La federalización de la educación superior en México.

Alcances y limitaciones del proceso en la década de los años 90s.

Felipe Martínez Rizo.

Universidad Autónoma de Aguascalientes.

Noviembre, 2001.

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CONTENIDO

INTRODUCCIÓN. EL ESTUDIO DE LA DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA.

CAPÍTULO 1. CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN EN EL MUNDO.

1. Centralización y descentralización en general.

2. Centralización y descentralización en educación.

CAPÍTULO 2. CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO.

1. Centralización y descentralización en general.

2. Centralización y descentralización en educación.

CAPÍTULO 3. LA FEDERALIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR.

1. El desarrollo del sistema de educación superior de México.

2. Los esfuerzos descentralizadores de la última década.

3. Estudios de caso.

CONCLUSIÓN.

1. ¿Hay en México verdaderos sistemas de educación superior?

2. ¿Qué factores han influido en los avances de la descentralización.

3. Una perspectiva posible hacia el futuro.

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INTRODUCCIÓN.

EL ESTUDIO DE LA DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA.

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...descentralización implica un conjunto de vertientes

que pasan por lo económico-regional, por procesos de

ajuste entre actores políticos, por sistemas de

relaciones sociales locales, por redes institucionales y

procesos de decisión que reconfiguran las estructuras

de acción gubernamental. La complejidad de un

fenómeno de esta naturaleza obliga al investigador a

adoptar una visión suficientemente amplia y diversa

para tener capacidad de aprensión del fenómeno.

Cabrero Mendoza y Mejía Lira, 1998: 81.

La tendencia a la descentralización de diversas actividades, tradicionalmente concentradas

en la capital del país, es una característica importante de la vida pública mexicana al

terminar el siglo XX. La educación es una de esas actividades y su descentralización o

federalización, con sus alcances y limitaciones, es uno de los rasgos fundamentales de la

política educativa mexicana en los años 90. Aunque inicialmente limitada a la educación

básica y normal, según el Acuerdo para la Modernización de la Educación Básica

(ANMEB) firmado en mayo de 1992, la descentralización se extiende también,

paulatinamente y con sus peculiaridades, a la educación superior.

Describir los avances de ese proceso y sus peculiaridades, precisamente en lo relativo a

educación superior, y tratar de comprenderlo, es el propósito de este trabajo. Por tratarse de

un proceso poco conocido, se espera que de él puedan derivarse lecciones útiles para la

orientación de las políticas públicas al respecto, tanto en el nivel federal como en las

entidades de la República y en las mismas instituciones de educación superior (IES).

El tema de la descentralización de la educación mexicana en general, y en especial en

relación con la educación básica, ha sido tratado desde hace más de una década por de los

Reyes (1986); más recientemente hay trabajos como el de Arnaut (1993) y los diversos

capítulos de las obras coordinadas por Ma. Del Carmen Pardo (1999) y Espinoza Valle

(1999). La primera contiene análisis de conjunto (cfr. Vázquez, Loyo, Arnaut y Pardo,

1999) y estudios de caso de la descentralización en Guanajuato, Nuevo León,

Aguascalientes, Chihuahua y Oaxaca. La segunda centra la atención en los seis estados que

forman la frontera norte del país.

En 1996 y 1998 la Secretaría de Educación Pública (SEP) realizó evaluaciones de los

resultados del ANMEB, y en al final del sexenio encomendó una última evaluación a un

grupo de investigadores independientes, coordinador por Bonifacio Barba. La obra

resultante constituye un importante análisis del esfuerzo descentralizador más importante

emprendido por el gobierno mexicano en el campo educativo. (Cfr. Barba, 2000)

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Hay también tesis de posgrado, incluso en instituciones extranjeras, como las de Norma

Angélica Barajas (2000). El responsable de este proyecto se ha ocupado en varias ocasiones

del tema (Martínez Rizo, 1987, 1990a y 1990b, 1994 y 1995). La literatura internacional

sobre el tema es abundante; una pequeña muestra es la que se utiliza en este trabajo.

Por lo que hace a la educación superior mexicana y a su descentralización, destacan los

trabajos de Didou (por ejemplo 1997); otros tratan de experiencias particulares de

descentralización, como las de la U. de Guadalajara (Acosta, 1991 y Espinoza de los

Monteros et al., 1991) y el Edo. de México (Iracheta, 1991); otros ofrecen más bien marcos

de referencia generales, como los de Gacel et al. (1993); Galaz Fontes (1998); de Garay

(1998); Kent et al. (1996 y 1997); Pozas et al. (1990); y Rodríguez et al. (1994). A nivel

internacional destacan los trabajos de Burton Clark (entre otros 1987, 1994 y 1997) y los de

Daniel Levy sobre México y América Latina (1995). El autor del proyecto ha trabajado

también el tema con anterioridad. (Martínez Rizo, 1984 y 1993)

Como resume la cita utilizada como epígrafe para esta introducción, los procesos de

descentralización son de una complejidad tal que su análisis requiere de acercamientos

igualmente amplios, que tengan en cuenta las diversas dimensiones de los fenómenos.

En el texto del que se toma el epígrafe, Cabrero y Mejía señalan que, aunque el principal

interés que guía los análisis de políticas descentralizadoras suele tener que ver con el

ámbito que llaman institucional-administrativo, es necesario considerar también los ámbitos

económico (considerando lo relativo al equilibrio o desequilibrio regional del desarrollo

industrial), político (con lo relativo a la problemática dela distribución del poder) y social

(con lo tocante a las identidades y especificidades regionales). Los autores plantean luego

un esquema muy rico, como marco conceptual y metodológico para el estudio de las

políticas descentralizadoras en México. (1998: 55-99)

En el trabajo que contienen las páginas de esta obra no se pretende hacer una análisis de la

complejidad y riqueza que proponen Cabrero y Mejía. De forma mucho más modesta, se

trata sólo de una primera aproximación al tema, con carácter básicamente descriptivo, a lo

que se añade una primera interpretación general que se aventura.

El propósito de estudiar la descentralización específicamente en lo relativo a la educación

superior surge a partir de dos ideas: primera, la de que este nivel educativo tiene

peculiaridades que lo hacen muy diferente del que constituye la educación básica, que es la

que comprende el ANMEB, y el que se ha estudiado más; y segunda, que la literatura sobre

descentralización muestra que se trata de algo mucho más complejo, y cuya valoración

dista mucho de ser clara, en comparación con las visiones simplificadas, tanto en sentido

positivo (o sea ingenuamente optimistas) como negativo (absolutamente descalificadoras).

Entre las visiones positivas, con la moda de la descentralización, actualmente no pocas

personas ven en esa política la solución de todos los problemas, en especial de los

educativos. Cabrero y Mejía señalan que, en una perspectiva política, en los textos oficiales

mexicanos ha sido tradicional suponer que los procesos descentralizadores impulsarían

necesariamente en dirección de la democratización del sistema político (1998: 61). Contra

esa tesis de congruencia, los autores citados señalan:

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Kelsen, por ejemplo, desde su visión formal-legal, muestra cómo la

descentralización es compatible tanto con la autocracia como con la democracia.

Un presidente municipal impuesto y un cacique ejemplifican esta posibilidad.

Michells, por otra parte, plantea desde la perspectiva sociológica cómo la

organización moderna fomenta una tendencia hacia la formación de oligarquías. A

partir de esta idea los esfuerzos descentralizadores serían de carácter

antidemocrático, ya que tenderían fundamentalmente a consolidar oligarquías

regionales y locales. La tesis de la congruencia no sería válida según Gil Villegas,

puesto que, al parecer, el grado de democratización de un sistema es una variable

independiente del grado de centralización o descentralización de éste. La

democracia y la descentralización son nociones que no se implican, existen

democracias centralizadas y autocracias descentralizadas. A partir de las

argumentaciones anteriores no se puede establecer una relación clara entre ambos

conceptos, por lo que la descentralización podría ser tanto una condición para

prácticas democráticas como creadora de pequeñas estructuras centralizadas.

En México... la historia ha demostrado que la descentralización no acompaña a la

democracia; en los períodos de un centro débil la desintegración y el ―imperio

caciquil‖ han dominado el escenario. (Cabrero y Mejía, 1998: 62)

En cuanto a las visiones pesimistas, quienes se oponen a la descentralización justifican, en

ocasiones, su rechazo argumentando que la aplicación de tales políticas en países diversos

se explicaría por tratarse de una línea marcada por los centros del poder financiero mundial,

y precisamente por el Banco Mundial. La razón sería la escasez de recursos fiscales

disponibles para los gobiernos centrales, que los obligaría a transferir la responsabilidad de

diversas funciones a los gobiernos locales que, a su vez, se verían forzados a asumir una

mayor proporción del costo respectivo, aunque se presentaría la consecuencia inevitable de

un peso también mayor de los poderes locales en las decisiones de políticas públicas.

Carlos Ornelas señala que, en México, la descentralización educativa no era una demanda

de la sociedad, y se pregunta por qué se inclinó por esa política el gobierno federal. Aunque

subraya la dificultad de dar una respuesta satisfactoria, aventura cinco elementos que, en su

opinión, pueden ayudar a explicar la cuestión:

i) el ánimo federalista declarado por los gobiernos de los presidentes De la Madrid

y Salinas de Gortari [que] apuntan de manera directa a la legitimación del régimen

y la reforma del estado; ii) la necesidad de control [que] se ilustra con los alegatos

en favor de la eficiencia en la dirección general del sistema y la asignación de los

recursos; iii) la política de ambivalencia entre control y legitimación [que] se nota

más en las relaciones de la SEP o, más en general, del Estado con el Sindicato; iv)

esta política también se hace visible en la administración del conflicto que emana

de la disidencia magisterial y persigue tanto legitimar la política de la

descentralización, como mejorar la política sindical con el fin de poner más

atención a las cuestiones de sustancia en la educación; y v) una tendencia

internacional favorable a la descentralización que, eventualmente, creará una

buena imagen del régimen... (Ornelas, 1995: 289)

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Ampliando lo relativo al quinto elemento, Ornelas comenta:

...La teoría de la dependencia destaca la función hegemónica que desempeñan las

potencias centrales en la adopción de decisiones políticas que facilitan y

reproducen el orden económico internacional. Algunas tendencias que se originan

en el centro se reproducen en el mundo en desarrollo, como es el caso de la

descentralización de la educación. Por ejemplo, cómo explicar que en países con

características y objetivos políticos distintos, como Chile, Perú y México, Papua

Nueva Guinea, Filipinas, Tanzania e incluso la República Popular de China, se

presentan proyectos parecidos y la descentralización educativa aparezca

recurrentemente en el debate político... Algunas pruebas indican que la

descentralización de la política educativa se difunde en todo el mundo a partir de

un centro: el Banco Mundial... Esta hipótesis hace suponer que la deuda exterior de

México debilitó la independencia política del Estado mexicano... el hecho de que

México haya acordado adoptar la política de la descentralización de la educación

(o más aún, entrar a una sociedad comercial con los Estados Unidos y el Canadá),

debilitó su política autónoma que siempre mantuvo en materia de relaciones

exteriores. (Ornelas, 1995: 302-303)

En justicia debe añadirse que Ornelas precisa que, si bien no se puede negar la influencia

del Banco Mundial y otros organismos internacionales en la política de México, sería un

error considerar tal influencia como la razón más importante para explicar el surgimiento

de una política determinada, como la de descentralización educativa.

Ninguna postura simplificada hace justicia a la realidad; este trabajo parte de la convicción

de que solamente podrá avanzarse en la definición de políticas educativas más adecuadas,

de descentralización y otras, si se apoyan en análisis sólidos, que consideren los diversos

ángulos de la cuestión de la manera más completa que sea posible.

Este trabajo pretende hacer una primera aportación en ese sentido, presentando la situación

de la educación superior mexicana, en lo relativo a su centralización y descentralización, a

principios del nuevo siglo, tras los importantes cambios ocurridos en este campo a lo largo

de la década que comenzó en 1990, sobre todo en los últimos años. Se trata de ofrecer una

imagen matizada y diferenciada, tanto por tipo de institución como por entidad, para

alejarse de las simplificaciones y los estereotipos habituales.

La noción de sistema tiene un papel central en el análisis, en un sentido preciso. El término

suele utilizarse en sentido laxo, como sinónimo de un conjunto cualquiera de elementos,

independientemente del grado de integración que tengan en la realidad.

Para precisar lo anterior, pensemos en dos situaciones extremas que, imaginariamente,

podrían caracterizar a las escuelas de una zona o región. En un caso, todas las escuelas

mantienen relaciones estrechas, colaboran entre sí, se coordinan para acciones conjuntas,

planifican el futuro concertadamente y toman las decisiones más importantes, que pueden

afectar a todas, de común acuerdo. En el otro extremo, las escuelas operan en completo

aislamiento, ignorándose mutuamente y sin la menor consulta o concertación para tomar

decisiones, incluso las de mayor trascendencia.

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Parece claro que el uso del término sistema para designar las dos situaciones anteriores

tiene sentidos muy distintos: en el primer caso el funcionamiento real de las escuelas tiene

un carácter verdaderamente sistémico, por lo que el uso de la palabra parece justificado; en

el segundo caso el uso del término sólo se justifica en un sentido muy amplio, equivalente a

un simple conjunto; el funcionamiento de las escuelas no tiene nada de sistémico.

Un sistema educativo, en el sentido de la expresión que llamamos estricto implica, pues, un

grado importante de colaboración entre las partes del conjunto; una coordinación o acción

concertada que, a su vez, supone dos cosas:

Por una parte, una capacidad básica de acción concertada por parte del conjunto de

elementos que forman el sistema lo que, a su vez, parece implicar la necesidad de que

haya un propósito común y un núcleo o mecanismo para la toma de decisiones.

Por otra, un grado mínimo de autonomía con respecto a centros de decisión superiores,

ya que si todas las decisiones son tomadas en un lugar diferente, con la obligación de

aceptarlas, entonces los elementos de ese subconjunto menor no constituyen en realidad

un sistema, palabra que sólo podrá aplicarse con propiedad al conjunto mayor.

El sentido que se da en este trabajo a la expresión de auténtico sistema estatal de educación

superior, que se repite una y otra vez en el análisis, coincide en sus implicaciones con la de

descentralización educativa en el sentido preciso que se le da en la literatura especializada.

En ambos casos se trata de algo que va mucho más allá de una clasificación simple de

instituciones, que pueden agruparse por algún tipo de rasgo común, independientemente de

que funcionen coordinada o aisladamente.

Para concretar las ideas: se puede emplear la expresión sistema estatal de educación

superior para designar al conjunto de instituciones de educación superior que tienen en

común ubicarse geográficamente en una misma entidad federativa de la República. Sin

embargo, en muchos casos, por lo menos hasta hace pocos años, las IES que constituían

esos supuestos sistemas operaban en un aislamiento casi total, o bien mantenían relaciones

de coordinación solamente con IES de otras entidades con las que compartían otras

características, por ejemplo la de ser tecnológicos federales.

En el sentido que se usa en este trabajo, en cambio, para que pueda hablarse de un auténtico

sistema estatal de educación superior, las IES de una entidad deberían funcionar con un

mínimo de concertación. Lo anterior supone, como se ha apuntado, compartir un propósito

común que las unifique. Limitándonos al ámbito de la docencia, dicho propósito podría

expresarse más o menos así: satisfacer, entre todas, las necesidades de la entidad de que se

trate en lo relativo a formación de recursos humanos de nivel profesional.

En pocas palabras: una verdadera descentralización de la educación superior mexicana sólo

se dará plenamente cuando las IES de cada estado de la República constituyan auténticos

sistemas, en el sentido explicado.

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Desde el punto de vista metodológico hay otra idea muy importante para el estudio de las

políticas que nos ocupan: la que se refiere al origen del impulso descentralizador. En este

sentido Cabrero y Mejía plantean preguntas y formulan recomendaciones, como sigue:

¿Es la descentralización una iniciativa estatal, originada por lo tanto en el centro,

que busca crear condiciones propicias para la modernización, facilitando así el

desarrollo? o ¿se trata de una respuesta a las demandas y presiones ejercidas por

el ámbito regional?

El sentido de un proceso descentralizador es una variable que condiciona

totalmente la metodología pertinente para su estudio. En el caso de la

descentralización por impulso del centro (proceso inducido) se puede suponer que

las políticas estatales orientadas a este fin adquieren una relevancia fundamental

en el análisis... Por el contrario, cuando la descentralización se caracteriza

fundamentalmente por ser un proceso generado regional y localmente (proceso

autónomo), estas iniciativas y su traducción en demandas concretas al centro, así

como la capacidad de procesar respuestas del centro (políticas reactivas), serán los

indicadores pertinentes en el análisis.

...no se podrá pensar que la realidad estudiada corresponda estrictamente a uno de

los dos tipos de proceso; generalmente se encontrará una mezcla de ambos; aun así

parecería necesario detectar la lógica dominante del proceso en los orígenes del

impulso descentralizador. Este dato permitiría hacer un especial énfasis

metodológico en el análisis de políticas estatales (proceso inducido) o en el análisis

de las demandas regionales y locales (proceso autónomo). Para los fines de este

estudio, se asume que, en el caso de México, indudablemente el proceso se ha

caracterizado por tener un carácter inductivo dominante, al menos en la década

estudiada. Las iniciativas y propuestas de descentralización surgen del centro y es

el propio poder central el que ha gestado las formas, mecanismos y alcances del

proceso. (1998: 69-70)

Reiterando que no se pretende hacer un trabajo de la profundidad que sugieren Cabrero y

Mejía, el análisis de la descentralización de la educación superior ocurrida en México en

los últimos años que se presenta coincide en considerar que se trata de un proceso inducido

fundamentalmente desde el centro, al que cada entidad responde en forma peculiar.

Tratándose, pues, de un trabajo eminentemente descriptivo, el planteamiento inicial, que

sería pretencioso llamar hipótesis, puede resumirse así: la descentralización de la educación

superior de México es un proceso fundamentalmente inducido desde el gobierno federal

pero, a diferencia del proceso análogo en educación básica, se refiere a un conjunto más

heterogéneo y complejo de elementos (las IES), que atraviesan dos posibles ejes

articuladores: el de las IES de un mismo tipo a nivel nacional (los subsistemas nacionales)

y el de las IES de una misma entidad (los subsistemas estatales). Los elementos de mayor

peso relativo en el conjunto, las universidades autónomas, por otra parte, se han distinguido

por un grado muy alto de independencia. El resultado es un proceso en el que la reacción de

la periferia tiene un peso considerable y muy diferenciado, por lo que hay diferencias

importantes que distinguen a las entidades.

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En el nivel explicativo del estudio solamente se aventuran algunas interpretaciones en

términos del nivel de desarrollo y, en consecuencia, de la capacidad de autogestión de cada

entidad; del peso de los ejecutivos estatales frente al gobierno federal; y del grado de

consolidación de la universidad autónoma local.

El trabajo comienza con una revisión bibliográfica sobre el proceso de descentralización

educativa en general y, en forma más amplia, sobre la tensión centralización vs.

descentralización como un componente inseparable del desarrollo de los sistemas sociales.

Para recoger información sobre la situación actual de la educación superior en las entidades

federativas de la República Mexicana se utilizaron fuentes documentales (estadísticas

nacionales y documentos diversos de algunas entidades) y se envió un cuestionario a

testigos privilegiados de estos procesos, rectores de universidades públicas y secretarios

estatales de educación. Como la respuesta a los cuestionarios fue reducida, el trabajo se

apoya básicamente en las fuentes documentales y en el conocimiento directo de algunas

experiencias en diversas entidades.

Agradezco a los rectores y directores de planeación, así como a los secretarios estatales y

los subsecretarios de planeación que proporcionaron información sobre la situación de la

educación superior en sus respectivas entidades. De manera muy especial agradezco a las

autoridades de la Subsecretaría de Educación Superior e Investigación Científica de la SEP

(SESIC), por las facilidades que me brindaron para analizar los planes de desarrollo estatal

enviados por las entidades de la República en 1998, 1999 y el 2000.

Considerando que la información derivada del análisis de esos planes no reúne condiciones

que permitan formular juicios globales sobre la situación de entidad o institución alguna en

particular, y que lo que importa es la visión de conjunto sobre la descentralización que se

desprende del análisis, se ha optado por presentar esa parte de la información sin identificar

las entidades a que se refiere. En los estudios de caso, se identifican estados e instituciones

con autorización de los informantes, esperando haber recogido fielmente sus aportaciones.

El estudio destaca los cambios ocurridos a partir de 1998, fecha en que puede ubicarse el

inicio de una etapa en la que la educación superior mexicana, que hasta entonces había

permanecido al margen del proceso más amplio de descentralización educativa, comienza a

participar en él de manera importante. La dirección general de la tendencia, y las

declaraciones de las nuevas fuerzas políticas, tras los cambios ocurridos en el gobierno

federal como resultado de las elecciones de julio del 2000, hacen esperable que el proceso

siga avanzando en la dirección descentralizadora, con mayor claridad que en el pasado.

Los procesos de descentralización educativa, sin embargo, como se tratará de mostrar, ni

son sencillos, ni traen automáticamente consigo todos los beneficios que, con no poca

ingenuidad, se espera recibir en algunas ocasiones. Por ello espero que este trabajo sea una

aportación útil para enriquecer las perspectivas de investigadores y tomadores de decisión

sobre un fenómeno más complejo de lo que suele pensarse.

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Se trata de dejar atrás las posturas preconcebidas, y acercarse con la mayor objetividad

posible a la realidad empírica. En los términos del director del Programa de Investigación

Educativa del Consejo Noruego de Investigación:

Una de las grandes tareas de la investigación social empírica consiste en examinar

en qué medida sirven las diferentes formas organizativas para los fines que se

plantean como justificaciones para el uso de las mismas, e identificar las funciones

latentes, así como las consecuencias no intencionadas que puedan tener las

diferentes formas de descentralización. La ―base de conocimiento‖ es demasiado

débil para establecer cualquier generalización internacional sólida sobre las

consecuencias de redistribuir la autoridad en los sistemas educativos. (Lauglo,

1996: 169)

El trabajo se benefició con las observaciones de los árbitros anónimos que revisaron dos

textos derivados del proyecto en una etapa de avance parcial, uno de los cuales se envió a la

Revista Mexicana de Investigación Educativa, siendo publicado en el N° 13, en tanto que el

otro fue presentado como ponencia en el VI Congreso Nacional de Investigación Educativa.

Tres buenos amigos, conocedores de la educación superior mexicana, leyeron el manuscrito

completo de la obra, aportando valiosas recomendaciones que he aprovechado para esta

versión final; se trata de Pablo Latapí Sarre, Javier Mendoza Rojas y Romualdo López

Zárate. A ellos mi sincero agradecimiento.

Siempre es oportuno reconocer otras ayudas, que contribuyen de manera significativa a la

producción de resultados de investigación; por lo general suele destacarse en este sentido la

ayuda que ofrece el personal de apoyo de la institución de adscripción y el que presta la

propia familia. Por las nuevas circunstancias institucionales y personales que rodean mi

trabajo, sin embargo, en esta ocasión el apoyo de una persona destaca de manera mucho

más marcada que en casos anteriores: el de María Elena, mi compañera desde hace 30 años;

ninguna dedicatoria expresará suficientemente lo que le debo.

Felipe Martínez Rizo

Universidad Autónoma de Aguascalientes.

Noviembre de 2001.

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CAPÍTULO 1.

CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN EN EL MUNDO.

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Esta preocupación por la descentralización no se

limita exclusivamente a la educación. Desde hace ya

algún tiempo se está produciendo un debate

importante sobre las posibilidades y las modalidades

de descentralización, en general, de los sistemas

políticos y económicos (Sharpe, 1979). Teniendo en

cuenta el valor y el interés de estos análisis,

ciertamente no es exagerado que Nelson Polsby

considere la cuestión de la centralización y la

descentralización como ―uno de los más importantes y

resonantes temas de la política contemporánea‖

(1979: 1) (Weiler, 1996: 210-211)

1. Centralización y descentralización en general.

1.1. La dialéctica centralización-descentralización en la historia.

El proceso por el que los grupos humanos, al crecer, adoptan formas de organización cada

vez más complejas, parece completamente natural. En los grupos primitivos, de pocos

centenares o, inclusive, pocas decenas de individuos, una organización basada en la familia

extensa, que cumplía prácticamente todas las funciones necesarias para la supervivencia,

era suficiente. Un grupo de bastantes miles o de algunos millones, en cambio, no se

entiende sin la presencia de elementos especializados en su organización, para encargarse

de actividades específicas. La forma precisa de organizar los componentes especializados

de la estructura social, sin embargo, puede ser muy variada. Y una de las dimensiones

organizacionales que distingue tipos diferentes de estructura social es, precisamente, la que

tiene que ver con la centralización o la descentralización.

En forma general, la noción de centralización se refiere a una situación en la que los

diversos componentes de la estructura social se subordinan a un elemento dotado de la

capacidad de ordenar o dirigir el funcionamiento del conjunto; la descentralización, por el

contrario, se caracterizará por la situación en la que cada uno de los componentes del

conjunto dispone de un grado de autonomía importante, que le permite tomar decisiones

por sí mismo en una gama más o menos amplia de asuntos.

Debe subrayarse, sin embargo, que el grado de concentración de la capacidad de decisión y,

en forma correlativa, el grado de autonomía de decisión de las partes de un sistema, puede

variar mucho, y que la situación se complica si, en lugar de dos niveles, la organización de

que se trate tiene tres o más.

Una rápida e, inevitablemente, superficial revisión histórica, mostrará tanto la complejidad

de la cuestión, como la presencia de la tensión entre fuerzas que podrían designarse como

centrípetas, o centralizadoras, en contraposición a las fuerzas centrífugas o

descentralizadoras, como un elemento al parecer inherente a todo proceso de desarrollo de

una organización social.

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En la historia del llamado viejo mundo pueden identificarse amplios períodos en los que

prevaleció una tendencia centralizadora y otros en los que sucedió lo contrario. El

surgimiento del Imperio Romano, especialmente en el último siglo antes de la era cristiana

y durante los tres primeros siglos posteriores a ella, es un ejemplo de la centralización de

numerosas unidades menores en un gran conjunto económico, político y cultural; a ello

siguió un proceso inverso, primero de descentralización a fines del siglo III y durante el IV,

y luego de desintegración, cuando el Imperio de Occidente dejó el lugar a la miríada de

señoríos de la época feudal, ante el embate de las sucesivas oleadas de invasores germanos,

eslavos, islámicos, normandos y magiares.

El prolongado período de crecimiento demográfico y desarrollo económico de Europa

durante el milenio que duró del siglo X al XX, pese a interrupciones tan serias como las de

la peste negra y la guerra de cien años en los siglos XIV y XV, fue testigo de otro período

centralizador de duración secular, con el surgimiento, a partir del feudalismo, de los

grandes estados nacionales europeos y sus inmensos imperios coloniales, en los siglos XVI

a XIX. La descolonización de América a fines del siglo XVIII y principios del XIX, y luego

la de Asia y África en la segunda mitad del XX fueron, nuevamente, en la dirección

contraria; y en las últimas décadas asistimos simultáneamente a la creación de enormes

conjuntos económicos en Europa, América y Asia, en el marco de la globalización, y al

desmembramiento de la URSS o de Yugoslavia y a los conflictos regionalistas tan agudos

como los de Irlanda o Euskadi.

Al despuntar el siglo XXI la tensión entre tendencias descentralizadoras y centralizadoras

se vuelve omnipresente, al combinarse en todos los países, en diversa forma, los efectos del

crecimiento de la población, el desarrollo económico, la extensión de las formas modernas

de democracia y la necesidad de reafirmación de las propias tradiciones frente a la

globalización cultural. Por lo anterior no debe sorprender que el de la descentralización

constituya uno de los tópicos de actualidad en los debates contemporáneos de politólogos y

otros científicos sociales, con lo relativo a educación como un subtema destacado.

1.2. Un caso de la antigüedad: el Imperio Romano.

Por su importancia para el desarrollo posterior de Europa y el llamado mundo occidental, y

por ser una de las mejor documentadas, es interesante recordar brevemente algunas de las

grandes etapas de la historia del Imperio Romano, como un caso ejemplar de las

complejidades de los procesos de centralización y descentralización. Ubicada míticamente

en el año 753 antes de Cristo, la fundación de Roma fue, según algunos autores, un acto

político consciente que trajo consigo el debilitamiento de los lazos tribales y una mayor

autonomía de las familias. (Kinder y Hilgemann, 1974: 75)

La idea anterior muestra como las complejidades de la tensión fundamental entre

centralismo y descentralización están presentes desde momentos muy lejanos, en las etapas

incipientes del secular proceso de construcción de entidades políticas complejas. En efecto:

al constituirse una entidad superior a las tribus preexistentes, el poder de sus respectivos

jefes disminuye, transfiriéndose en parte a la entidad mayor; al mismo tiempo, el nivel

inferior de autoridad, el que representaban los cabezas de familia, ve aumentar su

autonomía.

14

Durante la primera época de Roma, la de la monarquía, que se extendió aproximadamente

hasta el 509 AC, el rey era jefe militar, sacerdote y juez, asistido por el consejo de ancianos

(los senadores, de senes, anciano), por los jefes de las tribus y por los sacerdotes. Las tribus

que se habían unido para formar el reino eran tres (tities, lamnes y luceres) cada una de las

cuales estaba a su vez formada por 10 curias (curiae, co-viria, comunidades de hombres).

Cada curia debía aportar al ejército común 1 centuria de caballería (100 hombres) y 10

centurias de infantería (un millenium).

Tras la caída de la monarquía y la revuelta de la plebe (494 AC) que llevó al

establecimiento de funcionarios especiales, análogos a los que representaban a las tribus

(tribunos), con base en las primeras leyes formalmente codificadas (las XII tablas), las

reformas servinianas establecieron la república con una estructura más compleja, a partir de

tres tipos de asamblea popular (comitia):

La asamblea de las comunidades (comitia curiata): las treinta curias anteriores.

La asamblea de las tribus (comitia tributa): 21 tribus (luego 31): 4 urbanas y el resto

rurales.

La asamblea de las centurias (comitia centuriata) o del ejército, formado por personas

de los diversos grupos sociales, agrupadas en cinco clases según su capacidad

económica que les permitía aportar más o menos armamento: 18 centurias de

caballeros; 80 de infantería pesada; 90 de infantería ligera; cuatro de técnicos y

músicos; y una sin armas, de los individuos de menores recursos que solamente

aportaban su persona (capite censi). En total 193 centurias. (Kinder y Hilgemann,

1974:101-103; Delorme, 1962: 34-43)

Un senado de 300 miembros (que hacia el año 80 AC aumentó a 600) y una jerarquía de

funcionarios (cónsules, pretores, cuestores, etc.) completaba la estructura de la cosa pública

(res publica), con normas precisas que determinaban la duración de los cargos y los límites

de la autoridad de cada uno, incluyendo reglas para dar poder absoluto, en forma

transitoria, a la máxima autoridad (que era nombrada dictator), para enfrentar

circunstancias excepcionales.

El éxito de la República Romana la hizo crecer en riqueza y potencia militar, y la llevó a

sucesivas conquistas y ampliaciones, desde las guerras púnicas del siglo III AC, hasta las

campañas de Julio Cesar, casi doscientos años después, que lo llevaron a ser nombrado

finalmente dictador perpetuo, imperator, cónsul, comandante supremo del ejército,

pontífice máximo y juez supremo, antes de ser asesinado en el 44 AC. Aunque Julio Cesar

emprendió reformas del estado, incluyendo la ampliación del senado a 900 miembros, su

prematura desaparición no le permitió consolidarlas; a su muerte siguió un período de duda

entre la forma tradicional republicana y la imperial que se adivinaba, con el concepto de

principado, en donde el princeps es primero entre iguales, designado por un consenso

general (consensus universorum).

15

Con Augusto (27 AC – 14 DC) se optó finalmente por un esquema monárquico, el imperio,

aunque no en el sentido de monarquía absoluta, puesto que el ciudadano seguía siendo

teóricamente libre y elegía a sus autoridades; la dignidad imperial no era hereditaria, sino

que se manejaba el concepto de emperadores por adopción, según el cual el emperador

adoptaba a quien juzgaba más apto para sucederlo; en otros momentos seguía vigente la

vieja tradición de los emperadores soldados. Por último, las reformas del año 297 DC de

Diocleciano (284-305 DC), extendidas luego por Constantino el Grande (324-337 DC)

consumaron el tránsito al estado absoluto, con la concepción de que la autoridad del

emperador provenía de Dios y no de los ciudadanos, que pasaron a la categoría de súbditos,

mientras el senado se transformaba en consejo de la ciudad.

Las reformas incluyeron, sin embargo, aspectos en una dirección que parecería

democratizadora, concretamente la separación del poder civil y el militar, acabando con una

tradición de mil años, y una descentralización importante en el año 293, estableciendo 12

circunscripciones administrativas o diócesis. Tras la consolidación de las reformas por

Constantino, el Imperio quedó organizado en cuatro grandes prefecturas (Oriente, capital

Constantinopla; Iliria, capital Sirmia; Italia, capital Milán; y Galia, capital Tréveris) que

contenían 14 diócesis (con un vicario al frente) y 117 provincias. (Kinder y Hilgemann,

1974: 75-103)

Nuevamente, como al principio, la historia de Roma muestra la complejidad y ambivalencia

de las tendencias centralizadoras y descentralizadoras: al tiempo que se establecía la

monarquía absoluta, se produjo una importante descentralización; lo anterior muestra que,

para manejar eficientemente un estado extenso y poblado, la autoridad central necesitaba de

una estructura compleja, cuyos niveles jerárquicos inferiores podían ser más autónomos en

un arreglo así, que en entidades menores, en las que la autoridad suprema resultaba más

cercana y más pesada.

Para terminar el apartado conviene mencionar que, en su apogeo, a la muerte de Augusto

(14 DC) se estima que el Imperio Romano tenía aproximadamente 54 millones de

habitantes, cifra muy similar a la que se calcula tenía en la misma época el otro gran

imperio de la antigüedad, el Chino. Los numerosos señoríos en que se desmembró el

imperio tras las invasiones de los siglos III a V y posteriores, en cambio, tenían algunos

millares de personas; pocas entidades políticas europeas hacia el año 1000 contaban con un

millón de habitantes; todavía cinco siglos más tarde, a mediados del segundo milenio, las

mayores, como los reinos de España o Inglaterra, no llegaban a la cifra de diez millones y

sólo el reino de Francia la rebasaba ligeramente. (Chaunu, 1982)

1.3. Descentralización y federalismo en la época moderna.

Parece, pues, que la tensión entre una organización con un mayor grado de control central,

y otra con un mayor grado de autonomía de las partes, se da naturalmente cuando una

sociedad crece y se vuelve más compleja; la evolución de las formas de organización de

una unidad político-económica tan grande como lo fue el Imperio Romano contiene

antecedentes de las tensiones contemporáneas entre sistemas centralistas y federales.

16

En el sentido actual de la expresión, sin embargo, los sistemas federales son un fenómeno

reciente, pudiendo considerarse que su nacimiento se da con su adopción por los Estados

Unidos de América del Norte (Cfr. Vázquez, 1999: 34). Es, en efecto, en la Constitución

norteamericana, donde por vez primera se establece el arreglo de un país que se compone

de elementos que reivindican para sí el concepto de estado, como entidades soberanas, pero

que de común acuerdo deciden integrarse en una entidad mayor, con un nivel de gobierno

en el que se depositan elementos de la soberanía, como los relativos a la defensa nacional o

las relaciones internacionales. Tal arreglo se distingue tanto del que consiste en un solo

estado central (por muchas subdivisiones que tenga en tanto cada una carezca de soberanía)

como del de confederación, o pacto entre estados que conservan todas sus funciones, sin

ceder ninguna al nivel superior, si bien coinciden en determinadas políticas conjuntas.

Hay, obviamente, antecedentes más o menos remotos de los diversos tipos de arreglo

político: los esquemas descentralizados del Sacro Imperio Romano Germánico o el Reino

Unido anticipan arreglos federales, en tanto que la monarquía absoluta francesa prefigura al

estado napoleónico; pero conviene reiterar que el modelo federal propiamente dicho es una

modalidad de arreglo político de fines del XVIII y principios del XIX, hijo de la ilustración,

como todas las formas políticas contemporáneas, basadas en las ideas de los derechos del

ciudadano, la democracia representativa, la división de poderes y otras características de la

modernidad decimonónica. Conviene señalar, sin embargo, que la noción de estado central

parece razonablemente clara, en tanto que la de estado descentralizado lo es mucho menos.

Al respecto Jon Lauglo escribe:

Como tipo ideal, el concepto de centralismo burocrático, que tradicionalmente ha

caracterizado buena parte de los servicios públicos franceses, es razonablemente

inequívoco... se logra la coordinación mediante normas y reglamentos emitidos

centralmente, así como por medio de una clara jerarquización, de modo que las

cadenas de autoridad de cada servicio irradian hacia abajo, desde la sede del

ministerio, en la capital. Las organizaciones militares tipifican claramente ese tipo

de centralismo. Históricamente, su grado de extensión a los servicios públicos

―civiles‖ ha formado parte de los esfuerzos por crear un fuerte Estado moderno, ya

se trate de una monarquía (como la Prusia histórica, la Rusia zarista o la Francia

napoleónica), de formas modernas de absolutismo (nazismo, estalinismo), o de un

gobierno nacional constituido democráticamente, con fuertes objetivos de mejora

social, dirigido centralmente por tecnócratas y expertos científicos.

El centralismo burocrático es también omnipresente en muchos países en

desarrollo, donde encontramos el legado del gobierno colonial con sus necesidades

de control y ―desarrollo‖ para satisfacer las necesidades del propio gobierno

colonial, o el estatismo inducido por los imperativos de construcción de la nación,

una vez alcanzada la independencia. Después de la independencia, muchos países

en desarrollo aplicaron políticas de desarrollo económico y social (y, desde luego,

lo hicieron en la educación) con un énfasis muy fuerte en la planificación central.

Aparte de tales razonamientos, el centralismo burocrático constituye una pauta que

suele emerger cuando el gobierno local y regional constituido independientemente

es débil, una situación bastante común en muchos países en desarrollo después de

la independencia. (Lauglo, 1996: 170-171)

17

En contraste con lo anterior, el mismo autor señala que el concepto de descentralización es

menos claro, y apunta que, en el uso corriente, denota formas organizativas que tienen entre

sí diferencias importantes, tanto en lo que se refiere a su fundamentación, como en cuanto a

sus consecuencias en lo relativo a la distribución de la autoridad entre instancias, grupos y

personas. Por lo que se refiere al fundamento de la descentralización, Lauglo indica que se

suelen invocar tres valores diferentes para sustentarla: la distribución de la autoridad, la

calidad de los servicios y la eficiencia en el uso de los recursos. Luego el autor discute la

cuestión, incluyendo puntos relativos a la descentralización educativa, y ejemplificando con

los casos de diversos países:

Cuando se redactó la constitución de Estados Unidos, Madison y Hamilton articularon

filosóficamente el federalismo, según la tradición liberal, como un instrumento para

prevenir el gobierno tiránico al descentralizar el poder, como parte de un programa

más amplio de controles y equilibrios en contra de la concentración excesiva del poder.

Pero también existe en muchos países simplemente como un compromiso político en la

combinación de los ―estados miembros‖ que se han esforzado por asegurarse un

autogobierno considerable, basado en un grado de ―identidad nacional‖ separada. Se

trata de un tipo de formación estatal que se ha establecido ya sea como consecuencia de

una combinación bastante voluntaria de los estados miembros (caso de Suiza, Estados

Unidos, Australia), o bien mediante la devolución de poder, para que las ―provincias‖ o

―regiones‖ se conviertan en estados miembros en un país que previamente se hallaba

establecido dentro de una estructura más centralista. En este último caso, el federalismo

ha sido típicamente una concesión ―para conservar la unidad‖, a la vista de fuertes

movimientos separatistas (casos de Canadá y de la Bélgica actual). Así pues, ninguna

ideología uniforme legitima el federalismo. Se trata por tanto de una forma de gobierno

que no posee un único conjunto de implicaciones por lo que se refiere a la distribución

de la autoridad dentro de los estados miembros que constituyen una federación.

En una federación... la constitución reserva típicamente a cada estado poderes que no

han sido específicamente delegados por el gobierno federal. La educación suele ser una

materia típicamente reservada para cada estado miembro, sin control federal directo.

Así, cada estado tiene un derecho constitucional a configurar su propio sistema de

educación, que quizá elija funcionar de una manera fuertemente centralizada a nivel del

estado, o que puede delegar buena parte de sus responsabilidades en los cuerpos

locales...

Aunque un gobierno federal dispondrá de autoridad muy circunscrita sobre los sistemas

de educación de los estados miembros, puede ejercer una influencia considerable a

través de los hilos conectados con las ofertas de apoyo financiero a la educación...

También es habitual la coordinación voluntaria de la política entre los estados para

asegurar la más amplia equivalencia de las titulaciones, con objeto de facilitar la

movilidad de la fuerza laboral. En la Comunidad Europea, que con el Tratado de

Maastricht se mueve en la dirección de una federación, actúan ahora ambos procesos,

que sirven para ―armonizar‖ hasta cierto punto los sistemas de la educación

secundaria y superior...

18

Las federaciones pueden descomponerse (como en el caso de la URSS o la secesión de

Bangladesh del Pakistán), o permanecer incómodamente unificadas (casos de India,

Canadá, Bélgica, Nigeria). También pueden estar compuestas por estados con una

fuerte identidad cultural separada, basada en la religión, la lengua (Quebec, los

cantones suizos, Bélgica) y la etnicidad (India). Históricamente también ha habido

monarquías con carácter ―federal‖ o ―confederal‖ (Austria-Hungría, Suecia-Noruega

en el siglo XIX), dentro de las cuales brotaron fuertes movimientos de separatismo

nacional. (Lauglo, 1996: 176-177)

Anticipando una primera idea sobre la cuestión de la centralización o descentralización en

el terreno educativo, y contra una idea frecuente, en el sentido de que las tendencias

espontáneas del desarrollo de los sistemas educativos y sociales al crecer iría

invariablemente en la dirección de cada vez mayor descentralización, Lauglo señala que

también pueden surgir tendencias en las dirección opuesta:

Así pues, una forma de gobierno federal puede coexistir con una gran variedad de

diferentes distribuciones de autoridad sobre la educación, dentro de sus estados

miembros. Pero en las federaciones que alcanzan una legitimidad afianzada, donde no

haya movimientos separatistas, lo más probable es que se produzca una convergencia

de las estructuras educativas, mediante ajustes mutuos entre los estados miembros.

También es probable que el aumento de aquellas profesiones que exigen alguna clase de

enseñanza especializada previa, y los mercados de bienes, servicios y trabajo en el nivel

de la federación, aporte el ímpetu necesario para que se produzca esa convergencia de

las estructuras educativas. (Lauglo, 1996: 177-178)

19

En el vocabulario nacional e internacional de la política

educativa, la ―descentralización‖ ha sido una aspiración

fundamental desde hace ya algún tiempo, junto a otras

recurrentes como la ―participación‖, la ―igualdad de

oportunidades‖, la ―autonomía‖ y la ―reforma‖. Por

diversas razones, parece que la noción de descentralización

de los sistemas educativos, que han desarrollado estructuras

de dirección fuertemente centralizadas, suscita una atención

considerable en una amplia variedad de situaciones. En

parte, esto es un reflejo de lo que se produce a nivel

internacional sobre una cierta periodicidad en la plasmación

de las prioridades de la política educativa. Así, por ejemplo, a

un mayor énfasis en la igualdad y en la redistribución se

produce con el tiempo una mayor preocupación por la

calidad y la excelencia, en tanto que a los períodos de

profundo arraigo de las ideas centralizadoras suceden firmes

tendencias favorables a las modalidades de dirección

descentralizada. No obstante, el énfasis actual por la

descentralización parece estar especialmente arraigado, a

pesar de las considerables dificultades que existen para

llegar a un acuerdo sobre lo que significa exactamente la

―descentralización‖ en la práctica, y a pesar de los logros

tan poco alentadores que han obtenido los intentos reales de

descentralización que se han emprendido. (Weiler, 1996: 210)

2. Centralización y descentralización en educación.

2.1. El contexto histórico.

El surgimiento de instituciones orientadas a proporcionar educación a niños y jóvenes es un

fenómeno antiguo, parte de la diversificación y especialización de las estructuras de toda

sociedad que se hace compleja, como pasó desde el neolítico. La existencia de sistemas

estatales de educación en el sentido estricto del término, en cambio, es muy reciente en la

historia. Siguiendo a Margaret Archer, con la expresión sistema estatal de educación,

designamos un conjunto diferenciado de instituciones dedicadas a la educación formal, a

escala nacional, cuyo control y supervisión general es gubernamental por lo menos en

parte, y cuyos componentes y procesos se relacionan entre sí. (1984: 19)

Los sistemas estatales de educación más tempranos surgieron en los países europeos más

avanzados a lo largo del siglo XIX o, a lo más, a mediados del XVIII. El nacimiento de

estos sistemas fue un elemento de los complejos procesos de transformación que vivieron

las sociedades europeas occidentales en esa época, incluyendo el surgimiento de los estados

democráticos, la secularización de las sociedades y el acotamiento del papel de las iglesias,

según el pensamiento de la ilustración, la revolución industrial y el desarrollo económico y

la consolidación de la ciencia en el sentido actual de la palabra. En otras palabras, los

sistemas públicos de educación son un elemento integral de lo que resume la palabra

modernidad, en contraposición a la antigüedad.

