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La inversión pública en educación: proceso de asignación y determinantes de la distribución del gasto

por alumno

INFORME FINAL*

Miguel Jaramillo Baanante Irma Arteaga Geldres

Revisado, Agosto 2003

* Los autores agradecen el apoyo de Magrith Mena y Gloria Zambrano en el procesamiento de la información

INSTITUTOINSTITUTO AA PP OO YY OO

ii

INDICE

I.- Introducción 1 II.- La asignación de los recursos públicos para educación: aspectos

conceptuales y experiencia latinoamericana 3

III.- El sistema peruano de educación pública 9 3.1 La organización del sistema 11 3.2 Manejo del sistema presupuestario: las unidades ejecutoras 21 3.3 El Presupuesto 22 3.4 Los resultados del sistema: la asignación del gasto público en educación 24 IV.- Asignación de los recursos públicos para educación y sus determinantes:

marco conceptual 44

4.1 Economía política del gasto público 44 4.2 La estimación empírica de los determinantes del gasto público en

educación 46

V.- Determinantes del gasto público en educación al nivel de las unidades ejecutoras

49

5.1 Metodología y fuentes de información 49 5.2 Resultados empíricos 54 5.3 Conclusiones 61 VI. Determinantes del gasto público educativo al nivel de escuelas 63 6.1 Aspectos conceptuales 63 6.2 Información y fuentes 67 6.3 Resultados empíricos 71 VII. Reflexiones finales e implicancias de política y para la investigación 79 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 83 ANEXO I. Diseño muestral de las escuelas 86 ANEXO II. Las unidades ejecutoras y su ámbito 88 ANEXO III. La inercia en el gasto educativo 96 ANEXO III. Obtención de la Variable Gasto en Personal 98

iii

ABREVIATURAS

ADE: Area de Desarrollo Educativo

APAFA: Asociación de Padres de Familia

CTAR: Consejo transitorio de Administración regional

DRE: Dirección Regional de Educación

DSRE: Dirección Subregional de Educación

MEF: Ministerio de Economía y Finanzas

MINEDU: Ministerio de Educación

SIAF: Sistema de Información Administrativa y Financiera

UE: Unidad Ejecutora

UGE: Unidad de Gestión Educativa

USE: Unidad de Servicios Educativos

iv

RESUMEN EJECUTIVO

El Perú se caracteriza por tener un gasto público en educación muy bajo, incluso cuando

se compara con países de similar nivel de desarrollo. Si bien existe acuerdo en torno a

que el gasto en el sector es insuficiente y parece existir voluntad política para elevarlo, es

claro también que el escenario fiscal impone fuertes restricciones a estos buenos deseos.

Hacer un mejor uso de los recursos disponibles continúa siendo, por tanto, una tarea

central para el sector. Existe, sin embargo, muy poca información acerca de los

procedimientos que se utilizan para determinar la asignación de recursos en el sector y

qué tipo de lógica gobierna esta distribución. El presente documento busca arrojar luz

sobre este tema, a través de un análisis de los determinantes del gasto público en

educación. Específicamente, se quiere establecer empíricamente qué factores explican la

distribución el gasto por alumno a dos niveles: unidades ejecutoras (UEs) y escuelas.

Al nivel de UEs, usando información oficial de gasto y características de las UEs, y

encuestas de hogares para las variables socio-demográficas, se estiman cuatro modelos

con definiciones alternativas del gasto por alumno y considerando tres grupos de

determinantes: características de las UEs, demanda educativa y características socio-

demográficas del entorno. Los resultados subrayan la importancia de las variables

institucionales y, más específicamente, organizacionales. Por el lado de la demanda, se

descarta la influencia de los dos principales grupos de interés, maestros y padres de

familia. Finalmente, las variables socio-demográficas sugieren una distribución regresiva y

centralista del gasto por alumno, una vez excluidas las remuneraciones; aunque también

muestra cierto sesgo hacia áreas con mayor tasa de analfabetismo y presencia de

población indígena. Al nivel de las escuelas, los ingresos de la APAFA por alumno están

asociados a un mayor gasto público. Los resultados sugieren que una reforma de la

organización del gasto educativo podría el nivel promedio del gasto por alumno.

1

I.- Introducción

El Perú se caracteriza por tener un gasto público en educación muy bajo, incluso cuando

se compara con países de similar nivel de desarrollo, como se puede apreciar en la Tabla

1. Si bien existe acuerdo en torno a que el gasto en el sector es insuficiente y parece

existir voluntad política para elevarlo, es claro también que el escenario fiscal impone

fuertes restricciones a estos buenos deseos. Algunos estudios han señalado que la

asignación del gasto público en el sector educativo, además de insuficiente, es

inadecuada y sujeta a prácticas burocráticas complejas e ineficientes (Pereyra, 2001;

Saavedra y Suárez, 2002; Gaviria, et al., 2001). Hacer un mejor uso de los recursos

disponibles, sugiere esta literatura, continúa siendo una tarea central para el sector.

Existe, sin embargo, muy poca información acerca de los procedimientos que se utilizan

para determinar la asignación de recursos en el sector, cómo se determina cuánto recibe

cada programa o Unidad Ejecutora1, cuánto efectivamente reciben las escuelas y qué

factores determinan esta asignación. Es claro que no será posible obtener el máximo

aprovechamiento de los escasos recursos sin un claro conocimiento de cómo éstos se

distribuyen y qué tipo de lógica gobierna la distribución del gasto.

Adicionalmente, se ha definido también que uno de los objetivos estratégicos del sector es

la descentralización del sistema, fortaleciendo la escuela pública y otorgándole mayor

autonomía2. Paralelamente, el gobierno ha emprendido un proceso de descentralización

del sector público, a través del cual se espera que funciones ahora realizadas por órganos

del gobierno central desciendan a niveles “inferiores”, en el sentido de más locales, del

aparato estatal. Proceder en estas dos direcciones involucra un enorme reto, que requiere

conocimiento de las características del sistema actual para identificar los principales

aspectos a reformar.

1 Una Unidad Ejecutora puede ser una Dirección Regional (DRE) o Direcciones Sub Regionales de Educación (DSRE), o alguna Unidad de Servicios Educativos (USE) o Área de Desarrollo Educativo (ADE) autorizada por el Ministerio de Economía (MEF) para ejecutar presupuesto. 2 Ministerio de Educación, Principales Lineamientos de Política Educativa 2001-2006, y Congreso de la República del Perú, Comisión de Educación, Ciencia y Tecnología, Proyecto de dictamen Ley Marco de Educación, 2002.

2

Tabla 1. Gasto total por alumno y por nivel educativo, (cifras en US$)

Gasto/Alumno Gasto/Alumno Gasto/Alumno Razón

PAIS Todos Niveles Ed Prim y Sec (1)

Ed Superior (2)

(2)/(1)

EE.UU. 6.198 6.301 7.475 1,2 Canadá 5.887 5.281 8.517 1,6 España 2.713 2.819 2.473 0,9 Argentina 1.134 890 2.233 2,5 Uruguay 983 787 1.623 2,1 Brasil 947 779 6.512 8,4 México 734 657 2.216 3,4 Chile 660 576 1.068 1,9 Costa Rica 592 463 1.613 3,5 Panamá 538 333 1.155 3,5 Colombia 430 368 1.255 3,4 Paraguay 304 228 1.853 8,1 Perú 251 122 392 3,2 Ecuador 226 191 715 3,7 El Salvador 162 132 160 1,2 Rep. Dominicana 146 108 220 2,0 Guatemala 139 107 585 5,5 Honduras 121 99 497 5,0 Nicaragua 64 59 s.i. s.i.

Fuente: tomado de Antonio Sancho et. al (2001)

Considerando este contexto, el objetivo central de esta investigación es doble. En primer

lugar, se quiere ofrecer una descripción analítica del proceso presupuestario del sector,

desde la elaboración hasta la ejecución. Interesa particularmente determinar los roles en

la distribución de los recursos entre las diferentes instancias que intervienen: desde los

ministerios (Educación y Economía y Finanzas), pasando por los gobiernos regionales,

unidades ejecutoras hasta, finalmente, las escuelas. Para esto, se usará información de

asignación del gasto público en educación a la mayor desagregación posible sobre la

base de la información disponible (al nivel de partidas específicas de gasto), buscando

aproximar una respuesta a las preguntas de cuánto llega a la escuela, en qué se gasta y

cómo esto varía entre regiones. En este proceso se identifican cuatro modelos

organizacionales de administración educativa existentes al año 2001 (uno en Lima y

Callao y tres en las regiones), cada uno con sus variantes, sumando un total de 13

subsistemas, cuyas características serán contrastadas como parte del análisis.

3

Una segunda parte se concentra en el análisis econométrico de los determinantes

del gasto público en educación. Específicamente, se quiere establecer

empíricamente qué factores explican la distribución del gasto por alumno a dos

niveles: UEs y escuelas. Para el primer nivel señalado se usa información del

SIAF, complementada con otras fuentes como las Estadísticas Básicas del

MINEDU y el Censo Escolar, para características de las UEs, y encuestas de

hogares, para las variables socio-demográficas. Para el segundo nivel de análisis

se recurre, además, a la Encuesta de Seguimiento del Gasto Público del Sector

Educación, realizada por el Instituto APOYO por encargo del Banco Mundial. En

ambos casos, tanto a nivel de UEs como de escuelas, el estudio busca explicar los

determinantes del gasto educativo en un punto del tiempo, el año 2001, es decir, se

realiza un análisis de corte transversal.

Este informe de investigación presenta los resultados del análisis. El texto está

organizado de la siguiente manera. Sigue a esta introducción una sección de discusión

conceptual y de la experiencia latinoamericana en materia de gasto público en educación,

con énfasis en aspectos organizacionales y de descentralización educativa. La tercera

sección se ocupa de la organización del sistema educativo público peruano.

Seguidamente, en la cuarta sección, se discuten aspectos teóricos relacionados al gasto

público en educación y cómo se han tratado en investigaciones empíricas. La quinta

sección detalla la metodología de análisis y las fuentes de información utilizadas. En la

sexta sección se presentan los resultados del análisis. Cierra el informe una discusión de

las implicancias de los hallazgos, tanto para políticas públicas como para investigación.

II.- La asignación de los recursos públicos para educación:

aspectos conceptuales y experiencia latinoamericana

Dentro de la amplia literatura reciente sobre el gasto público en educación en América

Latina, un tema dominante ha sido el análisis y evaluación de diferentes esquemas de

asignación del gasto educativo en términos tanto de su eficiencia como de su impacto

4

sobre la equidad3. En parte, esto se relaciona al hecho de que en la última década, en

muchos países de la región se ensayaron significativas reformas institucionales en esta

área. En efecto, la confluencia en la ejecución de programas para la descentralización del

gobierno con la tendencia mundial hacia una mayor autonomía de las escuelas resultaron

en importantes reformas en los roles y atribuciones de las diferentes instancias que

intervienen en la producción del servicio educativo (Winkler, 1999). Aunque el análisis del

impacto de estas reformas es aún muy incipiente, una breve revisión de algunas de estas

experiencias ilumina la descripción del esquema peruano al proveer un marco de

contraste. Por lo demás, es clara la revelación de estos temas para el actual debate de

política pública del país, dominado por el tema de la descentralización. Antes, sin

embargo, es útil discutir algunos temas conceptuales claves en el debate sobre la

organización de servicios educativos públicos.

Un primer punto se refiere a la necesidad de distinguir entre la descentralización de las

responsabilidades sobre la educación al interior del Estado hacia niveles subnacionales

de gobierno y aquélla que se orienta a proveer mayor autonomía a las escuelas. Mientras

que aquélla es parte de reformas más amplias cuya racionalidad es muy diversa, ésta por

lo general se ha orientado hacia la mejora del desempeño de la escuela. Los tipos de

organización que propugnan también difieren, así como el rol de la comunidad (v.g.,

padres de familia) en ellos. Como veremos, las experiencias nacionales muestran

diferentes combinaciones de estos dos tipos de descentralización.

Más generalmente, desde una perspectiva económica la racionalidad de la

descentralización educativa está ligada a la mejora de la eficiencia técnica y social4. Así,

se espera que la mayor cercanía al ciudadano le permita a éste influenciar la calidad y

pertinencia del servicio que recibe. Mientras más locales las decisiones sobre la oferta de

educación y su financiamiento, el ciudadano podrá influir más en sus características. El

riesgo, como en otros servicios públicos de nivel local es la posibilidad de captura por

parte de élites, por lo que cuán democrático es el funcionamiento del sistema resulta una

variable de la mayor relevancia. Más aún, en sociedades sumamente desiguales, como

las nuestras, el financiamiento centralizado de la educación es un requisito para asegurar

igualdad de oportunidades educativas. La gestión, sin embargo, puede ser vista como

3 Ver, por ejemplo, el balance en CEPAL (2000). También, World Bank (1999), especialmente el capítulo 4; Savedoff (1998).

5

independiente del financiamiento, de manera que se puedan aprovechar las ganancias de

eficiencia ligadas a la descentralización.

La descentralización en su definición más amplia está referida a la transferencia de

responsabilidades en la planificación, gestión, obtención y distribución de recursos, desde

el gobierno central hacia niveles gubernamentales más bajos u organizaciones no

gubernamentales privadas y voluntarias (Di Gropello, 1999). Existen básicamente tres

formas de descentralización: desconcentración, delegación y devolución. La primera se

refiere al traspaso de algunas funciones del Ministerio de Educación a sus dependencias

regionales, provinciales o locales, pero manteniendo siempre la autoridad global. La

delegación es la transferencia de algún grado de autoridad y responsabilidad a otras

entidades distintas del Ministerio de Educación o eventualmente a las escuelas o redes

escolares5. La devolución está referida a la transferencia total de las responsabilidades de

la gestión de las escuelas (incluida la responsabilidad por la obtención de ingresos y

virtualmente el control total sobre el proceso educativo) a los niveles inferiores del

gobierno, al sector privado o a las mismas escuelas.

En general, existen altas expectativas sobre los logros que se pueden obtener al otorgar

mayor autonomía a las escuelas. Entre estos destacan: trasladar la carga financiera de la

educación desde el gobierno central a niveles inferiores del gobierno, al sector privado, a

los padres o a los estudiantes; permitir que los padres y las comunidades se involucren en

la educación de sus hijos. Un corolario de esto sería proveer servicios educativos más

adecuados a las necesidades de la población. Asimismo, en términos de la mejora de la

del gasto público, se espera reducir el tamaño y poder de las burocracias centrales;

mejorar la eficiencia del gasto público por su impacto sobre los costos y los resultados de

la prestación de dicho servicio6.

El nivel de avance y las características de los procesos de descentralización de la

educación en América Latina varían mucho de país en país y a veces, como en el caso de

Brasil, de región en región. Cuba, por ejemplo, que es el país de la región que tiene, por

lejos, los mejores resultados académicos de los estudiantes, según lo muestra la última

prueba estandarizada en matemática y lenguaje del Laboratorio Latinoamericano de

4 Winkler, op. cit. 5 Mc Meekin (1993) lo define como descentralización en su sentido estricto.

6

Evaluación de la Calidad de la Educación (2000), opera con un sistema descentralizado

hacia los centros de enseñanza. Estos, en función de su tamaño, pueden constituir

unidades independientes, con presupuestos, registros contables y estadísticos

individuales; facultades para contratar personal, manejar recursos financieros; y adquirir y

cancelar bienes y servicios. Otras escuelas tienen funciones más limitadas, operando

como centros de pago, con funciones de confección de nóminas y pago a trabajadores,

gestión, control, pago de bienes y servicios y registros contables. Finalmente, otras

unidades congregan a varias escuelas de menor tamaño, para generar economía de

escala en la gestión7.

En algunos otros países de América Latina entre los que destacan Nicaragua, El Salvador

y Chile se vienen aplicando estrategias de descentralización hacia las escuelas que les

otorgan diversas formas y grados de autonomía. Dicha autonomía implica necesariamente

el traspaso de la responsabilidad sobre áreas administrativas claves desde el Ministerio

de Educación, u otra instancia centralizada, hacia las escuelas. Se trata,

fundamentalmente, de una descentralización de la administración de recursos humanos,

financieros y/o materiales. En general, la transferencia de recursos directamente a las

escuelas de los diferentes países les otorga mayor autonomía en tanto tiende a dejar en

sus manos: (i) total discreción sobre el uso de los recursos aportados por el gobierno,

luego de pagados los sueldos de los profesores, (ii) recursos adicionales aportados por

los padres de familia o por donaciones, (iii) control sobre la contratación y despido de los

docentes y (iv) negociación de salarios, en algunos casos8.

De acuerdo a Espínola (2001), en América Latina una de las estrategias comúnmente

utilizadas es la autonomía administrativa, en la que el gobierno delega facultades de

gestión y permite el control directo sobre el uso de los recursos a entidades subnacionales

o a la misma escuela. La Tabla 2 resume sus principales características. En un contexto

de autonomía de las escuelas, la decisión de los padres de elegir o abandonar una

determinada escuela y, en particular, el acercamiento entre el gasto y las necesidades

reales de las escuelas constituye elementos importantes para mejorar la eficiencia del

gasto y para mejorar la calidad de los resultados educativos. Por otro lado, otorgar algún

6 Di Gropella (1999) y McMeekin (1993). 7 República de Cuba, Dirección de Educación, Ciencia, Cultura y Deportes, 2001. 8 Espínola, Viola. Autonomía Escolar: Factores que Contribuyen a una Escuela más Efectiva, Banco Mundial.

7

grado de autonomía a los gobiernos regionales o locales se traduce en ceder poder

político y económico, que puede ser usado correcta o incorrectamente. Para garantizar

que el buen funcionamiento del sistema, los gobiernos centrales se valen de algunos

instrumentos políticos y económicos. Esto es posible en el marco de un modelo principal -

agente, en el que los organismos intermedios (agentes) siguen respondiendo al principal

(gobierno central) por sus acciones. Con ello, se busca controlar problemas de incentivos

debido a la presencia de información asimétrica o incertidumbre9. Otra manera de resolver

estos problemas es con una mayor participación de la población. En esta área, sin

embargo, el avance ha sido aún muy limitado.

Tabla 2. Rasgos básicos de la autonomía administrativa.

Rasgos básicos de la Autonomía Administrativa Objetivo Mejorar la eficiencia en el uso de los recursos y proporcionar una

enseñanza de mejor calidad. Foco Visión global de la institución educativa y su que hacer

Elección de directores, contratación de recursos humanos, pago de salarios.

Mejorar la infraestructura, adquisición de equipamiento. Adquisición de material didáctico.

Funciones transferidas

Sanciones a los estudiantes

Recursos de libre disponibilidad, con algunas restricciones.

Pueden captar y administrar otros recursos complementarios. Recursos

Rinden cuenta a nivel local.

Planeación, gestión y ejecución de planes y proyectos.

Toma de decisiones. Destrezas requeridas

Rendición de cuentas a usuarios Principales beneficiados Directores Perspectiva temporal Largo plazo

Fuente: Espínola, Viola. Autonomía Escolar: Factores que contribuyen a escuelas más efectivas. Banco Mundial

La experiencia latinoamericana muestra que los países que utilizan este modelo de

supervisión tienen un grado de independencia alto en casi todas sus funciones, pero

responden al Ministerio de Educación por sus acciones, debido a que el Estado es su

principal fuente de financiamiento. Este es el caso argentino y nicaragüense. El primero

se caracteriza por la mayor libertad de decisión al nivel intermedio, puesto que no existe

ninguna normativa que les prohíba la utilización de los recursos propios o de los

9 Estos problemas se conocen como selección adversa y riesgo moral. Una amplia discusión puede encontrarse en Philips, “ The economics of imperfect information”, Cambridge, Cambridge University Press, 1988 y Stiglitz, “Information and economic analysis: a perspective”, Economic Journal, suplemento del volumen 95, 1985.

8

coparticipados. Asimismo, tienen una autonomía casi total en las áreas de política laboral

y desarrollo pedagógico y curricular. En el caso de Nicaragua existe un agente (escuela) y

dos principales (el nivel central y la comunidad), con una más bien tenue relación entre el

agente y el nivel central, puesto que el grado de autonomía en política laboral y

pedagógica – curricular es elevado. Esto puede observarse en el Tabla 3, en la que se

presenta una breve síntesis de los avances en materia de descentralización educativa en

algunos países latinoamericanos.

De la Tabla 3 se puede observar también que las reformas en materia de

descentralización son relativamente recientes. Debido justamente a que estos sistemas

son relativamente jóvenes, las transferencias de recursos son altamente dependientes del

nivel central. Asimismo se observa que la negociación salarial no es un tema en el que los

proyectos descentralizadores hayan avanzado mucho. Asimismo, la participación de la

comunidad en las decisiones concernientes a la provisión del servicio y a la

administración de los recursos es aún baja, a excepción de Nicaragua y Minas Gerais,

Brasil.

Tabla 3. América Latina: Tipología de modelos de descentralización educativa

NI NL E NI NL E NI NL E

Argentina 1978 MH Libre 40% Bajo

Bolivia 1994 Centralizada 5% Incipiente

Brasil 1/ Ochentas Centralizada Medio (E)

Chile 1981 10% Bajo / En aumento

Colombia 1991 Centralizada 10% Bajo / En aumento

México 1992 10% Bajo

Nicaragua 1993 MH Hasta 25% 45% Medio / En aumento

E = escuela

MH = modelo híbrido, en el que el nivel central sigue financiando una parte importante de la provi

1/ Referido al caso de Minas Gerais.

2/ Siendo el principal el gobierno central.

NI = nivel intermedio (provincia, estado o departamento).

NL = nivel local (municipalidades)

Desconcentración Negociación salarial

Recursos aportados por ente

descentralizado

Participación de la comunidad

Países Año de la descentralización

Devolución Agente 2/

Una experiencia que se suele mencionar en materia descentralizadora es la chilena. Las

opiniones sobre sus efectos sobre la calidad de la educación son materia de mucho

debate. Algunos autores como McEwan (2002) opinan que el sistema de vouchers, en

9

conjunto, no produce cambios dramáticos, mientras que otros como McMeekin (2000)

señalan que la descentralización del gasto público ha influido positivamente sobre la

calidad. Sin embargo, el sistema educativo chileno de vouchers, implementado en los

ochentas no es un sistema completamente descentralizado, pues traslada las

responsabilidades de gerencia del órgano central a la instancia municipal, pero, tal como

se observa en el Tabla 3, no se llega a traspasar el control a la escuela, como sí lo hacen

Nicaragua y Brasil.

La literatura coincide en señalar que la descentralización del gasto público llevada a cabo

en Minas Gerais ha tenido un efecto positivo sobre el desempeño global de la enseñanza

básica. La política de autonomía en las escuelas empezó a mediados de los ochenta y

actualmente ha pasado a ser uno de los modelos más representativos de cómo

implementar reformas orientadas a resultados educativos. En este estado brasileño, luego

de aplicada la reforma educativa los alumnos mejoraron significativamente su desempeño

en las pruebas de evaluación nacional de la educación básica realizadas por el Ministerio

de Educación10. En este sistema los recursos son transferidos a una cuenta bancaria de la

caja escolar y pueden ser usados según las prioridades de la escuela. Adicionalmente,

pueden captar recursos complementarios. Los recursos no pueden ser gastados en

salarios, gratificaciones y otros incentivos, sino en mejorar las condiciones de

funcionamiento de la escuela. Se firma un convenio entre la Secretaría de Estado y la

escuela, que establece las condiciones para el uso de los recursos. El monto a transferir

se basa en el número de alumnos y contempla el grado de carencia del alumno y la

escuela y los niveles atendidos.

En el caso de Nicaragua, si bien la experiencia en materia de descentralización es

reciente, además de pagar las remuneraciones a los docentes, la escuela tiene la facultad

de incrementar el salario del docente hasta 25% dependiendo de la asistencia de alumnos

y docentes. De esta manera, y a diferencia de Brasil, en Nicaragua se transfiere la

totalidad de los recursos. No se cuenta aún, sin embargo, con evaluaciones adecuadas

del impacto de estos cambios.

