la contribución de las instituciones políticas a la superación de las desigualdades

8/8/2019 La contribucin de las instituciones polticas a la superacin de las desigualdades.

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La contribucin de las instituciones polticas a la superacin de las desigualdades

La contribucin de las instituciones polticas a la superacin de las desigual-dades. Un balance de la democratizacin latinoamericana

Mikel Barreda y Andrea CostafredaAnalistas IIGE-mail: [email protected] / [email protected]

Resumen

Este trabajo pretende analizar la institucionalidad poltica de Am-rica Latina desde una ptica de igualdad, esto es, examinando enqu medida dicha institucionalidad favorece o, por el contrario, fre-na el avance hacia un mayor nivel de igualdad en la regin. El an-lisis se centra particularmente en algunas de las principales institu-ciones polticas incorporadas en los recientes procesos de demo-cratizacin latinoamericanos, pero teniendo presente la importan-cia de atender a la institucionalidad informal, que con frecuenciaerosiona los efectos de las instituciones formales.

De acuerdo con este planteamiento, este trabajo se estructura encuatro secciones. La primera es introductoria y presenta el procesode democratizacin operado en la regin. La segunda se ocupa de

explicar brevemente la relacin entre democracia e igualdad, y lanecesidad de tomar en consideracin tanto las instituciones demo-crticas (formales) como las informales para analizar los desempe-os en trminos de igualdad. Tras este planteamiento terico, sehace un anlisis general de la informalidad y la captura del procesopoltico por ciertos sectores sociales en Amrica Latina. La siguien-te seccin constituye el ncleo del trabajo: se analizan las caracte-rsticas y el desempeo de las instituciones de las democracias lati-noamericanas en trminos de igualdad. Concretamente, son anali-zadas desde dos ngulos: desde sus efectos en la calidad de la re-presentacin y en la calidad del control poltico. Finalmente, se pre-sentan las conclusiones generales del trabajo.

1. El avance democratizador de Amrica Latina

En los ltimos veinticinco aos numerosos pases se han librado de regme-nes autoritarios y han iniciado importantes procesos de apertura a gobernanzasms democrticas y liberales. Amrica Latina es una de las reas geogrficas en

Revista Instituciones y Desarrollo N 16 (2004) pgs. 15-48. Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya,Comte dUrgell, 240 3-B 08036 Barcelona, Espaa. www.iigov.org


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Mikel Barreda y Andrea Costafreda

que ms intensamente se ha vivido este proceso de apertura y democratizacin.En efecto, mientras que a mediados de los aos setenta slo tres pases latinoa-mericanos contaban con gobiernos elegidos democrticamente (Costa Rica,Colombia y Venezuela), actualmente todos los pases con la excepcin deCuba adoptan formalmente la democracia como rgimen poltico y seleccio-nan a sus gobiernos a travs de elecciones competitivas. En comparacin con elproceloso pasado poltico de la mayora de los pases latinoamericanos, el re-ciente proceso de democratizacin ha sido, sin duda, un avance muy positivo,que ha permitido mejorar las capacidades y oportunidades de desarrollo de laregin. Por ejemplo, las instituciones democrticas han permitido ampliar elmargen de derechos y libertades de la ciudadana, y evitar y corregir abusos deautoridad.

El grfico 1 pone de manifiesto la mejora que ha experimentado AmricaLatina en el reconocimiento y garanta de derechos y libertades de la ciudada-na, segn la conocida clasificacin de Freedom House. Concretamente, hansido los derechos polticos los que han logrado una mejora ms sustantiva: mien-tras que en 1977 el promedio en estos derechos (4,6) colocaba a la regin den-tro de la categora de parcialmente libre, el promedio alcanzado en 2002 (2,4)sita a la regin en la categora de libre.

Grfico 1. Promedio de derechos polticos y libertades civiles en AmricaLatina.

0,0

0,5

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Derechos polticos Libertades civiles

Fuente: sistema de informacin LAGNIKS (www.lagniks.net ) a partir de datos de Freedom House.Nota: los valores de la escala van del 1 al 7. El 1 corresponde al grado ms alto de derechos y libertades, mientrasque el 7 al grado ms bajo.

A pesar de este avance democratizador, ste no ha sido el que se esperaba en losaos ochenta. La rpida cada de las dictaduras latinoamericanas y los consiguientescambios polticos despertaron amplias expectativas en torno a la inevitabilidad yrelativa inminencia de la democracia en la regin. Tales expectativas fueron en bue-


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na parte incentivadas por el modelo terico desde el que se analizaban los nuevoscambios polticos: el paradigma de la transicin. Este modelo terico planteaba,entre otros aspectos, que desde el momento en que un pas abandonaba el autori-tarismo poda ser considerado un pas en transicin a la democracia, y que su acce-so transcurra a travs de una secuencia de etapas1.

Sin embargo, la trayectoria de los pases ha sido muy distinta: slo en casoslimitados se han constatado cambios polticos como los preconizados en la lite-ratura de las transiciones. Uruguay y Chile son los casos ms ilustrativos2. Lamayora de los pases restantes ha experimentado notables avances democrti-cos pero acompaados de importantes estancamientos y retrocesos, no tantohacia regmenes autoritarios sino ms bien a regmenes semidemocrticos, quehan recibido multitud de nombres (Collier y Levitsky, 1997). Uno de los trmi-

nos que ha alcanzado ms popularidad es el de democracias delegativas, in-troducido por ODonnell (1997) para referirse a aquellas democracias que cuen-tan con presidentes populistas, que llegan el poder a travs de elecciones libresy competitivas y al margen de los canales partidistas tradicionales y que una vezen l no se comportan como representantes polticos, sino como dueos perso-nales de la res pblica, por encima de cualquier sistema de control y fiscalizacina su gestin. Las democracias de la poca de Menem, Fujimori o Chvez sonejemplos claros de este modelo delegativo.

Diversos estudios han mostrado las limitaciones en la extensin de la demo-cracia en el conjunto de la regin. Un trabajo reciente, por ejemplo, evidenciaque en aquellos pases en que ha concluido la transicin a la democracia, el

ejercicio de libertades y derechos decrece con el paso del tiempo en lugar defortalecerse (Payne et al., 2003). O por mencionar de nuevo los datos deFreedom House: en 2002, nada menos que doce de las democracias latinoame-ricanas se ubicaron en la categora de parcialmente libres en lo que respecta ala garanta de libertades civiles, tales como los derechos de propiedad o la igual-dad ante la ley.

Este diagnstico, un tanto pesimista, de la introduccin de la democracia enAmrica Latina puede cambiar significativamente si se aborda desde un enfo-que analtico diferente. Si en lugar de concebir como es propio del paradigmade la transicin la construccin de una democracia como un proceso lineal ycon una orientacin teleolgica (dirigida a lograr la consolidacin o lainstitucionalizacin de la democracia), se la concibe como un proceso abierto

1 Bsicamente las siguientes etapas: crisis del rgimen autoritario, transicin democrtica y consolida-cin. Para mayor informacin sobre las tesis y postulados del paradigma de la transicin vanseODonnell y Schmitter (1994) y Linz (1990). En los ltimos aos, se ha realizado una revisin crticade este paradigma, de la mano de autores como Whitehead (2001; 2002) y Carothers (2002).2 Un reciente estudio de Schmitter y Schneider (2003) sobre 30 pases que han emprendido procesosdemocratizadores en las ltimas dcadas muestra que Uruguay se halla a la cabeza en el ndice deconsolidacin democrtica (con una puntuacin de 83,58%, respecto a una puntuacin mxima de100%). Chile se encuentra tambin en buenas condiciones de consolidacin (con una puntuacin de62,5%) y ocupa el puesto 14 de dicho ndice.


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en el tiempo, cclico, sujeto a avances y retrocesos, tal como ha planteado reciente-mente Whitehead (2001; 2002), el diagnstico de la democratizacin en AmricaLatina se torna mucho ms optimista. De acuerdo con este planteamiento, habraque decir que ms que democracias lo que existen en Amrica Latina son procesosde democratizacin, procesos que, a pesar de los estancamientos y retrocesos expe-rimentados, han evidenciado importantes avances.

Esta dinmica democratizadora de la regin tienen lugar en condiciones ycontextos muy complejos, tanto internos como externos. El catlogo de condi-ciones internas que obstaculizan el desarrollo de la democratizacin es amplio y

variado. Baste mencionar slo dos: los graves problemas econmicos y socialespor los que atraviesa Amrica Latina, sobre todo en trminos de pobreza ydesigualdad, y la pervivencia de una institucionalidad informal y de formas de

relacin con la poltica que constrien la democratizacin. El contexto externotambin es decisivo. Si ya en la cada de las dictaduras y en los cambios polti-cos posteriores se evidenci el peso decisivo del factor internacional, en elmomento actual, en intenso proceso de globalizacin, este factor cobra anmayor relevancia. La emergencia de una poltica global ha ampliado el entra-mado de actores estratgicos pblicos y privados e instituciones que inci-den en los procesos democratizadores, generando no slo nuevos retos paraestos procesos sino tambin nuevas oportunidades3.

Dentro de este escenario complejo en el que operan las dinmicasdemocratizadoras de los pases latinoamericanos, este trabajo se interesa espe-cialmente por el contexto socioeconmico y, ms concretamente, por las condi-

ciones de desigualdad en que viven sus ciudadanos. La idea de la que se parte esque la democratizacin en Amrica Latina opera en un contexto de elevadaexclusin y desigualdad social y econmica, y que en relacin con ese contextola democratizacin ofrece importantes oportunidades para transformarlo, per-mitiendo avanzar hacia mayores niveles de igualdad e inclusin social. Sin em-bargo, por ms que la democratizacin sea relevante, no es suficiente para com-batir la desigualdad. Con frecuencia, el diseo y la dinmica del proceso demo-crtico se ve atenazada por la propias condiciones de desigualdad existentes,con lo que, en la prctica, no slo no se progresa en el combate contra la des-igualdad, sino que se refuerza la propia estructura de desigualdad existente. Enel apartado siguiente se abordar con ms detalle esta relacin entre democra-cia e igualdad.