20

En el antiguo régimen --y teniendo en cuenta que la distinción público-privado no se había

establecido con claridad-- la educación elemental o universitaria no era una función del

estado, sino que estaba bajo el control de la iglesia, que proveía de las instalaciones

necesarias y pagaba a quienes desempeñaban la función magisterial, cuyo ejercicio

monopolizaba el gremio.

Con distintos ritmos y variantes --de manera centralizada en Francia y descentralizada en el

Reino Unido, como ha mostrado Archer (1984)-- de fines del XVIII a fines del XIX se

desarrollaron los procesos que llevaron a la situación que hoy es la norma: la educación

como asunto de interés público, que implica la intervención del Estado no sólo para

ofrecerla de manera masiva a toda la población, sino sobre todo para su regulación,

inclusive en los ámbitos en que los particulares se sigan haciendo cargo de ella.

El que los sistemas estatales de educación resultantes de estos procesos tuvieran una

estructura centralizada o descentralizada tuvo que ver con otras características de cada

sociedad. Resulta lógico que en las naciones que adoptaron un sistema federal la educación

no se manejara centralmente, sino que se considerara competencia de las entidades

federativas, como fue el caso ya mencionado del Reino Unido, y también, antes, el de los

Estados Unidos, y después el de la Alemania de Bismarck. En los países políticamente

centralistas, como la Francia de Napoleón, es también natural que el sistema educativo se

conformara con una estructura centralizada.

Con la influencia del pensamiento ilustrado, los sistemas públicos de educación se

establecieron también desde el siglo XIX en el resto de Europa y en los países de América

Latina que accedieron a la independencia a principios del mismo. Las diferencias en el

grado y ritmo de desarrollo económico y político de los nuevos países respecto a los de

Europa Occidental y América del Norte, sin embargo, explican que en nuestro

subcontinente el desarrollo efectivo de los sistemas educativos modernos se diera más bien

a lo largo del siglo XX.

Los nuevos países latinoamericanos pertenecían al ámbito de influencia de España y esta,

por complejas razones, se había quedado atrás en el proceso de modernización, en relación

con lo ocurrido en el Reino Unido, los Países Bajos, Francia y parte de los restos del Sacro

Imperio, en particular Prusia; una de las manifestaciones de este rezago era la relativa

debilidad de la tradición democrática hispana; la organización del estado hispánico, por lo

demás, era más cercana al centralismo francés que al arreglo descentralizado británico.

Por ello, y dada su reducida población y precario desarrollo económico, la adopción de

regímenes centralistas por las antiguas colonias españolas en América, al acceder a la

independencia en las primeras décadas del siglo XIX, podría considerarse lógica; no debe

olvidarse, sin embargo, que un rasgo adicional del sistema político peninsular en aquella

época era también la presencia de fuertes regionalismos, que todavía más de dos siglos

después siguen presentes, y que en América se veían reforzados por la extensión geográfica

del continente, lo que podía llevar a la fragmentación del imperio en una multitud de

pequeños estados al separarse de la madre patria. Las reformas borbónicas de la segunda

mitad del siglo XVIII apuntaron precisamente, con poco éxito, en la dirección de consolidar

el poder central, ante el riesgo de desintegración del vasto imperio de Carlos V y Felipe II.

21

La independencia vio fracasar el sueño bolivariano de una América unida: sólo en la región

andina surgieron Bolivia (el Alto Perú colonial), Perú y Ecuador, además de Colombia y

Venezuela; el istmo centroamericano se dividió en cinco países, a los que luego se añadió

Panamá, y la Nueva España estuvo en fuerte riesgo de atomizarse también.

La tensión centralismo-descentralización, pues, estuvo presente desde el principio en la

vida de los nuevos estados iberoamericanos, lo que no dejó de marcar el desarrollo de los

sistemas educativos modernos que las diversas reformas de los nuevos países impulsaron

en la segunda mitad del XIX.

2.2. El factor demográfico.

Aunque, sorprendentemente, suele prestársele poca atención, la evolución demográfica de

una sociedad es un factor de primer orden para la comprensión de muchos fenómenos

sociales, incluyendo la presencia de arreglos más o menos centralizados. Keller (2001) dice

que el economista Keynes afirmaba que los grandes acontecimientos de la historia son

frecuentemente el resultado de lentos cambios demográficos. (2001)

Parece razonable, en efecto, pensar que una entidad de pocos habitantes se presta para un

manejo centralizado, en tanto que una que cuente con una población muy numerosa tenderá

a generar arreglos descentralizados.

Otros factores importantes influyen, por supuesto, en la viabilidad de arreglos más o menos

centralizados, incluyendo la homogeneidad cultural, religiosa y lingüística, la facilidad o

dificultad de las comunicaciones y las tradiciones políticas locales, pero la importancia del

factor demográfico no puede minimizarse.

El enorme crecimiento poblacional que ha caracterizado a los países del llamado tercer

mundo desde mediados del siglo XX, independientemente de otras consideraciones, basta

para que un sistema político o educativo centralizado, que pudo ser eficiente en el pasado,

deje de serlo ahora. Y como el crecimiento demográfico suele ir aparejado, aunque no

siempre, al económico, otros factores favorables de los arreglos descentralizados aparecen,

como una mayor abundancia de recursos humanos calificados y la consolidación de

democracias modernas. Todas estas tendencias confluyen en la dirección de favorecer la

descentralización de los sistemas educativos y políticos.

Para mostrar el peso del elemento demográfico puede observarse el cuadro siguiente, que

muestra la población aproximada de varios países en 1800 y 1920, y la que tenían al llegar

al año 2000.

22

CUADRO N° 1. POBLACIÓN DE DIVERSOS PAÍSES EN 1800, 1920 Y 1999.

PAÍS 1800* 1920 1999

IMPERIO CHINO a 221 480 1,276

PENÍNSULA INDIA b 150 304 1,277

JAPÓN 27 56.0 126.5

INDONESIA 25 52.3 209.3

RUSIA c 29 155.3 147.2

FRANCIA 27.3 38.8 58.9

ALEMANIA d 21 49.3 82.2

ITALIA 18.1 37.0 57.3

ESPAÑA 13 21.2 39.6

GRAN BRETAÑA 11 43.7 58.7

ESTADOS UNIDOS 6.3 106.8 276.2

MÉXICO 5.8 14.4 97.4

BRASIL 3 27.6 168.0

COLOMBIA 2.5 6.1 41.6

NIGERIA 22 121

EGIPTO 13.3 67.2

ETIOPÍA 11.0 61.1

REP. DEM. CONGO e 10 50.3

SUDÁFRICA 6.8 39.9

* Cifras aproximadas.

a) China Continental con Taiwán, Mongolia, Hong Kong y Macao

b) India, Pakistán y Bangladesh.

c) Imperio Ruso, URSS, Federación Rusa.

d) Oriental y Occidental.

e) Antes Zaire.

El cuadro permite apreciar que, sin considerar a los países asiáticos, cuya población era ya

grande al comenzar el XIX, los países de América y Africa, inclusive los que hoy han

llegado a ocupar los primeros lugares mundiales en población, no podían compararse en

este aspecto con las potencias europeas y tenían dimensiones que hacen explicable la

adopción de modelos centralizados para sus nacientes sistemas educativos, con los Estados

Unidos como una excepción notable. Al terminar el siglo XX, en contraste, los países más

grandes de las regiones del llamado tercer mundo han dejado muy atrás en cuanto a

población a las viejas naciones europeas que, a pesar de haber crecido también (incluido el

caso de la Federación Rusa, que ya no comprende a las repúblicas que se separaron de la

URSS), lo hicieron en una proporción mucho menor; en América, África y, por supuesto,

en Asia, decenas de países antes insignificantes son ahora mayores que Francia, Italia, la

Gran Bretaña y Alemania, y aun los países medianos cuentan con una población mayor a la

que tenían los mayores países europeos hacia 1920. Si recordamos lo escrito algunas

páginas atrás, entenderemos que la población actual de muchos países latinoamericanos,

africanos o asiáticos hace de ellos entidades mayores que el imperio por antonomasia en su

época de máximo esplendor, el Romano de los albores de la era cristiana, con sus 54

millones de habitantes.

23

2.3. Perspectivas teóricas sobre la descentralización educativa.

Por lo expuesto hasta ahora debe entenderse la importancia que ha adquirido en todo el

mundo el tema de la descentralización educativa, especialmente en los países en desarrollo,

en los que es particularmente novedoso, llegando a vérsele como una panacea o solución

mágica a los complejos problemas educativos de la región, lo que es obviamente excesivo,

pues si bien parece razonable afirmar que la descentralización puede coadyuvar al

mejoramiento educativo, resulta claro que en sí misma es insuficiente para producirlo. Un

reciente trabajo sobre el tema afirma:

...es poco probable que las reformas descentralizadoras sean la solución de los

problemas educativos; las soluciones simples raras veces resuelven problemas

complejos. Sin embargo, reformas descentralizadoras acompañadas por exigencias

de un desempeño más elevado, mejoras técnicas más dirigidas, y sistemas de

rendimiento de cuentas más claros, pueden hacer contribuciones importantes al

mejoramiento del desempeño educativo. (Hannaway-Carnoy, 1993: xvi)

Desde hace unos dos siglos, y por lo menos desde el final de la segunda Guerra Mundial,

los tomadores de decisión de muchos países han dado gran importancia a la educación,

como un elemento importante de las políticas públicas.

Tal vez pueda afirmarse que en el pasado el discurso sobre la importancia de la educación

no correspondía a la realidad, y simplemente confirmaba la creencia popular en la

importancia de la escuela como mecanismo de movilidad social; pero al terminar el siglo

XX la elevada prioridad de la educación en la agenda de las políticas de la mayor parte de

los países se va volviendo cada vez más real, frente a las impresionantes dimensiones de los

desafíos que representan el crecimiento demográfico, la globalización económica, la

productividad industrial, la estabilidad política, el funcionamiento democrático de los

países, la diversidad cultural, la influencia de los medios masivos de comunicación y el

deterioro ambiental.

Lo anterior es verdad tanto para los Estados Unidos, que debe enfrentar una competencia

cada vez más dura por parte de los países de Europa y los nuevos tigres orientales, como

para estos países recientemente industrializados, para los países más pobres de África y el

sureste de Asia, y para las economías intermedias de América Latina. Una fuerza de trabajo

más educada es considerada en forma unánime como uno de los recursos más importantes

de cualquier país, con miras a una integración exitosa en el mundo del siglo XXI.

Esta elevada prioridad de un buen sistema educativo explica la proliferación de programas

nacionales e internacionales que buscan calidad. Ejemplos de estos son las metas al 2000 de

los Estados Unidos, la profunda reforma educativa española, la Escuela Nueva de las zonas

rurales de Colombia, los esfuerzos educativos de Corea del Sur y Singapur desde los años 70,

los proyectos internacionales de evaluación de la IEA desde los 60, el desarrollo de

indicadores educativos por parte de la OCDE o las conferencias internacionales de Jomtien y

Dakar de la UNESCO, para no hablar del gran número de publicaciones sobre calidad, los

programas de blue ribbon schools o el movimiento de escuelas efectivas.

24

Con diversos nombres, uno de los medios particulares en esta búsqueda de una educación de

calidad, han sido las políticas de descentralización. Algunos países como los Estados Unidos,

el Reino Unido o Alemania tienen una larga tradición de control de las escuelas elementales y

medias por parte de los gobiernos locales. En otros casos la responsabilidad del manejo de los

sistemas educativos se ha asignado tradicionalmente a los gobiernos centrales, como ha sido el

caso en países pequeños como Luxemburgo, pero también en países europeos grandes como

Francia, y en muchos no europeos. Como ha expresado recientemente un estudioso

latinoamericano:

Argentina no es la excepción. En otros lugares de América Latina y Europa, al

igual que en otros estados recientemente creados del Tercer Mundo, el ―progreso‖

educativo ha sido promocionado desde posiciones centrales, muchas veces contra

la voluntad de los poderes locales, más preocupados por mantener el status quo

cultural y político. Esta acción educativa por parte del poder central no se explica

simplemente por motivaciones altruistas que buscan el desarrollo armónico del

país; se explica mejor por una estrategia específica de poder, pero las

consecuencias objetivas de este tipo de acciones han contribuido a incrementar la

fuerza de la autonomía y las potencialidades locales. (Tenti, 1993: 144)

En las últimas décadas se han desarrollado varios procesos de descentralización en sistemas

educativos antes muy centralizados: España, con su reforma educativa de los años 80, y Perú

con su programa de nuclearización una década antes, son dos casos claros. Hasta el sistema

educativo francés --famoso desde las reformas napoleónicas por un control central tan fuerte

que, supuestamente, permitía al Ministro de Educación saber qué página del libro de texto

estaban viendo los niños de cierto grado en todo el país, en un momento dado, consultando

simplemente su reloj para ver la hora—ha introducido recientemente cierto grado de

descentralización, como han hecho también Suecia, Corea del Sur y Tailandia. En un país

como Estados Unidos, algunos de cuyos estados tiene un sistema educativo mayor al de

muchos países, el control educativo nunca ha correspondido a la federación, sino a los estados,

pero al interior de cada uno de estos se manifiestan también las tendencias descentralizadoras,

con diversos grados de autonomía para cada distrito escolar e, inclusive, para cada escuela.

Desde un punto de vista organizacional las ventajas de tales medidas parecen claras,

especialmente en los sistemas centralizados muy grandes: si las decisiones se toman en niveles

inferiores se vuelve posible prestar atención a detalles que no pueden cuidarse cuando se

tienen que manejar millones de niños y decenas de miles de maestros. Pero los procesos de

enseñanza y aprendizaje que tienen lugar en el interior de cada aula pueden permanecer sin

modificaciones, pese a la mayor proximidad respecto al lugar en que se toman las decisiones,

si no se introducen otras medidas. Al respecto, el anterior director del Instituto Internacional

de Planeación Educativa de la UNESCO, Jacques Hallak escribe:

Nunca debemos olvidar el hecho de que la actividad rutinaria cotidiana de la

educación es mucho más importante que los grandes planes de reforma. Si las

escuelas no abren sus puertas, si los libros y materiales no llegan a los niños, si los

maestros no reciben su paga, las mejores políticas o reformas servirán muy poco.

(1990: 257)

25

Según un planteamiento que recuerda lo avanzado anteriormente, los argumentos a favor de

un manejo descentralizado de los sistemas educativos se refieren a tres modelos distintos: el de

la redistribución del poder, en términos políticos; el de la eficiencia, en términos económicos;

y el de las culturas de aprendizaje, en términos socioculturales, relativo a los contenidos de la

educación. El autor de este planteamiento añade:

En educación, como en otras áreas de la política, la autoridad... principalmente,

aunque también existen excepciones importantes, se ejerce de forma bastante

centralizada. En general, es el Estado el que establece las normas de calificación

de los alumnos en sus distintos niveles... así como por lo que se refiere a las normas

para los profesores y el resto del personal educativo. Estas normas se establecen en

forma de planes de estudio, criterios de examen o reglas de certificación y

acreditación... el Estado ejerce su autoridad efectiva sobre la asignación de los

recursos, al menos en la parte ―pública‖ del sistema educativo, pero a menudo

también sobre las instituciones ―privadas‖, aunque parcialmente... Tanto la función

reguladora como la función distributiva del Estado tienden a ejercerse de modo

bastante centralizado; esto no siempre implica un único centro de autoridad... sino

que puede implicar centros múltiples, como en los sistemas federales... un sistema

federal no está necesariamente ―descentralizado‖ por el mero hecho de ser federal,

simplemente tiene más de un ―centro‖. Aunque el principio organizativo de la

centralización es más moderado en los sistemas federales, se sigue aplicando de

una manera muy similar a las unidades subnacionales...

Parece que el fundamento de las formas centralizadas de toma de decisiones en la

educación es sorprendentemente similar en sistemas diferentes. Respecto a la

función reguladora, el principal fundamento que se propone es la necesidad de

normalización: los planes de estudio, las calificaciones y los exámenes deben ser

razonablemente semejantes en todas las unidades nacionales o subnacionales para

facilitar la movilidad, el intercambio de personal, el reconocimiento recíproco de

los diplomas en regiones distintas, etc. Incluso en los casos... en los que la política

educativa es competencia del segundo nivel de organización política... se hacen

grandes esfuerzos... para normalizar los principales parámetros de la regulación

educativa... con el fin de lograr una homogeneidad importante en todo el país.

En cuanto a la autoridad distributiva del Estado, el argumento de la centralización

se expresa en dos formas. Se supone que la asignación centralizada de recursos:

a) Promueve la igualdad, reduciendo o eliminando cualquier disparidad de

recursos que pueda existir entre las diferentes partes del país.

b) Aumenta la eficacia, desarrollando economías de escala y permitiendo una

mayor movilidad de los recursos allí donde sean más necesarios...

Frente a los antecedentes de esta arraigada tradición y de una racionalización

ostensiblemente coherente a favor de formas centralizadas de toma de decisiones en

el ámbito de la educación, los intentos de redistribuir el ejercicio de la autoridad

reguladora y distributiva mediante acuerdos más descentralizados han sido

notables por su frecuencia, pero no por su éxito. (Weiler, 1996: 212-214)

26

Descentralizar, en efecto, no es sencillo. En la medida en que se crean sistemas educativos

menores es, obviamente, más difícil contar con especialistas bien preparados para tareas de

desarrollo curricular o de tecnología educativa de alta calidad, o para buenos programas de

formación de maestros, o para la evaluación educativa. Tenti clasifica las potenciales

consecuencias negativas de una descentralización en tres grupos:

Los que llama efectos perversos, o sea el empeoramiento de algo que supuestamente

debería mejorar con la descentralización: por la debilidad de las autoridades locales,

por ejemplo, es posible que el manejo de las escuelas inclusive llegue a deteriorarse,

en lugar de mejorar gracias a la menor escala de los problemas.

Los efectos nulos, cuando no tienen lugar cambios positivos que se esperaba

ocurrieran, como es a veces el caso con la forma en que se comportan maestros y

alumnos en el aula.

Los efectos colaterales indeseables, que son inevitables y, de alguna manera,

correlativos a las ventajas de la descentralización, como la falta de coordinación o

una excesiva heterogeneidad. (1993: 165-166)

Los aspectos ventajosos de la centralización explican las tendencias que pueden observarse en

los sistemas educativos grandes, en una especie de movimiento perpetuo dialéctico: en las

primeras décadas del siglo XX el movimiento de Educación Progresista, encabezado por John

Dewey, era un esfuerzo para profesionalizar la educación; para Dewey lo anterior significaba

poner el control de las escuelas en manos de especialistas, y para ello debía reducirse el

número de distritos escolares, formando unos de mayores dimensiones que pudieran sostener

equipos de especialistas de apoyo; en pocas palabras, significaba centralizar. Después del

movimiento en dirección opuesta de los años 60, cuando los grandes distritos escolares se

fraccionaron (el sistema de Nueva York, por ejemplo, se dividió en 32 distritos) en los años 80

el papel del control estatal sobre los distritos se reforzó de nuevo. (Cfr. Cuban, 1990)

Más recientemente, a principios de la última década los gobernadores de los 50 estados

federales de los Estados Unidos adoptaron un conjunto de objetivos comunes para sus

respectivos sistemas educativos, las Metas 2000, que implican también un sistema nacional de

evaluación y un conjunto común de indicadores de desempeño educativo a nivel estatal. En

una manera semejante, una nación tan tradicionalmente reacia al centralismo como el Reino

Unido estableció en los años 90 un currículo nacional, por primera vez en su historia. La

discutida introducción de este currículo nacional es, seguramente, el esfuerzo reciente más

notable en la dirección opuesta a la descentralización y, como expresa nuevamente E. Tenti:

Esta rápida revisión de las tendencias del desarrollo de los sistemas educativos de

Inglaterra y Francia muestra que en ambos casos [centralización en Inglaterra,

descentralización en Francia] el problema es el mismo, aun si los caminos

históricos particulares son opuestos. El propósito es siempre el de encontrar la

forma de hacer compatible algún tipo de integración nacional o un capital cultural

común para todos los ciudadanos y, al mismo tiempo, la protección de la autonomía

de las personas, las instituciones y las jurisdicciones locales. (1993: 133)

27

Otros análisis apuntan en una dirección semejante, tratando de entender al mismo tiempo las

ventajas de los procesos de descentralización y sus desventajas, y señalando la necesidad de

combinar algunos elementos de planeación y control central con una considerable dosis de

autonomía profesional local para los maestros y las escuelas. En este sentido Hallak escribe:

...una descentralización tiene éxito solo en la medida en que existe una buena

administración central que ofrezca apoyo y cierta regulación, como muestra la

experiencia de algunos países industrializados. Tanto sistemas centralizados, como el

de Francia, como descentralizados, como el de Inglaterra, han intentado en los

últimos años moverse hacia lo que pueden llamarse sistemas administrativos

―híbridos‖, en los cuales el manejo de las actividades esta descentralizado –es

responsabilidad de cada escuela—en tanto que la responsabilidad de los ministerios y

las autoridades educativas locales se define con mayor claridad como la de establecer

los objetivos educativos, encargarse de temas de política y de la regulación del

conjunto del sistema educativo. (1990: 272)

Un libro reciente distingue tres tipos de descentralización, como sigue: descentralización en el

nivel del sistema, definida como el cambio del lugar de toma de decisiones del nivel nacional a

la jurisdicción local; descentralización en el nivel organizacional, concebida como el paso de

la toma de decisiones de las autoridades centrales a los actores del nivel de la escuela; y

descentralización de mercado, en el sentido de participación de los padres de familia en la

toma de decisiones. Según los editores del libro:

Dos temas mayores surgen del libro: el primero... es que las reformas educativas

relativas a las formas de gobierno pueden tener poco que ver con lo que sucede

realmente en las escuelas y mucho con las condiciones políticas externas. Algunos

autores... argumentan que los debates centralización-descentralización reflejan

tensiones y contradicciones inevitables, cíclicas e irresolubles de la sociedad, y que

la relación entre esas tensiones y el funcionamiento de las escuelas es, en el mejor

de los casos, bastante débil. El segundo tema... es que la toma de decisiones

descentralizada puede tener sin duda efectos importantes sobre las escuelas, pero

que los argumentos teóricos habituales no ayudan mucho a explicar por qué...

(Hannaway y Carnoy, 1993: xi-xii)

En el Cap. 6 de la obra anterior, Jane Hallaway trata precisamente de comprender la manera en

que algunas medidas de tipo organizacional, como la descentralización, pueden o no tener

impacto sobre los resultados educativos:

El argumento habitual pretende que la efectividad organizacional mejora cuando

los actores que cuentan con más información sobre algo tienen la posibilidad de

actuar con base en tal información. El argumento ciertamente es razonable, y

muchos promotores de reformas lo utilizan para pedir que se dé más capacidad de

decisión a los maestros. Hannaway afirma que los maestros ya tienen márgenes

muy amplios de decisión. Con base en los resultados de dos estudios de caso de

distritos escolares exitosamente descentralizados concluye que la conducta de los

28

maestros en ellos está de hecho sujeta a más controles que la de los maestros en

distritos organizados tradicionalmente.

El margen de decisión de los maestros en los distritos descentralizados es menor,

no mayor. Sin embargo, los controles son más bien sociales que burocráticos.

Además, los controles están asociados a exigencias técnicas que dirigen la atención

de los maestros hacia áreas bien definidas, directamente relacionadas con temas de

enseñanza y aprendizaje. Las dos condiciones mencionadas –controles de tipo

social y exigencias técnicas—pueden ser necesarias para que una descentralización

sea efectiva, dada la naturaleza poco clara del proceso de enseñanza-aprendizaje y

la ausencia de indicadores de resultados claros. (Hannaway y Carnoy, 1993: xiv)

En otro estudio reciente, Timar y Kirp afirman que la responsabilidad de la excelencia

educativa debe residir en las escuelas, no en las legislaturas estatales. Luego se preguntan

cuál es el papel del estado en la administración de los procesos de reforma educativa, y

responden que los esfuerzos del estado deberían orientarse a fortalecer a las escuelas en

cuanto organizaciones. Y añaden:

Los legisladores pueden desear que los maestros sean más dedicados a sus alumnos

y tengan más interés por las materias que enseñan, pero no los pueden obligar a

ello. El amor por la enseñanza y el entusiasmo son cualidades que no se pueden

imponer... La conclusión más importante que podemos sacar de los esfuerzos

estatales de reforma es que debe darse un cambio mayor en las políticas. Los

tomadores de decisiones deberán concentrar la atención en hacer de cada escuela

un mejor lugar para trabajar y, en general, más satisfactorio para quienes están

relacionados con ella... la estrategia de organizar un número cada vez mayor de

programas para atacar problemas específicos, que es la que se ha seguido durante

los pasados 20 años, está condenada al fracaso. Una lección del pasado que

pueden sacar los reformadores actuales es que no se puede dar la vuelta a la

cultura institucional. Una educación excelente surgirá de instituciones sanas, no de

programas sueltos; una educación de alta calidad no puede existir en instituciones

malsanas. (1989: 508-510)

Hallak aporta otro elemento al cuadro anterior: países con diversos niveles de desarrollo

económico pueden requerir ubicarse en puntos distintos del continuo que tiene como extremos

teóricos la centralización perfecta y la descentralización total, buscando mezclas más

adecuadas para sus propios sistemas educativos. Según Hallak:

En países muy pobres, con una aparato administrativo muy débil, pueden ser

preferibles sistemas muy centralizados, hasta que se avance algo. Cuando el dinero y

las habilidades técnicas son escasos, es más necesario emplear métodos que permitan

economías de escala, así como alcanzar objetivos globales como unidad y equidad...

En los países más avanzados... fórmulas que dividan las responsabilidades entre el

gobierno central... las escuelas... y los usuarios podrán llevar a la transparencia y la

eficiencia de la administración. En otros países, ni excesivamente pobres ni muy

avanzados, podrán desarrollarse sistemas intermedios que se adapten al entorno

29

político, las condiciones socioculturales y los recursos. No podemos saber dónde se

encontrará la mejor relación de costo/efectividad a largo plazo en esa escala de

centralización-versus-descentralización. Será necesario cierto grado de

experimentación, pero la descentralización es siempre costosa a corto plazo, como

han mostrado los recientes esfuerzos descentralizadores de Francia. (1990: 273-274)

Por lo que se refiere a América Latina, una obra del Instituto Internacional de Planeamiento

de la Educación de la UNESCO señala:

...la descentralización de la educación se ha convertido en un tema mayor y de

plena actualidad en América Latina. Esto es particularmente cierto en los países de

gran dimensión o de estructura federal que en años recientes formularon

importantes proyectos nacionales de descentralización que atañen no solamente al

sector educación, sino que son parte de un proceso más general de reforma del

Estado y la administración pública... (Malpica, 1994: v)

Para abordar el estudio de un proceso de descentralización es necesario precisar el sentido

exacto que se da al término. Aprovechando el estudio del IIPE ya citado, y en el entendido

de que el uso de las nociones no se limita al terreno educativo, conviene distinguir procesos

de descentralización, de desconcentración y mixtos o híbridos, como sigue:

de descentralización propiamente dicha, es decir, cuando hay un traslado de

algunas competencias a otros niveles de decisión y gestión autónomos y con

personería jurídica distinta (por ejemplo, en casos de federalización,

regionalización, municipalización o privatización), a los que corresponde ahora

tomar decisiones políticas y administrativas, y asumir planamente las

responsabilidades;

de desconcentración, en los que hay una delegación regulada de autoridad –es

decir, sujeta a directivas, reglas, control y rendición de cuentas-- a niveles de

decisión y gestión que siguen estando políticamente sujetos o administrativamente

subordinados, para tomar ciertas decisiones administrativas y asumir las

responsabilidades consiguientes; y

mixtos o híbridos, en los que se combinan formas de desconcentración y de

descentralización (por ejemplo, cuando la autoridad nacional o central

descentraliza, pero al mismo tiempo mantiene, y en algunos casos refuerza, sus

competencias normativas y de control en ciertos aspectos), que es el caso que se

observa con mayor frecuencia. (Malpica, 1994: 9-10)

Conviene subrayar la idea que aparece en la definición del último de los tres tipos

anteriores, el de los procesos mixtos o híbridos: la transferencia de ciertas facultades del

centro a las demás unidades de un sistema no se opone necesariamente a que, al mismo

tiempo, se mantenga o incluso se fortalezca el control central sobre otros aspectos. De

hecho es usual la transferencia de facultades ejecutivas a las unidades descentralizadas al

tiempo que se refuerzan las facultades normativas y de control y evaluación del centro. Es

30

también importante destacar que la existencia de más de dos niveles de decisión es normal

en cualquier sistema complejo. Un país puede tener, además del gobierno central (federal o

no) y de la instancia de gobierno más cercana a la base, típicamente llamada municipio o

condado, uno o más niveles intermedios, que pueden ser estados en el caso de una

federación, o bien regiones, provincias u otra subdivisión administrativa, en el caso de un

estado no federal.

En el terreno educativo cada escuela es por sí misma un nivel más, y la agrupación básica

de escuelas, la zona o distrito escolar, puede coincidir con un municipio o puede ser

considerablemente menor, por lo que la pirámide completa de instancias educativas en un

país puede tener cinco niveles: federación, estado, municipio, zona escolar y escuela

individual. La cuestión de la descentralización no es pues dicotómica, en términos de todas

las facultades en el centro o todas en la periferia, sino mucho más matizada: cuáles

facultades conviene que se manejen en el nivel nacional, cuáles en el de cada entidad

federativa o cada región, cuáles en cada municipio, cuáles en la zona o distrito escolar y

cuáles en cada escuela.

Datos de la OCDE muestran que el hecho de que pocas atribuciones correspondan al nivel

más alto de la pirámide, como sucede en Estados Unidos con las reducidas competencias

educativas del gobierno federal, no implica que el nivel más bajo, el de la escuela, tenga

más. Es posible, y suele suceder, que el grueso se concentre en alguno de los niveles

intermedios. Por ello al analizar el tema de la descentralización es necesario tener en cuenta

dos ideas:

Una en el sentido de que, además de los niveles federal y estatal, los sistemas

educativos tienen por lo menos otros dos: el nivel municipal (que podría hacerse

coincidir con el nivel de la zona escolar) y el de la escuela individual. Importa mucho

entender que hay decisiones que resulta apropiado tomar en uno u otro de esos niveles,

y que en los sistemas educativos la cantidad de cosas importantes que sólo pueden

manejarse adecuadamente en el nivel inferior, el de la escuela individual, es grande. Por

lo tanto, cualquier sistema debe tener en cuenta la necesidad de que las escuelas y, en

concreto, los equipos de maestros de cada una, con el director a la cabeza, desarrollen la

capacidad de manejarse, en gran medida, como sistemas autónomos, al tiempo que

todos los demás niveles de la pirámide (desde la zona escolar y el municipio hasta la

federación, pasando por el nivel estatal) se organicen para brindar un apoyo que permita

que cada escuela funcione bien.

Y otra, derivada de la anterior, que subraya que, para ser adecuado, un proceso de

descentralización tiene que incluir una dinámica que vaya de la base hacia la cúspide,

además de la que descienda de arriba hacia abajo. Los cambios de tipo normativo y

estructural, que van delegando o, más bien, devolviendo diversas facultades del nivel

federal al estatal y, eventualmente, al municipal, deben complementarse con las

actividades de desarrollo de capacidades por parte de las instancias de la base del

sistema, las escuelas.

31

CAPÍTULO 2.

CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO.

32

1. Centralización y descentralización en general.

Suele afirmarse que México constituye un caso especial de país en el que la situación legal

y la real difieren mucho: en lo jurídico se trata de un estado federal, pero realmente se

caracteriza por un alto grado de centralismo en todos los órdenes. Dos estudiosos

contemporáneos coinciden en señalar esta idea. Alberto Díaz Cayeros afirma:

No hay duda de que el sistema federal mexicano es uno de los arreglos políticos

más centralizados que existen en el mundo. Incluso comparado con países

organizados conforme a esquemas de tipo central, la concentración de recursos,

atribuciones y competencias de la jurisdicción federal respecto a las locales en

México es mayor que, por ejemplo, la de cualquier país de la OCDE y no se diga

respecto a otros sistemas federales. En este sentido, el centralismo es uno de los

aspectos más destacados del sistema mexicano. (1999: 140)

Por su parte, Victoria Rodríguez escribe:

Aunque México es reconocido oficialmente como un sistema federal organizado en una

forma similar al sistema de los Estados Unidos, nadie puede poner en duda la extrema

centralización de los poderes gubernamentales en la ciudad de México. (1999: 51)

La imagen simplificada usual explica tal situación como combinación de una herencia

prehispánica en la que los aztecas habrían puesto los cimientos de un estado centralista

(Rodríguez, 1999: 30), reforzada posteriormente por el centralismo absolutista de la corona

española durante la Colonia, de manera que la adopción de un régimen federal en la

Constitución de 1824 no sería sino el resultado de un deseo de imitar al poderoso vecino del

norte, sin sustento alguno en la realidad nacional.

Díaz Cayeros observa, sin embargo, que el poderío mexica fue excepcional, y no distintivo

de las civilizaciones mesoamericanas, y tanto él como Rodríguez se refieren a los trabajos

de la historiadora Nettie Lee Benson para señalar que las dimensiones del Imperio Español,

y la distancia de las colonias con respecto a la metrópoli eran tales, que en realidad las

provincias tenían un grado de autonomía muy importante, reforzado por la igualdad relativa

entre sí de unas y otras, ya que todas dependían solamente de la Metrópoli. Benson apunta

cómo a partir de 1810 cada provincia, que era representada por un diputado ante las Cortes,

constituía una división política independiente, gobernada por un jefe político, un intendente

y una diputación provincial, responsables únicamente ante las Cortes, y fuera del control

del jefe político de la ciudad de México. En este contexto, en su trabajo pionero Benson

señala:

Contra la creencia común de que el federalismo se impuso de pronto a un país

unificado, fraccionándolo imprácticamente, la verdad es que en México se adoptó

en 1823 porque era el único procedimiento posible para unificar y solidificar un

país que, bajo la influencia de una institución española, se había fragmentado en

provincias independientes que estaban a punto de convertirse en estados o naciones

independientes. (Benson, 1958: 90, citada por Rodríguez, 1999: 53)

33

Josefina Vázquez (1999: 34, nota 6) señala que por las mismas razones de tamaño y

distancia las reformas borbónicas, que trataban de centralizar el poder en la península, no

dieron los resultados esperados, y cita a Horst Pietschmann para señalar que la abundancia

de leyes muchas veces contradictorias o poco claras, que se prestaban a interpretaciones

diversas entre las que se podía optar, traía como resultado un amplio margen de

discrecionalidad para las autoridades locales, que la picaresca expresaba con la conocida

frase, atribuida a las autoridades locales al recibir una nueva disposición de la lejana

autoridad central, de acátese pero no se cumpla.

Los autores citados coinciden en opinar que el federalismo mexicano de 1824 se explica

más por la tradición regionalista novohispana que por la constitución norteamericana;

Josefína Vázquez coincide en señalar que el regionalismo estuvo a punto de fragmentar a la

Nueva España en varios estados (como sucedió en Centroamérica) y que lo que impidió que

tal cosa ocurriera fue justamente la solución federal, si bien apunta que la inspiración

directa del texto mexicano sí fue la flamante constitución norteamericana (posiblemente

surgida en un contexto similar) a la que remite expresamente la mexicana de 1824 en su

introducción, que dice que nuestro país

...felizmente tuvo un pueblo dócil a la voz del deber, y un modelo que imitar en la

república floreciente de nuestros vecinos del norte. (Galván Rivera, citado por

Vázquez, 1999: 33, n. 3)

Hasta el final de la intervención francesa, el país vivió casi medio siglo de luchas en que el

componente centro vs. regiones fue muy importante. De 1824 a 1835, prolongando la

situación precedente, el arreglo político alcanzado se traducía en autoridades locales muy

fuertes y un poder federal muy débil, que dependía de la buena voluntad de los estados para

disponer de recursos y de soldados, ya que las recaudaciones tributarias eran estatales. La

reacción llevó al régimen centralista de 1835 a 1846, más fuerte antes de la dictadura de

Santa Ana de 1841 a 1843 y más débil después de ella, hasta que en plena guerra con los

Estados Unidos, en 1846, se restableció la constitución federal de 1824. Entre 1853 y 1855

–por un acuerdo de todos los partidos que hace pensar en la tradición romana—Santa Ana

fue nuevamente dictador, pero sus excesos produjeron el Plan de Ayutla, que llevó al

triunfo de los liberales y la Constitución de 1857, que reafirmó el régimen federal y precisó

en forma mucho más completa que la anterior, las atribuciones respectivas de federación y

estados, comenzando una tendencia centralizadora al debilitar a los municipios, quitándoles

bienes y facultades (Vázquez, 1999: 35-36). Tras la intervención, los regímenes liberales de

Juárez, Lerdo y Díaz reforzaron paulatinamente el centralismo (Vázquez, 1999: 36;

Rodríguez, 1999: 54)

Al final de la revolución Carranza trató de fortalecer los municipios, lo que se plasmó en la

Constitución de 1917. Obregón y Calles retomaron la tendencia centralizadora a reforzar el

peso del poder federal, que cristalizó durante el régimen de Lázaro Cárdenas, cuando el

control político quedó en manos del partido oficial y del presidente; el incipiente desarrollo

económico se concentró cada vez más en la ciudad de México, que en 1930 generaba el

28.5% del total de la producción manufacturera nacional, en tanto que la cifra llegó a

32.1% en 1940, al 40% en 1950, al 46% en 1960, al 46.8% en 1970 y al 48% en 1980. (cfr.

Rodríguez, 1999: 135)

34

Después del sexenio cardenista, las décadas de los 40, 50 y 60 se caracterizaron por un

crecimiento demográfico sin precedentes, y un crecimiento económico todavía mayor,

seguramente facilitado por la concentración del poder de decisión en el ejecutivo federal.

En ambos casos el desarrollo se dio también, como se ha apuntado, con una fuerte

proporción concentrada en la ciudad de México, lo que contribuyó a reforzar el peso del

poder central.

Los efectos negativos de tal concentración, sin embargo, se fueron haciendo cada vez más

notables, al igual que la dificultad de manejar con eficiencia desde el centro un país con una

población rápidamente creciente. El peso político de las entidades, por su parte, así como la

capacidad técnica de sus cuadros, fue en aumento.

Estas tendencias coincidían en apuntar en la dirección contraria a la dominante, y desde

finales de los 50 comenzaron a manifestarse tímidamente propuestas descentralizadoras,

que adquirieron fuerza en los años 70 y 80, y al final del siglo están llegando, al parecer, a

ser dominantes.

Desde el sexenio de Luis Echeverría (1970-1976) comenzaron a impulsarse programas de

fomento industrial y agrícola que trataban de promover un desarrollo más equilibrado del

país, para contrarrestar la agobiante tendencia al crecimiento de la capital. El régimen de

López Portillo (1976-1982) continuó esos esfuerzos, y de hecho el ritmo de crecimiento de

la población del Distrito Federal comenzó a disminuir, aunque probablemente más por la

tendencia natural que por los programas oficiales (Cfr. Rodríguez, 1999: 141-148). Los

esfuerzos anteriores, sin embargo, no tocaron la estructura jurídica del país, cosa que

comenzó a hacerse hasta el sexenio de Miguel de la Madrid, cuya reforma municipal,

aunque incompleta, fue sin duda el inicio formal de un largo proceso en la dirección

opuesta a la que había prevalecido por lo menos desde la restauración de la República, más

de un siglo antes.

Las principales etapas de la reforma de Miguel de la Madrid se resumen como sigue: el 6

de diciembre de 1982, pocos días después de asumir su cargo, el presidente presentó al

Congreso una iniciativa de ley para reformar el Art. 115 de la Constitución, relativo a los

municipios, y el 29 del mismo mes lanzó el Programa Nacional de Descentralización

Administrativa. El proyecto de ley fue aprobado el 3 de febrero del año siguiente y, tras las

ratificaciones por parte de los estados, entró en vigor el 1 de enero de 1984. En mayo de ese

año se estableció el Centro Nacional de Estudios Municipales y en junio se publicó un

decreto ordenando a todas las dependencias federales elaborar planes para su

descentralización, desconcentración o reubicación. En enero de 1985 se aprobó el Programa

de Descentralización de la Administración Pública Federal.

Por lo que se refiere a las realizaciones, la administración 82-88 pudo apuntarse la

reubicación de varias dependencias --en parte como reacción al fuerte sismo que afectó a la

ciudad de México en septiembre de 1985-- así como la descentralización del sistema

federal de salud en 14 entidades; en otros aspectos, como se verá más adelante respecto a la

educación, no hubo avances importantes, pese a declaraciones e intentos varios.

(Rodríguez, 1999: 26 y 148-161)

35

Al precisar el marco conceptual de su análisis, Victoria Rodríguez distingue cuatro tipos de

descentralización --política, espacial, administrativa y de mercado-- y tres modos de

realizarla: por desconcentración de servicios, por delegación de facultades y, más

radicalmente, por devolución de atribuciones del gobierno federal a los de los estados

(1999: 38-44). Esta investigadora considera que la descentralización del presidente de la

Madrid no llegó a los niveles más profundos, y la tesis central de su obra es que el proceso

fue más bien una estrategia para conservar el poder central, en un entorno amenazante por

la crisis económica y política. En palabras de la autora:

Desde principios del decenio de 1980 hasta fines del siguiente el gobierno

mexicano emprendió un extenso programa de descentralización como instrumento

para conservar el poder político y fortalecer su legitimidad tambaleante. (1999: 29)

Durante la administración de Carlos Salinas la tendencia descentralizadora continuó, si bien

con nuevos énfasis y slogans, y siempre con la presencia de la tensión varias veces

mencionada entre centralización y descentralización en los diversos niveles de la pirámide

política, como mostró el caso del programa de Solidaridad, que llevó recursos a

comunidades pobres directamente, pasando por encima de los gobiernos estatales. Junto

con los efectos de la reforma municipal, el resultado parece haber sido en algunos casos el

debilitamiento de los gobiernos estatales, entre una federación todavía muy poderosa y

unos municipios que se fortalecen. En educación, en cambio, se dieron los avances más

importantes, como se verá después. (Rodríguez, 1999: 125-131 y 161-172)

2. Centralización y descentralización en educación.

2.1. Hasta 1921.

Durante el régimen colonial la educación había estado a cargo de los cabildos indígenas, los

ayuntamientos españoles y las parroquias (Vázquez, 1999:36-37), en todos los casos con

una importante influencia de la Iglesia Católica y de los maestros como particulares,

agrupados en el Gremio de Maestros del Noble Arte de enseñar a leer y escribir. Las

reformas borbónicas, que iniciaron una tímida modernización, tuvieron cierto impacto en el

ámbito educativo con una medida como la expulsión de los jesuitas y el debilitamiento de

los gremios que, al momento de la independencia, habían perdido casi toda su fuerza. La

Constitución del 4 de octubre de 1824, al establecer el carácter federal del estado mexicano,

asignó la responsabilidad educativa a los estados, aunque definió como facultad del

Congreso General la de promover la ilustración... sin perjudicar la libertad que tienen las

legislaturas para el arreglo de la educación pública en sus respectivos estados (Pardo,

1999: 103). Las constituciones de la época de los estados, por su parte, incluían en su

mayoría capítulos especiales dedicados al tema educativo, y aun las pocas que no lo hacían

asumían expresamente la responsabilidad anterior. (Vázquez, 1999: 37)

Sin embargo, y pese a los buenos deseos de algunas personas de mayor visión, que se

plasmaron en documentos como los planes educativos elaborados entre 1820 y 1833

(Ramos Escandón, 1994) la conflictiva situación del país no permitió atender de manera

consistente lo educativo durante las primeras décadas que siguieron a la independencia y el

peso de la Iglesia Católica siguió siendo predominante.

36

Las dos constituciones centralistas anteriores a la de 1857 mantuvieron la competencia

educativa de las legislaturas locales (Vázquez, 1999: 38). En octubre de 1842, sin embargo,

Santa Ana expidió un decreto mediante el cual se creó una dirección de instrucción

primaria en la ciudad de México y subdirecciones en las capitales de los departamentos,

confiando la primera a la Compañía Lancasteriana y las segundas a compañías similares

que debían establecerse en cada departamento, junto con una escuela normal.

La Constitución de 1857 no mencionaba expresamente a qué nivel de gobierno

correspondía la función educativa, ya que su escueto artículo 3º solamente estipulaba: La

enseñanza es libre. La ley determinará qué profesiones necesitan título para su ejercicio y

con qué requisitos se deben expedir. Debía aplicarse, pues, el Art. 117 que establecía, como

sigue haciendo hasta ahora el texto constitucional, que las funciones no asignadas

expresamente al gobierno federal se entendería que serían competencia de los estados. Por

ello las disposiciones federales solamente eran obligatorias en el Distrito Federal y los

territorios, si bien podían tener un peso ejemplar importante en los estados. El papel de la

iglesia no era modificado por la constitución, pero lo hicieron después las leyes de

Reforma, con las que nació realmente el sistema educativo moderno de México, en el

sentido mencionado antes, de un sistema público, cuya dirección es, sin lugar a dudas,

competencia del estado. Parte fundamental del cambio fue la supresión de las compañías

lancasterianas, con lo que los particulares, entre los que debía ya incluirse a la iglesia,

pasaban a ocupar un lugar definitivamente subordinado.

