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La politico del desarrollo local innovccicn institucional, pcr-tlcipccidn

y actores locales en dos cantones indfgenas del Ecuador

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" SERlE ENSAYOS

FORHUM 16 CIUDAD centro de

investigaciones

Primera Edicion: Julio 2001

Se pennite 1a reproducci6n parcial, siempre y cuando se cite 1afuente.

Diseiio y Diagramacion: TOYA - CIUDAD

EdiciOn: Centro de Investigaciones CIUDAD

Calle Fernando Meneses 265 (Oe6B N24-47) y Av. La Gasca

Telfs.:225198 I 227 091- Fax: 500 322 e. mail: confe@ciudad.ecuanex.net.ec

Ilustracion Portada: Dibujo de una vasija de Cerarnica Negativa

Cultura Cuasmal III (Tuncahuan del Norte) El Angel Quito - Ecuador

R173p. RAMIREZ, Franklin Centro de Investigaciones CIUDAD La polftica del desarrollo local. Innovacion institu­cional, participaci6n y actores locales en dos canto­nes indigenas del Ecuador. Quito, CIUDAD, 200 1,69 p. (Ensayos FORHUM No.16)

DESARROLLO LOCALIPARTICIPA06N CIUDADANAIGESTION LOCAUGOBIERNOS LOCALES/GOBERNABILIDADIAMERICA LATINAIECUADORlIMBABURAICHIMBORA­ZO/COTACACHliGUAMOTE.

o

AUTOR

franklin ramirez gallegos*

Ensayo realizado por el Centro de Investigaciones CIUDAD. Producto investigati­vo que forma parte de los estudios e investigaciones propuestos para el Programa de Formaci6n de Recursos Humanos para la Autogestion del Habitat Urbano en el Area Andina -FORHUM 11-: Programa de Cooperaci6n Sur - Sur con el apoyo del gobiemo de Holanda, a traves del Ministerio de Relaciones Exteriores D.O.S., que involucra a los pafses: Bolivia (CERES), Colombia (CEHAP), Ecuador (CIUDAD) yPeni (CIDAP):

* Franklin Ramirez Gallegos es actualmente miembro de la planta acadernica del Centro de Investigaciones CIUDAD.

ENS A Y 0 S FOR HUM 16

, Indice Analft •

I C 0

1. Introducelen

2. Enfoque teorleo

2.1 Gobemabilidad democratica y participaci6n

ciudadana

2.2 Desarrollo local

27 3. Contexto polftleo-eeonemlce

31 4. La gestion participativa en Cotacachi. Caso I

4.1 Algunos antecedentes

4.2 Gesti6n Municipal y participaci6n ciudadana

en Cotacachi

4.3 Condiciones para el desarrollo local

47 5. La gestion participativa en Guamote. Caso II

5.1 Las bases del proceso participativo

5.2 Gesti6n municipal y participaci6n ciudadana

en Guamote

5.3 Condiciones para el desarrollo local en Guamote

63 6. Salida

67 Bibliografia

ENSAYOS FORHUM 16

s. La gestion participativa en Guamote (Caso II)

Guamote se encuentra localizado en la provincia de Chimborazo -ubicada en el parte central de la regi6n andina del pafs- abarca un territorio de 1.223,3 Km (lNEC) que representa el 18,9% de la extensi6n territorial provincial, constituyen­do el segundo cant6n mas extenso de la provincia. Esta integrado por tres parro­quias: La parroquia matriz que lleva su mismo nombre, Cebadas y Palmira.

Segun las proyecciones para 1999 (INEC), la poblaci6n del cant6n fue de 33.456 habitantes, de los cuales el 90% es indigena y pertenece ala Nacionalidad Quichua y al pueblo puruha. El 10%restante de la poblaci6n es mestiza y esta asen­tada en gran medida, en la cabecera cantonal. El 87% de la poblaci6n se encuentra asentada en las areas rurales, 10 que hace de Guamote un cant6n eminentemente ru­ral. Se estima que alrededor del 18% de la poblaci6n del area rural emigra hacia la cabecera provincial y hacia otras provincias del pais. Guamote es ademas un can­t6n de poblaci6n joven, ya que la poblaci6n menor de 45 afios representa el 84% de la poblaci6n total.

Guamote es el quinto cant6n mas pobre del Ecuador, la incidencia de la po­breza es del 89.3%, la mas alta de la provincia, superior a la media provincial que se encuentra en 78.6% y a la media nacional que es del 58.4%. La incidencia de la indigencia es del 68.3%, muy superior al promedio provincial (42.18%) y al na­cional (21.45). El Indice de desarrollo social de Guamote es del 29.81 , mientras que las necesidades basicas insatisfechas son del 70.19, cifra alta en comparaci6n con el promedio provincial (52.73) y nacional (42.6).

Segun datos del INFOPLAN (1999), la tasa de analfabetismo de la pobla­ci6n mayor a 15 afios es del 55.8%, siendo mayor el analfabetismo en las mujeres (54.3%) que en los hombres (33.1%).

Otra de las caracterfsticas sociales de la poblaci6n del cant6n tiene que ver con el mantenimiento de altas tasas de desnutrici6n y mortalidad infantil. Segiin da­tos del Hospital de Guamote (1998), la desnutricion cr6nica de los nifios menores de 5 afios es del 86%. La desnutrici6n global es de 49.6%. La mortalidad infantil de nifios menores-de un afio alcanza el 122.63 por mil (INFOPLAN, 1999) y la mortalidad materna el uno por mil.

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En relaci6n con la cobertura de los servicios de salud, en Guamote existe 1.25 personal de salud por cada 10.000 habitantes, cifra sumamente baja compara­da con la provincia (15.69) y con el pais (29.6) (INFOPLAN, 1999).

La poblaci6n econ6micamente activa, PEA, del cant6n asciende al 52.6% del total. Una proporci6n significativa de esta poblaci6n (82.2%) se ubica en acti­vidades relacionadas con el sector agropecuario y forestal. Dentro de la distribuci6n sectorial del empleo, le siguen en importancia al sector primario las actividades re­lacionadas con la industria, el comercio y los servicios.

Una actividad ocupacional importante de los guamotefios es el comercio. Un reflejo del dinamismo de esta actividad es la existencia de una de las ferias mas importantes del pafs, que tiene lugar los dfas jueves con un caracter provincial.

5.1 Las bases del proceso participativo

La comprensi6n del proceso participativo en Guamote exige presentar, a modo de contexto, tres factores claves: las luchas agrarias por redistribuci6n de la tierra, los cambios demograficos y el rol de las organizaciones campesinas (Cfr. To­rres, 1999). A continuaci6n se resefian tales elementos.

El acceso de las organizaciones indfgenas al control de la institucionalidad publica municipal que viene consolidandose en Guamote desde inicios de los no­ventas, debe ser comprendido como una suerte de 'efecto acumulado' de un largo y contlictivo proceso de disputas campesino-indfgenas en direcci6n de desmante­lar la estructura de poder local -'la formaci6n privada de administraci6n etnica' - y constituir nuevos esquemas de mediaci6n con las organizaciones estatales.

