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LA INTEGRACIÓN REGIONAL EN ÁFRICA: ANÁLISIS POLÍTICO...

CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 40, 2001, pp. 53-97

LA INTEGRACIÓN REGIONAL EN AFRICA: ANÁLISISPOLÍTICO, JURÍDICO Y ECONÓMICO*

Mbuyi Kabunda Badi**

RESUMEN

El principal objetivo del análisis es evaluar las posibilidades de concreción delproceso de integración regional en Africa, considerado como la única oportunidadpara la recuperación de este continente, amenazado de exclusión o marginación dela mundialización, y la única alternativa a los fracasados modelos de desarrolloexclusivamente nacionales experimentados a lo largo de las tres o cuatro últimasdécadas. El artículo, tras inventariar los fundamentos que justifican dicho proceso,pone de manifiesto los obstáculos políticos, jurídicos y económicos, y atribuye losescasos resultados cosechados fundamentalmente al enfoque librecambista inadecua-do para las economías coloniales africanas y al apego a las soberanías nacionales.Aboga, como propuesta, por el enfoque de planificación regional sectorial y coordi-nada, a la manera de la SADC(C), por no enfrentarse a las excesivamente políticasnacionalistas de los gobiernos africanos y por fundamentarse en los proyectos deinfraestructuras. Todo ello ilustrado por el estudio del proceso de integración regionalen Africa Austral.

PALABRAS CLAVE: Africa, Suráfrica, integración, desarrollo, dependencia, naciona-lismo, desigualdad.

ABSTRACT

The main objective of this analysis is to assess the feasibility of the process of regionalintegration in Africa, such a process is considered as the only chance for this continent torecover itself, threatened with exclusion or marginalization from globalisation and the onlyalternative to the failed exclusively national models of development tested along the lastthree or four decades. In this paper, it is made an inventory of the foundations that justifysuch a process, exposes the economic, legal and political obstacles and it is attributed thescarce positive outcomes to the free trade focus inadequate for the African colonialeconomies, and to the attachment to the national sovereignty. It is defended, as a proposal,the focus of a coordinate and sectorial regional planning, SADC (C)-wise, as it does notconfront excessively nationalist politics of the African governments and because it is basedon projects for infrastructures. All the above is illustrated by the survey of the process ofregional integration in Southern Africa.

KEY WORDS: Africa, South Africa, integration, development, dependence, nationalism,inequality.

(*) Original recibido en diciembre de 1999 y revisado en enero de 2001.(**) Profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad de Lubumbashi (RDC) y del doctorado sobre Africa delGrupo de Estudios Africanos de la Universidad Autónoma de Madrid, presidente de la ONG-SODEPAZ, y autor de variaspublicaciones sobre los problemas de desarrollo, del Estado y los conflictos en Africa.

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1. INTRODUCCIÓN

La propuesta en la VI cumbre extraordinaria de la Organización de la Unidad Africana(OUA), celebrada el 6 y 9 de septiembre de 1999 en Sirte (Libia), de la creación de los “EstadosUnidos de Africa” o la “Unión africana” (una especie de “OUA bis” o reformada, tanto en susprincipios como en sus estrucuturas, tal y como descata en su carta constitutiva adoptada en lacumbre de Lomé de julio de 2000) por el coronel Qaddafi a sus colegas africanos, de aquí al año2000-2001. Pese a su carácter algo idílico, tiene el mérito de reabrir un debate que se inició afinales de la década de los 50 para desarrollarse a lo largo de las tres o cuatro últimas décadascon la proliferación de agrupaciones regionales de toda índole en el continente (véase anexo I),y alcanzar su apogeo con las presiones actuales de la Unión Europea (el convenio de Cotonú dejunio de 2000 a favor de la creación de áreas de libre comercio en Africa, de aquí al año 2005)y de la mundialización neoliberal a favor de la integración regional, considerada como la únicay última oportunidad para la recuperación de Africa, que sólo puede conseguirse colectivamente.

Este debate tiene toda su importancia, máxime cuando la casi totalidad de las Consti-tuciones africanas proclaman la unidad africana regional y continental, y por el necesariobalance de esta estrategia considerada como una solución a los problemas de integraciónnacional y de desarrollo económico, tras el fracaso de las estrategias exclusivamente nacio-nales en ambos aspectos.

El presente análisis intentará diagnosticar el estado de la cuestión y las perspectivas quepresenta dicho proceso, que por su naturaleza exige un enfoque multidisciplinar, para com-prenderlo en su totalidad.

Varios analistas de los problemas de integración regional en Africa concuerdan enseñalar el carácter desalentador de los resultados alcanzados por dicho fenómeno, que con-trasta con la multitud de las instituciones creadas por los gobiernos, que no dejan de crecercomo hongos desde las independencias de la década de los 60 hasta el momento presente.Se habla al respecto de las agrupaciones de la primera, segunda y tercera generaciones.

Varias son las razones que explican este estancamiento e incluso retroceso, y son deorden político, jurídico y económico, que es preciso diagnosticar con las pertinentes propues-tas en todos estos ámbitos, para que este proceso juegue un papel realmente positivo en larecuperación y el desarrollo de Africa, para el siglo venidero.

En este orden de ideas, se trata de proponer un modelo de integración el que mejorencaja con las realidades africanas y a las especificidades de sus problemas políticos, eco-nómicos y jurídicos.

2. COOPERACIÓN-INTEGRACIÓN EN AFRICA: CONCEPTOS Y ESTADO DE LACUESTIÓN

El concepto de integración regional, que no puede confundirse con el de cooperaciónregional, fue forjado en primer lugar en el campo de las ciencias políticas contemporáneas,

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y en particular en el de las relaciones internacionales. La primera supone la creación de unaestructura supranacional, como finalidad, a la que los Estados miembros conceden parcial ototalmente sus soberanías para la creación de instituciones comunes y la adopción del derechocomunitario, bases de una interdependencia estructural, mientras que el segundo mantiene laindependencia y la soberanía de aquellos, que crean entre sí un mero marco de solidaridadinterestatal en áreas específicas, donde tienen interés en concertarse para resolver los proble-mas definidos, áreas limitadas en el tiempo y en el espacio.

Dicho de otra manera, la integración se diferencia de la cooperación, en que esta últimamantiene la independencia de los protagonistas sin convertir las instituciones de cooperaciónen un centro autónomo de decisión. Sin embargo, es evidente, según escriben Gonidec yCharvin (1981: 436), que un proceso de integración puede ser al principio una cooperaciónque, a largo plazo, conduciría a una forma de integración como resultado de la voluntadclaramente expresada por los distintos protagonistas.

Es esta forma de cooperación, que caracteriza a las organizaciones de simple coopera-ción de los países africanos, la que Makhtar Diouf (1984) denomina “integración funcional”y que Habib El Malki (1988: 211) califica de “cooperación-integración” o “integración-proce-so”, diferente de la integración total o cumplida, encarnada por la Unión Europea. En losprimeros casos, la cooperación parece ser el medio, y la integración el objetivo (Gonidec yCharvin, 1981: 26).

De todas las regiones en vías de desarrollo, Africa destaca por la proliferación deorganizaciones regionales de cooperación-integración, unas doscientas creadas en las cuatroúltimas décadas. Unas se caracterizan por un inédito dinamismo de sus actividades, mientrasque otras han caído en desuso o han desaparecido. Según sus objetivos, se pueden distinguirlas cinco categorías de agrupaciones regionales africanas siguientes (cf. Gonidec, 1987; Diouf,1984; Elias, 1988: 25-29; Barbier, 1993; Martin, 1989):

1. Las organizaciones políticas que apuntan a la unificación o la cooperación políticaentre dos o varios Estados: la Unión Ghana-Guinea-Malí, la Federación de Malí, el Consejode la Entente, la Organización Común Africana, Malgache y Mauricia (OCAMM), los países dela Línea del Frente1, etc.

2. Las organizaciones económicas basadas en la simple cooperación regional o fun-cional, bajo la forma de uniones aduaneras, comunidades económicas, áreas de comerciopreferencial o frentes comunes: la Unión Aduanera y Económica de Africa Central (UDEAC),el Comité permanente Consultivo Magrebí (CPCM) y su apéndice el Comité para la Coope-ración Industrial, la Unión de Estados de Africa Central (UEAC), el Mercado Común deAfrica Oriental (EAC), la Comunidad Económica de Africa Occidental (CEAO), la ComunidadEconómica de Estados de Africa Occidental (CEDEAO o ECOWAS), la Comunidad Económi-ca de Países de los Grandes Lagos (CEPGL), la Comunidad Económica de Estados de Africa

(1) Se trata de los países del Africa Austral, que coordinaron sus actividades políticas, militares y económicas paraliberarse de la dominación de la Suráfrica del apartheid y de sus agresiones.

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Central (CEEAC)2, la Unión del Magreb Árabe (UMA), la Comunidad de Desarrollo de AfricaAustral (SADC), la Zona de Comercio Preferencial de Africa Oriental y Austral (PTA), convertidaen 1993 en Mercado Común del Africa Oriental y Austral (COMESA) como etapa de la uniónaduanera3, etc.

3. Las comisiones hidrológicas, para el aprovechamiento de una región común cons-tituida por un lago o río internacional, para la coordinación de estudios para el desarrollo deuna cuenca: la Comisión de la Cuenca del río Chad (CBFT), la Alta Autoridad de Liptako-Gourma (ALGR), la Organización para el Aprovechamiento del Río Gambia (OMVG), la Orga-nización para el Aprovechamiento del Río Senegal (OMVS), la Organización para el Aprove-chamiento del Río Kagera (OBK), la Comisión del Río Níger (CFN), etc.

4. Las instituciones financieras y bancarias4 cuyos objetivos son la integración mone-taria, la ayuda financiera mutua o la financiación de proyectos de desarrollo común: el Bancode Desarrollo de Africa Occidental (BOAD), el Fondo de Solidaridad Africano (FSA), el Bancode Desarrollo de los Estados de Africa Central (BDEAC), etc.

5. Los organismos limitados a un sector específico, técnico o de investigación talescomo las uniones de transportes y comunicaciones, las asociaciones culturales y científicaso de protección de un producto agrícola o de lucha contra una epidemia: Air Afrique, UniónPanafricana de Telecomunicaciones, Unión Panafricana de Correos, Unión Africana de Ferro-carriles o los organismos especializados de la OUA, etc.

Desde el punto de vista cronológico, todas estas organizaciones pueden agruparse enlas tres generaciones siguientes:

- Las agrupaciones subregionales de inspiración colonial, o de la primera generación,por ser creadas sobre la base de las afinidades coloniales: la CEAO, la UDEAC5 , elConsejo de la Entente, la OCAMM, la EAC y la CEPGL.

- Las agrupaciones de la segunda generación o poscoloniales entre países vecinos condiferentes tradiciones coloniales, tales como la CEDEAO-ECOWAS, que agrupa a los

(2) La CEEAC fue creada en octubre de 1983, con el objetivo de fusionar a la UDEAC y a la CEPGL. Hasta la cumbrede Malabo de junio de 1999, esta agrupación no ha podido funcionar por el retraso de los Estados miembros en elpago de sus contribuciones.(3) Para un análisis interesante y resumido de estas agrupaciones regionales económicas, véanse Robson (1985),Tordoff (1997: 260-288), Bidaurragazaga Aurre (1998).(4) Se suelen excluir de esta clasificación los bancos de la zona del franco, tales como el Banco Central de los Estadosde Africa Occidental (BCEAO) y el Banco de los Estados de Africa Central (BCEAC), por su vinculación con el francofrancés. En la opinión de Bitoumbou (1992: 208), por sus mecanismos esta zona favorece los intercambios verticalesentre los países africanos y Francia en detrimento de los horizontales interafricanos.(5) Estas dos agrupaciones subregionales se convertirán, más tarde, respectivamente, en Unión Económica y Monetariade Africa Occidental (UEMOA), fusión en enero de 1994 entre la CEAO y la UMOA –Unión Monetaria de AfricaOccidental-, instituida en mayo de 1962, y en Comunidad Económica y Monetaria de Africa Central (CEMAC), en marzode 1994, que fusiona la Unión Aduanera y Económica de Africa Central (UDEAC) y la Unión Monetaria de Africa Central(UMAC). Tanto la UEMOA como la CEMAC, dotadas de Parlamentos comunitarios, Tribunales de Justicia, Centrosregionales de derechos humanos, fueron creadas a raíz de la devaluación en un 50% del franco CFA, el 11 de enerode 1994. La desaparición de la CEAO francófona también fue motivada por el deseo de mantener una única organi-zación a nivel del Africa Occidental, la CEDEAO, conforme a las recomendaciones del PAL. Cabe recordar que la CEAOfue creada con el apoyo de Francia, en 1973, para contrarrestar la influencia de Nigeria en Africa Occidental.

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países anglófonos, francófonos y lusófonos de Africa Occidental, la Confederación deSenegambia, las comisiones hidrológicas, las instituciones bancarias y monetarias,los organismos técnicos o especializados y los países de la Línea del Frente6.

- Las agrupaciones de la tercera generación nacidas del Plan de Acción de Lagos(PAL), adoptado por los jefes de Estado y de gobierno de la OUA, en abril de 1980,para la creación de la Comunidad Económica Africana (AEC, según sus siglas ingle-sas). Ésta fue adoptada por el tratado de Abuja de 1991, que debería entrar en vigoren el año 20007, y que nacería de la creación y fusión progresiva de las agrupacionesregionales existentes en cada zona (centro, este, oeste, sur y norte), tales como laCEEAC, la SADC8, la COMESA, la UMA, además de la CEDEAO, creada en 1975 ainiciativa de Nigeria para contrarrestar la influencia de Francia en la zona y sustituirlapor la suya, y cuyo modelo inspiró el PAL.

Estas agrupaciones (unas 200), de las cuales más de 160 son intergubernamentales,fueron creadas en el marco del regionalismo, considerado como el instrumento apropiadopara resolver los problemas de la crisis del Estado-nación, con la consiguiente realizaciónde la unidad africana, para lograr el rápido crecimiento económico y el desarrollo, impo-sibles de conseguir a nivel individual, así como para impedir la marginación de Africa eneste momento de la mundialización. Dicho de otra manera, la lucha contra la dependenciaexterna y el subdesarrollo convierte la integración regional en una idea atractiva ymovilizadora para los dirigentes africanos. Como veremos ulteriormente, ningún de estosobjetivos ha sido alcanzado, por el apego de los Estados y gobiernos africanos a lassoberanías nacionales, la ausencia de mecanismos adecuados y el eterno problema delreparto de los beneficios y costes de la integración, nacidos del inadecuado modelo deintegración regional en relación con las características de las economías y de los Estadosafricanos. Es decir, a causa de importantes obstáculos políticos, jurídicos y económicos.Según puntualizan Langhamemer y Hiemenz (1990: 34), muchas de estas experiencias, quese limitan a una mera secretaría sin programas concretos, se caracterizan por las dicotomíasy la ambivalencia.

