Presentación

Parte I - Interpretar las dinámicas internacionales: centro, periferia y más allá

Entrevista a Octavio Rodríguez: “La evolución del pensamiento estructuralista latinoamericano”

Diálogo entre Giorgio Alberti, Arturo O’Connell y José Paradiso: “Orígenes y vigencia del concepto centro-periferia”

“Las élites centroamericanas desde el enfoque centro-periferia”, por Giorgio Tinelli

“Desarrollo y globalización en el estructuralismo latinoamericano: el rol central del conocimiento y la innovación”, por Aldo Ferrer

“Prebisch y los frutos del progreso técnico”, por Florencia Sember

“Tecnología, progreso técnico y las relaciones entre centro y periferia”, por Massimo Ricottilli

“El laberinto de las migraciones contemporáneas”, por Sandro Mezzadra

Parte II - Pensar, regular, gobernar: las instituciones internacionales en su laberinto

“Normas y resolución de confl ictos en la OMC: pautas para una evaluación”, por Valentina Delich

“La crisis de la Ronda de Doha y la gobernanza del nuevo sistema multipolar”, por Paolo Guerrieri

“La OMC en punto muerto: una mirada desde Brasil”, por Marcelo de Paiva Abreu

“Normas internacionales sobre inversiones: ¿qué seguridad jurídica?”, por Martín Molinuevo

Entrevista a Susana Zalduendo: “Las organizaciones internacionales: entre derechos privados y necesidades públicas”

“Poder y escasez: la crisis alimentaria mundial”, por María del Carmen Squeff

“La venganza del ‘encantamiento del mundo’: de lo que les sucedió a los OGM en la ‘Europa fortaleza’, con el trasfondo de los monstruos”, por Claudia Muresan

“La regulación de la biotecnología en la Unión Europea y su compatibilidad con el sistema multilateral de comercio: un análisis del etiquetado de OGM”, por Luciano Donadio Linares

Quiénes

4-7

9-53

55-117

118-122

10

18

28

32

36

42

48

56

64

70

74

80

86

92

106

Sumario

2 Puente@Europa

Año VI - Número especial Diciembre de 2008 ISSN 1669-7146

Redacción Rodríguez Peña 1464 (C1021ABF)Ciudad de Buenos Aires ArgentinaTel: (+54-11) 4878-2900Fax: (+54-11) 4878-8628puntoeuropa@unibo.edu.arwww.unibo.edu.ar

Propietario Universidad de Bolonia, Representación en Buenos Aires

Director Giorgio Alberti

Comité Directivo

Giorgio Alberti Susana Czar de ZalduendoArturo O’ConnellJosé ParadisoGianfranco Pasquino Lorenza Sebesta Ramón Torrent

Comité EditorialPunto Europa - Buenos Aires, Universidad de Bolonia, Representación en Buenos Aires

Lorenza Sebesta (Directora Ejecutiva)

Luciana Gil (Asistente Editorial)Emiliano Montenegro (Diseño Gráfico)Martín Obaya (Coordinador Editorial)

Puente@Europa 3

Entre las distintas celebraciones del décimo ani-versario de la sede UniBo BA, la publicación de este número especial de Puente@Europa es una de las que mejor refleja la naturaleza del empeño que hemos puesto, diez años atrás, al iniciar la aventura italo-argentina de la maestría en Rela-ciones Internacionales Europa-América Latina.

Veníamos a compartir conocimientos y a aprender juntos, veníamos a establecer vínculos institucio-nales. Este número es un microcosmo del diálogo entre Europa y América Latina que desde la sede

porteña de la Università di Bologna, ininterrumpidamente, hemos intentado nutrir con instru-mentos de investigación y nuevas ideas, inteligencia y pasión. Los profesores y ex estudiantes que han colaborado en esta ocasión no son sino el reflejo de todos aquellos que pasaron por las aulas de esta sede. A ellos y a nuestros lectores está dedicado este número.

Giorgio Alberti Buenos Aires, 1 de diciembre de 2008

4 Puente@Europa

Presentación

Puente@Europa 5

En un momento en que tanto Europa como América Latina dis-cuten sobre la definición de su papel en el mundo, resulta inte-

resante examinar si existen premisas de convergencia significativas entre las dos regiones en aquellos temas que hoy representan puntos críticos a nivel global. La eficacia de ese papel, perseguido sepa-radamente o (mejor) en conjunto, podrá surgir no tanto a partir de declaraciones de intención formales, sino más bien de la capacidad para elaborar instrumentos analíticos que permitan una mejor com-prensión de una realidad en rápida y preocupante evolución, propo-ner principios para construir una visión compartida del sentido de progreso en cada uno de aquellos puntos críticos y, después, acordar pautas prácticas que lo materialicen.

No puede desconocerse la importancia y, al mismo tiempo, dificultad que implica compartir el sentido del progreso, ya que éste está some-tido a los avatares de un debate permanente donde las cosmovisiones se entrelazan con la argumentación científica. “El destino de una época de cultura que se ha comido el árbol de la ciencia”. reflexiona-ba Weber en 1904. “consiste en tener que saber que podemos hallar el sentido del acaecer del mundo, no a partir del resultado de una investigación, por acabada que sea, sino siendo capaces de crearlo; que las cosmovisiones jamás pueden ser producto de un avance en el saber empírico y que, por lo tanto, los ideales supremos que nos mue-ven con la máxima fuerza se abren camino, en todas las épocas, solo con la lucha con otros ideales, los cuales son tan sagrados para otras personas como para nosotros los nuestros”1.

Esta afirmación refleja, por un lado, la crítica de Weber al marxis-mo, que sostenía su propia preeminencia respecto a las otras visiones del mundo y de su progreso, dadas las premisas “científicas” de sus ideales. Por otro lado, esta frase contiene un llamado universal a la tolerancia en el campo de las visiones del mundo e, indirectamente, de las ideas de progreso que éstas contienen. Lo que no significa, para Weber, menospreciar la importancia del análisis empírico para com-prender la realidad; significa sólo admitir la existencia de una mul-tiplicidad de proyectos para cambiarla. La reflexión weberiana, que surge en tiempos de auge de un colonialismo que se había consolidado sobreponiendo la propia racionalidad “occidental” al mapa multiforme del mundo, no ha perdido su importancia y calidad de advertencia contra toda tentativa de imposición de visiones hegemónicas.

En medio de la crisis de una cosmovisión que ha plasmado fuerte-mente la sociedad internacional de estos últimos años (aquella radi-cada en el liberalismo económico), nos parece importante recorrer el camino de esas visiones alternativas del mundo que ofrecieron, en el pasado, elementos de análisis útiles e innovadores, así como también motivos de redención política.

Fieles a la tradición de esta revista, que pretende ser puente de diálogo entre las dos orillas del océano Atlántico, no podíamos evitar encontrarnos con la visión centro-periferia que, más que otras, ha

dejado, bajo diversas formas, su marca en el debate político e inte-lectual de América Latina durante los últimos cincuenta años (con raíces más largas aún, tanto desde el punto de vista temporal como geográfico2) y ha brindado a los intelectuales latinoamericanos y eu-ropeos instrumentos innovadores de investigación social, económica, cultural y política.

En primer lugar le pedimos a Octavio Rodríguez que nos aclara-ra los orígenes y los contenidos del concepto, intentando diferenciar las hipótesis “científicas” en las que se basaban, y se basan todavía, de los proyectos políticos a los cuáles éstas se asociaron.

Luego reunimos al director de la sede, Giorgio Alberti, junto a dos profesores que han conformado, desde sus orígenes, el cuerpo docente de la maestría en Relaciones Internacionales Europa-Amé-rica Latina: Arturo O’Connell y José Paradiso. En un diálogo a tres voces, confrontaron diversas interpretaciones relativas al contenido y a la vigencia del enfoque centro-periferia. Las reminiscencias autobiográficas de los participantes, que provienen de diversas dis-ciplinas (ciencia política, sociología y economía), dan a entender de forma clarísima la amplitud del impacto que el concepto tuvo en más de una generación de intelectuales latinoamericanos y, de manera más selectiva, europeos.

Una confirmación de este impacto es la intervención de Giorgio Tinelli, punto de contacto generacional entre el grupo de docentes más experimentados y los más jóvenes. Si bien es consciente de la complejización del panorama interno e internacional y de la imposi-bilidad de comprimir todas las explicaciones en la vertiente centro-periferia, Tinelli reivindica en su artículo la utilidad de los viejos ins-trumentos cepalinos para comprender los motivos del subdesarrollo económico, de la desigualdad social y del retraso político de muchos países en el caso especifico de Centroamérica.

Por su lado, Aldo Ferrer reivindica no sólo, y no tanto, la perti-nencia metodológica sino, aún más, la validez política de las recetas que emergieron, en su momento, del análisis de la CEPAL. Según el autor, su confirmación la otorga el éxito económico de los países asiá-ticos que, aún en un contexto político y un horizonte temporal distinto, han sabido reinterpretarlas adaptándolas a las necesidades locales.

Entre las distintas hipótesis en las cuales se basa el enfoque centro-periferia, optamos por profundizar aquella clásica relativa a la conexión causal entre la caída secular de los términos de intercambio entre productos primarios e industriales y la perificidad perenne de los países que producen los primeros -aunque puedan producirse, como ocurrió en el pasado y vuelve a ocurrir ahora, interrupciones en dicho proceso. Del complejo corpus de reflexiones que se han desarrollado para investigar y comprobar esta hipótesis, considera-mos particularmente interesante analizar aquellas que insisten en el vínculo causal que, a su vez, liga esa caída a la diversa estructura productiva (especialización y heterogeneidad estructural) y a la di-ferente naturaleza de los mercados de países productores de bienes primarios y de bienes secundarios. De hecho, en esta perspectiva se

6 Puente@Europa

cruzan elementos de distinto tipo que nos llevan necesariamente a reflexionar sobre el carácter político de la economía y de su desarro-llo. Como lo demuestra Octavio Rodríguez, el éxito de un modelo económico no puede ser abandonado a los altibajos de los mercados internos e internacionales o, peor, a la mera adaptación a sus reque-rimientos, sino que debe radicarse en un desarrollo social, cultural y tecnológico de cada país.

Justamente hemos decidido detenernos en la tecnología para fo-calizar su significado como variable en el desarrollo económico y, en particular, para analizar el modo en el que las teorías que se ocupan del enfoque centro-periferia la han tomado en cuenta.

Por eso solicitamos a algunos de nuestros autores que respon-dieran las siguientes preguntas: ¿cómo se refleja el retraso/avance tecnológico en la condición de perifericidad/centralidad de un país? Al revés, ¿a través de qué mecanismos influye la tecnología en la “posición” de un país en el sistema internacional?

En primer lugar, le pedimos a una ex estudiante de la maestría, Florencia Sember, que recorriese el nacimiento y desarrollo de las reflexiones de Prebisch sobre este tema, aclarando también sus ele-mentos constitutivos. Por su lado, tomando como punto de partida el pensamiento de Prebisch, Massimo Ricottilli, docente de la maestría, recorrió sintéticamente los puntos fuertes y débiles de la teoría del intercambio desigual, con particular referencia al papel que juega allí el progreso tecnológico. Al interior de una visión del “desarrollo tecnológico” como variable endógena del crecimiento, el autor le otorga un rol crucial para determinar la condición de centralidad/perifericidad de un país. Nos brinda, además, algunas ideas para reinterpretar la vinculación centro-periferia y salir de su carácter ineluctable, a la luz de los cambios en curso en las relaciones de fuerza internacionales y de la dificultad actual de definir el concepto mismo de centro.

De hecho, Ricottilli nota que no siempre el progreso tecnoló-gico está determinado por el lugar en el que, dentro del mapa del capitalismo global, se ubica un país: existen territorios en los que la existencia de redes locales y la densidad institucional del sistema permiten un desarrollo muy sostenido (cuestión que ha sido aborda-da por O’Connell en el mencionado diálogo). Por otro lado, Sandro Mezzadra, también docente de la maestría, pasa a examinar otro tipo de “islas”, aquellas en las que los inmigrantes crean y recrean espa-cios de socialización, producción e intercambio (de bienes y capital) en los márgenes de la legalidad, cuyo valor se juzga no sólo en tér-minos de ganancia, sino también de identidad.

Al analizar los flujos migratorios y las actividades sociales y económicas ligadas a ellos, Mezzadra muestra las dinámicas de permanente apertura y clausura de canales de acción y comunica-ción entre territorios y grupos sociales que no siguen caminos mar-cados, sino que los crean y recrean continuamente.

En este sentido, ambos artículos (el de Ricottilli y el de Mezza-dra) parecen dar cuenta de la dificultad de abarcar, en un esquema que haga exclusiva referencia al concepto de centro-periferia, algu-nos fenómenos reales de gran relevancia actual.

Emerge así, con todo su dramatismo, la tensión existente entre la necesidad de confrontar los problemas globalmente (con el fin de brindar soluciones más eficaces) y la oportunidad de resolverlos tomando en cuenta necesidades y aspiraciones de quienes efectiva-mente viven y trabajan en un determinado lugar.

Aquí entran en juego tanto los estados de manera individual como las organizaciones internacionales que tengan la voluntad y la capacidad de guiar las elecciones de sus miembros -como, por ejem-plo, lo hiciera la CEPAL de Prebisch en los años ‘50 y ‘60, apoyada en su enfoque centro-periferia. A este tema se aboca la segunda parte del número.

Aún allí donde el término “progreso” parecería, a primera vista, involucrar recetas menos controvertidas (como se suele suponer en temas de apertura comercial o de inversiones extranjeras), el análisis de las circunstancias que acompañan la puesta en marcha de deter-minadas medidas, y sus consecuencias, muestra su carácter contra-

dictorio, algo que no se disuelve por el sólo hecho de ser abordado de manera multilateral. Por el contrario, hay que ver atentamente cómo afecta al ciudadano el paso de una institucionalización de las políticas que sigue las líneas tradicionales de la representación par-lamentaria a una versión que las complementa, o, tal vez, sustituye con una institucionalización blanda (como aquella que caracteriza a la idea de multilateral governance), en la cual la representatividad y la accountability son subsumidas en un contexto jurídico muy discrecional. ¿Hasta dónde representa el interés de sus ciudadanos la acción de los gobiernos ante las organizaciones internacionales? ¿Quién se hace responsable del bienestar de la sociedad internacio-nal en su conjunto? ¿Quién responde por las crisis financiera y ali-mentaria? ¿Quién promueve la inmigración ilegal?

La internacionalización y superposición de los flujos (sean los carving channels de los cuales habla Mezzadra o la rutas más clá-sicas que llevan desde la periferia al centro -o viceversa) hacen más difícil, pero aún más necesario, identificar la responsabilidad política de los desastres que golpean a la sociedad internacional. La justi-ciabilidad jurídica internacional no puede, ni debe, solucionar esta grave debilidad de la multilateral governance.

Conscientes de que, en el campo comercial, como en otros, la solución multilateral es muchas veces la que más conviene porque permite “realizar intercambios y trade-off entre sectores, ya que el crecimiento del número de los sectores involucrados en la negocia-ción y de los intercambios intersectoriales aumenta las posibilidades de que el juego sea finalmente de suma positiva”, Paolo Guerrieri sabe también que los mecanismos de funcionamiento de la OMC (así como del FMI) no representan más que una parte -ni siquiera crucial- del problema. Mucho más sustanciales son otras dos cuestio-nes: 1) la equidad de los intercambios, o “la asimétrica distribución de los costos y beneficios del libre intercambio”; y 2) la legitimidad democrática del sistema comercial multilateral.

No nos debe parecer extraño ver cómo el simple hecho de ser una organización internacional no le brinda a la OMC poder alguno para llevar adelante sus objetivos. No hay “cañones” para respaldar sus decisiones y presionar a los recalcitrantes. En el caso en el cual las negociaciones no redunden en beneficios similares para todos los participantes, lo único que puede convencer a los perdedores de seguir adelante es la convicción de que sus intereses sean percibidos como legítimos por parte de la organización y que su satisfacción será sólo retrasada por un tiempo. Al desaparecer esta convicción, es natural que sus éxitos y fracasos, tal como sucedía en las negocia-ciones intergubernamentales del pasado, estén más bien vinculadas a los acontecimientos internos de los países importantes, sean las elecciones o la capacidad de los grandes grupos de influir en una determinada decisión, tal como lo recuerda Marcelo de Paiva Abreu.

Se trata, como sugiere Valentina Delich, de encontrar pautas para seguir discutiendo y negociando el contenido de las normas del derecho internacional, con posibilidad de cambios según las necesi-dades de las partes. Hay que evitar que las normas adquieran “una naturaleza universal y técnica”, “como si fuera posible (…) separar las normas económicas -que tendrían otra lógica- de la política”. Esto es de particular importancia en el momento en el cual, como ha pasado a partir de la Ronda Uruguay, los acuerdos se refieren en manera creciente a temas que caracterizan la esfera tradicional de la soberanía (como, por ejemplo, patentes e inversiones) y, como lo recuerda Guerrieri, “no están vinculados directamente en los inter-cambios”. Más bien valdría, exhorta Delich, recuperar el concepto de política económica dentro del derecho económico internacional.

Un discurso análogo es válido para las inversiones extranjeras, de las que se ocupan Susana Czar de Zalduendo y Martín Molinuevo. En el momento en el que las normas jurídicas internacionales entran en conflicto, en el laberinto (otra vez esta figura) de las referencias legislativas cruzadas, ¿es justo dejar al juez la solución de los pro-blemas que no son sólo el reflejo de normas contradictorias, sino también de relaciones de poder desiguales (más evidentes en el caso

Puente@Europa 7

de los acuerdos bilaterales estipulados, en muchos casos, entre esta-dos de poder desigual, más desdibujadas en el caso de la OMC y, no por casualidad, paralizadas en el ámbito de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico)?

La seguridad jurídica, en el fondo, como recuerda Czar de Zal-duendo, no es más que una de las variables que los inversores toman en cuenta en el momento de decidir dónde invertir su capital. Por otro lado, la conveniencia de dar garantías a los inversores extran-jeros debe sopesarse con las obligaciones de los estados receptores en relación a sus propios ciudadanos que, por definición, no quedan cubiertos por estas garantías específicas y cuyo bienestar tienen el deber institucional de tutelar con políticas públicas que pueden ser perjudicadas por inversiones especulativas. Por otro lado, pero por esta misma razón, los gobiernos, en situaciones límite, pueden verse obligados a intervenir negativamente en los derechos individuales de los inversores. ¿Quién tiene más peso? Y, sobre todo, ¿quién decide quién tiene más peso?

Es interesante recordar, por otro lado, como hace Guerrieri, que los acuerdos OMC “de segunda generación” no hablan sólo de competencia, sino de políticas ambientales y laborales (cláusulas sociales), para adelantar un posible desarrollo del derecho hacia formas de tutela internacional directa e indirecta en estos dos ám-bitos. ¿Aceptarán quienes deslocalizan su producción -en busca de costos más bajos- renunciar a las ganancias fáciles en nombre de una solidaridad social internacional que los lleve, por ejemplo, a asegurar más altos estándares de seguridad social? ¿Tendrán estos acuerdos una legitimidad tal que empuje, poco a poco, a los países a la ade-cuación normativa interna y, sobre todo, a su respeto?

El contenido de las normas internacionales, al igual que aquél de las normas nacionales, no es para nada neutral en cuanto a que contribuye a definir, con el sistema de permisos y castigos, no sólo el costo de la ganancia sino, finalmente, el bien y el mal.

Acá surge un problema que tratamos de dirimir en la última parte del número: ¿cuál es la racionalidad que ponen en marcha las organizaciones internacionales (o, más bien, en el caso del la UE, los nuevos sistemas políticos) para decidir entre posibles opciones de acción?

Para responder a esta pregunta apuntamos, de nuevo, a un cam-po golpeado actualmente por una profunda crisis mundial: aquél de la producción alimentaria. Le pedimos a María del Carmen Squeff que nos describiera cuáles son las tendencias en curso a nivel mun-dial y las prospectivas que, desde su observatorio privilegiado en la FAO, la autora considera realistas para salir de dicha situación. Los impresionantes datos que se ofrecen en este artículo con relación al número de personas que sufren hambre (923 millones en 2008), a su aumento durante el último año y a su localización geográfica, nos recuerdan que, cuando se habla de grandes números y derechos elementales, el mundo se encuentra aun marcado por una división antigua. Además, parece existir una dificultad objetiva para unifor-mar lógicas distintas, no solo las de carácter nacional dentro de una misma organización, sino también aquellas de las distintas organiza-ciones internacionales entre sí.

Por ejemplo, en la cuestión crucial de los organismos genética-mente modificados (OGM), muy vinculada al actual debate sobre el hambre y el desarrollo sustentable en agricultura, hay una fractura que atraviesa hoy en día, horizontalmente, a países desarrollados y en desarrollo. Como surge del mapa expuesto por Luciano Donadio Linares, la periferia de Europa está aliada quizás, no por casualidad, a la periferia del continente americano que, a su vez, se vincula con Norteamérica para enfrentarse a la UE. Por otro lado, la “racionali-dad” de la UE no parece coincidir, en esta área, con la de la OMC.

El artículo de Claudia Muresan nos lleva a evaluar el significado en términos de identidad de la elección de la UE de regular severa-mente la importación y, aun más, el cultivo de productos genética-mente modificados y de requerir para todos la adecuación a rigurosas reglas de etiquetado.

La retórica de los movimientos ecologistas y las normativas

europeas basadas en el principio de precaución convergen hacia un intento que la autora define, de “re-encantamiento del mundo”, en búsqueda de una pre-modernidad perdida o, tal vez, de una post-modernidad de quienes, al haberse alejado tanto de la naturaleza, la logran despojar de sus significados más crueles para proyectar en ella sus utopías anti-tecnológicas. Los procesos de racionalización ca-racterísticos del “desencanto del mundo” -término con el cual Weber definió el pasaje a la modernidad- se reverterían entonces en el campo agrícola, cuyas actividades se trataría de re-mitificar.

El centro de reflexión se desplaza, entonces, desde la polémica científica acerca de los efectos dañosos/benéficos de los OGM hacia la cosmovisión que rige la elección europea en este respecto. El exa-men de las modalidades de persuasión y movilización de los ciudada-nos es el telón de fondo que lleva a la autora a analizar críticamente el uso supuestamente informativo y “neutral” del etiquetado.

Luciano Donadio Linares reflexiona sobre el mismo tema, pero desde otro punto de vista. Lo que quiere analizar, en efecto, son los dilemas que surgen del encuentro entre normativa europea sobre etiquetado y reglas librecambistas de la OMC. El artículo pone en evidencia la impotencia de las fórmulas jurídicas y la fragilidad de las convenciones científicas frente a la voluntad de una comunidad (en este caso, aquella representada por la Comisión Europea) de imponer ciertas decisiones que se basan en juicios de valor (cosmo-visión) en los cuales las argumentaciones científicas no son más que una de las muchas variables en juego.

¿Son las etiquetas una barrera “no necesaria” al comercio, como aquellas prohibidas por la OMC? ¿Con qué instrumentos y con qué legitimidad los organismos internacionales pueden dirimir la contro-versia, para evaluar si dichas barreras responden a “imperativos” de seguridad nacional o de protección a la salud basados en “testimonios científicos pertinentes”? ¿Es justo dejar en manos de los jueces la responsabilidad de una elección que, evidentemente, excede el campo legal? ¿Es todavía posible referirse a una supuesta “justificación cien-tífica” para legitimar jurídicamente medidas (como la del etiquetado) que se basan en una evaluación del riesgo que involucra elementos de distinta naturaleza y no se refieren solamente a juicios científicos?

Aquí, otra vez, se enfrentan no tanto dos normas, sino dos mo-dos de ver el mundo: en el primero, el librecambio -y, más allá, las necesidades del mercado internacional- es el alfa y omega para juz-gar cualquier medida con efecto comercial; en el segundo, prevalece una racionalidad prudencial, que pone límites al “meliorismo” lineal científico y, frente a riesgos cuya medición con los instrumentos actuales resulta todavía dudosa, reivindica la importancia de la pru-dencia, esta antigua virtud olvidada del hombre…

Comité Editorial Puente @ Europa

Notas

1 Max Weber, “La ‘objetividad’ cognoscitiva de la ciencia social y de la politica social”, [1904], en Id., Ensayos sobre metodologia socio-logica, Buenos Aires, Amorrortu, 2001 (ed. orig., 1922), pp. 39-101: 46. El énfasis es de Weber.2 Ver “Orígenes y vigencia del concepto centro-periferia” en este número de Puente@Europa.

Centro, periferia y más allá…

Interpretar las dinámicas internacionales:Centro, periferia

Parte

I

10 Puente@Europa

Entrevista a Octavio Rodríguez:

La evolución del pensamiento estructuralista latinoamericano

Puente@Europa 11

Puente @Europa (P@E): ¿Cómo surgió la corriente de pensamiento que, aun con matices y enfoques diferentes, se puede definir como la del estructuralismo lati-noamericano?

Hay dos períodos de especial relevancia. Uno, vinculado a la situación interna argen-tina de los años ‘30, y el otro, a la situación internacional de América Latina, a partir de los años ‘40.

Si bien no era el ministro de Economía, Prebisch ejerció la dirección del Banco Cen-tral de Argentina entre 1935 y 1943 y, desde allí, obró como el gran artífice y el gran reformador de la conducción económica de dicho país. Una de las políticas destacables fue la del control de cambios. Como observa Norberto González1, el propio Prebisch se-ñaló que tal política obedecía a una imposi-ción de las circunstancias, era complejísimo manejarla, pero hubo que recurrir a ella. Uno de sus objetivos consistió en el apoyo a actividades económicas compensatorias de la intensa recesión prevaleciente, apoyo en que sobresale el dirigido a determinadas ramas industriales2.

Durante los años ‘30, se acentuó de este modo un proceso de industrialización. En 1942 y 1943, el gobierno adoptó una deci-sión considerada como definitiva: la indus-trialización habría de ser la base del desa-rrollo argentino. Hubo, pues, un momento de clara opción por la industrialización, entendiéndose que el futuro del país tendría en ella su base principal.

Otro momento histórico destacable es el de la Segunda Guerra y de la inmediata posguerra, en tanto es en el que surge la idea del desarrollo. Específicamente, se consolida en la Carta de San Francisco (1945), que da origen a las Naciones Unidas. En realidad, hay un antecedente en la Carta del Atlán-tico, de 1941, que establece que el único fundamento cierto de la paz reside en que todos los hombres libres del mundo puedan disfrutar de prosperidad económica y seguri-dad social. Sus firmantes se comprometen a procurar un orden mundial orientado a esos objetivos, una vez finalizada la guerra. Asi-mismo, se producen durante la misma cuatro reuniones de los tres grandes: Churchill, Stalin y Roosevelt. En la última, que tuvo

lugar en Yalta, esa idea naciente de buscar el desarrollo, entendido como bienestar para todos los hombres y como forma de evitar la guerra, fue objeto de un gran énfasis.

La Carta de San Francisco dice con-cretamente que los países integrantes de Naciones Unidas se encuentran “decididos a promover el progreso social y a elevar el nivel de vida dentro de una libertad mayor”, “a emplear las instituciones internacionales para la promoción del avance económico y social de todos los pueblos”, “a lograr la cooperación internacional necesaria para resolver los problemas internacionales de or-den económico, social, cultural o de carácter humanitario y para promover y estimular el respeto a los derechos humanos y las liber-tades fundamentales de todos, sin distinción de raza, sexo, lengua o religión”3.

Se crea, además, un conjunto de orga-nismos y foros en el ámbito de las Nacio-nes Unidas. Se establecen dos comisiones regionales, la de Europa y la de Asia que, en realidad, son comisiones para la recons-trucción. Bajo la iniciativa de Chile, se funda la Comisión Económica para Amé-rica Latina (CEPAL), en principio por un período de dos años.

Lo importante aquí es que surge una posición pro-desarrollo y se promueve la creación de organismos para procurar bien-estar para todo el mundo, que no haya ham-bre, que se respeten los derechos humanos, etc., en los términos explicitados en la Carta de San Francisco.

Con posterioridad y en paralelo a esa Carta y a la creación de los organismos an-tedichos, se definen dos posiciones: una que sostiene que las nuevas instituciones deben favorecer el desarrollo sobre la base del libre mercado, y otra posición industrialista, que es típica de América Latina y tiene su base en el documento fundacional de Prebisch del año 1949, titulado “El desarrollo económico de la América Latina y algunos de sus prin-cipales problemas”4.

P@E: ¿Cuál es la base empírica y teórica de esta posición?

Las percepciones de ese “manifiesto de los periféricos” de 1949 -así fue bautizado- re-aparecen en los cinco primeros capítulos del

Informe económico para América Latina de la CEPAL, que data de 1950. De ambos se extrae el contenido de una teoría del subde-sarrollo, diferenciable de las varias formali-zaciones que con el tiempo van surgiendo. El contenido está constituido por las ideas generales, carentes de una total precisión analítica, pero armónicas y complementa-rias. Las formas que luego se van creando son la articulación lógica de elementos del contenido originario. En la medida en que el contenido se formaliza, cambia y se enrique-ce. El contenido es lo que se ha denominado “concepción del sistema centro-periferia”. Como cuestión clave y definitoria del mis-mo, se sostiene que entre centro y periferia tienden a reproducirse diferencias en los niveles de ingreso y los grados de comple-jidad y desenvolvimiento de las estructuras ocupacionales y productivas.

Los principales autores del estructura-lismo postulan que el sistema centro-peri-feria se constituye a partir del último cuarto del siglo XIX, durante el período denomina-do de “desarrollo hacia afuera”, que culmina con la crisis de los años ‘30. El desarrollo hacia afuera fue dándose en casi todos los países de América Latina, consistiendo en aumentar el producto sobre la base de la exportación de bienes primarios, con muy poca industria respaldando su producción.

Las economías de la región, a partir de este patrón de desarrollo, pasan a ser eco-nomías “especializadas”: se concentran en la producción y exportación de ciertos pro-ductos primarios. En cambio, los centros son economías diversificadas, es decir, poseen industrias en una considerable cantidad de ramas. Una primera diferencia estructural está dada por la especialización, en un caso, y la diversificación, en el otro.

La segunda diferenciación estructural, ligada a la primera, es el carácter hetero-géneo de las economías de la periferia. Ello significa que hay mano de obra ocupada con niveles de productividad normal y mano de obra ocupada con niveles de productividad sumamente bajos (subempleada). La co-existencia de empleo y subempleo es lo que define la heterogeneidad estructural. En los centros, en cambio, hay homogeneidad.

Respecto al tema del subempleo, exis-ten algunas particularidades, como el caso

Entrevistamos a Octavio Rodríguez, uno de los grandes exégetas del estructuralismo latinoamericano, en su casa en Montevideo, Uruguay, el 13 octubre de 2008.

12 Puente@Europa

de Uruguay, que es un espacio vacío en el que el subempleo constituye una pequeña parte de la población activa. El de Argenti-na es similar, aunque no tan claro, porque en el norte del país existía trabajo de muy baja productividad en actividades prima-rias. En realidad, el origen del subempleo urbano es la disgregación de la agricultura y la expulsión de mano de obra desde el sector agrícola hacia la ciudad (ejemplos típicos son los de Brasil y México). En cambio, parece que el subempleo en las regiones del Río de la Plata tiene orígenes más recientes, surge de crisis que degradan la calidad de la ocupación en actividades urbanas ya constituidas.

P@E: ¿Cómo repercuten la especiali-zación productiva y la heterogeneidad estructural en la persistencia de las dife-rencias entre centro y periferia?

El devenir de las cosas se ve claro acudiendo al Gráfico 1. Las condiciones de especializa-

Por otro lado, las mismas características hacen que haya sobreabundancia de mano de obra [recuadro 3] y que ésta se vaya hacien-do presente en las ciudades. Según Prebisch, dicha sobreabundancia es la causa principal del deterioro de los términos de intercambio [recuadro 4]. Entiende que los precios suben en vez de bajar, y que los relacionados con las materias primas suben menos que los precios de los productos manufacturados. Esto porque hay abundante mano de obra barata para elaborar los bienes de origen primario, a raíz de la presencia del subem-pleo estructural. El deterioro de los términos de intercambio es, a su vez, otra fuente de la diferenciación de ingresos [recuadro 5]. Por otro lado, la diferenciación de ingresos lleva a una restricción en el ahorro y la acumula-ción [recuadro 7], que repercute negativa-mente sobre la especialización [recuadro A]. Lo que no quiere decir que la especializa-ción permanezca incambiada. Surgen indus-trias, pero sin los grados de complementa-riedad intersectorial e integración vertical de la producción que tipifican a las estructuras

industriales avanzadas, como las de los centros. La interacción entre el rezago es-tructural [recuadro A] y la diferen-ciación del ingreso real medio peri-férico [recuadro 5] tiene sus orígenes

en la conformación de una estruc-tura productiva basada

en el desarrollo hacia afuera, inicialmente muy

especializada. A consecuencia de crisis y guerras, surge el llamado

“desarrollo hacia adentro”, que tiene en la industria su base principal. Sin embargo, en este nuevo período, la complementarie-dad intersectorial y la integración vertical de la producción siguen siendo incipientes y/o insuficientes. La especialización varía en el sentido de reducirse, pero muchos bienes industriales siguen no produciéndose en la periferia, debiendo importarse.

Este patrón cambiante pero reiterado de la especialización constituye la causa principal del desequilibrio externo [recua-

dro 6]. Esto porque genera una tendencia a demandar muchos bienes industriales importados, mientras que el crecimiento de las exportaciones de los bienes primarios mantiene limitaciones. El desequilibrio externo está ligado, también, al deterioro de los términos de intercambio e incide a su vez sobre las restricciones al ahorro y a la acumulación [recuadro 7], porque los déficits que se generan hacen que sea difícil ahorrar y acumular. Esto es algo que vuelve, con cambios, a la interacción básica antes mencionada y se va repitiendo el mismo fenómeno de la persistencia de la “condición periférica”.

El recuadro 1, que indica que el pro-greso técnico es diferencial, más lento en la periferia, es una hipótesis de base del razo-namiento planteado. El recuadro 3, relativo a la sobreabundancia de la fuerza de tra-bajo, llega a constituirse en una teoría for-mulada matemáticamente, durante los años ‘50. El recuadro 4, relativo al deterioro de los términos del intercambio es otra teoría elaborada con plena perfección analítica, en la misma década. El desequilibrio externo es también una teoría que se formaliza a plenitud, en la misma década. Entonces, tenemos tres teorías formales que están liga-das al contenido estructural básico.

Como en el trasfondo se encuentra una cuestión de estructura, los mercados no pue-den corregirla. Para industrializarse -que es la forma de escapar del subdesarrollo y/o de la “condición periférica”- no hay que ir de lo más sencillo a lo más complejo, sino avanzar simultáneamente en varias ramas, para lograr complementariedades intersectoriales e in-tegraciones verticales que eviten el desequi-librio externo, favoreciendo a la vez el pro-greso técnico. Así pues, es necesario diseñar una pauta de industrialización, mediante una política industrial articulada, difícil de elabo-rar por los complejos requisitos estructurales que supone. De ahí el énfasis puesto por la CEPAL en la planificación y en las técnicas que la facilitan, como elementos claves para el éxito en el nuevo patrón de desarrollo, la “industrialización sustitutiva”5.

ción y hete-

rogeneidad [recuadro A] im-

plicaban que habría menos progreso técnico

en la periferia que en los centros [recuadro 1], y eso tiene como consecuencia un menor crecimiento de la productividad del trabajo [recuadro 2], que es una fuente de la diferen-ciación de ingresos [recuadro 5].

Como en el trasfondo se encuentra una cuestión de estructura, los mercados no pueden corregirla. Para industrializarse -que es la forma de escapar del subdesarrollo y/o de la “condición periférica”- no hay que ir de lo más sencillo a lo más complejo, sino avanzar simultáneamente en varias ramas, para lograr com-plementariedades intersectoriales e integraciones verticales que eviten el desequilibrio externo, favoreciendo a la vez el progreso técnico.

Puente@Europa 13

P@E: ¿Cómo se traslada todo esto al ám-bito sociológico durante los años ’60?

Parece que en aquellos años coexistieran razones de lógica económica y razones polí-ticas. Desde mediados de los ‘50 empiezan a surgir teorías de la inflación. En un primer momento, se encuentran los trabajos de Juan Noyola, quien después fuera ministro en Cuba6. Otro de los pioneros fue Osvaldo Sunkel7. Ellos crean una teoría estructural de la inflación, lo que significa que ésta no es el resultado de un exceso en la emisión mo-netaria y/o de mala conducción macroeco-nómica, sino que depende de desequilibrios estructurales, subyacentes al alza de los precios. Así, por ejemplo, hay latifundistas que logran subir los precios porque contro-lan los mercados, e industrias que funcionan en mercados monopólicos o fuertemente oligopólicos, con iguales resultados. Éstas son las primeras teorías que se llaman “es-tructurales” o “estructuralistas”.

Por otra parte, las perspectivas estruc-turalistas sobre la inflación son negadas por Prebisch, que escribe diversos artículos sustentando sus propios puntos de vista al respecto8. Pero aparecen en las teorías ante-dichas dos ideas sobre la existencia de con-diciones de la estructura económica, y tam-

bién social, que no pueden ser ignoradas en las consideraciones atinentes al largo plazo.

Más tarde, empieza a surgir la nece-sidad de hacer reformas estructurales. La CEPAL lo dice con cierta timidez, hablando de posibilidades de reforma agraria en que la misma se configura como imprescindible, cuidándose de no mostrar un compromiso excesivo con tal postura. Luego se produce una reunión del Consejo Interamericano Económico y Social de la Organización de Estados Americanos, que tiene lugar en Punta del Este, en 1961, en la cual surge la Alianza para el Progreso, que propugna abiertamente la reforma agraria. Esto abre las puertas para que la CEPAL comience a enfatizar este tema, y asimismo, el de otras reformas sociales. Existieron, pues, condi-ciones políticas que dieron permisividad a esa postura. En especial, la experiencia de Cuba induce a pensar que las circunstancias pueden ponerse muy difíciles en la región, si no se toman medidas de “reforma”.

Prebisch, que fue a la vez decidido y hábil para llegar hasta el límite de lo posible en las condiciones de dominación imperan-tes, hace suyo el nuevo ambiente político y, en 1963, escribe Hacia una dinámica del desarrollo latinoamericano9, donde se propone la inclusión de argumentos socio-

lógicos en su esquema económico general. Allí sostiene que desde el estado se deben promover transformaciones sociales que den un carácter más competitivo a la industria. Él siempre pensó que la industria tenía que nacer protegida, pero con una protección mínima que se extendiera por el menor plazo posible, posición que -por lo demás- fue reiteradamente ignorada. La industria siempre estuvo fuertemente protegida, lo que lo lleva a insistir en la rebaja de dicha protección. Allí también propone la reforma agraria. Sugiere, entonces, transformaciones económicas fundadas en transformaciones sociopolíticas.

Se empieza durante aquellos años a identificar las trabas al desarrollo en el pla-no socio-político, más que en problemas de desequilibrios económicos. En 1963, José Medina Echavarría -autor que ha sido poco divulgado- hace un análisis social del desarrollo latinoamericano desde 187510. Genera un modelo analítico-sociológico que es relativo a la sociedad tradicional, una sociedad basada en el latifundio y en el poder político ligado al mismo, así como en industriales florecientes pero monopólicos. Esta sociedad tradicional opera hasta un cierto punto. Cuando la sociedad se moder-niza con el ingreso de industrias nuevas, y también de ideas nuevas, la sociedad tradi-cional se desvanece, pero nada la sustituye. Reconoce Medina, entonces, una especie de propensión a la inestabilidad de la sociedad y del desarrollo, que son consecuencia de la inexistencia de un orden social capaz de llevar las cosas adelante.

Hay en el trabajo de Medina otro as-pecto importante. Al elaborar el modelo de “sociedad tradicional”, pone en primer plano que el método de las ciencias sociales debe ser, por un lado, abstracto-deductivo, cosa que no estaba reconocida por los estructu-ralistas, que sostenían que su método era puramente histórico-estructural, significando que se consideraban condiciones históricas referidas a las estructuras productivas y económicas, y que eso era lo peculiar de la periferia latinoamericana.

Este carácter abstracto-deductivo per-mite que el estructuralismo generado en la región llegue a acceder al carácter científico que tienen aquellas teorías formalmente desarrolladas, y sea, al mismo tiempo, his-tórico-estructural, lo que significa que está montado sobre ciertas condiciones históricas que presentan determinadas especificidades, sin desconocer que éstas van cambiando: en el caso de la heterogeneidad, porque la mano de obra subempleada es cada vez más chica y más urbana, pero aún con un gran peso sobre los salarios; y en el de la especia-lización, porque hay cada vez más industria, que está cada vez más diversificada, pero siempre con defectos de complementariedad intersectorial y de integración vertical, lo que hace que se produzca reiteradamente

A) Atraso de la es-tructura productiva:

- especialización- heterogeneidad

1. Desventaja en la generación e incorporación de progreso técnico

3. Sobreabundancia de fuerza de trabajo

2. Menor crecimiento de la productividad

6. Desequilibrio externo

4. Deterioro de los términos de intercambio

5. Diferenciación del ingreso real medio

7. Restricciones al ahorro y a la acumulación

Gráfico 1El sistema centro-periferia

Fuente: Octavio Rodríguez, El estructuralismo latinoamericano, México D.F., CEPAL-Siglo XXI Editores, 2006, p. 58.

14 Puente@Europa

una gran demanda de importaciones. El modo de desarrollarse en el plano so-

cial tiene que ver con estas características de la especialización en las que están presentes la forma de integrarse al mundo y el papel de las elites internas, que construyen una industria ineficiente, demasiado monopólica, demasiado protegida, habilitando a que la industria no se vea inducida a diversificarse. Estos rasgos de la sociedad son claves para conducir a que los límites económicos del desarrollo persistan.

P@E: ¿Es aquí donde entra en cuestión el problema de la dependencia?

Exactamente, aquí se presenta el tema de la dependencia, que tiene dos vertientes. Una de carácter supuestamente marxista, que entre otros desarrollaron Andre Gunder Frank11, Ruy Mauro Marini12, Theotonio Dos Santos13 y Roberto Pizarro. En líneas generales, se trata de una postura teórica di-recta o indirectamente vinculada al tema de la revolución armada. Varios posicionamien-tos sugieren que la dependencia es tal que no admite salida y, por lo tanto, que la salida pasa por la lucha armada (óptica presente en “Revolución en la revolución”, la conocida obra de Régis Débray14).

En cambio, otros autores se caracterizan por su amplitud, como en el caso de Fer-nando Henrique Cardoso y Enzo Faletto15. Su idea de dependencia se funda sobre una relación estructural interno-externa, lo que significa que hay una alianza interna de clases que delinea el contexto hegemónico, para usar la terminología de Gramsci, que tiene un nexo con grupos foráneos. Este nexo condiciona las relaciones políticas y la constitución del poder del estado. Las condiciona con menoscabo de un poder independiente, de un poder capaz de llevar con fuerza el desarrollo. Aunque, como todo el estructuralismo, no piensa que haya una única salida, sino varias posibles.

Esto es típico en el estructuralismo

básico, donde es necesario hacer una re-distribución del ingreso para que haya de-manda interna para los productos. Pero esa política puede ser de distinto tipo, es decir, no se adopta una postura reduccionista. Los autores mencionados tampoco lo son, admi-tiendo que pueden haber relaciones estruc-turales interno-externas de dependencia que permiten ir cambiando y creciendo, y que pueden haber otras que inhiban el desarro-llo. Esto depende de cómo jueguen las rela-ciones políticas. Cardoso y Faletto terminan su famoso libro (Desarrollo y dependencia en América Latina) diciendo que pueden existir distintos casos de “heteronomía” y “autonomía”16. Es decir, predominando la “heteronomía”, las relaciones políticas van a impedir el desarrollo en el ámbito político, y desde allí, el desarrollo en general. En cambio, las relaciones de “autonomía” irán de la mano con algún grado de desarrollo, virtualmente considerable.

Un tiempo después, Cardoso escribe un trabajo donde habla del llamado (y co-nocido) “trípode”17. Sostiene que las claves del desarrollo brasileño son la gran industria extranjera, la gran industria de capital nacio-nal y la gran industria propiedad del estado, y que este esquema básico y conducente de propiedad está permitiendo el desarrollo. Más tarde este esquema caduca, porque empieza a achicarse la gran industria de propiedad nacional. Éste es un ejemplo de la relación estructural interno-externa, que se expresa en las tres patas del “trípode” y que durante un tiempo -la década del ’70- induce un desarrollo industrial considerable.

Después de esto, Furtado escribe un ar-tículo donde dice que hay una fuerte tenden-cia hacia la concentración del ingreso, que eso compromete la expansión de la demanda y por lo tanto, conduce a la estagnación18.

Contra esta postura surge otra corriente de pensamiento de vida breve, la de los “es-tilos de desarrollo”, debida a Aníbal Pinto19. En ella se señala, precisamente, que hay distintos estilos y, en algunos, la concentra-

ción es mayor que en otros. Dependiendo del estilo, sin cambio de sistema, sino sim-plemente con cambio de estilo, es posible el desarrollo. Estos estilos se fundan en la dis-tribución del ingreso, aunque Pinto no llega a definir sobre hasta qué punto la misma los viabiliza o inviabiliza. Esto es discutido por Maria da Conceição Tavares y José Serra, en un artículo que combate con fuerza a Furtado, en el que sostienen que los estilos de desarrollo concentradores y excluyentes pueden, sin embargo, ser dinámicos, como en el caso de Brasil20.

P@E: ¿Hay entonces un cambio de pers-pectiva de lo económico a lo político?

En los ‘50, si bien se habla de reforma agra-ria, de latifundio y sus inconvenientes, lo económico es tan fuerte que es lo que pre-domina, aunque hay referencias a aspectos sociales. En los ‘60 predominan, en cambio, lo social y lo político. Se destacan los traba-jos de Medina y Prebisch, en el primer caso, y el de Cardoso y Faletto, en el segundo. Algo que tiene que ver con lo social, prin-cipalmente desde el ángulo distributivo y su impacto sobre los estilos de desarrollo, está presente en los trabajos de Aníbal Pinto.

En los años ‘70, los trabajos de la Uni-versidad Estatal de Campinas (Brasil), prin-cipalmente de Tavares, que son una mezcla de lo económico, lo social y lo político, y que tienen algunos elementos de fondo mar-xista, y también kaleckiano, constituyen una sub-corriente especial.

En este período se inscribe otro trabajo de Celso Furtado, que enfoca la cuestión del desarrollo como atinente a sistemas cultura-les globales21. Distingue en dichos sistemas tres grandes ámbitos:

- la cultura material, que habla sobre los aspectos técnicos y económicos de esos sistemas;

- el ámbito sociopolítico, que constituye un primer aspecto de la cultura no material;

El modo de desarrollarse en el plano social tiene que ver con

estas características de la especialización en las que están

presentes la forma de integrarse al mundo y el papel de las elites

internas, que construyen una industria ineficiente, demasiado

monopólica, demasiado protegida, habilitando a que la industria

no se vea inducida a diversificarse. Estos rasgos de la sociedad

son claves para conducir a que los límites económicos del

desarrollo persistan.

[en los ‘60] la experiencia de Cuba induce a pensar que las

circunstancias pueden ponerse muy difíciles en la región, si no se

toman medidas de “reforma”. Prebisch, que fue a la vez decidido y

hábil para llegar hasta el límite de lo posible en las condiciones

de dominación imperantes, hace suyo el nuevo ambiente

político y, en 1963, escribe Hacia una dinámica del desarrollo latinoamericano, donde se propone la inclusión de argumentos

sociológicos en su esquema económico general.

incluye las ideas y valores relativos a ese ámbito, el accionar de las clases y/o grupos que lo conforman, y también el papel que el estado juega en el mismo, impulsando iniciativas concernientes a dicho ámbito. Se trata de iniciativas que pueden ser expre-siones de intereses de clases y grupos, pero que pueden derivar del uso de los márgenes de autonomía que el estado habitualmen-te posee. Ya veremos que una estrategia conducente supone un papel relevante del estado, y por ende, cierto grado adecuado de autonomía que permita ejercerlo.

- un segundo aspecto de la cultura no material, que está constituido por las ideas y valores diversos de los sociopolíticos, que atañen a los más altos fi nes de la exis-tencia humana. Son valores asociables a la refl exión fi losófi ca, a la investigación científi ca, a la creación artística y a la me-ditación mística.

P@E: Llama la atención la importancia que se le atribuye a la fuerza inhibitoria de las infl uencias no sólo materiales sino también culturales extranjeras, porque siempre en América Latina se vio con mucha curiosidad y funcionó muy bien el intercambio de ideas, por ejemplo con Europa, que no parecieron inhibitorias, sino más bien disparadoras de preguntas y respuestas.

Sí, pero el desarrollo integral de la cultura es lo que se ve inhibido. Uno puede tener de-sarrollos parciales, que no llegan a truncarse decididamente, en algunos de los ámbitos de la cultura. Pero lo que sostiene Furtado es que el desarrollo de la totalidad se ve inhibido por falta de una identidad cultural, lo que tiene mucho que ver con la presencia de los grandes valores de la sociedad, espe-cialmente los que son parte del tercero de los ámbitos considerados. Aunque también hubo muchas disputas en el segundo de los ámbitos, el socio-político, donde el contagio fue muy relativo, porque hubo largos perío-

dos de dictadura.Después de esto, lo que viene son los

trabajos de Fernando Fajnzylber, que ve el proceso de industrialización latinoameri-

propugna, entonces, una nueva industriali-zación, en la que haya una mayor compe-titividad y se impulse el desarrollo de una clase empresarial dinámica22. De allí sale

Puente@Europa 15

iniciativas concernientes a dicho ámbito. Se trata de iniciativas que pueden ser expre-siones de intereses de clases y grupos, pero que pueden derivar del uso de los márgenes de autonomía que el estado habitualmen-te posee. Ya veremos que una estrategia conducente supone un papel relevante del estado, y por ende, cierto grado adecuado de autonomía que permita ejercerlo.

- un segundo aspecto de la cultura no material, que está constituido por las ideas y valores diversos de los sociopolíticos, que atañen a los más altos fi nes de la exis-tencia humana. Son valores asociables a la refl exión fi losófi ca, a la investigación científi ca, a la creación artística y a la me-

P@E: Llama la atención la importancia que se le atribuye a la fuerza inhibitoria de las infl uencias no sólo materiales sino también culturales extranjeras, porque siempre en América Latina se vio con mucha curiosidad y funcionó muy bien el intercambio de ideas, por ejemplo con Europa, que no parecieron inhibitorias, sino más bien disparadoras de preguntas

Sí, pero el desarrollo integral de la cultura es lo que se ve inhibido. Uno puede tener de-sarrollos parciales, que no llegan a truncarse decididamente, en algunos de los ámbitos de la cultura. Pero lo que sostiene Furtado es que el desarrollo de la totalidad se ve inhibido por falta de una identidad cultural, lo que tiene mucho que ver con la presencia de los grandes valores de la sociedad, espe-cialmente los que son parte del tercero de los ámbitos considerados. Aunque también hubo muchas disputas en el segundo de los ámbitos, el socio-político, donde el contagio fue muy relativo, porque hubo largos perío-

cano como un proceso lleno de defectos; y el trabajo que da origen a la nueva postura de la CEPAL, denominado Transformación productiva con equidad, que pretende ser la concepción alternativa al enfoque neoliberal que tuvo fuerte vigencia en los años ‘9023.

Luego, cada dos años, en la CEPAL se publican informes en los que se

toman aspectos de la transforma-ción productiva con equidad que se van profundizando. En los años fi nales de la década del noventa y los primeros del nuevo siglo se trabaja mucho más sobre cuestiones macroeconómicas,

que siempre habían sido poco elaboradas en la CEPAL. Los autores especial-

16 Puente@Europa

mente destacables de este período son Ricar-do Ffrench-Davis y José Antonio Ocampo24.

P@E: ¿Durante los años ‘90 se pierde la idea de centro-periferia o sigue teniendo vigencia?

Yo creo que sigue teniendo vigencia. Lo que sucede es que se reconoce que las condicio-nes han cambiado, que hay una embestida liberal que no es conducente, como conse-cuencia, precisamente, del subempleo es-tructural, el atraso industrial, el atraso tecno-lógico, justamente en momentos en los que hay una revolución tecnológica. Es necesa-ria, entonces, una política que contemple a fondo estos tres ámbitos de problemas.

P@E: Pero no se habla más de planifica-ción, sino más bien de ideas tales como el regionalismo abierto.

Lo que ocurre es que hay vaivenes. La CE-PAL pretende montar una estrategia alterna-tiva, pero eso dependerá fundamentalmente de la postura de quienes hayan trabajado acuciosamente en su diseño. Por ejemplo, en los trabajos sobre macroeconomía, durante la segunda mitad de los ‘90, se habla de una macroeconomía para países que tienen condiciones diferentes respecto a los países centrales, a ser orientada con criterios com-patibles con el aumento sostenido de la pro-ducción. Al punto que se sostiene que una de las condiciones para que una macroecono-mía sea exitosa es que exista ese crecimien-to. Esta idea está vinculada a la concepción centro-periferia, a través de la necesidad de una “conducción deliberada” que la misma reconoce y sugiere.

P@E: Sin embargo, antes señalaba que el problema de los años ‘50 y ‘60 no era el crecimiento, sino que se crecía, pero mal.

En realidad, en los ‘50 se creció. Durante los últimos años de esta década y principios de los ‘60 se creció muy poco, surgiendo la idea de que existía una tendencia hacia el estancamiento, que Prebisch y Medina justifican por razones sociales -falta de clases capaces de volcar ahorros en esfuer-zos productivos. Más tarde, Furtado, hacia mediados de los ‘60, elabora una teoría for-

malizada matemáticamente, donde intenta demostrar que hay una concentración del ingreso inevitable, que lleva inevitablemente al estancamiento25, a la que se opone -como ya se adelantó- el enfoque de los “estilos” de Pinto. Después, en Brasil, tienen expec-tativas de que se vuelva a crecer y, de hecho Brasil crece. En los ochenta sobreviene la crisis de México y un crecimiento muy bajo en toda la región.

P@E: El tema de la cooperación interna-cional: ¿cómo surge y cuándo surge?

Desde el principio.

P@E: ¿Y cuál es la vinculación? ¿Los países del centro deberían cooperar con los subdesarrollados por ser considerados los responsables de esta situación?

Yo creo que hay una concatenación cohe-rente de ideas. Es decir, lo que sostiene Pre-bisch en sus primeros trabajos de los años ‘50, es que el centro copa la capacidad de industrializarse y, como no ayuda, no abre a la periferia esa capacidad. Eso es peor que si el centro colaborara con la periferia, apoyán-dola en materia de ahorro o de transmisión de tecnología, porque ello permitiría lo que podría llamarse “industrialización manco-munada”. O sea, los centros cederían ramas para que la periferia se industrializase, es decir, permitirían que la periferia exportase, además de bienes primarios, bienes manu-facturados, lo que ofrecería, al mismo tiem-po, la posibilidad de que el centro exportase aun más manufacturas a la periferia. La industrialización mancomunada, entonces, es una industrialización que conviene a las dos partes.

No se da, por un lado, porque la pe-riferia no hace una política lúcida en esa dirección, identificando cuáles podrían ser las industrias que permitan exportar a los centros, y por otra, porque los centros se mantienen cerrados en muchos sectores, no contribuyen con ahorros, tal vez porque los centros tampoco vislumbran la posibilidad de un desenvolvimiento a nivel mundial más favorable para sí mismos, y para el sistema económico global (i.e., ese sistema único que Prebisch denominó “centro-periferia”). P@E: Además, porque no hay una ins-

tancia de programación universal que sea capaz de capturar esta situación...

Claro, pero además, durante la posguerra, los recursos son principalmente para la re-construcción. Las comisiones económicas que se forman en el ámbito de Naciones Unidas están principalmente dirigidas a las áreas que deben ser reconstruidas.

En este contexto, otro de los puntos que señala la CEPAL por aquellos años es que no se limite el desarrollo de productos con patentes. Se funda en el año 1967, en Francia, la Organización Mundial de la Pro-piedad Industrial (OMPI), con el objetivo de que se den facilidades en materia de patentes a los países de menor desarrollo.

Luego, desde el año 1989 en adelante, Estados Unidos decide tratar el tema de la propiedad intelectual en el marco de la GATT. Cuando en 1994 se crea la Organi-zación Mundial de Comercio (OMC), logra impulsar un tipo de legislación sobre mar-cas, patentes y propiedad intelectual que es muy restrictivo, especialmente en el ámbito del uso de patentes. Aunque existe una cláu-sula que establece que los centros deberían ayudar a los países de menor desarrollo, esa ayuda es escasa, sobre todo en el ámbito antedicho. Pero esto sirve para ilustrar el en-foque de los países del centro, que piensan que el desarrollo de la periferia llega a partir de la adopción de los principios liberales, entre ellos, los establecidos para la propie-dad intelectual.

P@E: ¿Existe por parte de América Latina una propuesta alternativa respecto a cómo debería ser la cooperación que permitiera avanzar en el terreno del desarrollo?

La pregunta es difícil. Me evoca a El regio-nalismo abierto de América Latina, que leí hace mucho, y que recuerdo como portador de una preocupación excesiva, tal vez “li-beralizante”, con los vínculos de la región con el resto del mundo26. Me inclino a poner un gran énfasis en la cooperación al interior de la región -entre todos los países de la misma- tendiente a mejorar las condiciones industriales y productivas del conjunto. Y a acompañar esta elección con una geopolítica incisiva, que altere las condiciones de ne-gociación de ese conjunto con los centros y

Puente@Europa 17

otros países avanzados. Yo creo que para esto habría una di-

ficultad, asociada al hecho de que Brasil postula a ser parte de lo que hoy es el Grupo de los Ocho (G-8). En conexión con ello, pretende una ampliación del mercado hacia América del Sur, así como de sus relacio-nes geopolíticas propias. Al mismo tiempo, dispensa mantener una relación positiva con México, porque este país está muy ligado a Estados Unidos y, además, porque su gran tamaño pudiera debilitar la posición relativa brasileña. Esto parece venir inhibiendo a Brasil a hacer una política dirigida a Améri-ca Latina en su conjunto.

Creo que la región tiene algunas cosas especiales, especificidades que la convierten en una región única. Es el único continente mestizo, racial y culturalmente. Y esto po-dría ser la base para incentivar, mediante una geopolítica mancomunada de toda el área, una negación de la barbarie que impregna al mundo de hoy, y en especial, una postura en que se asumiese una especie de liderazgo decidido y pertinaz en pro de la construcción de la paz mundial.

Notas

Nota del Coordinador Editorial: las siguien-tes notas han sido compiladas por el Coor-dinador Editorial con la colaboración del entrevistado.

1 Norberto González y David Pollock, “Del ortodoxo al conservador ilustrado: Raúl Prebisch en la Argentina, 1923-43”, en De-sarrollo Económico, vol. 30, n. 120, enero-marzo, 1991.2 Banco Central de la República Argentina, Memoria del Banco Central de la República Argentina, 1942, Buenos Aires, 1943; Id., La creación del Banco Central y la expe-riencia monetaria argentina entre los años 1935-1944, Buenos Aires, 1972.3 Preámbulo de la Carta de las Naciones Unidas (www.un.org/spanish/aboutun/charter/index.htm).4 Raúl Prebisch, “El desarrollo económi-co de la América Latina y algunos de sus principales problemas”; su primera versión apareció en mayo de 1949, pero se lo cita de acuerdo con la publicada sin cambios en

el Boletín Económico de la América Latina, vol. VII, n. 1, febrero de 1962, pp. 1-24; ver también R. Prebisch, “Interpretación del proceso de desarrollo latinoamericano en 1949”, Serie del vigésimo quinto aniversario de la CEPAL, Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 1973 (ed. orig. 1950).5 CEPAL, Estudio preliminar sobre la técni-ca de la programación del desarrollo eco-nómico, E/CN.12/292, Santiago de Chile, 1953; Id., Introducción a la técnica de la programación, E/CN.12/363, México, Sede subregional de la CEPAL en México, 1955.6 Juan Noyola, “Inflación y desarrollo eco-nómico en Chile y México”, en Panorama Económico, vol. 11, n. 170, julio de 1957.7 Osvaldo Sunkel, “Un esquema general para el análisis de la inflación”, en Economía, n. 62, Santiago de Chile, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Chile, 1959.8 R. Prebisch, “El falso dilema entre desarro-llo económico y estabilidad monetaria”, en Boletín económico de América Latina, vol. 6, n. 1, marzo de 1961. 9 R. Prebisch, Hacia una dinámica del desa-rrollo latinoamericano, México D.F., Fondo de Cultura Económica, 1963.10 José Medina Echavarría, “Las condicio-nes sociales del desarrollo económico”, en Aspectos sociales del desarrollo económi-co, Santiago de Chile, Andrés Bello, 1965; Id., Consideraciones sociológicas sobre el desarrollo económico, Buenos Aires, Solar/Hachette, 1964.11 Andre Gunder Frank, “Capitalist develop-ment of underdevelopment in Brazil”, en Id., Capitalism and Underdevelopment in Latin America, New York, Monthly Review Press, 1967.12 Mauro Rui Marini, Dialéctica de la de-pendencia, México D. F., Ediciones Era, 1973.13 Theotonio Dos Santos, “El nuevo carácter de la dependencia”, en Cuaderno I, Santiago de Chile, 1968; Id., “The structure of depen-dence”, en American Economic Review, vol. 60, n. 2, 1970. 14 Régis Débray, Revolución en la revolu-ción, La Habana, Casa de la Américas, 1967.15 Fernando Henrique Cardoso y Enzo Fa-letto, Dependencia y desarrollo en América Latina, Buenos Aires, Siglo XXI, 2003 (ed. orig. 1969).

16 F. H. Cardoso y E. Faletto, “Prefacio y post-scriptum”, en Ibidem.17 F. H. Cardoso, “A questão da democra-cia”, en Debate & Critica, n. 3, julio de 1974.18 Celso Furtado, “Desarrollo y estancamien-to en América Latina: un enfoque estructu-ralista”, en Revista Desarrollo Económico, vol. 6, n. 22-23, julio-diciembre, 1966.19 Anibal Pinto, “Notas sobre los estilos de desarrollo en América Latina”, en Revista de la CEPAL, n. 1, primer semestre, 1976.20 José Serra y Maria da Conceição Tavares, “Más allá del estancamiento”, en Cincuenta años de pensamiento en la CEPAL: textos seleccionados, Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Cari-be-Fondo de Cultura Económica, 1998; M. C. Tavares, “Problemas de industrialización avanzada en capitalismos tardíos y periféri-cos”, en Economía de América Latina, n. 6, México, Centro de Investigación y Docencia Económicas, primer semestre, 1981.21 C. Furtado, Criatividade e dependência na civilizaçao industrial, Rio de Janeiro, Edito-rial Paz e Terra, 1978.22 Fernando Fajnzylber, “Industrialización en América Latina: de la caja ‘negra’ al ‘casillero vacío’. Comparación de patrones contemporáneos de industrialización”, en Cuadernos de la CEPAL, n. 60, LC/G.1534/Rev.1-P, 1990.23 CEPAL, Transformación productiva con equidad, serie Libros de la CEPAL, n. 61, LC/G.1540-P, Santiago de Chile, enero de 1990.24 Ricardo Ffrench-Davis, Macroeconomía, comercio y finanzas para reformar las refor-mas en América Latina, Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe, 1999; José Antonio Ocampo, “Po-líticas macroeconómicas para el crecimien-to”, en Revista de la CEPAL, n. 60, 1996.25 C. Furtado y Alfredo de Souza, “Los per-files de la demanda y de la inversión”, en El trimestre económico, vol. 37, n. 147, julio-septiembre, 1970.26 CEPAL, Regionalismo abierto en Amé-rica Latina y el Caribe. La integración económica en servicio de la transformación productiva con equidad, serie Libros de la CEPAL, n. 39, LC/G.1701/Rev.1-P, Santiago de Chile, 1994.