El concepto de educación primaria obligatoria es planteado por Juárez en la ley de 1861 y,

después de la restauración de la República, en la ley del 15 de julio de 1867, se reafirma la

naturaleza obligatoria de la educación elemental y se agrega su carácter gratuito. El

predominio liberal en las legislaturas estatales explica la rápida adopción por las

constituciones respectivas de los conceptos de educación obligatoria y gratuita y, aunque el

manejo directo de las escuelas se asignaba a los municipios, la facultad organizadora se

reservaba a las legislaturas, lo cual, junto con el debilitamiento del municipio al que se hizo

referencia antes, apunta ya en la dirección de una cierta centralización, afín con la tendencia

general del régimen liberal.

Sin embargo, la debilidad del país tras las conflictivas décadas que culminaron en la

intervención francesa explica que, pese a las aspiraciones liberales de la República

Restaurada, la educación recibiera escaso apoyo efectivo, salvo en la capital del país y

alguna entidad como Veracruz. Las tendencias centralizadoras de educadores destacados de

la época, buscando que se ampliaran las facultades educativas federales para apoyar el

desarrollo de un sector de la vida nacional que consideraban crucial para el futuro del país,

suena también razonable.

Desde abril de 1861, en el decreto que establecía que la instrucción primaria del Distrito

Federal y los territorios quedaría a cargo del gobierno federal, Juárez planteaba ya la idea,

no realizada, de que el mismo gobierno federal sostendría maestros de enseñanza elemental

para niños de pueblos cortos que carezcan de escuela (Vázquez, 1999: 42). Desde 1881

Justo Sierra proponía que se modificara la Constitución de 1857 para obligar a los estados

que no lo hubieran hecho a adoptar en un plazo perentorio el principio de la enseñanza

laica, gratuita y obligatoria. (Meneses, 1983: 305)

37

En forma congruente con el fortalecimiento del poder central en todos los ámbitos de la

vida pública que tuvo lugar a lo largo del Porfiriato, Sierra fue el principal promotor de los

esfuerzos por consolidar el peso de la federación en el terreno educativo, en los congresos

nacionales de instrucción de 1889-90 y 1890-91, en la ley de 1896, en la creación de la

subsecretaría de educación de 1901 y, finalmente, en 1905 el establecimiento de la

Secretaría de Instrucción Pública y Bellas Artes, de la que fue el primer titular.

Un paso más en la misma dirección fue el decreto del 15 de junio de 1911, firmado ya por

el presidente interino de la Barra, pero preparado todavía por el gobierno de Porfirio Díaz,

según el cual el gobierno federal podría crear en toda la República escuelas de instrucción

rudimentaria, cuyo propósito sería enseñar principalmente a los individuos de raza

indígena a hablar, leer y escribir en castellano, y a ejecutar operaciones fundamentales,

precisando que la ley no afectaría la observancia de las que en materia de educación

obligatoria estén vigentes o rijan en lo sucesivo en los estados. Todavía durante el régimen

de Huerta, en 1913, se pretende aumentar el número de este tipo de escuelas a 5,000.

(Vázquez, 1999: 46-47)

Con el triunfo del Constitucionalismo, y probablemente con el propósito de debilitar los

poderes regionales de los gobernadores, como parte de su propia consolidación como Jefe

Máximo, Carranza impulsó la tendencia opuesta, la de la municipalización de varios

aspectos de la actividad pública, incluyendo la educación, lo que luego se plasmó en la

Constitución de 1917, con consecuencias negativas inmediatas para las escuelas, cuya

operación regular no podían asegurar los municipios que, en una amplia mayoría, no

contaban con recursos suficientes para ello, tras las medidas que los habían debilitado desde

un siglo antes.

Una reacción que parece natural frente a lo anterior hizo que muchas personas vieran con

simpatía los nuevos y más radicales planteamientos centralizadores promovidos de manera

destacada por José Vasconcelos, a quien siendo Rector de la Universidad Nacional se le

encomendó también la tarea de dirigir el conjunto del sistema educativo del Distrito

Federal, que encontró en una situación lamentable. Su propuesta de establecer un ministerio

federal recibió el apoyo entusiasta del magisterio, lo que llevó a la creación de la Secretaría

de Educación Pública en 1921.

2.2. De 1921 a 1972.

De 1921 a 1928 la nueva secretaría estableció escuelas en todas las entidades federativas,

pero los estados también siguieron haciéndolo a un ritmo acelerado, sea por convicción, sea

como reacción defensiva ante los avances de la federación. Como resultado, de un total de

14,019 escuelas elementales que había en todo el país en 1928 eran estatales o municipales

9,943 y solamente 4,076 eran federales, la mayoría de las cuales se habían establecido en el

medio rural (3,303), pero inclusive en este medio eran más numerosas las escuelas

estatales: 5,079. Con la acentuación de las tendencias centralizadoras, en 1933 la SEP

asumió el control del sistema educativo completo de los estados de Chihuahua y Zacatecas,

y en 1934 de los de Coahuila, Colima, Nayarit, Morelos y Tlaxcala, además de todas las

escuelas comunitarias y las llamadas Art. 123, establecidas por las empresas para los hijos

de sus trabajadores. (Loyo, 1999: 52-53)

38

En 1934 se modificó el Art. 73 de la Constitución, que en su fracc. XXV atribuyó al

Congreso de la Unión la facultad de distribuir la función educativa entre los tres niveles de

gobierno. Al ser un órgano que cuenta con una representación de todas las entidades lo

anterior no parece teóricamente grave, pero teniendo en cuenta el tradicional control de los

poderes legislativo y judicial por parte del ejecutivo en el sistema político mexicano

postrevolucionario, ese cambio significó realmente que el ejecutivo federal adquiría la

facultad de manejar a su arbitrio el sistema educativo, lo que se confirmó y acentuó con las

leyes reglamentarias de 1939, 1942 y 1973. La permanencia de esa disposición en la

legislación federal hasta la fecha es el elemento centralista más fuerte del sistema educativo

mexicano, en relación con el cual las primeras posibilidades de cambio se dio sólo

recientemente, cuando el PRI y el ejecutivo perdieron el control del Congreso.

En el mismo año de 1934 se firmó un convenio más por el que el estado de Querétaro cedió

el manejo de todo su sistema educativo a la SEP, en tanto que Veracruz rechazó la

invitación a hacer otro tanto. Entre 1935 y 1938 firmaron convenios más razonables

Morelos, Hidalgo, Oaxaca, Tabasco y Tamaulipas. En 1938 la ley reglamentaria del Art. 3º

estableció la obligación de que todos los estados firmaran convenios similares, y dio un

plazo de seis meses para hacerlo. En 1940 terminó el proceso con la firma del convenio

entre el gobierno federal y el de Aguascalientes.

Por más de tres décadas, de 1940 a principios de los 70, el sistema educativo mexicano

funcionó con un enorme subsistema federal, implantado en las 32 entidades de la

República, y una veintena de subsistemas estatales, algunos de dimensiones considerables,

como los del Estado de México o el de Veracruz, obligados también a seguir los planes y

programas establecidos por la SEP y a cumplir con todas las normas definidas

centralmente.

Desde el sexenio del presidente López Mateos, que en el terreno educativo se caracterizó

por el llamado Plan de Once Años de Torres Bodet, las dimensiones del sistema educativo

hacían pensar en la conveniencia de cierta descentralización. Es interesante recordar la

opinión de Torres Bodet, al llegar por segunda vez a la SEP en 1958. El secretario había

modificado algunas de las apreciaciones que tuvo en su primera gestión, entre ellas respecto

a los beneficios que aportaba la centralización para asegurar la unidad nacional e impulsar

la construcción de un vigoroso sistema educativo. Arnaut recuerda que, en sus memorias,

Torres Bodet escribió:

En 1921 Vasconcelos pugnó por fortalecer la enseñanza. En 1943 imaginé

candorosamente que la firme unidad sindical de los profesores contribuiría a

mejorar la federalización ideada por Vasconcelos. Pero en 1958 me daba cuenta de

que, desde el punto de vista administrativo, la federalización no era recomendable

en los términos concebidos por el autor de El monismo estético. Por otra parte, la

unificación sindical no parecería favorecer de manera muy positiva a la calidad del

trabajo docente de los maestros. Habíamos perdido contacto con la realidad de

millares de escuelas sostenidas por el gobierno. (Torres Bodet, 1972, en Arnaut,

1998: 245-246)

39

A finales de los años cincuenta, señala también Arnaut, el centralismo comenzaba a

mostrar sus inconvenientes en casi todos los aspectos: el financiero, el administrativo, el

político, el sindical y el educativo, y que por ello Torres Bodet preparó un proyecto de

carácter descentralizador, que el Consejo Nacional del SNTE rechazó en 1959. (1998: 249)

Arnaut comenta que a fines de 1959, en la víspera del anuncio o puesta en marcha del Plan

de Once Años, se habló mucho en la prensa y en el medio magisterial de una reforma

radical a la estructura se la SEP, que incluía la descentralización (o ―desfederalización‖)

de la enseñanza. Incluso, circuló un proyecto al respecto... que sería rechazado por un

Consejo del SNTE... El Plan de Once Años (aprobado en diciembre de 1959) contempla

muy breve y vagamente una reforma administrativa, ya sin ningún rastro del proyecto

descentralizador de la SEP (1998: 251-253). El cambio tendría que esperar.

Al asumir la presidencia Gustavo Díaz Ordaz, la política educativa siguió basada en el Plan

de Once Años; este, sin embargo, se limitaba a la primaria y la secundaria, pero el

cumplimiento mismo de sus objetivos implicaba una presión creciente sobre los niveles

educativos superiores, por lo que el nuevo gobierno debía preparar un nuevo plan que

contemplara todos los niveles del sistema escolar. Desde 1965 Díaz Ordaz puso en marcha

la Comisión para el Planeamiento Integral de la Educación, precisamente con ese propósito.

La Comisión terminó su trabajo en marzo de 1968, contemplando cierta desconcentración

del sistema, pero el movimiento estudiantil y su drástica represión hicieron que Díaz Ordaz

abandonara cualquier propósito al respecto. Las propuestas de desconcentración de la SEP

de 1958 y 1969, por otra parte, encontraron la oposición del SNTE, que resulta lógica ante

un riesgo de desmembramiento del sindicato que no puede menos que estar presente, y

además porque ambos proyectos incluían la idea de redefinir los puestos de supervisión y

dirección como de confianza. (Cfr. Arnaut, 1999: 70)

2.3. De 1972 a 1992.

Desde los inicios del sexenio de Luis Echeverría, en 1970, las dimensiones y complejidad

del sistema educativo hicieron que se planteara nuevamente la cuestión de su posible

descentralización. En 1973 se dieron los primeros pasos, limitados, con el establecimiento

de ocho Unidades de Servicios Regionales, para que trámites administrativos que

previamente solo podían hacerse en la capital del país en lo sucesivo pudieran efectuarse en

varios lugares.

En marzo de 1978, ya en el sexenio de López Portillo, y poco después de que Fernando

Solana substituyera a Porfirio Muñoz Ledo al frente de la SEP, se dio un paso mucho más

importante, con la creación en cada estado de la República de una Delegación de la SEP,

que asumió la dirección del sistema federal de cada estado. Los primeros delegados, que en

su mayoría eran personas de experiencia y peso político, dependían directamente del

Secretario, y remplazaban a los antiguos directores federales de educación, de obediencia

sindical. Luego las delegaciones se transformaron en USEDs (Unidades de Servicios

Educativos a Descentralizar).

40

Como se ha visto antes, desde los inicios del sexenio 82-88, Miguel de la Madrid anunció

que uno de los ejes de su gestión sería justamente la descentralización de la vida nacional, y

ofreció en particular transferir a los estados de la República el manejo de sus sistemas

educativos, asegurando que ello sucedería sin afectar los intereses del Sindicato Nacional

de Trabajadores de la Educación (SNTE). Sin embargo, y a pesar de otros avances en el

terreno de la municipalización y la descentralización de los servicios de salud, el sexenio

terminó sin que el ofrecimiento se cumpliera en el ámbito educativo. La muerte, a mediados

del sexenio, del titular de la SEP, Jesús Reyes Heroles, y su substitución por Miguel

González Avelar, fueron factores que influyeron seguramente para que la descentralización

educativa no avanzara, e incluso para que la titularidad de gran parte de las USEDs quedara

en manos de personas cercanas al SNTE.

2.4. A partir de 1992.

En la segunda mitad del sexenio de Carlos Salinas, 88-94, y con Ernesto Zedillo

recientemente nombrado al frente de la SEP, cuando se temía que pasaría una

administración más sin que hubiera avances significativos en cuanto a descentralización, se

firmó el Acuerdo Nacional de Modernización de la Educación Básica (ANMEB), entre el

gobierno federal, los de los 31 estados de la República, y el SNTE, el 18 de mayo de 1992.

Con base en el ANMEB, para diciembre de 1992 la SEP había transferido a los estados del

país el manejo de todos los planteles de preescolar, primaria, secundaria y educación

normal que anteriormente eran de control federal, que representaban en conjunto unos

100,000 inmuebles, mas de 600,000 plazas magisteriales y de personal de apoyo, y unos

doce millones de alumnos.

El ANMEB es, sin duda, el paso más importante que se ha dado hasta ahora en un lento

proceso que, a lo largo de casi tres décadas, va revirtiendo el proceso opuesto anterior que,

a lo largo del medio siglo que transcurrió de 1921 a la primera mitad de los años 70,

concentró el manejo del sistema educativo mexicano en el gobierno federal. Este proceso

de descentralización, sin embargo, y por razones muchas veces claras, no ha avanzado a la

misma velocidad en las diversas entidades.

El Cuadro N° 2, en el que se integran varios de la obra coordinada por Bonifacio Barba

(2000), sintetiza la situación prevaleciente en los 31 estados de la República a mediados del

año 2000, en lo relativo al grado de integración de los subsistemas estatales y federales de

educación básica.

41

CUADRO N° 2. INTEGRACIÓN DE LOS SUBSISTEMAS DE EDUCACIÓN

BÁSICA DE LAS ENTIDADES DE LA REPÚBLICA EN EL AÑO 2000.

Entidad

Fecha de

actualización

de ley estatal

GRADO DE INTEGRACIÓN DE SUBSISTEMAS

Fusión

jurídica

Una sola

dirección

Planeación

integrada

Operación

fusionada

Aguascalientes* 17-03-97 SI SI SI SI

Baja California 29-09-95 NO NO NO NO

Baja California Sur* 10-06-94 SI SI SI SI

Campeche 1993 SI SI SI SI

Coahuila 28-05-96 SI SI SI NO

Colima 28-05-94 SI SI SI SI

Chiapas En proceso NO NO NO NO

Chihuahua 28-12-97 NO SI NO NO

Durango 06-06-95 SI SI SI NO

Guanajuato 13-08-96 SI SI SI SI

Guerrero 1995 SI SI NO NO

Hidalgo* En proceso SI SI SI SI

Jalisco 06-09-97 SI SI NO NO

México 10-11-97 NO NO NO NO

Michoacán 07-12-98 NO SI SI NO

Morelos 22-08-96 NO SI SI SI

Nayarit 13-07-94 NO NO NO NO

Nuevo León 29-08-94 NO SI SI SI

Oaxaca* 1995 SI SI SI SI

Puebla En proceso SI SI SI SI

Querétaro 13-08-96 SI? SI? SI? SI?

Quintana Roo* 1994 SI SI SI SI

San Luis Potosí 16-06-95 SI SI NO NO

Sinaloa Trámite 2000 NO SI SI NO

Sonora 30-12-94 SI SI SI SI

Tabasco 1997 SI SI SI SI

Tamaulipas* Trámite 2000 SI SI SI SI

Tlaxcala 1992 ¿? NO SI NO NO

Veracruz ¿? SI SI SI NO

Yucatán 1995 SI SI SI SI

Zacatecas 17-07-99 SI SI SI SI

Fuentes: Barba, 2000, pp. 261, 263, 269, 271, 282, 284.

N. B. Las entidades marcadas con asterisco, Aguascalientes, Baja California Sur, Hidalgo, Oaxaca,

Quintana Roo y Tamaulipas, no tenían sistema estatal antes del ANMEB

42

La panorámica que ofrece el cuadro anterior permite apreciar en conjunto los alcances y los

límites de la descentralización. De 31 estados, y sin contar al Distrito Federal, no incluido

en el Acuerdo, 14 reportan contar ya con un sistema educativo plenamente integrado, en

tanto que 17 manifiestan grados de avance diferentes en esa dirección, sin que se pueda

considerar concluido el proceso. De las 14 primeras entidades, seis son aquellas que no

tenían un sistema propio antes de 1992, por lo que la cuestión de la integración no se

planteó. Por consiguiente, puede concluirse que sólo 8 de los 25 estados que tenían una

dualidad de sistemas han logrado la integración, frente a los 17 que, como se ha dicho,

todavía no la consiguen del todo.

El análisis que hace Ornelas (1998) de los casos de Chihuahua, Durango, México y Puebla

completa en algunos aspectos la visión del cuadro anterior. Con base en datos de la Dir.

Gral. de Representaciones de la SEP en los Estados de la SEP, a la fecha del acuerdo sólo

cinco estados consideraban estar listos para recibir los recursos humanos y materiales del

sistema federal que les serían transferidos, sin necesidad de crear una nueva persona

jurídica: Baja California Sur, Michoacán, Tabasco, Veracruz y Yucatán. Tres de ellos (Baja

Sur, Tabasco y Yucatán) se encuentran entre los que reportan una integración completa en

el 2000, en tanto que Michoacán y Veracruz informan una integración incompleta,

específicamente en lo relativo a la operación. (Ornelas, 1998: 308)

Según este autor, entre 1993 y 1994 los subsistemas previamente existentes se integraron en

una sola dependencia, al menos formalmente, en otros seis estados: Campeche, Guanajuato,

Puebla, San Luis Potosí, Tamaulipas y Zacatecas (Ornelas, 1998: 308). Dos de esas

entidades, sin embargo (San Luis y Tamaulipas) en el 2000 todavía reportaban un grado

incompleto de integración.

El análisis de Ornelas del caso de Chihuahua confirma que en esa entidad la operación de la

educación básica sigue dividida en dos estructuras paralelas, identificadas con sendas

secciones sindicales, cuyas diferencias salariales y de prestaciones complican la

integración. Por lo que se refiere a Durango, la operación está más integrada, pero también

persisten las dos secciones. En el Estado de México, los dos subsistemas, de grandes

dimensiones cada uno, mantienen la situación de no integración, que persiste según el

informe del 2000. Pero Ornelas muestra que incluso en Puebla, si bien formalmente se ha

dado una integración muy completa, como se informa en el año 2000, en las subsecretarías

de Planeación y de Educación Básica de la unificada Secretaría de Educación Pública del

Estado siguen funcionando dos coordinaciones, que atienden respectivamente a los

maestros de las secciones sindicales correspondientes a los viejos subsistemas estatal y

federal. Según la expresión de Ornelas, la SEP en Puebla, en efecto, ya es una dependencia

unificada, pero quizá sólo en lo formal. (Ornelas, 1998: 309-323)

Los avances diferenciales de las entidades tienen que ver, de manera clara, con la existencia

previa o no de dos subsistemas, así como con las diferencias laborales del personal de las

secciones sindicales. Además, en forma general, y de manera que recuerda varios de los

elementos mencionados en la literatura internacional relativa a descentralización educativa,

los límites de la federalización descentralizadora impulsada por el ANMEB incluyen

puntos que pueden resumirse como sigue:

43

Por lo que se refiere a la normatividad del sistema en general, y a lo relativo al currículo

en particular, el poder de decisión radica exclusivamente en el centro, con una

simbólica facultad de propuesta para los estados de la República. Las peculiaridades de

cada entidad o región son muy poco tomadas en cuenta.

En lo que toca a planeación y evaluación, si bien los estados tienen facultades formales

para realizarlas, la descentralización no ha incluido recursos específicos para ello, ni se

han promovido sistemáticamente actividades de formación de recursos humanos

especializados, por lo que las entidades que han tratado de atender esas funciones han

debido hacerlo mediante esfuerzos propios y con escaso apoyo; la planeación y, muy

especialmente, la evaluación que realiza la SEP se hace con datos que surgen de los

estados, como es obvio, pero el análisis no se hace en conjunto ni se devuelve la

información en forma clara y oportuna a donde se originó, de manera que no se

promueve el desarrollo de capacidades ni se fomenta la toma de decisiones conjunta.

Por lo que se refiere a los aspectos laborales, el compromiso al que se llegó con el

SNTE en el sentido de que dicho organismo conserva la titularidad de los contratos

colectivos de todas las entidades, aunado a la dependencia de estas con respecto al

gobierno federal en cuanto a los recursos para el sector educativo (cfr. infra), hace que

en la realidad el margen de decisión de las autoridades estatales en los procesos de

negociación colectiva sea mínimo, pese a que legalmente los gobiernos de los estados

son ya el patrón de todos los trabajadores de la educación básica en sus entidades; es

sabido que las diferencias de las prestaciones que los contratos colectivos conceden a

los trabajadores del antiguo sistema federal y a los de algunos sistemas estatales han

impedido la integración plena de los subsistemas en varias entidades.

Una dimensión fundamental es la financiera. Diversas investigaciones muestran que la

situación de las entidades es muy desigual, tanto en cuanto a los recursos totales de que

pueden disponer, a los recursos por alumno y a la proporción de recursos federales y

estatales. La distribución de recursos no obedece a criterios objetivos, sino a la pesada

inercia de factores históricos circunstanciales, entre los que tiene un peso elevado la

capacidad de negociación o presión de un gobernador en un momento dado.

La dimensión jurídica, por último, es clave: contra la lógica general del marco de la

constitución federal, en el terreno educativo el Congreso de la Unión tiene la facultad

de distribuir las responsabilidades educativas entre los niveles de gobierno (federación,

estado y municipios) sin tomar en cuenta el punto de vista de las legislaturas estatales.

Las limitaciones de la federalización son tan serias, según algunas autoridades estatales,

que llegan a expresan el deseo de regresar al estado anterior de cosas ya que, en su opinión,

en la situación actual a ellas corresponde enfrentar los problemas, pero no la toma de

decisiones en aspectos fundamentales, ni tampoco las decisiones sobre recursos.

La ausencia de un planteamiento federalista más completo, que incluya la dimensión fiscal,

explica en parte las insuficiencias de la federalización educativa, que difícilmente podrá ser

completa mientras no haya criterios objetivos y transparentes para la redistribución de los

44

recursos federales; esto es claro si pensamos que las contribuciones de las entidades a los

ingresos fiscales son muy desiguales, no sólo en términos globales sino también per capita,

y que el peso de esos recursos en el conjunto del gasto público es mucho mayor que el de

los ingresos estatales y municipales. La ausencia criterios claros y consensados, que logren

un delicado equilibrio entre el principio resarcitorio --según el cual a cada entidad deberían

corresponder aportaciones federales proporcionales a su recaudación-- y la búsqueda de la

equidad –que implica asignar más recursos a las entidades más necesitadas, de manera

independiente de sus aportaciones-- repercute sin duda en el campo educativo: en ausencia

de un claro federalismo fiscal, la descentralización educativa puede representar una carga

difícil de llevar.

Las limitaciones anteriores se refuerzan por la rigidez de un proceso descentralizador que

ha impuesto a los estados las mismas estructuras que había en el nivel federal, en vez de

dejar que cada entidad incorpore los servicios que se descentralizan en estructuras propias,

adecuadas a la situación de cada lugar. No se ve por qué la federalización de instituciones

nacionales como el INEA, el CAPFCE o el CONALEP deberá implicar que en cada estado

se establezca una institución similar, y menos con estructura y normatividad similares.

Como síntesis de las limitaciones anteriores, la federalización se ha caracterizado por lo que

parece un desequilibrio fundamental entre las facultades que se asignan a las autoridades

educativas estatales y las responsabilidades que se les atribuyen: en un auténtico sistema

federal cada estado es responsable de asegurar la cobertura y la calidad del servicio, pero en

la federalización a la mexicana las facultades fundamentales, las normativas, incluyendo las

curriculares, siguen reservadas a la autoridad federal, en vez de concebirse como atributo

del conjunto de las entidades, con la coordinación de las instancias federales.

Estas limitaciones del proceso de federalización educativa pueden apreciarse desde otra

perspectiva: en un sistema auténticamente descentralizado, el ministerio federal debería ser

un organismo pequeño y técnico, y no grande y con numerosas áreas operativas, como

sigue siendo el caso de la SEP. El número de personas que constituyen la burocracia central

no parece haber disminuido de 1992 a la fecha, pese a la descentralización ocurrida desde

entonces. Pese a la creación de entidades estatales para el manejo de la educación de

adultos (INEAs estatales) o las construcciones (CAPFCEs estatales), por ejemplo, las

instituciones nacionales respectivas, INEA y CAPFCE, siguen existiendo y, al parecer,

conservan un peso decisivo en el ámbito respectivo.

Por lo anterior es explicable la falta de entusiasmo de algunas autoridades estatales respecto

a la federalización educativa, tal como fue promovida de 1992 en adelante.

45

CAPÍTULO 3.

LA FEDERALIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR.

46

El proceso de descentralización educativa que comenzó en los años 70 y recibió especial

impulso con la firma del Acuerdo Nacional para la Modernización de 1992 no afectó a la

educación superior, pero ésta no puede quedar al margen de la tendencia descentralizadora

que marca todos los aspectos de la administración pública. En este capítulo veremos cómo

se está dando la descentralización en el ámbito de la educación superior. Comenzaremos

presentando información histórica y datos básicos que permiten apreciar las dimensiones y

configuración del sistema nacional de educación superior, y su crecimiento desde 1950; se

explican luego las acciones descentralizadoras emprendidas en la década de 1990: se ofrece

primero la información de cada uno de los subsistemas en que pueden clasificarse las

instituciones de un mismo tipo en todo el país: universidades autónomas y tecnológicas,

tecnológicos federales y normales, en cuanto a las instituciones públicas, y por otra parte

las privadas; después se presenta la situación de cada entidad. En el tercer apartado se

analizan con más detalle los casos de ocho estados de la República.

El capítulo se basa esencialmente en información de la ANUIES, dado el papel de primera

importancia en el desarrollo de la educación superior mexicana que dicha Asociación ha

desempeñado, como mecanismo intermediario entre las instituciones y las autoridades y

como instancia de coordinación mientras no hubo un área de la SEP dedicada a ello.

3. El desarrollo del sistema de educación superior de México.

3.1. De la Colonia a las fiestas del Centenario de la Independencia.

Además de ser la época en que comenzaron a desarrollarse los sistemas modernos de

educación elemental pública en cada entidad federativa, a cargo del gobierno estatal

correspondiente, el período de la República Restaurada fue también el que vio poner las

bases del sistema nacional de educación superior. Las pocas instituciones universitarias de

la Colonia, incluyendo a la Real y Pontificia Universidad de México y unas cuantas más,

siempre con influencia eclesiástica, en ciudades como Guadalajara, Puebla o Yucatán,

vivieron profundas crisis desde finales del siglo XVIII, tras las reformas borbónicas, que

continuaron durante el XIX y terminaron con la desaparición de tales instituciones.

Inmediatamente después de la derrota de Maximiliano, en cambio, a veces con antecedentes

en el período anterior, y otros sin ellos, surgieron en la mayoría de los estados institutos

científicos y literarios o equivalentes, que eran fundamentalmente escuelas de nivel medio,

incluyendo los ciclos que después de 1926 se separarían como secundaria y bachillerato.

Compitiendo con los seminarios eclesiásticos por el prestigio de ser las instituciones

educativas de mayor nivel en la localidad, los institutos ofrecieron muchas veces carreras

de tipo corto, como teneduría de libros o agrimensura, y en ocasiones llegaron a ofrecer

estudios profesionales de mayor duración, como los de abogacía.

Además, y según el modelo francés, entonces predominante en la cultura de las élites

nacionales, en el primer siglo de vida independiente del país siguieron funcionando en

forma autónoma escuelas profesionales antiguas, como las de Medicina y Jurisprudencia, y

se crearon otras como las de Minería (desde finales del XVIII), Arte y Arquitectura (San

Carlos) y Agronomía (Chapingo).

47

3.2. De 1910 a 1950.

Un momento fundamental en el desarrollo de la educación superior nacional lo constituye,

sin duda, la fundación de la Universidad Nacional de México, en septiembre de 1910,

haciendo realidad un propósito que Justo Sierra había manifestado durante tres décadas.

Sierra pretendía que la naciente institución fuera muy diferente de la Real y Pontificia, y así

lo expresó con fuerza en el discurso inaugural, pronunciado en presencia de Porfirio Díaz,

como uno de los momentos culminantes de las fiestas del Centenario de la Independencia.

El proyecto de la Universidad Nacional, debido al colaborador más cercano de Sierra,

Ezequiel A. Chávez, tomaba como punto de referencia las universidades americanas y, en

concreto, la de California en Berkeley, que Chávez había visitado y estudiado para ello.

La realidad, sin embargo, se asemejó más a lo ocurrido en Francia en 1896, cuando las

escuelas profesionales se integraron formalmente en universidades, si bien conservando un

amplio margen de autonomía. La nueva Universidad Nacional era, de hecho, la integración

de las viejas escuelas de Medicina y Jurisprudencia, las relativamente jóvenes de

Ingeniería, Arquitectura y Administración, y una nueva, la de Altos Estudios, así como la

Nacional Preparatoria, establecida por Gabino Barreda con la República Restaurada.

El estallido revolucionario, sólo dos meses después de la solemne inauguración, marcó el

desarrollo de la vida nacional durante el resto del siglo, y la Universidad Nacional no podía

ser ajena a ello. Tras la Revolución vino el rectorado de Vasconcelos y luego las

circunstancias que llevaron al otorgamiento de la autonomía, en términos restringidos, en

1929. Posteriormente ocurrió la famosa polémica Caso-Lombardo y, con el distanciamiento

con respecto al régimen cardenista, llegó la autonomía plena, en una dirección que hoy se

diría privatizadora. Los años 40 vieron el nuevo acercamiento al régimen a partir del

sexenio de Ávila Camacho, y luego más claramente con Miguel Alemán, acercamiento que

la construcción de la ciudad universitaria puso de manifiesto.

A partir de 1917, y en los años 20, 30 y 40, varios institutos de diversos estados se

transformaron en universidades; algunas de ellas, lo mismo que algunos institutos,

accedieron a la condición de instituciones autónomas. Por otra parte, y con la idea de que la

Universidad Nacional no respondía a las necesidades del régimen emanado de la

Revolución, el Gral. Cárdenas creó en 1936 el Instituto Politécnico Nacional, como

institución no autónoma, al servicio de su proyecto de desarrollo tecnológico y social. A

partir de 1948, sin la connotación ideológica del cardenismo, pero siempre con un enfoque

que se consideraba más popular, frente a universidades que se consideraba elitistas, se

crearon institutos tecnológicos federales en todas las entidades de la República.

3.3. De 1950 al 2000.

La creación de la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación

Superior (ANUIES), en marzo de 1950, como culminación de una serie de reuniones de

rectores iniciadas varios años antes, es sintomática del inicio de un nuevo período en

desarrollo del sistema mexicano de educación superior. (Cfr. Martínez Rizo, 2000)

48

En 1950 la ANUIES agrupaba a todas las universidades públicas existentes, que eran 11 -la

UNAM y las de Guanajuato, Guadalajara, Michoacán, Nuevo León, Puebla, San Luis

Potosí, Sinaloa, Sonora, Veracruz y Yucatán- así como a casas de estudio públicas que, sin

ser universidades, eran las instituciones educativas más importantes de sus entidades, de las

que posteriormente se derivarían nuevas universidades estatales.

Estas instituciones eran 15 e incluían al Ateneo Fuente de Saltillo, el Colegio Civil de

Querétaro y los Institutos de Aguascalientes, Ciudad del Carmen, Chiapas, Chihuahua,

Durango, Guerrero, Hidalgo, el Estado de México, Morelos, Nayarit, Oaxaca, Tabasco y

Zacatecas. Algunas instituciones gozaban ya de autonomía legal, como la Universidad

Michoacana de San Nicolás de Hidalgo, la de San Luis Potosí, la UNAM e, incluso,

algunos institutos como los de Aguascalientes y Oaxaca.

Otras, entre las que se contaban algunas de las más antiguas, legalmente no gozaban

todavía de esa prerrogativa, como las universidades de Guadalajara, Guanajuato, Yucatán y

Veracruz y la mayoría de los institutos. La Asociación no incluía, pues, a las pocas IES que

no eran ni la UNAM ni universidades o institutos estatales, o sea el IPN, los pocos

institutos tecnológicos federales que ya se habían creado, comenzando con los de Durango

y Chihuahua, fundados en 1948, ni tampoco las pocas instituciones de tipo privado ya

establecidas, como el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, la U.

Iberoamericana y el ITAM.

En pocas palabras, la membresía de la Asociación se identificaba con el sector público

universitario. Esto era comprensible, si se tiene en cuenta el reducido desarrollo de los otros

subsistemas de educación superior hace medio siglo, el enfrentamiento entre la UNAM y el

IPN desde la fundación del segundo y el desinterés que el gobierno federal mostraba por el

subistema universitario, que era estatal o autónomo. Esta situación prevaleció durante la

primera década de existencia de la ANUIES, la de los años 50, durante la cual sólo se

incorporaron a la Asociación tres nuevas universidades públicas que no pertenecían a ella

(las de Campeche, Colima y Tamaulipas) y la primera institución privada: el Instituto

Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey.

Con el paso del tiempo el subsistema tecnológico creció y el privado comenzó a

desarrollarse, al tiempo que los institutos científicos y literarios se transformaban en

universidades y el subsistema formado por estas últimas instituciones requería cada vez

más de los recursos federales, los únicos relativamente abundantes, para poder enfrentar la

creciente demanda. Ante tal desarrollo la ANUIES tendió a concebirse de manera más

amplia. Fue así como la membresía se incrementó incorporando a institutos tecnológicos e

instituciones particulares.

Sin embargo, el crecimiento de la ANUIES trajo consigo un claro problema de tipo

estructural: al formarse la Asociación todas las afiliadas, independientemente de

personalidad jurídica o tamaño, tenían igual peso al tomar decisiones (una institución, un

voto) y los asuntos sobre los que se decidía implicaban pocos recursos, ya que la ANUIES

no los tenía: hasta para operar una modesta oficina dependía del apoyo de la UNAM.

49

Al aumentar tanto el número total de IES como el de afiliadas, el incremento se dio

especialmente en la forma de instituciones públicas no autónomas (los tecnológicos

federales) y de IES privadas, con la consecuencia de que, de ser aceptadas todas como

afiliadas, el peso de las instituciones federales y privadas hubiera dejado rápidamente en

minoría a las universidades públicas, en forma desproporcionada al peso real de cada

institución. Lo anterior sucedía al tiempo que el peso relativo de las universidades públicas

aumentaba, con la masificación de la matrícula de muchas de ellas, y precisamente cuando

la importancia de los asuntos que se discutían en la Asociación era mayor, con cuestiones

como la asignación de recursos federales, el sindicalismo universitario y la autonomía.

Las implicaciones de un cambio en la composición de la membresía de la Asociación

trajeron como resultado un reducido crecimiento desde mediados de los 70 hasta principios

de los 90, tras la profunda transformación de la estructura y la normatividad de la

Asociación que se plasmó en la reforma de sus Estatutos iniciada en febrero de 1990 y que

culminó en noviembre de 1991.

Así, mientras que en 1972 se aceptó como miembros a 16 tecnológicos, la Escuela Normal

Superior y tres IES privadas, de esa fecha hasta 1993 sólo se acepto a tres tecnológicos

más, los de Cd. Guzmán y Villahermosa en 1974 y el de Chetumal en 1983, mientras que

se siguieron admitiendo las universidades públicas o "instituciones afines" que se fueron

creando, además de la U. Iberoamericana, privada; en 1974 la UAM, la UA de Chapingo, el

Colegio de Posgraduados y la UA de Ciudad Juárez; en 1977 las universidades de Tlaxcala

y Chiapas, el INAOE y el Colegio Superior de Agricultura Tropical; en 1980 la UPN, la U.

Agraria A. Narro y la Autónoma de Baja California Sur.

No volvió a haber admisión de miembros hasta 1993, ya con el nuevo Estatuto, que

establece subsistemas, pondera el peso institucional en caso de votaciones delicadas, y

contempla criterios de calidad para la aceptación de nuevas instituciones, lo que se hizo

hasta 1997, junto con una nueva tipología de instituciones. El proceso anterior se sintetiza

en el siguiente cuadro:

CUADRO N° 3. INSTITUCIONES AFILIADAS O NO A LA ANUIES, 1950-2000.

IES POR AFILIACIÓN 1950 1960 1970 1980 1990 2000

Afiliadas a la ANUIES 26 30 44 73 77 123

No afiliadas 13 30 65 234 699 1,127

Afiliadas 66% 50% 40% 24% 10% 10%

No afiliadas 33% 50% 60% 76% 90% 90%

T O T A L 39 60 109 307 776 1,250

Fuente: La ANUIES en la línea del tiempo. 50 años de historia. México, ANUIES, 2000.

Se aprecia fácilmente la creciente proporción de IES no afiliadas a la ANUIES hasta 1990,

y el mantenimiento de la proporción en la última década, pese a que el crecimiento en el

total de IES siguió siendo muy fuerte. El Cuadro N° 2 ofrece la otra perspectiva, la del peso

de la matrícula de las instituciones afiliadas, el cual llegó a su máximo en l970 y 1980,

como resultado del fuerte crecimiento de las universidades públicas en ese lapso.

50

CUADRO N° 4. PROPORCIÓN DE MATRÍCULA DE LICENCIATURA Y POSGRADO

EN IES AFILIADAS O NO A LA ANUIES, 1950-2000.

1950 1960 1970 1980 1990 2000

Matrícula afiliadas 75.2% 78.7% 86.9% 87% 82% 80.1%

Matrícula no afiliadas 24.8% 21.3% 13.1% 13% 18% 19.9%

32,498 75,788 214,897 756,649 1,122,156 1,687,360

Fuente: La ANUIES en la línea del tiempo. 50 años de historia. México, ANUIES, 2000.

(No incluye educación normal).

Para apreciar el peso relativo de los distintos tipos de IES que existen en el sistema

mexicano de educación superior es conveniente considerar otros elementos. Como se ha

apuntado, el incremento de IES durante los años 50 y 60 consistió principalmente en los

nuevos institutos tecnológicos que estableció la SEP en las principales ciudades de las

entidades federativas, pero las universidades públicas, que ya existían con ese nombre o

con el de institutos, vieron crecer su matrícula todavía más.

En los 70s se siguieron creando tecnológicos federales, pero además surgieron nuevas

universidades públicas; en los 80s las normales accedieron a la calidad de instituciones de

educación superior al pasar al nivel de licenciatura los estudios ofrecidos por ellas; en los

90s aparecieron las universidades tecnológicas y tecnológicos descentralizados, de control

estatal; y a lo largo de todo el lapso considerado, especialmente en las tres últimas décadas,

se fueron estableciendo además numerosas IES privadas de diverso tipo. La matrícula, por

su parte, creció también, tanto por la creación de las nuevas IES, como por el aumento en el

número de alumnos de las preexistentes. Los ritmos a los que IES y matrícula crecieron en

el pasado medio siglo, y la forma en que ese crecimiento se distribuyó entre las

instituciones públicas y las privadas puede verse en el siguiente cuadro. Un ángulo

diferente se aprecia en el cuadro siguiente, que incluye cifras de matrícula.

CUADRO N° 5. INSTITUCIONES Y ALUMNOS EDUCACIÓN SUPERIOR, 1950-1999.

TIPO DE INSTITUCIÓN

1950 1970 1989 1999

IES ALUMNOS IES ALUMNOS IES ALUMNOS IES ALUMNOS

IES PÚBLICAS 31 30,500 68 180,212 381 985,351 660 1,298,325

IES PRIVADAS 8 2,000 41 28,732 327 215,440 873 539,559

TOTAL 39 32,500 109 208,944 708 1,200,791 1,533 1,837,884

N. B. Los datos de alumnos de 1989 y 1999 incluyen a los de las escuelas normales. Los datos de

alumnos de IES públicas y privadas de 1950 son una aproximación hecha a partir del

conocimiento de las cifras de matrícula de las IES privadas existentes en esa fecha; la

distribución de alumnos entre IES públicas y privadas en 1999 se estimó asignando el 100%

de técnico superior a las IES públicas y distribuyendo la matrícula de normales en la

proporción de años anteriores. El total en 1999 incluye técnico superior, normal,

licenciatura universitaria y tecnológica y posgrado.

Fuentes: ANUIES (2000) Gráfica 2.3, cuadros 2.2 y 2.39; 2.2, 2.3, 3.2 de los anexos estadísticos.

51

Por lo que se refiere al número de instituciones, el aumento en la proporción de las privadas

es claro a lo largo del período, con la excepción de la década de los años 80, en la que la

elevación al nivel de licenciatura de la formación de maestros de educación básica

transformó en IES a centenares de escuelas normales, públicas y privadas, haciendo

perderse aparentemente la tendencia.

En lo que respecta al número de alumnos, la tendencia a que aumente la proporción de los

que estudian en IES privadas es débil hasta 1980, y a partir de entonces se vuelve más

rápida, especialmente en la última década. Debe advertirse que, tanto en lo que se refiere al

número de instituciones como al de alumnos, no es fácil manejar datos precisos

estrictamente comparables que cubran los pasados 50 años, pese a tratarse de los aspectos

que se debería suponer más fácilmente cuantificables de la educación superior.

La dificultad para comparar datos correspondientes a momentos relativamente alejados en

el tiempo no se debe simplemente a la existencia de lagunas en las series de datos. Hay

otras razones que conviene mencionar: por una parte, los cambios de criterios estadísticos y

la ausencia de controles de la calidad de la información que se maneja, en los diversos

momentos del proceso de recopilación, en lo que se refiere a matrícula; por otra, la

presencia de instituciones con varios campi y nombres que tienen poco que ver con

características académicas y más con el prestigio asociado a las palabras, como refleja el

par semántico que contrapone a universidades y tecnológicos.

La tipología de IES adoptada en 1998 por la ANUIES permite desglosar los datos relativos

al número de instituciones de una manera más precisa que en el pasado, como se presenta

en los dos cuadros siguientes. El N° 6, construido a partir de dos fuentes y haciendo varias

inferencias para llenar vacíos, presenta datos razonablemente aproximados del crecimiento

del número de IES del país, distinguiendo públicas y privadas y los principales subsistemas

que se distinguen entre ellas (universidades, tecnológicos, normales...), según criterios

administrativos en lo relativo a las públicas, y según la nomenclatura que las propias IES

utilizan (escuelas, centros, institutos) en el de las particulares. El Cuadro N° 7 ofrece datos

desglosados por entidad federativa.

Podrá apreciarse que en el Cuadro N° 6, en el año más reciente se presentan dos datos: el

primero (19991) se refiere al número de IES, independientemente de los campus que tenga

cada una, y es comparable con los datos de las décadas anteriores. El segundo dato (19992)

ofrece información sobre las unidades académicas o campi, cifra obviamente mayor a la

anterior, ya que ninguna IES tiene menos de un campus, y no pocas tienen más de uno. Por

ello en lugar de 1,250 IES tenemos un total de 1,533 unidades académicas o campi. Para las

décadas anteriores no hay información desglosada como la que está disponible en 1999, por

lo que muchos de los datos son estimaciones a partir de la confrontación de las fuentes y

teniendo en cuenta informaciones generales como que en 1990 y décadas anteriores no

había universidades tecnológicas, ni tampoco institutos tecnológicos descentralizados, de

control estatal. Así mismo, antes de 1984 las escuelas normales básicas no formaban parte

de las IES, pero las normales superiores sí.

52

CUADRO N° 6. CRECIMIENTO DE LAS INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN

SUPERIOR

DE MÉXICO, POR CONTROL Y SUBSISTEMA, 1950-2000.

CONTROL Y SUBSISTEMA 1950 1960 1970 1980 1990 19991 1999

2

IES PÚBLICAS 31 41 68 161 418 515 660

IES FEDERALES Y MIXTAS 6 13 39 119 339 151 185

Universidades 1 1 1 5 5 5 15

Institutos tecnológicos 4 7 19 65 97 102 115

Escuelas normales 0 0 0 23 200 6 6

Otras 1 5 19 26 37 38 49

IES ESTATALES 25 28 29 42 79 364 475

Universidades e institutos 25 28 29 36 38 40 150

Institutos tecnológicos 0 0 0 0 0 45 45

Escuelas normales 0 0 0 0 28 214 214

Universidades tecnológicas 0 0 0 0 0 36 36

Otras 0 0 0 6 13 29 30

IES PRIVADAS 8 19 41 146 358 735 873

Universidades 3 4 6 26 50 168 237

Institutos, centros, escuelas 5 15 28 77 162 382 449

Otras instituciones 0 0 7 25 26 48 50

Escuelas normales 0 0 0 18 120 137 137

T O T A L 39 60 109 307 776 1250 1533

19991 = instituciones;

19992 = planteles o campi.

N. B. Los números de IES en las diversas categorías de 1950 a 1990 fueron construidos a partir de

los datos globales de IES públicas y privadas que aparecen en las fuentes y con base en el

conocimiento de los momentos en que comenzaron a desarrollarse subsistemas como el de

las universidades tecnológicas y el de los tecnológicos estatales, o el paso a licenciatura de

los estudios de normal. Hay un margen de error inevitable, aún en los datos de 1999,

tomados directamente de la fuente de la ANUIES.