2. Democracia y desigualdad: parte del problema o parte de lasolucin?

Como es sabido, la igualdad es uno de los principios bsicos sobre los que sefundamenta la idea de democracia. Cualquiera que sea la nocin de democraciaque se maneje lleva implcita una referencia a la igualdad. Dentro de la variedad

3 Para mayor informacin sobre globalizacin y, particularmente, sobre la poltica global, vaseHeld y McGrew (2003).


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de concepciones de democracia existentes pueden destacarse dos grupos segnla nocin de igualdad que utilicen. El primer grupo corresponde a las concep-ciones procedimentales de democracia, que manejan una nocin eminentemen-te poltica de igualdad, y referida a las condiciones de acceso al proceso polti-co. As, segn la conocida definicin de Dahl (1999), lo que identifica a unademocracia es el reconocimiento a todos sus miembros de iguales derechos departicipacin en la toma de decisiones polticas4. Un segundo grupo integraaquellas concepciones moralmente ms exigentes de democracia, que hacenhincapi en la igualdad en los resultados, igualdad entendida no slo en el terre-no poltico, sino tambin en el terreno socioeconmico (de mejora de las condi-ciones de vida, por ejemplo)5.

La democracia es, por tanto, un sistema poltico favorable para mejorar las

condiciones de igualdad y equidad en una determinada sociedad. Los argumen-tos concretos que pueden ofrecerse al respecto son numerosos, de los que va-mos a mencionar slo algunos. Para empezar, el acceso al proceso poltico enigualdad de condiciones de los diversos grupos e intereses sociales ampla ob-

viamente la representatividad e inclusividad del sistema poltico. Ello tiene a suvez un importante efecto en la disminucin de los riesgos de favoritismo y par-ticularismo a la hora de adoptar decisiones polticas, por ejemplo, en el momen-to de establecer polticas de distribucin del gasto pblico. Asimismo, la parti-cipacin efectiva en el proceso poltico ampla el control sobre los poderes p-blicos y su nivel de transparencia, lo que ayuda a evitar y afrontar la corrupciny los abusos de autoridad. Por ltimo, cabe resaltar que la democracia permiteempoderar a la poblacin con mayores niveles de desigualdad y exclusin so-

cial, en la medida en que ofrece a esta poblacin oportunidades para organizar-se, articular sus demandas y hacerlas llegar al sistema poltico6.

De acuerdo con lo anterior, un avance democratizador como el que ha expe-rimentado Amrica Latina en las dos ltimas dcadas con todas sus limita-ciones e imperfecciones debera ser interpretado como una buena noticia enrelacin con los graves problemas de desigualdad y exclusin que padece laregin. La realidad, empero, no avala esta interpretacin: el promedio de losniveles de desigualdad y pobreza se ha mantenido a pesar de ciertos movi-mientos cclicos en posiciones elevadas desde comienzos de los aos ochen-ta (BM, 2003). La introduccin de la democracia en Amrica Latina ha resulta-do, por tanto, insuficiente para combatir las condiciones de desigualdad y exclu-sin en que vive gran parte de su poblacin. Hay tres poderosas razones para

4 Del principio de igualdad poltica en que se sustenta esta concepcin de democracia de Dahl (1999:47-48) se derivan cinco requisitos ms concretos: participacin poltica efectiva, igualdad de voto,comprensin ilustrada (capacidad para instruirse respecto a otras alternativas), control de la agendapblica, e inclusin de los adultos en el proceso poltico.El corolario de este tipo de concepcin de la igualdad es que para garantizar unos resultados igualesse necesitan tratamientos desiguales, tales como medidas de discriminacin positiva (Sartori, 1992).Un ejemplo ilustrativo de este planteamiento es la concepcin liberal-social de democracia de Rawls(1996).Estos y otros argumentos de por qu la democracia es importante para mejorar la igualdad puedenencontrarse, por ejemplo, en BID (2000), PNUD (2002) y BM (2003).


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explicar esto. La primera es la propia debilidad de las instituciones democrti-cas introducidas para generar de manera efectiva condiciones de igualdad (porejemplo, un acceso igualitario real a posiciones de poder o mecanismos efecti-

vos de control poltico). Otra importante razn es la frecuente captura del pro-ceso poltico por parte de ciertos grupos y sectores, en detrimento del intersgeneral y, particularmente, del inters de los ms desfavorecidos. Por ltimo, elpeso de ciertas instituciones informales que frenan tanto el avancedemocratizador como el avance hacia mayores niveles de igualdad en las socie-dades latinoamericanas.

De esas tres razones, en este apartado se va a prestar atencin a las dosltimas, dejando para el apartado siguiente el anlisis de las caractersticas y eldesempeo de algunas instituciones democrticas introducidas en Amrica La-

tina. La captura del proceso poltico por parte de ciertos sectores sociales y lainformalidad poltica van de la mano: la captura se apoya en la informalidad ysta se perpeta gracias a la primera. Ambas cuestiones son expresin de lascondiciones de desigualdad y exclusin que hay en la regin, pero, al mismotiempo, cumplen una importante funcin de legitimacin y refuerzo de talescondiciones. De manera que son, a la vez, expresin y refuerzo de la desigual-dad existente.

2.1. La captura del proceso poltico

Como es sabido, uno de los rasgos identificativos de un proceso poltico

democrtico es que las decisiones polticas se adoptan atendiendo a las inquie-tudes y necesidades de los ciudadanos y, por tanto, las decisiones polticas seajustan al inters general. Vale la pena recordar, a este respecto, la clebre citade Lincoln: la democracia es el gobierno del pueblo, por el pueblo y para elpueblo. En este sentido, la captura del proceso poltico por parte de ciertosgrupos y sectores sociales que orientan la toma de decisiones en beneficio deciertos intereses particulares en detrimento del inters general es un snto-ma evidente de malestar democrtico.

La reciente historia democrtica de Amrica Latina ha dado abundantesmuestras de captura del proceso poltico por parte de ciertos intereses sectoria-les. Aunque no se dispone de trabajos precisos sobre el alcance de este fenme-no en la regin, son conocidos numerosos casos, que revelan el enorme obst-culo que representa este fenmeno de cara a mejorar los niveles de igualdad.Por citar slo algunos: la captura del Estado por parte de una lite terratenienteen El Salvador (Cardenal, 2002) o por parte de ciertas corporaciones (funciona-rios, sindicatos, empresarios, etc.), tal como ha ocurrido recientemente, porejemplo, en Argentina (Rodrguez, 2002).

La captura del proceso poltico por parte de ciertos grupos y sectores parti-culares opera fundamentalmente en dos planos. En primer lugar, la captura afectaa la formulacin e implementacin de las polticas pblicas, tratando de lograr


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polticas que favorezcan a unos intereses particulares. Un indicador que da cuentade este tipo de captura del proceso poltico es el indicador de favoritismo endecisiones oficiales del Foro Econmico Mundial (vase grfico 2). Los datosde 2002 muestran como la mayora de los pases latinoamericanos presentanunos niveles elevados de favoritismo en la adopcin de decisiones oficiales (lamedia de todos los pases es 2,5, en relacin con una escala de 1 a 7). nica-mente, Chile, Brasil y Uruguay se ubican en las posiciones ms favorables de laescala de favoritismo (por encima de 3,5). En una posicin intermedia se en-cuentran Colombia, Costa Rica, El Salvador y Per, mientras que los once pa-ses restantes ocupan los lugares ms desfavorables de la escala.

Adems de en el mbito de las polticas pblicas, la captura opera tambinen el de las instituciones polticas, tratando de configurarlas al servicio de cier-

tos intereses particulares. Debe tenerse presente que el diseo de toda institu-cin poltica obedece a las necesidades de una coalicin de actores estratgicos,que en el caso de sociedades tan desiguales como las latinoamericanas corres-ponden en gran parte al grupo social y econmico dominante. Como veremosms adelante, el diseo y el mantenimiento de muchas de las instituciones pol-ticas en Amrica Latina, tanto formales como informales, ha respondido a losintereses de un grupo o una clase poderosa7.

Grfico 2. Favoritismo en las decisiones oficiales en 18 pases de AmricaLatina (2002).

Fuente: Sistema de Informacin LAGNIKS (www.lagniks.net ) a partir de datos de Foro Econmico Mundial.

Nota: los valores de la escala van del 1 al 7. El valor 1 representa el nivel ms elevado de favoritismo enlas decisiones oficiales y el valor 7 el menor (o de mayor neutralidad en las decisiones).

00,5

11,5

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ArgBol

BraChi

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C.Ric

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E.Sal

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Pan

Par

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R.DomUru

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7 Bardhan (2001) ha enfatizado cmo el mantenimiento de ciertas instituciones ineficientes son amenudo resultado de conflictos distributivos entre diferentes grupos sociales y cmo la desigualdaden la distribucin de recursos de poder puede bloquear la transformacin de esas instituciones enotras ms funcionales para el desarrollo de todos.


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2.2. El peso de la informalidad

La democratizacin en Amrica Latina tiene lugar en un contexto institucionalcomplejo, en el que estn presentes instituciones polticas formalmente esta-blecidas (en constituciones y legislacin auxiliar) y otras que, a pesar de no estarexplcitamente formalizadas, son ampliamente compartidas y cuentan con granarraigo. Tradicionalmente se ha considerado que las instituciones informalesresultan disfuncionales en relacin con las formales. Sin embargo, cada vez estms extendida la opinin de que las relaciones entre unas instituciones y otrasoperan en sentidos muy diversos: en ocasiones las instituciones informales re-fuerzan y en otras erosionan los efectos de las formales (Gretchen y Levitsky,2003). En este trabajo se va a prestar nicamente atencin a aquellas institu-ciones polticas informales que frenan los avances del proceso democratizador

y, sobre todo, frenan los efectos de disminucin de la desigualdad y la exclusin.

