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Al servicio de las personas y las naciones.
La Gestión Pública de los Personeros Municipales en el Gobierno TerritorialRetos y Recomendaciones para el Posconflicto
Alfredo Manrique Reyes
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La Gestión de los Personeros Municipales en el Gobierno Territorial: Retos y Recomendaciones para el Posconflicto
© Federación Nacional de Personeros –FENALPER-, 2016© Instituto de Estudios del Ministerio Público –IEMP-, 2016©Procuraduría General de la Nación, 2016
Primera Edición
Autor: Alfredo Manrique Reyes
Editor: Federación Nacional de Personeros –FENALPER-Calle 26 # 5-44 Local 6 torre BBogotá D.C, Colombia Tel: (1) 755 2151 – 232 0517www.fenalper.org
Instituto de Estudios del Ministerio Público –IEMP-Carrera 5 # 15-80 piso 16Bogotá D.C, ColombiaPbx: (1) 587 8750 ext 11621www.procuraduria.gov.co/iemp
Todos los derechos reservados. Se prohíbe la reproduccióntotal o parcial del contenido de este libro sin el permisoexpreso del editor y del autor
Diagramación y diseño gráficoShirley Palacios GarretaÁngela Rueda Álvarez
Impreso en Colombia Bogotá, Abril del 2016
3.000 ejemplares
Esta publicación fue editada y financiada por el Instituto de Estudios del Ministerio Público –IEMP-en asocio con la Federación Nacional de Personeros -FENALPER-
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Federación Nacional de Personeros –FENALPER-
Andrés Santamaría GarridoPresidente
Alfonso Campo Martínez Co Presidente
Camilo Fonseca Velásquez Director ejecutivo
Andrés Urrego JiménezCoordinador de Proyectos
César Peláez Vidal Coordinador de Comunicaciones
Gloria Bolaños QuembaAsesora Jurídica
Al servicio de las personas y las naciones.
Embajada de Suecia en Colombia
Marie Andersson de FrutosEmbajadora
Annika OtterstedtConsejera / Jefe de Cooperación
Sergio ArboledaOficial de Programas / Analista Político
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD-
Arnaud PeralDirector País
Alessandro PretiCoordinador Área de Paz
Carolina NaranjoOficial de Programa del Área de Paz, Desarrollo y Reconciliación.
Ítalo Andrés Velásquez Profesional Especializado en DDHH y Construcción de Paz
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Instituto de Estudios del Ministerio Público –IEMP- de la Procuraduría General de la Nación
Christian José Mora Padilla Director Instituto de Estudios del Ministerio Público
Luis Enrique Martínez BallenJefe (e) División de Capacitación IEMP
Luis Alberto Ujueta CárdenasGerente Programa Nacional de Capacitación en DerechosHumanos dirigido a Personeros Municipales.
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Procuraduría General de la Nación
Alejandro Ordóñez Maldonado Procurador General de la Nación
Martha Isabel Castañeda Curvelo Viceprocuradora General de la Nación
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2.1. Propuesta 1: Las Personerías deben retomar su fundamento histórico y funcional2.2. Propuesta 2: Las Personerías pueden y deben contribuir a la recuperación del Estado social de derecho desde lo local y la vida cotidiana2.3. Propuesta 3: Las Personerías municipales pueden ser dinamizadoras de la cultura de legalidad 2.4. Propuesta 4: Es necesario profundizar la descentralización para profundizar la democracia que albergue la paz2.5. Propuesta 5: La democracia cotidiana que aloje la paz y la reconciliación, requiere una reforma para el equilibrio de poderes locales2.6. Propuesta 6: La Personería y el nuevo ejercicio de la función de control y vigilancia en lo local2.7. Propuesta 7: Las autoridades deben articular su presencia en los territorios y responder a los intere ses de la comunidad y el Personero deber ser el garante veedor2.8. Propuesta 8: Creación de una instancia nacional para la Coordinación y apoyo a las Personerías Municipales y Distritales
3.1. La paz en el plan nacional de desarrollo3.2. Propuesta 9: La Personería como gestora de paz y de reconciliación en la vida cotidiana3.3. Propuesta 10. Las Personerías y el establecimiento de programas especiales de desarrollo con enfoque territorial3.4. Propuesta 11. Contribuir a realizar la Veeduría para la puesta en marcha de las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz en las regiones más golpeadas por el conflicto3.5. Propuesta 12. Diseño y puesta en marcha de nuevas formas de participación comunitaria3.6. Propuesta 13. Contribuir a realizar la Veeduría al diseño, implementación y evaluación de los acuerdos de sustitución y no resiembra de cultivos ilícitos con las comunidades y la puesta en marcha de procesos de planeación participativa
Contenido1. Introducción
2. Los desafíos derivados del contexto institucional nacional y regional de las Personerías Municipales
3. Las Personerías y la construcción de la paz y la reconciliación en la vida cotidiana
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3.7. Propuesta 14. Acompañamiento a las víctimas en la veeduría sobre la satisfacción de sus derechos3.8. Propuesta 15. Hacer parte de las Comisiones locales para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición3.9. Propuesta 16. Las Personerías municipales pueden liderar la veeduría y la promoción de la participación comunitaria en el diseño, implementación y evaluación de las medidas de reparación integral para la construcción de la paz, las garantías de no repetición3.10. Propuesta 17: La contribución a desactivar las causas del conflicto armado3.11. Propuesta 18. La acción especial y prioritaria en los municipios que más han padecido la violencia y las ausencias del Estado social de derecho3.12. Propuesta 19: El fortalecimiento de las Personerías con los recursos del posconflicto 3.13. Propuesta 20: Las Personerías y los desafíos ambientales en el posconflicto3.14. Propuesta 21: Las Personerías y el trámite de los conflictos sociales 3.15. Propuesta 22: Velar por el cumplimiento del derecho a la paz 3.15.1. La normativa internacional 3.15.2.La normativa Nacional 3.16. Propuesta 23. La promoción de la cultura de paz. Articulación del sistema educativo y casas de la cultura3.17. Propuesta 24. Prepararse para los posibles impactos de los acuerdos de La Habana en las funciones y competencias de los entes territoriales
4.1. Propuesta 25: Reposicionar la Personería dentro de la estructura del Estado, como ente local gestor de paz y reconciliación en la vida cotidiana4.2. Propuesta 26: La necesidad de superar la uniformidad reglamentarista4.3. Propuesta 27: Simplificación y concreción de sus funciones4.4. Propuesta 28: Precisar sus tareas en materia de derechos humanos
4.5. Propuesta 29. Fortalecer las funciones como Veedor ciudadano en procura del bien común y de la paz en la vida cotidiana4.6. Propuesta 30. Suprimir en las personerías la función de ser veedoras del tesoro ordenado en la ley 617
4. Desafíos y propuestas derivados de su propia arquitectura institucional vigente
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4.7. Propuesta 31: Condicionamientos y restricciones para los despachos comisorios4.8. Propuesta 32: Atender la penuria de los recursos financieros, humanos, tecnológicos y logísticos4.9. Propuesta 33: Mejorar el conocimiento de la Personería por parte de la comunidad4.10.Propuesta 34. Promoción y divulgación de los servicios de las Personería4.11. Propuesta 35. Atención extendida de servicios y/o ampliación de los horarios de atención a la comunidad4.12. Propuesta 36. La rendición periódica de cuentas a la comunidad4.13. Propuesta 37: Renovar las reglas de juego de las relaciones con otros órganos del poder local 4.14. Propuesta 38. El mejoramiento de la gestión interna4.15. Propuesta 39. Acceso y uso a las tecnologías de la información y de las comunicaciones4.16. Propuesta 40. Establecimiento de la franquicia para la correspondencia oficial de la Personería4.17. Propuesta 41. El empoderamiento de los funcionarios de las personerías4.18. Propuesta 42. Otros requisitos para optar por el cargo de Personero municipal4.19. Propuesta 43. La transformación de las estrategias de formación a las Personerías a cargo del IEMP, OACNUDH, Defensoría del Pueblo, ESAP, etc.4.20. Propuesta 44. La iniciativa del Personero frente al Plan de desarrollo
5.1. Propuesta 45. La creación y organización con fuerza de ley de FENALPER5.2. Propuesta 46: Empoderar las tareas como miembro del Consejo Nacional de Paz y de los Consejos Territoriales de Paz5.3. Propuesta 47: La promoción del dialogo campo-ciudad, ciudad-campo a favor de la paz
6.1. Propuesta 48. Fortalecimiento de las Personerías escolares
5. La modernización de FENALPER
6. De los Personeros de los estudiantes a los Personeros de la juventud
7. Bibliografía
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La Federación Nacional de Personerías –FENALPER- y el Instituto de Estudios del Ministerio Público –IEMP -de la Procuraduría General de la Nación, teniendo en cuenta el importante esfuerzo institucional que están llamadas a desarrollar las Personerías Municipales como únicos representantes del Ministerio Público en la totalidad de los municipios de Colombia para lograr la sostenibilidad de la paz, después de 50 años de conflicto, presentan el documento “La Gestión Pública de los Perso-neros Municipales en el Gobierno Territorial. Retos y Recomendaciones para el Posconflicto”, como un insumo que contribuya al alistamiento institucional que tiene por misión fortalecer conocimientos, habilida-des, actitudes, prácticas y dinámicas diarias de las Personerías Munici-pales fundamentales para garantizar la sostenibilidad de la convivencia pacífica que se pretende con la implementación de las políticas deriva-das de la suscripción de los acuerdos de La Habana y negociaciones con el ELN.
Este documento es una de las acciones más importantes y que puede ge-nerar mayor impacto en los territorios, teniendo en cuenta que cada mu-nicipio cuenta con una Personería Municipal y que de conformidad con la Constitución son ellas las instituciones encargadas de verificar el cumpli-miento de las normas y de garantizar el goce efectivo de los derechos.
La construcción de las porpuestas hechas a lo largo de este documento tienen en cuenta los resultados del “Diagnóstico sobre Capacidades Territoriales de las Personerías Municipales para la Implementación de la Paz” desarrollado por FENALPER con el apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional –USAID- en el 2015; en el cual se consultó a las Personerías Municipales sobre su cpacidad de gestión en la atención a la ciudadanía en general con especial enfasis en las poblaciones vulnerables y las víctimas del conflicto armado. Otra de las intenciones era conocer los recursos con los que cuentan las Personerías Municipales para la ejecución de sus funciones y la nece-sidad de fortalecer sus capacidades y recursos humanos, financieros. Evidenciando con ello que además de las sentidas necesidades opera-tivas y presupuestales y las necesidades de capacitación y formación actuales, han variado ostensiblemente en relación con anteriores “ge-neraciones” de personeros, lo cual es una consecuencia lógica del cam-bio en el escenario que se presenta en un país profundamente interesa-do en darle fin al largo conflicto que lo ha afectado en los últimos años.
Para FENALPER también es importante la evaluación del escenario local, identificando los retos que tienen las Personerías Municipales frente a la baja presencia institucional del Estado, llevando a que las Personerías Municipales asuman funciones de varias entidades para la garantia efectiva de derechos en todo el territorio nacional. Desde los términos de la ley de Víctimas y Restitución de Tierras 1448 de 2011, teniendo en cuenta que las Personerías están llamadas a desarrollar en una etapa de posconflicto tareas que pretenden garantizar la repa-ración de las víctimas, el desarme, la desmovilización y la reinserción; el diagnóstico desarrollado en 2015, determinó la presencia de institu-ciones estatales en los municipios donde se encuentran las Persone-rías, destacándose el cubrimiento de la totalidad de los municipios por parte de la Policía Nacional y las Comisarías de familia, además de la
Prólogo
Director Ejecutivo FENALPER
Camilo Fonseca
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presencia prácticamente total de los juzgados municipales, en contra-posición se encontró que las instituciones con menor presencia en los municipios son el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF-, la Contraloría, la Unidad para las Víctimas y la Unidad de Restitución de Tierras, hecho que resulta realmente preocupante, pues son organis-mos necesarios para mejorar la eficiencia de los eventuales procesos de construcción de paz.
Esto nos indica que estas entidades requieren un nuevo enfoque de for-talecimiento, con el fin de dotarlas de las herramientas que permitan re-cobrar su identidad institucional como mediadoras, y por qué no como las primeras dolientes, gestoras de políticas públicas con las cuales puedan articular su labor preventiva con la interacción social para la construcción de soluciones de fondo y sostenibles con el fin de hacer exigibles y de obligatorio cumplimiento por parte de las autoridades municipales las garantías y las destinación de los recursos necesarios.
Las Personerías Municipales en el marco del posacuerdo con las FARC y el ELN deberán consolidar su tarea por la protección de derechos y la construcción de paz en los territorios, bajo dos funciones principales: acompañar los procesos de reparación de las víctimas y promover la pedagogía o educación para la paz.
En esta oportunidad FENALPER y el IEMP, presentan además del análisis de la situación actual de las personerías, 48 propuestas que pretenden hacer un acercamiento a una nueva visión de las Personerías Municipales, la que se necesita para la implementación y sostenibilidad de las estrategias de paz y reconciliación en las instituciones públicas a nivel local.
Finalmente, es necesario decir que si bien es cierto que la paz y la re-conciliación se construyen desde los territorios es necesario que el Es-tado ponga de su parte y se comprometa de fondo con ellos en esa tarea, por lo que se requiere la consolidación y/o dotación de los me-canismos necesarios para hacer exigible el cumplimiento de muchos de los postulados normativos creados con el fin de garantizar desde un enfoque diferencial, la reconstrucción del tejido social, la recupera-ción de la confianza institucional, el fortalecimiento de la democracia, la convivencia pacífica y el goce efectivo de los Derechos en cada parte del territorio colombiano.
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Presentación Instituto de Estudios del Ministerio Público –IEMP-
Las personerías tienen su origen en Grecia y Roma. Posteriormente en Es-paña, el derecho de Castilla influyó decisivamente en la adopción en Co-lombia de la institución que ha fungido como guarda de los valores de la sociedad, de la moralidad de los funcionarios públicos, protectora de los más débiles, defensora de los derechos humanos y veedora del tesoro.
En el país tiene una profunda tradición, prueba de ello es que en el 2028 se cumplen los 500 años de la Personería de Santa Marta. Reciente-mente, la Ley 1551 de 2012, por la cual se dictaron normas para la mo-dernización de la organización y funcionamiento de los municipios —normativa que reformó artículos de la Ley 136 de 1994—, en el capítulo VI se refirió a los personeros municipales. Ante la importancia de estas células del ministerio público que hacen presencia en todo el país, el IEMP, unidad académica creada mediante la Ley 201 de 1995, en el marco de su misión institucional, ha financia-do investigaciones con el propósito de aportar nuevos elementos para las personerías de Colombia, de cara a los próximos años, donde van a tener un protagonismo especial. En esta ocasión presentamos el resul-tado de la investigación titulada La Gestión Pública de los Personeros Municipales en el Gobierno Territorial.
Los personeros son los representantes de los ciudadanos, voceros del bien común y de los intereses generales de las comunidades, que fortalecen la democracia local; hacen parte del ministerio público al cual le corres-ponde de acuerdo con el artículo 118 de la Constitución nacional guardar y promover los derechos humanos, proteger el interés público y vigilar la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas.
El IEMP ha sido un constante animador de los procesos de reflexión so-bre las personerías, en dos ocasiones, en los últimos seis años, nutrió la literatura nacional sobre esta área del conocimiento. En el marco del Primer Encuentro Nacional del Ministerio Público realizado en Bucara-manga en el 2010 entregó tres publicaciones, de autoría del académi-co Alfredo Manrique Reyes, a saber: Estatuto del personero municipal, la Historia de la personerías municipales y las Memorias del Programa de Capacitación en Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanita-rio. Igualmente en el año 2012, con el apoyo de la Federación Nacional de Personeros (FENALPER), se actualizó el estatuto con el fin de entregar un documento que incluyera las últimas novedades relacionadas con las funciones de las personerías.
De otra parte, en un estudio financiado por el IEMP denominado Prospec-tiva de la Procuraduría General de la Nación para el año 2030 —cuando cumple 200 años de existencia—, en el análisis de escenarios de fututo denominado «el país que soñamos» caracterizado por una sociedad ci-vil fuerte y organizada, con capacidad de ejercer el poder en la toma de decisiones que afectan el bien común, en este contexto, tienen un papel importante tanto la Procuraduría como las personerías municipales.
La institución es muy importante para la nación, debe preservarse y for-talecerse, máxime cuando nos encontramos ad portas de un proceso de posconflicto, el cual tiene ilusionados a todos los estamentos del
Director del Instituto de Estudios del Ministerio Público. Procuraduría General de la Nación
Christian Mora Padilla
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país, cansados de una guerra fratricida de más de 60 años; indepen-dientemente de si, por diferentes circunstancias del entorno nacional e internacional, no se formaliza el acuerdo, es claro que el país requiere de una agenda para la convivencia pacífica, donde las regiones y espe-cialmente los municipios deben ser protagonistas de primer orden de su propio desarrollo.
Esta publicación, relacionada con la gestión pública de los personeros municipales, se centra en el rol que deberían cumplir las personerías en los próximos años, como agentes de cambio social, modernas en su estructura, con transformaciones misionales y obviamente con una priorización de las funciones.
Además, el libro tiene importantes componentes como los desafíos de-rivados del contexto nacional e internacional, que les corresponde a las personerías, los retos y propuestas derivadas de su diseño institucional actual y futuro, el papel de los representantes del ministerio público lo-cal como constructores de paz y reconciliación en la vida cotidiana, la modernización de FENALPER, el fortalecimiento del ministerio público, la figura de los personeros de la juventud como una evolución de los personeros estudiantiles, es decir, temas novedosos acordes con las transformaciones que vive el país, lo cual marcará una nueva etapa en la historia de estos organismos.
Las personerías deben contribuir al fortalecimiento del Estado social de derecho desde lo local, acordes con la descentralización, dinamizar la cultura de la legalidad, ser un instrumento eficaz para la convivencia pacífica, liderar nuevas formas de participación democrática, garantizar los derechos de las víctimas, el desarrollo sostenible y velar por el cum-plimiento del derecho a la paz, establecido en la carta magna, y no hay que olvidar el papel de los personeros en el seguimiento y evaluación de los planes municipales de desarrollo y de ordenamiento territorial. Una eficaz labor en las materias referidas coadyuvará al posicionamiento de las personerías dentro de la estructura del Estado, lo mismo que ante la sociedad en general.
Finalmente, quiero destacar el trabajo del doctor Alfredo Manrique y la contribución de FENALPER, que fueron definitivos para la cristalización de este empeño, de incursionar en el futuro de esta institución tan arraigada en la cultura e historia de nuestro país.
Aspiramos a que esta publicación, lo mismo que el curso virtual del Programa Nacional de Capacitación del IEMP dirigido a personeros municipales, que entregamos en el marco del Cuarto Encuentro Na-cional del Ministerio Público de Bucaramanga, contribuyan a me-jorar el desempeño de los personeros que, a partir del primero de marzo de 2016, se posesionaron y asumieron esta responsabilidad tan importante para el desarrollo municipal. Así mismo, esta inves-tigación, al igual que las anteriores, con seguridad serán insumos importantes para la actividad de gobernadores, alcaldes y demás servidores públicos y, por supuesto, para los académicos y estudio-sos de estos temas.
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En la construcción de la paz territorial y la consolidación del poscon-flicto, las Personerías municipales serán de fundamental importan-cia y para ello deberán fortalecerse. Esta es la principal conclusión de la VII Asamblea Nacional de Personeros, “Territorios por la paz”, reunida en Cartagena de Indias en diciembre del 2015. De mane-ra concreta así lo planteó, Humberto De La Calle Lombana, Jefe de la delegación del gobierno nacional en la mesa de negociaciones de paz con las FARC-EP en La Habana: “… A partir del acuerdo en La Habana, habrá una nueva hoja de ruta para los Personeros de Colombia. Por un lado la atención integral a las víctimas y a sus derechos fundamentales junto a la verdad, la justicia y la reparación, para la solidificación de la paz y el esclarecimiento de la verdad que es uno de los insumos más importantes en la reparación a las victi-mas (…) y también para fortalecer las capacidades organizativas de las comunidades en los procesos de seguimiento y evaluación que son extraordinariamente necesarios para que estos acuerdos de paz no se nos diluyan y sobre todo, para impulsar una cultura de paz y re conciliación que viabilice favorablemente la implementación de los acuerdos y la superación de las causas de la violencia…” 1
En la historia reciente, son muchas las circunstancias que corroboran la necesidad de fortalecer las Personerías: “El 80% de las declaracio-nes sobre las víctimas del conflicto son tomadas por las Personerías Municipales… 150 mil tutelas interpuestas... 250 mil quejas y recla-mos tramitados en materia de derechos humanos en todo el país…atención de 5200 casos de violencia sexual…” 2. También son muchos los problemas que afrontan: “20% de los personeros se encuentran amenazados…93% de las Personerías no tiene sede propia y el 57% está en regular o mal estado... No hay equipos, impresoras…su presu-puesto anual en promedio es de cerca de 80 millones, que apenas al-canza para cubrir los honorarios del Personero y de una secretaria…” 3
Introducción
1. Mensaje de Humberto de la Calle Lom-bana a la VII Conferencia Nacional de Per-soneros municipales, Cartagena, diciem-bre 5 de 2015.2. Palabras de Andrés Santamaría, Perso-nero de Cali y Presidente de Fenalper, en el acto de instalación de la VII Asamblea Nacional de Personeros municipales, “Te-rritorios por la Paz”3. Ibid.
de los Personerosse encuentran amenazados
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En el anterior contexto, al Instituto de Es-tudios del Ministerio Público – IEMP, y la Federación Nacional de Personeros –FE-NALPER-, les asiste el ánimo de contribuir a repensar las Personerías municipales en los nuevos contextos nacionales y locales, así mismo les asiste la preocupación por superar escollos tradicionales que entorpe-cen los buenos resultados de esta entidad fundamental para la democracia local. Es por ello que en el presente documento se plantean ideas y propuestas encaminadas a promover el análisis y debate de los Perso-neros y los funcionarios de estas entidades y también de los académicos y la ciudadanía en general, de cara a modernizar las Perso-nerías municipales para que sean entidades gestoras de paz y reconciliación en la vida cotidiana4. También tiene un fin pedagógico, para que el lector pueda comprender la di-mensión del trabajo de las Personerías para la democracia local y desde allí, fortalecer la democracia en Colombia como fuente de la
paz y la reconciliación, por lo cual en algunos acápites se encontra-ran observaciones conceptuales y académicas.
En este documento, a partir de un análisis del marco social, político e institucional de la gestión de las Personerías municipales, se ade-lantan reflexiones sobre su presente y futuro en el marco del poscon-flicto. Para ello se hace un breve análisis del impacto de la gestión de las Personerías en las áreas de la administración local con incidencia funcional del Ministerio Público municipal; se realiza una somera va-loración del nivel de cumplimiento efectivo de las funciones de las Personerías; y finalmente se presenta un plan de intervención para el fortalecimiento de las Personerías, construido a partir de las con-clusiones y recomendaciones del análisis del marco institucional y la gestión de las Personerías municipales con un enfoque diferencial, de género y que garantice la efectividad a de los derechos y la sostenibi-lidad de la paz en los territorios. Todo esto esta expresado en cuaren-ta y ocho propuestas de reformas y de acciones para contribuir a la construcción de la paz territorial y la profundización de la democracia local. Adicionalmente, incorpora propuestas para mejorar la gerencia pública de las Personerías, la evaluación de la gestión de las Persone-rías y para la rendición de cuentas.
Para su realización se han tenido en cuenta las distintas conferen-cias y aportes al debate de la paz territorial hechas en la pasada VII Asamblea Nacional de Personeros municipales, diversos estudios e investigaciones lideradas por FENALPER y el IEMP, centros acadé-micos, investigaciones y estudios realizados por el autor. También 4. Este documento ha sido preparado por
Alfredo Manrique Reyes.
(..)Análisis del impacto de la gestión de las Personerías en las áreas de la administración local con incidencia funcional del Ministerio Público municipal; se realiza una somera valoración del nivel de cumplimiento efectivo de las funciones de las Personerías; y finalmente se presenta un plan de intervención para el fortalecimiento de las Personerías,(..)
Habitante comuna 21 de Cali dirigiéndose a Misión Humanitaria sobre pro-blemáticas sociales que los afectan. Febrero 2014. Foto Personería de Cali
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se han revisado los informes de gestión de más de 150 Personerías de todas las categorías municipales y se ha consultado la opinión y la gestión en materia de apoyo a las Personerías, de entidades como la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Unidad de Atención Integral a las Víctimas, Ministerios del Interior y de Justicia y medios de comunicación. De manera complementaria, se ha hecho una amplia revisión bibliográfica y documental sobre la coyuntura nacional y sus desafíos, así como sobre las distintas propuestas de fortalecimiento de las Personerías, y sobre el rol de las autoridades o instituciones locales en la construcción de la paz y la reconciliación en otras latitudes.
En la primera parte del documento se plantean una serie de desafíos del aparato institucional nacional y regional que inciden en la buena gestión de las Personerías y en la consolidación de la paz y la recon-ciliación, y se hace una serie de propuestas de cómo esta institución local puede ayudar a tramitarlos. La segunda parte está dedicada a repensar específicamente la Personería como entidad gestora de paz y reconciliación en la vida cotidiana, es decir, en los barrios y veredas de nuestros municipios y ciudades, a partir de los grandes desafíos que tiene Colombia para construir la paz. El tercer acápite está dedicado a señalar los desafíos y las propuestas para abordar-los, en relación con la propia arquitectura institucional vigente de las Personerías, con el propósito de modernizar y precisar su marco de funciones y competencias con el propósito de fortalecer técnica, económica y logísticamente esta antigua entidad del derecho muni-cipal colombiano. Al finalizar, se hace una serie de recomendacio-nes encaminadas a modernizar a FENALPER y otras con el objeto de evolucionar la figura de los Personeros de los estudiantes, hacia los Personeros de la juventud para la construcción de la paz. Para su escritura, se ha escogido un método pedagógico y de prospectiva, y así facilitar su fácil comprensión por el lector.
Las Personerías municipales tienen una larga historia en el régimen municipal colombiano. Aparecen de la mano de otras instituciones como las Alcaldías y el Concejo o Cabildo, establecimientos here-dados del sistema municipal de Castilla que fue el que se implantó en el territorio que hoy es conocido como Colombia cuando llegaron los españoles.
Abrir caminos hacia la paz se convierte en un ejercicio complejo que no se determina simplemente con la firma de un acuerdo entre dos partes, sino que requiere un compromiso colectivo generador de un nuevo pacto social, en donde las instituciones cumplan con su papel político de brindarle al país todas las posibilidades de poder vivir y no sobrevivir, de poder superar las dificultades y no poner obstácu-los, de poder generar situaciones de resolución de conflictos y no generar el conflicto. Requiere un nuevo paradigma ético que vincule el ejercicio de las responsabilidades de los ciudadanos en procura del bien común y de la autonomía de los individuos.
Las Personerías municipales tienen una larga historia en el régimen municipal colombiano. Aparecen de la mano de otras instituciones como las Alcaldías y el Concejo o Cabildo, establecimientos heredados del sistema municipal de Castilla que fue el que se implantó en el territorio que hoy es conocido como Colombia cuando llegaron los españoles.
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Los desafíos derivados del contexto institucional nacional y regional de las Personerías Municipales
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Los desafíos de las Personerías al aproximarse el cumplimiento de sus 500 años de existencia en este continente, están ligados paradójica-mente al origen de la institución: ser garantes del interés general, velar por la defensa y protección de los más débiles, y servir de puentes entre las demandas y las iniciativas de la comunidad y las acciones que debe implementar las autoridades con asiento en los territorios5.
Repensar el papel de las Personerías municipales en la profundiza-ción de la democracia, los derechos humanos, la paz y la reconci-liación, requiere tener en cuenta una serie de desafíos del mundo contemporáneo, y también del conjunto de la institucionalidad co-lombiana y de los distintos estamentos de la sociedad. Las demo-cracias existentes al comenzar este tercer milenio abordan grandes desafíos que no pueden ser extraños a los retos de las autoridades locales como las Personerías.
El incremento de las desigualdades sociales y de la concentra-ción de la riqueza y las oportunidades en unas pocas manos y en unos pocos países6; las transformaciones tecnológicas que inciden en las relaciones laborales y en el acceso a los bienes y servicios que generan calidad de vida; el deterioro de los ecosistemas y sus consecuencias en el cambio climático del planeta; las migraciones internas y transnacionales acompañadas de la estigmatización de pueblos y regiones enteras, así como de las formas de ser diferen-tes; la crisis de la legitimidad de los aparatos públicos e institucio-nales por su ineficiencia para atender las demandas sociales y por su parcialidad a favor de intereses particulares y la corrupción; la crisis del modelo económico imperante durante los últimos años que amenaza con colapsar a las naciones centrales y por ende a las que gravitan en sus orbitas; y la irrupción de las nuevas tecnologías de las comunicaciones y de la información, que están generando transformaciones nunca experimentadas por la humanidad. Los an-teriores son algunos de los desafíos mundiales que impactaran la vida cotidiana de las personas, que es la que transcurre en las vere-das y en los barrios de las ciudades y municipios.
En el caso estrictamente colombiano, tantos años de guerra y ausen-cias del estado social de derecho en vastos territorios, la denegación de justicia y los abusos de poder, la corrupción en todas sus formas, el desprecio generalizado por la vida y los valores fundamentales de la dignidad humana, son sólo algunos de esos referentes que como veremos, tendrán que tenerse en cuenta para la construcción de un país en paz y sin concentración de oportunidades, riqueza en unas
5. En el año 2028 se celebraran los 500 años de creación de la primera Persone-ría municipal en Colombia. Esta se llevó a cabo en Santa Marta, en septiembre de 1.528.6. Camilo Fonseca, Director Ejecutivo de FENALPER, señalaba en su conferencia en la VII Asamblea Nacional de Personeros municipales, que superar las inequida-des socioeconómicas y territoriales, son un desafío para la paz y la reconciliación que debe ser abordado por el Estado en su conjunto y con la participación de los Em-presarios y otros estamentos de la socie-dad civil. También resaltó como las Per-sonerías municipales contribuyen a estos propósitos mediante acciones de acceso a los derechos humanos, como el derecho a la salud y a los servicios públicos me-diante la interposición de tutelas, acciones populares y acciones de cumplimiento.
500 añosde las Personerías
de las PersoneríasMunicipales
Repensar el papel
en la profundizaciónde la democracia,los derechos humanos,la paz y la reconciliación
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pocas manos y regiones, que incidirán en la redefinición de las Per-sonerías municipales7.
En este acápite, a manera de contexto abordaremos algunos de los retos derivados del actual entorno nacional e internacional de las Personerías.
2.1. Propuesta 1: Las Personerías deben retomar su fundamento histórico y funcional
Esta es una propuesta de carácter general que también se cons-tituye en una justificación. Siguiendo el libro sobre la “Historia de las Personerías municipales en Colombia”8, hay que recordar que el objetivo de la Personería como institución encargada de salva-guardar los intereses comunes de una colectividad y de defender la dignidad de las personas es muy antiguo. De manera embrionaria, y asumiendo diferentes facetas, figuras similares a las hoy Persone-rías o Ombudspersons, se encuentran presentes casi desde el mis-mo momento en que la humanidad tuvo necesidad de establecerse en forma de Estado, y esa primera forma de organización fue la que hoy conocemos como municipio9. El ser humano sintió la necesidad de estructurar un aparato coercitivo que salvaguardara determina-dos intereses dentro de una sociedad dividida por sus condiciones de vida económica, racial y cultural, y de evitar que dicho aparato se desbordara para proteger privilegios o para atropellar a los más débiles. De alguna manera, eran situaciones muy parecidas a las que viven muchas comunidades en los municipios donde se anidó el conflicto armado interno en Colombia: abusos de poder, despre-cio por la vida, intimidaciones y falta de acciones para el buen vivir como el acceso a la salud y a la educación, el deterioro de los eco-sistemas, la concentración de la riqueza y de las oportunidades en unas pocas manos.
Este breve repaso histórico acerca de la institución no tiene otro sen-tido que el de realzar su trascendencia, pues resulta una indudable muestra que el Personero ha sido por muchos años el guardián de los supremos valores de la sociedad. El Personero municipal, como representante del pueblo y fiscalizador de la gestión administrati-va en el nivel local10, debe cumplir grandes responsabilidades en el transcurso de los próximos años en los que se aclimatará la paz y la reconciliación entre los colombianos.
Es por ello que se propone el fortalecimiento de la institución y el eficiente desempeño, lo cual además es de vital importancia para recuperar la credibilidad, la confianza y el respeto social en la cons-trucción de la paz y la reconciliación en la vida cotidiana. También lo será para avanzar en la construcción de democracia local en la vida cotidiana. Su actuar, deberá echar mano de su larga tradición de servicio a la comunidad y a los menos favorecidos, en una eventual etapa de posconflicto y pos-acuerdos, para atender la desactivación
7. El ingreso por habitante en Colombia es de US$7.800 anuales, pero en ciudades como Buenaventura y Tumaco la cifra baja a US$440, por debajo Chile (puesto 41), Cuba (44), Argentina (49) Venezuela (67), Brasil (79) y Perú (82). Según muestra de 23 ciudades realizada por el Dane, se en-contró que las cinco menos desiguales son: Bucaramanga (0,437), Villavicencio (0,441), Cúcuta (0,443), Ibagué (0,451) y Valledupar (0,457); las más inequitativas son: Quibdó (0,538), Montería (0,525), Rio-hacha (0,523), Popayán (0,512) y Pasto (0,511). Las cuatro grandes ciudades se jerarquizan así: Barranquilla, con 0,458 (puesto 7); Bogotá, 0,504 (16); Cali, 0,505 (17), y Medellín 0,506 (18). Neiva, con 0,478 está en el centro de gravedad de la muestra, en el puesto 12. Con relación a la pobreza y la pobreza extrema, Quibdó, con 49,9 y 17,5 en su orden, junto a Riohacha, 43,3 y 12,7, son las peores clasificadas. En el otro extremo, Bucaramanga (10,3 y 1,2) y Bogotá (10,2 y 1,6) registran los mejores indicadores. En Colombia, el 10% de los hogares más ricos percibe más del 40% de los ingresos laborales, en tanto que el 90% obtiene el 60% restante. Esta brecha se ex-plica por tres factores: la tasa de desem-pleo, la informalidad y un nivel de salario por debajo del mínimo, la dispersión sala-rial es muy amplia entre los que trabajan y tienen alta capacitación.8. Manrique Reyes Alfredo. Historia de las Personerías Municipales en Colombia. Instituto de Estudios del Ministerio Publi-co. Bogotá. 20129. Elisabeth Fura, Defensora del Pueblo de Suecia llamaba la atención sobre la importancia y razón de ser de las Perso-nerías municipales en la VII Asamblea Nacional de Personeros, de la siguiente manera: “Durante mucho tiempo se con-sideró como algo obvio que un Personero únicamente podría funcionar adecuada-mente en un contexto favorable, es decir, en un sistema democrático de gobierno donde estuviera establecido firmemente y el principio del Estado de Derecho y donde se reconociera inicialmente por parte de
OBJETIVO:Salvaguardar los intereses comunes de una colectividad y de defender la dignidad de las personas.
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los servidores públicos y los líderes de igual forma. La experiencia de las Perso-nería en países que están en una etapa transicional en su camino a la democracia contradice dicha opinión, ya que en un país en transición el personero además de los problemas encontrados en todas las per-sonerías se enfrenta con dificultades que son específicas para nuevas democracias. Podría por ejemplo enfrentar casos de violaciones severas derechos humanos y corrupción ya impregnada. Otro problema es la actitud de los servidores públicos quienes adoptan una actitud de falta de respeto y arrogancia hacia los ciudadanos, sin asumir que están allí es para servir y e muchas ocasiones no están dispuestos a cooperar con el Personero, y asumo que lo mismo podría aplicarse para países en posconflicto”10. Leyes 136, 1551 y Sentencia Corte Constitucional C-579/1311. Intervención de Viviana Barberena, Asesora de la Federación de Departamen-tos, en la VII Asamblea Nacional de Perso-neros.12. Art. 1 Constitución Política; Sentencia T 406 de 1992, Sentencia C-566/95, ley 1454: “El ordenamiento territorial promo-verá y reconocerá los esfuerzos de convi-vencia pacífica en el territorio e impulsará políticas y programas de desarrollo para la construcción de la paz, el fortalecimiento del tejido social y la legitimidad del Estado”13. 2012 y 2013 el coeficiente de Gini (en donde 0 es igualdad total y 1, desigual-dad absoluta) fue de 0,539, y en 2014 de 0,538. Con ese indicador, Colombia es el 14 país con mayor desigualdad dentro de 134 observados por el Programa de Na-ciones Unidas para el Desarrollo (Pnud). De la misma manera, el desarrollo humano se concentra en unas regiones y ciuda-des centralistas, mientras las periféricas están en condiciones precarias como la costa pacífica, los antiguos territorios na-cionales y departamentos como Sucre y la Guajira.
de las causas objetivas y subjetivas de la violencia que ha azota-do al país durante el último medio siglo. Sus contribuciones con la implementación de los acuerdos de paz, los mecanismos de parti-cipación ciudadana, así como para eventualmente apoyar algunos de los instrumentos de justicia restaurativa y justicia transicional, también serán de ayuda a la consecución de la anhelada paz.
2.2. Propuesta 2: Las Personerías pueden y deben contribuir a la recuperación del Estado social de derecho desde lo local y la vida cotidiana.