10 En Draibe (2000) se puede encontrar una sofisticada evaluación cuantitativa y cualitativa de esta experiencia.

10

III.- El sistema peruano de educación pública11

Lejos de haberse encaminado en la dirección de descentralizar la gestión educativa o dar

mayor autonomía a las escuelas, el sistema público peruano es aún muy centralizado,

además de caótico y poco coordinado en términos organizacionales. El Ministerio de

Educación se encuentra a la cabeza del sector y cuenta con organismos intermedios de

segundo nivel, llamados direcciones regionales y subregionales, cuyo rol es promover,

coordinar y evaluar el desarrollo educativo en su ámbito. En el tercer nivel, están las

ahora llamadas Unidades de Gestión Educativa (ex USEs y ADEs)12, “órganos

desconcentrados de las direcciones regionales de Educación que proporcionan el soporte

técnico pedagógico, institucional y administrativo a los centros y programas educativos de

su ámbito, para asegurar un servicio educativo de calidad con equidad”, tal como están

definidos en la norma. Los roles de cada una de estas instancias, sin embargo, no están

bien definidos. Algunas direcciones regionales tienen direcciones subregionales y otras

no; más aún, donde existen ambas no necesariamente se relacionan de manera

jerárquica ya que algunas direcciones subregionales tienen presupuesto independiente.

Adicionalmente, algunos departamentos tienen como órganos de tercer nivel a USEs,

otros a ADEs; algunos tienen ambos mientras que otros no tienen ni unos ni otros. A esto

hay que añadirle la confusión que se genera en el sistema respecto al manejo

presupuestal, pues si bien todas las direcciones regionales ejecutan presupuestos,

también, en algunos casos, lo hacen órganos de segundo y tercer nivel.

Adicionalmente, hay que resaltar que el Ministerio de Educación no es el único órgano

participante en el sistema organizativo del sector educación: las direcciones regionales

responden a dos cabezas. Por un lado, dependen presupuestariamente de los flamantes

órganos de gobierno regional, anteriormente CTARes, que dependían a su vez del

Ministerio de la Presidencia. El rol de esta instancia es meramente administrativo, puesto

que la autoridad técnica y normativa es el Ministerio de Educación. La única excepción a

esta dualidad es el subsistema de Lima y Callao, en el que los órganos intermedios

dependen exclusivamente del Ministerio de Educación.

11 Esta sección se basa fundamentalmente en el Estudio de Seguimiento del Gasto Público en el Sector Educación, realizado por el Instituto APOYO, bajo la dirección de la dra. Lorena Alcázar.

11

En este contexto, el objetivo de esta sección del presente estudio es proveer una

descripción analítica del sistema, que identifique el rol de los diferentes actores (MINEDU,

MEF, Región, Dirección Regional, Dirección Subregional y las UGE involucradas) en la

cadena de asignación de los recursos del sector, con sus diferentes variantes. Se busca

también identificar cuál es el resultado de estos procesos en términos del volumen de

recursos que efectivamente llega a las escuelas y cómo se distribuyen por diferentes tipos

de gasto. Se quiere identificar también qué tanta variabilidad existe en las características

de las unidades ejecutoras (UEs) y en los recursos asignados entre diferentes regiones y

UEs. Esta primera mirada al gasto educativo permitirá evaluar la organización del sistema

educativo estatal, la racionalidad de sus agentes y comenzar a identificar factores que

pueden influir en los resultados de asignación de gasto.

3.1. La organización del sistema

Como se mencionó antes, el Ministerio de Educación se encuentra a la cabeza del sector.

Tiene como función establecer la política educativa y traducirla en normas regulatorias del

sector, que serán asumidas por las escuelas a través de un número de organismos

nacionales intermedios, que tienen a su cargo su aplicación en áreas geográficas

definidas. Inmediatamente debajo del Ministerio se encuentran las direcciones regionales

(una por cada departamento) y subregionales de Educación. Estas son órganos

desconcentrados de las regiones, ex-Consejos Transitorios de Administración Regional

(CTAR). Tienen relación técnico normativa con el Ministerio de Educación y son

responsables de “promover, coordinar y evaluar el desarrollo de la educación, la ciencia y

tecnología, la cultura, la recreación y el deporte en su ámbito, con participación de los

diferentes actores sociales, a fin de asegurar servicios educativos y programas de

atención integral de calidad y con equidad en los centros y programas educativos, y en las

instituciones de educación superior no universitaria del ámbito regional”13. A la vez, tienen

relación administrativa y presupuestal con los recién creados órganos de gobierno

regional.

12 La USE está referida a la Unidad de Servicios Educativos y la ADE al Área de Desarrollo Educativo. El término UGE ha sido definido a inicios del 2003. El análisis organizacional que sigue se refiere a la situación a fines del año 2001. 13 Ministerio de Educación. Reglamento de Organización y funciones de las Direcciones Regionales de Educación y las Unidades de Gestión Educativa.

12

En un tercer nivel se encuentran las USEs y ADEs, ahora unidades de gestión educativa

(UGEs). Estos son órganos desconcentrados de las direcciones regionales de Educación

y proporcionan el soporte técnico pedagógico, institucional y administrativo a los centros y

programas educativos de su ámbito, también en el objetivo de asegurar un servicio

educativo de calidad con equidad. Su ámbito se determina territorialmente, según criterios

difíciles de intuir, dada la variedad de arreglos identificables en la práctica, y

presuntamente en concordancia con los lineamientos de política educativa del sector. Las

direcciones regionales y algunas subdirecciones regionales, USEs y ADEs son

autorizadas por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) para ejecutar los

presupuestos. En el 2001, el sistema educativo tuvo 313 instancias intermedias: 25

direcciones regionales, 17 direcciones subregionales, 82 USEs y 189 ADEs. Como

también se señaló anteriormente, los roles de cada instancia no están bien definidos,

dado que algunas direcciones regionales tienen direcciones subregionales y otras no;

algunas tienen USEs, otras ADEs, otras ambos y otras ninguno. En algunos casos una

unidad de gestión educativa puede incluso administrar por encargo centros y programas

educativos de otras unidades de gestión educativa. Es bastante claro que existe poca

uniformidad entre departamentos y que la cantidad de variaciones configura un sistema

más bien caótico.

En la medida en que al crearse los CTARes no se contempló una Región Lima, el caso de

este departamento se configuró como una excepción al esquema dual que impera en los

otros 24 departamentos del país. Así, en el subsistema de Lima y Callao los órganos

intermedios dependen del Ministerio de Educación tanto en lo concerniente al ámbito

administrativo y presupuestal como en el normativo. Se pueden distinguir, pues, dos sub-

sistemas claramente diferenciados: el de Lima y Callao y el del resto de regiones del país.

3.1.1 Subsistema educativo de Lima y Callao El Ministerio de Educación cumple funciones técnicas, regulatorias y administrativas en

este subsistema. Adicionalmente, en este subsistema el presupuesto le pertenece al

MINEDU mismo y por tanto, cuenta con los recursos necesarios para pagar los gastos de

personal y los requerimientos de servicios de las escuelas de Lima y Callao. Debido a la

gran demanda de servicios educativos, en el departamento de Lima existen 17 Unidades

Ejecutoras (UEs), a saber, 1 DR y 16 USE. En contraste, en el Callao la Dirección de

Educación actúa directamente en las escuelas bajo su jurisdicción.

13

3.1.2 Subsistema Educativo Regional En este subsistema existen dos instancias a cargo: por un lado, el MINEDU tiene a su

cargo la designación de la política educativa nacional, y, por otro lado, las regiones

administran su propio presupuesto (hasta el año 2002, el Ministerio de la Presidencia

administraba el presupuesto del sector a través de la CTAR). Los órganos intermedios

reconocidos por el MEF como unidades encargadas de ejecutar los gastos (UEs) obtienen

asignaciones presupuestales para financiar sus gastos y los de las escuelas a su cargo.

En este subsistema, una dirección regional o una UGE depende del MINEDU en términos

de funciones y para propósitos de política educativa y en términos presupuestales de la

región.

Dado lo anteriormente señalado se puede inferir que este sistema ha dado lugar a

diferentes modos de organizar la administración educativa, de acuerdo al “criterio” de

cada organismo intermedio, lo que complica la administración y la coordinación entre las

autoridades del sistema. En algunos departamentos este problema se acentúa, puesto

que una dirección regional y subregional coexisten en el mismo nivel, debido a que las

direcciones subregionales coordinan directamente con las regiones para obtener y

ejecutar sus presupuestos y servir a las escuelas a su cargo. Adicionalmente, no todas

las USE o ADE son UEs y, por tanto, no pueden tener su propio presupuesto. Una

autoridad que no tiene rango de UE debe de negociar con la última para averiguar acerca

de la cantidad de recursos que pueden asignárseles o les corresponden.

Por esta razón existen muchos conflictos entre las direcciones regionales y subregionales.

Uno típico, por ejemplo, es el referido a los nombramientos de los directores de los

órganos de tercer nivel. Esto también ha afectado las coordinaciones de planeamiento

entre los órganos intermedios, puesto que algunas de estos son UEs y coordinan con la

región y no con el MINEDU en lo que concierne a la ejecución de presupuestos.

Analizando el tipo de órganos existentes y el nivel de las UEs para las diferentes regiones,

se han podido identificar cuatro modelos diferentes, cada uno con sus respectivas

variantes, los cuales se ilustran a continuación. El color morado identifica a las entidades

que operan como UEs. En el caso de USEs o ADEs puede haber más de una de ellas

operando como tal en cada departamento.

14

MODELO 1:

• Caso del departamento de Lima y de la provincia constitucional del Callao,

unidades ejecutoras dependientes del Ministerio de Educación

MODELO 2:

• Departamentos donde sólo las DRE son UEs.

• Incluye tres variantes relacionadas al tercer nivel de organización:

(A) Sólo tiene USEs.

(B) Sólo tiene ADEs.

(C) Tienen USEs y ADEs.

MINISTERIO DEEDUCACION 1A. Organización

de un departamento: Lima. Y de la Provincia Constitucional del Callao.

USE

CC.EE

DEL

CC.EE

DEC

2A. Organización de un departamento: Arequipa.

MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA

CENTROS EDUCATIVOS

DRE

USE

CTAR

15

MODELO 3:

• Departamentos donde además de las DRE existen DSREs, algunas de las cuales

son UEs.

• Tiene tres variantes:

(A) Sólo tienen USEs como instituciones del tercel nivel de organización.

(B) Sólo tienen ADEs como instituciones del tercel nivel de organización.

(C) Tiene más de una DSRE y no todas son UEs.

2C. Organización de tres departamentos: Ayacucho, Cusco y Huancavelica.

DRE

CENTROS EDUCATIVOS

USE ADE


CTAR

2B. Organización de ocho departamentos: Junín, Lambayeque, Madre de Dios, Moquegua, Pasco, Tacna, Tumbes y Ucayali.


CENTROS EDUCATIVOS

DRE

ADE

CTAR

16

3B. Organización de cuatro departamentos: Amazonas, Cajamarca, Piura, y San Martín.


CENTROS EDUCATIVOS

DRE

DSRE

ADEADE

CTAR

3C. Organización de un departamento: Loreto.


CENTROS EDUCATIVOS

DRE

DSRE

ADEADE

CTAR

DSRE

ADE

3A. Organización de un departamento: Ica.

MINISTERIO DE LAPRESIDENCIA

CENTROS EDUCATIVOS

DRE

DSRE

CTAR

USE USE

17

MODELO 4:

• Departamentos donde, además de la DRE, existen entidades del tercer nivel de

organización que son UEs.

• Se han identificado cinco variantes:

(A) Además de la DRE, sólo las USEs son UEs.

(B) Hay USEs y ADEs, pero sólo una USE es UE.

(C) Sólo hay ADEs, algunas de las cuales son UEs.

(D) Hay una DSRE y varias USEs o ADEs, pero sólo la DSRE y las USEs son UEs.

(E) Hay dos DSRE, ambas son UEs. En el tercer nivel hay USEs y ADEs, pero sólo

algunas USEs son UEs.

4B. Organización de un departamento: Huánuco.


CENTROS EDUCATIVOS

DRE

USEADE

CTAR

4A. Organización de un departamento: La Libertad.


CENTROS EDUCATIVOS

DRE

USE

CTAR

18

4C. Organización de un departamento: Puno.


CENTROS EDUCATIVOS

DRE

ADE

ADE

CTAR

4E. Organización de un departamento: Ancash.

CENTROS EDUCATIVOS


DRE

CTAR

USE DSRE

USE ADE

DSRE

USE

DSRE

ADE USE

4D. Organización de un departamento: Apurímac.

ADE

CENTROS EDUCATIVOS


DRE

CTAR

USE

19

Considerando las diferentes variantes de cada modelo, tenemos que hay 13 sub-sistemas

distintos de organización de la gestión de los servicios educativos. No hay que ser experto

en gestión educativa para intuir que debe ser muy complicado administrar un sistema de

estas características.

3.2 Manejo del sistema presupuestario: las unidades ejecutoras Las unidades ejecutoras, como se ha expuesto, pueden ser las direcciones regionales, las

direcciones subregionales, las USEs o las ADEs. Estas se crean por dos motivos: (a) por

la complejidad de la zona, (b) por la lejanía de los colegios bajo su jurisdicción. La

siguiente Tabla 4 presenta el número de UEs que operaban al año 2001 de acuerdo a su

nivel jerárquico.

Tabla 4. UEs en el Sector Educacional del Perú

Agencia Número

Dirección Regional 25Sub-Dirección Regional 15USE 36ADE 5

Total 81

Las UEs tienen a su cargo el manejo del presupuesto de los colegios que están bajo su

competencia. Sin embargo, como en algunos casos la UE tiene no sólo varios distritos a

su cargo, sino incluso varias provincias, se ha visto por conveniente a partir del año 2003

dividir las UEs en Unidades de Costeo, con el propósito de administrar de manera más

eficiente el presupuesto y controlar mejor el uso de los recursos asignados. Así, por

ejemplo, la Región Cajamarca tiene seis UEs: Cajamarca, Cajabamba, Celendín,

Contumazá, San Marcos y San Miguel; y cada una de ellas, tiene un número diferente de

Unidades de Costeo. Así, mientras Cajamarca tiene 17, Cajabamba cuenta con 4,

Celendín con 6, Contumazá y San Marcos con 2 y San Miguel con 8. La referencia de la

Unidad de Costeo es un Centro Base, que es el colegio representativo de la zona, es

decir, el colegio más grande, de más fácil acceso, o que cuente con la infraestructura

adecuada o con el personal (director) capacitado para dirigir o cumplir con esta función.

20

Este sistema regional se vuelve más complejo en tanto el MEF (en conexión con el

presupuesto) es la autoridad a cargo de la creación de una Unidad Ejecutora. Estas son

generalmente creadas en respuesta a la necesidad de acelerar los procedimientos

administrativos y presupuestales, los que tienden a volverse más lentos y más

burocráticos cuanto mayor sea la variedad de la tarea y la cobertura geográfica de una

UE. Sin embargo, la creación de una UE implica más gastos administrativos. Es

importante mencionar que en el 2002 se crearon ocho UEs en el sector, las que están

localizadas en los departamentos de Ayacucho, Huancavelica y Puno.

3.3 El Presupuesto Se ha utilizado el Sistema de Información Administrativa y Financiera (SIAF) para conocer

cómo se asignan los presupuestos del gobierno central. El presupuesto nacional utiliza

distintas categorías a través de las cuales pueden ser identificados los distintos tipos de

gastos, así como los objetivos para dichos gastos y sus fuentes de financiamiento.

Las principales categorías utilizadas son:

Función, referido al máximo nivel de agregación de las acciones estatales para el

cumplimiento de sus obligaciones.

Programa, que refleja las acciones independientes dentro de una función para

alcanzar metas y objetivos específicos.

Grupo de gastos genéricos, referido a la consulta de gastos por grandes grupos,

como los salarios y los beneficios, inversiones, bienes y servicios.

Fuentes de financiamiento, que subraya el origen de los recursos públicos que

solventan los gastos estatales.

Los pliegos presupuestales en el sector Educación funcionan de la siguiente manera. El

MINEDU y las regiones proponen sus metas presupuestarias a ser incluidas en la

preparación del presupuesto, estiman los ingresos que consideran van a recolectar y

determinan su demanda total para estos recursos, como parte de sus funciones y

servicios, de acuerdo a la misión que tienen.

De acuerdo a la ley (artículo 18, Ley No. 27209), el MINEDU y la CTAR son responsables

de comunicar los objetivos generales de la institución a sus respectivas UEs.

Adicionalmente, el personal de la CTAR coordina con los representantes de las oficinas

21

de presupuesto de las UEs para preparar los objetivos parciales y específicos para el año

fiscal y definir las metas presupuestales y los gastos. Los presupuestos son preparados

en estricta observancia de los lineamientos del MEF. Estos lineamientos establecen que

para los siguientes años deben ser extrapolados de la ejecución de recursos proyectada

para mayo – diciembre. Esto, en efecto, le imprime un fuerte componente inercial al

proceso presupuestario.

Adicionalmente, el sistema de preparación del presupuesto corriente no hace transparente

el destino final de los recursos, de modo que las escuelas puedan prever con cuántos

recursos dispondrán en el siguiente año. Más aún, esta falta de transparencia les da un

gran poder discrecional a las UEs que están a cargo de la distribución de los recursos, no

sólo a nivel de la entidad general de administración, sino también para las escuelas bajo

su jurisdicción.

Después de este proceso, el proyecto institucional de presupuesto está preparado, por lo

que es remitido a la Dirección Nacional de Presupuesto Público del MEF para su

evaluación. En esta etapa, el MEF enfoca su atención en la evaluación de los proyectos

presupuestales preparados por diferentes entidades presupuestales y prepara un

proyecto presupuestal consolidado, el cual debe ser autorizado por el Consejo de

Ministros y remitido al Congreso para su aprobación.

Una vez que el Congreso aprueba el presupuesto, la Dirección Nacional de Presupuesto

Público remite el presupuesto volcándolo a cada entidad presupuestaria detallada en las

UEs, funciones, programas, subprogramas, grupos de gastos genéricos y fuentes de

financiamiento y asigna “colocaciones trimestrales” a las diferentes entidades

presupuestales en el sistema. Esto sirve para preparar la programación trimestral de los

gastos para todas las UEs bajo su mando.

Una vez que concluye esta etapa, el MEF prepara sus presupuestos para cada una de las

UEs a través de la aprobación de sus “calendarios mensuales”. Los calendarios de gasto

mensual detallan los grupos de gasto genérico, las funciones y los programas a los que

sus gastos y fuentes de financiamiento deben ser colocadas. Los calendarios de gasto

22

mensual son comunicados a las UEs a través del SIAF14. Luego que cada UE conoce su

presupuesto, éste es asignado para gastos mensuales y debe ser reportado para su

ejecución en base al sistema mensual de reporte del SIAF. Finalmente, el diseño

presupuestal de la UE es monitoreado por el MEF, el MINEDU y las CTAR.

Es importante notar que a pesar que las UEs tienen cero discreción para asignar, tanto en

sus funciones, programas y categorías de gasto genérico, gozan de completa discreción

en distribuir los recursos dentro de cada categoría de gasto genérico, también llamadas

categorías de gastos específicos. Además, a pesar de que a la UE se le asigna una

cantidad por “bienes y servicios” en el programa primario, tiene completa autoridad para

dividirlo entre categorías como: consumo de bienes, gastos de viajes, entre otras.

3.4 Los resultados del sistema: la asignación del gasto público en educación 3.4.1 Aspectos generales Los gastos que realiza el Estado a fin de asegurar la regularidad de los servicios

escolares se dividen en las siguientes categorías:

• Planilla y beneficios sociales

• Bienes y servicios

• Gastos de capital

• Materiales de enseñanza

• Capacitación para docentes y directores

De estos, los dos últimos rubros son administrados de manera centralizada por el

MINEDU, mientras que el resto se realiza a través de las UEs. Estos gastos, por otro lado,

se asignan a diferentes programas. La Tabla 5 muestra la distribución del presupuesto del

año 2001 entre los diferentes programas relacionados a la función 09: Educación y

cultura. Como se puede apreciar, el mayor programa en términos de recursos es

educación primaria, seguido por secundaria y superior. Inicial, por otro lado, es aún un

programa muy pequeño.

14 Las UEs pueden requerir “extensiones del calendario” en caso que el presupuesto asignado sea insuficiente para que esté apto para cumplir con las obligaciones específicas. Para hacerlo, ellos deben remitir una solicitud al MEF para su evaluación a través de su entidad presupuestal, adjuntando una justificación.

23

Tabla 5. Presupuesto 2001– Principales programas incluidos

en la función Educación y Cultura

Soles %Educación inicial 425,099,805 7.8Educación primaria 1,860,581,553 34.4Educación secundaria 1,453,595,882 26.9Educación superior 961,816,215 17.8Administración general 361,307,007 6.6Otros programas 335,338,624 6.2Total 5,397,739,086 100Fuente: Siaf

Como ya se ha señalado, el MEF destina el presupuesto correspondiente a cada UE no

sólo a niveles de función y programa, sino también a nivel de grupo genérico de gastos.

De acuerdo a las clasificaciones de gastos preparadas por el MEF, existen 10 grupos

genéricos de gastos, cinco de los cuales corresponden a la ejecución de recursos

públicos en programas de educación (“planilla y beneficios”, “bienes y servicios”, “otros

gastos actuales”, “inversiones” y “otros gastos de capital”). La distribución de recursos

entre estos grupos se presenta a continuación en la Tabla 6. Es notable la abrumadora

presencia del rubro remuneraciones.

Tabla 6. Presupuesto 2001– Programas educativos desarrollados en los centros educativos por grupo genérico de gasto

(Soles)

Educación inicial Educación primaria Educación secundaria Rubros Soles % Soles % Soles %

Planilla y beneficios 335,218,808 78.9 1,666,377,670 89.6 1,334,771,495 91.8

Bienes y servicios 53,073,688 12.5 99,079,862 5.3 70,374,403 4.8

Otros gastos actuales 125,920 0 646,034 0 533,580 0

Inversiones 35,300,902 8.3 90,813,178 4.9 36,527,905 2.5

Otros gastos de capital 1,380,487 0.3 3,664,809 0.2 11,388,500 0.8

Total 425,099,805 100 1,860,581,553 100 1,453,595,883 100

Fuente: Siaf

3.4.2 Transferencias del gobierno central a los centros educativos Tal como se mencionó anteriormente, ciertos organismos de nivel intermedio que el

Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) clasifica como UE ejecutan gasto público en

educación. Así, la transferencia de recursos a los centros educativos se da a través de

24

dos fases: en primer lugar, transferencias del gobierno central a la UE y, luego,

transferencias de esta última a los centros educativos mismos.

Transferencias del Gobierno Central a la UE

Las transferencias a la UE dependen de los presupuestos establecidos por el MINEDU

para el área de Lima y Callao y por el sector Educación del CTAR para las regiones. En

estos casos, el MEF comunica a cada unidad su asignación trimestral y transfiere los

recursos mensualmente. Las transferencias del MEF indican claramente la función,

programa y clase genérica del gasto en el que se incurrirá. De esta manera, se informa a

las UE sobre los recursos disponibles mensualmente. Durante la fase de ejecución del

presupuesto, los CTAR y el MINEDU supervisan el uso apropiado de los fondos

transferidos a la UE.

Transferencias de la UE al centro educativo

Las UEs son responsables de administrar los recursos de los centros educativos (CE) a

su cargo. Reciben los recursos de acuerdo a función, programa y clase genérica de gasto,

gozando de total facultad y autonomía para distribuir los gastos de categoría genérica en

categorías específicas. Las siguientes son las categorías específicas de gasto.

Planilla y beneficios

Las UEs pagan mensualmente la planilla del CE (docentes y personal de otro tipo),

incluyendo a los empleados nombrados y contratados. La oficina de pagos de planilla

elaborará la lista para cada centro educativo y pagará a los empleados ya sea mediante

un depósito directo a cuenta o la emisión de un cheque. No existen criterios homogéneos

entre UEs sobre la modalidad de pago.

Aunque la UE está a cargo de los pagos a todo el personal de los CE, no tiene autoridad

para crear plazas para personal nombrado. Sólo puede contratar a docentes temporales si

puede demostrar que existe necesidad de los mismos con evidencia de una demanda

educativa insatisfecha. En el proceso de contratación, recibe las solicitudes de los centros

educativos y, previa evaluación de su Área de Personal y Pedagogía, contrata personal

sobre la base de las normas establecidas por el MINEDU para estos procesos.

Finalmente, tiene que comunicar al MINEDU y al CTAR (en regiones) el número total de

empleados contratados bajo esta modalidad. Adicionalmente, es necesario enfatizar que

25

los procesos de contratación no se llevan a cabo durante los primeros meses del año,

como correspondería para cumplir con el calendario escolar, razón por la cual algunos

docentes reciben sus pagos con meses de retraso.