Cuando se habla de institucionalidad poltica informal como obstculo ydesafo para la democracia en Amrica Latina el trmino ms utilizado es el declientelismo. El clientelismo es un tipo de relaciones polticas altamente jerr-quicas entre un patrn y un cliente que intercambian servicios de muy di-

verso tipo8. La raz del clientelismo radica fundamentalmente en una culturapatrimonialista de la poltica y el poder, de larga tradicin en Amrica Latina,segn la cual se concibe la poltica como una extensin del espacio privado, quepermite satisfacer intereses particulares (Lazarte, 2002). Lo que nos interesaespecialmente destacar del clientelismo es que la relacin poltica vertical queestablece es un reflejo de la situacin desigualitaria en que vive la regin y, al

mismo tiempo, contribuye decisivamente a reforzar tal situacin. Este refuerzose realiza de diversas formas. Para empezar, el clientelismo se caracteriza pordistribuir bienes o servicios para individuos y grupos singulares, al margen decriterios generalistas de las polticas pblicas9. Asimismo, el clientelismo, en lamedida en que articula lazos muy verticales entre patrn y cliente, y bloquea elestablecimiento de relaciones horizontales y de cooperacin entre los clientes,inhibe la accin colectiva y la movilizacin de stos en defensa de sus intereses,con lo que se mantiene la relacin poltica desigualitaria y sus consiguientesefectos particularistas.

Ms all de la constatacin del clientelismo como un importante desafopara la institucionalizacin de las democracias y para el avance igualitario en

Amrica Latina, no se dispone de estudios y datos suficientemente precisossobre su alcance en la regin. El cuadro 1 recoge uno de los pocos datos exis-tentes a nivel comparado, el conocimiento de casos de clientelismo. Si bien hay

8 Por ejemplo, votos u otro tipo de apoyo poltico a cambio de dinero, empleo, etc. El clientelismoreviste modalidades muy diversas (nepotismo, patronazgo, etc.), cuya adecuada atencin desborda elpropsito de este informe. Para ms informacin, vanse Miz (2003), ODonnell (1996) y Corzo(2002).9Esta idea se encuentra muy bien expresada en la siguiente frase del dirigente populista Bucaram: tme das tu voto, yo te doy una escuela; t me das tu voto, yo te doy la libertad; t me das tu voto, yote doy salud... (Miz 2003: 9).


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diferencias notables entre pases, en conjunto se evidencia una presencia desta-cada del clientelismo. De lo que s se dispone es de numerosos estudios de caso,que resultan muy ilustrativos de cmo opera el clientelismo en determinadasreas geogrficos o mbitos concretos de la gobernanza poltica, como el fun-cionamiento de los partidos y la administracin pblica. Seguidamente, va ahacerse una breve referencia a dos de estos estudios.

Cuadro 1. Nivel de conocimiento de casos de clientelismo en AmricaLatina, 2002.

Fuente: PNUD (2004).Nota: los datos corresponden a los porcentajes de personas que dicen conocer uno ms casos en que una

persona ha recibido privilegios por ser simpatizante del partido de gobierno.

Estudios recientes sobre el sistema institucional de Bolivia y Paraguay (IIG,2002; IIG, 2003) muestran cmo el clientelismo constituye la pauta principalque orienta el comportamiento interno y externo de los partidos, y es la basedesde la que se construye la estabilidad, cohesin y fortaleza de los mismos.

As, en el caso de Bolivia, un experto comenta que la clave de la gobernabilidadde los partidos pasa por un eficaz sistema clientelar y prebendalista; lo que daunidad y cohesin interna a los partidos es un buen sistema de prebendas (IIG,2004: 195). El clientelismo es particularmente visible en periodos electorales,en los que el ofrecimiento de favores por parte de los partidos a cambio deapoyo admite diversas formas, pero fundamentalmente dos. La primera es lacompra del voto, cuyo valor a menudo est relativamente tasado y se dirige alos sectores ms humildes. El alcance de esta prctica es elevado, por ejemplo,segn una encuesta realizada en 2001 un 87% del electorado paraguayo creaque se compraban votos (IIG, 2002: 86). Otra forma habitual de intercambioclientelar es la promesa de cargos pblicos a cambio de apoyo, que suele irdirigido a personas con capacidad de movilizar apoyo poltico dentro de unacolectividad.

3. Las instituciones polticas democrticas y su efecto sobre la igualdad

De las tres razones mencionadas de por qu los procesos de democratiza-cin en Amrica Latina no han comportado cambios sustantivos en los nivelesde desigualdad y exclusin, dos ya han sido comentadas la informalidad y lacaptura del proceso poltico queda pendiente por abordar la tercera: el dbildesempeo en trminos de igualdad de las instituciones formales de las nuevas

Bajo conocimiento de casos declientelismo

Brasil (23,9%), Colombia (16,3%), Chile (16%), Ecuador (24,4%) y El Salvador(23,3%)

Conocimiento intermedio de casosde clientelismo

Argentina (32,4%), Bolivia (33,9%), Costa Rica (27,2%), Honduras (36,7%),Nicaragua (35,2%), Panam (27,4%), Paraguay (34%), Per (32,2%), Uruguay

(32,3%) y Venezuela (31,8%)Alto conocimiento de casos declientelismo

Guatemala (42,3%), Mxico (43,4%) y Repblica Dominicana (53,1%)

Promedio de Amrica Latina 31,4%


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democracias. Tal como se ha indicado, la democracia por definicin est com-prometida con la igualdad; garantizar a la ciudadana igualdad en el procesopoltico constituye el fin democrtico ms elemental. Otra cosa bien distinta esen qu medida se alcanza ese fin democrtico en la prctica. La realidad mues-tra cmo las distintas variantes existentes de democracia segn las combina-ciones que hagan de frmulas institucionales tienen resultados diferentes entrminos de igualdad.

De manera que las instituciones polticas de las democracias latinoamerica-nas han tenido, en general, un dbil rendimiento en trminos de igualdad. Pero,de qu instituciones polticas estamos hablando? No cabe duda de que lasinstituciones polticas en una democracia son muchas y clasificables de formasmuy diversas. Desde una ptica de igualdad podemos diferenciar dos grandes

grupos. Por un lado, estn las instituciones que regulan la agregacin y represen-tacin de los diferentes grupos e intereses sociales en la toma de decisionespolticas. Por otro lado, las instituciones que tratan de preservar que las deci-siones polticas adoptadas favorezcan el inters de todos y no el inters de unospocos. Por tanto, el primer grupo de instituciones polticas concierne a la repre-sentacin en el proceso poltico democrtico y el segundo al control de esteproceso10.

De acuerdo con este planteamiento, en este apartado se va a realizar un breveanlisis de las principales instituciones polticas de las democracias latinoamerica-nas que afectan, primero, a la calidad de la representacin poltica y, segundo, a lacalidad del control del proceso poltico. Esta diferenciacin es meramente analtica

y no significa que cada una de las instituciones examinadas slo cumpla una fun-cin de control o de representacin. No hay ms que fijarse en los partidos: stosdesempean un papel destacado de agregacin y representacin de intereses polti-cos, pero tambin de control de los polticos y las autoridades.

3.1. Calidad de la representacin poltica e igualdad

Para que la institucionalidad de las democracias pueda garantizar una repre-sentacin poltica adecuada en trminos de igualdad, debe tener presente comomnimo cinco criterios generales, a saber: i) que proporcione las condiciones deejercicio del voto necesarias para que el sufragio universal sea una realidad; ii)que garantice la participacin poltica de grupos que han sido tradicionalmente

vctimas de la discriminacin social, como es el caso de las mujeres; iii) que nocree barreras de entrada significativas en el proceso poltico para los diferentesgrupos sociales, particularmente los ms desfavorecidos; iv) que consiga repre-

10 Esta agrupacin de las instituciones polticas est inspirada en el trabajo de Beetham (1994). Segneste autor, todas las definiciones que se han realizado de democracia incluyen, de una manera u otra,la idea de igualdad poltica (tal como es definida, su sentido es similar al concepto de representa-cin poltica utilizado aqu) y la de control popular.


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sentar al conjunto de intereses sociales; y v) que cuente con partidos cuyo fun-cionamiento y organizacin interna permitan una representacin poltica encondiciones de igualdad.

A continuacin, se van a examinar las caractersticas y el desempeo de lasinstituciones polticas de las democracias latinoamericanas en relacin con es-tos cinco criterios. Se comenzar por examinar en qu medida tales institucio-nes garantizan un ejercicio efectivo del sufragio universal.

3.2. El ejercicio del sufragio universal

Atender cmo se ejerce y al alcance que tiene el derecho de sufragio resulta

importante para analizar el desempeo de una democracia en trminos de igual-dad. Ciertamente, cuanto menor es el nmero de personas que participan en elnombramiento de los lderes y en la toma de decisiones, mayor es la probabili-dad de que las decisiones polticas adoptadas (por ejemplo, en materia de gastopblico) satisfagan slo intereses particulares o de pequeos grupos11.

El advenimiento de la democracia ha convertido el sufragio universal en underecho poltico reconocido en el conjunto de Amrica Latina. En la mayorade los casos el sufragio es obligatorio y se contemplan sanciones si no se acudea las urnas12. Sin embargo, ms all de lo establecido en el plano formal, larealidad evidencia serias limitaciones en el ejercicio de este derecho. Prueba deello es el elevado nivel que alcanza la abstencin electoral en algunos pases y,

sobre todo, la elevada abstencin de los colectivos con mayor grado de exclu-sin social (tales como indgenas, mujeres o ancianos)13. Y por lo que se refierea las sanciones contempladas, dada la situacin de informalidad econmica enque vive buena parte de la poblacin, tales sanciones por ejemplo, restriccio-nes bancarias o retirada de los servicios prestados por el Estado se convier-ten la mayora de las veces en papel mojado.