En el cambio de las relaciones de poder local ha incidido de manera direc­ta la re-estructuraci6n de la tenencia de la tierra en el Cant6n. Asf, si en 1954 el 94 por ciento de las propiedades estaba concentrada en latifundios y grandes hacien­das en cuyo control los sectores indfgenas no tenfan incidencia alguna, a partir de 1975, yen el marco de la ley de Reforma Agraria de un ano antes, se intensifico el 'asedio' indfgena al monopolio territorial dejando como resultado que ya en 1980 la mitad de la superficie agraria del canton pas6 a ser controlada por los campesi­nos. Por medio de compras directas, invasiones y la organizaci6n de cooperativas y asociaciones agrfcolas -a 10 que debera afiadirse desde 1990 programas de credi­to desde organizaciones no gubemamentales- se arriba en la actualidad a un marco distributivo en que el 80% de la tierra del cant6n es de propiedad indigena'v . Sub­sisten sin embargo extensas propiedades bajo el poder de familias mestizas, de an­cestro terrateniente, que r~presentan 22.000 hectareas (la cuarta parte del cant6n) y

16. De este poreentaje e142% es de propiedad individual, e143% de propiedad comunal y 5.7% se gestiona bajo la modalidad de arrimazgo (Cfr, Torres, 1999:91).

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ENSAYOS FORHUM 16· 5.Guamote:Casoll

son la de mejor calidad. En suma, en el aspecto territorial, Guamote pas6 de ser en 1964 el cant6n de la Sierra con mayor concentraci6n territorial, a ser en 1993 el que cuenta con mayor superficie agraria adjudicada.

En cualquier caso, luego de treinta afios de luchas agrarias y reformismo es­tatal se ha revertido el monopolio territorial -desmantelandose con ella la base ma­terial que soportaba la dominaci6n etnica, se ha desdibujado el poder de la hacien­da como locus del control indio y, por tanto, se han sentado las bases para nuevas formas de relacionamiento polftico tanto hacia el interior del canton como en los vfnculos con la 'sociedad mayor'.

Un segundo elemento que contribuye a explicar la experiencia democratica de gesti6n local participativa en Guamote alude a una dinamica demografica de despoblamiento mestizo de las cabeceras parroquiales. Se trata de un proceso en el que crece la proporci6n de poblaci6n rural y, a la vez, disminuye la poblaci6n mes­tiza de las cabeceras. EI debilitamiento del sistema de dominaci6n privado etnico, entonces, aparece en sintonfa con reajustes demograficos: "aunque no de manera homogenea, hay correlaci6n entre las parroquias de mayor afectaci6n de tierras y la disminuci6n de la poblaci6n de las cabeceras parroquiales" (Torres, 1999: 93).

En Guamote es evidente la tendencia de 'ruralizaci6n' en detrimento de los centros poblados: en el perfodo 1974-1990 la poblaci6n disminuy6 de 10.8 a 6.4, mientras que la poblaci6n rural aument6 de 86.1 a 91.7 en todo el cant6n. Del mis­mo modo, aun cuando en las tres parroquias que conforman el cant6n existen altos niveles de migraci6n temporal, se ha establecido una fuerte tendencia de permanen­cia de la poblaci6n en las zonas quichuas -que representan el 90% de la poblaci6n cantonal. Todo ello caracteriza a Guamote como "area de predominio indigena".

En este sentido, la ocupaci6n campesina del centro poblado urbano -antes mestizo- connota las pautas de resignificaci6n de las formas andinas del poder local y, en tal medida, se corresponde con la conquista quichua del gobiemo municipal.

En cuanto a las cualidades organizativas de la poblaci6n, cabe sefialar que . Guamote es el cant6n con mayor densidad organizativa de la provincia (el Indice

de organizaciones / poblaci6n es de 0.0033), rasgo cuyos origenes se remontan a mediados de la decada de los sesenta en que se inici6 el conflicto por la distribu­ci6n de las tierras. Asf, en la actualidad Guamote cuenta con 124 organizaciones de base, entre comunidades, asociaciones y cooperativas, agrupadas en 16organi­zaciones de segundo grado (una de ellas de mujeres), y con mas de 673 grupos de interes que inc1uyen grupos musicales, grupos de mujeres, c1ubes deportivos, co­munidades ec1esiales de base, comites de comercializaci6n, comites agropecuarios, directorios de agua de riego, juntas de agua potable, etc. Las federaciones del can­t6n tienen filiaci6n con 4 organizaciones de nivel provincial que por su parte con­forman las organizaciones nacionales del movimiento indfgena ecuatoriano. Los habitantes del area urbana estan organizados en 7 barrios al interior de los cuales

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ENS A Y 0 S FOR HUM 16· La politica del desarrollo local

tambien existe una diversidad de grupos de interes con objetivos especfficos. A su vez, los barrios forman parte de la Pre - federacion de Barrios Urbanos (Cfr, La­rrea-Munoz, 2000; Torres, 1999:96).

El proceso de reforma agraria trajo consigo la necesidad de que las pobla­ciones locales institucionalizaran sus formas organizativas para negociar con el Es­tado y que se vieran abocados a fortalecer su capital humano y social para ganar ac­ceso y poder usar completamente el capital natural. En este proceso de construe­cion del capital social y humano, la Iglesia, el estado y los partidos politicos de iz­quierda jugaron un rol fundamental (Bebbington, en Torres,1999).

Se ha fonnado asf un entramado de organizaciones -de corte tanto territo­rial como representativo- que han desarrollado una importante capacidad para dis­putar recursos estatales, privados y publico no-estatales y vincularlos a las necesi­dades de las comunidades de base. De esta forma han conseguido estabilizar patro­nes de relacionamiento con agentes externos como principal estrategia de negocia­cion y gesti6n de proyectos y programas de desarrollo local.

Este ultimo punta tiene particular relevancia puesto que en el surgimiento de esta red organizacional, ademas de los factores propios del conflicto polftico agrario, ha incidido la presencia intensa y continua, durante 35 afios, deagentes ex­temos -sobre todo ong ' S17, partidos de izquierda y sectores de la iglesia. Algunos investigadores han calificado a este proceso como uno de "fonnaci6n inducida de capital social" (Cfr. Bebbington y Perreault, en Torres, 1999).

Aunque el rol jugado por los agentes extemos en Guamote sienta las bases para impulsar el proceso participativo de desarrollo local, no es menos cierto el im­portante papel de los Ifderes indfgenas que van adecuado y reinterpretando las in­tervenciones externas, en un proceso de construccion propia de los discursos del desarrollo signado por la reflexi6n, la crftica y la autocrftica de sus propias practi­cas. Mas aun, el papel jugado por la cultura andina dentro de este procesamiento de 'saberes' es fundamental (Larrea-Munoz, 2000: 52).

En cualquier caso es evidente que se trata de un proceso multilineal que ha dado lugar a la conformaci6n de una gama de organizaciones locales y a la consti­tuci6n de redes en las que estas se imbrican con agentes extemos segtin particula­res enfasis y -necesidades de apuntalamiento de recursos y capacidades para el de­sarrollo local. De esta manera, uno de los efectos evidentes de la in-interrumpida intervenci6n de agentes extemos de desarrollo en constante negociaci6n con los ac­tores locales ha sido la constituci6n de una nueva generaci6n de dirigentes sociali­zados tanto en roles de liderazgo politico como en aquellos atinentes a funciones tecnicas.

17. En Guamote durante los ultimos quince aiios vienen operando 12 eng's nacionales de apoyo al desarrollo, 8 agencias de cooperaci6n multilateral y 10 programas estatales (err. Torres, 1999:108).

