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LA INDUSTRIA DE LA

M A Q U I L A E N C E N T R O A M E R I C A [Tapa] [Indice]

I LA INDUSTRIA MAQUILADORA EN

CENTROAMERICA PANORAMA GENERAL

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I.1 INTRODUCCION

En este captulo se describen las caractersticas generales de la industria maquiladora en los pases centroamericanos, su importancia y los principales problemas que enfrenta. Las interrogantes principales son: 1) qu peso tiene la maquila en la vida econmica de los pases del istmo?, 2) cmo se ubica en relacin al proceso de industrializacin?, 3) cules son los factores determinantes de la competitividad y de las inversiones en el sector? 4) en qu medida el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) ha afectado su evolucin reciente?, 5) qu principales desafos enfrenta, tanto en el terreno nacional como internacional?, y 6) cules seran los elementos a tomar en cuenta para fortalecer su aporte al desarrollo econmico y social de la regin?.

Se comienza con aspectos de definicin que incidirn en la discusin posterior, continuando con un anlisis conceptual de la reubicacin internacional de la industria y del proceso de industrializacin en Centroamrica, establecindose as un vnculo con la maquila. A continuacin, se analizan diversos indicadores estadsticos del peso de estas actividades y se analizan las principales restricciones, para llegar finalmente a un planteamiento de escenarios, perspectivas y posibles acciones. Este captulo se presenta como una sntesis de todo el documento que incluye sus conclusiones en la seccin I.10.

I.2 EL CONTENIDO DE LA INDUSTRIA MAQUILADORA

I.2.1 Problemas de definicin

El concepto de industria maquiladora se sita en la malla de relaciones cada vez ms complejas en que se apoya la produccin de bienes y servicios de los pases industrializados. Por lo tanto, su trayectoria est vinculada con las tendencias en la divisin internacional del trabajo, la cual, a su vez, refleja los cambios experimentados en la organizacin de las empresas, impulsados por el crecimiento del comercio mundial y la intensificacin de la competencia entre pases (CEPAL 1995:3). Conviene sin embargo, hacer nfasis en la existencia de dos enfoques, los que, aunque complementarios, para efectos analticos deben separarse.

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Toda actividad concerniente al proceso productivo de una empresa que se enva a otra diferente para ser llevada a cabo, es una actividad de "maquila". El trmino maquila para designar produccin por cuenta ajena se introdujo al lxico econmico por su sentido etimolgico; proviene del rabe makila (medida de capacidad), que designa la proporcin de grano harina o aceite que corresponde al molinero por la molienda (AVANCSO 1994:2). En una poca se le llam en Centroamrica -incorrectamente- industrias de draw back(1). Se entiende, con base en esta aproximacin, que los insumos intermedios no cambian su propiedad, sino que son objeto de alguna accin menor, y luego regresan a su lugar de origen. En la vida cotidiana es fcil observar este tipo de procedimientos dentro de un pas, sin necesidad de involucrar operaciones de comercio internacional. En principio, la razn de este movimiento no tiene por qu ser la de salarios inferiores. Puede estar referida a una especializacin externa a la empresa que, por razones de escala y costos, no convenga absorber fsicamente.

Al introducir el concepto de transacciones internacionales, basadas en las discontinuidades creadas por las fronteras polticas y aduaneras, surgen nuevas acepciones al concepto de maquila. Por ejemplo, si un producto semi-elaborado se traslada de la unidad A ubicada en Chicago, a la unidad B situada en California para adicionar una tarea menor en el proceso productivo, no estaramos hablando de actividades maquiladoras, sino de una "firma multi-planta", o de un proceso productivo seccionado en diversas plantas. En este caso de relaciones puramente domsticas (esto es, en el interior de un mismo pas), la palabra "maquila" se usa cuando ambas unidades no estn relacionadas desde el punto de vista de la propiedad.

En cambio, cuando el producto se traslada desde un pas a otro para elaborar un segmento de la actividad productiva, intensivo en mano de obra de salarios reducidos, tal actividad es designada con el nombre de maquila, aunque ambas plantas pertenezcan a la misma empresa. Estos son los "privilegios" de la teora del comercio internacional cuando define sus propios conceptos.

En consecuencia, la actividad maquiladora que nos ocupa ocurre a travs de fronteras, y puede desarrollarse por contratacin entre unidades dependientes o independientes y la diferencia salarial es una de sus causas fundamentales. Empero, desde el punto de vista aduanero, existen caractersticas bastante diferenciadas entre el rgimen que lleva al ensamble y exportacin desde el pas centroamericano, y el que permite su importacin bajo condiciones especiales en el pas desarrollado, en este caso en Estados Unidos.

Por un lado, las empresas que se dedican al maquilado en un pas centroamericano (o en muchos otros, si viene al caso), suelen estar adscriptas a un sistema de entrada y salida basado en el concepto de "admisin temporal" (o ms en particular "zonas francas de exportacin"), que puede adoptar diversas formas organizativas y de incentivos que veremos ms adelante. El eje de todos ellos se sita en la posibilidad de introducir al pas con facilidad (agilidad) y con exencin del pago de todo tipo de derechos arancelarios, materias primas, insumos intermedios y otros bienes necesarios para el proceso productivo. La exportacin tiene las mismas facilidades adicionales(2).

A su vez, en la normatividad aduanera estadounidense existe -como contraparte- el rgimen de production sharing expresado en las fracciones arancelarias 9802.00.60 9802.00.80 (vase el captulo II y la seccin I.4.2 ms adelante) (3). Pero no siempre que el producto se ensambla legal y conceptualmente como maquila en los pases huspedes, debe llegar a Estados Unidos como produccin compartida. El producto final puede entrar a ese pas como una importacin normal a pesar de ser producido en una nacin centroamericana, y ser el resultado de un

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proceso de produccin bajo el esquema de admisin temporal (o zonas francas, que para efectos de esta seccin es lo mismo). Este sera el caso -por ejemplo- de una empresa maquiladora china que trae sus telas desde el Lejano Oriente y exporta prendas de vestir. Al no cumplir con el requisito (especfico para el caso de la confeccin) de que la tela haya sido por lo menos cortada en los Estados Unidos, ya no califica bajo el rgimen especial de produccin compartida (u "807", como se le suele conocer). En otros tipos de productos la situacin es bastante ms sencilla. Hay pases europeos en que el valor estadounidense contenido en la importacin no llega al 10 por ciento (vase a este respecto el cuadro II-1). No obstante, utilizan el expediente de estas categoras aduaneras especiales para ahorrar una parte del pago del arancel.

Volviendo a nuestro punto de vista centroamericano, podramos decir en un primer enfoque (y solamente en un primer enfoque) que la maquila es un sistema de produccin, en general bajo la forma de subcontratacin(4), en el que se transforman insumos intermedios y materias primas importadas, por medio de procesos que en muchos casos (aunque no necesariamente) tienen escaso valor agregado, cuyos productos finales se comercializan en el exterior. Para realizar estas operaciones, el estado exonera al productor de una serie de requisitos que debe cumplir el resto de las empresas ubicadas en el pas. Estas facilidades y exoneraciones son fundamentalmente de carcter aduanero y de manejo de divisas, aunque luego veremos que existen otros incentivos adicionales.

Los bienes pueden entrar al mercado final, dependiendo de sus normas internas, ya sea bajo la forma de production sharing, pagando aranceles solamente por el valor agregado o como importaciones normales, pagando los impuestos correspondientes. Podran incluso tener un arancel cero en el mercado de destino, ya sea bajo la columna de la Nacin Ms Favorecida, o de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe, o del Sistema Generalizado de Preferencias, y an as seran maquila desde el punto de vista del pas centroamericano. Todo depender de las condiciones especficas del producto y de las normas de origen para que califique como originario de Centroamrica. En otras palabras, la maquila que se orienta hacia los Estados Unidos desde Centroamrica es mucho ms amplia que lo que registran las estadsticas de ese pas.

I.2.2 La reubicacin internacional de la industria

La maquila aparece como parte de un proceso de reubicacin internacional de la industria donde el factor de costo de la mano de obra es solamente uno de los que se deben considerar. Los elementos que inciden en la reubicacin internacional de la misma son los siguientes:

En primer lugar, la rapidez se ha convertido en una cuestin de primer orden (van Liemt 1996:4). Si bien la divisin del trabajo, ya estaba en el centro del anlisis de Adam Smith, lo nuevo est en los procesos de integracin e interdependencia crecientes de la economa mundial, asociados a respuestas rpidas. Los factores que inciden de manera ms profunda en esta situacin son: a) la revolucin de las comunicaciones, que a su vez ha incidido sobre el transporte, b) la movilidad del capital (fsica y financiera), c) los procesos de creciente apertura comercial, y d) el hecho de que la mano de obra siga teniendo una movilidad imperfecta. Finalmente, existe un "factor" al que los analistas (siempre buscando lo estrictamente nuevo) no conceden la suficiente importancia: muchas veces, cambios pequeos que de por s no alteran la lgica del sistema, van acumulndose y generando nuevas condiciones. El transporte es un caso tpico; la lgica de transformacin de las ltimas dcadas no tiene tanta base tecnolgica, sino que est sustentada por la innovacin en las telecomunicaciones y por el

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crecimiento en los flujos de comercio que promueve la competencia y la frecuencia de los viajes (funcin a su vez de las tendencias autnomas a profundizar la divisin internacional del trabajo, as como del grado creciente de apertura en todo el mundo).

La velocidad de las respuestas est asociada tambin a la preocupacin por la calidad y una mayor flexibilidad para hacer frente a los cambios en las preferencias de los clientes. La agilidad de la respuesta depende en parte de la existencia de una maquinaria preparada para el cambio y la presencia de una mano de obra dispuesta a los cambios. Desde este punto de vista, la elevada rotacin que se percibe en algunas empresas maquiladoras no es ms que un sntoma de atraso(5).

Los mtodos de produccin "en el momento preciso" abaratan los costos del distribuidor o contratante, al permitirle mantener existencias mnimas. El punto a sealar es que al no disponer de piezas de reserva se debe insistir en el control de la calidad. En el caso centroamericano tiene otra implicacin adicional: se refiere a la "produccin de paquete completo". En general, las grandes empresas en el frente de batalla del mercado son las que se ocupan de conseguir los diseos, la tela, hacer la operacin de corte, enviarla a un contratista disponible, etc. El "paquete completo" en la confeccin pone en manos de la empresa contratista todos estos detalles, lo que representa algo ms que una suma de actividades. Es necesario saber donde se encuentra disponible de manera inmediata la tela requerida, sus restricciones de calidad, su precio, los medios para transportarla rpidamente. Todas estas actividades no solamente requieren de alianzas estratgicas bien constituidas, sino de un fuerte dominio de la informtica y los contactos internacionales. Un fuerte empresario hondureo, propietario de varias maquiladoras y una zona franca (Jacobo Kattan), nos coment que la batalla de los prximos aos se iba a dar en este terreno de la respuesta rpida(6).