Para muchos colombianos el andamiaje institucional y del ejercicio de los poderes públicos en Colombia hoy está colapsado, y repen-sar las Personerías requiere abordar este gigantesco desafío. “ Para aclimatar la paz hay que abordar un problema critico de arquitectura institucional, que se debe reformar en su totalidad…la manera como está estructurada la institucionalidad en Colombia a nivel territorial es casi un reflejo o espejo de la que existe en el nivel nacional y ambas padecen grandes desafíos de eficiencia, eficacia y confianza social. Entonces claramente esa institucionalidad no está preparada para muchos de los retos y desafíos que van a tener en el posconflicto.”11
Como se sabe, la Constitución de 1991 consagra el Estado social de derecho con el que buscaría la equidad social12. El problema fun-damental de su aplicación es que mientras que en las regulaciones sociales dicha Constitución peca de populista, en las regulaciones económicas sigue la línea de la preponderancia de las regulaciones del mercado y la acumulación. Hoy en Colombia se evidencia la cri-sis del Estado social de derecho, en hechos como que nuestro país es uno de los más desiguales del planeta y es el país en América La-tina que ostenta los más altos niveles de concentración de la rique-za en unas pocas manos y regiones13. Junto a esta inequidad social, económica y territorial, aparecen otros fenómenos: la proliferación normativa que anida la corrupción y la retardación de justicia (exis-
Comuna 15 de Cali, barrio Brisas de un Nuevo Amanecer. Foto Personería de Cali
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14. En las últimas elecciones para Congre-so, la abstención, más los votos en blanco, los tarjetones anulados por diversas cau-sas, superan el 65% del censo electoral. Adicionalmente hay que tener en cuenta la gran cantidad de colombianos que vo-tan, pero que sus candidatos no alcanzan a llegar al Congreso. Ese volumen de ciu-dadanos que queriendo participar, no en-cuentran representación de sus intereses en el Congreso, es casi un 15%. Esto quiere decir que, sin contar el fraude, el Congreso de la Republica solo representa al 20% de los colombianos. Pero si además, recor-damos que buena parte de los votos son comprados, manipulados o coartados por alguna de las formas del clientelismo y la violencia, las bases de la legitimidad del sistema político se hacen muy críticas. ¿A nombre de qué pueblo es que en el Con-greso hacen las leyes y votan los presu-puestos y los planes de desarrollo? Man-rique Reyes Alfredo, Fundamentos…ob.cit15. Manrique Reyes, Alfredo. “Fundamen-tos de la organización y del funciona-miento del Estado Colombiano”. Edit. DI-KE-Universidad del Rosario. Bogotá, 2010. págs. 345 y ss.16. Un estudio hecho por la Procuradu-ría General de la Nación creo el índice INTEGRA, que evalúa la probabilidad de cumplimiento normativo en el ejercicio de la función administrativa de las 9.041 entidades públicas en Colombia. Allí que-da en evidencia la debilidad institucional en materia de cumplimiento normativo la cual sería del 77%; en el consolidado na-cional los procesos evaluados obtuvieron los siguientes puntajes: planeación 52%, financiero 38%, de talento humano 13%, contractual 21%, misionales 25% y de con-trol interno 28%.17. De 100 investigaciones que inicia la Procuraduría, solo falla al cabo de 5 años, 11. La Contraloría, encargada de recuperar mediante juicios fiscales el dinero y los bienes públicos que se roban en la corrup-ción, en el 2014 recuperó once mil millo-nes, que no representan el 5 % de lo que le cuesta la corrupción al país.18. Manrique Reyes Alfredo. “25 años de descentralización en Colombia”. Procura-duría General de la Nación. Bogotá, 2012. pág.327.19. Según datos de la Dirección de Asun-tos Fiscales, del Ministerio de Hacienda, la maraña normativa de la contratación y los corruptos leguleyos indolentes, tienen
ten más de 17.000 leyes vigentes que suman cerca de 3 millones de artículos, parágrafos e incisos), es acompañada por múltiples derechos paralelos (que no están escritos en la Constitución y las leyes formales, pero que son los que se cumplen), por una absur-da inestabilidad jurídica (las normas se cambian cada rato) y por la prevalencia de intereses particulares y de privilegios en las leyes que expide el Congreso. A esta situación se suman los altos déficits de ilegitimidad del legislativo derivado de su precaria representatividad del interés general y de las mayorías14, sino también por la llamada parapolítica que tienen en la cárcel a más de 60 parlamentarios por vínculos con crímenes de lesa humanidad y narcotráfico15.
Además de la crisis del imperio de la ley y el órgano legislativo que las produce, de la cual ya se habló y que afecta la estructura del Estado, es necesario señalar algunos de los elementos que configu-ran la crisis de las demás ramas del poder público en la Colombia de hoy. En efecto, la rama ejecutiva se encuentra desbordada por la corrupción y la politiquería, por la segmentación en centenares de organismos públicos que abordan sectorialmente los desafíos y de-mandas sociales generando competencias concurrentes y costosas duplicidades funcionales, por interminables trámites y procedimien-tos que la paralizan so pretexto de la “calidad total y la transparen-cia” (características que por demás no existen en la gestión oficial), por la implementación de sus programas a través de la contratación de costosos operadores a los que usualmente solo les interesa el lucro particular, por un asfixiante centralismo cada vez más aislado de las realidades regionales y locales16. Los organismos de control y vigilancia (Procuraduría y Contraloría) invadidos del mismo mal que pretenden erradicar la corrupción y el clientelismo, así como por la impunidad y la falta de resultados efectivos17. El sistema electoral se encuentra lleno de porosidades que incentivan el fraude y la tarea de registro de los ciudadanos aun permite que más del 20% de la población este indocumentada. La rama judicial colapsada por los altos niveles de impunidad, corrupción y parcialización a la hora de la aplicación de la justicia, que lleva a que la gente cada vez más inten-te hacer “justicia por su propia mano”. Este panorama se reproduce en las entidades territoriales (Departamentos, Distritos y municipios) con el agravante de que 490 de los 1101 municipios están captura-dos por mafias legales e ilegales que utilizan los presupuestos y los cargos públicos para su propio beneficio18 y que son incapaces de ejecutar los recursos que se les asignan para atender las demandas sociales.19 En estos territorios existen “vacíos de poder” que son lle-nados por las ECOS o estructuras criminales organizadas vinculadas al narcotráfico, la extorsión, la minería ilegal, el contrabando y otras actividades ilegales como la trata de personas y que se constituyen en una de las principales amenazas para el posconflicto.20
Como consecuencia de lo señalado, tenemos un Estado que en lugar de asegurar la vigencia de los derechos humanos, ha sido generador de víctimas. Han sido múltiples las generaciones que de distinta for-
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ma se han sentido víctimas porque sus derechos y su dignidad han sido vulnerados por acción o por omisión del Estado. Por tanto, es de esperar variadas y diversas acciones continuadas en el media-no y largo plazo orientadas a su reconocimiento, reparación, com-pensación, resarcimiento, indemnización, satisfacción, desagravio, justicia, rectificación, verdad, enmienda, expiación, y corrección de las causas y consecuencias de tanto sufrimiento padecido. En este proceso es de vital importancia la participación protagónica de las propias comunidades, la recuperación fidedigna de la verdad y la creatividad original y transparente de las víctimas y de toda la po-blación afectada, para encontrar sus propias hojas de ruta para el largo camino de la reparación. También lo será que “el Estado recu-pere el monopolio de la seguridad, de la justicia, y la tributación. Los colombianos en muchos territorios no saben lo que son esas cosas, nunca han visto un juez, y también será muy importante actualiza-ción de catastro para poder gobernar el territorio” 21.
El ejercicio de la acción de tutela, de las acciones populares, de las de cumplimiento22, etc., así como un nuevo rol de las Personerías municipales en la búsqueda del bien común y guardianes del interés general en la vida cotidiana, abren un escenario que pudiera reme-diar los lastres del ejercicio de la función pública, caracterizada por su divorcio de la sociedad civil y su excesiva dependencia de los símbolos del poder. Pero la cimentación de las bases de la paz y la reconciliación, deberá hacerse sobre una profunda reingeniería del Estado social de derecho y en este contexto, las Personerías muni-cipales también deben repensarse de manera estructural.
2.3. Propuesta 3. Las Personerías municipales pueden ser dinamizadoras de la cultura de legalidad
La Personería puede contribuir a reconstruir el principio de legalidad y de cultura social de la legalidad. “La consolidación de la demo-cracia como sistema de gobierno y como forma de vida sólo puede ser posible con un efectivo estado de derecho que le dé sustento y con la existencia de una cultura de la legalidad, del permanente respeto y obediencia a las leyes que la sociedad misma se impone por consenso para su convivencia pacífica y armónica. La legalidad es un valor fundamental de la democracia porque garantiza a los ciudadanos el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones”23.
Es necesaria para la paz y la reconciliación, la existencia de ciudada-nos autónomos y aptos para el bien común, responsables y verda-deros sujetos de derechos y de deberes, asumidos como una forma de ser, como un comportamiento ético ante la vida y ante la socie-dad. En este sentido, aunado a la promoción de la cultura de paz24, se requiere entonces que las Personerías impulsen una cultura de la legalidad, que recupere las reglas de juego de la democracia y de la vida social. “La cultura de la legalidad se presenta como la forma de
paralizada la gestión pública para resolver las demandas sociales. Solo en salud se dejaron de invertir más de 1,3 billones de pesos, cerca de un billón en educación y 2 billones más en otros sectores claves para la población. Con excepción del departa-mento del Vaupés, y las capitales Leticia y Quibdó, que cerraron con déficits de 1.901 millones de pesos, 492 millones y 9.664 millones, respectivamente, en las demás regiones la ‘plata les sobró’. Por ejemplo, Medellín y Cali fueron otros Municipios capitales con 553.405 millones y 373.000 millones sin ejecución, mientras que Valle del Cauca, Meta y Córdoba lideraron ese escalafón entre los departamentos.20. Según advertencia hecha por Alexan-dra Guaqueta, Funcionaria del Ministerio para el Posconflicto en la VII Asamblea Nacional de Personeros.21. Intervención de la Senadora Claudia López, en la VII Asamblea Nacional de Per-soneros.22. Arts. 85, 86, 87 y 88 de la Constitución Política. Sentencias C-541-92; C-543-92; C-546-92; C-587-92; C-017-93; C-018-93; C-054-93; C-739-2001; C-1194-2001; C-1195-2001; C-590-05; C-483-08; C-378-10; C-940-10; C-284-14; C-367-14; C-599-92; C-301-93; C-555-93; C-020-94; C-416-94; C-490-94; C-566-94; C-010-2001; C-507-2001; C-805-2001; C-1194-2001; C-319-13;23. Gabriel Almond y Sidney Verba. La cul-tura cívica. Estudio sobre la participación política democrática en cinco naciones. Fundación Fomento de Estudios Sociales y de Sociología Aplicada. Madrid. 197024. Ley 1732 de 2015, art. 1 “Con el fin de garantizar la creación y el fortalecimiento de una cultura de paz en Colombia, es-tablézcase la Cátedra de la Paz en todas las instituciones educativas de preescolar, básica y media como una asignatura inde-pendiente”
Es necesaria para la paz y la reconciliación, la existencia de ciudadanos autónomos y aptos para el bien común, responsables y verdaderos sujetos de derechos y de deberes, asumidos como una forma de ser, como un comportamiento ético ante la vida y ante la sociedad.
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25. Jaime Enrique Araque Hernández; La cultura de la legalidad en el marco de la paz y la reconciliación; http://www.revis-tasjdc.com26. Intervención de Antonio Madariaga, Corporación Viva la Ciudadanía, en la VII Asamblea Nacional de Personeros, Te-rritorios de Paz. Cartagena, diciembre de 2015.27. Frège define la descentralización como un proceso administrativo para mejorar la eficiencia en la organización del Estado, y como un proceso político que busca una repartición territorial de las responsabi-lidades, evidentemente respetando las grandes direcciones del Estado. Para el Departamento Nacional de Planeación —DNP—, la descentralización es un modelo de organización del Estado para asegurar el cumplimiento de su función constitucio-nal en el campo social, económico y cultu-ral, así como la protección de los recursos naturales y del medio ambiente a partir del fortalecimiento del Municipio como entidad fundamental de la organización político-administrativa del Estado y de la participación activa de la ciudadanía en los asuntos públicos.
actuar dentro de la sociedad de una manera ética, ya que ésta nos brinda la posibilidad de cumplir parámetros establecidos por la so-ciedad, limitación que parte de la familia, la escuela y termina en el contexto donde nos encontremos; por tanto, deben analizarse desde todos los puntos de vista, ya que los grupos humanos actuales en sus instituciones básicas afrontan problemáticas que desdibujan el carácter de hombres y mujeres, tendiendo quizás a una pseudoco-munidad en la cual no importan los valores ni la dignidad de los seres; por el contrario imperan la ilegalidad y el desorden, que muchas veces se hacen pasar por orden procurando distraer la atención que se debe tener con la realidad, el problema ha llegado a tal punto que existen muchos individuos que obran y actúan dentro del mal, por lo tanto es fundamental procurar un cambio de mentalidades e imaginarios que tiendan al bien de todos y que lleguemos nuevamente a ser personas con dignidad y ética. La legalidad es el camino para llegar a ser libres y felices dentro de un estado, tanto en cuanto que, cumpla en su es-tructura con fundamentos humanizantes y contemple criterios respe-tuosos de los derechos humanos y la convivencia pacífica”25.
2.4. Propuesta 4: Es necesario profundizar la descentralización para profundizar la democracia que albergue la paz
En la VII Asamblea Nacional de Personeros municipales quedo claro que es necesario descentralizar la paz y fortalecer las instituciones lo-cales para estos efectos. “El primer reto que se tiene, es saber qué ca-pacidades territoriales existen no solo desde la institucionalidad sino desde la sociedad civil, las cuales deben convocarse, articularse y de-ben potenciarse… Hay que construir democracia, democracia significa ciudadanía de alta intensidad, Estado fuerte y garantía de derechos”26
Al ser las Personerías municipales una de las principales autorida-des de los municipios, repensar el modelo de descentralización y superar sus escollos recentralizadores, también afectará el redise-ño de esta entidad. Como se sabe, la descentralización ha sido un instrumento utilizado desde hace más de 20 años en Colombia para profundizar la democracia y para lograr una mayor presencia del Es-tado de derecho en regiones tradicionalmente marginadas de desa-rrollo y en condiciones de pobreza y marginalidad.27 Precisamente
Jornada especial de toma de declaraciones a víctimas. Foto Personería de Cali
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ha sido dentro del proceso de fortalecimiento económico, político y administrativo de los municipios, donde también se han fortalecido a las Personerías municipales. Es necesario observar que si el muni-cipio deteriora su autonomía y su capacidad de resolver las deman-das ciudadanas, las Personerías también decaerán en el ejercicio de sus funciones misionales.
Fue la elección popular de alcaldes y una serie de normas comple-mentarias que establecieron el fortalecimiento de los fiscos munici-pales, el marco general de sus competencias y la modernización de sus instrumentos de gestión, los que a mediados de la década de los 80 enmarcaron el proceso de descentralización.28 En esas mismas reformas, se fortalecieron por última vez las Personerías cuando se les atribuyó la tarea de ser defensores del pueblo en lo local.
Los balances hechos por Planeación Nacional y distintos estudios sobre la materia, son duales. Por un lado señalan que con el proceso descentralizador se mejoró la cobertura de servicios públicos do-miciliarios, de la educación y la salud; que surgieron nuevos líderes locales y que se amplió la base de la democracia; que la atención a demandas ciudadanas que de antaño eran fuente de protestas ciu-dadanas corrió con mejor suerte y se ganó en credibilidad y respeto de la gente en sus instituciones. Por otra parte, señalan también, que el proceso de descentralización permitió el avance de la corrupción administrativa y que bandas ilegales capturaran a los Municipios, sobretodo, a aquellos de las regiones más ricas por las regalías y apartadas geográficamente de la Capital de la República; que el pro-greso se concentró en unas pocas regiones en desmedro del resto del país; y que las ciudades se aislaron de su entorno regional.
Algunos estudios han señalado también que dada la debilidad del Estado en lo relativo al monopolio de la fuerza y a la administración de justicia, se facilitó la expansión e intensificación de la actividad armada de los grupos guerrilleros y de las autodefensas ilegales. Los distintos resultados estadísticos y econométricos revelan un nexo fuerte entre la intensificación de la acción armada y la mayor independencia política y fortaleza fiscal de los gobiernos locales.29 “A nosotros nos toca hacerle caso a quien tiene las armas y manda en nuestro territorio. Aquí llegan razones de que el contrato hay que entregárselo a tal persona, de que debo nombrar a tal otra en un cargo, que debo mandar la maquinaria para arreglar tal carretera, que debo mandar maestros para tal escuela….y me toca obedecer, porque si no me matan”30
Los grupos ilegales han utilizado distintos procedimientos para do-minar lo público.31 Sin embargo, el control territorial parece ser el primer paso, que luego abre camino a las demás estrategias y pro-cedimientos. El control territorial se expresa en la vigilancia sobre la movilidad de la población y sobre los flujos de bienes, el control al uso del suelo (concentración de la propiedad territorial y desplaza-
28. Otro de los objetivos específicos de la descentralización política es desarrollar la democracia participativa en la gestión pública local, es decir, poner en marcha mecanismos de participación ciudada-na. Entre los principales se encuentran los Consejos Territoriales de Planeación; espacios de participación en salud como los Comités de Veeduría de Régimen Sub-sidiado, Asociación de Usuarios, Comités de Participación Comunitaria; Comités de Desarrollo y Control Social de Servicios Públicos Domiciliarios; Consejos Depar-tamentales y Municipales de Cultura y Consejos Municipales de Desarrollo Ru-ral. Basado en una encuesta realizada en 150 Municipios del país por la Dirección de Desarrollo Territorial del DNP, cuantifica estos comités y asociaciones, y su conclu-sión principal es que los mecanismos de participación ciudadana se han quedado en un nivel formal, pues su funcionamiento es precario y en muchas regiones del país ni siquiera se han conformado29. Sánchez Fabio, Chacón Mario; “Con-flicto, estado y descentralización: del progreso social a la disputa armada por el control local. 1974-2002”; Conflicto y finanzas públicas municipales en Colom-bia”; Mauricio Rubio, Universidad de los Andes. 30. Testimonio de un alcalde de uno de los municipios de los corredores, que pidió reserva y se refería a la manera como los grupos paramilitares interfieren en la vida municipal.31. Estos grupos ilegales no siempre cuentan con sus soportes en estructuras armadas, sino también cuentan con otros mecanismos de coacción y operación. Por ejemplo, los carteles de la contratación, las mafias de las loterías y juegos de azar, inciden en las elecciones de alcaldes, con-cejos, gobernadores y asambleas. Esta forma de ejercicio mafioso del poder local, incide de manera directa en el desempeño de las Personerías municipales.
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miento de la población) y la imposición de gravámenes a la produc-ción en la zona (“vacunas”), anota el estudio Foro-GTZ.32 “El control territorial permite a los grupos ilegales tener una notable incidencia sobre la vida local, bien sea a través de la solución de necesidades inmediatas de la población (seguridad, empleo), o de la regulación de la vida local a través de la intimidación y el amedrentamiento (asesinatos, masacres, amenazas) y de la imposición de normas de conducta social y de comportamiento en la vida económica y políti-ca de los municipios”, dice el informe.
Los grupos ilegales han buscado controlar la vida política local para controlar el Estado mismo. “El dominio sobre la estructura políti-ca permite a los grupos ilegales crear las condiciones para extraer recursos, evitar la acción de la justicia para castigar sus actos ilí-citos, afianzar el control sobre el territorio y consolidar modelos de “desarrollo y gobernabilidad” en el ámbito local a través del control de las decisiones sobre política pública”, dice el estudio Foro-GTZ. El control de la vida política sea desde adentro del Estado mismo o desde afuera, les permite moldear el sistema a favor de sus propios intereses, e incluso a legitimar socialmente su acción. Los grupos ilegales han tenido como objetivo controlar la vida política en estos municipios a través de distintas estrategias que pueden estar com-binadas entre sí:
• Asesinato, amenaza e intimidación a candidatos opuestos a su propuesta político-electoral33;
• Delitos contra el sufragio como la intimidación a la población a la hora de votar, la compra de votos, trashumancia, control de los jurados de mesa y de autoridades electorales, así como de componentes de la fuerza pública;
• Alianzas con grupos políticos tradicionales que se traduce en la financiación, apoyo logístico y respaldo abierto a las campa-ñas. Se hacen acuerdos sobre el desarrollo de las campañas y los programas de gobierno, así como definiciones y regulacio-nes sobre el desarrollo de éstas y de las zonas que pueden o no visitar los candidatos. Los políticos tradicionales a través de su clientela tienen un alto poder de control sobre el aparato munici-pal y sobre la población desde el punto de vista de las lealtades político-electorales; en esta medida, para los grupos ilegales aliarse con los que sustentan el poder político local, es garan-tía de acceso al poder e influencia sobre las decisiones a favor de sus intereses. Cabe anotar que los grupos ilegales, buscan generar vínculos directos con los candidatos y líderes políticos locales, y no con los partidos.
• Participación directa de personajes vinculados con los grupos ilegales participan en las elecciones y logran hacerse a cargos públicos. A manera de ilustración, el estudio menciona el caso
32. Varios autores; Territorio, Conflicto y gestión pública; GTZ-Programa de Coope-ración entre Estado y Sociedad Civil para el Desarrollo de la Paz — CERCAPAZ y Foro Nacional por Colombia.33. La seguridad de los personajes po-líticos del país pasa por un momento de gravedad. Guerrillas, paramilitares, delin-cuencia común y hasta políticos rivales amenazan a los Ediles, Alcaldes y Perso-neros, particularmente en los Municipios más apartados de las capitales, coartando su trabajo político. Los concejales colom-bianos a diario reciben amenazas contra sus vidas y las de sus familias, unos se quedan ejerciendo en sus localidades, pero muchos optan por el exilio ya sea en otra ciudad del país o, incluso, al exterior. Según la Federación Nacional de Conce-jos, Fenacon, de los 12.500 concejales del país en ejercicio, 2.000 presentan algún tipo de amenaza seria. De la misma ma-nera, FENALPER ha puesto de presente la intimidación del 20% de los Personeros en distintas partes del país.
“El dominio sobre la estructura política permite a los grupos ilegales crear las condiciones para extraer recursos, evitar la acción de la justicia para castigar sus actos ilícitos, afianzar el control sobre el territorio y consolidar modelos de “desarrollo y gobernabilidad” en el ámbito local a través del control de las decisiones sobre política pública”
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de un ex alcalde de uno de los municipios analizados que apare-ce “en la lista de delincuentes buscados por INTERPOL, acusado en Suiza de narcotráfico”;
• Creación de movimientos y partidos políticos propios con pre-tensiones electorales e imposición de nuevos cuadros políticos para disputar el poder con otros grupos tradicionales, introducir sus ideas, ingresar al Estado por la vía legitima y ganar el res-paldo ciudadano.
En los últimos años el proceso descentralizador ha entrado en un retroceso y sus dificultades se expresan, entre otros, en los siguien-tes elementos:
• Las reformas constitucionales y legales han revertido el espíritu descentralizador de la Constitución de 1991.
• Las autoridades locales emplean buena parte de su tiempo ges-tionando recursos y programas nacionales para sus municipios de la mano de congresistas. La aparición de los fondos de cofi-nanciación directamente ligados a las funciones de los munici-pios ha sido una forma de recentralización.
• No se han cambiado las costumbres políticas. Hay una gran de-bilidad en la cultura política ciudadana que no valora el voto, y tampoco construye argumentos para discernir sobre “lo público” y las mejores opciones para el bien común.
• Tampoco han surgido nuevos liderazgos locales, por el contra-rio, la descentralización se está volviendo sinónimo de cliente-lismo, gamonalato, corrupción y nepotismo.
• Mientras que los organismos de control actúan de manera tra-dicional, la delincuencia ha refinado sus prácticas. Ahora no son ladrones sino cooptadores de la Administración Pública, especí-ficamente de la administración municipal.
• Los grupos al margen de la ley decidieron tomarse los poderes locales, actualmente los paramilitares, más que la guerrilla, aun-que mañana esto pueda invertirse.34 Para los investigadores los grupos armados han logrado una reconfiguración del Estado, tratando de modificar el régimen político e influir en reglas de juego y políticas públicas, con miras a obtener beneficios para su propio provecho. También han logrado amedrentar una par-te de la sociedad que terminó aceptando el modelo autoritario impuesto por los grupos ilegales. La investigación encontró que los grupos armados han abandonado cualquier planteamiento ideológico en el control de los territorios y han orientado sus es-trategias a los “negocios”. En el caso de la guerrilla les permite financiar la guerra, en el de los narcos acceder a protección y
34. Gustavo Álvarez Gardeazabal, ex – gobernador del Valle, en declaraciones al periódico El Tiempo, plantea esta hipóte-sis: “Cuando fui alcalde descubrí que en Tuluá la guerrilla tenía dominio sobre 23 de los 26 corregimientos. Entonces me di cuenta de tres cosas: que ésta había re-emplazado al Estado en esas áreas, que la ley me prohibía tener contacto con ella, y que ésta podría tener contacto con el al-calde a través de los campesinos. La gue-rrilla se comprometió a no agredir ni los puestos de policía, ni a los policías, ni a los campesinos. Las sugerencias que tuvieran como controladores de esas zonas podían tener eco en el gobierno a través de accio-nes gubernamentales, como obras. En ese momento fue visto como una violación a las normas. La Procuraduría hizo investi-gaciones (...) y no encontró nada. Yo creo que ese micromodelo puede ser usado sin uno perder ni la dignidad del gobernante, ni violar la ley.” El Tiempo, noviembre 4 de 2007, pp. 8-A.
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en el de los paramilitares la imposición de un régimen casi feu-dal. La instauración de este modelo de cooptación del Estado en estos municipios tiene como consecuencia la supresión de la democracia. Con la oposición disminuida o eliminada, se pre-sentan personalismos y en algunos casos candidatos únicos.35
Otro riesgo grande es que los paramilitares indultados han entrado a participar en la política local con recursos que no tiene ningún otro actor. De tal manera, “estamos pasando del paramilitarismo a la pa-rapolítica, estamos montando un para- Estado. Los paramilitares se están apropiando de los contratos de las ARS, los juegos de chance, la adjudicación de los subsidios de diferentes programas naciona-les, los permisos a los urbanizadores, el control del transporte local, la circulación de alimentos y hasta de las casas de citas”36.
• El tema de la descentralización ha perdido categoría política di-luyéndose entre el Ministerio del Interior al de Hacienda y a ser compartido en un solo Ministerio con los asuntos de vivienda, medio ambiente y ordenamiento territorial.
• Existe dualidad de funciones y competencias entre el departa-mento y los municipios, así como con las tareas que desarrollan organismos nacionales descentralizados por servicios.
• En otros frentes, los partidos políticos tampoco tienen proyecto de descentralización, ni la izquierda democrática
• Existe un debilitamiento de los actores sociales por la guerra, ante lo cual no existe una política del gobierno en el fortaleci-miento de las organizaciones sociales, ni tampoco la descentra-lización acometida se pensó para dicho fortalecimiento
• El resultado de las leyes de saneamiento fiscal local le aportan más al saneamiento fiscal nacional que a las entidades territo-riales.
• La descentralización en el sector salud ha perjudicado a los hospitales públicos, proletarizado a los médicos y deteriorado la calidad de los servicios y la atención médica además de introdu-cir una competencia desigual a favor del desarrollo de empresas privadas en salud.
Las anteriores circunstancias estructurales de la política pública nacional de descentralización, imponen un especial desafió a la im-plementación de las estrategias de recuperación de la gobernabi-lidad democrática local, la vigencia de los derechos humanos y la participación comunitaria y deben ser tenidas en cuenta en cual-quier proceso de fortalecimiento de las Personerías municipales de cara a un posconflicto exitoso.
35. Municipios capturados por los Paras. Datos tomados del ya citado estudio rea-lizado por Foro Colombia, en asocio con la Agencia de Cooperación Alemana GTZ, y que además revela que en 18 Municipios los actores armados -paramilitares, gue-rrilla, las bandas criminales y narcotrafi-cantes- han infiltrado la política, corrom-pido las administraciones Municipales y están destruyendo el modelo de descen-tralización en el país.36. Redes de narcos y paras manejan, por medio de unas 20.000 máquinas tragamo-nedas, más de 200.000 millones de pesos al año que le dejan de entrar a la salud y van a financiar la guerra y el crimen. Se ha-bla de una Etesa paralela. Revista Semana,
El fortalecimiento de las Personerías municipales, será una pieza maestra en el proceso de fortalecimiento de la descentralización y de profundización de la democracia local.
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O dicho de otra manera, el fortalecimiento de las Personerías mu-nicipales, será una pieza maestra en el proceso de fortalecimiento de la descentralización y de profundización de la democracia local.
2.5.Propuesta 5: La democracia cotidiana que aloje la pazy la reconciliación, requiere una reforma para el equilibrio de poderes locales
Hoy la vida institucional municipal se fundamenta en el liderazgo del Alcalde y de la administración pública municipal (poder ejecutivo lo-cal). El Concejo, como órgano representativo de los distintos sectores políticos o ideológicos del pueblo; los organismos de control y vigi-lancia como la Personería; los jueces y magistrados que encarnan la función de justicia, e incluso los representantes de las entidades nacionales, pasan a un segundo lugar. Es conveniente que en procura de fortalecer la democracia local y de abrir espacios para una partici-pación ciudadana más amplia y diversa, que la dirección y orientación de los distintos organismos de gobierno de los asuntos locales tenga origen popular y/o en sectores diversos que expresen las distintas tendencias políticas, culturales, sociales, económicas de la población.
Desde la Constitución de 1991 se estableció una preponderancia desbordada a la rama ejecutiva del poder público en el nivel nacional y en las entidades territoriales37. Su inmenso poder derivado entre otras circunstancias, del manejo del presupuesto general y las dis-tintas facultades que posee, han llevado a que por distintos medios termine cooptando las demás ramas del poder público. En el caso de los municipios, los Alcaldes conforman sus alianzas en el Conce-jo (utilizando su inmenso poder) para asegurar las mayorías nece-sarias para aprobar sus proyectos (plan de desarrollo, presupuesto, reformas administrativas y tributarias, etc.) y con ello tener “gober-nabilidad”, entendida esta como la capacidad de mandar o ejercer el poder sin que se presenten obstáculos. Con las mayorías asegura-das en el Concejo, el paso siguiente del Alcalde es incidir en que los organismos de control y vigilancia, entre ellos la Personería, quede en manos de “un amigo” que “le colabore” y no se convierta en un obstáculo para llevar a cabo sus propósitos38. Así las cosas, el eje-cutivo en muchas ocasiones coopta al órgano colegiado de control político y regulación normativa, y a través de este, coopta también
37. Artículos 113, 115, 116, 117, 118 y 119 de la Constitución Política.38. La ley 1551 introdujo varios mecanis-mos para abordar este desafío y estable-ció el concurso de méritos para optar por la candidatura a la elección del cargo de Personero municipal. Este proceso se ha comenzado a surtir en el país con impor-tantes resultados, pero debe perfeccio-narse ya que presenta algunos vacíos que más adelante abordaremos.
...la dirección y orientación de los distintos organismos de gobierno de los asuntos locales tenga origen popular y/o en sectores diversos que expresen las distintas tendencias políticas, culturales, sociales, económicas de la población.
Comité Intergremial de Autoridades Territoriales. Octubre 2014. Archivo fotográfico FENALPER
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la función de control y vigilancia, para configurar en muchos casos un modelo dictatorial y hegemónico de gobierno local. Así las cosas, la Personería corre el riesgo de pasar a ser una entidad del “bolsillo del Alcalde”, o si el Personero se aparta de sus designios, la limita o acosa presupuestalmente. El otro escenario es también antagónico a la democracia local, y sucede cuando la oposición “se toma” la Personería por algún descuido en las componendas políticas, y esta es usada para atacar toda iniciativa del ejecutivo, trayendo como resultado su aislamiento o parálisis.
Para atender estas situaciones, la ley 1551 y el Decreto 2485 del 2 de diciembre de 2014, estableció el concurso de méritos para optar por el cargo de Personero municipal, lo cual ha permitido la llega-da de profesionales idóneos y más comprometidos con la moral del mandato de las Personerías. Sin embargo, han quedado una se-rie de vacíos reglamentarios para poder implementar ésta llamada “meritocracia” con eficiencia y transparencia. Por ejemplo, no se prevé que sucede si el concurso de méritos es declarado desierto o si ninguno de los candidatos seleccionados en la lista de elegibles llegare a aceptar la nominación, lo cual generaría una larga interi-nidad, especialmente gravosa por coincidir con el tiempo en que se diseñara el plan de desarrollo municipal que debe tener enfoque de derechos humanos y donde el Personero debe actuar profundamen-te. Estos vacíos es necesario corregirlos a la brevedad posible.
Pero se hace necesario seguir avanzando el equilibrio de poderes locales. Hoy existe un excesivo poder del Alcalde39; también se per-cibe la debilidad del Concejo municipal y un sistema de bancadas y de partidos políticos que no interpretan las dinámicas sociales ni le rinden cuentas a sus electores, todo lo cual debilita aún más su actuar como contrafoque del poder ejecutivo. Pero en el fondo lo que queda en evidencia, es la necesidad de modernizar las reglas de jue-go del acceso al poder municipal. Como lo ha dicho Jaime Castro: “A los municipios los empoderamos administrativa y fiscalmente, pero no cambiamos las reglas de juego para acceder al poder, ejercerlo y controlarlo. Lo que se necesita entonces, son reglas de juego que garanticen a nivel regional y local que el poder se gana en compe-tencia libre y transparente, se ejerce de manera honesta y eficiente y se controla por organismos y sociedad civil organizada, mediante instrumentos que efectivamente evitan y sancionan los abusos de los elegidos”40.
2.6. Propuesta 6: La Personería y el nuevo ejercicio de la función de control y vigilancia en lo local
Se requiere que las Personerías ejerzan un poder fundamentado en la magistratura moral y en la magistratura de opinión, y no tanto en el procedimentalismo derivado del ejercicio del control dentro del laberinto normativo y regulatorio. Es una magistratura que encarne los principios del Estado social de derecho y que además contemple
39. Artículo 315 de la Constitución Política, y art 91 ley 136 y 29 de la ley 1551.40. Castro Jaime; Reforma política territo-rial; El Tiempo; mayo 13 de 2013.
... reglas de juego que garanticen a nivel regional y local que el poder se gana en competencia libre y transparente, se ejerce de manera honesta y eficiente y se controla por organismos y sociedad civil organizada, mediante instrumentos que efectivamente evitan y sancionan los abusos de los elegidos”
Castro Jaime
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el sentido común, la idiosincrasia de las comunidades y los contex-tos y coyunturas de la sociedad. Su ejercicio persuade a las autori-dades, más que imponerles convence más que acusar, induce más que incriminar, estimula más que sancionar, incita más que reprimir. Una autoridad con estas características con seguridad dinamizará la cultura política y el ejercicio responsable de la autoridad, así como del ejercicio de los deberes y derechos ciudadanos.
Hay que recordar que el proyecto de ley que presentó la Procuraduría General de la Nación ante el Congreso de la Republica y que fue con-certado con los Personeros con el auspicio de FENALPER, contempla-ba la figura de la magistratura de opinión en los siguientes términos:
Se trata de que el Personero o Personera municipal ejerza en el nivel mu-nicipal la Magistratura de Opinión, encaminada a advertir y prevenir pú-blicamente eventuales violaciones a los derechos humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario, o abusos de los diversos niveles de la administración ya sea por acción o por omisión de sus funciones.
Se entiende por magistratura de opinión la atribución conferida al Per-sonero o Personera mediante la cual puede y debe pronunciarse pú-blicamente ante actos de la administración pública o situaciones de coyuntura social y económica de la comunidad local y fundamentado en los argumentos éticos que le subyacen al Estado social de derecho, a los derechos humanos y a los principios de la administración del Es-tado, con el fin de advertir a las autoridades o a la sociedad situaciones de riesgo para prevenir el detrimento de dichos principios y asegurar la prevalencia del bien común, el interés general y el imperio de la ley, o para orientar de manera pedagógica a la opinión pública y ciudadana. Los pronunciamientos del Personero o Personera en ejercicio de esta atribución no obligan a las autoridades porque se constituiría en un or-ganismo coadministrador, pero si se pueden constituir en antecedentes a tener en cuenta por las autoridades respectivas, en la configuración de posibles faltas disciplinarias o penales sobrevinientes.
En este sentido, y en complemento con las otras propuestas que se hacen en el presente documento para mejorar los medios de diálo-go de las Personerías con la comunidad, sería conveniente que las emisoras de radio y televisión comunitaria41 dispongan lo ordenado por la ley para que las Personerías municipales y distritales emitan
41. El decreto 2805 de 2008 define el ser-vicio comunitario de radiodifusión sonora como un servicio público participativo y pluralista, orientado a satisfacer necesi-dades de comunicación en el municipio o área objeto de cubrimiento; a facilitar el ejercicio del derecho a la información y la participación de sus habitantes, a través de programas radiales realizados por dis-tintos sectores sociales, de manera que promueva el desarrollo social, la convi-vencia pacífica, los valores democráticos, la construcción de ciudadanía y el forta-lecimiento de las identidades culturales y sociales. Más información sobre cómo acceder a la radio comunitaria en: http://www.mintic.gov.co/portal/604/w3-arti-cle-2300.html
Se entiende por magistratura de opinión la atribución conferida al Personero o Personera mediante la cual puede y debe pronunciarse públicamente ante actos de la administración pública o situaciones de coyuntura social y económica de la comunidad local...
Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez con Andrés Santamaría, presidente FENALPER. Archivo fotográfico FENALPER
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periódicamente información relacionada con sus funciones y com-petencias. El Ministerio de Tecnologías de la Información, debería expedir los reglamentos para facilitar el acceso de las Personerías a las demás tecnologías de la información y comunicación.
Las propuestas contenidas en este documento, se encaminan a forta-lecer un nuevo enfoque de la función de control y vigilancia para acli-matar la paz, fundada en el control social sobre el cumplimiento de los acuerdos de paz y la palabra empeñada de los líderes del proceso con las comunidades y en la profundización de la democracia local.