(6) Excluimos las agrupaciones creadas por la Suráfrica del apartheid, para satelizar a los países de su entorno, talescomo la Unión Aduanera de Africa Austral (SACU), creada en 1969, o la zona rand, que no fue un proceso deintegración, sino de dominación por un centro político y económico, Suráfrica, frente a los Estados BLNS (Botsuana,Lesoto, Namibia, y Suazilandia). Sin embargo, y de acuerdo con Mouhoubi (1992: 200), con una Suráfrica democrática,multirracial y sin ambiciones de dominación, esta moneda puede convertirse en el trampolín de la integración econó-mica en la zona, que pasa por la previa democratización económica interna de Suráfrica.(7) La entrada en vigor del Tratado de Abuja fue aplazada para el año 2025.(8) La SADC fue creada en agosto de 1992 por el tratado de Windhoek en reemplazo de la Conferencia para laCoordinación del Desarrollo en Africa Austral (SADCC), creada en 1980 por los países de la Línea de Frente, porrazones de seguridad colectiva, y para coordinar la cooperación regional de los proyectos de desarrollo, con la metade reducir la dependencia de la región con respecto a la Suráfrica del apartheid

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3. FUNDAMENTOS DE LA INTEGRACIÓN REGIONAL EN AFRICA.

Varios factores de orden político y económico, nacional e internacional, explican lanecesidad y urgencia de la integración regional. Los factores políticos y económicos estáninterrelacionados, pues la integración económica, más restringida que la integración regional,no puede realizarse exclusivamente a partir de planteamientos económicos, sino ha deacompañarse en sus metas de conseguir la mejora de las condiciones económicas y delbienestar humano, que son por su naturaleza objetivos políticos, de importantes medidaspolíticas.

Esta tesis está justificaba sobre todo en Africa, donde dicho proceso es muy politizado,y donde no se sabe con exactitud, como se preguntada el profesor Makhtar Diouf (1984: 21),lo que se debe integrar con prioridad: ¿los pueblos, los territorios, las economías, las mone-das o las estructuras administrativas? O siguiendo a Asante (1991: 88-89), es preciso recordardos hechos significativos. Primero, la estrategia de integración económica no debe constituirel único y exclusivo medio o estrategia para promover el desarrollo, sino que ha deacompañarse de un marco político e institucional definido con los socios en el contextoregional, pues ni la integración económica ni el progreso económico pueden realizarse sin laprevia adopción de políticas dinámicas y mejores estrategias planificadas de desarrollo tantoa nacional como a nivel regional. Segundo, en el debate sobre la integración como posibleestrategia de desarrollo, no se debe insistir en un modelo único considerado como unasolución mágica a los problemas de desarrollo, como sucedió y sigue sucediendo en lospaíses africanos, convertidos en verdaderos laboratorios de las teorías clásicas de desarrolloy de integración experimentadas en los países industrializados, sino en los modelos adaptadose inspirados en las propias realidades africanas. Lo contrario puede tener efectos negativossobre el propio desarrollo y convertir la integración en desintegración, como veremos mástarde.

La propia experiencia comunitaria europea, según subraya McCarthy (1997: 216), de-nota la importancia de factores políticos en el proceso de integración económica, que seoriginó en la necesidad de seguridad durante la guerra fría. En Africa también las considera-ciones políticas han impulsado el proceso de integración económica, tales como el mito dela unidad africana, la consolidación de un orden político poscolonial, la creación de frentescomunes en los foros internacionales y la lucha común contra el neocolonialismo, etc.

3.1. Fundamentos políticos de la integración regional en Africa

La integración regional se presenta cada vez más como una de las alternativas al fracasodel Estado-nación, y una estrategia para el fortalecimiento del poderío africano en la escenainternacional. Se la considera como una panacea a los problemas del subdesarrollo, tanto porlos propios africanos, desilusionados por los impactos sociales, económicos y financieros delajuste estructural, como por los gobiernos del Norte y las instituciones financieras internacio-nales, sorprendentemente favorables a dicho proceso en este fin de siglo, con distintas metas:panafricanista para los dirigentes y los estudiosos africanos, y para la inserción en lamundialización neoliberal para los segundos.

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Los Estados africanos, productos de la colonización, son superficiales y nacionalmentemal integrados. Cada Estado africano es un mosaico de nacionalidades caracterizado por lafalta de conciencia nacional. Frente a esta situación y partiendo de la evidencia según la cualno se puede conseguir el desarrollo sin un previo sentimiento nacional, los dirigentes africa-nos invirtieron en los aspectos políticos e ideológicos, tales como la personalización delpoder, la dictadura militar, la imposición del partido único de derecho o de hecho, la adopciónde una ideología unitaria o desarrollista (cf. Kabunda, 1997), y la asimilación de las minoríasétnicas por la imposición de la cultura e ideología del grupo social o étnico dominante, quede pronto tomarán la forma de un colonialismo interno. En otras palabras, los dirigentesafricanos adoptaron un modelo de Estado centralizador y asimilador en todos los aspectos dela vida nacional para conseguir la construcción nacional. El resultado fue la proliferación delos movimientos irredentistas o secesionistas, ilustrados por los casos del Katanga (Congo-Zaire), del Biafra (Nigeria), del sur-Sudán, de la Casamance (Senegal), de los tuaregs en Nígery Malí, y recientemente de la franja de Caprivi (Namibia) y de la isla de Zanzibar (Tanzania),etc., las guerras civiles de autodeterminación, la dialéctica permanente de legitimidades entrelas fuerzas centrífugas étnicas y las nacionalistas centrípetas, y la crisis de gobernabilidad ydel Estado, hasta los genocidios mutuos ilustrados por los casos de Ruanda y Burundi.

Ante el fracaso de la integración nacional o de la conciliación entre las nacionesprecoloniales sin Estados y los Estados poscoloniales sin naciones, fracaso ilustrado por lano interiorización del Estado tanto por los gobernantes como por las nacionalidades, la inte-gración regional o continental se presenta cada vez más como una alternativa, proclamada porcasi todas las Constituciones africanas, basándose en las consideraciones de orden cultural(trasfondo cultural o lingüístico negroafricano o árabebereber), histórico (recuperación de launidad histórica de los grandes imperios medievales o precoloniales, que los cien años decolonización no pudieron borrar), y político y económico (la realización de la independenciareal mediante la vinculación de la independencia política con el desarrollo económico, y lascoacciones de supervivencia). Además, la propia colonización, por razones de administracióny explotación, creó grandes espacios, tales como el Africa Occidental Francesa (AOF), el AfricaEcuatorial Francesa (AEF), la Federación de Rodesias-Nyassaland, el Mercado Común delAfrica Oriental (Kenia, Tanganyika y Uganda) o el Congo-Ruanda-Urundi, disueltos por laspotencias coloniales en la víspera de las independencias, y no reactivados por las élitesnacionalistas obsesionadas por la consolidación de sus soberanías nacionales de adquisiciónreciente.

Sin embargo, los debates sobre la realización de esta integración, considerada pormuchos dirigentes africanos como el instrumento de superación de los problemas heredadosde la colonización, no consiguen reunir el consenso o la unanimidad. Por una parte, existenlos que defienden el punto de vista según el cual la integración regional es posible sólo porla previa integración nacional o la realización del Estado-nación, el único dotado con lasoberanía para negociar la creación de una entidad interestatal o supranacional9, y que la

(9) Esta tesis, calificada de “estatalista”, se fundamenta en el derecho internacional público, que considera el Estadocomo el único órgano legítimo en el proceso de federalización.

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supresión de las fronteras heredadas de la colonización podría abrir la caja de Pandora; porotra, los que consideran que dicho Estado, que se ha descalificado por sus fracasos tanto enmateria de desarrollo como de democracia, y por convertir, según puntualizan Chabal y Daloz(1999), el desorden en instrumento político, no tiene la legitimidad para pretender actuar ennombre de las nacionalidades, que viven por encima de las fronteras artificiales, y que se tratade recuperar esta ósmosis popular para hacer coincidir el Africa de los Estados con el Africade los pueblos, o sea las culturas populares con las fronteras políticas10, además de ser elEstado-nación un modelo político anacrónico, cuestionado desde arriba por la mundializacióny desde abajo por el etnicismo. Sólo el Estado federal superaría los conflictos de nacionali-dades y las ideologías etnicistas11. Prevalece la primera tendencia, hecho éste que explica laadhesión de las organizaciones políticas y económicas interafricanas a los principios delrespeto de la soberanía e independencia de cada Estado. O Dicho de otra manera, siguiendoa Diaïte (1983: 367), estas agrupaciones han sido puestas al servicio de la consolidación delEstado-nación y de su estabilidad interna, para limitarse a una simple cooperación entre losEstados. De ahí la resistencia activa y pasiva al proyecto supranacional de los “Estados Unidosde Africa” de Kwame Nkrumah, reactivado por Gaddafi, y del “Estado federal del Africa negra”del profesor Cheikh Anta Diop.

En lo internacional, la integración regional viene dictada por una serie de consideracio-nes políticas, entre ellas: la realización de la unidad africana, la formación de estructuraspolíticas regionales en el proceso de consolidación poscolonial, la creación de bloques paratener un peso en los foros políticos internacionales o para negociar las reformas en losmercados e instituciones internacionales (McCarthy, 1997: 216, Chazan, et alii, 1999: 310),en particular para resistir a los intentos de recuperación neocolonialistas por parte de lasgrandes potencias. En este contexto, es preciso recalcar también la organización de la defensacolectiva o el mantenimiento de la paz y seguridad en una región determinada -como en loscasos de la SADCC en el Africa Austral contra las agresiones de la Suráfrica del apartheid; delAcuerdo de no Agresión y de Asistencia en materia de Defensa (ANAD), creado en octubre de1983 para defender los intereses económicos y asegurar la estabilidad interna de los Estadosmiembros de la CEAO, y del Pacto de Asistencia Mutua (PAM)12, instituido en mayo de 1981,

(10) Los defensores de esta tesis defienden el punto de vista según el cual la integración, tanto nacional como regionalno se impone, sino que se negocia. Por lo tanto, dicha integración ha de ser asunto de los pueblos, y no de las élitesdesvinculadas de sus pueblos y realidades, es decir una especie de “integración orgánica” horizontal a partir de lasfuerzas populares de la sociedad civil, e incluso de la diplomacia tradicional, es decir, la resurrección de las nacionesprecoloniales por encima de las fronteras coloniales.(11) Basándose en los factores culturales, en particular en la lengua swahili, Alí Mazrui (1996: 118ss) defiende estatesis para resolver los conflictos entre hutus y tutsis en Ruanda y Burundi, marcados por una profunda bipolarizaciónetno-política, mediante su federación con Tanzania o Zaire, menos homogéneos que aquellos. Propone la mismasolución para los países del norte de Africa que reúnen los factores potenciales de integración: una misma religión (elislam), una lengua común (el árabe) y una misma cultura (árabebereber).(12) Este acuerdo dará lugar a la Ecomog, (ECOWAS Ceasefire Monitoring Group) o la fuerza de interposición de laCEDEAO, que intervendrá en los conflictos internos de Liberia y Sierra Leona. Estas iniciativas, consideradas como laparticipación de los propios africanos a la pax africana, no sólo se convertirán en el instrumento de las ambicioneshegemónicas regionales y continentales de Nigeria que suministra el grueso de las tropas y de los recursos (Mortimer,1996: 149), sobre todo durante la dictadura de Sani Abacha, sino que además permitieron a las tropas nigerianasdedicarse a las prácticas delictivas y agresiones contra la población civil.

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para defender los Estados miembros contra una agresión externa, mediar en los conflictosentre dichos Estados y la intervención política y militar en los conflictos internos fomentadosdesde el exterior-, y las necesidades de negociación con los bloques extraafricanos, en par-ticular con la Unión Europea, como en el caso de la UMA.

3.2. Fundamentos económicos de la integración regional

Al igual que en el caso anterior, los Estados africanos se enfrentan a importantes dificul-tades económicas, que constituyen obstáculos a su desarrollo: el tamaño insignificante de losmercados internos en muchos países del continente13, la ausencia de las infraestructuras básicasy de redes de transportes, y la fuerte dependencia con respecto a las materias primas mineralesy agrícolas, con las consiguientes estructuras económicas de extroversión. Es decir, el continentese caracteriza por graves deficiencias físicas y de capital humano, que explican el fracaso detodas las experiencias de desarrollo, desde el modelo autocentrado pasando por el modelo deeconomía mixta hasta el modelo liberal basado en los programas de ajuste estructural, que hanprofundizado la miseria de los pueblos africanos. Se habló al respecto de la crisis de las teoríasde desarrollo, por haber sufridos todas fracasos de mayúscula proporción.

Africa se ha hundido en las dos últimas décadas en una tremenda crisis de desarrollo,ilustrada por los datos siguientes: el PNB de todos los países subsaharianos, excluyendo aSuráfrica, es el equivalente del PNB de Bélgica u Holanda con sus diez millones de habitan-tes14, o la mitad del de Gran Bretaña; el 30% de los pobres del mundo que viven el umbralde pobreza más absoluta, con menos de 1 dólar al día, está en Africa; 41 de los 50 países máspobres del mundo son africanos; el comercio interafricano sólo representa el 5% del comercioexterior del continente a causa de las disparidades en los sistemas monetarios y las barrerascomerciales; los países africanos representan menos del 1% del comercio mundial; muchosEstados africanos son económicamente inviables15 y sobreviven merced a la caridad interna-cional, y son incapaces de asegurar los gastos de la soberanía nacional e internacional.