En segundo lugar, existe un cambio en las motivaciones de los movimientos de capital y en la competencia por su atraccin, que tiene en Amrica Latina un origen bien claro. La inversin internacional, en particular la inversin directa ha crecido ms rpidamente que la inversin mundial, lo que significa que se aument la integracin de la economa mundial a travs del financiamiento y la participacin del capital.

Histricamente, el capital extranjero lleg a los pases en desarrollo por muy diversos motivos, que a veces se traslapan y otras conforman verdaderas etapas:

Para explotar recursos naturales (desde el petrleo, cobre, estao, y bauxita hasta las plantaciones tropicales, las que como dice Samuelson "slo se dan en pases tropicales").

Para instalar servicios pblicos y explotarlos (ferrocarriles, compaas de telfonos, de gas, telgrafos, etc., desde fines del siglo pasado hasta los primeros aos del siglo XX; y ahora nuevamente con la ofensiva privatizadora).

Para esquivar las barreras arancelarias, no arancelarias y cambiarias instauradas en los pases en desarrollo como apoyo del modelo de sustitucin de importaciones. En la medida en que los obstculos dificultaron a los pases industrializados exportar desde sus pases bases hacia Amrica Latina, se instalaron en los pases para alentar industrias "de toque final". Estas fueron altamente protegidas de la competencia externa a travs de barreras a la entrada de los productos similares, con facilidades para importar los insumos intermedios, que en general producen las mismas empresas en sus pases de base (adems de obtener una elevada rentabilidad local que podan trasladar al exterior).

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Se intentaron formular infinidad de modelos tericos explicativos para determinar las razones de estos movimientos de capital, basados en las tasa de ganancias, rotacin del capital, diferencias salariales, entre otros. Quiz se intent demasiado buscar razones sofisticadas, cuando el capital buscaba oportunidades de alta rentabilidad en sociedades de mercados poco desarrollados. Lo cierto es que los excedentes de capital de los pases industrializados no parecieron seguir un rumbo especfico en la posguerra, y si en realidad hubo uno, no fue en direccin de los pases en desarrollo (PeD), sino entre ellos mismos.

La participacin de los PeD como receptores de flujos ha venido decreciendo. En el primer quinquenio de los ochenta represent el 25 por ciento del total, pasando al 19 por ciento a fines de esa dcada. No se trata de que la inversin extranjera no crezca en los PeD (de hecho el flujo anual de inversiones casi se duplic), pero crece ms en los pases desarrollados (United Nations 1991).

Estas tendencias de la inversin extranjera directa (IED) no son tan novedosas. Probablemente lo nuevo es que desde principios de los aos ochenta Estados Unidos es ocasionalmente un receptor neto de IED(7). He aqu uno de los secretos de la globalizacin. No se trata de observar los saldos de la balanza de inversiones, sino el hecho de que Estados Unidos exporta e importa capital. En otras palabras, la dinmica de los negocios y el capital que va tras ellos se hace ms compleja.

Las dos primeras motivaciones de los flujos de capital siguen presentes, si bien bajo una nueva modalidad en el caso de los servicios pblicos, donde las primeras inversiones fueron para su instalacin, pasando posteriormente a manos de los estados. Ahora la privatizacin obedece a motivaciones bastante ms profundas, asociados al crecimiento y transformacin tecnolgica de industrias vinculadas con los servicios pblicos. Si se analiza la composicin de las grandes misiones internacionales de empresarios de los pases industrializados hacia Latinoamrica, se puede apreciar el peso de las firmas especializadas en servicios pblicos, especialmente en energas y telecomunicaciones.

En cambio, la tercera motivacin sealada ms arriba, pierde su razn de ser, en la medida en que los procesos de apertura generalizada de los mercados nacionales, disminuyen las ventajas directas de tener acceso a los mercados internos de los pases en desarrollo bajo la forma de produccin. Todo pasa a ser cuestin de economas de escala, de localizacin y de costos de mano de obra, frente a productividades diversas. Lo ms importante a resaltar es que no solamente existe un proceso de apertura en los pases en desarrollo, sino tambin en los propios pases industrializados. La competencia se intensifica a velocidades ms aceleradas que el desarrollo de la competitividad basado en las ventajas tecnolgicas. Por tanto, el costo de la mano de obra se transforma en un factor central para las decisiones de localizacin de actividades, ms que de sectores (van Liemt 1995:355). De esta manera, pases que parecen sumamente atrasados, pueden atraer sectores tan diversos como el de informtica (ensamble de microprocesadores) y el de vestuario (costura). Aqu se percibe una nueva contradiccin: si un pas desarrolla su industria con base en una ventaja comparativa originada en bajos salarios y es relativamente exitoso, tarde o temprano va a originar un crecimiento de la demanda de trabajo que presionar a los salarios al alza. En este momento, la ventaja desaparece, y los inversionistas pueden quedarse durante un tiempo ms para aprovechar los costos fijos y de capacitacin. Una vez presentada la tendencia a la elevacin de los salarios, resulta difcil el retorno, de manera que estos conceptos de ajuste hacia atrs son difciles de ejecutar. La nica salida consiste en incorporar valor agregado adicional a los productos, resultante de una mayor productividad, la que a su vez depende de los niveles de educacin, as como de la eficiencia

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de todo el sistema productivo. Se requiere entonces de una estrategia nacional para lograr tales resultados.

Pero quiz el punto ms importante que se desprende del prrafo anterior, consiste en tener presente que la empresa industrial extranjera ya no tiene el incentivo de la renta monoplica para llegar a cada uno de los pases en desarrollo. La empresa siempre busca obtener la rentabilidad ms elevada posible y si los mercados cerrados dejan de constituir un incentivo, es necesario buscar otros. Este fenmeno no ocurre exclusivamente en los pases en desarrollo. Un estudio reciente para la OIT nos recordaba que los distintos estados de los Estados Unidos describen las ventajas que ofrecen a los inversores en peridicos que se publican en la Repblica de Corea (van Liemt 1996:5). Algo similar ocurre con los esfuerzos europeos por atraer inversiones estadounidenses. En todas las naciones industrializadas se han creado centenares de oficinas gubernamentales locales y regionales en bsqueda de inversionistas.

A esta creciente necesidad de lograr un ambiente favorable para las inversiones se asocia el nfasis puesto en la educacin, la investigacin cientfica o aplicada, la generacin de actividades de capacitacin y otras que permitan diferenciar el capital humano de los diferentes contextos locales. Esta disposicin hacia el capital humano tendr que resolver -tarde o temprano- diversos problemas sociales que inciden en la eficiencia del sistema laboral (pensiones, atencin mdica, acceso a vivienda entre otros). Queda claro que la cuestin laboral est adquiriendo una preeminencia novedosa en los ltimos aos (vase el captulo III).

Otro elemento de peso relacionado con la reubicacin de la industria al nivel internacional se refiere a que la subcontratacin "disminuye la vulnerabilidad" (van Liemt 1996:18) de los empresarios de los pases desarrollados a) frente a los conflictos de alcance nacional o sectorial que existan en un pas y b) frente a los vaivenes de la demanda agregada. Es el equivalente de la "diversificacin de cartera" en la disminucin del riesgo. La malla de relaciones que se hace cada vez ms compleja y difcil de desentrabar para fines analticos incluye una pirmide de unos pocos productores gigantescos y distribuidores y un segundo escaln de grandes productores y distribuidores, que a su vez pueden ser contratistas de los primeros. Y todos ellos contratan y subcontratan produccin tanto dentro de Estados Unidos como fuera. En los pases centroamericanos existen empresas estadounidenses que estn ubicadas en por lo menos tres o cuatro de los pases centroamericanos, y en otros operan a travs de contratistas (Hanes-Sara Lee, Fruit of the Loom, etc). Hay varias filiales de grandes transnacionales que mantienen en un pas centroamericano una y hasta tres plantas grandes (800 a 1,800 operarios), pero a su vez, mantienen alianzas estratgicas con una a tres empresas nacionales del pas o extranjeras, de tamao mediano-grande como subcontratistas. Estas empresas medianas-grandes (600 operarios aproximadamente) -a su vez- pueden subcontratar con otras menores (de 200 a 400 operarios) y as sucesivamente. Con cada subcontratacin, el precio baja, y disminuye en consecuencia el salario. Esa es la dura lgica de la maquila en la industria de la confeccin.

No hay posibilidad de confusin acerca de la importancia de la maquila en la nueva divisin del trabajo. Con respecto a la relacin entre reubicacin y competitividad, la Comisin de Comercio Internacional de Estados Unidos (USITC), organismo independiente cuyas autoridades son designadas por un acuerdo entre el Congreso y la Administracin ha establecido que:

"Una cantidad de empresas de Estados Unidos recurren al ensamblaje en el exterior para reducir los costos de la manufactura a efectos de mantener su competitividad frente a sus principales rivales, tanto extranjeros como

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domsticos. Al preservar la participacin de mercado de Estados Unidos y mejorar la competitividad precio de las exportaciones estadounidenses, beneficindose del ensamblaje a bajo costo, las compaas son capaces de retener altos niveles de produccin y empleo dentro del pas, que de otra manera no seran posibles" (USITC 1996:1-1).

Este punto puede ser sustentado en el cuadro I-1 para el caso de la confeccin(8). Pese a las quejas de quienes se oponen en Estados Unidos a una asociacin con los pases maquiladores de la regin, y a pesar de ciertos problemas de generacin de las estadsticas, la tasa media de crecimiento de las exportaciones de prendas de vestir de Estados Unidos durante los aos 1990-1995 fue de 21 por ciento, segn la Organizacin Mundial del Comercio (OMC). Esta tasa fue la ms elevada de los 15 primeros exportadores de la lista. Muchos de estos productos han sido ensamblados en los pases centroamericanos(9).

A su vez, en el mismo cuadro I-1 podemos ver que la tasa de crecimiento de las importaciones de Estados Unidos fue de 9 por ciento durante lo que llevamos de los aos noventa, no destacndose entre las ms elevadas. De manera que podemos concluir que el crecimiento de la maquila de la confeccin ha facilitado el crecimiento de la competitividad de ese pas(10).