Con relación a los sistemas que las UEs emplean para verificar la asistencia y puntualidad

del personal del CE, es necesario resaltar que no existen criterios homogéneos para

realizar la evaluación. Esta labor incluye desde la verificación in situ del personal docente,

a través de visitas periódicas, hasta la revisión general de la información sobre la

asistencia y puntualidad del personal que el director de cada centro educativo les entrega.

Sin embargo, generalmente estos sistemas no son lo suficientemente eficaces como para

detectar irregularidades debido a que las visitas son esporádicas y el sistema actual de

pagos es muy complejo como para facilitar el control. Así, se han detectado casos en los

que algunos docentes de áreas urbanas recibieron beneficios correspondientes a

docentes de zonas rurales o en los que docentes fallecidos siguieron recibiendo sus

sueldos.

Se han detectado frecuentes irregularidades en los procedimientos de contratación del

personal docente. Las UEs tienen la facultad de contratar docentes y personal

administrativo a fin de satisfacer las demandas educativas. Sin embargo, los

procedimientos de contratación no son lo suficientemente transparentes, tal como lo

demuestran las innumerables denuncias presentadas por los docentes cada año ante la

UE, los CTAR y el Ministerio de Educación. Aparentemente, algunos docentes reciben un

trato preferencial a cambio de varios tipos de retribuciones.

Bienes y servicios

Los gastos en bienes y servicios desempeñan un papel preponderante en las operaciones

regulares de los CEs, aunque este tipo de gasto representa sólo 5% del presupuesto total

de los programas de educación primaria y superior15. Los gastos en bienes y servicios

incluyen líneas de gasto para los centros educativos, es decir, la adquisición de materiales

de oficina y limpieza, servicios públicos (electricidad, agua y recibos telefónicos), así como

el pago de “animadoras” en el caso del Programa de Educación Inicial.

15 Más del 90% de los gastos en estos programas son destinados al pago de planillas.

26

Es importante destacar que no se ha establecido ningún criterio estándar para determinar

qué tipos de bienes pueden ser adquiridos por las UEs. Para decidir el tipo de compra, la

UE evalúa las necesidades de los centros educativos de acuerdo a varios criterios. En

algunos casos, los bienes adquiridos son los que los centros educativos han solicitado a

la UE. En otros casos, la UE decide arbitrariamente qué artículos comprar. Tampoco

existen criterios estándares para determinar qué bienes son destinados a los centros

educativos. Generalmente, los centros educativos de un mismo programa reciben los

mismos tipos de bienes16. Así, por ejemplo, si la UE decide comprar papelógrafos para

todos los centros educativos de primaria de su jurisdicción, debe registrar el gasto dentro

del programa de educación primaria, clase genérica de gastos “bienes y servicios”, y clase

específica de gastos “artículos de consumo”.

Las UEs no utilizan regularmente los fondos de transferencia para transportar los artículos

de consumo a los CEs. En la mayoría de casos, el CE cubre los costos de transporte con

sus propios fondos o los de su respectiva APAFA. Esto causa muchos problemas ya que

debido a la distancia existente entre algunos centros educativos y la unidad ejecutora y

los altos costos de transporte, los CEs frecuentemente no pueden recoger los bienes

asignados.

Los servicios públicos (electricidad, agua y teléfono) constituyen otra fuente de gastos

importantes para los CEs. Estos se incluyen bajo el rubro específico de gastos “tarifas por

servicios generales”, que figura dentro de la clase general “bienes y servicios”. A partir de

2003, la UE está obligada a realizar el pago de agua y electricidad. Hasta el 2002, la

mayoría de UEs no pagaban los servicios públicos de todos los CEs que contaban con

ellos.

Además de los gastos antes mencionados, las UEs realizan varias tareas de monitoreo y

supervisión de los programas de enseñanza de los CEs. La frecuencia de dichas visitas

dependerá de la decisión de la unidad de supervisar el trabajo de los CEs. Estas visitas

también ocasionan varios gastos, tales como transporte, viáticos y refrigerio para los

16 Las oficinas de suministro y almacén generalmente adquieren artículos de consumo a través de un procedimiento de adjudicación directa para gastos menores. Para gastos mayores, se puede recurrir tanto a la adjudicación directa como a la licitación pública.

27

funcionarios encargados de la inspección. Estos gastos se consignan en los rubros

específicos “combustible y lubricantes”, “viáticos y asignaciones” y “refrigerio”.

Bienes de capital

Algunas pocas UEs también cuentan con recursos suficientes para adquirir bienes de

capital para los centros educativos, incluyendo computadoras y muebles. En el 2001, el

MEF, sujeto a medidas de austeridad, aprobó solamente los presupuestos de bienes de

capital para las UEs de Lima. Las adquisiciones son registradas bajo un programa de

educación, dentro de la clase genérica de gastos correspondiente a “otros gastos de

capital”. Cabe resaltar que no existen criterios homogéneos para definir cuáles son las

UEs que contarán con presupuesto para adquirir bienes de capital, los tipos de bienes que

pueden adquirir, el período del año en que éstos pueden adquirirse, ni el tiempo o

modalidad de entrega de los bienes a los CEs.

Gastos administrativos

Las UEs reciben transferencias para cubrir sus propios gastos administrativos y aquellos

de los organismos intermedios ubicados dentro de su jurisdicción. Estos gastos se

ejecutan a través del programa de Administración General. Comprenden principalmente

las planillas de las UEs y los organismos intermedios, la adquisición de artículos de

consumo y bienes de capital, y el mantenimiento de instalaciones y equipos. Las UEs

sostienen, sin embargo, que los gastos asignados para Administración General no son

suficientes, por lo que sus gastos adicionales los registran bajo ciertos programas de

educación. Este tipo de práctica sugiere que las cifras oficiales subestiman el gasto

administrativo y sobreestiman el gasto en programas educativos.

Además de la planilla de trabajadores nombrados y contratados, también cuentan con

consultores o especialistas externos que trabajan de manera independiente, y a quienes

se les paga en el Programa de Administración General, bajo el rubro general “bienes y

servicios” y la clase específica “servicios no personales”. Finalmente, otros gastos

importantes de la UE, dentro de este programa, están relacionados con el mantenimiento

y reparación de sus instalaciones y equipos. Estos gastos se registran bajo la clase

específica “contratación de servicios externos”.

28

3.4.3 Las unidades ejecutoras Como se mostró anteriormente en esta sección, existe una fuerte heterogeneidad entre

las UEs del sector educación en el Perú. Así, identificamos cuatro modelos, cada uno con

entre dos y cinco variantes, definiendo un total de 13 subsistemas de asignación del

gasto. Considerando esta heterogeneidad, es natural que no exista manera de definir a

una UE típica. En las siguientes tablas, presentamos algunas estadísticas descriptivas

que ayudan a ilustrar las similitudes y diferencias entre las UEs de nuestra muestra.

La siguiente Tabla 7 presenta la desagregación del presupuesto administrativo y del

programa de educación primaria para las 25 UEs de la muestra17. El contraste es muy

ilustrativo. En promedio, el presupuesto administrativo (presupuesto de operación) de la

UE está equitativamente distribuido entre los gastos de planilla y de bienes y servicios, a

excepción de Ancash, donde el porcentaje asignado a remuneraciones es casi del 70% y

el de bienes y servicios, cercano al 30%; y, Lima, donde las proporciones se invierten. Por

otro lado, la distribución del presupuesto para Educación Primaria es bastante diferente.

Las cifras revelan que el grueso del presupuesto asignado, arriba del 98% si excluimos a

Lima, está destinado a gastos de planilla. El pequeño monto restante es asignado a

bienes y servicios.

17 Instituto APOYO, Encuesta PETS, 2002.

29

Tabla 7. Desagregación del presupuesto administrativo y primaria

Planilla Bienes y Servicios

Otros Planilla Bienes y Servicios

Otros

Total 49.2 47 3.7 96.5 3.1 0.3

Ancash 68.5 29.9 1.5 98.9 1 0

Dirección Regional de Educación Ancash 72.5 26.2 1.3 98.9 1 0

USE Aija 74 26 0 98 1.9 0.1

USE Carlos Fitzcarrald 69.2 28.5 2.3 98.6 1.3 0

USE Huari 77.2 22.8 0 98.8 1.1 0.1

USE Pomabamba 74.2 24.5 1.4 98.9 1.1 0

USE Santa 42.5 53.5 4 99.4 0.6 0.1

USE Huarmey 73.3 26 0.8 97.9 2.1 0

Cajamarca 44.5 53.3 2.3 99.8 0.2 0

Dirección Sub-Regional de Educación Chota 52.8 45.1 2.1 99.8 0.1 0

Dirección Sub-Regional de Educación Cutervo 29.1 67.4 3.4 99.8 0.2 0

Dirección Sub-Regional de Educación Jaén 41.8 56.2 2 99.7 0.3 0

Piura 59.9 39.7 0.5 99.8 0.2 0

Dirección Sub-Regional de Educación Luciano Castillo 59.9 39.7 0.5 99.8 0.2 0

Lima 28.8 63.8 7.6 92.8 6.5 0.7

USE Barranca 25.8 61.7 12.6 91.8 6.6 1.7

USE Huaura 26.5 63.8 9.6 90.6 8.5 0.9

USE Huaral 9 82.1 9 88.7 8.5 2.8

USE Cañete 23.7 64.3 12 94.1 5.3 0.6

USE Canta 27.9 53 19.1 69.5 21.7 8.7

USE San Juan de Miraflores 33.8 58.4 7.8 93.2 6.2 0.7

USE San Juan de Lurigancho 38.4 55.1 6.6 94 5.6 0.4

USE San Martin de Porras 34.4 60.6 5.1 94.1 5.5 0.4

USE Cercado 24.9 70.4 4.7 93.2 6.5 0.3

USE San Borja 32.4 63.4 4.2 91.4 7.6 1

USE Vitarte 30.8 65.5 3.7 93.3 6.3 0.4

Loreto 67.7 29.3 3 98.6 1.4 0

Dirección Sub-Regional de Educación Alto amazonas 67.7 29.3 3 98.6 1.4 0

Arequipa 49.6 49.6 0.7 99 1 0

Dirección Regional de Educación Arequipa 49.6 49.6 0.7 99 1 0

Cusco 70 27.4 2.6 99.8 0.2 0

Dirección Regional de Educación cusco 70 27.4 2.6 99.8 0.2 0

ADMINISTRACION PRIMARIA

Fuente: Instituto Apoyo, Encuesta PETS, 2002

1/ Esta tabla no incluye todos los tipos de personal.

Personal de las UEs

Como se mencionó anteriormente, las UEs varían en tamaño y en el alcance de sus

jurisdicciones. La siguiente Tabla 8 muestra que en cuanto a personal presentan en

promedio, sin embargo, ratios empleado-docente similares, aproximadamente dos

30

empleados por cada cien docentes dentro de su jurisdicción. No obstante, existen valores

atípicos, como los de Ancash (Aija) y Lima (Canta).

Tabla 8. Perfil del personal de las unidades ejecutoras

Por cada cien CE

Por cada cien

Docentes

Nombrados Contratados Oficina de Campo

Oficina de Personal

Total nacional 14 2 46.0 38.0 9.0 11.0

Ancash 19 2 53.1 46.3 5.9 10.2

Dirección Regional de Educación Ancash 30 4 45.2 54.8 5.5 6.8

USE Aija 40 11 14.3 85.7 4.8 9.5

USE Carlos Fitzcarrald 14 3 65.0 25.0 5.0 10.0

USE Huari 9 3 44.4 55.6 4.4 2.2

USE Pomabamba 28 7 68.8 31.3 3.8 7.5

USE Santa 13 1 69.8 30.2 13.2 15.1

USE Huarmey 59 3 34.4 65.6 3.1 28.1

Cajamarca 5 2 71.2 23.7 9.6 14.1

Dirección Sub-Regional de Educación Chota 6 2 80.3 19.7 4.5 4.5

Dirección Sub-Regional de Educación Cutervo 3 1 66.7 29.2 4.2 16.7

Dirección Sub-Regional de Educación Jaén 5 2 63.6 25.8 16.7 22.7

Piura 7 Na 71.6 20.3 10.8 9.5Dirección Sub-Regional de Educación Luciano Castillo 7 Na 71.6 20.3 10.8 9.5

Lima 32 2 42.6 49.9 9.1 12.4

USE Barranca 35 4 5.5 85.5 7.3 5.5

USE Huaura 30 3 32.0 60.0 4.0 12.0

USE Huaral 46 3 8.5 84.5 12.7 19.7

USE Cañete 7 1 22.7 77.3 27.3 50.0

USE Canta 70 13 5.4 81.1 8.1 8.1

USE San Juan de Miraflores 51 2 46.6 45.2 13.7 8.2

USE San Juan de Lurigancho 69 3 34.0 52.2 8.0 9.9

USE San Martin de Porras 58 2 85.4 8.3 7.6 18.8

USE Cercado 32 2 60.2 32.2 3.5 13.5

USE San Borja 31 2 42.6 57.4 12.9 5.0

USE Vitarte 6 1 10.0 90.0 12.5 10.0

Loreto 13 3 69.9 17.8 6.8 12.3

Dirección Sub-Regional de Educación Alto amazo 13 3 69.9 17.8 6.8 12.3

Arequipa 8 2 0.0 0.0 14.2 4.0

Dirección Regional de Educación Arequipa 8 2 0.0 0.0 14.2 4.0

Cusco

Dirección Regional de Educación cusco 4 1 62.5 1.0 9.6 15.4

4 1 62.5 1.0 9.6 15.4

PERSONAL TOTAL DESGLOSE DE PERSONAL(% total de empleados) 1/

Fuente: Instituto Apoyo, Encuesta PETS, 2002 1/ Esta tabla no incluye todos los tipos de personal.

31

Adicionalmente, dadas las amplias responsabilidades de las UEs en estas áreas, no es de

sorprender que aproximadamente 20% de los empleados trabajen ya sea en la oficina de

personal (a cargo de las asignaciones para docentes y planillas) o de adquisiciones (a

cargo de la adquisición, almacenamiento y distribución de bienes y servicios).

En la mayoría de casos, el número de empleados nombrados excede considerablemente

el número de empleados contratados, con notables excepciones tales como Lima y

Ancash donde la distribución de empleados es casi equitativa. Sin embargo, existe una

gran variabilidad entre las diferentes UEs, incluso dentro de un mismo departamento. Este

es el caso de Lima, donde el aparente desequilibro en los ratios de empleados

nombrados/contratados podría ser el resultado del método ad hoc utilizado para otorgar

las plazas vacantes al personal contratado en lugar del nombrado.

Gastos administrativos

Los gastos administrativos de las UEs también varían considerablemente, en parte debido

a la diferencia entre los ratios personal/centro educativo (ver Tabla 9). En promedio, los

gastos administrativos representan aproximadamente 3% del presupuesto total, pero

dentro de la muestra este porcentaje presenta fluctuaciones de 1 a 11% del presupuesto

total asignado a cada UE. Los porcentajes de Canta (11%) y Aija (10%) son claramente

altos en comparación con el promedio obtenido. Estos resultados deben analizarse

teniendo en cuenta el tamaño de la UE (número de alumnos, docentes, centros

educativos dentro de la jurisdicción de la UE) a fin de determinar si los recursos

destinados a los gastos administrativos están justificados.

Aunque Lima registra un número similar de empleados y profesores al de Ancash, los

gastos administrativos en Ancash son mayores en casi 5% (S/. 3,893 versus S/. 3,707).

Canta, en el departamento de Lima, con gastos administrativos de S/. 2,002 por docente,

8 veces más que el promedio para el departamento, es un valor atípico notable. La UE de

Aija en Ancash tiene gastos administrativos de S/. 1,550 por docente, tres veces más alto

que el promedio del departamento. Cabe resaltar que los gastos administrativos

normalizados, ya sea por profesor o por alumno muestran una gran dispersión. Así, si los

vemos por alumno, oscilan aproximadamente entre S/. 4 y S/. 125 al año22.

22 La desviación estándar de cada categoría es: S/. 4176.107 (presupuesto de gastos administrativos por centro educativo), S/.467.12 (presupuesto de gastos administrativos por docente) y S/. 30.142 (presupuesto de gastos administrativos por alumno).

32

Tabla 9. Presupuesto de la UE para fines exclusivos de su funcionamiento

Por

escuelaPor

profesorPor

estudiante

Total 2,367.39 331.33 13.38

Ancash 3,892.97 497.35 28.04

Dirección Regional de Educación Ancash 8,135.26 973.17 51.81

USE Aija 5,732.21 1,550.04 88.60

USE Carlos Fitzcarrald 3,374.29 785.25 60.50

USE Huari 1,675.66 543.52 24.04

USE Pomabamba 3,677.53 939.37 46.61

USE Santa 2,061.41 132.52 7.24

USE Huarmey 19,988.67 886.93 125.57

Cajamarca 775.54 237.28 11.04

Dirección Sub-Regional de Educación Chota 648.87 178.83 14.14

Dirección Sub-Regional de Educación Cutervo 605.46 211.13 8.66

Dirección Sub-Regional de Educación Jaén 983.56 307.95 10.78

Piura 1,122.05 N/A 7.78

Dirección Sub-Regional de Educación Luciano Castillo 1,122.05 N/A 7.78

Lima 3,706.85 239.18 9.32

USE Barranca 5,931.01 615.04 25.81

USE Huaura 3,058.95 334.02 16.38

USE Huaral 6,397.24 465.47 32.92

USE Cañete 3,249.21 389.70 15.12

USE Canta 11,237.09 2,012.05 69.18

USE San Juan de Miraflores 3,770.40 128.99 4.69

USE San Juan de Lurigancho 6,254.57 254.40 7.28

USE San Martin de Porras 6,748.64 206.99 8.23

USE Cercado 2,414.26 166.10 7.28

USE San Borja 3,108.20 164.33 7.34

USE Vitarte 1,585.80 230.85 7.88

Loreto 1,881.61 453.64 20.30

Dirección Sub-Regional de Educación Alto amazonas 1,881.61 453.64 20.30

Arequipa 2,664.24 555.73 25.09

Dirección Regional de Educación Arequipa 2,664.24 555.73 25.09

Cusco 1,918.56 385.35 13.51

Dirección Regional de Educación cusco 1,918.56 385.35 13.51

Fuente: Instituto Apoyo, Encuesta PETS, 2002.

33

Estas son las cifras oficiales del presupuesto para gastos administrativos, las que

subestiman considerablemente el monto de los recursos destinados a la operación de la

UE. Esta subestimación se debe a que muchas de sus funciones están consideradas

como rubros de presupuesto dentro de otros programas (educación inicial, primaria,

secundaria, y otros). Así, muchas actividades de naturaleza administrativa pueden

vincularse de alguna manera con los programas educativos (inicial, primaria, secundaria,

y otros) y no incluirse en el presupuesto administrativo general sino en los presupuestos

de educación. Por ejemplo, la UE Cutervo, declaró que los pagos por horas extra del

personal de la UE se incluyeron en los programas educativos, dentro de la categoría de

gastos de refrigerio. Se puede deducir que las UE son muy ingeniosas en esto tipo de

manipulación del presupuesto y son capaces de incluir muchos rubros de gastos

generales en presupuestos de gastos no generales, disminuyendo así los recursos

disponibles para los centros educativos, docentes y alumnos.

Proceso de asignación de recursos

Las UEs formulan un presupuesto anual basado en los gastos del año previo y lo envían

al MINEDU, cuando pertenecen al departamento de Lima, o al CTAR correspondiente,

cuando están fuera de Lima. El MINEDU y el CTAR utilizan esto para elaborar un

presupuesto que será presentado ante el MEF. Por ello es que existe un componente

importante de “gasto inercial” en el sector Educación.

En general:

• Las UEs saben qué institución es responsable de determinar su presupuesto.

• La percepción de los funcionarios de las UEs es que estos montos se determinan

en función al número de docentes y centros educativos dentro de su jurisdicción.

• Aún así, los montos asignados son insuficientes.

De las 25 UEs incluidas en el estudio, 96% informó que el monto asignado estaba en

función al número de centros educativos y docentes dentro de su jurisdicción; sin

embargo, el mismo porcentaje respondió que los recursos asignados no eran suficientes

para satisfacer las necesidades de los centros educativos bajo su jurisdicción. La razón

que citaron con más frecuencia es que aunque las autoridades encargadas del

presupuesto toman en cuenta el número de docentes, no consideran que éste no se ha

34

mantenido acorde con el crecimiento de la población estudiantil23. Adicionalmente, la

inercia implícita con respecto a años anteriores hace que esta situación se perpetúe.

La siguiente Tabla 10 presenta cifras oficiales del SIAF/MEF para los gastos en el

Programa de Educación Primaria en el 2001. Como se puede observar fácilmente, no

existe homogeneidad en las transferencias con respecto al número de centros educativos

en la jurisdicción de una determinada UE. Sin embargo, parece existir una correlación

entre los montos presupuestados por el MEF y el número de docentes. Los montos

asignados oscilaron entre S/. 5,200 por docente en Lima y aproximadamente S/. 7,000 por

docente en Cusco y Loreto. En promedio, se asigna S/. 240 anualmente a los alumnos del

Programa de Primaria, pero como veremos más adelante, es muy poco lo que se traduce

en cosas tangibles.

El presupuesto asignado por centro educativo es una cifra engañosa entre las UEs, ya

que el tamaño de los centros educativos puede variar considerablemente. Por ejemplo,

las poblaciones estudiantiles de los centros educativos en Lima son mucho más grandes

que las del resto del país. La baja variabilidad en las siguientes dos columnas de la tabla

sugiere que el número de docentes y alumnos es un factor importante para determinar los

presupuestos.

23 Aunque anualmente cada UE realiza una encuesta para determinar el número de alumnos, docentes y centros educativos dentro de su jurisdicción (tal como informó cada centro educativo), la inercia prevalece y por ello los aumentos en los recursos son insuficientes.

35

Tabla 10. Gastos en el programa de primaria 2001 (En nuevos Soles)

Por

escuelaPor

profesorPor

estudiante

Total 42,479 5770 240

Ancash 43,126 5,510 311Dirección Regional de Educación Ancash 88,050 10,533 561USE Aija 25,498 6,895 394USE Carlos Fitzcarrald 28,385 6,606 509USE Huari 20,869 6,769 299USE Pomabamba 25,130 3,419 319USE Santa 51,072 3,283 179USE Huarmey 132,867 5,896 835

Cajamarca 22,838 6,987 325Dirección Sub-Regional de Educación Chota 25,398 7,000 553Dirección Sub-Regional de Educación Cutervo 19,256 6,715 275Dirección Sub-Regional de Educación Jaén 22,735 7,118 249

Piura 35,352 N/A 245Dirección Sub-Regional de Educación Luciano Castillo 35,352 N/A 245

Lima 80,797 5,213 203USE Barranca 55,268 5,731 241USE Huaura 52,358 5,717 280USE Huaral 76,360 5,556 393USE Cañete 42,067 5,045 196USE Canta 36,181 6,478 223USE San Juan de Miraflores 154,260 5,278 192USE San Juan de Lurigancho 141,543 5,757 165USE San Martin de Porras 164,658 5,050 201USE Cercado 67,758 4,662 204USE San Borja 75,188 3,975 178USE Vitarte 46,791 6,811 232

Loreto 29,331 7,071 316Dirección Sub-Regional de Educación Alto amazonas 29,331 7,071 316

Arequipa 27,741 5,786 261Dirección Regional de Educación Arequipa 27,741 5,786 261

Cusco 35,307 7,091 249Dirección Regional de Educación cusco 35,307 7,091 249

Fuente: Estadísticas del Ministerio de Economía y Finanzas Nota: Para obtener los totales, se dividen los montos totales entre el total de centros educativos, docentes y alumnos respectivamente.

Cuando se preguntó si las UEs habían solicitado aumentos en su presupuesto, un

importante porcentaje (88%) respondió afirmativamente. La Tabla 11 detalla las razones

de estas solicitudes.

36

Tabla 11. Razones para solicitar aumento presupuestario

Razones %Planilla 91.00Adquisición de bienes de consumo para centros educativos 45Adquisición de bienes de capital para centros educativos 36Adquisición de bienes de consumo para UE 27Adquisición de bienes de capital para UE 18Otros 14No. de observaciones 22

Fuente: Encuesta 2002 - Instituto Apoyo

Como muestra la Tabla 12, seis de cada diez de estas solicitudes obtuvieron los

aumentos solicitados aunque en la forma de extensiones de calendario. Las extensiones

de calendario no son verdaderos aumentos, pues éstas simplemente se arrastran o

acumulan como “préstamo” para meses posteriores. La mayoría de extensiones de

calendario se otorgan en base a necesidades excepcionales. Ante la ausencia de éstas,

debe respetarse el límite de gastos establecido por el MEF.