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ENSAYOS FORHUM 16· 5.Guamote:CasolI

Queda resefiada asf la forma en que federaciones, cooperativas, y organiza­ciones de segundo grado constituyen instrumentos de accion polftica y de gestion de recursos para el desarrollo y el fortalecimiento de capacidades locales, claves en el proceso de gesti6n participativa desatado desde inicios de la decada,

En definitiva, para entender el fortalecimiento de la organizaci6n polftica indfgena en Guamote es indispensable analizar el papel de las luchas agrarias, el reordenamiento campesino del territorio cantonal y el rol jugado por los agentes ex­temos. Tales factores habrfan propiciado un proceso de reafirmaci6n identitaria y organizativa, que con el pasar de los afios ha dado lugar a la creaci6n de nuevas re­laciones de poder y nuevas fonnas de gestion del desarrollo local.

5.2 Gestion municipal y partieipacion ciudadana en Guamote

En esta parte del argumento se presentan los mecanismos e instrumentos de innovaci6n institucional que se han sucedido en los tiltimos afios dentro de la Mu­nicipalidad de Guamote con el prop6sito de generar procesos de participacion, Se trata de observar la modificacion en las 16gicas de gesti6n publica como tecnicas polfticas tendientes a propiciar la participaci6n ciudadana en la toma de decisiones sobre las politicas publicas de impacto cantonal.

Los cambios en la gesti6n municipal en el cant6n deben entenderse en la perspectiva del revitalizamiento etnico que, desde el levantamiento de 1990, han experimentado las organizaciones indfgenas en la vfa de montar una crftica abierta al Estado unitario blanco-mestizo por su incapacidad para condensar la diversidad socio-cultural del pais en tome de una estructura representativa plural.

En este escenario, en 1992 -por primera vez en la historia del cant6n- un in­digena, Mariano Curicama, asume la presidencia de la Municipalidad de Guamote, con el respaldo de 80 comunidades campesinas y de la Union de Organizaciones Campesinas e Indfgenas de Guamote -UOCIG (Cfr. Torres, 1999: 98).

Se trata de una primera fase de acceso y aprendizaje, signada por conflic­tos inter-etnicos que devienen en esfuerzos por parte de los indfgenas de lograr con­sensos entre estes y los mestizos. Esta fase se caracteriza ademas por tres aspectos: 1) la recomposici6n del municipio, pues el nuevo Alcalde recibi6 una entidad ob­soleta y quebrada financieramente; 2) la recuperaci6n de la minga como principal herramienta de trabajo de la nueva administracionlf ; y 3) se replantean las bases institucionales para confrontar el clientelismo y el patemalismo (Cfr. Torres, 1999: 98; Larrea-Munoz, 2000).

18. La minga ha pennitido la ejecucion de obras dentro del canton y en otros cantones, ya que entre munici­pios vecinos, se ha unido equipos y maquinaria para realizar acciones conjuntas en un mismo canton (Cfr. Torres, 1999: 99-100).

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ENS A Y 0 S FOR HUM 16· La politica del desarrollo local

La consolidaci6n del poder polftico indfgena se inicia en 1996 a rafz de la re-elecci6n de Mariano Curicama como alcalde indfgena y se caracteriza, como se ha dicho anteriormente por la lucha contra el clientelismo y el patemalismo, por la creaci6n de espacios participativos de democracia cantonal y por la dotaci6n de ins­trumentos, como el Plan Participativo de Desarrollo del Cant6n Guamote, para en­frentar de manera consensuada el problema del desarrollo local.

Cabe anotar en este nivel que la peculiaridad del caso de Guamote reside en que, a diferencia de otros cantones indfgenas, las organizaciones de segundo grado mas representativas de la zona no se subordinaron a los intereses electorales de los partidos polfticos ala hora de negociar sus candidatos para autoridades locales. Es asf como optaron pOT una estrategia de afiliaci6n a los diversos partidos de izquier­da y centro izquierda existentes con 10 cual obtuvieron una representaci6n mayori­taria en el Concejo (Cfr. Torres, 1999).

De forma simultanea ala consolidaci6n del control politico del cant6n, des­de los espacios de gesti6n municipal se fueron estableciendo las lfneas de orienta­ci6n de la administraci6n indfgena. ElIas pueden ser agrupadas en tomo de dos ele­mentos:

a) En palabras de Mariano Curicama, Alcalde de Guamote, uno de los pri­meros objetivos de la nueva administraci6n municipal fue "unificar las dos clases sociales" del cant6n, es decir a indfgenas y mestizos. Se trataba de em­prender un trabajo de coordinaci6n y concertaci6n para lograr una mayor le­gitimidad como estructura de gobiemo y como grupo social indfgena en el poder (Cfr. Larrea-Munoz, 2000).

b) Desplazar al municipio de sus roles convencionales de 'prestador de ser­vicios' , hacia funciones de articulaci6n de procesos de desarrollo local. Se buscaba cambiar el estilo asistencialista de desarrollo, activado tanto desde el estado como desde ongs, asumiendo un rol activo en los proyectos y pro­gramas de iniciativa comunitaria (Cfr. Torres, 1999: 99 - 100).

Estas orientaciones, en el curso del proceso, han producido como resultados un mayor respeto a las autoridades indfgenas por parte de los mestizos, y una apro­piaci6n del espacio municipal por parte de los indfgenas. Asf el municipio de Gua­mote se convierte en un municipio de puertas abiertas para los indfgenas, para quie­nes este espacio estuvo tradicionalmente vedado. El problema identitario, la afir­maci6n publica de la identidad indfgena, cobra asf particular relevancia en la legi­timaci6n de la nueva institucionalidad municipal.

La viabilidad de los dos elementos sefialados ha reposado en el estableci­miento de mecanismos de interlocuci6n, negociaci6n y concertaci6n permanentes en los que el Municipio ha desempefiado, sobre todo desde el segundo perfodo de gobiemo (1996-2000) un rol de articulaci6n en tomo del tema del desarrollo local.

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ENS A Y 0 S FOR HUM 16· 5. Guamote: Caso II

Se hace referencia al establecimiento de nuevas reglas de juego entre los actores lo­cales y extra-locales involucrados en la superaci6n de los problemas del cant6n.

Tales reglas de juego han sido levantadas en relaci6n a democratizar las re­laciones entre el gobiemo local y la sociedad indfgena; se trata de la institucionali­zaci6n de procedimientos participativos de gesti6n, planificaci6n y ejecuci6n de las principales polfticas piiblicas del cant6n. Ellas no han afectado, sin embargo, iini­camente a las comunidades, federaciones y organizaciones de segundo grado sino ademas a los actores extra-locales, sorbe todo las ongs, que han debido reorientar sus modos de intervenci6n en re1aci6n a los lineamientos que, en procesos colecti­vos de deliberaci6n, han viabilizado los actores locales.

Asf, se puede plantear que el proceso de innovaci6n institucional en Gua­mote reposa en el funcionamiento de dos nuevas instancias piiblicas de toma de de­cisiones: el Parlamento Indigena y Popular de Guamote (PIPG) y el Comite de Desarrollo Local (CDL). En tomo de estos espacios se canalizan las orientaciones polfticas y tecnicas para las iniciativas locales de desarrollo, por 10 que la munici­palidad funciona como un actor polftico adicional sin centralidad decisoria por fue­ra de los acuerdos, ccmpromisos-y alianzas que establece con otros actores.