2.7.Propuesta 7: Las autoridades deben articular su presencia en los territorios y responder a los intereses de la comuni-dad y el Personero deber ser el garante veedor
El ciudadano del común no distingue la gran mayoría de las entidades públicas. A todas las asimila como “el gobierno”, sin embargo, los fun-cionarios que las dirigen se empeñan en distinguirse y les crean him-nos, escudos, chalecos de colores distintos para sus funcionarios, pa-pelerías, publicidad y programas y estrategias de acción muchas veces repetidas o sin generar sinergias y complementariedades entre ellas. Además del evidente despilfarro de recursos que esta circunstancia genera, también se produce confusión en la ciudadanía en cuanto al acceso a los servicios del Estado social de derecho. Esta circunstancia además, dificulta al Personero municipal la tarea de mediador entre las demandas ciudadanas en el municipio y la oferta de las entidades pú-blicas de cara al bien común y a la satisfacción de la ciudadanía.42
Hay que tener en cuenta que son más de nueve mil las entidades públi-cas que hoy conforman el complejo andamiaje institucional del Estado. Como sabemos, desde la Constitución Política de 1991 se planteó la organización de la administración pública por sectores. Luego, la Ley 489 de 1998 al determinar el ejercicio de la función administrativa, asigna su orientación control y evaluación general al Presidente de la
42. Ver artículo 6 de la ley 489: “principio de coordinación. En virtud del principio de coordinación y colaboración, las auto-ridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respecti-vas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales. En consecuencia, prestarán su colaboración a las demás entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones y se abstendrán de impedir o estorbar su cumplimiento por los órganos, dependencias, organismos y entidades ti-tulares”.
El ciudadano del común no distingue la gran mayoría de las entidades públicas. A todas las asimila como “el gobierno”
Visita FENALPER, Personería Cúcuta y Personería Villa del Rosario al río Tachirá, durante la crisis en la frontera con Venezuela. Agosto 2015. Archivo fotográfico FENALPER
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República y, en su nivel a los ministros, directores de departamento ad-ministrativo, superintendentes, gobernadores, alcaldes y representan-tes legales de las entidades descentralizadas y sociedades de econo-mía mixta de cualquier nivel administrativo.
El Procurador General de la Nación, Dr. Alejandro Ordóñez Maldona-do en la presentación del índice INTEGRA que evaluó a más de nueve mil entidades públicas nacionales y territoriales, señalo que además que la gran debilidad de la institucionalidad colombiana es su des-articulación, el obstáculo que es necesario superar para cumplir con la función del Estado: “Cuando las políticas públicas no cumplen sus objetivos ni logran satisfacer derechos económicos, sociales y cul-turales de los ciudadanos, es indudable que el primer responsable de ello son las instituciones”43
En el anterior contexto, el Personero debería erigirse como el garante Veedor de la acción coordinada del Estado social de derecho, y en ejercicio de su magistratura de opinión, evidenciar la colisión de com-petencias, la duplicidad de funciones y programas, la falta de concu-rrencia y complementariedad entre los proyectos de inversión y de acción de desarrollo social, así como de las distintas trabas que esto genera para el acceso rápido y oportuno del ciudadano a los servicios del Estado social de derecho. Esta tarea con seguridad ayudará a la reconstrucción de la confianza entre la ciudadanía y la institucionali-dad pública y a mejorar la atención a las demandas sociales.
2.8. Propuesta 8: Creación de una instancia nacional para la Coordinación y apoyo a las Personerías Municipales y Distritales
A nivel nacional se evidencian distintas entidades que ofrecen servi-cios y asignan tareas a las Personerías de manera descoordinada y muchas veces contradictoria. Es conveniente que el apoyo que des-de la Nación se brinde a las Personerías, sea coordinado y perma-nente. Para ello hay varios escenarios:
a) En la Procuraduría General de la Nación: Tal como estaba en el proyecto de ley que la Procuraduría General de la Nación presen-tó a consideración del Congreso, se planteaba la creación de la Dirección Nacional de Coordinación y Apoyo a las Personerías municipales y distritales, adscrita el Despacho del Procurador General de la Nación, la cual se encargaría de asesorar y coordi-nar todas las acciones que adelanten las entidades nacionales y el Ministerio Público con relación a las Personerías municipa-les, así como de prestar asistencia técnica. Algunas de las ta-reas que se planteaban para esta nueva entidad eran: Asesorar a los Personeros y Personeras municipales para el adecuado cumplimiento de sus funciones y competencias; Coordinar y ar-ticular junto con el Instituto de Estudios del Ministerio Público y la Escuela Superior de Administración Pública, los procesos
43. Procuraduría General de la Nación. Bo-letín 883. Bogotá. 2013. Tomado de http://www.procuraduria.gov.co
Cuando las políticas públicas no cumplen sus objetivos ni logran satisfacer derechos económicos, sociales y culturales de los ciudadanos, es indudable que el primer responsable de ello son las instituciones
Apoyo a las Personerías Municipales y Distritales
Procuraduría General de la Nación.
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44. Es importante señalar que en procu-ra de la coordinación interinstitucional, la Resolución 550 de 2013 de la Procu-raduría General de la Nación reglamenta la composición y funcionamiento de las Comisiones y Subcomisiones del Ministe-rio Público para la Justicia Transicional, e incorpora a FENALPER como parte de ella.
de capacitación y de formación a los servidores públicos de las Personerías municipales y a sus funcionarios; Articular la oferta y la demanda de capacitación, investigación y formación a los ser-vidores públicos de las Personerías municipales, en particular en lo relacionado a los programas que ofrezcan otras dependencias oficiales; Adelantar las acciones necesarias para que las autori-dades correspondientes brinden seguridad y apoyo a las Perso-nerías que lo demanden; Diseñar y administrar un sitio Web que le permita a las Personerías su capacitación virtual, el intercambio de mejores prácticas y la articulación con el Ministerio Público y demás dependencias oficiales y con la ciudadanía en general; Llevar un registro de los Personeros, Personeras y Expersoneros y Expersoneras municipales de Colombia y mantenerlos informa-dos de los desarrollos normativos y jurisprudenciales relaciona-dos con el cumplimiento de sus funciones y competencias; Coor-dinar y articular planes y proyectos para el fortalecimiento de las Personerías con la Federación Nacional de Personerías, FENAL-PER, tanto a nivel nacional como departamental y regional44.
b). En la Defensoría del Pueblo: Esta entidad prevista en la Constitu-ción de 1991, es la institución responsable de impulsar la efecti-vidad de los derechos humanos mediante las siguientes acciones integradas: promover, ejercer, divulgar, proteger y defender los de-rechos humanos y prevenir sus violaciones; fomentar la observan-cia del Derecho Internacional Humanitario; atender, orientar y ase-sorar en el ejercicio de sus derechos a los habitantes del territorio nacional y a los colombianos en el exterior; y, proveer el acceso a la administración de justicia, en los casos señalados en la ley. En este
(..) promover, ejercer, divulgar, proteger y defender los derechos humanos y prevenir sus violaciones; (..)Defensoría del pueblo
Presidente de la República, Juan Manuel Santos, durante Instalación VI Asamblea Nacional de Personeros, Valledupar octubre de 2014. Foto Personería de Cali
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contexto, en una eventual reforma legal para fortalecer las Perso-nerías municipales, también podría encargarse de su coordinación nacional y de potenciar sus recursos y buen funcionamiento.
c) En el Ministerio del Posconflicto, los derechos humanos y la segu-ridad: Esta alta dependencia de la administración del Estado podría ser la instancia coordinadora de la acción de las Personerías mu-nicipales en el país de cara a la construcción de la paz y la recon-ciliación. Esta instancia creada mediante decreto ley 1649 de 2014, se encarga de articular la visión de conjunto del Gobierno sobre el post-conflicto con el apoyo de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz y las otras entidades del Gobierno Nacional; Asesorar al Presidente de la República en la formulación, estructuración y desarrollo de las políticas y programas relacionados con el pos-conflicto con especial énfasis en los temas de seguridad, minas y derechos humanos, en coordinación con el Alto Comisionado para la Paz y las demás entidades competentes; Asesorar al Presidente de la República en la formulación, estructuración y desarrollo de las políticas y programas para la reintegración de los grupos armados ilegales en coordinación con la Agencia Colombiana para la Rein-tegración de Personas y Grupos Alzados en Armas y de la Oficina del Alto Comisionado para la paz; Coadyuvar en la relación con las demás entidades del gobierno nacional, la sociedad civil y las au-toridades departamentales y locales en su función de preparación del alistamiento de la implementación con el fin de asegurar su co-herencia con la visión de posconflicto; Verificar el cumplimiento de los programas relacionados con el post-conflicto y su alineación con el plan de gobierno45.
45. Hay que señalar que los integrantes del Consejo Nacional de Paz eligieron a Andrés Santamaría, presidente de FENAL-PER, para que los represente en el Comité Nacional de Paz, el cual lo integran siete miembros del Consejo Nacional de Paz, de los cuales tres deben ser representantes de la sociedad civil.
(..)Asesorar al Presidente de la República en la formulación, estructuración y desarrollo de las políticas y programas para la reintegración de los grupos armados(..)
Ministerio del Posconflicto
Día Nacional de los Derechos Humanos, homenaje a las víctimas. Septiembre 2013. Foto Personería de Cali
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Las Personerías, la construcción de paz y la reconciliación en la vida cotidiana
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47. Intervención en la VII Asamblea Nacio-nal de Personeros, Territorios de Paz. Car-tagena, diciembre de 2015.48. Diagnóstico sobre capacidades territo-riales de las Personerías municipales para la implementación de la paz; FENALPER, USAID, Embajada de Suecia; Bogotá, di-ciembre de 2015
Después de más de cincuenta años de conflicto armado, parece que como producto de las negociaciones políticas entre el gobierno y las guerrillas, es posible pensar en la construcción de la paz y la recon-ciliación46. En este contexto, los próximos años serán muy dinámi-cos en la superación de las causas y los daños de la violencia y es previsible que una institución como la Personería municipal deberá adaptarse para jugar un rol protagónico en la construcción de anhe-lado bien que es la paz.
Diego Bautista, Asesor del Alto Comisionado para la paz, señala con claridad que “La construcción de paz va a iniciar a partir de la firma de los acuerdos. Etapa desafiante con muchos conflictos territoria-les, tema que no se agota en La Habana y todas las instituciones tienen que poner su capacidad para hacerle frente a esa implemen-tación. Más allá de los textos de los acuerdos, hay una oportunidad de hacer las cosas mejor y de manera diferente, y de realizar trans-formaciones que se necesitan para superar las causas de la violen-cia. Hay que hacer una labor conjunta entre las instituvhciones y los ciudadanos, de la academia, de las iglesias, de las organizaciones sociales para poder transformar las cosas que generan malestar”47
Gráfica 1: Principales retos, según los Personeros, si se da un acuerdo de paz48
15,79% 12,06% 11,60% 10,85% 10,80%
RecursosFinancieros
Credibilidady Confianza
Garantías deParticipación
Ciudadana
FortalecimientoInstitucional
Proceso de desarme,
Desmovilizacióny Reinserción
18,00%
16,00%
14,00%
12,00%
10,00%
8,00%
6,00%
4,00%
2,00%
0,00%
Prin
cipa
les r
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ant
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acu
erdo
de
paz
Fuente: FENALPER; Evaluación de la situación actual y el desempeño de las persone-rías”, con apoyo del programa de derechos humanos de USAID. Nov 2015.
La construcción de paz va a iniciar a partir de la firma de los acuerdos..Diego Bautista
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Los Personeros están prestos a sumarse a la construcción de la paz. Sin embargo, también señalan algunas preocupaciones para conso-lidar en los territorios los acuerdos políticos con la insurgencia. En primer lugar, señalan la necesidad de que existan recursos econó-micos para la implementación de los acuerdos y para fortalecer la institucionalidad encargada de su implementación; en este sentido, más adelante en este documento se plantearan algunas propuestas. También señalan como un desafío la falta de credibilidad en el pro-ceso y la debilidad de la participación social, y esto surge por la des-información del mismo y por la falta de convocatoria a la ciudadanía para participar y opinar o aportar ideas al propósito de conseguir la paz y la reconciliación.
Estos aspectos se constituyen en espacios para potenciar el traba-jo de las Personerías como entidades gestoras de paz y reconcilia-ción en la vida cotidiana, que más adelante desarrollaremos. En este sentido, el reto es mayúsculo debido a que se percibe un desgaste de los tradicionales mecanismos de participación comunitaria (tal como se señala en el siguiente cuadro), y la cultura ciudadana de participación para influir con argumentos y a consciencia en el des-tino colectivo. Es necesario visibilizar y empoderar nuevos lideraz-gos para la paz, y es en la juventud donde pueden encontrarse.
Gráfica 2: Obstáculos a la participación ciudadana, según los Personeros49
30,79% 27,34% 22,66% 15,44% 3,78%
Siempreparticipan las
mismas personas
La gente losconsidera
inútiles
Participar cuestademasiado en
tiempo y/o recursos
No existe información
suficientes paraque todas las personas
se enteren de estosespacios
Amenazas
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Obst
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Fuente: FENALPER; Evaluación de la situación actual y el desempeño de las persone-rías”, con apoyo del programa de derechos humanos de USAID. Nov 2015.49. Ibid, pág. 32.
Los Personeros señalan como un desafío la falta de credibilidad en el proceso y la debilidad de la participación social, y esto surge por la desinformación del mismo y por la falta de convocatoria a la ciudadanía para participar y opinar o aportar ideas al propósito de conseguir la paz y la reconciliación.
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En los últimos treinta años se han realizado diez procesos de paz en los que los colombianos cansados del dolor han confiado. Sin embar-go, estos procesos no han logrado el objetivo que todos los colom-bianos desean, una paz real donde existan garantías de no repetición y se puedan superar las causas y las consecuencias de la guerra, por ejemplo, a través de una restauración del tejido social, políticas que aseguren el buen vivir de las comunidades urbanas y rurales, o una política agraria que democratice la posesión de las tierras.
En este escenario, abrir caminos hacia la paz se convierte en un ejer-cicio que no se determina simplemente con la firma de un acuerdo en-tre dos partes, sino que requiere un compromiso colectivo, un nuevo pacto social en el que las instituciones cumplan con su papel político de brindarle al país todas las posibilidades de poder vivir y no de so-brevivir, de poder superar las dificultades y que no ponga obstáculos, de poder generar situaciones de resolución de conflictos y no de ge-nerarlos de otras formas. Requiere un nuevo paradigma ético vincu-lante de las responsabilidades que tienen los ciudadanos en procura del bien común y de la autonomía de los individuos, así como para re-cuperar el respeto a la vida y a las libertades públicas y la superación del abandono del Estado de vastos territorios, tarea que demandara varios años50.
Ha dicho el Comisionado de Paz, Dr. Sergio Jaramillo, que “Si en-tendemos la construcción de la paz como un ejercicio para reforzar normas y hacer valer derechos, tenemos un marco para ponderar mejor los intereses de la justicia con los de la paz. Siempre y cuando entendamos “justicia” en el sentido amplio de la palabra, como solía definirla John Rawls: como un sistema equitativo de cooperación en el tiempo, en el que cooperación significa observar unas normas y procedimientos, con sus correspondientes derechos y deberes, que todos aceptan y que regulan su conducta. Y que los aceptan precisa-mente porque cooperar trae beneficios recíprocos para todos”51 .En este contexto, las Personerías municipales deben repensarse para coadyuvar a la paz territorial, y ello tendría que tener en cuenta asun-tos como su rol en la implementación de los instrumentos de justicia transicional, promoción de la participación ciudadana en la imple-mentación y veeduría de los acuerdos de paz, atención a las víctimas, etc. De la misma manera, es válido tener en cuenta que “El verdadero impacto de los acuerdos parciales en la Mesa de Diálogo dependerá de su implementación efectiva y de la capacidad del orden político y social del posconflicto para construir una paz estable y duradera. La negociación ofrece la oportunidad de desencadenar un proceso de transformación de las relaciones sociales del mundo rural, democra-tizar las decisiones de uso social del territorio y construir una institu-cionalidad capaz de resolver los antiguos y nuevos conflictos territo-riales”.52 En estos nuevos contextos, es clave redimensionar el rol de las Personerías Municipales, ya que la paz en los territorios tendrá que llegar a ser producto de los diálogos que se adelantan en La Habana, o como un propósito de los distintos estamentos de la sociedad.
50. Rafael Pardo, Ministro para el poscon-flicto ha señalado que “Lo que está plan-teado es que la construcción de la paz en Colombia tarde no menos de 10 años. Un ejemplo: Colombia ha abandonado his-tóricamente el sector rural, que es donde ocurre buena parte del conflicto. Según el Censo Agropecuario, solo el 10 por ciento de las unidades productivas rurales tienen crédito y solo el 10 por ciento tienen asis-tencia técnica. Esto quiere decir que el 90 por ciento de los campesinos medianos, pequeños, incluso grandes, no tienen ni crédito ni asistencia técnica. Así, el campo no es buen negocio para nadie. Lograr que el sector rural sea parte de la economía debe ser parte del posconflicto”. Tomado de El Tiempo, enero 10 de 2016.51. Alto Comisionado para la Paz. La Paz Territorial. Conferencia dictada en la Uni-versidad de Harvard. 13 de marzo de 2015. Edición tomada de http://www.altocomi-sionadoparalapaz.gov.co/52. Romero Marco. “Desafíos de la paz te-rritorial”. UN Periódico. Febrero de 2015.
Si entendemos la construcción de la paz como un ejercicio para reforzar normas y hacer valer derechos, tenemos un marco para ponderar mejor los intereses de la justicia con los de la paz. Siempre y cuando entendamos “justicia” en el sentido amplio de la palabra, ...
Dr. Sergio JaramilloComisionado de Paz
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No podría ser otra forma, porque en Colombia se puede hablar de verdaderas guerras en muchos territorios como la Sierra Nevada de Santa Marta, en los Montes de María; el triángulo del Chocó, Urabá y sur de Córdoba, en el Magdalena Medio, el Bajo Cauca antioque-ño, el Catatumbo, en Arauca y Casanare, en los orientes de caldas y Antioquia, en el Caguán y Macarena, el sur del Huila y del Tolima, el Putumayo, el norte del Cauca y el Pacífico sur en Nariño, Cauca y Valle. También ha habido guerras urbanas en las laderas de Mede-llín, el distrito de Aguablanca en Cali, Ciudadela Sucre en Soacha, los barrios de Bajamar en Buenaventura, Atalaya en Cúcuta, y Nelson Mandela en Cartagena. Estas guerras tienen sus causas y expresio-nes, protagonistas y victimas bien particulares en cada región.
Además de los territorios señalados, los efectos del conflicto arma-do han afectado el 90% de los municipios y han cambiado los patro-nes de ocupación y uso de cada territorio por la emigración a las ciu-dades y el desplazamiento violento del campesinado, los indígenas y las comunidades negras, que deberán ser tenidos en cuenta en la redefinición del marco de competencias y de organización de las entidades territoriales en general, y de las Personarías en particular. No será una tarea fácil abordar en un proceso de paz territorial, los nuevos conflictos que es previsible surjan de las intenciones y los intereses de los señores de la guerra, los defraudadores del tesoro público y los capos del crimen organizado que son los nuevos acu-muladores de tierras, que refuerzan una estructura feudal del atraso, que concentra la propiedad y expulsa población a la periferia impro-ductiva sin control del Estado53. En este contexto, y ante la ausencia de instituciones que cumplan esta tarea en lo local, las Personerías municipales deberán estar empoderadas para contribuir a tramitar adecuadamente esta nueva conflictividad y evitar que se traduzca en más violencia y en la destrucción del proceso de paz territorial. En este sentido, “será importante el desarrollo de programas de capaci-tación y formación en resolución de conflictos, mediación, pedago-gía para la paz, desarrollo de resiliencia, entre otros”54.
Según el sociólogo Alejandro Reyes Posada, “terminar el conflicto armado es la condición básica para que el Estado restablezca la se-guridad en los territorios de la guerra, pero la construcción de la paz estable y duradera en cada uno será el resultado de corregir tres profundas distorsiones en la ocupación y uso de la tierra. Prime-ra, revertir la pérdida de tierras de las comunidades campesinas y dar nuevo acceso a tierras y bienes públicos a 250.000 familias de agricultores sin tierra. Segunda, hacer productivas las grandes pro-piedades ociosas en buenos suelos, para dar paso a la nueva agri-cultura de exportación, que podría lograrse si se aprueba crear el de-recho real de superficie, que permite al inversionista y al campesino hacerse dueños de lo construido y plantado pagando al propietario una renta durante largos períodos de tiempo. La tercera distorsión, y de lejos la más peligrosa, es la amenaza que pesa sobre los ecosis-temas estratégicos de los bosques andinos, amazónicos y pacíficos,
53. Esta advertencia la señalo claramente la Dra. Alexandra Guaqueta, funcionaria del Ministerio del Posconflicto, en la VII Conferencia Nacional de Personeros, cele-brada en Cartagena al comenzar diciembre de 2015. 54. Diagnóstico sobre capacidades territo-riales de las Personerías municipales para la implementación de la paz; FENALPER, USAID, Embajada de Suecia; Bogotá, di-ciembre de 2015
Mujer indigena Embera - Katio en situación de desplazamiento en la ciudad de Cali.
Foto Personería de Cali
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resultado de fuerzas centrífugas de colonización maderera, coquera y ganadera, que deben revertirse para cerrar la expansión de la fron-tera agraria y salvar los bosques, acuíferos y ese 35% de suelos en proceso de erosión”.55
3.1. La paz en el plan nacional de desarrollo
La paz es uno de los tres ejes centrales del Plan Nacional de Desa-rrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país” aprobado mediante ley 1753, junto con la equidad y la educación, porque “la paz favorece la equidad y la educación, la equidad propicia la paz y la educación genera condiciones de paz y equidad”. Para lograr esa “Colombia en paz”, se tiene previsto cumplir los tres objetivos que se presentan en la tabla a continuación.
En el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: “Todos por un nue-vo país”, se comprende la concepción clásica de paz más allá de la terminación de la confrontación armada, y se avanza “hacia una
55. Alejandro Reyes Posada. “La Paz Te-rritorial Posible”. El Espectador. Marzo de 2015.
Fortalecer el proceso de construcción de paz y garantizar su sostenibilidad para permitir al país y a sus ciudadanos alcanzar su pleno potencial como nación.
Integrar el territorio y sus comunidades, para contri-buir al cierre de brechas territoriales y sociales, y potenciar la conectividad para la inclusión producti-va y el acceso a bienes públicos, servicios sociales e información.
Reducir las desigualdades sociales y territoriales entre los ámbitos urbano y rural, mediante el desa-rrollo integral del campo como garantía para la igualdad de oportunidades.
Tabla 1: Objetivos y temas asociados a la construcción de paz en el Plan Nacional de Desarrollo
1. Mecanismos de promoción de los derechos a la justicia, reparación integral y las garantías de no repetición2. Fortalecimiento de capacidades territoriales para la cons-trucción de paz, a través de planes estratégicos territoriales de paz e iniciativas ciudadanas de desarrollo y paz.3.Garantías para la igualdad de oportunidades en el goce efectivo de los derechos fundamentales (medidas de preven-ción, protección y fomento a los derechos humanos); garan-tías para la participación política y ciudadana, así como meca-nismos para la prevención y gestión de conflictividades territoriales.
1. Aumento en la conectividad física y digital para el cierre de brechas y la inclusión productiva. 2. Incremento de la oferta para avanzar en la integración institucional y territorial.3. Aumento de la integración local y comunitaria y fomento de la reconciliación
1. Desarrollo rural integral para el bienestar de las comunida-des campesinas, indígenas, negras, afrodescendientes, palen-queras y raizales.2. Diseño e implementación de modelos de desarrollo local sostenible de las zonas más afectadas por el conflicto.
Objetivo Temas Vinculados
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visión holística en la cual se involucran, además, todos los aspectos estructurales del desarrollo y la garantía plena de la democracia en el territorio”. Y, en el caso de un post acuerdo, se trabaja en “… un alistamiento en términos de recursos, capacidades institucionales y arreglos normativos para la implementación de los eventuales com-promisos de paz. Para garantizar la coordinación en el alistamiento y en la eventual implementación de los acuerdos que se suscriban con organizaciones armadas ilegales, se creará una instancia para facilitar la coordinación interinstitucional, la coordinación entre el nivel nacional y territorial, así como la recomendación de políticas, planes, programas y demás que se requieran para avanzar en la construcción de paz” 56
A los anteriores propósitos tendrán que sujetarse los planes de de-sarrollo de las entidades territoriales para el periodo 2016-2020, y el actuar de todas las entidades del Estado57. Para ello, la adminis-tración pública en su conjunto está acelerando y dinamizando su alistamiento siguiendo instrucciones del Presidente de la Republica impartidas en el último Consejo de Ministros celebrado en 201558, ya que se afirma que en marzo del 2016 se firmarían los acuerdos. Tam-bién ha señalado el Ministro para el Posconflicto, que “los acuerdos están siendo diseccionados por todas las entidades del Gobierno de manera que podría haber un proyecto por cada punto del acuerdo. Hay unos 280 ítems distintos que implicarían proyectos y acciones y que tendrán algún soporte en el presupuesto del 2017”59. En este proceso es de fundamental importancia la participación activa de las Personerías municipales y de las comunidades locales.
3.2. Propuesta 9: La Personería como gestora de paz y de reconciliación en la vida cotidiana
56. DNP, Bases del Plan Nacional de De-sarrollo 2014-2018: Todos por un nue-vo país. Bogotá, 2015. Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/PND%202014-2018%20Bases%20Final.pdf57. Siguiendo lo ordenado en la ley 152 u orgánica de planeación.58.http://www.semana.com/nacion/articulo/santos-aprueba-plan-para-ar-ticular-al-estado-en-el-posconfl ic-to/454505-359. Tomado de El Tiempo, enero 10 de 2016, entrevista con Rafael Pardo Rueda, Ministro para el Posconflicto.
“los acuerdos están siendo diseccionados por todas las entidades del Gobierno de manera que podría haber un proyecto por cada punto del acuerdo. Hay unos 280 ítems distintos que implicarían proyectos y acciones y que tendrán algún soporte en el presupuesto del 2017”
Entrevista EL TIEMPORafael Pardo Rueda
Presidente de la República, Juan Manuel Santos y Presidente FENALPER, Andrés Santamaría, durante V Asamblea Nacioanl de Personeros, Armenia octubre de 2013. Foto Personería de Cali
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Con el objeto de ir preparando la institucionalidad pública para la implementación de los eventuales acuerdos de paz de La Habana, así como de los que surjan de otros procesos de paz, se propone que el Personero cumpla funciones de Gestor de Paz y de Recon-ciliación. En el evento que no se materialicen los acuerdos de paz, en todo caso la Personería estaría encargada de adelantar acciones para promover la cultura de paz y de reconciliación y para atender las demandas y reparaciones a las víctimas, así como para contri-buir a tramitar pacíficamente la conflictividad social en los muni-cipios, antes de que esta se degenere en violencia o en acciones judiciales.60
Gráfica 3: Papel de las Personerías en la implementación de la paz
60. Diagnóstico sobre capacidades territo-riales de las Personerías municipales para la implementación de la paz; FENALPER, USAID, Embajada de Suecia; Bogotá, di-ciembre de 201561. Comunicado Conjunto No.64, diciem-bre 15 de 2015. Tomado de: http://equipo-pazgobierno.presidencia.gov.co
Acompañar procesos de reparación a las víctimas
Promover la pedagogía / educaciónpara la paz
Mediador en resolución de conflictos
Acompañar la formulación de políticaslegales
Fomentar la participación
25,52%14,57%
15,2
2%
21,70%22,99%
Fuente: FENALPER; Evaluación de la situación actual y el desempeño de las persone-rías”, con apoyo del programa de derechos humanos de USAID. Nov 2015.
Como lo han dicho los negociadores de paz en la Mesa de La Haba-na, “el fin del conflicto debe contribuir a garantizar que cesen las vio-laciones e infracciones, y es también una oportunidad para garanti-zar la satisfacción de los derechos de las víctimas. La terminación definitiva de las hostilidades brinda condiciones para que las vícti-mas se expresen sin miedo y reciban el reconocimiento que les co-rresponde; una oportunidad para que todos a quienes les quepa res-ponsabilidad por violaciones a los derechos humanos o infracciones al DIH hagan el correspondiente reconocimiento; y en consecuencia, una oportunidad para aplicar con mayor efectividad medidas que garanticen la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición”.61
Algunas de las funciones de la Personería municipal que, en algunos casos ya están asignadas a la entidad, pero que es necesario priori-zar y potenciar con los respectivos recursos humanos, financieros y organizacionales, serian:
• Velar porque en la jurisdicción del respectivo municipio se im-plementen de manera pronta y oportuna y con la adecuada par-ticipación de la comunidad, las políticas y directrices nacionales relacionadas con la consecución de la paz y la reconciliación;
Socialización de los puntos de los acuer-dos de los diálogos de paz con líderes
comunitarios de Suárez, Cauca. Septiembre 2015. Archivo foto-
gráfico FENALPER
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• Adelantar acciones educativas y de sensibilización social a favor del derecho y el deber de la paz, en los términos de los artículo 22, 41 y 95 de la Constitución, y rendir ante el Concejo los respectivos informes;
• Promover el ejercicio del control social a la implementación de los acuerdos que se pacten entre el gobierno y la insurgencia, para aclimatar condiciones de paz y reconciliación.
• Vigilar que se respeten los derechos de las víctimas, atender sus quejas y reclamos, e interponer los recursos jurídicos necesa-rios para ello;
• Vigilar que la administración municipal diseñe, implemente y rin-da cuentas sobre programas de prevención, asistencia, atención, protección y reparación integral a las víctimas, los cuales deberán contar con las asignaciones presupuestales dentro los respec-tivos planes de desarrollo y deberán ceñirse a los lineamientos establecidos en el Plan Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, de conformidad con las normas vigentes;
• Promover la organización de las víctimas y de las personas des-movilizadas de grupos armados ilegales que se hayan sometido a procesos de paz y reconciliación, encaminadas a facilitar el ejercicio de sus derechos y deberes;
• Presentar ante el Comité municipal de Justicia Transicional, las recomendaciones de diseño del Plan municipal de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas.
• Recomendar las medidas de prevención y garantías de no repe-tición con base en los diagnósticos e información con que cuen-te el municipio y otras fuentes de información.
• Presentar ante el Concejo municipal, en coordinación con el Al-calde, los proyectos de acuerdo que considere necesarios para la adecuación de los planes y proyectos municipales para la consecución de la paz y la implementación de los acuerdos con la insurgencia.
• Coordinar con el Centro Nacional de Memoria Histórica, accio-nes específicas para la dignificación de las víctimas residentes en el municipio.
• Fortalecer los procesos y escenarios organizativos de transfor-mación de conflictos y reconciliación, favoreciendo la conforma-ción de redes de organizaciones sociales y no gubernamentales para la reconciliación ciudadana.
3.3. Propuesta 10. Las Personerías y el establecimiento de programas especiales de desarrollo con enfoque territorial
En las regiones más afectadas por el conflicto y la pobreza, con presencia de economías ilegales y mayor debilidad institucional, se pondrán en marcha los Programas de desarrollo con enfoque terri-torial con el fin de implementar con mayor celeridad y recursos los planes nacionales sectoriales. Se trata de reconstruir y transformar estas regiones, garantizar derechos y facilitar la reconciliación. Las
Persona en situación de desplazamiento por conflicto armado. Foto Personería de Cali
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62. El numeral 18 del artículo 3 de la ley 1551, establece como funciones de los municipios, “Celebrar convenios de uso de bienes públicos y/o de usufructo co-munitario con los cabildos, autoridades y organizaciones indígenas y con los orga-nismos de acción comunal y otros orga-nismos comunitarios.
3.4. Propuesta 11. Contribuir a realizar la Veeduría para la puesta en marcha de las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz en las regiones más golpeadas por el conflicto
En la Mesa de La Habana se acordó la creación de Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para promover la integración territorial y la inclusión política de zonas especialmente afectadas por el con-flicto y el abandono, de manera que durante un periodo de transición estas poblaciones tengan una representación especial de sus intere-ses en la Cámara de Representantes, sin perjuicio de su participación en las elecciones ordinarias. Estas circunscripciones transitorias se-rian adicionales a las circunscripciones ordinarias existentes. Conta-rían con las garantías de acompañamiento para asegurar la transpa-rencia del proceso electoral y la libertad del voto de los electores. Esta se pondrá en marcha en el marco del fin del conflicto, en democracia y luego de la firma del Acuerdo Final. La operación transparente de estas circunscripciones especiales podría ser auditadas en su trans-parente cumplimiento, por las Personerías municipales.
Personerías podrían de manera directa y dinamizando la cogestión comunitaria prevista en la ley 155162, participar en la construcción colectiva de planes de acción para la transformación regional. Algu-nas de estas acciones también podrían ser desarrolladas por inter-medio de FENALPER.
3.5. Propuesta 12. Diseño y puesta en marcha de nuevas formas de participación comunitaria
El gobierno nacional ha dicho que en los Acuerdos de La Habana se ha establecido el diseño de una nueva ley de garantías y promoción de la participación ciudadana; medidas para promover una cultura de tolerancia, no estigmatización y reconciliación; garantías para la
En la Mesa de La Habana se acordó la creación de Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para promover la integración territorial y la inclusión política de zonas especialmente afectadas por el conflicto y el abandono,...
Asesores jurídicos de FENALPER visitando el sector de la playa en Villa del Rosario, Norte de Santander. Agosto 2015. Archivo fotográfico FENALPER
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63. Es necesario tener en cuenta la ley 1757, estatutaria de participación, cuyo objeto es promover, proteger y garantizar modalidades del derecho a participar en la vida política, administrativa, económica, social y cultural, y así mismo a controlar el poder político. Dicha ley regula la iniciati-va popular y normativa ante las corpora-ciones públicas, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, el plebiscito y el cabildo abierto; y establece las normas fundamentales por las que se regirá la participación democrática de las organizaciones civiles.
protesta social, tanto para quienes se manifiesten como para los demás ciudadanos; promoción de espacios en medios de comuni-cación institucionales, regionales y comunitarios, con el objetivo de contribuir al desarrollo y promoción de una cultura de participación, convivencia pacífica, paz con justicia social y reconciliación; fortale-cimiento de la planeación democrática y participativa en particular, revisar las funciones y conformación de los Consejos Territoriales de Planeación; fortalecimiento de la participación en la construcción de políticas públicas y fortalecimiento del control ciudadano a la ges-tión pública mediante la promoción de veedurías y observatorios de transparencia en todas las regiones. En el diseño, implementación y evaluación periódica de estos nuevos mecanismos de participación ciudadana, las Personerías podrían asumir la tarea, de la mano de un nuevo control social63.
3.6. Propuesta 13. Contribuir a realizar la Veeduría al diseño, implementación y evaluación de los acuerdos de sustitución y no resiembra de cultivos ilícitos con las comunidades y la puesta en marcha de procesos de planeación participativa
Promociónde la
participación ciudadana
Personera de Suárez, Cauca, Nasly Lucumí, reunida con líderes comunitarios. Septiembre 2015. Archivo fotográfico FENALPER
Reunión mesa de mujeres víctimas. Foto Personería de Cali
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64. Sobre los derechos de las víctimas, de manera principal ver los artículos 23, 24, 25, 26, 27 y 28 de la ley 1448.
Se trata de forjar una nueva alianza en el territorio alrededor de la construcción y ejecución conjunta y participativa entre las comuni-dades y las autoridades nacionales, departamentales y municipa-les de Planes integrales municipales y comunitarios de sustitución y desarrollo alternativo. También un Plan de Atención Inmediata y Desarrollo de Proyectos Productivos para garantizar el sustento y la seguridad alimentaria de los cultivadores. En concordancia con otras propuestas que contiene este documento, las Personerías po-drían tener iniciativa para presentar planes y programas dentro del plan de desarrollo municipal, y para presentar proyectos ante los fondos de cofinanciación del gobierno central, para poder cumplir adecuadamente con la satisfacción de las demandas ciudadanas.
3.7. Propuesta 14. Acompañamiento a las víctimas en la veeduría sobre la satisfacción de sus derechos
Una de las tareas en el inmediato futuro que deberá adelantarse para cimentar una paz estable y duradera, será la atención de las consecuencias de más de medio siglo de violencia, y como ya lo hemos señalado las Personerías Municipales tendrán que jugar un papel protagónico en esta tarea64. En efecto, si tenemos en cuenta el Informe General del Grupo de Memoria Histórica “¡Basta ya! Colom-bia: Memorias de guerra y dignidad” el primer dato que se presenta, es una cifra que resonó en los medios de comunicación: 220.000 muertos en cincuenta y cuatro años de conflicto. El informe desglo-sa esta cifra en las principales modalidades conflictivas, revelando otros dígitos no menos escalofriantes:
• Cerca de 150.000 asesinatos selectivos• 1.751 muertos en 1.982 masacres (entre 1980 y 2012)• 1.344 civiles y 1.636 combatientes muertos en acciones bélicas• 2.119 muertos por minas antipersonal• 223 muertos en atentados terroristas (entre 1988 y 2012) Y es-
tas son solo las víctimas fatales documentadas.
De otra parte, sin contar a los heridos, el conflicto armado ha dejado:
• 25.007 víctimas de desaparición forzada• 6.421 niños, niñas y adolescentes víctimas de reclutamiento for-
zado• 1.754 víctimas de violencia sexual• 27.023 víctimas de secuestro• 10.189 víctimas no fatales de minas antipersonal (entre 1982 y
2012)• 4.744.046 víctimas de desplazamiento forzado.
Las cifras anteriores dan cuenta de las víctimas directas. No aborda otra serie de daños de la violencia como son los traumas psicológi-cos y la degradación del paradigma ético de la sociedad, así como la destrucción de las organizaciones sociales. Tres situaciones que
en 54 años de conflicto
¡Basta ya! Colombia
Según el Informe General
MasacreSecuestro
Minas antipersonalAtentados terroristasDesaparición forzada
Reclutamiento forzadoViolencia sexual
Minas antipersonalDesplazamiento forzado
de Memoria Histórica
220.000muertos
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65. El estudio completo está disponible en : www.fondojusticiatransicional.org66. El estudio completo está disponible en : www.fondojusticiatransicional.org
han incidido de manera contundente en el ejercicio precario de la ciudadanía, la construcción de “lo público” y del ejercicio de los de-beres y los derechos ciudadanos. Tampoco aborda los daños eco-nómicos derivados del abandono de los territorios, el robo de tierras, la destrucción de la infraestructura, etc.