Fuentes: La educación superior hacia el siglo XXI. Gráfica 2.2, Cuadro 2.4. Cifras e indicadores de

la educación superior 1980-1995. Kent, 1991.

La panorámica nacional que ofrece el cuadro anterior se precisa considerando la evolución

del número de IES por estado en el medio siglo transcurrido de 1950 a 1999, como muestra

el cuadro siguiente, N° 7.

53

CUADRO N° 7. IES PÚBLICAS Y PRIVADAS POR ENTIDAD, 1950-1999.

ENTIDAD 1950 1989 1999

Total Públ. Priv. Total Públ. Priv. Total Públ. Priv.

Aguascalientes 1 1 (I) 0 11 9 2 14 9 5

Baja California 0 0 0 17 13 4 51 23 28

Baja California Sur 0 0 0 6 6 0 11 9 2

Campeche 1 1 (I) 0 14 14 0 21 14 7

Coahuila 1 1 (I) 0 26 14 12 59 28 31

Colima 0 0 0 5 4 1 10 7 3

Chiapas 1 1 (I) 0 27 22 5 56 30 26

Chihuahua 2 2 (I, T) 0 29 13 16 41 21 20

Distrito Federal 9 3(UTO) 6 100 19 81 185 41 144

Durango 2 2 (I, T) 0 13 8 5 28 14 14

Guanajuato 1 1 (U) 0 36 9 27 83 25 58

Guerrero 1 1 (I) 0 18 12 6 38 24 14

Hidalgo 1 1 (I) 0 10 8 2 32 14 18

Jalisco 2 1 (U) 1 27 16 11 74 29 45

México 1 1 (I) 0 62 47 15 123 71 52

Michoacán 1 1 (U) 0 19 12 7 31 19 12

Morelos 1 1 (I) 0 9 6 3 27 8 19

Nayarit 1 1 (I) 0 6 6 0 13 8 5

Nuevo León 3 1(U, T) 1 28 8 20 55 14 41

Oaxaca 1 1 (I) 0 19 17 2 32 22 10

Puebla 1 1 (U) 0 42 10 32 146 34 112

Querétaro 1 1 (I) 0 12 6 6 21 13 8

Quintana Roo 0 0 0 5 5 0 14 9 5

San Luis Potosí 1 1 (U) 0 17 11 6 31 16 15

Sinaloa 1 1 (U) 0 22 8 14 39 21 18

Sonora 1 1 (U) 0 21 15 6 39 32 7

Tabasco 1 1 (I) 0 7 7 0 21 14 7

Tamaulipas 0 0 0 42 15 27 62 19 43

Tlaxcala 0 0 0 11 10 1 21 12 9

Veracruz 1 1 (U) 0 23 15 8 96 35 61

Yucatán 1 1 (U) 0 16 10 6 44 12 32

Zacatecas 1 1 (I) 0 8 6 2 15 13 2

Total Nacional 39 31 8 708 381 327 1,533 660 873

N. B. En la columna que se refiere a las IES públicas en 1950 las siglas se refieren a una institución

en cada caso, de diverso tipo: U = universidad pública, incluyendo a la UNAM en el DF y

las demás en 10 estados; I = Instituto de Ciencias o similar; T = Institución tecnológica,

incluyendo al IPN en el DF e Institutos Tecnológicos federales en tres entidades. O = Otra.

Fuentes: MARTÍNEZ RIZO 1993 y 2000; ANUIES, 2000, Cuadro 2.5 pág. 38;

El Cuadro N° 8 desagrega la información de las IES públicas y privadas por entidad para el año de

1989, distinguiendo universidades, tecnológicos, normales y otras.

54

CUADRO N° 8. IES PÚBLICAS Y PRIVADAS POR ENTIDAD EN 1989.

ENTIDADES IES PÚBLICAS IES PRIVADAS TOTAL

UAEs IFTs Otras Normales Total Univ. Normales Total

Aguascalientes 1 2 0 6 9 1 1 2 11

Baja California 1 2 0 10 13 4 0 4 17

Baja California Sur 1 1 0 4 6 0 0 0 6

Campeche 2 3 1 8 14 0 0 0 14

Coahuila 2 4 0 8 14 12 0 12 26

Colima 1 1 0 2 4 1 0 1 5

Chiapas 1 3 1 17 22 4 1 5 27

Chihuahua 2 6 0 5 13 14 2 16 29

Distrito Federal 2 1 9 7 19 56 25 81 100

Durango 1 3 0 4 8 2 3 5 13

Guanajuato 1 2 0 6 9 12 15 27 36

Guerrero 1 4 1 6 12 0 6 6 18

Hidalgo 1 2 0 5 8 1 1 2 10

Jalico 1 2 2 11 16 4 7 11 27

México 3 3 0 41 47 13 2 15 62

Michoacán 1 4 0 7 12 3 4 7 19

Morelos 1 2 1 2 6 1 2 3 9

Nayarit 1 2 0 3 6 0 0 0 6

Nuevo León 1 2 0 5 8 11 9 20 28

Oaxaca 1 7 0 9 17 2 0 2 19

Puebla 1 2 0 7 10 15 17 32 42

Querétaro 1 2 0 3 6 2 4 6 12

Quintana Roo 0 3 0 2 5 0 0 0 5

San Luis Potosí 1 3 4 3 11 4 2 6 17

Sinaloa 2 3 1 2 8 13 1 14 22

Sonora 3 4 0 8 15 6 0 6 21

Tabasco 1 2 0 4 7 0 0 0 7

Tamaulipas 1 5 1 8 15 14 13 27 42

Tlaxcala 1 2 0 7 10 1 0 1 11

Veracruz 1 6 2 6 15 3 5 8 23

Yucatán 1 3 0 6 10 4 2 6 16

Zacatecas 1 1 0 4 6 2 0 2 8

Total Nacional 40 92 23 226 381 205 122 327 708

Fuente: MARTINEZ RIZO, 1993 pp. 50-51, basados en ANUIES, Anuario Estadístico 1989.

55

La nueva tipología de la ANUIES permite una clasificación más fina de las instituciones,

según las funciones que realicen y el nivel de sus programas docentes. El esquema

comprende seis tipos de instituciones, tres de las cuales se caracterizan por realizar

actividades tanto de docencia como de investigación, en tanto que las otras tres únicamente

llevan a cabo actividades de docencia, como se muestra en el cuadro siguiente:

CUADRO N° 9. TIPOLOGÍA ANUIES, INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN

SUPERIOR.

TIPOS DEFINICIÓN

IES QUE REALIZAN DOCENCIA E INVESTIGACIÓN

IIDP IES dedicadas primordialmente a la investigación, con docencia de posgrado derivada

IDILD IES con investigación y docencia de licenciatura y posgrado hasta doctorado

IDILM IES con investigación y posgrado de licenciatura y posgrado hasta maestría

IES QUE REALIZAN ÚNICAMENTE DOCENCIA IDLM IES con docencia de licenciatura y posgrado profesionalizante hasta maestría

IDEL IES con docencia únicamente de nivel licenciatura

IDUT IES con docencia de nivel técnico superior

De acuerdo con esta tipología, los 1,533 campi de las 1,250 IES existentes en la República

Mexicana en 1999, se agrupaban como sigue:

CUADRO No. 10. IES MEXICANAS POR TIPOS ANUIES, 1999.

TIPO DE INSTITUCIÓN TIPO DE CONTROL

TOTAL PÚBLICO PRIVADO

CON DOCENCIA E INVESTIGACIÓN

IIDP IES de investigación con posgrado 14 4 18

IDILD IES con investigación y docencia hasta doctorado 24 3 27

IDILM IES con investigación y docencia hasta maestría 19 9 28

ÚNICAMENTE CON DOCENCIA

IDLM IES con sólo docencia de pregrado y maestría 37 54 91

IDEL IES con sólo docencia de licenciatura sin normales 310 666 976

Escuelas normales (resto de IDEL) 220 137 357

IDUT Universidades tecnológicas 36 0 36

TOTAL 660 873 1533

Fuente: ANUIES, 2000, Cuadro No. 2.40, pág. 122.

El cuadro anterior permite apreciar la reducida proporción de IES de los primeros tres tipos,

sobre todo en el subsistema privado, así como el peso abrumador de las IES del tipo IDEL,

incluyendo a las escuelas normales. Si pensamos que la imagen de una institución de

educación superior suele identificarse con una que hace docencia e investigación podemos

56

apreciar lo lejos que está dicha imagen de ser representativa de la mayoría de las IES. El

cuadro siguiente, a su vez, muestra la distribución de los diversos tipos de IES en las

entidades de la República, debiendo subrayarse el que un número considerable de estados

(10, para ser precisos) no cuentan con ninguna institución de los tipos IIDP e IDILD y seis

de ellos tampoco tienen siquiera una institución del tipo IDILM.

CUADRO N° 11. IES POR TIPO Y ENTIDAD, 1999.

ENTIDADES TIPOS DE INSTITUCIONES*

TOTAL Públicas Privadas IDUT IDEL IDLM IDILM IDILD IIDP

Aguascalientes 1 12 0 0 1 0 14 9 5

Baja California 1 40 7 1 0 2 51 23 28

Baja California Sur 0 9 1 1 0 0 11 9 2

Campeche 1 20 0 0 0 0 21 14 7

Coahuila 3 47 6 2 1 0 59 28 31

Colima 0 9 0 0 1 0 10 7 3

Chiapas 1 53 2 0 0 0 56 30 26

Chihuahua 0 33 6 1 1 0 41 21 20

Distrito Federal 0 156 11 5 6 7 185 41 144

Durango 0 25 2 0 1 0 28 14 14

Guanajuato 3 69 7 1 1 2 83 25 58

Guerrero 1 35 2 0 0 0 38 24 14

Hidalgo 5 24 2 0 1 0 32 14 18

Jalico 1 64 6 2 1 0 74 29 45

México 4 105 6 5 2 1 123 71 52

Michoacán 0 27 2 0 1 1 31 19 12

Morelos 0 23 0 1 1 2 27 8 19

Nayarit 0 13 0 0 0 0 13 8 5

Nuevo León 2 46 5 0 2 0 55 14 41

Oaxaca 0 30 1 1 0 0 32 22 10

Puebla 4 129 7 4 1 1 146 34 112

Querétaro 2 16 2 0 1 0 21 13 8

Quintana Roo 1 12 1 0 0 0 14 9 5

San Luis Potosí 1 28 1 0 1 0 31 16 15

Sinaloa 0 36 1 1 1 0 39 21 18

Sonora 2 33 2 1 0 1 39 32 7

Tabasco 1 19 1 0 0 0 21 14 7

Tamaulipas 0 55 5 0 1 1 62 19 43

Tlaxcala 1 19 0 0 1 0 21 12 9

Veracruz 0 93 2 0 1 0 96 35 61

Yucatán 0 40 3 1 0 0 44 12 32

Zacatecas 1 13 0 1 0 0 15 13 2

Total Nacional 36 1,333 91 28 27 18 1,533 660 873

* De acuerdo con la tipología de la ANUIES.

Fuente: ANUIES, 2000, Cuadro 2.38, pág. 118.

57

Como un elemento más sobre los primeros pasos en la dirección de constituir sistemas

estatales de educación superior, conviene recordar la forma en que surgieron los organismos

conocidos mediante las siglas CONPES, CORPES y COEPES, a partir de la XVIII Reunión

Ordinaria de la Asamblea General de la ANUIES celebrada en Puebla en noviembre de 1978,

en la que se aprobó el documento denominado La Planeación de la educación superior en

México. (ANUIES, 1978)

Independientemente de la medida en que se hayan alcanzado los objetivos de los 35

programas que constituyen el Plan que contiene la tercera parte del documento anterior, la

segunda plantea la creación de un conjunto de instancias de coordinación y planeación, que en

conjunto conforman el denominado Sistema Nacional de Planeación Permanente de la

Educación Superior (SINAPPES).

En el plano nacional, se constituyó la Comisión Nacional para la Planeación de la Educación

Superior (CONPES), con representación del ejecutivo federal –en concreto de la SEP- y de la

ANUIES. En el plano regional, en cada una de las zonas en que la ANUIES dividía el país

para la agrupación de sus IES afiliadas se creó un Consejo Regional de Planeación de la

Educación Superior (CORPES). Y en cada una de las entidades federativas se estableció una

Comisión Estatal para la Planeación de la Educación Superior(COEPES). Se fomentó

además la organización de Unidades Institucionales de Planeación en cada una de las IES.

Las instancias anteriores se establecieron formalmente a lo largo de 1979, pero la operación

de cada uno de los niveles fue diferente. En el plano nacional la CONPES funcionó en

forma intermitente pero real, y constituyó un lugar adecuado para que el gobierno federal

tomara formalmente en cuenta el punto de vista de la instancia representativa de las IES

más importantes, en especial las universidades públicas, para decisiones importantes de

política educativa.

La ANUIES, constituida en 1950 por los rectores de las universidades públicas e

instituciones que las precedieron, ha jugado un papel importante en la educación superior

mexicana, si bien con variantes significativas a lo largo de medio siglo de existencia. Tras

una crisis que la puso en riesgo de desaparecer, la Asociación se reestructuró a principios

de los 90, y a partir de entonces su actividad y peso en lo relativo a la definición de

políticas nacionales sobre la educación superior se han incrementado. (Cfr. Acosta 2000 y

Pallán 2000)

Fue en la CONPES, con participación de la ANUIES, donde se tomaron decisiones tan

importantes como las que llevaron a la creación de los Comités Interinstitucionales de

Evaluación de la Educación Superior (CIEES) en 1991; la del Centro Nacional para la

Evaluación de la Educación Superior (CENEVAL) en 1993; la del programa de becas para la

superación del personal académico de las IES (SUPERA) en 1994; y la del Programa para el

Mejoramiento del Profesorado (PROMEP) en 1996.

Las CORPES, en cambio, nunca funcionaron. Su composición hacía muy difícil inclusive

reunir a sus integrantes, que incluían a los gobernadores y varios funcionarios de primer nivel

de las entidades de cada región, además de los titulares de las IES afiliadas a la ANUIES en

cada una. Al parecer ninguna de las CORPES volvió a reunirse después de su constitución, por

lo que su funcionamiento debe calificarse estrictamente como nulo.

58

A diferencia de las demás zonas de la ANUIES, la que constituía el Distrito Federal no

comprendía varias entidades, y el equivalente al CORPES en ella si tuvo un funcionamiento

durante algún tiempo, aunque lo anterior debe asimilarse más bien a las COEPES, a las que se

hace referencia más adelante.

La reestructuración general de la ANUIES que tuvo lugar en 1991 incluyó, entre otras cosas,

una reorganización de las regiones en que se divide el país para efectos de la agrupación de las

IES en subconjuntos regionales. En cada una de estas zonas se estableció un mecanismo de

coordinación, llamado Consejo Regional. Un continuado esfuerzo de promoción de estos

consejos, por parte de la Secretaría General de la Asociación, ha dado resultados importantes,

aunque desiguales. Al terminar el siglo en todas las regiones de la ANUIES se ha logrado un

mínimo de acciones conjuntas, y en varios las actividades de colaboración son ya muy

significativas, en campos como la colaboración en posgrados, bibliotecas, capacitación para la

planeación y la gestión, corredores culturales, proyectos conjuntos de investigación, etc.

Por lo que se refiere al nivel estatal, las Comisiones Estatales de Planeación de la Educación

Superior, COEPES, se constituyeron a lo largo de 1979, y a partir de esa fecha funcionaron de

manera distinta en las diversas entidades. Se cuenta con poca información sobre el particular,

pero parece posible afirmar que en todos los casos el funcionamiento de la instancia fue muy

limitado. En muchas entidades la COEPES se reunió pocas veces poco después de se creación,

y dejó de hacerlo pronto. En unas cuantas entidades la Comisión siguió reuniéndose en forma

esporádica, sobre todo para validar los proyectos de creación de nuevas carreras por parte de

las universidades estatales, ya que el aval de la COEPES era un requisito solicitado por la SEP

para brindar apoyo a los nuevos programas.

Más allá de las circunstancias particulares de cada entidad, la reducida actividad de las

Comisiones Estatales en todas ellas se explicaba en buena parte por la ausencia de sustento

legal de sus actividades, lo que traía consigo una ausencia casi total de consecuencias efectivas

de sus acciones.

Esta ausencia de sustento y consecuencias legales significaba que las reuniones de la COEPES

tenían en realidad el carácter de charlas informales sobre la problemática de la educación

superior en cada entidad entre personas que no tenían facultad alguna para tomar decisiones ni

obligación alguna de atender las sugerencias que pudieran formularse. Las universidades

autónomas no tenían obligación de atender las recomendaciones de la COEPES, porque eran

autónomas; los tecnológicos federales no estaban sujetas a sus determinaciones, porque eran

federales; y las IES particulares tampoco debían hacerlo, precisamente por ser particulares.

Por ello las pocas COEPES que funcionaron algo mejor en el lapso de 1979 a 1997 lo hicieron

gracias a la buena voluntad de los directivos de las IES involucradas, y a algunos liderazgos

individuales, y las acciones conjuntas fueron sencillas, como la publicación de catálogos de

carreras o compendios estadísticos conjuntos o la organización de ferias de orientación

vocacional.

En 1997, la Subsecretaría de Educación Superior e Investigación Científica (SESIC) promovió

lo que llamó la reactivación de las COEPES, planteamiento que en 1998 se vio reforzado con

el inicio de los procesos de planeación estatal a los que se hace referencia en seguida.

59

4. Los esfuerzos descentralizadores de la última década.

La tendencia nacional en dirección de la descentralización de la administración pública, en

los 70 y más desde la administración de Miguel de la Madrid, como se explica en un

apartado anterior, no podía dejar al margen a la educación superior, pero en este campo

debe distinguirse la situación de los grandes subsistemas que existen en el país, con su

especificidad propia: las escuelas normales sí estaban incluidas en el ANMEBN de 1992,

mientras que las instituciones públicas tecnológicas mantuvieron su situación fuertemente

centralizada, y las universidades autónomas siguieron con un amplio margen de decisiones

propias. Con todo, y aunque en educación superior no ha habido acciones tan trascendentes

como la que representó la firma del ANMEB, la última década sí ha visto movimientos

significativos en el nivel que nos ocupa, los que se presentan a continuación, comenzando

por una descripción de los subsistema nacionales y luego de los estatales.

4.1. Los subsistemas nacionales.

4.1.1. Las escuelas normales.

Por lo que se refiere a las normales, incluidas en el ANMEB como se acaba de recordar, a

partir de 1992 las escuelas federales que funcionaban en las entidades de la República

pasaron a depender de los respectivos gobiernos estatales, de manera que únicamente

siguen dependiendo de la SEP las del Distrito Federal. Debe señalarse, sin embargo, que

esta importante descentralización no parece haberse reflejado con claridad en la

desaparición o reducción substantiva del área de la administración federal responsable de la

educación normal. Las ambigüedades y limitaciones del proceso descentralizador de la

educación básica iniciado en 1992, a las que se ha hecho referencia antes, se aplican en este

campo particular. Como un caso particular de esas ambigüedades conviene mencionar la

situación de las unidades de la UPN, que pasaron a depender de los ejecutivos estatales,

pero al mismo tiempo mantienen su dependencia con respecto a la unidad central en todo lo

académico, de manera que una unidad no puede desarrollar programas distintos a los que la

sede del Ajusco le autorice.

4.1.2. Los tecnológicos federales.

Por lo que se refiere al subsistema de tecnológicos federales, su carácter centralizado no se

ha modificado. Tanto entre los funcionarios de la administración central del subsistema,

ubicados en la Subsecretaría de Educación e Investigación Tecnológica, como entre el

personal de base, que trabaja en 102 planteles distribuidos en todas las entidades

federativas, incluyendo al Instituto Politécnico Nacional, prevalece una opinión favorable al

mantenimiento de la situación, o sea contraria a la descentralización.

Los tecnológicos federales no son instituciones autónomas y su personal pertenece al

SNTE, dentro del cual constituyen secciones con peso específico significativo. Dentro de la

SEP el sector tiene también una situación particular, con una cohesión e identidad propias

que lo hacen verse como diferente de las universidades autónomas y, en alguna medida,

contrapuesto a ellas, como se concibió en sus inicios el IPN con respecto a la UNAM.

60

Lo anterior se refleja en el hecho de que el subsistema tecnológico se ha opuesto

regularmente a la integración de las dos subsecretarías que atienden la educación superior,

y se resiste a participar en los esfuerzos de modernización diseñados pensando

preferentemente en las universidades, como los sistemas de evaluación de los Comités

Interinstitucionales de Evaluación de la Educación Superior, CIEES y el Centro Nacional

para la Evaluación de la Educación Superior, CENEVAL, o los mecanismos de planeación

y apoyos especiales como el Fondo para la Modernización de la Educación Superior.

FOMES y el Programa para el Mejoramiento del Profesorado, PROMEP.

La argumentación contra la descentralización por parte del personal del subsistema subraya

las ventajas de la centralización, por ejemplo en lo relativo a la facilidad con que un

estudiante puede cambiarse de plantel. Se señala que el sector ha llevado a cabo con éxito

trabajos importantes de mejoramiento académico, como la reforma curricular que reordenó

los planes de estudio de todas las carreras de nivel licenciatura, y se apunta la existencia de

mecanismos propios de evaluación, manejados por el Consejo del Sistema Nacional de

Educación Tecnológica, el COSNET. Admitiendo sin dificultad que hay argumentos

dignos de tenerse en cuenta tanto en pro como en contra de la descentralización, también

parece fundamentada la opinión de que la oposición a la descentralización que manifiesta

una buena parte de los integrantes del subsistema tecnológico tiene que ver con la intención

de conservar ciertas ventajas de naturaleza corporativa.

Por otra parte, la capacidad del sector para resistir las tendencias descentralizadoras

generales ha sido considerable y, frente a ella se explica que la estrategia del gobierno

federal haya sido la de no seguir creando instituciones federales, y reorientar el crecimiento

del subsistema tecnológico en el marco de un esquema análogo al utilizado para la creación

de las universidades tecnológicas, a partir de 1991: instituciones estatales no autónomas,

con una relación funcional y técnica con el subsistema federal y financiamiento compartido

por el estado respectivo y la federación, con una aportación del 50% por cada una de las

partes. Como resultado de esta política el número de planteles federales de educación

tecnológica casi no aumentó en la década, pasando de 97 en 1990 a 102 en 1999, mientras

que en la última fecha se contaban ya 45 institutos tecnológicos estatales, de los que no

había ninguno diez años antes.

4.1.3. Las universidades tecnológicas.

Una línea de acción novedosa, a la que se acaba de aludir, es la que tiene que ver con las

universidades tecnológicas (UT), nuevo tipo de instituciones de educación superior que el

gobierno federal comenzó a promover desde principios de la década.

Teniendo como referencia los community colleges americanos y, más directamente, los

institutos universitarios de tecnología de Francia, las UT pretenden formar personal con un

nivel superior al de la educación media superior, sin llegar al de licenciatura, cuyo destino

laboral es el de puestos de dirección en niveles cercanos a la producción (mandos medios),

pensando sobre todo en empresas de los sectores industrial y comercial. La ausencia de

tradición en este campo en México hace que no exista una denominación generalmente

aceptada para este tipo de formación, utilizándose indistintamente las expresiones de

profesional asociado y técnico superior universitario.

61

Aunque este nivel de formación tiene sustento sólido si se tiene en cuenta tanto el

crecimiento de la demanda y la cobertura, como la elevación de las necesidades de

formación que se requieren para el desempeño de un número rápidamente creciente de

actividades en todos los sectores de la actividad económica, por el avance de la ciencia y la

tecnología, las UT encuentran resistencias significativas entre la población potencialmente

demandante de sus servicios, que prefiere las licenciaturas y las IES tradicionales, y

también en sectores importantes de los interesados en la educación superior, que asocian el

establecimiento de opciones cortas con políticas educativas elitistas de orientación

supuestamente neoliberal. Las tres primeras UT se establecieron en 1991, y al final del

sexenio de Carlos Salinas no se veía con claridad si la idea seguiría siendo un elemento

importante de las políticas públicas de la nueva administración federal, como sí sucedió, al

grado de que ese componente se volvió uno de los más enfáticamente defendidos por las

nuevas autoridades de la SEP, lo que se reflejó en un aumento del número de las UT, que

llegaron a 36 en 1999.

En lo que se refiere al tema de centralización vs. descentralización, desde sus inicios las UT

se concibieron como IES estatales, por lo tanto descentralizadas, y las 36 existentes en 1999

tienen todas ese carácter, si bien las ambigüedades de las descentralización mexicana

también están presentes en este caso. Las UT constituyen, en efecto, un subsistema

especial, que cuenta con una coordinación nacional, que tiene un peso determinante en las

decisiones más importantes, desde la de establecer una nueva UT, que toman

conjuntamente el gobierno federal y el de la entidad correspondiente, pero que debe

sustentarse en un estudio de factibilidad que debe seguir una metodología precisa, definida

centralmente, hasta la de definir el número de lugares que se ofrezcan a los aspirantes cada

año, pasando por las decisiones de las carreras a ofrecer, los programas de las materias, e

inclusive la bibliografía a utilizar y el diseño de la planta física, los laboratorios, etc.

4.1.4. Las universidades públicas.

Las universidades públicas, incluyendo a la UNAM y las de los estados de la República,

que en la actualidad gozan todas de autonomía, con la única excepción de la Universidad de

Quintana Roo, no constituyen un subsistema en el sentido estricto de la expresión. Sí son el

subconjunto más grande de la educación superior mexicana, el que tiene más alumnos y

docentes, y también el que tiene una proporción particularmente elevada de las áreas de

ciencias y humanidades y, en forma congruente con lo anterior, el que cuenta con una

mayor cantidad de actividades de investigación y posgrados orientados a la investigación.

El peso específico de la UNAM en lo relativo a la matrícula de nivel licenciatura se ha

reducido regular y fuertemente, de manera que ya no representa la elevada proporción

anterior a los años 60, cuando la oferta en las ciudades de provincia era muy reducida. En

investigación, en cambio, sigue siendo alto, aunque las universidades estatales (sobre todo

las mayores, como las de Guadalajara, Nuevo León, Puebla y Veracruz) tienen ya números

importantes y crecientes de investigadores y grupos de alto nivel en algunas áreas. Si se

añade a la Universidad Autónoma Metropolitana y a las instituciones tipo IIDP --o sea los

centros de investigación públicos que la ANUIES agrupa con las universidades en el

Consejo de Universidades Públicas e Instituciones Afines (CUPIA), como el CINVESTAV

y el CIESAS— el peso relativo de la UNAM obviamente se reduce.

62

El concepto de autonomía que se aplica a las universidades en México y América Latina, en

la tradición iniciada por el movimiento de Córdoba en 1918, es mucho más amplio que el

usual en otros lugares, incluso en aquellos en que la tradición de autonomía es fuerte, como

las universidades inglesas de Oxford y Cambridge, las alemanas o las research universities

norteamericanas. Por razones históricas que no se analizan en este trabajo, en los países de

nuestro subcontinente las universidades han gozado legalmente de una independencia casi

total para designar autoridades y para que estas tomen las decisiones que consideren

adecuadas, no solo en aspectos académicos como los relativos a planes y programas de

estudio, sino también en cuestiones que generalmente se someten a escrutinio externo,

como el uso de los fondos públicos que reciben.

Lo anterior no implica que las universidades se sustraigan a la influencia de factores

externos; en ocasiones se aprecia incluso una fuerte intromisión destructiva de intereses

personales y de grupo, ajenos a las tareas académicas, propiciada por deficiencias derivadas

a su vez de un uso inadecuado de la autonomía, como mecanismos ineficientes de toma de

decisiones, con extremos de absoluta discrecionalidad por parte de las autoridades

unipersonales, o de supeditación completa de estas a las decisiones de cuerpos colegiados

pesados y manipulables, con una normatividad que puede ser casi inexistente o

excesivamente prolija, con resultados igualmente negativos. A estos factores de carácter

político debe añadirse la ausencia de una tradición de gestión moderna en la mayoría de las

universidades públicas y la escasez de personal con formación y experiencia al respecto.

En lo que hace a la disyuntiva centralización/descentralización, lo anterior significa una

muy amplia descentralización por parte de las universidades autónomas que, pese a

depender de los subsidios federales y estatales, gozan de un margen de autonomía

realmente amplio, que hace posible una operación que no necesita tener en cuenta a las

demás IES de la misma entidad. De hecho es raro que las universidades autónomas tengan

programas de colaboración con el tecnológico federal vecino, encontrándose con mayor

facilidad relaciones con la UNAM y otras universidades del país e incluso del extranjero.

4.1.5. Las instituciones privadas.

El rápido crecimiento del número de IES privadas y de su matrícula en las últimas décadas,

como resultado del fuerte aumento de la demanda de educación superior y de la

incapacidad de las IES públicas para atenderla, se ha dado en México en un marco en el que

aparentemente el gobierno federal tenía una autoridad plena para controlar el proceso; en

realidad el crecimiento se ha dado con una ausencia casi completa de control, lo que hace

que las IES privadas constituyan un subconjunto sumamente heterogéneo

Para obtener el reconocimiento de validez oficial de los estudios (REVOE) por parte de la

SEP, las IES privadas deben realizar algunos trámites y cumplir con requisitos de tipo

administrativo; una vez obtenido el reconocimiento no hay supervisión alguna, ni

evaluaciones que permitan detectar el grado de calidad con el que una IES en concreto

desarrolla sus actividades. Basta pues un mínimo de capacidad administrativa para cumplir

con lo que se requiere para contar con el reconocimiento.

63

La necesidad de ofrecer alguna alternativa al creciente número de aspirantes que no tenían

cabida en las IES públicas explica seguramente la benevolencia básica del sistema; la

ineficiencia de la burocracia, y alguna dosis de corrupción, explican además la presencia no

infrecuente de casos que serían inexplicables en un sistema mínimamente exigente,

incluyendo reconocimientos concedidos a instituciones en las que es flagrante la carencia

de condiciones mínimas para una docencia aceptable o, peor aún, la no aplicación de

sanciones a instituciones que ofrecen ciertas carreras y las operan abiertamente, sin el

menor recato, a sabiendas de que no cuentan con el REVOE correspondiente,

supuestamente indispensable.

Por lo que hace al tema de la descentralización, las IES privadas no se integran en un real

sistema con IES públicas, ni en el nivel nacional ni en el estatal; tampoco lo hacen con otras

IES privadas, sino que funcionan en una situación de práctica autarquía, con excepciones

importantes que deben señalarse, y se refieren a algunas de las IES privadas más grandes,

que cuentan con campi en diversos lugares del país; el caso más conocido es el del ITESM,

pero también presentan esta situación en una medida menor otras instituciones, como la

UIA, la ULSA, la UNIVA, la U. del Valle de México y la U. Cuauthemoc; la mayoría, sin

embargo, son instituciones de un solo campus. Los diversos campi de las primeras, como es

natural, forman verdaderos sistemas, redes en las que es posible transitar sin dificultad de

un campus a otro; las otras, como se ha dicho, funcionan en forma aislada; unas y otras

tienen escasas relaciones con los diversos subgrupos de IES públicas.

4.2. Los subsistemas estatales.

La situación prevaleciente hasta 1997 en lo que se refiere a la educación superior en las

entidades federativas, tuvo un cambio importante, en lo que a descentralización se refiere, a

partir de enero de 1998. Al parecer sin conciencia de sus implicaciones, al aprobar el

presupuesto federal de egresos para el nuevo ejercicio anual, en diciembre de 1997, la

Cámara de Diputados tomó una decisión de fuertes consecuencias potenciales: acordó en

efecto que, en lo sucesivo, el subsidio federal para las universidades públicas se manejaría

en forma diferente a como ocurría en el pasado, debiendo en lo sucesivo formar parte del

conjunto de recursos que debe gestionar el ejecutivo de cada entidad ante el federal.

Hasta 1997, las universidades estatales (para la UNAM y la UAM, el mecanismo era

distinto) solicitaban anualmente los recursos necesarios para su operación a la Subsecretaría

de Educación Superior e Investigación Científica (SESIC), instancia que integraba las

solicitudes y se encargaba de incluirlas en la solicitud de presupuesto de la SEP; la SESIC

se encargaba también de negociar con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP)

los inevitables ajustes y, una vez autorizado el monto global, procedía a su distribución

entre las universidades aplicando criterios generales (matrícula de alumnos primero, luego

plantilla de personal académico y administrativo autorizado), lo que daba lugar, en mayor o

menor medida, a las gestiones particulares de cada universidad, según sus necesidades y su

capacidad de presión y negociación. Con el cambio de diciembre de 1997, el mecanismo

para que las universidades autónomas estatales solicitaran y obtuvieran recursos cambió

también, en una forma que puede parecer secundaria, pero que en realidad es importante: en

lo sucesivo la solicitud de recursos deberá ser presentada a la SHCP por el ejecutivo de la

entidad, como parte del conjunto de sus requerimientos de recursos federales.

64

Como también los recursos para las otras IES públicas estatales –normales, universidades

tecnológicas, institutos tecnológicos descentralizados- e incluso los necesarios para el

crecimiento de los tecnológicos federales deben ser solicitados por cada gobernador, la

tarea de integrar las peticiones de las instituciones, analizarlas y, eventualmente,

jerarquizarlas y establecer prioridades, recae antes que nadie en los ejecutivos estatales, y

ya no en una instancia federal, sea esta de la SEP o de la Secretaría de Hacienda.

Las instancias estatales, por supuesto, no estaban preparadas para realizar esa tarea, que

además del componente técnico, tiene indudablemente otro político de peso considerable,

que puede fácilmente prevalecer sobre el primero, como ha sucedido tantas veces.

Por otra parte, las normales y las unidades de la UPN, las UT y los tecnológicos federales

estaban, de alguna manera, protegidas por las instancias centrales de los subsistemas

nacionales respectivos, las que podían apoyar tanto la integración de las solicitudes como

su posterior negociación, por lo que las IES potencialmente afectadas por el cambio de

procedimiento eran precisamente las universidades estatales, con su peso numérico y

cualitativo. Por ello la SESIC consideró necesario intervenir y, a iniciativa suya, en enero

de 1998 dio inicio un proceso sin precedentes de elaboración de planes estatales de

crecimiento de la oferta de educación superior.

El proceso comenzó con el envío a los secretarios estatales de educación o equivalentes, y a

los rectores de las universidades públicas estatales, de una comunicación firmada por los

subsecretarios de planeación, educación superior e investigación científica y educación e

investigación tecnológica; en el se les indicaba que, para el 30 de abril de ese año de 1998,

cada entidad debería haber formulado un plan estatal que contemplara las necesidades de

crecimiento de todas las IES públicas de la entidad para el período 1998-2003, teniendo en

cuenta tanto el crecimiento previsible de la demanda a partir del egreso de educación media

superior (flujos escolares) como los planes de crecimiento de la oferta institucional de las

IES públicas y privadas.

La elaboración de los planes sería responsabilidad del ejecutivo de cada estado, a través de

la secretaría de educación o dependencia equivalente, con participación de todas las IES,

por lo que se consideraba necesaria la intervención de las COEPES cuya reactivación

impulsaba la SESIC desde 1997, como se ha apuntado.

El origen central de esta iniciativa, posiblemente inevitable dadas las circunstancias,

muestra que el impulso inicial del proceso provino del centro, por lo que estamos ante un

caso claro de descentralización inducida, en la terminología de Cabrero y Mejía (cfr.

supra). Lo anterior no debe impedir apreciar que se trata de un viraje fundamental, que

apunta claramente en la dirección de un fortalecimiento del nivel estatal, en relación con el

federal, en lo que se refiere a la planeación y la gestión de la educación superior nacional.

La continuación de esta tendencia en los años de 1999 y 2000 permite pensar que el

proceso de descentralización de la vida nacional y, en particular, de la educación, se está

extendiendo en forma decisiva al nivel superior, con la ambigüedad ya señalada,

aparentemente también inevitable, de todo proceso descentralizador.

65

A continuación se presenta la situación de los sistemas de educación superior de todos

estados de la República, en lo que se refiere a este proceso de descentralización. Además de

las estadísticas oficiales de la SEP y la ANUIES, para el análisis se contó, básicamente, con

todos los documentos de planeación elaborados por las entidades en 1998, 1999 y 2000. Se

enviaron cuestionarios a todos los secretarios estatales de educación o equivalentes, así

como a los rectores de las universidades autónomas de cada estado, pero se recibieron

pocas respuestas, por lo que el análisis del conjunto de los estados se basa casi únicamente

en los documentos de planeación mencionados.

En el apartado siguiente se analizará con mayor detalle la situación prevaleciente en ocho

estados, de los que se pudo contar con más elementos de información, en especial leyes

estatales de educación y leyes orgánicas de instituciones, así como respuestas a los

cuestionarios mencionados por parte de algunos rectores y secretarios de educación,

algunos de los cuales fueron entrevistados.

Para entender mejor los documentos solicitados a los estados por la SESIC en los tres años

en consideración, debe señalarse que en el primero se solicitaba un análisis de la demanda

de educación superior que se podía esperar cada año de 1998 al 2003, a partir del análisis

de los flujos escolares de los niveles educativos anteriores en cada entidad, así como los

planes de crecimiento de la oferta educativa de las IES, incluyendo programas de técnico

superior y de licenciatura, así como posgrados. Se pretendía que gracias a la COEPES se

pudiera tener información de los planes de crecimiento de la oferta de IES públicas y

privadas, que se integrarían en el documento solicitado, que constituiría el plan estatal.

Se pedía también a las IES públicas que precisaran los elementos necesarios para la

creación de los programas propuestos, incluyendo información detallada sobre las

instalaciones y equipamientos necesarios, y sobre los recursos humanos para ellos. De esta

manera se fundamentarían tanto las solicitudes de obra civil y equipamiento, que se

concederían a las IES de cada entidad como parte de los recursos del Fondo de Apoyos

Municipales (FAM), como los incrementos a los presupuestos ordinarios con carácter de

irreductibles para recursos humanos y gastos de operación. Por separado se deberían

relacionar con los planes institucionales las solicitudes que las IES harían a las bolsas de

recursos especiales que son el FOMES y el PROMEP.

El ejercicio de 1998 debió hacerse en forma apresurada, dado el tiempo limitado de que se

dispuso, por lo que varias entidades no enviaron documento alguno y los de muchas otras

eran incompletos y superficiales. Pocas entidades lograron elaborar planes bien integrados.

Por lo anterior es explicable que en 1999 la SESIC esperara recibir documentos mejores,

que satisficieran los requisitos señalados el año anterior, dado que las entidades habían

tenido un tiempo más amplio para prepararlos y, por otra parte, tratara de sistematizar el

trabajo de las entidades, por medio de formatos que simplificaban el trabajo. Los formatos

solicitaban información sobre la matrícula de las IES en el ciclo 97-98 y sobre el

crecimiento planeado para los cuatro ciclos siguientes; sobre las IES que ofrecían

educación media y las demás instituciones de ese nivel; y por fin las proyecciones del

crecimiento de cada IES, con detalles sobre los espacios a construir, las plazas y los

equipos necesarios, con su respectiva justificación.

66

En ese segundo ejercicio la SEP presentó también de manera explícita los criterios que se

utilizarían para tomar las decisiones relativas a la asignación de recursos a las IES públicas

de las entidades, criterios incluyen:

Que la COEPES tenga una estructura y un funcionamiento adecuado.

Que se hayan elaborado los flujos educativos.

Que se cuente con el aval del gobierno del estado, en el que se comprometa a hacer

la aportación que le corresponde, de un 50% del monto total solicitado.

Que haya correspondencia entre la propuesta de diversificación de la oferta y las

necesidades del desarrollo regional

Que se haya hecho un análisis adecuado de costos unitarios por plantel y alumno.

Que las propuestas de una IES sean consistentes con sus proyectos PROMEP

previamente elaborados.

Que se maneje una adecuada combinación de programas de los niveles de técnico

superior y licenciatura.

Que se cuente con elementos previos de infraestructura y recursos académicos.

Que las plazas asignadas anteriormente en el marco del PROMEP hayan sido

cubiertas con personal que cuente con el perfil mínimo deseable o preferente.

Que se trate de corregir las distorsiones de la matrícula en cuanto a su distribución

por áreas del conocimiento.

Que las construcciones se incluyan en la solicitud al FAM. Y

Que existan cuerpos académicos consolidados en la institución, para el posgrado.

Para el año 2000 la SESIC mejoró los formatos para facilitar la sistematización de la

información, incluyendo formas por IES (proyecciones de crecimiento, descripción de

plazas y de equipos por programa, con justificación) y por entidad (incluyendo cuadros

integrados de las solicitudes distinguiendo plazas, equipamiento y gasto de operación;

información sobre educación media superior; matrícula de educación superior en la entidad;

y crecimiento planeado de la educación superior en la entidad, con datos sobre la absorción

de egresados de educación media superior.

La información que se presenta a continuación, primero en breves resúmenes por entidad, y

luego en varios cuadros, sintetiza la situación, en lo que se refiere a la realización de los

planes estatales de desarrollo de la educación superior solicitados por la SESIC en 1998,

1999 y el 2000. Puede apreciarse que la situación de los 31 estados es muy diversa; hay

casos de avances que parecen sólidos, al lado de situaciones en las que no pueden ocultarse

rezagos indudables. Es difícil, sin embargo, y ciertamente no puede hacerse con los datos

disponibles ni es el propósito del trabajo, llegar a juicios de valor sobre el mérito de ciertas

entidades o instituciones, y menos todavía de las personas que trabajan en ellas. Es posible

que circunstancias especiales expliquen casos diversos, lo que no es posible hacer en un

análisis general como este. Por lo anterior, y para dificultar identificaciones individuales, en

lo que sigue se omiten todos los nombre propios de instituciones y personas y se utilizan

únicamente designaciones genéricas. Se omite también el nombre de las entidades, que se

identifican solamente con un número, que permite dar continuidad al análisis de un año a

otro, precisando que el orden en que se presentan las entidades en el texto que sigue y en

las tablas correspondientes no es el orden alfabético habitual.

67

ESTADO N° 1.

No hay información sobre la COEPES de la entidad, que aparentemente no funciona. En

1998 se envió un documento que, si bien técnicamente es bastante bueno, se refiere sólo a

la universidad estatal. Se denomina Conciliación de oferta y demanda educativas. Análisis

técnico-presupuestal; incluye información general sobre la universidad y la solicitud de

ampliaciones presupuestales y apoyos extraordinarios. El estudio toma en cuenta las

dimensiones de la entidad, las diferencias regionales en su interior y la problemática

particular de su integración con la mayor zona metropolitana del país. En 1999 se enviaron

únicamente los formatos oficiales correspondientes a la universidad estatal, lo mismo que

en el año 2000, cuando se añaden dos documentos sobre la ampliación de la oferta en dos

unidades académicas profesionales en otras tantas regiones del estado.

ESTADO N° 2.

Por medio de un decreto de fecha 16 de abril de 1999, el gobierno del estado creó el

Consejo Interinstitucional de Educación de la entidad, cuyo reglamento establece a la

COEPES como una de sus ocho comisiones permanentes. De esta manera se da sustento

legal a lo que venía ocurriendo desde la reactivación de la COEPES en 1997. No se tiene

información sobre el período anterior.

En 1998 la entidad envió un documento titulado Proyecto de Plan de Crecimiento

Inmediato de la Oferta de Educación Superior, que incluye una visión diagnóstica, un

capítulo débil sobre flujos educativos, y uno mejor sobre las opciones de educación

superior pública que se veía necesario desarrollar para atender la demanda, distinguiendo

tres modalidades del crecimiento de la oferta: la que consiste en el crecimiento previsible

de programas ya existentes; la que se refiere al crecimiento de la oferta de programas en

IES existentes; y la que consiste en la creación de nuevas IES, que contempla 11, 10

institutos tecnológicos y uno especializado. El documento tiene planteamientos

innovadores, si bien la fundamentación es insuficiente, con análisis de flujos pobres y

ausencia de estudios de necesidades. El documento reconoce expresamente sus debilidades,

e indica que se pretenderá corregirlas. En 1999 se enviaron los formatos solicitados por la

SESIC, con un documento integrador, lo mismo que en año 2000, cuando se añaden

documentos más amplios relativos a los proyectos de la universidad estatal.

ESTADO N° 3.

Hasta el año de 1999 la COEPES de la entidad no funcionó de manera efectiva. Durante ese

año, en cambio, culminó un proceso que llevó a la aprobación de una nueva Ley de

Educación del Estado, que da sustento jurídico al Consejo Estatal de Planeación de la

Educación Superior. La exposición de motivos de la Ley reconoce que el sistema educativo

de la entidad es muy desarticulado, en especial en lo relativo a educación superior. El

documento enviado a la SESIC por las autoridades de la entidad en el año 2000 muestra ya

resultados del esfuerzo de coordinación que plantea la nueva Ley, en contraste con lo

ocurrido en los dos años anteriores.