EI PIPG, instituido desde agosto de 1997, constituye un espacio de nivel cantonal que esta compuesto por los presidentes de 133 comunidades indfgenas, ba­rrios y juntas parroquiales que integran el cant6n, es el organismo superior respon­sable "de legislar a favor del cant6n, de delinear las polfticas y acciones prioritarias para el desarrollo local y de controlar a las entidades piiblicas y privadas que eje­cutan obras de desarrollo en Guamote" (Larrea-Munoz,2000: 56).

EI Comlte de Desarrollo Local por su parte es una instancia tecnica de so­porte a las acciones del parlamento y de las intervenciones municipales. Esta inte­grado por las 12 OSGs que integran el cant6n (incluida la Pre-federaci6n de barrios urbanos), los tecnicos locales y es presidido por el Alcalde. Tiene a su cargo la coordinaci6n, implementacion, seguimiento y evaluacion de los proyectos produc­tivos, agroecologicos, de capacitaci6n y culturales, desde una perspectiva de segui­miento participativo de los procesos de desarrollo local (ibid.).

Se observa como los nuevos espacios de concertaci6n publica buscan con­densar de forma intercalada los diversos canales de organizaci6n polftica del mun­do andino, desde las comunidades (que son la base del PIPG) hasta las OSG's (ba­se de CDL), y con ella enfrentan las 16gicas de faccionalismo polftico yalta con­f1ictividad (etnica, territorial, simb6lica) propias de las relaciones intercomunitarias indfgenas. La nueva institucionalidad responde y se adecua a las caracterfsticas de funcionamiento polftico del cant6n y con ella profundiza sus posibilidades de fun­cionamiento y legitimaci6n en ellargo plazo. Las diferentes modalidades de orga­nizaci6n del poder se revelan en los distintos grados de consolidaci6n de ambas es­feras: mientras el parlamento ha sido un espacio que ha contado con una respuesta positiva de los cabildos, en la coordinaci6n con las OSGs existen problemas.

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ENS A Y 0 S FOR HUM 16· La politica del desarrollo local

De todas formas, la institucionalizacion y el reconocimiento jurfdico nece­sarios para el funcionamiento de estos espacios participativos, han estado acompa­fiados de una importante respuesta de la poblacion de Guamote para integrarlos y fortalecerlos.

Las facultades y margenes de movimiento del Parlamento, descrito por To­rres (1999: 1000) como 'una asamblea ciudadana etnica', se han ido ampliando y regulando en tomo de algunos criterios y funciones que, en terminos generales, apuntan a estabilizar la existencia de espacios ptiblicos para la concertacion demo­cratica de intereses colectivos. Tales innovaciones institucionales, de caracter emi­nentemente polftico, pueden observarse en tomo de los siguientes ambitos:

• El PIPG se asume como un espacio de 'rendicion de cuentas' de los distintos agentes que la integran por tanto "reconoce y regula el estatus de las OSG's­...norma las reglas de intervencion y asociacion de las ongs que trabajan en el canton y fija procedimientos para dirimir conflictos entre organizaciones y agentes externos" (Reglamento PIPG).

• Desde mediados de 1997 se inicia desde el municipio la experiencia de 'pre­supuesto participativo' dentro del Parlamento; se trata de un proceso de ana­lisis y distribuci6n publicos de las partidas presupuestarias de las que dispo­ne el municipio (en funcion del Plan de Desarrollo Cantonal).

• Se ha implementado un mecanismo de altemabilidad en el desempefio de las funciones edilicias: los concejales electos acnian por un perfodo de 16 meses y luego son reemplazados por el concejal altemo. De este modo, se amplfan los sustentos representativos y se recogen distintos criterios para la gestion municipal (Cfr. Larrea-Munoz, 2000).

• En una perspectiva de reorganizaci6n institucional, el Municipio de Guamo­te ha implantado nuevas logic as de gesti6n en el sentido de consolidar la cua­lidad publica de los recursos del gobiemo local (equipos, oficinas, vehfculos, etc.) sobre la base de contra-prestaciones de las comunidades. Se busca el re­conocimiento del caracter social-colectivo del gobiemo y el fortalecimiento de sus bases materiales y operativas. A futuro, incJuso,se ha pensado en la po­sibilidad de crear empresas mixtas (municipio-osgs) a fin de reducir la de­pendencia financiera del presupuesto central.

A partir de estos instrumentos para la gestion participativa de la politica mu­nicipal, se establecio la necesidad de configurar el dispositivo de gobiemo en di­recci6n de enfrentar el problema del desarrollo local. El Parlamento se establece como el espacio mas idoneo para la formulaci6n del Plan Participativo de Desa­rrollo del Canton Guamote. En efecto, durante la configuracion del Parlamento Indigena Popular, en 1997, los lfderes indigenas expresan su preocupacion porque, pese a todas las inversiones para el desarrollo de Guamote la pobreza ha aumenta­

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ENSAYOS FORHUM 16· 5.Guamote:CasoIl

do. Eso se ha debido a que "los proyectos fueron aislados... (y) nunca asumieron un compromiso real con las comunidades para las cuales trabajaron; mas ann, no res­petaron la mentalidad del hombre del campo, sus objetivos y prioridades, tampoco las formas organizativas y tecnol6gicas locales, peor los valores culturales..."19

(Cfr. Larrea-Munoz, 2000).

EI Parlamento estableci6, en tal perspectiva, cuatro areas de intervenci6n: a) manejo sustentable de los recursos naturales; b) fortalecimiento de los circuitos econ6micos indigenas: impulsar empresas comunitarias, eliminar intermediaci6n comercial; c) consolidar servicios publicos de salud y potenciar medicina tradicio­nal indigena; y d) mejorarniento de la calidad educativa en los tres niveles (Cfr. Par­Iamento, 1998).

Este proceso de innovaci6n ha permitido que la administraci6n municipal maneje hasta 25 mil millones de sucres de presupuesto en los ultimos afios, cifra enorme comparada con los 180 millones de sucres por afio que manejaba la Muni­cipalidad antes de 1992. EI presupuesto anual vigente es de alrededor de cuatro mil millones de sucres, de los cuales, el 85% esta destinado ala inversi6n social yel 15% a gasto corriente. Ademas, el presupuesto y las obras son discutidas y aproba­das por el Parlamento Indigena y Popular, el 95% del cant6n tiene agua entubada, el 100% de las comunidades cuentan con electrificaci6n rural y caminos vecinales, se han construido mas de 70 aulas escolares, se ha equipado a la municipalidad-f , se han construido mas de 20 centros de acopio, mas de un centenar de casas comu­nales, 70 puestos de salud, se arreglaron patios y aulas escolares enmas de 30 co­munidades y se restableci6 parte de la via Guamote - Macas-! (Cfr. Larrea-Mu­noz, 2000: 56: Torres, 2000:99).

Se observa, entonces, la forma en que las bases institucionales de la polfti­ca cantonal han sido dirigidas hacia el tratamiento del problema del desarrollo lo­cal en torno de alianzas y acuerdos de gran escala entre las principales OSG's del cant6n, las autoridades locales y los agentes externos. Conviene dar cuenta, sin em­bargo, de las caracterfsticas y las tendencias de los procesos de desarrollo desata­dos en la zona.

5.3 Condiciones para el desarrollo local en Guamote

Para pensar la relaci6n entre desarrollo local y las pautas de innovaci6n po­Utica dentro de la gesti6n municipal en Guamote, tal como en el caso anterior, se exploran tres esferas analfticas: a) la capacidad de constituci6n de actores locales;

19. En "Parlamento Indigena de Guamote : Una experiencia democratica de Gesti6n del Desarrollo Local", Guamote 1997, p. 5.