18 Puente@Europa

diálogo entre Giorgio Alberti, Arturo O’Connell y José Paradiso

Orígenes y vigencia del concepto centro-periferia

Puente@Europa 19

José Paradiso: Creo que cuando se habla de centro-periferia conviene diferenciar entre dos enfoques. De un lado, se puede hacer referencia a la configuración de un sistema mundial que determina un tipo particular de relación entre un centro y una periferia. En esta óptica, el fenómeno tiene que ver con el surgimiento del capitalismo, acompaña a toda su trayectoria aunque tomando distin-tas formas de acuerdo a las mutaciones del propio capitalismo que, como decía Fernand Braudel, sigue cambiando manteniéndose, al mismo tiempo, fiel a su esencia1. De otro lado, las categorías desarrolladas en los años de la inmediata postguerra, en particular en el contexto de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), como un esque-ma interpretativo del atraso económico y en conexión con el surgimiento de una rama específica de la economía focalizada en los temas del desarrollo.

De esta diferenciación derivo una hipó-tesis y una pregunta: si el fenómeno centro periferia es un componente de y esta ins-cripto en la lógica del capitalismo seguirá teniendo vigencia como modelo interpre-tativo en tanto el capitalismo siga en pie y no quedará desactualizado por cambios que, en última instancia, probablemente seguirán los ritmos de transformación del capitalismo.

El interrogante se refiere al lugar que Latinoamérica tuvo en la formulación del esquema centro-periferia, algo que algunos han considerado como una de las contribu-ciones más originales de la región al pen-samiento económico y social. Es cierto que hubo componentes en las elaboraciones de Raúl Prebisch (el deterioro de los términos de intercambio, por ejemplo) que, en parale-lo, se planteaban en otros lugares; por eso se suele hacer referencia a la visión Prebisch/Singer2 . Pero me parece que los estudiosos latinoamericanos, primero los economistas y más tarde los que provenían de otras disci-

plinas, en particular la sociología, lograron conformar una visión particular de los pro-blemas asociados al atraso económico y, a partir de allí, plantearon alternativas de su-peración. Y pienso que existen una cantidad de razones históricas y culturales - que son las de las formas particulares con que países políticamente independientes se insertaron en los flujos mundiales- las que explican el lugar y el tiempo de la articulación de un esquema coherente.

Arturo O’Connell: Yo creo que esta dico-tomía centro-periferia es una dicotomía vi-viente que ha tenido mucho que ver con las distintas disciplinas que se han ocupado del problema así, como también con las distintas corrientes políticas y mundos intelectuales que han abordado la cuestión. Desde una perspectiva económica, el primer punto que plantea Pepe [Paradiso] es el opuesto a la teoría más aceptada, más habitual, que es la teoría de la convergencia. La conclusión habitual entre los economistas -y acá saldrán a relucir seguramente muchas de nuestras especialidades disciplinarias- es que habrá convergencia entre todos los países del mun-do. De alguna manera, el capital se va a ir desplazando hacia las zonas más atrasadas donde es más rentable y favorecerá así un desarrollo más rápido de esas zonas. De este modo, uno debería encontrar una convergen-cia entre todas las zonas del mundo hacia un cierto estándar de prosperidad, de desa-rrollo, como se lo llame, según el enfoque adoptado.

Frente a esto hay una realidad. Pepe sostiene que hasta ahora esto no se ha de-mostrado. Sin embargo, se han dado algunos fenómenos que nos demuestran que se ha ido ampliando el círculo de los países que empiezan a aproximarse y a acercarse a un nivel más avanzado de prosperidad, de desa-rrollo tecnológico, etc. -aunque siempre sea difícil definir qué es estar más avanzado.

Si miramos la revolución industrial desde un punto de vista histórico, a partir del desarrollo de Gran Bretaña, uno puede decir que en aquel momento [finales del siglo XVIII] Estados Unidos -aunque hay todo un debate al respecto- era también un país de la periferia (o más bien, durante una parte de este proceso, era directamente una colonia política). Japón claramente era la periferia, China era la periferia y, en gran medida, todavía lo es, aunque, a partir de una visión optimista respecto de lo que está pasando en China, uno pueda pensar que volverá a no ser periferia, como no lo fue durante mucho tiempo.

Entonces, se puede extraer una conclu-sión. Yo creo que hay algunos márgenes. O sea, que este proceso de prosperidad, de avance tecnológico, de avance cultural, ha tenido una cierta difusión, quizás restrin-gida es cierto, pero no se ha tratado de un fenómeno sin difusión alguna. Es decir, no se quedó en Inglaterra, ni entre Ingla-terra y Francia, ni entre Inglaterra y Esta-dos Unidos, sino que hay casos notables, quizás el más flagrante y obvio sea el de Japón, un país que estaba en la total peri-feria a mediados del siglo XIX y que hoy en día sería difícil decir que no es un país avanzado, por más que tenga expresiones culturales que sean bien diferentes de las que prevalecen en los países que iniciaron la revolución industrial -teniendo, además, una fuerte interacción con estos países, que va desde los sistemas educativos a muchos otros ámbitos. Entonces, éste es el primer comentario frente a la idea que presenta Pepe, que aparentaría cristalizar la perte-nencia a dos campos excluyentes, el del centro y el de la periferia.

En cuanto al esquema interpretativo del atraso económico, así lo designó Pepe, yo creo que es muy importante distinguir a qué nos referimos cuando hablamos de centro-periferia. Cuando bajamos sobre las cuestio-

El diálogo que aquí reproducimos tuvo lugar en la sede de UniBo BA el 26 de agosto de 2008. Participaron en él su director, Giorgio Alberti, y dos destacados profesores del cuerpo docente argentino de la maestría que son, además, miembros del Comité Directivo de Puente@Europa, José Paradiso y Arturo O’Connell.

20 Puente@Europa

nes más específicas, por así decirlo, y ya no nos referimos a esta idea que representa la contracara de la teoría convergencia, yo creo importante recordar que esta dicotomía fue formulada en un momento determinado y que se focalizó en un tema muy preciso que, ade-más, tiene gran importancia actualmente, ya que, de alguna manera, el círculo se cerró con un regreso en las últimas décadas a circuns-tancias parecidas a las de aquel momento.

Concretamente, Prebisch empieza a hablar de centro-periferia mucho antes de crearse la CEPAL e incorporarse él mismo a esta organización. En aquel primer mo-mento, Prebisch se refiere exclusivamente al tema de los movimientos financieros y en ese contexto el centro era donde se ori-ginaban los movimientos financieros que determinaban el funcionamiento de todas aquellas economías que en los últimos años se dieron en llamar economías emergentes -y, en esto, sí tiene algo que ver, entonces, América Latina. Estas economías, clara-mente la Argentina de los años ‘20 y ‘30, que es donde Prebisch empieza a pensar en estos términos, eran economías abiertas a los movimientos financieros. No sólo tenían la voluntad de abrirse al mercado privado financiero internacional sino que tenían las condiciones para hacerlo, toda vez que los agentes de ese mercado se interesaban en ellas, cosa que no sucedía en el resto del mundo que hoy llamaríamos subdesarrolla-do (en aquella época se los llamaba países de producción primaria). Incluso, cuando uno mira las cifras de inversión extranjera directa, observa que, por ejemplo, había mu-cha más inversión extranjera de origen bri-tánico radicada en Argentina que en la India y que América Latina, no solamente para los EEUU, era el área receptora del más alto caudal de inversión extranjera a fines de los años ‘20.

Entonces, cuando Prebisch empieza a hablar de centro y periferia se refiere a economías para-globaliza-das, economías

de fines de los años ‘20 y comienzos de los años ‘30, que están tratando de reproducir lo que había sido la primera globalización, en particular, la globalización financiera de fina-les del siglo XIX y principios del siglo XX. Prebisch está preocupado con la situación de un pequeño número de países que, repito, ahora llamaríamos países emergentes. Pero no por todos, sino sólo por algunos de ellos, justamente los países latinoamericanos, cuyas economías viven dominadas no solamente por el deterioro de los términos de intercam-bio o la variación de los precios de los pro-ductos primarios (que afectan a todas las eco-nomías subdesarrolladas, caracterizadas por basarse en la exportación de productos pri-marios), sino por los vaivenes de la economía financiera que está dominada por uno, dos, y hasta cuatro centros financieros mundiales -el británico, básicamente, pero también Francia, en parte Alemania y, poco a poco, a principio del siglo XX, y ya muy marcadamente en los años ‘20, Estados Unidos.

Esta es una visión de centro-periferia que, en realidad, tiene una enorme validez actual como lo he señalado en un trabajo que escribí en ocasión de los cien años del nacimiento de Prebisch, donde examino su idea tan inicial y referida a la situación de esta pre-economía emergente que era la Argentina3. Su validez es particularmente relevante desde este punto de vista: las economías de estos países, que serán unos 40 entre los 120 o 130 países en desarrollo, subdesarrollados o atrasados, son economías que están profundamente afectadas por los acontecimientos que tienen lugar en los grandes centros financieros mundiales.

Ésta es, entonces, una primera visión muy específica de la perspectiva centro-periferia, desarrollada en una determinada época y que curiosamente durante treinta o cuarenta años, por lo menos, no tuvo vigen-cia porque desapareció el mercado privado

financiero internacional, destruido, primero,

por la crisis de los años treinta y, más tarde, por la

guerra. Este mercado comenzaría a desarro-

llarse nuevamente en los ‘60 y, en particular en los ‘70, con

la aparición de los llamados petrodólares y su recicla-miento, aunque no total, ha-cia los países en desarrollo. Aquí, una vez más (aunque podamos agregar a Costa de Marfil y a este primo lejano que hemos tenido por una colonización de

igual matriz, que es Fili-pinas), la crisis de la deuda

de los ‘80 es una crisis casi exclusivamente latinoamerica-

na. Yo insisto sobre el hecho que

la noción de centro-periferia emerge muy tempranamente (aunque con gran validez actual) y en referencia con una cuestión bien específica, por dos razones. Por un lado, porque está a la vista en los trabajos de Pre-bisch desde fines de los años 1920; por otro, porque, erróneamente, se piensa siempre en Prebisch como el Prebisch de la CEPAL.

Es recién allí donde Prebisch empieza a hablar de un tema más general (como ya lo mencionara, en los años de la inmediata posguerra la cuestión financiera había perdi-do importancia): el de las características de la estructura económica de un país subde-sarrollado, ya no solo financiera, y empieza a proponer en este terreno más vasto una diferenciación entre los países de la periferia con respecto a los países del centro. En ese caso se refiere más claramente a la diferen-cia entre países industrializados y países de producción primaria.

Desarrolla entonces la teoría que sos-tiene que si los países de la periferia no se industrializan estarían condenados a una especie de crisis permanente, por la vía de la caída secular de sus términos de inter-cambio, o sea, de los precios relativos de los productos que exportan los países sub-desarrollados y los productos que exportan los países industrializados, y, también, por la vía de la diferencia en el dinamismo de la demanda de estos productos. Ambas fuerzas hacen que un país cuyo comercio exterior viene caracterizado por exportaciones de productos primarios pero necesitado de importar productos industrializados -típico de los países subdesarrollados- se encuentre con un estrangulamiento en sus pagos exter-nos ya que sus exportaciones crecerán más lentamente, en cantidad, que sus importacio-nes y, por añadidura, sus precios se deterio-rarán con respecto a las primeras.

Prebisch -y sus colegas de la primera CEPAL- ofrecen hipótesis de diferente ver-tientes para explicar esos dos fenómenos, a saber, la lentitud relativa de la demanda de productos primarios con respecto a la de los productos industrializados y la ten-dencia secular a la caída en los precios de los primeros respecto a los segundos. Por supuesto, ambas circunstancias interactúan entre sí, a saber, un más lento crecimiento de la demanda de productos primarios no sólo tendría efectos sobre un más lento crecimiento de las cantidades exportadas con respecto a las importadas sino que, además, constituiría, de por sí, una fuerza que tendería a deprimir los precios de los productos primarios con respecto a los de los productos industrializados. Pero, reitero, sus explicaciones de ambos fenómenos se originan en circunstancias distintas aunque confluyan en sus efectos en la cuestión de la tendencia secular a la caída de los términos de intercambio.

En primer lugar, que el dinamismo de la demanda de productos industrializados sea

Puente@Europa 21

mucho más alto que el de la demanda de los productos primarios se basa, a su vez, en dos hipótesis diferentes. Por un lado, ya de anti-guo se conocía y se había estudiado estadís-ticamente que en relación con el crecimiento de los ingresos - lo que los economistas denominarían la elasticidad ingreso - los productos primarios, particularmente los ali-menticios - se caracterizan por un comporta-miento más lento que el de otros productos y servicios. Por el otro, Prebisch y la CEPAL de aquella primera época se apoyan en estu-dios efectuados, básicamente en EEUU y, en particular, en el momento crítico de la gue-rra, que apuntaban a que la industria moder-na había sido capaz de incorporar una menor cantidad de productos primarios por unidad de producto suyo, ya sea por una mejora en la eficiencia de la utilización de aquellos o por su sustitución por sintéticos originados, por ejemplo, en la química.

En cuanto a la tendencia secular a la caída de los términos de intercambio entre productos primarios y productos indus-trializados, Prebisch y la primera CEPAL ofrecen una hipótesis de una gran enverga-dura adicional, a saber, que los aumentos de productividad derivados del progreso tecno-lógico en la fabricación de productos indus-trializados son acaparados en la forma de aumento de sus ingresos por quienes están involucrados en la producción de esos bie-nes (patrones, obreros y productores inde-pendientes) y no es transmitido en forma de reducción de precios hacia el resto, mientras que en el caso de los productos primarios el avance tecnológico, que además lo considera menor, no es retenido por los involucrados en la producción sino que se traduce en una reducción de precios. Este fenómeno, a su vez, lo adscribe a las diferentes condiciones de los mercados, los de productos industria-lizados - donde dista de predominar la com-petencia - y, los segundos, altamente domi-nados por la demanda frente a una multitud atomizada de productores independientes sin fuerza de mercado alguna.

Fenómenos de índole distinta que afec-tarían la demanda y la oferta convergerían a generar dificultades crónicas en los pagos externos y, por ende, en el crecimiento de los

países subdesarrollados por la vía de una evo-lución desfavorable tanto de las cantidades como de los precios en su comercio exterior.

Es ante tal constatación que la CEPAL propone que la única salida que asegure el crecimiento es la industrialización, en una primera etapa, sustitutiva de algunas impor-taciones de productos manufacturados para, después, de adquirida una mayor experiencia industrial, pasar a modificar la composición de las exportaciones.

Poco tiempo después, y ahí comienzo a introducirme en un terreno disciplinario que no es estrictamente el mío, esta teoría de la CEPAL empieza a saltar los límites disci-plinarios de la economía y se involucra con teorías sociológicas y sociopolíticas.

Por un lado, a la teoría de la necesaria industrialización se le añade una teoría de la modernización sociológica y política que acompañaría la modificación de la estructura económica. Pero, desde una vertiente con-traria, aparecen críticas a lo que se podría denominar la “teoría del desarrollo” de la CEPAL que, además, retoman otra tradición que está presente desde mucho tiempo atrás, pero en su formulación más contemporánea, claramente desde el siglo XIX, que son las teorías sobre el imperialismo, muy ligadas a la cuestión económica y que son nueva-mente asumidas en la América Latina de la segunda posguerra bajo diversas formas.

Creo que la teoría de la dependencia es una forma muy típica de la época de la Gue-rra Fría de hablar de aquello que les preocu-paba a los autores y luchadores que se dedi-caban al problema del imperialismo pero que formulado tradicionalmente aparecía como prohibido en estos años tan duros.

Se vuelve a discurrir sobre un proble-ma que también está presente y que se va mezclando con las dos cuestiones, con la de la no convergencia de los países subdesarro-llados hacia niveles similares de desarrollo que los de los países más avanzados y con la forma en que estos países más atrasados pueden salir del atraso económico, al intro-ducir la preocupación sobre la estructura de poder en la que está involucrado el mundo económico pero que se manifiesta también en el mundo social y en el mundo político y

el relacionamiento entre las estructuras in-ternas y las externas.

Lo que quiero decir, en resumen, es que la dicotomía centro-periferia se va modifi-cando en función de lo que va ocurriendo y que, paradójicamente, la idea original de Prebisch más circunscripta, más específica - la referida a centros y periferia en el contexto de la globalización financiera - , readquiere sólo en los años ‘90 una nueva validez. Es por eso que, en el trabajo sobre su pensa-miento al que ya he hecho referencia, yo hablo del “retorno de la vulnerabilidad” que era el término que acuñó Prebisch y que vuelve de la mano de la globalización finan-ciera, ya muy avanzada, de los años ‘90 y del hecho de que los países subdesarrollados pasaron nuevamente a ser, como dijo Stiglitz, pequeños botes de remo en mares agitados y procelosos, tal como es el mundo financiero internacional4.

Giorgio Alberti: Empezaría con una refe-rencia personal, porque a través de ella tal vez pueda intervenir en el debate entre Pepe y Arturo. La referencia personal se remon-ta a mitad de los años ’60, cuando estaba estudiando en la Universidad de Cornell, Estados Unidos. En esos años, lo recuerdo muy bien, tomé un curso sobre geografía económica. Lo dictaba Tom Davis, un pro-fesor extraordinariamente fascinante. La cosa interesante, para nuestra discusión, es que su curso se articulaba en torno a los conceptos de centro y periferia como núcleo metodológico central para dar cuenta de las múltiples relaciones y cambios en el juego de poder de las relaciones internacionales y del control que ciertos países, en forma cambiante, iban manteniendo en determina-das áreas de influencia. Seguramente debía haber tenido alguna vinculación con colegas latinoamericanos, porque era en aquel perío-do el director del Center for Latin American Studies de la universidad. Como ya se dijo, fue durante esos años que se elaboró en la CEPAL, en Santiago de Chile, la teoría de la dependencia, que asignaba, aún bajo el signo de una metodología dialéctica, un rol central a la dinámica de contrapunto entre centro y periferia en el estudio sobre las

[Prebisch] Desarrolla entonces la teoría que sostiene que si los países de la periferia no se industrializan estarían condenados a una especie de crisis permanente, por la vía de la caída secular de sus términos de intercambio, o sea, de los precios relativos de los productos que exportan los países subdesarrollados y los productos que exportan los países industrializados, y, también, por la vía de la diferencia en el dinamismo de la demanda de estos productos.

22 Puente@Europa

relaciones entre América latina y el con-texto internacional. Por otro lado, durante esos años en Cornell, en el departamento de sociología donde estudiaba, el paradigma dominante era el funcionalismo estructural, que proporcionaba la base conceptual de la teoría de la modernización. Creo que el libro que más estudié, y con el que más sufrí, fue El sistema social de Talcott Parsons5. Ese libro condicionó, a lo largo de algunos años, no sólo mi conocimiento sociológico, sino, y más importante, la metodología para el análisis de problemas empíricos. Así que cuando presenté al Center for Latin Ameri-can Studies una propuesta para ir a estudiar a la sierra central del Perú, la formulé en términos parsonianos.

Entonces, por un lado, contaba con esta interpretación global del centro-periferia como clave para analizar la evolución y el cambio de las relaciones internacionales y, por otro lado, con el funcionalismo estruc-tural y la teoría de la modernización de las sociedades, que planteaba, en modo muy simplificado, la visión de que Estados Uni-dos y los países occidentales constituían el polo ideal en el continuum entre tradición y modernidad y que los países tradicionales, al incorporar tecnología moderna, inversión de capital y emprender procesos de desarrollo económico, transformarían sus estructuras tradicionales y reproducirían el mismo patrón de desarrollo de los países centrales.

En agosto de 1967, viajé al Perú para llevar a cabo la investigación de campo que había diseñado conceptualmente y metodoló-gicamente en Cornell. El contexto geográfico eran los Valles del Mantaro y de Yanamarca, en la sierra central, en un conjunto de comu-nidades campesinas que estaban experimen-tando distintos procesos de cambio social y económico y que, por lo tanto, proporciona-ban una base empírica para explorar algunas hipótesis derivadas de la teoría de la moder-nización. Terminada la primer etapa de in-vestigación en el valle del Mantaro, poblado por comunidades indígenas más avanzadas, me trasladé al cercano Valle de Yanamarca, donde, por conocimiento generalizado en la zona, supe que se encontraban comunidades indígenas más atrasadas. Después de algunas semanas de permanencia en este valle y des-pués de haber realizado algunas entrevistas

preliminares acerca de la situación social y económica de sus comunidades, me enteré de algo inesperado: hasta 1964 el Valle había estado dominado por un generalizado siste-ma de hacienda que dividía la población en dos grupos antagónicos, por una parte los ha-cendados propietarios de la tierra y por otra los peones que proporcionaban el trabajo, sin remuneración monetaria, recibiendo en cam-bio el usufructo de unas parcelas de tierra, en el territorio de la hacienda, que trabajaban para el sustentamiento suyo y de su familia. A partir de los primeros años 60’ se articuló una movilización campesina, con el apoyo de fuerzas políticas externas al Valle, que en pocos años expulsó a los hacendados de sus tierras y las convirtió en la base material para la constitución de comunidades indígenas. Es claro que la característica central de la rela-ción patrón-peón en el período pre ‘64 era la dominación y la dependencia entre patrones y peones, así como que su articulación estaba enmarcada en intensos conflictos que se de-sarrollaron en aquellos años hasta la solución final con la victoria de los campesinos. La teoría de la modernización no me proporcio-naba los instrumentos conceptuales y meto-dológicos más apropiados para dar cuenta del cambio de la situación de peón a una de campesino, miembro de una comunidad due-ña de la tierra. Me limité entonces a recoger con enfoque antropológico el relato de los acontecimientos en múltiples reuniones que mantuve colectivamente con los ex peones, que habían directamente participado en la organización de los movimientos campesinos y en la lucha contra los hacendados.

Regresé a los Estados Unidos, escribí mi tesis en el verano del ‘68, ya con una orientación crítica de la versión más simplis-ta de la teoría de la modernización, apelando a Max Weber para entender el problema de los movimientos carismáticos en el contexto de sociedades tradicionales y a Peter Blau como teórico de las relaciones de poder y su cambio. En los primeros días de octubre de 1968, regresé al Perú para incorporarme al Instituto de Estudios Peruanos (IEP) en un programa conjunto de la Universidad de Cornell. En la primera semana de mi estadía en Lima, dos hechos significativos tuvieron gran impacto en mi formación intelectual y me hicieron redescubrir el abordaje meto-

dológico basado en los conceptos de centro y periferia. En primer lugar, el 3 de octubre, las fuerzas armadas del Perú llevaron a cabo un golpe de estado que fue definido, por los mismos militares, como anti-imperialista y anti-oligárquico. En segundo lugar, el IEP organizó un encuentro, bajo el auspicio de Centro Latinoamericano de Ciencias Socia-les (CLACSO), en el cual se reunieron los principales estudiosos latinoamericanos de la problemática del desarrollo.

Fue para mí un evento extraordinario poder escuchar a Cardoso, Faletto, Pinto, Ferrer, Sunkel y muchos otros debatir sobre la teoría de la dependencia. Fue en el con-texto de esta teoría que redescubrí la impor-tancia de los conceptos centro-periferia y, sobre todo, el método dialéctico que servía para investigar situaciones concretas de interacción, tensión, conflictos, estrategias y alianzas entre actores internos y externos, que hacía poroso el límite entre estos dos planos de interacción. La posterior publica-ción del libro Dependencia y Desarrollo en América Latina en 1969 marcó un punto de quiebre en los estudios acerca del desarrollo: un pensamiento y una teoría latinoamericana desplazaron a otros enfoques y, a lo largo de una década, se difundieron en el mundo, in-cluyendo a Estados Unidos, para convertirse en el paradigma dominante en los estudios del desarrollo.

En cuanto a mi evolución intelectual, los debates cotidianos en el IEP y los estu-dios empíricos sobre la reformas militares, me ofrecieron la oportunidad para usar el enfoque dependentista para entender cómo la penetración en América Latina de las em-presas multinacionales que producían para los mercados internos de la región había promovido nuevas alianzas y articulaciones entre intereses externos y grupos y clases internas provocando significativos cambios en las relaciones de poder y en las políticas económicas a favor de la industrialización sustitutiva de importaciones. Fue así que Ju-lio Cotler, amigo y colega del IEP, definió al gobierno militar de Juan Velazco Alvarado en términos de “populismo militar”.

El enfoque de la teoría de la dependen-cia fue también particularmente útil para ar-ticular procesos micro y macro. Por ejemplo, era claro que los movimientos campesinos

[...] la teoría de la dependencia es una forma muy típica de la época de la Guerra Fría de hablar de aquello que les preocupaba a los autores y luchadores que se dedicaban al problema del imperialismo, pero que formulado tradicionalmente aparecía como prohibido en esto años tan duros.

Puente@Europa 23

que había estudiado el año anterior estaban directamente condicionados por la pérdida del poder provincial de los hacendados, que a su vez ya no podían contar con el apoyo de gobiernos amigos en la capital, mientras que la movilización campesina se entroncaba con movimientos políticos nacionales, como el provocado por la Alianza Popular Revo-lucionaria Americana (APRA)6. Estos cam-bios en las relaciones externas a la hacienda habían modificado los recursos de poder de hacendados y peones, perjudicando a los primeros y favoreciendo a los segundos. A su vez, esta dinámica de cambio estaba asociada a un nuevo modo de articulación entre los grupos de poder interno, el estado y los actores externos. Un hecho significativo que no hay que olvidar es que la teoría de la dependencia surgió cuando América Latina estaba dominada por los nuevos autoritaris-mos de los años ‘60 y ‘70.

El punto esencial de la teoría de la dependencia es que usaba los términos de centro y periferia no en forma mecanicista -lo que Cardoso llamaba “el marxismo vul-gar”, en el sentido que el poder del centro se manifestaba a través de decisiones políticas y económicas en la periferia, sobredetermi-nando su situación de subdesarrollo-, sino que aplicando una metodología dialéctica, atenta a las condiciones, tensiones y posi-bilidades de adopción de políticas no ente-ramente determinadas por los actores del centro. Intentaba deconstruir las dinámicas concretas de las relaciones entre grupos y clases, tanto a nivel externo como internos, sin considerarlas como variables separadas y obser-vando estrategias, alianzas y oposiciones entre grupos y clases a través de la signi-ficativa mediación del estado. El particular momento histórico que vivía América Latina a partir de mediados de los años ‘60, hizo que otros enfoques, en particular la teoría de Andre Gunder Frank y otros intelectuales marxistas, tanto latinoa-mericanos como de otros países, alcanzaran gran notoriedad con la teoría del “desarrollo del subdesarrollo”, según la cual América Latina, dadas las condiciones del desarrollo capitalista de aquellos años, no tenía alterna-tiva afuera de una ruptura revolucionaria que determinara la salida del desarrollo capita-lista y adoptara un camino revolucionario hacia el socialismo. El hecho de que Gunder Frank publicara en ingles sus escritos mucho antes de los teóricos de la dependencia no solo determinó la temprana acogida de su teoría, sino que a la misma teoría de la de-pendencia se le consideraba como una ver-sión “reformista” del planteo revolucionario de Gunder Frank.

Cardoso criticó muy duramente esa visión. Tanto es así, que pasó del análisis del desarrollo y la dependencia a la idea de “desarrollo dependiente asociado”7. Es decir,

incorporando a la dimensión económica las dimensiones políticas e ideológicas recuperó la visión gramsciana de la importancia de la hegemonía, de las alianzas políticas, de la interpenetración de los factores externos e internos. Denunció la forma mecanicista del enfoque de Gunder Frank que, desde el pun-to de vista de la acción política, constituyó una fuerza aún mayor de las proposiciones de Cardoso y Faletto. Porque, efectivamente, los grupos que más participaron en la acción política revolucionaria de esos años obtenían de Gunder Frank las bases teóricas para promover la revolución.

Cardoso nunca propuso una estrategia política que pudiera llevar a la violencia, la revolución, etc. Más bien, en el artículo “The consumption of dependence theory in the United States”8, formula una crítica devastadora a la teoría de Gunder Frank y empieza a hablar, desde la teoría de la dependencia, de las posibilidades que se pueden dar a través de una acción política en contextos liberados del autoritarismo.

Creo que estas ideas marcan un momen-to importante en la evolución del pensamien-to latinoamericano que hacia mitad de los años ‘70 va “descubriendo” la problemática de la democracia. En efecto, durante los años ‘60 no se hablaba de democracia. No se la consideraba importan-te. El bino-mio, en cuan-

un concepto interpretativo de la evolución de la relación entre países, algo extrema-damente importante para una determinada etapa histórica. Pero creo que hoy, con la globalización, se mezclan mucho las cosas y valdría la pena recuperar, en este sentido, a uno de los autores más importantes del enfo-que dependentista, el economista Osvaldo Sunkel, cuando ya en los años ’70 avanzaba la idea de que el mundo desarrollado y el subdesarrollado se entremezclaban. Es decir, el desarrollo y el subdesarrollo convivían en el ámbito de los mismos territorios naciona-les, algo parecido a lo que dice Guillermo O’Donnell en su teoría sobre la democracia, donde habla de la heterogeneidad variable que presentan todos los países del mundo en cuanto a la presencia eficaz del estado en los respectivos territorios nacionales, dibujando con colores distintos su relativa presencia o ausencia9. Por ejemplo, el corazón finan-ciero industrial de San Pablo presenta todas las características de país desarrollado, así como el centro de Nueva York. Pero en am-bas ciudades, en medida variable, hay zonas donde la presencia del estado es casi ausen-te, en una situación típica de subdesarrollo. En este sentido, concuerdo con Arturo cuan-do dice que en la actualidad es mucho más

difícil caracterizar el centro. Considero que estamos en una fase de transición. Basta mirar,

por ejemplo, lo que ha ocurri-do en China con los Juegos Olímpicos. Manifestaciones impresionantes que hace 20 años hubieran sido inimagi-nables y que podrían haber caracterizado los Juegos

Olímpicos de alguno de los países más desarrollados del

mundo, en términos tecnológicos, de información, de comunicación, etc.

Desafortunadamente, esta modernización económica e intenso desarrollo capitalista se sustenta en un sistema político todavía ce-rrado y de corte autoritario con escasa aten-ción a los derechos humanos. Pero tenemos también el fenómeno de India. Y en América Latina está emergiendo un fuerte proceso de diferenciación entre los distintos los países de la región.

De manera que no sólo hay una plu-ralización de centros emergentes, sino que se presentan situaciones críticas en el así llamado centro que empiezan a llamar la atención hasta de especuladores financieros como George Soros, que en una entrevista publicada en La Nación admite que es un especulador, que ha hecho mucha plata especulando, pero señala a la vez que si el capitalismo sigue sin darse algunas reglas se va a autodestruir10. Entonces, creo que están emergiendo desde la naturaleza de las cosas algunas condiciones de fondo que probable-mente demanden la elaboración de algunas reglas o instituciones supranacionales. Esto

to a acción, era reforma o revolución. El caso del militarismo peruano de los ‘60 es un buen ejemplo. En el golpe de 1968, hay un primer momento en el que prevalece el desconcierto, las corridas de siempre, la toma del poder, etc. Pero, en el giro de una semana, cuando el gobierno de las fuerzas armadas de Perú hizo una serie de reformas extraordinarias, como por ejemplo, expul-sar del país a la International Petroleum Company o anunciar la reforma agraria -que avanzó de forma muy radical en 1969- hubo muchos intelectuales de izquierda que se unieron al proceso de cambio, a pesar de que se trataba de un gobierno militar, es decir: no importaba que fuera militar. Lo que contaba era su postura y su acción anti-imperialista y anti-oligárquica. Ese binomio, imperialismo-oligarquía, se podía encontrar en una fase del desarrollo latinoamericano descrita en el libro Dependencia y Desarro-llo en América Latina.

De manera que, para regresar al con-cepto centro-periferia, considero que fue

24 Puente@Europa

se relaciona con varias cuestiones que em-piezan a sentar las bases para un futuro, ojalá ocurra pronto, donde algunos problemas ya no se plantean como problemas de países específicos, sino como problemas universa-les, de la humanidad. Es así entonces que los temas de derechos humanos, medioam-biente, pobreza y hasta la emergencia de lo que algunos autores llaman “la sociedad civil internacional” manifiestan una revolución cultural antes que económica y política, ex-tremadamente importante.

¿Qué va a nacer de todo esto? Franca-mente, no lo sé. ¿Cuál va a ser el futuro de las relaciones entre las potencias emergentes y las viejas potencias, que están cayendo a una velocidad que no hubiera imaginado posible hace algunos años? Tampoco lo sé. Pero creo que en este momento la validez heurística de la copla de conceptos -que para mí fueron sobre todo de carácter me-todológico- es un poco menor. Como decía Cardoso, estos conceptos tienen que servir para el estudio de situaciones concretas de dependencia, no para determinar con un método lógico-deductivo qué es lo que va a pasar en la periferia. Porque lo que va a pasar en los países resulta del juego de las fuerzas políticas internas y externas y sobre todo de la capacidad de cada país de leer co-rrectamente la tendencia del contexto global, adoptar apropiadas políticas económicas, aumentando su competitividad para lograr una inserción más favorable en el nuevo contexto global. Es decir, la globalización tiene una doble cara, por una parte, vuelve dependientes a todos los países de ella, por otra, abre perspectivas de desarrollo que resultaban más difíciles décadas atrás.

Paradiso: Como señalaba Arturo al inicio de su comentario, en el abordaje de cada uno de nosotros se nota claramente la impronta disciplinaria. Si bien el hecho de trabajar muchos años en el Consejo Nacional de Desarrollo, el organismo que en nuestro país se encargaba de la planificación, me permi-tió hacer muchas lecturas sobre el tema, mi perspectiva siempre fue la de la sociología. A diferencia de Giorgio, tempranamente y mer-ced a los textos de Charles Wright Mills11, quedé inmunizado contra la visión estructu-ral funcionalista; por el contrario, sentí una particular inclinación hacia la perspectiva de la sociología del conocimiento tal como la

elaborara inicialmente Karl Mannheim12.Y de ahí surgió la inclinación hacia la

historia de las ideas y los contextos en las que éstas se formulan y prosperan, tendencia que con el correr del tiempo se fortalece en mí desplazando otros centros de atención y en esa perspectiva coloco la pregunta sobre el peso de la experiencia latinoamericana en las representaciones sobre el centro y la periferia.

Ahora bien, cada vez me atrae más pensar en la perifericidad como un concepto que abarca mucho más que la dimensión económica: el mismo evoca una compleja trama de relaciones de poder, construcciones culturales, ideas y sistemas de creencias, de asimilaciones, adaptaciones, rechazos o resistencias. Los intercambios entre el centro y la periferia incluyen todos estos aspectos. Por lo demás, y volviendo a algu-nos de los puntos señalados por Arturo en relación con los orígenes del capitalismo, sabemos bien que su historia larga registra dos grandes grupos de interrogantes. En primer lugar ¿Por qué surgió donde lo hizo? ¿Qué conjunto de circunstancias convergie-ron para localizarlo en la península occi-dental de la masa euroasiática y para que a una configuración policéntrica le sucediera una jerárquica? En segundo lugar, ¿por qué algunas regiones que fueron periferia pudie-ron salir de esa posición pasando “a las filas del centro”? Recuerdo en relación a este último tema que es, en algún sentido, el que más nos interesa aquí, un libro del uruguayo Carlos Real de Azua denominado El clivaje mundial eurocentro-periferia y las áreas exceptuadas13, cuyo propósito fundamental era examinar las determinantes de lo que él denominaba de “escape” o “desamarre” a la condición común en que cayó en el plazo de trescientos años todo el mundo ajeno al ám-bito pionero del norte y oeste de Europa.

En algún momento, más específica-mente desde la segunda mitad de los años ‘60 hasta la mitad de la década siguiente, predominó en América Latina la idea de que no había desarrollo posible dentro de los marcos del capitalismo. Fueron los tiempos en que ganaba adeptos los argu-mentos de Andre Gunder Frank sobre el desarrollo del subdesarrollo14 o la famosa teoría de la dependencia -otro aporte ori-ginal de la región al pensamiento social y económico15. Como señalaba Giorgio, ambas tenían profundas repercusiones polí-

ticas. En la estela del proceso cubano coli-sionaban las posturas reformistas y revolu-cionarias y aquellas tesis nutrían a la mi-litancia política y a las opciones armadas. No se trataba de hacer la transformación democrático burguesa como sostenía aún la izquierda reformista. No había desarrollo sin revolución y sin socialismo.

También aquí un recuerdo personal. Por entonces estudiaba sociología y discu-tía con los compañeros -en el mítico café Coto en Viamonte casi esquina Florida16- si “América Latina era feudal o capitalista”. Si lo segundo, no había desarrollo sin so-cialismo y no había socialismo sin revolu-ción. Uno de los participantes de estas dis-cusiones, entusiasta defensor de esta posi-ción, dejo de concurrir a tales encuentros y sólo volvimos a saber de él para enterarnos que había muerto en una de las acciones guerrilleras del norte del país.

Mientras tanto, la CEPAL seguía ajus-tando sus planteos, cercanos a las perspec-tivas reformistas. En el primer tramo de los ’70, una de sus figuras más representativas, el economista chileno Aníbal Pinto, publicó un estudio titulado La relación centro-peri-feria veinte años después17 en el que anali-zaba el contexto histórico en que surgiera el modelo y sus rasgos sobresalientes; concluía señalando que el sistema mantenía su vigen-cia aunque con importantes modificaciones en sus formas y modos de funcionamiento. Obviamente a partir de la segunda mitad de esa década, en gran medida por el impacto de los shocks petroleros, las cosas fueron cambiando aunque se puso de moda la men-ción a la relación norte-sur (en definitiva una fórmula que seguía con algunas variantes el perfil de centro-periferia) y se mantenían los reclamos a favor de un “nuevo orden econó-mico internacional” más equitativo. El nuevo orden llegó, pero por cierto sus términos se ubicarían en el opuesto de las reivindicacio-nes desarrollistas de la periferia.

Volviendo a la cuestión del “carácter latinoamericano” del enfoque, Arturo, que conoce la trayectoria de Prebisch mucho más que yo, evoca los antecedentes de un pensamiento que remonta al período anterior a la guerra. Me parece que allí podemos en-contrar indirectamente una evidencia de las singularidades de la región. Después de cien-to cincuenta años de vida independiente, las sociedades latinoamericanas seguían lidiando

[...] las representaciones centro-periferia y las conceptualiza-ciones acerca de la dependencia surgieron de dos desencan-tos: el de las realidades del subdesarrollo después de un largo trecho de vida formalmente independiente y el de la frustra-ción de las expectativas transformadoras –despegue hacia el desarrollo- de los primeros años sesenta.

Puente@Europa 25

con los problemas derivados de un consisten-te progreso material. Con más o con menos, cada uno de los países se habían integrado al mercado mundial en la “onda globaliza-dora” de fines del siglo XIX y principios del XX, pero distintas circunstancias externas (la Gran Guerra primero y la Gran Crisis después) pusieron en evidencia las vulnerabi-lidades de la forma “primario exportadora” y ello terminó alentando la búsqueda de nuevas fórmulas. Dicho sea de paso, vulnerabilidad y sensibilidad son dos conceptos emplea-dos por algunos teóricos de las relaciones internacionales que me parecen útiles para describir realidades de la región 18. En defi-nitiva, simplificando las cosas, diría que las “originalidades” latinoamericanas -las repre-sentaciones centro-periferia y las conceptua-lizaciones acerca de la dependencia- surgie-ron de dos desencantos: el de las realidades del subdesarrollo después de un largo trecho de vida formalmente independiente y el de la frustración de las expectativas transforma-doras -despegue hacia el desarrollo- de los primeros años sesenta.

Puente@Europa: Arturo, vamos a hablar un poco de la vigencia, dando por enten-dido que cada uno tiene su propia visión sobre cómo funciona y cuáles son los rasgos más importantes de la dicotomía centro-periferia.

O’Connell: La vigencia tiene muchísimo más que ver con este caleidoscopio. Esta dicotomía centro-periferia, que es una inven-ción a partir de dos o tres temas específicos, al mismo tiempo, uno la puede empezar a emparentar con las teorías del imperialismo, a la que después se le agrega la teoría de la dependencia y así sigue.

La teoría de la dependencia en su pri-mera versión hace referencia a la condición especial en la cual están ubicados todos los países que están abiertos a la economía pri-vada internacional y que no son los centros de emisión y absorción de los grandes mo-vimientos financieros. Esa condición se ha reiterado y ha generado las situaciones que hemos conocido en los últimos diez años, con un vuelco, que no sé si tan paradójico, de que en este momento la crisis financiera es, en realidad, una crisis de los países desa-rrollados que está golpeando mucho menos a los países en desarrollo, sobre todo a aque-llos menos dependientes de la llegada de corrientes de préstamos internacionales. En-tonces, para mí, esa idea tiene una enorme vigencia pero, de vuelta, tomada sola, es una cosa que ni siquiera comienza a agotar lo que es necesario como aparato analítico para entender lo que está pasando en el mundo y, específicamente, con los países que están en esta condición.

Hay quien dice que Prebisch plagió a un autor rumano, Mihail Manoilescu 19. A mí siempre me interesó muchísimo algo que

tiene que ver con esto de la convergencia y la no convergencia, que es cómo se expande la revolución industrial. Hay países de Eu-ropa que lograron incorporar la revolución industrial a partir de situaciones más graves o al menos tan graves como las situaciones de los países que hoy son periféricos, tal como ha sido el caso de los países escandi-navos. Cuando uno recuerda que de Noruega y de Suecia, entre fines del siglo XIX y prin-cipios del siglo XX, emigró la mitad de la población, muerta de hambre, y uno ve que hoy en día son los países con ingreso por habitante más alto del planeta y con condi-ciones de desarrollo humano -tal como ha quedado consagrado el término- muy altas, queda por explicar cómo esos países logra-ron salir de la “periferia”, en un sentido un poco elemental del término, en términos de prosperidad. Pero éste no ha sido el caso de los países de la cuenca del Danubio: Ruma-nia o Hungría, por ejemplo, que continúan siendo periféricos.

Por otra parte, en los ‘70 surgió un tema que ha vuelto a ponerse sobre el tapete. Por aquel entonces, se lo llamaba de-linking, es decir, que lo que tenían que hacer los países periféricos era aislarse de la economía mun-dial ya que su conexión con ella sólo le ge-neraba consecuencias adversas. Justamente, la idea es que cuanto más integrados estaban en la economía mundial, peor les iba a ir. Y hoy existe la idea del de-coupling, que expli-caría algo que suena un poco extraño: cómo es que ante una crisis financiera descomunal, la más grave, por lo menos desde la segunda guerra mundial -no dicho por mí ni por los comentaristas particularmente críticos, sino por quienes participaron de la reunión de Jackson Hole entre los banqueros centrales más importantes del mundo20-, los países periféricos (vamos a usar la palabra que venimos usando hoy) han sido relativamente poco afectados. Y hay un debate sobre si este de-coupling es cierto o no.

Entonces, respecto a la vigencia, he apuntado a un tema, el de globalización financiera, que no es más que una de las caras de este caleidoscopio o prisma tan rico donde entran distintas vertientes. Yo, por ejemplo, siempre fui muy crítico de la teoría de la dependencia, que es otra de sus caras. Consideraba que era una hipertrofia -tuve un debate muy acérrimo con Alain Touraine al respecto- que tenía mucho que ver con la cosa latinoamericana y, quizás, un contagio folklorístico por parte de los colegas de Es-tados Unidos y de Europa que los llevaba a enamorarse de esta América Latina, además afectada por la revolución cubana. Porque, desde mi punto de vista, en el proceso de globalización internacional todos los países terminan siendo dependientes, en el sentido de que no son capaces de controlar por sí solos, a dónde van sus cosas. Hoy en día, y desde hace ya bastante tiempo, Estados Unidos es también un país dependiente.

Como consecuencia yo he adquirido una hipótesis, un poco peculiar: el florecimiento de la idea de globalización tiene mucho que ver con que Estados Unidos, emisor cultural por excelencia, se empezó a dar cuenta de que era un país dependiente, de que había un proceso que se había vuelto tan complejo que hacía que, sobre cosas tan banales como su política monetaria, para entrar en temas de mi especialidad, no pudiera decidir por sí solo. Y que así había un montón de cosas en las que ya no había una situación en la cual pudiera tener una autonomía en el desarrollo de su propia política.

La otra cuestión que, por su énfasis, estuvo metida en el tema centro-periferia durante la era de la CEPAL, es qué pasaba con las materias primas, que seguían una dinámica peculiar que se remonta a tiempos anteriores al capitalismo. Durante un largo período, el tema del acceso a ciertas mate-rias primas constituyó un tema muy impor-tante y por lo menos hasta los años ‘20 del siglo pasado era un tema decisivo. La lucha por apoderarse de recursos petroleros, del caucho, de una serie de materias primas fue muy importante y alimentó a estos primos hermanos de la visión centro-periferia que fueron las varias teorías sobre el imperialis-mo, que, por cierto, no tienen mucho que ver con el marxismo.

Siempre digo que una lectura del pan-fleto de Lenin sobre el imperialismo muestra que allí se define imperialismo como una relación entre los países más desarrollados, no como una relación entre países desarro-llados y países atrasados21. El término es muy equívoco. Para Lenin, el imperialismo es la competencia entre países desarrollados dominados por los monopolios. Es un pro-blema de la competencia entre países donde el capital se ha monopolizado y que genera conflictos muy graves. Esto lo retoma Stalin, durante la segunda posguerra mundial, al decir que va a haber un gran conflicto entre países capitalistas.

En este prisma complejo, donde tenemos centro-periferia, imperialismo, dependencia, de-linking, encontramos el tema de las ma-terias primas que vuelve a tener vigencia -y aquí trato de responder un poco la pregunta. O sea, quizás por la cara contraria, la pre-ocupación que entre los primeros autores, los primeros protagonistas de la visión centro-pe-riferia, había sido que el acceso a los recursos era un tema perdido, pasaba ahora a ser un tema que no tenía ya más importancia como consecuencia de la sustitución tecnológica de las materias primas y la abundancia de alimentos, lo que tenía consecuencias muy graves para estos países que se ocupaban de producir estas cosas.

Bueno, este tema ha vuelto a ponerse so-bre la mesa. Hoy en día estamos de vuelta en un mundo en el cual la búsqueda del acceso y control de los recursos primarios, una vez más, es decisivo. Y esto uno lo puede inter-

26 Puente@Europa

pretar en el marco de la visión centro-perife-ria, pero como contracara de lo que pensaban en la era CEPAL y también en la era previa a la CEPAL de Prebisch. Porque ya ahí se puede ver en su producción de fines de los ‘20 y principios de los ‘30, la conclusión de que el mercado para los productos primarios -en primer lugar, para los productos agrícolas, que era lo que exportaba Argentina- era un mercado que se volvía superabundante y que no alimentaba mayores esperanzas de que pudiera ser una palanca para el desarrollo de los países periféricos.

Entonces, hay una vigencia un tanto contradictoria. En el tema financiero, en realidad, hay una vigencia complejísima. ¿Qué es lo que ha ocurrido en estos últimos diez años? Ha ocurrido que los exportadores de capital son los países periféricos y el gran importador de capital es Estados Unidos. A raíz de lo que está ocurriendo este último año hay una abundante literatura que vuelve la atención sobre una cosa que había perdido relevancia: las crisis financieras que tuvieron los países desarrollados en estos últimos treinta años, en los últimos cientocincuenta años, etc. Ahora, se reconoce más claramen-te que estas crisis no son una característica sólo de los países periféricos. Tenemos esta paradoja: de repente, parece como si fuera al revés, sigue siendo un hecho que lo que ocurre en el mercado financiero internacional está dominado por lo que ocurre en algunos grandes centros, en particular en Estados Unidos en este momento, pero sus conse-cuencias y sus relaciones con lo que pasa en los países periféricos son un poco distintos y dan lugar a una serie de preguntas, a una fértil investigación.

P@E: Parece que más allá de la vigencia pasamos a hablar de los conceptos. ¿Cómo se redefine el contenido de los conceptos? ¿Qué quiere decir centro, por ejemplo, en estos momentos? ¿Tiene que ver con el acceso a las materias primas o no?

Alberti: Comparto parcialmente la visión que he escuchado y creo que lo que es cla-ve ahora no es tanto el par de conceptos centro-periferia que, para contestar a la pre-gunta, creo que ya no nos sirve como lo ha hecho en una determinada etapa histórica. En cuanto a la crítica de Arturo a la teoría de la dependencia, no estoy tan de acuerdo. Creo que esta teoría, para un determinado período histórico, fue una teoría riquísima. Es decir, tu podías seguir efectivamente lo que ocurría en determinados países tra-zando las relaciones de dependencia y de articulación de factores internos y externos y explicar exactamente por qué, por ejem-plo, en las haciendas azucareras del norte del Perú, tecnológicamente avanzadas y en parte dependientes de capital extranjero, ocurrían ciertos fenómenos de movilización, conflicto y cambio estructural, mientras que

en otras zonas del país, más atrasadas, no pasaba nada.

Dicho esto, creo que Arturo dio en el blanco. Es decir, lo que creo que se re-pro-pone hoy, con toda la fuerza que siempre ha tenido para el concepto de poder, es la cuestión del acceso a recursos. Es decir, creo que hoy tenemos que plantearnos otra vez a nivel local, nacional y global cuáles son los factores que determinan las relaciones de poder. Tenemos que conceptualizar, como ya lo han hecho algunos grandes teóricos del pasado, el poder como una relación, una relación asimétrica. Entonces, creo que la pregunta fundamental hoy es, recuperando la problemática de las relaciones de poder: ¿cómo se construye el poder? ¿Cómo se des-truye el poder? Porque puedes tener acceso a ciertos recursos que en un determinado momento tienen una gran demanda, eso te da gran poder. Pero, si esos mismos recursos no tienen ya la demanda que tenían antes, tu poder respecto a otros va a disminuir.

Creo que hoy ya no hay un centro, sino que hay centros en decadencia y áreas dentro de los centros que tienen mayor posibilidad real de relacionarse con otras áreas de otros países. Es decir, la situación es extremadamente compleja. Entonces, lo que creo que hay que hacer es redefinir la problemática del poder, de los actores, de los recursos que controlan estos actores y de cómo estos recursos pueden ser monopo-lizados o puestos en unos mercados donde hay una pluralidad de competidores. Pero eso puede ocurrir en el nivel económico, en el nivel político, en el nivel ideológico, en el nivel de la cultura. Hay que repensar la idea de centro-periferia tratando de reformular el concepto, recuperando y poniendo otra vez en el foco del debate el problema de las relaciones de poder y de los actores, en un mundo cada vez más complejo, más inter-dependiente. Esto a pesar de la teoría del de-coupling, porque tarde o temprano, aun los países que se han de-coupled tienen que participar, porque no hay ningún país que pueda ser completamente autónomo.

A mediano o largo plazo, o quizás ahora mismo -Arturo seguramente pueda decir sobre esto algo más preciso de lo que pueda aportar yo- hay una situación de interdepen-dencia con asimetrías extraordinarias y con muchos más actores que participan. Además, en el conjunto de las relaciones de poder a nivel local, nacional y global hay amplios sectores de poblaciones que permanecen sin recursos. Entonces, esas poblaciones que no tienen recursos están aplazadas por un mun-do que respeta solamente a los actores que tienen recursos para poner en la mesa, inter-cambiarlos, obtener ventajas, negociarlos. Por eso creo que el problema de las integra-ciones regionales o subregionales en las rela-ciones de poder es tan importante. ¿Quién se permite no hacer un intento de expandir su radio de acción por medio de una integración

regional? Países que son continentes como China, que ya ha hecho su integración.

Paradiso: Si es válida la interpretación que asocia periferidad a la trayectoria y natura-leza del capitalismo no veo porque habría de perder vigencia el esquema. Lo que se-guramente han cambiado, son los términos en que se expresó y se lo analizó en un lugar y en un momento del ciclo contemporáneo. Cambios en el centro, cambios en la peri-feria -incluidas “desperiferizaciones” rela-tivas- solo demandarían actualizaciones y reformulaciones secundarias.

Alberti: ¿Es un problema de los conceptos o es un problema de las realidades cambiantes que se analizan con esos conceptos? Si uno dice que cada etapa del capitalismo tiene un centro y una periferia, puede utilizar el mis-mo aparato metodológico para estudiar las diferentes etapas. Ahora, yo no creo eso. Yo creo más bien que la realidad ha cambiado y esto impone desarrollar conceptos que te puedan ayudar a comprender esa realidad. Los mismos conceptos de centro y periferia estaban ajustados a un mundo que era más simple, con menos diferenciación de actores que participaban en la mesa de la repartición de los recursos y de la torta mundial.

Además, si hacemos un ejercicio com-parativo entre las condiciones del desarrollo en los años ‘60 y en los ‘90, nos encontra-mos con diferencias sustanciales. El capi-talismo mundial se ha vuelto mucho más complejo. La globalización plantea nuevos desafíos, amenazas, pero también oportuni-dades. Con la reformas estructurales de las economías, la revolución en la tecnología de la información y la comunicación, la apari-ción de nuevos global players, etc., aparece un hecho novedoso. Como decía Arturo, todos los países, en forma variable, son dependientes del contexto global, pero al mismo tiempo ha aumentado la posibilidad de una inserción más ventajosa en el merca-do internacional si se adoptan las políticas adecuadas, si los gobernantes saben leer las tendencias de los mercados y si las empresas desarrollan la competitividad necesaria para enfrentarse al mundo global.

En los años ‘60, el desarrollo depen-diente, por su naturaleza, estaba distorsio-nado. Hoy han cobrado gran importancia las condiciones internas para determinar el modo de inserción en el mercado global.

Paradiso: Nosotros asociamos centro al estado nación. Pero si uno dice que el nuevo conjunto de actores del nuevo orden interna-cional genera un nuevo sistema es probable que los centros sean otros actores, no nece-sariamente los estados nación.

Alberti: Yo puedo tomar una cosa muy con-creta: hasta hace poco, en la escena interna-cional, uno de los conceptos con referencia

Puente@Europa 27

empírica clara era el concepto de estado nación. Bueno, ahora, si te guías solamente por el concepto de estado nación pierdes un montón de fenómenos empíricos. Por ejemplo, hay algunas regiones de ese estado nación que están empezando a funcionar, entre comillas, como si ellas fueran estado nación. Entonces, creo que la complejidad de la naturaleza empírica de estos fenóme-nos te obligan a reformular un poco las con-ceptualizaciones que te podían servir para entender procesos de hace veinte, treinta o cuarenta años.

Por último, hoy como nunca antes, se plantea la necesidad de forjar instituciones supranacionales, capaces, con el debido respaldo político internacional, de poner orden a desequilibrios y problemas de carác-ter global, yendo mas allá de las realidades representadas por los conceptos centro y periferia.

Notas

Las siguientes notas fueron redactadas por el Coordinador Editorial.

1 Fernand Braudel, La dinámica del capita-lismo, México, Fondo de Cultura Económi-ca, 2006 (ed. orig. 1985).2 Utilizando información sobre el Reino Unido, Hans Singer, contrariamente a las posiciones de los economistas clásicos, se-ñalaba que los términos de intercambio de los países exportadores de bienes primarios (es decir, primariamente, de los países en desarrollo) se venían deteriorando desde hacía cientos de años. Su estudio fue tomado por Raúl Prebisch, entonces en la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, quien lo utilizó para afirmar que los países centrales estaban reteniendo sólo para ellos los beneficios derivados de los aumentos de la productividad global. Ver Hans W. Singer, Relative Prices of Exports and Im-ports of Under-developed Countries, Lake Success, New York., U.N. Department of Economic Affairs, 1949. 3 Ver Arturo O’Connell “El regreso de la vulnerabilidad y las ideas tempranas de Pre-bisch sobre el ‘ciclo económico argentino’” en Revista de la CEPAL, n. 75, diciembre de 2001.4 Joseph Stiglitz, “Small open economies are like rowing boats on an open sea. One cannot predict when they might capsize”, Financial Times, 25 de marzo de 1998.5 Talcott Parsons, El sistema social, Madrid, Alianza, 2002 (ed. orig. 1951).6 Aunque se trata de un movimiento conti-nental, el Partido Aprista Peruano es el más antiguo entre aquellos que lo conforman.7 F. H. Cardoso, “Las contradicciones del desarrollo asociado”, en Desarrollo Eco-nómico, vol XIV, n. 53, abril-junio 1974.8 F. E. Cardoso, “The Consumption of De-

pendence Theory in the United States” en Latin American Research Review, vol. 12, n. 3, 1977, pp. 7-24.9 Ver Guillermo O’Donnell, “Acerca del Estado, la democratización y algunos problemas conceptuales. Una perspectiva latinoamericana con referencia a países pos-tcomunistas”, en Id., Contrapuntos: ensayos escogidos sobre autoritarismo y democrati-zación, Buenos Aires, Paidós, 1997.10 Katja Gloger, “George Soros: ‘Sin reglas, el capitalismo se autodestruirá’”, La Nación, 24 de agosto de 2008.11 Charles Wright Mills, La imaginación sociológica, México, Fondo de Cultura Eco-nómica, 1971 (ed. orig. 1959). 12 Karl Mannheim, Ideología y utopía: In-troducción a la sociología del conocimiento, México, Fondo de Cultura Económica, 2004 (ed. orig. 1941). 13 Carlos Real de Azua denominado, El clivaje mundial eurocentro -periferia y las áreas exceptuadas. 1500-1900, Montevideo, Acali Editorial, 1983.14 Andre Gunder Frank, “Capitalist develop-ment of underdevelopment in Brazil”, en Id., Capitalism and Underdevelopment in Latin America, New York, Monthly Review Press, 1967.15 Fernando Henrique Cardoso y Enzo Fa-letto, Dependencia y desarrollo en América Latina, Buenos Aires, Siglo XXI, 2003 (ed. orig. 1969).16 El café Coto ya no existe.17 Aníbal Pinto y Jan Kñákal, “La relación centro-periferia veinte años después”, en Luis Eugenio Di Marco (ed.), Economía In-ternacional y Desarrollo (Estudios en honor a Raúl Prebisch), Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1974 (ed.orig.1972).18 Robert O. Keohane y Joseph Nye, Poder e interdependencia, New York, Longman, 2001 (ed. orig. 1989).19 Para la influencia de Manoilescu sobre Prebisch y la CEPAL, ver Manuela Boatc, “Peripheral Solutions to Peripheral Deve-lopment: The Case of Early 20th Century Romania” , en Journal of World Systems Research, XI, 1, julio de 2005, pp. 3-26; Joseph L. Love, “Theorizing underdevelo-pment: Latin America and Romania, 1860-1950”, en Estudos Avançados, vol. 4, n. 8, enero-abril de 1990. 20 Se trata del Economic Policy Symposium organizado por la Federal Reserve Bank of Kansas “Mantaining Stability in Changing Financial Crisis” que tuvo lugar entre los días 21 y 23 de agosto de 2008. Para más información, ver www.kc.frb.org/home/subwebnav.cfm?level=3&theID=10697&SubWeb=10660.21 Vladimir Ilyich Ulyanov Lenin, Impe-rialismo. Fase superior del capitalismo, Buenos Aires, versión electrónica, 2004 (ed. orig. 1916), disponible en www.laeditorialvirtual.com.ar/Pages/Lenin/Lenin_Imperialis-moFaseCapitalismo_01.htm.

28 Puente@Europa

Las élites centroamericanas desde el enfoque centro-periferia

por Giorgio Tinelli

Puente@Europa 29

“Los fuertes hacen cuanto pueden y los débiles sufren cuanto deben” Tucídides

Omitiendo algunas páginas aisladas de su historia, sería justo afirmar aún con

cierto empaque que no existe región a nivel internacional que haya encarnado de manera más paradigmática la categoría de periferia como la del istmo centroamericano.

Esta región siempre ha incluido entre sus principales características una serie de elementos “clásicos” de la situación de dominación externa: explotación de los recursos, desigualdad en los intercambios, ausencia de reciprocidad, dependencia de actores económicos y políticos externos. En este sentido, resulta inútil consagrar razona-mientos mínimamente articulados a explicar la irrefutable consistencia de la teoría que considera la región centroamericana como un área endémicamente dependiente del exterior, sobre todo como consecuencia de su incapacidad crónica para modificar un sistema productivo tradicional, que raramen-te ha logrado ir más allá de la producción agro/zootécnica para la exportación, cuya ostentación, ante la falta de un sector mo-derno -o, por lo menos, dinámico- entre las élites locales, ha continuamente bloqueado las perspectivas de crecimiento y desarrollo social de la región.

Si partimos del supuesto de que la “especificidad” centroamericana con rela-ción al resto del continente está vinculada a la falta de modernización de las élites dominantes, resulta, entonces, indispensa-ble hacer algunas consideraciones sobre el origen de dicha peculiaridad.

En todo el continente latinoamericano asistimos al pasaje desde el colonialismo a la formación de los estados nacionales, período que atraviesa los tiempos de la inde-pendencia y que llega hasta la “dominación tradicional”, con el protagonismo de aquello que en la literatura especializada se conoce como “caudillismo”: se da por hecho que durante este período se forja uno de los prin-cipales elementos -negativos- de la cultura política latinoamericana: el patrimonialismo. En el caso centroamericano, la degeneración del patrimonialismo -que es definida por algunos autores como “sultanismo”, que im-plica una estructura de dominación particu-larmente marcada por la personalización del poder y la arbitrariedad1- debe considerarse como punto de partida y mito fundacional de los futuros comportamientos políticos, económicos y sociales de las élites.

Una interpretación que, quizás, concede demasiado a la psico-antropología, destaca la importancia que tuvo el origen de las primeras familias colonizadoras del istmo, que provenían de las regiones ibéricas más periféricas, y su obstinación por no conceder nada a ideas y comportamiento que fuesen

considerados no tradicionales2. Esta inclina-ción hacia los valores tradicionales (sangre, tierra, familia) va de la mano -a lo largo de todas las etapas dramáticas de la historia centroamericana- con una crónica propen-sión a confiar la gestión de los recursos, tierras, actividades, hasta la propia soberanía nacional (ejemplar es el caso de Nicaragua, con la firma del tratado Chamorro-Bryan, en 1914) a actores externos que, con la dismi-nución de los intereses ingleses en la región, obviamente han estado siempre más ligados a Estados Unidos, cuando no era Estados Unidos mismo. Los exponentes de la teoría de la dependencia proponen la experiencia centroamericana como caso emblemático en su descripción de la categoría de economía de enclave, que son las que menos logran diversificar su producción y que confían a agentes externos la gestión del sistema ex-portador naturalmente monoproductor3.

De hecho, los destinos políticos y eco-nómicos de las repúblicas centroamericanas encerrados entre los inmarcesible tenazas de las “paralelas históricas” de las oligar-quías conservadoras y liberales, que siguen enfrentándose no a causa de diferencias ideológicas, sino de la defensa tenaz de sus intereses, de su linaje, de su prestigio, bus-cando congraciarse con el “vecino del norte” y con el “peonaje” de los “mozos colonos” que son carne de cañón, ante la total ausen-cia, entre estos últimos, de cualquier tipo de solidaridad horizontal. Los únicos intentos por romper este orden oligárquico completa-mente servil hacia Estados Unidos, el único “centro”, ostentación de la versión más dura de la doctrina Monroe y de la teoría del “patio trasero”, fueron las rebeliones anti-imperialistas del patriota nicaragüense Au-gusto César Sandino, entre 1927 y 1933, y la fracasada revolución agraria del comunista salvadoreño Agustín Farabundo Martí, en 1932, intentos reprimidos sangrientamente por la reacción oligárquico-militar apoyada siempre y bajo cualquier circunstancia por Estados Unidos.

La incapacidad de las élites para imaginar un desarrollo endógeno, unida a la ausen-cia de una voluntad real de escapar de un sistema económico rural o crónicamente pre-industrial, en un contexto de firme inten-ción estadounidense de controlar un área del hemisferio de inconmesurable interés geo-estratégico: en este escenario “la estructura rural centroamericana [...] se ha ido modifi-cando bajo la dinámica coercitiva y necesa-ria de una división internacional capitalista del trabajo que entusiasmó a los propietarios terratenientes criollos”4. Y es justamente este esquema, según Edelberto Torres-Rivas,

el responsable de que la periferia centro-americana se convirtiese en una especie de “apéndice” agrario del centro, con todo lo que esto implica en la dimensión del desa-rrollo socio-político, es decir, su innegable estancamiento con respecto a buena parte del continente latinoamericano.

La organización económica -todavía colonial-, que obviamente imposibilita una toma de decisiones autónoma, encuentra un mercado internacional cuya demanda im-pone una infraestructura económica basada en la monoproducción. La modernización productiva centroamericana, por cierto bas-tante distinta de la latinoamericana, debe ser, por lo tanto, considerada en un contexto en el que la inserción capitalista representa un “nuevo eje de desequilibrios estructurales”5.