Cuadro I - 1 Principales exportadores e importadores de prendas de vestir, 1995

(miles de millones de dlares y porcentajes)

Valor Participacin TMCAe Exportadores 1995 1980 1990 1995 1990-95 Chinaa 24.05 4.0 8.9 15.2 20 Hong Kong 21.3 - - - 7 exportaciones domsticas 9.54 11.5 8.6 6.0 1 re-exportaciones 11.76 - - - 14 Italia 14.04 11.3 10.9 8.9 3 Alemania 7.38 7.1 7.3 4.7 -1 EEUU 6.65 3.1 2.4 4.2 21 Turqua 6.12 0.3 3.1 3.9 13 Francia 5.62 5.7 4.3 3.6 4 Corea del Sur 4.96 7.3 7.3 3.1 -9 Reino Unido 4.65 4.6 2.8 2.9 9 Tailandia 4.62 0.7 2.6 2.9 10 Indiab 3.7 1.5 2.3 2.6 10 Portugal 3.65 1.6 3.2 2.3 1 Indonesia 3.37 0.2 1.5 2.1 15 Taiwan 3.26 6.0 3.7 2.1 -4 Holanda 2.77 2.2 2.0 1.8 5

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Subtotal (los 15) 104.37 66.9 70.9 66.1 - Importadores EEUU 41.37 16.7 24.3 24.8 9 Alemania 24.23 20.0 18.4 14.5 3 Japn 18.76 3.7 7.9 11.2 17 Hong Kong 12.65 - - - 13 Importaciones retenidasc 0.9 0.9 0.7 0.5 3 Francia 10.28 6.3 7.5 6.2 4 Reino Unido 8.34 6.9 6.3 5.0 4 Holanda 5 6.9 4.3 3.0 1 Italia 4.6 1.9 2.3 2.8 12 Blgica - Luxemburgo 4.29 4.4 3.2 2.6 4 Suiza 3.82 3.5 3.1 2.3 2 Canadd 2.69 1.7 2.1 1.6 2 Austriab 2.66 2.3 2.1 1.6 3 Espaa 2.62 0.4 1.5 1.6 10 Sueciab 2.11 3.2 2.3 1.3 -3 Mxicoa 1.93 0.3 0.5 1.2 27 Subtotal (los 15) 133.59 79.1 86.5 80.0 - aIncluye embarques de importancia por zonas de procesamiento. b1994 en vez de 1995. cImportaciones retenidas estn definidas como importaciones menos reexportaciones. dValores f.o.b. eTasa media de crecimiento anual. Fuente: WTO 1996:111

I.3 LA INDUSTRIALIZACION CENTROAMERICANA

I.3.1 Introduccin(11)

Durante el siglo XIX y la primera mitad del siglo XX, la produccin y el comercio centroamericano estuvieron dominados por las actividades agrcolas tradicionales, algunas de las cuales lograron gran integracin al mercado externo, tales como el caf, el banano y el cacao. Dichas actividades productivas, a pesar de haber significado una fuente importante de divisas y de crecimiento econmico para la regin, no lograron sostener las bases del progreso econmico y social requerido por la poblacin. Lo anterior se debi, en buena medida, a la incapacidad de este tipo de actividades de arrastrar al resto de los sectores productivos.

De esta forma, el escaso valor agregado generado por tales formas primarias de exportacin no permiti generar cadenas productivas integrales, propiciando la concentracin en pocas manos de los beneficios del crecimiento econmico. Por otra parte, la mnima articulacin de los productores nacionales con las fases de comercializacin internacional del producto, dificult las reacciones ante los ciclos de precios, que llevaron a importantes crisis de reproduccin de los pequeos y medianos productores agrcolas. En buena parte, todo este estilo de integracin

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comercial explica la persistencia de problemas sociales, polticos y econmicos durante el siglo XIX y la primera mitad del siglo XX.

Sin embargo, durante los aos cincuenta y sesenta del presente siglo, las economas centroamericanas realizaron importantes transformaciones respecto a sus estructuras productivas. Este proceso fue mucho ms acelerado para el caso de Guatemala, El Salvador y Costa Rica, y en menor grado se present en Nicaragua y Honduras. Entre otros aspectos, se buscaba favorecer el crecimiento de actividades industriales que permitieran la sustitucin de importaciones y que al mismo tiempo, diversificaran la oferta productiva centroamericana. Panam a su vez, sigui desde sus inicios una clara vocacin de economa de servicios (asociados al canal y al sector financiero), en una dinmica que difiere de los procesos de industrializacin por sustitucin.

De esta forma, las economas iniciaron una diversificacin productiva tendiente a incrementar la participacin del producto industrial en el total, a travs de lo que se conoce como el proceso de sustitucin de importaciones. Este cambio estuvo favorecido por el crecimiento de la economa mundial de posguerra y por el desarrollo del Mercado Comn Centroamericano (MCCA), utilizando elevados niveles de proteccin contra la produccin proveniente de fuera de la regin. A estas medidas comerciales se agregaron, un conjunto de estmulos de carcter fiscal y crediticio, que permitieron un ambiente favorable para la inversin externa en actividades industriales al interior de la regin.

La dinmica particular de crecimiento industrial se concentr en las industrias de ensamble o toque final (qumica, metalmecnica). Lo anterior se explica en parte por los estmulos a la importacin de materia prima y bienes intermedios de fuera de la regin(12) y, al mismo tiempo, por el patrn particular de inversin extranjera que se atrajo. Asimismo, se fortalecieron algunas industrias bsicas, tales como, la agroindustria, el calzado, el cuero y la industria textil, las que ya tenan cierta tradicin artesanal de produccin para el mercado interno desde principios del siglo.

A partir de la segunda mitad del siglo, la regin, cuya produccin esencialmente se haba concentrado en el campo agrcola, inici un proceso de crecimiento en la participacin del producto industrial en el Producto Interno Bruto (PIB). Este crecimiento fue sostenido, con pequeos perodos de desaceleracin, hasta finales de los aos setenta, donde se presenta un declive producido, entre otras cosas, por la situacin de crisis econmica de principios de los aos ochenta y sobre todo, el deterioro de las condiciones polticas y sociales producto de las guerras civiles al interior de la regin.

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Hasta finales de los aos setenta, las actividades industriales se concentraron en el mercado interno y centroamericano, dada la alta rentabilidad, producto de la proteccin elevada y de los contratos industriales, que permitan amplios subsidios favorables a la produccin local y centroamericana.

Esta primera etapa de crecimiento de la produccin industrial centroamericana, motivada en el mercado interno y regional, puede considerarse como la base de la estructura industrial. Todas estas empresas industriales permitieron generar fuentes de empleo en las reas urbanas de creciente dinamismo durante los aos setenta.

Las empresas que llegaron fueron esencialmente de escala mediana y pequea, la mayora de las cuales nunca se preocuparon por expandir sus mercados fuera de la regin, por lo que con la crisis de principios de los ochenta, la industria presentaba deficiencias estructurales; por una parte era altamente dependiente de insumos intermedios y materias primas importadas y por otra, careca de las herramientas competitivas y de la calidad para exportar fuera de la regin.

Producto de lo anteriormente descrito, para algunos analistas el sector industrial, en los inicios de los aos ochenta, haba pasado a ser una carga ms que una bendicin en el sistema econmico. Este fue uno de los principales problemas estructurales que agudizaron la situacin de crisis de principios de los ochenta, que se vio aumentada a raz de los conflictos blicos en Nicaragua, El Salvador y Guatemala, y por supuesto, por el deterioro de los indicadores de la economa mundial, consecuencia de los golpes petroleros y del crecimiento de las tasas de inters internacionales. De esta forma la base econmica y la desigualdad, fueron incapaces de sostener las crecientes necesidades de reproduccin econmica de la poblacin centroamericana y llevaron a la regin a una profunda crisis econmica, social y poltica.

No se trat de incapacidad de los industriales para exportar, sino que el patrn de proteccin prevaleciente, motivaba ms las actividades de cabildeo "rent seeking" que mejoras en la eficiencia productiva. Este patrn anteriormente descrito se agudiz an ms, con la permanencia de un tipo de cambio real que deprima las exportaciones y fomentaba importaciones.

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De esta forma, las exportaciones centroamericanas a principios de los aos ochenta seguan altamente concentradas en ciertos rubros de carcter agropecuario -caf, banano, carne, azcar-, a pesar de que su estructura productiva se encontraba bastante diversificada (para 1980 el producto industrial representaba un 23.7 por ciento del PIB total).

Este desequilibrio estructural del sector externo centroamericano, junto con el deterioro de las condiciones globales del entorno a nivel de prdida de dinamismo de la economa mundial, recesin, aumento en las tasas de inters y crisis de la deuda, motivaron una agudizacin de las contradicciones del modelo econmico de integracin centroamericano y de las condiciones que sustentaron la propuesta de industrializacin por sustitucin de importaciones, deteriorndose los principales indicadores econmicos de la regin, que ingres a un perodo de crisis econmica y poltica de amplias dimensiones.

En el escenario poltico se presentaron condiciones histricas particulares que detonaron las reacciones sociales. En pases como El Salvador y Nicaragua, dichas disputas sociales condujeron a la guerra civil, mientras que en otros pases como Guatemala, agudizaron las condiciones histricas de guerrilla y deterioro de las instituciones. Los restantes pases lograron pasar la dcada de los ochenta, no sin antes sufrir procesos de convulsin interna. Costa Rica fue el nico pas de la regin que logr contener las presiones sociales a finales de los setenta y principios de los ochenta, en parte por razones sociohistricas, y por otra parte gracias a la creciente ayuda econmica recibida del gobierno norteamericano.

I.3.2 De la crisis al ajuste del sector industrial

Con los acontecimientos polticos y econmicos que se presentaron en los aos ochenta, la industria centroamericana no tuvo mas remedio que reorientar su produccin haca mercados fuera de la regin. En varios pases del istmo se presentan ajustes significativos en la estructura industrial. Algunos como el caso de El Salvador, sufren un perodo de desindustrializacin importante. En otros casos como Costa Rica, el proceso de ajuste ocasiona una reorientacin de las industrias grandes y medianas haca los mercados externos, ayudadas por un generoso grupo de incentivos a la promocin de exportaciones. Adems, se inicia en la mayora de los pases el crecimiento de las actividades de maquila, las cuales se han venido consolidando en prcticamente toda la regin.

La correccin de los tipos de cambio, las polticas de promocin de las exportaciones, la rebaja arancelaria y la eliminacin de los contratos industriales e incentivos fiscales para la produccin domstica, as como, algunas reformas institucionales importantes en los sistemas financieros y las instituciones gubernamentales de apoyo al sector exportador, generaron un reacomodo al interior de las actividades industriales centroamericanas durante la segunda mitad de la dcada de los ochenta y primera parte de los aos noventa. Con la apertura de los mercados internos a la competencia y la eliminacin de los instrumentos de apoyo a las actividades manufactureras dedicadas a la produccin domstica y regional, las empresas se ven forzadas a reorientar su trabajo haca los mercados de fuera de la regin. Este proceso no ha sido fcil para los sectores de mediana y gran empresa industrial, siendo particularmente difcil, para la gran mayora de las actividades que en ms de un 80 por ciento se concentran en pequeos y medianos empresarios(13). Al respecto, un reciente estudio de CEPAL-ONUDI argumenta:

" En resumen, las empresas manufactureras han sufrido la remocin de los elementos que permitieron su desarrollo y estn en una posicin dbil de

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adoptar estrategias basadas en la productividad, la calidad y competencia internacional. No sorprende, por lo tanto, que se asista a un proceso de transformaciones profundas. Este proceso se caracteriza en trminos globales por una disminucin del grado de industrializacin." (CEPAL-ONUDI, 1996).