Tabla 12. Resultado de la solicitud

del aumento presupuestario

Resultado %Recibió un aumento 59

Respuesta negativa 36

No responde 5

No. de observaciones 22

Fuente: Encuesta 2002 - Instituto Apoyo

Transferencia de bienes y servicios de la UE a los centros educativos

El MEF asigna a cada UE un tope de recursos mensuales para cada categoría genérica

de gasto (Personal, Bienes y Servicios, etc.). La UE no tiene facultad para alterar estas

cantidades; sin embargo, tiene toda la potestad para dividir los montos de estas

categorías genéricas entre categorías específicas de gastos.

Dentro de la categoría genérica de gasto ‘bienes y servicios’, la UE puede asignar

recursos para diez rubros:

37

1. Viáticos (refrigerio, movilidad local, consejo o personal de la UE y del centro

educativo).

2. Combustible y lubricantes (costos asociados con la adquisición de automóviles).

3. Refrigerios.

4. Servicios profesionales y técnicos (conocidos como SNP o Servicios No

Personales que pueden utilizarse para contratar guardias de seguridad,

secretarias, etc.).

5. Materiales de construcción (costos asociados con el mantenimiento de la

propiedad).

6. Bienes de consumo.

7. Costos de movilidad (incluyendo pasajes, impuestos y alquiler de carros).

8. Servicios públicos.

9. Otros servicios brindados por terceros.

10. Propinas (pertinente sólo para el programa de educación inicial; la sección de

personal incluye una descripción).

Existen diferencias importantes en la manera en que las UEs distribuyen los recursos

asignados a ‘bienes y servicios’ entre los diez gastos específicos que se describen arriba,

como se muestra en la Tabla 13. Como ejemplo, analizaremos la distribución de los

recursos asignados al Programa Educación Primaria. De los S/. 19,286,200 que se

asignaron a las 25 UEs visitadas por concepto del Programa Educación Primaria en el

2001, 56% se utilizó para pagar los recibos de servicios públicos; 22% para pagar los

servicios brindados por terceros y 18% se destinó a la adquisición de bienes de consumo

(tiza, detergente, lápices, papel).

Cabe mencionar que algunas UEs se desvían considerablemente de esta distribución

“promedio”. Por ejemplo, Ancash y Piura destinan más de 40% del total de bienes de

consumo mientras que Lima y Cuzco solo asignan 17% y 5% respectivamente. En los

últimos departamentos, la mayor parte de los recursos de ‘bienes y servicios’ se destinó al

pago de servicios públicos.

Las categorías de gasto flexible por concepto de ‘viáticos’ y ‘refrigerio’ representan una

fuente frecuente de “fuga” de los recursos destinados a bienes y servicios. Ancash destina

casi 10% de los recursos a la categoría de gasto de viáticos, mientras que Loreto utiliza

38

un tercio en esta misma categoría. Tanto Cajamarca como Loreto destinan más de 10%

de los recursos a la categoría de refrigerio. Todos estos gastos reducen los recursos

disponibles para los centros educativos y los alumnos.

39

Tabla 13. Programa de educación primaria: distribución de la categoría de gastos ‘bienes y servicios’

Viáticos Combustible Refrigerios Servicios no Materiales de Bienes de Gastos de Pago de Serv. Prétados Otros

y Lubricantes Personales Construcción Consumo transporte servicios por tercerosTotal 2 1 1 0 0 18 0 56 22 0

Ancash 9 1 0 0 0 43 0 28 18 0Dirección Regional de Educación Ancash 2 1 0 0 0 39 0 50 8 0USE Aija 1 1 6 0 0 65 3 9 16 0USE Carlos Fitzcarrald 25 1 0 0 0 34 0 3 36 1USE Huari 18 0 0 0 0 49 0 3 30 0

Cajamarca 4 9 13 0 0 50 1 4 18 1Dirección Sub-Regional de Educación Chota 0 0 0 0 0 100 0 0 0 0Dirección Sub-Regional de Educación Cutervo 0 0 79 0 0 21 0 0 0 0Dirección Sub-Regional de Educación Jaén 7 16 0 0 0 36 1 6 32 3

Piura 7 4 0 0 0 58 3 12 14 1Dirección Sub-Regional de Educación Luciano Castillo 7 4 0 0 0 58 3 12 14 1

Lima 1 0 0 0 0 17 0 57 23 0USE Barranca 0 0 0 0 3 35 0 21 40 0USE Huaral 3 0 1 1 0 54 0 18 22 0USE Cañete 7 0 0 0 0 31 1 22 38 2USE Canta 11 1 3 1 0 31 0 4 49 0USE San Juan de Miraflores 1 1 0 0 0 18 0 65 16 0USE San Juan de Lurigancho 0 0 0 0 0 10 0 56 34 0USE San Martin de Porras 0 0 0 0 0 11 1 82 5 0USE Cercado 2 0 0 0 0 3 0 75 20 0USE San Borja 0 0 0 0 0 13 0 56 31 0USE Vitarte 2 0 1 0 0 18 0 53 26 0

Loreto 27 5 11 2 0 36 3 7 7 1Dirección Sub-Regional de Educación Alto amazonas 27 5 11 2 0 36 3 7 7 1

Arequipa - - 1 0 - 28 - 69 1 1Dirección Regional de Educación Arequipa - - 1 0 - 28 - 69 1 1

Cusco 1 2 - - - 5 - 89 2 -Dirección Regional de Educación cusco 1 2 - - - 5 - 89 2 -

Fuente: Instituto Apoyo, Encuesta PETS, 2002.

En general, a la categoría “viáticos” se le asigna menos de 10% del presupuesto total. Sin

embargo, existen algunas excepciones claras. En Ancash, tanto las UE de Fitzcarrald

como las de Huari asignaron más de 15% del presupuesto de educación primaria a gastos

por concepto de “viáticos”. Estas dos UE son las únicas en Ancash que no tienen acceso

directo al SIAF y cuyos empleados deben viajar a una UE cercana a fin de ingresar

información sobre el SIAF. Los enormes gastos de estas dos UEs en la categoría ‘viáticos’

reflejan los constantes viajes de su personal administrativo. La UE de Loreto también

registra gastos importantes en este rubro (27% del total); sin embargo, esto se debe en

parte a que los costos de movilidad en las regiones de la selva son más altos que el

promedio y no a la falta de acceso directo al SIAF.

3.4.4. Conclusiones 1. Se ha podido observar una gran variabilidad tanto en el gasto total que

administra la UE como en sus diferentes componentes. En el caso de los

gastos administrativos, se ha observado que existen grandes fluctuaciones en

torno al promedio, tanto en el porcentaje con respecto al presupuesto total

asignado a la UE, como al gasto administrativo por alumno, por profesor y por

escuela. Lo mismo ocurre con el gasto en bienes de consumo. En el caso del

gasto en bienes de capital, no todas las UEs tienen un presupuesto en este

rubro.

2. En el caso del Programa Educación Primaria, parece presentarse una

correlación entre los montos presupuestados por el MEF y el número de

docentes.

3. Los gastos deben ser analizados teniendo en cuenta el tamaño de la UE, lo

que puede ser medido mediante el número de alumnos, profesores, colegios.

Puesto que los colegios son de diferente tamaño y se han detectado

discrepancias entre el reporte de docentes por parte de los colegios y las UEs,

el gasto por alumno parece ser el indicador más confiable.

4. Se suele argumentar la falta de criterio único para la asignación del gasto

educativo y la variabilidad observada nos lleva a preguntarnos si las

características observadas en esta sección: número de docentes, localización

de la UE (Lima frente al resto del país, por ejemplo) son relevantes para

explicar estas diferencias entre UEs o si son otros los factores explicativos. La

siguiente sección aborda esta pregunta.

42

IV.- Asignación de los recursos públicos para educación y sus

determinantes: marco conceptual

4.1 Economía política del gasto público Cuando los individuos toman la decisión de asignar sus recursos a determinados bienes y

no a otros, toman en cuenta, principalmente, el precio del bien y sus preferencias para

realizar su elección. La decisión de asignar recursos para un bien público, sin embargo,

es bastante más compleja. Modelar el comportamiento del planificador / funcionario

público ha sido tema central de debate tanto en la economía pública como en la ciencia

política. La visión de un planificador central que tiene como objetivo maximizar el

bienestar de la sociedad ha sido fuertemente cuestionada desde fines de los años

1960s18. En su reemplazo, se ha impuesto la idea de un agente racional que busca

maximizar su poder para beneficiarse a sí mismo y/o a los grupos que representa. En un

sistema democrático, donde el poder se deriva de los votos, las decisiones de asignación

de recursos públicos, entonces, son el resultado de las decisiones de agentes políticos

que, a su vez, son influenciados por las preferencias o demandas de los votantes. Es

decir, en el caso de un bien público, la decisión de una persona o un grupo de personas

no depende tan sólo de sus propias preferencias, sino que debe tomar en cuenta la visión

de sus constituencias políticas, decidir cuánto peso asignarle a cada una de las

posiciones de sus votantes y finalmente tomar una decisión.

Un primer problema que se les presenta a quienes toman la decisión de cuánto asignar a

determinados sectores o partidas es que les es difícil conocer las preferencias de las

personas a quienes representan, pues éstas tienden a no revelarlas. Los individuos

desearán consumir una mayor cantidad del bien público si es que no pagan por él, es

decir, actúan como polizones (free riders). Sin embargo, al ser interrogados acerca de su

preferencia por algún bien, si saben que el financiamiento de la provisión de dicho bien se

hará a través de impuestos que ellos pagan, entonces existe un incentivo para que

señalen que ese bien no les interesa, aunque la realidad, sea más bien, la opuesta. Por

otro lado, si no se toma en cuanto sus respuestas, el resultado es una sobreestimación

del monto de bien público deseado. Tres son las variables que el agente político

18 Ver Miller (1997) sobre los orígenes de este cuestionamiento y sus consecuencias para la teoría política.

43

necesitaría conocer sobre sus votantes: los gustos o preferencias, los ingresos que

percibe y los impuestos que paga19.

El problema de reconciliar las diferencias en las decisiones sociales o colectivas se

resuelve en una sociedad democrática con el voto. La literatura de la elección pública

(public choice) ha mostrado que cuando la curva de preferencias de un individuo observa

dos picos no es posible asegurar una votación mayoritaria de equilibrio. El gasto público

en educación provee un buen ejemplo de esto. Una persona de determinado ingreso tiene

la opción de enviar a su hijo a una escuela privada o a una pública. Si el nivel de gasto en

educación pública está por debajo de cierto nivel mínimo, preferirá enviar a su hijo a una

escuela privada. Si lo hace, cualquier incremento en el gasto en educación pública,

incrementará su carga tributaria, sin ofrecerle beneficios directos. Entonces, su utilidad

decrece mientras los gastos del gobierno suben hasta cierto nivel crítico en el que decide

enviar a sus hijos a una escuela pública. Para incrementos por encima de ese nivel,

obtiene algún beneficio. Para este individuo, un elevado nivel de gasto es preferido a no

gastar, pero un gasto igual a cero es preferido a un nivel intermedio de gasto. En este

caso por ejemplo, no existirá un equilibrio en el voto por mayoría. Cuando las preferencias

tienen un sólo pico existirá una votación mayoritaria de equilibrio. En este caso, el voto

reflejará las preferencias del votante medio, aquél que prefiere un nivel de gasto mayor a

la mitad de los ciudadanos y menor a la otra mitad.

Una corriente alternativa subraya la idea de que algunos votos parecen ser más efectivos

que otros, a pesar de que a nivel constitucional cada persona tiene derecho a un solo

voto. Esto es atribuido a la presencia de grupos de interés. James Buchanan sostiene que

es bastante complicado diseñar las reglas del juego en una sociedad en la que la política

juega un rol muy importante. Señala que a pesar de las restricciones que se imponen, los

incentivos que tiene el político para redistribuir los ingresos de la mayoría a su favor o de

actuar a favor de grupos de interés en lugar de buscar el interés general es bastante

tentadora, como para poder resistirse. Identifica tres mecanismos mediante los cuales, los

grupos de interés actúan. En primer lugar, los grupos de interés pueden reducir los costos

de información para aquellos votantes que los apoyen y a cambio de ello les proveerán

algunos servicios, como caminos, guarderías, atención de salud, entre otros. En segundo

lugar, como a los políticos les cuesta obtener información sobre las preferencias de sus

19 Stiglitz, 2000.

44

constituyentes, los grupos de interés son una fuente de información primaria, y tenderán a

proveer información sobre la cual ellos frecuentemente ejercen su influencia. El tercer

medio de influencia es mediante el soborno directo (les pagan para que voten a favor de

determinada ley o proyecto) o indirecto (financian las campañas de los políticos o les

brindan algún otro tipo de ayuda).

Estos dos enfoques, con diversas variantes, han influenciado gran parte de los estudios

empíricos sobre determinantes del gasto público20.

4.2 La estimación empírica de los determinantes del gasto público en educación En la literatura sobre determinantes del gasto público en educación se pueden distinguir

tres enfoques. El primero es un enfoque de demanda, es decir, se busca identificar los

determinantes del gasto educativo desde el punto de vista de los consumidores (la

comunidad, la familia, los niños). En este caso, las variables demográficas, sociales y

económicas juegan un rol importante. Rubinfield, Shapiro y Roberts (1987) revisaron

estimados anteriores que no consideraban la endogeneidad de la demanda de educación

pública y, con un modelo de votante medio, encontraron tres variables significativas: el

ingreso de la localidad, pues a mayores ingresos su poder de negociación es más

elevado; la recaudación local de impuestos21, pues ello indica el volumen de recursos

disponibles para asignarlos al sector educación; y el número promedio de niños en el

hogar. Siguiendo a Goldstein y Pauly (1981), consideran que la población de cada

jurisdicción no debe ser tomada como exógena; sino, que por el contrario, los individuos

estarán en alguna jurisdicción después de haberse ordenado vía migraciones. Este

ordenamiento, sostienen, se basa en el nivel del gasto público y sigue el mecanismo

identificado por Tiebout (1956), según el cual cuando hay varios proveedores del mismo

servicio público, los ciudadanos escogen aquél más adecuado a sus necesidades.

Heinesen (2000) ha estimado también un modelo de demanda de gasto público para

Dinamarca, innovando el modelo del votante medio con el concepto de “preferencias

comunitarias”, que son determinadas a partir de características políticas, demográficas y

socioeconómicas de la comunidad. Usando un panel de datos, encuentra que el tamaño

de la base tributaria tiene un efecto positivo más bien pequeño y que la proporción de

20 Para una amplia revisión de esta literatura, ver Mueller (1989).

45

alumnos de estratos socioeconómicos inferiores muestra un fuerte efecto sobre el nivel

del gasto público en educación. El número de alumnos que asiste a la escuela también

influye positivamente sobre el gasto público. Otra variable que sigue el mismo sentido es

el grado de urbanización, puesto que las personas que viven en zonas urbanas son más

conscientes de la necesidad de estar educado, y por tanto, reclamarán un mayor gasto

local y/o estatal en educación pública.

Un segundo enfoque se concentra en la oferta, se vincula a la economía política y enfatiza

el rol que juegan los grupos de interés y su influencia sobre la decisión que toma el

planeador social al decidir cómo asignará los recursos educativos. En esta dirección,

Ontiveros (2001) estima simultáneamente los determinantes del gasto público en

educación en México y el logro educativo a partir de un modelo que combina una función

de bienestar del planificador central con un modelo de grupos de interés. Dentro de un

marco de análisis de la función de producción de la educación, típicamente se relacionan

variables de desempeño o logro educativo, desde tasas de promoción/repitencia o

retención hasta resultados en pruebas estandarizadas, con cuatro grupos de variables

relacionadas respectivamente, a las características den entorno del hogar y la escuela,

estudiante de su hogar; los insumos del proceso educativo mismo – infrastructura,

maestros, materiales y capacidad de gestión, y los arreglos institucionales para la

provisión de los servicios. Usando datos de los 32 estados federales, encuentra que la

influencia del sindicato de maestros, aproximado por el número de maestros en el sistema

público de cada estado, afecta significativamente el gasto público en educación. Por otro

lado, rechaza la hipótesis de una asignación pro-pobre o compensatoria del déficit

educacional.

Finalmente, una tercera entrada se enfoca en la equidad en la asignación, buscando

determinar qué factores influyen en una mayor desigualdad en el gasto público, para lo

cual, se toma en cuenta la influencia de los grupos de interés político, factores sociales,

demográficos y económicos. Así, Addison y Arman (2001) encuentran evidencia sobre la

inequidad en la asignación del gasto, tal como lo predice el modelo de los grupos de

interés, en contraposición con el modelo del votante promedio, que predice un patrón más

redistributivo del gasto público. En su modelo, los ricos están en posición de comprar

21 En Estados Unidos la educación pública se financia fundamentalmente con recursos municipales.

46

políticas que los favorecen mientras que los pobres carecen de recursos para hacer lobby

y tiene problemas más significativos de acción colectiva. Usando información a nivel de

países encuentran que la desigualdad, proxy del mayor poder de los ricos, explica una

mayor proporción de recursos públicos destinados a educación universitaria (típicamente

demandada por los estratos sociales más pudientes) vis-á-vis educación básica

(demandada por los estratos más pobres).

Recogiendo elementos de estos enfoques, se plantea el siguiente modelo:

ln Gi = β0 + β1Di + β2UEi + β3Xi + ε

donde:

lnGi = logaritmo del gasto en la unidad ejecutora i Di = vector de variables relacionadas a la demanda educativa en el área

cubierta por la unidad ejecutora i. UEi = vector de variables relacionadas con las características de la unidad

ejecutora i Xi = vector de variables relacionadas con características sociodemográficas

en la jurisdicción de la unidad ejecutora i.

Este modelo plantea que el gasto público en educación básica por alumno está

determinado por variables referidas a la demanda educativa, las características de la

unidad ejecutora y variables socioeconómicas de la localidad.

El vector de demanda considera las siguientes variables: la tasa de analfabetismo, el ratio

matrícula privada/matrícula total, el número de profesores y el gasto departamental por

alumno. La tasa de analfabetismo es un indicador de carencia educativa. Un planificador

central redistributivo asignará mayor presupuesto a UEs con tasas de analfabetismo más

altas. El ratio matrícula privada / matrícula total es un indicador del nivel de presión de los

votantes en una localidad. Mientras más pequeña la proporción de matrícula privada,

mayor la demanda de gasto público en el sector. El número de docentes es una variable

proxy de la influencia de grupos de interés, a saber, el sindicato de maestros SUTEP, que

presionará por un mayor gasto educativo. Finalmente, el gasto departamental es un

47

indicador de la capacidad de negociación del gobierno regional, de la que la UE se

beneficiará.

Las características de la UE incorporadas en el análisis son: el ámbito geográfico

predominante (urbano/rural, Lima/fuera de Lima), la amplitud de su jurisdicción y el

modelo organizacional del sector en el departamento. Respecto al ámbito geográfico, se

identifican dos efectos contrapuestos. Por un lado, administrar servicios sociales de

cualquier tipo es más caro en el área rural que en la urbana. Un planificador central con

preocupaciones de equidad, como las que se evocan entre los objetivos del sector,

debería asignar, por tanto, un mayor gasto al área rural. Por otro lado, el área urbana

tiene una mayor capacidad de presión política. La variable amplitud de la jurisdicción

también sugiere un efecto ambiguo. Por un lado, sugiere gastos mayores para poder

atender a todos sus clientes. Por otro lado, sin embargo, es posible que existan

economías de escala, dada la importancia del gasto administrativo en las UEs.

Finalmente, se recogen dos indicadores sobre el modelo organizacional en el

departamento: el número de UEs existentes y el tipo de modelo de acuerdo a la

clasificación presentada en la sección III de este documento. Esta variable busca proveer

una medida de la relativa eficiencia de los diferentes modelos organizacionales.

Por último, en cuanto a las características sociodemográficas se ha considerado: la

incidencia de pobreza y el idioma predominante. La variable de pobreza captura que tan

progresiva o pro-pobre es la política de gasto educativo del Estado. En el caso de la

variable lengua, nuevamente una política pro-pobre debería tener un foco especial en

poblaciones indígenas, por lo que un mayor gasto en áreas con esta característica

sugeriría una política con contenido de equidad.

48

V.- Determinantes del gasto público en educación al nivel de las unidades ejecutoras 5.1. Metodología y fuentes de información La estimación econométrica del modelo planteado se realiza con información de corte

transversal para el año 200122. La unidad de análisis la constituye la unidad ejecutora

(UE). Por ello, es indispensable en primer lugar definir su jurisdicción, esto es, los

distritos, provincias y/o el departamento que abarca cada UE. El documento base para la

definición del ámbito geográfico o jurisdicción de las UEs ubicadas fuera del departamento

de Lima ha sido “PERU. Codificador de Regiones y Subregiones de Educación, y de USE

y ADE y Códigos Geográficos de los ámbitos de influencia 2001”, del Ministerio de

Educación. Donde necesario, esta información fue complementada con el documento

“Unidades Ejecutoras Regionales 2003 y su ámbito geográfico” también del Ministerio de

Educación. En el Anexo II se presenta una lista de las UE existentes en los años 2000,

2001 y 2002, además de las provincias y distritos que éstas abarcan.

En el proceso de construcción de variables, cuando las variables están al nivel de

provincias, se ha ponderado el valor de la variable introducida por la población de cada

provincia que compone la UE. A continuación se detalla la operacionalización de las

distintas variables y las fuentes de información utilizadas.

22 Existe un fuerte componente inercial en el gasto público. Esto es, la asignación presupuestal en cualquier año es muy similar a la del año anterior. Evidencia de esto se presenta en el Anexo III. El foco de esta investigación, sin embargo, está en determinar qué variables influencian la distribución del gasto de las UEs en un determinado punto del tiempo, por lo que se trabajó con información de corte transversal.

49

5.1.1 La variable endógena El análisis de la sección III mostró la fuerte heterogeneidad que caracteriza el universo de

las UEs. Se concluyó también que la mejor forma de controlar por la escala de las

unidades es normalizando el gasto por el volumen de la matrícula. Por ello, la variable

endógena que se utilizará en el presente análisis es el gasto público en educación básica

por alumno. Por otro lado, también se detalló la distribución del gasto de acuerdo a sus

principales rubros: remuneraciones, bienes de consumo, capital y gastos administrativos

principalmente. Una conclusión de ese análisis subraya la importancia de dos rubros: el

gasto en planillas y el gasto administrativo.

En cuanto al primero de estos rubros, dado que las remuneraciones están fijadas

exógenamente y la capacidad de contratación es muy limitada, se puede considerar que

éste es un gasto fijo sobre el cual el funcionario de la UE no tiene ningún control. Resulta

interesante, entonces, observar qué ocurre con el gasto sobre el cual sí tiene control. En

esta dirección, se ha definido una segunda variable endógena que sustrae del gasto total

el gasto en planillas. En cuanto al segundo rubro, interesa también saber los

determinantes del gasto que va directamente a las escuelas. La tercera variable

endógena, entonces, excluye a los gastos administrativos de la UE. Finalmente, una

cuarta definición integra las dos consideraciones anteriores, sustrayendo del gasto total

tanto el gasto en planillas como el administrativo. La Tabla 14 resume las variables

endógenas definidas.

Tabla 14. Definición de variables endógenas

Modelos Variable endógena

Modelo 1 Gasto Público Total por alumno Modelo 2 (Gasto Público Total – Gasto en Planillas) por alumno Modelo 3 (Gasto Público Total – Gasto Administrativo) por alumno Modelo 4 (Gasto Público Total – Gasto en Planillas - Gasto Administrativo) por alumno

En consecuencia, las definiciones operativas de las variables endógenas son:

50

• Gasto Público Total anual devengado23 en Educación Básica por alumno en la UE

• Gasto Público Total anual devengado neto del gasto en planillas, en Educación

Básica, por alumno en la UE

• Gasto Público Total anual devengado neto del gasto administrativo, en Educación

Básica, por alumno en la UE

• Gasto Público Total anual devengado neto del gasto administrativo y del gasto en

planillas, en Educación Básica, por alumno en la UE.