20. En 1992,Ia Municipalidad de Guamote no tenian un solo vebfculo, actualmente cuenta con 9 vehiculos, 3 volquetas, cuatro tractores, una motoniveladora, etc.

21. Esta via, que conecta la sierra central con la amazonia, estuvo paralizada durante cincuenta aiios hasta que la actual administraci6n indigena reinici6 la obra.

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ENS A Y 0 S FOR HUM 16· La politica del desarrollo local

b) los especfficos lineamientos estrategicos (instrumentos y recursos); y c) el sen­tido / orientaci6n del proceso de desarrollo.

a) De forma nftida, el caso de Guamote revela la forma en que la constitu­ci6n y activaci6n de los actores locales esta atravesada por la convergencia de orientaciones en tomo de una minima agenda compartida de intereses. Asf, cabe sostener que a partir de las nuevas institucionalidades piiblicas, se ha desencadena­do un proceso de negociaci6n de los intereses particulares de las diversas Osgs del cant6n en direcci6n de conformar un Plan Cantonal de Desarrollo, que tendria co­mo efecto acumulado (re)configurar la dimensi6n publico-colectiva de las interven­ciones de cada agente local.

Debido a la intensa experiencia acumulada en los afios de conflicto por la redistribuci6n de las tierras, de negociaci6n con los aparatos estatales de desarrollo rural -implantados bajo los convencionales y extendidos esquemas DRI (Desarro­llo rural Integral)- y en la interlocuci6n con ongs y especfficos proyectos de desa­rrollo, las organizaciones campesinas arriban al proceso de gesti6n participativa con un bagaje de intereses, aprendizajes y orientaciones disfrniles segtin los nexos y redes institucionales a los que su configuraci6n habfa respondido. Incluso, como afirma Torres (2000: 104), entre muchas de estas osgs se habrfan establecido patro­nes centralistas de conducci6n que incentivaban la competencia entre sf por los es­casos recursos de la cooperaci6n extema.

De esta forma, puede decirse que el establecimiento del Parlamento y del Comite han colocado en el debate publico la actuaci6n de las osgs, a saber, sus funciones, disputas y potenciales alianzas. Mas que resolver de forma estable tales nudos problematicos -la fragilidad del Comite de Desarrollo Local es una muestra de este deficit- las nuevas esferas pnblicas han permitido plantear la necesidad de establecer una estrategia sostenida de coaliciones y concertaciones entre los princi­pales agentes politicos del cant6n como principal mecanismo de movilizaci6n del capital social ahf existente. Tal problematizaci6n publica de los roles de los actores aparece como condici6n y vector claves para su constituci6n y anclaje en el espa­cio local.

La composici6n del Cornitede Desarrollo Local en tomo a un esquema ho­rizontal y descentralizado de gesti6n tecnica que busca la integraci6n, precisamen­te, de las 12 osgs del cant6n da una seiial contundente de la intencionalidad de es­tablecer mecanismos de cooperaci6n y convergencia de iniciativas locales en po­tencial enfrentamiento. Se trata de espacios comunicacionales en los que emergen nexos y fragmentos de intereses compartidos sobre la base de los cuales cada agen­te puede considerar la posibilidad de estrategias colaborativas que otorguen sedi­mento local a sus agendas.

Del mismo modo, la realizaci6n del plan participativo de desarrollo de can­t6n puede ser entendido como un dispositivo comunicacional en que emergi6, por

S6

ENSAYOS FORHUM 16· 5.Guamote:CasoII

un lado, un sentido ampliado y consistente de localidad y, por otro, puntos de inter­secci6n de las agendas politicas de una gama de actores antes aislados. La elabora­ci6n del mencionado plan supuso un ejercicio de conocimiento de los particulares problemas y potencialidades de cada sub-regi6n de cant6n y de reconocimiento de los agentes involucrados, de forma segmentada, en su tratamiento.

Por ello se comprende que la Municipalidad de cant6n no haya sido la iini­ca y posiblemente tampoco la principal entidad promotora del montaje de dicho instrumento; el plan es fruto de una convergencia de voluntades en donde el tejido de las organizaciones indigenas, la revitalizaci6n de sus formas de asociaci6n, y la revaloraci6n de algunas vehfculos de afirmaci6n identitaria incidieron de forma im­portante.

Asf, a las iniciativas del Parlamento, de las mismas osgs y de la Municipa­lidad en la constituci6n del Plan, debieron sumarse algunas instituciones privadas de apoyo al desarrollo. En primer lugar, Terranueva que venfa apoyando desde 19971a configuraci6n del Parlamento Indfgena, luego el Instituto de Estudios Ecua­torianos que ejecuta un proyecto de apoyo al desarrollo local en varios cantones de la Sierra con Ayuda Popular Noruega y finalmente el SNV que mantiene varias 11­neas de colaboraci6n con las organizaciones locales de Guamote y Chimborazo (Cfr. Larrea-Mufioz, 2000). Precisamente, el analisis de la relaci6n entre las ongs y la planificaci6n participativa es de particular trascendencia para entender las di­namicas de localizaci6n de los intereses y agendas de los actores presentes en los procesos de desarrollo de Guamote.

En efecto, el desenvolvimiento de las ongs dentro del proceso indigena de gesti6n municipal, en la misma linea de reflexion, permite comprender la regula­cion que desde el Parlamento, sobre todo, se ha instaurado en relacion a los lfmites de sus intervenciones: ya no se concibe su presencia en el espacio local, unicamen­te, desde una perspectiva asistencialista 0 voluntarista sino como parte del entrama­do de concertaciones y alianzas estrategicas que el apuntalamiento del Plan de de­sarrollo local requiere para su sostenimiento. El desenvolvimiento de los 'coope­rantes extemos' se supedita de este modo a las pautas y lineamientos que los acto­res locales han ido estableciendo en sus procesos de planificaci6n. Tal perspectiva instituirfa a las ongs en actores locales de desarrollo -en el sentido que el estable­cimiento de sus agendas no puede ser ya autonorno y dependerfa de las concerta­ciones a las que arribe en el mismo proceso de gestion participativa.

Cabe sefialar, sin embargo, que el involucramiento de algunas ongs presen­tes en e1 canton fue, a ratos, insuficiente. Algunas instituciones no se sumaron a la dinamica de planificacion participativa cantonal, a 10 sumo estuvieron presentes en el taller especffico para instituciones public as y privadas. La posibilidad de perder margenes de maniobra podrfa explicar esta negativa.

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ENS A Y 0 S FOR HUM 16· La politica del desarrollo local

La dinamica del proceso participativo en la formaci on de actores locales en­cuentra una de sus lfneas de expresi6n en el nivel de involucramiento de la pobla­cion en el proceso. Asf, para la elaboracion del Plan Participativo de Desarrollo Cantonal se realizaron 31 talleres en los que participaron 2.207 personas: 1.482 hombres, 620 mujeres y 105 niiios / niiias.