68

En 1998 el estado envió un documento elaborado por la Coordinación de Educación Media

Superior, Superior y Tecnológica del Estado, mencionándose expresamente que no fue

sometido a la consideración de la COEPES porque dicha instancia no se encontraba

funcionando. El texto es un buen estudio de factibilidad para la creación de una universidad

tecnológica, pero no corresponde a lo solicitado por la SESIC, y no contiene información ni

planes de crecimiento de ninguna de las IES de la entidad, públicas o privadas. El

documento enviado en 1999 menciona también expresamente que no se ha concretado el

proceso de constituir la COEPES y que, por ello, la propuesta de crecimiento que se

presenta sólo se refiere a las IES dependientes del gobierno del estado, que eran un instituto

tecnológico descentralizado y una universidad tecnológica. En el año 2000, en cambio, se

envía por primera vez un documento con información sobre 29 IES (18 privadas y 11

públicas) y solicitudes de recursos para 7 de las 11 IES públicas, si bien todavía no puede

hablarse estrictamente de un plan estatal bien integrado.

ESTADO N° 4.

No se cuenta con información sobre el funcionamiento de la COEPES. El tipo de

documentos enviados en los tres años considerados en el análisis parece mostrar que dicha

instancia no tiene un funcionamiento efectivo en la entidad. En 1998 la entidad envió un

estudio elaborado por un despacho de consultores que se refiere exclusivamente al

crecimiento de la oferta de la educación superior tecnológica, contemplando la creación de

tres institutos, a partir de análisis de la vocación productiva de las regiones que se

consideran, así como de la oferta y demanda de educación superior en ellas, para terminar

con la propuesta de creación de los tres nuevos planteles. En 1999 se presentó nuevamente

un documento referido exclusivamente a institutos tecnológicos, con un marco de

referencia legal e indicadores estadísticos y económicos y una propuesta de ampliación de

la oferta en cuatro municipios. En el año 2000, en cambio, el documento enviado por la

entidad se refiere exclusivamente a la universidad estatal, incluyendo los formatos oficiales

y un conjunto de proyectos particulares de esa institución, de buena calidad técnica.

ESTADO N° 5.

Sin elementos para apreciar el trabajo previo de la COEPES, esta instancia muestra una

actividad considerable en años recientes, gracias a un fuerte liderazgo por parte de la

universidad estatal y una buena relación con la secretaria estatal de educación. Es de temer

que los cambios recientes en ambas instancias se reflejen en un funcionamiento menos

adecuado de la COEPES. En 1998 se entregó un documento que incluye un diagnóstico y

una perspectiva del desarrollo del sistema de educación superior del Estado, en el que se

contempla la necesidad de que la universidad estatal incremente su oferta con 38 programas

de licenciatura en 8 municipios de la entidad, además de crear un nuevo instituto

tecnológico y 4 universidades tecnológicas. Técnicamente el documento es de buen nivel,

pero no corresponde a lo solicitado por la SESIC, pues al parecer se trata de un trabajo

elaborado previamente que se envió sin adecuaciones. En 1999 y el 2000 se entregaron

solamente los formatos oficiales correspondientes exclusivamente a la universidad estatal.

69

ESTADO N° 6.

Aunque no se tiene información sobre el funcionamiento de la COEPES en el pasado, los

documentos enviados a la SESIC fueron elaborados por ese organismo, lo que muestra que

está activa; cuenta con un coordinador general con nivel técnico adecuado, pero al parecer

funciona más como una dependencia de la Secretaría de Educación de la entidad y no como

una instancia en la que participen y se coordinen realmente las IES. En el documento de

1998, para explicar por qué la información enviada corresponde sólo a una parte de las 33

IES existentes en ese momento en la entidad (incluyendo públicas y privadas) se dice

expresamente que no todas contestaron, probablemente porque la COEPES no tenía un

acercamiento continuo con dichas instituciones, o quizás porque la cultura de la

coordinación y del trabajo en equipo no es la que priva entre las IES del estado.

El documento entregado en 1998 se titula Plan Estatal de Crecimiento de la Oferta de

Educación Superior y contiene amplia información sobre educación superior en la entidad,

y apartados sobre el sistema de ciencia y tecnología y las políticas de educación superior,

vigentes y al 2002. Sin embargo el apartado de propuestas institucionales de crecimiento no

incluye a todas las IES de la entidad ni constituye un conjunto realmente integrado. En

1999 solamente se enviaron los formatos oficiales y el acta de una reunión de la COEPES

que sanciona el documento, pero no muestra un funcionamiento regular y participativo. En

el 2000 se enviaron nuevamente los formatos bien llenados y razonablemente integrados,

así como 11 proyectos de factibilidad de programas de la universidad estatal.

ESTADO N° 7.

No se tiene información sobre el funcionamiento previo de la COEPES. Se presenta un acta

de una reunión de abril de 1999 y otra del 4 de mayo del mismo año, de una Comisión de

Oferta y Demanda de la misma COEPES, lo que muestra cierta actividad. El documento de

1998 es muy incompleto; se presenta de hecho como un primer ejercicio, que no incluye

expresamente a las universidades, ni flujos escolares, ni solicitudes explícitas de apoyos

para nuevas carreras o IES. El documento de 1999 se reduce a los formatos, más algunas

transparencias de Power Point sobre la demanda por municipio, un centro universitario de

transferencia de tecnología y un diagnóstico regional para la creación de un campus. En el

2000 se entregaron formatos de las dos universidades autónomas de la entidad (una en los

formatos oficiales y la otra en unos distintos) con algunos anexos de cada una de ellas.

ESTADO N° 8.

La situación de esta entidad es muy especial: por una parte, en los archivos de la SESIC no

se encontraron documentos relativos a 1998 y 1999, sino únicamente los correspondientes

al 2000, que son de muy buen nivel, aunque sólo se refieren a las IES públicas, incluyendo

la universidad estatal, dos institutos tecnológicos y dos universidades tecnológicas; se

presenta la información y los proyectos de crecimiento de esas IES, en un conjunto bien

integrado denominado Anteproyecto de atención a la demanda de educación superior en el

Estado. Por otra parte hay evidencias de un funcionamiento activo de la COEPES, por lo

que deberá explorarse la razón por la que no se enviaron documentos en 1998 y 1999 o si se

enviaron y no estaban en el archivo de la SESIC cuando se hizo la consulta.

70

ESTADO N° 9.

No se cuenta con información sobre el funcionamiento de la COEPES, pero los documentos

de 1999 y el año 2000 fueron elaborados por dicha instancia. En 1998 el estado no envió

documento alguno. En 1999 envió un documento titulado Crecimiento y consolidación de

la educación superior, que se reducía a los formatos oficiales precedidos por una breve

introducción. En el 2000, en cambio, la entidad envió un documento bien presentado e

integrado, titulado igual que el del año anterior, pero que en esta nueva versión comprende

una visión diagnóstica del conjunto, con planteamientos claros sobre la planeación del

crecimiento de la educación superior y los requerimientos para ello; se incluyen los

formatos correspondientes a las IES públicas y privadas bien llenados y con cuadros

estadísticos globales.

ESTADO N° 10.

No se tiene información sobre el funcionamiento de la COEPES antes de 1999. Los textos

enviados en el 2000 fueron integrados por la COEPES, lo que sugiere un reciente proceso

de reactivación. En 1998 y 1999 la entidad no envió documento alguno. En el año 2000, en

cambio, se enviaron dos documentos integrados por la COEPES, de buen nivel, y 16

anexos con proyectos específicos. De los documentos integrados uno se denomina Proyecto

del Plan de Crecimiento de la Oferta de Educación Superior del Estado, que contextualiza e

integra los elementos del segundo, que es la solicitud de recursos para el crecimiento de la

oferta, y consiste en los formatos de 27 IES adecuadamente llenados e integrados.

ESTADO N° 11.

No hay información sobre el funcionamiento de la COEPES. El documento de 1999 es

presentado por el Gobernador del Estado con un oficio en el que dice que fue consensado

por las IES, y que es asumido por el ejecutivo estatal como el plan de crecimiento del

sector. El documento de 1998 se denomina Proyecto de Crecimiento de la Oferta de

Educación Superior en el Estado, y es un buen análisis de la problemática educativa desde

un enfoque regional, en la perspectiva del desarrollo económico del estado, que termina con

el planteamiento de que se requieren 18 nuevas instituciones de educación media superior,

6 nuevas IES y 5 nuevas unidades desconcentradas de IES existentes.

Las propuestas, sin embargo, son muy generales, no se llega a planteamientos de

crecimiento concretos por parte de las IES existentes, ni siquiera por parte de las dos

universidades autónomas de la entidad. En 1999 se entregaron tres documentos, dos de las

universidades autónomas y otro de un instituto tecnológico, con los formatos solicitados

por la SESIC y otros materiales, algunos de buena calidad, correspondientes a una de las

dos universidades autónomas. La situación se repite en el 2000, con buenos anexos de las

dos unviersidades autónomas.

71

ESTADO N° 12.

La COEPES se reactivó el 28 de noviembre de 1997, y en abril de 1998 se celebra una

reunión para iniciar las actividades para preparar los documentos solicitados por la SESIC.

Se planea un calendario de actividades. No hay información sobre el funcionamiento

posterior de la instancia. En 1998 se envió un documento llamado Plan de Crecimiento de

la oferta educativa de las instituciones públicas de educación superior, consistente en

realidad en propuestas independientes, no integradas, de la universidad estatal, la UPN y el

sistema estatal de tecnológicos, reunidas por la Sría. de Educación de la entidad. En 1999 y

el año 2000 no se envió documento alguno.

ESTADO N° 13.

No hay información sobre el funcionamiento de la COEPES. En 1998 se envió un texto

correspondiente exclusivamente a la mayor y más antigua de las dos universidades públicas

de la entidad. El texto se atribuye a la Sría. de Educación de la entidad y contiene un

análisis de flujos educativos que se refiere a todo el sistema educativo del estado, pero las

propuestas de crecimiento se refieren únicamente a una de las dos universidades estatales,

que se proponía incrementar su oferta con cinco licenciaturas y tres programas de TSU.

En 1999 la otra universidad estatal cubrió los formatos oficiales, y la Sría. de Educación del

Estado envió otro documento amplio, de buen nivel técnico, con flujos educativos y

planteamientos sobre el desarrollo demográfico y general de la entidad, así como

propuestas de crecimiento de la educación superior con sus respectivos presupuestos; pese

al buen nivel general del documento, no hay una visión integrada del sistema estatal de

educación superior; la mayor de las universidades estatales sigue teniendo un peso

excesivo, la menor no se integra, y tampoco lo hacen las demás IES.

En el año 2000 el documento enviado por la entidad es de excelente calidad técnica, y

contiene ya un planteamiento bien integrado del desarrollo de las IES públicas, incluyendo

a las dos universidades estatales y los institutos tecnológicos. Falta incluir a las IES

privadas y a las universidades tecnológicas y las escuelas normales para que se pudiera

hablar de un plan estatal completo, pero el avance es claro.

ESTADO N° 14.

No se cuenta con información detallada sobre el funcionamiento de la COEPES a partir de

su primera instalación en 1979; se sabe que en 1986 se aprobó un reglamento para dicha

instancia, el cual no había sido derogado para 1997, pero la COEPES no funcionaba en

realidad, hasta su reinstalación en diciembre de 1997. Luego se habla de una reactivación

en abril de 1999. En 1998 el estado entregó un documento de buena calidad técnica, que

incluye un estudio de flujos escolares con un estudio de la evolución de la matrícula de

educación básica y la demanda potencial de media superior y superior, así como algunas

propuestas para la ampliación de la oferta en estos dos últimos niveles, incluyendo

propuestas para la creación de un Colegio de Bachilleres, 3 CECYT, una Universidad

Tecnológica y 9 licenciaturas en la universidad autónoma.

72

Debe subrayarse que se menciona que el documento fue elaborado por un despacho de

consultoría privado, lo que implica una escasa participación por parte de las IES y la

COEPES; se indica que el documento se puso a consideración de esta última, pero no hay

comentario alguno sobre el particular, lo que parece indicar que se trató de un mero trámite.

En 1999 se observa un avance muy claro, pues en esta ocasión se entrega un documento

llamado Proyecto del Plan de Crecimiento de la Oferta de Educación Media Superior y

Superior 1999-2005, que incluye, además de los formatos oficiales de la SESIC con las

solicitudes de crecimiento para el año de 1999, nuevos estudios de flujos escolares y

propuestas de ampliación de la oferta en los niveles medio superior y superior. El estudio

no incluye las previsiones de crecimiento de IES privadas, pero sí los estudios de

factibilidad de las propuestas que contiene. Además, en este caso si hay una intervención

real por parte de la COEPES, cuya sesión de reactivación, el 28 de abril de 1999, se hace

precisamente con el propósito de analizar el documento que se había preparado. En el año

2000 se entregó nuevamente un documento bien integrado, similar al del año anterior.

ESTADO N° 15.

En 1998 la entidad envió un documento elaborado previamente, al inicio de la gestión del

gobernador, mediante foros de consulta y una Comisión Interinstitucional de Educación

Media Superior y Superior, que contiene antecedentes históricos y otros y desarrolla

algunas líneas generales de acción, sin llegar a lo que solicitó la SESIC. En 1999 solamente

se enviaron los formatos correspondientes a la universidad estatal y en el 2000 no se envió

documento alguno. No hay indicios de funcionamiento de la COEPES.

ESTADO N° 16.

No hay información sobre el funcionamiento de la COEPES en el pasado, pero se informa

que en 1997 se firmó un acuerdo de concertación que dio origen al CEPES, consejo que

agrupa a 29 IES públicas y privadas de la entidad, incluyendo 2 universidades públicas

autónomas y 3 privadas, 4 institutos tecnológicos federales, 3 estatales y 2 privados, 8

normales, 4 unidades de la UPN y 3 universidades tecnológicas.

El documento enviado en 1998 comienza con un estudio de la actividad económica de la

entidad, y sigue con un análisis de los flujos escolares al año 2002. Luego se concluye con

una solicitud de ampliación no conectada con los elementos anteriores. Se plantea la

necesidad de ofrecer programas de técnico superior universitario a corto plazo en 6

ciudades de la entidad distintas de la capital, y a mediano plazo en 5 más, para atender los

requerimientos de las industrias que se están implantando en esos lugares, sobre todo

maquiladoras transnacionales.

En 1999 se entregan solamente formatos y solicitudes de una de las dos universidades

autónomas. En el 2000 se entregan nuevamente formatos, más un voluminoso conjunto de

documentos de una de las universidades autónomas, con varios proyectos particulares.

73

ESTADO N° 17.

La COEPES de la entidad se reactivó el 26 de septiembre de 1998, fecha en la que se

aprobó un estatuto y se formó una comisión para elaborar un Plan Estatal Indicativo para el

Desarrollo de la Educación Superior en la entidad.

En 1998 la entidad no entregó documento alguno. En 1999 se entregaron los formatos

solicitados por la SESIC acompañados por estudios de factibilidad y planes de estudio de

las nuevas carreras que planeaba abrir la universidad estatal, con presupuestos detallados,

convenios PROMEP y un buen documento con el modelo académico del profesional

asociado que pretende desarrollar la universidad. Los documentos son de buena calidad

pero, contra lo que parecería indicar el oficio que los acompaña, en el que se hace

referencia a la reactivación de la COEPES, se trata únicamente de documentos relativos a la

universidad estatal. En el año 2000 se envían nuevamente documentos de la universidad

estatal, con las nuevas necesidades, un estudio especial sobre una región de la entidad en

donde se planea desarrollar una nueva oferta y los proyectos de dos centros de

investigación. Se incluyen también formatos con datos de 23 IES pero al parecer elaborados

por la universidad estatal y no por cada IES.

ESTADO N° 18.

La COEPES de la entidad ha funcionado efectivamente durante un período amplio de

tiempo; las actividades realizadas por el organismo recientemente muestran una dinámica

rica y una participación que parece muy activa de las IES del estado. En 1998 la entidad

envió un documento preparado por la Secretaría de Educación estatal, con el título Plan de

Crecimiento de la Oferta de Educación Superior 1998-2003, que incluye un análisis del

contexto nacional y estatal, un estudio de flujos educativos, el planteamiento de la

diversificación de la oferta que se requiere, la estimación de los costos previsibles. Se

incluye a las dos IES autónomas y se plantea la creación de dos universidades tecnológicas.

En 1999 se entregaron los formatos solicitados por la SESIC y un documento similar al de

1998, con la información actualizada. En el 2000 sucedió lo mismo.

ESTADO N° 19.

Desde 1998 los documentos enviados por la entidad fueron presentados a la COEPES, lo

que muestra un funcionamiento regular de esa instancia, si bien no se aprecia un dinamismo

especial. En 1998 se envió un documento titulado Plan de Crecimiento de la Oferta y la

Demanda de Educación Superior del Estado, bien hecho técnicamente por la Sría. de

Educación, incluyendo la información relativa a la universidad estatal, que plantea la

creación de una nueva unidad, y el crecimiento de su oferta en 9 licenciaturas, 8

especialidades, 14 maestrías y 2 doctorados; se plantea también la creación de dos institutos

tecnológicos, una segunda universidad tecnológica, el inicio de una universidad virtual y la

regularización de una institución anómala. En 1999 se enviaron los formatos requeridos

oficialmente y un documento similar al de 1998 con la información actualizada. En el año

2000 se presentó un documento nuevo, muy bien integrado, con la información relativa a 2

universidades, 5 tecnológicos y 1 universidad tecnológica.

74

ESTADO N° 20.

No se cuenta con información sobre la COEPES, que parece funcionar normalmente como

aval. En 1998 la entidad envió tres documentos no integrados con solicitudes de apoyo de

tres IES, incluyendo a la universidad estatal, un instituto tecnológico y una universidad

tecnológica, sin los elementos solicitados por la SESIC (flujos educativos, justificación de

los planes de crecimiento de la oferta, costeo). En 1999 se enviaron los formatos oficiales

más un documento ejecutivo con el planteamiento de los planes de la universidad estatal y

la propuesta de creación de dos universidades tecnológicas; los documentos tampoco se

integraron. En el año 2000 no se envió documento alguno.

ESTADO N° 21.

El 23 de abril de 1999 se reactivó la COEPES de la entidad: se levantó el acta constitutiva,

se adoptó el reglamento interior y se tomaron acuerdos en el sentido de actualizar el

PEIDES y el Plan de Crecimiento de la Oferta de Educación Superior y establecer el

Sistema Estatal de Evaluación Educativa del Nivel Superior, así como un reglamento del

desempeño docente de los profesores de educación superior.

En 1998 la entidad envió un documento elaborado por la Subsecretaría de Educación de la

Sría. de Bienestar Social. El texto se denomina Proyecto de Plan de Crecimiento de la

Oferta de Educación Superior en el Estado, y comprende una caracterización de la

educación superior y de las regiones de la entidad desde el punto de vista geográfico y

socioeconómico; un diagnóstico y un pronóstico de la educación superior, incluyendo el

análisis de los flujos escolares; un planteamiento sobre la expansión de la oferta de

educación superior y sus costos previsibles. Se trata de un estudio de muy buen nivel

técnico, si bien no elaborado con una participación amplia de las IES de la entidad, aunque

comprende información sobre el conjunto, incluyendo a la universidad estatal.

En el año de 1999 solamente se enviaron los formatos oficiales, además de la información

ya mencionada sobre la instalación de la COEPES. En el 2000 se mandó un documento de

la COEPES con los formatos de las IES bien integrados, conformando un Plan de

Crecimiento de la Oferta de Educación Superior, más cuatro engargolados voluminosos con

proyectos de la universidad.

ESTADO N° 22.

En la entidad la antigua COEPES, sobre cuyo funcionamiento anterior no se tiene

información, fue substituida por el Consejo de Instituciones de Educación Superior del

Estado, instancia que parece funcionar razonablemente, tanto avalando formalmente los

documentos de 1998 y 1999, como haciendo posible un documento que implica una

participación de las IES particularmente rica para la elaboración de los documentos

enviados en el año 2000.

75

En 1998 se enviaron dos documentos: el primero se denomina Plan Estatal de Crecimiento

de la Oferta de Educación Superior 1998-2003 y el segundo Oferta y Demanda de

Educación Superior en el Estado. El segundo es un marco de referencia para el primero,

que incluye una visión de la situación de la oferta en 1998, las perspectivas de crecimiento

y reorientación de la misma, objetivos a mediano plazo, estrategias y políticas y un plan de

acción. En 1999 sólo se entregaron los formatos oficiales, con una indicación en el sentido

de que el Consejo de IES del Estado aprobó los programas para los que se solicitan

recursos. En el año 2000 se entregó un documento con formatos de 27 IES de la entidad

bien llenados y bien integrados. Además se presenta un anexo con 9 proyectos de la

universidad autónoma, todos los cuales fueron evaluados y aprobados en el seno del

Consejo de IES del Estado.

ESTADO N° 23.

En 1998 la Secretaría de Educación de la entidad envió un documento con planteamientos

relativos a la educación media superior, incluyendo bachilleratos técnicos industriales,

agropecuarios y videobachilleratos, pero nada relativo a educación superior. En 1999 y el

2000 no se envió nada. Lo anterior parece mostrar, entre otras cosas, que la COEPES no

funciona en la entidad.

ESTADO N° 24.

La COEPES de la entidad se reinstaló el 18 de marzo de 1999, en una sesión en la que se

aprobó su estatuto. Se designó un secretario técnico, y a partir de entonces parece haber

funcionado bien. En 1998 la entidad envió tres voluminosos documentos en los que se

propone la creación de una universidad tecnológica (con un buen estudio de factibilidad,

elaborado con la metodología del sistema de UT) y la de tres tecnológicos descentralizados,

menos sólidamente fundamentados. Los materiales no son malos, pero obviamente no

corresponden al plan estatal solicitado. En 1999 la entidad envió un documento mejor

integrado, elaborado por la secretaría estatal de educación, con los flujos escolares de 1984

al 2002, información sobre la matrícula de educación superior y de media superior, y con

los formatos solicitados por la SESIC de la universidad estatal, cuatro tecnológicos y una

universidad tecnológica. En el año 2000 la documentación enviada es muy similar, mejor

presentada e integrada, con formatos de las mismas instituciones y además cuadro globales

que integran los datos.

ESTADO N° 25.

No se cuenta con información sobre la COEPES. En 1998 se envió un documento

denominado Programa Estatal de Educación Superior 1998-2004, que no corresponde a lo

solicitado por la SESIC y no contiene los elementos requeridos, ni análisis de flujos

escolares no propuestas de crecimiento de la oferta precisas y presupuestadas, sino que

retoma planteamientos generales de políticas educativas del Plan de Desarrollo Estatal

1995-2000. En 1999 no se envió documento alguno y en el 2000 únicamente los formatos

relativos a la universidad estatal.

76

ESTADO N° 26.

La entidad se caracteriza por un funcionamiento ininterrumpido de la COEPES desde 1979

hasta la fecha. La Ley Estatal de Educación, aprobada en 1997, tiene un capítulo relativo a

la educación superior en el que se da sustento legal a dos organismos coordinadores: una

Comisión Estatal de Educación Superior (CEES) y una Comisión Estatal de Educación

Media Superior (CEEMS). En 1998 el ejecutivo expidió los reglamentos de ambas

instancias, que deben funcionar de manera coordinada y substituyen a la antigua COEPES,

con funciones precisas de coordinación, planeación y evaluación.

En 1998 el estado entregó un excelente documento que comprendía a todas las IES de la

entidad, tanto públicas como privadas, y era técnicamente muy completo; además de todos

los puntos solicitados por la SESIC, incluyendo flujos previstos de demanda al año 2003,

los planes de crecimiento de la oferta de todas las IES públicas y las principales privadas y

algunos elementos adicionales novedosos, comprendía un estudio muy fino de la demanda

y un estudio prospectivo de la evolución de los mercados laborales para egresados de

licenciatura y nivel técnico, hecho con la metodología que maneja el sistema de

universidades tecnológicas. La instancia que substituyó a la antigua COEPES, la CEES,

conoció y aprobó formalmente el documento elaborado antes de su envío a la SESIC, lo

que se hizo en tiempo y forma. En forma contrastante, en 1999 la entidad sólo entregó los

formatos solicitados por la SESIC con información sólo de las IES públicas, sin elementos

integradores ni planteamientos de conjunto. En el 2000 la entidad entregó tardíamente un

documento que se limita a los formatos correspondientes a las IES públicas, sin elemento

integrador alguno.

ESTADO N° 27.

La COEPES se reestructuró el 21 de agosto de 1998 e informa haber celebrado varias

reuniones en 1998 y 1999, así como contar con un PEIDES para el período 1998-2006 y

haber enviado un proyecto de ampliación de la oferta educativa en 1998, sin embargo no se

encontraron documentos para ninguno de los tres años que se consideran.

ESTADO N° 28.

La información más reciente sobre la COEPES dice que dicha instancia se reinstaló el 16

de junio de 1999, que existe un PEIDES 1999-2005 y que no se envió documento alguno de

planeación estatal a la SESIC en 1998, lo que de hecho si había ocurrido. No hay

evidencias de un funcionamiento activo en el 2000.

En 1998 se envió un documento técnicamente bien hecho y amplio, que incluye

proyecciones globales del sistema educativo estatal, análisis de escenarios de expansión y

proyecciones de matrícula y requerimientos por IES, desembocando en el planteamiento de

que se necesitan dos nuevos campi para la universidad estatal, y una nueva universidad

tecnológica, además de incrementos en la cobertura del campus actual de la universidad, de

los dos tecnológicos federales y uno estatal, y de la universidad tecnológica existente. Sin

embargo, al parecer el trabajo no fue hecho con la participación de las IES, sino por la

Secretaría Estatal con apoyo de un despacho.

77

En 1999 no se enviaron los formatos oficiales, sino sólo dos documentos de la universidad

estatal, con el proyecto de un nuevo campus en forma amplia (que incluye un estudio sobre

las expectativas de los alumnos de preparatoria y sus padres) y abreviada. En el año 2000 el

documento enviado consiste en los formatos bien llenados pero no integrados de la

universidad estatal, la universidad tecnológica y tres institutos tecnológicos.

ESTADO N° 29.

No se cuenta con información sobre el funcionamiento de la COEPES en el pasado; los

documentos de 1998 son responsabilidad del Grupo Técnico de la Comisión Estatal para la

Planeación y la Evaluación de la Educación Superior (COEPEES), que también avala el

documento de 1999, con una reunión el 21 de abril de ese año, de la que se envía copia del

acta. Lo anterior muestra que en algún momento, probablemente reciente, se reactivó la

antigua COEPES, con un ligero cambio de nombre.

El material enviado en 1998 en realidad comprende tres documentos diferentes. El principal

es uno denominado Plan de Crecimiento de la Oferta de Educación Superior 1998-2003,

que contiene datos socioeconómicos de la entidad y elementos de normatividad y política

educativa estatales, con referencias internacionales (las recomendaciones de la OCDE);

luego se presenta un panorama de las instituciones de educación media superior y superior

de la entidad (65 y 24, incluyendo 14 normales y 2 unidades de la UPN). Se presentan

luego los flujos educativos 1990-1997 y una prospectiva de 1998 al 2003, y se concluye

con un apartado sobre el compromiso de cobertura, calidad y pertinencia. El documento es

bueno, pero no incluye lo central, que debería ser el planteamiento de crecimiento de la

oferta de educación superior en el horizonte del 2003 para el conjunto de las IES de la

entidad. El segundo documento de 1998 consiste en las solicitudes de presupuesto para el

crecimiento de las dos universidades autónomas de la entidad, y el tercero es la solicitud

para la creación de una universidad tecnológica.

En 1999 se enviaron únicamente los formatos y solicitudes no integradas por parte de las

dos universidades autónomas, así como el acta de la reunión ya mencionada de la

COEPEES. En el 2000 nuevamente se envían tres documentos no integrados, dos de los

cuales corresponden a las solicitudes de apoyo de las dos universidades autónomas, y el

otro a una tercera institución pública, al parecer existente desde tiempo atrás, para cuya

consolidación se solicitan recursos a la SEP.

ESTADO N° 30.

La COEPES de la entidad parece haber estado en funcionamiento desde antes de 1998, pero

en forma débil. Se indica que el documento de ese año fue elaborado por esa instancia, que

tiene una reactivación importante, con la participación de las IES públicas y las privadas

más importantes; se aprecia un funcionamiento dinámico en 1999 y 2000, con reuniones del

pleno y de comisiones, para validar proyectos particulares. El texto entregado en 1998 se

denomina Proyecto de Expansión de la Oferta Educativa del Estado 1998-2003, y se

organiza por IES. En realidad es una yuxtaposición de propuestas institucionales elaboradas

con apresuramiento, que no se logra integrar, pero debe señalarse el esfuerzo de que cuatro

IES hagan planteamientos sobre las necesidades de expansión del subsidio de 1998 al 2003.

78

En 1999 se entregan los formatos oficiales y un documento de la universidad estatal sobre

los mercados laborales. En el 2000 se presentan nuevamente los formatos oficiales, pero

esta vez muy bien integrados, además de un documento más madura de la universidad

estatal sobre los mercados laborales en la perspectiva del año 2015, así como 6 proyectos

particulares bastante completos y validados por la COEPES.

ESTADO N° 31.

No se tiene información sobre el funcionamiento de la COEPES hasta el año de 1999,

cuando se reestructura la instancia, el 3 de septiembre. El documento entregado a la SESIC

en 1998 incluye flujos educativos estatales y expectativas de crecimiento de la oferta de

educación superior, pero en forma muy limitada, pues no incluye a la universidad

autónoma, sino que se limita a dos institutos tecnológicos; tampoco contempla la creación

de nuevas IES, ni toma en cuenta el posible crecimiento de la oferta privada. En 1999 sólo

se encontró una comunicación que informa sobre la reestructuración de la COEPES y el

nombramiento de un Secretario Técnico de dicha instancia; se hace referencia a un diskette

que no se encontró. En el 2000 no se recibió información alguna.

La información de los 31 estados se resume en los tres cuadros siguientes, uno por año,

para 1998, 1999 y 2000. Como se recuerda en la parte inferior de cada cuadro, en las

columnas se informa, primero, sobre la cobertura del plan, indicando si comprendió a todas

las IES de la entidad (1); sólo las IES públicas (2); las IES públicas sin la universidad

autónoma (3); sólo la universidad autónoma (4); o sólo algunas públicas, sin la autónoma.

La siguiente columna contiene una apreciación sobre la participación de las IES en la

elaboración del plan, con las opciones de aparentemente adecuada (1); regular (2); y

aparentemente no existente (3). Luego se indica si el liderazgo en lo relativo a la

elaboración del plan parece haber correspondido a la secretaría estatal o equivalente (SE); a

la universidad estatal (UE) o a las dos instancias (SE + UE). En seguida viene una

apreciación de la calidad técnica del plan: buena, más allá de lo formal (1); regular,

formalmente cumple (2); y deficiente (3).

En la última columna de cada cuadro se intenta una valoración cualitativa general de los

planes, caracterizándolos según las opciones siguientes:

Como un verdadero plan estatal (1);

Como un conjunto de documentos no integrados de varias IES (2);

Como un documento con elementos útiles pero que no es plan estatal; en este caso se

contemplan algunas variantes: un documento elaborado previamente, con otro propósito

(3a); un documento elaborado por una instancia distinta a las IES, sea la propia

secretaría estatal de educación, o un despacho (3b); un documento que se refiere

únicamente a la universidad autónoma (3c).

Como un documento particularmente incompleto (4);

O que no se entregó documento alguno (5).

79

CUADRO N° 12. ELABORACIÓN DE PLANES DE DESARROLLO POR ENTIDAD, 1998.

Aspectos de planes

Entidades

Cobertura

del docto.

Participación

aparente

Liderazgo y

coordinación

Calidad

técnica

Caracterización

global

ESTADO N° 1 4 3 UE 1 3c

ESTADO N° 2 1 2 SE + UE 1-2 1-2

ESTADO N° 3 5 3 SE -- 3b-4

ESTADO N° 4 3 3 SE 1 3b

ESTADO N° 5 1 3 SE + UE 1 3ª

ESTADO N° 6 1 2 SE 1-2 2

ESTADO N° 7 5 3 ¿? 3 4

ESTADO N° 8 ¿? ¿? ¿? ¿? ¿?

ESTADO N° 9 -- -- -- -- 5

ESTADO N° 10 -- -- -- -- 5

ESTADO N° 11 1 3 SE 1 3b

ESTADO N° 12 2 3 SE 2 2

ESTADO N° 13 4 3 SE + UE 2 3b

ESTADO N° 14 2? 3 SE 2 3b

ESTADO N° 15 -- 3 -- -- 3a

ESTADO N° 16 5 3 ¿? 2 3b

ESTADO N° 17 -- -- -- -- 5

ESTADO N° 18 1 1-2 SE 1-2 1-2

ESTADO N° 19 2 ¿? SE 1 1

ESTADO N° 20 2 3 SE 2 2

ESTADO N° 21 1 3 SE 1 3b

ESTADO N° 22 1 2 SE 2 3b

ESTADO N° 23 -- -- -- -- 5

ESTADO N° 24 5 3 SE 2 2

ESTADO N° 25 ¿? 3 SE -- 3a

ESTADO N° 26 1 1 SE + UE 1 1

ESTADO N° 27 -- -- -- -- 5

ESTADO N° 28 2 3 SE 1 3b

ESTADO N° 29 2? 3 ¿? 2 2

ESTADO N° 30 1 2 SE + UE 2 3b

ESTADO N° 31 5 3 ¿? 3 4

Cobertura: 1 = todas las IES; 2 = sólo las IES públicas; 3 = públicas sin la universidad autónoma;

4 = sólo la universidad autónoma; 5 = sólo algunas públicas, sin la univ. autónoma.

Participación: 1 = aparentemente adecuada; 2 = regular; 3 = aparentemente no existente.

Liderazgo: SE = Secretaría Estatal o equivalente; UE = Universidad estatal.

Calidad técnica: 1 = buena más allá de lo formal; 2 = regular, formalmente cumple; 3 = deficiente.

Caracterización: 1 = Verdadero plan estatal; 2 = documentos no integrados de varias IES;

3 = documento con elementos útiles pero que no es plan estatal, con variantes:

3a = documento anterior con otro propósito; 3b = documento elaborado por instancia distinta a las

IES, SE o despacho; 3c = documento únicamente de la univ. autónoma;

4 = documento particularmente incompleto; 5 = no se entregó documento alguno.

80

CUADRO N° 13. ELABORACIÓN DE PLANES DE DESARROLLO POR ENTIDAD, 1999.

Aspectos de planes

Entidades

Cobertura

del docto.

Participación

aparente

Liderazgo y

coordinación

Calidad

técnica

Caracterización

global

ESTADO N° 1 4 3 UE 2 3c

ESTADO N° 2 1 2 SE + UE 1-2 1-2

ESTADO N° 3 5 3 SE -- 4

ESTADO N° 4 3 3 SE 1 3b

ESTADO N° 5 4 3 -- 2 3c

ESTADO N° 6 1 2 SE 2 2

ESTADO N° 7 4 3 ¿? 3 2

ESTADO N° 8 ¿? ¿? ¿? ¿? ¿?

ESTADO N° 9 1 2 SE 2 2

ESTADO N° 10 -- -- -- -- 5

ESTADO N° 11 4 2 ¿? 2 (elementos 1) 2

ESTADO N° 12 -- -- -- -- 5

ESTADO N° 13 2 3 SE 1 2

ESTADO N° 14 2 2 SE 1 1

ESTADO N° 15 4 3 UE 2 3c

ESTADO N° 16 4 3 ¿? 2 2

ESTADO N° 17 4 3 UE 1-2 3c

ESTADO N° 18 1 1-2 SE 1-2 1-2

ESTADO N° 19 2 ¿? SE 1 1

ESTADO N° 20 2 3 SE 2 2

ESTADO N° 21 1 2 SE 2 2

ESTADO N° 22 1 2 SE 2 2

ESTADO N° 23 -- -- -- -- 5

ESTADO N° 24 2 2 SE 2 2

ESTADO N° 25 -- -- -- -- 5

ESTADO N° 26 2 3 ¿? 3 2-4

ESTADO N° 27 -- -- -- -- 5

ESTADO N° 28 4 3 UE 2 3c

ESTADO N° 29 4 3 ¿? 2 2

ESTADO N° 30 1 2 SE +´UE 2 2

ESTADO N° 31 -- -- -- -- 5

Cobertura: 1 = todas las IES; 2 = sólo las IES públicas; 3 = públicas sin la universidad autónoma;

4 = sólo la universidad autónoma; 5 = sólo algunas públicas, sin la univ. autónoma.

Participación: 1 = aparentemente adecuada; 2 = regular; 3 = aparentemente no existente.

Liderazgo: SE = Secretaría Estatal o equivalente; UE = Universidad estatal.

Calidad técnica: 1 = buena, más allá de formatos; 2 = regular, limitado a formatos; 3 = deficiente.

Caracterización: 1 = Verdadero plan estatal; 2 = documentos no integrados de varias IES;

3 = documento con elementos útiles pero que no es plan estatal, con tres variantes:

3a = documento anterior con otro propósito; 3b = documento elaborado por instancia distinta a las

IES, SE o despacho; 3c = documento únicamente de la univ. autónoma;

4 = documento particularmente incompleto; 5 = no se entregó documento alguno.

81

CUADRO N° 14. ELABORACIÓN DE PLANES DE DESARROLLO POR ENTIDAD, 2000.

Aspectos de planes

Entidades

Cobertura

del docto.

Participación

Aparente

Liderazgo y

coordinación

Calidad

técnica

Caracterización

global

ESTADO N° 1 4 3 SE 2 3c

ESTADO N° 2 1 2 SE + UE 1-2 1-2

ESTADO N° 3 1 2 SE + UE 2 2

ESTADO N° 4 4 3 UE 1 3c

ESTADO N° 5 4 3 -- 2 3c

ESTADO N° 6 1 2 SE 1 2

ESTADO N° 7 4 3 ¿? 3 2

ESTADO N° 8 2 1 SE + UE 1 1

ESTADO N° 9 1 1-2 SE 1 1

ESTADO N° 10 1 1 SE 1 1

ESTADO N° 11 4 2 ¿? 2 (elementos 1) 2

ESTADO N° 12 -- -- -- -- 5

ESTADO N° 13 2 2 SE 1 2

ESTADO N° 14 2 2 SE 1 1

ESTADO N° 15 -- -- -- -- 5

ESTADO N° 16 4 3 ¿? 2 2

ESTADO N° 17 4 3 UE 1-2 3c

ESTADO N° 18 1 1-2 SE 1-2 1-2

ESTADO N° 19 2 ¿? SE 1 1

ESTADO N° 20 2 3 SE 2 2

ESTADO N° 21 1 1-2 SE 1 1

ESTADO N° 22 1 1 SE 1 1

ESTADO N° 23 -- -- -- -- 5

ESTADO N° 24 2 2 SE 1-2 1-2

ESTADO N° 25 4 3 UE 2 3c

ESTADO N° 26 2 3 ¿? 2-3 2-4

ESTADO N° 27 -- -- -- -- 5

ESTADO N° 28 2 3 SE 2 2

ESTADO N° 29 2 3 ¿? 2 2

ESTADO N° 30 1 1 SE + UE 1 1

ESTADO N° 31 -- -- -- -- 5

Cobertura: 1 = todas las IES; 2 = sólo las IES públicas; 3 = públicas sin la universidad autónoma;

4 = sólo la universidad autónoma; 5 = sólo algunas públicas, sin la univ. autónoma.

Participación: 1 = aparentemente adecuada; 2 = regular; 3 = aparentemente no existente.

Liderazgo: SE = Secretaría Estatal o equivalente; UE = Universidad estatal.

Calidad técnica: 1 = buena, más allá de formatos; 2 = regular, limitado a formatos; 3 = deficiente.

Caracterización: 1 = Verdadero plan estatal; 2 = documentos no integrados de varias IES;

3 = documento con elementos útiles pero que no es plan estatal, con tres variantes:

3a = documento anterior con otro propósito; 3b = documento elaborado por instancia distinta a las

IES, SE o despacho; 3c = documento únicamente de la univ. autónoma;

4 = documento particularmente incompleto; 5 = no se entregó documento alguno.

82

En los tres cuadros anteriores se encuentran situaciones muy diferentes en las diversas

entidades, de manera que resulta difícil formarse una visión clara de ciertas tendencias o

rasgos sobresalientes. Para facilitar el análisis, en los cuadros N° 15 a 18 se agrupan las

entidades que presentan una situación semejante, a partir de la apreciación formulada para

cada una en la última columna, de los cuadros N° 12 a 14, con particular atención al último,

o sea a la caracterización global de los sistemas estatales de educación superior en el año

2000, el último considerado en el análisis.

En el Cuadro N° 15 se incluyen ocho entidades, que sobresalen por tener la cifra de 1 en la

caracterización global de los documentos entregados en el 2000, o sea que en ese año

lograron elaborar un verdadero plan estatal, lo que implica una cobertura de todas o casi

todas las IES de la entidad, participación considerable y buena calidad técnica. En todos los

casos está presente un claro liderazgo de la secretaría estatal de educación, que en dos casos

se completa con un liderazgo por parte de la universidad pública. Se puede apreciar

también que solamente la primera de las ocho entidades había logrado elaborar un auténtico

plan en el primer año del ejercicio, y que sólo ese mismo estado y el que lo sigue lo

lograron en 1999. Tres entidades no entregaron documento alguno en 1998 y dos no lo

hicieron en 1999.

CUADRO N° 15. ESTADOS CON VERDADEROS PLANES ESTATALES EN 2000.

ENTIDADES

SITUACIÓN POR AÑO

1998 1999 2000

19. 1 1 1

14. 3b 1 1

21. 3b 2 1

22. 3b 2 1

30. 3b 2 1

9. 5 2 1

10. 5 5 1

8. ¿? ¿? 1

Caracterización: 1 = Verdadero plan estatal; 2 = documentos no integrados de varias IES;

3 = documento con elementos útiles pero que no es plan estatal, con variantes:

3a = documento anterior con otro propósito; 3b = documento elaborado por instancia distinta a

las IES, SE o despacho; 3c = documento únicamente de la univ. autónoma;

4 = documento particularmente incompleto; 5 = no se entregó documento alguno.

El cuadro N° 16 presenta la situación de 13 estados más, cuyo producto en 2000 fue un

grupo de documentos institucionales, algunos de buena calidad individual, pero no

integrados en un auténtico plan estatal. Lo anterior refleja un grado de participación y

liderazgo inferior al que presentan las entidades del grupo anterior. Dentro del conjunto

pueden apreciarse cinco subgrupos:

83

En el primero hay tres entidades cuyos documentos del 2000 se aproximan a la

condición de verdaderos planes estatales: en los tres casos tal situación se presentaba ya

en 1998 y se repetía en 1999.

Los tres estados del segundo subconjunto coinciden en haber entregado productos que

son, sin duda alguna, documentos no integrados; la misma situación se presentaba en

1998 y 1999.

Los cuatro estados del tercer grupo avanzaron de una situación menos adecuada en

1998, a una mejor en 1999, la que presentan nuevamente en el 2000.

Las dos entidades siguientes, del cuarto subgrupo, no mejoraron entre 1998 y 1999,

pero lo hicieron en el 2000.

El estado que se identifica con el número 26, que se ubica en el último renglón del

Cuadro N° 16, por último, presenta una situación peculiar, pues habiendo entregado un

verdadero plan en 1998 de buena calidad y muy bien integrado, pasa a una situación

claramente peor en 1999, con un producto no integrado y particularmente incompleto,

situación que persiste en el año 2000.

CUADRO N° 16. ESTADOS CON DOCUMENTOS NO INTEGRADOS EN 2000.

ENTIDADES SITUACIÓN POR AÑO

1998 1999 2000

2. 1-2 1-2 1-2

18. 1-2 1-2 1-2

24. 2 2 1-2

6. 2 2 2

20. 2 2 2

29. 2 2 2

11. 3b 2 2

16. 3b 2 2

13. 3b 2 2

7. 4 2 2

28. 3b 3c 2

3. 3b-4 4 2

26. 1 2-4 2-4

Caracterización: 1 = Verdadero plan estatal; 2 = documentos no integrados de varias IES;

3 = documento con elementos útiles pero que no es plan estatal, con variantes:

3a = documento anterior con otro propósito; 3b = documento elaborado por instancia distinta a

las IES, SE o despacho; 3c = documento únicamente de la univ. autónoma;

4 = documento particularmente incompleto; 5 = no se entregó documento alguno.

84

En cuanto a los dos cuadros restantes, el N° 17 corresponde a los estados que entregaron un

documento que se refiere únicamente a la universidad pública; el N° 18, por su parte,

presenta la situación de aquellas entidades que en el año 2000 no entregaron documento

alguno, aunque tres de ellas habían entregado algo en 1998 y una en 1999. Obviamente se

trata de los estados que se encuentran más lejos de lo que parece deseable como

funcionamiento de un verdadero sistema estatal de educación superior, según el sentido que

se ha dado la expresión en este trabajo.

CUADRO N° 17. ESTADOS CON DOCUMENTO DE LA UNIVERSIDAD EN 2000

ENTIDADES SITUACIÓN POR AÑO

1998 1999 2000

1. 3c 3c 3c

17. 5 3c 3c

4. 3b 3b 3c

5. 3ª 3c 3c

25. 3ª 5 3c

Caracterización: 1 = Verdadero plan estatal; 2 = documentos no integrados de varias IES;

3 = documento con elementos útiles pero que no es plan estatal, con variantes:

3a = documento anterior con otro propósito; 3b = documento elaborado por instancia distinta a

las IES, SE o despacho; 3c = documento únicamente de la univ. autónoma;

4 = documento particularmente incompleto; 5 = no se entregó documento alguno.

CUADRO N° 18. ENTIDADES QUE NO ENTREGARON DOCUMENTO EN 2000.