Medidas como la promocin de exportaciones y la apertura, tendientes a mejorar la posicin comercial de los pases y el surgimiento de nuevas actividades exportadoras basadas en las ventajas comparativas y competitivas de la regin, crearon condiciones macroeconmicas ms sanas para el mejoramiento de las actividades manufactureras exportadoras. La totalidad de la regin ha apostado por un proceso de mayor integracin al mundo, ampliando sus exportaciones e importaciones en proporcin a su produccin.

La produccin industrial centroamericana actual, que ha soportado las presiones competitivas producto de la apertura y la mayor competencia interna y externa, es sin duda alguna, un complemento vital para la estrategia de crecimiento econmico y social. Este fenmeno, si bien ha contribuido con el desarrollo de nuevas fuentes de empleo, no ha tenido el impacto que se podra esperar.

No obstante, con la solucin de los problemas blicos en El Salvador y Nicaragua y recientemente en Guatemala, el comercio intrarregional ha crecido y buena parte del mismo se explica por el componente industrial, cuya dinmica se reactiv al mejorarse las condiciones polticas y macroeconmicas al interior de Centroamrica.

Aunado a lo anterior, con el proceso de ajuste y apertura econmica de la regin, las actividades industriales existentes sufrieron cambios importantes. La presin competitiva ha motivado una mayor diversificacin de la oferta industrial, que ha tendido a concentrarse en la regin y en el mercado norteamericano, dadas las escasas posibilidades de competir en otros mercados.

No se trata de un capricho industrializador de parte de los pases centroamericanos. Existen razones estructurales que explican la necesidad de aumentar la participacin de la industria en la economa centroamericana. Algunas de estas razones son, el empleo, las externalidades tecnolgicas, el valor agregado, la sostenibilidad ambiental y la generacin de oportunidades para la micro y pequea produccin. Veamos uno a uno estos elementos.

En primer lugar, el valor agregado por empleo y la calidad del empleo en las actividades industriales son mayores que en otras actividades como los servicios o la agricultura. En buena parte, para el caso de Centroamrica, la composicin del empleo formalmente establecido, con cargas sociales y con condiciones de pago de salarios mnimos se encuentra ubicado en el sector industrial. Esto pareciera simple, pero resulta de vital importancia para economas que en la mayora de los casos los ndices de empleo informal sobrepasan los existentes en el campo formal, ms an cuando crecen los ndices de urbanizacin de la poblacin, como podemos observar en el cuadro I-2.

En segundo trmino, la capacidad de aprendizaje tecnolgico y de innovacin son mucho mayores en las actividades industriales que en el resto de los sectores productivos. Es un hecho que el dinamismo del comercio internacional se concentra fuertemente en los bienes con creciente incorporacin del recurso humano calificado y en el uso de tecnologa (CEPAL, 1996). Si bien los productos agrcolas tradicionales y no tradicionales son en su mayora de gran importancia, se requiere mejorar la capacidad de industrializacin de la regin, si se pretende resolver los problemas de rezago tecnolgico.

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Un tercer aspecto tiene que ver con la capacidad de aumentar la productividad y el valor agregado en la produccin, de los cuales depende estrechamente la capacidad para aumentar los salarios y el nivel de vida de los trabajadores de la regin. Es claro que los coeficientes de empleo permanente de las actividades agrcolas son inferiores y que el impulso a la productividad tendra mucho mayores ganancias sociales si se realiza desde el sector industrial. Existen lmites fsicos que retrasan los incrementos en la productividad de las actividades agrcolas, por lo que la necesidad de la industrializacin como un proceso que motive saltos importantes en trminos de productividad es claro. Lo anterior ha quedado ampliamente documentado por los trabajos alrededor de las experiencias de industrializacin de Asia.

Cuadro I - 2 Grado de urbanizacin de Centroamrica

Urb. 1965 Urb. 1995 Hab Km2 65 Hab Km2 95 POB. 1965 /1 POB 1995 Superficie /2

Guatemala 34.0% 40.7% 42.0 89.5 4,568 10,322 108,890 El Salvador 38.9% 44.6% 142.9 256.8 3,006 5,641 21,040 Honduras 25.7% 42.6% 20.0 46.2 5,493 2,245 112,090 Nicaragua 42.7% 61.8% 13.5 30.5 1,758 4,275 130,000 Costa Rica 38.1% 48.7% 29.0 61.8 1,482 3,304 51,100 Panam 44.4% 52.7% 17.3 33.0 1,303 2,585 75,520 Centroamrica 37.3% 48.5% 44.1 86.3 17,610 28,372 498,640 Fuente: Elaboracin propia, datos del Banco Mundial. Notas: 1. Miles de habitantes 2. Kilmetros cuadrados

Un cuarto elemento tiene que ver con la sostenibilidad del recurso ambiental: el deterioro del suelo, del bosque y de la biodiversidad del rea centroamericana que se ha agudizado por la expansin de la frontera agrcola. Ahora, no se puede culpar a un pas por querer utilizar los recursos si su poblacin carece de la satisfaccin de necesidades bsicas. Si no se resuelve la insuficiente generacin de empleos y la pobreza, no ser posible detener el deterioro ambiental de la regin. La industria puede ayudar a eliminar la creciente presin que sobre el suelo y los recursos naturales se ejercen en el rea.

Finalmente, un quinto elemento de importancia estratgica para Centroamrica es la permanencia de la pequea y mediana empresa, muchas de las cuales se encuentran en peligro de cerrar o en venta. La dinmica exportadora y las posibilidades de subcontratacin industrial de las pequeas y medianas empresas en la regin, depende de la existencia de un mercado para la produccin de la mediana y gran empresa exportadora. De lo contrario, se estar eliminando una de las condiciones de la pacificacin, es decir, las oportunidades para mejorar la distribucin del ingreso.

El proceso de apertura, asociado al desarrollo en particular de la industria exportadora, y muy en particular, de la maquila no parece enmarcado en un esfuerzo centroamericano donde la integracin juega algn papel, sino que obedece ms bien a la nueva realidad internacional, donde la apertura comercial es una de las ideas dominantes. La "desindustrializacin" ha dejado aparentemente a la maquila como opcin principal de empleo urbano. A veces es como si la maquila fuera un hijo ilegtimo no deseado, del cual los gobiernos se avergenzan(14). Las

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caractersticas de enclave del sector no ayudan mucho a cambiar la imagen. Con pocas excepciones -si es que las hay- los estudios sobre la industria centroamericana dedican poca atencin a la actividad de maquila y no hay anlisis de costo-beneficio y de sustento. Como ejemplos de estudios adicionales que se debern efectuar a corto plazo, podemos citar la relacin entre los procesos de ensamble y las migraciones campo-ciudad que es bastante compleja. De un lado, como se mencion, existe un proceso histrico natural de expulsin del excedente de poblacin rural hacia las ciudades (tanto intermedias como mayores). Por otro, si bien la maquiladora sirve de solucin rpida y gigantesca a este proceso, lo refuerza, exacerbando algunos de los principales problemas asociados a estas migraciones en la estructura de las ciudades(15).

I.3.3 La evolucin del Producto Interno Bruto Industrial

Retomando el anlisis de la seccin anterior, veremos ms de cerca el crecimiento histrico de la produccin industrial, estimado a travs del PIB industrial (cuadro I-3). Resaltan los fuertes crecimientos de la dcada de los aos sesenta, donde corroborando el grfico anterior, el crecimiento del PIB industrial super en todos los pases al PIB total, con alguna excepcin por parte de Panam. Parece claro que el motor del crecimiento econmico de esos aos -como parte del proceso de sustitucin de importaciones- estuvo en la manufactura (la menor tasa de estos aos es de 6 por ciento). A partir de mediados de los aos setenta, el proceso se paraliza, principalmente por la debilidad de la salida externa y estancamiento del propio mercado interno.

Durante los aos ochenta, la historia es ms conocida. En el primer quinquenio casi no hay excepcin en las bajas tasas de crecimiento industrial, en tanto que la recuperacin del segundo quinquenio es sumamente dbil. Y as entramos en los aos noventa.

En esta ltima poca podemos identificar dos elementos que deberan incidir fuertemente sobre el crecimiento industrial:

La reactivacin del mercado regional, asociada al advenimiento de la paz, primero en Nicaragua, luego en El Salvador y ms recientemente en Guatemala. El mercado centroamericano se dinamiz no solamente por impulsos de demanda, sino porque se reestructuraron -durante estos aos- todas sus instituciones y sus polticas, incluyendo el arancel externo comn, en torno a una apertura mayor de los pases entre s, y teniendo al regionalismo abierto como nuevo eje. En el cuadro I-9 ms adelante se puede percibir que hay una tendencia clara, con la excepcin de Honduras hacia el aumento de la participacin de las exportaciones intrarregionales sobre un total que de por s ha tenido buenas tasas. Dado que el componente principal del comercio regional est constituido por productos industriales, podramos esperar un nuevo impulso a la manufactura.

En segundo lugar, los aos noventa son de fuerte crecimiento de la maquila industrial que cuadruplica su participacin en las exportaciones de El Salvador, y lo triplica en Honduras y Guatemala; surge con fuerza en Nicaragua, y contina su ascenso en Costa Rica (vase el cuadro I-9). Este proceso contina en todos los pases -con la excepcin de Costa Rica, en que se aprecia un estancamiento- durante 1996.

No obstante, resulta sorprendente observar que, ambos factores combinados, no han facilitado que en ninguno de los pases considerados, el producto industrial pudiera tan siquiera llegar al mnimo del 6 por ciento de tasa media anual de crecimiento durante el perodo 1990-1995, que

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correspondi a la menor tasa de los aos sesenta. Solamente en el caso de Costa Rica el ritmo de crecimiento industrial supera al del crecimiento total de la economa, pudiendo dar lugar a la tesis de la existencia de cierto efecto dinamizador. En otras palabras, los datos estadsticos no dan evidencia de un efecto generalizado de crecimiento industrial, pero adems, cuando existe, no parece tener un gran impacto sobre el resto de la actividad econmica.