Los factores que explican la participacin electoral en los pases latinoame-ricanos son diversos y han sido objeto de numerosos estudios (Payne et al.2003). Un factor al que no suele prestrsele suficiente atencin y que resultaclave para garantizar el ejercicio efectivo del derecho de voto es el de la inscrip-

11

Vase Colomer (2001). En un sentido ms general, algunas investigaciones recientes han mostra-do que el grado de distribucin de la influencia poltica se relaciona con la direccin que toman lasdecisiones y polticas pblicas desde el punto de vista de la igualdad (Barro, 1997; Perotti, 1996).12 La votacin es obligatoria en todos los pases de la regin con la excepcin de Colombia y Nicara-gua. De entre los diecisis pases que establecen la obligatoriedad de las elecciones, Costa Rica, ElSalvador, Guatemala, Panam y Repblica Dominicana no han establecido sanciones. No obstante,si descendemos al nivel de la aplicacin prctica de tales sanciones, slo en los casos de Chile,Ecuador, Per y Uruguay se hacen efectivas (Payne et al., 2003).13 Segn los datos de IDEA, Amrica Latina registra el porcentaje de participacin electoral ms bajoen relacin al resto de regiones del mundo, desde 1945 a 1997. En concreto, el porcentaje medio departicipacin electoral en A. Latina durante este perodo es de 54% frente a un 77% en EuropaOccidental.


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cin en el registro electoral. De hecho, buena parte de la responsabilidad de queun sector de la poblacin no acuda a votar tiene que ver con la desactualizacinde los registros electorales. Algunos pases cuentan con bolsas muy significati-

vas de ciudadanos en edad de votar que no estn registrados electoralmente y,por tanto, sin derecho de voto. As, en Bolivia casi un 10% de la poblacin enedad de votar no est registrada, en Chile un 16%, en Colombia un 10%, un13% en Repblica Dominicana, casi un 23% en Guatemala, alrededor de un16% en Mxico, 26% en Paraguay, y casi un 18% en Venezuela14. A ello debeaadirse que en casi todos estos casos el voto es obligatorio.

Adems de los factores que facilitan u obstaculizan el ejercicio del sufragioes importante tener presente las condiciones en que se ejerce tal derecho para

valorar la calidad de la representacin poltica. En sociedades como las latinoa-

mericanas, en las que la desigualdad econmica y social opera con mucha viru-lencia, el derecho de voto no se convierte siempre en una oportunidad paraampliar las capacidades de desarrollo de las personas en el sentido senianosino en un activo susceptible de ser intercambiado por dinero, un favor o accesoa servicios de primera necesidad. Parece evidente que una representacin pol-tica sustentada en intercambios de este tipo no es en absoluto favorable paragenerar un desarrollo ms igualitario. Tal como se indicaba anteriormente, nose dispone de informacin precisa del alcance de la compra del voto en el con-junto de la regin, pero algunos estudios de caso muestran su relevancia (IIG,2002; IIG, 2004).

3.3. La participacin poltica femeninaLas mujeres son un ejemplo paradigmtico de colectivo tradicionalmente

marginado del mbito de accin poltica. La discriminacin social y econmicade la que son objeto tiene una traduccin dramtica en su acceso desigual a losrecursos de poder necesarios para operar en poltica, tales como acceso a lainformacin, a la financiacin necesaria para respaldar su candidatura o a la redde conexiones sociales. Su dbil presencia en el mbito de lo pblico les hamermado fuertemente su capacidad de acceso a la poltica. En la ltima dca-da, la mayora de los pases latinoamericanos han incorporado cuotas de discri-minacin positiva con el propsito de paliar esta situacin de desigualdad. Es-tas cuotas se han traducido, en la mayora de los casos, en un incremento signi-ficativo de la presencia de las mujeres en los legislativos. As, segn los datos de

Wide (2002) la proporcin media de mujeres en los parlamentos latinoamerica-nos era de 0,8% en 1950, mientras que en el ao 2000 esa proporcin habasubido hasta el 12,9%. Aunque se ha producido un incremento, los datos con-firman que la presencia de las mujeres latinoamericanas en poltica es todavamuy deficitaria.

14 Los porcentajes se han calculado a partir de los datos proporcionados por IDEA (Voter Turnout)sobre electores registrados y poblacin con edad de votar. Para Bolivia los datos son de las eleccionesde 1997, para Chile de 1997, para Colombia de 1998, para Repblica Dominicana de 1998, paraGuatemala de 1999, para Mxico de 2000, para Paraguay de 1998, y para Venezuela de 2000.


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Las explicaciones de la dbil presencia de mujeres en la vida poltica remitenfundamentalmente a tres factores: culturales, referidos sobre todo a la educa-cin, socioeconmicos e institucionales. De estos factores, son los institucionaleslos que, segn diversos estudios, resultan ms explicativos, especialmente dos:

En primer lugar, la organizacin y el funcionamiento interno de los parti-dos. El papel que desempean las mujeres en el interior de los partidos

sobre todo, su presencia en puestos directivos afecta a la represen-tacin de mujeres en la vida poltica. En relacin con esto, Norris (1996)diferencia entre partidos caracterizados por un fuerte padrinazgo y parti-dos burocrticos, y argumenta que los segundos ofrecen condiciones msfavorables para que las mujeres ocupen posiciones directivas en el senode los partidos. En Amrica Latina esto supone un obstculo importante,

dado el peso de la informalidad y el dficit de institucionalizacin demo-crtica de los partidos15.

En segundo lugar, el diseo del sistema electoral resulta tambin clavepara hacer efectivas las cuotas de representacin de mujeres. El principalelemento electoral que influye es el tamao de los distritos electorales.Normalmente, el sistema de cuotas establecido en Amrica Latina fija laobligacin de incluir una proporcin determinada de mujeres dentro delas listas de los partidos, pero sin especificar su lugar dentro de las listas.De ese modo, si el tamao de los distritos es pequeo, las posibilidades deque las candidatas femeninas resulten elegidas se ven muy reducidas. Elcuadro 2 es muy ilustrativo de ello: muestra cmo el impacto de las cuo-

tas es muy diferente en pases con sistemas proporcionales y distritos demayor tamao que 5 que en pases con sistemas no proporcionales y/odistritos pequeos (inferiores a 5).

Cuadro 2 . Impacto de las cuotas de representacin femenina segn ca-ractersticas del sistema electoral (en % de parlamentarias).

Fuente: elaboracin propia a partir de Base de Datos Parline, y Payne et al. (2003).

15 Ms adelante se desarrolla esto con mayor profundidad.

Cuotas + Sistema proporcional + distritos > 5

ARGENTINA : 30,7BRASIL : 8,2

COSTA RICA : 35,1PER: 17,5

REPBLICA DOMINICANA : 17,3

Media de parlamentarias : 21,7

Cuotas + Sistema no proporc. y/o distritos < 5

ECUADOR : 16BOLIVIA : 18,5MXICO : 16PANAM : 9,9

PARAGUAY : 8,8

Media de parlamentarias : 13,8


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3.4. Barreras de entrada a la competencia electoral

La atencin a las condiciones exigidas para presentar candidaturas electora-les resulta clave para valorar el desempeo de una democracia en trminos deigualdad. Es importante analizar en qu medida las condiciones establecidasactan o no como barreras significativas de entrada en la competencia electorala los principales grupos sociales, especialmente los ms desfavorecidos.

En principio, el hecho de que no haya barreras de entrada severas a la com-petencia electoral resulta favorable para mejorar la representacin e inclusinpoltica y, con ello, para obtener unos resultados polticos orientados al intersgeneral o que respondan al principio de utilidad social16. Sin embargo, la rea-lidad muestra a veces que ampliar la inclusin poltica, a travs de bajar las

barreras de entrada, comporta riesgos de fragmentacin y particularismo, queobstaculizan la adopcin de decisiones a favor del inters general. En el aparta-do siguiente, nos ocuparemos con ms detalle de ello.

Las barreras institucionales de entrada ms importantes a la competenciaelectoral son las que se refieren a los requisitos de inscripcin de los partidos yla existencia o no de umbrales electorales. Segn como estn definidas ambascuestiones, el acceso a la competicin electoral es ms o menos fcil.

En relacin con la primera barrera, un repaso a los requisitos de inscripcinde partidos polticos en Amrica Latina revela que la no participacin de deter-minados colectivos en la arena electoral no puede atribuirse a los mnimos exi-

gidos para registrar partidos. En prcticamente toda la regin, el nmero deadherentes necesarios para constituir un partido es bajo: no supera por reglageneral el 0,5%. Slo Bolivia y, sobre todo, Per se apartan de esta tendencia alestablecer que el mnimo de adherentes para inscribir un partido sea, respecti-

vamente, de 2 y 4% (Transparencia, 2000).

El filtro de los umbrales electorales tampoco es exigente en exceso. La ma-yora de umbrales requeridos en la regin no supera el 3% de votos, y ademsse da el caso de varios pases en los que no existen umbrales legales: Colombia,Ecuador, Honduras, Paraguay, Per o Uruguay. Por tanto, en Amrica Latinalos sistemas electorales no establecen barreras de entrada severas en la compe-tencia electoral a los diferentes grupos sociales.

Puede afirmarse, por tanto, que las barreras impuestas por la institucionalidadformal no explican la infrarepresentacin de determinados intereses en la tomade decisiones polticas. El origen de la discriminacin poltica debe buscarse,entonces, en otro tipo de barreras, aquellas que tienen que ver con la situacinde discriminacin socioeconmica que viven determinados colectivos y sus di-ficultades para acceder a los distintos recursos de poder antes apuntados (car-gos pblicos, informacin, etc.).

16Con este concepto se hace referencia a la agregacin de utilidades que los individuos obtienen conla satisfaccin de sus preferencias (Colomer, 2001: 11).


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3.5. Frmulas de representacin y sus efectos

Otro componte del sistema electoral importante para valorar el grado deinclusividad de un sistema poltico es el de las frmulas de representacin. Dehecho, la mayor parte de las reformas electorales que se han emprendido en

Amrica Latina, en la ltima dcada, han afectado a las frmulas de representa-cin. Fundamentalmente, en dos direcciones: aumentar la proporcionalidad yfortalecer los vnculos entre representantes y representados17.

Comenzando por las reformas dirigidas a aumentar la proporcionalidad, hayque sealar que, en general, este aumento se ha hecho efectivo en la regin. Undato muy ilustrativo de ello es el aumento del nmero efectivo de partidos en elconjunto de Amrica Latina, que ha pasado de 2,6 a 3,4 a nivel agregado

(Zovatto, 2001). O visto desde la perspectiva parlamentaria, las reformas hantenido un impacto en el aumento de la fragmentacin en los congresos (vasegrfico 3). De manera que el multipartidismo se ha impuesto como una realidaden el conjunto de la regin. En unos casos se ha transitado a un sistemamultipartidista desde uno bipartidista Uruguay, Argentina o Venezuela yen otros se ha evolucionado desde un multipartidismo moderado a otro extre-mo caso de Brasil, Ecuador, Per o Bolivia (Chasquetti, 2001).

