la burocracia en méxico desde una pers- pectiva...

La burocracia en México desde una pers-pectiva comparada: un análisis institucionalde la función pública en el gobierno federal

Mercedes lacoviello* y Ana Laura Rodríguez**

Introducción

¿Qué características tiene el servicio civil en México? ¿Cuáles han sido sustransformaciones más recientes? ¿Cuáles son los posibles escenarios en cuan-to a su cambio y consolidación? El presente artículo analiza estas preguntas,enfatizando el estudio del desarrollo del servicio civil en el gobierno federal deMéxico desde una perspectiva comparada. Para describir y examinar las ca-racterísticas del servicio civil mexicano se consideran las configuracionesinstitucionales específicas encontradas en servicios civiles de otros países deAmérica Latina y el Caribe'. Sostenemos que una perspectiva comparada sir-ve para dar contexto y contraste a las singularidades del caso mexicano, comose detallará en este artículo, y comentar por qué razones México adquiere cier-tas posiciones intermedias respecto de la región en el uso de los criterios demérito y en la capacidad funcional para atraer y retener personal capacitado.

• Master in Human Resource Management, University of Illinois USA. Coordinó el pro-yecto de Diagnóstico Institucional de Sistemas de Servicio Civil para el Diálogo Re-gional de Políticas del BID (2004-2005) y elaboró el background papen sobre Buro-cracia para el informe de Progreso Económico y Social 2006 al BID en colaboracióncon Laura Zuvanic.

"Maestra en Estudios Sociales de la Ciencia y la Tecnología del Rensselaer PolytechincInstitute. Doctora en Sociología por la Universidad de Notre Dame. Participó comoconsultora senior del proyecto de Diagnóstico Institucional de Sistemas de ServicioCivil para el Diálogo Regional de Béiticas del BID (2004-2006).

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Servicio Profesional de Carrera

Marco analítico y metodología

Entre los dispositivos institucionales para asegurar el cumplimiento de las fun-ciones de la administración pública, destacan aquellos utilizados para gestio-nar el empleo público a efectos de para garantizar las capacidades básicasdel Estado (Centro Latinoamericano Administración y Desarrollo CLAD, 1998,BID, 2006), especialmente los concernientes al uso de los criterios técnicos yde mérito en el manejo del personal. Dada la centralidad de una efectiva gestiónde los recursos humanos en el Estado para garantizar la capacidad de la buro-cracia a efectos de asumir un papel en el diseño e implementación de las políti-cas públicas, es relevante preguntarse cuál es la situación actual y las perspec-tivas de consolidación de los sistemas de servicio civil latinoamericanos.

Los diagnósticos realizados en la región no generan demasiado optimismoen este sentido, ya que reflejan una situación de una combinación crítica de"sobreburocratización estructural e infraburocratización de comportamientos"(Echebarría, 2003). En efecto, Huber y McCarty (2001) consideran que "el su-puesto de que los burócratas son expertos con capacidad significativa para laspolíticas públicas no aplica a las democracias en desarrollo". Oszlak (2003) enfatizaque las normas que regulan la función pública en la región reflejan las mejoresprácticas según las tendencias más modernas del servicio civil, pero las prácticasraramente llegan a tener una aplicación a la altura de las intenciones.

Hay dos interrogantes centrales para dar cuenta del bajo desarrollo del ser-vicio civil en la región: 1) ¿En qué grado y bajo qué modalidades se ha logra-do implantar el mérito como criterio para las decisiones de incorporación, pro-moción y desvinculación de funcionarios? 2) ¿Cuáles son los mecanismos em-pleados para atraer personal capacitado y evaluar la calidad de su desempe-ño? ¿Quiénes impulsan estos mecanismos y cómo se implementan?

Estas preguntas serán discutidas cualitativamente y cuantitativamente, através de los índices de mérito y capacidad funcional' respectivamente, si-guiendo la metodología de diagnóstico de Francisco Longo (2002 y 2004).Los indicadores específicos sobre los que se recopiló información se presen-tan en el Anexo. Cada uno de los índices puede adquirir un valor máximo de100. Los valores bajos suponen poco grado de desarrollo, según losindicadores de la tabla, y valores altos suponen que las afirmaciones de losindicadores se verifican en las prácticas del servicio civil considerado. Dadoque las preguntas de este artículo hacen referencia a dos ejes analíticos loscriterios de mérito y la capacidad para atraer y retener al personal o capaci-dad funcional pasemos a aclarar dichos términos.

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Mercedes lacoviello y Ana Laura Rodríguez

¿Qué entendemos por mérito? El índice de mérito evalúa el nivel de lasgarantías de profesionalidad en el funcionamiento del servicio civil, y el gradode protección efectiva frente a la arbitrariedad, la politización y la búsquedade rentas (Longo, 2002). Se aplica centralmente a los momentos de recluta-miento, promoción o procesamiento de los funcionarios, y su desvinculaciónlaboral. Por mérito se entienden no solamente las credenciales profesionaleso de los oficios, sino también los conocimientos adquiridos en la práctica labo-ral, y las capacidades para desempeñar las tareas más específicas. Los méri-tos de un individuo pueden ser evaluados mediante procedimientos objetivos(como las pruebas de conocimiento) o bien subjetivos (como las entrevistas).Suponen, por otra parte, mecanismos abiertos de competencia y procedimien-tos universales para aspirar a un cargo del sector público, constituyendo asíun sistema meritocrático. En la meritocracia, únicamente la idoneidad del su-jeto se toma en cuenta para la gestión de los recursos humanos, dejando otrasconsideraciones como la afinidad política y las características adscriptas (raza,clase o género) de lado: y los sujetos se seleccionan mediante procedimien-tos abiertos y transparentes, con garantías legales para su apelación.