Cuadro I-3 Pases Centroamericanos: Crecimiento del PIB y del PIB industrial

1960-1996

PIB (tasas medias de crecimiento anual) 1960-1965 1965-70 1970-75 1975-80 1980-85 1985-90 1990-95 1996Costa Rica 5.1 7.0 6.0 5.2 0.3 4.6 4.6 -1.2 El Salvador 6.8 4.5 4.6 0.0 -2.8 2.1 6.1 3.0 Guatemala 5.3 5.8 5.6 5.7 -1.1 2.9 4.3 3.1 Honduras 5.4 3.6 3.7 7.2 1.7 3.1 3.4 3.3 Nicaragua 10.1 3.8 5.1 -4.2 0.6 -3.3 2.5 5.4 Panam 8.2 7.7 4.7 6.3 2.9 -1.4 5.6 n.d

PIB industrial (tasas medias de crecimiento anual) 1960-1965 1965-70 1970-75 1975-80 1980-85 1985-90 1990-95 1996Costa Rica 9.2 9.1 9.1 6.0 0.2 4.2 5.2 -4.1 El Salvador 10.7 15.0 2.8 -2.3 -4.7 3.0 5.6 3.5 Guatemala 7.1 8.2 4.7 7.7 -2.1 1.9 2.9 1.9 Honduras n.d n.d 6.8 5.9 1.9 4.0 3.5 4.6 Nicaragua 14.2 6.0 5.9 -0.9 0.8 -6.2 0.5 2.0 Panam 12.5 2.7 2.9 4.4 -0.3 -0.7 5.6 n.d Fuente: Elaboracin propia con base en datos de CEPAL para el perodo 1960-1991 y SIECA para 1991-1996.En el caso de panam se utiliz solamente CEPAL crecimiento para el perodo 1990-1994

La interrogante que se plantea con respecto al futuro del proceso de industrializacin centroamericano, se refiere a los factores que pueden determinar su dinamismo. Parece claro que el cierre relativo de los mercados regionales en las pocas fuertes de la sustitucin de importaciones, aunado a buenos precios para los productos tradicionales en la inmediata posguerra, as como una clara visin poltica por parte de los gobernantes, fueron factores que estabilizaron y dinamizaron el crecimiento de la industria en los aos cincuenta, sesenta y parte de los setenta. Este proceso se limit a explotar pasivamente las ventajas que conceda la proteccin en el sector industrial. Conviene tener en cuenta que en varios pases asiticos se comenz precisamente por un modelo de sustitucin de importaciones que se transform rpida y exitosamente en uno de promocin de exportaciones. Por su parte, en Centroamrica se desaprovech la cercana del mercado estadounidense en momentos cruciales (los aos sesenta y setenta). La pregunta que nos haremos ms adelante concierne a los nuevos factores de demanda industrial. Si bien hemos sealado la existencia de una nueva fuente de demanda basada en la doble reactivacin del mercado centroamericano, a lo sumo servir para recuperar los niveles histricos, lo que en un contexto de apertura generalizada no dejara de ser un logro importante. Empero, la pregunta consiste en determinar si existe otro impulso de demanda

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industrial, y esto tiene indudablemente una lgica bastante fuerte en pases de base agrcola. No obstante, la presencia de las maquiladoras plantea la posibilidad de que, bajo ciertas condiciones, sea posible considerarlas como una fuente de ventajas comparativas. Para avanzar en esta tarea, debemos aproximarnos a conocer su verdadero peso, los factores que determinan su presencia y hasta donde podemos esperar algo de ellas.

I.4 LOS INCENTIVOS PARA LA INDUSTRIA MAQUILADORA

I.4.1 Los incentivos legales en los pases centroamericanos La experiencia centroamericana en promocin de exportaciones est fuertemente asociada a los inicios de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe (ICC) en 1984 (vase a este respecto el captulo II). Si bien, es necesario aclarar que, de una forma u otra, todos los pases centroamericanos tenan sus leyes promocionales en esta materia desde la dcada de los aos setenta, incluyendo regmenes legales que daban sustento a la maquila, ni esta ni las exportaciones no tradicionales fueron particularmente prolficas. Esta ausencia de xito se debi a muchos factores. Cabe citar: a) tipos de cambio reales poco atractivos, b) inclinacin del sector privado por aprovechar los beneficios de producir hacia lo interno para mercados bastante cerrados, c) desconocimiento de los mercados internacionales, y finalmente d) ausencia de una conciencia exportadora hacia fuera de la regin.

Con el inicio de la ICC, y en algunos casos en forma paulatina, aparecen nuevos elementos en juego: a) procesos devaluatorios en todos los pases, b) adaptacin y modernizacin de las leyes de incentivos, c) tmidos procesos de apertura durante los ochenta, profundizados en los aos noventa, y d) la accin promocional de la Agencia Internacional para el Desarrollo de los Estados Unidos (USAID) que foment no solamente la actividad de maquila sino tambin las exportaciones no tradicionales. Sbitamente hay informacin y movimientos para la atraccin de empresas. La USAID cre nuevas instituciones que en un principio tenan por objeto promover todo tipo de exportacin, especialmente las no tradicionales, pero rpidamente el peso de las acciones se vuelca hacia la atraccin de actividades de maquilado(16). Esta evolucin de las exportaciones no tradicionales vis a vis con el desarrollo de la industria maquiladora es un tema sobre el que an no ha habido suficiente investigacin, pero cuyos resultados se pueden apreciar por ejemplo en El Salvador y Guatemala con la disminucin del ritmo de crecimiento de las exportaciones no tradicionales (vase el cuadro I-9 ms adelante) (17). En los casos de Costa Rica y Nicaragua los procesos de crecimiento de las exportaciones no tradicionales (XNT) se han mantenido en gran parte debido a la presencia de subsidios que en el primero de los casos finalizan en 1999, y en el segundo culminan en 1997, segn lo que se sabe hasta ahora.

Los regmenes legales a los que se asocia la maquila son en general de dos tipos, con diversas combinaciones. En primer lugar, un rgimen de Admisin Temporal, que existe y es aplicado en Costa Rica y Guatemala, y con mucha menor fuerza en El Salvador. Y por otra parte, el rgimen de zonas francas, que se define en prcticamente todas las legislaciones como: reas de territorio nacional extra-aduanal previamente calificadas, sin poblacin residente, sujetas a un rgimen especial donde podrn establecerse y funcionar empresas nacionales o extranjeras, que se dediquen a la produccin o comercializacin de bienes para la exportacin, as como la prestacin de servicios vinculados al comercio internacional y a las actividades conexas. En casi todos los pases existen formas adicionales, derivadas de las leyes de zonas francas, que se pueden denominar "recintos fiscales" o "zonas francas administradas" etc, que liberan a la empresa acogida al rgimen, de la necesidad de estar fsicamente ubicada dentro de un parque industrial.

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La existencia de diferentes regmenes es sumamente confusa. Por ejemplo, hasta hoy en da, incluso en las estadsticas del Banco Central de Costa Rica en la balanza de pagos del pas se separa un rubro de "maquila" (asociada al rgimen de Admisin Temporal), del rubro de "zonas francas". A su vez, un empresario hondureo coment al autor que "tenemos tres regmenes legales para producir el mismo pantaln para exportacin". No fue objeto del presente estudio analizar la eficiencia de los distintos regmenes legales, sino las situaciones que creaban(18). Empero, fue fcil percibir que generan confusin, y en muchos casos rigideces administrativas para las relaciones internas, ya que puede ser ms fcil exportar un producto que venderlo a otra empresa que -aunque tambin exportadora- est acogida a otro rgimen legal.

Cada una de estas leyes y regmenes administrativos tienen sus puntos fuertes y dbiles, acerca de los cuales no podemos extendernos aqu. No obstante, hay un denominador comn que los unifica a todos: la gran cantidad de exoneraciones, tanto para las empresas administradoras de zonas francas, como para las usuarias. Comenzando por la exoneracin del Impuesto sobre la Renta (ISR), y siguiendo por exenciones de pago de diversos otros impuestos (patrimonio, municipales, al valor agregado, y al consumo, de acuerdo a la realidad de cada pas). La exoneracin de derechos de importacin para los insumos intermedios no se considera subsidio, bajo los acuerdos y procedimientos aceptados para la poltica comercial. Por lo tanto, no haremos referencia a este tema.

La falta de una idea clara acerca del papel que desempea la industria maquiladora se refleja en los criterios de homogeneizacin adoptados por los directores de Tributacin Interna de Centroamrica, quienes han decidido (sustentados y apoyados por las instituciones financieras internacionales) eliminar los subsidios a las exportaciones no tradicionales. Curiosamente, no parecen tener posicin acerca de la industria maquiladora (SIECA 1994).

La exoneracin de ISR es contraria a lo estipulado por la Organizacin Mundial del Comercio. Todos los pases centroamericanos, as como el resto del mundo, se comprometieron a eliminar los subsidios a las exportaciones para principios del ao 2003. Empero, las zonas francas parecen escapar a estos criterios y cada vez se "encierran" ms(19). Por ejemplo, en Costa Rica, desde 1992 ya no existen exoneraciones de ISR para las empresas acogidas al rgimen de Admisin Temporal, y para las exportaciones no tradicionales desde 1996. De todas formas, la empresa se puede acoger a un sistema de recinto "fuera de zona franca" con los mismos incentivos.

Lo anterior lleva a que, de manera creciente, las empresas que no son maquiladoras, aspiren a entrar a este rgimen, en algunos casos para continuar disfrutando de los distintos beneficios que, de una manera u otra, existan en otros regmenes promocionales. Sin necesidad de tomar una opinin con respecto a la coherencia o conveniencia nacional de estos procesos, resalta el hecho de la prdida de transparencia que ocasionan.

Del otro lado, la exoneracin del ISR es y se maneja de manera conflictiva, debido a que a veces discrimina dentro de un mismo pas, como en el caso de las ZOLI (Zona Libres Industriales) y las ZIP (Zonas Industriales de Procesamiento) de Honduras. En el primer caso tiene una exoneracin por tiempo indefinido, y en el segundo es por diez aos. En Costa Rica es por ocho aos, con cuatro adicionales pagando un 50 por ciento; en El Salvador son 10 aos prorrogables por otros diez; en Guatemala diez a doce aos, dependiendo del esquema legal; en Nicaragua el perodo es de diez aos, y un ao adicional pagando un 60 por ciento.

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Esta realidad es bastante porfiada, en el sentido de que muchas de las empresas tienen la expectativa de que la exoneracin de ISR contine de manera permanente. Considerando algunos de los problemas asociados a la volatilidad de las empresas maquiladoras, parece poco prudente un sistema en el que algunas compaas encuentren aconsejable cambiar de razn social para formular un nuevo contrato. Por lo pronto, sera conveniente disponer de una estrategia comn a nivel centroamericano a efectos de evitar la competencia entre pases. Si bien esta es una necesidad ineludible, es fcil percibir que tal discusin no se est procesando en los pases de la regin, ni parece existir un ambiente adecuado para ello, sobre todo al nivel de los gobiernos.