Tales características excluyen cualquier posibilidad de desarrollo en solitario, y llamanal sentido común de la adopción de la integración regional como estrategia de desarrollo oel camino más adecuado hacia él. Sólo la integración regional puede permitir la creación degrandes espacios de soberanía económica o mercados internos, la explotación racional de losrecursos comunes y su conversión en riquezas mediante las economías de escala, para con-seguir el desarrollo endógeno y la autosuficiencia colectiva. En otras palabras, la integraciónregional es el instrumento adecuado para realizar el desarrollo autopensado, autofinanciado y

(13) Siete países del Africa Subsahariana tienen una población por debajo de 1 millón, catorce tienen más o menoscinco millones, y también catorce no tienen litoral o salida al mar.(14) De ahí la puntualización de Foroutan (1993: 234), para quien tales características justifican la integración econó-mica de los países africanos, pues es inconcebible que el significado económico de un país como Bélgica esté divididoen 40 países independientes, contando con cada uno con sus mercados aislados, su administración pública, sumoneda, su Ejército e ineficientes redes de transportes.(15) La mayoría de estos Estados calificados de “casi-Estados” o “Estados colapsados”, son meras estructuras deopresión creadas por la colonización por razones de administración y de explotación. No disponen ni de la poblaciónni de la superficie suficientes, para impulsar un modelo de desarrollo viable.

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autosostenido, mediante la reorientación interna de la producción africana, las inversionescolectivas y el reparto equitativo de los costes y beneficios de la misma, además de favorecer,según puntualiza Schoeman (1999: 179), la prevención de conflictos y su arreglo pacíficoentre países con estrechas relaciones económicas. El propio desafío de la Unión Europea juntoa los importantes cambios sucedidos en la economía internacional organizada en torno abloques económicos fuertes y cada vez más competitivos (Unión Europea, Mercosur,“Merconorte” o Tratado de Libre Comercio de Norteamérica (TLC), la Cooperación Económicade Asia-Pacífico –APEC), condena a Africa a no presentarse con sus 53 Estados, débiles ypequeños, y a convertir la integración en una estrategia para su propia supervivencia.

En el mismo orden de ideas, el profesor Asante (1997: 171-172), para quien el regio-nalismo es la clave para el desarrollo africano, considera el advenimiento de la Unión Europeay de otros bloques comerciales en el mundo, como oportunidades que ha de aprovecharAfrica, que de hecho será presionada en este sentido para diversificar rápidamente sus expor-taciones, promover el comercio interafricano, mejorar la calidad de las exportaciones, inten-sificar el comercio Sur-Sur, reducir la excesiva dependencia externa y aumentar la autosufi-ciencia nacional y colectiva. Según insinua Olatunde Ojo (1985: 142-143), la cooperación-integración en Africa viene dictada por la destrucción o eliminación de las estructuras here-dadas de la colonización en el sentido de la satisfacción de las necesidades y aspiraciones delos pueblos, la superación de la balcanización y de la dependencia del continente para resolverlos problemas comunes económicos y de seguridad, la creación de un frente común conrespecto al resto del mundo, y la institucionalización del concepto de panafricanismo o deunidad africana.

Todas estas evidencias, junto a las presiones de los problemas del subdesarrollo de suspueblos, condujeron a los dirigentes africanos, ya en los primeros años de la independencia,a concebir varias fórmulas de cooperación económica, cuyos resultados han sido decepcio-nantes, por el estatalismo excesivo con el papel preponderante de los políticos o de los jefesde Estado, que han sustituido la verdadera integración por la diplomacia o el instituciona-lismo16, incluso la han puesto al servicio de los programas nacionales, el voluntarismo des-mesurado y desconectado de las realidades, es decir, sin un previo estudio de la integracióncomo un proceso, y el mimetismo institucional europeo confundido con la integración, si-guiendo la lógica según la cual la misma situación produce los mismos efectos (Bourenane,1996: 73-75). Desde nuestro punto de vista, este fracaso se explica esencialmente por laadopción del modelo de integración por el mercado inadecuado para los países en vías dedesarrollo.

En un orden de ideas cercano, Schoeman (1999: 179), atribuye el fracaso de la integra-ción económica a la tendencia de las agrupaciones africanas a reproducir el modelo de inte-

(16) Es el caso particular de la UMA, que fue concebida más como un instrumento diplomático de los países de Africadel norte para negociar con la Comunidad Europea, como queda dicho, o para resolver el problema del SáharaOccidental. Lo mismo puede decirse de la SADCC, creada en el momento de la confrontación económica y militar conla Suráfrica del apartheid.

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gración de la Unión Europea (o a inspirarse en las experiencias latinoamericanas), perdiendode vista que los países de la Unión son radicalmente diferentes de los africanos, tanto en loeconómico como en lo político. Los primeros comparten similares valores políticos de lademocracia liberal favorables a la armonización de sus políticas; mientras, los países africanos(incluso los vecinos) son ideológicamente diferentes, con las consiguientes tensiones en ladefinición o armonización de las políticas económicas comunes. Los Estados miembros de laUnión tienen iguales niveles de desarrollo, que influyen más o menos en el igual reparto delos beneficios procedentes del libre juego del mercado, mientras que las agrupaciones africa-nas, integradas por los Estados miembros apegados a sus soberanías nacionales, se carac-terizan por desiguales niveles de desarrollo.

En este contexto, no solamente la disposición de la libre circulación de personas, bienesy capitales contenida en las cartas constitutivas de dichas agrupaciones quedan sin efectos,sino que además el libre mercado desfavorece a los socios menos desarrollados y creatensiones en cuanto a la distribución de costes y beneficios de la integración. Todas estasrazones explican la disolución de las organizaciones como la EAC cuyos integrantes se carac-terizaron por diferentes opciones ideológicas, y el bloqueo de las que han adoptado el enfoquede integración por el mercado como la UDEAC, la CEPGL y la CEDEAO, etc.

Además de la República centroafricana y del Chad, que se retiraron de la UDEAC porsentirse perjudicados por los mecanismos de la unión aduanera, Tanzania, por la misma razón,decidió retirarse de la COMESA, a finales de agosto de 1999, tras el paso de esta organizacióna la etapa de la unión aduanera, etapa que el presidente tanzano, Benjamin Mkapa, consideraque desfavorecerá la economía de su país.

En definitiva, varios factores potenciales abogan por la integración regional y lascomplementariedades económicas en Africa, entre ellos (cf. Chazan et alii, 1999: 311;Mouhoubi, 1992: 204): la marginación internacional del continente, los desafíos externos, lacarga excesiva de la deuda externa, las consecuencias políticas de los programas de ajusteestructural, las dificultades para conseguir las inversiones externas y beneficiarse del comerciointernacional, la creación de la industria de sustitución de importaciones imposible de realizaren el marco de los pequeños mercados internos, la apertura de éstos mediante las transac-ciones regionales, la armonización de las políticas monetarias, la coordinación de las políticasindustriales, y la adopción de tarifas aduaneras y códigos de inversión comunes, no sólo parareducir la vulnerabilidad de las economías africanas, sino además para proteger a los produc-tores locales.

4. OBSTÁCULOS POLÍTICOS, JURÍDICOS Y ECONÓMICOS PARA LA INTEGRACIÓNREGIONAL EN AFRICA.

4.1. Obstáculos políticos

El apego a las soberanías nacionales, la falta de voluntad política, la inestabilidadpolítica interna, la fuerte politización del regionalismo, la pérdida de legitimidad interna del

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Estado y la primacía de las relaciones verticales de las clases gobernantes sobre las horizon-tales, constituyen los principales obstáculos para la integración regional en Africa.

Pese a expresar sus buenas intenciones para realizar la unidad africana o la integraciónregional, en la práctica los gobiernos africanos han sido celosos de sus soberanías nacionalesa las que no han podido renunciar, total o parcialmente, para favorecer dicho proceso. Todolo contrario, han fomentado los nacionalismos exacerbados y xenófobos con respecto a losciudadanos de los países vecinos, convertidos en cabezas de turco de los fracasos internos,llegando hasta el extremo de sus expulsiones masivas, sobre todo en los momentos de crisis,como sucedió en Nigeria con la expulsión de los naturales de los países de la zona en 1983,1985 y 1992, en Zambia con la de los inmigrantes del Africa Occidental en 1984, 1991 y 1994,en Congo-Brazzaville con la de los zaireños en 1993, por citar sólo algunos ejemplos. Entodas partes, en nombre de la soberanía nacional, los gobernantes han definido y/o adoptadoideologías y estrategias de integración exclusivamente nacionales (el nyayoismo o harembeeen Kenia, la autenticidad en el Congo-Zaire, el ujamaa en Tanzania, el humanismo en Zambia,etc.), que denotan la ausencia de una ideología panafricana de integración. Han apoyado deuna manera tibia el proceso de integración regional sólo como una alternativa a la pérdida dela legitimidad interna.

Inspirados en el sistema neopatrimonial, mediante la fusión y confusión del patrimoniodel Estado y de los dirigentes, en el que han basado sus regímenes para el enriquecimientopersonal, los dirigentes africanos destacan por la falta de voluntad política para realizar laintegración regional, convirtiéndose en los principales obstáculos a dicho proceso que hansistemáticamente torpedeado con sus permanentes luchas de liderazgo regional y eletnonacionalismo17. Durante la guerra fría, dichas luchas condujeron a la desaparición deciertas organizaciones como la EAC, la única que tuvo “verdaderas institucionessupranacionales” (Thiam, 1972: 71), o “casi supranacionales”, a causa de las discrepanciasideológicas y de estrategias de desarrollo entre Tanzania (nacionalismo económico y socialis-mo africano), Kenia (liberalismo) y Uganda (economía mixta y después dictadura militar) –cf.Khan, 1985; Eken, 1979, además de las desigualdades de niveles de desarrollo y de la retiradade la ayuda externa a dicha organización.

Los frecuentes golpes de Estado (unos 60 desde la década de las independencias) ycambios gubernamentales, junto a los conflictos interétnicos o de nacionalidades, no sóloimpiden el seguimiento de los compromisos regionales, sino que además han absorbido loesencial de las energías de los gobiernos africanos para conseguir un mínimo de estabilidad

(17) Muchos de los dirigentes africanos han convertido la etnocracia o la gestión étnica del Estado en modo degobierno, apoyándose en los oriundos de sus nacionalidades o provincias respectivas, que ocupan los puestos claveen el aparato de Estado, y que son los únicos a tener su confianza. Peor, no dudan en acusar a los candidatos o asus potenciales rivales en las elecciones presidenciales de ser descendientes de padres naturales de los países vecinos,para descalificarles y apartarles. Ello, precisamente, está en contra del fomento del espíritu comunitario en los pueblos.A estos dirigentes, según puntualiza Ropivia (1994: 155 y 157), los etnicistas les niegan cualquier pretensión a laconstrucción nacional y regional, por avivar las contradicciones étnicas. Los regímenes autoritarios que han impuestoen lo interno, violando el derecho a la libertad de sus pueblos con las prácticas etnofascistas, les descalifica paraasumir la misión externa de federación o integración regional.

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interna y convertir sus “proto-Estados” y “proto-naciones” en Estados-naciones, en detrimentode la integración regional. La falta de legitimidad sociológica del Estado, por razones histó-ricas, y por sus fracasos económicos y sus prácticas de exclusión y extorsión, e incluso sudesaparición o debilitamiento en muchos países africanos, desde la base por las fuerzascentrífugas etnicistas y desde arriba por la mundialización neoliberal, le han descalificado paraasumir de una manera eficaz dichos compromisos.

La fuerte politización del proceso de integración regional explica no sólo la exclusiónde las masas, que deberían ser sus principales animadores y beneficiarios, y de ahí su indi-ferencia e incluso hostilidad con respecto a dicho proceso, sino también de los expertos, paraser un asunto de los jefes de Estado sin un gran conocimiento de los dossieres técnicos, yque lo han reducido al único instrumento de la diplomacia intergubernamental o de “alianzasde monarcas republicanos que no corresponden a ninguna realidad sociológica” (Constantin,1983: 22). Estos dirigentes “educados en idiomas extranjeros, y no en su lengua materna”(Omotoso, 1998: 156), se remiten unos a la francofonía, y otros a la anglofonía y la lusofonía,expresando de este modo su poco interés por las relaciones horizontales interafricanas. Pruebade ello es que en la última cumbre franco-africana de París hubo más jefes de Estado que enla cumbre panafricana de Uagadugú, en 1998. Pocos de ellos, según recuerda acertadamenteBach (1993: 122), están aminados por la voluntad de crear las bases comunes de un desa-rrollo colectivo, es decir, por la mística comunitaria.

4.2. Obstáculos jurídicos

Las estructuras y los principios en los que se fundamentan las agrupacionesinterafricanas no favorecen la supranacionalidad, sino una simple cooperación interestatal. Enmuchos casos, éstos están en contra del propio proceso de integración regional.

Casi todas estas agrupaciones están estructuradas en torno a la Conferencia de Jefesde Estado y de Gobierno (órgano supremo, el único habilitado a tomar decisiones), el Consejode ministros (encargado de preparar las reuniones de los jefes de Estado, y reducidos al meropapel de altos funcionarios), la Secretaria General (encabezado por un secretario general confunciones más administrativas que de iniciativas políticas, asumidas por el “presidente enejercicio” de la organización), el tribunal de justicia (integrado por los jueces nombrados porlos jefes de Estado, y con carácter consultivo) y las comisiones técnicas (encargadas de losestudios de los problemas técnicos, y casi todos no operativas por graves problemas finan-cieros al no pagar los Estados miembros sus contribuciones). Se trata, pues, de unos órganoselitistas, donde no existe ninguna representación de los pueblos, a través de un Parlamentoregional o continental, si exceptuamos el tratado de la CEA, que crea un Parlamentopanafricano, y el tratado revisado de la CEDEAO, que hace lo mismo para la región del AfricaOccidental. Estos Parlamentos se inspiran en el modelo del Parlamento europeo18.

(18) Sería deseable que estos Parlamentos dispongan no sólo de la facultad de asesoramiento, sino también de la decontrol o censura de los órganos supremos de estas organizaciones, las Conferencias de Jefes de Estado y deGobierno, que podrían ser llevados ante los tribunales de ambas organizaciones en caso de abusos de derechoshumanos (Quashigah, 1997: 264-265).

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Por lo tanto, se procede a la extrapolación a nivel regional de la personalización a nivelinterno del poder y de la diplomacia. Esta exclusión de los pueblos constituye un importantefreno al proceso de integración, que se limita a los encuentros periódicos entre los dirigentesextrovertidos, para tratar sus problemas.

Lo mismo puede decirse de los principios que inspiran dichas organizaciones, consa-grados por la Carta de la OUA y que constituyen el “derecho interafricano” (la igualdadsoberana19, la no injerencia en los asuntos internos, el respeto de la independencia e integri-dad territorial de cada Estado, y la no subversión). Es decir, unos principios contradictorioscon la propia integración, que supone una previa renuncia, total o progresiva, de la soberaníae independencia nacionales.