La información referente a estas variables se ha obtenido de la base de datos del SIAF en

la página web del Ministerio de Economía y Finanzas (www.mef.gob.pe). Para normalizar

la variable de gasto se ha dividido entre el volumen de población matriculada en las

escuelas públicas que se encuentran bajo el ámbito de la UE. Dicho dato se ha extraído

de las bases de datos de Estadísticas Básicas que se hallan en la página web del

Ministerio Educación (www.minedu.gob.pe). Sólo se consideran los alumnos

pertenecientes a los niveles de inicial, primaria y secundaria de dichos centros. Dado que

esta información se encuentra al nivel de centros educativos, se ha sumado el total de

alumnos de todos los centros ubicados en los distritos que pertenecen a cada una de las

UEs.

5.1.2 Las variables independientes

Variables relacionadas con la Demanda Educativa

La tasa de analfabetismo a nivel de distrito es una proyección al año 2000, a partir de los

datos del Censo de Población de 1993. A partir de estos datos distritales se ha construido

una tasa promedio ponderada para cada UE.

Las variables número total de alumnos matriculados en escuelas privadas y estatales, y el

número total de profesores en las UE se obtienen de las bases de datos de Estadísticas

Básicas. Debido a que esta información se encuentra a nivel de centros educativos, fue

necesario agregar estas cantidades según la UE a la que pertenecen. A partir de la misma

fuente también se construyó el ratio de alumnos por docente.

23 El gasto devengado es la fase del ciclo del gasto donde se registra la obligación de pago, como consecuencia del respectivo compromiso contraído.

51

El gasto público departamental en educación se construye sumando cada uno de los

gastos totales anuales de las UEs pertenecientes a cada uno de los departamentos. La

fuente es el SIAF – MEF.

Características de las UEs

El ámbito geográfico predominante (urbano / rural) a nivel distrital se obtiene a partir del

Mapa de Pobreza del Ministerio de Economía y Finanzas (2001). La variable se construye

a partir del dato poblacional, tomando la proporción de la población urbana sobre la

población total en la jurisdicción de la UE. La variable área recoge la amplitud de la

jurisdicción medida en Km2 y es aproximada a través de la medida de la superficie que

abarca la UE, dato del INEI.

Las variables de caracterización organizacional son dos. La primera se refiere al modelo

identificado. Los cuatro modelos de administración del gasto han sido incorporadas

mediante variables dicotómicas. Así, en el caso del modelo 1, aplicado en Lima y Callao,

se le asigna un valor de 1 si la UE pertenece a Lima o Callao y 0 en el resto de los casos.

El modelo 2 es aquél en el que las UEs son DRE, por lo que se ha creado la variable

dicotómica DRE que toma el valor de 1 si la UE es DRE y 0 en el resto de los casos. El

modelo 3 es aquél en el que las DSRE son UEs, tomando el valor de 1 si la DSRE es UE

y 0 en el resto de los casos. El modelo 4, en el que las USE y las ADE son UEs se ha

tomado como base, por lo que no se incorpora en la regresión. La segunda variable es

más directa y se refiere al número de UEs existentes en el departamento.

Características sociodemográficas

Las variables correspondientes a características sociodemográficas son el idioma y la

incidencia de pobreza. La variable idioma predominante se construye a partir del Censo

Escolar 2001. Se utiliza la pregunta sobre el idioma de enseñanza en el centro educativo

para construir un ratio de centros educativos donde predomina lengua española sobre el

total de centros educativos. La variable incidencia de pobreza se obtiene del Mapa de

Pobreza del Ministerio de Economía y Finanzas (2001).

La Tabla 15 presenta los estadísticos descriptivos de las variables incluidas en el análisis.

52

Tabla 15. Estadísticos descriptivos de las variables

Variable Obs. Media Std. Dev. Mínimo Máximo

Demanda educativa Analfabetismo 81 18.108 12.205 2.145 51.995 Número de profesores 81 3272.346 3043.189 165.000 14447.000 Matrícula Pública / Matrícula Total 81 0.906 0.103 0.529 1.000 ln (Gasto departamental por alumno) 81 8.437 1.466 6.255 12.773 Alumnos / docente 81 22.634 3.794 12.795 30.829 Características de la UE Ambito 81 0.526 0.375 0.000 1.000 Área 81 16279.510 35302.570 35.460 274184.300 Gasto administrativo / Gasto Total Dummy Lima 81 0.222 0.418 0.000 1.000 Dummy DR 81 0.309 0.465 0.000 1.000 Dummy DSRE 81 0.185 0.391 0.000 1.000 Número de UEs en el departamento 81 7.864 5.845 1.000 17.000 Características sociodemográficas Idioma 81 0.975 0.058 0.680 1.000 Pobreza (% de pobres) 81 0.683 0.228 0.124 0.974

5.2 Resultados empíricos

La Tabla 16 muestra el nivel de variabilidad en la asignación del gasto entre UEs.

Tabla 16. Variabilidad del Gasto público en Educación Básica por Alumno

Variable Media Max. Min. Std. Dev.

gasto por alumno 734 2412 467 272(gasto - administrativo) x alumno 722 2266 464 256(gasto - remuneracion) x alumno 62 933 4 129(gasto - remuneracion - administrativo) x alumno 50 787 1 111

Gráficamente se puede advertir con mayor claridad lo expuesto en esta tabla. Se ha

ordenado la variable endógena, según el nivel de pobreza de las Unidades Ejecutoras.

53

El mapa que se presenta a continuación presenta la asignación del gasto total por alumno

para cada UE, ordenadas por cuartiles de acuerdo a su nivel de gasto. Como se puede

apreciar, el cuartil de mayor nivel de gasto por alumno incluye a las unidades ejecutoras

de los departamentos de la costa central (Lima, principalmente), así como la costa y parte

de la sierra sur, y Tumbes en el norte. Las UEs en el resto de cuartiles están dispersas a

lo largo del territorio nacional, sin un patrón de aglomeración claro.

6.0

6.5

7.0

7.5

8.0

10 20 30 40 50 60 70 80

LOGARITMO DEL GASTO POR ALUMNO DEFLACTADO

1

2

3

4

5

6

7

10 20 30 40 50 60 70 80

LOGARITMO DEL GASTO PUBLICO TOTAL SINREMUNERACIONES POR ALUMNO

6.0

6.5

7.0

7.5

8.0

10 20 30 40 50 60 70 80

LOGARITMO [(GASTO PÚBLICO - GASTOADMINISTRATIVO) POR ALUMNO]

0

2

4

6

8

10 20 30 40 50 60 70 80

LOGARITMO [(GASTO PÚBLICO - GASTO EN PLANILLAS- GASTO ADMINISTRATIVO) POR ALUMNO)]

54

Unidades Ejecutoras por cuartiles de gasto total por alumno

55

Las regresiones fueron estimadas por el método de mínimos cuadrados ordinarios,

considerando las variables explicativas antes mencionadas. Se ha corrido en todos los

casos, la variable endógena versus trece variables explicativas y un término constante. La

siguiente Tabla 17 resume los resultados:

Tabla 17. Resultados de regresiones de determinantes del gasto público por alumno

Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3 Modelo 4

ln (gasto total por

alumnot)

ln [(gasto - remuneraciones)

por alumno]

ln [(gasto - administrativo )

por alumno]

ln [(gasto - remuneraciones - administrativo) por

alumno] coef. t coef. t coef. t coef. t Demanda educativa Analfabetismo 0.002 (0.87) 0.017 (2.27)** 0.002 (0.80) 0.020 (1.85)* Número de profesores 0.000 (0.78) -0.000 (2.00)** 0.000 (0.76) -0.000 (1.84)*

Matrícula Pública / Matrícula Total -0.627 (1.81)* -0.884 (0.95) -0.643 (1.86)* -0.815 (0.60)

ln (Gasto departamental por alumno) 0.140 (4.00)*** 0.571 (6.06)*** 0.129 (3.68)*** 0.509 (3.74)***

Alumnos / docente -0.049 (6.91)*** -0.040 (2.11)** -0.049 (6.96)*** -0.052 (1.90)*

Características de la UE Ambito 0.102 (0.93) -0.157 (0.53) 0.100 (0.91) -0.150 (0.35)

Area 0.000 (0.02) 0.000 (0.48) -0.000 (0.02) 0.000 (0.17)

Dummy Lima 0.014 (0.17) 1.377 (5.90)*** 0.005 (0.05) 1.645 (4.89)*** Dummy DR 0.107 (1.43) 0.897 (4.48)*** 0.094 (1.26) 0.986 (3.41)***

Dummy DSRE -0.017 (0.27) 0.179 (1.09) -0.024 (0.40) 0.111 (0.47)

Número de UEs en el departamento -0.021 (2.88)*** -0.083 (4.17)*** -0.020 (2.73)*** -0.079 (2.75)***

Características sociodemográficas

Idioma -0.319 (0.90) -2.535 (2.65)*** -0.303 (0.86) -3.171 (2.30)**

Pobreza (% de pobres) -0.012 (0.05) -1.676 (2.50)** 0.009 (0.04) -1.826 (1.89)* Constante 7.376 (13.98)*** 3.948 (2.78)*** 7.453 (14.13)*** 4.925 (2.40)** Observaciones 81 81 81 81 R2 cuadrado ajustado 0.73 0.82 0.72 0.72 F (13, 57) 17.53 28.71 16.59 16.68 Nota: significancia del estadístico: (***) al 99%, (**) al 95% y (*) al 90%

Antes de discutir los resultados, es importante atender a una plausible sospecha de

problema de endogeneidad en la especificación. En efecto, se podría considerar que la

variable de participación de la matrícula pública en la matrícula total está determinada por

el volumen de gasto público por alumno; esto es, donde el gasto público por alumno es

56

mayor, más familias enviarán a sus hijos a escuelas públicas. De ser éste el caso,

nuestras regresiones no reflejarían una relación de nuestro indicador de demanda hacia el

gasto público, sino, al menos parte, una relación en la dirección opuesta. Para descartar

esta posibilidad hallamos los coeficientes de correlación entre las dos variables,

encontrando que ambos son bastante cercanos a cero: 0.14 para el gasto total y -0.09

para el gasto sin remuneraciones. Más aún, en el caso de del gasto sin remuneraciones la

relación es inversa. Podemos, entonces, descartar un potencial problema de

endogeneidad.

Volviendo a los resultados, tres variables resultan no significativas en todos los modelos:

la proporción de población urbana en la UE, el modelo con DSRE como UEs y el área de

la UE. Así, esta evidencia no valida la hipótesis de un sesgo urbano en la asignación del

gasto educativo y sugiere que el mayor o menor nivel de urbanización de la UE no afecta

la distribución del gasto por alumno. Tampoco el tamaño físico de la UE en términos de su

extensión territorial tiene influencia sobre el gasto por alumno. Finalmente, el modelo que

incorpora a SDRE como UEs no tiene efecto sobre el volumen de gasto por UE.

A continuación, se discuten los resultados para cada modelo.

Modelo 1: Determinantes del Gasto Público Total en Educación Básica por alumno

Se puede comprobar que las variables institucionales referidas a las características de las

UEs juegan un rol importante en la determinación del gasto público global por alumno.

Asimismo, algunas variables de demanda y sociodemográficas también resultan

significativas. En cuanto a las primeras, se comprueba que el arreglo organizacional

importa: el número de UEs en un departamento afecta negativamente el gasto por

alumno. Así, el modelo predice que la creación de nuevas UEs tendrá como consecuencia

una reducción en el gasto por alumno. El impacto sobre esta definición de gasto

educativo, sin embargo, es pequeño.

En cuanto a las variables de demanda, como se podría esperar, el gasto departamental

se relaciona positivamente con el gasto de la UE. El número de profesores, sin embargo,

no tiene efecto significativo. La conclusión es que, como grupo de interés, los maestros no

tienen capacidad para influenciar el volumen del gasto por alumno. La proporción de la

matricula en escuelas públicas afecta la distribución del gasto, pero en la dirección

57

contraria a la que la consideración de los padres de familia como grupo de influencia

sugiere. Así, mientras mayor esta proporción, menor el gasto por alumno. En esta misma

dirección influencia el número de alumnos por docente.

Finalmente, ni la incidencia de la pobreza, ni indicadores de carencia educativa (o de

mayores necesidades) como la tasa de analfabetismo o la proporción de población

indígena influencian la distribución del gasto total por alumno. Esta evidencia sugiere,

pues, que la política del gasto educativo no atiende a principios de equidad.

Modelo 2: Determinantes del Gasto Público en educación Básica sin Remuneraciones por alumno

En este caso, son nueve las variables que resultan significativas al explicar el gasto

público sin remuneraciones por alumno. Dos de las tres variables que explican el gasto

público total aquí actúan en la misma dirección pero con un impacto mayor. Por ejemplo,

una UE adicional en un departamento reduce el gasto por alumno en 8.3 por ciento. La

proporción de matricula en escuelas públicas, por otro lado, aquí carece significancia

estadística. Otras variables, en contraste, adquieren significancia: la que identifica a las

UEs que son únicas en sus respectivos departamentos, la tasa de analfabetismo, la

ubicación en el departamento de Lima, el idioma predominante, la incidencia de pobreza y

el número de docentes.

En cuanto a las variables institucionales, además del número de UEs en el departamento,

importa la característica de que haya una sola UE, esto es la DR, en el departamento. En

éstas, en promedio el gasto por alumno excluyendo remuneraciones es casi 90 por ciento

mayor que en el resto. Como dijimos antes, también el número de UEs tiene un efecto

negativo mayor que en el anterior modelo.

En cuanto a los grupos de influencia, en este modelo el número de docentes tiene un

efecto adverso, pero muy pequeño sobre el gasto sin remuneraciones por estudiante.

Desde la hipótesis de los maestros como el principal grupo de interés, éste es un

resultado paradójico. Uno esperaría que la mayor concentración de maestros incida sobre

la asignación de mayores recursos, pero el efecto estimado parece ir en la dirección

contraria. Esto confirma la debilidad de los maestros como grupo de influencia.

58

En cuanto a las variables sociodemográficas, el signo del coeficiente de la variable

incidencia de pobreza indica que la distribución del gasto educativo sin remuneraciones

es regresiva. Por cada punto adicional de pobreza, el gasto se reduce en 1.6 por ciento.

Así entre una UE con 10 puntos porcentuales adicionales de pobreza recibe 16 por ciento

menos de gasto por alumno. Por otro lado, sin embargo, las variables de tasa de

analfabetismo y proporción de población hispano hablante sugieren cierta consideración

por carencias educativas y presencia de población indígena, respectivamente. Así,

mientras mayor la tasa de analfabetismo hay un mayor gasto por alumno; mientras que a

mayor proporción de población hispano hablante, menor el gasto.

Finalmente, la evidencia revela un sesgo centralista. Así, el hecho de que una UE se

ubique en el departamento de Lima incrementa su presupuesto para gastos diferentes al

pago de remuneraciones en 138 por ciento con relación a las UEs del resto de

departamentos. Esto indica la existencia de un fuerte sesgo centralista en la distribución

del presupuesto educativo.

Modelo 3: Determinantes del Gasto Público sin Gasto Administrativo por alumno

El comportamiento de este modelo es muy similar al del modelo 1 antes discutido. En

efecto, no sólo las mismas variables son significativas, sino incluso el valor de los

parámetros es muy similar, cuando no idéntico. La implicancia de esto es que parecería

que las diferencias en el gasto administrativo entre UEs no parecen introducir elementos

explicatorios independientes o diferenciados

Modelo 4: Determinantes del Gasto Público sin Gasto Administrativo y sin Gasto en Planillas, por alumno

En este modelo aproximamos una medida más precisa del gasto que efectiva y

directamente llega al alumno. Los resultados muestran un comportamiento muy similar al

del Modelo 2.

59

5.3 Conclusiones

Los resultados muestran la importancia de los factores institucionales para explicar la

asignación del gasto por alumno. Específicamente, las variables organizacionales

(número de UEs y DR) tienen un efecto importante, sugiriendo que hay ganancias en la

centralización del gasto a nivel regional. Esto puede relacionarse a temas de economías

de escala, por un lado, pero, por otro lado, también a la superior capacidad negociadora

de una sola entidad vis-á-vis varias entidades más pequeñas, seguramente con menor

capital humano y activos políticos, y espacialmente más dispersas.

En cuanto a los factores por el lado de la demanda, los resultados sugieren que el

principal grupo de interés está dentro de la burocracia del sector. Así, el número de

docentes no afecta el gasto total por alumno. Más aún, afecta el gasto una vez excluidas

las remuneraciones, pero en la dirección opuesta a la que predeciría un modelo típico de

grupos de interés. Por otro lado, cabría esperar que mientras mayor la proporción de

alumnos en escuelas públicas, mayor la presión por recursos adicionales para las

escuelas públicas. Esto no se verifica ya que cuando la variable es significativa (gasto

total) tiene el signo opuesto al esperado. Estos resultados sugieren una considerable

impermeabilidad de la burocracia sectorial a las presiones externas. Lamentablemente,

esto no se traduce en un celo por el cumplimiento de los objetivos enunciados del sector

de equidad y calidad. Si bien no tenemos indicadores de lo segundo, las variables

sociodemográficas incorporadas nos permiten juzgar si la distribución de los recursos es

consistente con objetivos de equidad.

En efecto, la variable de incidencia de pobreza nos permite afirmar el carácter regresivo

de la política de gasto educativo, una vez excluidas las remuneraciones. Cuando se

incluyen éstas, no influencia el gasto. Sin embargo, en el caso de la definición que

excluye la planilla una variable de carencia educativa como la tasa de analfabetismo

impacta positivamente sobre el gasto. Así también, con esta definición, la predominancia

de la población indígena está asociada a un mayor gasto.

Un resultado adicional es que se encuentran diferencias importantes en el

comportamiento de los modelos con y sin gasto en planillas. Un aspecto a destacar en

esta dirección es que una vez que se excluye el gasto en remuneraciones la variable

60

relacionada a localización geográfica (Lima) adquieren significancia estadística y tienen

un impacto considerable.

Los resultados hasta este punto sugieren que se requiere una reforma al sistema de

asignación del gasto público en educación, ya que mejoras organizacionales podrían

traducirse en un mayor gasto por alumno. Por otro lado, a pesar de cierto sesgo a favor

de áreas con mayores tasas de analfabetismo y presencia de población indígena, la

política de gasto, en especial del gasto sin remuneraciones, actualmente no parece ser

consistente con los objetivos de equidad del sector. Esto debería ser considerado en

particular para una descentralización que apunte a mejorar la calidad y equidad de la

educación. Sin embargo, hasta aquí hemos analizado el proceso de asignación hasta los

órganos de tercer nivel, esto es, las UEs. Resulta importante llevar este análisis un paso

más allá y ver qué ocurre entre las UEs y las escuelas.

VI. Determinantes del gasto público educativo al nivel de escuelas 6.1 Aspectos conceptuales

Complementando el análisis anterior, interesa examinar ahora los determinantes de la

asignación de gasto público al nivel de las escuelas. Las ideas discutidas en la sección

anterior pueden ser evaluadas también a este nivel. En buena parte los actores son los

mismos: funcionarios públicos, maestros, padres de familia. El nuevo actor es

precisamente la escuela. La idea es que diferencias en las características de la escuela y

su entorno socio-demográfico explican las diferencias en el volumen de recursos que la

escuela recibe ya sea vía el pago de remuneraciones o en bienes y servicios. Esto

permitirá poner a prueba las teorías descritas en la sección 4.1.

Específicamente, la acción de los padres de familia podría tener un impacto mayor sobre

la asignación de recursos a este nivel ya que, en ausencia de organizaciones de nivel

regional o nacional, su capacidad de influencia es mayor en el nivel local. Por su lado, los

sindicatos que ya al nivel de la asignación a UEs no mostraron mayor gravitación, se

esperaría que a este nivel la tengan menos aún. Por el lado del funcionario público, dado

61

el objetivo declarado de equidad de la política del sector, interesa observar si existe algún

sesgo a favor de los pobres o de las escuelas con mayores carencias educativas.

Para poner a prueba estas hipótesis se ha formulado la siguiente especificación

ln GEi = β0 + β1Ei + β2DEi + β3Zi + ε

donde:

ln GEi = logaritmo del gasto por alumno en la escuela i Ei = vector de variables relacionadas con las características de la escuela i. DEi = vector de variables relacionadas con las características del director de la

escuela i Zi = vector de variables relacionadas con características sociodemográficas

en la localidad de la escuela i.

Este modelo plantea que la distribución del gasto público en educación básica por alumno

a nivel de la escuela se explica por variables referidas a las características de la escuela,

las características del director de la escuela y a variables socioeconómicas de la

localidad.

La siguiente Tabla 18 presenta las variables incorporadas en el análisis, así como sus

definiciones operativas.

62

Tabla 18. Variables para el análisis del gasto por alumno a nivel de escuelas

Variables Definición Etiqueta Fuente Variable endógena Gasto educativo Gasto anual por alumno lngtot CE y EIA Gasto anual por alumno excluyendo

remuneraciones lngsrem CE y EIA

Variables independientes Características de la escuela Tipo D=1 si es unidocente, 0 otros casos unidoc EB Tamaño Número de docentes docentes CE Tamaño del aula Número de alumnos por aula en uso tam_aula EB Proporción de aulas usadas Aulas en uso / Total de aulas pr_aulas_uso EB Incidencia de desnutrición Porcentaje de niños con algún grado de

desnutrición en el centro educativo desnutricion EIA

Distancia a la UE Distancia de la escuela a la UE en horas distancia EIA Financiamiento adicional D=1 si la escuela tiene financiamiento adicional al

del MINEDU, 0 otros casos ot_finan EIA

Volumen de financiamiento adicional D=1 si el financiamiento adicional incluyò pago de salarios

apafa_in EIA

Recursos humanos Porcentaje de docentes nombrados p_nombrados CE Porcentaje de docentes titulados p_titulados CE Equipamiento D=1 si tiene la escuela tiene computadoras para los

alumnos, 0 otros casos comput EB

D=1 si tiene juegos recreativos, 0 otros casos djuegos EB D=1 si tiene sala de profesores, 0 otros casos dsalas EB Género predominante Número de niños / Total alumnos porc_niños EB Capacidad APAFA Ingresos APAFA por alumno ln_ys_apafa EIA Características del director Experiencia en el cargo D=1 si tiene 0-2 años como director de la escuela,

D=2 si tiene más de 2 y menos de 5, D=3 si tiene más de 5 y menos de 10, D=4 si tiene más de 10

exp EIA

Sexo D=1 si el director es varón, 0 otro caso sex_dir EIA Nivel educativo D=1 si tiene educación superior universitaria, 0

otros casos superior EIA

Características del entorno socioeconómico

Lima D=1 si la escuela se encuentra en el departamento de Lima, 0 otros casos

Lima EIA

Ámbito geográfico D=1 si la escuela es urbana, 0 otros casos ámbito MEF Acceso a servicios públicos de la localidad Número de servicios a los que tiene acceso la

localidad dss_loc EIA

Accesibilidad D=1 si la comunidad tiene acceso a carretera carreter EIA Idioma D=1 si escuelas autoreportan predominancia del

idioma español en la zona d_idioma EIA

Oferta educativa D=1 si hay más de una escuela primaria en la comunidad

otra_escuelas EIA

Carencias educativas Tasa de analfabetismo provincial analfab INEI Gasto público en educación Gasto anual de la UE por alumno, excluyendo a la

escuela observada ln_g_UE_al MEF

Nota:

CE: Censo Escolar 2001

EB: Estadísticas Básicas 2001

EIA: Encuesta del Insituto Apoyo

INEI: Instituto Nacional de Estadística e Informática

63

MEF: Ministerio de Economía y Finanzas En cuanto a las características de la escuela, se espera que las variables tipo (unidocente

/ polidocente) y tamaño afecten el gasto asignado por alumno en la medida en que

aproximan diferencias en el poder de negociación de la escuela frente a la UE. Así, las

escuelas polidocentes y con mayor número de maestros deberían estar en capacidad de

obtener más recursos que aquéllas unidocentes o con pocos maestros.

El tamaño del aula es un indicador de la intensidad del uso de la infraestructura de la

escuela. Controlando por el resto de características, se esperaría que entre dos escuelas

por lo demás similares, aquéllas con mayor número de alumnos por aula reciban más

recursos que aquéllas con menos. Esto porque sus demandas de bienes y servicios son

mayores y porque cuentan con una mayor constituencia para presionar. Por otro lado, la

distancia de la escuela a la UE es una variable que se espera influya negativamente sobre

el gasto. Cuanto más lejana sea la escuela, más costoso le es poder presionar por

mayores recursos.