Grafico #1 Parneipacien de la poblaclon en la elaboraclon del PPDCG

I!I Hombres

• Mu~eres

o Nlnos/as

o Total

2500

2000

1500

1000

500

O....E--

Fuente: ODEPLAN, 2000 Elaboracion: Equipo Tecnico PPDCG, 1999

Se puede observar que el proceso de innovacion polftica por la via de la par­ticipacion ha contribuido a reorientar y, sobre todo, re-localizar las acciones desar­ticuladas de los distintos sujetos locales; la gesti6n participativa ha posibilitado el establecimiento de nuevos espacios publicos de dialogo y produccion de un entra­mado cooperativo que articula una gama de actores en tomo del objetivo de apun­talar las bases para el desarrollo local de Guamote.

Entre las limitaciones de proceso de constitucion de actores, es pertinente advertir que los mismos agentes de la planificaci6n percibieron que no se logro un suficiente involucramiento de la poblacion urbana. Aunque en el desarrollo del plan se menciona recurrentemente el tema de la interculturalidad, al parecer en la prac­tica el plan ha tenido un evidente protagonismo de la poblacion indfgena (95% de la poblacion total del cant6n) sin que se logre involucrar suficientemente a la re­ducida poblacion mestiza.

b) Un segundo nivel de analisis alude a los especfficos Iineamientos estra­tegicos con los que se trata de dirigir los procesos de desarrollo local. En este apar­

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ENS A Y 0 S FOR HUM 16· S. Guamote: Caso II

tado se destaca la comprensi6n de dos aspectos: los modos de planificacion y la producci6n de ciertos recursos locales para sostener el proceso.

En relaci6n al primer punto cabe sefialar que en Guamote, contrariamente a las tendencias verticales de planificaci6n, se ha decidido enfatizar en el caracter participativo y dial6gico de constituci6n del Plan, buscando que las comunidades indfgenas se involucren 10 mas activamente posible en su realizaci6n. La metodo­logfa establecida pretendfa, ademas, forjar espacios de concertaci6n entre los dife­rentes actores presentes en el canton, procurando acuerdos firmes y de largo alean­ce para direccionar el desarrollo local.

Asf, en Guamote, al definir la propuesta metodol6gica para realizar el plan se privilegian los aspectos de participaci6n y de concertaci6n, con un enfoque c1a­ramente polftico y no solo tecnico-instrumental. Se concibe a la elaboraci6n del plan, en sf misma, como un proceso educativo, de fortalecimiento organizativo y, principalmente, de concertaci6n. Asf, los criterios generales para la elaboraci6n del plan fueron los siguientes:

• Que sea 10 mas participativo posible, que convoque a todos los actores pre­sentes en el cant6n.

• Que se haga una amplia difusi6n por todos los medios de comunicaci6n po­sibles.

• Que defina con c1aridad las estrategias para el desarrollo del cant6n para que se conviertan en mandato para los guamotefios (Cfr. Larrea-Munoz, 2000).

Se observa la primacfa polftica con que los actores locales concibieron la construccion de un Plan de Desarrollo en tanto que, mas alla de producir un instru­mento modemo de gesti6n publica, se enfatiza en la posibilidad de establecer en su tomo principios de autoridad publica con caracter vinculante para los distintos miembros de la comunidad local.

En este sentido, la construccion del Plan de Desarrollo respondio a proce­dimientos pautados de coordinaci6n de las interacciones sociales que pueden ser brevemente descritos como sigue22 •

En primer termino, se cumple un periodo de apoyo por parte de agentes ex­temos para c1arificarlos roles de las entidades de participacion social creadas en el canton. Se realizan talleres con los miembros del Parlamento Indfgena, del Comite de Desarrollo Local y del Municipio. Como producto de tales talleres se obtiene un reglamento para el Parlamento y se ac1aran los roles de cada instancia (Legislativo / fiscalizador para el Parlamento, Ejecutivo para el Comite de Desarrollo Local y de Gobiemo para el Municipio). A partir del acotamiento de estos roles, el Munici­

22. Las lfneas que siguen se basan en el documento de "Sistematizaci6n de experiencias innovadoras de desa­rrollo local", ODEPLAN (2000).

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ENS A Y 0 S FOR HUM 16· La politica del desarrollo local

pia expedirfa ordenanzas (1998) para dar sustento jurfdico e institucionalizar tan­to el Parlamento como el Comite de Desarrollo Local.

Para conducir en forma colectiva la realizaci6n del plan se decide la confor­maci6n del Comite de Gesti6n del Plan, instancia compuesta por dos delegados del Parlamento Indigena, dos delegados de la Municipalidad, dos delegados del Comi­te de Desarrollo Local y dos delegados de las ONGs de apoyo. Este Comite asume las funciones de "coordinar, monitorear, evaluar, hacer correctivos a la ejecuci6n del plan participativo, garantizando que el plan responda a las orientaciones de las organizaciones indfgenas y la poblaci6n en general" (Acta de conformaci6n del Co­mire de Gesti6n del Plan, 1998) y nomina como su coordinador al Presidente del Parlamento Indigena Popular 23.

A partir de la conformaci6n de esta instancia de coordinaci6n, tres decisio­nes son de particular relevancia para la continuidad, legitimidad y representativi­dad del proceso de planificaci6n de la gesti6n publica en Guamote:

1) la conformaci6n -y posterior capacitaci6n- de un equipo tecnico local y bilin­gue (quichua / espafiol) de promotores del plan, por medio de un riguroso pro­ceso de selecci6n (prueba de conocimientos, hoja de vida) y bajo la premisa de distribuci6n equitativa territorial y de genero. Ello permiti6 configurar una capa de funcionarios provenientes de las organizaciones de base pero, a la vez, aut6nomos en relaci6n a los particulares intereses de estas,

2) Con el prop6sito de realizar talleres de diagn6stico participativo -que inclufan la priorizaci6n de problemas y soluciones- en las comunidades y tomando en cuenta la imposibilidad (de tiempo y recursos) de realizar talleres en cada una, se intercalaron criterios de representaci6n territorial que fijaron al nivel parroquial (las 3 parroquias) y al nivel zonal-18 zonas creadas a fin de agru­par 124 comunidades rurales- como niveles basicos para la planificaci6n.

3) La realizaci6n de talleres especfficos con mujeres, nifios, ongs, empleados y trabajadores municipales, y las organizaciones de segundo grado -miembros del Comite de Desarrollo Local. Ello permiti6 rescatar algunas voces que de otra forma permanecerfan ocultas en el proceso decisorio y, ademas, abarcar la pluralidad de actores concemidos con el plan.

Con todos los insumos procesados por el equipo tecnico, se desarrolla un nuevo taller con el Comite de Desarrollo Local en el que se trabaja la problema­

23. Durante los 10 meses de ejecuci6n del plan, el Comite de Gesti6n se retine, segun informaci6n de su secre­tarfa, 9 veces para evaluar la marcha y hacer correctivos a la realizaci6n del plan. Entre otras decisiones, este Comite estableci61a necesidad de realizar dos talleres adicionales a los programados, uno con las or­ganizaciones de mujeres y uno con la infancia. Asimismo, este comite decidi6 suspender las consultorias previstas con especialistas en las diferentes areas estrategicas,

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ENS A Y 0 S FOR HUM 16· 5. Guamote: Caso II

tica cantonal, la vision de futuro del canton, la vocacion cantonal, se detenninan con precision las areas estrategicas del canton, se identifican los valores 0 princi­pios generales del Plan Participativo de Desarrollo Cantonal de Guamote (PPDCG), y tambien se precisan las Fortalezas, Debilidades, Oportunidades y Amenazas (FODA), 10 que permitio fonnular las lfneas directrices de cada area es­trategica, Asf se logra diseiiar la vision de futuro de cada una de los ejes de desa­rrollo cantonal, se fonnulan las lfneas directrices que guiaran e1 desarrollo del can­ton y se definen los programas e ideas de proyectos que permitiran alcanzar la vi­sion de futuro. Complementariamente se identifican los principales actores del can­ton, quienes tendran un rol protagonico en la ejecucion, seguimiento y evaluacion del plan.