En cuanto a la condena de la subversión, sirve de excusa no sólo para la persecuciónde los opositores internos y las prácticas etnofascistas ante la indiferencia general, sinoademás para oponerse a las iniciativas a favor de la supranacionalidad tachadas de “subver-sivas” o de “violación de la soberanía nacional”, con sucedió con las propuestas o recomen-daciones de los presidentes Kwame Nkrumah y Muamar El Gaddafi.

En definitiva, se trata de unos principios que, en lugar de ser aceleradores del procesode integración, se han convertido en sus frenos. Lo mismo puede decirse de la regla de laintangibilidad de las fronteras heredadas de la colonización o el principio del uti possedetisjuris adoptado en julio de 1964 en la cumbre de la OUA, celebrada en El Cairo. Este principio,según puntualiza Edem Kodjo (1985: 273), “no sólo impide las evoluciones negativas(reveindicaciones territoriales), sino que además se opone a las evoluciones positivas en lamedida en que constituye una excusa que permite a los Estados no viables pretender a lasoberanía sobre sus territorios”.

Desde el punto de vista jurídico, la integración regional se ha reducido a un capítulo debuenas intenciones, expresadas por unos dirigentes preocupados por dar una imagen desolidaridad del continente y de superación de la balcanización colonial. En realidad, tanto losprincipios como las estructuras de estas agrupaciones reflejan los egoísmos nacionales ybloquean la aplicación de las resoluciones tomadas por unanimidad o consenso, que depen-den en última instancia de la única voluntad de los jefes de Estado, con las consiguientestardanzas en la ratificación de los textos adoptados y la sumisión de los funcionarios comu-nitarios a los poderes nacionales (Bach y Vallée, 1990: 73).

En todas estas organizaciones no existe ningún órgano comunitario de coacción y desanciones con decisiones vinculantes. Para salvaguardar sus imágenes de hombres fuertes ensus países respectivos, los jefes de Estado prefieren las comisiones ad hoc y las mediacionesconfiadas a uno de entre ellos, el “presidente en ejercicio”, que someterse a las reglas delderecho internacional, cuyas sentencias podrían manchar aquellas imágenes. Esta situación

(19) Este principio de derecho internacional expresado en la Asamblea General de la ONU, otorga el igual derecho devoto a todos los Estados, independientemente de su tamaño, demografía y recursos naturales. Pero la interdependen-cia, y no la independencia, que caracteriza las relaciones económicas internacionales, crea una desigualdad de hechoentre los Estados en función de estos factores.

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crea un verdadero vacío jurídico, que explica la ausencia de base al edificio comunitario,siendo el Estado africano por sus estructuras y mecanismos un Estado de no Derecho, máximecuando las propias Constituciones nacionales carecen de aplicación para sólo servir de ador-nos para la imagen internacional. Ello viene ilustrado por la ausencia en el sistema africanoo en el derecho internacional africano de un órgano dotado de un poder jurisdiccional. LaComisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos20 pone de manifiesto dicha ausen-cia. Esta Comisión se ha convertido, según el profesor Ndeshyo (citado por Makoundzi-Wolo,1988: 176-177), en la “Comisión de Derechos de los Estados y de los Jefes de Estado y deGobierno”, pues según el autor mencionado (cf. Ndeshyo, 1984: 173), las normas jurídicas delsistema africano tienen como principal objetivo el fortalecimiento del Estado y de su soberanía,es decir, el desarrollo del micronacionalismo en contradicción con el ideal de unidad africana.

4.3. Obstáculos económicos

La falta de complementariedad económica entre los países africanos, la ausencia de unapolítica regional de desarrollo y de moneda común, el inadecuado modelo de integraciónlibrecambista y las instituciones y mecanismos asimétricos (desigual nivel de desarrollo), hanbloqueado la mayoría de las organizaciones interafricanas de las tres o cuatro últimas décadas.

Las economías africanas, monoproductoras y monoexportadoras, siguen manteniendolas estructuras extrovertidas y dependientes heredadas de la colonización. En otros términos,dichas economías producen y exportan lo mismo, con los consiguientes debilitamiento delcomercio interafricano, extrema dependencia externa, duplicaciones y deterioración de lostérminos de intercambio, tal y como se puede apreciar en los cuadros 1 y 2. En muchas deestas agrupaciones, con la excepción de la difunta CEAO, el comercio intrarregional es insig-nificante, pues no supera el promedio del 4%, y que en algunos casos, como los de la UDEAC,la CEEAC, la URM, la CEPGL, la PTA/COMESA y la SADC, ha retrocedido o se ha estancado,entre 1979 y 1992, tal y como se puede apreciar en los cuadros 1 y 2.

Las organizaciones interafricanas se caracterizan por la carencia de unas infraestructurasbásicas para la integración, al adoptar los Estados miembros modelos de desarrollo exclusi-vamente nacionales. Por lo tanto, no existen aún espacios a integrar. Hay que crearlos. Lo queexiste son países subdesarrollados con economías vulnerables y vías de comunicación ytransportes orientadas hacia la exportación de las materias primas a Europa y la importaciónde los productos manufacturados procedentes de ella (Robson, 1987: 31). Todo ello hacedifícil el proceso de regionalización, ya que se establece una competición entre los paísesafricanos para conseguir las divisas, mediante el fortalecimiento del comercio vertical endetrimento del comercio intrarregional, además de la ausencia a nivel de cada Estado demecanismos para apoyar las iniciativas de integración.

(20) Es el único órgano del que está dotada la Carta Africa de Derechos Humanos y de los Pueblos, y que es más uncentro de estudios, dependiente de la Conferencia de Jefes de Estado y de Gobierno, que una jurisdicción.

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CUADRO 1DATOS BÁSICOS DE LAS PRINCIPALES ORGANIZACIONES REGIONALES

AFRICANAS

Organización Año de Sede de la Número de Exportaciones Comerciocreación secretaría Miembros Totales* Interno**

UMA 1989 Rabat 5 32,3 2,4

CEDEAO 1975 Lagos 16 19,5 6,1

CEAO/UEMOA 1974 Uagadugú 7 5,0 10,6

CEEAC 1983 Libreville 10 6,6 1,9

UDEAC/CEMAC 1964 Bangui 6 5,6 1,9

CEPGL 1976 Gisenyi 3 1,0 0,7

PTA/COMESA 1981 Lusaka 22 11,4 6,5

SADC 1980 Gaborone 11 10,6 0,4

* en mil millones de dólares, 1991, según la UNCTAD y el Banco Africano de Desarrollo, 1993.** en porcentaje del total de las exportaciones, 1991, según la UNCTAD.Fuente: Kennes W. (1998: 43).

CUADRO 2PORCENTAJE DEL COMERCIO INTRARREGIONAL EN LAS EXPORTACIONES

TOTALES DE LAS AGRUPACIONES REGIONALES AFRICANAS

Organización 1970 1980 1985 1990 1992

UMA 1,4 0,3 1,0 2,3 3,0

UDEAC 4,9 1,8 1,9 2,4 2,1

CEEAC 2,4 1,6 2,1 2,3 2,1

CEDEAO 2,9 10,1 5,2 8,3 7,8

CEAO 6,6 9,8 8,3 9,9 10,5

URM 0,2 0,8 0,4 0,3 0,0

CEPGL 0,4 0,2 0,8 0,3 0,4

PTA/COMESA 9,6 12,1 5,6 6,6 6,7

SADC 5,2 5,1 4,8 5,2 4,4

Fuente: UNCTAD, 1993, citado por Asante (1997: 48).

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El desarrollo o subdesarrollo desigual entre los miembros de una organización, integra-da por los países costeros y ricos y los países pobres del interior, dificulta el proceso deintegración regional, ya que los primeros son reticentes para encargarse del desarrollo deéstos, que se sienten a su vez decepcionados por la integración, la cual favorece más a sussocios ricos que se benefician de las inversiones extranjeras, mientras ellos son reducidos asimples mercados. Ello conduce al bloqueo o a la retirada de los miembros descontentos, taly como sucedió en la UDEAC y en la EAC (cf. Kabunda, 1993: 165).

En el primer caso, Chad y Centroáfrica se sintieron molestos por ser reducidos por laUnión económica a mercados de productos procedentes de Camerún, lo que les condujo abuscar una unión más ventajosa con el Congo-Kinshasa (Thiam, 1972: 65). Por esta mismarazón, la historia de los treinta años de la UDEAC fue la de un fracaso múltiple, en particularde la armonización de las inversiones y del reparto equitativo de las coproducciones, de laarmonización de las políticas económicas, y de la mejora de los intercambios intercomunitarios,etc. (Hibou, 1994).

En el último de la EAC, según subrayan Chazan et alii (1999: 313), Kenia con susimportantes infraestructuras económicas de las que no disponían los demás Estados miem-bros, se convirtió en polo de desarrollo con las inversiones e instalación de las firmas extran-jeras en detrimento de sus socios pobres. Esta situación, además de las divergencias ideoló-gicas, condujo a las tensiones de desigualdad regional, responsables del estallido de estaorganización en 1977.

Los mecanismos de compensación21, en el caso en que existan, se reducen a la con-solidación e incluso al control del proceso de integración por los Estados más ricos o fuertes.Es decir, dichos mecanismos fortalecen las relaciones asimétricas en lugar de suprimirlas(Bach y Vallée, 1990: 73), como en los casos de la CEPGL, de la SADC, de la CEDEAO (queha adoptado unos criterios de convergencia para la armonización de las políticas macro-económicas22) y de la PTA23.

Compuesta por el Congo-Zaire, Ruanda y Burundi, la CEPGL en la que el primerorepresenta el 96% de su superficie total y el 74% de su población, y que contribuye al 50%en sus presupuestos, por lo tanto claro beneficiario de esta organización puesta al servicio de

(21) Éstos, como en el caso del Fondo de Cooperación, Compensación y Desarrollo (FCCD) de la CEDEAO, apuntana corregir las pérdidas de las que sufren algunos Estados como consecuencia de la aplicación de las disposiciones deltratado, en particular el favorecer los proyectos y las inversiones en los países más desfavorecidos, y la financiaciónde industrias de interés común, es decir, el desarrollo de las infraestructuras regionales. En la práctica, el FCCD hasido poco operativo, para no decir decepcionante.(22) Se trata de los criterios siguientes: la tasa de inflación debe estar por debajo del 10 %, la tasa de déficitpresupuestario en relación con el PIB por debajo del 3 %, los préstamos del Banco central al Estado no deben superarel 5% de los ingresos presupuestarios anuales, y los bancos centrales deben limitar las fluctuaciones de la tasa decambio de la moneda nacional por debajo del 10 %.(23) Esta organización, que fue la más grande del continente al agrupar a todos los Estados del Africa Austral yOriental, se enfrentó a serios problemas políticos (distintas ideologías oficiales con las consiguientes discrepancias enlas estrategias de desarrollo, diferentes alianzas con las potencias extraafricanas, ausencia de entusiasma por laintegración por parte de ciertos países, que preferieron mantener el estatus de observadores), y económicos (desigualdistribución de beneficios y costos de la integración, resultada del desigual nivel de desarrollo entre los Estadosmiembros).

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su diplomacia y política regional, la CEPGL decíamos es una organización completamenteparalizada por la divergencia de las prioridades entre los Estados miembros, y por los actualesconflictos en la región de los Grandes Lagos en los que están implicados los tres países.

Integrada por 16 Estados del Africa Occidental, la CEDEAO, en la que la población y elPNB de Nigeria es casi el equivalente de las de los otros 15 miembros unidos, se caracterizapor la polarización del proceso de integración por este país, que representa el 51% delcomercio exterior de la organización.

En todos estos casos, los mecanismos de compensación previstos para resolver losproblemas nacidos de niveles desiguales de desarrollo y de la liberalización del comercio, soninsignificantes y explican el bloqueo pasado y futuro de la integración regional económica enAfrica. El balance que hoy se puede hacer, en relación con los objetivos que se han fijado, esglobalmente decepcionante como se puede apreciar en los datos del anexo II.

La ausencia de integración monetaria es otro obstáculo importante para la integraciónregional, y genera la debilidad del comercio intrarregional24. Siguen existiendo en el continenteuna veintena de monedas nacionales o zonas monetarias no convertibles y las uniones mo-netarias dependientes de las monedas extranjeras, tales como el franco CFA25 vinculado conel franco francés, con el consiguiente control de cambios adoptado por ciertos Estados. Deacuerdo con Bitoumbou (1992: 207), tanto la zona del franco CFA como la del rand no fueronconcebidas para propulsar la integración económica, sino para favorecer relacionesneocoloniales. Prueba de ello es que los países africanos pertenecientes a estas zonas no hanconseguido al respecto mejores resultados globales que los demás países fuera de ellas.

(24) Esta situación, además de crear problemas de pagos y de tasas de cambio entre las distintas monedas, favoreceel contrabando entre los países con divisas fuertes (franco CFA) y los con monedas no convertibles, con efectosnegativos en la promoción del comercio oficial intrarregional (cf. Okolo, 1991: 232-247)(25) Se trata de una moneda de origen colonial (Colonias Francesas de Africa), que se convirtió en 1973 en “Francode la Comisión Financiera en Africa”, para el Africa Occidental (UEMOA), y “ Franco de la Cooperación Financiera enAfrica”, para el Africa Central (CEMAC). La estabilidad y convertibilidad de esta moneda, expresión de la “solidaridadafricana” y de la “solidaridad franco-africana”, es un potente factor de inversión en estos países, que tienen accesoa todas las divisas del mundo y, por lo tanto, a las importaciones de los bienes de equipo, es decir, la integración delos mercados de capitales de esta zona en el mercado mundial. Sin embargo, favorece al mismo tiempo la huida decapitales o la exportación de los beneficios de las empresas francesas, así como la excesiva importación de bienes deconsumo en detrimento de los productos locales. La decisión de devaluar en un 50% dicha moneda (100 F CFA = 1FF),el 11 de enero de 1994, mediante la modificación de la paridad inicial, pone de manifiesto no sólo el abandono porFrancia del paternalismo económico en esta zona o, mejor dicho, su retirada estratégica y progresiva de ella paraorientarse hacia las regiones más dinámicas, sino además manifiesta su visto bueno para el sometimiento de laseconomías de estos países a los programas de ajuste estructural de las instituciones de Bretton Woods, que siemprehan considerado al franco CFA como una moneda sobreevaluada que contrastaba con el maldesarrollo de los paísesmiembros, en particular de Costa de Marfil y de Camerún. Éstos constituyen una carga cada vez más insoportable parael Tesoro francés (desarrollo del sector informal y del contrabando, pago de sueldos de funcionarios, ausencia deEstados de Derecho, disminución de mitad de la participación de la zona en el comercio exterior francés, etc.). Ellopone en entredicho el futuro de dicha moneda, sobre todo con la creación del euro, ya que el Tratado de Maastrichtno la menciona por ninguna parte, aunque reconozca a Francia el poder de “emitir monedas en sus territorios deultramar”. Además, la existencia del franco CFA, que es una integración monetaria que debería culminar la unióneconómica, no ha favorecido “la integración efectiva de bienes y de factores de mercado” (Foroutan, 1993: 239). Todolo contrario, desvaloriza las monedas autónomas de los países vecinos, tales como la naira nigeriana o el francocongoleño. (Sobre el balance del franco CFA, sus ventajas y desventajas, véanse Brasseur y Engelhard, 1985: 511-520;Neurisse, 1987; Delage y Massiera, 1994; y Godeau, 1994).