El financiamiento adicional de la escuela es un indicador del nivel de sus activos políticos.

Estos mismos activos pueden facilitar la obtención de más recursos de su UE para la

escuela. Respecto al factor de los recursos humanos, se espera que tanto la proporción

de docentes nombrados como la de titulados afecte positivamente la asignación a la

escuela, ya que este tipo de personal es el más costoso. En el caso de los nombrados,

además, su peso relativo es un proxy de la importancia del sindicato en la escuela.

Se ha incluido también una variable que busca capturar la presencia de algún sesgo de

género en la asignación de recursos, la proporción de niños en la escuela. Finalmente,

dos variables de capital social incluidas se refieren a atributos de la APAFA. Se espera

que el nivel de ingresos de la APAFA por alumno afecte positivamente el gasto asignado

a la escuela al capturar dos efectos. El primero es el nivel socioeconómico de las familias

usuarias de una escuela. El segundo es el efecto puro del capital social, reflejado en la

capacidad organizativa. Se ha incluido también la frecuencia de reuniones de la APAFA.

Las características del director incorporadas en el análisis son: experiencia en el cargo y

nivel educativo. Es de esperarse que una persona más instruida y con mayor experiencia

64

en el puesto cuente con mejores herramientas intelectuales y políticas para conseguir

mayores recursos para la escuela, por lo que el efecto de estas dos características

debería ser positivo.

Por último, en cuanto al bloque de características sociodemográficas, con relación al

ámbito geográfico, se identifican dos efectos contrapuestos. Por un lado, administrar

servicios sociales de cualquier tipo es más caro en el área rural que en la urbana. Un

planificador central consecuente con los objetivos de equidad del sector debería asignar,

un mayor gasto a las escuelas del área rural, ya que allí hay más pobreza y las

condiciones son más difíciles. Por otro lado, el área urbana tiene una mayor capacidad de

presión política. Similar consideración es pertinente para el caso de la variable de

accesibilidad.

Por su parte, la variable de pobreza captura qué tan progresiva o pro-pobre es la

asignación del gasto educativo público a las escuelas. En el caso de la variable idioma,

nuevamente una política pro-pobre debería tener un foco especial en poblaciones

indígenas, por lo que un mayor gasto en áreas con esta característica sugeriría una

política con contenido de equidad. Respecto a las carencias educativas, un planificador

central redistributivo asignará mayor presupuesto a escuelas en distritos con tasas de

analfabetismo más altas.

La oferta educativa, es decir, la existencia de más escuelas en la localidad es una variable

que en principio, debiera tener un impacto positivo sobre el gasto por alumno. Si la

comunidad cuenta con más escuelas, entonces la UE cuenta con un mayor presupuesto

para el nivel educativo correspondiente.

Finalmente, se ha incorporado también el gasto por alumno de la UE a la que pertenece la

escuela, como variable de control.

6.2. Información y fuentes La estimación econométrica del modelo planteado se realiza con información de corte

transversal para el año 2001. A diferencia del análisis de la anterior sección, para el cual

se pudo construir una base de datos que incorpora al total de UEs operativas en el año

2001, en esta sección solamente podremos tener una aproximación muestral a lo que

65

ocurre con la asignación del gasto a las escuelas. Esto debe ser así porque el sistema

educativo no cuenta con información presupuestal a nivel de colegios. En tal sentido, los

datos con los que se trabajan en esta sección corresponden a información proveniente de

la Encuesta de Seguimiento de Gasto Público presentada en la sección 3. Como parte

del trabajo de dicha encuesta se administró un cuestionario a los directores de una

muestra de colegios en la jurisdicción de las 25 UEs en que se enfocó dicho estudio. En

el Anexo I se detallan las características de dicha encuesta.

6.2.1 Sobre la muestra de escuelas

Un asunto que amerita discusión es el tema de las características de la muestra de

escuelas. Si bien la muestra buscaba representatividad del conjunto del país al nivel de

las UEs, para lo cual se abarcaron 8 departamentos, las escuelas elegidas no

necesariamente representan al total de centros educativos de cada UE. El procedimiento

seguido implicó escoger cuatro escuelas de cada UE, dos urbanas y dos rurales. Estas

escuelas se escogieron siguiendo criterios de simplificar la logística del trabajo de campo,

cuyo foco central eran las UEs antes que las escuelas. Por esta razón, no se puede

asumir que las escuelas analizadas son representativas de las UEs a las que pertenecen,

menos aún que representan al total de escuelas del país.

No obstante, el análisis se justifica por varias razones. En primer lugar, no se cuenta con

estudios empíricos que den cuenta de la asignación de recursos a las escuelas, siendo

éste un tema crítico para cualquier reforma educativa. La necesidad de comenzar a echar

luces sobre este tema para alimentar la discusión de políticas es imperiosa. En segundo

lugar, la recolección de información para realizar este tipo de estudio es muy onerosa, por

lo que es necesario hacer el mejor uso posible de la información que se tiene. Finalmente,

tercero, el estudio permite plantear hipótesis que guíen investigaciones futuras con bases

de datos más completas y de representatividad más clara sobre las más de 28,000

escuelas primarias estatales a nivel nacional.

En esta sección se va a trabajar con una muestra de 96 colegios, de 25 unidades

ejecutoras, representativas de 8 departamentos del Perú. Las encuestas las realizó el

Instituto APOYO en mayo del 2002. El cuestionario sobre las escuelas fue administrado a

66

los directores de colegios24. Los temas abordados incluyen características del director, de

la escuela y la localidad. Así mismo, contiene secciones sobre aspectos administrativos,

financieros, de recursos humanos, entre otros. Es importante destacar que los directores

facilitaron a los encuestadores las órdenes de compra de sus escuelas, con lo que fue

posible construir la serie de gasto en bienes de consumo y de capital. La información

proveniente de la citada encuesta fue complementada para el presente estudio con

información obtenida en las bases de datos de Estadísticas Básicas del MINEDU (2001) y

del Censo Escolar.

A continuación se detalla la operacionalización de las variables y las fuentes de

información utilizadas.

6.2.2 La variable endógena

En el presente análisis la variable endógena es el gasto por alumno de la escuela. A

diferencia de la especificación para el análisis al nivel de las UEs, se usarán sólo dos

definiciones del mismo: total y excluyendo remuneraciones. La razón de esto es la

dificultad de definir con precisión los gastos de administración de la escuela. Por lo

demás, como se pudo observar en la sección anterior, las variaciones más interesantes

se dan entre estas dos categorías.

24 El instrumento consta de un total de 187 preguntas más una guía de observación. Está disponible a solicitud del interesado.

67

Tanto la variable de gasto total como la de gasto sin considerar remuneraciones se han

construido a partir de la información obtenida en el Censo Escolar (cantidad del personal

docente y administrativo, según categorías remunerativas)25 y en la encuesta a directores

de escuelas realizada por el Instituto APOYO (gasto en bienes de consumo, de capital y

en servicios). Tal como en el análisis al nivel de las UEs, para controlar las variaciones en

los precios regionales, los datos han sido homogeneizados usando índices de precios

regionales.

6.2.3 Las variables independientes

Variables relacionadas con las características de la escuela

Los datos referidos al tipo de escuela, número de docentes, alumnos y aulas en uso han

sido obtenidas de la base de datos Estadísticas Básicas (MINEDU). De esta misma fuente

provienen los datos de profesores nombrados y/o titulados. La distancia de la escuela a la

sede de la UE a la que pertenece proviene de la encuesta del Instituto APOYO, así como

las variables que se utilizan para medir el financiamiento adicional. Estas son: recursos

propios de la escuela (quioscos, alquiler de cochera, venta de bienes), recursos provistos

por el municipio, ONGs o iglesias. La antigüedad de la escuela también se obtuvo de la

encuesta del Instituto APOYO.

Variables referidas a las características del director de la escuela

La experiencia y el nivel educativo del director, así como la su estatus laboral han sido

obtenidas de la encuesta del Instituto APOYO. Esta última variable, sin embargo, no se

consideró en los modelos debido a que solamente uno, de los 96 directores, tenía la

condición de contratado.

Variables relacionadas con las características sociodemográficas

Para definir el ámbito geográfico se utilizó la información proporcionada por el Mapa de

Pobreza del MEF. La tasa de analfabetismo se refiere al ámbito distrital y se obtuvo del

Censo de Población y Vivienda de 1993. En el caso del idioma predominante en la

localidad, se ha tomado el reporte del director, recogido en la encuesta del Instituto

APOYO. De allí también proviene el acceso de la localidad a servicios básicos, así como

la existencia de otras escuelas primarias en la comunidad y la distancia en tiempo de la

25 La metodología utilizada para calcular el gasto en personal se detalla en el Anexo 4.

68

escuela a la sede de la UE a la que pertenece. El gasto público en educación en el área,

se construyó en base al gasto de la UE por alumno, excluyendo a la escuela observada.

A continuación, en la Tabla 19 se presentan los estadísticos descriptivos de las variables.

69

Tabla 19. Estadísticos descriptivos de las variables

Variable Obs Mean Std. Dev. Min Max Variable dependiente

Gasto total por alumno 81 6.357 0.449 3.709 7.126 Gasto por alumno sin considerar remuneraciones 81 1.243 1.440 -1.908 5.015 Variables independientes

Características de la escuela Ingresos de la APAFA 81 1.041 2.417 -7.070 3.661 Financiamiento adicional 81 0.630 0.486 0.000 1.000 Recursos humanos (% profesores nombrados) 80 85.169 18.387 28.570 100.000 Recursos humanos (% profesores titulados) 80 83.568 18.238 33.330 100.000 Género predominante 81 0.517 0.095 0.000 0.750 Equipamiento (juegos recreativos) 81 0.864 0.345 0.000 1.000 Equipamiento (computadoras para alumnos) 81 0.864 0.345 0.000 1.000 Equipamiento (sala de profesores) 81 0.877 0.331 0.000 1.000 Tamaño 81 21.543 29.472 1.000 184.000 Distancia a la UE 81 0.699 0.828 0.000 4.000 Tamaño del aula 81 26.800 19.115 0.820 89.940 Proporción de aulas usadas 81 0.943 0.132 0.333 1.197 Pobreza (% alumnos con desnutrición) 81 0.676 0.179 0.207 1.000 Características del director

Nivel educativo 81 0.519 0.503 0.000 1.000 Experiencia en el cargo 81 2.284 1.109 1.000 4.000 Sexo 81 0.593 0.494 0.000 1.000 Características del entorno socioeconómico Inversión pública en educación

81 6.496 0.209 6.146 6.967 Inversión pública en educación (sin remuneraciones) 81 3.686 0.890 1.386 5.204 Oferta educativa 81 0.420 0.497 0.000 1.000 Idioma 81 0.827 0.380 0.000 1.000

Carencias educativas (analfabetismo) 81 15.547 13.767 3.700 48.200 Ámbito geográfico 81 0.716 0.454 0.000 1.000 Lima 81 0.420 0.497 0.000 1.000 Accesibilidad 81 0.481 0.503 0.000 1.000 Pobreza-NBI 81 0.753 0.434 0.000 1.000

70

6.3 Resultados empíricos y discusión

Gráficamente se puede advertir con mayor claridad la variabilidad en las variables de

gasto. Se ha ordenado la variable endógena según el nivel de pobreza de la UE a la que

pertenece la escuela. Como se puede observar ésta es bastante mayor cuando se sustrae

del gasto a las remuneraciones.

3

4

5

6

7

8

10 20 30 40 50 60 70 80 90

LOGARITMO DEL GASTO POR ALUMNO DEFLACTADO

-4

-2

0

2

4

6

10 20 30 40 50 60 70 80 90

LOGARITMO DEL GASTO PUBLICOPOR ALUMNO SIN REMUNERACIONES

Las regresiones fueron estimadas por el método de mínimos cuadrados ordinarios,

considerando las variables explicativas presentadas en la Tabla 18. Se usó el

procedimiento stepwise para identificar las variables más relevantes. Luego, se probaron

definiciones alternativas de las variables en algunos casos, mientras que otras variables

fueron descartándose en la búsqueda del mejor ajuste. La siguiente Tabla 20 presenta las

especificaciones que proveen los mejores ajustes para cada modelo, respectivamente.

71

Tabla 20. Resultados de regresiones de determinantes del gasto público por escuela

Modelo 1 Modelo 2 Gasto por alumno

Gasto total por alumno excluyendo remuneraciones

coef. t coef. t Características de la escuela

Ingresos de la APAFA -0.029 (0.72) 0.156 (1.89)* Financimianto adicional -0.164 (1.12) 0.071 (0.23) Tamaño (total docentes) 0.001 (0.98) -0.007 (1.04) Tamaño del aula -0.007 (2.97)*** -0.016 (2.18)** Equipamiento (computadoras para los alumnos) -0.105 (0.76) -0.463 (1.02) Proporción de aulas usadas 0.123 (0.44) -0.994 (0.82) % niños con desnutrición en la escuela -0.078 (0.22) 1.352 (1.66) Incidencia de pobreza en el distrito -0.590 (1.15) -1.529 (1.22) Número de servicios en la localidad -0.018 (0.45) -0.257 (2.09)** Características del director Experiencia en el cargo -0.016 (0.27) -0.077 (0.54)

Características del entorno socioeconómico Ln (gasto de la UE por alumno) 0.884 (4.38)*** 0.280 (1.51) Oferta educativa (otras escuelas primarias en la localidad) 0.016 (0.13) 0.720 (1.96)* Idioma 0.295 (1.50) 0.106 (0.22) Ámbito geográfico 0.003 (0.01) -0.382 (0.83) Lima -0.085 (0.54) 0.974 (2.24)** Constante 1.169 (0.75) 2.360 (1.17) Observaciones 81 81 R-squared 0.37 0.51 F(14,66) 4.26 7.19

t estadísticos entre paréntesis * significativa al 10%; ** significativa al 5%; *** significativa al 1%

72

A diferencia de los resultados obtenidos en el análisis de las UEs, en este caso

encontramos sólo una variable que afecta a las dos definiciones de gasto. Por otro lado, la

mayoría de las variables no afecta significativamente a ninguna de las variables cuyo

comportamiento se quiere explicar. Así, por ejemplo, el ámbito geográfico no resulta

significativo. Esto está relacionado a los problemas con las características de la muestra

que observáramos líneas atrás. En efecto, la muestra no representa bien al área rural y

por lo tanto no sorprende mucho este resultado. Similar comentario se puede hacer sobre

la variable de distancia a la UE, que no finalmente no fue considerada en la regresión que

aquí se presenta. Dados los objetivos de la encuesta, se buscaron escuelas relativamente

cercanas a sus UEs, por lo que no se pueden sacar conclusiones con relación a estas

variables. Tampoco resultaron significativas otras variables del entorno socio-

demográfico, como el idioma predominante en la escuela, la incidencia de pobreza en el

distrito o la tasa de desnutrición.

En cuanto a las características de la escuela, la intensidad en el uso de su infraestructura,

medida por la proporción de aulas en uso sobre el total, no parece tener relación con los

recursos asignados, como tampoco el tamaño de la planta de profesores. Este último

resultado parece sorprendente, dado el enorme peso de la planilla en el gasto educativo,

que representa más del 90% del gasto público las escuelas. Sin embargo, podría

interpretarse como una evidencia adicional, en la línea de los resultados a nivel de UEs,

de que los maestros no logran articular suficiente presión como para influenciar sobre la

distribución del gasto educativo, esta vez al nivel más local. Se examinó también la

influencia de variables de infraestructura de la escuela y en ningún caso se encontró

relación estadísticamente significativa. En la ecuación se ha mantenido, no obstante,

puesto que es sospechosa de ser indicador clave del tipo de escuela. Una posible

implicancia de este resultado es que los programas de donaciones de computadoras a

escuelas no están relacionados a una provisión de recursos regulares adicionales que

aseguren un uso y mantenimiento adecuado de estos equipos. En algunos casos la

adquisición de estos equipos pasa por gestiones o adquisiones directas de la APAFA, que

luego también debe contratar docentes especializados para la enseñanza y velar por su

mantenimiento. Finalmente, el acceso de la escuela a otros recursos financieros,

excluyendo a la APAFA, tampoco afecta significativamente el gasto público por alumno en

la misma.

73

La única variable que parece influenciar tanto el gasto total como el gasto sin

remuneraciones es el tamaño del aula, esto es, el número de alumnos por salón. A mayor

cantidad de alumnos por salón de clase, menor el gasto por alumno. Este resultado es

consistente con el producido al nivel de las UEs. Una explicación de esto se relaciona al

carácter inercial de la asignación del gasto. Así, escuelas que han visto incrementada su

matrícula no reciben aumentos correspondientes en el volumen de recursos que se les

asigna; inversamente, escuelas que ven disminuida su matricula no observan una

reducción proporcional en sus recursos. Esto configuraría una práctica perniciosa, que

castiga a aquéllas escuelas más exitosas en captar alumnos y premia a aquéllas que los

pierden. Verificar esta hipótesis requiere de información longitudinal para las escuelas.

Enfocándonos en el modelo 1, se observa que la única variable que influencia el gasto

público por alumno, aparte del tamaño del aula, es el gasto por alumno de la UE a la que

pertenece la escuela. Esto indica que la ubicación de la escuela es crítica para la

determinación del volumen de recursos que recibe por alumno. Mientras mayor sea el

gasto público educativo en la UE mayores los recursos que le corresponderán. En cuanto

al número de niños por aula, el efecto, aunque negativo, parece relativamente pequeño:

por cada alumno adicional por aula, se reduce el gasto por alumno en la escuela en 0.8

por ciento. Así, si consideramos dos escuelas similares que se diferencian sólo en el

promedio de alumnos por aula y en una de ellas es 10 alumnos mayor que en la otra,

aquélla recibirá 8% menos de recursos que ésta.

En el modelo 2 se identifican variables que influencian el gasto público en la escuela una

vez excluidas las remuneraciones. Como hemos mencionado, interesa esta definición de

gasto, ya que es ésta la parte sobre la cual la UE tiene total discreción. En esta dirección,

este análisis puede proveer mayores elementos sobre el tipo de economía política al nivel

local que sustenta los resultados de asignación de recursos públicos a las escuelas. Un

primer resultado saltante es que en este caso el gasto por alumno de la UE, excluyendo

remuneraciones, no afecta el gasto en la escuela. Esto sugiere que existe una fuerte

dispersión en el gasto público en las escuelas al interior de cada UE. Un indicio de esto se

puede recoger en el gráfico de dispersión presentado anteriormente si se observa la

distancia entre observaciones contiguas, que son pertenecientes a la misma UE. La

implicancia es exactamente la inversa que en el caso de la definición más agregada del

74

gasto: en qué UE se localiza la escuela no es relevante en términos de los recursos fuera

de remuneraciones que recibe.

Por otra parte, al igual que en el modelo anterior, el tamaño del aula afecta negativamente

al gasto por alumno. En este caso, sin embargo, el efecto es más fuerte, casi el doble.

Así, por cada alumno adicional por aula, se reduce el gasto en bienes y servicios por

alumno en la escuela en 1.6 por ciento. En el ejemplo que presentamos anteriormente,

una escuela con un promedio de 10 alumnos más por aula recibirá 16% menos de

recursos.

Quizá el resultado más interesante se refiere a la influencia positiva de los ingresos de la

APAFA sobre el gasto asignado, aunque sólo al 90% de significancia. Así, cada centavo

adicional recaudado por la APAFA por alumno significa 0.15 soles adicionales de gasto

público en bienes y servicios para la escuela, también por alumno. Como indicamos

anteriormente, esta variable recoge dos efectos diferentes. Por un lado, es claro que los

ingresos de la APAFA son función del nivel socio-económico de los padres de familia. Aún

cuando estamos controlando por la incidencia de pobreza en el distrito y el acceso a

servicios básicos, nuestro control más directo del nivel socioeconómico de las familias que

envían a sus hijos a una determinada escuela, la proporción de niños con problemas de

desnutrición en la escuela, no resulta significativo. Así, es posible que parte del efecto que

recoge esta variable sea la mayor capacidad económica de las familias. En esta dirección,

la interpretación del resultado es que hay una distribución regresiva de recursos, donde la

distribución del gasto hacia las escuelas refuerza las desigualdades sociales. La

explicación de economía política es que esto es así porque estas familias tienen más

capacidad de influencia sobre la burocracia pública.

El segundo efecto atribuible a esta variable es que refleja la capacidad organizativa de los

padres de familia. Los ingresos en este caso reflejan activos organizacionales, que

permiten a estas escuelas demandar y obtener recursos adicionales. Por tanto, el efecto

de capital social de la APAFA parece cumplir un rol importante en la asignación del gasto

por escuela. Así, reforzar y otorgar más poder a estas organizaciones, asegurando al

mismo tiempo transparencia en su gestión es sin duda un punto central para la agenda de

políticas para el sector. Evidentemente, se necesita investigación adicional que permita

deslindar la importancia relativa de estos efectos.

75

La variable localización en el departamento de Lima juega un rol similar que en el análisis

de las UEs: irrelevante en cuanto al gasto total, pero significativa y con un fuerte efecto

con relación al gasto sin remuneraciones. Para una escuela, estar ubicada en el

departamento de Lima significa una asignación de recursos en promedio 102 por ciento

mayor a la que tendría de estar en otro lado. El sistema actual privilegia, pues, al centro

antes que a las regiones, lo que debe tomarse en cuenta ahora que se diseña la

descentralización del sector.

Finalmente, un resultado sorprendente es que la existencia de otras escuelas en la

localidad afecta positivamente el gasto por escuela. Esto es algo contraintuitivo, puesto

que uno pensaría que mientras más escuelas en una localidad, mayor competencia por

recursos y, por tanto, menos recursos para todas. El efecto es más bien el contrario. Esto

posiblemente esté reflejando mejor que el indicador urbano/rural la concentración

poblacional y su capacidad de influenciar la distribución de recursos.

6.4 Conclusiones El análisis enfocado en las escuelas complementa el de las secciones anteriores

proveyendo un análisis de los determinantes de la asignación de recursos de la UE a la

escuela. Antes de resumir los resultados y esbozar sus implicancias, se debe señalar que

a diferencia del análisis de la asignación del nivel central a la UE, donde se trabajó con

información del total de las UEs, en este caso la aproximación es muestral. Más aún, la

muestra no fue diseñada en función de tener una adecuada representación de las

escuelas, habiendo sido otros los objetivos que guiaron dicho diseño. La consecuencia es

que la muestra no puede ser considerada representativa de las escuelas peruanas. Los

resultados, por tanto, requieren confirmación con un diseño muestral más adecuado a los

fines de representar la heterogeneidad de escuelas del país. Por lo tanto, las conclusiones

que se presentan aquí deben entenderse como preliminares y requiriendo corroboración.

No obstante, el análisis es particularmente útil para alimentar el debate actual sobre la

reorganización del sector en el contexto de la descentralización, así como para sugerir

líneas de investigación.

Yendo a los resultados del análisis, el más interesante es sin duda el referido a la

influencia de la APAFA en la la asignación de los recursos sobre los cuales las UEs tienen

76

total discreción. En parte esto se debe a que esta variable puede estar capturando el

efecto de nivel socio-económico, en ausencia de variables de control más adecuadas. Sin

embargo, éste no es el único efecto y, aún cuando no podemos precisar la importancia de

cada uno, la capacidad organizativa de los padres de familia puede estar jugando un

papel en el nivel de gasto público, descontando remuneraciones, que va a la escuela. Por

otro lado, el número de docentes no resulta significativo, ni en relación al gasto total,

donde el pago de remuneraciones es el rubro más grueso, ni al gasto sin remuneraciones.

La única variable que afecta a ambas definiciones de gasto es el número de alumnos por

aula, en ambos casos, negativamente. Como discutimos antes, esto podría atribuirse al

carácter inercial de la asignación del gasto, que no considera adecuadamente la

cambiante dinámica de la matricula por escuela. Un resultado también importante es que

si bien la localización de la escuela en el departamento de Lima no afecta la asignación

del gasto total, una vez excluidas las remuneraciones tiene un efecto muy fuerte. Esto es

consistente con la hipótesis de que la distribución del gasto educativo tiene un carácter

fuertemente centralista, que ya avanzáramos en el análisis al nivel de las UEs.

Finalmente, las características del director no parecen gravitar mayormente sobre la

asignación de recursos.