Esta tendencia hacia el multipartidismo ha sido objeto de interpretacionesmuy dispares. En unos casos, se ha alertado de los riesgos de inestabilidad,parlisis e ingobernabilidad que comporta en regmenes presidencialistas comolos latinoamericanos (Mainwaring, 1993). En otros casos, se hacen lecturas ms

optimistas. Por ejemplo, en gobiernos presidencialistas sin mayora parlamenta-ria el multipartidismo favorece ms la gobernabilidad que el bipartidismo, yaque el primero divide el poder y obliga a la bsqueda del consenso para gober-nar (Colomer, 2001). Pero quizs el argumento ms poderoso a favor de laproporcionalidad, desde una ptica de igualdad como la que aqu nos ocu-pa es que permite dar cabida a la diversidad de intereses sociales, incluidoslos procedentes de aquellos que aquejan mayores niveles de desigualdad y ex-clusin social, con lo que se posibilita orientar las decisiones polticas hacia elinters de todos.

Por lo que se refiere a las reformas dirigidas a estrechar los vnculos entrerepresentantes y representados, ha habido una tendencia a ampliar el margen delibertad del que dispone el elector a la hora de elegir a sus representantes (atravs de listas abiertas, circunscripciones ms pequeas, etc.). Los avancesms significativos en esa direccin se han producido en Bolivia y Venezuela alincorporar sistemas de representacin proporcional personalizada18. A pesar deesta tendencia, la representacin a travs de listas cerradas y bloqueadas siguesiendo la predominante.

17 Una revisin de las principales reformas electorales desarrolladas en Amrica Latina en las dosltimas dcadas puede encontrarse en Payne et al. (2003) y en Zovatto (2001).18 En ambos casos, este sistema significa la eleccin de una parte de los diputados en circunscripcio-nes uninominales, de tal modo que los representantes electos se sientan ms responsables ante loselectores de sus distritos.


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Como en el caso de las barreras o de las frmulas de reparto de votos, laaplicacin de estas reformas no est exenta de problemas ni produce resultadosen una nica direccin. El inconveniente ms importante es el particularismopoltico. Por particularismo poltico se entiende aquel comportamiento de loslegisladores ms sometido a los intereses de su distrito que a las directrices delpartido (Gaviria et al. 2002). En los ltimos aos se ha producido un aumentodel particularismo en la regin (vase grfico 3). El principal riesgo que elloimplica es que los legisladores ms dependientes de sus distritos tiendan a favo-recer polticas destinadas a beneficiar intereses ms localizados, que puedanalejarse del inters general. Argentina es un caso ilustrativo de cmo la lealtadde los legisladores ms vinculada a los lderes y las estructuras partidariaslocales que a los de mbito estatal ha dificultado la adopcin de acuerdos ycompromisos sobre polticas pblicas de mbito estatal necesarias para el desa-

rrollo econmico y social del pas (Spiller y Tommasi, 2000).

Grfico 3. Evolucin del particularismo y la fragmentacin en el legislati-vo en Amrica Latina, a nivel agregado.

Fuente: Sistema de Informacin LAGNIKS (www.lagniks.net ) a partir de bases de datos Political Constraints yPolitical Particularism Around the World.Nota: el indicador utilizado para medir la fragmentacin en este caso es el ndice de Rae que mide la probabi-lidad de que dos miembros del legislativo elegidos al azar pertenezcan a partidos distintos. El ndice departicularismo mide en una escala de 0 a 2 en qu medida el sistema electoral incentiva un comportamiento de

los legisladores ms sometido a a su partido (valor 0) o a su distrito (2).

Lo anterior sugiere que ante la inflacin de ingeniera electoral de la que hasido objeto la regin durante las dos ltimas dcadas cabe ser cauto, pues nohay frmulas institucionales con resultados unvocos. En contextos donde, porejemplo, las relaciones polticas estn basadas en el clientelismo o en el corpo-rativismo, la adopcin de frmulas de representacin ms proporcionales y ti-pos de listas ms abiertas no desemboca por arte de magia en parlamentos yparlamentarios ms representativos y, por ende, ms aptos para dar una salidapoltica al problema de la desigualdad existente. La reflexin sobre los posiblesefectos de estas reformas institucionales no puede darse en abstracto sino enrelacin con las circunstancias y las particularidades de cada caso.

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fragmentacin

particularismo


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3.6. Los partidos polticos

Muchas de las dificultades que presentan las democracias actuales para ga-rantizar un acceso igualitario de los diferentes intereses sociales y polticos a latoma de decisiones tienen que ver con la organizacin y el funcionamiento in-terno de los partidos. Particularmente dos aspectos de los partidos deben sertenidos en cuenta: el nivel de democracia interna y el sistema de financiacin.

La razn ms elemental de por qu la democracia interna de los partidos esimportante para la calidad de la representacin es que una democracia no podrgarantizar una representacin efectiva de los principales intereses sociales sicuenta con unos partidos poco democrticos, que no son capaces de represen-tar ni articular adecuadamente las diferentes voces e intereses que coexisten en

los mismos. En otras palabras, difcilmente los partidos pueden hablar en nom-bre de la democracia si su origen est contaminado por prcticas no democrti-cas (Alcntara, 2002). Por su parte, el sistema de financiacin es importante,entre otras razones, porque su incidencia es decisiva para garantizar condicio-nes de equidad durante la contienda electoral y evitar o, al menos, paliar eltrfico de influencias y las oportunidades de corrupcin poltica, as como elingreso de dinero del crimen organizado, sobre todo, del narcotrfico19.

La democratizacin interna

Al abordar este tema vale la pena recordar la conocida ley de hierro de la

oligarquaque formul Michels a principios del siglo XX y que an es vigente:la tendencia de los partidos a minar la democracia interna en beneficio de unaminora que dirige y controla frreamente el partido.

Por lo general, los estudios existentes sobre la democracia interna de lospartidos de Amrica Latina se fijan en los aspectos ms visibles y que permitenun anlisis comparado: los criterios de seleccin formal establecidos de las au-toridades y candidatos de los partidos (Alcntara, 2002; Freidenberg y Snchez,2001; Payne et al., 2003). Aunque esta informacin es importante, no es sufi-ciente. Para empezar, hay otros criterios informales que tienen tanta o mayorimportancia para la seleccin de cargos partidarios. Adems, se deja sin abordaralgunos elementos formales relevantes, tales como la existencia de mecanismosde control para garantizar tales derechos o el reconocimiento de corrientes in-ternas de opinin (Hernndez, 2002). Estamos, pues, ante un tema en el quehay muchas preguntas por responder y mucha informacin por recabar.

19Vase Zovatto (2001). El vnculo entre organizaciones partidarias e igualdad no slo se articula porla va de la representacin, sino tambin por la del control. En efecto, la existencia de partidos slidosy cohesionados contribuye a reforzar el control de los polticos y gobierno, y evitar que stos sedesven del programa partidario en favor de ciertos intereses particulares (BID, 2000; Maravall, 2003).


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Pero, qu puede decirse a partir de la informacin disponible? Estudios depoltica comparada ponen de manifiesto la tendencia reciente en todos los pa-ses de Amrica Latina a generar mayores niveles de transparencia, apertura yparticipacin en la seleccin de los dirigentes partidarios y la designacin de loscandidatos presidenciales (Payne et al., 2003; Alcntara, 2002). Dentro de las

variantes de eleccin interna que se han ido instalando en los partidos, la que haadquirido mayor peso es la de las elecciones primarias, esto es, la eleccin delos dirigentes y candidatos mediante sufragio directo y secreto por los miem-bros del partido (primarias cerradas) o por todos los ciudadanos que deseenparticipar (primarias abiertas). Actualmente las elecciones primarias, de un tipou otro, estn presentes en algo ms de la mitad de los pases de la regin.

Aunque las caractersticas de las elecciones primarias son muy diversas en

los diferentes pases latinoamericanos, podemos identificar tres grandes grupos(Payne et al., 2003). Un primer grupo corresponde a siete pases, Bolivia, CostaRica, Honduras, Panam, Paraguay, Uruguay y Venezuela, en los que est regu-lada formalmente (en las constituciones, legislaciones o estatutos de los parti-dos) la seleccin de las candidaturas partidistas a travs de elecciones prima-rias. Colombia, Argentina, Chile, Mxico, Nicaragua, Repblica Dominicana, yEl Salvador conforman un segundo grupo, en el que se celebran eleccionesprimarias, al menos de manera espordica, a pesar de no contar con ningunaexigencia formal a este respecto. Colombia es un caso particular, pues aunquelas primarias no son obligatorias, cuando stas se realizan deben regirse por unaley especial sobre las consultas populares internas de los partidos. Finalmente,en Brasil, Guatemala, Per y Ecuador las elecciones primarias no estn regula-

das ni tampoco son utilizadas por los partidos (en Ecuador han sido adoptadasen una ocasin y slo por un partido).

La introduccin de elecciones primarias representa, sin duda, un importanteavance democratizador en el seno de los partidos latinoamericanos. Pero no porello hay que caer como a veces ocurre en un excesivo optimismo y creer que laintroduccin de primarias es capaz de afrontar los riesgos de oligarquizacin de lospartidos. Para empezar, aunque hay razones favorables a la introduccin de lasprimarias (alientan el debate en el interior de los partidos, generan participacin ytransparencia a la eleccin de cargos, etc.), tambin debe tenerse presente los riesgosy efectos negativos que pueden comportar, sobre todo, en la cohesin interna delos partidos20. El caso paraguayo es muy ilustrativo de ello y de sus consecuenciasnegativas para la gobernabilidad del pas21.