No sólo el texto de Torres-Rivas que hemos citado aquí, sino también el de Car-doso y Faletto, Dependencia y desarrollo en América Latina6, mucho más conocido, es publicado por primera vez en 1969, jus-tamente cuando el episodio conocido como la “guerra del fútbol”, entre El Salvador y Honduras, contribuye a la crisis del proyecto de integración regional más antiguo de la región, el Mercado Común Centromerica-no, que había, además, conocido períodos relativamente virtuosos para los países que lo habían suscrito. Se trata del período en el que las exportaciones de las repúblicas centroamericanas se encuentran en pleno auge en términos de volumen y valor como consecuencia de la diversificación produc-tiva a la que asistimos durante la posguerra: entre 1950 y 1977, las exportaciones en el sector agro-zootécnico aumentan 12 veces, alcanzando, entre 1960 y 1978, una tasa real de crecimiento del 4,7%, más que cualquier otro país latinoamericano7. En el caso de la carne, el azúcar y, sobre todo, el algodón, se trata de un éxito que, de todos modos, está subordinado a elementos geopolíticos y económicos que vinculan cada vez más a Centroamérica con Estados Unidos: una in-negable apertura hacia el exterior, pero tam-bién una clara profundización de la vulnera-bilidad económica y política de la región.

La permanencia del modelo agroex-portador y la baja participación centroame-ricana en el programa de la Alianza para el Progreso contribuyen a retardar, ad libitum, un verdadero proceso de industrialización: incluso durante el período de mayor fulgor de la industrialización por sustitución de importaciones -durante los años ’60- no alcanzaría jamás niveles importantes de desarrollo8. Así como tampoco la capacidad de diversificación productiva, que siguió al cambio en la demanda del mercado interna-cional, de ninguna manera significó la po-

30 Puente@Europa

cooptada a partir de la lealtad hacia el líder carismático Daniel Ortega que, más allá de las proclamas demagógicas de un antiimperialismo antiguo, se concentra exclusivamente en la manera de volver eterno su propio poder y de desarrollar el polo empresario sandinista elaborado bajo su dirección y cuyo nuevo centro de referencia está representado por la Vene-zuela de Hugo Chávez.

En Guatemala, los Arzú, los Ay-cinena, los Castillo, etc., recluidos en sus “zonas rosas” siguen ejerciendo su hegemonía en la asociación empresarial, el Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (CACIF), manteniendo sus canales privilegiados con los nuevos centros externos, con los que desarrollan sus actividades de importación y exporta-ción, y utilizando su poder político para asegurar la protección de sus intereses y de sus “camarillas”.

Por otra parte en El Salvador, los Cristiani, los Poma, los Dueñas, los Simán, etc., como han hecho muchos otros exponentes centroamericanos de las “familias notables”, pasaron de ser agro-exportadores a convertirse en poderosos fi nancistas10: las famosas 14 familias de la eterna oligarquía se han concentrado en ocho poderosos grupos empresariales, titulares de grandes bancos y centros comerciales que absorben casi todas las remesas enviadas al país por los más de tres millones de salvadoreños que viven en Estados Unidos. Sus intereses están, claro, garantizados por la presencia del partido ARENA al comando de ejecuti-vos cómplices en un escenario caracterís-tico de estado-botín.

En Centroamérica, el proceso de modernización de la economía tuvo la particularidad de desarrollarse en condi-

ca ha fracasado en encontrar solución a su desafío más importante: la reducción de los enormes bolsones de pobreza e informalidad urbana. La ilusión por parte de la población de estos países de poder mejorar sus condi-ciones ha derivado en una multiplicación de violencia anómica, apolítica, criminal, que ha alcanzado excesos por la proliferación del fenómeno de las pandillas y las maras9.

En este panorama de desintegración social, no sólo determinado por la aplicación repentina y violenta del modelo neoliberal, sino también por la falta de capacidad por parte de los gobiernos centroamericanos de reabsorber la inmensa masa de ex comba-tientes -de los que sólo una mínima parte fueron reinsertados en la sociedad civil-, las élites políticas y económicas siguen ejercien-do una hegemonía total, persisten en su ac-titud patrimonialista, con una lucha política sin mecanismos de representación social, y con mayorías volátiles con objetivos pura-mente electoralistas, que satisface el “sentido común democrático” pero que evidencia el carácter vertical, desde arriba, “por decreto”, de la democratización centroamericana.

Asimismo, si nos concentramos en los apellidos de quienes forman parte de estas élites, completamente desvinculadas de la sociedad, lejos de los problemas de los países en los que viven, pero con relaciones económico-fi nancieras muy estrechas con los “nuevos centros” a nivel mundial, nos encontramos con los mismos nombres de aquellas familias de la inmarcesible oligar-quía centroamericana.

En Nicaragua, los Lacayo, los Cha-morro, los Solorzano, los Montealegre, los Pellas, etc., se encuentran actualmente en plena batalla por la reconquista de un poder político que está nuevamente en manos de los sandinistas, o de lo que queda de ellos, es decir, un comité de negocios de tipo familiar/amiguista, con una base militante

sibilidad de que el área centroamericana se alejase del limbo de la crónica dependencia respecto al centro.

El resto es historia reciente, historia de crisis económica, al menos desde 1979 en adelan-te; historia de confl ictos que no encuentran actores interesados en un diálogo que esté orientado a encontrar posibles soluciones; historias de índices socioeconómicos que evidentemente no podían de ningún modo evitar una fuerte resonancia en la sociedad, con un desarrollo veloz de la dimensión reivindicativa, el consecuente aumento en el número de militantes en los “bloques popu-lares”, de los combatientes en las fi las de los grupos guerrilleros, así como también del reforzamiento de la respuesta represiva por parte de los gobiernos “contrainsurgentes”, con su carga de sangre, torturas, desapari-ciones, masacres indiscriminadas.

Durante los años ’80 y comienzos de los ’90, nos encontramos frente a un pano-rama de escalada del confl icto expandido a toda la región, a partir del triunfo de la re-volución sandinista en Nicaragua, verdadero “espectro” de la política exterior de la admi-nistración Reagan.

Con la pacifi cación del confl icto cen-troamericano, proceso que va encontrando solución en varias etapas a lo largo de los años ’90, se accede a un período de intento de construcción de una democracia liberal en toda la región, con la llegada simultánea de un neoliberalismo salvaje, cuyos rasgos principales son unas privatizaciones radi-cales, una desregulación completa de los mercados y la total ausencia de medidas progresivas (los llamados “colchones”) que faciliten la absorción de los ajustes estructu-rales por parte de la sociedad, por lo menos, para atenuar sus impactos más dolorosos, especialmente para los grandes sectores de la población que se encuentran por debajo de la línea de pobreza relativa.

Los países centroamericanos salen del confl icto armado con estados en ruinas, pero con sectores empresariales fortísimos, tan-to a nivel de las asociaciones corporativas como a nivel de concentración de la riqueza y acumulación de capital. Es justamente este sector el que interpreta la urgencia de relan-zar la economía, mirando exclusivamente a las nuevas exigencias del mercado inter-nacional y lanzando políticas de desarrollo que relativizan o posponen reformas sociales absolutamente necesarias e impostergables; reformas que, por otra parte, operarían sobre las mismas razones por las que se habían desatado los confl ictos armados en la región y que aun no han sido resueltas, y que por eso mismo son también peligrosas, ya que implican el riesgo de un nuevo regreso a la violencia.

A pesar de los procesos electorales, de los distintos cambios de gobierno y de los parlamentos multipartidarios, Centroaméri-

Puente@Europa 31

ciones de mantenimiento de la hegemonía oligárquica, en el marco de una ausencia to-tal de modernización política. Ya en los años ‘80, Centroamérica había sido una especie de laboratorio experimental de la ofensiva ideológica de los think tanks neo-conserva-dores de la derecha republicana estadouni-dense, que habían lanzado un vasto cartel de fundaciones creadas con el supuesto objeto -ratificado luego por el Documento de Santa Fe II11- de promover la democracia y la libre empresa en los países en vías de desarrollo. La Heritage Foundation, Freedom House, National Endowment for Democracy y otras, apoyaron y financiaron con grandes sumas a las organizaciones de las empresas privadas centroamericanas, para que adoptasen con mayor ímpetu los modelos de desarrollo neoliberales. De este modo, la pacificación regional fue promovida “desde afuera”, a través de esta operación de “maquillaje” político orientada a captar capitales externos para relanzar las economías nacionales. Di-cha operación se cumpliría con la afirmación de la “democracia electoral empresarial”12, que iría definiendo sus rasgos distintivos hasta alcanzar el escenario actual.

Con una increíble capacidad de previ-sión y muy detalladamente, Xavier Goros-tiaga anticipaba los principales aspectos de este escenario en un ensayo de 1996. En un contexto en el que la gran mayoría de la población (78%) está excluida del poder económico, político y cultural, y que, ade-más, sobrevive en una alucinante y misera-ble dimensión denominada “somalización”, las élites exclusivas detentan el poder en enclaves de modernización que se relacio-nan y unen entre sí a nivel regional y con el mercado global, en una dimensión denomi-nada “taiwanización”13. En esta dimensión de enclaves de modernidad encuentran lugar todas las actividades económicas, producti-vas y financieras: industria, comercio, sector agrícola, maquiladoras, “zonas rosas”, privi-legio del 2% de la población, fundamental-mente blanca y perteneciente a familias que,

como mínimo, son parte de un cierto linaje, a cuyo lado se encuentra un 20% de clase media intelectual, cooptada por la élite y puesta a su servicio.

Ciertamente, hemos descrito la situación deliberadamente de manera esquemática y sencilla pero, sin embargo, representa el análisis más lúcidamente descriptivo de la actual Centroamérica.

Al mismo tiempo emerge de aquella situación un cambio sumamente importante en el concepto de centro-periferia aplicado al contexto centroamericano. Los nuevos centros no son tan fácilmente ubicables a ni-vel geográfico. Muchas veces, son enclaves con sede en el centro, entendido en términos clásicos; asimismo, frecuentemente se trata de centros “virtuales”, verdaderas termi-nales hiper-tecnológicas, frecuentemente de carácter exclusivamente financiero, que se relacionan directamente con las nuevas periferias, con quienes viven, trabajan y se recrean, en áreas protegidas por milicias privadas que defienden estos enclaves de modernidad donde, entre otras cosas, se rea-lizan transacciones, relaciones de compra-venta, exportaciones de bienes primarios y/o lujosos productos de consumo, importacio-nes de tecnología y de maquinarias de todo tipo. Actividades que son desempeñadas por unos pocos integrantes de estas élites, com-pletamente fuera de los circuitos estatales, muchas veces fuera de cualquier normativa reglamentaria, con la temerosa connivencia de instituciones que, cuando no se encuen-tran totalmente bajo el control político de las élites mismas, son de todos modos tan vulnerables y genuflexas a sus deseos como para no causar ningún tipo de fastidio a las relaciones que mantienen con las terminales centrales del mundo globalizado.

Esto ocurre en un contexto en el que el estado de derecho y el estado nación son hipótesis inconclusas, quizás, también con-ceptos vacíos, en situaciones reguladas por mecanismos elitistas y completamente (y de-

liberadamente) aislados de la sociedad y de sus problemas endémicos, que no encuen-tran de ningún modo posibles soluciones compartidas, o por lo menos, inclusivas.

Notas

1 Max Weber, “The Three Types of Legitimate Rule”, en Berkeley Publications in Society and Institutions, vol. VI, 1958, pp. 1-11.2 Marta Elena Casaus Arzú, Guatemala: linaje y racismo, San José de Costa Rica, FLACSO, 1992.3 Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto, Dependencia y desarrollo en América Latina, Buenos Aires, Siglo XXI, 2003 (ed. orig. 1969).4 Edelberto Torres-Rivas, Interpretación del Desarrollo Social Centroamericano, San-tiago de Chile, Ed. PLA, América Nueva, 1969.5 Ivi.6 F. H. Cardoso y E. Faletto, op. cit.7 Fuente: CEPAL.8 Elizabeth Fonseca Corrales, Centroamé-rica: Su História, San Jose de Costa Rica, EDUCA, 1998.9 Para profundizar sobre el tema de las ma-ras, ver Ibán de Rementería, “Reflexiones sobre ‘La seguridad pública y los derechos humanos’”, en Puente@Europa, Año V, vol. 1, marzo 2007, pp. 22-24.10 Juan José Dalton, “El Salvador: Nuevos Grupos de Poder”, en Proceso, 27 de febrero de 2006.11 Ver “Una Estrategia para América Latina en los 90: Informe Santa Fe II” (http://colombiainternacional.uniandes.edu.co/datos/pdf/descargar.php?f=./data/Col_Int_No.06/06_docum_Col_Int_06.pdf).12 Giorgio Tinelli, “Percorsi e Problemi della Democratizzazione in Centroamerica”, Bologna, CESDE, 1998.13 Xavier Gorostiaga, “Centroamérica: entre Somalia y Taiwán ¿hay otra alternativa?”, en Envío, n. 167, enero de 1996.

Los nuevos centros no son tan fácilmente ubicables a nivel geográfico. muchas veces, son enclaves con sede en el centro, entendido en términos clásicos; asimismo, en general se trata de centros “virtuales”, verdaderas terminales hiper-tecnológicas, frecuentemente de carácter exclusivamente financiero, que se relacionan directamente con las nuevas periferias, con quienes viven, trabajan y se recrean, en áreas protegidas por milicias privadas que defienden estos enclaves de modernidad [...].

32 Puente@Europa

Por Aldo Ferrer

Desarrollo y globalización en el estructuralismo latinoamericano: el rol central del conocimientoy la innovación

Puente@Europa 33

A mediados del siglo pasado, bajo el li-derazgo de Raúl Prebisch, pensadores

sociales de América Latina formularon una teoría del desarrollo. La misma respondía a una interpretación estructural, histórica y sistémica de las causas del atraso predomi-nante en nuestros países. Sobre estas bases, se formuló una estrategia de crecimiento asentada en la industrialización y la modifi-cación del estilo de inserción en la división internacional del trabajo.

Uno de los componentes originales de la teoría era la interpretación del funciona-miento del sistema económico mundial y la dinámica de la relación entre un centro desarrollado y una periferia atrasada. El mo-delo centro-periferia explicaba cómo la dis-tribución desigual de los frutos del progreso técnico entre ambos componentes del sistema sancionaba el rezago periférico y la reproduc-ción de las causas que lo determinaban.

Sobre estas bases, Celso Furtado, Aní-bal Pinto, Osvaldo Sunkel y Helio Jaguaribe, entre otros, enriquecieron la teoría contrapo-niendo las causas exógenas, derivadas de las dinámicas del orden mundial, con las endó-genas, resultantes de la propia realidad de nuestros países. El subdesarrollo latinoame-ricano resultaba así de una compleja madeja de relaciones entre los intereses dominantes en el orden mundial y las elites domésticas, beneficiarias del modelo e incapaces de con-ducir a sus países por el sendero del desarro-llo económico y social.

La teoría de la dependencia fue un im-portante subproducto del estructuralismo latinoamericano. Éste surgió en un momento de vacío en el pensamiento hegemónico de los centros. La crisis de los años treinta demolió la visión neoclásica e instaló, en su lugar, el paradigma keynesiano. La interven-ción del estado inherente al pensamiento es-tructuralista latinoamericano, apareció, así, legitimada por la misma política de los cen-tros. Pero, además, el sistema mundial esta-ba a la deriva como consecuencia de la crisis y, enseguida, de la Segunda Guerra Mundial. Librados a sus propias fuerzas, nuestros países no sólo tuvieron que mirar hacia el

mercado interno sino, además, construir un paradigma de desarrollo alternativo y em-plear nuevos instrumentos, como el control de cambios. Raúl Prebisch había comenzado a hacer esto en la Argentina en la década de 1930 y, terminada la guerra, las condiciones estaban maduras para propagar el mensaje en América Latina y aún más allá.

Pero el nuevo paradigma tenía bases vulnerables. No sobrevivió a las limita-ciones emergentes del estado desarrollista coexistiendo con las mismas raíces del pri-vilegio y la concentración de la riqueza del pasado histórico. Cuando el poder céntrico se reconstituyó en torno de la hegemonía norteamericana y las nuevas fuerzas de la globalización operantes en los mercados fi-nancieros, las corporaciones trasnacionales y las comunicaciones, otra vez, el pensamien-to hegemónico en América Latina pasó a ser formulado por los centros y por las mismas causas, fundadas en la debilidad de la “den-sidad nacional” de nuestros países. Vale decir, las fracturas sociales, liderazgos inter-nos asociados a la relación de dependencia, la fragilidad de las instituciones y, como síntesis, visiones de la realidad importadas de los centros e incapaces, por lo tanto, de formular políticas eficaces de desarrollo1.

Con el tiempo, economistas heterodoxos del norte, es decir, del centro, como Dani Rodrik, Joseph Stiglitz, Paul Krugman y Jean-Paul Fitoussi, profesaron la misma aproximación teórica de la realidad, cuestio-naron la racionalidad del enfoque neoliberal y concluyeron con interpretaciones muy semejantes a las formuladas por Prebisch y sus seguidores. Mucho más importante que esto es que las políticas propiciadas por el estructuralismo latinoamericano fueron ejecutadas, hasta sus últimas consecuencias, en los países de Extremo Oriente de mayor ritmo de crecimiento y transformación. Tales los casos de Corea, Taiwán y Malasia, antes Japón y, actualmente, también China e India.

En todos ellos, la ciencia y la tecnolo-gía son la base del desarrollo económico y social, las mayorías participan de los frutos

del desarrollo, el mercado interno y las ex-portaciones se expanden simultáneamente, los líderes acumulan poder reteniendo el dominio de las cadenas de valor y el proceso de acumulación, los equilibrios macroeco-nómicos y la competitividad se mantienen a raja tabla, las filiales de empresas extranje-ras complementan y no sustituyen el ahorro interno ni el liderazgo de los emprendedores locales y la inversión pública. Ninguno de estos países profesó el culto neoliberal ni las propuestas del “Consenso de Washington”. Todos operan con visiones propias de su rea-lidad y sus relaciones internacionales, con una concepción del desarrollo endógena, autocentrada, pero abierta al mundo.

En Asia se reconoció tempranamente el aporte teórico del estructuralismo latinoame-ricano. Hace treinta años, India condecoró con su máximo galardón, el Premio Nehru, a Raúl Prebisch. La teoría cumplió con los requisitos epistémicos que la validan: reveló tener capacidad de predicción de los acon-tecimientos y de sustentar acciones válidas para los fines que propone.

En nuestros países deberíamos aprender de nuestras frustraciones y de los éxitos de otros, para construir un paradigma fundado en las relaciones esenciales entre el desarro-llo y la globalización, tal y cual lo propuso el estructuralismo latinoamericano. Vale decir, estar en el mundo estando primero en nosotros mismos. Abrirnos manteniendo el comando de nuestro propio destino. Crear riqueza para el bienestar de muchos y no para el privilegio de pocos.

Los desafíos que le esperan a Argentina: por una gestión del conocimiento acumu-lativa y dinámica

La experiencia argentina de los años recien-tes es alentadora. Después del derrumbe del modelo neoliberal, el país se está reencon-trando consigo mismo y con su potencial de recursos. Las tendencias predominantes actualmente en América Latina apuntan en el mismo sentido. Ahora es preciso un con-siderable esfuerzo de reflexión para fundar

34 Puente@Europa

relaciones internacionales y distribución de la capacidad de gestión del conocimiento en el orden global.

El análisis comparado de países que cuentan con capacidad de gestión del conocimiento y de aquellos que no han incorporado esta condición inmanente del desarrollo, revela la existencia de tres condiciones necesarias para la exitosa administración del saber.

La primera de ellas puede defi nirse como la densidad nacional. La misma abar-ca la cohesión social, la calidad de los lide-razgos, la estabilidad institucional y política, la existencia de un pensamiento crítico y propio sobre la interpretación de la realidad y, como culminación, políticas propicias al desarrollo económico. En efecto, la capaci-dad de una sociedad de asimilar el progreso técnico requiere un alto grado de inclusión de la población en la creación de riqueza y el reparto de sus frutos; líderes con vocación de impulsar procesos de acumulación au-tocentrados orientados al pleno despliegue de los recursos disponibles; marcos político institucionales idóneos para afrontar los confl ictos inherentes a sociedades en trans-formación; e ideologías funcionales a la

movilización de los recursos y aptitudes propias y a la conducción nacional del

proceso de desarrollo. En ausencia o insufi ciencia de estas condiciones, no es factible elevar la capacidad de gestión del saber que, en defi nitiva, es una expresión de síntesis de la maduración y dinamismo de un sistema social.

La segunda condición ne-cesaria para el despliegue de la gestión del conocimiento es la formación de una base indus-trial, amplia y diversifi cada,

que incorpore los principales componentes del acervo científi co y tecnológico disponible en la época y, en particular, los saberes de frontera. En la ac-

el paradigma del desarrollo con equidad, de la soberanía con realismo, del desarrollo nacional y la integración latinoamericana. Los antecedentes teóricos se muestran triun-fantes en otras partes del planeta. Ahora hay que repatriarlos y traerlos al día.

La gran crisis mundial de 2008 y el de-rrumbe del fundamentalismo globalizador en los mismos países centrales del sistema vuelve a producir un vacío en el pensamiento hegemónico dominante y una nueva opor-tunidad para la construcción de visiones originales en América Latina, funcionales al desarrollo con equidad y a la inserción en el orden global afi rmando la capacidad de decidir nuestro propio destino. Esto impone replantear algunas cuestiones fundamentales.

El desarrollo económico depende de la aplicación de las tecnologías disponibles a la producción de bienes y servicios y a la or-ganización del sistema económico y social. El stock de tecnologías existentes aumenta incesantemente a partir del avance del co-nocimiento científi co y las innovaciones en el empleo de los recursos humanos y mate-riales. Como la tecnología es una expresión del conocimiento, el desarrollo depende, en defi nitiva, de la capacidad de gestión del conocimiento, del saber disponible y de su ampliación vía la innovación.

El acervo existente de co-nocimientos se transforma periódicamente en grandes oleadas de innovacio-nes que se constituyen en nuevos paradigmas científi cos y tecnoló-gicos y transforman el mismo proceso de desarrollo. La primera revolución industrial se fundó en el vapor y la industria textil, vinieron lue-

El desarrollo económico depende de la aplicación de las tecnologías disponibles a la producción de bienes y servicios y a la organización del sistema económico y social. [...] Como la tecnología es una expresión del conocimiento, el desarrollo depen-de, en definitiva, de la capacidad de gestión del co-nocimiento, del saber disponible y de su ampliación vía la innovación.

go el acero, la electricidad y los productos químicos, mas tarde el dominio del átomo y de la genética y luego la electrónica, la informática y las comunicaciones. Cada una de esas grandes oleadas de nuevos conoci-mientos planteó nuevos desafíos a la gestión del saber y amplió las fronteras del desarro-llo y las relaciones internacionales.

A lo largo del tiempo, el desarrollo es un proceso ininterrumpido de acumulación de los resultados de la capacidad de gestión del conocimiento. El consecuente aumento de los ingresos y la producción se destina en parte a ampliar las bases del proceso económico (bienes de capital, acceso a los recursos naturales) y a la capacitación de la fuerza de trabajo. La acumulación incluye el avance incesante de las tecnologías exis-tentes y la renovación del contexto social y político que hace posible su aplicación a la producción. La gestión del saber es en-tonces un proceso acumulativo y dinámico, en permanente transformación, a través del cual los países dan respuestas a las varia-bles demandas de la producción de bienes y servicios y a su organización, derivada del progreso técnico, en el marco de cambiantes

Puente@Europa 35

tualidad, por ejemplo, la microelectrónica, la informática y la biotecnología. En cuanto oferente de los insumos, procesos, equipos e instalaciones, que son portadores de la tec-nología, la industria es la correa de transmi-sión entre el conocimiento y la producción en el conjunto de la actividad productiva, desde la explotación de los recursos natu-rales hasta los servicios. Industrialización, gestión del conocimiento y desarrollo son sinónimos.

Por eso también el monopolio del cono-cimiento ejercido por las naciones occiden-tales avanzadas se reflejó en su predominio absoluto en la producción industrial mundial (particularmente en las llamadas industrias dinámicas de tecnologías de punta) hasta los finales del siglo XX. Por la misma razón, la incorporación masiva de centenares de mi-llones de personas del espacio Asia Pacífico a la gestión del conocimiento, se refleja, en primer lugar, en el acelerado desarrollo industrial en las áreas que incorporan las tecnologías de frontera, como la microelec-trónica, la informática y las comunicaciones.

La tercera condición necesaria es la existencia de un sistema nacional de cien-cia y tecnología cuyo acervo de conoci-mientos incorpore las áreas fundamentales de la ciencia de la época y, a través de las aplicaciones tecnológicas, se integre con la producción de bienes y servicios. El sistema debe tener capacidad de procesar la secuen-cia copiar-adaptar-innovar para vincular el desarrollo de la ciencia y tecnología vernácu-las con el acervo de conocimientos e innova-ciones disponibles en el resto del mundo.

Estas tres condiciones necesarias están íntimamente vinculadas y son interdepen-dientes. No es posible contar, por ejemplo, con un sistema nacional avanzado de ciencia y tecnología sin una amplia y diversificada base industrial, ni ambas existir en ausencia de una sólida densidad nacional.

Sobre estas bases es posible ejecutar po-líticas económicas óptimas que maximicen el empleo de los recursos disponibles me-diante la gestión del conocimiento y la incor-

poración incesante del cambio tecnológico. ¿Cuáles son esas políticas? Las mis-

mas incluyen, al menos, tres elementos esenciales. Primero, sostener los equilibrios macroeconómicos para preservar al sistema de los shocks externos, estabilizar los pre-cios, arbitrar la puja distributiva y facilitar la toma de decisiones de inversión. Segundo, abrir espacios de rentabilidad, fundados en la competitividad de la producción local, tanto en el mercado interno como en el in-ternacional, para promover la inversión y el cambio técnico. Tercero, políticas activas para el impulso de la educación, la ciencia y la tecnología, los sectores económicos que operan en las tecnologías de vanguardia, la proyección de la producción local a los mer-cados internacionales y, fundamentalmente, la integración social y la equidad.

Ubicado el caso argentino en este marco de referencia de la experiencia internacional comparada, no es difícil advertir cuáles fueron los obstáculos que trabaron el des-pliegue de nuestra capacidad de gestión del conocimiento. Esto a pesar de la calidad de los recursos humanos y la repetida demos-tración de la aptitud argentina de administrar saberes de frontera como, por ejemplo, en la actualidad, los proyectos del INVAP2 o la notoria revolución tecnológica en la cadena agroalimentaria.

Recordemos, preliminarmente, algunos de esos obstáculos observables la Argentina. Un elemento determinante es la debilidad histórica de nuestra densidad nacional refle-jada en las fracturas de la cohesión social, la inestabilidad político institucional de largo plazo que abarcó la mayor parte del siglo XX, liderazgos que acumularon poder como comisionistas de intereses transnacionales y prevalencia de un pensamiento subordinado, como dijo Raúl Prebisch, a la hegemonía ideológica de los centros del poder mundial como sucedió, en la experiencia reciente, con el neoliberalismo.

Esto impidió poner en marcha políticas óptimas de largo plazo para fortalecer la ca-

pacidad de gestión del conocimiento y, antes bien, generó desequilibrios macroeconómi-cos, cerró los espacios de rentabilidad para la inversión del ahorro y talento argentinos, indujo el endeudamiento externo hasta el límite de la insolvencia, provocó la extranje-rización masiva de los recursos fundamenta-les del país y profundizó las fracturas y des-igualdades en la sociedad argentina. De este modo, en vez de poner en marcha un proce-so incesante de acumulación, se repitieron, a lo largo del tiempo, acontecimientos que lo interrumpieron. Como sucedió el 6 de septiembre de 1930 con el golpe de estado que interrumpió el proceso de acumulación político institucional iniciado con la presi-dencia de Bartolomé Mitre. O, cuando, en 1966, la agresión a la universidad provocó el desmantelamiento de laboratorios y equipos de investigación que emigraron al exterior. O, como último ejemplo, las políticas de desmantelamiento industrial que demolieron los avances, insuficientes pero importantes, acumulados durante la industrialización sustitutiva de importaciones y su incipiente apertura a la competencia internacional.

El desarrollo actual y futuro del país de-pende, esencialmente, del fortalecimiento de su capacidad de gestión del conocimiento. La historia nuestra y la ajena nos dice qué errores no deben repetirse y cuáhules son las condiciones y acciones indispensables para el despliegue del potencial y talento del país.

Notas

Nota del Coordinador Editorial (N.C.E.): esta intervención es una reelaboración de distintos escritos del autor, entre los que señalamos aquel publicado en Clarín, “El triunfo del estructuralismo latinoamerica-no”, 23 de mayo de 2007.

1 N.C.E.: el autor ha abordado este tema en Aldo Ferrer, La densidad nacional, Buenos Aires, Capital Intelectual, 2005.2 Investigaciones Aplicadas S.E., ver www.invap.com.ar.

[Las políticas económicas óptimas] incluyen, al menos, tres elementos esenciales. Primero, sostener los equilibrios macroeconómicos para preservar al sistema de los shocks externos, estabilizar los precios, arbitrar la puja distributiva y facili-tar la toma de decisiones de inversión. Segundo, abrir espacios de rentabilidad, fundados en la competitividad de la producción local, tanto en el mercado in-terno como en el internacional, para promover la inversión y el cambio técnico. Tercero, políticas activas para el impulso de la educación, la ciencia y la tecno-logía, los sectores económicos que operan en las tecnologías de vanguardia, la proyección de la producción local a los mercados internacionales y, fundamen-talmente, la integración social y la equidad.

36 Puente@Europa

Prebisch y los frutos del progreso técnico

por Florencia Sember

Puente@Europa 37

A lo largo de su carrera, Raúl Prebisch logró combinar teoría económica y

formulación de políticas de una manera que es poco frecuente en la mayoría de los economistas. Tal vez esto se deba, en parte, a que en sus análisis siempre optó por par-tir de la realidad, y nunca dejó de tener en mente cuál debía ser el objetivo último de la política económica: aumentar el bienestar mensurable de las masas.

Prebisch sostenía que para formular po-líticas económicas apropiadas había que ob-servar los hechos (de ahí la gran importancia que daba a la recopilación de información estadística) y luego interpretarlos con una teoría económica adecuada, con el fin de llegar a comprender las causas, naturaleza y dinámica de los fenómenos estudiados e identificar sus manifestaciones. Este análisis debía luego ser utilizado para formular polí-ticas económicas, teniendo siempre en cuen-ta que el resultado buscado era el aumento del nivel de vida de la porción de la pobla-ción excluida del proceso de desarrollo.

En el caso que nos ocupa, Prebisch partía de dos hechos que observaba en la realidad: las diferencias en el nivel de ingre-sos entre países centrales y periféricos y el deterioro de la relación de intercambio entre productos primarios y manufacturados. Es-tos hechos derivaban, según Prebisch, de los distintos efectos que producía el aumento de la productividad en unos y otros países, que ocasionaban no sólo que el progreso técnico del centro no se difundiese a la peri-feria, sino además que el centro se apropiase de parte de los frutos del progreso técnico de esta última. A su vez, la explicación fundamental de este fenómeno residía en la existencia de un sistema centro-perife-ria con división internacional del trabajo, que determinaba la estructura económica y social de los países. Esta estructura no era tenida en cuenta por la teoría tradicional de las ventajas comparativas que, por eso, no consideraba la posibilidad de que los frutos del progreso técnico pudiesen distribuirse en forma desigual. La solución para estos pro-blemas radicaba, según Prebisch, en romper con la división internacional del trabajo y el sistema centro-periferia mediante la in-dustrialización, que no debía ser un fin en sí

mismo, sino el medio principal de que dis-ponían los países periféricos “para ir captan-do una parte del fruto del progreso técnico y elevando progresivamente el nivel de vida de las masas”1.

La originalidad del planteo de Prebisch reside en el estudio de los problemas del desarrollo desde una perspectiva global que consideraba, además de los obstáculos inter-nos al desarrollo, el papel preponderante de la inserción internacional de los países no desarrollados. El reconocimiento de que es-tos países eran la periferia de un sistema ya existente, y de que la relación con los países desarrollados podía no ser mutuamente be-neficiosa, era lo que distinguía a su teoría del resto de las teorías que se desarrollaban por esos años.

El desarrollo y la distribución de los fru-tos del progreso técnico

¿Cómo llegaba Prebisch a concluir que la solución a los problemas del desarrollo radicaba en la industrialización? Como re-ferimos antes, su punto de partida eran los hechos observados.

En primer lugar, constataba que había un grupo de países productores y expor-tadores de productos industriales en los que, gracias a los altos ingresos, había un dinamismo de la demanda que permitía un elevado progreso técnico. El progreso técni-co implicaba un aumento de productividad que permitía elevar los salarios y el nivel de vida. Para su producción manufacturera y su alimentación, estos países, denominados centrales, demandaban productos primarios a los países periféricos, que se especializa-ban en la producción y exportación de esos productos. En estos países el progreso técni-co penetraba con lentitud, y no se distribuía parejamente en toda la economía, sino que se concentraba en los sectores exportadores primarios, generando así una estructura eco-nómica heterogénea con una baja producti-vidad media de la fuerza de trabajo y bajos salarios. Entre los niveles de vida del centro y de la periferia había una considerable des-igualdad y eliminarla debía ser el objetivo de la política económica.

En segundo lugar, Prebisch comprobaba

que la relación de intercambio de los produc-tos primarios con los productos manufactu-rados se había movido, desde el decenio de 1870, en contra de los productos primarios. Es decir, con la misma cantidad de productos primarios la periferia podía adquirir cada vez menos productos manufacturados.

Prebisch encontraba la explicación del deterioro de los términos de intercambio en el hecho de que los aumentos de producti-vidad provocados por el progreso técnico tenían efectos diferentes en el centro y en la periferia, determinados por las respectivas estructuras sociales. En el centro los aumen-tos de productividad en el sector industrial se reflejaban en mayores beneficios para los productores y mayores salarios, pero no en una reducción de precios. Al contrario, en la periferia, los aumentos de productividad en el sector primario traían aparejadas re-ducciones de precios. De dichas reducciones se beneficiaban los países del centro, que importaban esos productos. La reducción de los precios de los productos primarios junto con el aumento de los ingresos sin reducción de precios en los centros, resultaban en un movimiento en la relación de intercambio adverso a los productos primarios, y am-bos determinaban no sólo que los países periféricos no se beneficiasen del progreso técnico de los países centrales, sino además que cediesen a éstos parte de los frutos de su propio progreso técnico.

¿Pero por qué los efectos del progreso técnico entre países centrales y periféricos presentaban estas diferencias? La respuesta estaba para Prebisch en las diferencias en la estructura social y en los diferentes roles que estos países jugaban en el proceso pro-ductivo a raíz de la división internacional del trabajo. En los países centrales, tanto los productores como los trabajadores tenían más herramientas para defender, respectiva-mente, beneficios y salarios. Por un lado, en los países centrales, la clase obrera estaba organizada en sindicatos para defender su salario y así, a medida que se iban produ-ciendo aumentos en la productividad, podían apropiarse al menos de una parte del pro-greso técnico. En los países periféricos, los trabajadores de los sectores primarios de la economía no estaban organizados para exigir

38 Puente@Europa

en la menguante serían defendidos por las organizaciones obreras y por lo tanto no se podían comprimir de la misma forma en que se habían expandido. Esta presión cíclica se trasladaba entonces a los países periféricos, que veían disminuir los precios más de lo que habían aumentado en la fase ascendente y, debido a la falta de organización sindical, trasladaban la disminución a los ingresos de los trabajadores. Así, en un sistema consti-tuido por un centro y una periferia que ocu-paban distintos lugares en el proceso produc-tivo y que poseían distintas estructuras socia-les, determinadas por la existencia misma de ese sistema, la brecha de ingresos entre unos y otros se iba ampliando progresivamente.

Estos hechos eran, para Prebisch, la demostración de que la división internacio-nal del trabajo no benefi ciaba a todos los países como predecía la teoría clásica de las ventajas comparativas. La teoría tradicional suponía que los aumentos de productividad se manifestaban de la misma forma en países centrales y periféricos, pero Prebisch llegaba a la conclusión de que era justamente la exis-tencia de ese sistema centro-periferia lo que impedía que eso sucediese. La teoría clásica de las ventajas comparativas podía funcionar solamente entre “iguales o casi iguales”3, y eso hacía necesario interpretar la realidad de la periferia con teorías específi cas.

La industrialización y sus límites

Según Prebisch, el requerimiento general para que el sistema funcionase era que el excedente debía estar siempre en crecimien-to. El núcleo de la cuestión del desarrollo estaba en el sistema de formación del capital y en el sistema de distribución de los frutos de la productividad. Para incrementar el nivel de vida había que incrementar los in-

fuerte crecimiento de la demanda, la oferta de productos primarios encontraba difi culta-des para adaptarse rápidamente, y quedaba así determinado un aumento de los precios y de los benefi cios relativos de la periferia2. Pero así como durante el auge los precios de los productos primarios crecían más que aquellos de los productos industriales, en la fase descendente también descendían más rápidamente. En este caso la explicación estaba en la diferente estructura social.

En los períodos de alto crecimiento, en el centro aumentaban los salarios, que luego

una mejoría en los salarios cuando había un aumento de la productividad, que por lo tan-to se manifestaba en una reducción de pre-cios en lugar de un aumento de los ingresos.

Por otro lado, las diferencias se veían acentuadas por las diferentes manifestacio-nes del ciclo económico en el centro y la periferia, determinadas por los diferentes roles en el proceso productivo. En la fase ascendente del ciclo, los precios de los productos primarios aumentaban en mayor proporción que los precios de los productos industriales. Esto sucedía porque, ante un

Estos hechos eran, para Prebisch, la demostración de que la división internacional del trabajo no beneficiaba a todos los países como predecía la teoría clásica de las ventajas comparativas. La teoría tradicional suponía que los aumentos de productividad se manifestaban de la misma forma en países centrales y periféricos, pero Prebisch llegaba a la conclusión de que era justamente la existencia de ese sistema centro-periferia lo que impedía que eso sucediese.

Puente@Europa 39

El aumento del nivel de vida requería entonces dos condiciones. La primera era que se produjesen mejoras en la productividad, y la segunda era contar con un sistema que garantizase que los frutos de las mejoras se destinasen en parte a los trabajadores, y en parte a nuevas inversiones para continuar aumentando el capital productivo. Solo así podría generarse un círculo virtuoso de desarrollo.

gresos, pero un aumento de los salarios era sólo viable si se producía un aumento de la productividad. Aumentar los salarios sin au-mentar la productividad generaría inflación y sacrificaría la acumulación.

Claro que un aumento de la producti-vidad era una condición necesaria pero no garantizaba automáticamente un aumento del nivel de vida. El problema en los países pe-riféricos no era solamente que el aumento de la productividad era bajo, sino que cuando se producía, sus frutos no se utilizaban para in-crementar el capital por hombre. El excedente se utilizaba en general para consumos inne-cesarios de las clases altas, que eran incom-patibles con un elevado nivel de acumulación y que, siendo en gran parte importados, implicaban un drenaje de divisas. Para que los aumentos de productividad se tradujesen en mayores salarios había que lograr que los beneficios fuesen invertidos para aumentar el capital por hombre y que, una vez producidos los aumentos en la productividad, los trabaja-dores recibiesen una parte de esta mejora.

Era el estado quien debía intervenir para garantizar ambas cosas. La intervención es-tatal debía consistir por un lado en incentivos para encauzar la inversión y reducir el consu-mo de las clases altas, y por otro lado en una adecuada legislación social que permitiese a los trabajadores beneficiarse de parte de los incrementos de la productividad4.

El aumento del nivel de vida requería entonces dos condiciones. La primera era que se produjesen mejoras en la productivi-dad, y la segunda era contar con un sistema que garantizase que los frutos de las me-joras se destinasen en parte a los trabaja-dores, y en parte a nuevas inversiones para continuar aumentando el capital produc-tivo. Solo así podría generarse un círculo virtuoso de desarrollo.

Mediante la industrialización, los países periféricos debían iniciar un círculo virtuoso de aumento de la productividad, consecuen-

te aumento del ahorro y acumulación de capital, que determinaría a su vez un nuevo incremento de la productividad. Todo esto, acompañado de políticas sociales adecua-das, resultaría en un incremento del nivel de ingresos. Prebisch afirmaba que esto era lo que había sucedido en los Estados Unidos, donde el incremento de la productividad había permitido mejorar las condiciones de los trabajadores mediante la reducción de la jornada laboral y el aumento de los ingre-sos, aumentar el gasto público y acumular capital productivo5.

El aumento de la productividad media de la fuerza de trabajo podía hacerse aumen-tando la productividad en las actividades ya existentes o pasando a actividades más pro-ductivas. Prebisch sostenía que ambas cosas eran complementarias.

La industrialización no debía hacerse en detrimento de la producción primaria, porque las divisas generadas por las expor-taciones primarias eran necesarias para el proceso de industrialización.

Asimismo, un aumento de la productivi-dad sólo en el sector primario no podía fun-cionar, porque las exportaciones adicionales de productos primarios generaban caídas de precios empeorando los términos de inter-cambio. Si bien era cierto que los mayores precios de las manufacturas producidas en los países periféricos también generaban pérdidas de ingreso real, las exportaciones primarias debían aumentarse solamente mientras las mermas de ingreso no supera-sen a las mermas generadas por los precios más altos de los productos industriales producidos internamente. Cuando las expor-taciones primarias superaban ese límite se volvía conveniente la industrialización.

Si bien en los países periféricos el ni-vel de ahorro era reducido, el bajo nivel de ahorro no era el único obstáculo a la indus-trialización, ya que la disponibilidad misma de los bienes de capital era un problema

para la periferia, donde estos bienes no se producían. Por eso, al inicio estos bienes debían ser importados, lo que requería dis-ponibilidad de divisas. La sustitución de importaciones era una forma de resolver la restricción externa impuesta por el hecho de que el coeficiente de importaciones del centro cíclico, Estados Unidos, era mucho menor al de los países periféricos.

La estrategia de desarrollo debía con-templar, por un lado, la necesidad de ob-tener divisas para las importaciones, y por otro, apuntar a disminuir la necesidad de importaciones en el futuro. Para obtener las divisas había que seguir exportando bienes primarios, y por eso Prebisch enfatizaba que la industrialización no debía hacerse a costa de los sectores tradicionales. Además, en el caso de que hubiese escasez de divisas, el estado debía implementar controles de cam-bios, para evitar la importación de bienes innecesarios, clásicamente consumidos por los estratos de altos ingresos, y destinar las divisas a la importación de bienes de capital que sirviesen para disminuir la necesidad de importaciones en el futuro.

La elección de los bienes de capital importados debía hacerse con el objetivo de ir eliminando el cuello de botella que se producía debido a que el coeficiente de im-portaciones del centro era mucho menor que el de la periferia. Había que focalizarse en los sectores propulsores del desarrollo eco-nómico, que aumentasen la productividad de toda la fuerza laboral. Asimismo, había que tener en cuenta que la industrialización debía captar no sólo la fuerza de trabajo que se encontraba en las actividades industriales o de servicios de baja productividad, sino también a la fuerza de trabajo expulsada del sector primario por el progreso técnico. Es decir que cuando se importaba capital, había que tener siempre presente que la industria-lización no era el fin último y procurar que no generase más desocupados. Esto era una

40 Puente@Europa

posibilidad concreta tanto en el sector agrí-cola como en el sector industrial, dado que la tecnología importada del centro estaba pensada para ahorrar el factor que allí era escaso: la mano de obra. Esta era un área en donde el estado debía intervenir activa-mente, fomentando los sectores propulsores del desarrollo y controlando la importación indiscriminada de bienes de capital.

En cuanto al problema del financia-miento, Prebisch admitía que era posible que en los primeros tiempos hubiese que recurrir a empresas transnacionales para obtener capital, que además podían jugar un rol importante en la transferencia de tecnología. Sin embargo, había que consi-derar que estas podían generar presión en la balanza de pagos cuando intentasen tomar los beneficios y que era posible que introdu-jeran formas de consumo que en la periferia no eran compatibles con la acumulación, lo que en definitiva hubiese determinado un aumento de la productividad, pero a la vez la apropiación de sus frutos por parte de los países centrales6.

Para que la industrialización en los países periféricos fuese sostenible, había que lograr industrias con un cierto grado de eficiencia. Para esto los países periféricos debían coordinar sus políticas de planifica-ción, con el fin de especializarse en distintos sectores y aprovechar los mercados regio-nales, garantizando así un nivel mínimo de producción que hiciese a las industrias via-bles. Mientras que en 1949 Prebisch afirma que “[crecer hacia adentro] ha pasado a ser el modo principal de crecer”7, más adelante se daría cuenta de que había subestimado el potencial de crecimiento del comercio inter-nacional y comenzaría a promover también la exportación de manufacturas hacia los centros. Un sistema de subsidios selectivos a las exportaciones debía corregir las inefi-ciencias de una industrialización no planifi-cada y asimétrica.

Los problemas específicos del progreso técnico en la periferia

El objetivo de la industrialización era lograr retener los frutos del progreso técnico para, mediante el aumento de la productividad,

aumentar el nivel de vida de las masas. Pero Prebisch resaltaba que al intentar incorporar el progreso técnico en los países periféricos había que tomar en consideración problemas específicos que no estaban presentes cuan-do se había producido la industrialización en los países centrales. La diferencia más profunda era justamente que en este caso la industrialización se estaba produciendo ante la existencia de un sistema centro-periferia.

Prebsich sostenía que en los países periféricos se producía un conflicto por la distribución del excedente que no se había producido cuando se industrializaron los países centrales. Por un lado estaba la pre-sión de los trabajadores que antes no existía. En los países centrales se había producido la acumulación en primer lugar, y luego gradualmente la mejora de las condiciones de los trabajadores. Por otro lado estaba la presión del consumo de lujo de las clases de altos ingresos, que deseaban imitar los modos de consumo de los países centrales. Claramente esto no había sucedido durante la industrialización de los primeros países.

Por otra parte, en el centro, el progreso técnico había sido gradual, mientras que los países periféricos se veían ante el desafío de incorporar tecnología muy avanzada en tiempos relativamente breves, con el riesgo ya mencionado anteriormente de un gran desplazamiento de mano de obra. Por últi-mo, los países de la periferia se encontraban, justamente por el hecho de ser periféricos, ante un estrangulamiento externo que no habían sufrido en su momento los países centrales.

Además de estas dificultades, otro pro-blema específico de la periferia era que la estructura social oponía serios obstáculos al progreso técnico. Según Prebisch, “la pene-tración acelerada de la técnica exige y trae consigo transformaciones radicales: trans-formaciones en la forma de producir y en la estructura de la economía, que no podrían cumplirse con eficacia sin modificar funda-mentalmente la estructura social”8.

En las sociedades periféricas, estas mo-dificaciones de la estructura social enfrenta-ban varios obstáculos. El primero de todos era la escasa movilidad social. Además, había privilegios en la distribución que por

un lado no incentivaban el surgimiento de los elementos más dinámicos de la sociedad, y, por otro lado, eran privilegios que no se traducían en acumulación de capital, sino en consumo de bienes de lujo. De hecho, Prebisch sostenía que una de las “contra-dicciones más relevantes en el desarrollo latinoamericano”9 era la insuficiencia de acumulación frente al consumo exagerado de los estratos de altos ingresos.

En el sector primario también había es-tructuras que se oponían al cambio. Prebisch pensaba que el régimen de tenencia de la tierra dificultaba la asimilación de la técnica. El estado debía impulsar una reforma agra-ria y participar activamente en la difusión y creación de tecnologías mediante la investi-gación agrícola, la socialización de las técni-cas y la inversión en infraestructura.

Uno podría preguntarse por qué una mera redistribución no alcanzaba para au-mentar el nivel de vida de las masas. En ese caso, decía Prebisch, se haría simplemente una transferencia de ingresos de las clases altas a los estratos de más bajos ingresos. El punto era que si bien había sectores so-ciales con altos ingresos, el ingreso medio era muy bajo, con lo cual el nivel de vida no hubiese aumentado demasiado. Por otro lado, así no se resolvían los problemas de fondo, que eran la tendencia al deterioro de los términos de intercambio y la apropiación de los frutos del progreso técnico. Prebisch sostenía que por eso había que aplicar un concepto dinámico de la distribución: com-primir el nivel de consumo de los sectores de altos ingresos para acumular capital y, mediante las nuevas técnicas, aumentar la productividad y así poder aumentar los sala-rios y el nivel de vida. Prebisch abogaba por la compresión del consumo de los sectores de altos ingresos porque consideraba que ésta era una necesidad para avanzar en el proceso de desarrollo, y si bien admitía que “la naturaleza del excedente estaba basada fundamentalmente en una mera desigualdad económica, política y social”10, nunca llevó a fondo el análisis de las relaciones entre las diferentes clases sociales ni de las relaciones de producción.

Puente@Europa 41

Conclusión

Prebisch cuenta que cuando en 1943 debió abandonar su cargo en el Banco Central de la República Argentina comenzó a pregun-tarse sobre le significado de su experiencia previa. ¿Por qué el estado debe jugar un rol crucial en el desarrollo? ¿Por qué las recetas pensadas para los países centrales no funcio-nan para la periferia?11.

La cuestión del progreso técnico está en el centro de las respuestas, no por el pro-greso en sí, sino por la distribución de sus frutos, que permitirían elevar el nivel de vida de las masas. El hecho de que hubiese un sistema centro-periferia con una división in-ternacional del trabajo, que se manifestaba en diferentes coeficientes de importaciones y en el deterioro de los términos de intercambio, invalidaba la teoría de las ventajas comparati-vas. La “magia del mercado” no funcionaba. Se había producido un aumento de la produc-tividad, que era la primera condición para el aumento del nivel de vida, pero no se había producido la segunda condición, relacionada con la distribución del excedente.

Es por eso que Prebisch, en los últimos años de su vida, comenzó a dar cada vez más importancia a los factores sociales que iban más allá de la teoría económica y en parti-cular a las estructuras de poder. Ya en 1983, refiriéndose a América Latina, Prebisch decía que si bien entre 1930 y 1983 América Latina había crecido, este crecimiento había tenido varias consecuencias negativas.

En primer lugar había ocurrido durante un período de gran crecimiento del centro. América Latina, encandilada por este cre-cimiento, había abandonado la política de sustitución de importaciones. Esa política, acompañada del fomento del comercio inte-rregional, estaba comenzando a dar sus fru-tos. El nuevo aumento de las exportaciones primarias por el auge en los centros había actuado como el canto de las sirenas, atra-yendo a los países hacia un modelo basado en el crecimiento hacia afuera.

En segundo lugar, el crecimiento había traído consigo una imitación de las formas de consumo de los centros, que en los países periféricos no eran compatibles con la acu-mulación de capital.

Por último, la derrota de América La-tina se había producido también sobre el plano de las ideas, con una vuelta a la teoría neoclásica. La crisis que vivía América La-tina a inicios de la década del ‘80 era para Prebisch la demostración de que la renuncia del estado a su rol planificador no había dado resultado. Las leyes del mercado no generan desarrollo, redistribución, ni difu-sión del progreso técnico. El rol del estado es esencial, tanto para aplicar reformas es-tructurales que garanticen un uso social del excedente como para aplicar los incentivos necesarios para encauzar la actividad econó-mica y, por supuesto, para la formulación y aplicación de políticas sociales.

Concluyendo con una frase del mismo Prebisch, habría que “volver a la economía política y no solamente a la economía a secas para pasar, tras un duro esfuerzo, por medio de la persuasión y el esclarecimiento, a la acción.[…] No se trata solamente de un nuevo orden económico internacional sino de un nuevo orden económico social y ético interno. Estos son los problemas que tene-mos que resolver en la América Latina tras duros sacrificios”12.

Notas

1 Raúl Prebisch, “El desarrollo económi-co de la América Latina y algunos de sus principales problemas”; su primera versión apareció en mayo de 1949, pero las citas son tomadas de la versión publicada en El Trimestre Económico, vol. 63, n. 249, enero-marzo 1996, pp. 175-245.2 Esta explicación se refiere a diferencias en la elasticidad de oferta, mientras que Hans Singer, en su explicación del deterioro de los términos de intercambio enfatiza, como la harán luego la CEPAL y el mismo Prebisch, la diferencia en las elasticidades de demanda de los productos agrícolas e industriales.3 Ibid., p. 184.4 Este aspecto sólo va a ser enfatizado más adelante. Prebisch admite que al principio confiaba en las “virtudes distributivas del desarrollo”, pero que al inicio de la década de 1960 se dio cuenta de que las disparida-des continuaban y entonces era necesaria la

intervención del estado.5 Más adelante se arrepentirá de haber pen-sado que los países desarrollados habían solucionado sus problemas de acumulación. En “Crisis del capitalismo y periferia”, Pre-bisch sostiene que en los Estados Unidos el consumo de la fuerza de trabajo y el consu-mo civil y militar del estado “no se han he-cho a expensas del consumo de los estratos superiores sino que se han superpuesto al consumo de los estratos superiores […]. No hay ninguna fuerza reguladora dentro del sistema que asegure una relación adecuada entre consumo y acumulación”. Raúl Pre-bisch, “Crisis del capitalismo y periferia”, en Problemas económicos del tercer mundo, 1983, Buenos Aires, Ed. de Belgrano, pp. 8-9.6 En 1981 Prebisch reconoció que esto era la que había efectivamente sucedido con las corporaciones transnacionales. Raúl Prebisch, “Raúl Prebisch on Latin American Development”, en Population and Development Review, vol. 7, n. 3, septiem-bre de 1981.7 Raúl Prebisch, “El desarrollo económico en América Latina y algunos de sus princi-pales problemas”, p. 183.8 Raúl Prebisch, “Hacia una dinámica del desarrollo latinoamericano”, Consejo Eco-nómico y Social, CEPAL, Décimo período de sesiones, Mar del Plata, mayo de 1963, Documento de Naciones Unidas E/CN.12/680, p. 4 (incluido luego en el libro del mis-mo nombre editado en México D.F. por Fon-do de Cultura Económica, en 1963.9 Ibid., p. 6.10 Raúl Prebisch, “Cinco etapas de mi pen-samiento”, en El Trimestre Económico, vol. 50, n. 198, pp. 1077-1096, abril-junio 1983. Las citas fueron tomadas de la versión en inglés publicada en Gerald Meier y Dudley Seers eds., Pioneers in Development, World Bank, 1984, p.185.11 Ibid., pp. 175-6.12 Raúl Prebisch, “Crisis del capitalismo y periferia”, en Problemas económicos del tercer mundo, 1983, Buenos Aires, Ed. de Belgrano, Argentina.

42 Puente@Europa

Tecnología,progreso técnico y las relaciones entre centro y periferia

por Massimo Ricottilli

Puente@Europa 43

Las teorías que han investigado la cues-tión centro-preferencia estructurándola

en el contexto de una relación de dependen-cia han perdido injustamente el vigor expli-cativo que tenían, así como también la aten-ción que acaparaban algunas décadas atrás. El cambio decisivo de paradigma científico en favor de una cerrada ortodoxia neoclásica tiene una responsabilidad importante para determinar este eclipsamiento.

Sin embargo, en este breve ensayo intentaré demostrar que esto también es consecuencia de las dificultades analíticas sufridas por algunas versiones de esta teo-ría así como de la aparente transformación de los “hechos estilizados” en los que se basaban algunas de ellas.

El rol que normalmente desempeñan la tecnología y el progreso técnico en estas teo-rías es fundamental aunque, en general, no está lo suficientemente destacado. La afirma-ción de que el progreso técnico es un motor importante del crecimiento es un patrimonio que forma parte del saber económico com-partido. Desde un punto de vista histórico, esto ha tenido, sin embargo, distinto peso en diversos períodos. En los inicios de la revo-lución industrial, el progreso técnico fue un fenómeno secundario e inducido por el de-sarrollo de la manufactura, pero adoptó rápi-damente un rol autónomo y de protagonismo en la generación de la demanda efectiva, es decir, en la determinación de la demanda de bienes de inversión y, por inducción, en una expansión general del mercado.

Se afirmó plenamente como un factor esencial del crecimiento con la segunda revolución industrial. Sin entrar en excesi-vos detalles analíticos, lo importante para el argumento que voy a plantear es justamente el nexo entre demanda efectiva y progreso técnico. Joseph Schumpeter aclaró de ma-nera sugestiva que la clave de un proceso sostenido de crecimiento se encuentra en la “destrucción creativa” generada por el pro-greso técnico, que es uno, sino el único, de los factores fundamentales de la ruptura del circuito del estado estacionario y del creci-

miento proporcional de gran alcance1.De hecho, los ciclos largos à la

Kondratiev -o sea, las oscilaciones de la actividad económica de una amplitud com-prendida entre los cincuenta y setenta años- pueden ser interpretados como ondas de innovación tecnológica cuya acumulación en el período recesivo del ciclo induce sufi-cientes inversiones como para producir una sucesiva fase ascendente.

El nexo entre demanda efectiva de largo plazo y los paradigmas tecnológicos en los que se ubican tanto el proceso de innovación como el de imitación ha sido explorado des-de un punto de vista analítico así como tam-bién desde la perspectiva de las implicancias socio-políticas.

En general se acepta la idea de que el progreso técnico es un proceso en buena me-dida endógeno a la actividad económica; se explica en buena parte por esta actividad que, a su vez, es explicada por el progreso técni-co. En cierta medida, esta propiedad retro-activa convierte en autocatalítico el proceso, por lo que una vez iniciado con intensidad crítica asume la característica de ser sistemá-tico, si no continuo, irreversible y generador de una trayectoria fuertemente inercial.

Estas características son útiles para proponer nuevamente un concepto de de-pendencia que redefina la dicotomía entre centro y periferia. Conviene, sin embargo, analizar brevemente algunos elementos es-cenciales de las principales teorías que han propuesto un análisis de esta problemática.

El concepto de periferia

Entre las teorías que más han incidido sobre la elaboración de este concepto se deben considerar aquellas que colocan el intercam-bio desigual en el centro su análisis. En las formulaciones originales, la periferia surge como el lugar cuya dinámica económica está escencialmente impulsada por aquella que se genera en el centro. Esto aparece muy cla-ramente en los enunciados que formalizan la relación existente entre productores de

materias primas, principalmente periféricos, y productores de manufacturas, principal-mente establecidos en el centro. La relación que supuestamente se estableció entre centro y periferia partió de una observación empí-rica y, por lo tanto, era compartida por las principales teorías del comercio internacio-nal. Lo interesante de la teoría que tiene a Raúl Prebisch como su principal referente, y aquello que la vuelve a su modo dinámica, es precisamente el rol esencial que juega el progreso técnico2.

De hecho, es a través del progreso téc-nico que se genera una redistribución del ingreso a escala mundial en beneficio del centro y a expensas de la periferia. La razón, en cierto sentido paradojal, se encuentra pre-cisamente en las ventajas que se producen a través del crecimiento de la productividad generada por el progreso técnico y que se difunde de diferentes maneras según el contexto definido por la dicotomía de la que estamos hablando.

En el contexto de economías fuerte-mente dualistas, en el caso de los países periféricos y escencialmente oligopólicas, en el de los países del centro, los mecanis-mos de apropiación de los incrementos de productividad son muy distintos. La clave de esta diferencia sustancial se encuentra en el funcionamiento de los respectivos mercados de trabajo y de bienes. El razonamiento en el que se apoya esta teoría aún tiene validez a pesar de los cambios estructurales que se observan en la economía mundial.

En el centro, en una circunstancia do-minada por la contraposición entre empresas oligopólicas y eficaces representaciones sindicales, los incrementos de productivi-dad, en el mediano plazo, son distribuidos de manera bastante equilibrada entre salarios y beneficios, manteniéndose constantes las cuotas de distribución del ingreso nacional. Los precios de los bienes -generalmente industriales-, en consecuencia, se mantie-nen constantes o sufren aumentos como consecuencia de un eventual crecimiento de los salarios que se ubique por encima de la

44 Puente@Europa

de las grandes metrópolis periféricas. En este contexto, el salario, incluso en el caso del sector moderno, se ubica en niveles muy cercanos al de subsistencia y, en cualquier caso, muy por debajo al salario medio de los países centrales.

En economías caracterizadas de este modo, las innovaciones tecnológicas, ge-neralmente incorporadas en el sector ex-portador, generan desocupación -que puede eventualmente ser absorbida por el sector informal- y un aumento de la cuota de los benefi cios. Por lo tanto, los salarios se man-tienen constantes o disminuyen en términos reales hasta el punto de la mera subsisten-cia, sin que, por lo tanto, se registre necesa-riamente alguna modifi cación en los precios como consecuencia del costo de trabajo.

No hay ningún efecto sobre los mismos por efecto de la demanda, como consecuen-cia de la débil elasticidad de los precios de las materias primas con respecto al ingreso del centro. La mayor capacidad productiva debida al incremento de la productividad, en

productividad o en el caso de que los precios de los productos importados, especialmente las materias primas, aumenten. El funciona-miento del mercado interno cierra el proceso debido a que el crecimiento de los ingresos aumenta la demanda efectiva proporcional-mente y está, por lo tanto, en condiciones de absorber, a través de la expansión de la es-cala del mercado, la fuerza de trabajo redun-dante como consecuencia del crecimiento de la productividad.

Por el contrario, en el contexto de eco-nomías fuertemente dualistas en las que existe un sector exportador -principalmente de materias primas o productos agrícolas, que se puede defi nir como moderno- y un sector tradicional que provee la porción sus-tancial de la masa salarial y, más en general, de subsistencia, el mercado de trabajo se caracteriza por un exceso de oferta real o potencial. Se trata de economías con sobre-población relativa, en el sentido de Arthur Lewis3, marginalmente ocupada en la agri-cultura o en el reservorio de trabajo en negro

cambio, tiene efecto sobre los precios que, como consecuencia de una demanda carac-terizada por una débil elasticidad respecto al ingreso del centro, tienden a disminuir. Esto determina una caída de los términos de intercambio y una redistribución del ingreso global desde la periferia hacia el centro.

El razonamiento, como se muestra en esta breve síntesis, se rige por el hecho de que el progreso técnico tiene efectos muy distintos según el lugar específi co en el que haya sido incorporado y está construido sobre una hipótesis de especialización pro-ductiva que ya no es actual.

La teoría del intercambio desigual ha tenido versiones más formales al intentar apoyar sobre bases más analíticas las ideas de ca-rácter histórico-sociológico formuladas por muchos estudiosos, especialmente latinoa-mericanos: vale destacar las conocidas con-tribuciones de Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto4 y aquellas más controvertidas de Andre Gunder Frank5.

Puente@Europa 45

Dado que el centro de esta intervención es el rol de la tecnología, conviene mencio-nar los modelos de algunos estudiosos neo-marxistas en los que la misma ha tenido un rol fundamental. Se trata de una visión más radical que insiste sobre las diferencias tec-nológicas características de los procesos de producción de las dos áreas que se traducen en una dicotomía sustancial en la “composi-ción orgánica del capital”.

Desde este punto de vista, el progre-so técnico en el centro es considerado un proceso responsable de una mayor mecani-zación, para utilizar una expresión clásica, y, por lo tanto, de una mayor composición orgánica del capital con relación a la pe-riferia. Los salarios reales, medidos en términos de valor trabajo, son más altos en el primero que en esta última. Sin embargo, la conexión que existe entre ambas áreas, naturalmente de dependencia -y aquí de nuevo se hace referencia a la especializa-ción relativa-, implica una tasa de plusvalor que debe realizarse a través de los precios de producción determinados sobre la base

de una misma tasa de benefi cio.Esta estructura, según los propósitos de

los autores6, implica una solución según la cual, a través del sistema de precios resul-tante, se establecen términos de intercambio desfavorables para la periferia, en el sentido de que implican una transferencia de valor de la periferia hacia el centro y de manera tal que la tasa de plusvalor es, de todos modos, igual. Como puede verse, se trata de una visión según la cual existe un proceso de ex-plotación por parte del centro sobre la perife-ria, del que participa la clase trabajadora del mundo desarrollado, del norte del planeta, a expensas de la clase trabajadora de los países del sur, que se convierte, de este modo, en el verdadero sujeto revolucionario. Dejando de lado argumentos y detalles muy formales, debemos señalar que el sistema teórico no supera un examen cuidadoso: el sistema de los términos de intercambio en lo que se refi ere al valor no se puede convertir, con la excepción de casos muy particulares, en el sistema de los precios de producción y, por lo tanto, no se puede demostrar formalmente

la presunta transferencia de valor. Sí, en cambio, se puede demostrar que

a igual tasa de benefi cio, aunque solo en el caso de especialización completa y estrecha conexión entre las dos áreas (manufacturas en el norte, materias primas en el sur), los términos de intercambio, o sea, los precios relativos son más favorables para el centro cuanto más alta es la relación entre tasa de salario del centro respecto a la que prevalece en la periferia: el llamado teorema del inter-cambio desigual7. La hipótesis sobre la que que se sostiene este resultado, sin embargo, es extrema y no verifi cable, al menos, en el estado actual de las cosas y de las relaciones norte-sur.