ENTIDADES SITUACIÓN POR AÑO

1998 1999 2000

12. 2 5 5

15. 3a 3c 5

31. 4 5 5

27. 5 5 5

23. 5 5 5

Caracterización: 1 = Verdadero plan estatal; 2 = documentos no integrados de varias IES;

3 = documento con elementos útiles pero que no es plan estatal, con variantes:

3a = documento anterior con otro propósito; 3b = documento elaborado por instancia distinta a

las IES, SE o despacho; 3c = documento únicamente de la univ. autónoma;

4 = documento particularmente incompleto; 5 = no se entregó documento alguno.

85

3. Estudios de caso.

En el apartado anterior se ha intentado clasificar a los estados de la República en función

del avance que manifiestan en la dirección a la que apunta el proceso de descentralización o

federalización educativa. En el caso más favorable se sitúan las entidades cuyas IES

parecen estar funcionando ya como un verdadero sistema estatal de educación superior

(SEES); en posición completamente opuesta se ubican los estados cuyas IES aparentemente

siguen sin dar muestras de un mínimo de coordinación; entre ambos extremos se presenta

una gama de posiciones intermedias.

La limitación evidente de este análisis es que se basa únicamente en los planes estatales

enviados a la SESIC en 1998, 1999 y 2000 por las entidades. Si bien estos documentos son

reveladores y parece razonable basarse en ellos en una primera aproximación, es claro que

no bastan para un estudio completo, ya que sin información más amplia y de fuentes

diversas sobre el funcionamiento de la educación superior en una entidad no será posible

formarse una idea cabal del complejo fenómeno que nos interesa, de sus múltiples variantes

o matices y de los numerosos factores que contribuyen a explicarlo. Por ello en este último

punto se presentan algunos estudios de caso, de ocho entidades, gracias a los cuales la

visión obtenida con el análisis anterior se enriquece y precisa.

La elección de las ocho entidades cuyos casos se estudiarán con mayor detalle no obedeció

a una opción expresa; simplemente se analiza la situación de todos los estados de los que se

cuenta con información más abundante, por haberse recibido respuesta de las autoridades

de la secretaría estatal de educación o equivalente, o de la universidad autónoma respectiva.

En los análisis siguientes se trata de describir con mayor amplitud las características del

SEES de cada entidad, y en particular lo relativo al funcionamiento de la COEPES o

equivalente, como instancia clave de coordinación de cuyo funcionamiento depende el que

las IES constituyan o no un verdadero sistema. Se intenta igualmente entender las razones

por las que se ha dado o no tal funcionamiento concertado; para ello se busca identificar

momentos clave en los que se detectan avances o retrocesos significativos; se trata de

detectar la influencia de personas que desempeñaron un papel importante en determinados

momentos; y se analiza la existencia o no en la entidad de una normatividad en la que las

actividades de coordinación del sistema puedan apoyarse.

Dada la importancia de los aspectos normativos, antes de presentar los casos se describe

brevemente el marco jurídico federal de la educación superior, ya que las normas estatales

lo tienen, obviamente, como punto de referencia, y seguramente las insuficiencias federales

influyen de manera importante en las que se detectan en el nivel estatal.

En el nivel federal, el marco jurídico de la educación superior mexicana incluye las

disposiciones del Art. 3° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la

Ley para la Coordinación de la Educación Superior. Hay, además, numerosas disposiciones

particulares dispersas en múltiples ordenamientos, como la Ley General de Educación, la

Ley Federal del Trabajo, la del Seguro Social, la de Derechos y muchas otras.

86

El Art. 3° Constitucional, en su fracción VIII, incluye el concepto de autonomía, como

prerrogativa de algunas instituciones. Debe subrayarse que el Art. 3° define el concepto,

pero no indica que deba aplicarse a todas las IES. Al decir Las instituciones a las que la ley

conceda autonomía... el Art. 3° deja a criterio de los legislativos el decidir a cuáles IES

conceden esa prerrogativa y a cuáles no; la consecuencia de que la Constitución defina la

autonomía es que el legislador no podría concederla en términos diferentes a los que

establece la Carta Magna, ni por extensión ni por reducción.

A la luz de las discusiones sobre el tema que se dan cada vez con mayor frecuencia a fines

del siglo XX y principios del XXI, es posible afirmar que la definición constitucional de la

noción de autonomía hecha en 1980 resulta claramente insuficiente. Ejemplos de tales

discusiones son las relativas a la evaluación externa y su compatibilidad con la autonomía,

por ejemplo a propósito de la aplicación de pruebas por parte del CENEVAL o la

obligatoriedad de la acreditación. En el mismo terreno se sitúa el tema de la obligación de

las IES públicas de rendir cuentas a la sociedad, la de las auditorías externas por parte de

instancias del Congreso de la Unión o de los congresos estatales, etc.

La Ley para la Coordinación de la Educación Superior de diciembre de 1978 contiene

disposiciones que en su momento fueron sin duda útiles, pero en la actualidad distan mucho

de ofrecer un marco adecuado para el funcionamiento de un conjunto tan grande como el

que constituyen las más de 1,200 IES públicas y privadas del país. En particular, lo relativo

a la coordinación de las instituciones es tratado someramente por la Ley y la dimensión

estatal casi no se considera. En particular, la Ley no ofrece fundamento a las instancias de

coordinación que surgieron a partir de 1979, tanto en el nivel nacional (CONPES) como en

el regional (CORPES), el estatal (COEPES) y el institucional (UIPs). La Ley establece:

ART. 11. A fin de desarrollar la ES en atención a las necesidades nacionales, regionales y

estatales y a las necesidades institucionales de docencia, investigación y difusión de

la cultura, el Estado proveerá a la coordinación de este tipo de educación en toda la

República; mediante el fomento de la interacción armónica y solidaria entre las IES

y a través de la asignación de recursos públicos disponibles destinados a dicho

servicio, conforme a las prioridades, objetivos y lineamientos previstos por esta ley.

ART. 12. Sin perjuicio de la concurrencia de Estados y Municipios, para proveer a la

coordinación a que se refiere el artículo anterior, la Federación realizará las

funciones siguientes:

I. Promover, fomentar y coordinar acciones programáticas que vinculen la

planeación institucional e interinstitucional de la educación superior con los

objetivos, lineamientos y prioridades que demande el desarrollo integral del

país;

II. Auspiciar y apoyar la celebración y aplicación de convenios para el fomento

y desarrollo armónico de la ES entre la Federación, los Estados y los

Municipios;

III. Fomentar la evaluación del desarrollo de la ES con la participación de las

instituciones;

IV. Apoyar la ES mediante la asignación de recursos públicos federales, y

V. Las demás previstas en la presente ley y otras disposiciones aplicables.

87

A partir de lo anterior, a continuación se analizarán los casos de ocho entidades, que

presentan situaciones diferentes y peculiares. Se presentan primero los casos de dos estados

en los que las IES, inclusive después de los tres ejercicios anuales de planeación estatal de

1998, 1999 y 2000, siguen funcionando de manera muy independiente unas de otras, de

manera que, en opinión de los actores mismos, no puede hablarse todavía de un auténtico

sistema estatal de educación superior (SEES).

Luego se presentan los casos de cuatro entidades más, en los que en los últimos años se han

dado avances significativos para constituir un sistema estatal de educación superior; se

describe cada caso y se trata de indagar en qué medida han influido diferentes factores. Por

último, se presentan los casos de dos entidades en los que el propósito de integran un

auténtico sistema estatal de educación superior parecería haberse alcanzado, mostrando las

limitaciones y los riesgos de retroceso que están presentes incluso en estos casos, que son

los más avanzados en la línea de la descentralización o federalización.

3.1. El Estado de Quintana Roo.

La Universidad de Quintana Roo es la más joven de las universidades públicas estatales de

la República Mexicana. Se gestó a partir de 1989, ante la necesidad de ampliar la oferta de

estudios superiores en la entidad, en la que entonces solamente operaban en el nivel

superior de la educación tres tecnológicos federales. El Gobernador del Estado expidió un

decreto por el que se creaba la institución el 24 de mayo de 1991 (publicado el 31 de

mayo); retomando elementos de ese decreto, el 18 de marzo de 1992 el Congreso del

Estado aprobó la Ley Orgánica, publicada el 20 de marzo.

El momento en que surgió la nueva institución, y el hecho de ser el resultado de la

conjunción de una necesidad sentida localmente con el interés del gobierno federal por

desarrollar modelos de educación superior que escaparan a los defectos de las IES

tradicionales, explica algunos de los rasgos que caracterizan a la UQR, como una estructura

departamental, planteamientos curriculares y pedagógicos modernos, por lo menos en el

papel, y una forma de gobierno que buscaba escapar a lo que se consideraban excesos

populistas, como las concepciones absolutizadas de la autonomía, los órganos colegiados

de autoridad paritarios, etc.

La implementación del proyecto encontró no pocas dificultades, que han hecho que la

institución no se haya consolidado a la velocidad y en la medida esperada. La Ley Orgánica

de marzo de 1992 fue substituida por otra de fecha 14 de septiembre de 1994. La Ley

contiene planteamientos interesantes sobre los fines de la universidad, la libertad de cátedra

y la vinculación con la sociedad; aunque la institución sigue sin tener autonomía, las

facultades que se le atribuyen no difieren mucho de las que se asignan usualmente a las IES

autónomas. Por otra parte, y como ha mostrado la experiencia posterior, la Ley no ofrece

una base adecuada para un desarrollo institucional sano, al contener disposiciones que se

contraponen no sólo a las tradiciones universitarias, sino de manera precisa a otros

elementos del marco jurídico nacional, como lo relativo al estatus de las relaciones

laborales de la UQR con los miembros de su personal académico, que el Art. 39° de la Ley

Orgánica define sin más como personal de confianza.

88

La autonomía para la designación de autoridades es otro punto neurálgico; aceptando que

se ha abusado de dicha noción, y que las concepciones de cogobierno paritario no parecen

las mejores para la vida académica, tampoco parece especialmente acertada la decisión de

dejar en manos del gobernador, de manera completamente discrecional, la designación de

cinco de los nueve miembros de la Junta Directiva, órgano que a su vez nombra al Rector y

a todas las autoridades individuales de primer nivel, integrantes del Patronato,

Coordinadores de Unidad y Directores de División.

Se elaboró un Reglamento General hasta marzo de 1995, precisando las disposiciones de la

Ley Orgánica; a partir de esa fecha se han aprobado otras disposiciones fundamentales: en

junio de 1995 el Reglamento de Servicio Social; el Estatuto del Personal Académico en

enero de 1996; el Reglamento de Estudios Técnicos y de Licenciatura en julio de 1996; en

diciembre de 1997 el Reglamento de Servicios de la UQR; en febrero de 1999 el

Reglamento de la Organización Departamental; y en febrero del 2000 el Reglamento de

Investigación y Posgrado.

Por lo que se refiere a los mecanismos de coordinación de la educación superior en la

entidad, las autoridades de la UQR en 2000 desconocían la fecha precisa de instalación de

la primera COEPES (lo que resulta natural dado que la universidad se estableció después)

aunque sabían que en el pasado había habido algunas reuniones de tal instancia, cuyo débil

funcionamiento atribuyen al hecho de que sólo hubiera tres tecnológicos federales (el

primero de los cuales se creó en 1975) y ninguna universidad, como se ha indicado.

Como las IES federales se rigen por la respectiva normatividad y la UQR por su propia

Ley, tal ausencia de mecanismos coordinadores se considera algo normal. Al haberse

creado recientemente dos IES descentralizadas (una Universidad Tecnológica y un

Tecnológico Superior) se encuentra sentido a una intervención de la Secretaría de

Educación y Cultura del Estado, a través de la Dirección de Educación Media, Superior y

Capacitación para el Trabajo. Esta necesidad de coordinación se acentúa actualmente,

cuando además de las IES mencionadas, de dos Centros Regionales de Educación Normal y

de una unidad de la UPN, funcionan en la entidad cuatro IES particulares.

Se informa que en 1993, cuando ya se había creado la UQR, a iniciativa del gobierno del

estado, se creó un Consejo Estatal de Educación Superior e Investigación, CEESI, cuyas

funcionas eran similares a las de una COEPES; dicho organismo funcionó durante cinco

años. Luego se señala que a mediados de 1999, por recomendación de la SEP, la nueva

administración estatal disolvió el Consejo y estableció la COEPES, la cual quedó

reinstalada el 16 de junio de ese año.

El CEESI había realizado algunas actividades, incluyendo la publicación, en 1995, de un

Catálogo General de Carreras de Educación Superior en el Estado, y el análisis del

proyecto de creación de la Unidad Cozumel de la UQR. Destaca que el CEESI logró que se

publicaran en forma conjunta las convocatorias para nuevo ingreso a las IES de la entidad,

y planteó unificar los procesos de selección, con la aplicación del EXANI II del CENEVAL

como examen estatal único, lo que no pudo concretarse al parecer por la oposición de la

Subsecretaría de Educación e Investigación Tecnológica, por lo que los institutos de

Chetumal y Cancún siguieron aplicando el examen del COSNET.

89

Pese al cambio de nombre, ha habido continuidad entre la actividad del CEESI y la de la

nueva COEPES, que prepara un Plan de Crecimiento y Diversificación de la Educación

Superior en Quintana Roo, y sesionó cuatro veces en 1999 y el 2000; la nueva instancia

estableció comisiones y realizó otras acciones, como las consultas para la parte respectiva

del programa educativo del gobierno estatal para el período 1999-2005, la dictaminación

del proyecto de creación de un plantel de la Universidad Anahuac y una evaluación sobre la

calidad de los posgrados de una IES particular, para ratificar la autorización de

funcionamiento o retirarla.

La COEPES participó en la preparación del plan estatal solicitado por la SESIC en 1998,

pero la participación principal fue de la UQR, que tenía interés en el proyecto de su Unidad

Cozumel; el documento respectivo, de buena calidad técnica, fue elaborado en parte por un

despacho externo, al que se contrató para ello. Este dato confirma la escasa participación de

otras IES, y de la COEPES como tal, en la elaboración del plan. En 1999 no se entregaron

documentos de otras IES, sino nuevamente sólo de la UQR; en el 2000 sí se entregaron

formatos de las diversas IES, pero no integrados.

Otras informaciones muestran el interés de las autoridades centrales de la SEP por impulsar

la actividad de la COEPES; en particular debe señalarse la presencia en reuniones de esta

instancia en Quintana Roo del Director General de Educación Superior de la SESIC, del

Secretario General de la ANUIES y del Director General del CENEVAL.

De especial interés parece el reciente conflicto que opone a la UQR y otras autoridades

educativas de la entidad sobre la conveniencia de abrir un nuevo campus de dicha

institución en Cancún, o bien crear una nueva universidad.

Según el punto de vista de las autoridades de la UQR se debe propiciar la integración

estatal a partir de la creación de un sistema universitario; en opinión de estas autoridades

el punto de vista opuesto, que sostiene la Secretaría de Educación y Cultura del Estado, se

debe a la postura de la SESIC, en el sentido de que no debe haber universidades con varios

campus. Esta opinión no parece congruente con otras posturas de la SESIC, lo que hace

pensar que el conflicto debe tener causas más complejas y variadas de las que la

información disponible permite entrever.

En síntesis, la opinión de los responsables de la UQR sobre si hay o no un verdadero

sistema estatal de educación superior en la entidad es clara:

Definitivamente no. Cada subsistema o modalidad responde a estructuras, enfoques

académicos y antecedentes históricos distintos. Responden más bien a marcos

nacionales de la DGIT, DGETA, DGES, de la Coord. de Universidades

Tecnológicas y de la Rectoría de la UPN. De origen las instituciones no están

hechas para operar como un sistema estatal, más bien se comportan como

extensiones de los distintos subsistemas nacionales de educación superior a los que

pertenecen... para integrar a los subsistemas se requiere en primer lugar

flexibilizar la normatividad y descentralizar la toma de decisiones. En segundo

lugar, inducir un cambio de mentalidad de directivos y profesores...

90

...Los criterios para las decisiones de la COEPES han sido fundamentalmente la

baja cobertura de la educación superior en Quintana Roo y la necesidad de

diversificar la oferta. Se ha recomendado también no duplicar la oferta de carreras

en las regiones donde se establezcan nuevos servicios. Realmente apenas se están

definiendo procedimientos más sistemáticos para evaluar la creación de nuevas

IES. Principalmente existe preocupación por la presencia de instituciones

particulares que no ofrecen programas de calidad por no contar con instalaciones

adecuadas y planta docente.

Las lecciones de la experiencia del Estado de Quintana Roo son, por lo menos, tres:

Primera: la corta historia de la UQR es una muestra de la fragilidad de un proceso en el

que, pese a la buena voluntad, no se cuenta con lo necesario para cumplir plenamente

un propósito loable. El deseo de crear una institución ejemplar, que estuviera centrada

en lo académico y escapara a los conflictos políticos que caracterizaron a muchas

universidades estatales de los años 60 a los 80, no se sustentó en medidas apropiadas.

Llama la atención la insuficiencia del marco legal, tanto en lo que se ha mencionado en

relación con la Ley Orgánica de la UQR, como en lo que se refiere al marco jurídico

estatal en sentido más amplio: la Ley de Educación del Estado, publicada el 30 de

diciembre de 1994, se limita a reproducir básicamente la Ley General de 1993, con

escasa atención a las peculiaridades de la entidad. En concreto llama la atención que esa

Ley no contenga disposiciones relativas a la educación superior, precisamente cuando

se acababa de expedir, tres meses antes, la nueva Ley Orgánica de la UQR, máxime

todo teniendo en cuenta que dicha Ley establece la única universidad estatal no

autónoma que queda en el país.

Segunda: el caso de Quintana Roo muestra con claridad las conocidas dificultades para

que se integre un verdadero sistema estatal de educación superior, por la presencia de

IES que dependen de subsistemas nacionales diferentes, sin comunicación entre sí.

Tercera: parece que estamos ante un caso de relación inadecuada entre el gobierno

federal y los de las entidades, que ha sido habitual: los funcionarios federales impulsan

ciertas políticas sin tener en cuenta las circunstancias locales; el personal local, por su

parte, no pocas veces toma los lineamientos centrales en forma acrítica y los cumple de

manera superficial y mecánica, sin preocuparse por sus efectos reales. En el caso del

CEESI/COEPES, el nombre es secundario; si el CEESI funcionaba bien no era

necesario cambiar de nombre para atender las indicaciones de la SEP de reactivar las

COEPES; bastaba mostrar que, en esa entidad, existía un organismo equivalente en

operación. Pero el cambio de nombre no garantiza la existencia de un trabajo serio de

planeación, ni una definición clara de políticas que integren armoniosamente los puntos

de vista central y local, como parecen mostrar las discrepancias recientes.

Hay, con todo, lugar para el optimismo; en palabras de un informante: Tenemos un sistema

muy joven que tiene la oportunidad de caminar hacia un verdadero sistema de educación

superior.

91

3.2. El Estado de Campeche.

El Estado de Campeche cuenta con un conjunto relativamente reducido de IES pero, a

diferencia de la mayoría de las demás entidades, con dos universidades autónomas. En el

año 2000 la entidad tenía 3 IES públicas en el sector universitario (Universidad Autónoma

de Campeche, UAC; Universidad Autónoma del Carmen, UNACAR, e Instituto

Campechano, IC); 3 en el sector tecnológico (Instituto Tecnológico de Campeche, I. T. del

Mar, ITA N° 5); una universidad tecnológica (Universidad Tecnológica de Campeche,

UTECAM); y varias escuelas normales (5, pero al parecer contando una por plan de

estudios). Además, en la entidad funcionaban otras instituciones privadas, incluyendo a tres

institutos y varias normales. La entidad cuenta con una Ley Estatal de Educación, que

incluye disposiciones relativas a la educación superior. La fracc. X del Art. 12°, en

especial, contempla la instalación de una Comisión para la Planeación y Evaluación de la

Educación Superior, COEPEES.

No hay información sobre el funcionamiento de la instancia anterior, la COEPES, entre

1979 y 1998; al parecer no funcionó realmente. La nueva instancia, la COEPEES, con base

en el artículo citado, se constituyó formalmente el 2 de junio de 1998, en el seno del

Subcomité Sectorial de Educación Técnica, Superior y Posgrado, dependiente del Comité

de Planeación para el Desarrollo del Estado de Campeche. La fecha de constitución de la

COEPEES de Campeche, y el tenor del Reglamento Interno aprobado por la Asamblea

General, que contiene muchos artículos idénticos a los de los ordenamientos equivalentes

de otras entidades, hacen ver la importancia que tuvo en el proceso local la reactivación de

las COEPES promovida por la SESIC desde 1997.

El Reglamento establece una estructura formada por la Asamblea General, el Secretariado

Técnico, el Secretariado Ejecutivo y los Grupos Técnicos Especiales (Art. 2°). La

Asamblea incluye como miembros permanentes al titular de la Sría. de Educación, Cultura

y Deporte (SECUD) como presidente; al representante de la SEP; a los titulares de todas las

IES públicas de la entidad (los rectores de las universidades públicas, los directores de los

tecnológicos, los directores de las unidades de la UPN, los directores de las normales y el

director general del Instituto Campechano); a un representante de las IES particulares y a

dos por parte de organismos empresariales (Art. 3°). Se contempla la posibilidad de admitir

a otras IES, a propuesta de los miembros permanentes (Art. 5°).

Un artículo que coincide exactamente con lo que aparece en ordenamientos de las COEPES

de otras entidades, decisivo para precisar el rol de estas instancias, es el 9°, que establece

que Los acuerdos en el seno de la Asamblea General de la COEPEES se tomarán por

consenso, la obligatoriedad que de ellos se derive se perfeccionará hasta que, en el caso de

ser de su competencia, el órgano superior de autoridad de cada institución sancione el

acuerdo correspondiente.

Las disposiciones relativas al Secretariado Técnico (Art. 11°), el Secretario Ejecutivo (Art.

12°) y grupos técnicos especiales (Art. 13° a 18°) tienen un carácter operativo, al igual que

el Cap. Único del Título Segundo, que se refiere a los asesores e invitados (Art. 19° y 20°).

92

El Cap. Único del Título Tercero (Art. 21° a 23°) establece la obligación de que la

COEPEES informe regularmente de sus actividades tanto a la CONPES, en el nivel

nacional, como a la Comisión para la Planeación del Edo. de Campeche, COPLADECAM,

en la entidad. El Título Cuarto, por su parte (Art. 24° a 29°) se refiere al financiamiento de

la COEPEES, en términos prácticamente idénticos a lo que establecen los reglamentos de

otras entidades, lo que una vez más muestra la influencia de la SESIC. Se hace una vaga

referencia a recursos especiales, y se indica que las IES de la entidad apoyarán con sus

propios recursos. Dados los pocos recursos que se requieren en la realidad para la operación

de una instancia de coordinación como la que se define, que tiene una actividad limitada,

este punto resulta de poca importancia.

El Título Quinto, relativo a las sanciones, comienza estipulando: Aprobado el presente

Reglamento sus disposiciones son obligatorias para todos los miembros permanentes de la

COEPEES, salvo lo expresado en el artículo noveno (Art. 30°). Dado que ese artículo

establece la no perfección de los acuerdos hasta que los sancione cada institución, este

artículo parece retórico, lo que se confirma con el resto de los artículos de este título y

capítulo, que establecen como única sanción el voto interno de censura (Art. 31°).

Aunque en forma algo tardía, dada su integración en junio de 1998, la COEPEES se

encargó de la tarea de integrar la información solicitada por la SESIC para la planeación de

ese año logrando, pese a la demora, un documento razonablemente integrado, con

solicitudes de apoyo tanto para la UAC como para la UNACAR y la solicitud de creación

de la UTECAM. Los documentos enviados los dos años siguientes fueron menos completos

y se limitaron a las dos universidades públicas en 1999, y en el 2000 a esas mismas

instituciones más el Instituto Campechano, que no había aparecido anteriormente.

En opinión de las autoridades de la UAC, la COEPEES está teniendo un papel positivo:

Uno de los instrumentos que ha favorecido el establecimiento de algunas políticas

de control de la educación superior en el estado ha sido la COEPEES. Uno de los

últimos trabajos desarrollados por acuerdo en la Comisión fue una evaluación del

nivel superior, incluyendo el Posgrado, y del nivel medio superior. En una forma

muy personal de evaluar el papel de la COEPEES en el Estado es que se han

tomado acciones muy favorables en el ámbito educativo, pero más que nada es que

este organismo pasó de ser meramente pasivo y de nombre a una instancia que está

generando líneas de trabajo y políticas...

...De las decisiones más relevantes que se han tomado en el seno de la COEPEES

está la regulación de la matrícula de carreras saturadas, así como el control de la

matrícula de las normales, dado el enorme problema que se tiene en este

subsistema...

Por último, y como síntesis, en lo que respecta a la existencia o no de un auténtico sistema

de educación superior en la entidad, y aunque se señala que, por las dimensiones del

Estado, se facilita el que haya acciones de colaboración entre las IES, la opinión de las

autoridades de la UAC es clara:

93

No, las instituciones del Estado no se han unificado como un verdadero sistema. La

situación actual aún está lejos de lo ideal, sobre todo porque se siguen generando

acciones en las cuales no ha existido un control adecuado, pese a los esfuerzos de

los integrantes de la COEPEES. Cabe mencionar la apertura de IES privadas que

ofertan opciones educativas muy similares a las que ofrecen las locales; aunque se

ha instaurado una comisión ex profeso que señale la conveniencia o no de abrir las

mismas, aún no existe ese control en un sentido estricto.

La opinión termina en estos términos: Aunque hace falta un poco más de trabajo conjunto,

se ha conseguido por primera vez realizar un trabajo coordinado y con seguimiento, que

permita a la SECUD mantener cautiva la atención de las IES; con un poco más de esfuerzo

y de tiempo considero que se logrará.

La experiencia de Campeche confirma, por una parte, la dificultad de que las IES de un

estado se integren en un verdadero sistema, y la fuerza de la tendencia a que cada una siga

operando relacionándose únicamente con otras de su tipo en el subsistema nacional

respectivo; en segundo lugar, se aprecia nuevamente tanto la influencia del impulso central

para reactivar la instancia estatal de coordinación, como sus limitaciones, por manejarse en

forma rígida y uniforme, que no atiende a las circunstancias locales; por último, con cierto

optimismo es posible apreciar un avance modesto pero real, en la dirección de la

federalización.

3.3. El Estado de Durango.

En el caso de esta entidad no se recibió respuesta al cuestionario enviado, por lo que no se

tiene información sobre la situación de la COEPES entre 1979 y fechas recientes. Se

dispone, en cambio, de información abundante sobre los planes del sector educativo de

Durango para el período 1999-2004, correspondiente al sexenio de gobierno 1998-2004.

Esta documentación permite apreciar la existencia de un importante trabajo de planeación a

nivel estatal, en relación con todos los niveles y modalidades de educación. La presencia en

la secretaría estatal de personas con experiencia en planeación, y la prioridad que parece

dar al sector el nuevo ejecutivo, explican seguramente lo anterior.

Por lo que toca a la educación superior, el Programa Estatal de Educación 1999-2004,

PROEDUC, comienza destacando la importancia de la educación superior como pieza

clave del desarrollo, y señalando que en Durango había 29 IES, de las cuales 2 son

autónomas (la Universidad Juárez del Estado de Durango, UJED, y una extensión de la U.

A. A. de Chapingo), 3 tecnológicos federales, 9 normales estatales y las 15 restantes

particulares y añade: su coordinación y vinculación interinstitucional a nivel estatal se

promueve a través de la Coordinación de Educación Media Superior, Superior y Particular

(CEMSSyP) (p. 67).

El apartado de diagnóstico ofrece información sobre el crecimiento reciente del subsistema

de educación superior de la entidad y su cobertura, así como sobre su calidad, pertinencia,

gestión y financiamiento, organización y coordinación (pp. 67-73). En relación con esto

último, se apunta:

94

En el ámbito estatal son recientes los intentos de la Secretaría de Educación,

Cutura y Deporte (SECyD) por impulsar acciones de planeación y coordinación de

la educación superior, tarea compleja por la diversidad de subsistemas de los que

dependen administrativamente las IES ubicadas en el estado. Estos esfuerzos

habrán de considerar la necesidad de revisar, adecuar y actualizar la normatividad

estatal e institucional, así como fortalecer y hacer operativa y dinámica la instancia

responsable (CIESED/COEPES) de conducir esas acciones, a través de la

CEMSSyP. Este organismo coordinador deberá constituir el espacio adecuado para

la relación y vinculación interinstitucional, que es escasa aun cuando las IES

comparten un mismo ámbito regional o local, lo mismo que problemáticas y

posibilidades de desarrollo. (p. 72)

El apartado relativo a retos y tendencias (pp. 73-74) define como reto fundamental el de

planear, coordinar y evaluar el desarrollo de este tipo de educación, y señala:

Es decir, en el marco de las políticas centrales -de la SEP- para educación

superior, los estados deben asumir la conducción de su crecimiento y desarrollo;

por tanto, para que las políticas, estrategias y acciones en torno al logro de la

cobertura con equidad, calidad y pertinencia puedan tener concreción, es

fundamental la tarea de organización y coordinación que supone la concertación y

vinculación interinstitucional...

...En suma, el reto fundamental es de reordenación estructural del Subsistema

Estatal de Educación Superior y de impulsar nuevas estrategias de reorganización

académica.

Respecto de la reordenación estructural se impone la necesidad de equilibrios

apropiados entre calidad y cantidad... la coordinación sistemática y acción integral

de las IES...

El subprograma mismo (pp. 74-87) incluye cinco apartados relativos, respectivamente, a la

cobertura de los servicios, su calidad, su pertinencia y flexibilidad, la gestión y el

financiamiento de la educación superior y su organización y coordinación. El tema de la

integración de las IES de la entidad en un verdadero sistema aparece recurrentemente con la

expresión de una Red de IES, cuya consolidación se considera una estrategia fundamental

en todos los puntos, especialmente en el último. El apartado de organización y coordinación

comienza con un objetivo que establece:

La aplicación de las políticas y el logro de los objetivos... que se proponen en este

Subprograma solo pueden ser posibles en la medida en que se fortalezcan y operen

las instancias de coordinación, concertación y vinculación interinstitucional, de

manera que pueda constituirse orgánica y operativamente un real Subsistema

Estatal de Educación Superior, en el marco de las políticas centrales vigentes –

SEP/ANUIES- y de la legislación y regulación estatal actualizada y aplicada

convenientemente.

95

En consecuencia, aún reconociendo la diversidad y particularidades de las IES

ubicadas en el estado, es preciso promover una articulación y vinculación sólida y

dinámica de las mismas, a manera de Red Estatal, para impulsar programas y

proyectos académicos pertinentes conforme a criterios comunes, estándares

compartidos, estrategias de integración al desarrollo del estado y mecanismos de

comunicación y colaboración entre ellas. (p. 85)

Las estrategias del apartado retoman la misma idea, y en las líneas de acción se dice:

Se articulará y organizará en términos funcionales un auténtico Subsistema de

Educación Superior, estructurado a la manera de Red Estatal... Se impulsará la

consolidación normativa y funcional del organismo estatal de planeación y

coordinación de la educación superior –CIESED/COEPES- para promover la

vinculación, relaciones, convenios y acuerdos entre las IES y organismos ad hoc,

que permitan establecer y operar la Red de Instituciones... (p. 86)

Después de un período de inactividad que tal vez se remonte hasta el inicio mismo de la

figura, a partir de 1997, a resultas de la iniciativa de la SESIC, la COEPES de la entidad se

reactivó, si bien en el caso concreto con el nombre de Consejo de Instituciones de

Educación Superior del Estado de Durango, CIESED, figura a la que se alude en varios

lugares del PROEDUC con las siglas combinadas CIESED/COEPES.

El inicio de la administración estatal del sexenio 1998-2004 representó también el de una

actividad de planeación seria, sustentada en una buena base de capacidad técnica en en seno

de la Secretaría de Educación, Cultura y Deporte. Gracias a ello desde 1998 el estado pudo

entregar un documento de planeación de buena calidad, si bien no exactamente

correspondiente a los lineamientos de la SESIC, sino más bien siguiendo una lógica propia,

en el marco de la elaboración del PROEDUC.

En 1999 se entregaron solamente los formatos oficiales, los cuales fueron sancionados

formalmente por el CIESED. En el año 2000 el documento entregado es muy bueno, con

formatos de 27 de las 29 IES de la entidad muy completos y muy bien integrados. Se

entregó además el Acta de la reunión en que el CIESED aprobó los 9 programas que la

UJED plantea en su propuesta de ampliación de servicios: cinco licenciaturas, una

especialidad, dos maestrías y un doctorado. El hecho de que dicha acta lleve el N° 14 indica

una actividad regular del organismo durante los últimos años.

La lección que se puede sacar del caso de Durango es que, cuando en el nivel local hay una

conducción clara y se cuenta con un mínimo de capacidad técnica, es posible realizar en

poco tiempo avances importantes, aunque la situación anterior no pareciera favorable. Los

planteamientos del PROEDUC en lo que se refiere a la necesidad de que en la entidad se

establezca y opere un verdadero sistema de educación superior son particularmente claros y

consistentes, y los resultados en el avance cualitativo de los planes en sólo tres años, de

1998 al 2000, son notables. El liderazgo ha sido asumido por la SECyD, al parecer con

apoyo de la universidad estatal, que también se encuentra en un proceso de consolidación.

96

3.4. El Estado de Jalisco.

Hasta 1997, la situación de la educación superior en el estado de Jalisco era similar a la de

las demás entidades federativas, en lo relativo a la coordinación estatal de las instituciones

existentes. La COEPES, establecida como en otros lugares a fines de 1979 o principios de

1980, había dejado de funcionar desde poco tiempo después, o nunca lo había hecho

realmente, de manera que cada institución operaba en forma aislada del resto,

eventualmente con interacción con otras IES de su mismo tipo, como en el caso de los

tecnológicos federales.

El 6 de septiembre de 1997 se publicó la nueva Ley de Educación Pública del Estado de

Jalisco, que en su Art. 72 establece que las instituciones que imparten educación superior

en el Estado formarán parte del Consejo Estatal para la Planeación de la Educación

Superior, cuya integración y funciones serían establecidas en disposiciones legales

posteriores. Con base en lo anterior, el 10 de enero del 2000 el gobernador del estado

expidió el Reglamento Interno del Consejo Estatal para la Planeación de la Educación

Superior en el Estado de Jalisco, COEPES.

En la exposición de motivos respectiva, y además del fundamento legal en las disposiciones

de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley de Planeación, la Ley

General de Educación, la Ley para la Coordinación de la Educación Superior, la

Constitución Política del Estado de Jalisco, la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y la Ley de

Educación Pública del Estado, se hacen expresamente las siguientes consideraciones:

X. Pese a ser una de las entidades con mayor grado de desarrollo del país, el

Estado de Jalisco cuenta con uno de los sistemas de educación más desarticulados,

con niveles casi inexistentes de cooperación, integración y coordinación entre las

IES del Estado. A esta desarticulación habría que añadir los rezagos cada vez más

evidentes en la atención de la demanda de educación media superior y superior.

XI. En ese contexto... que muestra una serie de problemas de coordinación y de

rezago en el sistema de educación superior e investigación de la entidad, el

Gobierno del Estado ha impulsado acciones a fin de inducir a las instituciones a

constituir un auténtico sistema de educación superior, con el fin de superar los

rezagos e instrumentar mecanismos que permitan articular un sistema que

funciones sobre bases de calidad y pertinencia.

XIII. ...El Consejo que hoy se constituye tiene como objetivo fortalecer el sistema de

educación superior del Estado, procurando una mayor articulación de las

instituciones y organismos que lo conforman, en torno a criterios comunes,

estándares compartidos, estrategias de integración al desarrollo regional y

mecanismos eficaces de comunicación y colaboración interinstitucional...

El hecho de que el instrumento normativo del COEPES de Jalisco, a diferencia de lo que

ocurre en muchos otros estados, no sea un estatuto adoptado por la asamblea de sus propios

integrantes, sino un reglamento expedido por el titular del ejecutivo estatal, otorga al

organismo un sustento jurídico diferente y más sólido.

97

Esto se confirma al ver las disposiciones del Capítulo Segundo, relativo a la integración y

atribuciones del COEPES, que no establecen una membresía universal automática, sino

restringida a las IES que cumplan con ciertos requisitos de calidad. Esta restricción se

concreta precisando que podrán pertenecer al organismo las IES miembros de la ANUIES y

otras que cubran los requisitos que en su oportunidad determine el pleno del COEPES

(Art. 5° fracc. V). Como las IES afiliadas a ANUIES son las mayores (y, presumiblemente,

más sólidas) tanto públicas como privadas, que deben satisfacer una serie de criterios de

ingreso y permanencia, la pertenencia inicial al COEPES de Jalisco quedó restringida a las

principales IES de la entidad, las que a su vez determinarían los requisitos para que otras

instituciones de la entidad fueran admitidas como integrantes del Consejo.

El Art. 9° define las atribuciones del COEPES, en 13 fracciones que, además de

disposiciones de carácter operativo, incluyen el realizar programas proyectos y acciones

con el fin de consolidar y desarrollar la educación superior (fracc. II); impulsar la

integración y colaboración de las IES (fracc. III); evaluar las políticas estatales para la ES

(fracc. IV); realizar los estudios necesarios que permitan identificar las necesidades de

docencia, investigación, extensión y difusión (fracc. V); coadyuvar con la Sría. de

Educación en la elaboración del Plan de Desarrollo de la ES (fracc. VI); proponer

alternativas para la ampliación de la cobertura y el mejoramiento de la calidad (fracc.

VII); recomendar la creación de nuevas IES públicas o privadas así como la oferta de

nuevos programas y modalidades (fracc.VIII); presentar propuestas y recomendaciones

para el desarrollo de la ES al COEPEMS, el CORPES y la CONPES (fracc. IX).

Los artículos 10° y 11° precisan las funciones del presidente y el secretario ejecutivo, y el

12° los derechos y obligaciones de las IES que integren el COEPES; las obligaciones, sin

embargo, se reducen a ejecutar las acciones que el COEPES determine y que sean

competencia de la institución (fracc. VI).

El Capítulo Tercero contiene lo relativo al Secretariado Conjunto, que forman el Secretario

de Educación del Estado, el Rector General de la U. de G., un rector de universidad

tecnológica, un director de instituto tecnológico, un rector de universidad privada (en estos

tres casos que sean IES afiliadas a la ANUIES) y el representante de la SEP (Art. 14°). Las

atribuciones de esta instancia incluyen todos los aspectos operativos (Art. 15°), por lo cual

su papel es clave en el funcionamiento del COEPES. Los Art. 37° y 39° (cfr. infra) otorgan

a esta instancia un peso aún mayor.

El Capítulo Cuarto (artículos 19° a 23°) precisa lo relativo a las sesiones del pleno, y el

Quinto (Art. 24° a 35° a las comisiones. El Sexto se refiere a los grupos técnicos que podrá

establecer el Secretariado Conjunto, incluyendo uno fundamental, formado por los

responsables de las funciones de planeación de las instituciones miembro (Art. 36° fracc. I)

que tendrá a su cargo el proceso de formulación el Programa Estatal Indicativo de

Desarrollo de la Educación Superior (PEIDES); los proyectos que de éste se deriven, así

como las funciones de apoyo a los diagnósticos y demás tareas que le encomiende el

Presidente o el Secretariado Conjunto (Art. 37°).

98

Hasta este lugar, todas las disposiciones del Reglamento tienen un carácter general o

propositivo, y no hay normas que tengan un carácter imperativo; al parecer la únicas de este

tipo son las del Capítulo Séptimo, cuyos dos artículos establecen:

Artículo 39. Todo proyecto de ampliación o creación que requiera la concurrencia de los

gobiernos Federal y del Estado deberá estar fundamentado en el respectivo estudio

de factibilidad aprobado por el Secretariado Conjunto.

Artículo 40. Toda institución que ofrezca servicios educativos en el Estado deberá remitir

la información que requiera la Secretaría de Educación del Estado de Jalisco o el

COEPES.

El cuidado del Reglamento en cuanto a limitar la obligatoriedad de los acuerdos del

COEPES se manifiesta desde el Art. 2°, que establece la disposición (no limitada a las

instituciones autónomas) de que el COEPES, de conformidad con el artículo 3°

Constitucional, se conducirá con el más absoluto respeto hacia las universidades e IES

establecidas en la entidad.

La inexistencia real de la COEPES de Jalisco, hasta la expedición del reglamento que se

comenta, se refleja en el hecho de que en 1998 y 1999 la entidad no envió el plan estatal

solicitado por la SESIC; en 1998 sólo se envió un proyecto de una universidad tecnológica

y en 1999 las propuestas de crecimiento de las IES públicas estatales no autónomas, o sea

un tecnológico descentralizado y una universidad tecnológica. En el 2000, en cambio, sí

hubo ya un documento con información integrada de 18 IES privadas y 11 públicas, y

solicitudes de recursos para 7 de estas últimas.

La experiencia de Jalisco es similar a la de Durango, en el sentido de que en un lapso muy

breve se pasó de una situación de ausencia total de coordinación y operación aislada de las

IES de la entidad, a otra en que se dan avances importantes y rápidos hacia la integración

de un auténtico sistema estatal de educación superior. La diferencia del caso de Jalisco es

que se comenzó por poner la base legal de la instancia coordinadora, antes de ponerla en

operación, a diferencia de lo ocurrido en Durango, en donde el marco jurídico no se ha

modificado. La situación política de cada entidad explica, seguramente, la diferencia; sería

de esperar que la vía escogida por Jalisco, con un sustento más fuerte, permitiera un avance

consistente en el futuro.

Otra diferencia se refiere al papel de la universidad estatal. En el caso de Jalisco, el peso

numérico y político de la Universidad de Guadalajara en la educación superior de la entidad

es tal, que la constitución de una instancia coordinadora efectiva sería impensable sin su

apoyo. Afortunadamente, la U. de G. emprendió desde hace casi una década un importante

proceso de reforma institucional, que llevó a la constitución de la red de centros temáticos y

regionales en que ahora se estructura la institución, así como a una notable consolidación

académica. Gracias a ello el proceso de integración del sistema de educación superior de

Jalisco pudo contar con el apoyo de la institución, que asumió en buena medida el

liderazgo, lo que sin duda hizo posibles los resultados descritos.

99

3.5. El Estado de Nuevo León.

Nuevo León cuenta con una Ley Estatal de Educación que data del 29 de agosto de 1984 (y

que abrogó otra de 1954), la cual incluye lo relativo a educación superior. Se indica que

para adecuarla a los cambios del Art. 3° constitucional y a la Ley General de Educación de

1993 se presentaron varias iniciativas, que no fueron aprobadas en su momento. En 1999 el

Gobernador Canales Clariond presentó una nueva iniciativa con el proyecto completo de

una nueva Ley Estatal, que hasta marzo del 2000 no había sido aprobada.

La sección IV del Cap. II de la Ley de 1984 se limita a definir la educación superior

incluyendo la educación normal, tecnológica y universitaria de grado y posgrado que se

presten en la entidad (Art. 38°) y precisa que para acceder a ella será necesario haber

cursado el bachillerato o su equivalente (Art. 39°) o bien aprobar el examen de admisión

de ingreso a las instituciones donde se imparta educación normal (Art. 40°). La doble vía

que establece el artículo anterior se entiende recordando que la elevación de la formación

ofrecida por las normales al nivel de licenciatura se dio en 1984, después de la fecha en que

se elaboró el proyecto de la Ley de Nuevo León. El Art. 38° precisa que los estudios

superiores podrían ser ofrecidos por la UANL, las universidades particulares con REVOE,

las escuelas normales públicas y privadas, la UPN, las instituciones superiores de educación

tecnológica, y otras.

La Ley de 1984 da fundamento legal a la comisión estatal para la planeación de la

educación superior, integrada por los rectores o representantes de las IES, bajo la

coordinación de la Secretaría de Educación y Cultura, como organismo responsable de

coordinar la integración y desarrollo del sistema estatal de educación superior, de acuerdo

a los fines de las instituciones que participen en el nivel y a las necesidades políticas del

desarrollo de la entidad y del País. (Art. 48°)

Se refieren también a la educación superior otros artículos de la Ley de 1984: el 49°, que

establece un organismo para coordinar y reglamentar la prestación del servicio social; el

50° que retoma la noción de autonomía incorporada en 1980 a la Constitución Política de

los E. U. Mexicanos; y el 51° que establece que el gobierno del estado participara con la

federación en la asignación de recursos a la UANL, dentro de sus posibilidades.

En lo que se refiere a la educación superior el proyecto de Ley presentado en 1999 por el

Gobernador incluye elementos novedosos que, de ser aprobados, modificarían de manera

significativa el funcionamiento del sistema estatal de educación superior, asignando al

ejecutivo estatal un papel de mucha mayor importancia que en el pasado.

La sección 5 del Cap. III del proyecto (artículos 52 a 54) se refiere a la educación media

superior, y la sección 6 del mismo capítulo (artículos 55 a 58) a la educación superior.

El Art. 55° es muy similar al Art. 38° de la Ley de 1984, con la diferencia de que se

incluyen en el nivel superior los estudios terminales previos a la conclusión de la

licenciatura, además de la licenciatura y el posgrado, y se hace referencia expresa a la

Clasificación Internacional Normalizada de la Educación.