20 En la literatura especializada pueden encontrarse argumentos a favor y en contra de las eleccionesprimarias. Vase, por ejemplo, Boix (1998), Vargas Machuca (1998) y Maravall (2003).21 La mayora de los partidos polticos de Paraguay cuentan con una elevada fragmentacin interna,que tiene su correlato en la dinmica parlamentaria. Por ejemplo, en la anterior legislatura (1998-2003)el partido del Presidente, el Colorado, contaba con tres grupos parlamentarios diferentes en elCongreso. En este contexto, la celebracin de elecciones internas en los partidos por sufragio directopara seleccionar los dirigentes y los candidatos ha incentivado la fragmentacin y el enfrentamientointerno en los partidos. Ello ha comportado, a su vez, efectos negativos para la gobernabilidad delpas, especialmente en dos sentidos. Por un lado, ha puesto en jaque la capacidad de los presidentespara disponer de mayoras legislativas que les permitan gobernar. Por otro, la fragmentacin interna


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Asimismo, la introduccin de primarias en Amrica Latina, aunque es unavance importante, no ha sido suficiente para revertir el dficit democrtico demuchos de los partidos. Cualquiera que tenga un mnimo contacto con los par-tidos de la regin puede darse cuenta del alcance limitado de lainstitucionalizacin y rutinizacin de pautas democrticas en muchos de lospartidos22. En gran parte de ellos son frecuentes pautas y estilos de hacer polti-ca no democrticos, tales como el clientelismo, el personalismo, el verticalismoen la toma de decisiones, etc.

La financiacin de los partidos

A pesar de la relevancia social y acadmica de este tema, ste ha sido poco

estudiado en Amrica Latina. Como en el caso de la democracia interna, es muydifcil disponer de informacin fiable de cmo gestionan los partidos su finan-ciacin. De ah que los estudios realizados se centran prcticamente en las re-glas y aspectos formales de la financiacin partidaria.

Estudios recientes han aportado abundante informacin sobre las caracte-rsticas de la financiacin de los partidos latinoamericanos23. En particular, cabedestacar tres cuestiones del sistema de financiacin que influyen especialmentesobre la igualdad: la modalidad de financiacin de los partidos, los lmites a lascontribuciones privadas y los mecanismos de control y sancin existentes24. Enrelacin con lo primero, todos los pases latinoamericanos utilizan un sistemamixto, en el que los partidos reciben fondos pblicos y privados para financiar

sus campaas electorales y sus gastos ordinarios. La nica excepcin es Vene-zuela: su constitucin de 1999 elimin la financiacin pblica de los partidos.

La mayora de los pases latinoamericanos establece algn sistema de limita-cin a las donaciones privadas de los partidos. En unos casos (Argentina, Boli-

via, Brasil, Costa Rica, Chile, Mxico y Paraguay) la limitacin se refiere tantoal origen de las contribuciones privadas como al monto de las mismas. En otroscasos (Ecuador, Honduras, Nicaragua Repblica Dominicana y Venezuela) lalimitacin slo atae al origen. En una situacin muy diferente se encuentranEl Salvador, Guatemala, Panam, Per y Uruguay, que no cuentan con ningntipo de prohibicin al respecto. Todas estas limitaciones formales a la financia-

de los partidos ha conllevado una alta imprevisibilidad de los resultados de la actividad legislativa yha hecho aumentar sensiblemente los costes de transaccin legislativos (Barreda y Costafreda, 2002;2003).22Al igual que lo que se mencionaba con respecto a la informalidad, no se dispone de datos niestudios precisos de mbito regional, pero s algunos estudios de caso que muestran el alcancelimitado de la institucionalizacin democrtica en muchos partidos (IIG, 2002; 2004).23Vanse Del Castillo y Zovatto (1998), Zovatto (2002) y Payne et al. (2003). La informacin y losdatos manejados en este apartado proceden fundamentalmente de las dos ltimas referencias indi-cadas.24 Estos elementos del sistema de financiacin ataen a la igualdad en alguno de los dos sentidossiguientes: i) afectan a las condiciones de equidad de los partidos en la competencia electoral; ii)influyen en las posibilidades de captura del proceso poltico por parte de grupos particulares.


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cin privada no coinciden, empero, con la percepcin generalizada en la mayo-ra de esos pases de que la financiacin privada es superior a la pblica. Talpercepcin se basa en los frecuentes escndalos de corrupcin, de financiacinilegal con dinero del narcotrfico, etc.

Todos los pases de Amrica Latina, con la excepcin de Uruguay, han incor-porado en sus legislaciones la obligacin de los partidos de rendir cuentas de sufinanciamiento, en aras de transparentar la administracin de recursos. Sin em-bargo, la mejora en la transparencia es por el momento muy modesta, dado queen la mayora de los casos la publicacin de la informacin sobre la financiacinde los partidos se hace a travs de boletines, gacetas o diarios oficiales, que sonledas por una mnima parte de ciudadanos. Asimismo, todos los pases, con laexcepcin nuevamente de Uruguay, cuentan con rganos especficos de control

y fiscalizacin de la financiacin partidaria; responsabilidad que recae en lamayora de casos en los rganos electorales. La eficacia de esta funcin se ve,con frecuencia, bastante limitada, sobre todo por dos motivos: por las propiaslimitaciones de competencias y recursos de estos rganos electorales, y por laescasa independencia que a menudo tienen respecto a los partidos polticos.

En paralelo a estos procedimientos de control, la mayora de los pases hanestablecido regmenes de sancin ante delitos en materia de financiacin parti-daria. Per, El Salvador y Uruguay son los nicos pases que no han establecidoninguna sancin explcita ante este tipo de delitos. A menudo, estos mecanis-mos de sancin topan con serias dificultades a la hora de su aplicacin25. Espe-cialmente por dos razones: por la propia debilidad de estos mecanismos por

ejemplo, en muchos casos se aplican muy tardamente y por la ausencia deuna sensibilidad social suficiente en torno a la gravedad de este tipo de delitos.

3.7. Calidad del control poltico e igualdad

Otro bloque de instituciones polticas que cumplen un destacado papel enasegurar un desempeo adecuado de la democracia en trminos de igualdad esel de las instituciones de control poltico. En efecto, estas instituciones velanpara que no se produzcan situaciones en que las decisiones polticas adoptadasse apartan del inters general. Situaciones como, por ejemplo, la captura delproceso poltico en los trminos descritos anteriormente, la corrupcin ola falta de credibilidad en el cumplimiento de los compromisos polticos se rela-cionan negativamente con el desarrollo y con la igualdad26. Estas situacionespueden neutralizarse polticamente a travs de las instituciones de control.

25Como dicen Payne et al. (2003: 194): el taln de Aquiles del actual sistema, y de la gran mayora delas reformas legales recientes, es la falta de mecanismos de aplicacin eficaces y de un sistema desanciones eficiente.26 Entre otros, los estudios de Mauro (1995) y Knack y Keefer (1995) demuestran que la corrupcinest relacionada negativamente con el desarrollo, y el trabajo de Gupta (1998) muestra cmo lacorrupcin tiene consecuencias redistributivas y efectos perversos sobre la desigualdad.


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A la hora de analizar el control poltico es importante tener presente no slolos mecanismos institucionales establecidos con ese fin por ejemplo, una mo-cin de censura o un juicio poltico sino tambin los veto playersexistentes, esdecir, los actores con capacidad de vetar las decisiones. Tal como se ha remarcadoen la literatura especializada, cuanto mayor es el nmero veto players, mayor es lacapacidad para combatir la corrupcin o el favoritismo27.

De acuerdo con lo sealado, en este apartado se analizan las capacidadesinstitucionales de las democracias latinoamericanas para ejercer un control polticoeficaz. Recurriendo a la conocida distincin de ODonnell (1996) se prestar aten-cin, en primer lugar, a las instituciones de control horizontal, esto es, al sistema depesos y contrapesos entre los poderes del Estado. Posteriormente, se examinarnlas instituciones de control vertical, es decir, las instituciones de las que dispone la

ciudadana para fiscalizar el desempeo de sus representantes.

3.8. El desempeo de las instituciones de control horizontal

Como es sabido, los regmenes presidencialistas se fundamentan en el princi-pio de separacin de poderes y, sobre esta base, articulan un sistema de pesos ycontrapesos entre poderes que incentivan el control poltico. El que este con-trol poltico sea efectivo, se logre en la prctica, depende de diversos factoresque pueden clasificarse en dos grupos. Por un lado, estn los factores formales,entre los que sobresalen el tipo de reparto competencial entre los poderes legis-lativo y ejecutivo, y los mecanismos establecidos constitucionalmente para el

ejercicio del control poltico entre ambos. Por otro lado, estn otros factoresreales, que influyen en las relaciones que se establecen entre legislativo yejecutivo. Se trata bsicamente de la composicin poltica de ambos poderes (elcolor poltico de uno u otro poder) y el nivel de cohesin con que cuentan elgobierno y la oposicin. Veamos cmo se comportan estos factores en AmricaLatina.

Desde el punto de vista competencial, los ejecutivos latinoamericanos cuen-tan con una influencia sustancial en el proceso de elaboracin de leyes o, enotras palabras, disponen de poderes legislativos proactivos, sobre todo, si loscomparamos con otros modelos presidencialistas como el estadounidense. Es-tos poderes proactivos se evidencian en los decretos presidenciales y en la dele-gacin legislativa por parte del congreso al ejecutivo, que se han utilizado paraemprender gran parte de las principales reformas llevadas a cabo en muchos

25 Un buen nmero de trabajos (North y Weingast, 1989; Tsebelis, 1999; Keefer y Stasavage, 2000)defienden que cuando existen mltiples actores con capacidad de veto con distintas preferenciasintroducir un cambio en la direccin de las polticas, en el sentido de beneficiar a intereses particulares,se torna mas difcil.


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pases de la regin

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. Los congresos latinoamericanos, en cambio, disponen depoderes legislativos fundamentalmente reactivos, que permiten hacer, en el mejorde los casos, una efectiva labor de veto poltico a las iniciativas de los presiden-tes (Morgernstern, 2002).