La Federación Nacional de Personeros –FENALPER- y el Fondo de Justicia Transicional del PNUD elaboraron un importante estudio llamado “Personerías y Mesas Municipales y Distritales de Partici-pación Efectiva de las Víctimas: Un diagnóstico desde lo local”.65
La información recogida y la comparación de los casos abordados demostraron que la participación de las víctimas a nivel local ha sido útil, ha arrojado resultados, y guarda grandes potencialidades para la incidencia en el diseño, implementación, ejecución, y evalua-ción de la política de víctimas para su reparación y garantía efectiva de derechos. Sin embargo, el desarrollo de esas potencialidades re-quiere necesariamente que se tomen medidas sobre los obstáculos y debilidades identificados en los siguientes aspectos:
a) Dinámicas encontradas en el interior de las Mesas municipales y distritales de Participación Efectiva de las Víctimas66
• Se encontró una tendencia a la deserción en los cupos dispues-tos para la representación de los hechos victimizantes y grupos poblacionales que pueden ser más fuertemente juzgados por la sociedad, como ocurre con los y las representantes de víctimas de violencia sexual y de población LGBTI.
• La ausencia de los Protocolos de Participación Étnicos ha tenido un efecto sobre la representación de las comunidades étnicas en las Mesas, presentado dificultades en la concertación para la delegación de los representantes cuando hay varios cabildos y consejos comunitarios. Por ello, los grupos étnicos han decidido alejarse del proceso participativo.
Foro Nacional Sobre Víctimas, Cali agosto 2014. Foto Personería de Cali
Homenaje a la víctimas, abril 2013.Foto Personería de Cali
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víctimas
Participaciónefectiva de las
67. Ver Resoluciones de la Defensoría del Pueblo No 0388 de 2011; 0588 y 01448 de 2013; 0828 de 2014.
Dinámicas de los diálogos establecidos entre los representantes de las mesas de participación y las instituciones. Se identifica-ron tres factores principales que obstaculizan que los diálogos entre los y las representantes de las Mesas y las instituciones encargadas de darle cumplimiento a la Ley de Víctimas:
• Débil o nula voluntad política de los entes territoriales y otras instituciones encargadas de la política pública de víctimas para integrarse al proceso participativo.
• La posibilidad de diálogo está condicionada a que las partes uti-licen un lenguaje común. El uso de lenguajes técnicos imposi-bilita la interlocución y los espacios de participación se tornan excluyentes.
• Las debilidades de la articulación interinstitucional y de na-ción-territorio para atender a las solicitudes de las Mesas de Participación y las exigencias de la Ley.
Al final de la presentación del diagnóstico el informe contiene 30 recomendaciones de crucial aplicación entre ellas se resalta: • Es necesario adelantar las acciones necesarias para que el se-
gundo grupo de Mesas de Participación Efectiva de Víctimas en el país (2015–2017) no tenga que enfrentar los obstáculos que ya enfrentó el primer grupo (2013–2015).
• Las Mesas deben lograr participar efectivamente en la construc-ción de los nuevos planes de desarrollo y de acción territorial que deben aprobarse en 2016.
• Es conveniente fortalecer el funcionamiento interno de las me-sas de participación
• La Unidad de Víctimas y la Defensoría del Pueblo acompañen técnicamente de forma más cercana a las Personerías como Se-cretarías Técnicas y a las Mesas de Participación Efectiva de las Víctimas67. También es fundamental el respaldo de Procuradurías Provinciales, Regionales y la Procuraduría delegada para el Apoyo a las Víctimas del Conflicto Armado y los Desmovilizados a las labores de seguimiento al cumplimiento de la Ley en lo local.
• Las Personerías como Secretarías Técnicas y las Mesas de par-ticipación requieren de herramientas que faciliten la solución de conflictos y tensiones internas desde un enfoque psicosocial.
• Es fundamental que la Unidad de Víctimas avance y culmine los Protocolos de Participación Étnicos para su pronta expedición.
• La Unidad de Víctimas puede acercarse a la Academia y a Orga-nizaciones No Gubernamentales y de Cooperación Internacional
Víctimas del conflicto armado en Tibú, Norte de Santander.
Archivo fotográfico FENALPER
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con experiencia en el campo, para gestar convenios que posibi-liten la implementación de esta recomendación.
Sobre todas estas situaciones deberá actuar el conjunto de la socie-dad y de la institucionalidad, pero en lo territorial, sin lugar a dudas que las Personerías pueden y deben ser líderes de estos procesos de la reconstrucción del país y de la democracia y entre otras prio-ridades, ellas pueden potenciar su trabajo en los siguientes frentes de trabajo:
a) Diseño, implementación y evaluación de los planes de atención integral a las víctimas.
Es necesario recordar que la ley 1448 o Ley de Víctimas y Restitu-ción de Tierras tiene una vigencia proyectada de 10 años de los que ya han pasado 4. En este contexto, los Planes de desarrollo munici-pal que se formulen en el primer semestre de 2016 serán definitivos para concluir con los propósitos de la mencionada ley en lo local68. Es por ello que se requiere un esfuerzo mancomunado de acompa-ñamiento a las administraciones locales, a los Consejos municipa-les de Planeación Territorial69, a los Concejos y a las organizaciones de víctimas, para que en asociación con el liderazgo de las Perso-nerías, incidan en la incorporación de planes de acción de atención integral a las víctimas del conflicto armado, que de conformidad con el Decreto 4800 de 2011, deben contener como mínimo la caracte-rización de las víctimas de las respectiva jurisdicción que incluya los diferentes hechos victimizantes, la asignación presupuestal co-rrespondiente, así como el mecanismo de seguimiento y evaluación (metas e indicadores).
b) En materia de la promoción del acompañamiento de la Participa-ción de las víctimas.
Tal como lo dice el mencionado informe “Personerías y Mesas mu-nicipales y Distritales de Participación Efectiva de las Víctimas: Un diagnóstico desde lo local”70, las Personerías tienen un lugar privi-legiado para desempeñar el rol de Secretaría Técnica de las Mesas de Participación Efectiva de Víctimas. Al ser la institución más cer-cana a la sociedad civil en los municipios y distritos colombianos, es también la institución con la que los líderes y lideresas pueden desarrollar mayor empatía; al ser parte del espectro institucional local cuenta con la capacidad de presentar y movilizar ante las demás instituciones.
Si las Mesas de Participación Efectiva son un canal entre el Estado y la población víctima; las Personerías son el canal entre el Esta-do y las Mesas. De la misma manera, es necesario contar con los Protocolos de Participación étnicos derivados de los Decretos Ley 4633, 4634 y 4635 de 2011. Es importante recordar que el informe citado, señala que la experiencia muestra que las “Mesas Munici-pales y Distritales cuentan con la capacidad de incidir sobre las
68. De acuerdo con el Artículo 174 de la Ley 1448 y el Artículo 254 del Decreto4800 de 2011, los Planes de Acción Territorial (PAT) contemplan las medidas de pre-vención, atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto arma-do, los cuales deben ser elaborados por los departamentos, municipios y distritos para una vigencia de cuatro años en con-cordancia con los periodos de lo manda-tarios locales, y deben guardar coherencia con el Plan Nacional de Atención a Vícti-mas y los Planes de Desarrollo Territorial69. Previstos en el Art. 340 de la Consti-tución Política, que señala que en las en-tidades territoriales también habrán Con-sejos de Planeación, los cuales junto con el Consejo Nacional constituyen el Siste-ma Nacional de Planeación. La ley 152 de 1994 en el Capítulo IX establece las autori-dades e instancias territoriales de planea-ción, otorgándole a los CTP, junto con las Asambleas Departamentales, los Conce-jos Municipales, Distritales y de las Enti-dades Territoriales Indígenas, el carácter de instancia . Adicionalmente implementa su composición y funciones.70. FENALPER, Fondo de Justicia Tran-sicional, Programa promoción de la con-vivencia, PNUD; “Diagnóstico sobre la situación de las Personerías Municipales para el cumplimiento de los mandatos de la justicia transicional”; Bogotá, mayo de 2013, pág. 38 y ss. Este informe además señala que “el artículo 28 establece que las víctimas tienen derecho a que la política pública de que trata la presen-te ley, tenga enfoque diferencial. Supo-ne entonces recibir una atención inicial adecuada, en condiciones dignas, garan-tizando la intimidad y un enfoque psicoso-cial que contribuya a valorar técnicamente la dimensión de sus daños y las medidas de reparación más adecuadas para supe-rar el estado de vulnerabilidad en que se encuentra. Derechos que están lejos de cumplirse si se atiende a las estructura de personal con que cuenta más del 90% de Municipios del país, conformadas por el Personero y su secretaria. Asimismo el de-recho a la participación que supone velar por la defensa de su reconocimiento como víctima, por apoyar sus organizaciones representativas y por garantizar que sus propuestas hagan parte de la agenda del Comité de Justicia Transicional”
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políticas, programas y proyectos dirigidos a las víctimas en te-mas tan importantes como lo son la implementación de proyectos productivos en reubicaciones, acceso a vivienda, exoneración de la cartera morosa del impuesto predial. En los casos de menor alcan-ce, las Mesas han alertado al Estado sobre los temas y problemas que deben atenderse prioritariamente. Explotar esta capacidad de incidencia depende, sin embargo, del conocimiento que los líderes y lideresas tengan sobre el funcionamiento del Estado”71. Es necesario tener en cuenta las recomendaciones hechas por este estudio y que mencionamos unas páginas atrás.
c) Acompañamiento de acciones de reparación simbólica.
La Organización de las Naciones Unidas establece que el derecho a obtener reparación deberá abarcar todos los daños y perjuicios sufridos por la víctima y que, entre otros aspectos, deben adoptarse medidas de restitución cuyo objetivo debe ser lograr que la víctima recupere la situación en la que se encontraba antes72. Las Persone-rías municipales, con el concurso de las Universidades, las Casas de la Cultura y organizaciones sociales, pueden liderar una gran acción de reparación simbólica de los daños generados por la violencia, de sanación de tanto odio, rencor, resentimiento, ganas de venganza, tristeza depresiva, soledad del afecto y temor que hoy padecen tan-tos colombianos.
No sobra recordar, que etimológicamente “reparar” deriva del latín reparare, que entre otros, tiene el significado de “renovar, reconstruir, disponer de nuevo”. En nuestro idioma se entiende como “enmendar el menoscabo que ha padecido algo” o “dejar en buen estado algo que estaba roto o deteriorado”. En este caso, relativo a las víctimas de graves violaciones de los derechos humanos, se trataría de re-construir la propia existencia, lejos del terror y de la impunidad, gra-cias a un acto jurídico y simbólico a la vez.
Cuando se habla de simbólica, en primer lugar, la reparación se en-camina a remediar en algo el daño causado, porque lo restituido no es aquello que se ha perdido, sino algo que lo representa. Como se ha mencionado, la reparación no puede jamás “cubrir la integralidad de perjuicios sufridos por la víctima”, ya que el daño producido es en sí irreparable. No se repara restableciendo el statu quo ante, sino que se reconstruye otra cosa, algo nuevo. En este caso, esa “otra cosa” está más vinculada al acto de justicia que a la restitución de lo perdido. Nadie ha supuesto jamás que las indemnizaciones podrían generar en los familiares de las víctimas del terrorismo de Estado, el sentimiento de que recuperaban a sus seres perdidos. Lo que alienta a la víctima a pedir reparación es la necesidad de reclamar justicia, que viene a significar el reconocimiento del daño sufrido, la ruptura de la soledad en que ha vivido la pérdida. Este es un tema en el que el país deberá adentrarse con profundidad y compromiso, si en verdad quiere aclimatar la paz y el sosiego social, y las Personerías munici-pales es mucho lo que pueden hacer.
71. Ibid, pág. 78.72. E/CN.4/Sub.2/1997/20:10
La Organización de las Naciones Unidas establece que el derecho a obtener reparación deberá abarcar todos los daños y perjuicios sufridos por la víctima y que, entre otros aspectos, deben adoptarse medidas de restitución cuyo objetivo debe ser lograr que la víctima recupere la situación en la que se encontraba antes.
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d) Especial provisión de recursos humanos especializados para atender a las víctimas.
En este mismo tema, tal como lo señala el estudio ya citado de FENALPER73, se evidencia que en casi ningún municipio han reci-bido entrenamiento en atención con enfoque psicosocial, siendo ésta una de las grandes carencias de las Personerías en Colombia: “La gente necesita más que lo económico, la ayuda psicológica(…) No hay intimidad para que la víctima exprese su dolor, no estamos preparados para abordar temas tan delicados con ellas”. Perso-nero de Barrancabermeja.
“El Personero tiene que aguantarse a la persona todos los días, la víctima no entiende que hay un sistema nacional que es el que maneja todo. La ley no contempla que el Personero es el único que le está dando la cara a la gente. Derechos de petición donde piden que expliquemos porque no le estamos cumpliendo a la persona. (...) Llegan por violencia sexual, afrodescendientes, menores, y no se sabe cuál es la diferenciación en la atención”. Personera de Cali.
“Todos los municipios requieren al menos una persona dedicada a la atención a víctimas, ojalá fueran psicólogos los que reciban más de 100 declaraciones al menos”. Personero de Vijes.
“Es más el daño psicológico que el material, pero no hay medidas para rehabilitarlas, el énfasis está en el dinero”. Personero de Carepa.
De otra parte, en la implementación del sistema integral de justicia, verdad, reparación y no repetición las Personerías municipales de-berán jugar acciones concretas74. Los objetivos de este sistema son la satisfacción de los derechos de las víctimas, mediante la com-binación de mecanismos de carácter judicial y extra-judicial, y en particular:
• Rendición de cuentas, mediante el establecimiento de responsa-bilidades, todos los participantes en el conflicto, de forma direc-ta o indirecta, combatientes o no combatientes, deberán asumir su responsabilidad por las graves violaciones e infracciones co-metidas en el contexto y en razón del conflicto armado.
• No repetición, mediante la aplicación de todas las medidas del Sistema –y de otras que serán acordadas en el Punto 3 de la Agenda– para impedir la revictimización y la repetición, alen-tar el rechazo de la sociedad a la guerra y sus efectos, afianzar la terminación del conflicto, e impedir el surgimiento de nuevas formas de violencia.
• Enfoque territorial, diferencial y de género, mediante el trata-miento diferenciado de territorios y poblaciones, en especial de
73. FENALPER, Fondo de Justicia Tran-sicional, Programa promoción de la con-vivencia, PNUD; “Diagnóstico sobre la situación de las Personerías Municipales para el cumplimiento de los mandatos de la justicia transicional”; Bogotá, mayo de 2013, pág. 38 y ss.74. El 15 de diciembre de 2015, los nego-ciadores de la Mesa de La Habana dieron a conocer los acuerdos sobre la atención integral a las víctimas, mediante la crea-ción de un Sistema Integral. Este “parte del principio de reconocimiento de las víctimas como ciudadanos con derechos; del reconocimiento de que debe existir Verdad plena sobre lo ocurrido; del princi-pio de reconocimiento de responsabilidad por parte de todos quienes participaron de manera directa o indirecta en el conflicto y se vieron involucrados de alguna manera en graves violaciones a los derechos hu-manos y graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario; del principio de satisfacción de los derechos de las víc-timas a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición, sobre la premisa de no intercambiar impunidades, teniendo en cuenta además los principios básicos de la Jurisdicción Especial para la Paz, entre los que se contempla que “deberá reparar-se el daño causado y restaurarse cuando sea posible”. Comunicado Conjunto No.64, diciembre 15 de 2015; http://equipopaz-gobierno.presidencia.gov.co
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las víctimas mujeres, de los niños y las niñas, y de las poblacio-nes y a los colectivos más humildes y más vulnerables, y por tanto más afectadas por el conflicto.
• Seguridad jurídica, mediante el cumplimiento de las condicio-nes del Sistema Integral y en especial de la Jurisdicción Especial para la Paz, con las garantías necesarias del debido proceso.
• Convivencia y reconciliación, mediante la construcción de con-fianza en el otro a partir de las transformaciones positivas que en el seno de la sociedad generen los acuerdos de paz, en es-pecial mediante el reconocimiento de las víctimas, el reconoci-miento y establecimiento de responsabilidades, y en general el reconocimiento por parte de toda la sociedad de la necesidad de aprovechar esta oportunidad para construir un mejor futuro sobre la base de la justicia social, el respeto y la tolerancia.
• Legitimidad, respondiendo a las expectativas de las víctimas, de la sociedad en general, y a las obligaciones nacionales e inter-nacionales del Estado colombiano, incluyendo el cumplimiento de lo pactado en el Acuerdo Final.
3.8. Propuesta 15. Hacer parte de las Comisiones locales para el esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Re-petición
El 15 de diciembre de 2015 se dio a conocer el acuerdo sobre las vícti-mas y en él se establece que habrá una Comisión de esclarecimiento de la verdad, la cual será un órgano temporal y de carácter extra-judi-cial, que busca conocer la Verdad de lo ocurrido y contribuir al escla-recimiento de las violaciones e infracciones y ofrecer una explicación amplia a toda la sociedad de la complejidad del conflicto; promover el reconocimiento de las víctimas y de las responsabilidades de quienes participaron directa e indirectamente en el conflicto armado; y promo-ver la convivencia en los territorios para garantizar la no repetición. Es previsible, por las inmensas y especificas huellas locales que ha dejado más de medio siglo de conflicto, que en los municipios y regiones de-berán existir Comisiones de esclarecimiento de la verdad, y se propone que las Personerías municipales y FENALPER hagan parte de ellas.
Así mismo, las Personerías y FENALPER también podría hacer parte o contribuir con la Unidad especial para la búsqueda de personas da-das por desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado. Esta Unidad, según lo pactado La Habana, será una unidad especial de alto nivel de carácter humanitario y extrajudicial, cuyo objetivo es dirigir, coordinar y contribuir a la implementación de acciones huma-nitarias de búsqueda e identificación de todas las personas dadas por desaparecidas en el marco del conflicto que se encuentren con vida, y en los casos de fallecimiento, cuando sea posible, la localización y entrega digna de restos.
Niño de la comunidad Embera - Katio en situa-ción de desplazamiento en la ciudad de Cali.
Foto Personería de Cali
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3.9.Propuesta 16. Las Personerías municipales pueden liderar la veeduría y la promoción de la participación comunitaria en el diseño, implementación y evaluación de las medidas de re-paración integral para la construcción de la paz, las garantías de no repetición. De acuerdo a lo pactado en La Habana, las medidas de reparación integral para la construcción de la paz son medidas que buscan ase-gurar la reparación integral de las víctimas, incluyendo los derechos a la restitución, la indemnización, la rehabilitación, la satisfacción y la no repetición; y la reparación colectiva de los territorios, las po-blaciones y los colectivos más afectados por el conflicto y más vul-nerables, en el marco de la implementación de los demás acuerdos.
Por su parte, las garantías de no repetición han dicho los negociado-res de La Habana, son el resultado, por una parte, de la implementa-ción coordinada de todas las anteriores medidas y mecanismos, así como en general de todos los puntos del Acuerdo Final; y por la otra, de la implementación de medidas de no repetición que se acuerden en el marco del Punto 3 – “Fin del Conflicto”.
3.10. Propuesta 17: La contribución a desactivar las causas del conflicto armado
En su tarea como entidades gestoras de paz y reconciliación en la vida cotidiana, las Personerías pueden contribuir a superar las causas generadoras de violencia. Para ello podrían de la mano de las comu-nidades, incidir en los planes de desarrollo municipal y departamen-tal, así como en los planes de acción territorial para implementar los acuerdos de La Habana y desactivar las tensiones sociales, económi-cas, políticas y culturales que han sido históricamente generadoras de violencia en cada territorio.
Sobre las causas de la violencia en Colombia se han hecho muchos estudios y análisis, con opiniones diversas.75 Algunos las clasifican en causas objetivas76 que serían aquellas que tienen que ver con el entorno social, político, económico y cultural del país, tales como la
75. La violencia es una cualidad específi-camente humana, más aún, una cualidad normal de la vida humana. Recordemos las palabras de Nietzsche en La genealo-gía de la moral (1887): “La crueldad cons-tituye en alto grado la gran alegría festiva de la humanidad más antigua, e incluso se halla añadida como ingrediente a casi todas sus alegrías (...) Es una propiedad normal del hombre”76. Medina, Luis Fernando, “A critic of ‘re-source based’ theories of Colombia’s civil war”, en Análisis Político. N° 62, Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Interna-cionales (IEPRI), Bogotá, enero abril 2008, pp. 44 57.
Reparación integral de las víctimas,
incluyendo los derechos a la restitución, la indemnización, la rehabilitación, la
satisfacción y la no repetición
Conversatorio sobre violencia contra las mujeres durante el lanzamiento de la “Herramienta para defender a las mujeres víctimas de violencia dentro y fuera del conflicto armado”, Bogotá, Agosto 2015
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pobreza; la debilidad del Estado para administrar justicia77; la fal-ta del monopolio legítimo del uso de la fuerza por parte del Estado desde sus orígenes; la concentración de la riqueza, en particular de la tierra, en unas pocas manos y unas pocas regiones78; el modelo de desarrollo económico y político excluyente; la cultura del autori-tarismo como medio para ejercer el poder y el trámite de los conflic-tos; el narcotráfico y su poder corruptor de todos los estamentos de la sociedad; entre otros.
También señalan causas subjetivas, que serían aquellas que motivan al individuo a ejercer la violencia como la venganza, el odio y el re-sentimiento; las ambiciones y codicia, la falta de oportunidades dis-tintas a “colgarse un fusil al hombro o terciarse una pistola” como forma de trabajo. Causas que también se expresan en una simbología particular y en unos códigos de socialización que han configurado el ethos social imperante. Así comienza una larga peregrinación de los colombianos que deben asumir el conflicto como protagonistas. Paul Ambroise Valéry lo describe de la siguiente manera: “la guerra es una masacre entre gentes que no se conocen, para provecho de gentes que sí se conocen pero que no se masacran”.79
3.11. Propuesta 18. La acción especial y prioritaria en los municipios que más han padecido la violencia y las ausencias del Estado social de derecho
A la fecha, ni el Gobierno Nacional ni la mesa de negociaciones de La Habana han definido los municipios o territorios prioritarios para el posconflicto. Sin embargo, varias entidades han adelantado pro-puestas y recomendaciones al gobierno, encaminadas a concretar esfuerzos en unas zonas del territorio nacional para que el poscon-flicto produzca rápidos resultados en la paz, la reconciliación y el buen vivir de sus poblaciones, de cara a incrementar la confianza en el proceso de búsqueda de la paz.
Por considerarlo de especial importancia para pensar el futuro de
77. Fernando Gaitán Daza, economista de la Universidad Nacional de Colombia, en su texto “Una visión alternativa a lo mul-ticausal y a la impunidad como causa de la violencia”, planea una crítica a las teo-rías multicausales de la violencia, espe-cíficamente a aquellas que sostienen que la violencia se ha originado por causas históricas, culturales y socioeconómicas. Este autor niega que condiciones como la pobreza, la desigualdad en el reparto de la tierra y la inequidad social sean causas dela violencia en nuestro país. Afirma que el origen de la violencia se encuentra en la ineficiencia del sistema judicial, y que por ende es a éste al que deben apuntar las políticas públicas si de lo que se trata es de solucionar verdaderamente el problema de la violencia. En Revista de Economía Institucional No 5. Segundo semestre del 2001, Universidad Externado de Colombia.78. Gutiérrez Sanín, Francisco, “Inequidad y Violencia Política: una precisión sobre las cuentas y los cuentos”, en Análisis Po-lítico., n° 43, Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI). Bo-gotá. Mayo agosto 2001. pp. 6182.79.Ambroise-Paul-Toussaint-Jules Valéry (Sète, 30 de octubre de 1871 – París, 20 de julio de 1945) fue un escritor, poeta, ensayista y filósofo francés. Como poeta es el principal representante de la llamada poesía pura; como prosista y pensador, él se consideraba anti filósofo.80. Fundación Paz y Reconciliación. Los 281 municipios del posconflicto. Pági-na Oficial Fundación Paz y Reconcilia-ción. Marzo 2015. Tomado de: http://www.pares.com.co/paz-y-posconflicto/los-281-Municipios-del-posconflicto/
Asistente jurídica de FENALPER en Norte de Santander durante toma de declaraciónes a víctimas. Agosto 2015. Archivo fotográfico FENALPER
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Por considerarlo de especial importancia para pensar el futuro de las Personerías Municipales y la necesidad de diseñar estrategias diferenciales para su fortalecimiento, describiremos aquí las carac-terísticas y los territorios propuestos por algunas organizaciones como prioritarios. La Fundación Paz y Reconciliación muestra que por lo menos 281 municipios serían vulnerables al resurgimiento de expresiones de violencia en un eventual escenario de posconflicto80
(Ver mapa adjunto). Cruzando información sobre dónde han hecho presencia armada y ejercido una labor de regulación social las gue-rrillas de las FARC y el ELN en los últimos 30 años, la Fundación Paz y Reconciliación determinó que son por lo menos 281 municipios donde deberán hacerse esfuerzos importantes para consolidar los acuerdos de paz que se alcancen, en un futuro, con esas organi-zaciones armadas ilegales. A ello se suman unos 300 municipios en los que predominan actividades económicas ilegales y se tiene conocimiento de presencia y dominio de grupos surgidos desde me-diados de 2006, luego de la desmovilización de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC).
Los retos regionales en algunos territorios específicos son trascen-dentales según la Fundación Paz y Reconciliación, por cuanto en ellos se reproduce la economía que creó la guerra y de no contro-larse traería nuevas olas de violencia. “En los conflictos armados prolongados la guerra crea una economía de la cual sobrevive, y esta se desarrolla generalmente en los territorios excluidos, marginados y donde hicieron presencia los grupos armados ilegales. Cultivos de coca, minería criminal, redes de extorsión son solo un ejemplo”81
Para atender estos 281 municipios en el eventual periodo de pos-conflicto, la Fundación Paz y Reconciliación propuso un plan de cho-que que debería implementarse durante el primer año de acuerdos, al que llamó “Victorias tempranas de la paz”, y que definió como “un conjunto de actuaciones concretas en un cortísimo período de tiem-po, en territorios claramente focalizados; las acciones deben tener una posibilidad de realización rápida y un alto nivel de visibilidad, de tal manera que rindan un saldo medible no sólo en el impacto direc-to de la acción, sino también en el nivel de confianza que puede crear la misma en la población respecto del proceso de paz”.
El propósito de esta propuesta es que esas actuaciones, contribuyan a una valoración positiva del proceso de paz, legitimen el conjunto de acciones que son necesarias para lograr las transformaciones estructurales que el país demanda en el largo plazo. Para concretar esas acciones, Paz y Reconciliación propuso una “institucionalidad de transición que garantice su identificación e implementación de manera rápida y participativa”, similar a experiencias nacionales del pasado como el Plan Nacional de Rehabilitación o el modelo de Colombia Humanitaria. Adicional a ello, planteó la creación de un marco jurídico de contratación transitorio para estos 281 munici-pios con una asignación presupuestal específica para estos efectos.
81. IBID.
Según Fundación Paz y Reconciliación en:
281deberán hacerse
esfuerzos importantes para
consolidar los acuerdos de paz que
se alcancen, en un futuro, con las organizaciones
armadas ilegales (FARC y ELN)
municipios
300 municipiospredominan actividades
económicas ilegales
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Por su parte, Naciones Unidas ha señalado que son 125 de 1.102 municipios del país en los que se debería concentrar el posconflicto en Colombia, según lo que ha sido la presencia de las FARC, las ac-ciones armadas con participación de las FARC, desarrollo y pobreza, necesidades humanitarias y capacidades locales. Los departamen-tos donde estos municipios se concentran son Cauca (20 munici-pios); Antioquia (15 municipios); Caquetá (14 municipios); Chocó y Nariño (con 12 municipios cada uno); Norte de Santander, Putumayo y Meta (con 8 municipios cada uno); Valle (6 municipios); Tolima (5 municipios); Arauca y Huila (4 municipios cada uno); Bolívar, Casa-
82. Corporación Nuevo Arcoíris. Estos son los 125 municipios del posconflicto, se-gún la ONU. Enero 26 de 2015. Tomado de http://www.arcoiris.com.co/2015/01/estos-son-los-125-Municipios-del-pos-conflicto-segun-la-onu/
Por su parte, Naciones Unidas ha señalado que son 125 de 1.102 municipios del país en los que se debería concentrar el posconflicto en Colombia, según lo que ha sido la presencia de las FARC, las ac-ciones armadas con participación de las FARC, desarrollo y pobreza, necesidades humanitarias y capacidades locales. Los departamen-tos donde estos municipios se concentran son Cauca (20 munici-pios); Antioquia (15 municipios); Caquetá (14 municipios); Chocó y Nariño (con 12 municipios cada uno); Norte de Santander, Putumayo y Meta (con 8 municipios cada uno); Valle (6 municipios); Tolima (5 municipios); Arauca y Huila (4 municipios cada uno); Bolívar, Casa-nare, Córdoba y Guaviare (con dos municipios cada territorio), y La Guajira (con un municipio)82.
Mapa 1: Índice de Vulnerabilidad en el Postconflicto
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nare, Córdoba y Guaviare (con dos municipios cada territorio), y La Guajira (con un municipio)83.
En estos territorios, más los que finalmente se acuerden como prio-ritarios, habrá que pensar una Personería municipal especial, con funciones, recursos financieros y humanos, particularmente diseña-dos para dinamizar la paz y la reconciliación.
3.12. Propuesta 19: El fortalecimiento de las Personerías con los recursos del posconflicto
Si se construye la paz y la reconciliación, sin duda se liberaran cuan-tiosos recursos hoy invertidos en la guerra, para el mejor vivir de los colombianos, y para fortalecer la institucionalidad encargada de promover una paz estable y duradera, como serán las Personerías municipales. En efecto, en los últimos diez años del conflicto inter-no le ha costado a la nación, cerca de doscientos veinte billones de pesos, contabilizados en los sueldos de todo el personal dedicado a las tareas de defensa, que suman más de cuatrocientas mil perso-nas, además de los gastos de logística, intendencia y armamento. Los anteriores son los costos a nivel macro, porque es difícil saber a ciencia cierta, cuanto le ha costado la guerra al país. Basta con decir que no están cuantificados los costos que se invierten en hospita-les y clínicas que genera el terrorismo en sus múltiples expresiones como emboscadas, atentados y minas antipersonales. Tampoco es-tán relacionados los costos generados por asesinatos, secuestros, extorsiones y desplazamientos forzados. Desastre apocalíptico que ya suma más de seis millones de víctimas84.
83. Corporación Nuevo Arcoíris. Estos son los 125 municipios del posconflicto, se-gún la ONU. Enero 26 de 2015. Tomado de http://www.arcoiris.com.co/2015/01/estos-son-los-125-Municipios-del-pos-conflicto-segun-la-onu/84. Ojeda Awad, Alonso. Costos de una guerra fratricida. Kienyke. 3 de febrero de 2015. Tomado de http://www.kienyke.com/kien-escribe/costos-de-la-gue-rra-en-colombia-fratricida/
Si se construye la paz y la reconciliación, sin duda se liberaran cuantiosos recursos hoy invertidos en la guerra, para el mejor vivir de los colombianos, y para fortalecer la institucionalidad encargada de promover una paz estable y duradera, como serán las Personerías municipales.
Personería Municipal de Abriaquí, Antioquia. Archivo fotográfico FENALPER
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La Revista Semana publicó los datos relevados por el Banco Mundial en esta materia, en el que Colombia es el país de América Latina que más invierte en sus Fuerzas Armadas. En 2014 ese rubro alcanzó a ser el 3,4% del PIB. Ecuador ocupa el segundo lugar con 3%. Luego Chile con 2%, Bolivia con 1.5%, Perú y Brasil con 1.4%, Venezuela 1.3%, Argentina 0.7%, México 0.6%. Solo Estados Unidos y los paí-ses en guerra gastan más proporcionalmente. Estados Unidos 3.8%, Afganistán 6.4% e Irak 3.5%.85
El Presupuesto General de la Nación para el 2015 asciende a los 167 billones de pesos (120,1 billones serán para funcionamiento y 46,2 billones para inversión). Para el pago de la deuda, se adicionan 42,5 billones de pesos para un aforo total del presupuesto de 220 billo-nes de pesos. Su distribución está asignada a Defensa: 28 billones; Educación: 28 billones; Trabajo: 4,5 billones (incluye Sena y Colom-bia Mayor); Salud: 4,11 billones; Pensiones: 29,4 billones; Inclusión social: 9,0 billones; Ciencia y Tecnología: 379 000 millones.
Mientras tanto, un estudio hecho por encargo del PNUD y publicado al comenzar el 201586, señala que la terminación del conflicto –con una reducción significativa de la violencia y el miedo– generará be-neficios económicos sustanciales para toda Colombia. Por ejemplo: • Aceleración del crecimiento económico: si hoy el PIB se duplica
cada 18,5 años, sin conflicto se habría podido duplicar cada 8,5 años. “Es decir, el aumento anual del PIB, que fue de 4,3% en 2013, sin conflicto hubiese podido ser de 8,7%”
• Un sistema financiero más incluyente: “En un país sin violencia asociada al conflicto el sistema financiero podrá llegar a más colombianos en zonas rurales, disminuirá el riesgo, aumentará la posibilidad de pagar más rápidamente la deuda, y esto atraerá a nuevos inversionistas”.
• Menos víctimas de la violencia asociada al conflicto y mejor ca-lidad de vida para todos.
• Mejor distribución de la propiedad de la tierra.
Es evidente que la paz trae beneficios económicos, sociales y políti-cos de gran importancia para las presentes y futuras generaciones. En un clima de paz, los recursos que hoy son destinados a la gue-rra, pueden atender problemas estructurales como la desigualdad, la marginalidad de ciertos territorios, la crisis de la justicia, el de-sarrollo de la infraestructura y educación, el desarrollo en ciencia y tecnología, etc.
En este contexto, es pertinente pensar el fortalecimiento de las Per-sonerías Municipales para que potencien su contribución a la cons-trucción de una paz estable y duradera en los territorios. Para ello,
85. Revista Semana. Costos de la guerra. En: Edición virtual www.semana.com. fe-brero 7 de 201586. CERAC, PNUD. ¿Qué ganará Colombia con la Paz? Página oficial PNUD. 2014. Tomado http://www.co.undp.org/content/dam/colombia/docs/Paz/undp-co-gana-paz-2014.pdf
La Revista Semana publicó los datos relevados por el Banco Mundial en esta materia, en el que Colombia es el país de América Latina que más invierte en sus Fuerzas Armadas
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se podría constituir un Fondo especializado que financie el actuar autónomo de las Personerías de los Municipios más necesitados y que menos recursos tienen.
3.13. Propuesta 20: Las Personerías y los desafíos ambientales en el posconflicto
Las Personerías municipales en su rediseño, tendrán que avizorar los desafíos que vivirán los territorios y contar con las capacida-des para poder hacerles frente, sobretodo, para que las tensiones que surjan no generen víctimas y más violencia. Muchos analistas señalan que la nueva fuente de los conflictos violentos, está siendo la minería y los proyectos energéticos. Aunado a lo anterior, está el deterioro de los ecosistemas y de un recurso fundamental como el agua, situaciones estas que deben contemplarse en el inmediato futuro del país, que estará permeado por la búsqueda de la paz. El crecimiento económico significativo que experimentó Colombia en la última década, en gran medida ha sido estimulado por el sector minero y el auge de los productos básicos. Para el 2013 el sector de minas y energía aportó 29,8 billones de pesos al Estado por con-cepto de regalías, impuestos y dividendos, equivalente al 32% de los ingresos corrientes de la Nación.
En el caso específico de las regalías, éstas pasaron del orden de los 21,1 billones en el período 2006-2009 a 37 billones en el periodo 2010-2013, con un incremento del 75,4% en el último cuatrienio. Recursos que, a través del nuevo Sistema General de Regalías han facilitado la ejecución de proyectos de desarrollo territorial a lo largo del país.87 No obstante, ante el panorama internacional desalentador en materia económica88 y el eventual postconflicto, se enfrenta al reto de promover un crecimiento socialmente inclusivo y ambiental-mente sostenible.
Así como el conflicto en el país ha causado daños al medio ambien-te por episodios de violencia en áreas protegidas, deforestación pro-vocada por la expansión de los cultivos ilícitos y el crecimiento de la minería ilegal, también es cierto que muchos de los lugares mejor conservados de Colombia están en áreas remotas, donde paradóji-camente, como consecuencia del propio conflicto, el desarrollo ha sido limitado. Ante estas situaciones hay que tener en cuenta la ex-periencia de países como Ruanda, República del Congo y Angola, que experimentaron la degradación de su patrimonio ambiental en períodos de posconflicto.89 No debemos esperar ni permitir que pase lo mismo en Colombia.
De la incorporación de consideraciones de sostenibilidad ambien-tal en la planificación e implementación de los acuerdos, dependerá que la construcción de paz se convierta en una oportunidad para desarrollar modelos sostenibles; ignorar o desconocer ese aspecto, podría conducir a la destrucción del patrimonio natural de la nación
87.Departamento Nacional de Planeación (2014) Bases del Plan Nacional de Desa-rrollo 2014-2018. Versión preliminar para discusión del Consejo Nacional de Pla-neación. Recuperado de https://colabo-racion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/Bases%20Plan%20Nacional%20de%20Desarro-llo%202014-2018.pdf88. Si bien la economía mundial ha dado muestras de que empieza a transitar lo que fue la peor crisis económica de la his-toria, el bajo precio de los commodities que se proyecta para los siguientes siete años, avizora cambios en la estructura de gastos de los países, por ejemplo en Amé-rica Latina no se espera un crecimiento económico mayor al 2%.89. Hochschild, Fabrizio. La paradoja am-biental del acuerdo de paz. El Espectador. 20 de enero de 2015
Las Personerías municipales en su rediseño, tendrán que avizorar los desafíos que vivirán los territorios y contar con las capacidades para poder hacerles frente, sobretodo, para que las tensiones que surjan no generen víctimas y más violencia.