I.4.2 Los esquemas legales para exportar a Estados Unidos y la maquila

El equivalente estadounidense de maquila es el rgimen legal de production sharing, que podramos traducir como produccin compartida. Para evitar confusiones hemos elaborado un cuadro sntesis, lo ms sencillo posible para comprender las distintas alternativas de importacin de productos provenientes de los pases de la Cuenca del Caribe (vase un anlisis ms completo en el captulo II). Si bien la norma general consiste en que los productos de la industria maquiladora pagan el arancel de la Nacin Ms Favorecida (NMF) solamente por el valor agregado en el exterior a los insumos estadounidenses, de acuerdo a la Iniciativa para la Cuenca del Caribe (ICC) tambin estn exentos de este pago.

En el caso especfico de los productos de la confeccin, hay que tener en cuenta que estos no son beneficiarios de la ICC. Por lo tanto, deben pagar el arancel de la NMF, pero solamente porel valor agregado (como el resto de los pases que no tienen acuerdos de libre comercio con Estados Unidos). Es bueno sealar que los aranceles de importacin estadounidenses en prendas de vestir pueden llegar a niveles sumamente elevados, en rangos aproximados entre 11 por ciento hasta 60 por ciento. En 1997, el arancel promedio para la confeccin, pagado efectivamente por los pases centroamericanos lleg al 18.5 por ciento (ponderados por sus importaciones desde Estados Unidos, cuadro I-4). La ventaja que tuvo Mxico, ya desde 1994 fue bastante grande, y se corrobora con el hecho de que a principios de 1997, el arancel promedio pagado por Mxico sobre las mismas canastas de productos centroamericanos, fue menos de una cuarta parte de lo que pagaron las naciones del istmo (4.1 contra 18.5 por ciento). Para principios del ao 2000, el promedio mexicano va a estar muy cerca de cero, en tanto que, de no conseguir algn tipo de relacin especial de paridad con Mxico, el de los pases del istmo ser aproximadamente el mismo (con una leve reduccin de tres cuartos de punto porcentual aproximadamente debido a los resultados de la Ronda Uruguay). Esta constituye una clara preocupacin para el futuro del sector, que ser retomada ms adelante.

A su vez, dentro de la maquila de prendas de vestir, entre los productos que tienen cuotas hay dos grandes grupos. En primer lugar estn aquellos donde la tela ha sido cortada y proviene de Estados Unidos, pero no ha sido fabricada en ese pas. Para este grupo de productos, las cuotas estn aunadas con el resto de la produccin textil que no se elabora bajo el esquema de maquila y reciben el nombre de "lmites especficos" (SL). En cambio, las prendas de vestir cuya tela no solamente ha sido cortada en EEUU, sino tambin fabricada all tienen otro esquema formal de cuotas que se conoce como "niveles de acceso garantizado" (GAL), que son mucho ms permisivas y llevan escaso o ningn control por parte de Estados Unidos.

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Cuadro I-4 Derechos de importacin promedios para productos

de la confeccin en EEUU (1997) Pases centroamericanos y Mxico

Canasta de productos de

Arancel NMF

Arancel Mxico

Costa Rica 16.4 3.3 El Salvador 18.5 4.0 Guatemala 19.1 6.1 Honduras 18.2 4.0 Nicaragua 18.5 5.6 Panam 18.8 2.6

Promedio 18.5 4.1 Fuente: Elaboracin propia utilizando los valores importados por EE.UU. en 1995 y los aranceles de entrada a EE.UU. en 1997; U.S. Department of Commerce (MAGIC) y Tariff Schedule of the U.S.(1997)

De cualquier manera, el punto de la existencia de cuotas es altamente delicado cuando se considera la mezcla de beneficio-dao que producen a los pases centroamericanos. Por un lado se puede decir que la existencia de los GAL facilita la vida de estos pases al permitir cuotas ms laxas que no existen en otras latitudes. Pero del otro, contribuyen a retrasar el desarrollo deuna industria verdaderamente integrada, sobre todo tomando en cuenta la intensificacin de la competencia mundial.

Las cuotas envan un mensaje bastante conflictivo, an en el caso de que sean ms permisivas, como en el caso de los GAL. Estn dando un pre-aviso que detiene al inversionista que desee integrar ms los paquetes. El pas ms afectado por las cuotas es Costa Rica, quien llev adems un diferendo muy fuerte por este tema, al serle impuesta una cuota en materia de ropa interior desde el primer semestre de 1995. Costa Rica llev el caso ante la OMC, recibiendo el respaldo del panel convocado por este organismo multilateral el 8 de noviembre de 1996. Esta fue la primer prueba de fuego para un pas pequeo, de recurrencia al procedimiento de solucin de controversias, basado en que Estados Unidos no demostr la existencia de perjuiciograve o amenaza de perjuicio grave a su industria. Estados Unidos no solamente no logr demostrar la existencia de este dao de manera satisfactoria, sino que tampoco logr demostrar que estaba siendo causado por las importaciones. No obstante, la cuota se mantuvo hasta abril de 1997 sobre la base de distintas demoras burocrticas.

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Recuadro I-1 Esquemas aduaneros para el ingreso de un producto centroamericano a EEUU

Rgimen Aranceles Confeccin Cuotas Confeccin Arancel de otros Industriales

1. Rgimen general Arancel NMF Lmites especficos Arancel NMF

2. ICC + SGP No est integrado No aplica Arancel 0 3. Maquila "807"

Arancel NMF sobre el valor agregado Lmites especficos Arancel 0

4. Maquila "807A" (telas de EEUU)

Arancel NMF sobre el valor agregado

Niveles de acceso garantizados (GAL) No aplica

Notas: NMF = Nacin ms favorecida, es el arancel normal que pagan las importaciones desde pases de la OMC. La diferencia entre ambos "807" es que, si bien en ambos casos las telas han sido cortadas en Estados Unidos, en el primero de ellos, stas pueden haber sido importadas desde otras partes (asiticas). Las cuotas bajo el esquema GAL de la fraccin "807A" son ms permisivas. Con el sistema armonizado, los regmenes 807 pertenecen ahora al captulo 98 del Sistema Armonizado para la Clasificacin de Mercancas y se denominan 9802.00.80. Los productos provenientes de Centroamrica tampoco pagan el "derecho de uso" de la Aduana de Estados Unidos.

Resulta una coincidencia, no tan sorprendente, que el pas que ms problemas de competitividad ha tenido -Costa Rica- sea el que mayores productos ha tenido bajo cuotas, junto con Guatemala. Por otra parte, los porcentajes de significacin de los productos sujetos a cuotas dentro del total varan bastante (cuadro I-6), pero el resultado conduce a apreciar con claridad que una buena parte de la produccin de prendas de vestir est directamente afectada por restricciones de acceso en Estados Unidos.

Cuadro I-5 Centroamrica: Productos de la confeccin sujetos a cuotas textiles por parte de

Estados Unidos

Descripcin Categora Textil Costa Rica

El Salvador Guatemala Honduras

Camisetas de algodn y fibras sintticas para hombres o nios 340/640 X X X

Faldas pantaln de algodn y fibras sintticas para mujeres o nias 342/642 X X X

Pantalones para hombres o nios/ mujeres o nias 347/348 X X

Trajes o ternos de lana o pelo fino para hombres o nios 443 X X

Overoles, shorts y pantalones de lana o pelo fino para hombres o nios 447 X

Bragas y calzoncillos de algodn y fibras sintticas 352/652 X X

Pijamas, camisones, baby doll de algodn 351/651 X X

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o fibras sintticas Overoles, shorts y pantalones de lana o pelo fino para mujeres o nias 448 X

Abrigos de lana o pelo fino para mujeres o nias 435 X

Fuentes: Oficinas nacionales de cuotas de los pases centroamericanos afectados.

Cuadro I-6 Productos de la confeccin sujetos a cuotas en el mercado

de Estados Unidos, 1997 (en porcentajes sobre total confeccin con base en 1995)

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras 20.1 27.7 21.0 11.3

35.8 a/ Fuente: Elaboracin propia con base en U.S. Department of Commerce (MAGIC). a/: Este segundo porcentaje representa las cuotas que estuvieron vigentes durante 1995 1996, y parte de 1997, que incluye las categoras textiles 352/652

I.5 LA IMPORTANCIA DE LA PRODUCCION COMPARTIDA EN EL ACCESO AL MERCADO DE ESTADOS UNIDOS

No se dispone de estadsticas precisas sobre la importancia de la produccin compartida en el nivel general del acceso de los pases centroamericanos al mercado de Estados Unidos. Sin embargo, poseemos suficientes indicadores.

El total de importaciones bajo las disposiciones aduaneras correspondientes a la produccin compartida en Estados Unidos, procedentes de todo el mundo, oscila en los aos noventa entre un 9 y un 10 por ciento (USITC 1996:2-3).

En el caso particular de los productos de la confeccin, en 1990 un 9.5 por ciento de las importaciones de Estados Unidos provenientes de todo el mundo representaban arreglos de produccin compartida. En 1995 el porcentaje de participacin llegaba a superar el 20 por ciento, y sigue en ascenso (cuadro I-7). Para los productos provenientes de los pases centroamericanos, esta proporcin se elev al 79 por ciento en 1995.

En el grfico I-3, ms adelante, y en el cuadro V-1 (captulo V) se puede apreciar que el 80 por ciento de las importaciones industriales totales provenientes de los pases centroamericanos corresponden a productos de la confeccin. Ahora bien, en el resto de los productos que hacen el grueso de las exportaciones centroamericanas hacia Estados Unidos tambin la maquila tiene gran importancia, llegando en varios casos al 100 por ciento (productos mdicos, capacitores elctricos, cableado, los secadores y rizadores de cabello, etc.). De esta manera, no es muy errneo suponer que cerca del 80 por ciento de los productos industriales que ingresan desde los pases del istmo a Estados Unidos lo hacen bajo el rgimen de produccin compartida.

No obstante, la distribucin de la participacin de los diferentes pases centroamericanos en la confeccin se puede dividir en dos grupos. El primero, compuesto por Costa Rica, donde la proporcin de la produccin compartida dentro del total de la confeccin subi sistemticamente desde 1989, hasta llegar a un 88.6 por ciento en 1995, reflejando una

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propensin creciente a utilizar telas cortadas en Estados Unidos. Del otro lado, estn Honduras y Guatemala con 72.4 y 75.3 por ciento de participacin en 1995. Si bien en el caso de Guatemala este porcentaje ha venido creciendo, an es bajo con respecto a otros pases de la Cuenca. El caso de El Salvador es intermedio entre ambos grupos, con un 81.8 por ciento de participacin de la produccin compartida (vase el cuadro I-7). Resulta de inters tomar en cuenta que la participacin de la produccin compartida en las exportaciones de prendas de vestir de Mxico a Estados Unidos es bastante elevada, idntica a la de Costa Rica. Esto refleja una baja preferencia por los paquetes completos en ambos pases.