Una concepción distinta de la relación centro-periferia

Más allá de las difi cultades de carácter más bien analítico que sufren estas concepciones de la relación centro-periferia, lo que las une es el hecho de constatar y, por lo tanto, de asumir como un hecho “estilizado”, una

El punto crucial [...] es que los procesos de industrialización de los años del “período de oro” del crecimiento han modificado sus-tancialmente los datos objetivos del problema. De hecho, durante este período, el comercio internacional se estructuró de manera muy distinta al paradigma de la especialización que se encuentra en el origen de las teorías de la dependencia, con un peso progre-sivamente creciente de los productos manufacturados provenien-tes incluso de países clasificados como “en vías de desarrollo”.

46 Puente@Europa

evidente supremacía tecnológica del centro y una especialización y división del trabajo que se combinan para poner a la periferia bajo una relación de dependencia.

Es evidente que es precisamente la in-vocada división del trabajo la que predica el tipo de tecnología que se debe adoptar y el progreso técnico que, de hecho, resulta de ella. Surge de allí una concepción sustan-cialmente estática de la relación o una di-námica que se desarrolla sobre trayectorias previsibles, que refuerza la dependencia y somete a los países involucrados a una posi-ción de subordinación.

Desde un punto de vista histórico, este pensamiento resultó excesivamente simple. No pocos países en vías de desarrollo duran-te el período de la descolonización inaugura-do en la segunda posguerra, eligieron aplicar políticas económicas infl uenciadas por este planteo metodológico. En él, estas políticas estaban recomendadas por la experiencia de la recesión de entreguerras, cuando el co-mercio internacional se redujo notablemente funcionando como transmisor de los impul-sos negativos. La conferencia de Bandung es el testimonio de cuánto infl uyó la expe-riencia concreta del período que precedió al confl icto bélico y de las teorías discutidas.

El punto crucial, sin embargo, es que los procesos de industrialización de los años del “período de oro” del crecimiento han modifi cado sustancialmente los datos objetivos del problema. De hecho, durante este período, el comercio internacional se estructuró de manera muy distinta al para-digma de la especialización que se encuentra en el origen de las teorías de la dependencia, con un peso progresivamente creciente de los productos manufacturados provenientes incluso de países clasifi cados como “en vías de desarrollo”.

En realidad, algunos países y economías que habían sido consideradas periféricas, so-bre la base de criterios descriptivos, como el ingreso per capita o el peso de la agricultura y de los bienes primarios sobre el total del producto bruto interno, lograron completar un proceso de desarrollo que los ha llevado al grupo de los países totalmente industriali-zados; otros, en cambio, han aumentado, en lugar de disminuir, la brecha que los separa del “primer mundo”.

Por otra parte, la defi nición misma de centro ha sufrido cambios notables. Si bien

se trata de una materia más controvertida, el crecimiento y la consolidación de nuevos protagonistas en la escena internacional, la reestructuración, aunque no sea defi nitiva, de las relaciones de fuerza, la disminución de la hegemonía fi nanciera y monetaria del país central por excelencia, Estados Unidos, in-dican que la relación entre centro y periferia se encuentra, de todos modos, sujeta a una dinámica compleja que genera procesos de inclusión y de expulsión y que está destinada a transformarse, tanto en lo que respecta a los protagonistas como a las formas.

Con este fi n, una referencia útil es la teoría planteada con notable fuerza argumentativa por la escuela de pensamiento que remite a Fernand Braudel y a Immanuel Wallerstein. Recientemente, Giovanni Arrighi8 ha ela-borado un modelo de ciclos hegemónicos en los que se vinculan fuerzas económicas y supraestructuras políticas; ciclos que se sucedieron históricamente y en los que el crecimiento de nuevos protagonistas debilita, eclipsa y, fi nalmente, sustituye con nuevas entidades político-estaduales a los hegemones anteriores. Una notable documentación ilus-

tra en el texto de Arrighi la sucesión del ciclo español-genovés, surgido de los confl ictos de las comunas italianas del Renacimiento tar-dío, el de las Provincias Unidas y el británico, para ceder defi nitivamente el paso al ciclo hegemónico de Estados Unidos. La caracte-rística más interesante del modelo, expuesta tempranamente, es que la fase decreciente de estos ciclos hegemónicos coincide con un crecimiento progresivo de las fi nanzas en detrimento de la industria y, de manera más general, del sistema real.

El hecho de que el ciclo estadounidense esté destinado a extinguirse está previsto en la teoría; que ésto fi nalmente se verifi que, para dejar lugar al hegemón emergente, solo podrá ser decidido por los hechos. No es éste el espacio para hacer predicciones. Sin embar-go, es atendible la opinión que sostiene que la relación centro-periferia es una relación dinámica cuyos términos están sujetos a mo-difi caciones y, en defi nitiva, al cambio.

La tecnología y el progreso técnico que la produce son, sin embargo, elementos básicos de la relación que se discute. Para intentar una revisión más acorde, tanto con la historia económica reciente como con las

Puente@Europa 47

teorías más conocidas, conviene partir de la constatación de que el sitio en el que se ge-neran es inevitablemente el lugar de la he-gemonía económica y, por lo tanto, también política. Éste es un hecho que ciertamente no sorprende, pero es un punto a partir del cual iniciar una reconstrucción de las relaciones de dependencia. El progreso técnico y, por lo tanto, la tecnología derivada, es un pro-ceso, como sosteníamos en la introducción, endógeno a la actividad económica. Eviden-temente, esto no signifi ca que se distribuya correctamente. Aquello que lo genera es, de hecho, la estrecha relación funcional con la demanda efectiva autónoma, estableciendo un nexo que los une y que es decisivo para determinar dónde se ubica el centro respecto a la periferia. La clave del razonamiento se encuentra, justamente, en el carácter endóge-no del progreso técnico y en la retroalimen-tación que el mismo determina.

A nivel macroeconómico, los aumentos de productividad derivados son el resultado de inversiones en innovación que, a su vez, se justifi can por innovaciones anteriores. Se trata, por lo tanto, de un círculo virtuoso en el que las innovaciones tecnológicas son introducidas mediante inversiones produc-tivas; éstas, a su vez, se justifi can por las perspectivas de una tasa de benefi cio más elevada determinada a nivel macroeconómi-co por los incrementos de productividad. El aumento de la demanda efectiva que de allí resulta no sólo se difunde al resto del siste-ma defi nido por las conexiones entre empre-sas e instituciones, sino que estimula, a su vez, ulteriores inversiones en el proceso de investigación y aprendizaje que se encuentra en la base de ulteriores innovaciones. Este otro nexo es fundamental porque genera nuevo progreso técnico del que depende la futura demanda efectiva. Teorías recientes fundadas sobre una evidencia empírica que no se puede obviar9 muestran cómo el proceso de investigación y aprendizaje de-pende crucialmente de la red de empresas, o sea, de las conexiones que no son sólo de intercambio monetario sino también, y so-bre todo, cognitivo. Las empresas aprenden continuamente unas de otras, además de las instituciones externas con las que mantienen relaciones directas e indirectas.

La arquitectura de la red sobre la que se apoya el intercambio cognitivo es, por lo tan-

to, fundamental para explicar la introducción y la difusión de innovaciones. La demanda efectiva que de allí se deriva alimenta la di-námica del sistema que se estructura según ondas más o menos largas infl uenciadas por ésta. La capacidad de auto-sustentabilidad del sistema, gracias a este proceso de acción y retroacción debe examinarse en concreto.

Debemos, sin embargo, subrayar que la fuerza de su dinámica, así como también de la confi guración de la red que produce in-teracción, depende de parámetros defi nidos por características estructurales. En primer lugar, de las capacidades tecnológicas desa-rrolladas por el sistema, que son el resultado del proceso de aprendizaje, pero que requie-ren que se verifi quen ciertas condiciones en el entorno que tienen un carácter decisivo: excelentes escuelas, universidades, centros de investigación públicos. Requieren tam-bién políticas públicas de apoyo a los secto-res más desarrollados.

A esta altura del razonamiento debemos incorporar al análisis la parte de la demanda efectiva que es autónoma por excelencia: el gasto público considerado por la calidad más que por la cantidad. El conjunto de condiciones al que nos hemos referido es el motor que genera demanda efectiva autó-noma y que, en consecuencia, estructura el sistema productivo, determina sus caracte-rísticas tecnológicas y, en el largo plazo, la división del trabajo. El lugar político e ins-titucional donde este proceso auto-catalítico se desarrolla puede, entonces, ser defi nido como el “centro”.

En la periferia, la demanda efectiva estructural, en cambio, es inducida y no autónoma; ésta se somete a los paradigmas tecnológicos generados por la dinámica anteriormente discutida y, en consecuencia, también a la división del trabajo y la espe-cialización internacional. Esto, sin embargo, no determina un destino inevitable y defi niti-vo. Como hemos indicado, la relación entre los dos polos del sistema global es el resul-tado de un proceso dinámico cuyos produc-tos dependen crucialmente de la fuerza de sus elementos constitutivos, de la forma que ésta asume en términos concretos y de su in-tensidad. Esta hegemonía puede debilitarse allí donde ha ejercido la autonomía o puede constituirse o reforzarse en otro lugar.

Según algunas de las teorías discutidas, la crisis de un sistema en el que las fi nanzas,

más que el sistema productivo real, han to-mado la delantera conduce a la pérdida de la centralidad como sistema hegemónico a favor de centros político-institucionales emergen-tes. La relación centro-periferia es un proceso en marcha y, por lo tanto, puede cambiar.

Notas

1 Joseph Schumpeter, The Theory of Economic Development, Cambridge-Mass, Harvard University Press, 1934; Id., Business Cycles: a Theoretical, Historical and Statistical Analysis of the Capitalist Process, New York, McGraw Hill, 1939.2 Raúl Prebisch, “El desarrollo económi-co de la América Latina y algunos de sus principales problemas”; su primera versión apareció en mayo de 1949, pero se lo cita de acuerdo con la publicada sin cambios en el Boletín Económico de la América Latina, vol. VII, n. 1, febrero de 1962, pp. 1-24.3 Arthur Lewis, “Economic Development with Unlimited Supplies of Labour”, en The Manchester School of Economic and Social Studies, vol. 22, n. 2, 1954.4 Fernando Enrique Cardoso y Enzo Faletto, Dependencia y desarrollo en América Lati-na, Buenos Aires, Siglo XXI, 2003 (ed. orig. 1969).5 Andre Gunder Frank, Lumpenburguesía: Lumpendesarrollo. Dependencia de la clase política en Latinoamérica, México D.F., Ediciones Era, 1972. Id., “Capitalist development of underdevelopment in Brazil”, en Id., Capitalism and Underdevelopment in Latin America, New York, Monthly Review Press, 1967.6 Véase Arghiri Emmanuel, Unequal Exchange: A Study in the Imperialism of Trade, New York and London, Monthly Review Press,1972.7 Antoine Delarue, “Elements d’Economie Néo-ricardienne”, en Revue Economique, vol 2, n. 3, 1975.8 Giovanni Arrighi, Il Lungo Ventesimo Secolo, Milano, Il Saggiatore, 1996.9 Véase Rainer Andergassen, Franco Nardini y Massimo Ricottilli, “Innovation Waves, Self-organised Criticality and Technological Convergence”, en The Journal of Economic Behavior and Organisation, vol. 61, n. 5, 2006.

La clave del razonamiento se encuentra, justamente, en el carácter endógeno del progreso técnico y en la retroalimentación que el mismo determina.

48 Puente@Europa

El laberinto de las migraciones contemporáneas

Por Sandro Mezzadra

Puente@Europa 49

Por Sandro Mezzadra

El ocaso de la cartografía unívoca

La elección del título de este artículo no es casual. Centro y periferia son categorías “espaciales”, o sea que se refieren, tanto en la historiografía como en las ciencias socia-les, a la organización jerárquica de las rela-ciones entre unidades (sociales, culturales, económicas, políticas) ubicadas de distintas maneras en el espacio. La representación de estas relaciones nos remite inmediatamente a la imagen de un mapa geográfico en el que es posible visualizarlas.

Sin embargo, desde distintos puntos de vista, en los últimos años, la “racionalidad cartográfica” moderna ha sido objeto de crí-ticas radicales, que han puesto en discusión su capacidad para dar cuenta de los procesos más significativos que están influyendo con fuerza en la configuración (una vez más: social, cultural, económica, política) del es-pacio global contemporáneo. En el centro de estas críticas ya no se encuentra solamente, como ha sido por mucho tiempo en los es-tudios críticos sobre la geografía y sobre la “producción del espacio”1, la implicancia de la “racionalidad cartográfica” en los proyec-tos de dominio y explotación sobre los que se construyó la historia del modo moderno de producción capitalista y del sistema de los estados. En la actualidad, se ubica en primer plano un déficit de representación, la inadecuación de los instrumentos cartográ-ficos tradicionales para registrar las caracte-rísticas destacadas de lo que parece ser cada vez más una verdadera revolución espacial.

Uno de los decanosde la geografía italiana, Franco Farinelli, justamente ha propuesto, en este sentido, la imagen de un laberinto para señalar los dilemas que enfrenta en la actualidad su disciplina: sin un centro, y, por lo tanto, sin posibilidad de representarlo, el laberinto abriga, además, desde su versión egipcia, una relación con la dimensión “ctonia”, con la profundidad telúrica del planeta en que vivimos. Es, por lo tanto, una imagen particularmente adecuada para dar cuenta de una situación en la que a la creciente dificultad que existe

para organizar en torno a un centro, o a una pluralidad de centros, la representación del espacio global sobre la superficie (sobre la “lámina”) del mapa, se suman la continua multiplicación de las escalas y las dimensio-nes sobre las que se articulan cotidianamen-te los procesos de conexión y de división de los distintos espacios, dando justamente una “profundidad” inédita al espacio global contemporáneo2.

Es una cuestión que encuentra confir-maciones concretas en el plano de las “rela-ciones internacionales” tradicionales. En un artículo muy importante, publicado en junio de este año en la revista Foreing Affairs, Richard N. Haass, Presidente del Council on Foreign Relations, ha realizado un balance implacable sobre la derrota del unilateralis-mo estadounidense, es decir, del proyecto de orden “unipolar” perseguido por la adminis-tración Bush. Para el futuro próximo, Haass sugiere, sin embargo, no la llegada de algu-na variante del “multipolarismo”, sino más bien aquello que define como un “cambio telúrico respecto al pasado”: el progresivo delineamiento de una verdadera “no polari-dad”, o sea, de un “mundo dominado no por uno o dos, ni siquiera por un cierto número de estados, sino más bien por decenas de actores que poseen y ejercitan distintos ti-pos de poder”. La “no polaridad” no sólo se corresponde con la evidente dificultad para identificar los “centros” en torno a los cuales se organizan las relaciones internacionales, sino también, coherentemente con lo que se-ñalábamos anteriormente, con la multiplica-ción de las dimensiones y de los actores del sistema. El orden no polar se caracteriza, de hecho, como Haass afirma explícitamente, por la pérdida del monopolio de los estados como protagonistas exclusivos de la política internacional. Organizaciones regionales y globales, grandes multinacionales, “ciudades globales” y ONG, redes y organizaciones de “guerrilla” son algunos de los sujetos que han ingresado como actores determinantes en el sistema de las relaciones interna-cionales, complicando profundamente su estructura. “El poder”, comenta Haass, “se

encuentra actualmente en muchas manos y en muchos lugares”3. Aleatoriedad y “turbu-lencia”, en el sentido específico atribuido a este concepto por James Rosenau4, parecen estar destinadas a caracterizar un sistema similar, influyendo sobre los conceptos mis-mos de centro y periferia.

Algo similar ocurre cuando analizamos la geografía del capitalismo contemporáneo, también caracterizada -como muchos analis-tas han puesto en evidencia- por un conjunto de procesos que plantean desafíos radicales a los consolidados modelos analíticos de la “división internacional del trabajo” y, una vez más, a los intentos por cartografiar de manera precisa las relaciones entre centro y periferia. También las jerarquías espaciales alrededor de las cuales se estructura el capitalismo global contemporáneo, en otras palabras, han adoptado de algún modo un carácter aleatorio desconocido para épocas históricas preceden-tes. Lo señalaba con eficacia, hace más de diez años, Manuel Castells: “el nuevo espacio se organiza a través de una jerarquía de inno-vación y producción articulada sobre redes globales. Pero la dirección y la arquitectura de tales redes están sujetas a los mecanismos, en permanente evolución, de la cooperación y de la competencia entre empresas y entre lugares, que algunas veces son históricamen-te acumulativos y otras, en cambio, invierten las tendencias consolidadas gracias a una deliberada institucionalización”5.

Al volverse estructuralmente inestables, las relaciones jerárquicas entre los distintos espacios sobre los que se articulan los cir-cuitos globales de la acumulación capitalista contemporánea han dejado, además, de re-lacionar -según las modalidades clásicas de las teorías del imperialismo, del intercambio desigual y de la dependencia- áreas relativa-mente homogéneas en su interior. Aquellos que en un tiempo se definían como “países en vías de desarrollo” -lejos de formar una “periferia” homogénea o un “tercer mundo” compacto- se han ido diferenciando cada vez más unos de otros6; y, lo que es más im-portante, han experimentado en su interior una evolución tal que junta áreas y sectores

50 Puente@Europa

Tensiones muy violentas, líneas de confl icto, relaciones de poder y explotación, desco-munales desigualdades en la distribución de la riqueza salen así a la luz, mostrando, sin embargo, una creciente complejidad, que hace cada vez más difícil interpretar las coordenadas espaciales de los procesos glo-bales utilizando categorías rígidas, fi jas, de centro y periferia, norte y sur del mundo8.

Las migraciones

El conjunto de las problemáticas brevemente discutidas en un plano general en las páginas precedentes adquiere un valor específi co con referencia a las migraciones contemporá-neas. Aun en las condiciones de la segunda posguerra, por ejemplo, era, dentro de todo, bastante fácil identifi car los fl ujos domi-

nantes, con áreas de partida y de

destino estables que defi nían “sis-

temas migratorios” precisos”9. Hoy,

por el contrario, “los fl ujos van por todas

partes”, y, como han señalado recientemente

dos sociólogos italianos, cada intento por “dar

una representación gráfi ca” del fenómeno migratorio parece frustrarse, “a no ser que se quiera confi gurar una suerte de plato de spaghetti”10.

Las difi cultades para producir mapas estables y coherentes de los itinerarios que siguen los migrantes en su viaje hacia Euro-pa está, además, reconocida por el Interna-tional Centre for Migration Policy Develo-pment (ICMPD), uno de los think tank más reconocidos e infl uyentes para determinar las políticas de control de las fronteras y de las migraciones en Europa. En el ámbito del

nels que posibilitan determinados fl ujos que, a su vez, obstruyen otros, son los procesos a través de los cuales se reproducen conti-nuamente “enclaves” y se abren “espacios laterales” para la producción y circulación de los bienes, en el contexto de una globa-lización que avanza de manera discontinua, mediante “saltos”, conectando y separando, al mismo tiempo, espacios y sujetos, econo-mías, culturas y sociedades7.

Ya no parece ser paradójico, en este sentido, que los procesos de globalización vengan acompañados no solo por una mul-tiplicación continua de las fronteras, sino también por profundas transformaciones en su propia naturaleza: éstos mismos, aún sin dejar de encerrarse cada día de manera literalmente catastrófi ca sobre los cuerpos

plenamente integrados en redes globales con otras áreas y otros sectores desfavorecidos, cuando no destinados a la “exclusión”. Algo que encuentra una correspondencia bastan-te precisa con la evolución de la geografía económica de los principales países “occi-dentales”. Más que proyectar una organiza-ción espacial del capitalismo según la cual las funciones más “avanzadas” (productivas, fi nancieras, directivas) estarían concentradas en determinadas áreas “centrales” mientras que aquellas más “atrasadas” se encontra-rían en otras (“periféricas” y “dependientes” de las primeras), vale la pena considerar seriamente la hipótesis según la cual se está consolidando en gran parte del mundo una estructura económica y social híbrida, en la que, en todo caso, las diferencias están da-das por la proporción en la cual se distribuyen las distintas funciones, ten-dencialmente presentes al mismo tiempo.

Si frente a estos procesos los conceptos tradicionales de “cen-tro” y de “periferia” parecen perder mucho de su poder explica-tivo, esto no signifi ca -evidentemente- que el espacio global esté a punto de volverse “liso”, homogéneo. Más bien, en los últimos años, en la pers-pectiva de integrar y corregir una imagen de la globalización construida en torno a la metáfora de los “fl ujos” (a cuya difusión han contribuido de manera importante, justamente, los trabajos de Manuel Caste-lls), una serie de análisis etnográfi cos ha subrayado las “vetas” que caracterizan el espacio global. De este modo, en el centro de atención se han puesto los carving chan-

de mujeres y hombres en tránsito, tanto en el Mediterráneo como en los desiertos atrave-sados por la frontera entre México y Estados Unidos, parecen asumir nuevas característi-cas de inestabilidad y aleatoriedad.

Muchos estudiosos, consecuentemen-te, han propuesto asumir la propia frontera como punto de vista fundamental, tanto empírica como epistemológicamente, para analizar los procesos de globalización y la revolución espacial que éstos determinan.

[...] las migraciones contemporáneas son un factor fundamental para producir la multipli-cación de planos, de escalas y de dimensiones que vuelven profundamente heterogéneo el espacio global. [...] esta heterogeneidad consti-tutiva del espacio global permea las transfor-maciones de la ciudadanía y de los mercados de trabajo en los mismos ámbitos “nacionales”.

Puente@Europa 51

llamado Dialogue on Mediterranean Transit-Migration (MTM), un proceso de negocia-ción informal, coordinado por el ICMPD, en-tre varios países que se ubican a ambos lados del Mediterráneo (con la participación, entre otras instituciones, del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, la Comisión Europea, Europol y Frontex, la nueva agencia para el control de las “fronte-ras externas” de la UE, y también, para seña-lar el carácter “global” del experimento, de Australia, en calidad de país “observador”), uno de los objetivos fundamentales está re-presentado justamente por la producción de un “mapa interactivo”, actualizado continua-mente, de los flujos migratorios que atravie-san el espacio mediterráneo. La imprevisibi-lidad y la aleatoriedad de los movimientos de los migrantes son asumidos de manera ex-plícita como desafíos fundamentales por los cartógrafos del ICMPD, comprometidos con el esfuerzo de diseñar instrumentos cogniti-vos adecuados para la definición de un nuevo modelo de governance de las migraciones, mayormente correspondiente a las exigencias de los mercados de trabajo reorganizados bajo el signo de la “flexibilidad”: éstos pare-cen aprender de los numerosos experimentos de “contra-cartografía” que nacieron en los últimos años a partir de la confluencia del activismo político y las prácticas artísticas en el ámbito de los movimientos anti-racistas y de los migrantes11.

El concepto de “turbulencia” utilizado anteriormente con referencia a las relaciones internacionales, ha sido, por otra parte, uti-lizado algunos años atrás por un estudioso australiano, Nikos Papastergiadis, para dar cuenta de las características más significati-vas de las migraciones contemporáneas. En el centro de su análisis no sólo se encuentran la multiplicación continua y la creciente im-previsibilidad de las rutas migratorias, que cuestionan el concepto fundamental a través del cual la “ciencia de las migraciones” de-cimonónica había adoptado y elaborado el

esquema analítico basado sobre la relación entre centro y periferia (es decir, el concepto de “sistema migratorio”), sino también un conjunto de transformaciones que influyen en los planos más esquivos de la “pertenen-cia” y la “identidad”12. No se trata obvia-mente de dos planos que podamos separar de manera rígida: uno de los desarrollos más importantes dentro de la literatura sobre las migraciones de los últimos años ha sido pre-cisamente aquel que ha trabajado con el con-cepto de “transnacionalismo”. Este concepto subraya con eficacia cómo de manera cada vez más marcada el sentido de pertenencia, el universo simbólico que da un sentido a la vida y a la experiencia de los migrantes, tiende a distribuirse entre muchos espacios, creando conexiones imprevistas entre luga-res que pueden identificarse fácilmente en un mapa geográfico, pero, al mismo tiempo, produciendo verdaderos espacios sociales, culturales y políticos nuevos.

Ya en 1991, trabajando sobre las mi-graciones mexicanas en Estados Unidos, el antropólogo Roger Rouse había señalado la necesidad de explorar con atención la “car-tografía alternativa del espacio social” de los circuitos migratorios internacionales13. Es evidente que esta cartografía no puede, una vez más, reducirse a relaciones rígidas entre centro y periferia: también allí donde, como en el caso de la migración mexicana hacia Estados Unidos, algunos “sistemas migrato-rios” parecen canalizar el movimiento desde una “periferia” hacia un “centro”, la expe-riencia cotidiana de los migrantes re-escribe aquel movimiento atribuyéndole un nuevo significado -por ejemplo, haciendo de Chi-cago un apéndice septentrional extremo, una “periferia” de México14. No se trata, ade-más, de enfrentar estos dos aspectos, sino de reconocer cómo ambos se encuentran en juego al definir la calidad de los espacios que se ven atravesados por los movimientos migratorios contemporáneos, al determinar la intensidad de los conflictos y de las ten-

siones que los constituyen -pero también la extraordinaria riqueza de oportunidades y potencialidades que los connota.

Sería equivocado, además, reducir al plano “cultural” de la identidad y de la pertenencia la importancia de los espacios sociales transnacionales generados por las migraciones contemporáneas. Se trata de espacios que tienen una gran importancia económica, evidente, por ejemplo, cuando se considera el volumen de las remesas de los migrantes. Pero aún prescindiendo de este aspecto y de la controvertida cuestión del rol que juegan las remesas para estimu-lar o deprimir el desarrollo de los países de origen de los migrantes, los aspectos econó-micos de las redes, de los circuitos y de los espacios transnacionales de las migraciones contemporáneas son tales que vuelven pro-blemáticos instrumentos analíticos como aquellos vinculados a los conceptos de cen-tro y periferia15.

Quien, por ejemplo, se propusiese estu-diar el transnacionalismo de los inmigrantes bolivianos en Buenos Aires16, no podría limitarse a estudiar los procesos de margi-nalización económica, estigmatización cul-tural y segregación territorial que son muy evidentes, por ejemplo, en una villa miseria como la del Bajo Flores. Debería ir al conur-bano y visitar “La Salada”, en el partido de Lomas de Zamora, donde un par de noches a la semana se monta un gigantesco mercado informal -el más grande de América Latina, según un artículo publicado en La Nación en enero de 2007, con un volumen de ne-gocios semanal calculado en alrededor de 9 millones de dólares17: no parece realmente encontrarse en la “periferia” de Buenos Ai-res, sino más bien en el “centro” de El Alto, en Bolivia. Mejor aún: parece encontrarse en el centro, totalmente aleatorio, consideran-do la informalidad del lugar, de una de las “cartografías alternativas” de las que habla-ba Rouse en 1991. Mientras los autobuses depositan incesantemente compradores -

Centro y periferia son categorías “espaciales”, o sea [...] nos [remiten] inmediatamente a la imagen de un mapa geográfico [..]. Sin embargo, desde distintos puntos de vista, en los últimos años, la “racionalidad cartográfica” moderna ha sido objeto de críticas radicales, que han puesto en discusión su capacidad para dar cuenta de los procesos más significativos que están influyendo con fuerza en la configura-ción [...] del espacio global contemporáneo.

52 Puente@Europa

mayoristas y minoristas- provenientes de las provincias argentinas más remotas y aún de más allá de las fronteras, el etnógrafo podría observar que al núcleo de los comerciantes bolivianos que “fundaron” originalmente el mercado de “La Salada” se han sumado in-migrantes de otros países latinoamericanos. Y podría divertirse diseñando el laberinto de los recorridos que siguen los bienes en venta en los distintos puestos, descubriendo, al mismo tiempo, que dentro de “La Salada” han nacido verdaderas “marcas”, fenómeno que, sin lugar a dudas, es más interesante que la habitual falsificación de las marcas globales más reconocidas.

Claramente, no se trata de asumir un comportamiento ingenuamente apologéti-co frente a las dinámicas que sostienen un espacio como el que hemos brevemente analizado aquí, sobre la base de apuntes tomados durante una visita realizada a Buenos Aires en julio de 2008: reconstruir la ruta de las mercancías que se venden en “La Salada”, como sugería anteriormente, permitiría seguramente sacar a la luz his-torias terribles de explotación en talleres textiles clandestinos (de los cuales, por otra parte, no dejan de servirse muchas grandes marcas), historias de violencia y de condi-ciones de trabajo de semi-esclavitud. Sin embargo, lo importante es que “La Salada” se presta a ser interpretada como síntoma de un conjunto de procesos que materialmente reconfiguran, a través de las prácticas de la movilidad y de las migraciones, un espacio como el latinoamericano, decentralizándolo y complicando su estructura y constitución: una vez más, estamos frente a formidables conflictos y tensiones, pero también frente a la apertura de un campo de oportunidades que deberían considerar los proyectos de integración regional.

Procesos análogos podrían indagarse en otras áreas del planeta, por ejemplo, con referencia a la diáspora china o al rol que desempeña el así llamado sistema del bodyshopping en la gestión de la movilidad transnacional de la fuerza de trabajo india empleada en los sectores de punta de la economía de la información y de la comuni-

cación en Sindey, Singapur, Estados Unidos y muchos otros países europeos18. Con sus respectivas especificidades, éstos y otros ejemplos que podríamos mencionar mues-tran cómo las migraciones contemporáneas son un factor fundamental para producir la multiplicación de planos, de escalas y de dimensiones que vuelven profundamente heterogéneo el espacio global19. Y cómo, precisamente a través de las migraciones, esta heterogeneidad constitutiva del espacio global permea las transformaciones de la ciudadanía y de los mercados de trabajo en los mismos ámbitos “nacionales”20. De-bemos reiterar que no hay nada de idílico en esta representación: en todos los planos operan dispositivos de control, de jerarqui-zación, se reorganizan relaciones de domi-nación y explotación; y la condición de los inmigrantes, tanto en Buenos Aires como en Milán, en Los Ángeles como en Pekín o Johanesburgo, muestra cuánta violencia hay en juego cotidianamente en la operatoria de estos dispositivos y en la reorganización de estas relaciones. Sin embargo, los conceptos de “centro” y de “periferia” nos permiten cada vez menos “leer” esta realidad y extra-polar los desafíos cruciales frente a los que nos encontramos.

Notas

1 Véanse, por ejemplo, los trabajos de Yves Lacoste, Crisi della geografia, geografia della crisi, Milano, Angeli, 1977 y de Henri Lefebvre, La produzione dello spazio, Milano, Moizzi, 1976.2 Ver Franco Farinelli, Geografia. Un’introduzione ai modelli del mondo, Torino, Einaudi, 2003. Para una primera eva-luación de las consecuencias de esta situa-ción sobre los conceptos de centro y perife-ria, ver. Paolo Capuzzo, “Nuove dimensioni del rapporto centro-periferia: appunti per un dossier”, en Storicamente, vol. 2, 2006) (www.storicamente.org/02capuzzo.htm). 3 Richard Haass, “The Age of Nonpolarity. What Will Follow US Dominance”, en Foreign Affairs, vol. 87, n. 3, mayo-junio de 2008, pp. 44-56.

4 James N. Rosenau, Turbulence in World Politics, Princeton, Princeton University Press, 1990.5 Manuel Castells, La nascita della società in rete, Università Bocconi Editore, Milano, 2002.6 Ver en este sentido, por ejemplo, Prem Shankar Jha, Il caos prossimo venturo. Il capitalismo contemporaneo e la crisi delle nazioni, Vicenza, Neri Pozza, 2007, en espe-cial pp. 604 y ss.7 Véanse, por ejemplo: James Ferguson, Global Shadows, Africa in the Neoliberal World Order, Duhram-London, Duke University Press, 2006; Aihwa Ong, Neoliberalism as Exception. Mutations in Citizenship and Sovereignty, Durham-London, Duke University Press, 2006; Anna L. Tsing, “The Global Situation”, en Cultural Anthropology, n. 15, 2000, pp. 327-360, Id., Friction. An Ethnography of Global Connection, Princeton-Oxford, Princeton University Press, 2005.8 Véanse, por ejemplo: Etienne Balibar, Europe, Constitution, Bègles, Frontière, Éditions du Passant, 2005; Sandro Mezzadra y Brett Neilson, “Border as Method, or, the Multiplication of Labor”, en Trasversal, mar-zo de 2008 (http://eipcp.net/transversal/0608/mezzadraneilson/en); Walter D. Mignolo y Madina V. Tlostanova, “Theorizing from the Borders. Shifting the Geo-and Body-Politics of Knowledge”, en European Journal of Social Theory, vol. 9, n. 2, 2006, pp. 205-221; Prem Kumar Rajaram y Carl Grundy-Warr (eds), Borderscapes. Hidden Geographies and Politics at Territory’s Edge, Minneapolis-London, University of Minnesota Press, 2007.9 Ver, por ejemplo, Saskia Sassen, Migranti, coloni, rifugiati. Dall’emigrazione di massa alla fortezza Europa, Milano, Feltrinelli, 1999, pp. 95 y ss.10 M. Immacolata Macioti y Enrico Pugliese, L’esperienza migratoria. Immigrati e rifugiati in Italia, Roma-Bari, Laterza, 2003, p. 17.11 Una versión simplificada y estática del mapa interactivo puede descargarse del sitio del ICMPD: www.icmpd.org. Para

Puente@Europa 53

un análisis del rol del ICMPD en la defi -nición de las políticas europeas de control de las migraciones y de las fronteras, ver Vassilis Tsianos, “La mappa e i fl ussi”, en Posse, junio de 2008 (www.posseweb.net/spip.php?article107). Sobre las estrategias y las prácticas de “contra-cartografía” so-bre los temas de las migraciones y de las fronteras, ver Peter Spillman, “Strategien des Mappings”, en Transit Migration Forschungsgruppe (ed.), Turbulente Ränder. Neue Perspektiven auf Migration an den Grenzen Europas, Bielefeld, Transcript Verlag, 2006, pp. 155-167.12 Nikos Papastergiadis, The Turbulence of Migration. Globalization, Deterritorialization und Hybridity, Cambridge, Polity Press, 2000.13 Roger Rouse, “Mexican Migration and the Social Space of Postmodernism”, en Diaspora, vol. 1, n.1, 1991, pp. 8-23. Para

una buena y actualizada reseña crítica de los estudios sobre el transnacionalis-mo, ver David G. Gutierrez y Pierrette Hondagneu-Sotelo, “Introduction. Nation and Migration”, en American Quarterly, vol. 60, n. 3, 2008, pp. 503-521.14 Ver Nicholas De Genova, “Working the Boundaries. Race, Space, and ‘Illegality’”, en Mexican Chicago, Durham-London, Duke University Press, 2006.15 Ver Luis Eduardo Guarnizo, “The Economics of Transnational Living”, en International Migration Review, vol. 37, n. 3, 2003, 3, pp. 666-699.16 Muchas ideas pueden encontrarse en este sentido en el trabajo de investigación, lleva-do adelante en La Plata, por Sergio Caggia-no, Lo que no entra en el crisol. Inmigración boliviana, comunicación y procesos identi-darios, Buenos Aires, Prometeo, 2006. 17 Ver Verónica Dema, “La Salada ya es

la mayor feria ilegal de América lati-na”, en La Nación, 21 de enero de 2007 (www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=877105).18 Véanse, respectivamente A. Ong, Flexible Citizenship. The Cultural Logics of Transnationality, Durham-London, Duke University Press, 1999; y B. Xiang, Global “Body Shopping”. An Indian Labor Regime in the Information Technology Industry, Princeton, Princeton University Press, 2007.19 Me permito sugerir, S. Mezzadra, La condizione postcoloniale. Storia e politica nel presente globale, Verona, Ombre Corte, 2008. 20 Véase Stephen Castles y Alastair Davidson, Citizenship and Migration. Globalization and the Politics of Belonging, London, Macmillan, 2000.

Puente@Europa 53

Pensar,regular, gobernar:

Las instituciones internacionales en su laberinto

Part

e II

56 Puente@Europa 56 Puente@Europa

Puente@Europa 57

A ritmo de crisis, compromisos, protestas, dilemas y miserias, zozobra la econo-

mía internacional y naufraga la arquitectura económica legal diseñada en la segunda post Guerra Mundial.

El escándalo y calado de la crisis fi-nanciera no sólo le quita protagonismo al fracaso de siete años de negociaciones en la Organización Mundial del Comercio (OMC) sino que lo hace lucir como un proceso predecible, regulado y menos vio-lento. Más estancado que fracasado. Más contenido (por la OMC) que desbocado. Es cierto: el cuestionamiento a la OMC y sus reglas discurre, por ahora, mayormente dentro de sus paredes.

Pero aún ensombrecida por la hecatom-be financiera, ¿qué decir de la primera hija de la globalización, creada sólo en 1995 y que diez años después es incapaz de articu-lar acuerdos comerciales sustentables entre países desarrollados y en desarrollo? Y ade-más, si sus reglas están siendo fuertemente cuestionadas, ¿qué ocurre con las otras fun-ciones de la OMC, en particular, su sistema de solución de controversias?

Este artículo explora la tensión alre-dedor de las reglas de la OMC como una secuela de la así llamada “fragmentación del derecho internacional público”, en par-ticular, de la brecha entre el derecho inter-nacional público y el derecho internacional económico. Como expresó Cesare Romano, “al igual que la luna, la cuestión de la frag-mentación del derecho internacional tiene dos caras distintas, pero necesariamente contiguas: de un lado la fragmentación de las normas y, del otro, la fragmentación de las instituciones que supervisan su imple-mentación y conformidad y resuelven las controversias que se derivan de su inter-pretación. Al igual que la luna, una de las caras está claramente cartografiada, aunque raramente se la visita, mientras que la otra es mucho menos conocida”1. Y Romano agrega, “el tema realmente desafiante es, sin

embargo, la fragmentación de las institucio-nes, especialmente aquellas que supervisan la implementación y conformidad y que resuelven las controversias que se derivan de la interpretación de las normas”2.

Me pregunto entonces aquí por el signi-ficado e implicancias de la “fragmentación” de las instituciones en el caso de la OMC; cómo tratar su ineficacia para generar nue-vos y más legítimos acuerdos entre países desarrollados y en desarrollo, en fin, cuál es su rol en los conflictos comerciales.

La fragmentación Aunque una parte importante del derecho internacional económico involucra la activi-dad de los estados en el plano internacional, así como las consecuencias de medidas estatales en el escenario internacional, no es usualmente incluido en el derecho inter-nacional público: ni en los libros y tratados más importantes, ni en las conferencias y seminarios académicos, ni en los cursos universitarios, entre otros.

En efecto, un tratado o manual de de-recho internacional público incluirá típica-mente entre sus tópicos temas tales como sujetos, fuentes, tratados, relación entre el derecho nacional y el internacional, jurisdic-ción, inmunidad, responsabilidad, etc3. Des-de finales del siglo XX, incluirá también los conceptos de derecho humanitario y dere-chos humanos. Si es de la última década, tal vez tenga un capítulo sobre medio ambiente y alguno sobre organizaciones regionales de integración económica.

En contraste, un tratado o manual de derecho internacional económico se ocupará del comercio, las inversiones y las finanzas internacionales y empezará refiriéndose a las teorías económicas del comercio y las finan-zas. Mencionará, entre otras, la teoría de las ventajas comparativas de David Ricardo, los principales temas en materia monetaria, del tipo de cambio y la balanza de pagos, para

luego moverse hacia los instrumentos regu-latorios (organizaciones y normas) como el Acuerdo General de Aranceles en el Comer-cio (GATT, según sus siglas en inglés), el Fondo Monetario Internacional (FMI), los subsidios, los aranceles, los derechos anti-dumping, etc. Aunque incluya tratados y hasta normas consuetudinarias, no hará nin-guna disquisición sobre la forma y validez de los tratados, su interpretación, etc.4

En algunos casos, los manuales de derecho internacional económico no llevan la palabra derecho en su portada o título a pesar de estar escritos por abogados, ser utilizados en cursos en las facultades de derecho e incluir en su contenido una descripción de los instrumentos legales que regulan el comercio o las finanzas. Por ejemplo, uno de los manuales más utili-zados sobre el GATT/OMC es el de John Jackson, The World Trading System, que empieza diciendo que es un libro sobre la política comercial en el contexto de la rea-lidad legal y política que la restringe.5

Por su parte, la producción jurídica nacional es escasa en relación al derecho in-ternacional económico. En principio, porque los problemas de la economía internacional en general han sido, en el ámbito local, do-minio de los economistas. Sin embargo, en Argentina, Ileana Di Giovan ha elaborado un magnífico tratado sobre el tema6. Para la autora, el derecho internacional económico prevé el marco jurídico dentro del cual los estados, los gobiernos, los agentes privados y las organizaciones internacionales de vo-cación económica anudan relaciones, crean vínculos, asumen compromisos, y efectúan reivindicaciones7.

Por supuesto, existen otras definiciones de derecho internacional económico que Di Giovan repasa detalladamente. En este sen-tido, Paul Reuter sostuvo ya en 1952 que el derecho internacional económico era aque-lla parte del derecho internacional que tenía por objeto regular los problemas jurídicos

por Valentina Delich

Puente@Europa 57

Normas y resolución de conflictos en la OMC: pautas para una evaluación

58 Puente@Europa

al posibilitar interpretaciones contradictorias que aumentan la inseguridad jurídica. Otros sostienen que siendo un problema técnico, surgido por la expansión del derecho inter-nacional, debe ser resuelto técnicamente con medidas de compatibilización entre los subsistemas”12.

Sin embargo, mas allá del acuerdo de que los sistemas legales específi cos no se producen en el vacío, el desacuerdo persiste en relación a cómo resolver los confl ictos entre ellos o el resultado de su convivencia.

En particular, la separación entre el de-recho internacional público y el económico parece deberse, por lo menos, a tres motivos:

1) El derecho internacional económico no hace una distinción tajante entre público y privado y, como si fuera poco, incluye normas nacionales e internacionales. Esto obviamente le confi ere un perfi l “impuro” o mixto, una materia compartida por el de-recho internacional privado, el público y el derecho comercial y fi nanciero.

2) Mas allá de que el término mismo sea una creación del siglo XX, es solamente a partir de la Segunda Guerra Mundial que se genera una presencia importante de lo público in-ternacional dentro del derecho internacional económico, al crearse las organizaciones económicas internacionales interguber-namentales –el FMI y el Banco Mundial (BM)- y adoptarse el GATT para regular el comercio (conocidos en su conjunto como los acuerdos de Bretton Woods). Como consecuencia, más que apropiarse del nuevo fenómeno o de la dimensión interguberna-mental de la regulación económica interna-cional, el derecho internacional económico se apropió de las nuevas organizaciones internacionales y las colocó dentro de su ámbito de acción. 3) La relación entre el derecho internacional económico y la economía es muy fuerte (quizás tan fuerte como la relación entre el derecho internacional público y la polí-tica). En este sentido, Andreas Lowenfeld ha expresado que “aunque el derecho inter-nacional económico no es necesariamente congruente con las leyes económicas, es, sin embargo, cierto que las ciencias económicas -su conocimiento, su fe e incluso su escep-ticismo- tienen una infl uencia decisiva en la defi nición y evolución del derecho interna-cional del comercio, inversión y fi nanzas”13. Semejante juicio enfatiza la idea de que el derecho internacional económico tendría principios basales no compartidos con el derecho internacional público.

Ciertamente, esta última consideración toca un punto medular, ya que pareciera que el derecho internacional público regula la vida política internacional bajo ciertos princi-pios mientras que el derecho internacional

decir, de los así llamados regímenes auto-contenidos-, no encontrándose evidencia en su práctica legal de que éstos estuvieran afuera del derecho internacional general. Algunos tienen normas secundarias especí-fi cas -reglas para la creación, la aplicación y el cambio de normas. Esto es precisamente lo que los hace especiales. Pero cuando las normas se caen, o el régimen se tambalea, entonces las instituciones siempre se refi e-ren al derecho general que parece constituir el marco dentro del cual existen10.

La revista Puente @ Europa dedicó jus-tamente uno de sus números al tema11. Allí, Susana Czar de Zalduendo contextualizó el fenómeno. Según ella, “en el contexto de la globalización se produce una uniformidad mayor de la vida social, pero, a la vez, una fragmentación en distintos ámbitos cada vez más especializados y autónomos. El derecho internacional no es ajeno a este fenómeno, ya que esa fragmentación social es acompa-ñada por instrumentos jurídicos agrupados en reglas e instituciones que llevan la apa-rición de regímenes sectoriales o regionales de cierta autonomía. Las actitudes frente a esta realidad han sido variadas. Algunos consideran que los regímenes especiales deterioran el derecho internacional general

relativos a la producción, consumo y circu-lación internacional de riquezas8.

Luego, Di Giovan remarca que mientras un grupo de autores ven sólo un derecho internacional aplicado a la economía (entre ellos Prosper Weill, Paul Reuter, Michel Virally, René-Jean Dupuy), otros sostienen que es una rama específi ca del derecho inter-nacional, no autónoma, que se distingue por sus fundamentos y técnicas jurídicas de ela-boración y sanción (Georg Schwarzenber-ger, Giorgio Balladore-Pallieri, Dominique Carreau, Gérard Farjat, François Rigaux, Ernst Forsthoff, Adalbert Erler)9.

La cuestión de si el derecho internacional económico es o no autónomo del derecho internacional público debe inscribirse en un debate más amplio que, además, ha sido abordado por la Comisión de Derecho Internacional (CDI) de la Organización de Naciones Unidas (ONU). En efecto, en el marco de la CDI se creó, en el año 2002, el grupo de estudio “Fragmentación del Derecho Internacional: difi cultades deri-vadas de la diversifi cación y expansión del derecho internacional”, dirigido por Martti Koskenniemi. En este ámbito se examinó la naturaleza de los regímenes autónomos -es

Puente@Europa 59

económico regula la economía bajo otros principios, que, además, no serían fácilmen-te compatibles entre sí. Mientras el derecho internacional público sería un amante de las instituciones y regulaciones, el derecho internacional económico sería el guardián de la no intervención, o de la menor interven-ción regulatoria posible.

Como ha señalado David Kennedy, las diferencias están en su punto de arranque y objetivos. Así, el derecho internacional público todavía empieza con los estados soberanos, a los que imagina ampliamente como unidades autónomas en un sistema internacional sin reglas. El trabajo del dere-cho internacional es traer gobierno/orden a los soberanos y su éxito se mide por la den-sidad del orden público, la distancia entre el régimen y un imaginario estado natural de anarquía. Más derecho internacional es mejor que menos. La consecuencia para el trabajo cotidiano de la disciplina es que en cada área sustantiva particular, el dere-cho internacional público ve un problema como una oportunidad para aumentar la densidad del régimen legal: se esforzará en desarrollar más regulaciones internaciona-les, garantizar su cumplimiento, monitoreo institucional y claridad normativa, etc.

Los objetivos y métodos del derecho internacional económico no podrían ser más diferentes: no existen tanto estados soberanos como compradores y vendedores, exportadores e importadores, inversores, compañías, etc. El fin es protegerlos de los riesgos estabilizando las monedas, pro-veyendo un leguaje común y estándar de términos contractuales, aislarlos de las in-certidumbres de las diversas justicias locales y protegerlos de las interferencias arbitrarias gubernamentales14.

Obviamente, y como lo señala Kennedy,

estas ideas son caricaturas de ambas disci-plinas. A pesar de las diferencias señaladas, el derecho internacional público y el dere-cho internacional económico comparten un compromiso con la soberanía y el gobierno como la concentración del poder en manos públicas para intervenir en la sociedad civil; con el derecho como mecanismo técnico para permitir prácticas intervencionistas; con el poder como fuerza que debe estar jurídicamente concentrada y atribuida; con el estado nacional como el órgano primario de la política y la soberanía como un abso-luto jurídico15. Por ello, “no hay que verlas como oponentes sino como socias. Ambas están al tanto de sus ambigüedades, límites e ilusiones. Ambas invocan un mundo de hechos que están afuera del derecho -en la antropología, economía o política-, que ope-ran como contralor de las ilusiones legales. Para ambas, es un proyecto técnico -des-plegar la técnica legal o manejar la interde-pendencia- que tiene una visión política de la paz y la seguridad económica como una promesa distante y una esperanza modesta. Juntas, estas disciplinas deben interpretar un dueto, capaz de responder a los desafíos de la globalización -sus excesos tecnocráticos y sus debilidades políticas”16.

Dicho de otra manera, necesitamos reconstruir un “puente” entre ambas, que no es otra cosa que establecer un nuevo equilibrio entre el instrumento legal que opera en representación del estado sobera-no (derecho internacional público) y el que opera directamente en el mercado global (derecho internacional económico) en el sistema internacional.

Ahora bien, como apuntamos siguiendo a Cesare Romano, lo interesante no sólo es la fragmentación de las normas sino el impacto en la fragmentación de las instituciones.

De la especialidad del GATT al encierro de la OMC

Nuestro argumento en este punto es que la autonomía o especialidad del plexo nor-mativo del GATT en relación al derecho internacional público de ninguna manera implicó plasmar en el GATT el dominio exclusivo de la economía internacional sin regulación/intervención estatal. Por el con-trario, el GATT era, por su naturaleza jurí-dica y política, un sistema de libre comercio administrado, libre comercio administrado por un contrato entre estados. Simplemente, un sistema que avanzaba hacia el libre co-mercio en tanto y en cuanto los países indus-trializados eran capaces de aprovecharlo.

En efecto, aunque en el GATT los prin-cipios rectores reflejan una concepción eco-nómica particular del comercio internacional y sus efectos, ha quedado claro en muchos estudios e investigaciones que el GATT per-mitía a sus partes contratantes suficiente dis-crecionalidad y espacio para aplicar medidas regulatorias y restrictivas del comercio. Tengamos en cuenta que el GATT no proce-dió a liberalizaciones across the board hasta la Ronda Kennedy (1964-67), motivo por el cual los países podían excluir de liberali-zación lo que no negociaban expresamente. Además, durante casi cincuenta años no incluyó los productos sensibles para las eco-nomías de los países industrializados: agrí-colas y textiles. Como si fuera poco, incluyó la posibilidad de renegociar concesiones otorgadas al cabo de tres años (art. XXVIII) y lo que hoy conocemos como “disciplinas comerciales”, es decir, las reglas que les imponen a los países procedimientos especí-ficos que restringen su discrecionalidad para imponer medidas compensatorias, subsidios, salvaguardias o derechos anti dumping eran casi inexistentes. ¡Baste sólo pensar que los

[...] el derecho internacional público todavía empieza con los estados soberanos, a los que imagina ampliamente como unidades autónomas en un sistema internacional sin reglas. [...] Los objetivos y métodos del derecho internacional econó-mico no podrían ser más diferentes: no existen tanto estados soberanos como compradores y vendedores, exportadores e importadores, inversores, compañías, etc. El fin es proteger-los de los riesgos estabilizando las monedas, proveyendo un leguaje común y estándar de términos contractuales, aislarlos de las incertidumbres de las diversas justicias locales y prote-gerlos de las interferencias arbitrarias gubernamentales.

60 Puente@Europa

derechos antidumping estaban regulados en un solo artículo!

El GATT fue un sistema de libre co-mercio regulado por el mercado sino más bien de un blend de liberalización y protec-ción (lo que John Ruggie estudió, analizó, documentó y bautizó como embedded liberalism17). Ruggie enfatiza que el GATT otorgaba bastante discrecionalidad para in-tervenir en el mercado para estar a tono con el New Deal y que es perfectamente distin-guible tanto de su ancestro el “liberalismo clásico” como de “su innoble predecesor”, aun cuando haya sistemáticamente combina-do las características centrales de ambos18.

Así pues, antes de devenir en OMC, el GATT utilizó y generó también un derecho internacional económico centrado en la regu-lación tanto como en la liberalización. Pero también es cierto que durante casi cincuenta años el GATT estuvo aislado del derecho in-ternacional público: porque no era una orga-nización internacional sino un contrato entre estados (por eso no tenía miembros sino partes signatarias), porque cuando resolvían un conflicto lo hacían “expertos” (no jueces ni tampoco necesariamente abogados) que, además, no apelaban ni utilizaban las normas de interpretación de tratados de la Conven-ción de Viena sino que utilizaban sólo el texto del GATT y los acuerdos suscriptos en ese ámbito; y porque el lenguaje y debate del GATT era económico. Como si fuera poco, el GATT era el caso de estudio predilecto de aquellos estudiosos que querían enfatizar que sin “un excesivo legalismo” (léase sin ayuda de las armas clásicas del derecho internacio-nal público, i.e., las instituciones internacio-nales) se podía funcionar eficientemente en el escenario internacional.

Quisiera ser muy clara: el GATT no negó el derecho internacional público desde que su principio basal siguió siendo la soberanía estatal, es decir, el estado fue el único actor legitimado a actuar en el GATT. Más bien se aisló de sus premisas y preocupaciones.

Sin embargo, la última negociación del

GATT resultó en un plexo normativo (los acuerdos de la ronda de Uruguay) que se encapsuló en sí mismo, “objetivando” sus principios económicos: los alejó de las razo-nes de política que les habían dado razón de ser, que les habían dado origen, convirtiendo los principios programáticos y operativos del GATT en “neutros”, conocimientos que pasaron a ser considerados parte del estado actual del arte, válidos en todo tiempo y lu-gar, casi como conocimientos técnicos váli-dos universalmente. La ronda de Uruguay se negoció como si fuera posible autonomizar completamente la negociación económica de la política, y por ende, separar las normas económicas -que tendrían otra lógica- de la política. Por ello, las normas de la OMC dieron espacio al “exceso tecnocrático” de la globalización del que habla Kennedy.

Agrego: en la OMC existe la falsa percepción de que sus normas son técnicas y sus funcionarios son expertos técnicos, como opuestos a normas que resultan y re-flejan una formulación particular de políticas y funcionarios cuya expertise descansa en premisas económicas y políticas contingen-tes históricamente.

No es difícil encontrar evidencia de que las normas actuales reflejan primero y principalmente las políticas preferidas por sus actores principales, los países de-sarrollados, y no instrumentos económicos “neutros”: allí donde se trata de preservar el status quo porque tienen ventajas com-parativas los países desarrollados, allí se imponen reglas de liberalización (bienes industriales y servicios) o se solicita la más alta protección (propiedad intelectual). Allí donde las ventajas no son tan claras, enton-ces las reglas de liberalización no son tan astringentes (agricultura, el caso más nota-ble, pero no el único).

En esta línea de análisis entonces, el cuestionamiento actual de los países en de-sarrollo a las reglas negociadas en la Ronda de Uruguay, y que hoy constituyen la co-lumna vertebral de la OMC, puede ser leído como un alerta de que la fragmentación ha

ido demasiado lejos: debemos recuperar el concepto de economía política y de política económica dentro del derecho internacional económico para luego bregar por la incor-poración de nuestras ideas e intereses en la negociación y redacción de las normas.

La solución de controversias

A contramano de las normas de fondo de la OMC, en su rol de organización, su sistema de solución de controversias implicó acerca-miento a más -que fragmentación del- dere-cho internacional público. En particular, el sistema de solución de controversias se “ju-dicializó”, es decir, adquirió rasgos propios de las instituciones jurisdiccionales desarro-lladas al calor del derecho internacional pú-blico. Es más, el nuevo sistema de solución de controversias dejó entrar expresamente al derecho internacional público al disponer que se utilizaran las reglas de la Convención de Viena para la interpretación de los com-promisos asumidos.

Dos comentarios. Primero, aunque pue-da existir la tentación de pensar que sólo las reglas “substantivas” o normas de fondo son sensibles a las asimetrías de los países (ya sea porque tratan de manera diferenciada a sus miembros o los resultados de su aplica-ción son asimétricos), queda claro que las reglas procedimentales de solución de un conflicto también son altamente instrumen-tales para reforzar o remediar la desigualdad entre países. No es lo mismo un procedi-miento basado en la negociación de las par-tes -y por lo tanto dominado por el poder de cada parte- que uno que incorpora un tercero ajeno al conflicto para resolver la cuestión. No es lo mismo un procedimiento que puede ser obstaculizado y aún detenido por volun-tad de una de las partes en conflicto, que un sistema que no lo permite.

Segundo, y como ya habíamos expuesto en un trabajo anterior, en la actividad econó-mica internacional regulada por el sistema GATT-OMC, existió y existe un delicado equilibrio entre las opciones jurídico-ins-

La ronda de Uruguay se negoció como si fuera posible autonomizar completamente la negociación económica de la política, y por ende, separar las normas económi-cas -que tendrían otra lógica- de la política. Por ello, las normas de la OMC dieron espacio al “exceso tecnocráti-co” de la globalización [...].

Puente@Europa 61

titucionales y la cuestión comercial. Como consecuencia de ello, los mecanismos jurí-dicos de regulación del comercio no pueden ser evaluados con referencia a una construc-ción ideal de los mismos, sino en atención a la realidad económica en la cual se aplican. Por ejemplo, si se avanzara en la normativi-zación estricta de la efectivización de repre-salias -que impresionaría como sistema legal “fuerte”- debilitaríamos el sistema porque sería un mecanismo de escasa aplicación19. Pero al mismo tiempo, sin un procedimien-to cuasi-judicial de reclamo y aprobación de los informes, los estados no consideran “fuerte” al sistema20.

En esta línea de análisis, examinando el procedimiento del sistema de solución notamos que el control que los estados ejercen sobre el proceso de solución de diferencias ha sido notablemente reducido, sino eliminado. Es que a través de la mo-dificación del procedimiento de toma de decisiones se ha logrado eludir el poder de veto que tenían los estados sobre las deci-siones que los responsabilizaban. Esto es un beneficio para los países más débiles en relación a los más fuertes aunque también es un beneficio para los países más fuertes en sus relaciones entre sí, si consideramos que el sistema puede evitar una escalada de represalias entre ellos. Podríamos decir que es un beneficio sistémico.

La reforma del sistema de solución de controversias entonces, fue y es una mejora del sistema porque ha “judicializado” de tal manera el proceso que lo ha transformado en un sistema predecible y transparente, menos sesgado hacia los intereses de algunos países en particular. Sí, es cierto: las normas que aplica no han sido diseñadas de manera de atender las asimetrías de los países. Pero aún así, los países han rescatado el valor de un sistema anclado en el derecho: las propues-tas de modificación del sistema de solución de controversias no tienen por objetivo cambiar radicalmente el sistema sino afinar algunas cuestiones de funcionamiento. El

énfasis, en todo caso, se ha puesto en igua-lar las condiciones en términos de recursos humanos y capacidades para litigar.

Ahora bien, en un contexto de discusión sobre el impacto de la fragmentación de las instituciones, deberíamos notar que ha habido una reducción de las cuestiones que son lle-vadas al sistema de solución de controversias (ver por ejemplo el Gráfico 1 con la cantidad de consultas presentadas año por año); un aumento paulatino de casos entre países en desarrollo (ver Gráfico 2), incluida la apari-ción de casos entre países de nuestra región que cuentan o que han litigado previamente en instancias regionales de solución de con-flictos; y un aumento de casos entre países desarrollados y en desarrollo, así como den-tro de los casos resueltos existen casos por incumplimiento (131 casos, de los cuales 23 dieron lugar a cuestionamientos de incumpli-miento de la recomendación).

En cuanto a América Latina, durante los primeros años de la OMC no existía fami-liaridad con el sistema legal, lo que junto con la falta de experiencia y recursos resultó en que los gobiernos no contaran con el litigio como un medio eficiente de adelantar sus intereses. Además, al sector privado les resultaba más fácil, económico y familiar hacer lobby y administrar la disputa en el ámbito regional. Sin embargo, las relacio-nes comerciales en América Latina se han judicializado debido, principalmente, a dos factores: primero, la profundidad y anclaje de la reforma comercial durante los años ‘90 y segundo, una des-dramatización de litigar contra un socio político junto con un proceso de aprendizaje de cómo utilizar los sistemas de solución de controversias21.

La OMC fue “la escuela” a la hora de aprender a utilizar este tipo de sistemas. Pensemos que durante el primer año de la OMC (1995), Brasil y Venezuela deman-daron a Estados Unidos (pautas para la gasolina reformulada y convencional), Perú y Chile le reclamaron a Europa por la de-nominación comercial de los moluscos del

No es difícil encontrar evidencia de que las normas actuales reflejan primero y principalmente las políticas preferidas por sus actores principales, los países desa-rrollados, y no instrumentos económicos “neutros”[...].

62 Puente@Europa

género pectinidae y México le reclamó a Venezuela por un derecho antidumping so-bre tubos para la explotación petrolera, entre otros casos que involucraron a los países de nuestra región.

Aunque las causas entre los países de-sarrollados fueron mayoría, Argentina fue demandada 9 veces los primeros cinco años y Brasil 7 veces en el mismo lapso. Sólo para remarcar: el primer caso entre Brasil y Argentina en el sistema de solución de controversias del MERCOSUR fue en 1999, cuando ya Argentina había sido objeto por lo menos de 8 reclamos y había concluido por lo menos dos casos (textiles y calzados) en la OMC. Aprendimos primero a litigar en la OMC y luego hicimos uso de ese apren-dizaje a nivel regional (por no decir que el

sistema de solución de controversias del Mercosur fue diseñado y reformado con el sistema de la OMC como guía).

Finalmente, excede al propósito de este artículo realizar un análisis del uso del sistema de solución de controversias de la OMC, pero de lo dicho hasta aquí podemos remarcar que el efecto de la fragmentación de las instituciones ha sido dispar en rela-ción a la función de creación de normas y de solución de controversias: mientras que la generación de normas se ha estancado y es altamente cuestionada por los países en desarrollo, el sistema de solución de controversias sigue funcionando, aún a baja potencia, sin cuestionamientos radicales para su transformación.

Reflexiones finales

Sin duda, las normas de la OMC son parte de la estructura legal y política del mundo. Aunque no son la causa única de la conducta estatal, la moldean y modelan diciéndole -de mínima- al estado qué interés es posible perseguir y cómo debe ser hecho. A su vez, y como una consecuencia no querida de la fragmentación del derecho y de las institu-ciones, las normas de fondo adquirieron, en la ronda de Uruguay, una naturaleza univer-sal y técnica que conspiró contra la posibili-dad de que se incorporaran en ese plexo nor-mativo las ideas y los intereses de los países en desarrollo. Así, se configuró un sistema de normas “técnicas” que ostensiblemente

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la OMC.

Gáfico 2 Solicitud de consultas según nivel de desarrollo

Gráfico 1Solicitudes de consulta según el año de presentación

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la OMC.

�

��

��

��

��

��

���� ���� ���� ���� ���� ���� ���� ���� ���� ���� ���� ���� ����

�� ��� ����� � ��� ����� � ���

�

�

��

��

��

��

���� ���� ���� ���� ���� ���� ����

� � ����� �

� � � ����� � �

� � ����� � �

� � � ����� �

� � ����� ��

� �� ����� �

� � � ����� ��

� �� ����� � �

Puente@Europa 63

beneficiaba a algunos mientras simplemente consolidaba la situación de otros.

Esto no ocurrió con el sistema de so-lución de controversias, donde el impacto de la fragmentación del derecho no fue tan importante: de hecho, el sistema de solución de controversias de la OMC incorporó ex-presamente uno de sus instrumentos claves: la Convención de Viena sobre interpretación de los tratados.