Por el lado de los mecanismos de control poltico, en los ltimos aos hantenido lugar reformas constitucionales que han introducido mecanismos de con-trol ms propios de sistemas parlamentarios que de sistemas presidenciales. En

Argentina, miembros del gabinete pueden ser sometidos a censura por un votode mayora, de igual modo que en Ecuador y Per29; y por mayora cualificadadel Congreso en Costa Rica, Guatemala, Colombia, Uruguay y Venezuela30. EnBolivia o Panam el Congreso puede censurar a los ministros, pero esto nocomporta necesariamente su dimisin (Colomer, 2001). La incorporacin del

mecanismo de juicio poltico ha dado lugar a casos de destitucin presidencialpor parte del Congreso que han demostrado funcionar como soluciones sistmicasa crisis de gobernabilidad graves31. Pero en otros casos, la utilizacin de esteinstrumento ha respondido ms a pugnas de poder entre partidos o facciones deun mismo partido para desestabilizar la accin de gobierno que al ejercicio deun control poltico democrtico responsable32.

Sin embargo, en la prctica, estos mecanismos institucionales de controlpoltico no han cambiado sustancialmente la naturaleza de la relacin entrepoderes. En parte por la dificultad de lograr las mayoras necesarias para suejecucin; en parte por la existencia de una oposicin fragmentada y debilitada;y en algunos casos, por el poder compensatorio conferido al presidente para

disolver el Congreso, tal como ocurre en Per, Uruguay y Venezuela (Payne etal., 2003). De manera que la supremaca de los ejecutivos sobre los legislativoslatinoamericanos y la verdadera naturaleza de la relacin que se establece entreambos se explica ms por la capacidad legislativa de los presidentes que por lapuesta en prctica de los mecanismos de control previstos. En conclusin, pue-

28Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Per tienen constitucionalmente establecida la capacidad delos presidentes de legislar mediante el uso de decretos. En otros casos, se hace uso del recurso deurgencia para acabar imponiendo la voluntad del ejecutivo (Ecuador). En el resto de pases, elejecutivo dispone de una capacidad de veto fuerte sobre la produccin legislativa que le permitemantener el control sobre el rumbo de las polticas Bolivia, Repblica Dominicana, El Salvador yPanam. Finalmente, un ltimo grupo de pases mantiene formalmente un mayor equilibrio entrelas competencias de ambos poderes sobre la legislacin Costa Rica, Honduras, Mxico, Nicaragua,

Paraguay (Mainwaring y Shugart, 1997). Los mandatarios de Venezuela y Uruguay disponen depoderes de veto ms bien escasos, pero ms amplios para definir el presupuesto, y en el caso deVenezuela, cuenta con poderes delegados por el Congreso (Payne et al., 2003).29 Cabe recordar, no obstante, que el presidente peruano est facultado para disolver el poder legisla-tivo si ha censurado o expresado su desconfianza a dos ministros o ms.30 En Venezuela, si el poder legislativo aprobara tres mociones de censura contra un vicepresidentedurante un mismo mandato, el presidente puede disolver la Asamblea General.31 Fernando Collor de Melo en Brasil (1992), Carlos-Andrs Prez en Venezuela (1993), AbdalaBucaram en Ecuador (1997), Ral Cubas en Paraguay, quien dimiti y huy del pas pocas horasantes de la votacin final en el Congreso, en 1999.32 Para ampliar informacin sobre los riesgos de un uso indebido del juicio poltico, vase Prez-Lin (2000) y Costafreda (2002).


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de decirse que en las democracias latinoamericanas el poder ejecutivo marca elrumbo de la agenda poltica sin constricciones significativas por parte del poderlegislativo.

Pero antes sealbamos que el equilibrio de poderes en la formulacin depolticas y en el ejercicio del control poltico no puede explicarse nicamente atravs de la provisin constitucional de competencias. Cuando los presidentescuentan con mayoras amplias y cohesionadas en los parlamentos, el contrape-so parlamentario pierde potencia33. Al contrario, gobiernos unitarios con parti-dos fragmentados presentan un mayor nivel de constricciones polticas a la ac-cin del ejecutivo.

La tendencia antes apuntada hacia el aumento de la fragmentacin partidista

en los congresos, junto con problemas importantes de indisciplina partidaria enmuchos pases ha tenido una traduccin clara en la correlacin de fuerzas entrepoderes. En las ltimas dos dcadas, y especialmente en la de los noventa, elporcentaje de gobiernos con partidos mayoritarios en el Congreso ha sido msbien la excepcin que confirma la regla. Ello ha incentivado una tendenciacreciente a la formacin de coaliciones interpartidarias en busca de apoyos m-nimos en los legislativos34. En otras palabras, la creacin de las denominadascoaliciones de gobernabilidad, capaces de garantizar estabilidad y una colabo-racin mnima entre legislativo y ejecutivo, es una realidad cada vez ms exten-dida en la regin.

El desempeo de estas coaliciones de gobernabilidad ha sido ambivalente

en trminos de desarrollo. Si es verdad que en ocasiones han sido capaces dearticular un espacio de consenso necesario para formular polticas y reformasimportantes para el desarrollo del pas, tambin es cierto que los costes de sumantenimiento en trminos de reparto del poder han superado en muchos ca-sos, y con creces, los beneficios que podran derivarse de las polticas resultan-tes del consenso. Si las coaliciones, en lugar de construirse sobre la base deacuerdos programticos, se convierten en vehculos para la obtencin de cargospblicos, de captura de rentas, etc., stas se tornan una falsa promesa35.

La principal conclusin que se desprende del anlisis que acabamos de reali-zar es que los arreglos institucionales de los presidencialismos latinoamericanosno han dado resultados ptimos en trminos de control poltico. Arriesgando

33Un presidente con poderes constitucionales debilitados podra dominar el proceso de formulacinde polticas si su partido controla la mayora de escaos y es muy disciplinado (Samuels, 2000).34 En el periodo sealado en pases como Bolivia, Brasil, Chile y Ecuador la viabilidad de losgobiernos ha dependido de la existencia de coaliciones. Pero debido al creciente grado de fragmenta-cin del sistema de partidos, las alianzas tambin han adquirido mayor importancia en Argentina,Costa Rica, Colombia, El Salvador, Mxico, Panam, Paraguay, Per y Uruguay (Payne et al., 2003).35Las distintas coaliciones de gobernabilidad que han caracterizado la vida democrtica boliviana sonbuena prueba de ello. Los sucesivos gobiernos resultantes de diversas combinaciones entre MNR/ADN/MIR han acabado siendo percibidos por la ciudadana como acuerdos para repartirse el poderms que como acuerdos en torno a un determinado programa poltico Para un anlisis ms detalla-do, vase IIG (2004).


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una generalizacin puede decirse que las constricciones a la accin poltica es-tn muy debilitadas, tanto por la subordinacin competencial a la que se vensujetos los legislativos los ejecutivos latinoamericanos retienen amplias ca-pacidades para legislar o para vetar la legislacin como por la lgica quesubyace a la formacin y mantenimiento de las coaliciones de gobernabilidad.Debe destacarse, adems, que la naturaleza real de las relaciones entre los eje-cutivos y los legislativos latinoamericanos no puede entenderse sin tener encuenta el marco de institucionalidad informal en el que operan (relacionesclientelares y de padrinazgo, prcticas de cuoteo poltico, etc.) y que distorsionagravemente la labor de control poltico.

3.9. Las instituciones de control vertical

En las democracias representativas la relacin que se establece entre repre-sentantes y representados puede expresarse en trminos de contrato poltico.Los representados son los titulares de la autoridad en una democracia y deleganen los representantes la gestin de esta autoridad, pero reservndose la facultadde exigirles responsabilidad por el ejercicio de esta autoridad. De manera que seestablece una relacin de control poltico de tipo vertical: de los representadoshacia los representantes.

Para desempear este control vertical, los ciudadanos tienen a su disposi-cin mecanismos de control directo sobre sus representantes, tales como laselecciones, plebiscitos o referenda. Las elecciones son, sin duda, el mecanismo

de control ms importante. Para que su funcin de control poltico sea real yefectivo es imprescindible que las elecciones se desarrollen en condiciones deautonoma, limpieza y transparencia. En este sentido, deben valorarse positiva-mente los avances en la calidad democrtica de las elecciones en Amrica Lati-na, gran parte de lo cual se explica por la progresiva creacin de organismosindependientes de administracin y fiscalizacin del proceso electoral. Una re-

visin de las misiones de observacin electoral de la OEA de los ltimos aosas lo seala36.

Pero a la vez que se destaca este fortalecimiento de control poltico por la va de las elecciones, deben tenerse presente las dificultades con que topa amenudo el ejercicio de este control. Para empezar, este mecanismo de controltiene el inconveniente de que no puede ser utilizado siempre que se produzcaun desvo respecto a los trminos del contrato poltico (Solimano, 2002), porejemplo, cuando un gobierno incumple un compromiso electoral que haba con-trado. Asimismo, cuando el contrato poltico electoral entre el ciudadano y elpoltico se fundamenta, como ocurre en muchos pases latinoamericanosms sobre vnculos de padrinazgo que sobre un compromiso en torno a progra-mas y polticas, el ejercicio de responsabilidad democrtica que se estableceentre representantes y representados queda muy debilitado (Shugart et al., 2003).

36Para ms informacin, consltese la pgina web de la Unidad para la Promocin de la Democraciade la OEA.


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1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Estas dificultades han dado lugar a la aparicin de organismos de controlpoltico auxiliares de todo tipo, tales como contraloras, defensoras del puebloo superintendencias, que actan al servicio de los intereses de la ciudadana.En las ltimas dos dcadas, la creacin de este tipo de organismos de control

vertical a lo largo y ancho de la regin dan prueba de esta voluntad de paliar losdficits en control poltico democrtico. La valoracin del desempeo de estosorganismos es, por lo general, positiva. El xito que han alcanzado estos orga-nismos ha tenido que ver sobre todo con el mandato de ciertas personalidadesque han otorgado credibilidad a estos organismos. A pesar de todo, queda pen-diente lograr un mayor nivel de institucionalizacin de estos organismos, deforma que alcancen credibilidad y legitimidad por s mismos, independiente-mente de las personas que los lideren. En muchos casos, el dbil desempeoque han alcanzado estos mecanismos tiene que ver con los criterios formales de

designacin de sus miembros que puede comprometer tanto su independenciacomo bloquear el mismo proceso de designacin. Por ejemplo, en Paraguay yBolivia, el nombramiento del defensor del pueblo ha quedado en varias ocasio-nes bloqueado debido a la falta de acuerdo entre los partidos polticos (IIG,2002; 2004).