Estas tendencias tienen algn grado de asociacin con la cantidad de maquiladoras de capital asitico, que en orden de importancia estn ubicadas en Guatemala, Honduras, El Salvador y en pequeas cantidades en Costa Rica (vase el grfico I-2 ms adelante). En el caso de Nicaragua, aunque no disponemos de estadsticas sobre el ingreso de los productos a Estados Unidos, sabemos que las empresas asiticas constituyen una mayora absoluta (ms de nacionalidad china que coreanas) (20).

A su vez, una pequea parte de las exportaciones de productos de confeccin centroamericanos utilizan telas originarias de la regin. Es decir, dentro del 20 por ciento de las prendas de vestir centroamericanas que entran bajo el rgimen de importaciones regulares a Estados Unidos, hay algunas que utilizan telas nacionales. Solamente pudimos tener acceso a esta informacin para el caso de Guatemala para los aos 1994 a 1996, en la confeccin reproducindolo en el cuadro I-8. El dato es bastante revelador de la escasa integracin nacional, y ms preocupante an es la disminucin absoluta en 1996 de la cantidad de materias primas nacionales. En el caso de El Salvador, sobre la base de informacin proveniente del nuevo formato de la Balanza de Pagos de ese pas, y refirindose a la maquila en general, el resultado no difiere mucho del de Guatemala. Lo mismo podemos decir de Costa Rica. En este ltimo caso, sin embargo, la informacin es bastante contradictoria: para las zonas francas, donde est probablemente incluida la mayor parte de la industria nueva a la que se hace referencia en el captulo V, con abastecedores locales, la tasa de participacin parece baja. Si bien no disponemos de informacin precisa sobre la otra mitad, la constituida por el rgimen de Admisin Temporal, parece que en ese caso hay mayor cantidad de compras locales, aunque no pudimos determinar su magnitud debido a una agregacin defectuosa.

Cuadro I - 7 Confeccin: Porcentajes de las importaciones de Estados Unidos

ingresadas bajo la clasificacin 9802.00.80, 1989 - 1995

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Mxico 86.8 86.6 87.7 87.6 88.7 90.8 88.6

Repblica Dominicana 83.2 80.6 83.4 83.6 83.9 86.1 89.3

Honduras 78.2 77.9 73.1 67.7 65.9 69.5 72.4

Costa Rica 77.4 77.3 82.8 81.5 83.2 85.7 88.6

Guatemala 61.1 62.0 67.8 70.5 77.0 75.0 75.3

El Salvador 78.6 75.9 84.4 78.3 73.7 76.1 81.8

Jamaica 71.7 67.2 68.7 74.3 80.7 81.7 84.4

23

Colombia 78.5 73.2 70.8 68.6 68.2 69.1 73.2

Hait 89.5 88.4 89.0 92.6 93.9 93.9 96.2

Otros 1.0 1.1 1.3 1.5 1.6 1.6 2.3

Total 8.8 9.5 12.0 13.2 14.8 16.4 20.1

Centroamrica (1) 73.9 73.3 76.4 74.8 75.7 76.8 79.0

Pases Cuenca Caribe 76.7 74.3 77.3 77.5 78.9 80.1 82.3 Fuente: Elaboracin propia con base en USITC 1996: 5 - 2 (1) incluye solamente Costa Rica, Guatemala, El Salvador y Honduras

Cuadro I-8 Origen de las materias primas contenidas en los productos

exportados por Costa Rica, Guatemala y El Salvador hacia los Estados Unidos (millones de dlares y porcentajes)

Costa Rica El Salvador Guatemala 1994 1995 1996 1995 1996 1994 1995 1996

EE.UU. 63.7 65.0 65.1

Otros pases 93.3 92.9 94.2 96.2 94.3

29.3 26.6 31.3

Nacional 6.1 7.1 5.8 3.8 5.7 6.9 8.4 3.5

Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Fuente: Elaboracin propia con base en: Para Costa Rica: PROCOMER; se refiere solamente a zonas francas Para El Salvador: Banco Central de la Reserva; se refiere a toda la maquila desde el ngulo de la balanza de pagos. Para Guatemala: Oficina Ejecutiva de Cuotas; se refiere solamente a maquila de confeccin.

I.6 EL PESO DE LA MAQUILA EN CENTROAMERICA DESDE EL PUNTO DE VISTA ESTADISTICO

I.6.1 Introduccin

En esta seccin se intentar medir, en forma comparativa, la importancia de la industria maquiladora desde tres indicadores: a) el peso de las exportaciones de maquila sobre las exportaciones(21), b) su influencia sobre el producto industrial y c) el impacto directo sobre el empleo.

Debe tenerse en cuenta que ninguno de los pases tiene un seguimiento sistemtico de la actividad con una metodologa estndar comparable consigo mismo en series largas de tiempo, y menos para la equiparacin entre pases. En muchos casos no est claro hasta donde llega el concepto de maquila, lo que afecta seriamente las estimaciones de empleo. Tampoco est siempre claro el concepto de "empleo industrial", que pueden ser los participantes en el seguro social, o estimaciones de tipo ms general. Por ltimo, tambin el concepto de "valor agregado" es bastante complejo, como se ver ms adelante.

24

En Economa, cuando se habla de valor agregado se est haciendo referencia a la remuneracin de los factores de produccin (tierra, trabajo, capital, tecnologa, entre los ms populares). En las estadsticas de la industria maquiladora se suele confundir valor agregado con "valor nacional", donde a la remuneracin de factores se suman las adquisiciones locales. En muchas ocasiones, la fuente es directamente la factura por el servicio de maquila. En este caso, la cuenta incluye , todos los costos locales, tales como salarios, gastos locales y ganancias. En otros casos, la informacin proviene de encuestas (Honduras, Costa Rica) donde solamente se pregunta por los gastos locales totales (=costos de operacin), y no aparece, ya sea en forma explcita o implcita la rentabilidad. Teniendo en cuenta este tipo de limitaciones, presentamos a continuacin los resultados.

I.6.2 La importancia de la maquila en relacin al valor exportado

Cuadro I - 9 Pases Centroamericanos: exportaciones totales, no tradicionales fuera del rea, a

Centroamrica y maquila 1990 - 1996 en millones de dlares y porcentajes

COSTA RICA TMCA 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1990-951 exportaciones sin maquila 1,369.4 1,495.6 1,707.7 1,930.4 2,141.6 2,511.2 2,656.1 12.9 2 exportaciones no tradicionales 568.3 551.8 656.6 788.6 898.6 995.2 1,219.3 11.9 3 exportaciones a centroamrica 134.6 177.8 249.0 270.6 285.9 347.4 390.4 20.9 4 Valor nacional maquila 112.3 133.8 166.7 195.4 209.3 268.1 265.2 19.0 5 Valor total maquila 306.7 411.6 481.1 758.8 764.2 909.8 1,011.8 24.3

6 No tradicionales/exportaciones 2/1 41.5% 36.9% 38.4% 40.9% 42.0% 39.6% 45.9% -

7 Centroamrica/exportaciones 3/1 9.8% 11.9% 14.6% 14.0% 13.3% 13.8% 14.7% - 8 valor nacional/exportaciones 4/1 8.2% 8.9% 9.8% 10.1% 9.8% 10.7% 10.0% - 9 valor maquila/exportaciones 5/1 22.4% 27.5% 28.2% 39.3% 35.7% 36.2% 38.1% - 10 valor nacional/valor total 4/5 36.6% 32.5% 34.6% 25.8% 27.4% 29.5% 26.2% - EL SALVADOR TMCA 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1990-951 exportaciones sin maquila 582.2 588.0 597.5 742.0 818.9 1,005.4 1,024.3 11.5 2 exportaciones no tradicionales 113.0 122.2 123.0 136.9 154.5 152.3 155.0 6.2 3 exportaciones a centroamrica 173.0 193.7 257.3 309.2 340.4 427.3 458.0 19.8 4 Valor nacional maquila 22.0 24.9 42.2 70.1 108.4 173.6 213.6 51.2 5 Valor total maquila 81.1 131.6 198.0 290.1 430.4 646.6 764.9 51.5

6 No tradicionales/exportaciones 2/1 19.4% 20.8% 20.6% 18.5% 18.9% 15.1% 15.1% -

7 Centroamrica/exportaciones 3/1 29.7% 32.9% 43.1% 41.7% 41.6% 42.5% 44.7% - 8 valor nacional/exportaciones 4/1 3.8% 4.2% 7.1% 9.4% 13.2% 17.3% 20.9% - 9 valor maquila/exportaciones 5/1 13.9% 22.4% 33.1% 39.1% 52.6% 64.3% 74.7% - 10 valor nacional/valor total 4/5 27.1% 18.9% 21.3% 24.2% 25.2% 26.8% 27.9% -

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GUATEMALA TMCA 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1990-951 exportaciones sin maquila 1163.9 1201.2 1295.2 1340.2 1502.6 1935.5 2030.7 10.7 2 exportaciones no tradicionales 257.1 299.7 321.4 331.8 364.5 377.4 n.d. 8.0 3 exportaciones a centroamrica 288.2 324 395.4 417.8 475 565.4 577.9 14.4 4 Valor nacional maquila 38.9 68.3 96.2 105.5 118.7 175.0 183.6 35.1 5 Valor total maquila n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.

6 No tradicionales/exportaciones 2/1 22.1% 25.0% 24.8% 24.8% 24.3% 19.5% n.d. -

7 Centroamrica/exportaciones 3/1 24.8% 27.0% 30.5% 31.2% 31.6% 29.2% n.d. - 8 valor nacional/exportaciones 4/1 3.3% 5.7% 7.4% 7.9% 7.9% 9.0% n.d. - 9 valor maquila/exportaciones 5/1 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. - 10 valor nacional/valor total 4/5 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. - HONDURAS TMCA 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1990-951 exportaciones sin maquila 816.2 800.3 771.6 790.9 842.6 1057.1 n.d. 5.3 2 exportaciones no tradicionales n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 3 exportaciones a centroamrica 22.9 32.2 48.2 51.3 42.4 36 60.7 9.5 4 Valor nacional maquila 31.6 34.4 61.5 81.9 96.9 132.6 n.d. 33.2 5 Valor total maquila n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.