100

El proyecto incluye un planteamiento novedoso, porque concibe al conjunto de las IES de

la entidad como un subsistema que debe tener estrecha relación con el resto del sistema

educativo estatal y con el entorno, al establecer que se vincularán académicamente con los

distintos tipos y niveles que conforman el sistema educativo estatal, así como con el

entorno social y productivo en sus ámbitos local, nacional e internacional. (Art. 56°)

En lugar del escueto Art. 48° de la Ley de 1984, que daba fundamento a la COEPES, el

proyecto contempla el establecimiento de un órgano de integración más compleja y

funciones más amplias, al señalar que La autoridad educativa estatal integrará y

coordinara un consejo que coadyuve a la planeación, desarrollo, evaluación y supervisión

de la educación media superior y superior en la entidad. Se indica que ese consejo incluirá

como invitados a representantes de la sociedad, y se le asigna la función de proponer

alternativas para el desarrollo de la educación media superior y superior; la de proponer

políticas y estrategias; la de emitir recomendaciones respecto a la creación de nuevas

carreras e instituciones, así como respecto a las solicitudes de REVOE; y las de conocer

sobre la supervisión, promover la comunicación, definir estándares educativos e, incluso,

acreditar a las IES que los cumplan.

Es importante señalar que, además de la Ley, el Reglamento Interior de la Secretaría de

Educación incluye disposiciones importantes relativas a la educación superior, en especial

en lo que toca a la Subsecretaría de Evaluación y Educación Superior, a la que se refiere la

Sección Séptima del Cap. III, art. 50° a 56°. La Subsecretaría en cuestión comprende tres

coordinaciones (la de educación media superior, la de educación superior y la de servicio

social) y dos direcciones (la de Acreditación, Certificación y Control Escolar y la del

Sistema Estatal de Evaluación Educativa).

En este ordenamiento se establece que la Subsecretaría de Evaluación y Educación Superior

es la instancia que representa al Secretario de Educación estatal en la COEPES, y se le

asignan funciones de coordinación, fomento de la comunicación y vinculación; debe

destacarse además el papel de evaluación y supervisión en relación con las IES a cargo del

estado y de los particulares con autorización y REVOE (Art. 50° fracc. III). Se excluyen

del ámbito de acción de los supervisores, pues, tanto a las IES autónomas como a las

federales; en el segundo caso se sitúan claramente los tecnológicos que dependen de la

SEP, y en el primero la UANL, pero no es del todo claro el estatus de una institución

particular como el ITESM, que goza de un amplio margen de autonomía académica tanto

por tradición como por haberla recibido por decreto presidencial.

Al desarrollar las funciones de la Coordinación de Educación Superior, el Art. 52°

establece con claridad mecanismos de supervisión para IES privadas (fracc. II, XIV-XX)

pero incluye además una serie de especificaciones relativas a la supervisión, que parecen

derivadas de las que se aplican a las escuelas particulares de educación básica o media, pero

no parecen igualmente aplicables a las de educación superior (fracc. V-VIII, IX-XI, XII y

XIII). El hecho de que funciones prácticamente idénticas se establezcan para el nivel medio

superior hace temer que se haya replicado simplemente un conjunto de artículos sin que su

existencia se refleje realmente en el trabajo de la instancia. Las funciones de las dos

direcciones (Art. 54° y 56°) se refieren a todos los niveles del sistema educativo, y resultan

pertinentes para la educación básica y media, pero no para la educación superior.

101

El 12 de agosto de 1997 la Asamblea General de la COEPES del Estado de Nuevo León

aprobó su propio Estatuto, que contiene una serie de disposiciones sobre las facultades del

organismo (Título Primero, Cap. I, Art. 1°); su estructura, fines y objetivos (Cap. II, Art. 2°

y 3°); la Asamblea General (Cap. III, Art. 4° a 12°); el secretariado conjunto (Cap. IV, Art.

13°-14°); las subcomisiones y grupos técnicos (Cap. V, Art. 15° a 20°); la secretaría técnica

(Cap. VI, Art. 21°); los asesores e invitados (Título Segundo, Cap. Único, Art. 22°-23°); las

relaciones con otras instancias de planeación (Título Tercero, Cap. Único, Art. 24° a 26°);

el financiamiento (Título Cuarto, Cap. Único, Art. 27° a 32°); las sanciones (Título Quinto,

Cap. Único, Art. 33° a 40°); y de las reformas o adiciones al propio estatuto (Título Sexto,

Cap. Único, Art. 41° y 42°).

El Estatuto de la COEPES de Nuevo León mantiene la situación de fragilidad jurídica que

ha caracterizado a estas comisiones desde sus inicios, lo que se refleja en su composición,

en el escaso peso de sus resoluciones, y en su indefinición legal, pese a la aparente

formalidad de su existencia.

Por lo que se refiere a la composición de la instancia, el Estatuto de la COEPES de

Nuevo León la define como un organismo en el que participan todas las IES de la

entidad que ofrezcan estudios de nivel superior en forma legal, lo que incluye a la

UANL, las instituciones federales y las privadas que tengan REVOE, así como a las

escuelas normales públicas y privadas y a las unidades de la UPN en la entidad, más

tres funcionarios federales (el representante de la SEP, el delegado del CAPFCE y el

del CONACYT) y sendos representantes de los sectores social y empresarial (Art. 4°).

Si se tiene en cuenta que al aprobarse el Estatuto las IES neolonesas eran ya más de 40,

con una mayoría de privadas pequeñas e IES formadoras de maestros, y al no estar

previstos mecanismos de ponderación del voto, resulta claro que las IES de mayor peso

(la UANL, los tecnológicos federales y las mayores privadas, como el ITESM) se

encuentran en una posición de desventaja frente al resto, y lo mismo ocurre con el

gobierno estatal y el federal, cuya representación en la instancia es más bien simbólica.

Se entiende que lo anterior no preocupe mayormente, si se observa que la COEPES no

es un órgano que cuente con autoridad para imponer sus decisiones, ni tampoco una

instancia que cuente con recursos para asignarlos a las IES que acataran las decisiones,

sino más bien un mecanismo de diálogo y concertación voluntaria, cuyas resoluciones

tendrán fuerza en la medida que sean asumidas por las propias IES o, en su caso, por los

gobiernos federal y estatal. Así lo muestra el Art. 10° del Estatuto que establece que Las

resoluciones en el seno de la Asamblea General de la COEPES se tomarán por

consenso; la obligatoriedad que de ellas se derive se perfeccionará hasta que, en el

caso de ser de su competencia, el órgano superior de autoridad de cada institución

sancione el acuerdo correspondiente.

La fragilidad o indefinición jurídica consiste en que el fundamento que ofrece la Ley

Estatal de Educación a la COEPES es muy general, sin precisar ni cierta composición,

ni un mínimo de atribuciones o facultades que pudieran dar obligatoriedad a los

acuerdos, ni tampoco la manera en que podría desarrollarse una normatividad derivada

de la Ley para ello.

102

En opinión tanto de las autoridades estatales como de las de la Universidad Autónoma, hay

congruencia entre la Ley Estatal y la Ley Orgánica de la UANL, que data de 1971. Las

autoridades de la Universidad consideran, sin embargo, que la legislación estatal relativa a

educación superior ha sido rebasada por la realidad, en concreto porque no contiene

elementos que permitan regular el crecimiento de las IES privadas, asegurando que

ofrezcan un mínimo de calidad.

La COEPES de Nuevo León se constituyó en febrero de 1980, y desde entonces hasta 1984

funcionó regularmente, con la coordinación técnica de la UANL. En ese lapso se elaboró el

PEIDES 1981-1991, un diagnóstico de la investigación en la entidad y una guía de carreras.

En 1984 la Ley Estatal de Educación le dio fundamento en su Art. 48°, asignando su

coordinación a la Secretaría Estatal. De manera que parece paradójica, pero se entiende a la

luz de todo lo anterior, este insuficiente fundamento legal, en vez de consolidar la instancia

y permitirle un mejor funcionamiento, significó su extinción en la práctica desde 1984 hasta

1996, al dejar de estar presente la coordinación de la UANL y no ser substituida en los

hechos por la coordinación de la Secretaría Estatal, para la que resultaba una tarea adicional

poco útil dada la falta de sustento jurídico de las decisiones que pudieran tomarse.

La COEPES se restableció en septiembre de 1996, anticipándose a la iniciativa de la SESIC

de reactivar tales instancias; en el caso de Nuevo León, pese a lo anterior, el impulso de la

SESIC no estuvo ausente, pero fue definitivo el liderazgo local de la institución de mayor

peso, la UANL. En agosto de 1997 se aprobó por la Asamblea General el Estatuto ya

descrito, que muestra los buenos resultados del impulso conjunto SESIC-UANL, pero sigue

teniendo las limitaciones mencionadas. La actividad de la COEPES en la nueva etapa se

refleja en las acciones desarrolladas en 1997:

Publicación del documento Sistema de Educación Superior del Estado de Nuevo León.

Oferta y demanda 1997-2000.

Aprobación del proyecto de las universidades tecnológicas de Santa Catarina y

Escobedo.

Recomendaciones sobre la apertura de carreras en las IES privadas.

El evento EXPORIENTA EDUCATIVA, en 1998, 1999 y 2000.

El funcionamiento de grupos técnicos sobre orientación vocacional, servicio social,

evaluación, investigación, vinculación y oferta-demanda.

El Examen Único de Ingreso a Educación Superior Pública en el estado en los años de

1999 y 2000.

El mejoramiento de formatos y procedimientos para acopio de datos estadísticos.

Otras acciones, como los programas de ahorro de agua y energía, vandalismo y

drogadicción, escuela para padres y enseñanza de ciencia y tecnología.

Sin embargo, y al parecer por el cambio del gobierno estatal, la entidad destaca por no

haber entregado el plan estatal solicitado por la SESIC en 1998. En 1999 tampoco se

entregó un plan, pero si se informa haberse encargado de recopilar las solicitudes

institucionales de ampliación de oferta.

103

Pese a lo anterior, hay evidencias de un trabajo significativo de planeación local, que

permitió que en el año 2000 se entregara un plan de muy buena calidad. A la pregunta

expresa sobre si considera que las IES de la entidad constituyen un auténtico sistema, las

autoridades de la Secretaría de Educación responden que no, pero que las actividades

recientes de la COEPES les hacen considerar muy factible que eso se logre; lo consideran

de gran utilidad y creen que las IES que presentan más problemas para integrarse son las de

reciente creación y, sobre todo, las que tienen propósitos de lucro más que académicos. Las

autoridades de la UANL coinciden con el punto de vista anterior.

Por lo que se refiere al papel de la UANL en el sistema de educación superior de Nuevo

León, las autoridades consultadas son conscientes del peso que tiene la institución en el

conjunto, pero no destacan el papel que la UANL podría jugar para lograr la integración de

las IES en un auténtico sistema: el documento de Visión al año 2006 adoptado por la

Universidad no incluye nada al respecto, dando en cambio mucha importancia a la apertura

de la institución hacia las universidades de los países desarrollados. Esto se explica tal vez

por la consolidación de la UANL, que la hace pensar más en términos internacionales que

locales. De todas formas, aunque en documentos como el de la Visión no se destaque, el

peso específico de la UANL, junto con el de la SEP federal y el de la Secretaría Estatal,

explican el éxito relativo del proceso de reactivación de la COEPES, y será sin duda

decisivo en el proceso de integración de un verdadero sistema estatal.

Conviene subrayar también lo peculiar de la situación del marco jurídico del Estado de

Nuevo León, en lo relativo a educación superior: la ley de 1984 era relativamente avanzada,

aunque sea porque ya contemplaba la educación superior como parte del sistema educativo

estatal; el fracaso de los intentos de actualizar la legislación local en los 90, sin embargo,

dejan al Estado rezagado en este terreno, en comparación con otras entidades. A diferencia

de lo que ocurre en Jalisco, como se ha visto, la normatividad de la COEPES de Nuevo

León no consiste en un reglamento aprobado por el ejecutivo, con base en la legislación

estatal que establece a dicha instancia, sino que es un documento emanado del consenso de

las IES participantes, que por definición son todas las de la entidad. Si bien el esfuerzo de

diálogo voluntario no deja de ser valioso, la implicación de la ausencia de autoridad por

parte de la instancia coordinadora es clara.

Esta situación podría cambiar radicalmente de aprobarse en sus términos el proyecto de Ley

preparado por la administración del Gobernador Canales Clariond. Dicho proyecto, como

se ha mostrado, contiene disposiciones que refuerzan las facultades de coordinación de la

Secretaría de Educación del Estado, al igual que las de evaluación y supervisión, lo cual en

principio no parecería inapropiado; en su forma concreta, sin embargo, varias no parecen

adecuadas a la realidad de las IES.

La última opinión se apoya tanto en la experiencia internacional como en la consideración

de las tradiciones mexicanas al respecto. La función de acreditación institucional, por

ejemplo, parece funcionar mejor en instancias independientes de carácter académico, y no

directamente subordinadas al ejecutivo. Esto hace pensar en que no cualquier cambio en el

marco jurídico es adecuado. Puede haber cambios favorables y desfavorables, por lo que

resulta necesario un gran cuidado al diseñarlos.

104

3.6. El Estado de Guanajuato.

Guanajuato cuenta con una Ley Estatal de Educación que data del 16 de enero de 1976 (que

abrogó otra de 1955), la cual incluye lo relativo a educación superior. En 1976 la U. de

Guanajuato (UGTO) no gozaba de autonomía, por lo que la Ley la veía como una

dependencia más del gobierno estatal. Con los cambios de 1994 a la Ley Orgánica de la

Universidad (originalmente de 1945), que incluyeron el otorgamiento de la autonomía, esos

puntos de la Ley Estatal también cambiaron. La Ley de 1976, obviamente, no contemplaba

la COEPES ni mecanismo similar alguno.

El proyecto de la nueva Ley Orgánica de la U de Guanajuato fue aprobado por el H.

Consejo Universitario de la institución el 14 de febrero de 1994, tras un intenso proceso

interno, que fue seguido por un igualmente importante proceso de convencimiento dirigido

a las diversas fuerzas políticas de la entidad, que la hizo llegar al Congreso del Estado

como un proyecto de unidad, que fue aprobado por consenso, publicándose el 17 de mayo

de 1994. La Ley constituye un ordenamiento moderno, cuyo contenido refleja las

preocupaciones sobre la educación superior presentes en los años 90: pertinencia social,

calidad académica, evaluación, etc.

La COEPES de Guanajuato se constituyó el 24 de abril de 1980, y desde entonces hasta

1982 funcionó activamente, con la coordinación de la UGTO, para la elaboración del

PEIDES 1981-1991 tras lo cual dejó de funcionar realmente hasta su reactivación en 1998.

Antes, el 13 de febrero de 1996, el Presidente de la República y el Gobernador del Estado

firmaron un Acuerdo para la Federalización de la Educación, en cuyo contexto se decidió

crear el Consejo para la Planeación, Evaluación e Impulso de la Formación para el Trabajo,

la Educación Media Superior y Superior en el Estado (COPLEVIM) que se constituyó el 24

de abril de 1996, con base en un decreto de fecha 19 de abril del mismo año. La UGTO

recibió la encomienda de preparar una propuesta de Plan Maestro para el Desarrollo de la

Educación Superior en el Estado (PREES).

En julio de 1997 la SEP emitió el documento Propuesta para la Conciliación de Oferta y

Demanda de Educación Superior en las Entidades de la Federación. (Propuesta de

Refuerzo de la Misión de las COEPES); en enero de 1998 se envió el oficio de los tres

subsecretarios; con estos dos textos, como se ha señalado, se impulsó el proceso de

reactivación de las COEPES en todo el país.

La COEPES de Guanajuato se reactivó oficialmente el 10 de febrero de 1998. El 24 de abril

del mismo año el Pleno aprobó el Estatuto. En comparación con la mayoría de las

entidades, en que las COEPES carecen de sustento jurídico, la situación de la de

Guanajuato es un poco menos frágil pues, como establece el Art. 1 de su Estatuto, se apoya

en el Acuerdo Gubernativo N° 42, contenido en el Decreto N° 177 del 19 de abril de 1996,

al definir a la COEPES como parte del COPLEVIM. Pese a ello el Estatuto es un texto

emanado del consenso de las IES participantes, y no emitido por el ejecutivo, ampliando el

contenido del acuerdo mencionado, en el que se funda la existencia misma del órgano.

105

El Art. 2 del Estatuto establece la composición de la COEPES incluyendo a todas las IES

de la entidad (Universidad Pública Estatal, Institutos Tecnológicos Federales, Institutos

Tecnológicos Descentralizados del Gobierno del Estado, Universidades Tecnológicas del

Estado, el Instituto Superior de Estudios Pedagógicos (ISEPEG), que agrupa varias

normales y las IES particulares) más la Secretaría de Educación del Estado, la SEP, y los

sectores social y empresarial. El Cap. VIII del Estatuto establece con claridad el carácter

voluntario de la afiliación a la COEPES, precisando que no se requiere de requisitos

especiales, sino que toda IES en la entidad que ofrezca programas con REVOE podrá

integrarse como miembro de la COEPES, con el solo hecho de así solicitarlo (Art. 26) y

que para separarse bastará informarlo por escrito mediante oficio (Art. 27).

El Cap. II (Art. 3) establece los fines de la COEPES en 10 fracciones que se derivan de un

propósito general: definir y conformar el Sistema Estatal de Educación Superior que

contribuya al desarrollo integral de los alumnos y al progreso cultural, social, económico,

científico y tecnológico del estado y del país.

El Cap. III (Art. 4) define la estructura de la COEPES, con el pleno y el presidente, un

Comité y un secretario ejecutivos y grupos técnicos de trabajo. Los capítulos IV (Art. 5 a

11) y V (Art. 12 a 16) precisan las características y funciones de cada uno de esos órganos.

El Cap. VI (Art. 17 a 24) detalla lo relativo a las sesiones del pleno y el Comité Ejecutivo.

El Cap. VII (Art. 25) establece las atribuciones de las IES integrantes de la COEPES; el

Cap. VIII, como se indicó, precisa los términos de afiliación y separación, y el Cap. IX

(Art. 29) indica la manera de modificar el Estatuto.

Pese al fundamento ya mencionado, el estatus jurídico de la COEPES de Guanajuato no

escapa a la ambigüedad que caracteriza a estas comisiones, lo que se refleja en el hecho de

que ningún artículo del Estatuto establece obligatoriedad alguna que deban acatar las IES,

cuya pertenencia o no a la COEPES es, como se ha señalado, totalmente voluntaria. Como

consecuencia de lo anterior, el directorio de las IES de la entidad en el 2000 incluía 36 IES

afiliadas y 58 no afiliadas, si bien la mayoría de estas últimas eran pequeñas e incluían a

varias normales oficiales y particulares que forman parte del ISEPEG, que sí es miembro de

la COEPES. En junio de 2001 el número de IES afiliadas a la COEPES llegó a 40.

A partir de su reinstalación, y hasta la fecha, la COEPES dio muestras de dinamismo, según

se puede apreciar en un ambicioso Plan de Trabajo presentado por el presidente (que era el

rector de la Universidad de Guanajuato) y en acciones como la organización de talleres para

que los responsables de planeación de las IES de todas las regiones del estado se

capacitaran en lo relativo a planeación estratégica y evaluación.

Significativamente, el Plan de Trabajo muestra la conciencia de la necesidad de fortalecer

el sustento jurídico de la COEPES, al plantear por una parte la idea de constituirla como

asociación civil (línea 5, lo que ocurrió en noviembre de 2000) y, al mismo tiempo,

proponer la conformación de un nuevo grupo técnico de trabajo que se dedique a la

investigación y análisis sobre la determinación del estado de derecho que debe existir entre

los protagonistas que constituyen el Sistema de Planeación de la Educación Superior en el

Estado (línea 7).

106

Por lo que se refiere a la participación de la COEPES en la preparación de los planes

estatales solicitados por la SEP, en 1998 apenas se estaba produciendo la reactivación de

dicha instancia en Guanajuato, por lo que se aprovechó el trabajo previo que había hecho en

1997 la Universidad, a solicitud del COPLEVIM; se presentó, pues, un documento amplio

y, en general, de buena calidad, pero que no correspondía exactamente a lo solicitado. En

1999 sólo se entregaron los formatos solicitados por la SESIC, y en el año 2000 únicamente

los correspondientes a la Universidad de Guanajuato. Esta ausencia de documentos

integrados, de planes estatales propiamente dichos como solicita la SESIC, parece reflejar

la ambigüedad del estatus de la COEPES en la entidad, ya que pese a su dinamismo y su

reciente constitución con AC, sigue tratándose de una instancia que carece de facultades

decisorias, por lo que la única institución realmente interesada es la universidad pública, a

diferencia tanto de las IES federales como de las privadas.

En conclusión, parece claro que, pese a un momento de gran dinamismo, la COEPES de

Guanajuato no ha logrado consolidarse como un mecanismo efectivo de coordinación, y

que las IES de la entidad no constituyen todavía un auténtico sistema; así lo consideran los

responsables de la U. de Guanajuato, que opinan que mientras más trabaje la COEPES en

esta línea más será auténtico este sistema estatal. Consideran también que la UGTO ha

tenido el liderazgo en este proceso, y que las IES que muestran resistencia son las privadas,

que no ven beneficios en la COEPES. La experiencia de Guanajuato después de 1999

muestra también la fragilidad de procesos tan complejos como los que se analizan, en tanto

no se institucionalicen legal y realmente, ya que los cambios de unas cuantas piezas clave

en las instancias que asumen el liderazgo el proceso puede verse seriamente afectado.

3.7. El Estado de Sonora.

Sonora se caracteriza por un nivel de desarrollo relativamente elevado en todos los ámbitos,

incluyendo el educativo, en comparación con los promedios nacionales, en lo cual coincide

con otros estados de la frontera norte de México. También coincide con otras entidades

norteñas en la presencia de fuertes sentimientos regionalistas entre la población.

Ese nivel implica la presencia, en mayor grado que en estados menos desarrollados, de una

capacidad local de gestión; la gran distancia que separa a la entidad de la ciudad de México,

por otra parte, posiblemente haga más fuertes las fallas imputables al centralismo. Al

conjuntarse los dos elementos anteriores (mayor capacidad local de gestión y mayores

deficiencias de las actividades manejadas desde un centro geográficamente distante),

seguramente los sentimientos regionalistas se ven reforzados, haciendo parecer razonable la

opinión general de que las cosas funcionarían mejor si se manejaran localmente.

En este contexto se entiende que, desde antes de la firma del Acuerdo Nacional para la

Modernización de 1992, se escucharan en Sonora planteamientos claros en favor de que las

autoridades locales asumieran la responsabilidad de todo el sistema educativo estatal. Una

postura destacada en este sentido fue la del candidato del PRI a la gubernatura del estado en

1991, el anteriormente subsecretario de gobernación Manlio Fabio Beltrones. La propuesta

de descentralización educativa se refería directamente a la educación básica, en tanto que la

educación superior quedaba fuera del planteamiento, como en las demás entidades.

107

Conviene señalar que, en 1992, un 59% de los alumnos de todas las escuelas de Sonora

eran atendidos en planteles federales, en tanto que un 23% lo era en planteles manejados

por la secretaría estatal. El resto se distribuía en las instituciones privadas (un 11%) y las

autónomas (un 7%). (Cfr. Moreno Barrera, 1999: 171)

La cercanía del futuro gobernador con el círculo político dominante de la época salinista le

permitió conectar de manera muy oportuna su propia preocupación por la descentralización

educativa con la política federal correspondiente, de manera que, al firmarse el ANMEB el

18 de mayo de 1992, Beltrones, ya como gobernador, pudo poner a su estado a la cabeza de

la descentralización, de lo que fueron claro indicio dos circunstancias: el que fuera elegido

para hablar en nombre de los gobernadores del país en la ceremonia de firma del Acuerdo;

y el que ese mismo día expidiera el decreto por el que se creaba el organismo que recibiría

la transferencia del subsistema educativo federal de la entidad, llamado Servicios

Educativos del Estado de Sonora. (Moreno Barrera, 1999: 177-178)

El proceso avanzó con la expedición de la Ley de Educación para el Estado de Sonora,

aprobada el 29 de diciembre de 1994 y publicada al día siguiente, derogando la Ley

anterior, de agosto de 1987. Para el año 2000 Sonora era una de las pocas entidades que, a

partir de la existencia de dos subsistemas paralelos, federal y estatal, había logrado

fusionarlos en uno solo, razonablemente integrado (cfr. supra y Barba, 2000), aunque según

observadores como Moreno Barrera el interés de 1992 había pasado, dejando sombras que

no han terminado de desaparecer (la fusión de las secciones sindicales, la mejoría y

modernización de la educación normal, la creación y acción de los consejos escolares, la

participación de organismos empresariales y religiosos en la cuestión educativa pública,

entre otras) (1999: 182)

Por lo que se refiere a educación superior, la Ley de 1994 tiene pocos elementos. Desde el

artículo 1°, en el que se precisan los alcances del nuevo ordenamiento, se deja fuera a la

educación superior, estableciendo en el último párrafo que:

La función social educativa de las universidades y demás instituciones de educación

superior a que se refiere la fracción VII del artículo tercero de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, se regulará por las leyes que rigen a

dichas instituciones.

Pese a lo anterior, el capítulo VIII de la Ley aborda justamente el tema de la coordinación

de la educación superior. Sin embargo los nueve artículos del capítulo en cuestión (63 a 71)

no aportan muchas precisiones a las disposiciones igualmente generales de la Constitución

y de la Ley para la Coordinación de la Educación Superior. La Comisión Estatal para la

Planeación de la Educación Superior, COEPES, se menciona en el último artículo del

capítulo, el N° 71, señalando que el Estado deberá consultarla antes de dar su aprobación

para que una institución con sede en otra entidad federativa ofrezca estudios de nivel

superior en Sonora. El Art. 62 del capítulo anterior, relativo a educación media superior,

menciona en términos similares a la Comisión Estatal para la Planeación de la Educación

Media Superior, a la que se deberá consultar antes de autorizar la apertura de estudios de

dicho nivel por instituciones con sede en otras entidades.

108

El Capítulo VIII de la ley estatal enumera las obligaciones del Estado en relación con la

educación superior en el primero de sus artículos, en los términos siguientes:

Artículo 63. A fin de coadyuvar al desarrollo y coordinación de la Educación Superior, en

atención a las necesidades estatales y a las necesidades institucionales de docencia,

investigación y difusión de la cultura, el Estado, tomando en cuenta las

recomendaciones derivadas de la aplicación de la Ley para la Coordinación de la

Educación Superior, de esta ley y de los acuerdos respectivos, deberá:

I. Establecer políticas de orientación y gestión de la ES, para asegurar el

alcance de sus objetivos y fines;

II. Procurar la vinculación de las funciones de la ES con las necesidades

sociales;

III. Promover la suficiencia para el ejercicio pleno de la autonomía en la

realización de las funciones académico-científicas y administrativas de las

IES;

IV. Fomentar la comunicación armónica y solidaria entre las IES en sus tareas

institucionales;

V. Establecer criterios para el reconocimiento de validez oficial de estudios

realizados en las instituciones particulares que impartan ES; y

VI. Obtener la opinión de las IES en lo referente a la relación que deberá darse

entre la oferta de educación superior y las necesidades sociales de

profesionales.

Los artículos siguientes señalan que la educación superior en la entidad deberá funcionar de

acuerdo con la Ley para la Coordinación y la propia ley estatal (Art. 64); y se refieren en

términos muy generales a los apoyos financieros y otros para la educación superior por

parte de la SEP (Art. 65) y el gobierno del estado (Art. 66). En el segundo caso se precisa

en el artículo siguiente que los recursos estatales para las IES se asignarán teniendo en

cuenta la relación entre los planes institucionales y las prioridades de los planes de

desarrollo nacional, estatal y municipales, por un parte, y la eficiencia en la aplicación de

los recursos asignados, por otra (Art. 67). El Art. 68 se refiere al servicio social; el 69 a la

obligación de que las IES particulares se registren ante la secretaría estatal de educación; el

70 a la facultad del Estado de establecer nuevas IES; y el 71 a la autorización de que IES de

otras entidades ofrezcan estudios en Sonora, previa consulta a la COEPES, como ya se dijo.

Pese a lo general del marco normativo, la COEPES de Sonora ha mantenido una actividad

significativa durante bastante tiempo, que se refleja tanto en la formalidad de la operación

de la instancia, como en la organización de actividades que involucran a diversas IES.

En cuanto a lo primero, cuando la SESIC propuso reactivar las Comisiones Estatales, la

COEPES de Sonora acordó revisar su estatuto e integrar diversos grupos técnicos, para

cumplir mejor con sus propósitos; pero, además de la existencia de un estatuto, debe

advertirse que las decisiones mencionadas se tomaron en la Asamblea General N° 39 del

organismo, en marzo de 1999.

109

En cuanto a las actividades promovidas por la COEPES que involucran a un número

considerable de las IES de la entidad, en 1999 puede señalarse la realización de una feria de

orientación vocacional (EXPORIENTA SONORA 99) para difundir conjuntamente la

oferta de las instituciones de la entidad; la decisión de organizar un evento importante sobre

el futuro de la educación superior; terminar el estudio sobre el crecimiento de la oferta de

educación superior en la entidad, comenzado el año anterior a solicitud de la SESIC;

celebrar una reunión conjunta de las IES que preveían tener una fuerte presión de

demandantes de nuevo ingreso (UNISON, CESUES, ITMAR y CEPES) para definir

estrategias conjuntas para enfrentar la demanda. Durante 1999 se celebraron otras dos

reuniones de la COEPES, en junio y noviembre, con lo que se mantiene un ritmo regular de

reuniones al año, durante más de una década, al parecer de hecho desde los inicios de la

COEPES en 1979.

Los planes presentados en 1998, 1999 y 2000 reflejan ese trabajo continuado de una

instancia coordinadora, que permite hablar de un verdadero sistema estatal de educación

superior en la entidad.

El Encuentro sobre Educación Superior para el Siglo XXI, cuya organización decidió la

COEPES de Sonora en marzo de 1999, y tuvo lugar en marzo del 2000, con la participación

no sólo de casi todas las IES públicas y privadas de la entidad, sino también de

instituciones de educación media superior, organizaciones empresariales y agrupaciones de

padres de familia, muestra una capacidad de convocatoria y un grado de colaboración entre

las IES que llama la atención.

El caso de Sonora, en contraste con los anteriores, permite sacar la lección de que, para que

las IES de una entidad funcionen cono un verdadero sistema, con un razonable grado de

integración, no es indispensable un marco jurídico preciso; obviamente este último es un

elemento importante para la institucionalización de la colaboración; hasta cierto punto, sin

embargo, parece posible sin tal institucionalización.

3.8. El Estado de Aguascalientes.

La última experiencia que se analiza es la del Estado de Aguascalientes, de la que puede

considerarse que constituye posiblemente el caso en el que la integración de las IES locales

en un verdadero sistema avanzó más, y en el que se constituyó un marco jurídico más

completo, pese a lo cual el proceso se ha frenado en los últimos años.

Como un antecedente digno de mención, debe señalarse que en 1940, en los momentos en

que se acentuaba la tendencia centralizadora de la educación iniciada al final de la

Revolución, con Carranza y la Constitución de 1917, y luego con la creación de la SEP en

1921, Aguascalientes fue el último estado en firmar un convenio con el gobierno federal en

lo relativo al manejo del sistema educativo; pero, seguramente por ello mismo, la

federalización centralizadora se dio en los términos más completos, dejando en manos de la

federación la totalidad del sistema educativo de la entidad.

110

Desde entonces, con excepción de unos cuantos planteles municipales de educación

preescolar, todas las escuelas públicas de la entidad pasaron a ser federales; en

consecuencia, la Ley Estatal de Educación vigente, aprobada en 1934, quedó en la práctica

sin objeto, aunque no fue derogada formalmente en aquel momento. No había, pues,

posibilidad de sustento jurídico alguno para una instancia como la COEPES.

Por otra parte, en 1973 el Instituto Autónomo de Ciencias y Tecnología, que existía desde

1867 y había comenzado a ofrecer carreras de licenciatura en 1968, se transformó en

Universidad Autónoma, en un proceso generado internamente y que tuvo que vencer la

resistencia del ejecutivo estatal.

La falta de apoyo estatal hizo necesario que la naciente universidad, entre otras cosas,

tuviera que cobrar colegiaturas relativamente elevadas para sobrevivir, de manera que, pese

a su carácter público, en sus primeras épocas la mayoría del presupuesto de la institución

consistía en ingresos propios, provinientes de las cuotas. Posiblemente por eso mismo se

desarrolló en la institución, antes que en otras IES públicas del país, un interés por la

planeación y la evaluación institucional, que llevó a la elaboración de un Plan de Desarrollo

de características técnicas notablemente avanzadas para la época, en 1976 y 1977.

Las buenas relaciones personales que mantenían los titulares de las universidades públicas

de la Zona de la ANUIES a la que pertenecía entonces Aguascalientes (o sea, además de

dicha entidad, Querétaro, San Luis Potosí, Zacatecas y Durango) hizo que esa experiencia

de planeación quisiera ampliarse a las demás universidades de la Zona, dando lugar al

trabajo de un grupo regional de planeación, encabezado por Aguascalientes, que funcionó

efectivamente en los años de 1978 a 1980. Conviene subrayar que tanto la experiencia

institucional de la UAA como la regional de la Zona III de la ANUIES tuvieron lugar antes

de que la SEP y la ANUIES promovieran la creación del Sistema Nacional de Planeación

Permanente de la Educación Superior (SINAPPES), con sus instancias CONPES,

CORPES, COEPES y UIPs.

Hasta finales de los años 70 sólo había en Aguascalientes dos IES, ambas públicas: la

Universidad Autónoma y el Instituto Tecnológico Regional, establecido en 1967, pero que

hasta 1969 abrió su primera licenciatura. Las otras IES de la entidad surgieron a partir de

entonces: el Instituto Tecnológico Agropecuario N° 20 en 1978; la unidad local de la UPN

en 1980; la primera universidad privada, la U. Galilea, hasta 1983, y con reconocimiento

oficial para algunas carreras hasta 1989; en 1989 abrió sus puertas también la U. Bonaterra.

A partir de 1984 las escuelas normales de la entidad, como las de todo el país, elevaron el

nivel de la formación magisterial a licenciatura, con lo que adquirieron el rango de

instituciones de educación superior la Normal del Estado, fundada en 1878; la Normal

Rural Justo Sierra (Cañada Honda) establecida en 1945, con antecedentes en 1938; la

Normal privada Guadalupe Victoria (1956); el Centro Regional de Educación Normal de

Aguascalientes (1972); desde 1977 funcionaba también la Escuela Normal Superior José

Santos Valdés. En 1991 se creó la Universidad Tecnológica, una de las tres primeras

instituciones de su tipo en el país.

111

En 1993 se estableció un campus de la U. Cuauhtémoc; en 1997 uno del Instituto

Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey; en el año 2000 se creó la segunda

Universidad Tecnológica de la entidad, ubicada al norte de la misma; en el 2000 y el 2001

se establecieron las más reciente de las IES privadas, la U. Villasunción y un campus de la

U. del Valle de México.

La importancia que tuvieron los trabajos de planeación de la UAA en la década de los 70

puede entenderse teniendo en cuenta la lentitud para abrir nuevas opciones de estudio que

caracterizaba a los tecnológicos federales y el fuerte crecimiento de la demanda de

educación superior que ocurrió en aquella época. Se entenderá también que, a principios de

los años 80, la UAA viera con interés tanto el surgimiento de nuevas IES, que la aliviarían

de parte de la presión de la demanda, como la existencia de la COEPES, como instancia en

la que podría planearse el crecimiento de la educación superior de la entidad con visión de

conjunto interinstitucional, como un auténtico sistema.

Por ello el proceso de creación de la COEPES de Aguascalientes fue distinto al que tuvo

lugar en otros lugares, porque en este caso el impulso externo coincidía con un interés

local, y se podía partir de una experiencia previa significativa. Seguramente por ello, pese a

la ausencia de fundamento legal, y con altibajos que dependieron de las personas

responsables, la COEPES de la entidad no dejó de tener un funcionamiento real, que

consistió mínimamente en reuniones una o dos veces al año, en las que se analizaban los

planteamientos de creación de nuevas carreras por parte de las IES existentes, y la de

nuevas IES, aunque fuera a posteriori, después de crearse.

Luego, con la administración estatal que entró en funciones en diciembre de 1992,

comenzaron a darse otros pasos, incluyendo los de sustentación legal de que se hablará más

adelante: se hicieron anuarios estadísticos estatales y ferias de orientación vocacional con

carácter interinstitucional y, de manera sobresaliente, desde 1996-97, un examen estatal

único de egreso de bachillerato e ingreso a educación superior, que involucró

obligatoriamente a todas las instituciones de educación media superior y superior de la

entidad, públicas y privadas, estatales y federales. Todo lo anterior tuvo lugar antes del

proceso de reactivación de las COEPES promovido por la SESIC a partir de 1997.

Para entender el cambio ocurrido en 1992, del que se derivaron tanto el dinamismo general

del sistema educativo estatal, como los cambios jurídicos siguientes, es importante señalar

la coincidencia de dos sucesos fundamentales: por una parte, la firma del Acuerdo Nacional

para la Modernización de la Educación Básica, en mayo de 1992. Tras los seis meses que

duró la transferencia de las escuelas federales al gobierno de la entidad, al terminar el año

el sistema de educación básica y normal de Aguascalientes había pasado nuevamente a la

responsabilidad estatal, como había sido hasta 1940. El segundo hecho, que coincidió

puntualmente con el anterior, fue el inicio de una nueva administración estatal, en

diciembre de 1992, cuyo titular tenía un claro interés por la educación y una visión abierta

al respecto, aunque sus motivaciones pudieran ser políticas.

Junto a lo anterior, los cambios al Art. 3° de la Constitución y la nueva Ley General de

Educación de 1993 hicieron necesaria la expedición de una nueva Ley Estatal de

Educación, llenando la laguna existente desde 1940.

112

El proceso para elaborar tal legislación comenzó en 1994, tras la realización de un

diagnóstico de la situación educativa estatal y un ambicioso plan de gobierno al respecto.

La existencia en la universidad autónoma local de un grupo de investigación educativa

bastante consolidado, hizo que algunos universitarios tuvieran una participación destacada

en este proceso, y a ellos se encomendó la elaboración de un proyecto de ley estatal, que

estuvo listo desde mediados de 1994. Después de un compás de espera de más de un año,

en enero de 1996 comenzó un proceso de consulta popular sobre la ley, seguido por una

intensa discusión entre las fracciones del Congreso local, que culminó en la aprobación

unánime en marzo de 1997. Además de la Ley se aprobó, también por unanimidad una

modificación del Art. 6° de la Constitución Política del Estado, relativo a educación.

A diferencia de lo que ocurrió tras la aprobación de la Ley General de Educación, en 1993-

1994, cuando varias entidades modificaron apresuradamente sus leyes educativas locales

reproduciendo simplemente las disposiciones del nuevo ordenamiento federal, la Ley de

Educación del Estado de Aguascalientes es un texto original.

El artículo constitucional, en primer lugar, substituye al que contenía la máxima ley de la

entidad, que se limitaba a señalar escuetamente: Art. 6°. La educación popular será motivo

de especial atención del Estado.

En lugar de esto, el texto del nuevo artículo constitucional define con precisión las

obligaciones estatales relativas al servicio educativo, y lo hace en una forma original que,

en relación con la Constitución Federal y con la Ley General e Educación aporta elementos

novedosos que tienen que ver con las preocupaciones actuales sobre la educación, como los

que se refieren a la igualdad de oportunidades no sólo de acceso, sino de permanencia y

egreso, o los que tienen que ver con la evaluación, que el texto del artículo 6° de la

Constitución del Estado plantea en los términos siguientes:

Además del acceso, el estado deberá garantizar a los menores que asistan a la educación

básica la permanencia y el egreso oportuno de cada uno de los niveles educativos; por

ende, existirán acciones compensatorias de las desigualdades para hacer efectivo en

cada caso el derecho universal a la educación, en términos de este mismo artículo.

Los resultados de todo el proceso educativo, así como los factores que inciden en él,

deberán evaluarse por el estado e informar a la sociedad de la situación que guarde el

sistema educativo.

De la Ley de Educación del Estado conviene destacar, además de lo relativo a educación

superior, de que se tratará en seguida, lo que tiene que ver con la calidad de la educación y

su evaluación, a que se refiere el Capítulo IV del Título I de la Ley:

ARTÍCULO 15. Toda la educación que se imparta promueva u ofrezca en el Edo. de

Aguascalientes tenderá a ser de calidad. El concepto de calidad para el sistema

educativo estatal comprende cuatro dimensiones: relevancia, eficacia, equidad y

eficiencia.

113

ARTÍCULO 18. El Instituto de Educación de Aguascalientes diseñará y operará un

Programa estatal de Educación que tome en cuenta todos los tipos, niveles y

modalidades educativos. Considerará tanto los aspectos cuantitativos como los

cualitativos de las actividades educativas presentes y futuras. El Programa Estatal

de Educación se apoyará en los diagnósticos y evaluaciones del Sistema Estatal de

Educación. Este deberá contar con un sistema de información educativa que

contenga bases actualizadas de alumnos, maestros y escuelas, así como de la

demanda potencial a partir de las dinámicas demográfica y económica.

ARTÍCULO 19. Con el mismo propósito, y en concordancia con las acciones y

competencias de la SEP establecidas en la Ley General de Educación, el IEA

desarrollará y coordinará un Sistema estatal de Evaluación Educativa que atienda

todos los elementos del Sistema Estatal de Educación y las dimensiones e

indicadores del concepto de calidad establecido en esta Ley. Para que la

evaluación que se realice sea rigurosa en contenidos y metodología se recabará la

opinión y apoyo de maestros y profesionales de la educación...

ARTÍCULO 20. Las instituciones educativas establecidas en la entidad darán las

facilidades y colaboración necesarias para la realización adecuada de las

evaluaciones. Para tal efecto, proporcionarán de manera oportuna la información

que se les requiera y tomarán las medidas que permitan la colaboración efectiva de

alumnos, maestros y directivos.

También es importante un artículo del Cap. V, relativo a la distribución de la función

educativa:

ARTÍCULO 25. El funcionamiento del Sistema Estatal de Educación es responsabilidad del

IEA, por lo que este deberá:

I. Promover una mayor participación en la conducción de los tipos, niveles y

modalidades educativos de carácter federal, para asegurar su adecuada

planeación e instrumentación en función de las necesidades y posibilidades

del sistema educativo de la entidad.

II. Impulsar el desarrollo de programas educativos a nivel municipal...

III. Mantener una relación estrecha con las autoridades de las instituciones

autónomas, para que sus planes de desarrollo y sus programas de trabajo se

integren adecuadamente al conjunto del Sistema Estatal de Educación, y

IV. Mantener relación con las instituciones particulares para optimizar su

contribución al desarrollo de la entidad y de sus servicios educativos.

114

De especial interés para los propósitos de este trabajo es, obviamente, el Capítulo V del

Título II de la Ley, que trata de la educación superior. Además de otros artículos en los que

se plasman normas de tipo operativo, se destacan los siguientes:

ARTÍCULO 44. Las instituciones estatales de educación superior tendrán estructuras

académicas, administrativas y de gobierno adecuadas a las funciones señaladas en

el Art. 42 (docencia, investigación y difusión). Las instituciones públicas de

educación superior, y sin menoscabo de la autonomía que se les haya concedido,

establecerán en sus ordenamientos:

I. Estructuras de autoridad individuales y colegiadas;

II. Mecanismos de designación de las personas que ocupen los puestos

individuales de autoridad o integren los cuerpos colegiados que posibiliten

procesos racionales de selección de las personas idóneas;

III. Facultades y obligaciones de las autoridades individuales y de los cuerpos

colegiados que permitan una toma de decisiones ágil y efectiva, a la vez que

establezcan controles colegiados que salvaguarden la naturaleza pública y

los fines académicos de las instituciones, y

IV. Una clara distinción entre los aspectos académicos y los laborales.

ARTÍCULO 45. La autoridad educativa estatal, de conformidad con los ordenamientos

federales aplicables y sin detrimento de la autonomía universitaria, a través de un

organismo coordinará la planeación y evaluación de los servicios que ofrezca el

conjunto de las IES que operen en el Estado de Aguascalientes. Los institutos

tecnológicos y otros servicios educativos aún no transferidos se regirán por la

normatividad aplicable.

Para otorgar la autorización o reconocimiento de validez oficial de estudios a que

se refiere el Art. 43 de esta Ley, el IEA establecerá criterios tomando en cuenta la

opinión de la instancia u organismo mencionado en el párrafo anterior.

ARTÍCULO 46. El organismo a que se refiere el artículo anterior se integrará por las

siguientes personas:

I. El Gobernador Constitucional del Estado, quien lo presidirá;

II. El titular del IEA, quien fungirá como Secretario Ejecutivo;

III. Los representantes legales de las IES que funcionen en la entidad;

IV. Los funcionarios federales, estatales o municipales responsables de la

educación superior en el estado, y

V. Los representantes de la comunidad científica, tecnológica y humanística.

115

ARTÍCULO 47. El ordenamiento legal que creará el organismo a que se refiere el artículo

anterior precisará:

I. Los requisitos que deberán reunir las instituciones que lo integren,

considerando aspectos formales y los resultados de las evaluaciones

institucionales;

II. Las funciones y atribuciones que tendrá, tanto de carácter indicativo como

imperativo, y

III. Sus mecanismos de operación y coordinación.

ARTÍCULO 48. Las IES establecidas en el Estado de Aguascalientes se sujetarán a los

mecanismos estatales y nacionales de evaluación de la calidad. La planeación y la

evaluación se orientarán a la definición de un proyecto estatal de educación

superior que promueva este servicio educativo de modo que logre evolucionar

hacia estándares de máxima calidad.