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90. Cooperación Alemana y Naciones Uni-das. (2014). Óp. Cit. Pág. 891. De 2002 a 2009 se ha visto un auge en la minería colombiana, incrementándose en un 274% el número de títulos mineros otorgados, con un promedio de incremen-to anual del 10,2%, de acuerdo a los títulos inscritos en el Registro Minero Nacional. Durante los últimos años, los contratos que en promedio han tenido mayor peso, de acuerdo al tipo mineral, son los de ma-teriales de construcción, que representan un 23,3%, seguido de los de carbón con un 17,1% y los de metales preciosos con un 16,7%. En: Congreso de la República (2010). Memorias del Congreso de la Re-pública 2009-2010. Sector Minero. Bogo-tá, Colombia.92. El profesor de la Universidad del Valle Mario Pérez, señala que “hay una clara re-lación entre la cantidad e intensidad de los conflictos ambientales y el modelo de de-sarrollo extractivo de los últimos gobier-nos”. De igual manera, destaca que en los primeros diez años del presente siglo se crearon el 63% de los conflictos ambien-tales existentes. En ese periodo los títulos mineros aumentaron de 2000 a 8000.93. ZULUAGA, Dino. Desatinos de la eco-nomía colombiana. Agencia Universitaria de Periodismo Científico. Universidad del Valle. Junio de 2014. Disponible en: http://aupec.univalle.edu.co/informes/2014/junio/desatinos-de-la-economia-colom-biana.html
y al fracaso económico y social de muchas de las intervenciones que se implementen.90
Desde el 2002 a la fecha se ha presentado un crecimiento en la ad-judicación de concesiones mineras. De acuerdo con el informe de Estado de los recursos naturales y del ambiente, presentado por la Controlaría General de la República, la actividad minera en Colombia tuvo un incremento de 1089%. Mientras que en el 2000 se otorgaron 105 títulos mineros (para explotar oro, carbón y minerales), en 2010 dicha cifra aumentó a 114491. De modo que en Colombia 5 856 000 hectáreas (es decir, 5,13% del territorio nacional) están disponibles para la extracción, esto es, un territorio del tamaño del Vaupés92. Pero, ¿a qué se debe dicha proliferación de concesiones mineras en los últimos años? El estudio de la Contraloría General señala que dicho fenómeno “puede explicarse, en parte, por el incentivo a la ac-tividad minera, resultado de los aumentos de precio de los recursos naturales, y, en parte, por la ‘confianza inversionista’”.
Mapa 2: Conflictos ambientales en Colombia93
Fuente: Univalle
En esta línea temática, la Unión Europea realizó una investigación en el año 2014: “El Atlas Global de Justicia Ambiental”, en la que se enumeran los conflictos ambientales del planeta con un ranking de los países que más padecen estos flagelos:
Colombia ocupa el primer lugar del continente y el segundo del mundo. Se evidenciaron 1000 conflictos significativos, de los cua-les el país tiene 72. Solo la India, con 102, lo supera. A Colombia le siguen Brasil y Nigeria con 58; Ecuador, 48; Turquía, 45; España, 35 y Estados Unidos, 34. Ese “decoroso segundo lugar” para uno de los países más biodiversos del planeta desnuda las graves problemáti-cas por las que atraviesa el país en este comienzo de siglo.
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Colombia tiene problemas ambientales en casi todas las regiones. El Atlas reseña, entre otros, las fumigaciones con glifosato, los ma-dereros en el Chocó, los hoteles en el Tayrona y la hidroeléctrica el Quimbo. Y lo que llama la atención es que casi la mitad de todos los casos señalados en el estudio están relacionados con la extracción de dos minerales: el oro y el carbón”94.
Es importante que las Personerías municipales tengan los recursos y la competencia para que llamen la atención sobre la actividad ex-tractiva y sus implicaciones en la construcción de paz, con el fin de evitar que haya una migración de conflictos socioambientales hacia zonas con potencial minero. No sobra recalcar para argumentar la ne-cesidad de este fortalecimiento, que, al cruzar la información de las Naciones Unidas sobre los Municipios más afectados por el conflicto reciente con las FARC, se puede ver que en más del 80% de ellos exis-ten títulos mineros otorgados, con más del 40% del territorio titulado. La existencia de esos recursos naturales puede constituirse en una oportunidad de desarrollo rural si se resuelven temas institucionales, de distribución de beneficios y de manejo de pasivos ambientales.95
Estas consideraciones hacen prever la urgente necesidad de dise-ñar una institucionalidad en lo ambiental eficiente y con capacidad de respuesta rápida (desde lo regional y lo nacional) para atender los retos de planificación, monitoreo y control; y también una nueva ciudadanía más comprometida con la biodiversidad. En un reciente informe la Contraloría General de la Republica elaboró un mapa so-bre las “Zonas afectadas por contaminación con mercurio producto de la minería aurífera” en el que se indica que esta problemática ha avanzado de manera descontrolada en amplias regiones del país, en algunas de las cuales confluyen escenarios de orden público carac-terizados por episodios de violencia por parte de grupos armados al margen de la ley, así como diversos problemas ambientales. Se identificaron diecisiete departamentos y ochenta municipios donde existen problemas de uso de mercurio en la extracción y procesa-miento de oro en forma ilegal.
Finalmente, en el inmediato futuro de la vida comunitaria en los mu-nicipios, es necesario tener en cuenta las incidencias del cambio climático, tal como lo ha advertido un reciente estudio de la Procu-raduría General de la Nación96. Este estudio señala que el 63% de los municipios, es decir 589, acepta no haber actualizado el instrumen-to de ordenamiento territorial y el 82%, esto es 767, reconoce que tienen población asentada en zonas de riesgo. Advierte además, el bajo presupuesto asignado para 2016 al objetivo de un crecimiento resiliente y de reducción de la vulnerabilidad frente a los riesgos de desastre y al cambio climático (0.73%), frente al decidido para otras líneas como son educación (19.4%), defensa (13.32%), infraestruc-tura (8.92%), salud (8.22%) y tecnología informática y de comunica-ciones (3.16%). En materia de minería, el estudio indica que un 61% de los municipios reconoce tener ese tipo de actividad en su períme-tro, de los cuales en aproximadamente 211 municipios, más del 25%,
94. Revista Semana. Pesadilla ambiental. Revista Semana edición virtual. 29 de mar-zo de 2014. Tomado de www.semana.com95. Cooperación Alemana y Naciones Uni-das. (2014). Óp. Cit. Pág. 8 y ss.96. Procuraduría General de la Nación; “Adaptación de los Municipios de Colom-bia al Cambio Climático”; Informe preven-tivo; IEMP; Red Pacto Global; Andesco; Bogotá, noviembre de 2015.
Colombia tiene problemas
ambientales en casi todas las regiones
casi la mitad de todoslos casos se relacionancon la extracción de dosminerales: oro y carbón
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es minería ilegal. Adicionalmente señala la Procuraduría General de la Nación, que 122 municipios reportaron que más del 75% de la minería que se realiza en sus jurisdicciones es ilegal. Desde el punto de vista educativo, tan sólo un 50% de los municipios objeto del estudio que venimos reseñando, es decir 468, informa que el componente de cambio climático ha sido incorporado en sus PRAE (Proyectos Educativos Ambientales), cifra que llama la atención teniendo en cuenta que este tema es uno de los de ma-yor relevancia a nivel nacional e internacional pero pareciera que a nivel local no se ha posicionado aún como prioritario.
3.14. Propuesta 21: Las Personerías y el trámite de los conflictos sociales
Dado el ambiente que vive el país frente al proceso de paz, es ne-cesario que existan dinamizadores y gestores de la paz en todos los territorios del país, como son los Personeros municipales y los Personeros Escolares. La vida en tranquilidad y con justicia ha sido desde la más remota antigüedad un anhelo de los seres humanos. Para algunos autores, especialmente para teóricos de la política y la sociología, las personas decidieron asociarse po-líticamente con el fin de lograr vivir en paz y dejar las diferencias y confrontaciones de carácter particular. Es importante recordar las palabras de Joshua Mitrotti Ventura, Director de la Agencia Colombiana para la Reconciliación, en el marco de la VII Asam-blea Nacional de Personeros celebrada en diciembre de 2015 en Cartagena cuando señalaba que “uno de los principales desafíos en el posconflicto será el abordar el tema de la muerte criminal derivada de la delincuencia común y de la conflictividad social mal tramitada. En efecto, en el 2014 hubo más de 14.000 muertos por intolerancia…”
También es pertinente retomar el estudio hecho por la Defensoría del Pueblo y publicado en mayo del año en curso, puso de presen-te diversos conflictos de carácter social que incluyen la protesta de los indígenas en el Cauca, el paro camionero y las manifesta-ciones que durante semanas protagonizaron los estudiantes de la Universidad San Martín en diferentes ciudades del país.
“Hasta el momento, la Defensoría del Pueblo ha tenido conoci-miento sobre 283 protestas, 70 de las cuales derivaron en plan-tones y concentraciones, 69 en marchas y movilizaciones, 50 en bloqueos a la movilidad y 38 en situaciones de cese de activida-des. El panorama indica que 27 departamentos del territorio na-cional han sido escenario de las expresiones de inconformidad y que los sectores más activos en esta materia han sido los vecinos (es decir las comunidades residenciales) con el 25 por ciento de los movimientos de protesta, los transportadores con el 17 por ciento, el sector educativo con una participación del 35 por ciento,
Niños de la comunidad Embera - Katio en situación de desplazamiento en la ciudad
de Cali. Foto Personería de Cali
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y los grupos éticos (entre los que se incluyen los indígenas cauca-nos) con un 27 por ciento”, señala el mencionado estudio97.
Mapa 3: Los conflictos sociales en Colombia98
Fuente: Defensoría del Pueblo
99. Siguiendo los trabajos de McAdam, Tarrow y Tilly, entendemos como conflic-to social a “la acción colectiva contencio-sa que utilizan grupos sin acceso regular a las instituciones de mediación política estatal, para plantear reivindicaciones no aceptadas mediante actos que consti-tuyen amenazas contra otros grupos o autoridades. El conflicto social puede to-mar distintas formas (huelgas, tomas de tierras, bloqueos de carreteras, protestas callejeras, etc.), pero todas tienen en co-mún la no utilización de las reglas y los mecanismos pacíficos de tramitación y resolución de conflictos que teóricamente debería ofrecer el sistema político”. (McA-dam Dough, Sidney Tarrow, y Charles Tilly, Dynamics of Contention, London: Cambri-dge University Press, 2001)100. Manrique Reyes Alfredo; “Democracia Local y Derechos Humanos”; PNUD, Bogo-tá, Colombia, pág. 147.
Teniendo en cuenta lo señalado anteriormente y la necesidad de cualificar los argumentos y la cultura ciudadana y de los servidores públicos a los que va dirigido este trabajo, se considera de particular interés compartir algunas reflexiones sobre la conflictividad social.
El abordaje creativo de la conflictividad social99 es uno de los de-safíos de la gobernabilidad democrática, y en el caso práctico, las Personerías municipales están llamadas a abordarla de manera creativa y propositiva. En efecto, puede decirse, que cuando la con-flictividad social que afecta la vigencia de los derechos humanos supera las capacidades de las instituciones para abordarla, se ha perdido la gobernabilidad100. Muchos autores coinciden en señalar que la gobernabilidad es la capacidad política del gobierno para in-termediar intereses, garantizar la legitimidad y gobernar en procura del interés general y del bien común; por tanto, es la sumatoria de condiciones como legitimidad del sistema político, desarrollo hu-mano, monopolio en el uso de la fuerza por parte del Estado, vigen-cia de derechos humanos, justicia, transparencia y rendición publica de cuentas y participación ciudadana. Para Williamson la gober-nabilidad consiste en los medios para lograr el orden en relación a los conflictos que amenazan las oportunidades para la obtención
Muchos autores coinciden en señalar que la gobernabilidad es la capacidad política del gobierno para intermediar intereses, garantizar la legitimidad y gobernar en procura del interés general y del bien común;...
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Fuente: FENALPER; Evaluación de la situación actual y el desempeño de las persone-rías”, con apoyo del programa de derechos humanos de USAID. Nov 2015.
101. Williamson, O. E. (1998), “The institu-tions of governance”, AER Papers and Pro-ceedings 88, 75-79.102. Prats, Joan (2001), “Gobernabilidad democrática para el desarrollo humano. Marco conceptual y analítico”, Institucio-nes y Desarrollo, No. 10, Octubre 2001, Barcelona, España.103. Diagnóstico sobre capacidades te-rritoriales de las Personerías municipales para la implementación de la paz; FENAL-PER, USAID, Embajada de Suecia; Bogotá, diciembre de 2015
de beneficios mutuos en las transacciones, consideradas como las unidades de análisis.101 De acuerdo a Prats, un concepto más elabo-rado de gobernabilidad exige el desarrollo de conceptos tales como actor estratégico, reglas y procedimientos de ejercicio de autoridad, orden público y la consideración normativa o meramente positiva del término.102 Por lo tanto, el concepto de gobernabilidad implica la correcta aplicación de reglas legítimamente constituidas y procedi-mientos expeditos en la solución de conflictos para mantener el or-den público general, la confianza social y la credibilidad y el respeto en las instituciones públicas.
De esta forma, los ciudadanos no tendrán que llegar a hacer justicia por sus propias manos o desbordar los causes de la legítima pro-testa social generando víctimas. En muchas ocasiones la no aten-ción efectiva o displicente de las quejas y reclamos de la ciudadanía, también son otra causa de conflictividad.
Gráfica 4: Quejas que atienden las Personerías103
61,95% 15,15% 6,01% 4,90% 3,65% 2,14% 1,66% 1,64% 1,41% 0,96% 0,52%
MineriaViolaciones por parte defuerzas militares y de policía
MicrotráficoReclutamiento forzadoViolencia sexualRestitución de tierras
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
ExtorsiónVíctimas de BACRIMAtentados, hostigamientos y/o combatesAmenazasDesplazamiento forzado
1.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
2.
3.4.5.6.
7.8.9.10.11.
Como pude apreciarse en el cuadro anterior, las quejas que reciben las Personerías Municipales están directamente vinculadas a las causas y consecuencias del conflicto armado interno que ha pade-cido Colombia durante los últimos decenios.
Las Personerías municipales deben ser el escenario que entiende y dimensiona el conflicto entre actores sociales y entre individuos, como una dimensión fundamental de la vida humana sin la que no
Personas retornadas, deportadas y repatriadas de Venezuela en el sec-
tor la playa de Villa del Rosario en Norte de Santander. Agosto 2015.
Archivo fotográfico FENALPER
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sería posible interpretar la dinámica dialéctica104 de las reglas, pro-cedimientos o fórmulas llamadas a asegurar el progreso social y hu-mano, así como el permanente proceso de modernización o actua-lización de la democracia local. Deben permitir esa flexibilidad para dar oportunidad a que se expresen las expectativas y se resuelvan los conflictos de intereses entre los diversos actores y movimientos sociales estratégicos105 en espacios de diálogo y concertación, para lo cual es de fundamental importancia un catálogo de principios y valores democráticos irrenunciables y de común acatamiento por toda la sociedad. Si esta flexibilidad transgrede el catálogo de prin-cipios, cae en la corrupción que privilegia los intereses particulares sobre el interés de la sociedad y la legitimidad del sistema se horada y la conflictividad se degrada.106 En este contexto deben dotarse de los medios y recursos para actuar como amigables componedores de los conflictos para que no se tengan que expresar violentamen-te o que tengan que tramitarse ante instancias judiciales, es decir fortalecer su función preventiva del daño social derivado del trámite inadecuado de los conflictos.
3.15.Propuesta 22: Velar por el cumplimiento del derecho a la paz
En el posconflicto habrá que hacerse un especial énfasis en el aca-tamiento social e institucional del derecho a la paz consagrado en el artículo 22 de la Carta, no solo como una mera aspiración ni como la expresión de una utopía, sino como una regla de conducta que debe inspirar a todos los colombianos y que debe conducir a la solución de los conflictos de manera pacífica.
Vale la pena recordar lo afirmado por la Corte Constitucional cuando expresó: “(...) el principio democrático que la Carta prohíja es a la vez universal y expansivo. Se dice que es universal en la medida en que compromete variados escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados y también porque la noción de política que lo susten-ta se nutre de todo lo que vitalmente puede interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder social. El principio de-mocrático es expansivo pues su dinámica lejos de ignorar el conflic-to social, lo encauza a partir del respeto y constante reivindicación de un mínimo de democracia política y social que, de conformidad con su ideario, ha de ampliarse progresivamente conquistando nue-vos ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcción”107.
Este llamado a la solución pacífica de los conflictos apareja, ade-más, una decidida opción por el respeto a la dignidad humana. En efecto, la legitimidad de las soluciones pacíficas a los conflictos que puedan presentarse en la sociedad está en relación directa con el adecuado debate y consenso que se logre en un ambiente demo-
104. Esta dinámica dialéctica la entende-mos en función de las contradicciones muy diversas implicadas en los procesos sociales. (Platón, Aristóteles, Kant, Hegel)105. Según Melucci los movimientos so-ciales son el resultado de las negociacio-nes entre diferentes actores que actúan colectivamente a partir de acuerdos tem-porales sobre los objetivos y los medios de sus acciones. Estas acciones están dirigidas tanto a la sociedad civil como a la polis, a modo de reclamo por el cambio social (en términos de distribución de re-cursos, participación en el sistema políti-co y/o el modelo cultural de la sociedad). Dicha visión llama la atención sobre la diversidad de actores, acciones y situacio-nes que constituyen y definen a los movi-mientos sociales. (Melucci, Alberto; 1996; Challenging codes. Collective action in the information age; Cambridge: Cambridge University Press)106. Manrique Reyes Alfredo, ob.cit. pág. 154 107.Corte Constitucional. Sentencia C-089 de 1994. Magistrado Ponente, Eduardo Ci-fuentes Muñoz.
El derecho a la paz consagrado en el artículo 22 de la Carta, no solo como una mera aspiración ni como la expresión de una utopía, sino como una regla de conducta que debe inspirar a todos los colombianos y que debe conducir a la solución de los conflictos de manera pacífica.
Artículo 22
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crático. Por su parte, la solución violenta de los conflictos sociales y personales únicamente conduce a la anulación del ser humano y a la destrucción de las sociedades. A este respecto la Corte ha se-ñalado: “El logro de la convivencia pacífica en una sociedad no sólo es una cuestión de medios institucionales y personales para contra-rrestar la violencia; es también un asunto cultural. La paz no es sim-plemente el resultado de la eliminación de los conflictos, también es la consecuencia de la convicción ciudadana en la conveniencia de los métodos jurídicos de solución de conflictos. Una sociedad que centre sus esperanzas de convivencia pacífica en los métodos de disuasión por medio de las armas de fuego es una sociedad fun-dada en un pacto frágil y deleznable. Las relaciones intersubjetivas estarían construidas en el temor y la desconfianza recíprocas, de tal manera que la ausencia de cooperación, entendimiento y confianza como bases del progreso social serían un obstáculo insalvable para el crecimiento individual y colectivo”.
Como gestoras de paz y de reconciliación en la vida cotidiana, las Personerías municipales deberían articular en el territorio todas las iniciativas que en esta materia adelanten las entidades públicas na-cionales y territoriales, para evitar las duplicidades de proyectos y acciones, y por el contrario, potenciar la generación de sinergias y complementariedades que impacten en la efectividad del disfrute de este derecho por las comunidades.
3.15.1. La normativa internacional.
La Declaración Universal de los Derechos Humanos, consagra en el preámbulo, que la paz, junto con la justicia y la libertad tienen por base el reconocimiento de los derechos iguales e in-alienables de todos los miembros de la familia humana. De aquí se desprende que las demás resoluciones, pactos y acuerdos
Lanzamiento iniciativa de Paz, RECON Paz en Movimiento, Febrero 2016. Foto Personería de Cali
Ceremonia de premiación RECON Paz en Movimiento, Abril 2016.
Archivo fotográfico FENALPER
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internacionales y regionales, se encuentran sustentadas en la misma concepción y que los Estados del mundo han coincidido en que la paz es un valor esencial.
El deber de prevención de la guerra, que se desprende natural-mente del concepto de dignidad humana, es un claro propósito internacional. En efecto, el artículo 1 de la Carta de las Naciones Unidas indica que los propósitos de las Naciones Unidas son los de “mantener la paz y la seguridad internacionales, y con tal fin: tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz, y para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de la paz... ”.
Este deber de prevención de la guerra tiene hondas implica-ciones internas e internacionales. En el plano internacional, li-mitándose al tema del tratado objeto de revisión, cabe señalar que de la Carta de las Naciones Unidas se desprende que el armamentismo constituye un obstáculo para la paz. El artículo 26 señala que el Consejo de Seguridad de las Naciones Uni-das tendrá a su cargo, “a fin de promover el establecimiento y mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales con la menor desviación posible de los recursos humanos y económi-cos del mundo hacia los armamentos”, diseñar un “sistema de regulación de armamentos” que se someterá a consideración de los miembros de las Naciones Unidas. Así las cosas, Co-lombia tiene el deber de colaborar y de participar en el logro del desarme mundial, pues los beneficios de alcanzar dicha meta guardan relación directa con su obligación constitucional de “proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades” (C.P. art. 2).
En la declaración sobre una cultura de paz, La Asamblea Ge-neral, Ratifica la Carta de las Naciones Unidas, incluyendo sus propósitos y principios, y la constitución de la UNESCO que tie-ne por objetivo delinear las condiciones y políticas que a través de las Naciones Unidas se pueden desarrollar con el fin de lle-gar prontamente a una convivencia y aplicación de la Decla-ración Universal de Derechos Humanos y otros instrumentos relevantes.
El Proyecto de Declaración de Oslo sobre derecho humano a la paz emanado de la UNESCO, en el 1° de sus tres artículos denominado “La paz como derecho humano” proclama solem-nemente la siguiente declaración: Todo ser humano tiene un derecho a la paz que es inherente a su dignidad de persona hu-mana. La guerra y cualquier otro conflicto armado, la violencia en todas sus formas y cualquiera que sea su origen, así como la inseguridad de las personas son intrínsecamente incompa-tibles con el derecho humano a la paz. Todos los Estados y los demás miembros de la comunidad internacional deben garan-
mantener la paz y la seguridad internacionales, y con tal fin: tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz, y para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de la paz....
(..)Todo ser humano tiene un derecho a la paz que es inherente a su dignidad de persona humana...
Art. 1 Carta de las Naciones Unidas
Art. 1 UNESCO
Víctimas de desplazamiento intraurbano en la comuna 15 de Cali, barrio Brisas de un Nuevo Amanecer. Foto Personería de Cali
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tizar, respetar y aplicar sin discriminación alguna el derecho hu-mano a la paz, tanto en el plano interno como en el internacional.
Creemos que esta definición constituye un aporte importante, especialmente por entender a la violencia en su acepción más amplia (y no como mera ausencia de conflicto armado interna-cional) complementándose con el art. 2 referido a “La paz como deber”. Sin embargo, construye un derecho a la paz desde la faz negativa, como oposición a la violencia en todas sus formas, negándole todo contenido positivo que pudiera abarcar. Es por eso que preferimos el concepto que propone Geovani Salguero, quien “considerando a la paz bajo una dimensión más amplia (abordando tanto la dimensión tradicional o negativa de la paz y la dimensión positiva o dinámica)” y destacando su pertenen-cia a la categoría de los derechos colectivos, define al derecho humano a la paz de la siguiente forma”:...es el derecho de todas las personas, consideradas individual o colectivamente, a con-tribuir a los esfuerzos que se desarrollen para alcanzar la paz, a oponerse a todo acto de violencia y a gozar de un ambiente de armonía que permita la satisfacción plena de sus necesida-des y el total respeto de los derechos humanos individuales y colectivos”108
A partir del concepto propuesto por Geovani Salguero es po-sible esbozar el contenido del derecho humano a la paz, que además de consagrar una serie de facultades a favor de sus titulares y en virtud de su pertenencia a los derechos de la soli-daridad, prescribe entre líneas el deber de respetar y promover los valores perseguidos otorgándole un sustento ético. Enton-ces el derecho a la paz comprende el derecho de todas las per-sonas consideradas individual o colectivamente a: Contribuir a los esfuerzos que se desarrollen para alcanzar la paz (partici-pando de organizaciones pacifistas, promoviendo la paz y pro-poniendo soluciones para alcanzarla), oponerse a todo tipo de actos de violencia (incluyendo el derecho a la solución pacífica de controversias, a oponerse a todo tipo de conflictos armados, a ser un objetor de conciencia negándose a prestar el servicio militar, a plantear resistencia a los crímenes contra la paz y a luchar porque se sancione a sus responsables, a oponerse a todo tipo de propaganda a favor de la guerra, a oponerse a las violaciones masivas de los derechos humanos contenidos en la Carta Internacional de Derechos Humanos y derecho al desar-me del que nos ocuparemos en el título siguiente; a gozar de un ambiente en armonía que permita la satisfacción plena de sus necesidades y el total respeto de los derechos humanos indivi-duales y colectivos (que implica fundamentalmente el derecho a oponerse a toda acción, programa o política que signifiquen una forma de violencia estructural; el derecho a la observancia plena de los derechos humanos, el derecho al desarrollo y el derecho a una educación para la paz).
108. Tomado de: Manrique Reyes Alfredo; “Democracia Local y derechos humanos”; Edit. PNUD-Personería de Bogotá; Bogotá, 2005, pág. 274 y ss.
La paz es el derecho de todas las personas, consideradas individual o colectivamente, a contribuir a los esfuerzos que se desarrollen para alcanzar la paz, a oponerse a todo acto de violencia y a gozar de un ambiente de armonía que permita la satisfacción plena de sus necesidades y el total respeto de los derechos humanos individuales y colectivos.
Geovani Salguero
Ganadores de RECON Paz en movimiento, Abril 2016. Archivo fotográfico FENALPER
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Éste último apartado dentro del vasto contenido del derecho a la paz es fundamental para construir su sustento ético, que permiti-rá a cada hombre, actuar individual o colectivamente para cons-tituirse en generador de paz. Los procesos de concientización y capacitación para la construcción de la paz tienen su desarrollo a través de la “Cultura de la paz” y la “Educación para la paz”.
3.15.2. La normativa Nacional
La Constitución Colombiana, reconoce la Paz como un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento. Aunque no lo hace explícito, ello implica que para cada uno de los ciudadanos no solamente se reconoce la garantía de vivir en paz, sino que se le entrega la responsabilidad de contribuir al mantenimiento de esa paz.
Un rasgo peculiar del derecho a la paz es el de la multiplici-dad que asume su forma de ejercicio. Este derecho es al mismo tiempo, un derecho de autonomía, un derecho de participación, un derecho de crédito y un derecho-deber. En efecto, en cuanto derecho de toda persona, el derecho a la paz implica para cada uno de los miembros de la comunidad entre otros, los siguien-tes aspectos: el derecho a vivir en un marco jurídico y social que excluya la violencia como solución de los conflictos; el de-recho de oponerse a toda propaganda en favor de la guerra y a toda apología del odio; el derecho de solicitar y recibir asilo en caso de ser perseguido por sus actividades legítimas en pro de la paz y en contra de la guerra; el derecho a estar protegido contra todo acto de arbitrariedad, violencia o terrorismo; el de-recho de impedir o denunciar la ejecución de hechos violatorios de los derechos humanos como son los crímenes de lesa hu-manidad (genocidio, tortura, desaparición forzada) los críme-nes contra la paz (agresión, empleo de la fuerza armada por fura de las previsiones de la Carta de la ONU) y los crímenes de guerra (toma de rehenes, ataque a personas protegidas, ejecu-ciones sumarias); el derecho de negarse de cumplir en el curso de cualquier conflicto armado, toda orden militar que viole las prescripciones del derecho internacional humanitario.
La Protección de la Paz es también un derecho a prevenir la guerra. A todos los colombianos les asiste el derecho a inten-tar, por distintos medios, todos ellos no violentos, que la guerra no sea una realidad. Sin embargo, este derecho a prevenir la guerra debe ser encauzado y organizado. De ahí que, en tanto que representante legítimo de los intereses de los colombianos y custodio de los derechos de todos los residentes, al Estado colombiano le corresponda el deber fundamental de preven-ción de la guerra. El Derecho a la Paz ha sido interpretado por la Corte Constitucional y mediante sentencia T-439 de 1992, la Corporación estableció que: “La convivencia pacífica es un fin básico del Estado y el móvil último de la actividad militar de
Cultura de la paz
Educación para la paz
La Constitución Colombiana, reconoce la Paz como un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento. Aunque no lo hace explícito, ello implica que para cada uno de los ciudadanos no solamente se reconoce la garantía de vivir en paz, sino que se le entrega la responsabilidad de contribuir al mantenimiento de esa paz.
Geovani Salguero
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las fuerzas del orden constitucional. La paz es, además, pre-supuesto del proceso democrático, libre y abierto, y condición necesaria para el goce efectivo de los derechos fundamentales. El lugar central que ocupa en el ordenamiento constitucional llevó a su consagración como derecho y deber de obligatorio cumplimiento. El mínimo de paz constituye así un derecho fun-damental ya que de su garantía depende la efectividad de los demás derechos civiles y políticos de la persona”
Desde el punto de vista constitucional, Colombia tiene el deber de colaborar y de participar en el logro del desarme mundial, pues los beneficios de alcanzar dicha meta guardan relación directa con su obligación constitucional de “proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades” (C.P. art. 2).
Desde el punto de vista interno el deber de prevenir la guerra, en el ámbito restringido objeto de análisis, explica la regla establecida en el artículo 81 de la Carta relativa a la prohibición de fabricar, importar, producir y utilizar ciertos tipos de armas (entre ellas las químicas) y, por otra parte, la inexistencia de un derecho constitu-cional al porte o tenencia de armas por parte de particulares.
Ahora bien, el principio de dignidad humana y el derecho a la paz no sólo imponen el deber de prevenir la guerra sino que, en caso de un conflicto inevitable, obligan al Estado a morigerar sus efectos. Así como no toda guerra es legítima, no todo me-dio utilizado puede admitirse como legítimo. La humanización de la guerra, lo ha señalado la Corte, constituye una proyección del derecho a la paz: “El derecho humanitario en manera alguna legítima la guerra. Lo que busca es garantizar que las partes en contienda adopten las medidas para proteger a la persona humana. Las normas humanitarias, lejos de legitimar la guerra, aparecen como una proyección de la búsqueda de la paz, que es en el constitucionalismo colombiano un derecho y un de-ber de obligatorio cumplimiento, lo cual confiere nuevas bases constitucionales al Protocolo II”
La obligación constitucional de respetar en los estados de gue-rra y de conmoción interior (art. 214 numeral 2) el derecho in-ternacional humanitario, deriva en el deber del Estado colom-biano de asegurar que, en todo conflicto bélico o interno, tales normas se apliquen. De igual manera, siguiendo la cláusula Martens109 y en evidente conexión con el principio de dignidad humana, el Estado colombiano estará obligado a lograr la no utilización de medios que tengan efectos desproporcionados contra los no combatientes o que afecten la población civil. Es decir, tiene el deber de evitar la fabricación y el uso de cualquier arma de destrucción masiva, ya sea en el conflicto interno o en sus acciones bélicas internacionales.
109. La llamada cláusula de Martens, que cuenta con más de un siglo de trayectoria histórica. Originalmente presentada por el Delegado de Rusia, Friedrich von Mar-tens, a la I Conferencia de Paz de La Haya (1899), fue insertada en los preámbulos de la II Convención de La Haya de 1899 (párr. 9) y de la IV Convención de La Haya de 1907 (párr. 8), ambas relativas a las le-yes y costumbres de la guerra terrestre. Su propósito - conforme la sabia premonición del jurista y diplomático ruso - era el de extender jurídicamente la protección a las personas civiles y a los combatientes en todas las situaciones, aunque no contem-pladas por las normas convencionales; con este fin la cláusula de Martens invo-caba “los principios del derecho de gen-tes” derivados de “los usos establecidos”, así como “las leyes de humanidad” y “las exigencias de la conciencia pública”. Sub-siguientemente, la cláusula de Martens volvió a figurar en la disposición común, relativa a la denuncia, de las cuatro Con-venciones de Ginebra sobre Derecho In-ternacional Humanitario de 1949 (artículo 63/62/142/158), así como en el Protocolo Adicional I (de 1977) a dichas Convencio-nes (artículo 1(2)), - para citar algunas de las principales Convenciones de Derecho Internacional Humanitario. La cláusula de Martens se ha revestido, pues, a lo largo de más de un siglo, de validez continuada, por cuanto, por más avanzada que sea la codificación de la normativa humanitaria, difícilmente podrá ser esta última conside-rada verdaderamente completa.
Fernando Aguirrre, representante DISFAD, durante el ceremonia de premiación de
RECON Paz en Movimiento. Febrero 2016. Foto Personería de Cali
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Del deber de prevenir la guerra y de asegurar la realización del derecho internacional humanitario, se sigue que el Estado colom-biano: (1) en términos de reciprocidad (art. 226 de la C.P.) pue-de acudir a los escenarios de cooperación internacional a fin de procurar avances en el desarme mundial y en el control sobre los medios de producción de las armas e, (2) imponer restricciones proporcionadas al libre comercio y la libre empresa, a fin de evitar la producción de armas o de sus insumos, todo lo anterior, con el objeto de lograr que el desarrollo científico y tecnológico se dirija a “conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano”(C.P. art. 334).
Por su parte el Estado, a partir de la expedición de la ley 418 de 1997, ha comenzado a estructurar el diseño de acciones y medi-das de largo, mediano y corto plazo en lo que se ha llamado una política de Estado para conseguir la paz y la vigencia de los dere-chos humanos. En los últimos gobiernos se han definido agendas de prioridades a partir de los mandatos ciudadanos, que le impuso la tarea de aclimatar condiciones para la paz con justicia social.
Es importante señalar que en un reciente estudio hecho por FE-NALPER, se consultó a las personerías acerca del desarrollo de iniciativas y procesos de construcción de paz y reconci-liación, “a lo cual un 70,48% respondió no tenerlos mientras que un 22,44% afirma tenerlos; otro 7,98% no tiene claridad sobre el tema”110. Este aspecto pone de presente, la imperiosa necesidad de fortalecer la capacidad y los medios para que los Personeros sean verdaderos gestores de paz y reconciliación durante los próximos años.
3.16. Propuesta 23. La promoción de la cultura de paz. Articulación del sistema educativo y casas de la cultura
La idea es que el Personero municipal sea el articulador en su terri-torio de la estrategia de promoción de la cultura de paz y de recon-ciliación, tanto dentro del sistema educativo local, incluyendo las asociaciones de padres de familia y los Personeros Escolares, como con el sistema cultural (casas de cultura, emisoras comunitarias de radio y televisión, y organismos no gubernamentales vinculados al sector). Se trata de darle contundencia a los resultados de estos esfuerzos, de optimizar el empleo de los recursos humanos y finan-cieros disponibles, y de darle coherencia a la estrategia, que hoy se encuentra dispersa en su reglamentación, organización y ejecución, lo cual le resta impacto y resultados efectivos.
En efecto, y como ya lo hemos recordado, el artículo 22 de la Carta fundamental prevé el derecho a la paz y luego, su artículo 41 esta-blece que el estudio de la Constitución es obligatorio en todas las instituciones educativas oficiales y privadas. Teniendo en cuenta
110. Diagnóstico sobre capacidades te-rritoriales de las Personerías municipales para la implementación de la paz; FENAL-PER, USAID, Embajada de Suecia; Bogotá, diciembre de 2015
Los Herederos, de Suárez, Cauca inter-prentando canciones alusivas a la paz du-rante la ceremonia de premiación RECON
Paz en Movimiento, Abril 2016.Archivo fotográfico FENALPER
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las perspectivas de las Personerías municipales en la construcción de una cultura de paz en el eventual posconflicto, hay que recordar que la Asamblea General de la ONU en su periodo de sesiones 55 aprobó la declaración y programa de Acción sobre una cultura de paz que señala que una cultura de paz es un conjunto de valores, actitudes y modos de conducta y caminos para la vida basados en: Respeto a la vida, término de la violencia y promoción y práctica de la no-violencia a través de la educación, el diálogo y la cooperación; total respeto a los principios de soberanía, integridad territorial e in-dependencia política de los Estados y no-intervención en asuntos que corresponden a la jurisdicción doméstica de todos los Estados, de acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas y la ley interna-cional; total respeto a la promoción de los derechos humanos y las libertades fundamentales; compromiso de establecer la paz en los conflictos; esfuerzos para satisfacer las necesidades de desarrollo y medio ambiente para las generaciones actuales y las futuras; respeto a la promoción del derecho al progreso; respeto a la promoción de la igualdad de derechos y oportunidades para hombres y mujeres; res-peto a la promoción de los principios de libertad, justicia, democracia, tolerancia, solidaridad, cooperación, pluralismo, diversidad cultural, diálogo y comprensión en todos los niveles de la sociedad y entre las naciones; e impulsado por una conducción nacional e internacional del medio ambiente que conduzca a la paz; adhesión as los derechos de todos a la libertad de expresión, opinión e información111.
En cuanto a la educación para la paz, tarea fundamental que pro-ponemos sea liderada en los municipios por las Personerías, esta debe tener como contenido insustituible a los derechos humanos y al desarrollo de una postura crítica en los individuos que les per-mita detectar factores que en el seno de la sociedad, contribuyan a la superación de la violencia y a la injusticia. “Los conceptos: edu-cación para la paz y educación en derechos humanos son presen-tados, muchas veces, como análogos; eso es comprensible en la medida que paz y derechos humanos están interrelacionados. Sin embargo, consideramos que la educación sobre derechos humanos constituye el perfil más importante, pero no el único, de la educación para la paz, ya que ésta se nutre, tanto de la enseñanza de valores relacionados con la simple ausencia de guerra, como de la enseñan-za de los derechos humanos y de la formación ética y ciudadana. Esto es un indicativo de que la educación para la paz constituye un mecanismo para llevar adelante la necesaria difusión de la noción maximalista de paz.