6 No tradicionales/exportaciones 2/1 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. -

7 Centroamrica/exportaciones 3/1 2.8% 4.0% 6.2% 6.5% 5.0% 3.4% n.d. - 8 valor nacional/exportaciones 4/1 3.9% 4.3% 8.0% 10.4% 11.5% 12.5% n.d. - 9 valor maquila/exportaciones 5/1 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. - 10 valor nacional/valor total 4/5 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. - NICARAGUA TMCA 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1990-951 exportaciones sin maquila 340 272.9 225.7 267.4 355.6 537.6 666.8 9.6 2 exportaciones no tradicionales 58.4 41.7 23.1 30.6 54.2 159 291.1 22.2 3 exportaciones a centroamrica 43.7 51.3 41.7 57.1 83.9 83 97.7 13.7 4 Valor nacional maquila 0 0 2.9 6.1 11.8 27.4 53.1 - 5 Valor total maquila 0 0 n.d. n.d. n.d. 89.2 160 -

6 No tradicionales/exportaciones 2/1 17.2% 15.3% 10.2% 11.4% 15.2% 29.6% 43.7% -

7 Centroamrica/exportaciones 3/1 12.9% 18.8% 18.5% 21.4% 23.6% 15.4% 14.7% - 8 valor nacional/exportaciones 4/1 0.0% 0.0% 1.3% 2.3% 3.3% 5.1% 8.0% - 9 valor maquila/exportaciones 5/1 0.0% 0.0% n.d. n.d. n.d. 16.6% 24.0% - 10 valor nacional/valor total 4/5 - - n.d. n.d. n.d. 30.7% 33.2% - Fuentes: Costa Rica: PROCOMER (la maquila incluye admisin temporal y zona franca). El Salvador: Banco Central de la Reserva. Guatemala: GEXPRONT. Honduras: Banco Central. Nicaragua: MEDE

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maquila) en Nicaragua, hasta casi 21 por ciento en El Salvador (vase el cuadro I-9). Se puede argumentar que los contenidos del numerador y del denominador son diferentes en su esencia: el numerador es "valor agregado", en tanto que el denominador (las exportaciones), es valor de produccin. Una "regla del pulgar" para resolver este problema podra basarse en el supuesto que el contenido nacional de las exportaciones comunes oscila entre un 55 y un 60 por ciento (promediando industria con agricultura). Entonces, y siempre con la regla del pulgar podramos decir que el factor de correccin es de 1.7(22). Por tanto, el impacto estara entre 14 por ciento (Nicaragua) y 35 por ciento (El Salvador). Entre estos valores tenemos a Costa Rica, con 17 por ciento, Guatemala, con 16 por ciento, Honduras, con 22 por ciento. Un promedio ponderado de todos estos valores ubicara la participacin del valor agregado de la maquila en el valor agregado exportado en un porcentaje cercano al 20 por ciento(23).

A su vez, las exportaciones no tradicionales se han estancado como factor dinamizador en Guatemala y El Salvador y mantenido como tal en Costa Rica y Nicaragua.

Obviamente, los indicadores atestiguan una importancia creciente de la maquila en relacin al total de exportaciones. Pero tambin el coeficiente de exportaciones hacia Centroamrica en relacin a las exportaciones totales ha subido sensiblemente en todos los pases, menos en Honduras. Ha llegado hasta casi 45 por ciento en El Salvador, y 30 por ciento en Guatemala, con valores cercanos al 15 por ciento en el resto de los pases. La excepcin es Honduras, que mantiene un bajo ritmo de comercio con la regin.

En definitiva, podemos decir que la maquila ha crecido sensiblemente en toda la regin, aunque como veremos ms adelante, se estanc en Costa Rica en 1995/96. Tiene adems gran importancia en relacin al resto de las exportaciones. No obstante, el crecimiento del comercio intrarregional (esencialmente industrial) ha tenido tambin un peso creciente, y en Guatemala y El Salvador su gravitacin rivaliza seriamente con la maquila. Al mismo tiempo, en estos dos pases se percibe cierto agotamiento en la expansin de las exportaciones no tradicionales hacia fuera del rea. Este es un punto que deber preocupar seriamente a quienes tienen a su cargo las polticas comerciales y promocionales y amerita mayor investigacin(24).

I.6.3 El peso del empleo en la industria de la maquila en relacin a la industria

El impacto de la maquila industrial, como sector intensivo en empleo se percibe fcilmente. Hacia 1995 y 1996, la industria del ensamble represent entre el 23 por ciento (Nicaragua) y el 38 por ciento (Guatemala) del empleo industrial. Estas cifras, a pesar de su dudosa confiabilidad y comparabilidad, atestiguan la gran importancia del sector de maquila en relacin al empleo formal. Probablemente es aqu donde sta relacin se ve ms claramente (cuadro I-10).

Las cifras de empleo en la maquila son nmeros que dan ideas muy globales de la totalidad. En algunos casos, como en Guatemala, representan las cifras de VESTEX. Hay otros casos en que distintas instituciones del gobierno manejan estadsticas diferentes. Probablemente en el caso de El Salvador la cifra real sea ligeramente superior (hasta 42,000 empleos), pero no hasta los 80,000 de los que se habla en algunas publicaciones. Al revs, quiz la cifra de Guatemala est algo sobredimensionada. En sntesis, nos inclinamos a pensar que una cifra indicativa de empleo directo bastante aproximada a la realidad para toda Centroamrica, nos dara un nmero cercano a las 230,000 personas, acercndose al cuarto de milln, cifra de empleo bastante impresionante.

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En cuanto a los empleos indirectos, resulta muy difcil efectuar estimaciones. Un autor recoge varias estimaciones de que por cada empleo en zonas francas se originan 2.5 empleos (citados por Altenburg 1995, quien, como veremos a continuacin, no les concede credibilidad). En realidad, est bastante documentada, desde el punto de vista estadstico, la escasa conexin entre la maquila y el resto de las economas nacionales. Las maquiladoras demandan algunos insumos que no importan, los que tienen un impacto irrelevante sobre el resto de la actividad econmica (vase el cuadro I-8). Por otra parte, son demandantes de construcciones, las que tienen un impacto temporal. Requieren tambin servicios profesionales y mantenimiento externo, que tienen mayor valor agregado, pero que en trminos individuales no implican grandes cantidades. A su vez, en lugares prximos a las maquilas se instalan una serie de vendedores y de pulperas que crean empleos adicionales. Segn Altenburg entre todos, probablemente no pasen de un 15 por ciento. No se conocen an estimaciones ms rigurosas acerca de este tema.

I.6.4 La importancia de la maquila en el producto industrial

Otro posible indicador de la importancia de la maquila es su comparacin con el Producto Interno Bruto industrial. Dado que ambos conceptos desde el punto de vista econmico son similares (en ambos casos nos manejamos con versiones de valores agregados), nos puede dar una buena idea de lo que ha venido ocurriendo. La informacin se presenta en el cuadro I-11.

Lo ms impactante es el ritmo de crecimiento de la participacin de la industria maquiladora dentro de la produccin industrial. En el Salvador se cuadruplic entre 1990 y 1995, mientras que en Honduras se triplic. Esto da la pauta de un veloz crecimiento frente a la expansin industrial en general.

Con respecto al peso de la maquila en relacin con la industria en general, este resulta ms fuerte en Honduras, que es uno de los pases con menor industrializacin en la regin (21.6 por ciento en 1995, y probablemente mucho mayor en 1996). Tambin result fuerte en Costa Rica, con un 15.6 por ciento y relativamente inferior en los dems casos, entre 8 y 9 por ciento. Es posible que en todos estos casos enfrentemos complejos problemas de medicin, sobre todo, en el tratamiento del sector informal de la economas.

El peso de la maquila dentro de la produccin industrial, a pesar de ser relevante, no parece tan elevado como el resto de las variables pudiera hacer pensar. Esto puede deberse en gran medida al peso de la mediana y pequea industria en el valor agregado.

I.6.5 Sntesis de los indicadores de importancia de la maquila

Probablemente pudiramos extraer como una primera conclusin la necesidad de llevar a cabo algn programa de homogenizacin de indicadores de la actividad de maquila. Resulta difcil extraer conclusiones de mayor profundidad analtica cuando se comparan datos de origen tan diverso.

Lo cierto es que en 1996, en los pases del istmo centroamericano hay cerca de un cuarto de milln de personas ocupadas por la industria maquiladora. Este grupo de trabajadores debe representar aproximadamente de un 25 a un 30 por ciento de la mano de obra empleada en la industria y registrada como tal.

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A su vez, el valor agregado de las exportaciones de la industria maquiladora representa aproximadamente entre un promedio de un 20 por ciento del valor agregado exportado por el resto de las actividades productivas. Con respecto al producto industrial la relacin oscila entre un 9 y un 22 por ciento. Lo ms importante es que se trata -con la excepcin temporal de Costa Rica- de indicadores en crecimiento notablemente acelerado.

El problema central consiste en que bajo otras condiciones, un sector tan importante en crecimiento debera estar impulsando al resto de las economas domsticas. Sin embargo, la industria manufacturera centroamericana no refleja an estos cambios y este es un desafo para toda la comunidad.

Cuadro I - 10 Pases Centroamericanos

Empleo generado en la industria maquiladora

Empleo maquila 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Costa Rica n.d. n.d. 33,198 37,549 44,926 45,212 47,972 (e) El Salvador n.d. n.d. 31,400 n.d. n.d. n.d. 38,392 Guatemala n.d. n.d. n.d. 80,000 70,000 54,000 61,800 Honduras 17,500 24,500 33,500 42,000 50,000 65,000 76,423 Nicaragua - - 1,313 1,853 5,151 7,343 11,000

Participacin de la maquila en el empleo industrial 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Costa Rica n.d. n.d. 16.7% 18.9% 21.8% 23.1% n.d. El Salvador n.d. n.d. 30.6% n.d. n.d. n.d. 28.4% Guatemala n.d. n.d. n.d. 58.5% 45.8% 37.9% n.d. Honduras 22.3% 25.4% 29.9% 33.5% 35.9% n.d. n.d. Nicaragua n.d. n.d. 3.9% 5.8% 16.6% 22.3% n.d. Fuentes: Costa Rica: empleo maquila (incluye RAT y ZF) PROCOMER empleo industrial: Estadsticas y Censos El Salvador: empleo maquila: Fusades y Ministerio de Economa. Empleo industrial: Seguro Social (ISSS)Guatemala: empleo maquila: Gexpront. Empleo industrial: IGSS Honduras: empleo maquilas: Asociacin Hondurea de Maquiladores empleo industrial: Banco Cental (incluye solamente empleo de 5 trabajadores ms) Nicaragua: empleo maquila: Corporacin Nacional de Zonas Francas empleo industrial: asegurados al INSS e) Estimado

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Para ms informaciones, dirigirse al la Oficina de Actividades para los Empleadores (ACT/EMP)