Por ello, abreviar las distancias que hoy existen entre los países desarrollados y en desarrollo para lograr acuerdos legítimos y sustentables implica trabajar sobre la frag-mentación del derecho y de las instituciones: recuperar el concepto de política económica dentro del derecho internacional económico para poder incorporar nuestras ideas e inte-reses en la negociación y redacción de las normas. Además, debemos convocar al de-recho internacional económico con el inter-nacional público a un nuevo equilibrio entre el instrumento legal que opera en represen-tación del estado soberano (derecho interna-cional público) y el que opera directamente en el mercado global (derecho internacional económico) en el sistema internacional. Finalmente, nos haría falta adoptar una pers-pectiva legal que posibilite una mirada más íntegra de la OMC: apreciar su esencia inter-gubernamental, captar la importancia de los intereses económicos, trabajar con fuentes normativas que exceden los textos y consi-derar al sistema de solución de controversias como un engranaje de un sistema legal más extenso que no se limita ni se agota en la producción de fallos vinculantes. Quizás por este camino logremos resultados que ameri-ten ser parte de una “Ronda del Desarrollo”.

Notas

1 Cesare Romano, “El lado oscuro de la luna: fragmentación de las instituciones que aplican normas jurídicas internacionales” en Puente@Europa, Año V, n. 2 (nueva serie), junio de 2007, p. 29.2 Ivi.3 Por ejemplo, ver Ian Brownlie, Principles of Public International Law, Oxford, Clarendon Press, 1988 (ed. orig. 1966); Malcolm Shaw, International Law, Cambridge, Cambridge University Press, 1997 (ed. orig. 1977). 4 Ver, por ejemplo, Andreas Lowenfeld, International Economic Law, Oxford University Press, 2002; John Jackson, The World Trading System: Law and Policy of International Economic Relations, Cambridge-Mass., MIT Press, 1997; Kenneth W. Dam, The GATT. Law and International Economic Organization, Chicago, The University of Chicago Press, 1970. 5 J. Jackson, op. cit., p. 6. 6 Ileana Di Giovan, Derecho Internacional Económico y Relaciones Económicas Internacionales, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1992. 7 Ibid., p. 63.8 Paul Reuter, Le droit économique international, Paris, Institut des Hautes Etudes Internationales, 1952, citado en I. Di Giovanni, op. cit., p.76.9 Georg Schwarzenberger, “The principles and standards of international economic law”, en Recueil des Cours de l’Académie de Droit International de La Haye, vol. 117, 1966-I, pp. 1-99, citada por I. Di Giovanni, op. cit., p. 77.10 Reporte de la sesión 55 de la Comisión

de Derecho Internacional de la Organiza-ción de las Naciones Unidas, Capítulo X (www.un.org). 11 Puente@Europa, Año V, n. 2, junio de 2007. 12 Susana Zalduendo, “El sistema jurídico internacional y sus tensiones: fragmentación y vocación universal”, en Ibidem, p. 9.13 A. Lowenfeld, op. cit., p.3. 14 David Kennedy, “The Disciplines of International Law and Policy”, en Leiden Journal of International Law, 1999, n. 12, p. 44-46.15 Ibid., p. 42.16 Ibid., p. 61. 17 John Gerard Ruggie, “International Regimes, Transactions, and Change: Embedded Liberalism in the Postwar Economic Order”, en International Organization, vol. 36, n. 2, primavera de 1982, pp. 379-415.18 Ivi.19 Las medidas de retorsión o retaliación comercial son muy poco utilizadas por dos motivos: primero, porque debe poseerse un mercado muy importante para que el aumento de aranceles sobre un producto impacte en el otro país y, segundo, porque no convendría elevar los aranceles de las importaciones si éstas no son de artículos de lujo (si son insumos de la cadena productiva, encareceríamos los costos de la producción nacional).20 Valentina Delich, “El sistema de solución de diferencias en la Organización Mundial del Comercio”, en Revista del Colegio de Abogados, Buenos Aires, junio de 1999.21 V. Delich, “Trade and Dispute Settlement in South America Concerns and Challenges in the way to the FTAA”, en Integration and Trade, 24, enero-junio, 2006, pp. 3-26.

[...] el efecto de la fragmentación de las instituciones ha sido dispar en relación a la función de creación de normas y de solución de controversias: mientras que la generación de normas se ha estancado y es altamente cuestionada por los países en desarrollo, el sistema de solución de controversias sigue funcionando, aún a baja potencia, sin cuestionamien-tos radicales para su transformación.

64 Puente@Europa

Puente@Europa 65

por Paolo Guerrieri

La crisis de la Ronda de Doha y la gobernanza del nuevo sistema multipolar

La crisis global que se desató en agosto de 2007 y se agravó durante la segunda

mitad de 2008 es una de aquellas crisis sisté-micas excepcionales que golpean con terri-ble dureza la economía mundial en su con-junto y de las que -según las hipótesis más favorables- se sale luego de haber recorrido sinuosos caminos y realizado cambios radi-cales en las estructuras de propiedad y en las reglas de funcionamiento de los mercados nacionales e internacionales. Ha sucedido al menos dos veces en los últimos cien años, en 1907 y en 1929; en ambos casos, la caída de las bolsas y las quiebras bancarias han sido el epicentro de la crisis global.

Durante los últimos tiempos, desde to-dos los gobiernos de los países desarrollados se han alzado voces que reclaman un “nuevo Bretton Woods” que debería reformar y dar nuevas reglas al futuro sistema financiero y monetario internacional. Al momento de escribir este artículo, no se conocen sus características, pero es evidente que, de al-canzarse, un nuevo gran acuerdo internacio-nal no solo deberá garantizar la estabilidad financiera y de las relaciones monetarias, sino que deberá también asegurar un marco de crecimiento de las distintas áreas que se apoye en el multilateralismo y en la apertura de los mercados.

Pero también desde este punto de vista, las dificultades de gobernanza global son realmente serias, como refleja claramente la evolución de las negociaciones multilatera-les, la llamada Ronda de Doha, en el ámbito de la Organización Mundial de Comercio (OMC), que ofrece un caso de estudio ejem-plar -como veremos aquí- sobre los cambios en marcha en las relaciones entre los gran-des países y los problemas del actual sistema internacional multipolar.

La crisis de la Ronda de Doha

Nueve días de tensas negociaciones en Gi-nebra, durante el mes julio de 2008, naufra-garon como consecuencia de las diferencias entre las posiciones de India y China, por un lado, y Estados Unidos, por el otro, respecto a las medidas especiales de salvaguardia (special safeguard measures) de los pro-

ductos agrícolas. Tales medidas consienten a los países la protección de sus sectores agrícolas mediante la imposición de barreras aduaneras especiales para evitar aumentos sustanciales de las importaciones. Un dato interesante de este fracaso es que el tema de las salvaguardias no se encontraba entre los más conflictivos de las negociaciones, ya que ni la India ni China han utilizado jamás medidas especiales de este tipo. Esto sugiere que, en realidad, las negociaciones fracasa-ron por causas más profundas -sobre las que hablaremos más adelante- que se manifesta-ron con fuerza y reiteradamente en el curso de estos años.

Al respecto, conviene recordar que en julio de 2006, después de meses intentando alcanzar un acuerdo, las negociaciones de la Ronda de Doha fueron suspendidas por el director general de la OMC, Pascal Lamy, que se vio obligado a reconocer que las po-siciones de negociación entre los países más grandes eran irreconciliables.

Durante los dos últimos años, a pesar de que se hayan acercado las posiciones, no se ha logrado, sin embargo, mitigar la descon-fianza recíproca y convencer a los países de que realicen nuevas concesiones que permi-tan destrabar definitivamente las negociacio-nes. Un fuerte condicionante han resultado ser, sobre todo, los vínculos internos de los principales protagonistas, empezando por Estados Unidos y la Unión Europea.

Aún a comienzos de 2008, Pascal Lamy consideraba que todavía era posible: prime-ro, que Estados Unidos acatara ulteriores re-ducciones de las medidas de apoyo interno a su agricultura; segundo, que la Unión Euro-pea y otro países desarrollados, entre los que se encuentran Japón y Suiza, pudieran abrir más sus mercados agrícolas; y tercero, que se convenciera a las economías emergentes, como India, Brasil y Sudáfrica, de que con-cedieran un mayor acceso a los productos industriales. Al lanzar la Conferencia de Ginebra, Lamy volvió a proponer esta fór-mula triangular para facilitar la solución de las negociaciones comerciales de la Ronda de Doha, aún si las posibilidades de alcan-zarla seguían siendo inciertas -no llegaban al 30%, según destacados observadores.

Y así fue. La disputa sobre la agricul-tura, en particular, terminó otra vez condi-cionando el resultado general de la negocia-ción. Pero abiertas diferencias se manifes-taron también en las otras áreas temáticas importantes de la confrontación, es decir, la rebaja de los aranceles aplicados a los pro-ductos industriales y la liberalización de los servicios. Las responsabilidades deben ser distribuidas de manera pareja entre todos los protagonistas: Estados Unidos no concedió suficientes reducciones en el apoyo interno a la agricultura; la Unión Europea, más que nunca, apareció dividida y con una posición demasiado defensiva en lo que respecta al acceso a mercado para los productos agrí-colas; los países del Grupo de los Veinte (G-20) no quisieron ofrecer demasiado en términos de acceso a mercado para los pro-ductos industriales y los servicios.

Las causas de la crisis: el nuevo sistema multipolar

Las fuertes dificultades experimentadas por las negociaciones comerciales multilaterales durante estos años no pueden ser archivadas como meros incidentes, que sería posible reparar mediante alguna solución ad hoc. Ciertamente han sido también el resultado de una multiplicidad de factores, en cierto modo, muy heterogéneos y ligados a los grandes temas que constituyen el núcleo de las negociaciones. Pero, si son observados e interpretados en su conjunto -basta pensar en la conferencia ministerial de Seattle (1999) y luego en los resultados negativos de la con-ferencia de Cancún (2003), el estancamiento de Hong Kong (2005), la suspensión de las negociaciones en 2006 hasta el reciente fracaso de Ginebra-, señalan la fuerte discon-formidad que caracteriza desde hace tiempo la vida del régimen comercial multilateral y de una organización internacional como la OMC.

Más allá de estas dificultades encontra-mos una razón de fondo: durante estos años desaparecieron las relaciones de fuerza y los equilibrios de negociación que habían ase-gurado el éxito de todas las rondas de nego-ciación anteriores del GATT1 y de la OMC.

66 Puente@Europa

También los países asiáticos, que por decenas de años se habían mantenido al margen de las iniciativas regionales, han comenzado a promover intensamente acuer-dos comerciales bilaterales y plurilaterales. China ha sido el país más activo y sus inicia-tivas con países miembros de la Asociación de Naciones del Sureste Asiático (ASEAN) e India han impulsado a Japón, primero, y luego, a Corea del Sur y a la mayor parte de los países de la región, a desarrollar estrate-gias similares y, en gran medida, competi-doras.

Asimismo, gracias a las iniciativas comerciales preferenciales de Estados Uni-dos y la Unión Europea, y a su extensión a escala global, los acuerdos preferenciales de comercio llegaron a cubrir en su conjun-to (incluyendo a los de los países en vías de desarrollo) alrededor de un tercio del comercio mundial y un porcentaje similar de los intercambios estadounidenses y ex-tracomunitarios.

En lo que se refiere a los efectos de es-tos acuerdos, la literatura teórica y empírica más reciente demuestra que, bajo determi-nadas circunstancias, el regionalismo puede representar un laboratorio importante para experimentar modalidades de integración profunda entre países, permitiendo encarar los nuevos temas del comercio internacio-nal: desde los servicios y las inversiones hasta la movilidad del personal de las em-presas extranjeras.

Además, es importante recordar que muchos de los acuerdos preferenciales más recientes presentan profundas diferencias en su contenido respecto a las experiencias del pasado, ya sea por el distinto grado de desa-rrollo de los países participantes, como por los nuevos temas comerciales cubiertos. Los contenidos no se limitan a la eliminación de las tradicionales barreras comerciales, sino que, cada vez más, involucran nuevos temas del comercio, como los derechos de propiedad intelectual, los servicios, las in-

prevalecer sobre aquellos de carácter más general que existen a nivel internacional. Esto es lo que ha sucedido durante los úl-timos años, llevando a la Ronda de Doha a quedar varada en el perverso juego de los vetos cruzados entre países.

El crecimiento del bilateralismo

¿Y ahora? El escenario más realista con-templa una parálisis de las negociaciones durante todo el año 2009, debido a la im-posibilidad para encontrar un compromiso eficaz entre las distintas posiciones, teniendo también en cuenta las próximas elecciones en India y, más tarde, en Europa. Pero el riesgo es que, de hecho, quede congelada por mucho más tiempo y que esta situación se prolongue por muchos años.

¿Con qué efectos? Nada extraordinarios en el corto plazo. Ante todo, podemos pre-ver que la integración entre las principales economías, así como también el proceso de globalización, promovidos por los procesos de fragmentación productiva, continuará durante los próximos años. Las tendencias de la inversión extranjera directa y del co-mercio internacional no indican, al menos por ahora, que esté avanzando el “fantasma del proteccionismo”.

Sin embargo, el aumento de los proce-sos de fragmentación y de integración eco-nómica internacional, implicará en el futuro una creciente demanda de nuevos espacios de liberalización económica y comercial. Seguramente esta demanda será satisfecha en los próximos años, sobre todo por el crecimiento -que casi se da como un hecho- del bilateralismo y de acuerdos comerciales preferenciales entre países, que en el curso de los últimos años ha registrado una fuerte aceleración. En pocos años, el número de estos acuerdos creció de manera espectacu-lar, convirtiéndose en un instrumento muy utilizado por casi la totalidad de los países miembros de la OMC.

Aquel modelo de negociación se sostenía en un acuerdo entre Estados Unidos y la Unión Europea, que se extendía luego al resto de los países. Un duopolio que comenzó a dejar de funcionar en la Conferencia de Seattle y que fracasó clamorosamente en Cancún.

El ascenso en la OMC de nuevos actores de negociación poderosos -como los nuevos países emergentes y, en primer lugar, China, India y Brasil- ha transformado la ronda en un ámbito bastante variado, multipolar y oligopólico, en el que un número mayor de sujetos tiene poder para condicionar el resultado final de la negociación. Los países en desarrollo de ingreso medio, como los que hemos enumerado anteriormente, han comprendido la importancia de armar coa-liciones fuertes para no quedar afuera de las tratativas, y han aprendido a utilizar los ins-trumentos previstos por los acuerdos OMC. Esto ha sido confirmado por la marcha de las negociaciones de la ronda de Doha.

En la actualidad, en el marco de un nuevo contexto comercial multipolar, ca-racterizado por nuevos actores y conteni-dos, análogamente a lo que sucede en un mercado oligopólico, los equilibrios y el funcionamiento eficaz del régimen solo pueden garantizarse mediante un acuerdo de fondo entre los grandes países líderes que se encuentran en condiciones de bloquear los recíprocos poderes de veto. Una empresa bastante difícil, teniendo en cuenta los nue-vos contenidos (new issues comerciales) y la estructura organizativa (hipergarantista e ineficiente, apoyada sobre 153 países) de la negociación que se desarrolla en el ámbito de la OMC.

Un juego no cooperativo, por el contra-rio, con acciones y reacciones autónomas por parte de todos los actores principales, termina por generar inestabilidad y por des-atar una guerra de todos contra todos. Sobre todo, lleva a los mismos actores a exaltar y privilegiar las preferencias de los respectivos grupos de interés internos, que terminan por

[...] durante estos años desaparecieron las relaciones de fuerza y los equilibrios de negociación que habían asegurado el éxito de todas las rondas de negociación anteriores del GATT y de la OMC.

Puente@Europa 67

versiones, la competencia y los estándares sociales y ambientales.

Sin embargo, los efectos positivos de los acuerdos preferenciales se encuentran subordinados al hecho de que tales acuer-dos se muevan en el ámbito de objetivos compatibles con el contexto multilateral y constituyan así una especie de puente entre los regímenes nacionales y globales. De otro modo, las modalidades de integración pue-den volverse antagónicas al sistema global, con desestabilizaciones y pesados costos para todos, y en particular, para los países más pobres y menos desarrollados, privados de un poder real de negociación.

La afirmación de un bilateralismo sin reglas podría hacer que se degenara la com-petencia entre los polos, viejos y nuevos, hasta darle un carácter de “neo-mercantilis-mo” comercial, con redes de preferencias y reglas ad hoc superpuestas y en potencial conflicto entre sí. Un escenario como éste, que anuncia consecuencias negativas por la supervivencia misma de un sistema co-mercial abierto global, es en la actualidad el verdadero riesgo que debe evitarse por el bien de todos los países. Más aún cuando se multiplican las señales de un recrudeci-miento preocupante de “nacionalismos” de distinto tipo en el ámbito económico.

El bilateralismo “a la carta” y el relanza-miento del multilateralismo

Más que el retorno a formas de cierre o pro-teccionismo propias del pasado (aranceles), ilusorios por ser incompatibles con la nueva organización de la actividad económica a escala global (procesos de fragmentación), el verdadero riesgo para las relaciones entre las áreas, en general, y con los nuevos países emergentes, en particular, es la degeneración del bilateralismo hacia confrontaciones de tipo neomercantilista -una suerte de bilatera-lismo “a la carta”. Este riesgo se ve conside-rablemente reforzado como consecuencia de

la grave crisis económica actual.Los efectos no deseados podrían ser

una creciente fragmentación de las relacio-nes comerciales y la afirmación de bloques dominados por los países más fuertes. Una amenaza más seria emerge cuando conside-ramos que la fiebre del “bilateralismo anta-gónico” está llegando también al continente asiático, donde se han multiplicado durante el último período los proyectos de creación de acuerdos preferenciales de comercio a geometría variable. Allí están involucrados países que han sido tradicionalmente ba-luartes de multilateralismo, como Japón, así como también otros países más aislacionis-tas, como China.

A la luz de estas tendencias, no hay dudas de que para minimizar los riesgos de una degeneración del bilateralismo sería necesario reforzar las reglas y los mecanis-mos multilaterales que regulan la OMC. Una OMC más fuerte podría representar un terra-plén importante mediante un conjunto de re-glas e instrumentos que busquen modelar la estructura y la composición de los acuerdos preferenciales para reducir la potencial dis-criminación con relación a terceros países. El problema es que los instrumentos y las reglas a disposición de la OMC para evitar y/o minimizar las distorsiones del comercio mundial derivadas del regionalismo siempre han sido difíciles de utilizar y aplicar, debi-do a que son ambiguas e incompletas. Sería importante, por lo tanto, que estos instru-mentos y reglas sean revisados, modificados y, quizás, reforzados.

Como hemos visto, asegurar el buen funcionamiento del régimen comercial mul-tilateral en su nueva versión multipolar no es, sin embargo, para nada fácil. Requiere revisiones profundas, verdaderas reformas de los mecanismos y de las reglas de nego-ciación multilateral. Se trata de un problema de gobernanza global bastante complejo que debería ser encarado, independientemente del resultado de la Ronda de Doha, para

evitar que la OMC se transforme en una organización cada vez más paralizada en su capacidad decisional y cada vez más margi-nal, como ha sucedido ya con otras organi-zaciones similares en el pasado.

En este sentido, cerrar la Ronda de Doha -cuando se presente nuevamente una ocasión favorable- representaría un resulta-do positivo para las futuras perspectivas de la OMC y para sus posibilidades de seguir manteniendo un rol central en el régimen comercial multilateral. Más aún, si una vez cerrada la negociación en curso, se pudie-ra acordar -en una perspectiva de “nuevo Bretton Woods”-, para afrontar los proble-mas de gobernanza del régimen comercial multilateral, el lanzamiento de una profunda revisión de los procedimientos de funcio-namiento y de los mecanismos de tomas de decisión de la misma OMC.

¿Qué reformas?

Sobre las reformas y estrategias a seguir, las recetas son de los más variadas. Podrían ser incluidas entre estos dos extremos: por un lado, aquellas que desean delimitar el rol de la OMC para que sea un foro interguberna-mental a puertas cerradas que se ocupe de los temas comerciales más tradicionales, como los aranceles aduaneros; por el otro, aquellos que reclaman la ampliación de la agenda de la OMC, incluyendo no sólo los nuevos temas del comercio, sino también los de segunda generación (inversiones, compe-tencia, políticas ambientales y laborales), y presionan por la adopción de procedimientos más transparentes en las negociaciones, con-templando incluso mecanismos de mayor participación del sector privado y de las or-ganizaciones no gubernamentales.

Más allá de las diferencias, las refor-mas más evocadas abordan las debilidades estructurales del actual sistema de comercio internacional y se pueden reagrupar en tres grupos principales: el primero se refiere a

[...] los acuerdos de la OMC se refieren, de manera creciente, a temas de la esfera tradicional de la soberanía de los países y que no están necesariamente vinculados directamente con los intercambios.

las carencias ligadas a sus mecanismos de funcionamiento; luego, encontramos el con-junto de las cuestiones abiertas relativas a su equidad; finalmente, está el gran problema del déficit democrático y de legitimidad del régimen mismo.

En lo que se refiere a los mecanismos de funcionamiento, son muchos los que han denunciado las graves insuficiencias de la estructura organizativa actual y de los meca-nismos de negociación de la OMC. El siste-ma decisional del GATT ha funcionado bien por muchos años, mientras fueron pocos los países involucrados y relativamente sencillos los temas arancelarios que se negociaban. Es evidente que el crecimiento en el número de países miembros -que, en la actualidad, asciende a 153- ha vuelto bastante más com-plicado el funcionamiento de la OMC; al mismo tiempo, los temas que se encuentran en el centro de la negociación presentan una complejidad creciente. El actual director general, Pascal Lamy, ha hablado muchas veces de un “sistema medieval” de toma de decisiones y de una estructura de tipo “bizantino”. Por lo tanto, es necesario mo-dificarlos, aunque manteniendo un delicado equilibrio entre el aumento de eficacia de los instrumentos decisionales y una mayor par-ticipación y transparencia.

En segundo lugar, se encuentra el proble-ma de la distribución asimétrica de los costos y beneficios del libre comercio entre los paí-ses y, dentro de los países, entre los distintos grupos sociales. En el caso de muchos países en desarrollo, como ya hemos mencionado, es cierto que los acuerdos comerciales les han dado beneficios significativos en términos de acceso a los mercados y liberalización; pero también es cierto que se ha difundido una creciente insatisfacción acerca de los mecanismos y la realización concreta de tales acuerdos. La insatisfacción ha ido creciendo y los países desarrollados han desatendido sistemáticamente y/o distorsionado repetida-mente los compromisos asumidos.

Un tercer desafío, de igual relevancia, está vinculado a los problemas de legiti-

midad democrática del sistema comercial multilateral. Como hemos destacado, los acuerdos de la OMC se refieren, de manera creciente, a temas de la esfera tradicional de la soberanía de los países y que no están necesariamente vinculados directamente con los intercambios. El mismo mecanismo de solución de controversias ha creado nuevos puntos de fricción y superposición con las políticas internas, ha crecido el interés de la sociedad civil, manifestándose en formas cada vez más clamorosas. La reacción más frecuente ha sido una disputa de fondo sobre la legitimidad de muchas medidas que tie-nen origen en la OMC.

Entre estos nuevos temas del comercio, una posición relevante ocupan los estándares ambientales. La interacción entre regíme-nes de comercio, por un lado, y regímenes dirigidos a preservar el medioambiente y a promover un desarrollo sostenible, por el otro, es un tema que aun en la actualidad es muy controvertido. En el ámbito de la OMC, existe una convergencia entre varios países que reafirman que las medidas comerciales deben ser compatibles con el desarrollo sos-tenible y que el sistema mismo debe ser me-jor “calibrado” respecto a estas exigencias. Quedan abiertas las divergencias (sobre todo entre el Norte y el Sur del mundo) sobre las modalidades de conexión entre los acuerdos globales de cuidado del ambiente ya exis-tentes y el sistema de la OMC; de hecho, no es menor la importancia de elegir entre actuar a través de declaraciones de principio o instituir una conexión formal y poner el tema bajo la égida del sistema de sanciones de la OMC.

La cuestión de la “dimensión social del comercio” tiene una dinámica análoga, con la dificultad de elaboración de una estrategia que vuelva compatible la promoción de los core labour standards, la gobernanza social global y el consenso de los países en desa-rrollo. Se trata de un tema que ha quedado afuera de la agenda de negociación de la ronda de Doha por las diferencias insalva-bles, desde la conferencia de Seattle, entre

los países desarrollados y los países en vías de desarrollo. El interés por el tema pre-senta, de hecho, un doble aspecto: por una parte, existen motivaciones indudablemente de carácter “proteccionista” en las raíces del pedido para vincular comercio y estándares de trabajo, dada la creciente competencia de los productos a bajo costo provenientes de los países en vías de desarrollo, sobre todo, con referencia a sectores intensivos en traba-jo y a algunos en los que el costo del trabajo, obviamente, representa un factor determi-nante. Por otra parte, el tema sigue siendo el centro de atención de los movimientos sindicales internacionales y una cuestión ex-tremadamente sensible para la sociedad civil de los países desarrollados, que consideran necesario un nuevo equilibrio entre la gober-nanza de los mercados globales y la social global governance. El tema ha sido aborda-do e incluido en muchos acuerdos bilaterales recientes firmados entre Estados Unidos y una serie de países en desarrollo.

En definitiva, si se quisieran resumir los desafíos que el régimen comercial multila-teral deberá afrontar en los próximos años para seguir garantizando un contexto de apertura e integración internacional se de-bería subrayar: por un lado, la necesidad de construir un consenso sobre los contenidos de los procesos de liberalización comercial que sean capaces de satisfacer los intereses de los países desarrollados y de los países en desarrollo, con una participación activa de estos últimos; por el otro, la oportunidad de ampliar y reforzar el apoyo de la sociedad civil de los países más grandes a la OMC y sus actividades, creando mayor transparen-cia de los procesos de negociación y políti-cas de apoyo más eficaces para combatir las consecuencias negativas de la liberalización.

Se trata de un gran problema de gober-nanza internacional que necesita encararse de manera gradual. Desafortunadamente, el esta-do actual de las relaciones y del equilibrio de fuerzas entre los países más grandes genera fuertes dudas sobre las posibilidades de que esto se pueda logr en los próximos años.

Más allá de las diferencias, las reformas más evocadas se abordan a las debilidades estructurales del actual sistema de comercio internacional y se pueden reagrupar en tres grupos principales: el primero se refiere a las carencias ligadas a sus mecanismos de funcionamiento; luego, encontramos el conjunto de las cuestiones abiertas relativas a su equidad; finalmente, está el gran problema del déficit democrático y de legitimidad del régimen mismo.

68 Puente@Europa

Observaciones fi nales

Hasta el momento, las respuestas más in-mediatas ofrecidas desde la esfera política a la grave crisis económica en curso han buscado, ante todo, frenar la ola de iliquidez e insolvencia que ha afectado a los prin-cipales mercados fi nancieros, atendiendo, ante todo, los síntomas de la crisis (excesos y distorsiones en dichos mercados). Y es correcto que así sea. Pero si se quieren evitar perturbaciones dramáticas en un futuro no demasiado lejano será necesario ocuparse también de las causas de fondo que concier-nen a la gobernanza de la economía global en su conjunto, y en su interior, al manteni-miento de mercados abiertos y de procesos de integración productiva y comercial entre áreas y países.

Lo que sabemos es que el futuro de la economía global aun se encuentra amenazado por graves desequilibrios duraderos en los pagos internacionales y por posibles reversio-nes de tendencia en el proceso de liberaliza-ción comercial que podrían convertirse en un resurgimiento del proteccionismo.

Al respecto, al menos teóricamente, se ha producido una amplia convergencia entre los líderes de los países más grandes con reiteradas referencias a un nuevo Bretton Woods que suponga el diseño de reglas e instrumentos de gobierno de la economía global sobre nuevas bases.

Es probable que la demanda por nue-vos espacios de liberalización económica y comercial esté asegurada en el futuro inmediato, ante todo, por la intensifi cación de acuerdos bilaterales y regionales que desde hace tiempo vienen aumentando a un ritmo acelerado. Para evitar, sin embargo, el riesgo de una fragmentación del régimen de comercio global -que la crisis en curso ha aumentado notablemente- la solución multi-lateral debe seguir ocupando un rol central. Las motivaciones que se encuentran en la base de la negociación multilateral son, de hecho, de tipo exquisitamente político: en una negociación global es más fácil realizar intercambios y trade-off entre sectores, ya que el crecimiento del número de los secto-res involucrados en la negociación y de los intercambios intersectoriales aumenta las posibilidades de que el juego sea fi nalmente de suma positiva.

El resultado positivo de las rondas comerciales dirigidas a la reducción de las barreras arancelarias y a la construcción de nuevas reglas globales ha constituido siem-pre el mecanismo más efi caz para evitar distorsiones y otros efectos negativos de los acuerdos regionales y preferenciales que se están difundiendo incesantemente desde hace años. En consecuencia, la falta de un acuerdo fi nal en el marco de la Ronda de Doha y su probable parálisis terminarían debilitando el sistema comercial multila-teral y podrían transformarlo -impulsados

por el bilateralismo que se multiplica- en un sistema multipolar con importantes rasgos mercantilistas.

Éste es un escenario que ciertamente presagia riesgos para la economía mundial en su conjunto, por el posible recrudeci-miento del proteccionismo y porque los costos más importantes serían, una vez más, pagados por los países más pobres. Para asegurar el buen funcionamiento del régi-men comercial en su nuevo carácter multi-polar son necesarias profundas revisiones, verdaderas reformas de los mecanismos y de las reglas de negociación multilaterales. Se trata de un problema de gobernanza glo-bal bastante complejo que debe ser enfren-tado en el marco del proceso que se preten-de lanzar -el nuevo Bretton Woods-, como respuesta a la crisis global, de reforma de las reglas y de las instituciones internacionales. Deberá, sobre todo, evitarse que la OMC se transforme en una organización cuya capa-cidad de decisión se encuentre cada vez más paralizada y que sea cada vez más marginal en el escenario internacional, como ya ha sucedido con otras organizaciones de este tipo en el pasado.

Notas

1 Siglas en inglés correspondientes a Acuer-do General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio.

Puente@Europa 69

70 Puente@Europa

Puente@Europa 71

Muchos factores hacen que parezca muy poco probable que la Ronda Doha

de la Organización Mundial de Comercio (OMC) logre destrabarse: el fracaso para alcanzar un acuerdo en los meses de julio y septiembre; la profundización de la peor crisis fi nanciera desde 1929; las recrimina-ciones cruzadas entre actores infl uyentes; el reemplazo de negociadores importantes. Pero aun cuando se alcanzase un acuerdo en el último minuto, impulsado por el deseo de demostrar que es posible cooperar a nivel internacional en medio de las actuales tur-bulencias, está claro que el resultado fi nal supondría un equilibrio de bajo nivel.

¿Cómo se explican las recurrentes di-fi cultades que bloquean los avances de la liberalización del comercio en el ámbito multilateral? ¿Qué países resultarán más perjudicados con este fracaso? ¿Debe cam-biarse el modo en el que se llevan adelante las negociaciones en el marco de la OMC?

Los incentivos para considerar acuerdos con poca sustancia como si fueran aceptables han prevalecido en muchas de las conferen-cias ministeriales de la OMC desde 1999, debido a un interés generalizado por evitar que el sistema multilateral de comercio fuera puesto en riesgo. No es necesario hacer un examen demasiado profundo para considerar un poco artifi cial el lanzamiento de la Ronda de Doha para el Desarrollo, en noviembre de 2001. Luego de que fracasara el intento para lanzar una nueva ronda de negociaciones en Seattle, hacia fi nales de 1999, hubo una ne-cesidad urgente de fortalecer la credibilidad de la OMC, que se había visto gravemente amenazada. Sin embargo, las grandes dife-rencias existentes entre las posiciones de los países desarrollados y los países en desarro-llo sólo pudieron salvarse mediante grandes esfuerzos y gracias al arte de redactar textos sufi cientemente ambiguos.

A este incentivo para lanzar una nueva ronda de negociaciones, basada en esta pos-tura de “negación del fracaso”, debemos su-mar otra razón de carácter “sistémico”: sólo dos meses después de los episodios del 11 de septiembre de 2001, se extendió la opi-nión de que era importante dar un señal que indicara que concluir una nueva ronda mul-tilateral de negociaciones comerciales sería

posible. El resultado concreto e importante de Doha fue la declaración sobre Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (TRIPS, por sus siglas en inglés) y la Salud Pública que, luego de negociaciones adicionales, hizo posible numerosas enmiendas a los com-promisos TRIPS que se habían asumido en la ronda Uruguay sobre el patentamiento de productos farmacéuticos en países en desarrollo. Ha quedado demostrado que las esperanzas para alcanzar grandes avances en la liberalización comercial multilateral no tienen fundamento. Siete años después del lanzamiento de la ronda, ni siquiera está claro cuáles son los temas que realmente impiden su avance.

La siguiente reunión ministerial, que tuvo lugar en Cancún (México), en el año 2003, fue un fi asco. La mayor difi cultad fue que Estados Unidos y la Unión Europea intentaron repetir la estrategia que habían utilizado en la Ronda Uruguay, cuando los compromisos en el ámbito de la liberaliza-ción comercial agrícola fueron suavizados mediante el acuerdo de Blair House de 1992. Ambos presentaron un texto que, como en otras ocasiones, no era más que un compromiso entre los dos mayores protago-nistas, dirigido a limitar las concesiones en subsidios y acceso a mercados. Esto ponía en evidencia su postura defensiva sobre estos dos temas - subsidios, en el caso de Estados Unidos, y acceso a mercados en el de la Unión Europea - y fue el elemento preponderante en el borrador propuesto para la declaración ministerial.

Un grupo de países en desarrollo, que más tarde sería bautizado como Grupo de los Veinte (G-20), rechazó con decisión aquello que consideraba un avance insufi -ciente respecto a los principales objetivos en el ámbito de la liberalización comercial. Brasil, India, China y Sudáfrica, así como también Argentina, desempeñaron un papel muy importante en hacer público el rechazo del G-20 a esta propuesta. A esto se sumaba la insatisfacción de muchos países africanos respecto a la política de subsidios al algodón aplicada por Estados Unidos y la amplia oposición a la inclusión de los temas de Singapur en la agenda -contrataciones pú-

blicas; facilitación del comercio; comercio e inversión; comercio y competencia. No había posibilidad de acuerdo.

En Cancún también existía una fractura entre los países en desarrollo que formaban parte del núcleo del G-20 y otros países en desarrollo, tales como México y Uruguay, que habían mostrado simpatía hacia el bo-rrador promovido por Estados Unidos y la Unión Europea. Una consecuencia tardía de estas disputas fue la profunda división entre países en desarrollo respecto a la elección, en 2004, del nuevo director general de la Organización Mundial de Comercio que debía suceder al tailandés Supachai Panit-chpakdi, una vez que este cumpliera su man-dato -que, por otra parte, había sido dividido en dos períodos (el primero, a cargo de Mike Moore, de Nueva Zelanda), luego de una controvertida decisión, supuestamente salomónica, para romper el punto muerto en 1998. Aprovechando la división entre Brasil y otros países latinoamericanos y con el apoyo fi nal de la mayor parte de las econo-mías desarrolladas, de los países africanos, caribeños y de la costa del Pacífi co, el fran-cés Pascal Lamy fue elegido como nuevo director general.

Cancún signifi có así el nacimiento de una coalición defensiva, el G-20, constituida por países en desarrollo, que fue bastante efi ciente, ya que sus objetivos en agricultura suponían tanto la reducción de subsidios como el acceso a mercados. La mayor parte de los países del G-20 estaban a favor de la reducción de subsidios por parte de los países desarrollados; en cambio, la mejora en el acceso a mercados era un pedido de los productores agrícolas más efi cientes de la coalición, como Argentina y Brasil. Las preocupaciones de India y China sobre el acceso de productos agrícolas a sus propios mercados internos explica su participación simultánea en la coalición del G-33, que reúne a países en desarrollo con productos agrícolas sensibles. En comparación, los miembros del G-20 que también eran miem-bros del grupo Cairns, formado en 1986 -principalmente Argentina y Brasil- se man-tuvieron más bien distantes de la coalición original. Tanto Brasil como India se convir-tieron en miembros de un grupo selecto de

por Marcelo de Paiva Abreu

La OMC en punto muerto: una mirada desde Brasil

72 Puente@Europa

su mercado agrícola interno contra eventua-les aumentos repentinos en las importacio-nes de estos bienes, mediante la utilización de un mecanismo especial de salvaguardia.

Estados Unidos e India no lograron alcanzar un acuerdo sobre qué debería ser considerado como un aumento repentino en las importaciones ni sobre cuál sería el máximo incremento permitido para contra-rrestar estos aumentos respecto a los límites acordados en la Ronda Uruguay. Las pro-puestas más extremas del G-33 menciona-ban aumentos tan bajos como un 10%, con relación al nivel de importaciones de los tres años precedentes, y, para contrarrestarlos, incrementos en los aranceles que llegaban al 40% respecto a los límites establecidos en la ronda Uruguay.

Argentina tampoco estuvo muy con-forme con el apoyo brasileño a la propuesta estadounidense, ya que consideraba excesi-vas las concesiones sobre los aranceles del Mercosur aplicados a bienes industriales. Asimismo, debemos recordar que el colapso de las negociaciones llegó antes de que se alcanzaran acuerdos sobre muchos temas conflictivos, incluyendo los subsidios al al-godón y las claúsulas de paz que afectan los compromisos sobre bienes agrícolas.

¿Quiénes perdieron con este colapso? Debe-mos tener presente que, de acuerdo a varias estimaciones, una conclusión exitosa de las negociaciones de Doha generaría ganancias en términos de bienestar que solo rondarían en un 0,2-0,3% del ingreso real a nivel mun-dial. Es probable que las pérdidas indirectas por no finalizar la ronda sean importantes, puesto que el proteccionismo podría aumen-tar debido a la percepción de un debilita-miento de las disciplinas multilaterales. En términos muy generales, los consumidores perderán, al seguir pagando precios elevados y altos impuestos en comparación con un escenario de liberalización. Los productores ineficientes ganarán, ya que seguirán siendo protegidos de las importaciones más baratas mediante altos aranceles y otras barreras de efecto similar. Pero debemos tener en cuenta que, en un escenario de liberalización, los productores ineficientes o los trabajadores

En Brasil, el fortalecimiento del G-20 se convirtió en uno de los pilares de una estra-tegia diplomática que, si bien no era nueva, se consolidó: aquella orientada a desarro-llar relaciones especiales con otras grandes economías emergentes y con países en desarrollo en general. Esta estrategia se ajustaba perfectamente al objetivo explícito y repetido de asegurar que Brasil tuviera un asiento permanente en el Consejo de Se-guridad de las Naciones Unidas.

países muy importantes -aludido, de manera un tanto confusa, como el G-7-, que inclu-ye a Estados Unidos y la Unión Europea y, a veces, a China, Japón y Australia. Las negociaciones continuaron muy lentamente luego de Cancún y el plazo para su finaliza-ción, fijado originalmente para principios de 2005, no fue cumplido.

En Brasil, el fortalecimiento del G-20 se convirtió en uno de los pilares de una estrategia diplomática que, si bien no era nueva, se consolidó: aquella orientada a desarrollar relaciones especiales con otras grandes economías emergentes y con países en desarrollo en general. Esta estrategia se ajustaba perfectamente al objetivo explícito y repetido de asegurar que Brasil tuviera un asiento permanente en el Consejo de Seguri-dad de las Naciones Unidas.

Se promovieron así vínculos con China, India y Sudáfrica. Hubo una cierta decep-ción luego de que las concesiones iniciales realizadas en favor de China -con la esperan-za de que Brasil pudiera jugar un rol impor-tante en este mercado, más allá de su calidad de proveedor de materias primas- no fueran correspondidas. Fue también difícil ir más allá del nivel retórico en las relaciones con India y Sudáfrica, como demuestra la falta de resultados concretos respecto a concesio-nes recíprocas de preferencias en el marco de una embrionaria zona de libre comercio entre el Mercosur, India y Sudáfrica.

En 2004, Brasil obtuvo importantes vic-torias en dos paneles de la OMC: sobre sub-sidios al algodón, contra Estados Unidos, y sobre el régimen azucarero, contra la Unión Europea1. Los fallos de estos paneles fueron en su mayoría confirmados por el Órgano de Apelación de la OMC, pero existen grandes dificultades en torno a la implementación de los fallos y para asegurar que las medidas que causan distorsiones dejen de aplicar-se. Estos casos demuestran los límites del mecanismo de solución de diferencias de la OMC así como también el verdadero interés de Brasil en el funcionamiento de un sistema multilateral de solución de diferencias que sea creíble.

El mayor logro de la conferencia minis-terial de Hong Kong, a finales de 2005, fue

la decisión de terminar con los subsidios a la exportación de bienes agrícolas en 2013, lo que estaba en línea con los objetivos de la reforma agrícola de la Unión Europea. Las negociaciones en Ginebra siguieron desarro-llándose a paso lento y otros plazos fueron incumplidos. Finalmente, las dificultades alcanzaron su punto más alto en la confe-rencia ministerial de finales de julio de 2008 que, una vez más, terminó en un colapso de las negociaciones.

Desde el comienzo, las posibilidades no eran muy alentadoras, debido a la necesidad de extender la ley que otorga al presidente de Estados Unidos el poder para negociar acuerdos comerciales (Trade Promotion Authority), pero los motivos aparentes del colapso fueron inesperados. Las negociacio-nes se concentraron inicialmente en el ba-lance entre las concesiones correspondientes a bienes agrícolas y bienes industriales, pero terminaron en un juego de “tire y afloje” entre Estados Unidos y aquellos países en desarrollo que tienen una agricultura menos eficiente, principalmente los países del G-33, con India como su representante en la mesa de negociación del G-7.

La oferta inicial de Estados Unidos sobre subsidios fue establecer un techo de 15.000 millones de dólares, lo que represen-taba una suma considerablemente superior a los que se pagarían en 2008, pero inferior a aquella pagada en 2005 y mucho menor a los 25.000 millones de dólares pagados a fi-nes de la década del ’90. Cuando esta oferta mejoró a 14.500 millones de dólares, Brasil rompió filas con India y China y aceptó la propuesta. Los cálculos parecían determinar que habría ganancias al limitar los subsidios agrícolas y mejorar el acceso a mercados, haciendo concesiones más bien limitadas en bienes industriales: las importaciones de automóviles al Mercosur todavía estarían protegidas por un elevado arancel del 24% (comparado con el actual arancel de 35%). Quizás existiera también el deseo de tener algunos resultados concretos para mostrar luego de tantas iniciativas retóricas. Pero el G-33, con India a la cabeza, insistió en que, dada la oferta de Estados Unidos en el ámbi-to de los subsidios, era fundamental proteger

Puente@Europa 73

por ellos contratados pueden tener dificul-tades para relocalizarse, lo que aumenta la complejidad de cualquier evaluación, espe-cialmente en el caso de productores agríco-las ineficientes en los países más pobres.

Si consideramos las economías na-cionales en su totalidad como base para la evaluación, es probable que los exportadores agrícolas eficientes pierdan relativamente más si no hay avances en la reducción de los subsidios o mejoras en el acceso a mercado. Hay quienes sostienen que los países africa-nos ganarían con el colapso de las negocia-ciones porque no se verían negativamente afectados por el aumento en los precios de los bienes agrícolas que podría producirse como consecuencia de la apertura comercial. Sin embargo, seguramente debería existir una solución que resolviera este problema sin necesidad de bloquear todo proceso de liberalización comercial.

Con la amenaza a la credibilidad de la OMC y, en consecuencia, de su sistema de solución de diferencias, las economías relativamente más pequeñas están desti-nadas a sufrir más, puesto que su poder de negociación está más limitado que el poder de negociación de los países más grandes. En este caso, parecería que los exportadores agrícolas eficientes perderían más, ya que es probable que los paneles sobre algodón y azúcar sean aquellos que tengan implican-cias más significativas para un número im-portante de países. Finalmente, las pérdidas políticas que implique la fragmentación de coaliciones existosas de países en desarrollo, tanto en la OMC como en otros ámbitos, también deberían ser consideradas.

Se profundiza la creencia en torno a la idea de que hay algo intrínsicamente inco-rrecto en el modo en que han sido llevadas adelante en los últimos tiempos las negocia-ciones comerciales multilaterales. El mo-

mento de introspección que seguramente se abrirá acerca de las vulnerabilidades del sis-tema financiero internacional es quizás una oportunidad para considerar también cómo podría evitarse la fatiga que han mostrado los métodos utilizados para llevar adelante las negociaciones comerciales multilaterales.

Hay muchos temas espinosos que de-ben ser tratados. ¿Cómo puede abordarse la cuestión del trato especial y diferenciado sin poner en riesgo los principios esenciales de la OMC? ¿Qué formato sería mejor para continuar con las negociaciones: un grupo ad hoc al estilo G-7, la “sala verde” (green room) o la membresía plena? ¿Cómo reducir el margen para que se excluyan los pro-ductos “sensibles” de la fórmula horizontal de reducción arancelaria? ¿Es una buena solución el menu approach, incluido en el paquete de julio, que permite algunos tra-de-off entre exclusión de líneas arancelarias de la fórmula definida para la reducción de barreras y la profundización de la reduc-ción en las demás? ¿Es necesario adaptar el mecanismo de solución de diferencias para fortalecer sus decisiones?

Es posible que surjan nuevos temas como, por ejemplo, el efecto de la crisis fi-nanciera sobre el financiamiento del comer-cio, especialmente en el caso de las exporta-ciones de las economías en desarrollo. Hay mucho trabajo por delante, pero los avances dependerán esencialmente de los compromi-sos políticos reales para avanzar en la libera-lización del comercio internacional.

Notas

1 Estados Unidos-Subvenciones al algo-dón americano (upland), DS 267, 2002; Comunidades Europeas-Subvenciones a la exportación de azúcar, DS 266, 2002 (en www.wto.org).

¿Quiénes perdieron con este colapso? [...] En términos muy generales, los consumi-dores perderán, al seguir pagando precios elevados y altos impuestos en comparación con un escenario de liberalización. Los productores ineficientes ganarán, ya que se-guirán siendo protegidos de las importaciones más baratas mediante altos aranceles y otras barreras de efecto similar. Pero debemos tener en cuenta que, en un escenario de liberalización, los productores ineficientes o los trabajadores por ellos contratados pueden tener dificultades para relocalizarse, lo que aumenta la complejidad de cual-quier evaluación, especialmente en el caso de productores agrícolas ineficientes en los países más pobres.

74 Puente@Europa

Puente@Europa 75

Introducción: un popurrí de acuerdos

Hubo unos cuantos festejos el día que el entonces comisario de Comercio Exterior de la Unión Europea, Peter Mandelson, en un último intento desesperado por sumar cierto consenso con los países en desarrollo y llevarse algo más que mucho sueño de una semana de largas discusiones, sorprendió a propios y extraños retirando la demanda de normas sobre inversiones extranjeras de la mesa de negociaciones de la Ronda Doha.

Si estas viejas noticias han sido una bendición o un castigo para la comunidad internacional en general sigue sujeto a una discusión con alta carga ideológica. Lo que es seguro es que la falta de un acuerdo am-plio no ayuda a poner claridad y orden en el marco de las normas internaciones de inver-siones extranjeras.

El actual marco internacional sobre inversiones extranjeras se compone por una maraña de más de 2.600 tratados bilaterales para la promoción y protección de las inver-siones extranjeras (TBI) que involucra hoy a más de 170 países. A esta vasta red se le suman cerca de cien tratados bilaterales, plu-rilaterales y regionales sobre libre comercio (TLC) que incluyen normas sobre inversio-nes extranjeras1.

América Latina no ha sido ciertamente ajena a esta tendencia. Argentina y Chile contribuyen con más de 50 TBI cada uno, mientras que Perú, Uruguay, Bolivia, México y Paraguay aportan cada uno entre 20 y 30 acuerdos.2 A esto deben sumársele los más de 40 TLC y uniones aduaneras celebrados por los países de la región entre ellos y con países terceros que incluyen también normas sustanciales en materia de inversiones3.

Como si este par de miles de acuerdos no bastara, el marco se completa con el Acuerdo General sobre el Comercio de Ser-vicios (AGCS, o, más comúnmente, GATS, según sus siglas en inglés) cuya cobertura de la “presencia comercial” abarca las inver-siones extranjeras en materia de servicios en los 153 miembros de la de la Organización Mundial del Comercio (OMC).

Esta red de normas internacionales su-perpuestas trae aparejada una serie de con-secuencias jurídicas. En primer lugar, más cantidad de normas tenderán normalmente a crear mayores garantías y derechos para las inversiones extranjeras, fomentando así el flujo internacional de capitales, con su con-siguiente aumento en el producto, el empleo y la productividad de los países receptores de inversiones -el objetivo primordial del sistema. Sin embargo, tal desorden jurídi-co puede también producir consecuencias negativas en la medida en que una misma situación puede estar cubierta por dos o más normas no necesariamente idénticas, y que, por ende, generan diversas relaciones de derechos y obligaciones.

A su vez, tanto los acuerdos bilaterales como los plurilaterales, como el GATS, esta-blecen mecanismos de solución de diferen-cias. Esto conlleva el riesgo de que la misma situación, regida por acuerdos, pueda ser objeto de diferentes controversias en foros diversos, exacerbando a su vez los conflictos que emanan de las diversas capas supuestas de normas internacionales. Estos posibles conflictos jurídicos afectan al sistema inter-nacional en tanto que reducen la seguridad jurídica que pretende alimentarse mediante el establecimiento de reglas internacionales.

Normas internacionales sobre inversiones en servicios: (casi) todos para el mismo lado, pero por caminos diferentes

Los acuerdos sobre inversiones fueron idea-dos y promovidos originalmente como un medio para fomentar las inversiones en paí-ses en desarrollo a través del otorgamiento de mayores garantías de seguridad jurídica para los inversores de países exportadores de capital4. A este fin, los acuerdos de inversio-nes incluyen comúnmente normas de trato de las inversiones extranjeras, tales como nación más favorecida (NMF), trato nacio-nal (TN) y trato justo y equitativo (TJE), garantías contra la expropiación y de libre transferencia de fondos, así como acceso a arbitraje internacional entre el inversor extranjero y el estado receptor. Además, algunos acuerdos incluyen obligaciones de apertura a las inversiones extranjeras5.

El GATS surgió con el fin de extender el alcance de las normas multilaterales sobre comercio de bienes a las transacciones inter-nacionales en materia de servicios. Heredero de la tradición del GATT, las principales obligaciones del GATS versan sobre nación más favorecida, transparencia en la regula-ción doméstica, acceso a mercados, y trato nacional. Las disposiciones del acuerdo de servicios pueden dar lugar a una diferencia bajo las reglas de la OMC.

Cada una de aquellas disposiciones de los acuerdos sobre inversiones se vinculan con normas del GATS. A fines de determinar los posibles conflictos derivados de la super-posición de estas normas debe pues obser-varse en detalle el alcance y las obligaciones contenidas en ellas.

Normas internacionales sobre inversiones: ¿qué seguridad jurídica?

por Martín Molinuevo

76 Puente@Europa

limitar el alcance de estas normas al trato otorgado a la inversión una vez establecida en el territorio del país receptor; los TBI promovidos por Estados Unidos, Canadá y, más recientemente, Finlandia y Japón, así como la mayoría de los TLC con normas sobre inversiones, extienden la obligación de TN y NMF a la llamada fase de pre-es-tablecimiento, garantizando a los inversores extranjeros iguales condiciones de entrada y establecimiento que los nacionlaes, o cual-quier otro inversor.9

De esta forma, un país que ha concluido TBI con Estados Unidos y/o Canadá deberá permitir el acceso de inversores de estos países, pero, de acuerdo con la letra de los TBI de países europeos, podría limitar el acceso de los inversores de estos últimos. Sin embargo, esta facultad puede verse limitada bajo la óptica del GATS, en tanto los derechos de acceso y establecimiento de los inversores extranjeros conforman una primera área de contacto entre el GATS y los acuerdos de inversión. Las normas del GATS abarcan también las condiciones de acceso y establecimiento, de modo que, allí donde el país haya tomado compromisos específi cos en el marco de la OMC, deberá

permitir la entrada y el establecimiento de los inversores extranjeros. Más aún,

dado el alcance incondicional del principio de NMF en el GATS, los

países miembros de la OMC que hayan concluido TBI con nor-mas sobre pre-establecimiento deberán extender estos benefi -cios a todos los inversores de otros países miembros10.

Los confl ictos entre estos acuerdos se extienden aún a las áreas donde las principales obligaciones parecen coincidir. Esto es así a pesar de que la esencia de las obligaciones de trato ha sido reconocida en

similares términos tanto en casos de inversión como en el marco de solución de controversias en la OMC11. Sin embargo, el diablo está en los detalles: sin bien los principios de nación más favorecida o trato

TLC tienden a cubrir, además de la inversión extranjera directa en el área de servicios, las inversiones en el área de producción de bienes y las inversiones de cartera, por lo que resultaría difícil encontrar un aspecto de la presencia comercial que no se encuentre cubierto a su vez por estos acuerdos8.

Obligaciones de nación más favorecida y trato nacional

Tanto los diversos acuerdos sobre inversio-nes cuanto el GATS incluyen normalmente la obligación de otorgar a los inversores ex-tranjeros un trato no menos favorable que el otorgado a los inversores nacionales (TN) o de cualquier otro país (NMF). Si bien estos principios son tradicionalmente un elemento clave del derecho internacional económico, y su esencia es bien comprendida, el alcance y la obligación precisa que implica cada uno queda aún sujeto a interpretación.

La redacción de estos principios no resulta uniforme ni aún entre acuerdos de inversiones, difi riendo incluso entre los di-versos acuerdos concluidos por un mismo país. En particular, se destacan dos ‘mode-los’ de acuerdos: los TBI ‘europeos’ suelen

Alcance y objeto de los acuerdos

De acuerdo con su artículo I, el GATS se aplica a las medidas adoptadas por los miembros que afecten al comercio de servi-cios. El Órgano de Apelación ha destacado el amplio alcance del acuerdo observando que la cobertura del GATS no se limita a aquellas medidas tomadas directamente en relación al comercio de servicios, sino a cualquier medida que tenga un efecto sobre el comercio de servicios en cualquiera de sus modos de provisión6.

La “presencia comercial”, uno los mo-dos de provisión de servicios cubiertos por el GATS -el llamado Modo 3- comprende, según el artículo XVIII, todo tipo de estable-cimiento comercial o profesional, en forma de persona jurídica dentro del territorio de un miembro con el fi n de suministrar un servi-cio. En otros términos, el establecimiento de una empresa proveedora de servicios en el te-rritorio otro país miembro de la OMC resulta un modo de provisión de servicios y cae, por ende, bajo la órbita de las reglas del GATS.

La superposición de las normas esta-blecidas en el GATS y las reglas sobre pro-moción y protección de las inversiones extranjeras establecidas en los acuer- permitir la entrada y el establecimiento de

los inversores extranjeros. Más aún, dado el alcance incondicional del principio de NMF en el GATS, los

países miembros de la OMC que hayan concluido TBI con nor-mas sobre pre-establecimiento deberán extender estos benefi -cios a todos los inversores de otros países miembros

acuerdos se extienden aún a las áreas donde las principales obligaciones parecen coincidir. Esto es así a pesar de que la esencia de las obligaciones de trato ha sido reconocida en

similares términos tanto en casos de inversión como en el marco de solución de controversias en la OMCel diablo está en los detalles: sin bien los principios de nación más favorecida o trato

extranjeras establecidas en los acuer-dos de inversiones resulta eviden-te en tanto estos acuerdos se aplican a las inversiones extranjeras en compa-ñías de servicios7. En rigor, los TBI y

El actual marco internacional sobre inversiones extranjeras se compone

por una maraña de más de 2.600 tratados bilaterales para la promoción y

protección de las inversiones extranjeras que involucra hoy a más de 170

países. A esta vasta red se le suman cerca de cien tratados bilaterales,

plurilaterales y regionales sobre libre comercio que incluyen normas sobre

inversiones extranjeras.

Puente@Europa 77

nacional son conceptualmente idénticos en el ámbito multilateral como en los acuerdos bilaterales, cuestiones de interpretación en cada caso pueden dar lugar a importantes contradicciones.

Por ejemplo, mientras en el marco de la OMC el Órgano de Apelación ha rechazado enfáticamente la utilización de un examen de intención y efectos (aims and effects test) como parámetro de análisis de trato nacio-nal12, paneles arbitrales en casos de arbitraje inversor-estado han recurrido a este enfoque bajo la obligación de trato nacional bajo el TLCAN13. Así, una norma que bajo el GATS puede ser considerada legítima y no discriminatoria, podría ser considerada dis-criminatoria y violatoria del trato nacional bajo un acuerdo de inversiones, a pesar de aplicarse en la misma situación y de tener la norma el mismo objeto y fin.

También la diversa redacción de las normas de TN y NMF puede dar lugar a estos conflictos. El GATS requiere que el trato nacional abarque a “proveedores de servicios similares”. Los acuerdos de inver-sión comúnmente requieren, en cambio, que se otorgue el mismo trato a los inversores extranjeros y nacionales “en circunstan-cias similares” o “situaciones similares”. La mayoría de TBI, en rigor, no establece ningún parámetro comparativo de este tipo. El estándar de comparación es un elemento clave de las obligaciones de trato, ya que determina qué sujetos o circunstancias sirven para establecer el nivel de trato que debe otorgarse: cuanto más amplio sea ese espectro, más beneficioso será el trato, y mayor el contenido de liberalización de la obligación de TN. Por este motivo, inter-pretaciones divergentes de estos estándares pueden otorgar un contenido muy disímil a estas obligaciones. Así, por ejemplo, mien-tras los términos «circunstancias similares» han sido interpretados en forma semejante al concepto de “servicios y proveedores de servicios similares” del GATS14, a la frase “situaciones similares”, utilizada en algunos TBI más antiguos de los Estados Unidos, se le ha dado en interpretaciones arbitrales un alcance mucho mayor, permitiendo compa-rar inversiones en sectores de la economía

tan diversos como explotación de gas natural y floricultura -un alcance improbable para las normas multilaterales15.

Trato justo y equitativo y obligaciones sobre regulación doméstica

Otro principio típico a los acuerdos sobre inversiones es la obligación de otorgar un trato justo y equitativo a los inversores ex-tranjeros. Este principio apunta a comple-mentar las obligaciones de NMF y TN es-tableciendo un piso mínimo de “buen” trato que se debe otorgar a los inversores del otro país, independientemente las condiciones que reciban los demás inversores. Esta obli-gación, propia de derecho internacional de las inversiones, no encuentra un equivalente directo dentro de las normas de los acuerdos de la OMC.

La ausencia de una norma expresa sobre TJE en el GATS no implica necesariamente que el acuerdo multilateral nada tenga que decir sobre aspectos cubiertos por este prin-cipio. Si bien el alcance y contenido sustan-cial de este principio permanece sujeto, en casos de arbitraje internacional en la ma-teria, se ha establecido que el principio de trato justo y equitativo incluye obligaciones relativas a la transparencia en el accionar gubernamental; equidad en los procedimien-tos jurisdiccionales y debido proceso legal; y mantenimiento de conducta no-discrimina-toria regida por la buena fe16.

Cada uno de estos principios y obli-gaciones encuentran su correlato en las disposiciones del GATS. Así, con respecto a la transparencia en la reglamentación de las inversiones, el Artículo III del GATS esta-blece obligaciones de publicación de todas las medidas generales relativas al comercio -y a las inversiones- en materia de servicios en aquellos sectores donde se hayan toma-do compromisos específicos; además, el artículo ordena que se informe al Consejo de Comercio de Servicios de la OMC de la introducción de nuevas leyes o reglamentos -o la modificación de las existentes- que afecten sustancialmente a estos servicios.

Por su parte, el artículo VI:1 del GATS sobre regulación interna requiere que los

miembros de la OMC garanticen que to-das las medidas de aplicación general que afecten al comercio de servicios sean ad-ministradas de manera “razonable, objetiva e imparcial”. Dada la ausencia de jurispru-dencia en este campo, no existe a la fecha una interpretación precisa del alcance de esta obligación, pero un artículo análogo del GATT ha sido interpretado de forma tal de aplicarse a situación de conducta arbitraria, ausencia de buena fe, falta de equidad en los procedimientos jurisdiccionales y man-tenimiento de conducta no-discriminatoria regida por la buena fe -todas situaciones que a primera vista son cubiertas por el principio de trato justo y equitativo en los acuerdos de inversión17.

Las normas del GATS sobre regulación interna también establecen la obligación de cada Miembro de la OMC de asegurar el acceso a la justicia para los proveedores de servicios extranjeros. Así como en la obli-gación de trato justo y equitativo, la garantía de debido proceso legal se encuentra implí-cita en tal precepto.

No obstante las coincidencias en espí-ritu de estos principios, tendientes en todos los casos a fomentar la inversión extranjera y garantizar seguridad jurídica a los pro-veedores de servicios, la superposición de estas normas puede generar conflictos en los derechos y obligaciones de los estados involucrados. Así, los países pueden limitar el alcance de las obligaciones establecidas en los artículos III y VI del GATS omitien-do incluir determinados sectores de servi-cios de sus listas de compromisos, asegu-rándose así, por ejemplo, mayor libertad en caso de necesitar introducir un nuevo mar-co regulatorio. En cambio, las obligaciones de trato justo y equitativo en acuerdos de inversión son siempre generales y cubren todos los sectores.

Por otro lado, los amplios términos utilizados en estas disposiciones (“trato justo y equitativo”, “razonable, objetiva e imparcial”) dan lugar a interpretaciones diversas al momento de aplicar tales princi-pios generales en el caso individual, dando por ende lugar a que una misma situación genere diversos derechos y obligaciones

[...] las obligaciones asumidas por los estados en el marco de los acuerdos

bilaterales exceden, en muchos casos, los compromisos asumidos

multilateralmente, por lo que es posible preguntarse si efectivamente

tales disposiciones fueron asumidas como obligaciones o como meras

declaraciones.

78 Puente@Europa

para las partes -aún en forma contradictoria- dependiendo del acuerdo a través del cual se la mire.

Aún más, divergencias sobre el alcan-ce del principio de trato justo y equitativo han existido y continuan existiendo aún dentro del sólo marco de los acuerdos de inversiones, a pesar de que el lenguaje utilizado por estos acuerdos tiende a ser sustancialmente idéntico.

En particular, se ha discutido si el prin-cipio de TJE contenía principios superiores al del derecho internacional consuetudina-rio, o era sólo una suerte de introducción de este estándar en los tratados. Luego de una extensa controversia en las decisiones arbitrales bajo el capítulo XI, los países miembros del NAFTA pusieron fin a la discusión emitiendo una aclaración inter-pretativa del artículo, dejando en claro que la obligación de TJE no requiere un trato más favorable que el requerido tradicio-nalmente por el derecho internacional. Sin embargo, esta interpretación más restrictiva está circunscripta al NAFTA, y el mismo principio puede tener un alcance superior en otros acuerdos, como ya ha experimento Argentina en el caso Siemens18.

Excepciones generales

Finalmente, el hecho de que los acuerdos de inversiones normalmente no incluyan excepciones a sus disposiciones exacerba las posibilidades de inconsistencias entre los derechos y obligaciones que surgen de la superposición de normas entre acuerdos de inversiones y el GATS.

El artículo XIV del GATS permite que los miembros tomen o mantengan medi-das que supongan un incumplimiento de sus obligaciones en el marco del acuerdo,

incluidos la prescripción de la nación más favorecida o los compromisos específicos. La norma abarca, entre otras, las medidas necesarias para proteger la moral pública y el orden público; proteger la salud de las personas y del medio ambiente; y asegurar la conformidad con leyes y reglamentos.

Los TBI normalmente no presentan una norma como ésta que permita a los firmantes apartarse de sus obligaciones para proteger otros fines legítimos de política. Así, una vez más, una medida tomada para proteger el medio ambiente que pueda tener efectos discriminatorios -por ser más onerosa para inversores extranjeros que para los nacio-nales- estaría conforme a derecho bajo las regulaciones del GATS, pero podría ser con-traria a las obligaciones establecidas en los acuerdo de inversiones.

Conclusión: ¡vaya paradoja!

¿A quién afecta entonces este popurrí de normas que regulan en forma parecida, pero no idéntica, una misma situación?

Por un lado, los gobiernos se encuen-tran frente a una red de acuerdos bilaterales que otorgan cada uno individualmente la posibilidad de atacar medidas gubernamen-tales en tribunales arbitrales internacionales. Estas normas, sin embargo, no siempre son idénticas y muchos de los principios que establecen sólo son declaraciones generales cuyo alcance específico queda sujeto a la interpretación en cada caso. Más aún, las libertades que el estado se hubiere reservado en un acuerdo pueden estar cernidas por los términos más estrictos de otro acuerdo. Así, la capacidad reguladora del estado en mate-ria económica queda cubierta por un manto de sospecha en cuanto afecta los intereses de inversores extranjeros.