Finalmente, no puede abordarse el control poltico ciudadano de los poderespblicos sin hacer mencin a la importancia que tiene el acceso a la informa-cin. La correcta utilizacin de los distintos mecanismos institucionales de con-trol poltico necesita ciudadanos informados, con acceso a la informacin ofi-cial, pero tambin con acceso a fuentes de informacin alternativas. Para con-seguir un ciudadano convenientemente informado se requiere, por tanto, la exis-

tencia de prensa independiente con respecto al poder poltico, capaz de denun-ciar irregularidades y de transparentar el proceso de toma de decisiones polti-cas.

Si se analiza el ndice de libertad de prensa elaborado por Freedom House,que mide la libertad con que actan los medios con respecto a presiones polti-cas y econmicas, se constata una tendencia positiva en los ltimos aos para elconjunto de Amrica Latina (vase grfico 4). A pesar de este avance, la regincontina situndose en el intervalo de parcialmente libre.

Grfico 4. ndice de libertad de prensa agregado para A. Latina, 1994-2002.

Fuente: Sistema de Informacin LAGNIKS (www.lagniks.net ) a partir de datos de Freedom House.Nota: Los valores entre 0 y 30 se asignan a los pases donde existe libertad de prensa; entre 31 y 60 los

parcialmente libres; y entre 61 y 100 los pases donde no existe libertad de prensa.


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A medida que los medios de comunicacin han ido adoptando un rol dedenuncia y persecucin de las irregularidades polticas, la ciudadana les ha idotrasladando mayores niveles de confianza, justo a la inversa de lo que ha ocurri-do con la mayora de las instituciones democrticas, especialmente los partidos(Latinobarmetro, 2003).

4. Conclusiones

Este trabajo ha pretendido analizar las caractersticas de la gobernanza polticade los pases de Amrica Latina desde una ptica de igualdad, esto es, examinandoen qu medida tales caractersticas favorecen o, por el contrario, frenan el avancehacia un mayor nivel de igualdad en la regin. Este objetivo ha topado con un

problema importante: la insuficiencia de la informacin disponible. Aunque existeuna amplia literatura en torno a la gobernanza poltica en Amrica Latina, hay bas-tantes lagunas, ya sea porque algunos temas han sido muy poco estudiados o por-que otros, aunque han recibido ms atencin, ofrecen escasa informacin a nivelcomparado. En especial, todo aquello que vaya mas all de las reglas y comporta-mientos polticos formales ha sido objeto de una investigacin muy limitada. Porejemplo, al margen de lo que dictan las reglas formales sobre el funcionamientodemocrtico de los partidos, apenas se sabe nada con suficiente rigor de lo queocurre realmente en el interior de los mismos y de las reglas que operan ordinaria-mente. Y, como hemos visto, la informalidad tiene tanto peso o ms que la forma-lidad en Amrica Latina. En estas circunstancias, hemos tenido, en ocasiones, quesuplir la carencia de informacin con la presentacin de afirmaciones, argumentos

e hiptesis sin suficiente respaldo emprico, pero que puedan servir para orientarfuturos trabajos.

Constatadas estas limitaciones, qu conclusiones se desprenden del anlisisrealizado? Para empezar, conviene resaltar el proceso de democratizacin queha desarrollado Amrica Latina en los ltimos veinticinco aos, proceso anmuy incompleto e imperfecto, pero que representa un importante avance conrespecto al pasado poltico de la regin. A pesar de las oportunidades que, te-ricamente, conlleva un proceso de democratizacin para ampliar el nivel deigualdad e inclusin social, esto no ha ocurrido en la mayora de los casos,fundamentalmente por tres razones. La primera es la incapacidad que han de-mostrado las nuevas instituciones polticas de hacer disminuir la situacin dedesigualdad y exclusin existente. La segunda es la importancia de la capturadel proceso poltico por parte de ciertos grupos y sectores sociales, que logranimponer la defensa de sus intereses por encima del inters general y, particular-mente, el inters de los ms desfavorecidos. Por ltimo, el peso de unainstitucionalidad informal que establece relaciones polticas muy verticales, delargo arraigo en la regin, que frena el avance hacia mayores niveles de igual-dad. Todo lo anterior compone un complejo marco poltico-institucional formal e informal que obstaculiza el progreso hacia niveles ms amplios deigualdad e inclusin social.


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El anlisis que hemos realizado ha prestado una particular atencin a dosgrupos de instituciones polticas de las democracias latinoamericanas que tie-nen una influencia destacada sobre la igualdad: i) las instituciones que regulanla agregacin y representacin poltica (sistema electoral y de partidos); ii) lasque pautan el control y rendicin de cuentas del poder poltico (instituciones decontrol horizontal y vertical). Dicho anlisis permite hacer un balance generaldel desempeo de estas instituciones e identificar, concretamente, cules sonlas principales deficiencias que requieren reformas institucionales en pro de laigualdad.

Comenzando por las instituciones electorales, los esfuerzos realizados en elconjunto de la regin para garantizar procesos electorales ms justos y transpa-rentes as como para hacerlos ms inclusivos han dado sus frutos. No obstante,

en el trabajo se han puesto de manifiesto algunas de las debilidades institucionalespersistentes y algunas de las principales confusiones que han acompaado a losprocesos de ingeniera electoral. Si nos referimos a las debilidades, es particu-larmente preocupante el elevado porcentaje de poblacin que no est registra-da electoralmente en algunos pases y, consecuentemente, no pueden ejercer elderecho de voto. A este respecto, es prioritario fortalecer el papel de la justiciay la administracin electoral en aras de garantizar un acceso igualitario al proce-so electoral al conjunto de los grupos y sectores sociales. En el caso particularde las mujeres, su incorporacin en la vida poltica latinoamericana ha ido enaumento en los ltimos aos como efecto de la incorporacin de las cuotas dediscriminacin positiva, aunque, a menudo, los efectos buscados no han sidologrados debido a la influencia de otros factores institucionales (sobre todo, del

propio sistema electoral y las estructuras y dinmicas internas de los partidos).Por lo que se refiere a las confusiones que, con frecuencia, han acompaado

a las reformas electorales, en este trabajo se ha pretendido resaltar que los repe-tidos ejercicios de ingeniera electoral en Amrica Latina han tenido efectosambivalentes y no unvocos, en trminos de desarrollo y de superacin de lasdesigualdades. Como se ha visto, una determinada reforma electoral dirigida,por ejemplo, a mejorar la representatividad puede producir efectos no espera-dos, que pueden resultar perjudiciales (aumento de la fragmentacin, particula-rismo, etc.) para el objetivo perseguido.

Los partidos han sido objeto de importantes reformas en las dos ltimasdcadas, que han introducido, en la mayora de los pases, unas reglas de juegoque estipulan un funcionamiento democrtico en el seno de los partidos especialmente en lo que se refiere a la seleccin de cargos as como un siste-ma mixto de financiacin de los mismos sujeto a diferentes limitaciones y con-troles. Estas reformas son, sin duda, muy positivas, pero la percepcin genera-lizada en la mayora de los pases latinoamericanos es que los partidos aquejanun serio dficit de democracia interna y de control de su financiacin. Granparte de la responsabilidad de ello radica en las dificultades para lograr una


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transparencia y fiscalizacin efectiva del funcionamiento interno de los parti-dos, as como una aplicacin eficaz del sistema de sanciones contemplado paraviolaciones en materia de democracia interna o de financiacin.

Por lo que se refiere a las instituciones de control poltico, los sistemaspresidencialistas latinoamericanos distan de estar bien armados para garantizarun control poltico democrtico efectivo, capaz de enfrentar problemas como lacaptura del proceso poltico, el desvo respecto a los compromisos polticos olos efectos devastadores de la corrupcin. Buena parte de la explicacin de estoradica en (1) la subordinacin competencial de los legislativos respecto a losejecutivos, (2) la lgica oportunista que subyace en la formacin de coalicionesde gobierno, y (3) los elevados niveles de fragmentacin e indisciplina existen-tes en gran parte de los parlamentos, que les ha debilitado fuertemente en sus

labores legislativas y de control.

Con respecto a la capacidad de control poltico por parte de la ciudadana,los avances han sido moderados. La progresiva credibilidad que han ganado losprocesos electorales ha fortalecido este mecanismo bsico de rendicin de cuentaspoltico, aunque existen peculiaridades derivadas de las pautas informales deintercambio poltico que debilitan los vnculos de responsabilidad entre electo-res y electos. Por su lado, el desempeo de las instituciones de control verticalcreadas en la ltima dcada como las defensoras del pueblo ha sido posi-tivo, aunque tal desempeo est ms vinculado a las personas que han accedidoa los cargos que a su consolidacin institucional. Finalmente, la existencia en lamayora de pases de prensa libre e independiente de las presiones polticas y

econmicas ha incrementado la calidad del control poltico ciudadano por me-dio del acceso a la informacin poltica.

A la vista de las debilidades en el desempeo institucional que se han plan-teado, es urgente emprender reformas institucionales en Amrica Latina en prode la igualdad. En relacin con estas reformas, conviene tener presente doscriterios fundamentales. El primero es que toda estrategia de reforma institucionalque pretenda ser efectiva tiene que tener un carcter integral: las institucionespolticas, ms all de las distinciones y clasificaciones que se presenten, estnentremezcladas en la realidad. Por ello, si las reformas slo se plantean en unsector de la institucionalidad (por ejemplo, del sistema electoral) sin abordarotros que son decisivos (por ejemplo, democratizacin de los partidos) difcil-mente pueden alcanzarse los objetivos perseguidos (por ejemplo, mejorar lacalidad democrtica de la representacin).

El segundo criterio general que cabe tener en cuenta es que no es suficientecon cambiar el diseo de las i

la contribución de las instituciones políticas a la superación de las desigualdades

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