicos”. Paidós, Buenos Aires. 1998; John Ikenberry, “America’s Imperial Ambition”. Foreign Affairs, september/october, 2002; Walden Bello, “Pax Romana versus Pax Americana”. Contrasting Strategies of Imperial Management. Foreign Policy in Focus, may 12, 2003; Philip S. Golub, “La construcción de una ideología imperial”. Le Monde Diplomatique, september 2002. Por una crítica a los europeos. Robert Kagan , “Power and Weakness”. Policy Review, Bº 113, june-july, 2002; Robert Kagan, “Benevolent Empire”, Foreign Policy, Summer 1998: Stephen Peter Rosen, “An empire, if you can keep it”. The National Interest, Spring, 2003. Por una defensa de la política imperialista de Bush, ver a Philip Zelikow, “A proper use of the term: Empire and American National Security”. The National Interest, spring, 2003.



co, se ha convertido durante el siglo XX en una forma permanente y paradigmática de gobierno.13

Hay que estar atento a que el aumento de la delincuencia, el terrorismo y las guerras civiles, así como la corrupción y la ingobernabilidad, no conduzcan a un nuevo paradigma de la seguridad, caracterizado por estados de excepción permanentes.

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13 Agamben Giorgio. “El estado de excepción no es una dictadura (constitucional o inconstitucional, comisaría o soberana), sino un estado vacío de derecho, una zona de anomia en la cual todas las determinaciones jurídicas -y, sobre todo, la distinción misma entre público y privado- son desactivadas. Falsas son, por tanto, todas las doctrinas que buscan anexar inmediatamente el estado de excepción al derecho; y son por ende falsas tanto la teoría de la necesidad como fuente jurídica originaria como la que ve en el estado de excep-ción el ejercicio de un derecho del Estado a la propia defensa. O el establecimiento de un originario Estado pleromático del derecho (los plenos poderes)”. En “Estado de Excepción”. Adriana Hidalgo . Editora. Buenos Aires, 2004, pp. 99-100.



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la polÍtica antiterrorista de estados unidos

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