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Sin embargo, según subraya Guillaumont (citado por Hugon, 1993:101), durante las dosprimeras décadas de su independencia, los países de la zona del franco CFA conocieron unagran estabilidad de cambio y mejores resultados económicos en su comercio exterior que lospaíses que no forman parte de ella y con monedas inconvertibles, e incluso consiguieron entre1975 y 1985 una tasa de crecimiento anual del PNB del 4,6% contra el 1,4% en estos últimos(Clément, citado por McCarthy, 1996: 222).

Con el reemplazo del franco francés por el euro, creado en enero de 1999, y que entraráen vigor en julio de 2002, el franco CFA será vinculado con el euro y seguirá beneficiando delos principios de paridad fija y de garantía de convertibilidad, ya establecida en el marco de lacooperación con el franco francés (o la vinculación del franco CFA a la zona euro por mediacióndel franco francés), confirmada por el tratado de Maastricht, en su artículo 234. El principalproblema al que se enfrentarán los países de la zona CFA es la aplicación de los criterios deconvergencia (reducción del déficit público anual, de la deuda pública y el control de la inflacióny de las tasas de interés), condiciones difíciles de cumplir por estos países, generalmente carac-terizados por la indisciplina presupuestaria y la ausencia de buena gobernabilidad, y que podríaconducir a su exclusión de la cooperación monetaria con la Unión Europea. Otro problemaañadido podría ser la devaluación del franco CFA, para ajustarla al euro, con graves consecuen-cias sobre las exportaciones y la deuda externa de los países africanos. Los aspectos positivos,además de constituir la zona del franco CFA un espacio monetario único de 15 países26, resul-tarían de la estabilidad nacida de la pertenencia a una zona monetaria fuerte o la zona euro, elacceso al mercado europeo basado en una única tasa de cambio, la financiación de las expor-taciones en una divisa fuerte que sustituiría al dólar evitando el pago de las comisiones por partede los empresarios africanos, y el aprendizaje de las buenas reglas de gestión presupuestaria,conforme a las exigencias de Maastricht, por los Estados africanos.

En definitiva, según subraya Lelart (1998: 210ss), el euro podría contribuir a ladinamización de las cámaras de compensación de las distintas zonas del continente convir-tiéndose en una moneda de pago, a la estabilización de las monedas africanas no convertiblescomo moneda de referencia en los intercambios y, por lo tanto, al fortalecimiento de laintegración económica de dichas zonas27. Se habla incluso del “afreuro” o del “afrecu” (inte-gración del franco CFA en el euro) destinado a favorecer la integración regional en Africa, enel marco de la cooperación entre Europa y Africa o de relaciones euroafricanas, evitando losextremos y consecuencias negativas de la mundialización y de los nacionalismos (Hugon,1994:189). El futuro de la zona CFA es pues una incógnita. Se bajan tres posibilidades (Stern,1998: 4): su desaparición pura y simple, su readaptación a los nuevos acuerdos o el fortale-cimiento de las relaciones ya existentes.

Es preciso recordar que existe una tendencia cada vez más fuerte por parte de losafricanos de liberarse de la dominación extranjera para conseguir una autonomía monetaria y

(26) Se trata de Benin, Burkina Faso, Costa de Marfil, Guinea-Bissau, Malí, Níger, Senegal y Togo (UEMOA), Camerún,Centroáfrica, Congo-Brazzaville, Gabón, Guinea Ecuatorial y Chad (CEMAC), y Comores.(27) Véase también Hugon, 1998: 392.

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poner su sistema financiero al servicio de las necesidades de financiación interna de la eco-nomía y del desarrollo internos (Ndjock Bata, 1999: 32-34), mediante la toma de decisionespolíticas para crear una moneda única africana, favorecer la libre circulación de personas y debienes y la armonización de las políticas sectoriales (Ndengoué, 2000: 91). Esta tendenciaexplica la decisión de 6 de los16 Estados miembros de la CEDEAO (Gambia, Ghana, Guinea-Conakry, Liberia, Nigeria y Sierra Leona), en su reunión del 14 al 16 de diciembre de 1999en Bamako, de crear una segunda zona monetaria paralela al franco CFA, ya efectiva desdemayo de 2000, y con la que fusionará de aquí al año 2004, para crear una moneda común enel marco de la CEDEAO. Todos los países de la zona apuestan por esta organización, puessegún el presidente en ejercicio de la CEDEAO, Alpha Oumar Konaré, “los grandes problemasque se plantean hoy (en el Africa Occidental) pueden resolverse fácilmente en el espacio dela CEDEAO que en él de la UEMOA”.

Este objetivo será difícil de alcanzar para la fecha mencionada, pues pese a la creaciónde la Cámara o Caja de Compensación del Africa Occidental en 1975 y de la Cámara deCompensación de Pagos del Africa Central en 1982, para el uso de las monedas nacionalesen las transacciones comerciales entre los Estados miembros, éstos no utilizan los mecanis-mos creados por ellos mismos (Diouf, 1982: 920-921): Nigeria no pasa por la CCAO para susventas de petróleo a sus socios de la CEDEAO a los que exige el pago en divisas fuertes, ensus interacciones los países de la zona del franco CFA hacen lo mismo, los importadores yexportadores desconocen la propia existencia de estas cámaras y de sus mecanismos, elcarácter desastroso de los medios de comunicación hace poco operativo estos mecanismos,además de un claro rechazo de las monedas locales, en constantes devaluaciones28, por partede la población y de los agentes económicos, que prefieren utilizar las monedas extranjerasen dichas transacciones. En pocas palabras, los propios Estados africanos no respetan lasreglas y mecanismos de las Cámaras de Compensación. Comercian más con el Norte que consus socios comunitarios, para conseguir las divisas. Esta dependencia comercial, que seinserta en el marco global de la dependencia económica, se explica por la sencilla razón segúnla cual cada país da la impresión de sacar más beneficio en la dependencia respecto al Norteque en una interdependencia regional, que le exigiría más esfuerzos para la creación deinfraestructuras nacionales orientadas hacia la complementariedad. Prefieren así los interesesinmediatos y falsos sacados de esta dependencia a los verdaderos y a largo plazo que ofrecela regionalización29.

(28) Estas devaluaciones, impuestas por el Banco Mundial y el FMI para fomentar las exportaciones y la sustituciónde importaciones en las actividades nacionales, o sea para hacer más competitivas las economías de la zona, hantenido efectos contrarios al fundamentarse dichas economías en los productos básicos, controlados por las multi-nacionales, y en excedentes en los mercados internacionales.(29) Prueba de ello es que los jefes de Estado no sólo acuden más a las cumbres de la francofonía o de lacommonwealth que a las panafricanas, como queda subrayado, sino que además no aplican en sus políticas econó-micas nacionales las recomendaciones del PAL, adoptadas por ellos mismos, y basadas en la integración regional ola autosuficiencia colectiva (collective self-reliance) como estrategia de desarrollo, y consideradas como una “profesiónde fe en el regionalismo”. Sin embargo, en la práctica, se remiten a los programas de ajuste estructural del BancoMundial y del FMI, que les imponen las duras leyes del mercado, para tener acceso a sus préstamos.

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La creación de la UEMOA y de la CEMAC30, aunque suponga un paso importante en lacreación de una unión aduanera o unión económica entre los países de la zona CFA (conver-gencia de las políticas económicas de los Estados miembros con la adopción de una políticacomercial única, con distintas velocidades entre ambas organizaciones, siendo el objetivoconseguir la libertad total de personas, bienes y servicios, es decir la interdependencia de laseconomías de dicha zona), la situación arriba descrita sigue vigente, y estamos aún lejos dela conversión de la moneda en un instrumento de integración y de desarrollo económico.Además, estas agrupaciones subregionales, creadas con el apoyo de Francia, persiguen casilos mismos objetivos con las regionales tales como la CEDEAO y la CEEAC, con el riesgo deproducir duplicaciones y conflictos de lealtades entre los Estados miembros pertenecientes aambas organizaciones.

El franco CFA no puede pretender asumir esta función. Basado en la paridad con elfranco francés, dicho franco permite la libre circulación de la moneda dentro de la zona y elcontrol del Banco de Francia sobre la gestión monetaria de los Estados miembros, además defavorecer la extroversión o la dependencia económica de los países miembros (Grellet, 1982:120; Amin: 319).

Por fin, el modelo de integración librecambista o comercialista ha sido contraproducente acausa de las estructuras coloniales de las economías africanas, la disparidad de las tarifas aduanerasy la ausencia de integración monetaria. En un contexto de desigualdad de niveles de desarrollo,dicho enfoque tiende a convertir las economías fuertes en polos de crecimiento y las pobres enpolos de estancamiento, junto al eterno problema del desigual reparto de costos y beneficios de laintegración, avivando tensiones entre los Estados miembros con el consiguiente bloqueo del pro-ceso de integración regional. Dicho modelo es válido entre los países industrializados con un nivelde desarrollo más o menos equiparado, y para los que el comercio representa entre el 7 y 10% delos presupuestos estatales con un reparto más o menos igual de los beneficios nacidos del librecomercio, tal y como sucede en la Unión Europea, mientras que para los países africanos losderechos aduaneros representan más del 60% de éstos. De ahí su resistencia a la aplicación de lasdisposiciones de la libre circulación de personas, bienes y capitales, contenidas en las cartasconstitutivas de sus agrupaciones regionales, es decir la unión aduanera, bloqueando cualquier tipode intercambio, que supone los desplazamientos de personas, de ideas y mercancías. Además,según puntualiza Hazlewood (1967: 10), e incluso aplicando rigurosamente este esquema, paísescomo Kenia y Etiopía no tienen nada que ganar, no sólo por el carácter extrovertido de suseconomías más vínculadas con el Norte que entre ellas, sino además por la casi inexistencia demedios de transportes terrestres entre ambos países, excluyendo una unión aduanera entre ellos.

(30) Los tratados de estas nuevas instituciones, dotadas de la supranacionalidad en el aspecto de política monetaria, seinspiran ampliamente en los Tratados de Maastricht y de Roma, modificado por el Acta Única, para pasar de las unionesmonetarias tuleladas a las uniones aduaneras, con la meta de crear una moneda única verdaderamente regional y liberadaprogresivamente de la tutela del Tesoro francés (cf. Hugon, 1998: 371). Existen presiones cada vez más fuerte para laampliación de estas uniones a otros países del Africa Occidental y del Africa Central, para crear una única unión económicay monetaria africana, mediante la revitalización y el fortalecimiento de las actividades de las cámaras de compensacióndel Africa Occidental (WACH), del Africa Central (CACH), y del Africa Austral y Oriental (CCH) a las que se deberían juntarlos demás países no miembros, que podrían también crear sus propios acuerdos de compensación.

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Además, según recuerda Schoeman (1999: 178-179), este modelo supone la cesión dela soberanía en ciertas áreas económicas a los órganos comunes o supranacionales, y seesperan los resultados a largo plazo, mientras que en Africa existe un fuerte apego a laautonomía nacional, expresión de la soberanía y de la identidad nacionales31, y se espera dela integración regional, puesta al servicio de dicha economía, resultados a corto plazo.

De todo ello, es obvio que el modelo librecambista, que es la culminación de una previacreación de infraestructuras básicas y de la capacidad de producción, no es el más apropiadoni para la promoción de la integración regional ni para la realización de los objetivos dedesarrollo de los países africanos. Se ha de enfatizar ante todo en la construcción deinfraestructuras físicas y de producción complementarias, para vincular a los pueblos y a lospaíses africanos, sobre todo en los aspectos en los que éstos pueden sacar beneficios inme-diatos, tales como las industrias de fábrica de las herramientas agrícolas, de los materiales deconstrucción y de productos farmacéuticos, de la rehabilitación de las agrupaciones sectoria-les y comisiones hidrológicas mucho más cercanas a las preocupaciones y necesidades dia-rias de los ciudadanos, además de la construcción de las vías de comunicación horizontales(construcción de carreteras regionales, creación de compañías en las áreas comunes, y coor-dinación de sistemas de ferrocarriles, por ejemplo), para vincular a los pueblos y los espaciosregionales.

En este orden de ideas, y de acuerdo con el profesor Asante (1991: 103 y 109), laintegración por el mercado o la liberación del comercio no es el más apropiado o viable paralas subdesarrolladas economías africanas por generar relaciones asimétricas de intercambios,por fomentar la polarización y la dependencia, y sólo por aprovechar a las multinacionales; esdecir, es generadora de la inestabilidad y la desintegración. Según el mismo autor, el enfoqueque combina de una manera interdependiente la integración de las infraestructuras físicas, laintegración de las estructuras de producción y la integración de los mercados africanos, es elmás idóneo para dichos países.