La implicancia de estos hallazgos es que existe una economía política de la asignación

del gasto educativo a este nivel más local o regional, que es significativamente diferente

de aquélla al nivel nacional, que determina la distribución de recursos entre las UEs. A

este nivel local, los padres de familia sí podrían tener capacidad de influir sobre la

burocracia que decide cuánto le toca a quién.

VII. Reflexiones finales e implicancias de política y para la

investigación

El análisis revela que el proceso de asignación del gasto público en educación a las

escuelas puede separarse en dos procesos: del MEF a la UE y de la UE a la escuela que

llamaremos, por facilidad, el nivel nacional y el nivel local. Cada uno de estos procesos

tiene sus propios actores y determinantes.

77

Al nivel nacional, los factores institucionales son claves para explicar la asignación del

gasto por alumno. Particularmente, los arreglos organizacionales cuentan, mostrando que,

controlando por otros factores, la proliferación de UEs está asociada en la práctica a un

menor nivel de gasto por alumno. La implicancia central de este resultado es que hay

ganancias de la centralización del gasto a nivel regional; aún cuando no es intención de

este documento sugerir el número óptimo de UEs por departamento. Esto es consistente

con políticas que den mayor participación a la escuela en sus decisiones de gasto, como

sugiere el marco de la nueva Ley General de Educación. Por otro lado, no se encontró

evidencia consistente con los modelos típicos de grupos de interés, ya que ni padres de

familia ni maestros parecen tener capacidad de influenciar decisiones a este nivel,

sugiriendo, más bien, que la burocracia misma del sector es único grupo de interés con

capacidad de influencia. Se encontró también que la asignación del gasto es claramente

regresiva, ya que no se consideran carencias educativas al asignar el gasto, por un lado,

y, por otro, hay un castigo a las zonas donde la incidencia de pobreza es mayor.

Finalmente, cuando se excluye del gasto a las remuneraciones hay un sesgo claramente

centralista, que privilegia a Lima sobre el resto del país.

En contraste con lo que ocurre al nivel nacional, al nivel local los padres de familia sí

parecen influenciar la asignación del gasto hacia las escuelas, sea por su mayor

capacidad económica o por activos organizacionales. A este nivel también se observa el

status privilegiado de Lima con relación al resto del país. Un aspecto preocupante es la

relación inversa entre el número de alumnos por aula y el gasto por alumno, sugiriendo

que las escuelas que atraen menos alumnos estarían recibiendo un premio en relación a

aquéllas que no logran captar tanta matricula.

Claramente estos resultados tienen importantes implicancias para políticas. A

continuación se sugieren algunas.

Implicancias de políticas 1. Los resultados sugieren fuertemente la necesidad de una reforma de los procesos de

asignación del gasto público en educación y particularmente de su estructura

organizacional. Esta reforma debe apuntar a una simplificación que permita

aprovechar economías de escala y acerque los niveles regionales con el nivel de la

escuela en la asignación de recursos. De esta manera, se podría lograr una mayor

78

participación de la escuela y la comunidad en la gestión del gasto, en consistencia con

el espíritu y la letra de la nueva Ley General de Educación, a la vez que se podría

mejorar la eficiencia organizativa del sistema en su conjunto.

2. Se debe comenzar a incorporar explícitamente consideraciones de equidad, así como

de carencias educativas en las decisiones de asignación del gasto. Actualmente, la

distribución es regresiva y esto sólo contribuye a perpetuar las desigualdades sociales

del país.

3. Se debe reforzar la participación de los padres de familias en las escuelas vía la

APAFA o algún órgano similar. Sin embargo, si efectivamente los padres de familia

tienen influencia sobre la asignación del gasto al nivel local, esto podría llevar a

resultados de asignación regresivos. En esta dirección, una orientación de política

debería apuntar a fortalecer las asociaciones de padres de familia en las escuelas

más pobres, para compensar por los mayores activos de los padres en escuelas

menos pobres. Se debe avanzar hacia una cada vez mayor participación de los

padres de familia en lo que concierne a la educación de sus hijos, incluyendo

eventualmente la capacidad de poder participar de decisiones de evaluación y

selección de docentes, por ejemplo, lo que motivaría un mayor interés de los padres

en la gestión de las escuelas. Esto evidentemente es un proceso, pero uno en el que

se debería comenzar a avanzar desde ya. Programas de capacitación sobre el

proceso educativo orientados a los padres de familia constituyen un instrumento en

esta dirección.

4. Una real descentralización del sector educativo implica no solamente transferir

mayores funciones de los órganos centralizados a las regiones o gobiernos locales

sino que también debería apuntar a reducir la preponderancia de Lima en la

asignación del gasto educativo. Una meta razonable en esta dirección sería equiparar

el gasto por alumno de las regiones con el del departamento de Lima. Mas aún, este

equiparamiento debería considerar las carencias educativas y los niveles de pobreza

de las diferentes regiones. Se trata por tanto de un tema de equidad, no de igualdad.

79

Perspectivas de investigación

1. La presente investigación muestra que estudios al nivel de las escuelas pueden

proveer importantes insumos para orientar las políticas educativas. Esto no sólo al

nivel del gasto educativo, sino también incorporando otros temas como rendimiento

escolar, desempeño del maestro, gestión de la escuela, organizaciones de población y

gestión escolar, entre otros.

2. Como se ha remarcado antes, particularmente al nivel de las escuelas los resultados

deben asumirse como preliminares y sujetos a corroboración. Específicamente, se

requiere un estudio que, con un diseño muestral adecuado, permita sacar

conclusiones de validez sobre los determinantes del gasto por alumno al nivel de las

escuelas para todo el sistema público.

3. Este estudio también puede ser complementado por estudios tanto de corte

cuantitativo como cualitativo sobre las capacidades en las unidades ejecutoras.

Claramente, una carencia en este estudio es la falta de indicadores sobre la capacidad

de gestión en las UEs. Específicamente, sería importante conocer como la capacidad

de gestión de una Unidad Ejecutora puede traducirse en un mayor y mejor gasto

educativo, a la vez que identificar cuales son los obstáculos para un mejor desempeño

de las UEs.

4. Estudios cualitativos también sobre la interacción de las APAFAS con las escuelas y

con las UEs permitirían un mejor conocimiento de los determinantes más locales del

proceso educativo.

5. Finalmente, el presente estudio podría ser complementado por estudios que

incorporen el rendimiento educativo como variable a explicar. La literatura

internacional encuentra bastante elusiva la relación entre gasto educativo y

rendimiento. El presente estudio parte de la hipótesis de que siendo tan pobre el gasto

en educación, cualquier incremento es positivo. Esta hipótesis sin embargo no ha sido

sometida a verificación en el país y es un tema clave si queremos entender como

invertir mejor en educación.

80

6. Finalmente, se requiere entender mejor el rol del sindicato de maestros en la

economía política del gasto educativo y de la educación en general. Este es un tema

sobre el que se cuenta con poca información y menos análisis, y, claramente, a la luz

de las movilizaciones recientes y su desenlace, resulta de la mayor importancia.

81

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83

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84

ANEXO I. Diseño Muestral de las Escuelas El Instituto APOYO llevó a cabo las Encuestas de Manejo del Gasto Público Escolar en

Abril y Mayo del 2002. El diseño muestral tuvo como objetivo seleccionar un grupo de UE

del sector educativo de Lima y del resto del país que fuera representativo de todas las UE

del Perú. El universo se restringió a aquellas UE que administraran fondos de Educación

Básica (inicial, primaria y secundaria. Ello restringió el universo a 81 UE. Adicionalmente,

con el propósito de que la muestra sea representativa a nivel Perú, considerando la

geografía, se eligieron siete departamentos. Los departamentos seleccionados fueron:

Ancash, Arequipa, Cajamarca, Cusco, Lima, Loreto y Piura. En estos departamentos

existían 39 UE elegibles. Una vez que el universo fue definido, se estratificó de acuerdo

al tamaño en tres grupos, con el objetivo de asegurar una adecuada representación en

términos de tamaño y locación geográfica. El tamaño del estrato individual fue

seleccionado para lograr la misma proporcionalidad en el universo de modo que se logre

crear una muestra autoponderada. De acuerdo a estos parámetros se seleccionaron 25

UE. Unidades Ejecutoras Departamento

1USE Aija Ancash

2USE Carlos Fitzcarrald Ancash

3USE Pmabamba Ancash

4USE Huarmey Ancash

5USE Huari Ancash

6USE Santa Ancash

7Dirección Regional de Educación Ancash Ancash

8Dirección Regional de Educación Arequipa Arequipa

9Dirección Sub-Regional de Educación Cutervo Cajamarca

10Dirección Sub-Regional de Educación Chota Cajamarca

11Dirección Sub-Regional de Educación Jaén Cajamarca

12Dirección Regional de Educación Cusco Cusco

13USE Canta Lima

14USE Barranca Lima

15USE Huaral Lima

16USE Huaura Lima

17USE Cañete Lima

18USE San Borja Lima

19USE Vitarte Lima

20USE San Juan de Lurigancho Lima

21USE Cercado Lima

22USE San Martín de Porras Lima

23USE San Juan de Miraflores Lima

24Dirección Sub-Regional de Educación Alto Amazonas Loreto

25Dirección Sub-Regional de Educación Luciano Castillo Piura

85

Para ello se utilizó el criterio del PPS (probabilidad proporcional al tamaño) con respecto

al presupuesto de las UE del 2001 para los programas de educación básica. Las UE

fueron clasificadas de acuerdo a la siguiente regla:

Tamaño Cantidad Porcentaje

UE pequeñas (entre S/. 2.998.686 y S/. 76.400.000) 20 80

UE medianas (entre S/. 76.400.000 y S/.119.000.000) 2 8

UE grandes (entre S/.119.000.000 y S/. 190.000.000) 3 12

Total 25 100

Se decidió a priori que fueran cuatro las escuelas seleccionadas por cada UE. Asimismo,

cada muestra debía incluir dos escuelas urbanas y dos escuelas rurales para cada UE de

la muestra con el propósito de entender y contrastar las diferencias geográficas. Sin

embargo, no todas las UE incluían escuelas urbanas y rurales en su jurisdicción, por lo

que finalmente se seleccionaron 55 escuelas urbanas y 45 escuelas rurales.

El número de escuelas por UE fue reducido debido a que no era posible recoger

información de las transferencias de la UE a cada colegio dentro de su jurisdicción, por lo

que se hizo necesario limitar el estudio y solamente seleccionar cuatro escuelas de cada

UE.

86

ANEXO II. Las unidades ejecutoras y su ámbito26

UBIGEO DEPARTAMENTO PROVINCIA

UE Nº 1 DRE AMAZONAS 10101-10121 AMAZONAS CHACHAPOYAS 10301-10312 AMAZONAS BONGARA 10501-10523 AMAZONAS LUYA 10502-10523 AMAZONAS LUYA 10601-10612 AMAZONAS RODRIGUEZ DE MENDOZA

UE Nº 2 DSRE BAGUA 10201-10205 AMAZONAS BAGUA 10401-10403 AMAZONAS CONDORCANQUI 10701-10707 AMAZONAS UTCUBAMBA

UE Nº 3 DRE ANCASH 20101-20112 ANCASH HUARAZ 20501-20515 ANCASH BOLOGNESI 20601-20611 ANCASH CARHUAZ 21701-21710 ANCASH RECUAY

UE Nº 4 USE SANTA 21801-21809 ANCASH SANTA

UE Nº 5 USE HUAYLAS 21201-21210 ANCASH HUAYLAS 20901-20907 ANCASH CORONGO 22001-22008 ANCASH YUNGAY

UE Nº 6 USE HUARMEY 21101-21105 ANCASH HUARMEY 20801-20804 ANCASH CASMA 21401-21410 ANCASH OCROS

UE Nº 7 USE AIJA 20201-20205 ANCASH AIJA

UE Nº 8 USE POMABAMBA 21601-21604 ANCASH POMABAMBA 21301-21308 ANCASH MARISCAL LUZURIAGA

UE Nº 9 USE SIHUAS 21901-21910 ANCASH SIHUAS

UE Nº 10 USE FITZCARRALD 20701-20703 ANCASH CARLOS F. FITZCARRALD 20401-20402 ANCASH ASUNCION

UE Nº 11 USE HUARI 21001-21016 ANCASH HUARI 20301-20306 ANCASH ANTONIO RAYMONDI

UE Nº 12 USE PALLASCA 21501-21511 ANCASH PALLASCA

UE Nº 13 DRE APURIMAC 30101-30109 APURIMAC ABANCAY 30301-30307 APURIMAC ANTABAMBA 30401-30417 APURIMAC AYMARAES 30701-30714 APURIMAC GRAU

UE Nº 14 DSRE CHANKA

26 Para todos los departamentos, excepto Lima , se cumple que no existe ninguna provincia que pertenezca a más de una UE, por lo que la especificación del ámbito de las UE se hace a nivel provincial. En Lima, sí existen más de una UE encargada de algunas provincias, es por ello que se en este departamento la especificación se hizo a nivel distrital

87

30201-30208 APURIMAC ANDAHUAYLAS UE Nº 15 USE COTABAMBA

30501-30506 APURIMAC COTABAMBAS UE Nº 16 USE CHINCHEROS

30601-30608 APURIMAC CHINCHEROS UE Nº 17 DRE AREQUIPA

40101-40129 AREQUIPA AREQUIPA 40201-40208 AREQUIPA CAMANA 40301-40313 AREQUIPA CARAVELI 40401-40414 AREQUIPA CASTILLA 40501-40520 AREQUIPA CAYLLOMA 40601-40608 AREQUIPA CONDESUYOS 40701-40706 AREQUIPA ISLAY 40801-40811 AREQUIPA LA UNION

UE Nº 18 DRE AYACUCHO 50101-50115 AYACUCHO HUAMANGA 50201-20506 AYACUCHO CANGALLO 50301-50304 AYACUCHO HUANCA SANCOS 50401-50408 AYACUCHO HUANTA 50501-50508 AYACUCHO LA MAR 50601-50621 AYACUCHO LUCANAS 50701-50708 AYACUCHO PARINACOCHAS 50801-50810 AYACUCHO PAUCAR DEL SARA SARA 50901-50911 AYACUCHO SUCRE 51001-51012 AYACUCHO VICTOR FAJARDO 5110151108 AYACUCHO VILCAS HUAMAN

UE Nº 22 DRE CAJAMARCA 60101-60112 CAJAMARCA CAJAMARCA 60201-60204 CAJAMARCA CAJABAMBA 60301-60312 CAJAMARCA CELENDIN 60501-60508 CAJAMARCA CONTUMAZA 61001-61007 CAJAMARCA SAN MARCOS 61101-6113 CAJAMARCA SAN MIGUEL

61201-61204 CAJAMARCA SAN PABLO UE Nº 23 DSRE CHOTA

60401-60419 CAJAMARCA CHOTA 60701-60703 CAJAMARCA HUALGAYOC 61301-61311 CAJAMARCA SANTA CRUZ

UE Nº 24 DSRE CUTERVO 60601-60615 CAJAMARCA CUTERVO

UE Nº 25 DSRE JAEN 60801-60812 CAJAMARCA JAEN 60901-60907 CAJAMARCA SAN IGNACIO

UE Nº 26 DIRECCION DE EDUCACION CALLAO 70101-70106 CALLAO CALLAO

UE Nº 27 DRE CUSCO 80101-80108 CUSCO CUSCO 80201-80207 CUSCO ACOMAYO 80301-80309 CUSCO ANTA 80401-80408 CUSCO CALCA 80501-80508 CUSCO CANAS 80601-80608 CUSCO CANCHIS 80701-80708 CUSCO CHUMBIVILCAS 80801-80808 CUSCO ESPINAR 80901-80910 CUSCO LA CONVENCION 81001-81009 CUSCO PARURO

88

81002-81009 CUSCO PARURO 81101-81106 CUSCO PAUCARTAMBO 81201-81212 CUSCO QUISPICANCHI 81301-81307 CUSCO URUBAMBA

UE Nº 28 DRE HUANCAVELICA 90101-90118 HUANCAVELICA HUANCAVELICA 90201-90208 HUANCAVELICA ACOBAMBA 90301-90312 HUANCAVELICA ANGARAES 90401-90413 HUANCAVELICA CASTROVIRREYNA 90501-90510 HUANCAVELICA CHURCAMPA 90601-90616 HUANCAVELICA HUAYTARA 90701-90718 HUANCAVELICA TAYACAJA

UE Nº 31 DRE HUANUCO 100101-100111 HUANUCO HUANUCO 100201-100208 HUANUCO AMBO 100301-100323 HUANUCO DOS DE MAYO 100401-100404 HUANUCO HUACAYBAMBA 100501-100511 HUANUCO HUAMALIES 100601-100606 HUANUCO LEONCIO PRADO 100801-100804 HUANUCO PACHITEA 100901-100905 HUANUCO PUERTO INCA 101001-101007 HUANUCO LAURICOCHA 101101-101108 HUANUCO YAROWILCA

UE Nº 32 USE MARAÑON 100701-100703 HUANUCO MARAÑON

UE Nº 33 DRE ICA 110101-110114 ICA ICA

UE Nº 34 DSRE CHINCHA PISCO 110201-110211 ICA CHINCHA 110501-110508 ICA PISCO

UE Nº 35 DSRE PALPA NAZCA 110301-110305 ICA NAZCA 110401-110305 ICA PALPA

UE Nº 36 DRE JUNIN 120101-120136 JUNIN 120201-120215 JUNIN CONCEPCION 120301-120306 JUNIN CHANCHAMAYO

120401-1204034 JUNIN JAUJA 120501-120504 JUNIN JUNIN 120601-120608 JUNIN SATIPO 120701-120709 JUNIN TARMA 120801-120810 JUNIN YAULI 120901-120909 JUNIN CHUPACA

UE Nº 37 DRE LA LIBERTAD 130101-130111 LA LIBERTAD TRUJILLO 131201-131203 LA LIBERTAD VIRU

UE Nº 38 USE CHEPEN 130401-130403 LA LIBERTAD CHEPEN

UE Nº 39 USE PACASMAYO 130701-130705 LA LIBERTAD PACASMAYO

UE Nº 40 USE ASCOPE 130201-130208 LA LIBERTAD ASCOPE

UE Nº 41 USE GRAN CHIMU 131101-131104 LA LIBERTAD GRAN CHIMU

UE Nº 42 USE OTUZCO 130601-130610 LA LIBERTAD OTUZCO

89

UE Nº 43 USE SANTIAGO DE CHUCO 131001-131008 LA LIBERTAD SANTIAGO DE CHUCO

UE Nº 44 USE SANCHEZ CARRION 130901-130908 LA LIBERTAD SANCHEZ CARRION

UE Nº 45 USE PATAZ 130801-130813 LA LIBERTAD PATAZ

UE Nº 46 USE BOLIVAR 130301-130306 LA LIBERTAD BOLIVAR

UE Nº 47 USE JULCAN 130501-130504 LA LIBERTAD JULCAN

UE Nº 48 DRE LAMBAYEQUE 140101-140120 LAMBAYEQUE CHICLAYO 140201-140206 LAMBAYEQUE FERREÑAFE 140301-140312 LAMBAYEQUE LAMBAYEQUE

UE Nº 49 USE 01 SAN JUAN DE MIRAFLORES 150119 LIMA LIMA 150123 LIMA LIMA 150124 LIMA LIMA 150126 LIMA LIMA 150127 LIMA LIMA 150129 LIMA LIMA 150133 LIMA LIMA 150138 LIMA LIMA 150142 LIMA LIMA 150143 LIMA LIMA 150505 LIMA CAÑETE

UE Nº 50 USE 02 RIMAC 150112 LIMA LIMA 150117 LIMA LIMA 150128 LIMA LIMA 150135 LIMA LIMA

UE Nº 51 USE 03 BREÑA 150101 LIMA LIMA 150105 LIMA LIMA 150113 LIMA LIMA 150116 LIMA LIMA 150120 LIMA LIMA 150121 LIMA LIMA 150131 LIMA LIMA 150136 LIMA LIMA

UE Nº 52 USE 04 COMAS 150102 LIMA LIMA 150106 LIMA LIMA 150110 LIMA LIMA 150125 LIMA LIMA 150139 LIMA LIMA 150407 LIMA CANTA

UE Nº 53 USE 05 SAN JUAN DE LURIGANCHO 150132 LIMA LIMA 150513 LIMA CAÑETE

UE Nº 54 USE 06 SAN BORJA 150103 LIMA LIMA 150107 LIMA LIMA 150109 LIMA LIMA 150114 LIMA LIMA 150118 LIMA LIMA

90

UE Nº 55 USE 07 SAN BORJA 150104 LIMA LIMA 150108 LIMA LIMA 150122 LIMA LIMA 150130 LIMA LIMA 150140 LIMA LIMA 150141 LIMA LIMA

UE Nº 56 USE 08 CAÑETE 150501 LIMA CAÑETE 150502 LIMA CAÑETE 150503 LIMA CAÑETE 150504 LIMA CAÑETE 150506 LIMA CAÑETE 150507 LIMA CAÑETE 150508 LIMA CAÑETE 150509 LIMA CAÑETE 150510 LIMA CAÑETE 150511 LIMA CAÑETE 150512 LIMA CAÑETE 150514 LIMA CAÑETE 150515 LIMA CAÑETE 150516 LIMA CAÑETE 150713 LIMA HUAROCHIRI 150731 LIMA HUAROCHIRI

UE Nº 57 USE 09 HUAURA 150606 LIMA HUARAL 150801 LIMA HUAURA 150802 LIMA HUAURA 150803 LIMA HUAURA 150804 LIMA HUAURA 150805 LIMA HUAURA 150806 LIMA HUAURA 150807 LIMA HUAURA 150808 LIMA HUAURA 150809 LIMA HUAURA 150810 LIMA HUAURA 150811 LIMA HUAURA 150812 LIMA HUAURA 150904 LIMA OYON

UE Nº 58 USE 10 HUARAL 150601 LIMA HUARAL 150602 LIMA HUARAL 150603 LIMA HUARAL 150604 LIMA HUARAL 150605 LIMA HUARAL 150607 LIMA HUARAL 150608 LIMA HUARAL 150609 LIMA HUARAL 150610 LIMA HUARAL 150611 LIMA HUARAL 150612 LIMA HUARAL

UE Nº 59 USE 11 CAJATAMBO 150301-150305 LIMA CAJATAMBO

UE Nº 60 USE 12 CANTA 150401-150406 LIMA CANTA

UE Nº 61 USE 13 YAUYOS 151001 LIMA YAUYOS

91

151002 LIMA YAUYOS 151003 LIMA YAUYOS 151004 LIMA YAUYOS 151005 LIMA YAUYOS 151006 LIMA YAUYOS 151007 LIMA YAUYOS 151008 LIMA YAUYOS 151009 LIMA YAUYOS 151010 LIMA YAUYOS 151011 LIMA YAUYOS 151012 LIMA YAUYOS 151013 LIMA YAUYOS 151014 LIMA YAUYOS 151015 LIMA YAUYOS 151016 LIMA YAUYOS 151017 LIMA YAUYOS 151018 LIMA YAUYOS 151019 LIMA YAUYOS 151020 LIMA YAUYOS 151021 LIMA YAUYOS 151022 LIMA YAUYOS 151023 LIMA YAUYOS 151024 LIMA YAUYOS 151025 LIMA YAUYOS 151026 LIMA YAUYOS 151027 LIMA YAUYOS 151029 LIMA YAUYOS 151030 LIMA YAUYOS 151031 LIMA YAUYOS 151032 LIMA YAUYOS 151033 LIMA YAUYOS

UE Nº 62 USE 14 OYON 150901 LIMA OYON 150902 LIMA OYON 150903 LIMA OYON 150905 LIMA OYON 150906 LIMA OYON

UE Nº 63 USE 15 HUAROCHIRI 150701 LIMA HUAROCHIRI 150702 LIMA HUAROCHIRI 150703 LIMA HUAROCHIRI 150704 LIMA HUAROCHIRI 150705 LIMA HUAROCHIRI 150706 LIMA HUAROCHIRI 150707 LIMA HUAROCHIRI 150708 LIMA HUAROCHIRI 150709 LIMA HUAROCHIRI 150710 LIMA HUAROCHIRI 150711 LIMA HUAROCHIRI 150712 LIMA HUAROCHIRI 150714 LIMA HUAROCHIRI 150715 LIMA HUAROCHIRI 150716 LIMA HUAROCHIRI 150717 LIMA HUAROCHIRI 150718 LIMA HUAROCHIRI 150719 LIMA HUAROCHIRI 150720 LIMA HUAROCHIRI