De otra parte, hay que llamar la atención para el futuro fortaleci-miento de las Personerías en la promoción de la cultura de paz, que el numeral 10 del artículo 5° de la Ley 115 de 1994, consagra como uno de los fines de la educación: “La adquisición de una conciencia para la conservación, protección y mejoramiento del medio ambien-te, de la calidad de la vida, del uso racional de los recursos naturales, de la prevención de desastres, dentro de una cultura ecológica y del
111. El total desarrollo de una cultura de paz está vinculado universalmente a: Pro-mover la pacificación de las zonas de con-flicto, el mutuo respeto y la cooperación y comprensión internacional: Cumplir con las obligaciones de la Carta de las Nacio-nes Unidas y la ley internacional; Promo-ver la democracia, el desarrollo del respeto universal respecto de la observancia de los derechos humanos y libertades funda-mentales; Permitir a las personas, a todo nivel el desarrollo de sus aptitudes para el diálogo, la negociación, elaboración de un consenso y la resolución pacífica de las diferencias; Fortalecer las instituciones democráticas y asegurar la total participa-ción en el proceso de desarrollo; Erradicar la pobreza y el analfabetismo y reducción de las desigualdades dentro y entre nacio-nes; Promover un desarrollo económico y social sostenible; Eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer a través de su empoderamiento e igual re-presentación en todos los niveles de toma de decisiones; Asegurar el respeto y la promoción y protección de los derechos de los niño; Asegurar el libre flujo de infor-mación a todos los niveles e incrementar su correspondiente acceso; Incrementar la transparencia y credibilidad de la au-toridad; Eliminación de toda forma de ra-cismo, discriminación racial, xenofobia e intolerancia; Fomento de la comprensión, tolerancia y solidaridad entre todas las civilizaciones, pueblos y culturas, inclu-yendo a las minorías étnicas, religiosas y lingüísticas; Comprender plenamente los derechos de todos los pueblos, inclu-yendo aquellos que viven bajo formas de colonialismo u otras formas alienantes de dominación u ocupación extranjera para la autodeterminación, preservada en la Carta de las Naciones Unidas y consignada en la Convención Internacional de los Derechos Humanos, como también la Declaración sobre las Garantías de Independencia de los Países y Pueblos Coloniales conteni-das en la resolución 1514 (XV) del 14 Di-ciembre 1960.
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riesgo y la defensa del patrimonio cultural de la Nación”; y el artículo 14, literal d), de la misma ley señala que, dentro de la enseñanza obligatoria en los establecimientos oficiales o privados de educa-ción preescolar, básica y media estará: “La educación para la justi-cia, la paz, la democracia, la solidaridad, la confraternidad, el coope-rativismo y, en general, la formación en los valores humanos”; y más adelante el artículo 77 de la citada norma reconoce la autonomía de las instituciones educativas para organizar las áreas fundamentales de conocimientos definidas para cada nivel, introducir asignaturas optativas dentro de las áreas establecidas en la ley, adaptar algu-nas áreas a las necesidades y características regionales, adoptar métodos de enseñanza dentro de los límites fijados por la ley y el proyecto educativo institucional.
En el 2014, la Ley 1732 establece el carácter obligatorio de la Cátedra de la Paz en todas las instituciones educativas del país, y señala que el desarrollo de dicha asignatura se ceñirá a un pensum académi-co flexible, el cual será el punto de partida para que cada institución educativa lo adapte de acuerdo con las circunstancias académicas y de tiempo, modo y lugar que sean pertinentes. Esta norma guarda armonía con la creación y puesta en marcha del Sistema Nacional de Convivencia Escolar y Formación para los Derechos Humanos, la Educación para la Sexualidad y la Prevención y Mitigación de la Vio-lencia Escolar” previsto en la Ley 1620 de 2013, la cual tiene entre sus objetivos, el señalado en su artículo 4.3: “Fomentar y fortalecer la educación en y para la paz, las competencias ciudadanas, el desa-
La educación para la justicia, la paz, la democracia, la solidaridad, la confraternidad, el cooperativismo y, en general, la formación en los valores humanos
Geovani Salguero
En los establecimientos oficiales o privados de educación preescolar, básica y media estará:
Presentación Vive Bailando con niños de la comuna 21 de Cali durante la Ceremonia de premiación RECON Paz en Movimiento, Abril 2016. Foto Personería de Cali
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rrollo de la identidad, la participación, la responsabilidad democrática, la valoración de las diferencias y el cumplimiento de la ley, para la formación de sujetos activos de derechos”.
Luego en mayo del 2015 se expide el decreto 1838 por el cual se crea la Cátedra de Paz que deberá fomentar el proceso de apropiación de conocimientos y competencias relacionados con el territorio, la cultura, el contexto económico y social y la memoria histórica, con el propósito de reconstruir el tejido social, promover la prosperidad ge-neral y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. Serán objetivos fundamentales de la Cátedra de la Paz, contribuir al aprendizaje, la reflexión y al diálo-go sobre los siguientes temas:
• Cultura de la paz: se entiende como el sentido y vivencia de los valores ciudadanos, los Derechos Humanos, el Derecho Interna-cional Humanitario, la participación democrática, la prevención de la violencia y la resolución pacífica de los conflictos;
• Educación para la paz: se entiende como la apropiación de co-nocimientos y competencias ciudadanas para la convivencia pacífica, la participación democrática, la construcción de equi-dad, el respeto por la pluralidad, los Derechos Humanos y el De-recho Internacional Humanitario;
• Desarrollo sostenible: se entiende como aquel que conduce al cre-cimiento económico, la elevación de la calidad de la vida y al bien-estar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades, de acuerdo con el artículo 3° de la Ley 99 de 1993.
3.17.Propuesta 24. Prepararse para los posibles impactos
de los acuerdos de La Habana en las funciones y competencias de los entes territoriales.
Las Personerías municipales y FENALPER deberán estar pendien-tes del desarrollo de los acuerdos de las conversaciones de paz que se adelantan en La Habana, porque allí puede estar definiéndose su futuro y el entorno de sus nuevas responsabilidades. En efecto, el informe del gobierno sobre el estado de las negociaciones de paz en La Habana, se ha dicho que “la paz se construirá desde los terri-torios, y ello implicara que deberá fundamentarse en procesos de planeación participativa de abajo hacia arriba, a partir de la partici-pación ciudadana, de la promoción del diálogo social en las regio-nes, del establecimiento de pactos territoriales entre actores locales y del diálogo de la Nación con las regiones.
En la agenda de construcción de paz desde los territorios implicará: (i) un ajuste a las instituciones nacionales y locales vigentes, tanto
75
a las estructuras como a los mecanismos e instrumentos, para que respondan a las particularidades de las regiones; y (ii) la generación de capacidades para la participación en las comunidades y organi-zaciones para que los ciudadanos se movilicen como actores rele-vantes ante los desafíos que conlleva esa construcción de paz en cada territorio”112.
Desde la perspectiva de las Personerías, hay que señalar que según el estudio ya citado realizado por FENALPER, el mayor reto plan-teado para participar en el proceso de construcción de paz, “es la consecución de recursos financieros, recibiendo el 15,79% de las selecciones realizadas, seguido con un 12.06% por la preocupación en relación a la credibilidad y confianza de esos acuerdos y cierta inquietud sobre las garantías de participación de la ciuda-danía, el fortalecimiento institucional y los procesos de dejación de armas y reinserción de excombatientes”113
112. Oficina del Alto Comisionado para la Paz; Entérese del proceso de paz; julio de 2015113. Diagnóstico sobre capacidades te-rritoriales de las Personerías municipales para la implementación de la paz; FENAL-PER, USAID, Embajada de Suecia; Bogotá, diciembre de 2015
Panel Blu Radio: “Capacidades territoriales para la paz” durante el evento Territorios por la paz, Cartagena diciembre 2015. Archivo fotográfico FENALPER
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Desafíos y propuestas derivados de su propia arquitectura institucional vigente
4
77
Para que las Personerías estén preparadas para asumir los retos del posconflicto, también requieren de grandes transformaciones en su estructura regulatoria y funcional. A lo largo de su historia re-ciente, las Personerías municipales han venido sufriendo una serie de transformaciones derivadas de funciones y competencias que les han sido asignadas en un proceso “gota a gota” sin adjudicarles los recursos económicos, humanos, tecnológicos y de apoyo y so-porte logístico correspondiente. También han sufrido los embates de un entorno complejo como el que acabamos de describir en los acápites anteriores, sin que se haya hecho una adecuación no solo normativa y regulatoria, sino de empoderamiento real y efectivo ante el aparato público de la nación y de las entidades territoriales, y tam-bién ante los distintos estamentos de la sociedad civil. A continua-ción, señalaremos algunos de esos desafíos.
4.1 Propuesta 25: Reposicionar la Personería dentro de la estructura del Estado, como ente local gestor de paz y reconciliación en la vida cotidiana
De conformidad con la Constitución de 1991, las Personerías muni-cipales tiene una doble ubicación dentro de la estructura del Estado Colombiano: dentro de la denominada Rama del control y vigilancia, como parte del Ministerio Publico; y dentro de la organización de las entidades territoriales como un órgano del gobierno de los Distritos y municipios elegido por el respectivo Concejo. Como agente del Mi-nisterio Público corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la con-ducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas.
El Estado y su Organización Titulo V. Capitulo IC.P.
Ramas del PoderPúblico Art. 113 C.P.
Organos de ControlArt. 117 C.P.
Sistema ElectoralArt. 120 C.P.
Ejecutiva Legislativa Judicial ConsejoElectoral
Registraduría Nacional del Estado Civil
Ministerio PúblicoArt.110 C.P
Contraloría Generalde la Republica
Procuraduría Generalde la Nación
Defensoría del Pueblo Personerías
Municipales
Diagrama 1: Actual ubicación de las Personerías en la estructura del Estado
114 Manrique Reyes Alfredo; Estatuto del Personero, obra citada, pagina 144.
Fuente: Estatuto del Personero114
$
78
Es importante reiterar que “el Personero municipal, aun cuando pue-de considerarse como agente del Ministerio Público, en el sentido de que actúa o funge como tal al desarrollar funciones que perte-necen a la órbita de dicha institución, no es en sentido estricto y en los términos de los artículos 277 y 280 de la Constitución delegado inmediato, como lo son los procuradores delegados, ni agente per-manente del Procurador General de la Nación ante las autoridades jurisdiccionales, no pertenece ni orgánica ni jerárquicamente a la estructura de la Procuraduría General de la Nación ni a la planta de personal de la misma; es un funcionario del orden municipal, aun cuando se encuentra sujeto a la dirección suprema del Procurador General de la Nación y, por lo tanto, sus funciones se desarrollan dentro de un sistema de articulación funcional y técnica, en virtud del cual, de alguna manera, se encuentra sujeto a la autoridad y al control de la Procuraduría y del Defensor del Pueblo”115
Las Personerías también figuran dentro de la organización de las entidades territoriales, en particular, como un organismo del gobier-no de los municipios. En efecto, el artículo 286 de la Constitución se-ñala que son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. Hay que tener en cuenta que la Constitución de 1991 es “municipalista”, en el sentido que estable que al Municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servi-cios públicos que determine la ley, construir las obras que demande
115 Corte Constitucional, Sentencia C-223/95, Magistrado Ponente, Antonio Barrera Carbonell.
Sexta sesión del Consejo Nacional de Paz, enero 2016. Foto oficina Alto Comisionado para la Paz
Tabla 2: Articulación interinstitucional de las Personerías, para la construcción de la paz territorial 2014-2018
Articulación interinstitucional Roles de la Personería frente a la paz territorial
Como agente del Ministe-rio del Poscon�icto, imple-menta las acciones que se le encomiendan en la construcción de paz y reconciliación en la vida cotidiana
Como órgano del gobierno municipal, participa en el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas locales de paz y reconciliación, con énfasis en las víctimas
Como agente del Ministe-rio Público, vela por los intereses de la sociedad en el poscon�icto y la vigencia de los derechos humanos.
Como organismo de control y vigilancia promueve el control social y la participa-ción ciudadana en todos los escenarios de construcción de paz.
PAZ Y RECONCILIACIÓN
TERRITORIAL
Agente del Ministerio
Público
Agente delMinisterio
delPoscon�icto
Personería municipal como
ente gestor de pazy reconciliació
en la vidacotidiana
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el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Consti-tución y las leyes y señala que en cada Municipio habrá una corpo-ración político-administrativa elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años que se denominará concejo municipal, integrado por no menos de 7, ni más de 21 miembros según lo determine la ley de acuerdo con la población respectiva… atribuyéndole como una de sus funciones … elegir Personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que ésta determine.
Los anteriores preceptos constitucionales son desarrollados por la ley 136, en particular por su artículo 169, cuando señala que co-rresponde al Personero municipal o distrital en cumplimiento de sus funciones de Ministerio Público la guarda y promoción de los dere-chos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta de quienes desempeñan funciones públicas. La ley 1551 ratifica y amplía su carácter municipalista.
De cara a su fortalecimiento como entidad gestora de paz y reconci-liación en la vida cotidiana y para cumplir las tareas que hemos ve-nido señalando en este documento, las Personerías deberían estar articuladas también con el Ministerio del Posconflicto, o la entidad que haga sus veces.
Tabla 2: Articulación interinstitucional de las Personerías, para la construcción de la paz territorial 2014-2018
Articulación interinstitucional Roles de la Personería frente a la paz territorial
Como agente del Ministe-rio del Poscon�icto, imple-menta las acciones que se le encomiendan en la construcción de paz y reconciliación en la vida cotidiana
Como órgano del gobierno municipal, participa en el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas locales de paz y reconciliación, con énfasis en las víctimas
Como agente del Ministe-rio Público, vela por los intereses de la sociedad en el poscon�icto y la vigencia de los derechos humanos.
Como organismo de control y vigilancia promueve el control social y la participa-ción ciudadana en todos los escenarios de construcción de paz.
PAZ Y RECONCILIACIÓN
TERRITORIAL
Agente del Ministerio
Público
Agente delMinisterio
delPoscon�icto
Personería municipal como
ente gestor de pazy reconciliació
en la vidacotidiana
Fuente: Elaboración propia
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Los cuatro frentes de acción de las Personerías para la contribuir a la construcción de paz y reconciliación territorial o en la vida coti-diana, requieren que una redefinición del marco de sus funciones y competencia actuales, como lo veremos más adelante. No sobra recalcar que el nuevo marco de funciones deberá estar acompañado de los respectivos recursos económicos, humanos, técnicos y logís-ticos para poder cumplir y responder a la comunidad por las tareas asignadas. En todo caso, deberán guardar plena armonía con las tareas asignadas a los municipios como entes territoriales.
Los acuerdos pactados con el Ministerio del Posconflicto o quien haga sus veces, serían una especie de contratos-plan celebrados de cara a la comunidad y con amplia participación de todos los di-rectamente interesados en su implementación, y en armonía con los planes municipales de desarrollo. En este sentido, sería conveniente la instauración de Comités municipales de paz y reconciliación en la vida cotidiana, para mantener un permanente y amplio diálogo social.
4.2. Propuesta 26: La necesidad de superar la uniformidad reglamentarista
El régimen legal de las Personerías municipales en Colombia ade-más de ser abundante, anacrónico, contradictorio e incumplible, es igual para todos los 1.102 municipios, salvo el Distrito Capital. La gran cantidad de funciones atribuidas como agente del Ministerio Público, Defensor de los derechos humanos, Veedor ciudadano, atención a las víctimas, y otras funciones de promoción de la par-ticipación ciudadana y de control social de la gestión pública son iguales para una ciudad como Barranquilla, que para un municipio perdido en la selva del litoral pacífico como el bello Guapi.
Categoría Especial
Categoría 1
Categoría 2
Categoría 3
Categoría 4
Categoría 5
Categoría 6
Total
Tabla 3: Categorías de Personerías en la actualidad
Categoría de municipios y/o Personerías Número Porcentaje
6
16
15
17
26
24
998
1102
0,54%
1,45%
1,36%
1,54%
2,36%
2,18%
90,55%
100,00%
Esta circunstancia ha generado una serie de problemas que im-piden que las Personarías pue-dan cumplir a cabalidad con las tareas asignadas y ha sido cau-sa de desprestigio y de pérdida de confianza comunitaria e ins-titucional.
A pesar de estar establecida la categorización de municipios desde hace cerca de 50 años, con el objeto de definir para cada tipo de municipio un régimen de funciones y competencias, así como de organización adminis-trativa y fiscal, este mandato no se ha cumplido, afectando a las Personerías. Hay que recordar Fuente: Elaboración propia
Telón “La Paz es la mayor obra de arte”septiembre 2015. Foto Personería de Cali
81
también que la ley 1551 expedida en el 2012, el parágrafo 6 del ar-tículo 7 estableció: “Parágrafo 6°. Los municipios pertenecientes a cada uno de los grupos establecidos en el presente artículo, tendrán distinto régimen en su organización, gobierno y administración. El régimen correspondiente a cada categoría será desarrollado por la ley que para el efecto expida el Congreso de la República en el tér-mino de dos años contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley. Las comisiones especiales de ordenamiento territorial del Congreso de la República tendrán activa participación en el pro-ceso de formación”. Este mandato tampoco se ha cumplido.
Adicionalmente, el régimen jurídico de las Personerías municipa-les, es profuso, difuso y confuso. Su marco regulatorio se encuadra en cerca de 200 leyes y decretos leyes e incontables decretos re-glamentarios, muchos de ellos, previos a la Constitución de 1991. Además, los Concejos municipales también han expedido normas para su funcionamiento y desempeño de funciones y competencias, así como algunas ordenanzas de las Asambleas Departamentales. También es abundante la jurisprudencia que da alcance y sentido a muchas de las normas que regulan el funcionamiento de las Per-sonerías. Estas circunstancias hacen muy difícil que un Personero llegue a saber a ciencia cierta el marco regulatorio de las responsa-bilidades de su entidad, por lo que se requiere una simplificación y organización sistémica del estatuto de las Personerías.
Las Personerías deberían categorizarse dependiendo de tres facto-res: La población a atender, el presupuesto municipal, y las priori-dades para el posconflicto o la construcción de paz y reconciliación en la vida cotidiana. Siguiendo estos criterios, se podrían definir sus funciones y competencias, así como los recursos económicos para su funcionamiento derivados de los apoyos especiales de la Nación.
4.3. Propuesta 27: Simplificación y concreción de sus funciones
De manera reiterada durante los últimos años FENALPER ha señala-do la proliferación de funciones y competencias que han sido asig-nadas a los Personeros municipales en Colombia.
En el diagrama 2 se pueden contar 219 funciones clasificadas en 6 grandes áreas temáticas y un numero de 46 tareas de distinta ín-dole, todas asignas mediante leyes116. Adicionalmente, existen Or-denanzas Departamentales y Acuerdos municipales que en cada jurisdicción respectiva, ordenan funciones y competencias a las Personerías municipales.
Esta abundancia de funciones y competencias tiene efectos perver-sos en el buen desempeño de las Personerías. En primer lugar, se produce un evidente incumplimiento, no solo por el desconocimien
116 Estas funciones han sido sintetizadas del libro de mi autoría, “Estatuto del Per-sonero municipal”; editado por la Procura-duría General de la Nación, FENALPER y la Personería de Cali, en el 2012. En este li-bro pueden consultarse con mayor detalle este cumulo de funciones y competencias.
Las Personeríasdependiendo de 3 factores:
Población a atender
Presupuesto Municipal
Prioridades para la construcción de paz
y reconciliación
82
PERSONEROMUNICIPAL
38 Funciones en materia de derechos humanos y atención
a las víctimas
Otras 26 funciones como agente del
Ministerio Público
25 Funciones administrativascomo jefe de entidad pública
26 Funciones en relación con la participación ciudadana
19 Funcionesdisciplinarias
17 Funcionesen relación con la justicia
46 Funciones diversas asignadas por leyes
distintas
21 Funciones comoveedor ciudadano
Diagrama 2: Funciones básicas de los Personeros.
Fuente: Elaboración propia
to de todas las funciones a cargo de la entidad, sino porque no cuen-tan las Personerías con los recursos humanos, financieros, técnicos y logísticos para poderlas cumplir. En segundo lugar, generan difi-cultades con la sociedad civil, ya que cuando la comunidad sabe de las tareas que cumple la Personería y acude a esta entidad en busca de su apoyo y no lo encuentra, pues sobreviene la frustración y la pérdida de confianza y de respeto. En tercer lugar, esta proliferación de funciones y competencias asignadas en los términos que veni-mos tratando, más los despachos comisorios que son tareas que la Procuraduría General de la Nación y otras entidades encargan a los Personeros mediante actos administrativos, son fuentes de pro-cesos disciplinarios y en ocasiones de procesos penales contra los Personeros por su incumplimiento.
4.4. Propuesta 28: Precisar sus tareas en materia de derechos humanos
En materia de defensa, protección y promoción de los derechos hu-manos, las tareas que desempeñan los Personeros son muy am-plias117. Dependiendo del talante del Personero y de las realidades de las comunidades y las presiones que ellas realicen, se adelantan una gran diversidad de acciones, como las que se reseñan ensegui-da, a partir de los informes de las respectivas Personerías:
• Creación de campañas y juegos didácticos para concientizar a los ciudadanos de sus derechos y deberes (informe Quimbaya)
• Acompañamiento a las diferentes autoridades tradicionales en temas como conflictos interno como garante (informe Manaure)
• Seguimiento a temas de familia como del menor trabajador (in-forme Manaure, guajira)
• Personería como mediador en conflictos que se presentan en los Municipios Concientización de la comunidad sobre la impor-tancia de la conciliación como estrategia o mecanismo de con-117 Leyes 136 y 1551
para cumplir sus funciones
Personerías no cuentan con los recursos
83
vivir sanamente. (informe Manaure, Chía)• Acompañamiento al ICBF y a la Defensoría del Pueblo para tratar
desnutrición en niños wayuu (informe Manaure)• Divulgación de los artículos de la declaración de DD.HH en los
habitantes del Municipio (informe Manaure)• Charlas sobre las incidencias de los derechos humanos en los usos y
costumbres y autonomía de los pueblos indígenas. (informe Manaure)• Charlas en derechos humanos a los Personeros estudiantiles
(informe Duitama, Chía)• Capacitación a la Policía Nacional en derechos humanos (informe Duitama)• Se reciben solicitudes para revisión de puntaje del Sisben (informe Cajicá)• Capacitación sobre Bullying o Matoneo. (informe Puerto Gaitán)• Proyecto protección y defensa de los derechos de la población
en situación de discapacidad. (informe Chía)• Proyecto promoción para la eliminación de la violencia contra la
mujer. (informe Chía)• Socialización de la ley que establece la cátedra de la paz en to-
das las instituciones educativas del país. (informe Soacha)• Con el fin de promover el buen funcionamiento de las instituciones,
Se practican visitas a las instituciones educativas tanto públicas como privadas, con el fin de verificar el porte de sustancias psi-coactivas armas blancas y verificación cupos, en dichas visitas se encontró marihuana y objetos corto punzante. (informe Soacha)
• Vigilancia a empresas prestadoras del servicio de salud del régi-men contributivo y régimen subsidiado (informe Soacha)
• Capacitación sobre derecho al consumidor ( informe Soacha)• Promoción, protección y divulgación de los derechos al medio
ambiente (informe Soacha). • Direccionamiento y elaboración de documentos y gestiones
ante las entidades correspondientes (informe Nariño)• Verificación de procedimientos realizados por las entidad pres-
tadora de salud (informe Nariño)• Seguimiento a peticiones interpuestas a otras entidades. Ges-
tión de ayuda humanitaria (informe Nariño)• Tramitar solicitudes y quejas relacionadas con amenazas o vulnera-
ciones de los derechos de los niños y adolescentes (informe Nariño)• Acompañamiento y seguimiento a los comités de derechos hu-
manos (informe Nariño)• Seguimiento a los centros carcelarios y capacitación a los inter-
nos(informe Buga)
Las Personerías deberían concretar sus acciones en materia de de-rechos humanos en las siguientes áreas:
a) Promoción y divulgación. En armonía con la función de promover la cultura y la pedagogía para la paz y la reconciliación, y orientando a la
Reunión Personeros Municipales para la confor-mación de la junta directiva de FENALPER durante
VI Asamblea Nacional de Personeros, Valledupar octubre 2014. Foto Personería de Cali
84
118 Diagnóstico sobre capacidades te-rritoriales de las Personerías municipales para la implementación de la paz; FENAL-PER, USAID, Embajada de Suecia; Bogotá, diciembre de 2015
interpuestas
134.861TUTELAS
anualmentepor Personerías
comunidad para que haga valer sus derechos interponiendo los recur-sos y las acciones correspondientes. Es pertinente llamar la atención, que en la investigación realizada por FENALPER y que hemos venimos citando, en el módulo de atención al ciudadano aplicado en la en-cuesta, se indago sobre las tutelas interpuestas por las personerías. Para este respecto, se contabilizaron 134.861 tutelas interpuestas anualmente, las cuales están relacionadas mayoritariamente con derechos de petición, seguidas por tutelas asociadas al derecho a la salud118. Por tanto, es muy importante que las Personerías se espe-cialicen en la interposición de estos recursos de protección y acceso a los derechos humanos, para lo cual es clave la capacitación y la elabo-ración de guías metodológicas y técnicas sobre “tutelas ganables”.
b) Protección. A partir de su contribución al diseño, implementación y evaluación de políticas públicas locales en materia de derechos humanos. En este sentido, la participación en la elaboración, imple-mentación y evaluación de los planes Municipales de desarrollo y de los planes de ordenamiento territorial, tal como lo señalamos más adelante, será de gran importancia.
c) Acciones preventivas. Diseño e implementación de un sistema de alerta temprana de violaciones a los derechos humanos con sus res-pectivos protocolos de reacción interinstitucional a los factores de amenazas y vulnerabilidades. También podrían adelantar la promo-ción del control social de la gestión pública con enfoque de derechos humanos. En estos aspectos es clave la alianza y el soporte de la De-fensoría del Pueblo y de la Escuela Superior de Administración Públi-ca. Es importante señalar que el mencionado estudio realizado por FENALPER, encontró que el número de veedurías que trabajan junto con las personerías según los temas que manejan, son 6.664 ins-critas. De todas las veedurías, un 33,01% se encargan de vigilar la ejecución y calidad de las obras, seguidas por las veedurías que abordan temas de corrupción en la gestión pública y contratación estatal, con un representaron un 24,89% del total reportado.
d. Participación comunitaria. Es necesario que las Personerías en cada municipio adelanten una revisión franca y profunda de la organización y funcionamiento de los Comités Municipales de derechos humanos, ya que estos son de fundamental importancia para la democracia local y la construcción de paz y deben operar de manera más eficiente y efi-caz. En el ya citado estudio, se encontró que en las 665 Personerías encuestadas, existen 119 comités municipales de derechos humanos instalados y activos, y 184 comités instalados sin ninguna actividad.
4.5.Propuesta 29. Fortalecer las funciones como Veedor ciudadano en procura del bien común y de la paz en la vida cotidiana
Uno de los grandes desafíos para la democracia local y para la acli-matación de condiciones de paz y reconciliación, es acabar con la
Instalado y activoInstaladoNinguna de las anteriores
17,92%
27,71%
54,3
7%
Gráfica 5: La operatividad y funcionamiento de los Comités Municipales de derechos humanos
Fuente: FENALPER; Evaluación de la situación actual y el desempeño de las personerías”, con apoyo del programa de derechos humanos de USAID. Nov 2015.
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corrupción y la negligencia en todos los niveles. La Personería pue-de empoderarse en la promoción de un nuevo tipo de control social de la gestión pública sobre sus resultados, de tal manera que este propósito se logre en el corto plazo.
Una vez que se cumpla el requisito formal de la inscripción de las Veedurías, como lo ordena la ley 850, hay que adelantar la capaci-tación a los Veedores. Pero fundamentalmente se requiere un ejer-cicio mancomunado con la comunidad para evidenciar los rostros a veces difíciles de ver, de la corrupción, y denunciar con pruebas fehacientes, a los corruptos. También, se deben adelantar acciones preventivas contundentes.
Para la legitimidad del estado social de derecho, no basta solo con que las autoridades no sean corruptas, sino que además deben garantizar la plena vigencia de los derechos humanos a todos sus asociados. El Estado Social de Derecho, como lo hemos señalado, es aquel que garantiza unos mínimos vitales universales a los ciu-dadanos en el marco de una estructura jurídica de derechos y de deberes. De esta manera, las autoridades del Estado Social de De-recho tienen unas obligaciones de tomar medidas para garantizar que los ciudadanos, si no se pueden proveerse esos mínimos por su propia cuenta, puedan tener acceso a recursos para satisfacer dichos mínimos, en condiciones de igualdad. En el Estado Social de Derecho se atribuye a los poderes públicos la consecución de los mínimos vitales para el desarrollo de una vida digna de todos y cada uno de los miembros de la sociedad; es decir, se responsabiliza a la Administración de la tarea de proporcionar a la generalidad de los ciudadanos las prestaciones necesarias y los servicios públicos adecuados para el pleno desarrollo de su personalidad reconocida no sólo a través de las libertades tradicionales, sino también a partir de la consagración constitucional – y legal- de los derechos funda-mentales de carácter económico, social y cultural, así como de los derechos colectivos y del medio ambiente.
Así las cosas, la participación ciudadana para el control de la gestión pública en un Estado social de derecho, no es una participación ins-trumental que se limita a valorar si los contratos de la administra-ción pública se ejecutan con transparencia o a evaluar la eficiencia y la eficacia de las políticas públicas. Se trata de un ejercicio altamen-te político que de manera permanente juzga el cumplimiento de los derechos humanos en la sociedad y que interpela a las autoridades para que sus acciones los consoliden.
Es abundante la literatura y los informes oficiales que dan cuenta de las bondades del ejercicio de la veeduría ciudadana. Algunos de dichos rasgos beneficiosos son:
• Permiten que la gente se “apropie de lo público” • Fomenta la construcción de credibilidad y de respeto ciudadano
por sus instituciones públicas.
Una vez que se cumpla el requisito formal de lainscripción de las Veedurías, como lo ordena la ley 850, hay que adelantar la capacitacióna los Veedores
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• Mejora el clima de transparencia y de eficiencia y eficacia de la gestión pública.
• Amplía la base de liderazgo social y comunitario con perspectiva política.
• Previene la corrupción y el desgreño administrativo. • Promueve el ejercicio de los derechos y de los deberes ciudadanos. • Permite la reconstrucción del paradigma ético de la sociedad. • Conlleva al ejercicio de la responsabilidad de los servidores pú-
blicos frente a los ciudadanos.
Las Personerías adelantan gran variedad de acciones en materia de control social de la gestión pública:
• Capacitación a algunas instituciones del municipio en materia de conocimiento y utilización de los mecanismos de participación, en el marco de la elección. (informe Quimbaya, Soacha, Buga)
• Capacitación sobre mecanismos de participación ciudadana a población en condición de discapacidad (informe Quimbaya)
• Capacitación a líderes comunales, veedores ciudadanos y ediles sobre conocimientos básicos en derechos de petición, tutelas, acciones populares y otros tantos que seguramente les servirán de herramienta para su labor de veeduría y representación de sus comunidades. (informe Soacha, Duitama, Cajicá)
• Acompañamiento a la conformación de la veeduría ciudadana para la vigilancia de política pública de discapacidad (informe Quimbaya)
• Reuniones con los comités de veeduría ciudadana del municipio (informe Manaure)
• Seguimiento a la ejecución de los recursos del SGPI (informe Manaure)
• Verificación de entrega de ayudas humanitarias (informe Manaure)
• Acompañamiento al proceso electoral (informe Manaure, Duitama
• Fomentar la creación de la Red de Veedurías para trabajar coordinada-mente la vigilancia y control de la Gestión Pública (informe Manaure)
• Atención a los Veedores Ciudadanos (informe Manaure)
• Participación en los distintos comités de los municipio (informe Manaure, Duitama, Cajicá)
• Trabajo junto a las Juntas de Acción Comunal. (informe Duitama, Soacha)
• Se realizaron actividades de asesoría, acompañamiento y capa-citación a sectores comunitarios para la creación de veedurías ciudadanas .Registro de veedurías ciudadanas (informe puerto Gaitán, chía, Pasto, Tuluá)
• Visita a obras públicas. Se adelantó acciones de control y segui-miento sobre la eficiente y eficaz administración de los recursos destinado para la ejecución de contratos y obras (informe Puer-to Gaitán)
Fotografía de Campañacontra la corrupción de
la Personería de Cali
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En este sentido, algunos desafíos que deberían asumir las Persone-rías en el inmediato futuro son:
• Necesidad de superar la “clientelización” de la participación ciu-dadana, según la cual unos pocos líderes sociales tradicionales se apoderan de manera monopólica de todos los escenarios de participación, casi siempre con claros intereses particulares o de grupo partidista.
• Necesidad de superar la “burocratización” de la participación ciu-dadana, según la cual las regulaciones minuciosas y los trámites y procedimientos formales tienen más peso e importancia que lo sus-tantivo. Dicho de otra manera, como flexibilizar los mecanismos de participación y hacerlos más efectivos de cara a resultados visibles en bienestar y derechos humanos, que la gente hoy reclama.
• Necesidad de superar “el enfoque pedagógico de cartilla” en la promoción de la participación ciudadana, según el cual, los ma-yores esfuerzos en materia de promoción y operación del control social se centran en la pedagogía mediante talleres, capacita-ciones a distancia, videoconferencias, cartillas y libros, etc. El esfuerzo central debe orientarse a los resultados de la participa-ción y a su impacto en la profundización de la democracia y del desarrollo humano.
• Necesidad de corregir la dispersión institucional que se encarga de la promoción de la participación ciudadana, ya sea median-te la centralización en organismos especializados o a través de efectivos acuerdos interinstitucionales con enfoque de resulta-dos y de impacto social.
• Necesidad de crear un lenguaje común entre la administración y los administrados. Hoy pareciera que no hay términos comunes, intereses comunes, formas comunes de expresar y percibir los resultados de la gestión pública.
• Establecer el paz y salvo comunitario de recibo a satisfacción, para que la entrega de obras civiles hechas por contratitas del Estado y el pago de los últimos desembolsos.
Necesidad de crear unlenguaje común entre la administración y los administrados
Personero en Acción de la Personería de Cali en la comuna 14 de Cali, abril 2013. Foto Personería de Cali
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• Dar poder para que las Veedurías ciudadanas, a nombre del bien común, puedan adelantar los procesos de cobro de las pólizas de seguros suscritas por los contratistas incumplidos, pudiendo recibir como estímulo para el cuidado de lo público, hasta el 5% de los montos recuperados para los fiscos Municipales, depar-tamentales y nacionales.
4.6. Propuesta 30. Suprimir en las Personerías la función de ser veedoras del tesoro ordenado en la ley 617
En el camino de especializar las personerías como entidades ges-toras de paz y reconciliación en la vida cotidiana, es necesario reti-rarle funciones muy disimiles y contradictorias que distintas leyes le han venido asignado.
Los Personeros se han convertido, en reiterados casos, en apéndices de las contralorías, que muchas veces no cumplen con sus funcio-nes a nivel regional y su mayor esfuerzo parece dedicado a delegar en los Personeros varias de las funciones que tales instituciones es-tán obligadas a cumplir. La función de los Personeros relacionada con la de veedor del tesoro, tal como está consagrada legalmente, lo único que produce es una duplicidad de funciones que benefician las inercias y falta de efectividad de las contralorías y copan el tiem-po y dedicación de los Personeros en detrimento de otras funciones vitales para la causa de la convivencia y los derechos humanos.
4.7. Propuesta 31: Condicionamientos y restricciones para los despachos comisorios
Este es un tema neurálgico en muchas personerías, ya que a menu-do autoridades nacionales de diversa naturaleza les encargas tareas, sin destinarles los recursos para poderlas cumplir. Esta circunstancia además de impedir que el Estado en su conjunto opere armónicamen-te, genera procesos disciplinarios a los Personeros por incumplimien-to de actos administrativos emanados de autoridades superiores.
Es conveniente retomar la iniciativa que contemplaba el proyecto de ley que presento la Procuraduría General de la Nación ante el Con-greso de la Republica para fortalecer las personerías, en el cual se establecía que las autoridades nacionales y departamentales que no dispongan de dependencias en el respectivo municipio, podrán encargar a las correspondientes Personerías municipales y Distrita-les el cumplimiento de determinadas funciones, siempre y cuando guarden directa relación con el marco de sus competencias. En el despacho comisorio de su encargo, deben destinarse los recursos financieros y logísticos necesarios para su cumplimento, y deberán consultar a la Personería sobre la disponibilidad de tiempo para po-der cumplirlos.
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4.8. Propuesta 32: Atender la penuria de los recursos financieros, humanos, tecnológicos y logísticos
De manera insistente durante los últimos cuatro años, la Federación Nacional de Personeros, FENALPER, ha señalado la falta de recursos humanos, financieros, tecnológicos y logísticos para que las Perso-nerías puedan cumplir con sus funciones.
En materia de recursos humanos, el ya citado estudio hecho por FE-NALPER, encontró que “el 95,48% de las Personerías cuenta con un tamaño de personal entre 1 y 3 funcionarios para ejercer sus fun-ciones”119, ya que la mayoría de Municipios pertenecen a las cate-gorías 5 y 6. En materia presupuestal, también cerca del 94 % de las Personerías no supera los cien millones de pesos, lo cual es apenas suficiente para cancelar los honorarios del Personero y los servicios públicos la oficina. En cuanto a los equipos, el mobiliario y las instalaciones con las que cuentan las personerías, “En una prime-ra instancia, de las 665 personerías encuestadas, un 89,76% mani-festó no tener sede propia, por lo que tan solo el 10,24% restante cuenta con ella. Y en una segunda instancia, en lo referente al estado de las sedes, sin importar si son propias o en alquiler, se per-cibe que el 42,62% de las personerías se encuentra en buen estado, el 45,33% en estado regular y apenas un 12,05% en mal estado...