Abundando en el mismo sentido, Mistry (1996) manifiesta que la integración por elcomercio, sin una previa política regional de producción tal y como se experimenta en lasorganizaciones africanas, explica los insignificantes resultados cosechados por la integraciónregional tanto en su enfoque de promoción de intercambios como en él de producción (véaseanexo II). Se debería combinar ambos procesos de integración para desarrollar una industriabásica manufacturera. Además, las disparidades en las estructuras aduaneras bloquean elcomercio regional y dificultan la armonización (Aryeetey, 1998. 140, véase también Foroutan,1993: 239 y 265), máxime cuando los países africanos se caracterizan por importantes dife-rencias de ingresos per cápita, por la falta de complementariedad económica y por ineficientese inadecuados mecanismos de compensación en vigor. Sus estructuras de producción sontales que no tienen nada, o poco, que intercambiar, al producir lo mismo, y se resisten aeliminar las barreras aduaneras a causa de la desigual distribución de beneficios y costos de

(31) De ahí el desarrollo de los nacionalismos exacerbados rivales, para controlar o acapararse de los recursos internosy externos, fuentes de los conflictos fronterizos entre los Estados (cf. Langhammer y Hiemmenz, 1990: 14).

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la integración entre los socios, con grandes diferencias económicas. El resultado, tal y comodestaca en el cuadro 3, es el desarrollo de los intercambios verticales con los países de laUnión Europea y del resto del mundo, que constiuyen en la mayoría de los casos más de lamitad del comercio externo, en detrimento de los horizontales. Esta tendencia se explica porel carácter extrovertido y dependiente de materias primas de las economías africanas.

CUADRO 3DISTRIBUCIÓN GEOGRÁFICA DE LOS INTERCAMBIOS COMERCIALES DE

ALGUNAS AGRUPACIONES AFRICANAS

Comercio (en %) UEMOA SADC EAC UDEAC

Intrarregional 8,7 11,5 7,9 3,2

Con la UE-15 49,6 36,4 36,3 52,0

Con el resto del mundo 41,7 52,1 55,9 44,7

Total 100 100 100 100

Fuente: IMF, 1997, Direction of Trade Statistics, citado por Solignac Lecomte (2000:56).

5. ESTUDIO DE CASO: LA INTEGRACIÓN REGIONAL EN AFRICA AUSTRAL.

Existen en este momento, en el Africa Austral, 4 agrupaciones regionales: la SADC (quesucedió en agosto de 1992 a la Conferencia para la Coordinación del Desarrollo en AfricaAustral -SADCC-, la COMESA creada en diciembre de 1993 en sustitución de la PTA, la SACUcreada en 1969, y el CBI (Cross-Border Initiative) instituido en 1993, con distintos objetivos,y a los que pertenecen de una manera concomitante los Estados de la región. Tanzania es lavez miembro de la COMESA (hasta hace poco), de la SADC y de la EAC; Lesotho, Namibiay Suazilandia pertenecen al mismo tiempo a la SADC, a la SACU y a la COMESA; Mauricioes miembro de la Comisión del Índico -IOC-, de la COMESA y de la SADC32. Prueba de lasdistorsiones que nacen de estas múltiples pertenencias es que el CBI favorece la liberalizacióninterna y externa, mientras que la SADC insiste en el último aspecto. Hay a menudo impor-tantes diferencias en los programas, los calendarios y las prioridades para la liberalización, losconflictos de intereses, las duplicaciones y la proliferación de las actividades que bloquean elpropio proceso de integración regional, por imponer excesivos cargos financieros y adminis-trativos a los gobiernos de la zona desprovistos de las instituciones nacionales adecuadas. Seplantea en esta zona el eterno problema de la distribución de los costes y beneficios de laintegración entre los Estados miembros, además del de fidelidad a una u otra agrupación. Lospaíses menos avanzados se oponen a la liberalización del comercio o a la creación de áreas

(32) Sobre los problemas generados por la coexistencia de todas estas agrupaciones en una misma zona, véaseGonçalves (1999: 183-184).

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de libre comercio, que benefician a países como Zimbabue dotado de una importante baseindustrial (Kasekende y Abuka, 1998: 480). En el otro extremo, las compensaciones pagadas porSuráfrica a los pequeños países de la SACU, que las han convertido en su principal fuente deingresos, como consecuencia de las pérdidas nacidas de la polarización de los intercambios porSuráfrica y de las desigualdades de desarrollo, crean un sentimiento de frustración en los cír-culos de poder surafricanos, según subrayan Mwase y Maasdrop (citados por McCarthy, 1999:33), al considerar que su país saca más costes que beneficios en dicha organización.

Existe un potencial conflicto entre la COMESA y la SADC. La COMESA, que integra a23 Estados de Africa Austral y Oriental (9 desde su conversión en zona de libre comercio el31 de octubre de 2000) con distintos niveles de desarrollo y grandes diversidades de capa-cidades económicas y de ingresos per cápita y culturales, desde los países más industrializados(Kenia, Mauricio y Zimbabue) hasta los países menos avanzados (Yibuti, Etiopía, Somalia yUganda), orienta su acción hacia la creación de la Comunidad Económica Africana, recomen-dada por el Plan de Acción de Lagos (1980), prevista para el año 2000 y aplazada para el2025, y que pasa por la creación de una única agrupación en Africa Austral y Oriental al igualque en las demás regiones del continente, mientras que los Estados miembros de la SADC quesacan intereses directos en el enfoque de integración de esta organización, basado en losproyectos de desarrollo nacionales, son reacios al proyecto global de la COMESA favorablea la creación de las infraestructuras regionales y a la coordinación de las políticasmacroeconómicas de los Estados miembros (Kasekende y Abuka, 1998: 481). Además, lasventajas que sacan de sus relaciones con Suráfrica, explican la hostilidad de los Estadosmiembros de la SADC hacia la COMESA, por absorber ésta el grueso de los fondos de laayuda externa destinados a la zona, y por su insistencia en el enfoque librecambista o laeliminación progresiva de los derechos arancelarios en el comercio entre los Estados miem-bros (supresión total en octubre de 2000), pese a las ya mencionadas desigualdades dedesarrollo que existen entre ellos. Ello ha conducido a la recién retirada de Tanzania, que sesiente perjudicada por dicho enfoque o por la conversión de la COMESA en un área de librecomercio. A ello cabe añadir la clara polarización del proceso de integración de la SADC porSuráfrica en detrimento de la COMESA, en particular las relaciones privilegiadas que este paísmantiene con los países BLNS, convertidos en satélites durante el régimen del apartheid conel que crearon, con excepción de Botsuana cuya moneda nacional, la pula, es convertible, laZona Monetaria del Rand (RMA). Dicha zona fue convertida en 1986 en la Zona MonetariaComún (CMA), para tomar la forma de una verdadera integración monetaria, desde 1992, conlos acuerdos monetarios bilaterales firmados por Suráfrica con cada uno de estos países, y enparticular con Namibia que se dotó después con su propia moneda. En la actualidad, existeuna libre circulación de capitales entre estos países que tienen acceso a los mercados decapitales en Suráfrica. La SACU y la CMA constituyen las formas de integración económicamás avanzada en la zona (cf. McCarthy, 1998: 227-240), pues han creado un verdaderomercado común con un arancel exterior común (TEC), la libre circulación de bienes y serviciosy un sistema de reparto de los ingresos aduaneros. La decisión de Suráfrica de no adherirsea la COMESA ha puesto en entredicho el futuro de esta organización, que expresa su clarahostilidad al liderazgo de Suráfrica en el Africa Austral.

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Existen, pues, en la zona importantes rivalidades entre la SADC y la COMESA, y una ciertaduplicación de sus actividades. Hay una ausencia total de intereses comunes en esta última. Laprimera, creada para reducir la independencia económica con respecto a Suráfrica, ha integradoen la actualidad a ésta convertida en el motor de la integración regional. La SADC sigue man-teniendo su enfoque de coordinación y armonización de las inversiones en los sectores especí-ficos (en particular en los transportes y telecomunicaciones) junto a otro gradual de integraciónpor el mercado, siendo el objetivo fortalecerse como la primera y principal organización del AfricaAustral. Por su parte, la COMESA, hija del proyecto panafricanista supranacional de la OUA y dela Comisión Económica de las Naciones Unidas para Africa (ECA), se ve obstaculizada en suenfoque de integración por el mercado con metas supranacionales, por abarcar una regiónmucho más amplia caracterizada por graves deficiencias de infraestructuras de transportes, conpaíses menos avanzados (sólo 5 de los 23 Estados miembros tienen un PNB per cápita porencima de los 300 $, y 6 tienen una población por debajo de los 2 millones de habitantes), lasdistorsiones entre la multitud de monedas nacionales sobreevaluadas, inconvertibles y sin unatasa fija de cambio junto a las grandes disparidades de nivel de industrialización, la dependenciade muchos Estados miembros con respecto a los derechos aduaneros, y el desarrollo de losmercados paralelos (Kasekende y Abuka, 1998: 477-480). Todos estos inconvenientes tornan ala COMESA en un espacio poco atractivo para el comercio y para las inversiones externas, yaniquilan o reducen sensiblemente la implantación de sus decisiones. Su enfoque de integraciónse ha convertido en un freno de la misma.

En definitiva, la divergencia de intereses de los Estados miembros hacia ambas organiza-ciones se explica fundamentalmente por el hecho de que la SADC(C), creada en la época de lalucha contra el apartheid ha creado importantes lazos de solidaridad, con el consiguiente forta-lecimiento de la identidad y cohesión regionales, entre sus integrantes, mientras que la COMESArecomendada desde arriba por la ECA y por la OUA, sobre la base de las consideraciones ycriterios geográficos, es interpretada como una pesada burocracia alejada de los intereses con-cretos de los Estados del Africa Austral, que no se identifican con ella. Según puntualiza Foroutan(1993: 249), la política de desestabilización de la Suráfrica del apartheid ha tenido dos efectospositivos para el Africa Austral, y la SADC(C) en particular: ha creado una cohesión entre losEstados de la región, y ha generado más simpatía de la comunidad internacional hacia laSADC(C), con el consiguiente aumento de la ayuda hacia los países de la zona.

Una de las soluciones que se está barajando, consiste en aprovechar la actual tendenciafavorable al libre comercio, para conseguir beneficios más allá de las fronteras nacionales yconvertir el sector privado en el motor de la integración regional, limitando el papel del Estadoa una intervención moderada para controlar el mercado (Kasekende y Abuka, 1998: 487). Estaliberalización de los mercados ya es un hecho mediante la actual penetración surafricana delos sectores de minería, banco, transporte aéreo y ferroviario, telecomunicaciones, cervecería,supermercados, turismo y ganadería, etc., de la casi totalidad de los Estados miembros. Es unaclara conversión de los países de la zona en mercados de Suráfrica, que saldrá beneficiada dela liberalización en detrimento de sus socios por las propias leyes del mercado, y por el propiofracaso de las experiencias de integración librecambista en el continente. De este modo, seestá pidiendo en el seno de la SADC un protocolo complementario sobre la política de las

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inversiones regionales con el fin de facilitar a corto plazo los movimientos de capitales, lacreación de una cámara de pagos destinada a compensar las desigualdades de desarrollo enla zona33 (a la manera del sistema vigente en la SACU), y la reducción de la polarización delos intercambios a favor de Suráfrica.

La concentración de los medios de transportes y de comunicación en Suráfrica, juntoa la proximidad geográfica con los países de la SADC y la mayor capacidad de producción deeste país, le dan una clara ventaja sobre sus socios, es decir la facultad de beneficiarse ensolitario del crecimiento por tener totalmente a su favor los intercambios comerciales de lazona. Las importaciones de aquéllos desde Suráfrica superan ampliamente sus exportacioneshacia este país, que ha conseguido aumentar en más del 250 % la penetración comercial delAfrica Austral, para el periodo que se extiende entre 1988 y 1994. El resultado es una claraasfixia económica de su único competidor en la zona, Zimbabue, así como el permanentedéficit comercial y la desindustrialización de los demás países. Esta situación conlleva dosgraves consecuencias: la concentración de la producción de la zona en Suráfrica convertidaen un centro, y la exclusión de las zonas rurales en la propia Suráfrica donde amplias capasde la población viven en condiciones de subdesarrollo y de pobreza similares a las de losdemás países africanos (McCarthy, 1999: 30-31).

El enfoque minimalista, flexible y funcional, con menos estructuras administrativas dela SADC(C), basado en la coordinación y la cooperación sectorial, parece el más adecuadopara los países africanos. Sin realizar todas sus metas, en particular la reducción de la depen-dencia con respecto a Suráfrica y el desarrollo del sector de los transportes, la SADC haconseguido crear un sentimiento comunitario entre sus miembros y una sólida identidad entresus élites, ambos requisitos fundamentales para la integración regional, que son totalmenteinexistentes en la COMESA, con su enfoque maximalista para el que los Estados africanos noreúnen las capacidades institucionales y técnicas junto a los apegos a la soberanía nacional.

Concebida como una organización de seguridad para hacer frente a las agresioneseconómicas y militares de la Suráfrica del apartheid, la SADC se está convirtiendo, a sumanera, en un marco de resolución de conflictos en el Africa Austral, con resultados decep-cionantes por la indiferencia de las grandes potencias, el poco compromiso de Suráfrica quedispone de importantes efectivos y medios militares para resolverlos, y el optar por la soluciónmilitar por los propios beligerantes. Ello viene ilustrado por los casos de Angola y del Congo-Zaire, en los que el moribundo órgano de resolución de conflictos de la SADC (Órgano dePolíticas de Defensa y Seguridad), creado en enero de 1996, para intervenir en los conflictosy encargarse de las operaciones de mantenimiento de la paz en la región, no pudo hacer nada,por la ausencia de una estructura permanente de resolución de conflictos, de una políticaexterior y de defensa común, de estatutos que definen los criterios de su mandato, y el bloqueocreado por la rivalidad entre Suráfrica y Zimbabue para presidir dicho Órgano (Cilliers y Mills,

(33) Existen distintos niveles de desarrollo en esta organización: Suráfrica es el país más industrializado; Angola,Lesotho, Malaui, Mozambique, la RDC, Tanzania y Zambia forman parte de los países menos avanzados; Botsuana,Mauricio, Namibia, Suazilandia, Seychelles y Zimbabue ocupan una posición intermedia.

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1999: 6-7). La continuación de estas guerras es una prueba suficiente de su falta de efecti-vidad.

Es obvio que la ampliación de la SADC a la RDC no sólo ha dividido esta organización,por posicionarse distintamente los países miembros con respecto al conflicto de este país, sinoque además la ha debilitado como un instrumento de integración económica y de garante de laseguridad en la región (Cilliers, 1999: 144), que difícilmente podría convertirse en un área delibre comercio en el año 2004, según el calendario recomendado por la Unión Europea.