Podría decirse entonces que los de-rechos de los inversores extranjeros se encuentran resguardados por las normas más estrictas de los acuerdos de inversio-nes. Sin embargo, es cierto también que las obligaciones asumidas por los estados en el marco de los acuerdos bilaterales exceden, en muchos casos, los compromisos asumi-dos multilateralmente, por lo que es posible preguntarse si efectivamente tales disposi-ciones fueron asumidas como obligaciones o como meras declaraciones. Frente a los acuerdos firmados con países europeos, por ejemplo, ¿realmente existe el trato nacional pleno en la etapa post-establecimiento? Los acuerdos firmados con los Estados Unidos o Canadá, por otro lado, otorgan excepciones al principio de nación más favorecida que no se encuentran a nivel multilateral -a pesar de que los acuerdos bilaterales sean posteriores.

La necesidad de interpretar armónica-mente estos principios reflejados en acuer-dos diversos sugiere que todas estas normas se influencian mutuamente en forma incier-ta. Esta maraña de normas sobre inversiones internacionales, parecidas pero diferentes, cumple pues sólo parcialmente su propósito de brindar mayores garantías a los inverso-res. A la capacidad reguladora del estado, por otro lado, le pende una espada de Da-mocles sobre toda medida que pueda afectar negativamente los intereses privados, aún en materias que han sido resguardadas en los acuerdos de servicios, pero no de inversio-nes, o viceversa.

La estabilidad y predictibilidad de las normas que regulan el comercio y las inver-siones internacionales se ve así afectada por la multiplicidad y variedad de los acuerdos que se aplican en un mismo marco. Paradó-jicamente, la seguridad jurídica se reduce por la cantidad de acuerdos que la fomentan.

Esta maraña de normas sobre inversiones internacionales, parecidas pero

diferentes, cumple pues sólo parcialmente su propósito de brindar mayores

garantías a los inversores. A la capacidad reguladora del estado, por otro

lado, le pende una espada de Damocles sobre toda medida que pueda afectar

negativamente los intereses privados, aún en materias que han sido resguardadas

en los acuerdos de servicios, pero no de inversiones, o viceversa.

Puente@Europa 79

Notas

1 UNCTAD, “Recent developments in international investment agreements”, en IIA Monitor, n. 2, 2008, pp. 2, 8-9.2 Un detalle de los acuerdos fi rmados por estos países puede encontrarse en los sitios web del CIADI (http://icsid.worldbank.org) y la CNUCED (www.unctad.org/iia).3 El Sistema de Información sobre Comercio Exterior de la Organización de los Estados Amercianos (http://www.sice.oas.org/agreements_e.asp) brinda un detalle de estos acuerdos.4 Jeswald W. Salacuse, “Towards a Global Treaty on Foreign Invesment: the Search for a Grand Bargain”, en Norbert Horn (ed.), Arbitrating Foreign Investment Disputes. Procedural and Substantive Legal Aspects, The Hague, Kluwer Law International, 2004, pp. 59-60. Ver también Dolzer, Rudolf y Margrete Stevens, Bilateral Investment Treaties, The Hague, Martinus Nijhoff Pu-blishers, 1995, pp. 10-12.5 OECD, “Relationships between International Investment Agreements”, OECD Working Papers on International Investment, n. 1, 2004, p. 4. 6 Informe del Órgano de Apelación, Comu-nidades Europeas-Régimen para la impor-tación, venta y distribución de bananos, DS 27 (1996), DS 158 (1999) para. 220.7 Rolf Adlung y Martín Molinuevo, “Bilateralism in Services Trade: Is There Fire Behind the (BIT-)Smoke?”, en Journal of International Economic Law, vol. 11, n. 2, 2008, pp. 369-370.8 Pierre Sauvé, “Qs and As on Trade, Investment and the WTO”, en Journal of World Trade, vol. 31, n. 8, 1997, pp. 63-65. UNCTAD, “Scope and Defi nition”, UNCTAD Series on Issues in International Investment Agreements, Naciones Unidas,

1999, pp. 18-23. 9 UNCTAD, “Admission and Establishment”, UNCTAD Series on issues in international investment agreements, New York and Geneva, United Nations, 1999, pp. 22-28.10 R. Adlung y M. Molinuevo, op. cit., pp. 379-381.11 Informe del Grupo Especial, Comunida-des Europeas-Régimen para la importación, venta y distribución de bananos, para. 7.302, e, inter alia, Feldman v. México, Caso ICSID No. ARB(AF)/99/1 (NAFTA) (16 de diciembre, 2002), para. 181.12 Informe del Órgano de Apelación, Comu-nidades Europeas-Régimen para la importa-ción, venta y distribución de bananos, para. 241.13 S.D. Myers, Inc. vs. Canada, UNCITRAL (NAFTA), Primer Laudo Parcial (13 de no-viembre, 2000), para. 252-255.14 En la visión de Estados Unidos, los térmi-nos “circuntancias similares” utilizados en sus TBI y los capítulos de inversiones de los TLC son idénticos en alcance a la noción de similaridad en el GATS. Ver declaración de los Estados Unidos en WTO, Report of the Meeting held on 19 March 2002, Doc. OMC S/C/M/59, para. 29.15 Ver Occidental Exploration and Production Company vs. Ecuador, Laudo Final (1 Julio 2004), paras. 168, 173 y 176-178. 16 Christoph Schreuer, “Fair and Equitable Treatment in Arbitral Practice”, en Journal of World Investment & Trade, vol. 6, n. 3, 2005, pp. 373-374.17 R. Adlung y M. Molinuevo, op. cit., pp. 386.18 Ver Siemens A.G. vs. Argentine Republic, Caso ICSID No. ARB/02/8, Laudo (6 de febrero, 2007), para. 292-299.

80 Puente@Europa

Puente@Europa 81

Puente@Europa (P@E): Existe actual-mente inquietud acerca de la gravitación que las instituciones internacionales pueden tener frente a los problemas que surgen en las relaciones internacionales. ¿Considera Ud. que estas instituciones cumplen un papel positivo en la resolu-ción de dichos problemas?

Permítanme primero recordar que lo que llamamos genéricamente “instituciones internacionales” muestran, desde el punto de vista de su fundamento normativo, una indudable juventud, porque recién con la Carta de las Naciones Unidas se establecen y se las reconoce como sujetos del derecho internacional. Por otra parte, esas institu-ciones exhiben una variedad de identidades que también hunde sus raíces en la Carta, porque en ella aparecen mencionados no sólo los “organismos especializados”que constituyen la familia de las Naciones Uni-das, sino también las “entidades regiona-

les” habilitadas por el art. 52.1 de la Carta, y hasta las “organizaciones no guberna-mentales” previstas en el art. 71 del mismo instrumento internacional.

Ahora, en cuanto a la capacidad de ac-tuación positiva de las instituciones interna-cionales, no puede sino hacerse una evalua-ción caso por caso, midiendo su desempeño conforme a la eficacia de sus resultados vis à vis la finalidad para la que fueron creadas.

P@E: En el ámbito de los conflictos co-merciales, ¿estima que la Organización Mundial de Comercio (OMC), a través del sistema para la resolución contro-versias, así como de otros mecanismos similares, está cumpliendo los objetivos de su establecimiento? ¿Solucionan efectiva-mente las controversias?

Considero que el Entendimiento que esta-bleció en 1994 el nuevo sistema de solución de diferencias de la OMC constituye el más

exitoso de los acuerdos firmados al culminar la Ronda de Uruguay del GATT1; muchos de los mecanismos de solución de contro-versias en acuerdos comerciales posteriores, incluido el del Mercosur, han seguido sus pautas. El sistema fue utilizado ampliamente tanto por países desarrollados como en desa-rrollo (hasta junio de 2008 se registraba un total de 376 reclamaciones2); implantó una modalidad de decisión -el llamado consenso negativo- que impide “frenar” el procedi-miento; y afianzó el carácter rule-oriented del régimen.

¿Si resuelve las controversias? Debe señalarse que casi una quinta parte de los casos concluyen con soluciones conveni-das entre los litigantes, pero cuando los órganos correspondientes emiten las deci-siones finales, su cumplimiento registra un nivel razonable de observancia, “tal vez en porcentajes superiores a los de la propia Corte Internacional de Justicia” sostiene un experto de la talla de John Jackson3.

Entrevista a Susana Czar de Zalduendo Las organizaciones internacionales: entre derechos privados y necesidades públicas

Susana Czar de Zalduendo, docente de la Maestría en Relaciones Internacionales Euro-pa-América Latina de UniBo BA en temas de derecho internacional y Mercosur, ha respon-dido a una serie de preguntas que surgieron en el Comité Directivo de Puente@Europa a partir de algunos artículos de esta sección.

82 Puente@Europa

Puente@Europa4: si dos o más foros inter-nacionales tienen competencias coinciden-tes y jurisdicción igualmente obligatoria, pueden producirse litigios sucesivos sobre el mismo problema y entre las mismas partes en los que, ante resultados opuestos, se ge-neraría una complicación de cumplimiento imposible. ¿Cuál fallo observa el país per-didoso? Su elección por uno u otro lo hará incurrir, indefectiblemente, en responsabili-dad internacional.

La posibilidad no es teórica, ya que tuvimos en el Mercosur un caso ilustrativo de ella. Brasil accionó contra Argentina en el marco del sistema de solución de con-troversias subregional, porque este último país aplicaba derechos antidumping a las importaciones de pollos brasileños. Los árbitros del Mercosur consideraron que las medidas antidumping no fueron empleadas con desviación de poder para restringir el comercio, lo que hubiera sido violatorio de la libre circulación de bienes en el Mercosur, y, en abril del 2001, fallaron a favor de Ar-gentina sin recomendar el levantamiento de las medidas.

En noviembre del mismo año, Brasil inició consultas conforme al sistema de la OMC por los derechos antidumping que seguían siendo aplicados, y hubo un Informe Preliminar del panel OMC contrario a la po-sición argentina, que, por su parte, trató de hacer valer el pronunciamiento previo en el Mercosur, recurriendo a principios como el de buena fe y el estoppel (conducta anterior de Brasil respecto de los laudos Mercosur). Hubo respuesta brasileña invocando su de-recho a accionar el sistema OMC, alegando que el previo recurso al sistema Mercosur no implicaba renunciar al multilateral y que existían algunas diferencias entre el objeto de ambos reclamos. El procedimiento se dis-continuó porque Argentina, unilateralmente, eliminó las medidas antidumping antes de que el Órgano de Solución de Diferencias adoptara el Informe.

miembros, ya que un pequeño mercado, en volumen de comercio o en diversidad de producciones, no podrá aplicar medidas comerciales que impacten seriamente en una economía grande incumplidora.

P@E: ¿Qué otros inconvenientes o limi-taciones señalaría en los sistemas para resolver confl ictos comerciales?

Algo que surge de la “fragmentación” de las instituciones a las que se refería Ce-sare Romano en un número anterior de

Parece evidente que las sanciones por in-cumplir las resoluciones del OSD (Órgano de Solución de Diferencias), consistentes en suspender concesiones comerciales que benefi ciaban a la parte incumplidora, son determinantes a la hora de garantizar la efi cacia del sistema. Lo que sin embargo plantea, también, es cómo un régimen in-ternacional, cuyo objetivo es liberalizar el comercio, gana efectividad impidiéndolo.

Pero por otro lado, en este aspecto de las sanciones comerciales es donde se evidencian las asimetrías de los países

Parece evidente que las sanciones por incumplir las resoluciones del OSD, consistentes en suspender concesiones comerciales que benefi ciaban a la parte incumplidora, son determinantes a la hora de garantizar la efi cacia del sistema. Lo que sin embargo plantea, también, es cómo un régimen internacional cuyo objetivo es liberalizar el comercio, gana efectividad impidiéndolo.

Puente@Europa 83

P@E: Este número trata también cues-tiones relativas a las inversiones extranje-ras y sus regímenes jurídicos. El Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI), depen-diente del Banco Mundial, es el centro que administra las disputas en este ámbi-to. ¿Qué reflexiones le merece el desempe-ño de esta institución?

Nacido de un tratado internacional, el Con-venio de Washington vigente desde 1966, el CIADI administra un sistema que rige para 134 países signatarios y atiende las disputas entre inversores y los estados huéspedes de sus inversiones que se sometan a él. Operan dos procedimientos, uno de conciliación, muy poco utilizado, y uno de arbitraje. En realidad, el CIADI oficia como secretaría de estos mecanismos, porque son las propias partes en conflicto las que intervienen acti-vamente en la designación de los concilia-dores y árbitros. De resultas de lo cual, los “terceros” que actúan y cuyas decisiones -en el caso de arbitrajes- son de cumplimiento obligatorio, varían de un caso a otro, lo que incide bastante en que haya fallos divergen-tes sobre temas similares.

Aquí se presenta otra situación de “fragmentación” de las instituciones, pero no ya entre varias de ellas sino al interior del sistema CIADI. Lo que sucede es que el procedimiento es rule-oriented, es decir, basado en derecho, y los Tratados Bilatera-les de Inversiones (TBIs) aplicables, si bien son semejantes, no son idénticos. Por otra parte, como sabemos, la función jurisdiccio-nal de “pronunciar el derecho” (juris dictio) es independiente e imparcial (así debe ser), de modo que cada tribunal que se forma puede tener criterios propios. Sin embargo, y como señala Cesare Romano en el trabajo citado, aunque las decisiones diferentes pue-den ser un problema, la realidad es que los jueces internacionales se esfuerzan en evitar enfrentamientos, se apoyan en casos anterio-res similares y tratan de no desviarse de sus

propios precedentes.De todas maneras, los laudos divergen-

tes son una realidad en el CIADI. Muestra de ello es que de la multiplicidad de deman-das contra Argentina originadas a partir de la crisis de 2001/2002, en los pocos casos ya concluidos, se ha reconocido el “estado de necesidad” en favor del estado en algunos de ellos y en otros no.

P@E: ¿Existen datos sobre los casos que se ventilan en el CIADI?

Una estadística actualizada es difícil de pre-sentar, ya que el sistema es muy “dinámico” y diariamente se modifican los números. Pero se puede decir que, desde su creación hasta noviembre 2008, entre los conflictos objeto de arbitraje había 143 casos conclui-dos y 115 pendientes. Los casos sometidos a conciliación no pasan de 9 entre los conclui-dos y 7 entre los pendientes.

De los casos pendientes, 35 son contra la República Argentina. En realidad, las demandas contra el país fruto de la crisis fueron 36, de las que 7 ya han sido laudadas. Se suman casos posteriores, algunos de te-nedores de títulos.

La multiplicación de controversias ha significado una sobrecarga de trabajo in-mensa para el CIADI. En agosto de 2005, el entonces secretario general de la institución, Roberto Dañino -un destacado abogado pe-ruano muy allegado a la integración latinoa-mericana- manifestó que en 40 años de ope-ración se habían concluido 94 casos; y que en 10 años se pasó de 5 casos pendientes, con reclamos por 15 millones de dólares, a 95 inconclusos por un monto de 25.000 mi-llones. No es de extrañar, entonces, que en la propia secretaría general se hayan propuesto algunas modificaciones al sistema, todavía no implementadas5.

Entre las propuestas de ese documento se destaca el énfasis puesto en la recomen-dación de utilizar más el mecanismo de con-ciliación, poco usado como hemos visto. Se

señala que la posibilidad de que los conci-liadores hagan varias propuestas alternativas facilitaría a las partes a arribar a una solu-ción acordada, más amigable, que mejoraría el clima de la relación entre el estado y el inversor extranjero.

P@E: ¿Qué grado de cumplimiento se registra de las decisiones finales en el CIADI?

Acá no hay, como en la OMC, la posibilidad de forzar cumplimientos mediante sanciones comerciales. Al adherir al CIADI los países asumen el compromiso de observar los lau-dos y ejecutar en sus territorios las obliga-ciones pecuniarias que se impongan (según reza el art. 54 del Convenio de Washington), de modo que habitualmente se honra ese compromiso. Sin embargo, analizando el resultado de los casi 150 casos concluidos en la historia del organismo, uno puede ver que hay un 45% de ellos que termina por acuerdo de partes (transacción), o renuncia del accionante (desistimiento). No falta quien opine que la mayoría de las demandas se inician para forzar a los estados a conce-der una satisfacción negociada y, así, apurar la solución o hacerla menos onerosa.

Ante la notoriedad que en los medios de prensa ha logrado el CIADI en los úl-timos años, se ha extendido en la opinión pública de los países demandados cierto disgusto con la institución y amenazas de retirarse del sistema. Eso siempre es posible denunciando el Convenio de Washington pero, obviamente, los efectos serán para el futuro y la denuncia no influirá en los casos ya interpuestos. También se puede excluir de la jurisdicción del CIADI algunas con-troversias (art. 25 del Convenio) mediante notificación, nuevamente con efecto futuro, que es lo que acaba de hacer Ecuador, en di-ciembre de 2007, con relación a inversiones del sector de recursos naturales (petróleo, gas y minería).

Yo considero que el problema no radica

Es cierto que debe crearse un clima propicio para las inversiones, pero personalmente creo que un buen TBI es una variable más que considera el inversionista en su ecuación económico-financiera; también evalúa otras como el tamaño del mercado, el costo de insumos y mano de obra, la disponibilidad de energía, las facilidades de infraestructura, etc.

84 Puente@Europa

en el CIADI sino en los TBIs y su alcance, que se ha ampliado recientemente, en par-ticular en los capítulos sobre inversiones incluidos en algunos tratados de libre co-mercio (TLC).

P@E: ¿Qué podría decirnos sobre los tratados bilaterales de inversiones (TBI) y los tratados de libre comercio (TLC)?

Mucho, pero mejor intercambiando opinio-nes en un seminario de varios días, porque caben análisis históricos, económicos, lega-les y sobre el arte de la negociación inter-nacional. Haciendo un brevísimo recuento histórico hay que mencionar que la Carta de La Habana -que hubo de dar nacimiento a la institución dedicada al comercio entre los organismos nacidos de Bretton Woods- preveía acordar reglas sobre las inversiones extranjeras bajo la premisa de armonizar los derechos privados y los movimientos de capital con el desarrollo de las economías internas. Como todos saben, esa Carta no entró nunca en vigencia y en las décadas de los años ’50 y ’60 se empezaron a firmar los primeros acuerdos de fomento y protección de inversiones, entre países desarrollados (exportadores de capital) y en desarrollo (receptores). La suscripción de esos tratados no era masiva.

Corresponde señalar que el tema de las inversiones ha permanecido fuera del ámbi-to de las reglas multilaterales, si bien se lo trata parcialmente en varios acuerdos de la Ronda Uruguay (el de servicios -GATS6-, el de medidas sobre inversiones relacionadas con el comercio -TRIMS, por sus siglas en inglés-, y el de subvenciones y derechos compensatorios -ASCD7-). Ya nacida la OMC y a partir de la nueva Ronda de Ne-gociaciones, los principales exportadores de capital introdujeron el tema del trato a las inversiones externas en la reunión Minis-terial de Singapur (1999) pero siendo una cuestión muy discutida fue eliminada de la agenda, después de la Ministerial de Cancún (2003). También fracasó, en 1998, y a pesar de varios años de negociación, el proyecto

de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD) sobre un Multilateral Agreement on Investment (MAI), de modo que el tratamiento y la protección de las inversiones quedó en el ámbitos bilateral específico (los TBI) y en el plurilateral de algunos acuerdos comerciales (los TLC).

En el enfoque económico ha habido una importante evolución de los issues principa-les que se manejaban en los años ’60 y ’70 en los países en desarrollo. Las reglas no preveían proteger la inversión antes de su “radicación” (término ahora en desuso); las preocupaciones se focalizaban en los montos remitidos por reembolsos de capital, regalías y utilidades así como en lograr la reinversión de éstas últimas en la empresa receptora; y se vigilaba el uso del crédito interno por empresas mayoritariamente extranjeras que podían financiarse externamente. Estas me-didas, resistidas por los inversores, se fueron sustituyendo con las reglas protectoras esta-blecidas en los TBIs, bajo la premisa de que su vigencia atrae los capitales necesarios para el desarrollo.

Es cierto que debe crearse un clima propicio para las inversiones, pero personal-mente creo que un buen TBI es una variable más que considera el inversionista en su ecuación económico-financiera; también evalúa otras como el tamaño del mercado, el costo de insumos y mano de obra, la dis-ponibilidad de energía, las facilidades de infraestructura, etc. En todo caso el efecto principal del TBI es jurídico, afianzando la seguridad jurídica para el inversor y su inversión.

P@E: ¿En qué reglas se ejemplifican los cambios a los que Ud. se refiere? ¿Real-mente los TBI y TLC tienen actualmente disposiciones más exigentes para los paí-ses receptores de inversiones?

Puede afirmarse eso, con la novedad de que también los han celebrado países en desarro-llo entre sí y con un crecimiento exponencial en la década de los ’90. Actualmente hay más de 2000 acuerdos vigentes de “promo-

ción y protección de inversiones” y algunas de las características presentes en muchos de ellos son:

1) incluir definiciones amplias de “inver-sión”, no limitándose a la inversión extranje-ra directa, sino abarcando también las lla-madas inversiones en cartera o de portafolio que, en ausencia de requisitos de permanen-cia, pueden ser capitales volátiles (golondri-na) y no verdaderos aportes de capital;

2) establecer algunos estándares de tra-tamiento propio de la inversión, como el “trato justo y equitativo” que se deriva de los principios sobre responsabilidad interna-cional del estado (algunos juristas sostienen que carece de fundamento en el derecho internacional consuetudinario); y los relacio-nados con otras inversiones, como el “trato nacional” y el de “nación más favorecida”, pudiendo generar este último una extensión involuntaria de preferencias a otros países con los que no se las ha negociado;

3) disponer que esos estándares rigen en la fase de pre-establecimiento, lo que equivale a instaurar el libre acceso de todas las inver-siones, y que debe jugar conjuntamente con la exclusión de sectores, si la hubiere;

4) adoptar el concepto de “expropiación indirecta” conforme al cual puede reclamar-se compensación no por una confiscación de la inversión, sino por medidas del estado que deprimen parcialmente su valor (antes se consideraban riesgos de la inversión);

5) prohibir los llamados “requisitos de desempeño” que podría imponer el estado, como las exigencias de contenido local en las producciones o la obligación de equili-brar importaciones con exportaciones; de hecho esas prohibiciones constituyen una profundización de las reguladas en el TRI-MS en el ámbito de la OMC.

P@E: Pareciera que varias de esas carac-terísticas están siendo cuestionadas…

Con su énfasis en la protección, los TBI se han transformado en una especie de bill of rights; esta carta de los derechos del inversor debe armonizarse con las obligaciones que tienen los estados frente a los bienes públicos, la salud, el medioambiente y la promoción del desarrollo interno.

Puente@Europa 85

Así es, y hay una sector importante de la doctrina que está oponiendo la legitimidad de algunas cláusulas de estos tratados con el “derecho a legislar” de los estados. Resulta que la amplitud y profundidad de las obli-gaciones internacionales sobre comercio e inversiones, parece incidir de manera negati-va en la soberanía de los países. Con su én-fasis en la protección, los TBIs se han trans-formado en una especie de bill of rights; esta carta de los derechos del inversor debe armonizarse con las obligaciones que tienen los estados frente a los bienes públicos, la salud, el medioambiente y la promoción del desarrollo interno.

Parece que, como en el caso de la crisis fi nanciera actual, se ha llegado a un punto de infl exión. Debe propiciarse la inversión productiva y garantizarse la seguridad ju-rídica de la inversión y el inversor, pero equilibrando esas acciones con la protección del bienestar social; como proponía la Carta de La Habana en 1948, nunca incorporada al derecho internacional convencional.

Notas

1 Siglas en inglés correspondientes a Acuer-do General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio.2 Según documento ofi cial de la OMC, WT/DS/OV/33.3 John Jackson, The World Trading System, Cambridge-Mass., MIT Press, 2000, p. 117.4 Cesare Romano, “El lado oscuro de la luna: fragmentación de las instituciones que aplican normas jurídicas internacionales”, en Puente@Europa, Año V, n. 2, junio de 2007, p. 28.5 Ver ICSID, “Possible Improvements of the Framework for ICSID Arbitration”, Discus-sion Paper, 22 de octubre, 2004.6 Siglas en inglés correspondientes a Acuer-do General sobre el Comercio de Servicios.7 Siglas en inglés correspondientes a Acuer-do sobre Subvenciones y Medidas Compen-satorias.

86 Puente@Europa

Puente@Europa 87

Asistimos, casi sin darnos cuenta, a una medievalización de los procesos eco-

nómicos y sociales, cuya marca central es la exclusión de enormes masas poblacionales del mundo del acceso a condiciones de mí-nima dignidad de vida.

Como en aquellos tiempos, las catástro-fes naturales, la injusticia en la distribución de la tierra y la riqueza, la enfermedad y la hambruna, hacen estragos entre los más vulnerables -los pobres- que son exhibidos sin pudor en toda estadística que nuestros modernos estados planificadores se encargan de señalar, con eficiencia y destreza, como un dato más.

El Banco Mundial indica que en el siglo XXI la agricultura sigue siendo un instrumento fundamental para el desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza. Tres de cada cuatro personas pobres en los países en desarrollo viven en zonas rurales (2.100 millones subsisten con menos de dos dólares al día y 880 millones, con menos de un dólar al día) y la mayoría depende de la agricultu-ra para su subsistencia2.

En países más venturosos, por su geo-grafía y sus políticas, se ha reaccionado seria-mente en los últimos años. “Hambre Cero” es el nombre del programa del presidente Luiz Inácio “Lula” da Silva para Brasil; “El ham-bre más urgente” el de un plan de lucha de un conjunto de organizaciones sociales en la Argentina. Se podrían enumerar muchos más en el mundo entero.

El flagelo del hambre parece haberse naturalizado en las condiciones de vida de la sociedad globalizada: en una de las eco-nomías más importantes del mundo como Brasil, o en una nación emergente como la Argentina, siendo ambas importantísimos actores en la producción de alimentos.

Qué decir entonces de países con ma-yores dificultades en la producción agrícola. Entre fines de 2007 y mayo de 2008 Haití, Mauritania, Yemen, Filipinas, Egipto, Ban-gladesh, Indonesia, Marruecos, Guinea, Mozambique, Senegal, Camerún, Burkina

Faso y Pakistán no pudieron contener las protestas violentas que contra el alza en el precio de los alimentos se sucedieron.

La carencia de servicios básicos en las barriadas más populosas y pobres de las ciudades o en las zonas rurales, tales como el agua corriente y los servicios cloacales, el desmalezamiento y el alumbrado, el acceso a redes de gas natural, el control de las zoonosis, la higiene de los espacios públicos, entre otros temas centrales para la salud de la población, sumados a la escasa y/o mala alimentación, han consolidado con el transcurrir del tiempo una inercia expo-nencial en endemias crónicas, visibles parti-cularmente en la niñez: desnutrición crónica y aguda, parasitosis, pediculosis, retrasos madurativos, deficiencias en el aprendizaje, dislalias y dislexias, malformaciones con-génitas o deformaciones adquiridas, y la consecuente imposibilidad de acceder a las operaciones superiores del pensamiento que son las que posibilitan el salto cualitativo del lugar de la víctima al lugar de la libertad.

Un chico desnutrido tiene problemas de talla y de peso. El segundo puede ser recu-perado con una buena alimentación. La talla no se recupera ni se compensa. Aparecen las anemias ocultas que, también, se pueden convertir en crónicas.

Pero a las nefastas consecuencias en la salud física y la imposibilidad de un desa-rrollo corporal normal, se suman los daños irreversibles de orden intelectual: no se trata sólo de los retrasos madurativos que solemos observar en los primeros grados de la escuela primaria, que impiden que estos chicos “aprendan” lo que los sistemas edu-cativos incluyen en la currícula los primeros años de escolarización, ni los notables índi-ces de deserción y desgranamiento conse-cuentes. Si se tratara sólo de una mora ma-durativa, sería cuestión de dar otros tiempos para el logro de objetivos cognitivos. Pero en la mayoría de los casos no se trata de eso.

Se trata, especialmente, de la imposibi-lidad definitiva de desarrollarse como adul-

tos libres y responsables, porque, en verdad, nunca podrán desarrollar las operaciones superiores del pensamiento. La conceptua-lización, la simbolización y la abstracción, es decir, todas las operaciones que permiten reflexionar sobre lo dado, entendido ésto como lo real material y lo real simbólico, y autorreflexionarse ante lo dado (condiciones sociales, económicas, culturales, familiares, etc.) para poder analizar de manera crítica las propias condiciones de vida y convertirse en sujetos activos de transformación, que son las características de la libertad respon-sable, les están vedadas para el resto de sus vidas.

¿Dónde quedó entonces el objetivo de desarrollo del milenio de reducir la pobreza y el hambre a la mitad para 2015?3

De acuerdo con la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), en 2007, debido prin-cipalmente al aumento de los precios de los alimentos, el número de personas que pade-cen hambre ha aumentado en 75 millones en lugar de disminuir en 43 millones como habría debido suceder de acuerdo con el compromiso contraído en la Cumbre Mun-dial sobre la Alimentación (CMA) de 1996. Hoy el número de personas que padecen hambre es de 923 millones contra los 848 millones de 20074.

Esta situación no se genera espontánea ni rápidamente. Antes bien, es producto de años de olvido de parte de la sociedad política y de la sociedad civil; de décadas de políticas económicas regresivas o de alta concentración de la renta en sectores mino-ritarios; de la falta de confianza del capita-lismo mundial en las energías sociales para desear y alcanzar otro nivel de desarrollo, entre otras causas no menores.

Analizar la crisis alimentaria mundial supone pensar un esquema de poder mundial que, no sólo por lo ocurrido en el mundo desde hace poco más de un año, sino por la creciente hambruna amasada en décadas (¿o siglos?) de injusticia, ha construido la

Poder y escasez: la crisis alimentaria mundial

por María del Carmen Squeff

“[…] mientras la élite sigue viajando a su destino imaginario, situado en algún lugar de la cima del mundo, los pobres han quedado atrapados en una espiral de delincuencia y caos”1.

88 Puente@Europa

tan frágil y contingente como cualquier otra forma de poder.

Por lo tanto, convendría replantear el vínculo y centrarnos en la relación entre po-deres y escasez, desde el poder residual de los estados, el del capital fi nanciero, el de los organismos multilaterales de crédito y el de las organizaciones políticas internacionales.

Asimismo, si bien la agricultura por sí sola no bastará para reducir drásticamente el hambre y la pobreza, ha demostrado ser especialmente efi ciente en abordar la tarea. Entonces, se debería centrar la atención en ella, como así también en la FAO como or-ganismo clave en el tema.

Algunas explicaciones sobre la situación presente

En los últimos tres años se produjo un rápi-do aumento de los precios de los productos alimenticios. El índice de precios de los alimentos de la FAO creció de media un 8% en 2006 frente al año anterior, se incrementó en un 24% en 2007 en comparación con 2006. El aumento del promedio del índice del primer trimestre de 2008 frente al pri-mer trimestre de 2007 se situó en el 53%. Los aceites vegetales, que se encarecieron de media en más del 97% durante el mismo período, encabezan la subida continuada de los precios, seguidos por los cereales con un encarecimiento del 87%, los productos lácteos con un 58% y el arroz con un 46%. Los precios de los productos cárnicos y el azúcar también aumentaron, pero en un gra-do menor. Estos aumentos indican también una mayor volatilidad e inseguridad en el contexto actual de los mercados5.

En el primer trimestre de este año, los precios internacionales de los alimentos más importantes llegaron a su nivel más alto en casi treinta años. Si bien en los últimos meses las buenas perspectivas de la producción mundial han dejado entrever una tendencia a la baja del 14%, que permi-tió reducir los precios de los principales ce-reales, el valor de los alimentos se manten-drán altos durante los próximos diez años y

puestos al servicio del capital, la supresión de las coordenadas témporo-espaciales, re-emplazadas por la simultaneidad y la inme-diatez, y la invención de la economía virtual.

El debilitamiento de los estados, en-tonces, su impotencia para intervenir efi caz y efi cientemente en la resolución de las demandas básicas de las sociedades que los constituyen, no es sino una de las con-secuencias más visibles -y lamentables- de este orden mundial abierto, indiscriminada-mente abierto y negativamente globalizado.

En ese contexto, cabría preguntarse, en relación con la crisis alimentaria mundial, ¿qué entendemos por poder cuando habla-mos de poder?

Sabemos, con Foucault y no sólo con él, que el poder se constituye de manera parcial, fragmentaria y pendular. Pensar en el poder, en términos de absoluto, no deja de expresar, hoy, una gran ingenuidad. Por el contrario, observando el paisaje contem-poráneo, vemos que el poder es tan líquido o gaseoso que circula, se derrama, se eva-pora, migra. La caída, por estos días, de esa virtualidad absoluta que son las bolsas del mundo, dan una pauta clara de que cierta forma del poder económico, por ejemplo, es

globalización planetaria y ha consolidado la vieja utopía de la sociedad abierta, sólo que con la carga negativa que este modo de globalización ha adquirido en su proceso de autoproducción.

Pensar en el estrecho vínculo entre po-der y escasez implica buscar -y encontrar- en la matriz misma del capitalismo moderno la semilla (¡valga la paradoja, cuando de semi-lla mal distribuida se trata!) de esta tragedia postmoderna que expone, sin pudores y en un mismo escenario, unos grupos cada vez más ricos y unas masas anómicas de indi-gentes, infrahumanos, desterritorializados, pujando por la supervivencia cotidiana.

El drama de la modernidad es que sus logros emancipatorios fueron arrasados por la lógica económica que los engendró. La autonomización cada vez mayor de los ámbitos de la política y de la economía ha puesto en crisis las posibilidades de un futu-ro humano fi able. La idea de que es el poder político el que defi ne los destinos de los pueblos, idea en la que se formaron las per-sonalidades más lúcidas de los siglos XIX y XX, agoniza lenta pero sostenidamente des-de la segunda mitad del siglo pasado, atrave-sada por los desarrollos científi co-técnicos

De acuerdo con la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la

Alimentación, en 2007, debido principalmente al aumento de los precios de los alimentos,

el número de personas que padecen hambre ha aumentado en 75 millones en lugar de

disminuir en 43 millones como habría debido suceder de acuerdo con el compromiso

contraído en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (CMA) de 1996. Hoy el número de

personas que padecen hambre es de 923 millones contra 854 millones de 2007.

Puente@Europa 89

esto afectará a la mayoría de los mercados de los países en desarrollo.

Se observa que en septiembre de 2008 el índice de precios de los alimentos sigue mostrando una subida del 51% con respec-to a su valor de septiembre de 2006. Los precios de los insumos, especialmente las semillas y los fertilizantes, se han duplica-do o incluso triplicado, y han llegado a ser inaccesibles para los pequeños productores agrícolas.

En la Conferencia extraordinaria de la FAO (Roma, 18 al 22 de noviembre de 2008), el director general, Jacques Diouf, expresó que “[...]la disminución de los precios de los productos alimenticios no debe interpretarse como el final de la cri-sis alimentaria. Esta reducción se debe a la disminución de la demanda a causa de la desaceleración económica mundial más que a un aumento suficiente de la oferta. Es necesario reconstituir las existencias de cereales. Con la disponibilidad de tan sólo 433 millones de toneladas iniciales, la rela-ción “existencia-utilización” de cereales se halla a su segundo nivel más bajo en treinta años. Además, la disminución de los precios podría dar lugar a una reducción de la pro-ducción de alimentos en 2009/2010, lo cual llevaría a una nueva crisis alimentaria[...] Las importaciones de productos alimenticios alcanzaron los 827.000 millones de dólares, en 2007 y podrían ascender a 1,020 billones en 2008. Este aumento representa un incre-mento de los costos de las importaciones del 23% a nivel mundial y del 35% en el caso de los países en desarrollo[...]”6.

Varios han sido los factores coyuntu-rales que han contribuido a elevar el precio de los alimentos, tales como la caída de la producción por causas meteorológicas en Australia y Canadá, el aumento de los costos de producción por el alza del petróleo, el aumento de la demanda por una mejora en el consumo y de materias primas para la pro-ducción de biocombustibles.

No obstante, la crisis mundial de acceso a los alimentos y del alza de los precios de los productos básicos tiene además causas estructurales.

La primera y probablemente la más importante de esas causas es la pérdida de centralidad de la agricultura en los países pobres y, paralelamente, las políticas agríco-las de los países centrales que no han podido ser corregidas a pesar del arduo trabajo desarrollado por los países en desarrollo en los ámbitos multilaterales desde hace ya muchos años y ahora en la Organización Mundial del Comercio (OMC).

Las políticas distorsivas, especialmente los subsidios a la producción y a la expor-tación, han aumentado la producción -y las ventas consecuentes- en los países desarro-llados y han desalentado la agricultura en los países en desarrollo. Esta situación ha pro-vocado consecuencias diversas: la agricul-tura ha dejado de ser un tipo de producción que contribuye al crecimiento económico y, en los países más pobres, un medio para la vida de subsistencia, y ha acelerado consi-derablemente las migraciones del campo a la ciudad, con su correlato de familias haci-nadas en grandes urbes sin un medio de vida digno y sustentable.

Se bien tanto la Unión Europea como Estados Unidos son importadores de ma-terias primas, al mismo tiempo son grandes exportadores, especialmente de productos alimenticios con alto valor agregado. Por las condiciones de producción y comercia-lización del mundo desarrollado, los países en desarrollo no pueden competir con ellos en el comercio internacional. Asimismo, por sus grandes producciones, los países desarrollados han instrumentado la “ayuda alimentaria” como una manera de eliminar excedentes y mantener los precios. Cabe in-dicar que “el volumen de la ayuda alimenta-ria en 2007/2008 alcanzó su nivel más bajo desde principios de los años 1970, lo que refleja la relación inversa entre el volumen de la ayuda alimentaria y los precios mun-diales que caracteriza a los envíos de ayuda alimentaria”7.

Otras de las causas estructurales han sido las políticas y condiciones que imponen los organismos internacionales de crédito en los países en desarrollo las que, además de reducir considerablemente el rol del estado,

han marcado un camino de apertura sin las redes de contención necesarias para evitar caídas estrepitosas de la producción y el empleo.

La disminución del peso del sector agrí-cola en las exportaciones determinó que nu-merosos países en desarrollo se endeudaran para mantener diferentes necesidades inter-nas. El aumento de la deuda externa es un correlato de todo esto con las consiguientes limitaciones para la inversión y el desarrollo.

Esta situación se ve agravada por la especulación financiera de la que han sido objeto las materias primas en los últimos tiempos, aumentando la volatilidad de precios y creando, de esa forma, serias difi-cultades de acceso a los alimentos para los países de menores ingresos.

Hay que destacar, además, la deriva del consumo energético de las mismas so-ciedades responsables de las políticas agrí-colas proteccionistas. Si bien la bioenergía es, al mismo tiempo, una posibilidad y un desafío, las subvenciones destinadas a la producción de etanol y biodiesel utilizando recursos naturales y financieros han tenido su cuota de responsabilidad en la crisis alimentaria mundial.

Por otra parte, la incorporación de China e India al consumo de alimentos más variados es un componente que no se puede desco-nocer; pero que unos coman más y mejor no puede ser visto como una contrariedad.

Los países en desarrollo sufren las conse-cuencias de las políticas descriptas y, a pesar de sus luchas en foros diversos y en los organismos internacionales, no alcanzan a recrear un modelo productivo que supere las contradicciones mencionadas.

Muchos cuentan con una rica gama de materias primas, otros con recursos del suelo, algunos carecen de agua y la deser-tificación avanza sin consideración en sus territorios; entonces, a su pesar, vuelven a recorrer el camino conocido y a aceptar las recetas que nunca han logrado dar con las soluciones esperadas.

La comparación con la crisis del año ’30 es falaz por donde se la mire: en ese período

todavía quedaban los intersticios que posibilitaba el capitalismo industrial. Era posible

recrear el mercado fortaleciendo a los consumidores. Las recetas keynesianas de

entonces -que el mundo desarrollado se prepara a refritar- no parecen sino paliativos

para las capas medias de la población. Teniendo en cuenta, especialmente, que la

escasez y la hambruna atraviesan un continente poblado de “inocupables”[...].

90 Puente@Europa

Líneas de acción

Convendría, antes de avanzar, señalar que, en el problema del déficit alimentario de 929 millones de personas en el mundo, aunque tiene un componente productivo, la cuestión fundamental es de acceso. Si bien, como se ha señalado, se observa una línea decreciente en la producción de alimentos en los países en desarrollo, la misma puede ser rápidamen-te recuperada si se lograran idear mecanismos de acceso a la alimentación básica de ese creciente número de hambreados que hoy exponen todas las estadísticas.

El 19 de noviembre pasado, el director general de la FAO lanzó un llamado a los países integrantes de la Organización de la Naciones Unidas para la realización de una Cumbre sobre Seguridad Alimentaria, en 2009. Esta iniciativa se agrega a dos puestas en marcha por la FAO:

i) la “Iniciativa por el alza del precio de los alimentos”, puesta en marcha en diciembre de 2007, con objetivos simples pero efica-ces: distribuir semillas, fertilizante y otros suministros agrícolas a los pequeños pro-ductores, trabajo que la FAO está realizan-do en los 35 países más vulnerables, y una serie de Programas de Cooperación Técnica en 54 países por 24 millones de dólares.

ii) la Conferencia de Alto Nivel sobre “Segu-ridad Alimentaria Mundial: los desafíos del cambio climático y la bioenergía”, realizada del 3 al 5 de junio pasado, de la que participa-ron 43 jefes de estado y de gobierno y más de 100 ministros que reafirmaron la necesidad de producir más, sobre todo en los países de bajos ingresos y con déficit de alimentos. En aquella oportunidad, los países desarrollados prometieron contribuciones por 22.000 mi-llones de dólares, pero hasta ahora sólo se ha recibido alrededor del 10% de esos fondos8.

Pero volviendo a la nueva propuesta, Diouf sostuvo:

[...] tenemos que corregir el sistema ac-tual, que genera una inseguridad alimenta-ria mundial a causa de las distorsiones del comercio en el mercado internacional pro-vocadas por los subsidios a la agricultura, los derechos arancelarios y los obstáculos técnicos al comercio, así como por el des-equilibrio en la asignación de los recursos

de la ayuda oficial al desarrollo y en los presupuestos de los países en desarrollo.

La Cumbre propuesta para la primera mitad de 2009,

[...] debería sentar las bases de un nuevo sistema de gobernanza de la seguridad alimentaria mundial y del comercio agrí-cola ofreciendo a los agricultores, tanto de países desarrollados como en desarro-llo, la posibilidad de ganarse dignamente la vida [...]. Debemos tener la inteligen-cia y la imaginación de concebir políticas de desarrollo agrícola, así como reglas y mecanismos que garanticen un comercio internacional sin barreras y justo al mis-mo tiempo.

Treinta mil millones de dólares anuales, tal como sostiene el director general de la FAO son los necesarios para acabar con el flagelo, si se comparan con los 365.000 millones de dólares destinados para apoyar la agricultura en los países de la OCDE, donde se gastan 1,34 billones de dólares al año en armamen-tos, y donde en pocos días se han podido encontrar más de tres billones de dólares para tratar de resolver la crisis financiera mundial9.

Además, cabría mencionar el rol es-tratégico del capital privado, que es el que define las metas y estrategias que, antes o después, terminan gobernando el comercio internacional.

El director general de la FAO propuso también establecer una red mundial de ex-pertos de alto nivel sobre la alimentación y la agricultura, que debería responder a la necesidad de fortalecer la capacidad técnica especializada del Comité de Seguridad Ali-mentaria Mundial mediante la presentación de un análisis científico que pusiese de relie-ve las necesidades y los riesgos futuros. Esta red, que reuniría de 400 a 500 expertos de todo el mundo, podría establecerse durante el año 2009.

A ello se le deben sumar acciones con-cretas que involucren a otros actores, como las siguientes:

- redireccionamiento de la inversión priva-da a los efectos de promover que la misma opere como dinamizador de las posibilida-des de desarrollo de las comunidades más desprotegidas;

- recreación de modelos productivos diferen-ciados y focalizados;

- generación de nuevas ideas que superen la aplicación del concepto “en lugar de dar el pescado, enseño a pescar”, que se repite continuamente en las agencias de Naciones Unidas para el Desarrollo y que es hoy in-suficiente, sobre todo para aquellas masas poblacionales que vienen hambreadas por generaciones, porque en ese territorio hu-mano es casi imposible la creación de una nueva identidad simbólica de los sujetos que les permita superar la asunción de la pobreza como destino;

- a nivel multilateral, establecimiento de un pacto político para combatir el hambre. Si una de las condiciones más valoradas por el estado moderno es el ejercicio de los dere-chos humanos fundamentales, el derecho a la alimentación es el primero y central. Sin él no es posible garantizar ninguno de los demás, porque el hambre condena a los indi-viduos a la muerte civil:

- unificación de un frente común con los países en desarrollo para lograr modificar la concepción de los países desarrollados de la ayuda al desarrollo. El ejemplo máximo de la repetición de recetas es la declaración de la Cumbre del Grupo de los Ocho (G-8) celebrada, en junio pasado, en Hokaido, Japón. Lejos de reflexionar en lo que hace el mundo desarrollado en materia agrícola sosteniendo el proteccionismo, la mirada de los participantes siguió estando puesta en una mayor liberalización del comercio internacional;

- respecto de la cooperación internacional: es imprescindible trabajar con los actores locales y con los saberes propios de las comunidades. Sin ese indispensable primer paso, es imposible delinear otros cambios en los hábitos, costumbres, tradiciones y cos-movisiones de las poblaciones vulnerables;

- re-establecimiento de las prioridades en las acciones de cooperación internacional. Esto supone dejar de gastar fondos en misiones de identificación, por ejemplo, ya que los problemas se conocen, vienen siendo diag-nosticados desde hace más de treinta años y, en aquellos países en donde no hay esta-dísticas o éstas no son confiables, basta con

Puente@Europa 91

recorridas territoriales de informantes claves escogidos entre los propios actores involu-crados para comprobar la existencia de ham-brunas generalizadas. Esto implica evaluar rigurosamente el porcentaje que las agencias invierten en el mantenimiento de sus propias tecno-burocracias, y cuánto de eficaz y de eficiente es esa inversión

El ejemplo más típico, para no decir patético, lo constituye la actitud de respuesta del Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola (FIDA), que se ocupa del pobre rural, “el más pobre entre lo pobres”, res-pecto de Haití: en diciembre de 2007 Haití no figuraba en la lista de países de América Latina y Caribe elegidos para créditos -ni blandos, ni ordinarios- porque no cumplía los requisitos, lo que constituye una obvie-dad. En abril de 2008 se desató la crisis por la suba del precio de los alimentos que forzó la renuncia del primer ministro del país. Alimentos había, pero no se podían comprar. El FIDA, para evaluar la posibilidad de otor-gar un crédito, envió una misión de identi-ficación: Haiti ardía mientras los técnicos identificaban la necesidad;

- agilidad, pragmatismo, diferenciación, fo-calización, integración del trabajo público y privado, promoción de la educación, son al-gunas de las características que debe tener la intervención de las agencias internacionales.

A modo de conclusión contingente Desde hace más de veinte años se viene analizando el cambio civilizatorio producido por las nuevas tecnologías. Por entonces, se vislumbraba un mundo en el que los indivi-duos estarían divididos en dos: los de adentro, aislados, conectados con el mundo mediante su ordenador, rodeado de todos los servicios de más moderno confort, y los de afuera, multitudes de hambreados pujando por atra-vesar los muros invisibles que los separarían de la oportunidad de poder “ser humanos”. Esa imagen que nos mostraba algún cine de adelantamiento, pero que completaba la vi-sión de Lyotard acerca de la condición post-moderna, ya está entre nosotros.

El fantasma de la pobreza y las ham-brunas, de la desocupación y la exclusión, de la inseguridad y del miedo, es parte de la cotidianeidad del siglo XXI.

Pero a este estado de situación se ha llegado por una confluencia, ya señalada,

de causas múltiples. Seguir apelando al sólo auxilio del capital estatal, imprescindible por cierto, para resolver los niveles de irracionali-dad que ha impuesto la ley del mercado a las relaciones sociales y económicas, no parece-ría ser un modo de solución estable y definiti-vo. Se hace necesario, de manera preventiva, reordenar las relaciones comerciales pero, mucho más urgente parece ser la imposterga-ble necesidad de recrear el poder político de los estados y, en consecuencia, la delineación de un orden mundial nuevo y justo.

Correr al salvataje del sistema financiero pri-vado, en nombre de “los ciudadanos” como lo han hecho los estados padres del capita-lismo liberal a cuenta de mayores déficits y endeudamientos, no parecería ser la solución de fondo a un orden político y social que se viene cayendo, acompañando las mutaciones camaleónicas del sistema económico, hasta llegar, con este tardo-capitalismo virtual, a un crack como, según todos los analistas y observadores, no ha habido en la historia del mundo desarrollado.

La comparación con la crisis del año ‘30 es falaz por donde se la mire: en ese período todavía quedaban los intersticios que posibilitaba el capitalismo industrial. Era posible recrear el mercado fortaleciendo a los consumidores. Las recetas keynesianas de entonces -que el mundo desarrollado se prepara a refritar- no parecen sino paliati-vos para las capas medias de la población. Teniendo en cuenta, especialmente, que la escasez y la hambruna atraviesan un con-tinente poblado de “inocupables”, esto es, individuos expulsados de las más mínimas posibilidades de desarrollo personal y grupal y, subsidiariamente, imposibilitados de con-vertirse en consumidores por cuenta propia, es obvio que las mismas son insuficientes o, lo que es peor, ni siquiera atienden al univer-so de la indigencia.

En ese contexto, la escasez y las ham-brunas consecuentes son la parte visible de un caos invisible producido por la estrepito-sa debacle de los sistemas político-sociales.

El desafío parecería ser, tal como lo pretendía Michel Foucault ya a principios de la década del ‘80 del siglo anterior, repensar un sistema político que supere la democra-cia liberal que, en verdad, no ha hecho sino profundizar las desigualdades: la gran demo-cracia que ha consagrado de modo supremo los derechos civiles y humanos en la letra

escrita, ha obtenido en cambio, en esta fase del desarrollo capitalista, la mayor fragmen-tación socio-económica y cultural que se haya producido desde los orígenes mismos del estado moderno.

Notas

1 Arundhati Roy, “L’Empire n’est pas invul-nerable”, en Manière de Voir, n. 75, junio-julio de 2004, p. 65.2 Banco mundial, “Informe sobre el desa-rrollo mundial 2008. Agricultura para el desarrollo” (www.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/BANCOMUNDIAL/EXTEWDRINSPA/EXTID2008INSPA.pdf).3 Naciones Unidas, Cumbre del Milenio, Declaración del Milenio, aprobada por la Asamblea General el 8 de septiembre de 2000 (www.un.org/millennium/declaration/ares552e.pdf).4 Alocución del director general de la FAO en la 35a Conferencia Extraordinaria de la FAO, Roma, 18 al 22 de noviembre de 2008 (ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/meeting/014/k3729s.pdf).5 FAO, “Aumento de los Precios de los Ali-mentos: Hechos, Perspectivas, Impactos y Acciones requeridas” (www.fao.org/docrep/fao/meeting/013/K2414s.pdf).6 Discurso del Director General de la FAO, ver nota 4.7 FAO, El estado mundial de la agricultura y la alimentación 2008. Biocombustibles: perspectivas, riesgos y oportunidades, FAO, octubre 2008, p. 128. 8 Para más información sobre la conferencia, ver www.fao.org/foodclimate/inicio/en/.9 Discurso del director general de la FAO, ver nota 4.

Bibliografía sumaria

- Foucault, Michel, Nacimiento de la bio-política, Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica, 2007.- Foucault, Michel, Estrategias de poder, Obras Esenciales, vol. 2, Barcelona, Paidós, 2000. - Lyotard, Jean François, La condition post-moderne: rapport sur le savoir, Paris, Eds. Minuit , 1979.- Bauman, Zygmunt, Miedo líquido, Buenos Aires, Paidós, 2007.- Hobsbawm, Eric, Guerra y paz en el siglo XXI, Barcelona, Crítica, 2007.

92 Puente@Europa

Puente@Europa 93

La biotecnología verde es el uso de la ciencia genética y la tecno-logía para producir cultivos y combatir sus plagas. Es un campo

fascinante por su capacidad para integrar nuevas y viejas cuestiones vinculadas a actividades, creencias y valores humanos. Es la tecno-logía de frontera aplicada a una de las ocupaciones humanas más antiguas. Es el espacio en el que las intervenciones humanas micro y macroscópicas “sobre la naturaleza” se encuentran, el campo de ba-talla entre nuevos temores y viejos tabúes sobre los alimentos, donde el “conocimiento frankensteiniano”2 desafía viejos saberes, prácticas y creencias. Es también el ámbito en el que se exigen normas con creciente vigor para proteger el “orden natural” de la hybris del nue-vo conocimiento humano.

Algunos estudiosos del rol de la ciencia y la tecnología en la so-ciedad, como Yaron Ezrahi, vinculan las nuevas actitudes de escep-ticismo tecnológico a un proceso más amplio de “re-encantamiento” de campos que habían sido racionalizados y desmitificados durante la formación del paradigma del estado burocrático moderno. En el campo de la agricultura, la racionalización habría supuesto tanto la desmitificación de las actividades agrícolas (producción masiva y én-fasis en las tecnologías agrícolas) como la disolución de la idea del agricultor obligado por un “contrato de estatus” (profesionalización) y del producto agrícola como regalo natural de la Tierra (cultivo científico). Con la urbanización y la industrialización, el contacto con la naturaleza se hizo más indirecto en todos sus aspectos. Sig-nificó, por un lado, una interacción menos directa y lucrativa con la naturaleza para una gran parte de la población. El aumento de los medios técnicos disponibles para el control de los fenómenos natu-rales fue acompañado por una menor necesidad de trabajar a diario duramente, en contacto directo con la tierra y la naturaleza. De ma-nera casi paradójica, lo que sucedió fue que la “relajación del control humano sobre la naturaleza, bajo la forma de una cantidad menor de asentamientos físicos, cultivos, pasturas y caza a los depredadores,

hizo que la naturaleza recuperara su propio control sobre la natura-leza [sic!]. Esto es lo que a menudo se llama re-encantamiento de la naturaleza”3. Lo que señala Zygmunt Bauman es, de hecho, la decli-nante distribución del control sobre la naturaleza: sencillamente, un menor contacto directo y menos experiencias negativas a nivel indi-vidual (no más noches oscuras de miedo, animales salvajes amena-zadores, matorrales espinosos y un mal tiempo que se lleva consigo nuestro sustento). La naturaleza, que ya no está lo suficientemente cerca como para asustarnos, se presenta como algo completamente benévolo. Por otro lado, la ciencia ha adquirido nuevas capacidades para comprender, acceder y utilizar los “secretos” de la naturale-za, lo que resulta muy inquietante para algunos4. De este modo, es comprensible por qué tanto la agricultura como la biotecnología se encuentran en el centro de todos los debates acerca del diseño de mecanismos para regular la intervención humana sobre la naturale-za, en lo que se refiere tanto a limitar el daño como a maximizar los beneficios (aspecto que a veces resulta olvidado).

Aun cuando nos vemos como si todavía viviéramos en una “época de desencanto” weberiano, dominada por la búsqueda de la competencia, la sobre-regulación y el empleo meliorista de la ciencia y la tecnología para el bien público5, algunos marcos de referencia clásicos para procesos de toma de decisión efectivos, aplicados como tales, pueden ya no ser herramientas viables, especialmente en áreas de política que tocan la relación entre los humanos y el “medioambiente”. Mientras que los procesos de materialización y racionalización pueden ser revertidos (a través del mencionado re-encantamiento de la naturaleza y el “encanto” negativo de la biotec-nología), el estado y su burocracia no son los únicos reguladores, y, a veces, ni siquiera los principales. Pueden ser sustituidos por actores supra o sub-nacionales y la responsabilidad por las decisiones toma-das es más dispersa y fluida. En este sentido, la Unión Europea (UE) constituye, sin lugar a dudas, una vidriera privilegiada.

The biological invention then tends to begin as a perversion and end as a ritual supported by unquestioned beliefs and prejudices.

J. B. S. Haldane, Daedalus or the Science of the Future

La venganza del “encantamiento del mundo”: de lo que les sucedió a los OGM en la “Europa fortaleza”, con el trasfondo de los monstruos

por Claudia Muresan1

94 Puente@Europa

Europa no es un Frankenstein creado por los Estados miembros

Habiendo nacido como un proyecto económico compartido por seis estados, se podría decir que las Comunidades Europeas lograron cumplir razonablemente con las promesas iniciales de paz, estabili-dad y bienestar. Con el tiempo, el proyecto avanzó, las competencias supranacionales se extendieron a cada vez más áreas que, tradicio-nalmente, pertenecían a la órbita del proceso de toma de decisiones de los estados soberanos. La situación actual es, quizás, la que se refleja en la siguiente afirmación: “por un lado, tenemos una UE que cuenta con todas las instituciones de un estado moderno, pero no con una auténtica legitimidad pública. Y, por el otro, tenemos estados nación centenarios cuya existencia como democracias reales ha sido socavada por la gobernanza supranacional”6. Al principio, la eficien-cia y eficacia generales de la iniciativa lograron ofrecer una justi-ficación utilitaria, cuyo estilo tecnocrático no molestaba a quienes, por otra parte, podían sentirse contentos con sus resultados. “La UE es legítima y democrática en la medida en que el producto [énfasis agregado por el autor] del sistema político se corresponde completa-mente con las preferencias colectivas de sus ciudadanos”7.

La racionalidad tradicional meliorista y utilitaria del estado democrático liberal es la que ha sustentado el proyecto. “La Unión goza de un apoyo utilitario, apelando al bienestar económico que puede ofrecer. Mientras la eficiencia y eficacia del diseño de po-líticas europeo produzcan más beneficios perceptibles que costos, es menos probable que se cuestione el apoyo utilitario por parte de amplios sectores de la población europea, y, por lo tanto, de los miembros de la Comunidad”8. Sin embargo, el proyecto de una Unión cada vez más estrecha implicó mucho más que liberalización económica y eliminación de barreras comerciales. Tanto la amplia-ción como la profundización de la Unión aumentaron la cantidad de temas que hicieron cada vez más necesarios la consciencia política y el apoyo de los ciudadanos”9. “Cuanto más poder se transfirió al nivel europeo sobre cuestiones centrales para la soberanía de los estados y la redistribución, más necesidad tuvo la Comunidad de contar con sus propias fuentes de apoyo popular directo”. Como una entidad política novedosa, supranacional y sui generis, la necesidad de la UE de narraciones legitimadoras que le dieran una identidad clara se volvió cada vez más estricta. El ex presidente de la Comi-sión Europea, Jacques Santer, afirmó que Europa estaba en la “bús-queda de su alma”10.

Una entidad artificial única, armada con “partes” pre-existentes, en “búsqueda de su alma” y anhelando amor11, la UE aún necesita demostrar que no es “el Frankenstein que los Estados miembros han creado y cuyo control han perdido -es un instrumento que puede y debería utilizarse para desarrollar un futuro común”, como Sir Leon Brittan dijo durante una Conferencia Schuman en Oslo12.

Especialmente desde los años ‘90, “Europa” desea mostrarse como algo más que un monstruo tecnocrático regulador, como una

entidad política viviente y sensible, vibrante, que responde a los deseos e intereses de su “pueblo”. Su racionalidad ya no es fría, no está basada en criterios tecnocráticos y científicos, sino que es una racionalidad que supone procesos de toma de decisión inclusivos y participativos. Por lo tanto, no es fortuito que el enardecimiento del debate sobre la percepción de déficit democrático y de legitimidad de la entidad política supranacional coincidiera en el tiempo con una dura postura adoptada con respecto al monstruo tecnológico de la década, los OGM13, en un intento, podríamos decir, por convertir al público contrario a la biotecnología en el codiciado demos eu-ropeo, en un proceso agonal de construcción de identidad pública. Nos permitimos una sugerente analogía: al intentar deshacerse de su imagen de “entidad frankensteiniana” tecnocrática, Europa quiere desesperadamente ser “normal” y ser amada. No quiere, por lo tanto, ser considerada como un apoyo a “engendros” creados por la tecno-logía, lo que la convierte en una fortaleza difícil de conquistar para el Monstruo Biotecnológico agrícola.

Debemos recordar que las actitudes de escepticismo científico y desconfianza en la “tecnociencia prometeica”14 reflejan una larga lis-ta de desarrollos sociopolíticos: un cambio de la política de melioris-mo a la del “equilibrio simbólico” comunicativo; la transformación de la acción política en espectáculo público; el re-encantamiento; la dicotomía entre mito y realidad volviéndose difícil de defender, con el trasfondo de las nociones perspectivistas y constructivistas de la realidad; el resurgimiento de las orientaciones religiosas funda-mentalistas, moralistas y estéticas -en oposición a las materialistas, racionalistas e instrumentales- hacia el discurso y la acción políticos; una distinción poco clara entre hechos y opiniones que es percibida como una expresión de libertad, diversidad e inclusión y “la utiliza-ción política de la imaginación para crear y re-crear mundos emocio-nalmente gratificantes”15.

En la exaltación de los debates públicos, el hecho de escuchar las noticias, de conocer los “personajes” principales, no sólo crea una oportunidad para involucrarse, sino que ofrece una ilusión inme-diata de participación. De este modo, no debe pasar desapercibido el elemento creador de identidad que se encuentra presente en el mo-mento en que la UE adopta las reglas más estrictas de etiquetado16 respecto a los pocos OGM que están autorizados para circular dentro de su territorio. La posibilidad de proyectarse como defensor de una dura corriente de opinión en un tema de permanente importancia en los medios es el sueño de cualquier comunicador político eficiente, especialmente de aquellos que están necesitados de una fuerte iden-tidad pública.

“Bellas hipótesis”, “hechos feos” y buena retórica

En el nuevo modelo de gobernanza centrado en la comunicación hay cabida para varios escenarios rivales o contradictorios, así como también para ofrecer incentivos para que todos los actores continúen

Mientras que los procesos de materialización y racionalización pueden ser revertidos (a través del mencionado re-encantamiento de la naturaleza y el “encanto” negativo de la biotecnología), el estado y su burocracia no son los únicos reguladores, y, a veces, ni siquiera los principales. Pueden ser sustituidos por actores supra o sub-nacionales y la responsabilidad por las decisiones tomadas es más dispersa y fluida. En este sentido, la Unión Europea constituye, sin lugar a dudas, una vidriera privilegiada.

Puente@Europa 95

con la representación de la narración, de la producción de noticias. “Las noticias también son una manera de que la gente cree orden desde el desorden, transformando el ‘saber’ en ‘contar’. Las noticias, en realidad, ofrecen más que los hechos -ofrecen tranquilidad y fa-miliaridad en experiencias compartidas por la comunidad” y pueden, al final, forjar la razón de ser de una comunidad17.

Los practicantes renacentistas del arte de la memoria conocían el poder de la imágenes en el pensamiento asociativo y, por lo tanto, no se hubieran sorprendido del impacto de las buenas fotografías de graciosos jóvenes vestidos como mariposas, agonizantes por el polen envenenado de las plantas frankensteinianas. Hubieran sabido que dichas imágenes no se borrarían de la mente del público por un ar-tículo publicado en Nature que “pone las cosas en claro”. Está lejos de ser éste el campo desencantado en el que pueda actuar la raciona-lización y en el que la regulación pueda ser un ejercicio que permita encontrar la solución más adecuada.

A pesar de su entusiasmo ocasional por Darwin, Burbank, Watson y Crick, la gente aun prefiere considerar las cosas que come como una síntesis milagrosa de sol, agua, saludables nutrientes de la tierra y viejos conocimientos, y considerar las múltiples especies que constituyen su alimento y su entorno como moldeados en tiempos míticos y diversos dentro de su misma esencia.