… De la totalidad de las personerías, un 40,30% no cuenta con áreas para atención al público, mientras el 59,70% restante afirma tener-las… se requiere aumentar la dotación de computadores de escri-torio en un 61.84%, los computadores portátiles en un 160.3%, los escáneres en un 174.9%, los Faxes en un 172.7%, las fotocopiado-ras en un 633.3%, las impresoras en un 78.7% y las impresoras mul-tifuncionales en un 93.9%, de manera que se está demandando más que duplicar la dotación actual de computadores portátiles, escáne-res, faxes y fotocopiadoras... se está necesitando aumentar en un 124.2% las sillas de espera a los usuarios, en un 67.9% las sillas de los funcionarios, en un 59.4% los escritorios de funcionarios, en un 139% los archivadores y en un 120.8% las divisiones, implicando que estas instancias necesitan aumentar el total de su mobiliario en un 97,5%... casi una de cada cuatro personería no se encuentra conectada a Internet, que equivale a tener el 23,34% personerías sin acceso a la red. Asimismo, la mayoría no cuenta con una página web que permita entregar información valiosa al ciudadano ni mantenerlo actualizado ni informado sobre las actividades que se realizan durante el año; a esta situación, debe anotársele que solo un poco menos de la mitad de las personerías en el país cuentan con línea telefónica fija y casi dos de cada tres no tiene como alternativa el teléfono celular para atender los requerimientos y las solicitudes de sus ciudadanos…”120
Para atender esta penosa situación, además de la creación de un Fondo para el fortalecimiento de las Personerías en la construcción
El 95,48%de las Personeríascuenta con 1,2 o 3funcionarios paraejercer sus funciones
De 665 Personeríassólo el 42,62%se encuentran en buen estado
El 23,34% de lasPersoneríasno tiene accesoa Internet
119 Diagnóstico sobre capacidades te-rritoriales de las Personerías municipales para la implementación de la paz; FENAL-PER, USAID, Embajada de Suecia; Bogotá, diciembre de 2015120 FENALPER, ob.cit ; pág. 13 y ss.
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de paz y reconciliación en la vida cotidiana, con los recursos pre-vistos para el posconflicto y los que se liberen de los gastos de la confrontación bélica, se proponen los siguientes escenarios para el fortalecimiento económico de las Personerías:
a) Modificación de los limites presupuestales previstos en la ley 617
Tal como lo propuso la Procuraduría General de la Nación en el pro-yecto de ley de fortalecimiento a las Personerías que presentó ante el Congreso de la Republica, y con el objeto de mejorar el presu-puesto de las Personerías Distritales o municipales es convenien-te modificar las disposiciones de la ley 617 que establecían límites presupuestales para el gasto, y se establece que el presupuesto para las vigencias fiscales anuales será determinado con base en un porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación de cada municipio, en los porcentajes descritos a continuación:
Fuente: Elaboración propia
Con esta transformación, los municipios podrán destinar mejores recursos para que las Personerías puedan cumplir con las impor-tantes funciones que le son atribuidas.
b) La iniciativa del Personero para acceder a Fondos de cofinancia-ción de sus actividades
En el nivel nacional existen cerca de 500 Fondos de cofinanciación que dependen para su implementación, de la iniciativa de los Alcal-des. La propuesta es que la ley autorice a los Personeros para poder presentar proyectos a estos fondos y a los que en el futuro se creen, de cara a cumplir con sus funciones y competencias y atender las de-mandas de las comunidades. A manera de ejemplo, podemos señalar algunos de estos Fondos a los cuales las Personerías podrían acudir:
Especial 1.8%
Primera 1.9%
Segunda 2.5
Tercera 3.0%
Tabla 4: Modificación del Presupuesto
Categoria Ingreso Corriente
Libre Destinación
Base de la Vigencia en SMMLCuarta 350 smml
Quinta 250 smml
Sexta 220 smml
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Tabla 5: Fondos de Cofinanciación
• RED Unidos DPS• Programa de atención a la población en situación de desplazamiento por la violen-cia DPS• Conformación de redes sociales de apoyo a la discapacidad (Consejería de Progra-mas Especiales). • Sistema nacional de juventud (ámbito nacional y departamental) (Programa Presi-dencial). • Programa nacional de formación a coordinadores o responsables departamentales de los asuntos de juventud (Programa Presidencial). • Programa nacional de formación a jóvenes consejeros de juventud (Programa Presidencial).• Programa nacional de impulso a la participación social, ciudadana y política de los jóvenes (Programa Presidencial).• Sistema nacional de información sobre la situación y la prospectiva de la infancia y la juventud en Colombia (SIJU) (Programa Presidencial).• Capacitación y sensibilización a las mujeres (Red Juntos) (Programa Presidencial).• Feria nacional de la mujer empresarial – Expoempresaria (Programa Presidencial).• Consejos comunitarios de mujeres (Programa Presidencial).• Educación en género y diversidad (Programa Presidencial).• Acciones contra las violencias basadas en género (Programa Presidencial).• Observatorio de asuntos de género (OAG) (Programa Presidencial).• Programa red de seguridad alimentaria (RESA) DPS.• Programa de atención a víctimas de la violencia DPS.• Programa de reparación administrativa (DPS).• Fondo de reparación a víctimas (DPS). • Familias en acción (DPS).• Laboratorio de paz (DPS).• Mujeres ahorradoras en acción. (DPS).• Garantizar el respeto de los derechos humanos de las víctimas y posibles víctimas de la trata de personas (Min Interior).• Asistencia a ancianos, niños adoptivos y población desprotegida (Min Salud y Protección Social).• Implantación de proyectos para poblaciones en condiciones especiales (salud mental, discapacitados y desplazados) (Min. Salud y Protección Social).• Ampliación renovación de la afiliación del régimen subsidiado subcuenta de solida-ridad fosyga atención a la población desplazada (APD) a escala nacional (Min Salud y Protección Social).• Fortalecimiento a la familia modalidades de: a) apoyo a grupos étnicos (indígenas, afrocolombianos, raizales y rom); b) familias de las áreas rurales dispersas, c) familias en situación de emergencia, d) programa nacional de alimentación para el adulto mayor (ICBF). • Apoyo a familias en situación de emergencia. Modalidades: Atención en proceso administrativo de restablecimiento de derechos; Procesos civiles en juzgados de familia; Orientación psicosocial; Atención terapéutica; procesos de construcción de referentes familiares; Formación integral para la vida (ICBF).
Área temática de la función
de las PersoneríasProgramas y/o proyectos de la Nación
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Tabla 5: Fondos de Cofinanciación
• Apoyo a la niñez y adolescencia (entre 6 y 17 años) (ICBF).• Capacitación de jóvenes en acción (SENA).• Programa atención población desplazada (SENA).• Formulación e implementación de proyectos etnoeducativos (Min Educación).• Asesoría y/o capacitación para la inclusión laboral o el desarrollo de proyectos productivos dirigido a la población limitada visual (INCI).• Asesoría y asistencia técnica para el mejoramiento en la oferta de servicios institu-cionales a escala nacional en educación formal para sordos, salud auditiva, forma-ción para el desarrollo humano y el trabajo, comunicación accesible para sordos, a través de estrategias de divulgación, cualificación, convenios de acompañamiento, conceptos técnicos o pasantías (INSOR).
• Dirección de gobernabilidad territorial fortalecimiento de la capacidad de gestión y el desarrollo territorial en los departamentos y municipios (Min Interior).• Fortalecimiento de la gobernabilidad territorial y la convivencia ciudadana en lo local (Min Interior).• Fortalecimiento institucional de los pueblos indígenas otras minorías y rom (gitanos) (Min Interior).• Fortalecimiento institucional de los grupos étnicos (Min Interior).• Gobierno en línea en el orden territorial (Min TICs).• Sistema de gestión de la calidad (DAFP). • Meritocracia (DAFP). • Incentivos a la gestión pública (DAFP). • Organización administrativa (asistencia técnica y orientación permanente) (DAFP). • Control interno (DAFP). • Sistema de desarrollo administrativo (DAFP). • Racionalización de trámites (DAFP). • Asesoría jurídica (DAFP).• Estudios e investigaciones geográficas para los procesos de planificación y ordena-miento territorial a nivel nacional (IGAC).• Gestión con actores descentralizados de cooperación Internacional (Acción Social).• Procesos de selección por méritos (CNSC).• Evaluación del desempeño laboral (CNSC).• Programas de Formación, Capacitación, Asesoría y asistencia técnica (ESAP).• Formación de funcionarios de alto gobierno (ESAP).
• Dirección de acceso a la justicia programa nacional centros de convivencia ciuda-dana (Min Interior).• Programa nacional de casas de justicia (Min Interior).• Programa nacional de justicia en equidad jueces de paz (Min Interior).• Conciliación, arbitraje y mediación (Min Interior).
Área temática de la función
de las PersoneríasProgramas y/o proyectos de la Nación
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c) Estímulos al vínculo de la cooperación internacional. En el contex-to del posconflicto y del pos acuerdos de paz, la comunidad inter-nacional ha ofrecido cooperación para que el país pueda lograr una paz estable y duradera. En este contexto, las personerías municipa-les podrían ser una especial institución objeto de cooperación técni-ca internacional en todas sus modalidades. Hay que recordar, que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos OCDE, define la Cooperación Internacional, como la acción conjunta para apoyar el desarrollo económico y social del país, mediante la trans-ferencia de tecnologías, conocimientos, experiencias o recursos por parte de países con igual o mayor nivel de desarrollo, organismos multilaterales, organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil. También se conoce como Cooperación para el desarrollo y es un concepto global que comprende diferentes modalidades de ayu-da que fluyen hacia los países de menor desarrollo relativo121. Me-diante decreto 1345 de 2010 se creó y organizo la Agencia Presiden-cial de Cooperación Internacional de Colombia (APC-Colombia), la cual tiene por objetivo gestionar, orientar y coordinar técnicamente la cooperación internacional pública, privada, técnica y financiera no reembolsable que reciba y otorgue el país; así como ejecutar, admi-nistrar y apoyar la canalización y ejecución de recursos, programas y proyectos de cooperación internacional, atendiendo los objetivos de política exterior y el Plan Nacional de Desarrollo.
En la actualidad hay 89 fuentes internacionales de cooperación cla-sificadas en:
• Fuentes Bilaterales: Los gobiernos de los países con los cuales se tienen relaciones de Cooperación Internacional. Estas rela-ciones se efectúan de gobierno a gobierno, a través de las em-bajadas o agencias que hacen las veces de instancias de coope-ración, como entidades de coordinación técnica;
• Fuentes Multilaterales: Organismos internacionales, regionales y subregionales, en los cuales participan varios países con in-tereses determinados de carácter político, regional o sectorial; y
• Fuentes de Cooperación Sur - Sur y Triangular: Países con ni-veles de desarrollo similares. (América Latina y el Caribe, Asia, África y Eurasia), Estrategias Regionales y Mecanismos Regio-nales. En el área de interés de las personerías, los temas priori-zados por el gobierno para recibir la cooperación son:
• Construcción de paz• Niños y jóvenes víctimas del conflicto• Conservación y sostenibilidad ambiental• Justicia transicional• Promoción de cultura de paz y de DDHH• Reparación integral de víctimas• Acciones de desminado
121 Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia. Conceptos. To-mado de: https://www.apccolombia.gov.co/index.php?idcategoria=114
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• Reinserción y reintegración de actores del conflicto• Procesos de prevención y protección de población vulnerable• Fortalecimiento de arquitectura institucional• Memoria histórica• Restitución de tierras• Desmovilización• Agendas territoriales de paz
d) Otras iniciativas para mejorar la sostenibilidad de las Persone-rías. Que la Defensoría del Pueblo y el Programa Presidencial de Derechos Humanos establezcan un fondo nacional para financiar iniciativas de los Personeros en materia de defensa, protección y promoción de los derechos humanos; estimulo por parte del ICFES y del Ministerio de Educación a las Universidades para que brinden soporte técnico a las Personerías mediante pasantías de sus es-tudiantes, consultorios jurídicos, realización de monografías e in-vestigaciones académicas sobre los problemas y soluciones de las comunidades, creación de observatorios sociales y de los derechos humanos; establecimiento en la Escuela Superior de Administración Pública, el Instituto de Estudios del Ministerio Publico y FENALPER de un equipo técnico asesor, que de manera permanente atienda las inquietudes de los Personeros, sistematice las buenas prácticas y estimule sus intercambios.
4.9. Propuesta 33: Mejorar el conocimiento de la Personería por parte de la comunidad
Personero en Acción de la Personería de Cali en la comuna 14 de Cali, abril 2013. Foto Personería de Cali
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Existe la percepción de que la ciudadanía en general y buena parte de los funcionarios públicos, no conocen qué es, ni qué hacen las Perso-nerías municipales. Esta percepción fue ratificada por una encuesta realizada por el autor de este documento en 70 Municipios de distin-tas categorías y aplicada a cerca de 320 personas entre funcionarios de las Alcaldías y entidades públicas nacionales con presencia en los respectivos municipios, así como líderes comunitarios y juveniles.
El 77% de los encuestados manifestó no saber que era la Perso-nería municipal, ni cuáles eran sus funciones y competencias, lla-mando la atención que el 80% de los funcionarios de otras oficinas públicas distintas al gobierno municipal, no sabían de la existencia de esta entidad. De este 77 % el 95% dijo no conocer el nombre del Personero, ni saber dónde quedaba la entidad. Los jóvenes son el grupo poblacional que más desconoce la existencia y la utilidad de la Personería, llegando a representar el 91%. El desconocimiento se incrementa a medida que crece el tamaño del municipio, llegando tener sus máximas expresiones en las ciudades grandes. Llama la atención la opinión que tienen los funcionarios de las propias Per-sonerías ya que la mayoría de los consultados sienten que las tareas de la entidad son muy importantes para la comunidad y para la le-gitimidad de las instituciones locales, pero a la vez perciben que su trabajo “no es útil, porque casi nadie nos presta atención”.
Del 23% que dice conocer de la existencia de la Personería, el 40 % señala que es una entidad que atiende las quejas ciudadanas, el 21% que promueve el control social de la gestión y publica, el 17% que escucha a las víctimas y el luego le siguen otras funciones que se reconocen a las Personerías tales como la defensa de los derechos de los niños y los derechos humanos y el cuidado del medio am-biente. Llama la atención que no se reconoce como una entidad que lucha contra la corrupción y el desgreño administrativo, el cual sí es considerado como uno de los principales problemas de la adminis-tración municipal. Tampoco se sabe que cumple funciones discipli-narias y en los procesos judiciales.
De las personas que dicen haber acudido a la Personería por algún servicio o atención, el 83% señala que los servicios prestados son de intermediación ante otras entidades y que no resuelven de manera directa ningún problema; el 11 % expresa que ha recibido mal trato y también aparece la corrupción expresada como la petición de coi-mas para adelantar algunos trámites ante entidades públicas. En las Personerías de municipios de categorías 6, hubo una mejor percep-ción de la calidad de la atención por parte de las víctimas.
Las anteriores percepciones son solo eso, percepciones. Técnica-mente la encuesta no permite sacar conclusiones plenamente vale-deras, pero si nos envían señales sobre grandes desafíos que hay en la valoración de las comunidades y de los servidores públicos sobre las Personerías. Es conveniente adelantar un estudio más profundo
Personero en Acción de la Personería de Cali en la comuna 14 de Cali, abril 2013.
Foto Personería de Cali
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sobre estos temas, porque la Personería se debe a la ciudadanía y en el futuro inmediato, es necesario que su legitimidad, es decir, su credibilidad, confianza, respeto y reconocimiento se incremente.
4.10. Propuesta 34. Promoción y divulgación de los servicios de las Personerías
Ante las señales ya referidas del desconocimiento ciudadano de las Personerías, se hace necesario que tanto FENALPER como el IEMP, la Defensoría del Pueblo y otras entidades vinculadas a la tarea de liderar la construcción de la paz y la reconciliación, adelanten acciones para corregir esta situación. Para ello se proponen las siguientes acciones:
• Hacer una guía de los servicios que ofrecen las Personerías y la manera de acceder a ellos, para que la comunidad sepa cómo utilizar esta institución.
• Constituir un Fondo para financiar el diseño y transmisión de programas de radio y televisión en las emisoras comunitarias y en los canales nacionales.
• Modernizar y mantener actualizados las web de las Personerías. Esto podría hacerse mediante pasantías universitarias y el apo-yo del Ministerio de las Tecnologías de la Información.
• Dar soporte técnico y logístico a las Personerías para la configu-ración de una red de aliados, tanto en el nivel comunitario, como gubernamental y de la cooperación técnica internacional.
• Visibilizar las mejores prácticas y los resultados del trabajo he-cho por las Personerías en beneficio de las comunidades me-diante ejercicios periódicos de rendición publica de cuentas, tal como lo señalamos en otros apartes de este documento.
4.11. Propuesta 35. Atención extendida de servicios y/o ampliación de los horarios de atención a la comunidad
De cara a mejorar la cercanía al diálogo con las comunidades y atender de manera más oportuna y ágil sus demandas, las Perso-nerías podrían adelantar algunas acciones que han demostrado su efectividad en algunos municipios. Se trata de ampliar los horarios de servicio y atención a la comunidad a las horas de la noche, los feriados y días de mercado en los pequeños municipios. También han dispuesto atención directa en los sitios donde se presentan los problemas y donde la comunidad demanda más atención, como es el caso de las salas de urgencia de los hospitales y las cárceles.
En otros casos, se hacen jornadas desconcentradas de trabajo en las veredas o zonas apartadas, en los barrios y también algunas per-sonerías han adecuado vehículos automotores como oficinas móvi-les de atención al ciudadano. Estas son acciones que mejoran mu-cho la pertinencia, la calidad y la oportunidad de los servicios de las Personerías. Cali y Bogotá lo han hecho con importantes resultados pueden ser ejemplos a seguir.
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122 María Fernanda Guerrero M.; “Una aproximación a nuevos esquemas de la rendición de cuentas en la administración pública; Una propuesta de lineamientos- guía buena práctica de un programa pre-ventivo en la Función pública; Procuradu-ría General de la Nación, Bogotá, 2006123 Sobre la obligatoriedad de la rendición de cuentas y sus metodologías, puede consultarse los artículos 32,33,34 y 35 de la ley 489; arts. 11, 19 y 21 de la ley 594; art.34 ley 734; ley 850; arts., 73, 74 y 78 ley 1474; art. 29 ley 1551; ley 1712.
4.12. Propuesta 36. La rendición periódica de cuentas a la comunidad
“Tradicionalmente la rendición de cuentas ha sido hasta la fecha un mecanismo importante para exigir responsabilidad a quienes tienen a su cargo a administración de los negocios públicos o privados. Hoy la figura ha evolucionado para entenderla como una forma que permite llenar la brecha entre promesas estratégicas y los resulta-dos. Pero, ¿qué nos falta para lograr una carta de naturaleza en el ámbito público? Quizás nada pero sí podemos estar en carencia de un liderazgo que nos lleve a hacer que las cosas se hagan y la for-ma de monitorear sus resultados y realzar los impactos producidos. En suma, lograr la métrica de la administración pública donde se le da sentido a la estrategia; en otras palabras llevar la estrategia a la realidad. Es hacer visible aquello que se anuncia como promesas y compromisos. No son sólo enunciados, es la práctica que hace que esos enunciados se conviertan en virtud”122.
En su acepción general la rendición de cuentas es la obligación de un actor de informar y explicar sus acciones a otro(s) que tiene el derecho de exigirla, debido a la presencia de una relación de poder, y la posibilidad de imponer algún tipo de sanción por un comporta-miento inadecuado o de premiar un comportamiento destacado123.
En términos políticos, la rendición de cuentas es el conjunto de es-tructuras (conjunto de normas jurídicas y de instituciones respon-sables de informar, explicar y enfrentar premios o sanciones por sus actos), prácticas (acciones concretas adelantadas por las institu-ciones , los servidores públicos, la sociedad civil y la ciudadanía en general) y resultados (productos y consecuencias generados a partir de las prácticas) mediante los cuales, las organizaciones estatales y los servidores públicos informan, explican y enfrentan premios o sanciones por sus actos a otras instituciones públicas, organismos
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internacionales y a los ciudadanos y la sociedad civil, quienes tienen el derecho de recibir información y explicaciones y la capacidad de imponer sanciones o premios, al menos simbólicos (Schedler 2004; Grant y Keohane 2005)124.
Otra acepción de la rendición de cuentas tiene que ver con ser res-ponsables ante, a diferencia de ser responsable por. Se trata de una responsabilidad frente a la sociedad y a las partes interesadas. En otras palabras, se alude a la capacidad de crear valor económico y social de manera correlativa al valor de los recursos empleados, y de darle cuenta a la sociedad de manera transparente y exhaustiva.
Finalmente, otra connotación hace relación al concepto que deviene del verbo latino computare, es decir, realizar una operación final me-diante la cual aquel que ha llevado las cuentas las somete a consi-deración de quien las debe verificar. En este sentido la rendición de cuentas implica cantidad, pero igualmente cuento y narración. Esto último hace que la rendición de cuentas tenga un aspecto comuni-cativo, un aspecto operacional y técnico y un aspecto explicativo y justificatorio. Los tres elementos promueven una relación dialógica y comunicativa entre las partes que llevan a cabo este proceso.
Los objetivos que persigue la rendición de cuentas de los Persone-ros municipales son:
124 Tomado del Documento CONPES 3654 de 2010.
Andrés Santamaría, personero de Cali en la rendición de cuentas públicas de su periodo 2012 - 2015. Febrero 2016.Foto Personería de Cali
Andrés Santamaría, personero de Cali en la rendición de cuentas públicas de su
periodo 2012 - 2015. Febrero 2016Foto Personería de Cali
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• Construir una cadena de sentido entre aquello que las Persone-rías declaran y prometen hacer y los efectos determinados de sus acciones frente a los portadores de derechos o intereses.
• Promover el mejoramiento de la gestión de las Personerías en términos de balance social.
• Institucionalizar la rendición de cuentas como un elemento fun-damental de la estrategia de empalme.
• Fortalecer la confianza y credibilidad de los ciudadanos en la Personería municipal.
• Contribuir a una mayor interiorización en la ciudadanía y en los funcionarios públicos de los principios en los que se fundamen-ta el manejo y administración de lo público.
• Contribuir a formar opinión ciudadana informada y vigilante de la gestión pública.
• Estimular la participación de la ciudadanía para que incida en la construcción de los destinos de su municipio.
Algunos de los temas más sobresalientes del informe rendición de cuentas de la Personería son los siguientes:
a) Ubicación de contexto de la marcha del municipio durante el pe-riodo analizado. Se trata de que el Concejo, el Gobierno y la comuni-dad conozcan la visión del Personero sobre los derechos humanos en el municipio, la marcha de la administración en su conjunto y los principales hechos que de la coyuntura local que van marcando y condicionando el destino de la vida pública de la comunidad local. Es importante que presente un balance de la ejecución del Plan de Desarrollo Municipal basado en un enfoque de derechos humanos.
b) Balance general del ejercicio de sus competencias y de su plan de acción desde la perspectiva de la sociedad. Se trata de detallar las principales acciones desarrolladas como Agente del Ministerio Público, Veedor Ciudadano y Defensor de los derechos humanos desde la perspectiva de los intereses de la comunidad. De la misma manera, debe informar sobre los avances y logros alcanzados en la implementación del Plan de Acción de la Personería municipal. Para ello es aconsejable que incorpore indicadores, líneas de base, y metas cuantificables que permitan establecer los avances logrados sobre los planes y se indiquen los principales resultados e impactos en la solución de los problemas sociales y comunitarios. Se deben señalar los aciertos y las dificultades y desafíos.
c) Balance del uso que se ha dado a los recursos disponibles. En este sentido, el Personero debe informar sobre la ejecución del pre-supuesto asignado a su cargo, los recursos obtenidos de la coope-ración técnica internacional y el manejo de los bienes a su cargo.
d) Planes y proyectos de inversión futura. Es decir, una descripción de las acciones que emprenderá la Personería en el inmediato futu-ro, sus aliados y los recursos requeridos para tales efectos.
100
125 Art. 313 de la Constitución Política.
e) Informe de las relaciones con los diversos estamentos de la so-ciedad civil, que dé cuenta de la integración de iniciativas, consolida-ción de alianzas y elaboración de proyectos comunes, en particular en lo relacionado con la promoción de la participación comunitaria y el control social de la gestión pública. Es importante que en este acápite informe sobre la atención de las quejas y reclamos de la comunidad;
f) Alertas tempranas y recomendaciones, que sensibilicen al Concejo, al gobierno y a la población sobre situaciones eventuales de riesgo, de amenazas o vulnerabilidades que puedan afectar la situación de los derechos humanos y la vigencia de la moralidad administrativa, y las acciones que recomienda al gobierno para prevenir estas situaciones;
g) Elementos para el empalme. En el último año de su gestión, debe el informe del Personero, contener este acápite. Es decir, que solo aparece cada cuatro años en el informe final de consolidación de la gestión del Personero. Tiene por objeto señalar los logros, los de-safíos y las lecciones aprendidas por la entidad en el cumplimiento de sus atribuciones; entregar al Personero entrante un balance de la gestión interna de la institución, el estado de los archivos y siste-mas de información, los procesos en marcha, los compromisos ad-quiridos y las tareas pendientes. También, debe contener una visión estratégica de la marcha del Municipio de tal manera que oriente al Personero entrante, al nuevo gobierno y a la ciudadanía en general.
4.13. Propuesta 37: Renovar las reglas de juego de las relaciones con otros órganos del poder local
Dentro del engranaje de la institucionalidad publica, las Personerías se relacionan en doble vía con al menos 50 entidades en doble vía, es decir, la Personería envía solicitudes, informes y requerimientos, y también los recibe. Las entidades nacionales con que más rela-cionamientos tienen es con la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas; los Ministerios del Interior, Justicia, Trabajo, Defensa, Educación, Salud, Agricultura, Vivienda y Medio Ambiente; con en-tidades descentralizadas como el Departamento para la Prosperi-dad Social, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, el Servicio Nacional de Aprendizaje, la Superintendencia de Servicios Públicos, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y Juzgados, el Insti-tuto Nacional Penitenciario, Unidad Nacional de Gestión del Riesgo, la Resgistraduría General de la Nación en épocas electorales y en materia de registro, la Contraloría General de la Republica. A nivel de cada Municipio, los relacionamientos se dan con toda la admi-nistración, pero de manera particular con las Secretarias del Interior o de Gobierno y las Secretarias General y de Bienestar social (o de Educación, Salud, Vivienda, etc.), las Oficinas de planeación y de ha-cienda. De manera regular los Personeros acuden al Concejo muni-cipal a debates de control político que esta corporación adelanta a la administración y a rendir cuentas de sus actuaciones125.
101
61,95%
amenazas
por desplazamiento forzado
15,15%
6,01% atentados
y/o combates
126 Diagnóstico sobre capacidades te-rritoriales de las Personerías municipales para la implementación de la paz; FENAL-PER, USAID, Embajada de Suecia; Bogotá, diciembre de 2015127 Manrique Reyes Alfredo; Estatuto del Personero, ob. cit, pág. 147 y ss.
Buena parte de los temas que se desarrollan en estos relacionamien-tos con otras autoridades locales y nacionales se deriva del trámite de quejas y reclamos de la ciudadanía. En efecto, según el estudio ya mencionado realizado por FENALPER, se determinó que “la canti-dad de quejas que se tramitan anualmente es de 170.102 para las Personerías a nivel nacional, de las cuales un 61,95% corresponde a desplazamiento forzado, seguido por amenazas con un 15,15% y atentados, hostigamientos y/o combates con un 6.01%.” 126 También aparecen otros temas como la restitución de tierras, la violencia se-xual, el reclutamiento forzado, el microtráfico de estupefacientes y la minería ilegal. En muchas ocasiones, ante la negativa de respuesta a las peticiones del Personero, se acude a distintas acciones judicia-les, en particular, la acción de tutela. En efecto, en el estudio realizado por FENALPER, se contabilizaron 134.861 tutelas interpuestas anual-mente, las cuales están relacionadas mayoritariamente con derechos de petición, seguidas por tutelas asociadas al derecho a la salud.
El Personero hace parte de muchos Consejos y Comités de Coordi-nación que existen en los Municipios, en particular para la atención de las víctimas, la violencia intrafamiliar, la atención a grupos vulne-rables, atención de emergencias, etc. En algunas ocasiones, es invi-tado a los Consejos de gobierno. En estos espacios de coordinación, se debería buscar una efectiva articulación del trabajo mancomu-nado mediante planes de acción con tareas concretas a realizar en tiempos determinados y con la asignación de los correspondientes recursos; también se debería informar periódicamente a la comuni-dad sobre los resultados de esta articulación interinstitucional, tarea que podrían cumplir las Personerías municipales.
4.14. Propuesta 38. El mejoramiento de la gestión interna
Hoy las Personerías presentan desafíos en el uso óptimo de los re-cursos disponibles y en el marco de su fortalecimiento, deberán ser superados. Se trata de mejorar la eficiencia y la eficacia en la ges-tión interna de los procesos administrativos, contables, de talento humano, archivo, comunicaciones, financieros, contables, etc.
Es necesario mejorar la calidad de la gerencia pública de las Per-sonerías. Muchas de ellas presentan problemas en esta materia. La Personería es un ente municipal no solo porque el origen de los nombramientos está en el concejo municipal sino porque sus fun-ciones se desarrollan en la jurisdicción del respectivo municipio y su funcionamiento y operación son sufragados con el presupuesto municipal.127 En este sentido, son recomendables las siguientes lí-neas de trabajo gerencial:
a) Administración por objetivos y resultados. Se trata de que el Per-sonero como jefe de la entidad junto con todos sus funcionarios de-finan y prioricen unas metas dentro del marco general de competen-cias de la entidad y dadas las características del respectivo
102
municipio, para ser logradas entre todos en un tiempo determinado. Es recomendable que estas metas cuenten con una batería de indi-cadores cualitativos y cuantitativos y con estrategias particulares para el logro de cada una de ellas, así como con responsables de alcanzarlas. Debe, tal como lo ordena la ley, tener la Personería un plan de desempeño y de gestión anual, donde estén los resultados, como se van a lograr, con quienes y con qué recursos, así como la manera como estos resultados favorecen a la comunidad respecti-va. Este plan debe ser público y conocido por toda la comunidad y por todo el gobierno del Municipio.
b) Optimización de los recursos humanos, financieros y técnicos. La existencia de manuales de funciones y procedimientos, de mecanis-mos permanentes de capacitación y empoderamiento de los servido-res públicos, así como una serie de estímulos al buen desempeño, son muy importantes para que la Personería pueda cumplir con su plan estratégico. En materia financiera y presupuestal, las personerías de-ben llevar ordenadamente todos los procesos de ejecución, contrata-ción y supervisión de los contratistas; tener los libros de contabilidad y los inventarios y archivos debidamente llevados, según las normas que regulan la materia. El otro componente es la implementación de las tecnologías de la información y de las comunicaciones para me-jorar el cumplimiento de sus funciones y competencias y sobretodo, para mantener un permanente dialogo con las comunidades.
c) La coordinación interinstitucional. La Constitución habla de la co-laboración armónica entre las distintas ramas del poder público, y la comunidad pide que el Estado social de derecho no se repita y des-pilfarre recursos en programas y proyectos similares o en muchas ocasiones contradictorios. Es muy importante que el Personero coordine su actuar con las demás entidades que operan en su Mu-nicipio, que suministre información y que coopere también con otras instituciones que lo convoquen para trabajar por la comunidad.
Diagrama 3: Las cinco estrategias para mejorar la atencióna los ciudadanos
Atención optima
al ciudadano
Coordinación interinstitucional
Rendición públicade cuentas
Simplificación de tramites y procesos y gestión
desconcentrada
Gestión delcumplimiento del
mandato por resultados
Optimización de recursos humanos,
financieros y técnicos
103
d) La simplificación de trámites y procesos y la gestión desconcentra-da. La Personería debe caracterizarse por una gestión ágil, oportuna, sin tantos procedimientos y procesos que entorpecen las soluciones a las comunidades y que también anidan la corrupción, la negligencia y la inoperancia. Si se quieren resultados, hay que agilizar los trámites administrativos, los cuales deben estar en permanente revisión y cui-dando que los funcionarios se inventen pasos y requisitos.
e) La rendición publica de cuentas. Ya hablamos de este tema frente a las personerías, pero no sobra recalcar que contarle a la comuni-dad los resultados de la gestión será la fuente de la legitimidad y del respaldo ciudadano; será el origen de la credibilidad, la confianza y el respeto. Por ello el Personero también debe orientar y a las demás autoridades locales para que presenten cuentas fidedignas de su gestión, ojala con enfoque de derechos humanos y consecución de la paz y la reconciliación en la vida cotidiana.
4.15. Propuesta 39. Acceso y uso a las tecnologías de la información y de las comunicaciones
Es increíble que a estas alturas del progreso del país, muchas Per-sonerías no cuenten con un computador, con teléfono móvil, con In-ternet ni vínculos con medios alternativos de comunicación local, regional y mundial. El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones organizado mediante ley 1341 tiene como uno de sus objetivos el promover el uso y apropiación de las tecnologías de la información y las comunicaciones entre los ciudadanos, las empresas, el gobierno y demás instancias nacionales como soporte del desarrollo social, económico y político de la Nación.
Como pude apreciarse en la gráfica 6, las Personerías requieren equipos de cómputo y de comunicaciones, así como otros equipos de oficina necesarios para poder cumplir con sus funciones y com-petencias. En este contexto el Gobierno Nacional dentro de su es-trategia de descentralización de la política de derechos humanos, debería destinar los recursos para modernizar a las Personerías municipales. A esta tarea podría también concurrir la cooperación internacional y la responsabilidad social de la empresa privada.
Ciclo de capacitaciones con el Instituto de Estudios del Ministerio Público - IEMP- a Personeros Municipales. Foto personería de Cali
104
4.17. Propuesta 41. El empoderamiento de los funcionarios de las Personerías
Hasta la fecha se ha hecho énfasis en la formación de los Persone-ros municipales, pero se ha dejado de lado a los demás servidores públicos de la entidad. Se requiere diseñar programas de capaci-
16881044
466747
255446
220380
84532
546430
643604
16880
Computadorde escritorio
Computadorportatil
Escáner FAX Fotocopiadora Impresora OtroImpresoraMultifuncional
1800
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
Núm
ero
tota
l de
equi
pos
4.16.Propuesta 40. Establecimiento de la franquicia para la correspondencia oficial de la Personería
Este tema que parece menor, es de gran importancia para muchas personerías, dada la escases de recursos y la necesidad de mante-ner comunicaciones fluidas con muchas dependencias oficiales y ciudadanos del común. En efecto, en virtud del desempeño de sus múltiples funciones, es mucha la correspondencia que debe enviar las Personerías Municipales al interior del propio municipio, pero también a otras ciudades donde se encuentran las sedes oficiales de dependencias nacionales y regionales, y debe ser costeada con los escasos recursos de su presupuesto. Es por ello que el proyec-to de ley que la Procuraduría General de la Nación presento ante el Congreso de la Republica, establecía que las Personerías municipa-les disfrutaran de la franquicia en los servicios postales dentro del territorio nacional y que sean necesarias para el desarrollo de sus actividades. Esta propuesta sigue vigente.
Gráfica 6: Selección de equipos disponibles y requeridos por las Personerías128
Fuente: Elaboración propi Fuente: FENALPER; Evaluación de la situación actual y el desempeño de las personerías”, con apoyo del programa de derechos humanos de USAID. Nov 2015.
128 Diagnóstico sobre capacidades te-rritoriales de las Personerías municipales para la implementación de la paz; FENAL-PER, USAID, Embajada de Suecia; Bogotá, diciembre de 2015
105
129 Es importante recordar que el artícu-lo 5 de la ley 1551 estableció que dentro del marco de los principios de coordina-ción, complementariedad, sostenibilidad, economía y buen gobierno, los municipios contarán con el apoyo de la Escuela Su-perior de Administración Pública - ESAP - en la identificación de necesidades y en la determinación de buenas prácticas ad-ministrativas. Así mismo, la ESAP, apoyará al gobierno nacional en la gestión, promo-ción, difusión, desarrollo e implementación de las políticas públicas de buen gobierno y competitividad en los entes territoriales.
tación y de pasantías e intercambios con otras Personerías. En el primero de los casos, los servidores públicos deberían potenciar sus capacidades en la atención ciudadana y la orientación en materia de acceso ciudadano a los servicios del Estado social de derecho, tramite de conflictos, atención integral a las víctimas, defensa de los derechos humanos, contenido de los acuerdos de paz, mecanismos de participación ciudadana, arquitectura institucional del Estado na-cional y territorial, y en los trámites administrativos internos de la entidad de cara a su agilización y sistematización y buen archivo.
La Escuela Superior de Administración Pública, ESAP129, en asocio con el Instituto de Estudios del Ministerio Público, IEMP, debería adelantar estudios sobre la demanda de capacitación de los fun-cionarios de las Personerías y diseñar programas escolarizados, semiescolarizados y virtuales de formación, acompañados de los respectivos materiales didácticos. También debería sistematizar las mejores prácticas, hacer un banco de éxitos de gestión de las Per-sonerías, adelantar investigaciones para conocer en profundidad los desafíos de la gestión de las Personerías de acuerdo a las particula-ridades de los territorios, y capacitar a los administradores públicos en las áreas de gestión propias de las Personerías municipales. El SENA también podría concurrir en áreas de formación como el ma-nejo de archivos, contabilidad, sistemas de información y manejo de computadores, correspondencia, etc.
No sobra reiterar, que las pasantías e intercambios de servidores públi-cos entre las Personerías, es una acción que de manera rápida y eco-nómica, puede mejorar de manera ostensible la calidad del desempeño y la atención a los ciudadanos. Ellas podrían ser organizadas de común acuerdo con FENALPER o sus capítulos regionales, en asocio con las Personerías de las ciudades capitales o de aquellas que hayan mostra-do mejores resultados en temas álgidos como la atención a las vícti-mas, la defensa de los derechos humanos, el fomento del control social de la gestión pública, la rendición publica de cuentas, el vínculo con los
Personeros del departamento de Cauca, asistentes al Ciclo de capacitaciones con el Instituto de Estudios del Ministerio Público - IEMP a Personeros Municipales. Archivo fotográfico FENALPER
106
medios de comunicación alternativa para la promoción de cultura de paz, o la gestión con los Personeros Estudiantiles.
De manera complementaria a esta estrategia de formación de los servidores públicos de las Personerías, FENALPER podría buscar financiación con organismos nacionales e internacionales para promover estudios en las Universidades, para becar a los mejores funcionarios de las Personerías. Este estímulo seria de especial im-portancia para potenciar el compromiso de los servidores públicos con el cumplimiento de las funciones y competencias de la entidad.