Finalmente, en asamblea general con el Parlamento Indfgena y Populare' se pone a consideracion toda la informacion procesada para el PPDCG, se hacen ajus­tes finales y se afinan las ideas de proyectos en el ambito cantonal en cada una de las areas estrategicas, de manera especial los relacionados a la vocacion cantonal (produccion agropecuaria y medio ambiente). De ese modo se valida toda la infor­macion generada desde los talleres zonales, parroquiales, con la infancia, las muje­res, los agentes de desarrollo, logrando una plena apropiacion de toda la poblacion de su plan cantonal. En esta instancia se delega al equipo tecnico la responsabili­dad de organizar lao informacion para que se pueda publicar el PPDCG, segun los criterios que el Cornite de Gestion del Plan defina para el efecto.

Los actores involucrados en la planificacion participativa del desarrollo lo­cal deciden ademas, para poner en practica los lineamientos del plan, poner en mar­cha, como herramientas operativas del Comite de Desarrollo Local, mesas de con­certaci6n para cada una de las areas estrategicas de desarrollo cantonal. Se piensa en estas mesas como espacios de concertacion entre organizaciones sociales, insti­tuciones piiblicas y privadas, las que, partiendo de las orientaciones del plan, pue­dan formular los programas y proyectos y ponerlos en marcha de manera descen­tralizada y participativa. .

Esta breve resefia del procedimiento de planificacion permite darcuenta de la cualidad participativa, deliberante y, ala vez, sistematica con que se concibio la formacion del instrumento. En efecto, se trata de la puesta en marcha de un com­plejo mecanismo de recuperacion de las diversas opiniones y visiones sobre el de­

. sarrollo del canton en miras a consolidar un proceso amplio y concertado de toma de decisiones sobre las orientaciones estrategicas del desarrollo local de Guamote.

En relacion a los recursos levantados durante el proceso cabe decir unica­mente que la constitucion de una red de actores involucrados en el procedimiento

24. Intervinieron en esta gran asamblea 240 personas: 115 hombres, 68 rnujeres, 32 niiios y 25 niiias. Los par­ticipantes fueron Presidentes I tas de comunidades y grupos de mujeres, Presidentes I tas de las OSGs, de­legados de instituciones, autoridades y funcionarios municipales, y niiios I as de las escuelas hispanas y bi­lingues de las tres parroquias ..

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ENS A Y 0 S FOR HUM 16' La politica del desarrollo local

planificativo, y el fortalecimiento de las capacidades locales -sobre todo en el co­nocimiento de las principales herramientas de gesti6n publica y de concertaci6n de­mocratica- constituyen factores claves para el sostenimiento del proceso y deben ser entendidos, por sf mismos, como efectos polfticos e instrumentales a ser capi­talizados a futuro por las instancias creadas apara tal fin.

En otro nivel, cabe sefialar que en base al esquema de planificaci6n, el Co­mire de Gesti6n del Plan se encarg6 de buscar fuentes para cubrir el presupuesto es­timado en cerca de 30.000 US d61ares. Las fuentes de financiamiento fueron las ONGs, lEE, SNV y Terranueva, el Proyecto de Desarrollo de los Pueblo Indfgenas y Negros del Ecuador (PRODEPINE) y el Municipio de Guamote.

c) Al pensar en las orientaciones y sentidos del desarrollo local en Guamo­te, de la mana de la serie de sefiales colocadas en las paginas anteriores, surge de forma contundente la imagen de un proceso intenso de democratizaci6n de los mo­dos, procedimientos y escenarios de su constituci6n. La legitimidad de los cambios institucionales de la esfera publica municipal se asienta, mas alla de los efectos rna­teriales atin no perceptibles con nitidez, en el apuntalamiento negociado y concer­tado del capital social acumulado (la densidad organizativa del cant6n) en direcci6n de un proyecto polftico compartido como es aquel de reivindicar el poder local etni­co a partir de sus vfnculos con el problema de la pobreza y el desarrollo del canton.

En esta perspectiva, la constituci6n de un s6lido control polftico de base y centralidad etnicas, que supone la puesta en juego de nuevos modos de ejercer la ciudadanfa por parte de extensas capas de la poblaci6n indfgena ann no insertas en el proceso, modela las posibilidades de institucionalizaci6n del proceso participati­vo de gesti6n de desarrollo local.

En otros terminos, se trata de argumentar que la colocacion del problema del desarrollo local como nodo articulador 0 principio de intersecci6n entre los di­ferentes intereses de los agentes locales, al margen (0 adernas) de instituir la nece­sidad de un tratamiento cooperativo como mecanismo mas id6neo para enfrentar la pobreza extrema del cant6n, cobra sentido en la medida en que coloca ciertos in­centivos para la apropiaci6n societal de los recursos publicos, fundamentalmente el espacio municipal, requeridos para recomponer el tejido social de Guamote. Ha­blamos de la resignificaci6n de los espacios piiblicos estatales como parte funda­mental en la construcci6n de estrategias colectivas de superaci6n de la pobreza. Ahf donde la institucionalidad oficial habfa funcionado (y habfa sido percibida) hist6­ricamente como parte del dispositivo de dominaci6n etnica -un recurso de y para los'otros -, tal movilizaci6n interpretativa adquiere un caracter democratizador de inusitadas proporciones.

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6. Salida

Esta parte del argumento tiene como prop6sito retomar la reflexi6n sobre la pertinencia analftica de la noci6n de gobemabilidad participativa como vehfculo para comprender los procesos de innovaci6n politica desatados en dos cantones an­dinos pobres del Ecuador. Se trata de retomar de manera mas esquernatica y en una perspectiva comparada las caracterfsticas de los proceso de reorganizaci6n polftica descritos a 10 largo de este trabajo:

a) Los dispositivos institucionales de los municipios de Cotacachi y Guamote se han involucrado en un intenso proceso de innovaci6n polftica que articula cambios tanto en los niveles propiamente formales de la polftica (instaura­ci6n de mecanismos de rendici6n de cuentas, nuevos procedimientos de al­temancia en el ejercicio de las funciones pnblicas de los concejales, etc.), co­mo en el pliego de re1aciones con las esferas econ6micas y societales de los cantones. Para e1 efecto se ha creado un conjunto de espacios y procedimien­tos institucionalizados de vinculaci6n entre los niveles del gobiemo local y aquellos de la participaci6n social. Sobresalen entre tal conjunto de mecanis­mos, en el caso de Cotacachi, la Asamblea Cantonal, institucionalizada des­de su instalaci6n en 1996, y los Comites sectoriales de trabajo (Salud, Edu­caci6n, Medio ambiente y Turismo); en el caso deGuamote, destacan el Par­lamento Indigena y Popular y el Comite de Desarrollo Local (institucio­nalizados desde 1997). El recorrido y los logros del proceso participativo han estabilizado y consolidado la existencia de tales espacios publicos.