ARTÍCULO 49. El IEA promoverá el establecimiento de convenios entre la autoridad

estatal y la federal para que el Sistema Estatal de Evaluación Educativa asuma en

la entidad el papel de supervisión de las IES privadas que hayan obtenido REVOE.

La lectura de los artículos anteriores permite apreciar que definen un organismo

coordinador, tipo COEPES, con atribuciones más claras e importantes que las que suelen

tener organismos similares, planteando con claridad la noción de un sistema estatal de

educación superior, que incluya a todas las IES establecidas en la entidad, sean públicas o

privadas, federales o estatales, autónomas o no, en un todo con objetivos comunes y una

dirección única.

Se establece al mismo tiempo el respeto a la autonomía y a la normatividad propia de las

instituciones federales, y la sujeción a normas estatales comunes, en especial en el campo

de la evaluación. En particular, al remitir a un ordenamiento de menor jerarquía que

regularía el funcionamiento del órgano estatal de coordinación, se establece que tendrá la

facultad de establecer normas de carácter imperativo (Art. 47, fracc. II) y que la

participación en él dependerá del cumplimiento de requisitos tanto formales como

derivados de las evaluaciones (Art. 47, fracc. I).

Debe resaltarse un aspecto del proceso que llevó a la aprobación de la Ley de Educación

que se comenta, en especial del capítulo relativo a educación superior, y es que su

articulado, en términos prácticamente idénticos a los que fueron aprobados, fue propuesto

por la Universidad Autónoma, en una decisión tomada por unanimidad por el Consejo

Universitario, a propuesta del rector, en marzo de 1996.

Obviamente esto supone una concepción acotada de la autonomía, que considera que dicha

prerrogativa no sólo no es incompatible con la obligación de rendir cuentas a la sociedad y

someterse a evaluaciones externas, sino que considera que ambos elementos son

complementarios e indispensables para la salud institucional y la calidad académica de las

universidades.

116

En forma congruente con lo anterior, la propuesta de un examen estatal único obligatorio de

egreso de la enseñanza media superior e ingreso a superior, a que se hizo referencia, fue

hecha al Instituto de Educación del Estado y a la COEPES por la Universidad Autónoma,

antes de que se aprobara la Ley estatal, y por lo tanto no cumpliendo una disposición

externa a la que no podría sustraerse, sino anticipándose a ello, promoviéndolo e

impulsando a otras IES de la entidad a hacer lo mismo.

Más allá del liderazgo de las autoridades del momento en la UAA, el peso específico de la

institución, a la que la concepción tradicional de autonomía parecería sustraer de cualquier

evaluación externa, tuvo una influencia decisiva en la aprobación de disposiciones tan poco

usuales, que se confirmaron y precisaron en el Acuerdo por el que se crea la Comisión

Estatal de Educación Superior del Estado de Aguascalientes (CEES), expedido por el

gobernador el 8 de abril de 1998, nuevamente a partir de un proyecto formulado por la

UAA, que se aprobó con muy pocos cambios.

El acuerdo establece una composición de la CEES que incluye al Gobernador del Estado, el

Director General del IEA, un representante legal de las IES que cumplan con los requisitos

establecidos, dos funcionarios más del IEA y otros tres funcionarios estatales (los directores

de la Comisión Estatal para el Desarrollo Económico y Comercio Exterior, del Comité para

la Construcción de Espacios Educativos y del Consejo Estatal de Ciencia y Tecnología),

más dos representantes de la comunidad científica y dos representantes del sector

productivo. Con voz pero sin voto, formarán también parte de la CEES los funcionarios

federales, estatales y municipales responsables de la educación superior en el estado.

El Art. Sexto del acuerdo asigna a la CEES un conjunto de facultades muy amplio, que

incluye 14 fracciones, con puntos de tipo indicativo u operativo (presentar

recomendaciones, proponer iniciativas para gestionar recursos, diseñar mecanismos de

orientación vocacional, fomentar programas de vinculación) pero también otros con

facultades imperativas importantes, como los contenidos en las fracciones siguientes:

Analizar y aprobar normas, políticas o criterios generales para el logro de los

objetivos del tipo de educación superior... (fracc. I);

Proponer y aprobar políticas de desarrollo de la educación superior del Estado, las

que pasarán a formar parte del Programa estatal de Educación (fracc. III);

Evaluar la pertinencia y factibilidad de los nuevos programas académicos de las IES

privadas, como elemento básico de la obtención del REVOE ante la autoridad

educativa competente; la Comisión está facultada para recomendar el cierre de algún

programa de nivel técnico superior universitario, licenciatura o posgrado, cuando

proceda (fracc. IV)

Emitir normas y criterios para el otorgamiento de títulos profesionales, de conformidad

con la normatividad nacional aplicable (fracc. VI);

Definir los estándares de calidad del sistema de educación superior aplicables en el

Sistema Estatal de Evaluación Educativa (fracc. VII);

Acordar las medidas preventivas y correctivas, así como los apoyos que procedan, con

base en los reportes del Sist. Estatal de Eval. Educativa y los de su propia Oficina

Técnica, buscando la superación permanente de la calidad de las IES que operen en el

Estado (fracc. VIII).

117

Las funciones de la Oficina Técnica de la CEES, en consecuencia, son también variadas y

complejas (Art. Séptimo) y por ello el acuerdo establece también que para desempeñarlas la

Oficina deberá contar con los recursos y el personal altamente calificado que le asigne la

propia Comisión y podrá ser apoyada con recursos económicos, materiales y humanos de

las IES (Art. 3°). Para terminar, el acuerdo incluye una disposición similar a las de los

ordenamientos que regulan la operación de las COEPES de otras entidades, pero con una

diferencia de fondo, que se aprecia de inmediato y es la previsión expresa de la

obligatoriedad de algunas de las decisiones de la CEES:

ARTÍCULO DÉCIMO SEGUNDO. La Comisión emitirá decisiones de aplicación

obligatoria para todas las instituciones establecidas en el Estado, en los puntos

señalados por este acuerdo, por la Ley de Educación del Estado de Aguascalientes

u otras normas aplicables. En los demás casos, las decisiones serán indicativas,

transformándose en obligatorias si para tal efecto se firman convenios o acuerdos

entre el Gobierno del Estado, por medio del IEA, y las IES, o entre éstas, sean

públicas o privadas, autónomas o federales, en las que se pretenda que los

convenios sean aplicables.

La capacidad técnica desarrollada a lo largo de los años, el funcionamiento de la COEPES,

y la excelente relación entre las autoridades de la Universidad Autónoma y las del Instituto

de Educación de Aguascalientes, explican que, además de las acciones particulares de

colaboración entre las IES de la entidad a las que se ha hecho referencia, el documento

entregado a la SESIC en 1998, respondiendo a su solicitud, fuera también de muy buena

calidad, correspondiendo claramente a un verdadero sistema estatal de educación superior.

En efecto: el Plan Estatal de Desarrollo de la Educación Superior 1998-2003, entregado a

la SESIC en abril de 1998, sobresale entre los documentos de ese año, tanto técnicamente,

como por su cobertura de las IES del estado y la participación que implicó por parte de

ellas y de otros sectores del gobierno estatal y de los sectores productivos de la entidad.

En contraste con lo anterior, de manera que sorprende, los documentos entregados en 1999

y 2000 son muy deficientes, limitándose a una recopilación no integrada de formatos. En el

2000, además, el documento fue entregado fuera del plazo estipulado.

La calidad del texto de 1998 se explica por la excelente relación, ya apuntada, que la UAA

y el IEA mantenían desde 1993, con claros liderazgos en ambas partes y aprovechando la

experiencia anterior. El claro retroceso de 1999 y 2000 refleja, seguramente, los cambios

ocurridos en las dos instituciones en diciembre de 1998.

Esta experiencia refuerza la lección mencionada antes a partir del caso de Guanajuato, en

relación con la fragilidad de los procesos de descentralización: aún en un caso que parecía

muy avanzado en su institucionalización, tanto por la duración del trabajo previo como por

la presencia de un marco jurídico bastante completo, factores circunstanciales y personales

pueden tener consecuencias considerables, tanto a favor, como parece haber ocurrido en

Durango, como en contra.

118

CONCLUSIÓN.

119

Para terminar el trabajo se resumen los alcances y las limitaciones de la descentralización o

federalización en el campo de la educación superior mexicana, tal como se presentaban en

el año 2000, y se discuten las perspectivas del proceso para el futuro. Antes de hacerlo, sin

embargo, conviene recordar algunos elementos de los planteamientos iniciales, en

particular en lo que se refiere al uso de la expresión sistema de educación superior.

La noción de sistema, como se recordará, ocupa un lugar central en el análisis, no en el

sentido laxo de conjunto cualquiera de elementos, independientemente de su grado de

integración, sino en el más riguroso de un conjunto de elementos bien integrados; en el caso

de la educación, un conjunto de escuelas que actúan concertadamente, con un propósito

común y un mecanismo para tomar decisiones conjuntamente, lo que implica un cierto

grado de autonomía con respecto a centros de decisión superiores.

El sentido de la expresión auténtico sistema estatal de educación superior, como se ha

explicado, coincide por lo tanto en sus implicaciones con el del concepto de

descentralización o federalización educativa, como se entiende en el marco de las políticas

educativas mexicanas: la descentralización de la educación superior mexicana sólo se dará

plenamente cuando las IES de cada estado constituyan auténticos sistemas.

Por otra parte, se recuerda que, coincidiendo con Cabrero y Mejía, para emprender este

trabajo se partió de la idea, o hipótesis, de que la descentralización de la educación superior

ocurrida en México en los últimos años ha sido inducida fundamentalmente por el gobierno

federal pero que, a diferencia del proceso similar que ha tenido lugar en educación básica,

la federalización de la educación superior se refiere a un conjunto más heterogéneo y

complejo de elementos, que son las instituciones de educación superior.

Las IES pueden articularse según dos posibles ejes: uno es el que pueden formar las

instituciones de un mismo tipo que hay en el país, lo que puede dar lugar a diversos

subsistemas nacionales de IES; el otro que es el de las instituciones de una misma entidad,

que pueden dar lugar a subsistemas estatales de IES. Debe subrayarse que los dos ejes

articuladores posibles no coinciden, sino que pueden combinarse; también, como parece

ocurrir en realidad, pueden contraponerse.

Como resultado de lo anterior, se puede conjeturar que en la federalización de la educación

superior el peso de las entidades en relación con el centro es más considerable que en el

caso de la educación básica, por lo que las diferencias que distinguen a las entidades en este

nivel educativo pueden ser mayores. En otras palabras, estamos ante un proceso inducido

por el centro, pero al que cada entidad responde en forma peculiar.

A partir de lo anterior, en el nivel descriptivo del análisis podemos decir que la cuestión

central que tratamos de responder puede expresarse de dos formas equivalentes: una es

preguntándose qué tan completa o profunda es la descentralización promovida por el

gobierno federal mexicano en el terreno de la educación superior; la otra es preguntarse en

qué medida las IES de las entidades federativas del país se han integrado en auténticos

sistemas de educación superior, en el sentido que se ha explicado.

120

1. ¿Hay en México verdaderos sistemas de educación superior?

En el nivel descriptivo del análisis, la pregunta central es, pues, si realmente se han

integrado ya auténticos sistemas estatales de educación superior. Preguntas adicionales que

pueden iluminar la cuestión desde otros ángulos son si los llamados subsistemas nacionales

de IES constituyen, por su parte, verdaderos sistemas, y si la existencia de tales subsistemas

nacionales constituye un obstáculo para la consolidación de verdaderos sistemas estatales, o

si se ha logrado una combinación armoniosa de ambos.

1.1. Los subsistemas nacionales.

Por lo que se refiere a los subsistemas nacionales de IES, parecería que sólo merece ese

nombre, en el sentido estricto de auténtico sistema, el de los institutos tecnológicos

federales; en menor medida, se aproximan a esa situación el subsistema de universidades

tecnológicas y el de las unidades de la UPN.

Sin duda alguna en el caso de los tecnológicos, se trata efectivamente de conjuntos de IES

que, aunque están dispersas en el territorio nacional, se integran en una estructura orgánica

común, con una autoridad central fuerte (incluso demasiado fuerte) y tienen objetivos y

programas de trabajo comunes y mecanismos efectivos de comunicación e interrelación.

En el caso de las universidades tecnológicas y el de las unidades de la UPN, hay también

elementos de dirección central, con planeación y toma de decisiones conjunta, pero la

integración es menos completa que en el caso de los tecnológicos federales dada la

intervención de los ejecutivos estatales en la toma de decisiones. Lo mismo puede decirse

de los nuevos tecnológicos estatales.

En los demás casos (universidades autónomas, escuelas normales e IES privadas) los

conjuntos de instituciones del mismo tipo se definen de manera más artificial, a partir de la

característica común del tipo de personalidad jurídica que tienen, pero en realidad cada

institución existe y funciona en forma tal que tiene muy escasa relación con las demás.

Las escuelas normales no tienen relaciones significativas de tipo académico ni con las de su

misma entidad, ni con las demás del país, aunque tienen en común el utilizar los mismos

planes de estudio, que son competencia federal; entre algunas normales rurales hay

relaciones de tipo político, para apoyarse en lo que se considera una defensa contra las

agresiones de las autoridades federales o estatales, pero en el plano académico no hay

relación. Obviamente no hay una toma de decisiones conjunta, ni planes comunes, si bien el

gobierno federal promueve ciertas políticas comunes, en lo que se refiere al tamaño de la

matrícula y la capacitación de los docentes, entre otras.

Por lo que se refiere a las IES privadas, y con excepción de las pocas que tienen varios

campi, los cuales constituyen redes integradas, o sea verdaderos sistemas, la gran mayoría

son instituciones de un solo campus, que se ven obligadas a seguir los planes y programas

de la SEP o de la institución a la que están incorporadas pero, fuera de una mínima relación

administrativa, funcionan de manera totalmente independiente, sin controles académicos ni

relaciones de colaboración efectivas.

121

Las universidades públicas (UNAM, UAM, universidades agrarias y estatales) gracias a la

autonomía (de que gozan todas con excepción de la de Quintana Roo) no dependen de

autoridad externa alguna en todo lo que tiene que ver con planes y programas de estudio y,

debido a las peculiaridades del desarrollo de la educación superior mexicana, tampoco han

desarrollado programas vigorosos y permanentes de colaboración con otras instituciones.

Como se ha señalado, la institución con la que es más frecuente que una universidad estatal

tenga colaboración académica es la UNAM, pero en la mayoría de los casos se trata de

relaciones poco sistemáticas y productivas, reduciéndose más bien a acciones aisladas, de

carácter remedial, que buscan subsanar deficiencias inmediatas de manera superficial, sin

objetivos ni programas de colaboración de mediano y largo plazo, que se traduzcan en una

consolidación de la institución más débil y vayan dando lugar a esquemas de colaboración

más horizontales. Es mucho menos frecuente que las universidades estatales tengan

relaciones estrechas con otras instituciones, ni de su misma entidad, como se verá en

seguida, ni con las de su mismo tipo en su propia región, ni con las de otros lugares del país

o del extranjero. La situación, sin embargo, ha comenzado a cambiar, sobre todo desde

mediados de los años 90, cuando la reestructuración de la ANUIES se consolidó y

comenzaron a funcionar los consejos regionales, y cuando los procesos de globalización

económica hicieron crecer la conciencia de la importancia de la dimensión internacional de

la vida académica.

1.2. Los subsistemas estatales.

En cuanto a los subsistemas estatales de educación superior, creemos que este trabajo

ofrece fundamento para sostener varias conclusiones razonablemente sólidas:

Que, hasta 1998, en ningún estado de la república mexicana las IES tenían un grado de

integración tal que permitiera considerarlas realmente un sistema estatal de educación

superior, SEES.

Que los avances logrados durante los últimos tres años permiten considerar que en

algunas entidades se están constituyendo ya verdaderos SEES.

Que, sin embargo, en ninguna entidad puede hablarse de un SEES consolidado.

Que en muchas la situación de desintegración prevaleciente hasta 1998 persiste. Y

Que hay elementos para temer que se presenten retrocesos bruscos en lugares en los

que se habían logrado avances significativos.

La inexistencia de verdaderos SEES en todos los estados de la República hasta hace poco

tiempo se explica por dos razones complementarias: por una parte, porque el número de

IES que había en cada entidad era reducido, de manera que no había elementos para que

pudieran constituir auténticos SEES; por otra, porque una buena parte de las pocas IES que

había en cada estado pertenecían a subsistemas nacionales diferentes, lo que dificultaba el

establecimiento de relaciones entre ellas, en el nivel estatal.

122

Como muestra el Cuadro No. 7, en 1950 en seis entidades no había institución alguna de

educación superior ni que perteneciera a la ANUIES; en otras 21 existía una institución,

pero en varios casos, aun perteneciendo a la ANUIES no ofrecían programa alguno de nivel

superior; en Jalisco existían la U de G y la UAG, en Chihuahua y Durango había una

universidad pública o su antecedente y un instituto tecnológico; en Nuevo León había tres

instituciones: la universidad, el ITESM y un tecnológico federal; y en la ciudad de México

se contaban nueve IES. Obviamente no existían las condiciones para que se integraran

veraderos sistemas en el nivel estatal. Ni siquiera la UNAM era una institución que pudiera

considerarse fuerte, pues la investigación y el posgrado todavía no se desarrollaban en ella.

Hace dos o tres décadas ya había en cada entidad por lo menos una universidad estatal y un

tecnológico federal, pero era mucho más fácil que la primera tuviera relación con la UNAM

y el segundo con un tecnológico de otra entidad, a que se comunicaran entre sí. Las IES

privadas que se fueron creando tenían únicamente la relación administrativa formal con la

SEP para efectos de reconocimiento de validez oficial de los estudios, pero no se

relacionaban ni con la universidad ni con el tecnológico; las normales ni siquiera tenían el

rango de IES, y las universidades tecnológicas no existían.

En 1989 la cifra de instituciones de educación superior en el Distrito Federal llegaba ya a

un centenar, y la entidad con un número menor contaba con cinco IES. Al comenzar el

siglo XXI la situación ha cambiado todavía más, de manera que el tamaño de la matrícula

de educación superior y el número de IES en todas las entidades federativas, aún las más

pequeñas, es claramente suficiente para que puedan formarse verdaderos sistemas, de

dimensiones y complejidad respetables.

Los datos del Cuadro N° 11 así lo muestran: el estado que con menos IES, Colima, tenía en

1999 10, de las cuales siete eran públicas y tres privadas. El Distrito Federal contaba con

185, y entre ambos extremos había una entidad con 11 (Baja California Sur), otra con 13

(Nayarit), dos con 14 (Aguascalientes y Quintana Roo) y una con 15 (Zacatecas). En el otro

extremo, detrás del DF, una entidad contaba 146 IES (Puebla); otra tenía 123 (Edo. de

México); una 96 (Veracruz) y otra 83 (Guanajuato). Y no debemos olvidar que, dada la

velocidad con la que estas cifras cambian, en el año 2001 el total de IES en el país puede

haberse incrementado en más de un centenar con respecto a las cifras de dos años atrás.

En el espacio de medio siglo, de 1950 al año 2000, el país ha transitado de una situación

en la que no había una sola institución de investigación y posgrado fuerte, a otra en la que

todos los estados tienen un número de IES que permitiría, en principio, hablar de sistemas

estatales de educación superior, si bien la existencia de instituciones de investigación

sólidas todavía no se da en alrededor de una tercera parte de las entidades.

La dinámica impulsada por el gobierno federal a partir de enero de 1998, por otra parte, ha

producido avances sin precedentes, que permiten que una decena de entidades federativas

mexicanas cuenten ya con trabajos de planeación de sus respectivos sistemas estatales de

educación superior, planes hechos con una visión integral y una participación mínima de

las IES de la entidad, lo que hace que pueda hablarse de verdaderos SEES, por lo menos en

un estado incipiente.

123

Hasta mediados de los 90 la expresión sistemas estatales de educación superior era sólo un

convencionalismo para referirse a IES que compartían una ubicación geográfica pero no

mostraban un mínimo de coordinación que las hiciera funcionar realmente como un

sistema, pero el análisis de los trabajos de planeación estatal promovidos por la SEP en

1998, 1999 y 1990 muestra que por lo menos ocho, y tal vez una decena de entidades, han

logrado ya un funcionamiento real, aunque incipiente, de sistema estatal, en un proceso

coherente con el resto de las tendencias hacia la descentralización de la vida pública, lo que

representa una novedad de gran trascendencia potencial para la educación superior del país.

Ninguno de los sistemas estatales puede considerarse plenamente integrado, sin embargo,

por dos tipos de razones: primero, porque aún en los estados con mayores avances la

interacción entre las IES de una misma entidad sigue siendo muy inferior a la posible y

deseable; y segundo, porque aún en los casos de mayor integración las decisiones tomadas

en el marco de la planeación estatal no tienen carácter obligatorio para las IES, para las

públicas estatales por su autonomía, para las federales porque el peso de las instancias

centrales de sus respectivos subsistemas nacionales sigue prevaleciendo, y para las privadas

porque su carácter mismo las exime de tal obligación.

El sustento jurídico nacional y estatal de los SEES es todavía insuficiente, en efecto, de

manera que el funcionamiento integrado de las IES de una entidad sigue dependiendo del

liderazgo de algunas personas y de la buena voluntad de otras, lo que implica un alto grado

de fragilidad para la federalización así promovida. De hecho pueden observarse avances

rápidos en poco tiempo, pero también retrocesos considerables, a partir de avances previos

importantes, lo que confirma la fragilidad de los procesos en tanto el marco jurídico que

sustenta la federalización, y el de la educación superior en general, se complete y precise,

tanto en el nivel federal como en cada estado.

Ese mismo carácter voluntario de la participación en los planes estatales de educación

superior explica también que en no pocas entidades la integración siga sin darse. Dada la

existencia de los subsistemas nacionales, aunque en principio el desarrollo de todas las IES

debería depender en gran medida de los planes estatales, en la realidad las condiciones de

trabajo y el desarrollo institucional de los tecnológicos federales siguen dependiendo más

de las decisiones de la Subsecretaría de Educación e Investigación Tecnológica, y algo

similar, aunque en menor grado, ocurre con las universidades tecnológicas y las unidades

de la UPN y, todavía menos, con las escuelas normales.

Como las IES privadas dependen totalmente de sus ingresos propios, y como, en la mayoría

de los casos, para su existencia misma dependen también del REVOE concedido

directamente por la SEP más que de cualquier decisión local, su participación en la

planeación estatal no les resulta importante. Por todo lo anterior se explica que en un buen

número de entidades los supuestos planes estatales incluyan solamente a las IES públicas, o

sólo a las IES autónomas, que son las únicas a las que la no participación en esos planes

afecta directa y gravemente. En algunos casos los planes simplemente no existen todavía, ni

siquiera en una versión mínima, como se ha podido apreciar.

124

2. ¿Qué factores han influido en los avances de la descentralización?

La complejidad del fenómeno analizado, y las limitaciones de este trabajo, impiden llegar a

conclusiones fuertes en el nivel explicativo. Por ello a continuación sólo se aventuran

algunas interpretaciones en términos del nivel de desarrollo y, en consecuencia, de la

capacidad de autogestión de cada entidad; del peso de los ejecutivos estatales frente al

gobierno federal; y del grado de consolidación de la universidad autónoma local. Se destaca

también la importancia del marco jurídico.

2.1. Nivel de desarrollo y capacidad técnica.

Como muestra la literatura especializada, un sistema descentralizado implica una mayor

capacidad técnica, en lo relativo a planeación, evaluación, toma de decisiones y gestión en

general, por parte de las unidades que constituyen el todo, con un rol de coordinación y

apoyo para la instancia central.

Por ello no resulta sorpresivo que, en general, sean entidades de mayor nivel de desarrollo

relativo las que muestren un mayor grado de integración de sus respectivos sistemas de

educación superior, por lo menos en cuanto se refleja en la elaboración de planes estatales

de desarrollo de ese nivel. Es normal que en ellas se encuentre más fácilmente el personal

con el nivel técnico necesario para prepararlos.

2.2. Peso relativo del ejecutivo estatal.

Es conocido el peso de la federación en relación con los estados, y el del ejecutivo frente a

los poderes legislativo y judicial, en el sistema político mexicano. Lo anterior se traduce en

el peso especial del presidente de la República, en el nivel nacional, y el de cada

gobernador en su propio estado. Por ello la presencia de un ejecutivo estatal fuerte es un

factor importante para el avance de un proceso de federalización; junto con el grado de

desarrollo relativo de la entidad, este segundo factor puede contribuir significativamente al

desarrollo de la capacidad local que requiere la federalización.

Ahora bien: un gobernador puede tener un peso mayor en relación al de la federación por

dos razones distintas: una puede ser la cercanía con el presidente, con las ventajas que ello

trae consigo en términos de acceso a programas especiales y otros apoyos, y la posibilidad

de incidir en las políticas federales; la otra razón puede ser el hecho de pertenecer a un

partido distinto al del presidente, que implica una mayor disposición de principio de

oponerse a las directrices centrales, y por parte del ejecutivo federal posiblemente el aceptar

ceder en puntos técnicos, con tal de evitar enfrentamientos más riesgosos en lo político.

La presencia de este factor explicaría, en parte, el mayor avance de la federalización en

entidades con gobernadores del PRI cercanos al presidente, como Beltrones en Sonora o

Granados en Aguascalientes, o en algunas gobernadas por el PAN, como Jalisco y nuevo

León. La conjunción de este posible factor con el anterior, del nivel de desarrollo, haría

aumentar las probabilidades de que la federalización avanzara en un estado.

125

2.3. El papel de la universidad y las demás IES.

En todos los estados de la República la universidad pública, o las universidades públicas,

donde hay más de una, tienen un peso específico muy importante en el conjunto de las

instituciones de educación superior. Aún sin contar la matrícula de bachillerato, que en no

pocos casos es mayor a la de los niveles de licenciatura y posgrado, en varias entidades su

matrícula es similar o mayor a la de todas las demás IES juntas. La autonomía de que gozan

estas IES (con la sola excepción de la de Quintana Roo), interpretada según la tradición

latinoamericana y mexicana, las exime, por lo menos legalmente, de la sujeción estricta a

las directrices nacionales.

Por ello un factor más, de gran importancia, para entender el mayor o menor avance de la

federalización de la educación superior en una entidad, es el papel que juegue al respecto la

universidad pública respectiva.

Ese papel, a su vez, depende por lo menos de dos factores más: uno es el nivel de desarrollo

o, si se prefiere, de consolidación institucional de la universidad; el otro es la postura de sus

autoridades con respecto a las políticas de la SEP en general, incluyendo la de impulso a

federalización. Estos factores, por lo demás, parecen frecuentemente asociados. En efecto:

parece más probable que una universidad autónoma apoye las políticas de federalización

con todas sus consecuencias, que pueden incluir un acotamiento de su autonomía mayor

que en el contexto de laissez faire habitual, si se trata de una institución con buenos niveles

de desarrollo académico y una capacidad mayor de planeación y gestión, que en el caso de

una universidad que no ha alcanzado un grado mínimo de consolidación, en la que

prevalecen pugnas entre grupos por el control de la institución, con menor capacidad

técnica y una posible preferencia por la situación mencionada de laissez faire.

En los estados en que la universidad pública tiene mayores niveles de desarrollo académico

e institucional parece haberse dado más frecuentemente una colaboración y un liderazgo

compartido de la universidad con la secretaría estatal de educación para promover la

realización de planes estatales y, en general, para realizar acciones de colaboración entre las

IES de la entidad y constituir un verdadero sistema estatal.

La participación en este tipo de esfuerzos de las demás IES es, por supuesto, importante

también, pero el peso específico de la universidad autónoma parece claro, y parece también

favorecer la participación de las demás. Las buenas relaciones de las máximas autoridades

de las IES locales contribuye, por una parte, a que las que pertenecen a sistemas federales

no utilicen esa pertenencia como razón para no participar en los esfuerzos por integrar un

sistema estatal y, por otra, a que las IES públicas vean a las privadas como posibles socios

en un esfuerzo común, y no como rivales, facilitando también la participación de estas

instituciones en la constitución del SEES.

La postura de las autoridades federales y la de las cabezas de los subsistemas nacionales

respectivos, como la SEIT, el COSNET y la FIMPES, además de la ANUIES, que incluye a

IES de diverso tipo, es por supuesto importante, y puede constituir un factor favorable, o un

obstáculo de consideración.

126

2.4. La importancia del marco jurídico.

Como un factor más para explicar el avance de la federalización, conviene volver sobre el

tema de la importancia que puede tener la existencia de un marco jurídico adecuado en lo

relativo a los procesos de descentralización de la educación superior.

Esta idea, que podría parecer obvia, no lo es tanto en el contexto mexicano, en el que el

peso del ejecutivo federal ha sido tal, que durante mucho tiempo permitió que el presidente

de la República tomara decisiones trascendentes sin la intervención del legislativo, como

sería esperable en un contexto de verdadera división de poderes, usando lo que se ha

llamado facultades metaconstitucionales.

La forma en que se dio la firma del Acuerdo Nacional para la Modernización de la

Educación Básica en mayo de 1992 es un ejemplo interesante de lo anterior. Como advierte

Rodríguez (1999: 52-66), la reorganización del sistema nacional de educación básica que se

derivó del mismo parece haber sido ilegal, estrictamente hablando.

En efecto: en los términos de la fracción XXV del Art. 73° de la Constitución, es facultad

del legislativo federal la distribución de la función educativa entre los niveles de gobierno

federal, estatal y municipal. La transferencia del enorme sistema federal a las entidades, que

ocurrió en el segundo semestre de 1992, carecía de sustento legal, aunque el ANMEB

hubiera sido firmado por el ejecutivo federal, los 31 gobernadores y el SNTE, ya que

ninguna de esas instancias tenía facultades para decidir tal reorganización.

Los cambios al Art. 3° de la Constitución y la nueva Ley General de Educación, ambos de

1993, regularizaron la situación, pero su ilegalidad original parece clara. Las negociaciones

con gobernadores y sindicato eran sin duda necesarias, pero la implementación de los

cambios acordados por esas partes debía haber ido precedida por los cambios jurídicos que

sólo el legislativo federal podía hacer. Las facultades metaconstitucionales del presidente

suplieron todo lo que hizo falta y, al parecer, nadie reparó en tales minucias jurídicas.

En el campo de la educación postsecundaria la situación legal es peor todavía, dado lo

obsoleto de la Ley para la Coordinación de la Educación Superior, la insuficiente definición

del marco jurídico federal para las universidades autónomas que contienen desde 1980 el

Art. 3° de la Constitución y la Ley Federal del Trabajo, y la casi total inexistencia de

disposiciones al respecto en el nivel estatal.

Como se ha señalado, los mecanismos de coordinación para el nivel estatal que se crearon

desde 1979, las Comisiones Estatales de Planeación de la Educación Superior, carecían de

sustento jurídico; sus acuerdos no obligaban a las partes y su cumplimiento dependía de la

buena voluntad de las mismas; como una decisión trascendente tenía pocas probabilidades

de ser adoptada, las COEPES tendieron a limitarse a acuerdos superficiales, lo cual las hizo

rápidamente irrelevantes. Esto explica en buena medida, seguramente, su desaparición o

inactividad en la mayoría de las entidades, hasta su reactivación en los últimos años, a

partir de 1997-1998.

127

El marco jurídico federal no se ha modificado, pero el estatal ha comenzado a hacerlo, si

bien tímidamente. En varios estados la COEPES o su equivalente tiene ya sustento legal,

aunque sus facultades son limitadas en la mayoría de los casos. En alguno el carácter

obligatorio de las decisiones se condiciona expresamente a su perfeccionamiento por parte

de las instancias institucionales correspondientes, lo que equivale nuevamente a hacer

opcionales todos los acuerdos, con el caso del estado de Aguascalientes como una

excepción interesante. Con todo, parece claro que en algunas entidades, en especial en las

que el proceso de federalización ha avanzado más, hay un modesto avance del marco

jurídico de la educación superior, como parte del sistema educativo global de la entidad.

En ausencia de cambios en el marco jurídico federal, sin embargo, los avances de las

entidades, además de producirse lenta e irregularmente, serán inevitablemente limitados.

Parece claramente deseable el desarrollo de un marco jurídico nacional que proporcione a

las instituciones de educación superior condiciones adecuadas para su consolidación.

De manera muy tentativa, y con plena conciencia de la dificultad de un asunto que requiere

de amplios consensos entre los grupos políticos representados en el Congreso, pueden

apuntarse algunos de los puntos que parece deseable incluya una normatividad de la

educación superior, para que sea congruente con las tendencias más consistentes al respecto

en el plano internacional:

Una definición precisa del concepto de autonomía, estrechamente asociada con la

obligación institucional de rendición de cuentas a la sociedad.

La distinción de la autonomía administrativa y de gobierno, que procede solamente para

las IES públicas, a diferencia de la autonomía académica, que es aplicable también a las

privadas, y para cuyo otorgamiento debería haber criterios precisos.

La definición de mecanismos confiables de evaluación externa, de diverso tipo, así

como de su obligatoriedad para las IES y de sus consecuencias, tanto para las públicas

como para las privadas, en términos de acceso a financiamiento y apoyos, pero también

del otorgamiento de los reconocimientos oficiales de validez de estudios e, inclusive, de

la mencionada autonomía académica o administrativa.

A partir de lo anterior, lineamientos que faciliten la movilidad de estudiantes entre IES

de diverso tipo, y de cualquier entidad de la República.

De manera similar, lineamientos relativos al ejercicio profesional.

Definición precisa del alcance de la obligación del Estado en cuanto al financiamiento

de la educación pública en los niveles superiores –en otros términos, la cuestión de la

gratuidad de dicho nivel— así como de la postura oficial frente a la educación privada,

con la posibilidad de apoyos y estímulos fiscales o, por el contrario, de gravámenes

impositivos. En forma más general, precisiones en cuanto al valor público de la

educación privada y el valor privado de la pública.

128

Lineamientos generales sobre las formas de gobierno de las instituciones públicas, de

manera que se proteja su especificidad como planteles académicos y se fomente la

participación madura de los diversos grupos de personas que forman la institución. En

particular, previsiones para que en el gobierno de las IES se combinen las autoridades

unipersonales y las colegiadas manteniendo, en cuanto a las primeras, un adecuado

balance entre sus responsabilidades y su autoridad; y en cuanto a las segundas,

previendo formas de integración y mecanismos de operación que aseguren a cada grupo

de la comunidad un peso en las decisiones proporcionado a su capacidad, y permitan a

tales colegiados controlar razonablemente las decisiones de la autoridad individual.

Ajustes en lo relativo a las relaciones laborales en las IES públicas, corrigiendo las

deficiencias del marco actual. Además, elementos que faciliten la movilidad de personal

académico entre IES de diversos tipos y entidades.

Por lo que se refiere al tema de este trabajo, la federalización, el marco jurídico debería

sentar las bases de verdaderos sistemas estatales, contemplando una descentralización

plena de los subsistemas federales, con una clara decisión a favor de transferir el control

de las IES de ese tipo a las entidades, con los subsistemas nacionales en un papel de

coordinación y apoyo técnico.

Y de manera congruente con lo anterior, por último, el marco jurídico nacional podría

definir los elementos clave de las instancias estatales de coordinación, tipo COEPES, de

manera que tuvieran una composición adecuada y facultades decisorias precisas.

3. La explicación general.

Para terminar, regresamos brevemente sobre las explicaciones simplistas que atribuyen la

presencia de políticas educativas descentralizadoras en muchos países a la influencia del

Banco Mundial y otras agencias internacionales.

Más allá de numerosas circunstancias diferentes, hay también actualmente rasgos comunes

cuyo peso explica la coincidencia de políticas, sin necesidad de acudir a explicaciones

como la mencionada, lo cual no significa ignorar el peso relativo de las agencias

internacionales en las políticas públicas de todos los países.

Esos rasgos comunes relevantes son, por lo menos, los siguientes:

En primer lugar, y subrayando su importancia para contrarrestar el descuido habitual

que lo menosprecia, el factor demográfico: las dimensiones del sistema educativo de

muchos países son, en la actualidad, mucho mayores que hace sólo tres o cuatro

décadas. La gestión centralizada de tales sistemas, que hasta hace poco tiempo podía ser

racional, deja de serlo en la medida misma en que los sistemas crecen.

En seguida, el desarrollo de los países en lo económico y lo social que, aún en países

pobres, permite contar con recursos calificados para una gestión descentralizada en

lugares en que hace poco ello era impensable.

129

En el terreno político, la consolidación también creciente de la democracia en muchos

países, aunque en procesos no lineales e inciertos, apoya también las tendencias

descentralizadoras. Sin adoptar acríticamente la tesis de la congruencia que cuestionan

Cabrero y Mejía, parece posible afirmar que, en el contexto de México y otros países,

las deficiencias de los regímenes tradicionales, que entre otras cosas eran centralistas,

harían explicable su rechazo, y la consiguiente opinión de una mayor congruencia de

arreglos de tipo descentralizado con una democracia participativa moderna.

En el campo cultural, por último, la creciente sensibilidad relativa a la importancia de

las identidades regionales, que lleva a defender su reafirmación frente a la uniformidad

que los regímenes centrales tradicionales tienden a imponer, resulta también congruente

con las tendencias descentralizadoras.

4. Una perspectiva posible hacia el futuro.

El análisis de la federalización de la educación superior mexicana presentado en esta obra

ha considerado la presencia de dos posibles ejes articuladores de las IES mexicanas, uno

según el cual pueden organizarse en subsistemas nacionales de instituciones de un mismo

tipo; el otro que consiste en la organización de sistemas estatales de educación superior.

Se ha señalado que esos dos ejes pueden relacionarse de diversa forma; hasta ahora lo que

parece haber ocurrido es que la inserción de una institución en un subsistema nacional ha

dificultado el que pueda integrarse realmente en un sistema estatal.

Una tendencia espóntanea que parece guiar la forma de pensar de la mayoría de los

humanos, y que consiste en percibir la realidad y ordenar el mundo en la simplificadora

forma de dicotomías excluyentes (como blanco/negro, arriba/abajo, oriente/occidente,

naturaleza/cultura, herencia/medio, etc.) puede llevar a pensar que los dos ejes articuladores

mencionados son necesariamente excluyentes. Una forma tal vez más rica de pensar o, si se

prefiere, dialéctica, permite intentar una combinación más productiva. Es posible pensar

que, lejos de excluirse mutuamente, los dos ejes podría coexistir y reforzarse mutuamente.

Por una parte, las dimensiones de las entidades federativas en la actualidad, cuya población

las hace comparables a muchos países pequeños, y a las mayores las hace alcanzar la escala

de los grandes estados europeos del siglo XIX, hacen indispensable que las IES de cada

estado se integren en un verdadero sistema, en el que traten de enfrentar conjuntamente los

retos del desarrollo integral de la entidad de que se trate, específicamente en el ámbito de la

formación de recursos humanos de alto nivel, de la generación y aplicación del

conocimiento, y de la difusión de la cultura.

Por otra parte, la especialización cada vez mayor en todos los ámbitos, y la tradición

nacional, hacen que la existencia de subsistemas nacionales de instituciones del mismo tipo

pueda constituir un apoyo muy importante para las instituciones, en los aspectos técnicos.

Por ello nuestra última conclusión que, tratándose de un planteamiento de deber ser hacia el

futuro, se basa tal vez más en la perspectiva propia del investigador que en los datos

obtenidos de la situación pasada y presente, apunta en la dirección de considerar que la

130

única opción deseable para la educación superior mexicana es la que consistiría en lograr la

integración de un auténtico sistema nacional de educación superior, contemplando dicho

sistema nacional como un conjunto estructurado según dos dimensiones:

32 auténticos sistemas estatales, formados por las IES de todo tipo de una misma

entidad, que se complementen para atender las necesidades de la misma planificando su

desarrollo en forma integrada y apoyándose para la consecución del objetivo común.

Ciertos sistemas nacionales que apoyen a IES de un mismo tipo de todo el país en

aspectos técnicos. Por lo menos un sistema de normales y unidades de la UPN; uno de

universidades tecnológicas; otro de institutos tecnológicos; un sistema de universidades

públicas; y uno o varios más de instituciones particulares.

Naturalmente una interacción fructífera de los dos ejes de articulación mencionados no es

sencilla. En todo estructura de tipo matricial hay tensiones muy conocidas e inevitables,

pero la complejidad de la educación superior de un gran país federal lleva a la conclusión

de que ninguna estructura más simple resulta adecuada.

Las estructuras matriciales, sin embargo, pueden poner más o menos peso en uno u otro de

los ejes de organización. En el caso de la educación superior mexicana, la postura que aquí

se sostiene, implícita en los párrafos anteriores, considera que el peso decisivo en la toma

de decisiones debería recaer en los sistemas estatales, en tanto que los sistemas nacionales

tendrían un papel muy importante en lo técnico, pero subordinado en lo relativo a las

decisiones.

Esta postura se contrapone a la situación prevaleciente en el sistema educativo mexicano

desde 1921, que ni el Acuerdo Nacional para la Modernización de 1992, ni los cambios

constitucionales y la Ley General de 1993 han modificado substancialmente en lo relativo a

educación básica, y que sólo comienza a cambiar en lo relativo a educación superior a partir

de 1998, sin que el marco jurídico se haya tocado todavía. Modificar tal situación no será

sencillo, por supuesto.

La descentralización o federalización del sistema mexicano de educación ha sido un

proceso complejo, con fuertes dosis de ambigüedad y ambivalencia, características que, por

lo demás, parecen inherentes a este tipo de procesos, según la literatura revisada en los

primeros capítulos del trabajo. El proceso por el que han comenzado a crearse verdaderos

sistemas estatales de educación superior no podría estar exento de estas dificultades, ni se

podría esperar que su profundización futura lo esté.

Sin embargo, parece posible detectar un avance definido en la dirección apuntada. Con un

eufemismo similar al de la expresión sistema de educación, en México se ha hablado de

políticas de educación superior para designar una forma de manejar ese nivel educativo

limitándose a reaccionar ante los problemas que se presentaran, evitando que crecieran y

resolviéndolos uno a uno. La asignación de recursos a las universidades hasta mediados de

los años 80 obedeció a esa lógica, dando más a las instituciones que manifestaban mayor

capacidad de presión.

131

Lo ocurrido en los últimos años en lo relativo a descentralización, pero también en cuanto a

crecimiento y diversificación, financiamiento, calidad, evaluación y otros temas, permite

sostener que, aunque menos visiblemente que en educación básica, también en el nivel

postsecundario de la educación nacional la década pasada fue testigo de desarrollos

importantes. En especial, el Programa de Mejoramiento del Profesorado (PROMEP),

anunciado por la Subsecretaría de Educación Superior a fines de 1996, continuando los

esfuerzos del Fondo para la Modernización de la Educación Superior (FOMES), representó

la transformación de un mecanismo coyuntural de apoyo financiero, que paliaba las

dificultades causadas por la reducción en términos reales de los recursos ordinarios, en una

verdadera política de educación superior, con una visión que, por discutible que pueda

parecer a las miradas más críticas, tiene por lo menos la virtud de la coherencia y la

perspectiva de conjunto y de largo plazo.

Sorpresivamente, como se explicó, el mayor impulso a la federalización comenzó con un

acuerdo del legislativo que, al parecer, no tuvo conciencia de sus implicaciones. Tal

impulso, sin embargo, fue aprovechado por los responsables de la educación superior en el

nivel federal, en el marco de una política coherente.

Otros acontecimientos ocurridos en la educación superior mexicana en los últimos años,

como la huelga que sufrió la UNAM en 1999-2000, recuerdan la persistencia de visiones

antagónicas y, hasta ahora, aparentemente irreconciliables, de lo que diversos actores

consideran que debería ser este nivel educativo.

El gran cambio político que vive el país a partir de las elecciones del 2 de julio del año

2000 implica, seguramente, la necesidad de un nuevo arreglo social en muchos aspectos,

alrededor de una nueva visión sobre el futuro que los mexicanos podamos compartir. La

concepción de lo que deberá ser la educación superior es, sin duda, uno de los elementos de

esa visión. Considero que esa concepción debería incluir una nueva estructura, con sistemas

estatales y nacionales integrados en la forma sugerida.

Dos tendencias muy claras confluyen en la misma dirección de la descentralización o

federalización de todas las actividades del sector público, incluyendo a la educación: por

una parte, la cada vez más clara inviabilidad de un manejo centralizado, en el caso de una

sociedad de dimensiones tan grandes como las de México al comenzar el siglo XXI; por

otra, la creciente capacidad de las entidades federativas, que las hace tender hacia una

autonomía cada vez mayor.

La descentralización, como cualquier otra política, tiene pros y contras. La de la educación

en general, y de la superior en especial, no es algo sencillo, ni tampoco una panacea. Por sí

misma no resuelve los problemas de fondo, ni hará que los alumnos alcancen

automáticamente niveles superiores de aprendizaje. Para ello hacen falta, sin duda, muchas

otras cosas. En el contexto de un país de las dimensiones de México, con su diversidad y su

carácter federal, sin embargo, la descentralización no es, seguramente, suficiente, pero sí

parece una condición necesaria para la calidad de la educación.

132

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