A los problemas tradicionales de la zona, en particular él de las desigualdades dedesarrollo entre los Estados miembros, y el peso abrumador de Suráfrica (cuyo PIB representael 80% del de todos los países de la SADC unidos, superándole en el indicio de desarrollohumano sólo países como Seychelles y Mauricio, a causa de la exclusión de la mayoría negradurante el sistema del apartheid), tal y como se refleja en el cuadro 4, se han añadido otrosde gran magnitud de la RDC, hundida en un tremendo marasmo económico y en una profundacrisis política, como consecuencia de varias décadas de mal gobierno y saqueo. La incorpora-ción de este país, apoyada por Mugabe para crear un contrapeso a la dominación de Suráfricay conseguir nuevos mercados para la economía de su país, y por Mandela para apoyar lapolítica del “renacimiento africano”, ha traído más problemas que alivios.

CUADRO 4DATOS BÁSICOS DE LOS PAÍSES DE LA SADC

País Superficie Población PIB total PIB por Valor Clasific.en Km2 en millones en mill. $ hab. $ IDH Según IDH*

Angola 1 246 700 12 092 16 740 1 430 0,398 160

Botsuana 600 372 1 570 11 796 7 690 0,609 122

Congo-RD 2 345 409 49 139 40 882 880 0,479 141

Lesotho 30 350 2 062 3 751 1 860 0,582 127

Malaui 118 480 10 346 7 278 710 0,399 159

Mauricio 2 045 1 145 10 689 9 310 0,764 59

Mozambiq 783 080 18 880 12 324 740 0,341 169

Namibia 824 790 1 660 8 137 5 010 0,638 115

Seychelles 280 76 533 7 012 0,755 66

Suazilandia 17 360 952 3 208 3 350 0,644 113

Suráfrica 1 221 037 39 357 299 577 7 380 0,695 101

Tanzania 945 090 32 102 18 091 580 0,421 156

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CUADRO 4DATOS BÁSICOS DE LOS PAÍSES DE LA SADC (CONTINUACIÓN)

País Superficie Población PIB total PIB por Valor Clasific.en Km2 en millones en mill. $ hab. $ IDH Según IDH*

Zambia 752 610 8 781 9 087 960 0,431 151

Zimbabue 390 580 11 377 26 931 2 350 0,560 130

Total 9 278 183 189 539 469 024 3 519 0,551 130-131

*IDH: Índice de Desarrollo HumanoFuente: El estado del mundo 2000, Akal, Madrid, 1999.

La economía de Suráfrica es el equivalente a 3 ó 4 veces de las de los 13 sociosunidos34. Además, la falta de complementariedad económica entre dichos Estados explica lasrelaciones comerciales asimétricas dentro de la organización. Éstas vienen ilustradas por laexportación de las materias primas de los países de la zona hacia Suráfrica y Zimbabue. Éstosson los únicos en disponer de una economía diversificada y, por lo tanto, convierten a losdemás miembros en mercados para sus productos manufacturados o semi-manufacturados.Esta situación, según subraya Thomas (1998:159), crea un desequilibrio en la balanza depagos, perjudica a los Estados menos desarrollados de la SADC y podría contribuir a laprofundización de su empobrecimiento a favor de estos dos países.

Se ha de proceder a la incorporación de la SACU en la SADC, para crear un mercado comúno una unión económica basada en una moneda única, que podría ser el propio rand surafricano(Suráfrica y los países BLNS constituyen prácticamente un mismo sistema financiero), o la insti-tución de una nueva moneda. Es decir, la utilización de la moneda como factor de integración enAfrica Austral. Se podría también dividir la COMESA en agrupaciones de tamaño razonable y muchomás cercanas a las necesidades y aspiraciones de los países integrantes para fomentar el espíritucomunitario, y sobre todo evitar de incorporar en su seno a Suráfrica que sacaría enormes bene-ficios de los países del Africa Austral y Oriental por su hegemonía comercial. Por su parte, Suráfricaha de favorecer los acuerdos comerciales asimétricos en la SADC, a favor de los demás socios. Elloviene justificado por el hecho de que difícilmente Suráfrica podría encargarse de la financiación deldesarrollo de los países de la región y ayudarles a diversificar sus economías35, por las pésimas

(34) Antes de la adhesión de Seychelles, Mauricio y la RDC a la SADC, Suráfrica representaba el 40% de la poblacióny el 20% de la superficie totales de la región, con un PNB tres veces mayor al de los países de la SADC unidos (yde Nigeria, que es la segunda economía más grande del Africa Subsahariana), y una renta per cápita siete veces mayoral promedio de las de los demás Estados miembros (Ohlson, 1996: 25). Es decir, más o menos el equivalente de larenta per cápita de Brasil o México.(35) Ya en 1991, el entonces director de relaciones internacionales del ANC y actual presidente de Suráfrica, Thabo Mbeki,dejó clara la incapacidad de ayuda de Suráfrica a los países de la zona, al manifestar que los problemas de Suráfrica sonnumerosos y prioritarios para que se ocupe de inmediato de los problemas de los demás (Cf. Thompson, 1992: 274-275).Es también el punto de vista del profesor Ibbo Mandaza (1996: 90) quien, contra la euforia y la ilusión suscitadas parala liberación de Suráfrica, considerada por muchos analistas como el futuro motor de la integración económica del AfricaAustral, recordó que esta nación es ante todo un país del Tercer Mundo con sus problemas internos.

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condiciones de existencia de la mayoría de su población por la que necesita la ayuda y lasinversiones extranjeras, y por las estructuras dualistas de su economía propias a un país delTercer Mundo. Sin embargo, ante el abandono de Africa por Europa, concentrada en suampliación o proceso de integración e interesada por las inversiones en otras partes delmundo más rentables, Suráfrica se presenta cada vez más como una alternativa para sustituir-la. De hecho, según puntualiza Hugon (1993: 83), tanto el Africa Subsahariana como la propiaAfrica Austral se están convirtiendo más en mercados de los bienes de consumo de Suráfricay en su cantera de materias primas minerales y de turismo, que en un verdadero espacio deinversión industrial.

La SADC, que se perfila como el marco ideal de la resolución de conflictos políticos y deproblemas de desarrollo, debe dotar a la región de unas infraestructuras físicas horizontales(carreteras, redes fluviales y de ferrocarriles), para aliviar la fuerte dependencia con respecto aSuráfrica, y como base de la futura integración comercial. La conversión de la zona en un áreade libre comercio por la Unión Europea, en el marco de los nuevos acuerdos de Cotonú (2000-2007), separado de Suráfrica (con la que la UE ya ha concluido acuerdos bilaterales de coope-ración como una zona distinta, por su nivel de desarrollo que la excluye del Fondo Europeo deDesarrollo), podría perjudicar a la SADC. Estos últimos acuerdos podrían favorecer la polariza-ción del crecimiento en la zona por Suráfrica. Este temor viene justificado por el hecho de quelos demás países de la zona, desprovistos de industrias, son incapaces de competir con ella,pues no pueden producir bienes que exportar hacia los mercados surafricanos.

A pesar de todas estas dificultades, el Africa Austral reúne importantes triunfos para elfuturo desarrollo de la zona, por encabezar producciones mundiales de materias primas talescomo el oro, los diamantes, el platino, el cromo, el manganeso, el gas natural, el petróleo, eluranio, el carbono, el cobre, el cobalto, etc., que pueden ser explotadas racionalmente sólo enel marco de la integración regional, mediante la búsqueda de la complementariedad y el evitarla competencia en los mercados internacionales, por ejemplo entre el cobre de la RDC y deZambia, o el cromo de Suráfrica y de Zimbabue.

6. PERSPECTIVAS DE LA INTEGRACIÓN REGIONAL EN AFRICA.

A la luz del diagnóstico del proceso de integración regional en los apartados anteriores,no cabe la menor duda de que se dibuja un claro pesimismo en cuanto a las perspectivas. Deahí la necesidad de dar nuevas pistas de recuperación basadas en una nueva orientación delas prácticas existentes y unas alternativas inspiradas en la situación y las propias caracterís-ticas africanas, y a partir de los errores cometidos.

En general, el debate sobre dicha recuperación suele resumirse por una parte en lanecesidad de fortalecer el Estado nacional como base de un proceso fiable de desarrollonacional, que en última instancia sustentará la integración regional, y por otra, la urgencia desuperarlo mediante la creación de una estructura supranacional para resolver en común losproblemas de desarrollo y la degeneración o crisis del Estado nacional. Dicho de otra manera,se trata de operar desde los cementos o por el tejado.

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Pese a nuestra apuesta o preferencia por la segunda opción, que parece ser la mássensata en la situación actual de Africa y de las propias exigencias de un mundo cada vez máscompetitivo, donde no hay sitio para los más débiles, opinamos que ambas tesis se funda-mentan en las verdades a medias, y que se trata de conciliar.

El Estado africano, por su debilidad intrínseca y por convertirse en instrumento dedepredación que explica la triste contradicción entre la pauperización de los pueblos africanos,entre los que se han creado barreras con el etnonacionalismo y la retribalización, y las rique-zas del continente en recursos naturales, se ha desacreditado para movilizar las energías y losrecursos con el fin de canalizarlos hacia la realización de una integración regional fiable. Sinembargo, la propia realidad del sistema internacional (ONU) y del derecho interafricano (OUA),sólo reconoce a los Estados o a los Estados-nación (state-centric view of internationalsystem)36, y no a los pueblos, como los principales protagonistas del proceso de exofederaciónpor ser los únicos en poseer la soberanía y, por lo tanto, los únicos habilitados para lacreación de nuevos actores de relaciones internacionales, por naturaleza interestatales o cen-tradas en los Estados.

Partiendo de esta cruda realidad, se impone una serie de reestructuraciones internas yexternas basadas en la institucionalización de prácticas populares, a saber: la integración dela economía informal popular en la economía oficial o formal, el favorecer la participaciónpopular en el ejercicio del poder y, por extrapolación, en el proceso de integración. Dicho deotra manera, se ha de realizar en lo interno la democratización económica, política y social,el abandono por los dirigentes de sus alianzas externas a favor de la solidaridad africana. Elobjetivo es crear un Estado fuerte, popular y democrático como motor de la integraciónregional, pues, según McCarthy (1997: 230), sólo los Estados fuertes y bien gobernados, ysin grandes diferencias en los sistemas políticos y económicos, pueden conseguir un regio-

(36) Este modelo, vigente hasta hace poco, retrocede cada vez más por varias razones expuestas a continuación (cf.Delmas, 1995: 140ss; Olatunde Ojo, 1985: 18ss). La proliferación o inflación de los Estados, creados sobre la basedel reconocimiento del derecho de las minorías a crear sus propios Estados, desembocando en una verdadera “anar-quía de las soberanías”, y por la mundialización de la democracia, de los derechos humanos y de la economía demercado, crea una crisis sistémica en las actuales relaciones internacionales y quita el protagonismo al Estado debi-litado por la globalización y la localización, con la consiguiente pérdida de la influencia del sistema estatal a causa dela crisis de los Estados. Sin embargo, éstos existen más por su reconocimiento por otros Estados que por la repre-sentación organizada de una nación. Dicha inflación también se explica por fundamentarse el sistema jurídico inter-nacional en la primacía absoluta de los Estados y sus soberanías, en detrimento de los derechos de los pueblosreconocidos de una manera tibia en las resoluciones, declaraciones y otros documentos de intención. Por lo tanto, porser reconocido y tener protagonismo, cada pueblo aspira a crear su propio Estado. Por otra parte, la incapacidad demuchos Estados para asumir sus funciones, la interdependencia generada por la revolución electrónica (autopistas dela información con Internet), tecnológica o nuclear en cuanto a la seguridad y al bienestar de las personas por encimade los Estados, el temor de fortalecer el Estado y sus intereses que le puede convertir en un monstruo en contra delos individuos, y el protagonismo de las entidades no estatales, tales como los movimientos o instituciones religiososy las multinacionales, cada vez más importantes que muchos Estados tanto desde el punto de vista cultural comodesde el punto de vista económico; todas estas razones explican hoy la existencia de la multitud de actores interna-cionales, privados y oficiales, que quitan el protagonismo a los Estados. Según recuerda de una manera acertadaMarcel Merle (1995: 93), estamos todavía lejos de la democratización de las relaciones internacionales, pues losindividuos que participan en las actividades internacionales antes que ciudadanos del mundo, son nacionales de unEstado, el único al que se reconoce el derecho de ratificar los tratados, el derecho de guerra, el derecho de represen-tación, el derecho de ejercer la justicia y la exclusividad de la competencia territorial.

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nalismo próspero. Y en el estado actual de las cosas, las aspiraciones de los pueblos cons-tituyen este denominador común político y económico. No sólo, como afirma Edgar Pisani(1989: 218), la geografía y la historia han dividido el continente en grandes regiones cohe-rentes culturales (oeste, centro, este, sur y norte)37, sino que además los pueblos actúan porencima de las fronteras artificiales y contra las barreras aduaneras, aplicando a su manera lalibre circulación de personas, bienes y capitales, mediante las migraciones y los intercambioso ajustes populares, que los Estados o sus dirigentes no han podido concretar, y que se trataahora de institucionalizar. Dicho de otra manera, la pertinencia de esta última opción seexplica por el hecho de que el Estado africano, que es un “casi-Estado” -Quasi-State- (Jackson,1990), sufre de graves carencias que le impiden asumir las cargas de la soberanía, y no reúnetodos los atributos de un Estado normal, por sus fronteras imprecisas, poblaciones cambian-tes, gobiernos centrales ineficientes, e incluso criminalizados e informalizados, y por su ex-trema dependencia externa.

Para apoyar lo anteriormente dicho e inspirándose en el espíritu comunitario popular delAfrica precolonial sin fronteras, el profesor Joseph Ki-Zerbo (1980: 981) considera que “unreferéndum sincero en los diferentes Estados daría, sin lugar a dudas, y en casi todos lospaíses una inmensa mayoría en pro de la unidad” (cf. también Chazan et alii, 1999: 311). Elobstáculo a dicha unidad lo constituyen los dirigentes por sus preocupaciones políticas per-sonales, y la ambigüedad de sus decisiones reducidas a meras declaraciones de intenciones(Kabamba, 1979: 58).