b) La puesta en vigencia de estas esferas de interlocuci6n polftica evidencia que la participaci6n ciudadana estructura la dinamica polftico-organizativa de ambos cantones y no tiene una relaci6n exclusivamente instrumental con res­pecto a la esfera de gobiemo. Se puede afirmar incluso una tendencia de es­tabilizaci6n de la interdependencia de ambos espacios. Tal cualidad afirma el potencial de democratizaci6n de las relaciones estado-sociedad que conllevan estas experiencias de gesti6n publica.

c) La legitimidad de los procesos de innovaci6n polftica y de la institucionali­dad local resultante de aquellos, reposa en gran medida en la capacidad que estos ineditos dispositivos de gobiemo han desarrollado para re-configurar

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los canales y la composicion de la representacion polftica de los multiples y divergentes actores e intereses existentes en la sociedad local. Asf sobresalen los diversos procedimientos instituidos (mesas de concertacion, talleres espe­cfficos, cuotas de representacion, zonificaciones, etc.) para posibilitar la mas amplia inclusion de actores locales diferenciados por sus condiciones de ge­nero, generacionales, territoriales, funcionales, sectoriales. En los dos casos subsisten problemas de interlocuci6n con los actores urbanos / mestizos. En el caso de Guamote la resistencia de tales sectores a involucrarse tiene sobre todo connotaciones etnicas, mientras que en Cotacachi el conflicto reviste una cualidad de corte mas econ6mico (los empresarios, hacendados y flori­cultores realizan sus expectativas de inversion por fuera del espacio local).

d) En los dos casos, se observa la constitucion de una suerte de esfera publica policentrica y des-centrada (en tanto que activa, para su coordinaci6n, la pre­sencia de actores estatales y no-estatales, y no se rige desde la exclusiva di­reccionalidad que el Municipio pueda otorgar al proceso) cuyo principio constitutivo es el desarrollo de las capacidades comunicativas, dial6gicas y deliberativas de sus miembros en tomo de la btisqueda de acuerdos sobre las formas y las posibilidades de desarrollo local.

e) Los niveles de conflictividad intra-gubemamental (entre el Consejo Munici­pal y el Alcalde, sobre todo) no han desbordado los lfrnites admitidos para el equilibro del sistema politico en su conjunto (al menos, los estudios e infor­mes estudiados no han registrado seiiales de 10 contrario); este balance repo­sa, sin embargo, en la apertura de los procesos de control y fiscalizaci6n de la gesti6n municipal hacia canales para-institucionales,

f) En los dos cantones estudiados el problema de la eficiencia de la gesti6n mu­nicipal -una de las variables claves de los procesos sostenidos de gobemabi­lidad participativa- se esta resolviendo de forma favorable. Ambas institucio­nes demuestran mejores rendimientos que en perfodos anteriores; las bases de su legitimidad tambien deben ser entendidas desde esta perspectiva instru­mental.

g) Conviene enfatizar que en los dos casos ,las autoridades politicas electas van por su segundo mandato, otorgando con ella las mfnimas bases de estabilidad institucional requeridas para procesar polfticas ptiblicas locales con posibili­dad de incidencia, pero sobre todo, colocando las bases comprehensivas pa­ra que el proceso pueda continuar al margen del origen, la ideologfa y el pro­grama politico de nuevas dignidades. La gesti6n participativa formarfa parte de la cultura polftica local y en tal medida sus opciones de perpetuarse en el tiempo son mayores.

h) Finalmente, todos estos procesos de control e innovaci6n de la gesti6n publi­ca local por parte de dirigentes y organizaciones indfgenas han contribuido a

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consolidar la presencia del movimiento indio como actor politico clave en el escenario nacional, a ampliar su plataforma discursiva, y a modificar las per­cepciones de la sociedad blanco-mestiza en relaci6n a un imaginario excesi­vamente 'confrontacionista' -y no propositivo- con el que se ha etiquetado al movimiento.

En relaci6n a la articulaci6n de tales procesos de innovaci6n politica con la producci6n de ciertas bases para el desarrollo local, cabe colocar las siguientes con­clusiones:

a) en la articulaci6n de la gesti6n participativa y el desarrollo local se percibe como uno de sus efectos centrales una nitida tendencia a la producci6n de su­jetos con anclaje local: se trata de la constituci6n de una red de actores (or­ganizaciones sociales, agencias estatales, organizaciones no gubemamenta­les, etc.) vinculados cooperativamente en direcci6n de lineamientos determi­nados -producidos colectivamente- de desarrollo local. Es un proceso de ges­taci6n de una cultura civica - colaborativa que a su vez otorga 'sedimento lo­cal' a las agendas particulares de los agentes involucrados. En los dos casos, con mas fuerza tal vez en Guamote, la cohesi6n del sujeto local producido proviene de la matriz etnica de su composici6n.

b) se observan ciertos pasos iniciales en la constituci6n de una serie de recursos producidos localmente tendientes a disminuir los margenes de dependencia en relaci6n con agentes estatales 0 de la cooperaci6n para el desarrollo (ong's, financieras intemacionales); ella permitiria institucionalizar los meca­nismos de fortalecimiento de las capacidades locales. El desenvolvimiento de nuevas 16gicas de gesti6n publica local desde e1 municipio reviste particular trascendencia en este sentido.

c) es aiin prematuro (tanto en terminos de la informaci6n disponible como en relacion a los efectos acumulados de tales experiencias) establecer claramen­te la forma en que los elementos politicos y sociol6gicos antes colocados pue­den incidir en el tema del crecimiento econ6mico local. La continuidad del proceso permitira establecer si las nuevas iniciativas de gesti6n politica per­miten el apuntalamiento de formas altemativas de economia solidaria 0 co­munitaria que, en tal sentido, puedan colocarse en segmentos especificos del mercado nacional y global. Este punto resulta el principal desafio del proce­so en miras a confrontar los altos niveles de pobreza y desigualdad econ6mi­ca en que se desenvuelven las dos localidades.

En cualquier caso, el funcionamiento de nuevos formatos de gesti6n polfti­ca en el nivel local aparece directamente ligado a las modalidades de problemati­zaci6n y procesamiento de la cuesti6n del desarrollo. Las vinculaciones entre democracia y pobreza empiezan a ser trabajadas, asi, a partir de nuevos actores sociales (el movimiento indigena y sus redes politicas) y desde los 'rnargenes del

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sistema politico (pequefios mumcrpios indigenas rurales). Tales vinculaciones pueden ser efectivamente representadas como nuevos nexos de sentido entre esta­do y sociedad por medio de la fonnaci6n de espacios publicos que posibilitan la deliberaci6n y la negociaci6n democratica sobre las reglas -en cuanto medidas publicas de equidad- para los usos de los recursos piiblicos de los cuales dependen la economfa y la sociedad (Cfr, Silva Telles, 1994).

Verificar el desenvolvimiento de tales procesos implicarfa en terminos analiticos -yen la perspectiva de afinar la constituci6n de un campo tematico sobre la polftica del desarrollo local- situar los modos de articulaci6n de tres aristas: la dimensi6n publica igualitaria en el gobiemo dernocratico (el nivel comunicativo de la polftica), la extensi6n de los derechos ciudadanos (la dimensi6n pedag6gica de la democracia en cuanto producci6n de sujetos autonomos-S) y el apuntalamiento de una sociedad civil con un tejido asociativo denso y 'ruidoso' (el momento con­flictivo de la politica democratica),

25. Cfr. Cornelio Castoriadis, "La democracia como procedimiento y como regimen", 1998, Buenos Aires.

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