4.18. Propuesta 42. Otros requisitos para optar por el cargo de Personero municipal
Es lógico que el encargado de cumplir y hacer cumplir las leyes deba ser un abogado. Pero esto no basta. Se requiere que quien desem-peñe el cargo tenga ciertas cualidades como: capacidad para con-vivir y enseñar a convivir, capacidad para valorar y transmitir directa e indirectamente un conjunto de valores relacionados con los dere-chos humanos y la democracia; capacidad para aumentar las opcio-nes reales del beneficio que el Estado brinda en materia de derechos humanos; capacidad para influir en el cambio social; capacidad para aprender a convivir con la diferencia, capacidad para apren-der a comunicar, capacidad para solucionar los conflictos y convivir en situaciones de conflicto; capacidad para construir y mantener el tejido social; capacidad para valorar el liderazgo; y, capacidad para manejar un saber jurídico y social que permita cumplir fielmente con el mandato de su cargo, de conformidad con nuestro ordenamiento constitucional y legal en un contexto específico.
El nuevo Estatuto del Personero, podría ordenar a los Concejos que valoren y califiquen todos estos aspectos en los candidatos, antes de proceder a su elección.
4.19. Propuesta 43. La transformación de las estrategias de formación a las Personerías a cargo del IEMP, OACNUDH, Defensoría del Pueblo, ESAP, etc
La capacitación a los Personeros municipales y a los funcionarios de las Personerías es de fundamental importancia para mejorar sus capacidades de atender las demandas comunitarias y de cumplir adecuadamente con las funciones y competencias a su cargo. En este sentido, los cursos de capacitación deberían hacer énfasis en metodologías novedosas que permitan de manera práctica contribuir a mejorar el desempeño comprobable de sus funciones y competen-cias, para lo cual en su diseño curricular, cada estudiante debería ter-minar el curso respectivo con la presentación de un plan de acción.
Es importante resaltar los muy valiosos esfuerzos hechos por el Ins-tituto de Estudios del Ministerio Público – IEMP, que ha sido la única
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entidad que de manera sistemática y permanente, ha estado cum-pliendo estas tareas y que pese a sus limitados recursos, acompaña a los Personeros de todo el país. También han concurrido entida-des como la Defensoría del Pueblo, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia, OACNUDH, la Escuela Superior de Administración Publica y el Mi-nisterio del Interior.
En estos procesos de capacitación se han detectado distintos desa-fíos que es necesario tener en cuenta:
a) Adaptar los contenidos a las realidades socioeconómicas, políti-cas y culturales de cada territorio. Por lo general, hay tres grandes temas que ocupan las jornadas de capacitación, todos con un inten-so enfoque jurídico: la aplicación del proceso disciplinario, la defen-sa y protección de los derechos humanos (en ocasiones, centrado solamente en la atención a las víctimas y desplazados), y el fomento del control social de la gestión pública. Estos cursos son diseñados casi siempre desde Bogotá y los docentes preparan sus contenidos de manera genérica para ser impartidos en todos las regiones sin prestar mayor atención a las particularidades y las necesidades de las comunidades y de las mismas características de las Persone-rías, según su respectiva categoría. Es recomendable focalizar más y mejor los contenidos de los cursos de capacitación de conformi-dad con las categorías de las Personerías, las características de los territorios, las dinámicas del conflicto y de la implementación de los acuerdos de paz, y las demandas de los propios Personeros, para lo cual podrían hacerse encuestas previas de sondeos temáticos y de consulta del interés. En cuanto a los cursos genéricos, cuando se programen de esta manera, deberían incorporar también a algunos funcionarios de la administración municipal y según las condicio-nes, a líderes sociales de relevancia local, para que también sepan que hacen y para qué sirven las Personerías.
b) Incorporar nuevos temas. Es importante señalar que en el recien-te estudio hecho por FENALPER y que ya hemos citado, se indago a más de 600 Personeros sobre las necesidades de capacitación. Los temas más relevantes fueron “el control fiscal participativo, que recibe el 23.91% de las selecciones realizadas por las perso-nerías, constituyéndose como el tema prioritario de mayor interés en cuanto a la demanda de formación y capacitación por parte de las personerías del territorio nacional; asimismo, y en orden de im-portancia, siguen los temas de formación en restitución de tierras con un 18.13%, control social y rendición de cuentas con un 17.59%, técnicas de negociación y resolución de conflictos y planeación te-rritorial con un poco más del 16%”130 Adicionales a los temas men-cionados por los Personeros en el citado estudio, es importante que se incorporen a la agenda de capacitación, temas relacionados con el análisis de contexto político, económico y social del territorio y la historia y la cultura de las regiones donde se desenvuelven sus
el control fiscal participativo, recibe el 23.91% de las selecciones realizadas por las personerías, constituyéndose como el tema prioritario de mayor interés en cuantoa la demanda de formación y capacitación por parte de las personerías del territorio nacional...
Se indagó a más de 600 Personeros sobre las necesidades de capacitación
130 Diagnóstico sobre capacidades te-rritoriales de las Personerías municipales para la implementación de la paz; FENAL-PER, USAID, Embajada de Suecia; Bogotá, diciembre de 2015
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funciones, esto con el fin de mejorar el criterio y la capacidad de interpretar y llevar la vocería de las comunidades en el proceso de construcción de la paz en la vida cotidiana. En este mismo propósi-to, seria clave empoderar a los Personeros como gestores de paz y de reconciliación, para lo cual es necesario que conozcan los acuer-dos de las negociaciones con la Insurgencia, los desarrollos norma-tivos e institucionales que ellos tengan para su implementación, los nuevos mecanismos de participación y de incidencia social y comu-nitaria, y las instancias públicas y no gubernamentales que esta-rán liderando el proceso del posconflicto. Hay otros temas como la planeación municipal con enfoque de derechos humanos (para que puedan ser actores claves en el diseño, implementación y evaluación de los planes de desarrollo municipal), relaciones humanas y buen trato al ciudadano, ética del abogado y del servidor público, uso de mecanismos y medios de comunicación popular (para mejorar su capacidad de informar y de transmitir lo que hace la Personería uti-lizando por ejemplo, los medios alternativos de comunicación y las redes sociales), rutas prácticas de acceso a los derechos humanos y a la oferta institucional del Estado social de derecho, mecanismos de defensa y protección de los ecosistemas y del medio ambiente, atención a grupos vulnerables, entre otros.
c) Innovar en las metodologías. Generalmente se usa como medio pedagógico en los cursos de capacitación, la cátedra magistral y en muchas ocasiones, ni siquiera se cuentan con ayudas audiovisuales que hagan más comprensible los temas. Tampoco se dispone de su-ficiente tiempo para el dialogo del docente con sus alumnos y ab-solver las preguntas y las dudas de los participantes. Es necesario mejorar los medios de evaluación del docente y de utilidad práctica de la formación que reciben los Personeros. En este último sentido, quienes tomen los cursos, deberían concluirlos con un plan de trabajo o de implementación de lo aprendido en su municipio, y reportar pos-teriormente los resultados de su ejecución. También es importante implementar otros medios de formación como son los intercambios y pasantías y la formación a partir de las mejores prácticas, tareas estas en las cuales FENALPER puede jugar un papel importante en su sistematización y en la generación de los intercambios.
d) Los medios de apoyo pedagógico. Es recomendable crear la “bi-blioteca básica de las Personerías municipales”, con una colección de libros especializados en las diversas temáticas relacionadas con sus funciones y competencias, y en particular sobre el proceso de paz. También es recomendable la existencia de publicaciones más agiles como revistas y periódicos que lleven información fresca, oportuna y ágil a los Personeros y sus funcionarios. También es im-portante dinamizar el sitio web y la formación desescolarizada.
e) Los tiempos. Los cursos presenciales deberían dictarse de mane-ra intensiva al comenzar la gestión, o tan pronto se surta la elección por parte del Concejo y antes de su posesión. Es común escuchar a
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las comunidades que nunca encuentran al Personero en su oficina, porque se encuentra en jornadas de capacitación en la capital. De la misma manera, es importante que el Instituto de Estudios del Minis-terio Publico y FENALPER, coordinen la oferta y la demanda de ca-pacitación y se le dé una programación coherente, que no distraiga al Personero de la atención a sus funciones principales.
4.20. Propuesta 44. La iniciativa del Personero frente al Plan de desarrollo
El Plan Municipal de desarrollo es la carta de navegación del gobier-no durante cuatro años. En él se consagra no solo la manera como el alcalde electo va a cumplir con los compromisos que adquirió con la comunidad mediante el voto programático, sino también los ob-jetivos concurrentes del municipio con el plan departamental y con el plan nacional de desarrollo, para buscar la armonía y las comple-mentariedades del caso. Es conveniente que se le dé legalmente la potestad al Personero municipal para que pueda estar presto a cooperar en todo el ciclo de elaboración del plan de desarrollo junto con el Consejo municipal de planeación. Dicho ciclo inicia con la ela-boración del proyecto y las correspondientes consultas ciudadanas, luego con la presentación al Consejo de Planeación, y después con el debate en el Concejo municipal.
El Personero debe velar por el enfoque de derechos humanos, ase-gurar los enfoques diferenciales de atención a poblaciones vulnera-bles, el enfoque de género para asegurar la equidad entre las opor-tunidades para hombres y mujeres, la equidad entre los sectores urbanos y rurales del municipio, la atención y mitigación de riesgos y las acciones para la atención a las víctimas y el plan de acción de justicia transicional, así como las acciones para la implementación de la paz territorial.
Por otra parte es conveniente facultar a los Personeros para que participen en el diseño, monitoreo y evaluación de los planes de or-denamiento territorial. Como se sabe, el POT es un instrumento de planificación del desarrollo local, de carácter técnico, normativo y político, sirve para ordenar los territorios municipales y distritales, reglamentado por la Ley 388 de 1997. Es una herramienta básica de acción física y administrativa, que plasma objetivos ambientales, económicos y sociales del territorio y las comunidades que partici-pan históricamente de su construcción. Adopta una visión de largo plazo y también unos instrumentos de gestión que actúan integral y sectorialmente articulados, Estrategias, programas y proyectos, conforme a un imaginario compartido de ciudad. El plan de ordena-miento es la guía por excelencia para dirigir la inversión pública ha-cia fines específicos relacionados con el mejoramiento estructural y funcional del municipio.
El Personero debe velar por el enfoque de derechos humanos, asegurar los enfoques diferenciales de atención a poblaciones vulnerables, el enfoque de género para asegurar la equidad entre las oportunidades para hombres y mujeres...
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La modernización de FENALPER
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Los Personeros municipales han constituido desde hace más de una década, varias modalidades de asociación o agremiación, con el objeto de velar mancomunadamente por los intereses de la institución y por el bienestar de sus servidores públicos. A comienzos de la década de los 90 del siglo pasado, existió la Asociación Nacional de Personeros de Colombia, ASONALPER, la cual promovió y acompaño importantes pro-cesos de capacitación y empoderamiento de las Personerías en asocio con el Ministerio Publico, entidades de cooperación técnica internacio-nal y la Defensoría del Pueblo. El papel de ASONALPER fue crucial en la lucha por la autonomía administrativa y fiscal de las Personerías en el marco del debate de la hoy ley 617. También gestionaron estudios y propuestas para evitar que en el referendo del 2002, se procediera a liquidar esta antigua institución del gobierno municipal131.
La actual Federación Nacional de Personeros de Colombia, FENAL-PER, surge el 9 de diciembre de 2009 en la ciudad de Cali a instan-cias de los entonces Personeros de Bogotá y Santiago de Cali, con el propósito de representar y defender los intereses de las Persone-rías municipales y distritales de la república de Colombia y de las asociaciones departamentales, regionales y subregionales, como organismos de promoción y guarda de los derechos humanos, de vigilancia y control de las actuaciones de los servidores públicos, y de protección del interés general, así como de los Personeros132.
De conformidad con sus estatutos133, la Federación Nacional de Perso-nerías de Colombia, FENALPER, es una organización de carácter insti-tucional, sin ánimo de lucro, fundamentada en la libertad de asociación, que agrupa a las Personerías municipales y distritales de la República de Colombia, y a las asociaciones departamentales, regionales y subre-gionales, que libre y autónomamente decidan hacer parte de ella y aco-gerse a sus estatutos. En este contexto, es una entidad descentralizada indirecta en los términos de la ley 489134, ya que se financia principal-mente con recursos públicos y agremia entidades públicas.
La Federación Nacional de Personeros de Colombia, FENALPER, esta-blece su visión, en el plan estratégico ya citado, como una entidad con ámbito nacional cuyo objeto es brindar asistencia técnica a las Per-sonerías municipales del país y propender por su unidad, para ello las apoya en sus labores misionales de defensa, protección y promoción de los derechos humanos de toda la ciudadanía y de las víctimas; de juez disciplinario que adelanta la vigilancia y control sobre la conduc-ta de los servidores públicos municipales; de agente del ministerio público que vela por la eficiente y oportuna aplicación de la función de justicia y la defensa de los intereses generales de la sociedad para posicionar a la Personería como una institución líder en el trabajo a favor de las comunidades locales del territorio Colombiano135 .
De las 619 Personerías encuestadas, el 80,30% considera que FE-NALPER ha realizado una buena gestión, mientras un 16,24% opina que la gestión ha sido regular y tan solo un 3,46% ha percibido una mala gestión136.
131 Manrique Reyes Alfredo; Historia de las Personerías Municipales en Colombia, IMEMP, Bogotá, 2012; pag.134132 FENALPER; “Plan estratégico 2013-2018. La fuerza de tus derechos”; Bogotá, 2013133 Los estatutos que aparecen en la web de FENALPER hablan de Federación de Personerías, mientras que los estatutos originales que reposan en los archivos de la entidad, hablan de Federación de Per-soneros. Esta diferencia aporta confusión sobre si es una agremiación de Institucio-nes Públicas (de Personerías Municipales, que son personas jurídicas de derecho público y daría origen a una entidad des-centralizada indirecta) o de Personeros (funcionarios, personas naturales, que da origen a una entidad no gubernamental de derecho privado)134 Esta condición genera una serie de derechos y responsabilidades previstas en el artículo 95 de la ley 489 que seña-la: “Asociación entre entidades públicas. Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de con-venios inter-administrativos o la confor-mación de personas jurídicas sin ánimo de lucro. Las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asocia-ción exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las enti-dades de este género. Sus juntas o Con-sejos Directivos estarán integrados en la forma que prevean los correspondientes estatutos internos, los cuales proveerán igualmente sobre la designación de su re-presentante legal”.135 De conformidad con el artículo 6 de sus estatutos, el objetivo de FENALPER es “Representar y defender los intereses de las Personerías Municipales y Distrita-les de la República de Colombia y de las Asociaciones Departamentales, Regiona-les y Subregionales, como organismos de promoción y guarda de los derechos hu-manos, de vigilancia y control de las ac-tuaciones de los servidores públicos, y de protección del interés general, así como de los Personeros”.136 Diagnóstico sobre capacidades te-rritoriales de las Personerías municipales para la implementación de la paz; FENAL-PER, USAID, Embajada de Suecia; Bogotá, diciembre de 2015
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De igual manera, la mayor parte de las personerías considera que la Federación ha contribuido a la mejora de las mismas, evidenciando que un 64,16% de estas instancias ha percibido dicha contribución contra un 35.84% que percibe lo contrario. Finalmente, un 83.31% de las personerías se siente representado por la Federación Nacional de Personeros mientras que un 16.69% opina lo contrario.
Es necesario continuar por este camino de fortalecimiento de esta instancia asociativa de las Personerías municipales. Para ello se ha-cen las siguientes propuestas:
5.1. Propuesta 45. La creación y organización con fuerza de ley de FENALPER
Hay que insistir en la propuesta que traía el proyecto de ley que el Procurador General de la Nación presento a consideración del Con-greso de la Republica y que establecía que la Federación Nacional de Personerías municipales se creaba legalmente como instancia asociativa de las Personerías municipales de Colombia, y organismo consultivo de las instancias nacionales vinculadas a la consolida-ción de la paz y la reconciliación en Colombia, al Sistema Nacional de los derechos humanos y de la Comisión Nacional para la Mora-lización prevista en el artículo 62 de la ley 1474. FENALPER estará encargada de velar por el adecuado cumplimiento de las funciones y competencias de las Personerías municipales en todo el país y de apoyar su gestión, coordinar con las instancias nacionales y de cooperación internacional todo lo ateniente al fortalecimiento de las Personerías y de llevar su vocería y representación ante instancias nacionales, internacionales, regionales y locales.
Buena
Mala
Regular
80,30%
16,24%
3,46%
Gráfica 7: Valoración de la gestión cumplida por FENALPER
en los últimos años
Fuente: FENALPER; Evaluación de la situación actual y el desempeño de las
personerías”, con apoyo del programa de derechos humanos de USAID. Nov 2015.
Reunión junta directiva FENALPER. Foto Personería de Cali
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Los Concejos municipales y distritales, a iniciativa del Personero y el Alcalde y dentro de los seis meses siguientes a la expedición de la ley, deberán expedir los respectivos acuerdos, donde se autoriza la vinculación de la Personería a la Federación Nacional de Perso-nerías. En dicho Acuerdo, deberá ordenarse los aportes de la Perso-nería Municipal al funcionamiento de la Federación, de conformidad con sus estatutos.
La Federación Nacional de Personerías podrá organizar capítu-los departamentales y regionales, de conformidad con sus propios Estatutos reglamentarios. Los Capítulos Regionales de FENALPER serán instancias consultivas de las Comisiones respectivas de de-rechos humanos, moralización y atención a víctimas, y de las ins-tancias institucionales para la construcción de paz y reconciliación en los respectivos territorios.
Son funciones de la Federación Nacional de Personerías municipa-les de Colombia:
• Gestionar estrategias de capacitación y de formación de los fun-cionarios de las Personerías bajo la dirección de la Procuraduría General de la Nación.
Director ejecutivo de FENALPER, Camilo Fonseca, durante junta directiva. Foto Personería de Cali
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• Sistematizar mejores prácticas y experiencias exitosas de fácil replicabilidad y aplicación.
• Asesorar a los Personeros y Personeras municipales, y a sus distintas dependencias y adelantar convenios interadministra-tivos con los organismos públicos nacionales y territoriales que faciliten el cumplimiento de sus propósitos.
• Adelantar estudios, planes y proyectos encaminados a potenciar las capacidades de las Personerías municipales y distritales en la elaboración de diagnósticos y acciones de evaluación de po-líticas públicas nacionales con enfoque diferencial y de género relacionadas con los derechos humanos, la conflictividad social, la paz territorial y los desafíos del posconflicto, y la lucha con-tra la corrupción, y presentar sus resultados ante las instancias institucionales respectivas.
• Gestionar cooperación técnica internacional para el fortaleci-miento de las Personerías Municipales como entidades ges-toras de paz y reconciliación en la vida cotidiana.
• Rendir cuentas sobre la situación de la paz territorial y los dere-chos humanos en los Municipios, ante el Congreso de la Repu-blica y en su respectivo departamento ante la Asamblea Depar-tamental.
• Llevar la vocería de las Personerías municipales y Distritales de Colombia o del respectivo departamento, ante los organismos nacionales e internacionales.
• Presentar informe anual de su gestión, ante las Comisiones de derechos humanos del Congreso de la Republica, la Procuradu-ría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo.
• Fortalecer y proyectar políticas de apoyo a nivel nacional y de-partamental en pro de los organismos de control.
5.2. Propuesta 46: Empoderar las tareas como miembro del Consejo Nacional de Paz y de los Consejos Territoriales de Paz
El presente año, el Presidente de FENALPER fue convocado a hacer parte del Consejo Nacional de paz137, tarea que sin lugar a dudas destellara mucho más, con la transformación que se está propo-niendo para las Personerías como entidades gestoras de paz y re-conciliación en la vida cotidiana.
Es bueno tener presente que el Consejo Nacional de Paz es el órgano que permite la inclusión y la participación de la sociedad civil en el proceso de paz actual. Lo que pretende es que se establezca la in-tegración y colaboración constante entre las entidades particulares y órganos del estado, para que se construyan alternativas políticas de negociación en el conflicto armado, y de esta manera se logre reafirmar las relaciones sociales que existen en el proceso de paz de manera permanente.
137 Creado mediante ley 434 como órgano asesor y consultivo del Gobierno Nacio-nal. Su misión será propender por el logro y mantenimiento de la paz, y facilitar la colaboración armónica de las entidades y órganos del Estado, otorgando prioridad a las alternativas políticas de negociación del conflicto armado interno, en orden a alcanzar relaciones sociales que aseguren una paz integral permanente
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El Consejo tiene como eje la Política de Paz, esta política es del es-tado y está a disposición del Gobierno en el cual se implemente o se convoque. Según la ley 434 de 1998, el Consejo Nacional de Paz se debe reunir cada dos meses por el llamado del primer mandatario, pero se pueden dar por las circunstancias del proceso pacífico, reu-niones extraordinarias.
El Consejo Nacional de Paz está en la capacidad de direccionar y asesorar al Gobierno Nacional en todos los temas concernientes al proceso y consecución de la paz. Tiene la responsabilidad de crear propuestas para la negociación del conflicto armado, la promoción del respeto por los derechos humanos, la reintegración a la vida ci-vil de los integrantes de los participantes de grupos guerrilleros, y la reconciliación entre los colombianos. Debe diseñar modalidades de participación internacional por la cooperación entre organizacio-nes y gobiernos extranjeros. También debe promover la creación de Consejos departamentales y municipales de paz y estar en cons-tante veeduría de sus actividades. Cuando el Consejo vea que no se esté respetando el Derecho Internacional Humanitario, está en la obligación de impulsar a las autoridades competentes a que reali-cen la investigación e intervención competente.
Posesión del Comité Nacional de Paz. Andrés Santamaría, presidente FENALPER fue elegido por el Consejo Nacional de Paz como miembro de este Comité. Octubre 2015. Foto oficina Alto Comisionado para la Paz
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5.3. Propuesta 47: La promoción del dialogo campo-ciudad, ciudad-campo a favor de la paz
FENALPER podría contribuir, a partir de la interacción entre las Perso-nerías de las ciudades y las Personerías de los municipios que giran en sus respectivas orbitas territoriales, a la identificación y respectivo trámite, de las tensiones económicas, sociales, culturales, políticas que surgen entre las ciudades y su entorno rural y viceversa.
Una de las falencias de los informes que hemos referido en otro aparte de este documento y que tratan de la priorización de los municipios para adelantar el posconflicto, es que no contemplan las ciudades principales o intermedias. Por un lado el informe de la Fundación Paz y Reconciliación afirma que “las principales 20 ciu-dades del país no han vivido intensamente el conflicto armado. La excepción son ciudades como Medellín y Neiva. Por ello el discurso de la paz se siente alejado de la realidad de estas zonas urbanas”. Mientras que el informe de la ONU se limita a hacer una recomen-dación para las urbes: “Las ciudades, en especial las grandes capi-tales, podrían hacer pactos con las áreas rurales y municipios que le aportan los alimentos básicos. Pactos o alianzas que implican el apoyo, en especial a las economías campesinas (con financiación si es del caso), en el contexto de acuerdos regionales de sobera-nía alimentaria y, si se requiere, mediante asociación de municipios (como está previsto en la Constitución Nacional)”. Lo cierto es que
Graduación constructores de paz en Paicol, Huila. Septiembre 2015. Archivo fotográfico FENALPER
Graduación constructores de paz en Paicol, Huila. Septiembre 2015.
Archivo fotográfico FENALPER
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las ciudades no pueden seguir pensándose solamente en sus diná-micas internas relacionadas con las demandas de sus pobladores tales como seguridad, movilidad, empleo, servicios públicos y am-bientales, etc. Muchas de estas demandas se suplen a partir de las regiones circundantes y debe existir un dialogo entre el campo y la ciudad y la ciudad y el campo para mejorar las condiciones de vida de pobladores urbanos y rurales, pero también para ponerle la cara a los desafíos del cambio climático, la seguridad alimentaria y la escasez de agua.
La construcción de la paz adquiere una principal relevancia en lo rural, pues el 75% de sus municipios son rurales y las profundas huellas del conflicto armado han sido en estos territorios. Para ello es indispen-sable profundizar el diálogo y la cooperación armónica entre lo urba-no y lo rural que permita superar las brechas de pobreza y exclusión, además que genere equilibrios en el bienestar y el buen vivir de los ci-tadinos y campesinos. Aspectos de crucial importancia deben ser los temas asociados al medio ambiente en los que es fundamental el re-conocimiento del valor –más allá del sentido monetario– de los ser-vicios eco-sistémicos públicos y gratuitos que ofrece la biodiversidad (provisión de alimentos y de medicinas, regulación hídrica –cantidad y calidad del agua–, y del clima, fertilidad de los suelos, carne de mon-te y pesca, etc.), los cuales en muchos casos son provistos por los es-pacios rurales. Pero además, es fundamental abordar temas como el ciclo del agua, ya que en las zonas rurales están las fuentes del agua limpia que nutren los acueductos de las ciudades y las que generan la energía para las mismas; y son las zonas rurales también las que reciben las aguas servidas y contaminadas que deterioran los eco-sistemas y la calidad de vida en los campos. De la misma manera, de los campos proviene buena parte de los alimentos que se consumen en las ciudades. FENALPER, como una contribución a la paz territorial, podría abrir escenarios de dialogo sobre estas tensiones, y en procura de la defensa del bien común y de prevenir que dichas tensiones se lleguen a expresar mediante hechos violentos.
También existe otro desafío perentorio, el de las condiciones de paz en la vida cotidiana. El año pasado 69.158 personas resultaron heridas en riñas (189 cada día), 21 612 fueron evaluadas por haber denunciado ser víctimas de violencia sexual (59 por día) y cada hora, 88 niños fueron maltratados por sus padres, padrastros, madres o demás familiares. Vivimos en medio de un profundo irrespeto a la vida y a la integridad de las personas y demás criaturas de la naturaleza; de un permanente abuso de poder que manosea nuestra dignidad y deteriora el ambiente. Ese irrespeto por la vida y la libertad, tendremos que superarlo.
Archivo fotográfico Personería Cali
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De los Personeros de los estudiantesa los Personeros de la juventud
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Los Personeros de los estudiantes fue una iniciativa de la ley gene-ral de educación para potenciar liderazgos y vincular los jóvenes a la construcción de los ideales de la democracia y de los derechos humanos.
En la actualidad, el panorama para los jóvenes en Colombia es bas-tante desalentador en todos los ámbitos. Para el 2014, Colombia es el segundo país en el mundo con mayor número de desplazados tras Siria con más de cinco millones de desplazados, donde el 36% son jóvenes, es decir 1.800.000 y de ellos 923.516 son mujeres138. “A pe-sar del optimismo que rodea a un proceso de paz que busca poner fin a décadas de guerra civil, Colombia sigue sufriendo una de las emergencias humanitarias más dramáticas del mundo” Oficina Re-gional de Información Pública de la ACNUR (2014).
El conflicto prolongado en el país es la principal causa del despla-zamiento, pero también lo es la expansión de la violencia criminal que ha forzado a decenas de miles de personas a abandonar sus hogares.139 Sumado a que el número de jóvenes desplazados se tri-plicó con respecto al 2003, para el 2013 los homicidios de jóvenes oscilaban entre 16 y 17 jóvenes por día, mientras que en promedio se suicidaban dos jóvenes al día para un total de 627 jóvenes en situación de suicidio al año y por último se tiene una delincuencia juvenil desbordada en el país donde en los últimos cuatro años, en-tre 60 y 70 menores de edad son capturados al día.140
El drama tiene en los niños y las mujeres, dos protagonistas esen-ciales. En efecto, el conflicto armado impide que la mitad de los ni-ños en el campo terminen sus estudios, sólo en el 2013 se registra-ron por lo menos 26 incidentes que causaron daños a las escuelas o la suspensión de las clases. El 80% de las seis mil víctimas de vio-lencia sexual en el conflicto armado son niños. 7.722 han sido vícti-mas de reclutamiento forzado. 981 niños y niñas han sido víctimas de minas antipersonal de los cuales 218 perdieron la vida141. Otra cara de la violencia, son las mujeres: Las cifras del Registro Único de Victimas registran que de 1985 a 2012, un total de 2.420.887 mujeres fueron víctimas de desplazamiento forzado; 1.431, de vio-lencia sexual; 2.061, de desaparición forzada; 12.624, de homicidio; 592, de minas antipersona; 1.697, de reclutamiento ilícito; y 5.873, de secuestro142.
Además del flagelo de la guerra y la violencia criminal la cual de-ben padecer los jóvenes, se suman otras singularidades; en los úl-timos años, el desempleo juvenil duplica la tasa nacional, 492.040 son madres jóvenes cada año en promedio143 , y para el 2014, más del 20% de los presos eran jóvenes144 en un país que ocupa el tercer lugar con mayor número de presos en Latinoamérica, a lo que hay que añadir graves problemas de hacinamiento.145 En este escenario, siete de cada diez de las personas que llegan a una cárcel ya han cometido al menos otro delito146 y el comportamiento suicida en las
138 Internal Displacement Monitoring Centre (IDMC) Norwegian Refugee Council (NRC), (2014), Informe global: desplazados por los conflictos y la violencia. Despla-zamientos internos por región: Las Amé-ricas. URL: http://www.acnur.org/t3/file-admin/scripts/doc.php?file=t3/fileadmin/Documentos/Publicaciones/2014/9959139 Ibíd. 140 Periódico El Tiempo, (2015) Cada hora son capturados 73 menores de edad en Colombia. URL: http://www.eltiempo.com/politica/justicia/fiscalia-y-policia-pi-den-revision-de-sistema-carcelario-pa-ra-menores-de-edad/15554496141 El Tiempo, abril 12 de 2015. A di-ciembre de 2014 los organismos oficiales tenían registrados 100.316 casos de per-sonas reportadas como desaparecidas, un aumento de 12% en tan solo un año. De esas personas, 72.544 seguían desapare-cidas al cerrar 2014 (en 2013 la cifra era de 67.195), mientras que 4.288 aparecieron muertas y casi todas eran jóvenes.142. Vale la pena llamar la atención sobre la manera que el machismo invisibiliza la tragedia de las mujeres. Un machismo que perdura y se expresa de muchas maneras. La Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, publico en marzo del 2015 el segundo estudio de Tolerancia Social e Institucional sobre la Mujer. El resultado, que ha pasado inadvertido, es escandalo-samente machista. Estas son las cifras: el 37 % de los hombres afirma que si las mu-jeres se visten de forma provocativa se ex-ponen a que las violen; el 19 % cree que las mujeres deben obedecer a sus esposos; el 18 % afirma que un “hombre de verdad” tiene que poder controlar a su esposa. Y como dato desconcertante, el 26 % de los encuestados consideran que las mujeres no deben salir solas a la calle.143 Ministerio de salud-SISPRO, tomando como referencia los años desde 2005 al 2012.144 Población joven interna en centros penitenciarios, (2014), Fuente INPEC. URL: http://obs.colombiajoven.gov.co/Obser-vatorio/Observatorio.aspx?rpt=es5guEEc-QSxSC9XRUdwDqw145 Periódico La República, (2014), Los presos le valen al Estado 131.000 millones mensuales. URL: http://www.larepublica.co/economia/los-presos-le-valen-al-es-t a d o - 1 3 1 0 0 0 - m i l l o n e s - m e n s u a -les_109936146 Periódico El Tiempo, (2015), Edito-rial: Ojo con los reincidentes, URL: http://www.eltiempo.com/opinion/editorial/editorial-ojo-a-los-reincidentes-edito-rial-el-tiempo/15120297
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cárceles se compone principalmente por jóvenes de 20 a 25 años con el 56%.147
En cuanto a educación, en los últimos dos años se ha profundizado la deserción escolar en todos los niveles; solo para el 2013, 100.532 niños y jóvenes no se matricularon en preescolar, básica primaria y secundaria con respecto al 2012, mientras que en la educación superior únicamente se gradúan el 6,5% de los jóvenes en prome-dio respecto a los jóvenes matriculados148. Por último, para el 2013 en Colombia se calcula que de los 12.571.280 jóvenes proyectados, 2.484.500 jóvenes no estudiaban ni trabajaban. Esto lo ratifica la Organización Internacional del Trabajo midió la situación laboral de los jóvenes en América Latina y concluyó que donde peor les va es en Colombia. El 52 % de los menores de 30 años no tienen contrato de trabajo y su actividad laboral es informal. Las cifras de los otros países son: Guatemala y Honduras con un 51 %, Perú con 49, México con 37, Ecuador con 35, Argentina con 31, Paraguay con 30, Uruguay con 23 y Brasil con 22.
De esta manera, la concepción ambigua de lo joven y juvenil en oc-cidente, los abordajes estatales tradicionales policivos y asistencia-listas hacia los jóvenes y por último, las dificultades que se acre-cientan año tras año, dan visos de que los jóvenes no son una masa amorfa general, lo que lleva a una reflexión: ¿qué sucede con aque-llos jóvenes, vistos como seres inacabados por los adultos, afecta-dos por las dinámicas de exclusión, violencia y marginalidad, que el accionar estatal no logra abordarlos?149
6.1. Propuesta 48. Fortalecimiento de las Personerías escolares
Como lo señalamos atrás, fue mediante la ley 115 o ley general de la educación, en su artículo 94, se crearon los Personeros de los estudiantes como una instancia de dialogo e intermediación con las autoridades escolares, de elección popular y con unas tareas vinculadas a la defensa, protección y promoción de los derechos de los estudiantes. Dice la norma que en todos los establecimientos de educación básica y de educación media y en cada año lectivo, los estudiantes elegirán a un alumno del último grado que ofrezca el es-tablecimiento, para que actúe como Personero de los estudiantes y promotor de sus derechos y deberes, y se les asignaron las siguien-tes funciones generales:
• Promover el cumplimiento de los derechos y deberes de los es-tudiantes, organizar foros u otras formas de deliberación.
• Recibir y evaluar las quejas y reclamos que presenten los edu-candos sobre lesiones a sus derechos y las que formule cual-quier persona de la comunidad sobre el incumplimiento de las obligaciones de los alumnos.
147 Policía Nacional, (2014) Característi-cas del comportamiento suicida en cár-celes de Colombia. En: resultados. Pág. 89. URL: http://www.policia.gov.co/ima-genes_ponal/dijin/revista_criminalidad/vol56_1/5.pdf148 Elaboración propia: se tienen en cuen-ta el número de jóvenes matriculados en educación superior (2009-2011) y el nú-mero de jóvenes graduados en educación superior (2009-2011). Fuente: Ministerio de Educación SNIES.149 Puede consultarse la valiosa expe-riencia de participación de los jóvenes en la construcción de paz y reconciliación en la vida cotidiana llamada Legión del Afec-to, apoyada por el Departamento para la Prosperidad Social y el libro “ ¿No oyes llorar la tierra?”, Bogotá, 2015
Personera estudiantil de institución educativa de Cali.
Foto Personería de Cali
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• Presentar ante el rector o el director administrativo, las solicitu-des que considere necesarias para proteger los derechos de los estudiantes y facilitar el cumplimiento de sus deberes.
• Cuando lo considere necesario, apelar ante el Consejo Directi-vo o el organismo que sus haga veces, las decisiones del rector respecto a las peticiones presentadas por su intermedio.
El candidato a Personero estudiantil debe ser ejemplo de comporta-miento para el resto de estudiantes, no sólo siendo educado, cum-plido, comprometido y juicioso, sino que debe servir de referente en el desarrollo de un proceso educativo integral que tenga sus bases en unos valores sólidos y que se extienda al uso eficiente del tiempo libre, ya sea en aprendizajes complementarios, en la práctica de un deporte o en el aprendizaje de un arte, por ejemplo. Un Personero estudiantil no sólo debe ser buen estudiante, debe ser también buen hijo, buen hermano, buen vecino, buen compañero de grupo y ante todo debe ser una gran persona.
En los años de vigencia de la figura de los Personeros de los estu-diantes, no se ha hecho una evaluación sistemática de sus logros e importancia, ni de su impacto como escuela de liderazgo. Sin em-bargo, derivado de la experiencia del autor de estas notas y mien-tras se surte una evaluación de esta institución, se recomiendan las siguientes acciones para potenciar este escenario de participación y para corregir algunos de los problemas que se han evidenciado:
Personeros estudiantiles de instituciónes educativas de Cali. Foto Personería de Cali
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• El Personero estudiantil debe ser una autoridad en la estructura del gobierno escolar. En la actualidad el Personero de los es-tudiantes está concebido como un facilitador para el ejercicio de los deberes y derechos de los estudiantes, para intermediar queja y reclamos ante las autoridades educativas, pero no como una autoridad cuya voz sea tenida en cuenta en la orientación de los planteles educativos y en su entorno. Es conveniente que se les dote de autoridad y se ordene su participación en los ór-ganos colegiados del gobierno escolar. De la misma manera, es importante que el Personero municipal establezca un vínculo di-recto con los Personeros escolares, de tal manera que respalde y apoye sus iniciativas, propuestas y recomendaciones.
• Las funciones y competencias deben orientarse a la construc-ción de paz y convivencia. Es conveniente empoderar como ges-tores de paz y reconciliación en la vida cotidiana a los Persone-ros escolares. En este sentido, los recursos e instituciones que se diseñen para aclimatar las condiciones de implementación de los acuerdos de paz, deberían diseñar planes, programas y proyectos de conformidad con las realidades territoriales. Mu-chos de los jóvenes que hoy están en el sistema escolar, son huérfanos o han sido de manera directa o indirecta, víctimas de la violencia y su liderazgo transformador fundamentado en los testimonios de vida y la recta intención de superar las huellas de la violencia, serán inmensos dinamizadores de la construcción de la anhelada paz.
• Es importante fortalecer sus acciones por fuera del estableci-miento educativo. La capacidad de liderazgo que expresan los Personeros escolares, debería ser estimulada para que se ejerza en otros escenarios de la vida de los municipios y de sus co-munidades respectivas. En este sentido, podrían hacer parte por derecho propio de las juntas directivas de las juntas de acción comunal de los barrios donde habitan, así como de los Consejos de la Juventud. En las asociaciones de padres de familia, tam-bién deberían tener voz y voto.
• Se debería premiar o reconocer las mejores gestiones. Dentro del presupuesto de las administraciones municipales destina-das a la educación, debería definirse un fondo para estimular la mejor gestión de los Personeros escolares. Este estímulo po-drían ser becas de estudio, auxilios para la compra de materiales educativos, fomento de intercambio y pasantías con otras ex-periencias de buena gestión de las Personerías escolares, con-decoraciones y reconocimientos públicos a la buena gestión y liderazgo comprometido, etc.
Personera estudiantil de institución educativa de Cali, durante acto de posesión,en el Concejo Municipal.
Foto Personería de Cali
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