La comprensión del hecho de que sólo 300 genes humanos no encuentran sus equivalentes en el código genético del ratón, de que el maíz tiene un genoma tan grande como el nuestro y de que la cantidad de nuestros genes es sólo diez veces mayor a la de una ordinaria bacteria (¡unicelular!)18 es inquietante. El valor intrínseco atribuido a las especies no humanas ha estado vinculado por muchos

años a su inmutabilidad, a que cada una de ellas sea parte de un di-seño superior y esté dotada de características bien definidas desde el comienzo del universo. Las críticas contra la ciencia y la tecnología, por ser incapaces de comprender la amplia variedad de misteriosos “valores intrínsecos” y fuerzas -que han renovado su vigor en el de-bate sobre la agricultura biotecnológica-, no son nuevas ni tampoco están desprovistas de consecuencias de gran alcance.

Cuando en 1828 Friedrich Wöhler sintetizó urea a partir de componentes inorgánicos (o pensó que lo había hecho) escribió a Berzelius diciéndole que había sido testigo de “la gran tragedia de la ciencia, la muerte de una bella hipótesis [por ejemplo, el principio vital -el souffle vital] mediante un hecho feo”19. El mito de un límite insuperable entre lo orgánico y lo inorgánico se hubiera roto, como había sucedido anteriormente con el límite entre las esferas lunares y sublunares20.

Es ciertamente legítimo preguntarse si la “barrera entre las espe-cies” no es sólo otro de los “límites” y darse cuenta de que superarlo sería para muchos otro “hecho feo”. Además, muchos imaginan al ubicuo ADN como una especie de alma microscópica, un pequeño destello sagrado del principio de vida, escondido en cada célula de cada criatura y compartido por toda la línea de la especie, que no de-bería tocarse ni manipularse. O, por el contrario, ven el ADN como una malvada infección que sólo sufren los seres “antinaturales”. Si no fuera así, ¿por qué, respondiendo a una encuesta de opinión la gente afirmaría que los tomates que no están genéticamente modi-ficados no contienen genes?21 ¿O por qué un gobernante británico juraría a la prensa que los perros tampoco contienen genes22, si no es por el supuesto de que sólo las entidades frankensteinianas los con-

tienen? Es cada vez más fácil darse cuenta de cómo “la noción del ADN recombinado está ligada a lo misterioso y lo sobrenatural. El ADN recombinado reaviva el terror asociado al significado oculto de los monstruos, la repulsión que genera la noción de dos seres unidos desafiando así a la naturaleza”23.

Con este trasfondo, el discurso público sobre la biotecnológica agrícola se encuentra atrapado en un doble proceso centrípeto de re-encantamiento de la agricultura (aún no racionalizada ni indus-trializada completamente) y del “encantamiento negativo” del nuevo campo de la biotecnología que genera el Monstruo Biotecnológico.

Como veremos, la dinámica de esta negativa dialéctica del encantamiento es, a su vez, manifiestamente dualista24; natural y artificial, bueno y malo, oscuridad y luz, tristeza o alegría, engaño y revelación; hybris y armonía, interés y altruismo, son conceptos e imágenes cuyo poder se ve fortalecido por la eficacia de los sistemas binarios de clasificación25. La fuerza de una posición consiste en la efectividad para revelar el error y el engaño en el adversario, utili-zando fuertes metáforas polémicas, analogías que puedan encontrar-se fácilmente.

La narrativa encantada de la Biotecnología Verde es muy efi-

ciente. Se apoya en fuertes estructuras míticas y utiliza las imágenes más poderosas creadas por la cultura de la modernidad -las imágenes de la ciencia ficción:

[…] el amplio término “biotecnología” con frecuencia compren-de técnicas y tecnologías existentes, emergentes e imaginarias. Por consiguiente, el referente de la biotecnología es siempre inestable, siempre las biotecnologías emergentes […] perturban nuestras categorías y límites sociales más fundamentales. Los límites entre lo humano y lo animal, la vida y la muerte, lo na-tural y lo artificial, la reproducción y la réplica, que ya han sido objeto de cuestionamientos teóricos, parecen ahora estar someti-dos a un ataque material y simbólico26.

Sobre un tapiz de monstruos románticos

La Odisea de Monstruos Biotecnológicos es una continua represen-tación teatral y mítica que pone en la escena guiones aterradores sobre el futuro biotecnológico y cuyos escenarios se encuentran por todas partes: en el campo donde crecen las plantas (plantas “mons-

Falsos monstruos

96 Puente@Europa

truosas” que son pintadas, marcadas y destruidas), en las calles, en los foros e instituciones públicas27, en los supermercados y galerías de arte, en la web, en los diarios, cines y publicidades. Corrientes estéticas, morales y emocionales están enquistadas en estas batallas mediáticas y dramas teatralizados. ¿Qué escenario sería más propi-cio para un guión de ciencia ficción sobre los límites entre lo huma-no y lo artificial que la Biotecnología Verde, donde los Trickster28 de todos los dualismos religiosos, los monstruos trágicos del Roman-ticismo y los Terminator desalmados se encuentran con los Buenos Salvajes, los Cazadores de Replicantes29 y la Madre Primordial en un drama de engaño y desengaño, de invasión y aniquilación?

Nuestro intento por investigar el imaginario metafórico de la Biotecnología Verde está basado no sólo en el discurso de la World Wide Web, sino también en metáforas incluidas en libros, revistas académicas e intervenciones públicas de personajes destacados. El discurso metafórico está fuertemente sesgado a favor de quienes se oponen a los productos agrícolas biotecnológicos30. Imágenes encon-tradas y tomadas de Internet a partir de búsquedas como “Frankens-tein & GMOs”, “Frankenfood”, “Terminator seeds”, “Monster & GMO” fueron muy parecidas a las que se encontraron a partir de términos neutrales como “genéticamente modificado”. El discurso público sobre biotecnología es, al menos en los niveles metafóricos-expresivos, un discurso anti-biotecnología, en cualquier caso en el que se haga referencia a la Biotecnología Verde. Para mostrar la co-herencia del patrón del discurso visual, hemos dado preferencia a las imágenes del portal web de la organización que ha sido más exitosa en mantener el alto perfil del tema en los medios de comunicación: Greenpeace31. Las imágenes textuales fueron principalmente extraí-das del trabajo de Vandana Shiva, sin lugar a dudas, el activista anti-OGM más directa y popular.

En la narrativa anti-OGM existen cuatro categorías principales de “villanos”. La primera puede identificarse con un término propio de los estudios sobre religiones, el Trickster: el creador antinomista de se-gundo orden que pierde el control sobre los resultados de su creación -Prometeo, Dr. Frankenstein o el Científico Loco. La segunda catego-ría corresponde al Desconocido, el extranjero insidioso, Doppelgänger microscópico y antinatural que desafía a la vida misma, pasando des-apercibido para los indiferentes, generando temor de contaminación y amenazando el orden natural de las cosas. La tercera corresponde al Monstruo -aterrador y lastimoso, como todas las quimeras, su mera existencia es una ofensa a la vida. Finalmente, se encuentra el Agresor -que disimula temporalmente su artificialidad en una misión para des-truir el futuro de la humanidad - el Terminator.

El demiurgo tramposo, antagonista del Creador, es el personaje res-ponsable de los fallidos intentos para reorganizar el mundo, por los cuales la condición humana se ve alterada y degradada para siempre. Entre los Trickster, Prometeo es indudablemente el más conocido.

Imágenes de Frankestein

Es el personaje que usurpa las prerrogativas divinas transformándo-las en instrumentos para la acción humana. Otro Trickster -sin duda muy útil para nuestro tema a nivel de anecdota- es Démeter, la diosa griega de la agricultura. Su cólera tiene consecuencias devastadoras, mientras que su acción cultural trae grandes beneficios a la humani-dad. El crimen de estos Trickster se define por referencia a un nomos primordial que ellos desafían a través de sus acciones irracionales, de su obstinación, de sus hybris32.

Hoy en día, las portadas de muchas ediciones del aún popular libro de Mary Shelley, Frankenstein, no muestran su título completo. Ella lo tituló Frankenstein o el Moderno Prometeo33. Los seres ape-nas creados, cuando no han sido bendecidos por el espíritu de alguna fuente superior, se perciben fácilmente como criaturas inquietantes y poco confiables, cuando no directamente como seres repulsivos. Este es un punto esencial para comprender las actitudes mentales respecto tanto a las formas biológicas “artificiales” como a las “meramente biológicas”. La idea de que los humanos provienen de simios “desal-mados” era repulsiva como consecuencia de los mismos mecanismos que hacen repulsiva la manipulación de cadáveres34 o la observación de “jardines químicos”35. Quizás esto pueda ofrecer una clave cul-tural para comprender las imágenes perturbadoras que a menudo proponen los activistas contrarios a la biotecnología (muchas de las cuales se reproducen aquí).

El monstruo de Frankenstein, ligado desde el comienzo a la hybris de las “ciencias naturales”, ha seguido el rápido paso del de-sarrollo de aquellas ciencias, y ha siempre estado ahí para “atribuirse el mérito” de las más audaces ciencias. Se trata, sin dudas, del “mito fundamental de la biología”36. Jon Turney sostiene que la historia de Frankenstein ha sido la base de 130 ficciones, más de 40 películas y 80 obras de teatro, además de 600 cuentos y 30 series de historietas, mientras las alusiones […] en publicaciones deben ser incalcula-bles37. Además, “la manipulación de la vida” se convirtió en uno de los temas favoritos de los medios de comunicación en la historia reciente y contemporánea38. La historia de Frankenstein es “una de las más importantes en la discusión de nuestra cultura sobre ciencia y tecnología. Para activarla, lo único que se necesita es la palabra: Frankenstein”39.

Frankenstein fue invocado cuando nació Dolly; se convirtió en la Frankenleche durante la discusión sobre la utilización de la hormona bovina del crecimiento para aumentar la producción de leche40. Más tarde en la Frankencomida, que es, sin duda, su encar-nación actual más poderosa41. “Antes de Frankenstein” es una rápida referencia, perfectamente comprensible, para aludir al período ante-rior a la “revolución biotecnológica”42.

Estas historias son efectivas y aumentan las demandas y el apo-yo a un examen más riguroso y a una regulación más estricta: “Hoy no estamos lejos de exigirles [a los científicos] que prueben su ino-cencia por adelantado”43.

Puente@Europa 97

La creación de vida a partir de la no-vida siempre evoca un lími-te desconcertante entre lo micro y lo macroscópico, entre lo invisible y aquellas indefinidas sustancias primordiales donde se produce una especie de generación espontánea44, un big-bang biológico des-estabilizador. La vida desde la muerte, la creación malvada desde lo inerte, la apestosa materia orgánica, unas de las fobias humanas más profundas, acompañan la imagen de animacules viviendo en un caldo indefinido. Gérmenes y genes -como vermicelli microscópi-cos45- pululan sobre el límite entre la vida y la muerte. Los genetistas se zambullen en este desconocido mundo microscópico, preparan brebajes que desbordan sustancias de sus tubos de ensayo e inyectan sus pociones “contaminantes” en criaturas vivas que, sin quererlo, se convierten en monstruos peligrosos.

La ciencia ficción y la ufología han agregado una contraparte sim-bólica a la “invasión” microscópica -la “invasión alienígena”, como “muestran” los círculos en cultivos. El enemigo se mantiene, una vez más, oculto, pero deja su marca en los cultivos, que de este modo se echan a perder.

No es exclusivo de estos tiempos el lamento de la acción hu-mana como la causa de las innumerables cicatrices de la naturaleza. Parece ir de la mano con el elogio al estado de naturaleza, como si se tratara de un estado de perfección, inocencia y armonía: “todo es bueno en el momento que abandona las manos del Autor de las cosas; todo degenera en las manos del hombre […] Él pone todo al revés; desfigura todo; ama la deformidad, los monstruos. No quiere nada tal como fue hecho por la naturaleza, ni siquiera al hombre”46. La intervención humana sobre la naturaleza es malvada no sólo por-que es egoísta, sino también porque es narcisista, capaz de destruir aún cuando sea sólo para dejar huellas, una marca. La hybris de la

“creación secundaria” en la agricultura significa que el monstruo puede esparcirse sobre campos y bosques, transportado por vientos de arrogancia y codicia. “El rasgo decisivo del mito de Frankenstein […] se refiere a la difícil situación de una criatura creada por el abu-so de la ciencia […]. No tiene lugar, ni hogar, ni semejantes; su vida es sufrir”, sostuvo Bernard E. Rollins47.

Ya en otros tiempos, los OGM son una especie de Doppelgänger, los gemelos malvados de las buenas semillas, difíciles de reconocer y, por lo tanto, aun más peligrosos, genios de la botella esperando para hacer sus canalladas, o “peligros ocultos en la comida de los niños”48. Los monstruos no deben alcanzar a los niños:

El monstruo es un desalmado49 o un hijo que no se parece a sus progenitores: “cualquiera que no se parezca a sus padres es en cierta forma una monstruosidad, ya que en esos casos la naturaleza, de algún modo, se ha apartado del estereotipo genérico”50.

El etiquetado no es inocente

El monstruo está contaminado y es impuro y todo lo que toca se contamina. En el caso de la agricultura y la cría, el concepto de “pu-reza” pasa de ser un concepto neutral (que describe a un animal o a un lote de semillas que corresponden a la misma variedad) a ser un concepto cargado de valor. Cuando la pureza deja de ser descriptiva y neutral en términos de valores (hablando de genes o semillas), se supone que debe cargar con todas las connotaciones axiológicas de un concepto platónico. Se considera que el gen de un escorpión evoca la esencia completa de la “escorpionidad” que más adelante contaminará a quienes coman una fruta que lo contenga. Con sus raíces religiosas intactas, la pureza es aún un concepto muy podero-so51. No existe un simple proceso racional que pueda identificar algo

Peligro engañoso

Círculos en cultivos de OGM

98 Puente@Europa

Diferencia, deformidad, quimeras

Identificación del monstruo

o alguien con un monstruo. La mayoría de las veces es suficiente con que la monstruosidad sea señalada52. Las estrellas amarillas de David, las letras escarlatas o los signos de peligro expuestos son pruebas suficientes para demandar contención. La mayoría de las veces, están pegadas o estampadas sobre las cosas más familiares y son persistentes como los estigmas.

La elección de los hechos que uno considera cuando lee una etiqueta u observa un símbolo está siempre connotada por el ámbito social, político y epistémico. Y hemos visto en el bosquejo de la historia de la biotecnología agrícola qué tipo de connotaciones trae consigo la etiqueta de los OGM.

Por ejemplo, se realizó una encuesta de opinión sobre la necesi-dad de regular el monóxido dihidrógeno, debido a que la exposición

prolongada al mismo bajo su forma sólida causa severos daños en los tejidos, bajo su forma gaseosa causa quemaduras y, además, se encuentra en la totalidad de los tumores de los enfermos terminales. El 86% de los encuestados sostuvo que, sin lugar a dudas, debía ser prohibido. Para ellos, la etiqueta “contiene monóxido dihidrógeno” seguramente no hubiera constituido una información neutral. Sólo uno de cada cincuenta encuestados reconoció que esta sustancia era en realidad agua, ante lo cual probablemente haya reído53. Por no decir que para algunos, incluso la etiqueta “contiene agua”, aplicada a productos que compran habitualmente, hubiera planteado algunas dudas acerca de los motivos del etiquetado. El producto podría haber contenido agua aun desde antes. La inferencia racional de los con-sumidores sería que la nueva etiqueta indica la existencia de nueva información relacionada con posibles riesgos vinculados a la presen-

El monstruo y nuestros niños (imágenes obtenidas buscando el término Frankenfood a través http://images.google.com).

cia de agua. Mientras que la mayoría de las etiquetas están hechas para advertir peligros a pequeños o grandes grupos de consumidores, es fácil de olvidar que el etiquetado de OGM no ofrece ningún tipo de información nutricional o para la utilización del producto y, lo más importante, no indica ningún riesgo para la salud o seguridad del consumidor (como en el caso de los alérgenos o cualquier otra sustancia sujeta a etiquetado). Excede los límites de este trabajo la

descripción y comparación de distintas alternativas regulatorias. Sólo intentamos poner en perspectiva el debate y cuestionar la racionali-dad general que sostiene dichas alternativas.

Tal vez sea muy fácil olvidar que, más allá de tratarse de una historia de cambios sociales y tecnológicos, la de la agricultura es una historia de cambios genéticos. Los relatos que describen la re-lación entre los hombres y sus cultivos agrícolas como si se tratara

Puente@Europa 99

de una bella y armoniosa coexistencia con el entorno natural tienden a oscurecer el proceso trabajoso e invasivo de cultivo, así como la selección y modificación genética necesaria para obtener cultivos valiosos.

Las líneas de colores de la imagen reproducida debajo represen-tan alteraciones genéticas sufridas por los 50.000 genes del genoma de arroz para obtener la variedad Indica, a la que se agregaron dos genes precisos para lograr el afamado y infame Arroz Dorado54 (las cajas azules de la parte superior representan el genoma original del arroz). Una variedad convencional está, desde un punto de vista fác-tico, científico, tan “modificada” como un OGM. Obviamente, nin-guna de las alteraciones genéticas anteriores requirió de alguna clase de prueba o etiquetado “preventivos”. Esto es así porque ninguna de las líneas de colores en este tapiz, que refleja modificaciones genéti-cas, carga con el bagaje mítico del monstruo biotecnológico. El ima-ginario popular se encuentra todavía más cercano a Linnaeus55 que a Mendel, lo que puede explicar el funcionamiento de esta especie de doble racionalidad orwelliana cuando se dan distintos tratamientos a los pedazos de código que forman un mismo genoma. Como seña-lábamos anteriormente, debido a que la racionalidad científica está siendo rechazada, lo que queda es el pensamiento asociativo, que funciona como un entrecruzamiento auto-suficiente y auto-referen-cial de imágenes, etiquetas y definiciones arbitrarias. Sin un “fun-dacionalismo” epistémico (que requiera una prueba de riesgo real y justificaciones para tratar datos parecidos de manera distinta56), la relación con los datos del “mundo real” es mediada más fácilmente por la compasión o el resentimiento. Una vez más, la controversia

sobre los OGM parece construirse totalmente inconsciente del grá-fico aquí incluido. Como si mantener algún mítico genoma original que la naturaleza ha moldeado in illo tempore fuera una vedadera opción. Otra vez, la agricultura debe ser desencantada antes que pue-da disiparse el encantamiento negativo de la biotecnología agrícola. Hasta que esto no suceda, los genes que codifican la pro-vitamina A en el Arroz Dorado siguen siendo peligrosos, mientras que los otros 49.998 son “seguros”, de la misma manera que el sulfato de cobre es bueno57, mientras que el glifosato58 es malo.

Una simple etiqueta y una cacofonía de hechos y ficción como trasfondo pueden convertir la presencia más inocua y familiar en algo monstruoso. “Los monstruos, como los pobres, siempre estarán con nosotros” 59.

Una vez que se lo ha identificado en el vecindario, sólo hay un secuencia lógica: ¡el monstruo debe ser quemado! “¿Para qué hacer un monstruo? Para verlo morir”60. Las ganancias de imagen y el poder emocional que este espectáculo ofrece no puede ser ignorado por ningún comunicador social.

Las imágenes de la página siguiente corresponden a campañas anti-OGM llevadas a cabo, entre otros lugares, en España, India y Corea del Sur. Una vez más, a veces, el camino desde las metáforas inflamables a las llamas ardientes es sorprendentemente corto. Desde los pedidos a gritos por la contención legal -“ante la falta de legisla-ción, no hay nada que lo detenga”61- a la decisión de tomar medidas de cualquier manera, el monstruo debe ser eliminado, a pesar de la resistencia a actuar o de la “ignorancia de las autoridades” (otro pa-trón narrativo que quizás necesitaría un tratamiento más exhaustivo).

[...] no debe pasar desapercibido el elemento creador de identidad que se encuentra presente en el momento en que la Unión Europea adopta las reglas más estrictas de etiquetado respecto a los pocos OGM que están autorizados para circular dentro de su territorio.

Modificaciones genéticas para obtener la variedad IR64 de arroz

100 Puente@Europa

El rechazo violento a estos “invasores” se justifica mediante lo que parece ser una anticuada propaganda bélica:

Estamos trabajando sobre tecnologías, basadas en ingeniería genética, que aceleran la violencia hacia otros seres. Durante mi reciente viaje a Punjab, me impactó duramente que allí ya no tuvieran polinizadores. Las personas obsesionadas por la tec-nología están manipulando los cultivos para poner genes de las toxinas Bt (la bacteria del suelo Bacillus thuringiensis) en las plantas, de manera tal que la planta libere toxinas a cada mo-mento y en cada célula: en sus hojas, sus raíces, su polen. Estas toxinas son comidas por vaquitas de San Antonio y mariposas que más tarde mueren62.

Si se trata de hacer propaganda bélica, sabemos entonces que es muy efectivo exagerar las pérdidas o inventar historias trágicas de exterminio.

Víctimas por todas partes para atestiguar la maldad del perpe-trador: desde las plantas en el campo cuyos polinizadores fueron exterminados (no se ofrecen referencias), pasando por los animales criados para ser alimento o para experimentos, hasta chicos que son “alimentados por la fuerza” con OGM y agricultores que se suici-dan63. Las aves y las abejas son el equivalente medioambiental del

“asesinato de mujeres y niños” en la propaganda bélica. Esto, por supuesto, no implica que no haya ninguna clase de daño severo en el medioambiente que deba ser considerado o tratado, que las especies en extinción no sean un problema serio, o que gente inocente no muera en las guerras.

Con total desprecio por los daños colaterales, los perpetra-dores -grandes multinacionales malignas y codiciosos occidenta-les- siguen difundiendo sus distopías consumistas: “Cada vez que veo un supermercado, veo cómo se está poniendo en riesgo cada comunidad y la capacidad de su ecosistema para satisfacer sus necesidades de alimentación, de manera tal que poca gente en el mundo pueda gozar de excedentes de alimentos, mientras muchos otros comen mucho y se enferman o se vuelven obesos [énfasis del autor]”64. Una vez más observamos el mismo patrón: la hybris del conocimiento provoca la hybris del cuerpo (occidentales obesos que “comen demasiado”) y la disrupción en la economía de la na-turaleza y la economía global. La hybris se manifiesta asimismo en violencia pura: “En el frente internacional, los productores líderes de cultivos GE […] intentan utilizar el martillo de las sanciones económicas desde la Organización Mundial de Comercio para ha-cer tragar los Frankenalimentos [cursiva del autor] a los otros 131 estados miembros de esta organización”65. Como resultado de la agresión, hay desolación, tristeza, una Tierra saqueada.

Conclusiones

Las alternativas propuestas frente a los escenarios distópicos son formas locales y comunales de agricultura o métodos agrícolas tra-dicionales de cultivar la tierra que aseguran islas de pureza donde el conocimiento y las antiguas semillas estén libres de contaminación y cualquier tipo de invasión. Los agricultores sembrarán “semillas de libertad” en vez de “semillas de decepción” tan pronto como se evite el peligro de la biotecnología: “La libertad respecto a las patentes, la ingeniería genética, los químicos tóxicos y la deuda es lo que las semillas de libertad brindan a los agricultores”66.

Lo que proponen y prometen los partidarios de la micro-utopía no es poco. Se trata nada menos que una especie de metanoia, un cambio de mentalidad. Una vez que esto se logra, lo demás son de-talles: “Si volvemos al pacto sagrado de la ecología, y reconocemos nuestra deuda con todos los seres humanos y no humanos, entonces la protección de los derechos de todas las especies se convierte sencillamente en parte de nuestras normas y obligaciones éticas. Y como resultado de esto, quienes dependen de otros para su alimen-tación y para que les traigan alimento tendrán el tipo adecuado de alimentación y de nutrición. Entonces, si comenzamos por alimentar la red de la vida, estamos en verdad resolviendo la crisis de los pe-queños agricultores, la crisis sanitaria de los consumidores y la crisis económica de la pobreza del tercer mundo”67.

La gran pregunta que queda sin respuesta se refiere a la comida para las grandes masas de “hormigas” humanas que pululan en las grandes ciudades del mundo68. Hay una alarmante insensibilidad al evitar abordar la cuestión de los alimentos para las mayorías y parece ser que la evolución actual de los mercados internacionales de alimentos está comenzando a desenmascarar esta realidad. Sin embargo, en situaciones de crisis, cuando “meliorismo” es solo otro nombre para salir del pozo, las “soluciones tecnológicas” no pue-den descartarse tan fácilmente y es probable que los obstáculos que enfrentan las alternativas plausibles sean examinados con mayor rigor69. Una vez “desencantados”, vistos como una simple fuente de comida, como producto de un proceso tecnológicamente controlable, los cultivos biotecnológicos tal vez dejen de alimentar la creación polémica de identidades y mueran o prosperen, sean regulados o incentivados, por sus propios méritos.

El bosquejo de la historia del Monstruo Biotecnológico pre-sentado anteriormente muestra que, cuando la legitimación de los actos y normas en la esfera pública ya no está dictada por la racio-nalización meliorista, es fácil volver a otras fuentes -tradición o emociones (acción inducida por los líderes de opinión o los medios de comunicación, a través del uso de imágenes e historias conmo-vedoras). Como sostuvo de manera convincente Yaron Ezrahi, la desventaja de esas actitudes es que son incapaces de generar una visión general del alcance y los propósitos de la regulación en un

El monstruo en los carteles

Puente@Europa 101

OGM: distopía global (fuente de las imágenes: www.greenpeace.org)

área determinada. Su concentración en alternativas a la racionali-dad y el conocimiento científico y las narrativas que los acompa-ñan proponen “micro-utopías”, inadecuadas como soluciones para la sociedad en su conjunto. Una vez más, la agricultura de (semi) subsistencia de las pequeñas comunas es sencillamente incapaz de alimentar ciudades de millones de personas.

Mientras llama la atención sobre la frivolidad de “batallas entre monstruos” continuas e imaginarias en tiempos en los que se de-manda más unidad europea y más alimentos por razones sensatas, este artículo reafirma la confianza en el poder de las construcciones políticas (frankeinsteinianas o no) ancladas en la tradición democrá-tica de asimilar los nuevos mitos e imágenes en simples piezas de rompecabezas en el vocabulario de las artes y del kitsch que sostiene las “teatrales” políticas globales en la actualidad.

Notas

1 Este artículo está basado en la tesis de doctorado “Enchanted Uncertainty: Rationality and Rationalization in the Adoption of Agricultural Biotechnology”, discutida y aprobada en julio de 2008 en la Scuola Superiore Sant’ Anna di Studi Universitari e di Perfezionamento, Pisa, Italia.2 Término introducido en Christoph Rehmann-Sutter, “Frankensteinian knowledge?”, en The Monist, vol. 79, 1996, pp.

264-279.3 Audun Sandberg, “Environmental Backlash and the Irreversibili-ty of Modernization”, artículo presentado en la 7ª Conferencia de la International Association for the Study of Common Property. Crossing Boundaries, Vancouver, 1998, citando a Zygmunt Bauman, Intimations of Postmodernity, London, Routledge, 1992.4 Mientras que, en el siglo XIX, el descubrimiento todavía excitaba literalmente: “La falda sólo del velo que encubre estos misteriosos y sublimes procesos ha sido levantada y la magnífica visión sigue estando escondida (The skirt only of the veil which conceals these mysterious and sublime processes has been lifted up and the grand view is still unknown). Humphry Davy, “Introductory Lecture to the Chemistry of Nature”, en Collected Works, London, Smith, Elder, 1807, pp. 175-176, citado por Maurice Hindle en la Introducción de Mary Shelley, Frankenstein or The Modern Prometheus, London, Penguin Books, 1992, p. xlvi.5 Theodore J. Lowi, “Two Roads to Serfdom: Liberalism, Conservatism, and Administrative Power”, en American Univeristy Law Review, vol. 36, 1987, pp. 295-322. 6 Marlene Wind, Sovereignty and European Integration: Towards a Post-Hobbesian Order, New York, Palgrave Macmillan, 2001.7 Robert A. Dahl y Edward R. Tufte, Size and Democracy, London, Oxford University Press, 1974.8 Marcus Horeth, “No way out for the beast? The unsolved legiti-

Es ciertamente legítimo preguntarse si la “barrera entre las especies” no es solo otro de los “límites” y darse cuenta de que superarlo sería para muchos otro “hecho feo”.

102 Puente@Europa

macy problem of European governance”, en Journal of European Public Policy, vol. 6, n. 2, 1999, p. 255.9 Ibid., p. 259.10 Jacques Santer, en Konrad Raiser et al. (eds.), Herausforderungen für Europa, Versöhung und Sinn, 1996, pp. 27 y ss., citado en P. Kirchhof, “The Balance of Powers Between National and European Institutions”, en European Law Journal, vol. 5, n. 3, 1999, p. 225.11 “Ésta es la Europa que hemos construido y que estamos en curso de consolidar. No he intentado ocultar sus imperfecciones, contra-dicciones o su búsqueda para la identidad. Pero debe ser amada”, Romano Prodi, Europa y la juventud, Europa para los jóvenes, Fon-dazione Zanotto, presentación del proyecto de investigación: “Gente joven y ahorro”, Verona, 6 de junio de 2003 (http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/03/282&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en).12 Sir Leon Brittan, Creating a New Europe, Schuman Lecture, 9 de mayo de 1994, Oslo, Norway, (http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/94/47&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en). 13 Coincidencia ampliamente discutida en Sheila Jasanoff, Designs on nature: science and democracy in Europe and the United States, Princeton, N.J., Princeton University Press, 2005.14 Ulrike Felt y Brian Wynne, “Taking European Knowledge Society Seriosly”, Report of the Expert Group on Science and Governance to the Science, Economy and Society Directorate, Directorate-General for Research, European Commission, Expert Group on Science and Governance, Brussels, European Commis-sion, DG Research, Science Economy and Society Directorate, 2007 (http://ec.europa.eu/research/science-society/index.cfm?fuseaction=public.topic&id=119). 15 Yaron Ezrahi, The descent of Icarus: science and the transformation of contemporary democracy, Cambridge-Mass., Harvard University Press, 1990, pp. 286-290.16 Guillaume P. Gruère y S. R. Rao, “A Review of International Labeling Policies of Genetically Modified Food to Evaluate India’s Proposed Rule”, en AgBioForum, vol. 10, n. 1, 2007, pp. 51-64.17 S. Elizabeth Bird y Robert W. Dardenne, “Myth, Chronicle and Story”, en Media, Myths and Narratives:Television and the Press, Los Angeles, Sage, 1988, p. 70.18 Cuando el primer bosquejo completo de la secuencia del genoma humano fue publicado en las revistas Science y Nature, en febrero de 2001, el prestigioso autor de Science, Craig Venter, habló de “una sorpresa importante”: había mucho menos genes -no más de 30.000 o 40.000- de los 50.000-140.000 que habían sido predichos. Esto

representa una cantidad apenas mayor a los 26.000 del genoma de Arabidopsis thaliana, el pequeño yuyo usado como la mosca de la fruta de la genética vegetal. Nina V. Fedoroff y Nancy Marie Brown, Mendel in the kitchen: a scientist’s view of genetically modified foods, Washington, D.C., Joseph Henry Press, 2004, p. 82.19 E. Kinne-Saffran y R. K. H. Kinne, “Vitalism and Synthesis of Urea From Friedrich Wöhler to Hans A. Krebs”, en A. J. Nephrol, vol. 19, n. 2, 1999. La historia es refutada en D. McKie, “Wöhler’s ‘synthetic’urea and the rejection of vitalism: a chemical legend”, Nature, vol. 153, 1944, pp. 608-610, pero aquí el patrón de pensa-miento es más relevante que la exactitud factual.20 Ver, por ejemplo, Arthur Koestler, The sleepwalkers: A History of Man’s Changing Vision of the Universe, London, Hutchinson, 1959.21 “Más de un quinto de los canadienses (el 22%) piensa que los tomates ordinarios no contienen genes; cerca del mismo número (el 20%) cree que, comiendo un tomate genéticamente modificado, sus genes también serán modificados; un cuarto (el 24%) piensa que los animales genéticamente modificados son siempre más grandes que los animales ordinarios”, Edna F. Einsiedel, “The Market for Credible Information in Biotechnology”, en Journal of Consumer Policy, vol. 21, n. 4, 1998, pp. 405-444.22 “En cuanto a los políticos: bien, cuando oí al ministro del interior solemnemente declarar en la radio, en vista de una cierta legislación propuesta sobre las razas peligrosas de perros, que los perros no tienen ADN, me di cuenta de que todavía había mucho por hacer”. Walter Gratzer: “Frankenstein restored”, en Current Biology, vol. 8, 1998, p. 550.23 François Jacob, Of flies, mice, and men, traducido por G. Weiss, Cambridge-Mass., Harvard University Press, 1998, p. 69.24 “En su forma ontológica, el dualismo supone la oposición de dos principios”. Asimismo, Culianu enfatiza el significado etimológico del principio, que es fuente, origen. Ioan Petru Culianu, Gnozele dualiste ale Occidentului, Bucharest, Nemira, 1995, p. 22.25 “En un ensayo excepcional, Remarques sur le dualisme religieux, Mircea Eliade conecta el dualismo con los sistemas de clasificación binarios. Ya en 1909, en un estudio titulado De la preeminence de la main droite, Roberto Hertz observó que la idea de la superioridad de la mano derecha sobre la mano izquierda es una idea universal. Ella caracteriza el pensamiento primitivo como tal y forma la base para las clasificaciones dualistas que se encuentran en todo el mundo. Tales clasificaciones, el comenzar con categorías binarias tales como derecha/izquierda, arriba/abajo, día/noche, han sido analizadas por muchos antropólogos. Según R. Needham, la división dualista hace más que clasificar: ofrece una jerarquía de categorías (clasificación

Una vez “desencantados”, vistos como una simple fuente de comida, como producto de un proceso tecnológicamente controlable, los cultivos biotecnológicos tal vez dejen de alimentar la creación polémica de identidades y mueran o prosperen, sean regulados o incentivados, por sus propios méritos.

Puente@Europa 103

simbólica). Robert Hertz consideraba la polaridad como una de las cuestiones más profundas de la historia comparada de la religión y de la sociología”; Ibid., p. 42.26 Neil Gerlach y Sheryl N. Hamilton, “From Mad Scientist to Bad Scientist: Richard Seed as Biogovernmental Event”, en Communication Theory, vol. 15, n. 1, 2005, p. 81.27 Michael Mulkay, “Frankenstein and the Debate over Embrio Research”, en Science, Technology & Human Values, vol. 21, n. 2, 1996, pp. 157-176. En la nota 5 enumera todos los oradores que utilizaron imágenes de la ciencia-fi cción durante un debate parla-mentario sobre la investigación embrional.28 Para un análisis extenso de esta fi gura arquetípica, ver I. P. Cu-lianu, op. cit. Ver también, acerca de la psicología de la fi gura del Trickster, C. G. Jung. “Los arquetipos y lo inconsciente colectivo”, en Obra completa, vol. 9/I, pp. 239-240.29 Blade Runner es una película de ciencia fi cción estadounidense, dirigida por Ridley Scott, estrenada en 1982 y basada en la novela de Philip K. Dick, ¿Sueñan los androides con ovejas eléctricas? (Do Androids Dream of Electric Sheep?, New York, Doubleday & Company, Inc., 1968. “Se ha convertido en un clásico de la ciencia fi cción y precursora del género cyberpunk. La película transcurre en una versión distópica de la ciudad de Los Ángeles, Estados Unidos, durante el mes de noviembre de 2019”. “La película describe un futuro en el que seres fabricados a través de la ingeniería genética, a los que se denomina replicantes, son empleados en trabajos peli-grosos y como esclavos en las colonias exteriores de la Tierra. Estos replicantes, [son] fabricados por Tyrell Corporation para ser más humanos que los humanos” […]. Los replicantes fueron declarados ilegales en el planeta Tierra tras un sangriento motín. Un cuerpo es-pecial de la policía -los blade runners- se encarga de rastrear y matar a los replicantes fugitivos que se encuentran en la Tierra” (http://es.wikipedia.org/wiki/Blade_Runner).30 La única imagen a favor de los OGM que arrojó mi búsqueda en Internet ha sido “I <heart> GMOs”, escrito con cuerpos humanos en un césped, por…los raelianos! Y es sólo una respuesta a un mensaje opuesto, realizado con los mismos medios expresivos, por activistas de Greenpeace.31 www.greenpeace.org. 32 I. P. Culianu, op. cit., pp. 31-45.33 Mary Shelley, Frankenstein or The Modern Prometheus, London, Penguin Books, 1992.34 El monstruo del Dr. Frankenstein fue hecho con pedazos de cadá-veres y después de viajes al matadero.35 Un elemento recurrente en Doktor Faustus, de Thomas Mann, la

imagen de los jardines químicos, fue conectada con la de la creación condenada, diabólica, del compositor Adrian Leverkühn. “Nunca olvidaré aquel cuadro. El recipiente de cristalización [...] estaba lleno en sus tres cuartas partes de un líquido viscoso, obtenido con la disolu-ción de salicilato de potasa, y de su fondo arenoso surgía un grotesco paisaje de excrecencias de diverso color, una confusa vegetación, azul, verde y parda, de brotes que hacían pensar en algas, hongos, pólipos inmóviles, y también en musgos, en moluscos, en mazorcas, en arbo-lillos y ramas de arbolillos, a veces en masas de miembros humanos. La cosa más curiosa que hubiese contemplado hasta entonces. Curiosa no sólo por su extraño y desconcertante aspecto, sino por su naturaleza profundamente melancólica. Y cuando papá Leverkühn nos preguntaba qué nos parecía que pudiera ser aquello y nosotros le contestábamos, tímidamente, que bien pudieran ser plantas, él replicaba: ‘No, no lo son. Hacen tan sólo como si lo fueran. Pero no por ello merecen menos consideración. Su esfuerzo de imitación es digno de ser admirado’”. Thomas Mann, Doctor Faustus, traducido por E. Xammar, Barcelo-na, Edhasa, 2005, pp. 19-20. La condición trágica del que imita la vida sin poder alcanzarla. 36 Jon Turney, Frankenstein’s Footsteps: Science, Genetics and Popu-lar Culture, New Haven, Yale University Press, 1998.37 Walter Gratzer, “Frankenstein restored”, en Current Biology, vol. 8, 1998, pp. 550-550.38 Turney examinó las reacciones frente a las publicaciones de Jac-ques Loeb, T.H. Morgan, Carrel de Alexis y otros antes e inmediata-mente después de la Primera Guerra Mundial. The New York Times, por ejemplo, saludó la observación de Loeb de la división parteno-genética de los huevos del erizo Sterechinus neumayeri, con el título “creación de vida química”. Los experimentos de Bataillon sobre embriones de rana fueron presentados como “Renacuajos genera-dos por electricidad” mientras que, en Inglaterra, el éxito de Julian Huxley en la inducción de metamorfosis en axolotls fue saludado por The Daily Mail con la declaración: “El joven Huxley ha descu-bierto el elixir de la vida”. O considérese esta pequeña gema de The New York Times: “El cónsul mexicano en Trieste afi rma que el profe-sor Herrera, científi co mexicano, ha tenido éxito en la formación de un embrión humano por combinación química”; Ivi.39 J. Turney, op. cit.40 Uso de la metáfora analizado por Iina Hellsten, “Focus on Metaphors: The case of ‘Frankenfood’on the web”, en Journal of Computer-Mediated Communication, vol. 8, n. 4, 2003. Obviamen-te, la Frankenleche (Framkenmilk) es producida por Frankenvacas (Frankencattle): “Ahora, obviamente, los clientes de Monsanto están más preocupados por ocultarle al consumidor la presencia

104 Puente@Europa

de Frankenleche (Frankenmilk) en sus productos lácteos. Segura-mente ejercieron presión sobre Ben & Jerry’s y otras compañías para que utilizaran las secreciones de sus Frankenvacas (Franken-cattle)”. Fragmento de un artículo titulado “Frankenmilk” (http://www.blackchampagne.com/labels/business.html). 41 El término “Frankenfood” fue aplicado por primera vez a los ali-mentos genéticamente modificados por Paul Lewis, profesor de la Universidad de Boston, en una carta a New York Times en 1992, con-tra los tomates manipulados genéticamente, Ivi. 42 Colin Berry, “Before Frankenstein”, en Q. J. Med., vol. 96, n. 10, 2003, pp. 779-780.43 Jean-Jacques Salomon, “Science Policies in a New Setting”, en International Social Science Journal, vol. 53, n. 168, 2001, p. 328.44 Otro proceso vergonzoso de generación que recordamos fue imaginado por un molinero del siglo XVI que pagó con su vida el interés por la teología y la metafísica. Por haber dicho que el uni-verso había sido inicialmente como un queso en el que todo se de-sarrollaba como los gusanos, el desafortunado Domenico Scandella, llamado Menocchio, fue quemado en la hoguera. Carlo Ginzburg, Il Formaggio e i Vermi. Il cosmo di un mugnaio del ‘500, Torino, Einaudi, 1999.45 Ver Frankenstein como narrativa para los OGM parece aún más prometedor cuando uno lee la introducción a la novela, en su edición de 1831. En ella, Shelley explica que su idea para la historia había surgido de conversaciones entre Byron y Percy Shelley con relación al ‘principio de vida, y sobre si había alguna probabilidad de que fuera descubierto y comunicado’. Esto ya suena un poco a los OGM, pero la frase siguiente parece aun más cercana: “Hablaron de los experimentos del Dr. Darwin, que [supuestamente] preservó fideos (vermicelli) en una caja de vidrio, hasta que por alguna razón ex-traordinaria éstos comenzaron a moverse voluntariamente”. Shelley, que se refería a Erasmus Darwin -el abuelo de Charles- estaba con-fundida sobre lo que había hecho exactamente el viejo Darwin. Él no había traído las pastas a la vida, sino que había escrito sobre un insecto, vorticellae, que parece muerto y después resucita cuando se le agrega agua. Él también escribió sobre una “pasta” (en inglés, “paste” no “pasta”) de agua y harina que, luego de reposar algunos días, se llenaba de animálculos que antes eran invisibles. Aunque se refería a un Darwin distinto, queda claro que ambos, él y Frankens-tein, se habían dedicado a algo que se podría caracterizar bastante bien como innovación biológica, al igual que los OGM”. John S. Applegate, “The Prometheus Principle: Using the Precautionary Principle to Harmonize the Regulation of Genetically Modified Organisms”, en Ind. J. Global Leg. Stud., vol. 9, 2001, pp. 211-212.46 Jean-Jacques Rousseau, Émile, citado en Ian M. Scott, “Green Symbolism in the Genetic Modification Debate”, en Journal of Agricultural and Environmental Ethics, vol. 13, n. 3-4, 2000, p. 301.47 Bernard E. Rollins, The Frankenstein syndrome: Ethical and social

issues in the genetic engineering of animals, Cambridge, Cambridge University Press, 1995, p. 108.48 www.seedsofdeception.com/utility/showArticle/?objectID=156. 49 “En las ideologías del Oeste, una de las convicciones más extensamente compartidas es que el cuerpo no es la persona (the self), ni es del mismo material que la persona. La persona es más que corporal, es razón, es alma. El cuerpo es enteramente cuerpo: animal, carnal, es carne corruptible. La persona y el cuerpo son separables, no obstante generalmente solamente en la muerte. Si la separación ocurre sin muerte, o si el cuerpo es animado sin ser una persona, el resultado es un monstruo, criatura que no es animal ni ser humano, un mal en el mundo. En los cuentos abundan los golem, zombis, vampiros y hombres lobos. Seres humanos de gran e inexplicable maldad son llamados ‘monstruos desalmados’, un epíteto que es casi una tautología”. Mark Jeffreys, “Dr. Daedalus and His Minotaur: Mythic Warnings about Genetic Engineering from JBS Haldane, François Jacob and Andrew Niccol’s Gattaca”, en Journal of Medical Humanities, vol. 22, n. 2, 2001, pp. 137.50 Aristotle, Generation of Animals, Cambridge-Mass., Harvard University Press, 1963, p. 401; citado en Edward J. Ingebretsen, “Monster-Making: A Politics of Persuasion”, en The Journal of American Culture, vol. 21, n. 2, 1998, pp. 25-34.51 Ver Susan S. Bean, “Toward a Semiotics of ‘Purity’ and ‘Pollution’ in India”, en American Ethnologist, vol. 8, n. 3, 1981, pp. 575-595. 52 E. J. Ingebretsen, op. cit., p. 26. 53 Henry I. Miller y Gregory P. Conko, The Frankenfood Myth: How Protest And Politics Threaten The Biotech Revolution, Praeger Pu-blishers, 2004, p. 48.54 Ingo Potrykus, “Experience from the Humanitarian Golden Rice Project: Extreme Precautionary Regulation Prevents Use of Green Biotechnology in Public Projects”, artículo presentado en BioVision, Alexandria, 2004.55 “Species tot sunt, quot diversas formas ab initio produxit Infini-tum Ens; quæ deinde formae secundum generationis inditas leges produxere plures, at sibi semper similes, ut Species nunc nobis non sint plures, quam quæ fuere ab initio.” Carl von Linnaeus, Critica botanica in quo nomina plantarum generica, specifica, & variantia examini subjicuntur, selectiora confirmantur, indigna rejicintur [...], citado en S. Müller-Wille, “Cabbage, Tulips, Ethiopians- ‘Experiments’ in Early Modern Heredity”, artículo presentado en A Cultural History of Heredity: 17th and 18th Centuries, Berlin, 2002.56 “Hay por lo menos 42 publicaciones que se pueden obtener en la base de datos PubMed que describen informes de investigación de las pruebas de alimentación de forraje y alimentos OGM o sus derivados. La gran mayoría de las publicaciones sostiene que los forrajes y alimentos OGM no produjeron ninguna diferencia significativa en los animales de prueba. Los dos estudios que contenían resultados negativos fueron publicados en 1998 y 1999

Puente@Europa 105

y, desde entonces, no se ha publicado ninguna confirmación de estos efectos. Muchos estudios se han publicado desde 2002 y todos han informado sobre la falta de impacto negativo de la alimentación con OGM sobre la especie de la prueba”, en Peer Reviewed Publications on the Safety of GM Foods. Results of a search of the PubMed database for publications on feeding studies for GM crops, publicada por Christopher Preston, Profesor Senior en material de management de malezas, University of Adelaide (www.agbioworld.org/biotech-info/articles/biotech-art/peer-reviewed-pubs.html). 57 “Temiendo los fungicidas modernos, cerca del 30% de los agri-cultores orgánicos británicos tomaron el año pasado la decisión vic-toriana de pulverizar mezcla de Burdeos, una solución de sulfato de cobre venenoso sobre sus cultivos”, Carl Mortished, “Frankenstein foods are not monsters”, en The Times, 2008 (http://business.timesonline.co.uk/tol/business/columnists/article3155919.ece).58 Constituye la base para Roundup, el herbicida más vendido de Monsanto.59 E. J. Ingebretsen, op. cit., p. 25.60 Ibid., p. 30.61 Neil Gerlach y Sheryl N. Hamilton, “From Mad Scientist to Bad Scientist: Richard Seed as Biogovernmental Event”, en Communication Theory, vol. 15, n. 1, 2005, p. 91.62 “La proteína Cry1Ac producida por el Bacillus thuringiensis es conocida por ser extremadamente selectiva contra insectos lepidópte-ros e inofensiva para los seres humanos, los pescados, la fauna y los insectos agrícolas beneficiosos. El modo de acción de esta proteína requiere la adherencia a los receptores del epitelio del sistema diges-tivo del insecto. Receptores equivalentes no se han identificado en las células intestinales de los mamíferos, explicando la ausencia de toxicidad de estas proteínas fuera de los grupos blanco. Los estudios han delimitado el espectro de la actividad insecticida de la proteí-na producida para la planta sobre las especies blanco y no-blanco. Además, los estudios de alimentación de alta-dosis de la proteína de Cry1Ac, así como extensas observaciones de campo, no confirmaron ningún efecto nocivo sobre insectos no-blanco, incluyendo abejas adultas y larvales, los escarabajos mariquita, los colémbolos, las avis-pas parásitas y las crisopas perla. Las proteínas, como clase, no son generalmente tóxicas para los seres humanos y los animales. La baja toxicidad mamífera de los insecticidas microbianos Bt y la ausencia de toxicidad de las proteínas insecticidas Bt han sido demostrados en extensos estudios de seguridad conducidos durante los últimos 40 años”. Frederick J. Perlak et al., “Development and commercial use of Bollgard® cotton in the USA -early promises versus today’s reality”, en The Plant Journal, vol. 27, n. 6, 2001, p. 493. 63 La refutación más reciente y más convincentemente de que los OGM son la causa de los suicidios de los campesinos en India muestra cómo los suicidios disminuyen a medida que el cul-

tivo de algodón BT aumenta: Guillaume P. Gruere et al., “BT Cotton and farmer suicides in India: Reviewing the evidence”, en International Food Policy Research Institute, (www.ifpri.org/pubs/dp/IFPRIDP00808.pdf, 2008).64 Vandana Shiva, “Gift Of Food,” Resurgence Magazine, 2004 (www.countercurrents.org/en-shiva110105.htm). 65 Iza Kruszewska, “Romania: The Dumping Ground for Genetically Engineered Crops - A Threat to Romania’s Agriculture, Biodiversity and EU Accession, mayo de 2003 [disponible en www.gmo-free-regions.org/gmo-free-regions/romania.html].66 Vandana Shiva et al, “Seeds of Suicide”, en RFSTE, New Delhi, 2000 [disponible en www.navdanya.org/publications/seeds-of-suicide.pdf].67 Vandana Shiva, op. cit.68 Recordamos aquí la brillante observación de G.K Chesterton: “The weakness of all Utopias is this, that they take the greatest difficulty of man and assume it to be overcome, and then give an elaborate ac-count of the overcoming of the smaller ones. They first assume that no man will want more than his share, and then are very ingenious in explaining whether his share will be delivered by motorcar or ba-lloon”, G. K. Chesterton, Heretics, Fq Publishing, 2007, p. 54.69 “Hay una severa crisis alimentaria entre los pobres de Asia del Sur y África subsahariana; sin embargo, no es consecuencia de los altos precios internacionales. Incluso en el África subsahariana, en 2005, que fue un año en el que los precios internacionales de los alimen-tos estuvieron bajos, 23 de los 37 países de la región consumieron menos de los requisitos nutricionales. La crisis alimentaria en África tiene origen en la baja productividad, año tras año, del 60% de los africanos que viven de agricultura y ganadería. El pequeño agricultor africano promedio es una mujer que no tiene ni semillas mejoradas, ni fertilizante de nitrógeno, ni irrigación o medicamentos veterina-rios para sus animales. Sus cosechas representan solo un tercio de las de los países en vía de desarrollo de Asia, y sus ingresos prome-dio son de solamente 1 USD por día […]. Los gobiernos africanos redujeron estas inversiones hace 25 años, cuando la comunidad internacional de donantes dejó de apoyar la modernización agrícola en el mundo en vías de desarrollo”. Durante las últimas dos décadas, la U.S. Agency for International Development ha recortado su ayu-da a la agronomía en África en un 75%. Los préstamos del Banco Mundial a la agricultura han pasado de un 30% de los préstamos del banco en 1978, a apenas un 8%. En 2005, el presidente del Banco Mundial, Paul Wolfowitz, declaró: ‘En gran medida, mi institución se ha retirado del negocio de la agricultura’”. Robert Paarlberg, “It’s not the price that causes hunger”, en International Herald Tribune, 22 de abril de 2008.

106 Puente@Europa

Puente@Europa 107

Frente al fenómeno de la biotecnología aplicada a la industria agroalimentaria

-aspecto en el cual nos concentraremos en el presente artículo-2, los diversos países del globo han adoptado varias posturas regula-torias. Algunos recogen dentro de su estruc-tura normativa una diferenciación de trato entre organismos “sustancialmente equiva-lentes” a sus pares tradicionales y aquellos que, habiendo sido objeto de modificaciones de importancia, significan un producto dife-rente en sus características intrínsecas que motivan un estudio previo y trato diferencia-do; otros países, en cambio, estiman que los productos biotecnológicos implican necesa-riamente la existencia de un nuevo producto, al cual no se le pueden aplicar las generales de la ley, sino que requieren un trato espe-cializado, minucioso y sobre los cuales se requieren mayores niveles de cautela.

Dentro del primer grupo, podemos en-contrar a Estados Unidos, Canadá y Argen-tina. Una posición dentro del segundo agru-pamiento puede observarse en la Comunidad Europea, donde luego de la crisis provocada por la encefalopatía espongiforme bovina, comúnmente llamada crisis de la “vaca loca”, los consumidores se vieron envueltos en un contexto que sembró la desconfianza, tanto hacia las nuevas tecnologías aplicadas a los alimentos, como hacia el rol preventivo de las autoridades nacionales y comunitarias que no fueron capaces de advertir los riesgos en la alimentación de los animales, movili-zándose a reclamar de modo exacerbado un mayor control institucional y el derecho a la información sobre las características de los alimentos que consumen cotidianamente, a fin de colocar la decisión de compra exclu-

sivamente en sus manos, profundizándose un cambio en las políticas vinculadas a la biotecnología hacia una orientación más preventiva, presentando como argumento principal la falta de estudios contundentes respecto a su potencial impacto a largo plazo en la salud humana y el medio ambiente.

En este contexto, la política de etiqueta-do de organismos genéticamente modifica-dos se ha constituido como un instrumento de confrontación entre diferentes sectores sociales entre sí, y con organizaciones es-tatales y/o regionales por otro lado, en la medida en que se vincula este tipo de medi-das a la protección de la salud, de la vida y el ambiente o a la creación de obstáculos al comercio internacional.

En el presente artículo trataremos de echar luz sobre un objeto complejo, pre-sentando las diferentes cosmovisiones que sustentan las diversas posiciones normativas, determinando el rol de la ciencia como ins-trumento de sustentabilidad jurídica y con-tribuyendo a definir, en líneas generales, si las políticas de identificación de OGM son compatibles con las obligaciones multilate-rales nacidas en el seno de la OMC.

Definición y justificación

La biotecnología mantiene estrecha relación con la genética, por lo cual es menester recordar que todas las características here-ditarias son transmitidas intergeneracional-mente por medio de los genes; éstos son la secuencia de una sustancia llamada ADN (ácido desoxirribonucleico) contenida en los cromosomas, en el interior del núcleo de las células, y si bien cada especie posee

informaciones diversas, constituyendo su propia identidad, el lenguaje con el cual está escrita es común a todos los seres vivientes. Este hecho ha permitido que a lo largo de los siglos se hayan producido cruzamientos naturales dando origen a nuevas especies.

La función de la ingeniería genética es desarrollar técnicas por medio de las cuales corrige, agrega o quita algunas caracterís-ticas del genoma de un organismo, direc-cionando y catalizando artificialmente un proceso natural. Asimismo puede efectuar cruces que en el ambiente serían imposibles, por ejemplo la implantación de los genes de la resistencia a las bajas temperaturas de peces del Mar del Norte en plantas de clima cálido a fin de facilitar su cultivo en zonas frías. En consecuencia, la biotecnología corrige, elimina o inserta un gen de otro género o especie, por medio de una técnica específica, a fin de dotar a un organismo de una nueva identidad genética que cumpla el objetivo estipulado.

Una premisa fundamental es que, exis-tiendo cruzamientos genéticos naturales, la identificación de biotecnología hace referen-cia a la aplicación de la técnica a partir de la cual se obtiene la modificación genética, en consecuencia, es fácil comprender la razón por la cual las múltiples definiciones que abundan en la bibliografía específica, tienen como objeto nuclear el rol industrial.

El Oxford English Dictionary, define el concepto de biotecnología como: “[la] explotación de los procesos biológicos para el sector industrial y otros fines, en espe-cial la manipulación genética de microor-ganismos para la producción de antibióti-cos, hormonas, etc”3. La Real Academia

La regulación de la biotecnología en la Unión Europea y su compatibilidad con el sistema multilateral de comercio: un análisis del etiquetado de OGM

Por Luciano Donadio Linares1

108 Puente@Europa

������������������������������������������������������������������������

��������������������������������������������������������������������������������������

��������������������������

���� ���� ���� ���� ���� ���� ���� ���� ���� ���� ���� ����

��

��

��

��

���

���

���

�

����������������������������������

�������������������������������������������������

ÁREA GLOBAL DE CULTIVOS TRANSGÉNICOS/GM

����������������������������

����

�������������������������

����

����������������������������

����

������������������������

������������������

���������������������������

����

���������������������������

����

����������������������������

���������������

����������������������������������������������������������������������������������������������������������

������������������������������������������������������������

�����������������������

��������������������������������������������������������

����������������������������

����

����������������������������

�������

���������������������������

�������������������

�������������������������

����������

�������������������������

�������������

������������ �����������������������������������������������������������������

����������������������������

����

�������������������������

�������������

����������������������������

�������������������

��������������������������

����

������������������������������

����

�����������������������

�������

�������������������������

������������������

��������������������������

����

�����������������������������������

����

PAÍSES PRODUCTORES Y MEGA-PRODUCTORES* DE TRANSGÉNICOS, 2007

Fuente: James Clive, ver nota 9.

Fuente: James Clive, ver nota 9.

Puente@Europa 109

Española define la biotecnología como el “empleo de células vivas para la obtención y mejora de productos útiles, como los ali-mentos y los medicamentos”4. La Organi-zación para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) en dos oportunidades definió el concepto, entendiendo por tal, la primera vez, “la aplicación de principios científicos y de ingeniería al tratamiento de materias -agentes biológicos- a los efectos de producir bienes y servicios”5, mientras que algunos años después reformuló el concepto definiéndolo como “la aplicación de la ciencia y la tecnología a organismos vivos, para alterar materiales vivos o no vivos para la producción de conocimientos, bienes y servicios”6.

Ya en el campo del derecho interna-cional, la primera definición convencional la encontramos en el Convenio de Diversi-dad Biológica7, que en su artículo 2 define biotecnología como “toda aplicación tec-nológica que utilice sistemas biológicos y organismos vivos o sus derivados para la creación o modificación de productos o pro-cesos para usos específicos”. En el marco de ésta se firma años después el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecno-logía8, que, en su artículo 3 inc. i), presenta una definición más acabada, estipulando por biotecnología “la aplicación de: a) técnicas in vitro de ácido nucleico, incluidos el ácido desoxirribonucleico (ADN) recombinante y la inyección directa de ácido nucleico en células u orgánulos, ó b) la fusión de células más allá de la familia taxonómica, que su-peran las barreras fisiológicas naturales de la reproducción o de la recombinación y que no son técnicas utilizadas en la reproducción y selección tradicional”.

A esta altura, la pregunta que podría devenir inmediatamente se enmarca en un contexto de justificación. ¿Porqué estudiar la biotecnología? La respuesta es inmediata y contundente. Este fenómeno biológico-industrial puede ser considerado un factor revolucionario de las relaciones internacio-nales, pues implica -actualmente- e impli-

cará -progresivamente- un factor de choque interestatal e interregional en cada uno de los aspectos a los cuales está vinculado.

La biotecnología, como madre de una serie de productos y servicios biotecnológi-cos, se relaciona, entre otros temas, con la liberalización internacional del comercio, la protección de la propiedad intelectual, la autodeterminación económico-productiva de los pueblos originarios, la protección de la biodiversidad a partir de la adaptación de las especies al medio y la ética de la mani-pulación genética. Algunos de estos tópicos están comenzando a ser analizados, nego-ciados y regulados por el derecho interna-cional a fin de establecer un cauce jurídico apropiado para las relaciones entre sujetos internacionales y también para actores inter-nacionales.

A los efectos de resaltar la importan-cia de la temática como objeto de estudio, cabe ponderar la relevancia económica de la biotecnología dirigida a la producción de agroalimentos. A tal efecto es menester observar los resultados del informe anual del International Service for the Acquisition of Agri-biotech Applications (ISAAA, por sus siglas en inglés), en el que se ilustra la evo-lución de esta rama bioindustrial desde sus orígenes hasta la actualidad.

Tal como Clive9 reseña en su trabajo, en 2007, y por duodécimo año consecutivo, el área global de cultivos transgénicos siguió creciendo. “Notablemente, el crecimiento continuó a una tasa de sostenida de dos dí-gitos de 12%, o 12,3 millones de hectáreas -el segundo mayor aumento en el área de cultivos transgénicos de los últimos cinco años- alcanzando las 114,3 millones de hectáreas [...]”10. Asimismo, “[En] 2007, el número de países que sembraron cultivos transgénicos aumentó a 23, e incluyó a 12 países en desarrollo y 11 industrializados. […] Las hectáreas acumuladas desde 1996 hasta 2007 exceden por primera vez los dos tercios de mil millones de hectáreas, unas 690 millones de hectáreas, con un incremen-to sin precedentes de 67 veces entre 1996 y

2007, colocando a la biotecnología como la tecnología agrícola de adopción más rápida de la historia reciente. Esta tasa de adopción tan alta por parte de los productores refleja el hecho de que los cultivos transgénicos han funcionado bien y han brindado impor-tantes beneficios económicos, ambientales, sociales y para la salud, tanto para pequeños como grandes productores de países indus-triales y en vías de desarrollo”11.

Desde una perspectiva económica, el mercado de los transgénicos representó en 2007 los siguientes valores: el valor global de los cultivos transgénicos, estimado por Cropnosis12, fue de US$ 6,9 mil millones de dólares, lo que representa el 16% del mer-cado global de producción vegetal en 2007, y el 20% del mercado global de semillas en 2007. El 76% de las ganancias fueron a países industrializados y el 24% a países en desarrollo. Durante el período 1996-2007, la proporción del área global de transgénicos cultivada por países en desarrollo ha crecido sistemáticamente año tras año. En 2007, el 43% del área global de cultivos GM fue sembrado en los países en vías de desarro-llo. Clive sostiene que el creciente impacto conjunto de los países en vías de desarrollo en donde se cultivan OGM marca una ten-dencia con importantes implicancias en la futura adopción y aceptación de los cultivos transgénicos a nivel mundial13.

En el contexto de un fenómeno de signi-ficado económico contundente, tal como lo sugieren estos datos, el etiquetado significa mucho más que una forma de individualizar un producto dentro del mercado. También implica la materialización de una racionali-dad en el modo de legislar tanto en el ámbito interno como en el espacio internacional, de acuerdo al rol que se le asigna a la ciencia en la sociedad.

Podremos encontrar regulaciones que siguen una “racionalidad científica”, impli-cando la elección de políticas que persiguen una maximización del progreso tecnológico, respetando ciertos estándares científicos14. Por otra parte, podemos descubrir una

[...] la política de etiquetado de organismos genéticamente modificados se ha constituido como un instrumento de confrontación entre diferentes sectores sociales entre sí, y con organizaciones estatales y/o regionales por otro lado, en la medida en que se vincula este tipo de medidas a la protección de la salud, de la vida y el ambiente o a la creación de obstáculos al comercio internacional.

110 Puente@Europa

“racionalidad social” a partir de la cual la ciencia y la tecnología, lejos de ser el motor de la sociedad, se constituyen como una actividad a regular que debe contribuir al crecimiento, pero siempre manteniendo un equilibrio entre las preferencias de todos los actores involucrados, asegurando la precau-ción tecnológica y el control del impacto que ésta pueda tener para la sociedad15.

Las diferentes concepciones del etiqueta-do de OGM

El debate atraviesa muchas disciplinas, in-cluyendo las ciencias biológicas, políticas y económicas, las cuales son invocadas tanto por propulsores como por detractores, en la tarea de desentrañar de argumentos que sos-tengan sus posiciones16.

Estas dos racionalidades se constituyen como la base filosófica a partir de la cual se estructuraran sistemas legislativos antagó-nicos en los cuales los primeros se focali-zarán sobre la relevancia de un organismo o producto final, analizando la composición de éste y sus características intrínsecas; en cambio, los segundos harán hincapié no sólo en el resultado definitivo, sino también en el proceso de producción y en las técnicas utilizadas en la creación del organismo y/o del producto.

Encontraremos sistemas de etiquetado voluntario, que dejan en manos del produc-tor la elección de identificar el organismo o producto. Algunos autores sugieren que el etiquetado voluntario puede aumentar la credibilidad en las industrias y la aceptación por parte de los consumidores17. Asimismo, otros expresan que el etiquetado voluntario permite que los consumidores que están dispuestos a pagar más por alimentos libres de OGM lo puedan hacer sin perjudicar a otros consumidores que no están dispuestos a hacerlo; por lo tanto, el etiquetado volun-tario sería más eficiente, pues sería lo más parecido a un sistema político representati-vo, donde el mercado esta dividido entre lo

que están dispuestos a pagar más y aquellos que prefieren no hacerlo18. Otros autores predican del etiquetado voluntario la bondad de permitir a los productores la posibilidad de comunicarse con los consumidores, ex-presando la presencia o ausencia de OGM en los alimentos de un modo libre19. Otras razones para sostener una norma voluntaria es dejar en manos del industrial esta posi-bilidad a fin de que haga uso de ella en la medida que los beneficios superen los costos de implementación, pues suele ser costoso el trabajo de segregación de los organismos GM de aquellos No-GM20.