Una vez realizados estos requisitos internos, el Estado ha de adoptar nuevos mecanis-mos regionales políticos (difusión a todos los niveles del mensaje de unión o comunidad,adopción de una diplomacia común para tener un peso en el sistema internacional, dotaciónde importantes poderes de iniciativas de promoción de la construcción comunitaria a lossecretarios generales de las agrupaciones panafricanas, instauración de mecanismos de pre-vención y resolución de conflictos intra e interestatales con la misión de promover la demo-cracia y el respeto de derechos humanos, creación de Parlamentos regionales encargados defavorecer la cesión por los Estados miembros de sus soberanías a los órganos comunitarios,y de control de éstos), jurídicos (abandono del principio de la unanimidad, creación de ins-tituciones y tribunales regionales supranacionales), y económicos (instauración de meca-nismos reales y eficaces de compensación para hacer beneficiar a todos de la integración que,de este modo, se convertirá en un proceso irreversible, realización de proyectos einfraestructuras regionales, adopción de políticas macroeconómicas e industriales destinadasa favorecer la interconexión entre las distintas economías nacionales, creación de una monedacomún, participación de los pueblos en el desarrollo a nivel nacional y regional).

Sin recomendar el abandono total de la integración librecambista, sugerimos su man-tenimiento no como un objetivo en sí, sino como un mecanismo o etapa para crear un espíritu

(37) Es lo que Schulders (1990: 31ss) califica de “Africa de las Regiones”, que presentan un cierto número de factorescomunes que pueden recuperarse para promover las uniones, las comunidades y las agrupaciones económicas regio-nales. Sin o con los dirigentes, una integración regional inédita desde los cimientos o los pueblos ya ha empezado enAfrica.

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comunitario. Por ello ha de acompañarse, según sugiere Robinson (1996), con la cooperaciónregional en la inversión en las infraestructuras de formación e investigación, que puedenbeneficiar a todos los Estados miembros independientemente de su tamaño y nivel de desa-rrollo, y de paso resolver el problema de compensación mediante la reducción por los Estadosde su dependencia con respecto a los ingresos procedentes de los derechos aduaneros38.

La CEA, que se fundamenta en el modelo de integración por el mercado, debe evolu-cionar hacia la integración por la producción y la armonización de las políticas fiscales ymonetarias (Aryeetey, 1998: 141), por abarcar todo el continente, o al menos combinandotodas estos enfoques, como queda subrayado. Por lo tanto, la OUA a la que está sometida hade cambiar sus principios y estructuras, para favorecer la supranacionalidad. Y para evitar laduplicación, el burocratismo y la confusión de las funciones, siendo la meta crear una únicainstitución encargada de la gestión de los problemas del continente y en particular de laintegración regional, se ha de proceder, según la propuesta de N´Guettia Kouassi (199: 111-112), o bien a la sustitución de la OUA por la CEA, bien a la incorporación de ésta en laprimera. La nueva organización, así creada, o sea la “Unión africana” recomendada por Gaddafi,será dotada de un poder supranacional, con capacidad de tomar sanciones, y de un Parlamen-to panafricano, en representación de los pueblos, y se basará en el principio de mayoría y node unanimidad.

En la opinión de Alí Mazrui (1996: 124-125), en Africa, la integración regional, que élsomete a la previa instauración de la democracia, ha de ser al mismo tiempo económica(liderada por Suráfrica por su poderío económico y que jugaría el mismo papel que Franciay Alemania en la creación de la Comunidad Económica Europea), cultural (mediante la adop-ción de una lingua franca, que podría ser el swahili, hablado por 100 millones de personas,y por su imparable expansión en el continente), política (con un papel motor de los países deAfrica del norte39 por tener factores potenciales de integración en torno a la religión, la lengua,

(38) Algunos autores sugieren la unión o la integración con los países del Norte (Unión Europea, EE.UU), parabeneficiarse de la liberalización global y, sobre todo, para financiar con la ayuda los proyectos industriales y lasinfraestructuras regionales así como los sistemas de compensación. Efectivamente, las pocas experiencias de integra-ción regional que han tenido un cierto éxito son las que han beneficiado de la asistencia técnica y financiera de lospaíses del Norte, en particular las organizaciones técnicas o de prestación de servicios, tales como el CILSS o AirAfrique. Por esta razón, se aboga cada vez por la unión monetaria euroafricana o la creación del afreuro o afrecu (alque hemos aludido más arriba), encargado de asegurar la convertibilidad de las monedas nacionales. Sin embargo, estapropuesta tiene el inconveniente de ir a contracorriente del espíritu de desarrollo autosuficiente o de autosuficienciacolectiva, considerado como el objetivo prioritario de la integración regional (cf. Aryeetey, 1998: 142-143). Por lo tanto,la propuesta de Ouane (1990: 44-45), de una gestión concertada o colectiva de la oferta y de la diversificación de lasmaterias primas, cuyo el 60 % de la producción procede del continente, tiene cada vez más fuerza para conseguir nosólo importantes beneficios para todos, sino también la estabilización o el aumento de sus precios en los mercadosinternacionales y liberarse de la explotación de las multinacionales. Esta estrategia de alianzas económicas supone unaprevia adopción de políticas comunes de inversiones regionales y la armonización de políticas nacionales de produc-ción y comercialización de productos básicos.(39) Sin embargo, ciertos países de esta zona manifiestan su claro interés más hacia Europa -con las negociacionesbilaterales con la Unión Europea (Marruecos y Túnez) y las “conferencias 5 + 5” entre los países europeos y magrebíesdel Mediterráneo Occidental-, y el Oriente Medio (Egipto), que hacia el Africa Subsahariana. Además, los países delnorte de Africa, y en particular los de la UMA, siempre se han caracterizado, en las 3 ó 4 últimas décadas, porprofundas divergencias que bloquean el proceso de integración o el discurso magrebino, entre ellos: los nacionalismosexacerbados, los conflictos o rivalidades entre las élites en el poder, la creación de uniones bilaterales o de bloquesantagónicos destinados a aislar a los demás, las reveindicaciones territoriales, el debilitamiento o ingobernabilidad de

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la cultura y una historia comunes), y militar (con un papel preponderante del Africa Occidentalpor el antecedente del Ecomog que, pese a sus fallos, encarna la manifestación pionera en lainstauración de la Pax Africana, condición previa en el proceso de integración regional).

Dicho de otra manera, en las perspectivas de Edem Kodjo (1985), se trata de crear unospolos de integración en torno a los grandes Estados con una importante proyección regionaleconómica, política, cultural y militar, conforme a las regiones geo-culturales del continente(Suráfrica en Africa Austral, el Congo-Zaire en Africa Central, Nigeria en Africa Occidental,Etiopía en el Cuerno de Africa y Egipto en el Africa del norte)40, Estados que absorberían porosmosis a los pequeños Estados de su entorno, por la vía diplomática (panafricanismo deintegración) y no militar (panafricanismo armado).

CONCLUSIONES

El resultado de los tres o cuatro últimas décadas de la integración regional en Africa espoco significativo, por su puesta al servicio de la construcción del Estado-nación por lospoderes políticos, e incluso para su unidad y estabilidad. En esta función se beneficiaron delrespaldo de las antiguas potencias coloniales, en su afán de preservar los Estados que crearon,y de paso seguir sirviendo sus intereses neocolonialistas de toda índole. El principal obstáculoa dicho proceso es la falta de voluntad política por parte de los dirigentes, que han privilegiadoel mimetismo de los países industrializados y en particular de la Unión Europea, cuyo tratadoha inspirado y sigue inspirando las cartas constitutivas de las organizaciones interafricanas,descuidando las características y las realidades propias del continente.

En la actualidad, la excusa externa utilizada para justificar el fracaso de la integraciónregional ha desaparecido prácticamente, al dar la máxima prioridad tanto la Unión Europeacomo las instituciones financieras internacionales a dicho proceso en Africa, y del que se hanconvertido en promotores. Esta oportunidad ha de aprovecharse para realizar los importantescambios y poner la integración regional al servicio del desarrollo y de la unidad de los paísesafricanos. Se trata de pasar de la retórica, que ha prevalecido hasta ahora, para movilizar yracionalizar las instituciones creadas por tal objetivo, empezando por la eliminación de las queson no eficientes para rentabilizar los recursos humanos y materiales. Ha llegado la hora desuperar la mera elaboración de cartas y tratados, constantemente violados y no respetados, yde los que los pueblos no se sienten concernidos, para pasar a la etapa decisiva de coordi-nación de las políticas nacionales de desarrollo centradas en las infraestructuras horizontales

ciertos Estados por el auge del islamismo opuesto a la integración estatal a favor de la umma, las divergencias sobreel contenido del proyecto magrebí, las disparidades regionales, el problema del Sáhara Occidental y el derecho a ladiferencia de ciertos grupos culturales como los bereberes. La integración magrebí tiene un carácter fundamentalmentediplomático, y está bloqueada por las frecuentes crisis en los Estados de la zona y por los problemas políticos entreellos (cf. Zeraoui, 1993: 346-370; Benallegue, 1992: 95-103; Kabunda, 1993: 209-233; Zartman, 1999: 171-186).(40) Sin embargo, muchos de estos Estados tienen graves problemas políticos y económicos internos, para asumir,de una manera eficiente, este papel de polo de desarrollo y de integración. El Congo-Zaire está hundido en unatremenda crisis política y económica, Suráfrica aún se caracteriza por la falta de democratización económica interna,y Nigeria acaba de salir de una larga y nefasta dictadura militar.

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complementarias y populares, el abandono de la regla de unanimidad y de las soberanías, yla adopción de una política monetaria africana.

En Africa, la integración regional, al contrario de la de los países industrializadosdonde los aspectos económicos predominan, ha de combinar las condiciones económicas ypolíticas apropiadas, para beneficiar directamente a la mayoría, es decir a los pueblos. Ha deser un proceso flexible que no debe limitarse exclusivamente a las consideraciones de desa-rrollo económico, sino también ha de adaptarse a las realidades políticas, pues, según pun-tualiza Asante (1997: 27), en las estrategias de desarrollo económico en Africa, la políticaocupa un lugar central, así como en los problemas de seguridad interna y externa. De ahí lafuerte politización de los objetivos económicos y del propio proceso de integración.

Dicha integración viene dictada por el carácter económicamente no viable de muchosEstados africanos que sobreviven merced a la ayuda internacional. La propia balcanización ofragmentación del continente es un potente aliado de la integración en Africa donde pocospaíses, o ninguno, poseen los recursos suficientes o los mercados internos significativos paraconseguir en solitario un crecimiento o un desarrollo nacional viable, sobre todo en estemomento de la revolución informática en la que Africa está prácticamente excluida, al carac-terizarse el nuevo orden internacional por la división entre los info-ricos y los info-pobres,integrados por la casi totalidad de países africanos. Si es verdad que Africa necesita el apoyode acreedores de fondos del Norte, dispuestos a colaborar para impulsar su integración regio-nal, considerada como una condición fundamental para la transformación socioeconómica delcontinente, en particular con la financiación de los proyectos con un significado regional, noes menos cierto que el éxito de ésta es ante todo el asunto de los propios africanos, empe-zando por la superación del mito del Estado-nación.

La ciega aplicación de las teorías clásicas, tanto de desarrollo como de integraciónregional, explica en una larga medida el callejón sin salida en el que se encuentran ambosprocesos, por ser inoperantes en el caso africano. De acuerdo con Kamadini Ouali (1994:160ss) , ha llegado la hora de experimentar un enfoque global que combine la estrategia liberal(para una mejor colocación de los recursos), el enfoque dirigista41 (para la coherencia, lacoordinación de las políticas macroeconómicas con la meta de evitar las duplicaciones y losobjetivos contradictorios), la estrategia de los proyectos sectoriales o específicos con carácterregional (para crear progresivamente las infraestructuras básicas horizontales de integraciónen todos los sectores y en todos los países, es decir, la combinación del enfoque del proyectopor proyecto en cada sector con el de inter-proyectos e inter-sectoriales, tal y como la definióla PTA, en sus pretensiones de conseguir el desarrollo autosuficiente y autosostenido), y laestrategia meso-económica (inspirada en las organizaciones económicas y sociales de lospueblos africanos, para incorporar los movimientos migratorios transfronterizos, los intercam-

(41) La SADCC experimentó este enfoque con su estrategia de la coordinación de cada una de las 7 áreas confiadaa uno de los Estados miembros. El desarrollo desigual, el también desigual reparto de los recursos naturales entreellos, y la fuerte dependencia frente a las finanzas y tecnologia extranjeras explican que no se consiguieran los objetivosde independencia económica y autosuficiencia de la zona, salvo en el área de transportes, que irónicamente fortalecióla dependencia con respecto a Occidente (cf Thompson, 1992: 241ss).

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bios populares y las actividades del “sector informal” o de la economía popular en el procesode integración, por el dinamismo de sus “empresarios” decididos a encontrar ellos mismossoluciones a sus problemas de supervivencia y pobreza, desafiando las fronteras estatales). Laconcreción o aplicación de las ventajas combinadas de todos los enfoques42 y la incorpora-ción de las realidades políticas, sociológicas y económicas de la historia del continente, juntoa la cesión de la soberanía y la creación de instituciones adecuadas, permitirán a la integraciónregional convertirse en el instrumento de la superación de la crisis actual en la que estáhundido el continente.

En definitiva, la integración regional en Africa viene obstaculizada por el fracaso deldesarrollo, es decir la crisis económica y financiera interna, en parte consecuencia de laaplicación de los programas de ajuste estructural, junto a la crisis del Estado nacionalmentedebilitado y sin una base política y jurídica sólida. La fuerte preocupación de los dirigentespor estos problemas internos explica el contraste entre la proliferación de las agrupaciones ysu inercia o falta de eficacia. Los que deberían ponerse al servicio del continente, los dirigen-tes africanos, son los primeros en contribuir a su debilitamiento, pues se niegan en realidada someterse a las exigencias y costes de la integración (interrelaciones entre socios, políticasde desarrollo coherentes y concertadas, y limitación de las soberanías nacionales) a favor delas soluciones fáciles a corto plazo. Dicha integración, a diferencia de otras partes del mundo,viene caracterizada por (cf. Aryeetey, 1998: 410-413; Kasekende y Abuka, 1998: 462): lamultiplicidad de objetivos a menudo incompatibles, la pertenencia de los Estados miembrosa dos o varias agrupaciones a la vez con los consiguientes conflictos de fidelidad, la ausenciade instituciones supranacionales fuertes y de mecanismos de sanción que se traduce por lano aplicación de las disposiciones del tratado, la falta de voluntad política, la inexistencia demecanismos de compensación adecuados, las políticas comerciales nacionales excesivamenteproteccionistas, y la escasez de infraestructuras de complementariedad entre los Estadosmiembros que exportan productos similares, con el consiguiente debilitamiento del comerciointrarregional y la duplicación de actividades.

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