92

150721 LIMA HUAROCHIRI 150722 LIMA HUAROCHIRI 150723 LIMA HUAROCHIRI 150724 LIMA HUAROCHIRI 150725 LIMA HUAROCHIRI 150726 LIMA HUAROCHIRI 150727 LIMA HUAROCHIRI 150728 LIMA HUAROCHIRI 150729 LIMA HUAROCHIRI 150730 LIMA HUAROCHIRI 150732 LIMA HUAROCHIRI 151028 LIMA YAUYOS

UE Nº 64 USE 16 BARRANCA 150201-150205 LIMA BARRANCA

UE Nº 65 DIRECCION DE EDUCACION DE LIMA 150111 LIMA LIMA 150115 LIMA LIMA 150134 LIMA LIMA 150137 LIMA LIMA

UE Nº 66 DRE LORETO 160101-160113 LORETO MAYNAS 160301-160305 LORETO LORETO 160401-160404 LORETO MARISCAL RAMON CASTILLA160501-160511 LORETO REQUENA

UE Nº 67 DSRE ALTO AMAZONAS 160201-160211 LORETO ALTO AMAZONAS

UE Nº 68 DSRE UCAYALI LORETO 160601-160606 LORETO UCAYALI

UE Nº 69 DSRE MADRE DE DIOS 170101-170104 MADRE DE DIOS TAMBOPATA 170201-170204 MADRE DE DIOS MANU 170301-170303 MADRE DE DIOS TAHUAMANU

UE Nº 70 DRE MOQUEGUA 180101-180106 MOQUEGUA MARISCAL NIETO 180201-180211 MOQUEGUA GENERAL SANCHEZ CERRO180301-180303 MOQUEGUA ILO

UE Nº 71 DRE PASCO 190101-190113 PASCO PASCO 190201-190208 PASCO DANIEL ALCIDES CARRION 190301-190307 PASCO OXAPAMPA

UE Nº 72 DRE PIURA 200101-200114 PIURA PIURA 200301-200308 PIURA HUANCABAMBA 200401-200410 PIURA MORROPON 200801-200806 PIURA SECHURA

UE Nº 73 DSRE LUCIANO CASTILLO COLONNA 200201200210 PIURA AYABACA 200501-200507 PIURA PAITA 200601-200608 PIURA SULLANA 200701-200706 PIURA TALARA

UE Nº 74 DRE PUNO 210101-210115 PUNO PUNO 210301-210310 PUNO CARABAYA 210401-210407 PUNO CHUCUITO 210501-210505 PUNO EL COLLAO 211301-211307 PUNO YUNGUYO

93

UE Nº 75 ADE SAN ROMAN 210701-210710 PUNO LAMPA 211101-211104 PUNO SAN ROMAN

UE Nº 76 ADE MELGAR 210801-210809 PUNO MELGAR

UE Nº 77 ADE AZANGARO 210201-210215 PUNO AZANGARO

UE Nº 78 ADE HUANCANE 210601-210608 PUNO HUANCANE 210901-210904 PUNO MOHO

UE Nº 79 ADE PUTINA 211001-211005 PUNO SAN ANTONIO DE PUTINA 211201-211209 PUNO SANDIA

UE Nº 84 DRE SAN MARTIN 220101-220106 SAN MARTIN MOYOBAMBA 220801-220809 SAN MARTIN RIOJA

UE Nº 85 DSRE BAJO MAYO 220301-220305 SAN MARTIN EL DORADO 220501-220511 SAN MARTIN LAMAS 220701-220710 SAN MARTIN PICOTA 220901-220914 SAN MARTIN SAN MARTIN

UE Nº 86 DSRE HUALLAGA CENTRAL 220201-220206 SAN MARTIN BELLAVISTA 220401-220406 SAN MARTIN HUALLAGA 220601-220605 SAN MARTIN MARISCAL CACERES

UE Nº 87 DSRE ALTO HUALLAGA 221001-221005 SAN MARTIN TOCACHE

UE N° 88 DRE TACNA 230101-230110 TACNA TACNA 230201-230206 TACNA CANDARAVE 230301-230303 TACNA JORGE BASADRE 230401-230408 TACNA TARATA

UE Nº 89 DRE TUMBES 240101-240106 TUMBES TUMBES 240201-240202 TUMBES CONTRALMIRANTE VILLAR 240301-240303 TUMBES ZARUMILLA

UE Nº 90 DRE UCAYALI 250101-250106 UCAYALI CORONEL PORTILLO 250201-250204 UCAYALI ATALAYA 250301-250303 UCAYALI PADRE ABAD

250401 UCAYALI PURUS

94

ANEXO III

Logaritmo del gasto público por alumno Dependent Variable: Ln(gasto público por alumno) Method: Least Squares Date: 08/07/03 Time: 10:31 Sample(adjusted): 1 81 Included observations: 81 after adjusting endpoints

Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob. C 1.282907 0.336612 3.811232 0.0003

Ln (gasto público x alumno)-1 0.819901 0.053199 15.41208 0.0000 R-squared 0.750420 Mean dependent var 6.464959 Adjusted R-squared 0.747261 S.D. dependent var 0.285831 S.E. of regression 0.143696 Akaike info criterion -1.017851 Sum squared resid 1.631237 Schwarz criterion -0.958729 Log likelihood 43.22297 F-statistic 237.5322 Durbin-Watson stat 1.149653 Prob(F-statistic) 0.000000

Logaritmo del gasto público por alumno sin remuneraciones Dependent Variable: Ln(gasto público x alumno sin rem) Method: Least Squares Date: 08/07/03 Time: 10:34 Sample(adjusted): 1 81 Included observations: 81 after adjusting endpoints

Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob. C -0.070918 0.141296 -0.501914 0.6171

Ln(gasto público x alumno sin rem)-1 1.070591 0.042243 25.34352 0.0000 R-squared 0.890475 Mean dependent var 3.397474 Adjusted R-squared 0.889088 S.D. dependent var 0.949748 S.E. of regression 0.316298 Akaike info criterion 0.560121 Sum squared resid 7.903534 Schwarz criterion 0.619243 Log likelihood -20.68488 F-statistic 642.2940 Durbin-Watson stat 1.884860 Prob(F-statistic) 0.000000

95

GRÁFICO DE DISPERSIÓN MATRIZ DE CORRELACIONES

0

200

400

600

800

1000

0 200 400 600 800

GSREM_AL1

GS

RE

M_A

L

GSREM_AL1 GSREM_AL

GSREM_AL1 1.000000 0.991387 GSREM_AL 0.991387 1.000000

96

ANEXO IV

Obtención de la Variable Gasto en Personal

Para estimar el costo por remuneraciones del personal del centro educativo (personal

directivo, docente, auxiliar y administrativo), se utilizó la escala de remuneraciones

siguiente, la cual se construyó en base a la información provista por el Ministerio de

Educación.

CONCEPTOS DE APLICACIÓN GENERAL

VIGENCIA Remuneración Total Permanente: RTP Otros Conceptos TOTAL

NIV. HOR. BASICA DS 028

REUNIFICADA DS

051

PRINCIPAL DS

051

TPH * DL 276 y DS 154

REFRIGERIO DS 264

PERSONAL DL 276 **

ASIGNACIÓN

FAMILIAR ***

TOTAL

DS 051-91 30%

PREPARACIÓN DE CLASES

DS 051-91 35%

CARGOS DIREX

DS. 261-91

DSE 021-92 DL 25671 DS 081-

93DS 019-

94 DS 080-94 DU 90-96 DU 073-97

DU 011-99 TOTAL

40 0.07 32.62 32.69 42.30 5.00 0.10 3.00 83.09 24.93 29.08 17.25 24.90 60.00 70.00 120.00 144.00 89.05 103.30 119.83 831.42V 30 0.07 31.74 31.81 40.35 5.00 0.10 3.00 80.26 24.08 28.09 17.25 26.39 60.00 70.00 115.00 142.00 87.52 101.53 117.77 817.72

24 0.07 28.24 28.31 37.40 5.00 0.10 3.00 73.81 22.14 25.83 17.25 14.46 60.00 70.00 110.00 133.00 81.92 95.02 110.23 765.6940 0.06 31.19 31.25 37.40 5.00 0.10 3.00 76.75 23.03 26.86 17.25 24.51 60.00 70.00 116.00 140.00 86.31 100.11 116.13 807.06

IV 30 0.06 30.31 30.37 36.45 5.00 0.10 3.00 74.92 22.48 26.22 17.25 24.73 60.00 70.00 112.00 137.00 84.79 98.36 114.09 793.1424 0.06 27.90 27.96 34.50 5.00 0.10 3.00 70.56 21.17 24.70 17.25 12.84 60.00 70.00 108.00 130.00 80.13 92.95 107.83 749.5640 0.06 30.47 30.53 33.20 5.00 0.10 3.00 71.83 21.55 25.14 17.25 24.18 60.00 70.00 113.00 136.00 84.04 97.48 113.08 786.86

III 30 0.06 29.65 29.71 31.75 5.00 0.10 3.00 69.56 20.87 24.35 17.25 25.07 60.00 70.00 109.00 134.00 82.70 95.93 111.28 774.7924 0.06 27.62 27.68 30.30 5.00 0.10 3.00 66.08 19.82 23.13 17.25 13.69 60.00 70.00 105.00 127.00 78.31 90.84 105.38 733.5540 0.05 29.74 29.79 30.30 5.00 0.10 3.00 68.19 20.46 23.87 17.25 23.10 60.00 70.00 110.00 133.00 82.09 95.23 110.46 769.32

II 30 0.05 29.29 29.34 28.85 5.00 0.10 3.00 66.29 19.89 23.20 17.25 24.03 60.00 70.00 106.00 131.00 80.84 93.77 108.78 757.9624 0.05 27.35 27.40 27.40 5.00 0.10 3.00 62.90 18.87 22.02 17.25 13.61 60.00 70.00 103.00 124.00 76.79 89.08 103.33 719.9640 0.05 28.95 29.00 27.40 5.00 0.10 3.00 64.50 19.35 22.58 17.25 23.01 60.00 70.00 108.00 130.00 80.46 93.33 108.26 754.81

I 30 0.05 28.48 28.53 25.95 5.00 0.10 3.00 62.58 18.77 21.90 17.25 23.96 60.00 70.00 105.00 128.00 79.37 92.07 106.80 745.0324 0.05 26.79 26.84 24.50 5.00 0.10 3.00 59.44 17.83 20.80 17.25 14.30 60.00 70.00 102.00 122.00 75.66 87.77 101.81 710.2340 0.05 27.20 27.25 22.50 5.00 0.10 3.00 57.85 17.36 20.25 17.25 20.75 60.00 60.00 90.00 116.00 71.73 83.20 96.51 673.29

A 30 0.05 26.87 26.92 22.25 5.00 0.10 3.00 57.27 17.18 20.04 17.25 19.15 60.00 60.00 90.00 115.00 71.18 82.57 95.78 668.2024 0.05 25.20 25.25 22.00 5.00 0.10 3.00 55.35 16.61 19.37 17.25 9.86 60.00 60.00 90.00 111.00 68.62 79.60 92.34 644.0240 0.04 27.17 27.21 22.00 5.00 0.10 3.00 57.31 17.19 20.06 17.25 16.40 60.00 60.00 90.00 114.00 70.58 81.88 94.98 662.40

B 30 0.04 26.83 26.87 21.75 5.00 0.10 3.00 56.72 17.02 19.85 17.25 14.99 60.00 60.00 90.00 113.00 70.07 81.28 94.28 657.5924 0.04 25.18 25.22 21.50 5.00 0.10 3.00 54.82 16.45 19.19 17.25 6.67 60.00 60.00 90.00 110.00 67.83 78.68 91.27 636.5240 0.04 27.12 27.16 21.50 5.00 0.10 3.00 56.76 17.03 19.87 17.25 12.05 60.00 60.00 90.00 113.00 69.60 80.74 93.66 653.06

C 30 0.04 26.79 26.83 21.25 5.00 0.10 3.00 56.18 16.85 19.66 17.25 10.84 60.00 60.00 90.00 112.00 69.12 80.18 93.01 648.5824 0.04 25.14 25.18 21.00 5.00 0.10 3.00 54.28 16.28 19.00 17.25 3.47 60.00 60.00 90.00 108.00 66.87 77.57 89.98 627.4240 0.03 27.09 27.12 21.00 5.00 0.10 3.00 56.22 16.87 19.68 17.25 7.70 60.00 60.00 90.00 111.00 68.46 79.41 92.12 642.16

D 30 0.03 26.76 26.79 20.75 5.00 0.10 3.00 55.64 16.69 19.47 17.25 6.68 60.00 60.00 90.00 110.00 68.01 78.89 91.51 637.9824 0.03 25.12 25.15 20.50 5.00 0.10 3.00 53.75 16.13 18.81 17.25 0.27 60.00 60.00 90.00 107.00 66.08 76.65 88.92 619.9240 0.03 26.72 26.75 20.50 5.00 0.10 3.00 55.35 16.61 19.37 17.25 3.35 60.00 60.00 90.00 109.00 67.25 78.01 90.49 630.70

E 30 0.03 25.09 25.12 20.25 5.00 0.10 3.00 53.47 16.04 18.71 17.25 2.52 60.00 60.00 90.00 108.00 66.54 77.19 89.54 624.5124 0.03 25.08 25.11 20.00 5.00 0.10 3.00 53.21 15.96 18.62 17.25 0.00 60.00 60.00 90.00 106.00 65.75 76.28 88.48 616.97

* Transitoria por Homologación** Se utiliza el monto de pago anual*** Se asume que el servidor tiene una familia de 4 miembros S/ 3. (S/ 0.5 por cada mienbro adicional)Fuente: Normas Legales

Asignaciones Especiales para el Sector Educación

Incrementos para el Sector Público

97

I. Remuneraciones del personal directivo y docente: Para el caso de las remuneraciones del personal docentes y directivo la escala incluye:

(i) Remuneración Total Permanente.

(ii) Asignaciones especiales para el sector educación.

(iii) Incrementos para el sector público.

(iv) Bonificaciones por preparación de clases.

(v) Bonificaciones por cargos de dirección.

(vi) Bonificación por dirección.

(vii) Bonificación por lugar de desempeño.

(viii) Bonificaciones especiales por régimen de pensiones.

VIGENCIA Bonificaciones por Dirección

Bonificacion rural

NIV. HOR. DS 154-91 (6% RTP)

DSE 77-93-PCM (Por tamaño del

colegio)

DL 25951 (Zona rural y

frontera)

Ley 25897 Por SPP

(13.54% sobre Remuneración

Total)/ AFP

Ley 26504 (3.3% sobre

Remuneración Total)/ 19990

40 4.99 75.00 45.00 116 16V 30 4.82 60.00 45.00 114 16

24 4.43 45.00 45.00 107 1540 4.61 75.00 45.00 112 16

IV 30 4.50 60.00 45.00 110 1624 4.23 45.00 45.00 104 1540 4.31 75.00 45.00 109 15

III 30 4.17 60.00 45.00 108 1524 3.96 45.00 45.00 102 1540 4.09 75.00 45.00 107 15

II 30 3.98 60.00 45.00 105 1524 3.77 45.00 45.00 100 1440 3.87 75.00 45.00 105 15

I 30 3.75 60.00 45.00 103 1524 3.57 45.00 45.00 98 1440 3.47 75.00 45.00 95 13

A 30 3.44 60.00 45.00 94 1324 3.32 45.00 45.00 91 1340 3.44 75.00 45.00 93 13

B 30 3.40 60.00 45.00 93 1324 3.29 45.00 45.00 90 1340 3.41 75.00 45.00 92 13

C 30 3.37 60.00 45.00 91 1324 3.26 45.00 45.00 88 1340 3.37 75.00 45.00 90 13

D 30 3.34 60.00 45.00 90 1324 3.23 45.00 45.00 87 1340 3.32 75.00 45.00 89 13

E 30 3.21 60.00 45.00 88 1324 3.19 45.00 45.00 87 13

* Lo reciben los docentes que trabajen en zona de selva, frontera, rural, altura, zona menos desarrollada y zona de emergenciaFuente: Normas Legales

BONIFICACIONES ESPECIALES POR SISTEMA DE

Incrementos por Sistema de Pensiones

98

De todos estos conceptos cabe resaltar algunos puntos de dos de ellos:

a) Remuneración Total Permanente: Dentro de esta se incluye un conjunto de

bonificaciones permanentes, entre ellas la asignación familiar.

La asignación familiar es una bonificación que esta en función del número de hijos del

trabajador, siendo la asignación de 3 soles hasta por cuatro hijos y 0.50 por cada hijo

adicional.

Según la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar el número de hijos por

mujer es de 2.9, mientras que la Encuesta de Hogares estima que el

número de hijos por hogar urbano es 2.0. Suponiendo que los docentes

poseen un número de hijos igual al promedio nacional, asignamos una

bonificación de 3 soles a todos los docentes.

b) Bonificación por dirección: Entre ellas se encuentra la bonificación según

tamaño de colegio. Dado que el Censo Escolar provee información acerca

del número de secciones del centro educativo, se estimó este valor para

según ello aplicar el monto correspondiente por concepto de bonificación al

director según la siguiente escala establecida por Ley:

c) Bonificaciones especiales por Régimen de Pensiones: Al respecto existen

dos bonificaciones otorgadas para incentivar el traspaso de los activos

hacia un determinado régimen pensionario. Estas bonificaciones se dieron

para aquellos que pasaron al régimen bajo el DL. 19990 y aquellos que se

trasladaron al Sistema Privado de Pensiones.

Dado que los datos del Censo Escolar no nos permitían distinguir a los trabajadores

según Régimen de Pensiones, se estimó esta estructura en base a la Encuesta de

Tamaño Monto Menos de 10 secciones 45 soles

Entre 10 a 19 secciones

60 soles

Entre 20 a 75 secciones

75 soles

99

hogares especializada en niveles de empleo de los años 2000 y 2001, tercer trimestre,

la cual al ser representativa a nivel de las principales ciudades nos permitía obtener un

cálculo más aproximado de esta distribución.

Los resultados obtenidos en las Encuestas se detallan a continuación:

Sin embargo, al comparar los resultados estimados con la encuesta con aquellos

obtenidos de las planillas de personal para el caso de Lima Metropolitana, se encontró

una sobreestimación de la encuesta de hogares respecto al personal docente activo en el

régimen privado de pensiones. El siguiente cuadro compara dichos resultados:

Dado esta sobrestimación de la encuesta de hogares en el porcentaje de activos en el

régimen privado de pensiones, la cual puede conllevar a una mayor sobreestimación en el

costo de remuneraciones debido al alto valor de la bonificación concedido a los

trabajadores en dicho régimen se decidió a utilizar para todos los casos la estructura por

régimen de pensiones de Lima Metropolitana proveniente de las planillas del Ministerio de

Educación, resultando la escala de remuneraciones siguiente:

Ciudad Público Privado

Chimbote2/ 39.9 60.1Arequipa 2/ 47.9 52.1Cajamarca 2/ 39.3 60.8Lima Metropolitana 2/ 31.6 68.4Loreto 1/ 2.2 97.8Piura 1/ 16.9 83.21/ Fuente: INEI - Encuesta de Hogares especializada en empleo: 2000 -32/ Fuente: INEI - Encuesta de Hogares especializada en empleo: 2001 -3

PERSONAL DOCENTE ACTIVO SEGUN REGIMEN DE PENSION

Público Privado

Encuesta de Hogares 31.6 68.4Planillas del MED 44.4 55.6

Lima Metropolitana: Porcentaje del personal activo docente según régimen de pensiones

100

Urbano Rural Urbano Rural40 927 972 936 981

V 30 911 956 920 96524 853 898 861 90640 898 943 907 952

IV 30 882 927 891 93624 834 879 842 88740 875 920 883 928

III 30 861 906 869 91424 815 860 822 86740 855 900 862 907

II 30 842 887 849 89424 799 844 806 85140 838 883 845 890

I 30 826 871 833 87824 788 833 794 83940 748 793 754 799

A 30 742 787 749 79424 716 761 722 76740 736 781 742 787

B 30 731 776 737 78224 707 752 713 75840 726 771 732 777

C 30 721 766 727 77224 697 742 703 74840 714 759 720 765

D 30 709 754 715 76024 689 734 695 74040 701 746 707 752

E 30 694 739 700 74524 686 731 692 737

* Transitoria por Homologación** Se utiliza el monto de pag 1/ Incluye incremento por sistema de pensiones*** Se asume que el servidor2/ No incluye bonificación por tamaño de colegioFuente: Normas Legales 3/ Asume que docentes tienen un máximo de 4 hijos.

Nota:

(ii) Bonificación por dirección se aplica segun tamaño de colegio

(i) Incremento por sistema de pensiones se estima a partir de la estructura de activos en Lima

Categoría

TOTAL REMUNERACIONES /1 /3

Docente (Sub) Director 2/

101

d) Bonificación por lugar de desempeño: Uno de los problemas que surgió

para el cálculo de esta bonificación se debe a que se encontró mucho

missing en el campo cod_area , variable que determina la ubicación

geográfica del centro educativo. Debido a ello se procedió a estimar esta

variable utilizando el campo cod_car (código característica), asumiendo

que los centros educativos multigrado y unidocente se ubicarían en las

zonas rurales. Sin embargo, aún con dicho proceder permanecieron un

gran número de casos omisos (91 missings de 125 casos). Estimación del cálculo de remuneraciones para el personal directivo: Por otro lado, dado que el Censo Escolar no provee información acerca de la categoría

del personal directivo en el escalafón (excepto para aquellos directivos que cumplen

labores de docente, los cuales se incluyen dentro del cuadro de docentes según

categoría, no pudiendo distinguirse de éstos), se estimó el costo del personal directivo

multiplicando el número de directivos sin sección en el centro educativo por la

remuneración percibida por un docente en la escala IV con 40 horas. Esta categoría fue

escogida debido a que es una de las categorías más altas del escalafón correspondiendo

con el mayor número de años de experiencia que se requiere para ser director o

subdirector, mientras que las 40 horas es el número de horas que corresponde laborar al

personal administrativo según Ley.

Para el caso de los directivos con sección, el costo por sus remuneraciones se calculó

conjuntamente con el costo por remuneraciones de los docentes, debido a que están

incluidos en el cuadro correspondiente a los docentes, sumándosele a este monto las

bonificaciones según tamaño de colegio correspondiente según el número de secciones.

D.L. 20530 D.L. 199909.0 35.4 55.6

Fuente: MED - Planillas de personal: mayo del 2000

Lima Metropolitana: Porcentaje del personal activo docente según régimen de

pensiones

PúblicoPrivado

102

Estimación del cálculo de remuneraciones para el personal docente: Para el cálculo de las remuneraciones del personal docente se utilizó la estructura del

Censo Escolar según nivel magisterial y categoría, la cual corresponde con la estructura

del escalafón.

Para el caso de los docentes contratados con título pedagógico se les aplicó la

remuneración promedio de la escala I, la cual les corresponde, mientras que para

aquellos que trabajan menos de 24 horas se les atribuyó el salario de un trabajador de 30

horas, según su categoría.

II. Remuneraciones del personal administrativo: Dentro de este personal se incluye:

a) Funcionarios: No se encontró personal de esta categoría. b) Profesionales: Contador o administrador. c) Técnicos: Secretaria, mecánico, cocinero, guardián. d) Auxiliares: Auxiliar de biblioteca y de laboratorio. e) Personal de salud.

A cada uno de ellos se le atribuyó la remuneración correspondiente al promedio de su

categoría según cuadro adjunto

III. Remuneraciones del personal de apoyo:

Profesional 691.86Técnico 601.57Auxiliar 570.95Salud Escala A 1/ 2,398.41

Escala B 2/ 964.03 Escala C 3/ 871.07

1/ Médico2/ Psicólogo , asistenta social3/ Nutricionista

Categoría Remuneración

103

Este personal incluye a aquellos trabajadores que brindan funciones de apoyo al docente.

Entre estos encontramos:

a) Jefe de departamento, taller y laboratorio, y auxiliares de educación. b) Coordinadores, asesores.

Al primer grupo se le atribuyó la remuneración equivalente a la del personal auxiliar (el

promedio de la categoría), mientras que al segundo grupo se le atribuyó la remuneración

de personal técnico (el promedio de la categoría).

la inversion publica en educacion proceso de asignacion y determinantes de la distribucion del gasto...

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