También podemos encontrar sistemas normativos que receptan disposiciones de etiquetado obligatorio, que penalizan la comercialización de los organismos y pro-ductos sin haber sido identificados como la legislación lo ordena. El principal argumen-to de los promotores de esta opción es el “derecho de los consumidores a saber” qué es lo que están comiendo21. El etiquetado obligatorio se focaliza en la soberanía de los consumidores pues cuentan con la informa-ción total22 que les permitiría tomar decisio-nes económicas eficientes balanceando pre-cio, utilidad y riesgos23. Este sistema puede ser elegido por los gobiernos si estiman que las prácticas privadas son insuficientes en la comunicación con los consumidores o para evitar el fraude en el etiquetado24.

Hay sistemas normativos que preesta-blecen umbrales a partir de los cuales nace la obligación de etiquetar, en consecuencia, a contrario sensu, si la presencia de organis-mos genéticamente modificados es inferior al umbral prefijado, la obligación no se ma-terializa. No obstante, estos umbrales pue-den ser elevados, como es el caso de Japón (5%), bajos, como es el caso de la Unión Europea (0,9%) y, en algunas circunstancias, inexistentes, ya que la legislación consagra normas de tolerancia “cero”, y ordena el etiquetado de los organismos y/o productos ante la mínima presencia de éstos, tal es el caso chino. Estos umbrales serán más o me-

nos efectivos dependiendo de la tecnología que dispongan los estados a fin de determi-nar la presencia real de trazas en los produc-tos alimenticios.

Es posible encontrar dos visiones enfrentadas sobre la naturaleza de los or-ganismos genéticamente modificados. En efecto, algunos estados utilizan criterios de “familiaridad” o “equivalencia sustancial” para comparar a los OGM con los organis-mos y/o productos tradicionales paralelos, estimando que sólo será necesario etiquetar los organismos o productos cuando éstos sean diferentes de los tradicionales en una medida significativa, por ejemplo, si ha variado la composición o las propiedades nutricionales, pues sólo si se actualiza esta situación se le brinda al consumidor infor-mación relevante. La información debe ser simple, importante y consistente, no gene-rando en el consumidor una alarma innece-saria25. En cambio, otros estados los consi-deran “nuevos alimentos” para los cuales los criterios recién citados no constituyen una prueba de su homogeneidad y mucho menos de su inocuidad con relación a los paralelos tradicionales.

La categoría anterior se relaciona con la visión acerca de si los organismos y pro-ductos genéticamente modificados deben ser evaluados por su composición como productos o por el proceso mediante el cual fueron obtenidos. Los promotores de la primera idea sostienen que los organismos deben ser evaluados por composición físico-química, propiedad nutricional y seguridad, sin importar el proceso por medio del cual se logró este resultado; sin embargo, entre los segundos encontramos el argumento que sostiene que el proceso es una de las carac-terísticas fundamentales de un producto y, además, es posible que el cambio introduci-do sea imposible de localizar en el producto una vez que se ha finalizado el proceso de producción y, no obstante, el consumidor puede tener algún tipo de oposición al pro-ceso26; por ejemplo, los vegetarianos coinci-

La biotecnología, como madre de una serie de productos y servicios biotecnológicos, se relaciona, entre otros temas, con la liberalización internacional del comercio, la protección de la propiedad intelectual, la autodeterminación económico-productiva de los pueblos originarios, la protección de la biodiversidad a partir de la adaptación de las especies al medio y la ética de la manipulación genética.

Puente@Europa 111

den en que muchas veces algunas verduras han sido modificadas introduciéndoles pro-teínas o material genético animal que poste-riormente no es identificable27.

En cuanto a los objetivos que persigue el etiquetado podríamos determinar dos propósitos. El primero se constituye como una sub-área del “acceso a la información” por parte de los consumidores, a partir del momento en que el etiquetado es el instru-mento o herramienta mediante la cual los consumidores conocen una característica del organismo y/o producto que se les ofrece, pudiendo ejercitar el derecho a saber, elegir, utilizar o consumir con conocimiento de causa. Este es uno de los principales prin-cipios en la protección de los derechos de los consumidores, en virtud que los mismos pueden ejercitar sus elecciones respetando sus preferencias económicas, religiosas, éticas, morales o de salud28. Dentro de este marco es donde encontramos el “derecho a saber”, especialmente vinculado a las propiedades nutricionales, uso, funciones y aplicaciones de un organismo o producto, al efecto de permitir elecciones más saludables y nutritivas29. Asimismo, algunos autores pueden justificar dentro de esta categoría la demanda de información por parte del consumidor como actor en el debate público sobre los beneficios o riesgos de los OGM, por lo que el etiquetado tendría una función educativa30, aunque otros sostienen que más importante que la determinación de las palabras que se incluyen en una etiqueta es saber si el consumidor está en condiciones de comprender su significado31, sobre todo teniendo en cuenta los bajos niveles de co-nocimiento público, por lo que debería hacer hincapié más en educación que en políticas de identificación y segregación32.

El segundo de los propósitos que pue-de perseguir el etiquetado de organismos o productos genéticamente modificados radica en la materialización de un instrumento de “gestión de riesgo” con posterioridad a la comercialización de dichos organismos o productos. La información que las etiquetas pueden proveer a los consumidores, en pri-mer lugar puede advertir sobre potenciales efectos dañinos sobre la salud o las impli-cancias ambientales de estos organismos o productos33. Asimismo, el etiquetado sería el instrumento para identificar un producto y retirarlo del mercado en caso de actualizarse un daño no previsto, minimizando de este modo cualquier perjuicio sobre la salud de los consumidores o el medio ambiente. El etiquetado en este caso responde al “princi-pio de precaución” consagrado en múltiples declaraciones y tratados internacionales34, el cual no implica su invocación y aplicación arbitraria. En este sentido, algunos autores expresan que los gobiernos tienen la res-ponsabilidad de tomar medidas efectivas para prevenir las amenazas sobre el medio ambiente, sobre todo cuando la evidencia

científica es incompleta o no conclusiva, para lo cual el etiquetado de los organismos y productos genéticamente modificados se constituye como una respuesta comprensiva, visto que permite la remoción del mercado en casos inesperados. El etiquetado sería, entonces, una herramienta fundamental del principio de precaución35.

No obstante los propósitos que puedan ser perseguidos por el etiquetado de organismos o productos genéticamente modificados, la otra cara de esta misma moneda es la pre-vención de que la etiqueta incluya alegacio-nes que sean falsas o engañosas, inductivas al error del consumidor, determinando un comportamiento económico, que en otras circunstancias, si dispusiera de información correcta, no elegiría.

El temor sobre un posible efecto dis-torsivo es sostenido por diversos autores, para quienes el etiquetado implica advertir sobre riesgos vinculados a la seguridad de los alimentos que, en los casos de los OGM,

no sería posible identificar claramente37. Asimismo, la política de etiquetado signifi-ca una elevación de los costos industriales derivado de la segregación y verificación de la producción38 que termina por perjudicar a los consumidores que deben pagar más por estos productos y actúa como una im-portante barrera al comercio internacional39, no asegurando necesariamente una mayor y mejor información al consumidor, pues éste puede verse sugestionado por la etiqueta e inducido a una gran confusión reduciendo la eficiencia económica del instrumento40, ya que mucho depende de la capacidad del con-sumidor de interpretar la información sumi-nistrada. La gran confusión a la que puede verse sometido un consumidor radica en que el etiquetado de los organismos genética-mente modificados -en sus múltiples posibi-lidades: “puede contener OGM”, “contiene OGM”, “no contiene OGM”, “producido a partir de OGM”41- no informa al consumidor de las diferencias existentes entre los orga-nismos genéticamente modificados de pri-

El principio de precaución intenta aproximar la incertidumbre científica y la necesidad de información a la decisión política de iniciar acciones para prevenir el daño. Puede des-cribirse operativamente como la estrategia que, con enfoque preventivo, se aplica a la gestión del riesgo en aquellas situaciones donde hay incertidumbre científica sobre los efectos que en la salud o el medio ambiente puede producir una actividad determinada. El proceso de análisis se divide en tres eta-pas: la evaluación del riesgo es el proceso sistemático de identificación de las potencia-les consecuencias adversas de una actividad, tecnología o producto y de estimación de la probabilidad o riesgo de que se produzcan. Ésta consta, a su vez, de cuatro etapas: 1) identificación del riesgo; 2) caracterización de la relación dosis-respuesta; 3) valoración de la exposición; y 4) estimación del riesgo. El resultado final incluye, por una parte, una declaración cuantitativa y cualitativa de los efectos esperados sobre la salud y del núme-ro y la proporción de personas afectadas, y por otra, una aproximación a las incertidum-bres halladas.

La gestión del riesgo se caracteriza por sopesar los riesgos y los beneficios asociados a una actividad y seleccionar una estrategia de actuación que modifique los niveles de riesgo a que están sometidos los individuos o la población. El proceso de gestión del riesgo valora comparativamente el riesgo, controla la exposición y monitorea el riesgo basándose en los cinco principios siguientes: 1) proporcionalidad (las medidas

que se adopten han de ser proporcionales al nivel de protección deseado, teniendo en cuenta que jamás se puede alcanzar un ries-go cero); 2) no discriminación (situaciones comparables no han de tratarse de manera diferente y situaciones diferentes no deben tratarse de la misma forma); 3) consistencia (las medidas tienen que ser comparables a las que se han adoptado en circunstancias similares o utilizando enfoques parecidos); 4) estudio de los beneficios y los costes de las acciones y de la falta de acción (análisis del coste-beneficio, de la eficacia, del im-pacto económico y social y, en determinadas circunstancias, consideraciones no economi-cistas); 5) revisión de los avances científicos (las medidas que se adopten deben ser pro-visionales, mientras no se disponga de datos concluyentes y se considere que el riesgo es demasiado elevado para imponerlo a la sociedad; por tanto, la investigación ha de continuar y las medidas tienen que evaluarse y modificarse en función del conocimiento científico disponible). La sistemática des-cripta indica que las decisiones basadas en el principio de precaución no se toman, pues, de manera arbitraria o discriminatoria, pero sí se encuentran dentro del ámbito de la dis-crecionalidad de la administración a razón de que es ésta la que valora la aceptabilidad o inaceptabilidad del riesgo expuesto por los estudios científicos.

Este proceso implica finalmente la co-municación del riesgo o transmisión de la información obtenida en la evaluación tanto a los políticos como a la población afectada.

El principio de precaución36

112 Puente@Europa

mera y segunda generación, sino que aplica una defi nición que engloba todos los tipos y categorías, ni tampoco informa sobre las diferencias entre organismos genéticamente modifi cados y tradicionales, lo cual difi culta una elección racional42.

El problema internacional del etiquetado no radica en la diversidad de las legislaciones en si mismas, sino que éstas encarnan supues-tos antagónicos que deben ser compatibili-zados de acuerdo a las obligaciones interna-cionales vinculantes y vigentes que regulan, sobre todo, el comercio internacional.

Las condiciones de la OMC para la apli-cación de políticas de etiquetado

Es en este contexto que analizaremos el contenido de las normas de la Organización Mundial del Comercio (OMC) que regulan las condiciones bajo las cuales las partes contratantes podrían disponer internamente sistemas normativos que tuvieran por objeto la individualización de los organismos y/o productos genéticamente modifi cados me-

diante su etiquetado. Descubriremos cómo la fi nalidad de la norma que impone el eti-quetado nos remitirá al acuerdo OMC con el que deberemos juzgar a la norma nacional al efecto de verifi car su compatibilidad o incompatibilidad con las disposiciones mul-tilaterales.

En este sentido, si el objeto perseguido por el etiquetado responde a una fi nalidad sanitaria, el marco de referencia estará dado por el Acuerdo sobre medidas sanitarias y fi tosanitarias (SPS)43, por el cual si un país basa sus medidas en las normas internacio-nales dictadas en el marco del Codex Ali-mentarius44, IOE45, y IPPC46, éstas gozarán de una presunción de legalidad al ser consi-deradas por la organización como científi ca-mente justifi cadas47, no obstante las partes contratantes de la OMC no están obligadas a actuar en este sentido exclusivamente, sino que pueden tomar otros caminos, sea porque no existen normas internacionales de stan-darización o porque las partes contratantes eligen niveles de protección mayores a los reconocidos y protegidos por las organiza-ciones internacionales mencionadas por el acuerdo. En ambos casos las medidas adop-tadas deberán gozar siempre de una justifi -cación científi ca48.

Cuando un miembro pretende aplicar una medida interna de contenido sanitario o

sanitaria”50 y en consecuencia determinan y aplican una norma sanitaria o fi tosanitaria conforme al nivel adecuado de protección sanitaria elegido y basada en la evaluación del riesgo formulada51.

Otra posibilidad es que la medida sani-taria sea tomada a partir de la inexistencia de testimonios científi cos pertinentes, por lo tanto, que no sea posible formular una evaluación del riesgo. En este caso, deben confi gurarse cuatro requisitos, a saber: a) que la medida se imponga con respecto a una situación en la que “los testimonios científi cos pertinentes sean insufi cientes”; b) que la medida se adopte “sobre la base de la información pertinente de que se disponga”; c) que el miembro que adopte la medida “trate de obtener la información adicional necesaria para una evaluación más objetiva del riesgo”; y d) que el miembro que adopte la medida “revise en consecuencia la medida (...) en un plazo razonable”52.

En cualquiera de los casos, la medida debe encarnar la posibilidad menos restric-tiva del comercio y evitar distinciones arbi-trarias o injustifi cables que den por resultado una discriminación o una restricción encu-bierta del comercio internacional.

Si los requerimientos de etiquetado no se basan en cuestiones sanitarias, sino que sustentan pretensiones éticas, religiosas, económicas, etc., estas disposiciones serán reguladas por el Acuerdo de Obstáculos Téc-nicos al Comercio (TBT)53, debiendo obser-var, como indica Appleton54, las dos princi-pales obligaciones que impone este acuerdo, a saber: la no discriminación entre “produc-tos similares”55 y que la disposición no se constituya como una medida más restrictiva de lo necesario56 para la protección de un objetivo legítimo57, o que en su aplicación constituyan una discriminación arbitraria e injustifi cada o una restricción encubierta del comercio internacional. Por otra parte, en el caso que sea necesario adoptar reglamentos técnicos y existan o sea inminente el dictado de normas internacionales en la materia, las partes contratantes deberán basar sus medi-das en éstas58, salvo que la parte contratante las estime inefi caz e inapropiada59.

La regulación del etiquetado de OGM por parte de la Unión Europea

El plexo normativo comunitario en materia de biotecnología, en general, y etiquetado, en particular, es complejo. Desde el año 2003, la aprobación y comercialización de los OGM en el ámbito de la Comunidad Europea están sujetas al Reglamento Nº 1829/2003. Dicho Reglamento establece un procedimiento único de autorización60 para todos los alimentos que contengan OGM, incluidos los piensos y la liberación inten-cional de OMG en el medio ambiente.

Los considerandos que motivan el Re-glamento 1829/2003 señalan la necesidad

fi tosanitario, debe seguir un procedimiento que se inicia con la “evaluación del ries-go”49, siendo éste un examen de carácter científi co, no político. Una vez evaluados los riesgos, es decir, una vez que éstos han sido identifi cados y, a su vez, ha sido defi nida la posibilidad y probabilidad de que se ma-terialicen -no basta la existencia del riesgo teórico-, los miembros pasan a una etapa posterior que se denomina “gestión del ries-go”, en la cual, a partir de juicios sociales de valor, habrán de decidir si pueden aceptar dichos riesgos. Al hacerlo, los miembros establecen su “nivel adecuado de protección

sustentan pretensiones éticas, religiosas, económicas, etc., estas disposiciones serán reguladas por el Acuerdo de Obstáculos Téc-nicos al Comercio (TBT)var, como indica Appletonpales obligaciones que impone este acuerdo, a saber: la no discriminación entre “produc-tos similares”constituya como una medida más restrictiva de lo necesarioobjetivo legítimoconstituyan una discriminación arbitraria e injustifi cada o una restricción encubierta del comercio internacional. Por otra parte, en el caso que sea necesario adoptar reglamentos técnicos y existan o sea inminente el dictado de normas internacionales en la materia, las partes contratantes deberán basar sus medi-das en éstaslas estime inefi caz e inapropiada

La regulación del etiquetado de OGM por parte de la Unión Europea

El plexo normativo comunitario en materia de biotecnología, en general, y etiquetado, en particular, es complejo. Desde el año 2003, la aprobación y comercialización de los OGM en el ámbito de la Comunidad Europea están sujetas al Reglamento Nº 1829/2003. Dicho Reglamento establece un procedimiento único de autorizacióntodos los alimentos que contengan OGM, incluidos los piensos y la liberación inten-cional de OMG en el medio ambiente.

glamento 1829/2003 señalan la necesidad

Puente@Europa 113

de cuidar la libre circulación de alimentos y piensos seguros y saludables, pues la calidad de los alimentos y piensos se vincula direc-tamente a la salud y bienestar de los ciuda-danos; en consonancia con las disposiciones del Tratado constituyente, las políticas co-munitarias deben garantizar un “nivel eleva-do de protección de la vida y la salud de las personas”61 y, por lo tanto, es una obligación de las instituciones regionales establecer procedimientos por los cuales los productos en cuestión sean sometidos a una evaluación de seguridad antes de la comercialización.

Asimismo, incluye la referencia sobre normas de etiquetado obligatorio, que se enmarcan dentro de los parámetros estable-cidos en el artículo 153 del Tratado Cons-titutivo de la Comunidad Europea (TCE), por el cual, al igual que los niveles de salud y bienestar de los ciudadanos, los niveles de protección de los derechos del consu-midor, también deben ser elevados, dispo-niendo que el etiquetado no debe inducir a error al comprador con respecto a las ca-racterísticas del producto alimentario y, en particular, a su naturaleza, identidad, cua-lidades, composición, cantidad, duración, origen o procedencia y modo de obtención y fabricación62.

El procedimiento de autorización inclu-ye diferentes instancias que se inician con la presentación por parte del interesado de la solicitud de autorización, ante la autoridad del Estado miembro competente, quien lue-go remitirá el pedido, conjuntamente a toda la información que el requirente haya acom-pañado, a la Autoridad Alimentaria Comu-nitaria. Ésta informa del pedido de autori-zación a los demás Estados miembros y a la Comisión, dirige el material al Laboratorio Comunitario y, una vez que recibe la devo-lución de los informes solicitados, realiza un dictamen que será elevado a la Comisión. Finalmente, la Comisión pone el dictamen a consideración del Comité permanente de la Cadena Alimentaria y la Sanidad Animal. Si fuesen superadas todas las instancias, la Comisión Europea formula la autorización definitiva que es publicada por el Diario

Oficial de la Unión Europea. Con relación al etiquetado, el regla-

mento crea la obligación de etiquetar todos los alimentos que vayan a suministrarse al consumidor final o a las colectividades en la comunidad que: a) contengan o estén com-puestos por OGM; b) hayan sido producidos a partir de OGM o contengan ingredientes producidos a partir de estos organismos, de-biendo incorporar el siguiente texto: “modi-ficado genéticamente” o “producido a partir de (nombre del organismo) modificado genéticamente”; o bien “contiene (nombre del organismo) modificado genéticamente” o “contiene (nombre del ingrediente) produ-cido a partir (nombre del organismo modifi-cado genéticamente)”.

Asimismo la Comunidad ha establecido el nivel mínimo, bajo los cuales se exceptúa de la obligación de etiquetar. El mismo ha sido fijado en cero punto nueve por ciento (0,9 %), tanto para alimentos y/o piensos, considerados individualmente como también para aquellos consistentes en un sólo ingre-diente, destinados tanto para la alimentación de humanos como de animales, bajo la con-dición de que la presencia sea accidental o técnicamente inevitable.

La segunda norma, sancionada en 2003 con el objetivo de armonizar la legislación comunitaria, es el Reglamento 1830/2003, que persigue por objeto específico lograr la trazabilidad y el etiquetado en todas las fases de comercialización de productos transgénicos. Ambas herramientas cumplen la función de efectuar un seguimiento de los productos y facilitar la retirada del mercado en caso de producirse efectos adversos a la salud humana, la sanidad animal o al medio ambiente, de modo que se transforma en una herramienta para la “gestión del riesgo”63.

Si bien estas normas vinieron a armo-nizar el marco regulatorio, no implicaron la abrogación total de las normas pre-exis-tentes. En este sentido cabe mencionar que permanecen vigentes, aunque con modi-ficaciones, la directiva 2001/18/CE y el reglamento 258/97 para la autorización de “nuevos alimentos” en su procedimiento

común -recordemos que el simplificado ha sido derogado.

La Directiva 2001/18/CE cuenta con diversos tipos de autorizaciones, teniendo en vista los diferentes fines que puede preten-der el solicitante: la primera gran categoría está dirigida a regular la emisión deliberada de OGM para cualquier fin que no sea el comercio; la segunda gran categoría tiene por fin la comercialización de OGM como tales o contenidos en otros productos

Un elemento que resalta dentro de la normativa se refiere a la posibilidad que se da a los Estados miembros de bloquear la comercialización dentro de su territorio. La denominada “cláusula de salvaguardia” establece las siguientes condiciones para su materialización: 1) la existencia de nuevas o posteriores informaciones sobre el OGM; 2) las mismas han llegado a manos del estado con posterioridad a la fecha de autorización; 3) es posible una nueva valoración sobre el riesgo a la salud de las personas o al medio ambiente.

La temática del etiquetado también es tratada por la Directiva 2001/18/CE a tra-vés de diversas disposiciones que prevén la obligación de proponer un modelo de etiqueta con la que se identificará al OGM64 la prohibición de circular sin cumplimentar las obligaciones establecidas en la autoriza-ción, entre ellas el etiquetado65 y, finalmente, la obligación de los estados de controlar el etiquetado de los OGM66.

Finalmente, el Reglamento 258/97 so-bre nuevos alimentos y nuevos ingredientes alimentarios, en su artículo 8, establece que los nuevos alimentos deberán indicar “a) las características o propiedades alimentarias, tales como: la composición; el valor nutri-tivo o los efectos nutritivos; el uso al que el alimento está destinado”. En caso que el nuevo alimento deje de ser sustancialmente equivalente67, el etiquetado deberá llevar “la mención de estas características o propieda-des modificadas, junto con la indicación del método por el cual se haya obtenido dicha característica o propiedad”. Asimismo, se deberá indicar todo tipo de materias que no

En el contexto de un fenómeno de significado económico contundente [...] el etiquetado significa mucho más que una forma de individualizar un producto dentro del mercado. También implica la materialización de una racionalidad en el modo de legislar tanto en el ámbito interno como en el espacio internacional, de acuerdo al rol que se le asigna a la ciencia en la sociedad.

114 Puente@Europa

se encuentren en un alimento convencional y que tenga implicancias sobre la salud de algún grupo de la población o plantee algún tipo de reserva ética.

Contextualmente vale decir que la Co-munidad recurrió desde 1998 y hasta prin-cipio del año 2004 a una medida limitativa por medio de la “moratoria de facto” para la aprobación de nuevos OGM.

Consideraciones relativas a etiquetado de OGM en el asunto Comunidades Euro-peas- Productos biotecnológicos

En 2003 se produjo el llamado a consultas en el ámbito de la OMC por parte de Ar-gentina, Canadá y Estados Unidos y, pos-teriormente, la conformación de un Grupo Especial que concluyó su pronunciamiento a finales de 2006. El Grupo Especial de la OMC en el asunto Comunidades Europeas-Productos Biotecnológicos analizó dos normas pertenecientes al plexo comunitario europeo con el propósito de identificar, en primer lugar, el objetivo perseguido por dichas normas, en segundo lugar, el acuerdo administrado por la OMC idóneo para la evaluación; a partir de esto, expuso su con-clusión relativa a la compatibilidad o incom-patibilidad de las normas comunitarias con el sistema multilateral.

En el marco de este proceso de solución de controversias, el Grupo Especial, aun cuando no se presentaba esta temática como objeto principal de la controversia, abordó en reiteradas oportunidades el tema del eti-quetado de los organismos genéticamente modificados, formulando consideraciones de vital importancia para este trabajo, en cuanto fortalece la relevancia de las categorías que hemos presentado.

La primera aproximación del Grupo Especial tiene por objetivo analizar si las disposiciones de etiquetado incluidas en las Directivas 2001/18 y el Reglamento 258/97 pueden ser consideradas “medidas sanitarias” en los términos del Acuerdo SPS. Para responder a este interrogante, el Grupo Especial se adentra en el análisis de los pro-pósitos que persiguen estas normas comu-nitarias, concluyendo que tanto la Directiva 2001/18/CE como el Reglamento 258/97 persiguen por fin -en alguna medida- la protección de la salud de los consumidores. Por lo tanto estas normas deben ser con-frontadas al Acuerdo SPS. El tema vuelve a ser tratado en la tercera parte del informe del Grupo Especial, al momento de analizar las salvaguardias impuestas por algunos de los Estados miembros de las Comunidades Europeas, visto que entre las razones que fueron invocadas por éstos se encontraba el “etiquetado insuficiente”.

El Grupo Especial estimó que la refe-rencia a la información de los consumidores debe interpretarse a la luz de su remisión al artículo 16 de la Directiva 2001/18/CE y, en

conjunción con ella, puede entenderse como un argumento en el sentido de que la identi-ficación de la presencia de un OGM ayudará a proteger especialmente de los efectos per-judiciales imprevistos para la salud humana que pudieran resultar del consumo de OGM; por lo tanto, concluye que la medida de sal-vaguardia adoptada por un Estado miembro constituye una “medida sanitaria” en el sen-tido del Acuerdo SPS.

Los dos temas que se analizarán a conti-nuación versarán sobre: I) si la medida de salvaguardia nacional ha sido tomada con base en una evaluación del riesgo y, en el caso de que no sea así, II) si se configurarían las circunstancias para aplicar una medida de ese tipo por la ausencia de testimonios científicos suficientes.

Con relación al punto I, las Comunida-des Europeas afirmaban que todas y cada una de las medidas de salvaguardia en liti-gio en la presente diferencia se basan en el principio de precaución o cautela, a lo que el Grupo Especial recordó que aunque un miembro siga un enfoque de precaución o cautela, es necesario que sus medidas sani-tarias se “basen en” (es decir, estén “sufi-cientemente justificadas” o “razonablemente apoyadas” por) una evaluación del riesgo o, para decirlo de otro modo, es necesario que ese enfoque se aplique de manera com-patible con los requisitos del párrafo 1 del artículo 5 del Acuerdo SPS68.

No obstante, las Comunidades Europeas expresaron que “basadas en” no significa “estén en conformidad con”. Este argumento fue contestado en los siguientes términos: la expresión “se basen en” significa “suficien-temente justificadas por”, “razonablemente apoyadas por” o “relacionadas racional-mente con” y en el caso de la medida de salvaguardia nacional, no existe ninguna relación racional aparente entre esa medida, que impone una prohibición completa, y las evaluaciones del riesgo que constatan que no hay ninguna prueba de que la semilla prohi-bida represente para la salud de las personas o el medio ambiente un riesgo mayor que su homólogo convencional (no biotecnoló-gico)69. En consecuencia, el Grupo Especial opinó70 que la medida de salvaguardia nacio-nal no se basa en una evaluación del riesgo, como prescribe el párrafo 1 del artículo 5 del Acuerdo SPS.

Visto que el punto I) no ha sido supera-do, el examen continuó por analizar la com-patibilidad con las disposiciones del párrafo 7 del artículo 5 del mismo acuerdo y en caso afirmativo, el párrafo 1 no sería aplicable y la medida impugnada no sería incompatible con ninguna de las normas con las que se contrastó.

Las Comunidades Europeas expresaron que el concepto de “insuficiencia” del párra-fo 7 del artículo 5 es “relacional” y debe por consiguiente referirse a las preocupaciones

del legislador. Por lo tanto, el Estado miem-bro estimó que los testimonios científicos eran insuficientes pues no respondían al nivel de protección exigido por esta unidad estatal. A este argumento, los reclamantes adujeron que los testimonios científicos eran suficientes, pues habían permitido a las Comunidades Europeas formular una evaluación de riesgos por medio de la cual habían autorizado previamente la comercia-lización de estos productos en el territorio comunitario.

Lo cierto es que el Grupo Especial manifestó71 que a su juicio, un miembro importador no puede rechazar una evalua-ción del riesgo existente basándose en que esa evaluación del riesgo indica limitaciones o incertidumbres; en todo caso, esto dará lugar a la determinación de qué medida ha de aplicarse para lograr su nivel adecuado de protección, pero no lo exime de la responsa-bilidad de basar sus medidas en una evalua-ción de riesgo. Por ende, el Grupo Especial expresó que no se cumple con los elementos exigidos por el párrafo 7 del artículo 5 del Acuerdo SPS.72

En consecuencia, las medidas de salva-guardia nacional no se basaban en una eva-luación del riesgo tal como exige el párrafo 1 del artículo 5 del Acuerdo SPS y no son compatibles con las prescripciones del pá-rrafo 7 del artículo 5 de dicho acuerdo. Por consiguiente, las Comunidades Europeas han actuado de manera incompatible con las obligaciones que les corresponden en virtud del párrafo 1 del artículo 5 y con las prescripciones segunda y tercera del párrafo 2 del artículo 2 de dicho acuerdo. Hasta el día de la fecha, las Comunidades Europeas no han aplicado las recomendaciones y resoluciones del Órgano de Solución de Diferencias de manera compatible con las obligaciones en el marco de la OMC.

Conclusión

Tal como manifestamos al inicio de este artículo, el etiquetado de los OGM involucra mucho más que una estrategia de marketing; materializa en sí una racionalidad específica que significa atribuir un lugar y un rol a la ciencia como instrumento de progreso; no obstante, este lugar y rol posiblemente difie-ran en cada una de las realidades nacionales y configure un problema de relaciones inter-nacionales, en general, y de derecho interna-cional, en particular, que requiera articular un sistema de relaciones que contribuya a resolver este tipo de diferencias.

Es probable que a nivel de la base de la sociedad puedan surgir inquietudes re-lativas a la legitimidad o conveniencia de que sea una organización internacional -en el presente caso la OMC- la instancia para resolver estas cuestiones, sobre todo por el hecho de que involucran múltiples materias que exceden la cuestión comercial.

Puente@Europa 115

No ha sido nuestra pretensión discutir sobre conceptos tales como legitimidad o conveniencia, pero es ineludible combinar estos elementos al momento de resolver si la política comunitaria de etiquetado de OGM es compatible o no con el sistema multila-teral.

A nuestro entender, siguiendo los crite-rios establecidos por los diferentes Grupos Especiales y el Órgano de Apelación de la OMC, el sistema comunitario es incom-patible con las obligaciones contraídas en el seno de la mencionada organización, en virtud de que las normas europeas configu-ran medidas sanitarias en los términos del Acuerdo SPS y omiten cumplir el requisito fundamental que justifique su aplicación, es decir, la realización previa de una evaluación del riesgo que demuestre la posibilidad y probabilidad concreta del daño o potencial daño a la salud de los consumidores.

Asimismo, consideramos menester agregar que no es correcto atribuir al resul-tado del asunto analizado la consecuencia de afirmar que la OMC denosta los valores par-ticulares que excedan la cuestión comercial. Esto podemos asegurarlo a partir de que en cada uno de los acuerdos analizados se con-templan múltiples objetivos que configuran la justificación a medidas restrictivas del comercio, entre los cuales encontramos la protección de la vida, la salud, el ambiente, los consumidores, la moral, las preferencias religiosas, etc.

La única exigencia requerida por el sistema multilateral es que la medida interna se refleje como respuesta a un riesgo previa-mente determinado y se configure como una acción eficaz, necesaria y proporcional en un contexto de coalición de derechos.

Estimamos que esta condición no puede ser considerada excesiva pues encarna con-sensos mínimos a nivel internacional con la finalidad de evitar las acciones particulares arbitrarias e injustificadas. Probablemente, el sistema es perfectible; sin embargo, este argumento no configura una excusa válida para omitir la adecuación de la normativa interna a las reglas comunes. En términos weberianos, la OMC goza de la legitimidad construida por la legalidad, la cual supone que los estados como entidades indepen-dientes e iguales, en ejercicio de su sobera-nía, constituyen instancias internacionales con competencia para dirimir esta clase de diferencias. Asimismo, los procesos están munidos de todas las garantías procesales de las que puede gozar un sujeto de dere-cho: resolución fundada jurídicamente, que respete los principios de la lógica y la sana crítica racional, la sustentación de las afir-maciones jurídicas en los hechos alegados y probados y la doble instancia. Por lo tanto, tampoco cabe, en principio, cuestionar la acción de los miembros de los Grupos Espe-ciales o del Órgano de Apelación.

Finalmente, no podemos omitir refe-

rirnos a uno de los problemas actuales del derecho internacional, su fragmentación y la creación de regímenes autónomos no vin-culados entre sí o en el mejor de los casos, relacionados tangencialmente. La temática de los OGM puede ser descripta como un caso testigo de esta nueva realidad por resol-ver, pues los “jueces”, al momento de definir la elección de la solución jurídicamente correcta, encuentran un límite infranquea-ble, su competencia. Este límite no puede ser definido en sí mismo como el problema, sino que es la consecuencia de la acción consciente de sujetos internacionales de no disponer las medidas necesarias para en-causar la dificultad y posibilitar respuestas, quizás, más íntegras.

Notas

1 El presente artículo está basado en la tesis “Derecho Internacional económico y Biotec-nología: El etiquetado de los OGM”, pre-sentada por el autor en junio de 2008 para obtener el Diploma de Estudios Avanzados del programa de Doctorado en Derecho Internacional y Relaciones Internacionales (Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset, adscripto a la Universidad Complutense de Madrid).2 Existen otras aplicaciones de la biotecno-logía, tales como: 1) exámenes genéticos destinados a la detección y prevención de enfermedades; 2) producción de órganos en animales susceptibles de ser transplantados en seres humanos; 3) enzimas modificadas genéticamente; 4) clonación de células hu-manas.3 Della Thompson (ed.), The Concise Oxford Dictionary of current English, Oxford, 1995, 9ª ed., p. 129.4 Real Academia Española, Diccionario de la Lengua Española, 23ª ed. (disponible en www.rae.es).5 OCDE, Biotechnology: International Trends and Perspectives, Paris, 1982, p. 1.6 OCDE, “Modern Biotechnology and the OCDE. Policy Brief”, en OCDEObserver, Paris, junio de 1999.7 Firmado en Río de Janeiro, Brasil, 5 de junio de 1992 (disponible en www.cbd.int/doc/legal/cbd-es.pdf).8 Firmado en Montreal, Canadá, 29 de enero de 2000 (disponible en www.cbd.int/doc/legal/cartagena-protocol-es.pdf).9 James Clive, “Situación Global de los Cultivos Transgénicos/GM comercializados: 2007”, Brief Nº 37, International Service for the Acquisition of agri-biotech applications, Cornell University, Ithaca, USA.10 Ibid., p. 3.11 Ibid., p. 7.12 www.cropnosis.com. 13 Ibid., pp. 6-15.14 Isaac Grant et al., “Genetically Modified Organisms at the World Trade Organization:

A harvest of trouble”, en Journal of World Trade, vol. 37, n. 6, 2003, p. 1088.15 Ivi.16 Enefiok Ekanem y Mary Mafuyai-Ekanem, “Food Policy, Trade, Markets, and Genetically Modified Foods: A Review of the literature on the Sciences, Technology, Politics and Economics of labeling”, en Journal of Food Distribution Research, vol. 35, n. 1, marzo de 2004, pp. 65-70. 17 J. Lynne Brow y Yanchao Ping, “Consumer perception of risk associated with eating genetically engineered soybean is less in the presence of a perceived consumer benefit”, en Journal of the American Dietetic Association, vol. 103, n. 2, pp. 208-214, febrero de 2003.18 Colin Carter y Guillaume Gruère, “Man-datory Labeling of Genetically Modified Foods: Does it really provide consumer choice?”, en AgBioForum, vol. 6, n. 1 y 2, 2003, pp. 68-70.19 Julie Caswell, “Should use of genetically Modified organisms be labeled?”, en AgBioForum, vol. 1, n. 1, 1998, pp. 22-24.20 J. Caswell, “Labeling Policy for GMOs: To each his own?”, en AgBioForum, vol. 3, n. 1, 2000, pp. 53-57.21 C. Carter, “International Approaches to the Labeling of Genetically Modified Foods”, en Update: Agricultural and Resource Economics, vol. 6, n. 1, septiembre-octubre de 2002, pp. 2-10; C. Carter y G. Gruère, op. cit., pp. 1-3; Edna Einsiedel, “Consumer and GM Food Labels: Providing information or Sowing Confusion?”, en AgBioForum, vol. 3, n. 4, 2000, pp. 231-235; Javed Arhter, Mohammen Qutub, Norman Burnham y Mohammend Akhtar, “Genetically Modified foods: Health and Safety Issues”, en Annals of Saudi Medicine, vol. 21, n. 3 y 4, 2001. 22 J. Caswell, op. cit., 1998, p. 23.23 Peter Phillips e Isaac Grant, “GMO Labeling: Threat or opportunity?”, en AgBioForum, vol. 1, n. 1, 1998, pp. 25-30.24 J. Caswell, op. cit., 2000, p. 54.25 Thomas J. Hoban, “Trends in consumer attitudes about agricultural biotechnology”, en AgBioForum, vol. 1, n. 1, 1998, pp. 3-7. 26 P. Phillips e I. Grant, op. cit., p. 28; Caron Chess, “Fearing Fear: Communication about Agricultural Biotechnology”, en AgBioForum, vol. 1, n. 1, 1998, pp. 17-21; Karen Marchall, “What’s in a label”, en AgBioForum, Vol. 1, n. 1, 1998, pp. 35-37.27 J. Arhter et. al., “Editorial”, en op. cit.28 FAO, Commission on genetic resources for food and agriculture, “The role of law in realising the potential and avoiding the risks of modern biotechnology”, en Background Study Paper, n. 19, 2002, p. 16; Matthew Stilwell y Brennan Van Dyke, “An Activist’s Handbook on Genetically Modified Organisms and the WTO”, Center of International Environmental Law, Second Edition, 1999, p. 7; E. Einsiedel, op. cit., p. 232.

116 Puente@Europa

29 Laurian Unnevehr y Clare Hasler, “Health claims and labeling regulation: How will consumer learnabout funtional foods?”, en AgBioForum, vol. 3, n. 1, 2000, pp. 10-13.30 Matthew Stilwell y Brennan Van Dyke, op. cit., p. 7.31 K. Marchall, op. cit., p. 36.32 T. J. Hoban, op. cit., p. 6 y E. Einsiedel, op. cit., p. 234.33 FAO, op. cit., p. 4234 Este principio ha sido contemplado en el principio 15 de la Declaración sobre Am-biente y Desarrollo de Río de Janeiro de 1992, como así también el Convenio sobre Diversidad Biológica y el Protocolo de Car-tagena sobre seguridad en la Biotecnología. 35 M. Stilwell y B. Van Dyke, op. cit., p. 7.36 El recuadro fue realizado sobre la base de la Comunicación de la Comisión Europea sobre el recurso al principio de precaución, Bruselas, 02/02/2000 COM(2000) 1 final.37 C. Carter y G. Gruère, “International Approaches to the Labeling of Genetically Modified Foods”, op. cit., p. 2.38 J. Caswell, op. cit., p. 22; C. Carter y G. Gruère, “Mandatory Labeling of Genetically Modified Foods: Does it really provide con-sumer choice?”, cit., p. 68.39 Ibidem, p. 68.40 Ibidem, p. 70; Carolyn Raab y Deana Grobe, “Labeling Genetically Engineered Food: The consumer Right to Know?”, en AgBioForum, vol. 6, n. 4, pp. 155-161. 41 E. Einsiedel, op. cit., p. 233.42 La primera generación de OGM implicó beneficios al productor en la medida en que aumentaron sus rindes por ser las semillas más resistentes a los agroquímicos o aptas para ser cultivadas en condiciones climato-lógicas adversas; en cambio, los de segunda generación implican un beneficio para el consumidor, toda vez que fueron mejorados en sus condiciones nutricionales, por ejem-plo, aumentando los niveles vitamínicos del arroz. Ver Fredrik Carlsson, Peter Frykblom y Carl-Johan Lagerkvist, “Consumer bene-fits of label and bans on genetically modified food. An experimental analysis using choise experiments”, Working Paper in Economics, n. 129, University of Gothenburg, marzo de 2004, p. 2; Gian Carlo Moschini y Harvey Lapan, “Labelling regulations and segrega-tion of first and second generation Genetica-lly Modified Product: Innovation incentives and welfare effects”, Working Paper 05-WP 391, Center for Agricultural and Rural De-velopment, Iowa State University, abril de 2005, p. 2. 43 Fue formulado durante la Ronda Uruguay, con el objeto de dotarlo de normas específi-cas diferentes a las del TBT, aunque podría-mos predicar de las mismas que son una lex especialis del TBT. Son medidas sanitarias o fitosanitarias cuyo fin es la protección de las personas, los animales o las plantas, para asegurar un consumo no nocivo de los pro-ductos objeto de regulación.

44 El Codex Alimentarius fue aprobado en 1963 bajo el auspicio de la Organización de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) y la Organización Mun-dial de la Salud (OMS), con el objetivo de establecer parámetros para los controles na-cionales basados en el criterio de protección de la salud de los consumidores y prácticas leales del comercio. 45 La Organización Mundial de Sanidad Animal fue fundada en 1924 con el objetivo, entre otros, de garantizar la seguridad de las medidas sanitarias relacionadas a los anima-les, en su vinculación al comercio interna-cional (www.oie.int/esp/es_index.htm).46 La Convención Internacional de Protec-ción Fitosanitaria (www.ippc.int/IPP/Es/default_es.jsp?language=es) nacida en 1952, bajo los auspicios de la FAO con el objetivo de asegurar una acción común y efectiva en la prevención de pestes en plantas y pro-ductos fitológicos y promover medidas de control apropiado.47 Doaa Abdel Motaal, “The ‘Multilateral Scientific Consensus’ and the World Trade Organization”, en Journal of World Trade, vol. 38, n. 5, octubre de 2004, p. 858.48 David Kelch; Mark Simone y Mary Lisa Madell, “Biotechnology in agriculture confronts agreements in the WTO”, en Agriculture in the WTO/WRS, n. 4, diciembre de 1998, pp. 34-35.49 En el asunto Comunidades Europeas- Me-didas que afectan a la carne y los productos cárnicos, DS 26, DS 48, 1996, el Órgano de Apelación estableció que la “evaluación de riesgos” implica un examen científico de datos y estudios fácticos, y no un proceso de política general que implique la formulación de juicios sociales de valor por organismos políticos. En Japón-Manzanas, DS 245, 2002, agregó que el análisis de los datos se realiza sobre los testimonios científicos dis-ponibles en el momento que se realiza dicha evaluación, con exclusión de toda informa-ción posterior que pueda haber surgido al momento de interponer una impugnación en contra de la medida nacional, objeto de con-troversia. Finalmente, en Australia-Salmón, DS 18, 1995, manifiesta que lo importante es el contenido científico y técnico de los informes y estudios que se analizan y no su condición administrativa (es decir si son o no informes y estudios gubernamentales).50 En el asunto Comunidades Europeas-Hor-monas se determinó que es un acto soberano y en el asunto Australia- Salmón se agregó que esta determinación puede ser implícita o explícita, pues se observa que el acuerdo SPS no contiene ninguna disposición que imponga expresamente una obligación a los miembros de la OMC de identificar o cuan-tificar ese nivel.51 En el asunto Japón-Productos Agrícolas, DS 76, 1997, se estableció que el requisito de que una medida sanitaria o fitosanitaria “se base en” una evaluación del riesgo es un

requisito sustantivo de que exista una rela-ción racional entre la medida y la evaluación del riesgo.52 En el asunto Japón-Manzanas se establece que estos cuatro requisitos son “claramente acumulativos por naturaleza” y que “cuando uno de esos cuatro requisitos no se cumpla, la medida objeto de litigio será incompatible con el acuerdo SPS”.53 Fue enunciado y aprobado por primera vez en el año 1979, durante la Ronda de Tokio, bajo el nombre de “código de estan-darización”. Posteriormente, fue restringido al objeto de regular estándares, regulaciones técnicas y certificaciones implementadas por las partes contratantes. Este acuerdo fue negociado oportunamente a fin de colocar en mano de todas las partes el derecho de controlar el telos de las medidas dispuestas por las contrapartes, pues, si bien siempre es alegado el fin de corregir ciertas externali-dades e imperfecciones del mercado, como es la información asimétrica o el poder de mercado, en muchas otras ocasiones, el fin perseguido no es otro que la obstacu-lización del comercio (disponible en http://www.wto.org/spanish/docs_s/legal_s/17-tbt.pdf).54 Arthur E. Appleton, “The labeling of GMO products pursuant to international trade rules”, en N.Y.U. Environmental Law Journal, vol. VIII, n. 3, 2000, pp. 574 y ss. 55 En el asunto Comunidades Europeas-Me-didas que afectan al amianto y a los produc-tos que contienen amianto -Apelación, DS 135, 1998, párrafo 85, el Órgano de Ape-lación expresó: “Al examinar la ‘similitud’ de estos dos grupos de productos, el Grupo Especial [...] aplicó cuatro criterios genera-les para analizar la ‘similitud’: i) las propie-dades, naturaleza y calidad de los productos; ii) los usos finales de los productos; iii) los gustos y hábitos de los consumidores; y iv) la clasificación arancelaria de los produc-tos”.56 En el asunto Corea-Medidas que afectan a las importaciones de carne vacuna fresca, refrigerada y congelada, DS 161 y DS 169, 1999, el Órgano de Apelación destacó que la palabra “necesaria” (...) no se limita a lo que es “indispensable”. El Órgano de Apelación añadió lo siguiente: “las medidas que son indispensables o de absoluta necesidad o inevitables para lograr la observancia cum-plen sin duda las prescripciones del acuerdo (...) pero otras medidas también pueden quedar comprendidas en el ámbito de esa excepción. La palabra ‘necesaria’, se refiere, a nuestro juicio, a una variedad de grados de necesidad. En un extremo de este continuo, ‘necesarias’ se entiende como ‘indispensa-bles’; en el otro extremo, en el sentido de ‘que contribuyen a’”. En el asunto Comu-nidades Europeas- Medidas que afectan al amianto y a los productos que contienen amianto se expresó que una medida es cali-ficada como necesaria cuando no existe una

Puente@Europa 117

alternativa que esté razonablemente al alcan-ce de las partes, es decir, cuando el miembro que ha dispuesto la medida no tenía razona-blemente a su alcance otra medida compati-ble con el Acuerdo General, o cuyo grado de incompatibilidad con el mismo fuera menor, para alcanzar sus objetivos de política sa-nitaria. En el asunto Brasil- Medidas que afectan a las importaciones de neumáticos recauchutados, DS 332, 2005, se agrega que para poder calificar una medida como nece-saria es preciso que su contribución al logro del objetivo deba ser importante, no mera-mente marginal ni insignificante.57 El artículo 2.2. del Acuerdo TBT esta-blece que entre los objetivos legítimos se incluyen: i) los imperativos de la seguridad nacional; ii) la prevención de prácticas que puedan inducir a error; iii) la protección de la salud o seguridad humanas, de la vida o la salud animal o vegetal, o del medio am-biente. Si bien el párrafo 2 del artículo 2 del Acuerdo TBT enuncia una serie de objetivos legítimos que las partes contratantes pueden invocar como fin último de sus reglamentos técnicos, en la práctica se han suscitado dis-cusiones en torno a la definición del carácter taxativo o enunciativo de este párrafo. Fue así como el grupo especial en el asunto Co-munidades Europeas-Denominación comer-cial de sardinas, DS 231, 2001, expresó que el párrafo 2 del artículo 2 del Acuerdo TBT enumera ejemplos de objetivos legítimos, justificando esta apreciación a partir de la propia expresión del artículo “entre otros”, en consecuencia la lista es enunciativa y permite otros objetivos, no mencionados expresamente. Corresponde a las partes con-tratantes decidir cuáles son los objetivos de política que desean perseguir y los niveles a los que desean perseguirlos. Si bien sólo los miembros definen el objetivo que persiguen y sólo ellos están en condiciones de dar ex-plicaciones acerca de éstos, los grupos espe-ciales necesitan determinar la legitimidad de esos objetivos. Observamos a este respecto que el grupo especial que se ocupó del asun-to Canadá-Protección mediante patente de los productos farmacéuticos, DS 114, 1997, al definir la expresión “intereses legítimos”, declaró que debía definirse “como concepto normativo que exige la protección de inte-reses que son ‘justificables’ en el sentido de que están apoyados por políticas públicas u otras normas sociales pertinentes”.58 En el asunto Comunidades Europeas-De-nominación comercial de sardinas el Órgano de Apelación determinó que los miembros deben utilizar la norma internacional “como base”, lo que significa que deben utilizar las normas internacionales como “elemento principal [...] o principio fundamental” y no que deban ajustarse a esa norma internacio-nal pertinente o cumplirla. El requisito de utilizar como base la norma internacional pertinente no impone una prescripción rígida de poner el reglamento técnico en conformi-

dad con la norma internacional pertinente.59 En el asunto Comunidades Europeas-Denominación comercial de sardinas el Órgano de Apelación definió que un medio ineficaz significa un medio que no cumple la función necesaria para alcanzar el objetivo legítimo perseguido, mientras que un medio es inapropiado cuando no es especialmente idóneo para el logro de ese objetivo.60 En el año 1997 fue dictado el Reglamento 258/97 que tenía por objeto la regulación del procedimiento de autorización de “nuevos alimentos” recogiendo dos procedimientos, uno basado en la coordinación entre los Es-tados miembros y la Comisión y otro simpli-ficado en el cual uno de los Estados miem-bros, luego de declarar la “equivalencia sus-tancial” del OGM, autorizaba al organismo y, posteriormente, en base a las reglas del mutuo reconocimiento, el OGM circulaba por el territorio comunitario libremente. Este segundo procedimiento fue eliminado por el Reglamento 1829/03 por considerar que el criterio de la equivalencia sustancial si bien constituye un elemento de evaluación, no configura una evaluación en sí misma.61 Remarco esta proposición, pues será de importancia para evaluar la correspondencia de esta norma con las disposiciones del sis-tema multilateral de comercio.62 Artículo 2, inciso 1, punto a), ítem i) [la negrita es del autor]. 63 Considerando 3 del Reglamento 1830/2003.64 Artículo 13 de Directiva 2001/18/CE.65 Artículo 19 de Directiva 2001/18/CE.66 Artículo 21 de Directiva 2001/18/CE.67 El mismo artículo 8 del Reglamento 258/97 determina las condiciones bajo las cuales un “nuevo alimento” deja de ser “sustan-cialmente equivalente”: “A los efectos de este artículo, se considerará que un nuevo alimento o ingrediente alimentario deja de ser equivalente si una evaluación científica, basada en un análisis adecuado de los datos existentes puede demostrar que las caracte-rísticas estudiadas son distintas de las que presente un alimento o ingrediente alimen-tario convencional, teniendo en cuenta los límites aceptados de las variaciones natura-les de estas características”.68 Asunto Comunidades Europeas-Medidas que afectan a la aprobación y comercializa-ción de productos biotecnológicos, DS 291, DS 293, 2003, párrafo 7.3065.69 Ibidem, párrafo 7.3067.70 Ibidem, párrafo 7.3069. 71 Ibidem, párrafo 7.3244.72 Ibidem, párrafo 7.3260 y ss.

118 Puente@Europa

Giorgio AlbertiLicenciado en Ciencias Políticas (Univer-sidad de Florencia, Italia), con maestría en Sociología y doctorado en Comportamiento Organizacional (Cornell University, Esta-dos Unidos). Profesor en la Universidad de Bologna (Italia), es director del Centro Eu-ropeo de Estudios sobre la Democratización de dicha universidad y, desde 1998, director de su representación en Buenos Aires. Se ha desempeñado como docente en varias uni-versidades de América Latina. Es parte del cuerpo docente de la Maestría en Relaciones Internacionales Europa-América Latina de UniBo BA.Es especialista en desarrollo institucional y sistemas políticos latinoamericanos.

Susana Czar de ZalduendoLicenciada en Derecho con posgrado en Asesoramiento Jurídico de Empresas (Uni-versidad de Buenos Aires, Argentina). Fue asesora externa de la Dirección Mercosur del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comer-cio Internacional y Culto de la República Argentina desde 1994 hasta 2004. Ha sido coordinadora del Módulo Jean Monnet en In-tegración Europea y parte del cuerpo docente de la Maestría en Relaciones Internacionales Europa-América Latina de UniBo BA. Ac-tualmente es árbitro suplente del Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur.

Es especialista en integración económica y derecho económico internacional.

Marcelo de Paiva AbreuIngeniero Industrial (Pontificia Universi-dad Católica de Río de Janeiro, Brasil), con maestría en Economía (Universidad de Londres, Reino Unido) y doctorado en Eco-nomía (Universidad de Cambridge, Reino Unido). Se ha desempeñado como profesor en la Universidad de Módena (Italia) y en la Universidad Federal de Río de Janeiro. Actualmente es profesor e investigador de la Pontificia Universidad Católica de Río de Janeiro. Entre 1968 y 1986, se desempeñó como funcionario del Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Brasil). Ha sido con-sultor del Banco Interamericano de Desa-rrollo.Es especialista en historia económica y eco-nomía internacional.

Valentina DelichLicenciada en Derecho (Universidad de Buenos Aires, Argentina) con maestría en Relaciones Internacionales (The American University, Estados Unidos) y estudios de doctorado en Derecho (Universidad de Buenos Aires). Entre 1996 y 1997, fue asesora legal en el Congreso de la Nación Argentina y, en períodos posteriores, asesora de la Secretaría de Industria,

Comercio y Minería y de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca (Argentina). Se ha desempeñado como investigadora en The American University y en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)-Argentina. Actualmente, es directora e investigadora del programa en Derecho y Bienes Públicos de FLACSO-Argentina y directora académica de la Maestría en Propiedad Intelectual de la misma universidad. Es especialista en derecho público interna-cional, en particular en el área de comercio internacional.

Luciano Donadio LinaresLicenciado en Derecho (Universidad Na-cional de Córdoba, Argentina). Ha obtenido el título de magíster en Relaciones Interna-cionales Europa-América Latina en UniBo BA y el diploma de estudios avanzados en Derecho Internacional y Relaciones Inter-nacionales en el Instituto Ortega y Gasset (España). Es profesor en la Universidad Em-presarial Siglo 21 (Córdoba, Argentina) y actualmente se desempeña como funcionario de instrucción penal en el Ministerio Público Fiscal de Córdoba (Argentina). Es especialista en derecho internacional, en particular en materia de organismos genéti-camente modificados.Aldo Ferrer

quiénes

Puente@Europa 119

Licenciado y doctor en Economía (Uni-versidad de Buenos Aires, Argentina). Ac-tualmente es profesor en la Universidad de Buenos Aires y director de la Maestría en Procesos de Integración Regional Mercosur en la misma universidad. A lo largo de su trayectoria ha ocupado importantes cargos públicos entre los que se destacan aquellos como ministro de Economía y Hacienda de la Provincia de Buenos Aires; Obras y Servicios Públicos; y Economía y Trabajo de Argentina. Se ha desempeñado en orga-nizaciones internacionales (Organización de las Naciones Unidas, Banco Interamericano de Desarrollo, Organización de los Estados Americanos) y centros de investigación (Consejo Latinoamericano de Ciencias So-ciales, Instituto de Desarrollo Económico y Social, entre otros).Es especialista en desarrollo económico e historia económica argentina.

Paolo GuerrieriHa realizado estudios de Economía en la Universidad de Oxford (Reino Unido) y Harvard (Estados Unidos). Ha sido profesor en la Universidad de California, en la Uni-versidad de Berkeley, en la Universidad de Pennsylvania (todas ellas en Estados Uni-dos), en la Universidad Libre de Bruselas (Bélgica) y en la Universidad Complutense de Madrid (España), entre otras institucio-

nes. Actualmente es profesor en el Colegio de Europa (Bélgica y Polonia), en la Uni-versidad de San Diego (Estados Unidos) y en la Universidad de Roma “La Sapienza”, donde, además, es director del Centro de Investigación sobre Economía Internacional. Es vicepresidente del Instituto de Asuntos Internacionales y tiene una extensa trayec-toria como consultor de institutos y orga-nizaciones nacionales e internacionales. Es parte del cuerpo docente de la Maestría en Relaciones Internacionales Europa-América Latina de UniBo BA.Es especialista en economía internacional, cambio tecnológico e industrial y en temas de integración económica europea.

Sandro MezzadraLicenciado en Filosofía (Universidad de Génova, Italia) y en Ciencias Políticas (Uni-versidad de Bologna, Italia) con doctorado en Historia del pensamiento político y de las instituciones políticas (Universidad de Turín, Italia). Se desempeña como profesor en la Universidad de Bologna, en la Univer-sidad de Milán (Italia), en la Universidad Humboldt de Berlín (Alemania) y en la Uni-versidad Complutense de Madrid (España). Es parte del cuerpo docente de la Maestría en Relaciones Internacionales Europa-Amé-rica Latina de UniBo BA.Es especialista en historia de las doctrinas

políticas, fronteras y transfronteralidad y en la relación entre ciudadanía y procesos migratorios.

Martín MolinuevoLicenciado en Derecho (Universidad de Buenos Aires, Argentina). Ha obtenido el título de Magíster en Relaciones Internacio-nales Europa-América Latina de UniBo BA y actualmente cursa estudios de doctorado en la Universidad de Berna (Suiza). Fue profesor en la Universidad de Buenos Ai-res e investigador en el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales y en la Universidad de Barcelona (España). Entre 1997 y 2002, se desempeñó como ofi cial en la Corte Nacional de Apelaciones en lo Comercial (Argentina). Fue funcionario de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) y de la Organización Mundial de Comercio (OMC). Ha realizado trabajos de consultoría para el Banco Mundial.Es especialista en derecho del comercio internacional, en particular en las áreas de servicios e inversiones.

Claudia MuresanLicenciada en Filosofía (Universidad Ba-bes-Bolyai, Rumania), con maestrías en Derechos Humanos (Central European University, Hungría), en Gobernanza y

120 Puente@Europa

Políticas de la Integración Europea (Univer-sidad de Bologna, Italia) y estudios de pos-grado intensivos en desarrollo sustentable (Universidad de Buenos Aires, Argentina). Es doctora en Ciencias Políticas (Scuola Superiore Sant’ Anna di Studi Universitari e di Perfezionamento, Pisa, Italia). Es especialista en epistemología y regula-ción de la biotecnología agrícola.

Arturo O’ConnellLicenciado en Ciencias Matemáticas, Uni-versidad de Buenos Aires (Argentina) con estudios de doctorado en Economía Política, Universidad de Cambridge (Reino Unido). Posee una extensa trayectoria como pro-fesor en universidades de América Latina y Europa, asesor de varias organizaciones internacionales y secretario general de FLACSO. Fue director de la maestría en Procesos de Integración Regional Mercosur de la Universidad de Buenos Aires. Actual-mente es miembro del Directorio del Banco Central de la República Argentina (lo fue también en el período 1986-88). Es parte del cuerpo docente de la Maestría en Relaciones Internacionales Europa-América Latina de UniBo BA.Es especialista en instituciones fi nancieras, sistemas monetarios y desarrollo económico.

José Paradiso Licenciado en Sociología (Universidad de Buenos Aires, Argentina). Actualmente es director de la Escuela de Relaciones Interna-

cionales de la Universidad del Salvador y de la Maestría en Integración Latinoamericana de la Universidad de Tres de Febrero (ambas en Argentina). Es parte del cuerpo docente de la Maestría en Relaciones Internacionales Europa-América Latina de UniBo BA.Es especialista en relaciones internacionales, seguridad e integración regional.

Massimo RicottilliLicenciado en Economía (Universidad de Bologna, Italia), con maestría en Desarrollo Económico (Universidad de Nápoles, Italia) y estudios de posgrado en la Universidad de Cambridge (Reino Unido).Se desempeñó como profesor en el Istitu-to per gli Studi di Sviluppo Economico de Nápoles, en la Universidad de Módena (Ita-lia), en el World Institute for Development Economics (Finlandia), en Brown University (Estados Unidos), en Johns Hopkins Univer-sity (campus de Bologna) y en la Jawaharlal Nerhu University (India), entre otras institu-ciones. Actualmente es profesor y miembro del Centro Interdepartamental Luigi Galvani de la Universidad de Bologna. Ha realizado investigaciones y consultorías para el Fon-do de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), el Centro de Naciones Unidas para las Corporaciones Transnacionales y la MS Swaminathan Research Foundation, entre otras instituciones. Es parte del cuer-po docente de la Maestría en Relaciones Internacionales Europa-América Latina de UniBo BA.

Es especialista en temas de desarrollo eco-nómico e innovación tecnológica.

Octavio RodríguezLicenciado en Derecho (Universidad Católi-ca de Río de Janeiro), con curso de maestría en Economía (Universidad de Chile). Se ha desempeñado como profesor en el Instituto Latinoamericano de Planifi cación Económi-ca y Social de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, Chile), en las universidades de Madrid y Andalucía (España), en la Universidad de Buenos Aires (Argentina), en la Universidad de Chile, en la Universidad de Campinas (San Pablo, Brasil) y en la Universidad Católica de San Pablo. Actualmente es profesor titular en la Facultad de Ciencias Económicas (Universi-dad de la República Oriental del Uruguay), en cuyo Instituto de Economía ejerció el cargo de director de investigaciones durante los años noventa. Es especialista en teoría del desarrollo, con énfasis en los temas de las relaciones inter-naciones y de la ocupación de la fuerza de trabajo.

Florencia SemberLicenciada en Economía y en Ciencias Matemáticas (ambas en la Universidad de Buenos Aires, Argentina). Ha cursado la maestría en Relaciones Internacionales Europa-América Latina de UniBo BA y actualmente cursa estudios de doctorado en Historia del Pensamiento Económico (Uni-

Puente@Europa 121

versidad de Macerata, Italia). Fue profesora en la Universidad de Buenos Aires. Entre 2002 y 2005, se desempeñó como asesora de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca (Argentina). Es especialista en historia del pensamiento económico y en negociaciones comerciales, en particular en el campo agrícola.

María del Carmen SqueffLicenciada en Ciencia Política (Universidad Nacional de Rosario, Argentina), con maes-tría en Política Internacional (Universidad Libre de Bruselas, Bélgica). Ha ocupado distintos cargos en una extensa trayectoria diplomática, entre los que se destacan la coordinación del Grupo de Negociaciones Mercosur-Unión Europea y la jefatura de gabinete de la Subsecretaría de Integración Económica y Mercosur del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacio-nal y Culto de Argentina. Actualmente es re-presentante permanente alterna de Argentina ante la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y el Programa Mundial de Alimentos. Se desempeña como directora de la Junta Eje-cutiva del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) y como presidente del Co-mité de Seguridad Alimentaria Mundial.Es especialista en negociaciones comercia-les y comercio internacional agrícola.

Giorgio TinelliLicenciado en Ciencias Políticas (Univer-sidad de Bologna, Italia) con estudios de doctorado en América Latina Contempo-ránea (Instituto Ortega y Gasset, España). Fue profesor en la Universidad de Venecia y en el Istituto Studi Politica Internazionale (ambos en Italia), entre otras instituciones. Actualmente se desempeña como profesor en la Universidad de Bologna. Entre 1994 y 2000, fue redactor de la revista América Latina de la que, a partir de 1997, fue jefe de redacción. Desde 1999, es profe-sor y coordinador de la maestría en Relacio-nes Internacionales Europa-América Latina de UniBo BA. Es coordinador del Centro Europeo de Estudios sobre la Democratiza-ción de la Universidad de Bologna. Es especialista en desarrollo político latino-americano, con particular atención en Amé-rica Central.

Impreso en / Printed in: Latingráfica - Impresos OffsetRocamora 4161 (C1184ABC)

Buenos Aires - Argentinawww.latingrafica.com.ar