¿Qué es la capacidad funcional? En gran parte, la gestión de los recursoshumanos consiste en brindar incentivos positivos o negativos para atraer yretener a funcionarios con las competencias necesarias para cumplir el papelde diseño e instrumentación de políticas. Esta estructura de incentivos y susprácticas asociadas conforman la llamada capacidad funcional del servicio ci-vil, y denota la habilidad de un sistema del servicio civil para motivar e influirpositivamente en el comportamiento laboral de los funcionarios (Longo, 2002).Si bien el índice contiene múltiples variables, aquí seleccionamos para su dis-cusión la gestión del rendimiento, la estructura de las remuneraciones e in-centivos, y el grado de equidad salarial interna (en relación al sector público) yexterna (en relación al resto del mercado de trabajo). La atracción, retención ymotivación del personal es un desafío en las organizaciones modernas, quebuscan combinar incentivos remunerativos con otros simbólicos, individuales ycolectivos.

En efecto, las prácticas relativas a la asignación de remuneraciones y lagestión del rendimiento influyen en la retención o no del personal calificado yen el desarrollo de sus competencias. La capacidad de retención es centralya que las competencias individuales sólo pueden devenir en competenciasinstitucionales en tanto se conformen grupos de trabajo medianamente con-solidados en las organizaciones públicas. La compensación basada en crite-rios de equidad externa e interna es un requisito para lograr incorporar perso-nal capacitado en una organización. El sistema salarial contiene potencial-mente los incentivos para promover la permanencia en la organización, la asun-

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ción de responsabilidades, el desarrollo de competencias y el ajuste entre losobjetivos individuales y organizacionales (Zuvanic y lacoviello. 2005). Por otrolado, el seguimiento del desempeño individual, grupal e institucional, y lasdecisiones que a partir del mismo se tomen (asignación de tareas, promociónen la carrera, reconocimiento monetario o no monetario, etc.) tienen inciden-cia directa sobre la motivación y retención de los funcionarios. La gestión delrendimiento, usualmente, va acompañada de premios materiales y simbólicosque influyen directamente en el compromiso del personal con la tarea.

En términos metodológicos, nuestra discusión acerca del mérito y de la ca-pacidad funcional surge de un análisis de los modelos de gestión de recursoshumanos en 18 países de la región (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia,Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua,Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay, Venezuela) reali-zados durante 2004 en el marco del Diagnóstico Institucional de Sistemas deServicio Civil del Diálogo Regional de Política del Banco Iberoamericano deDesarrollo (BID) (BID, 2006) 3 . El modelo adoptado como referencia para reali-zar dichos diagnósticos, propuesto por Francisco Longo (Longo, 2002 y 2004)supone la articulación sinérgica de siete subsistemas de gestión: 1) planifica-ción de los recursos humanos, 2) organización del trabajo, 3) empleo, 4) ren-dimiento, 5) compensación, 6) desarrollo, y 7) relaciones humanas y socia-les°. Nuestro análisis sobre el mérito y la capacidad funcional se deriva másdirectamente del estudio de los subsistemas de la gestión del empleo y ges-tión del desarrollo.

La realidad de los servicios civiles de la región dista bastante del modelode gestión de recursos humanos utilizado como referencia para la evaluación.Algunas disfuncionalidades detectadas atraviesan prácticamente todos los ca-sos estudiados, por ejemplo, la extendida falta de integración entre la política derecursos humanos a la estrategia organizacional, o las dificultades paraimplementar sistemas efectivos de seguimiento del desempeño. Por el contra-rio, otras variables permiten distinguir grados diferentes de aproximación alestándar planteado en el modelo de gestión sinérgica, siendo precisamente elmérito y la capacidad funcional interesantes ejes que hacen a la diferenciaentre los países (lacoviello y Zuvanic, 2005). Interesa examinar México a la luzcomparativa porque, precisamente, se distinguen sus singularidades aún cuandocomparta posiciones cuantitativas —en términos de la valoración de ambos índi-ces— con otros países de la región, como lo son Uruguay y Venezuela.

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Una descripción de la conformación del servicio civil en México

En México, la burocracia nació atada a una estructura política que fomentó elmanejo clientelístico y corporativo del empleo público (Arellano y Guerrero,2003). Excepcionalmente, el servicio civil ha estado presente en las áreas derelaciones exteriores y educación pública, y más recientemente, desde los no-venta, en algunas dependencias específicas (Benton, 2002) 5 . Pero,mayoritariamente, las elites políticas y los altos funcionarios públicos se fusio-naron, y los recursos humanos del Estado se manejaron en forma discrecio-nal (Heredia, 2002).

El presidente Vicente Fox, electo en julio de 2000 por el Partido Acción Na-cional (PAN), estableció el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006. En estePlan se inscribió la Agenda del Buen Gobierno, cuyo objetivo fue lograr unagestión pública eficiente que incorporarse criterios de mérito para manejar alpersonal, y transparente y capaz de rendir cuentas por sus acciones'. Inscritadentro de los principios de la Nueva Gerencia Pública pero asumiendo aspec-tos propios de una lógica weberiana en lo referente al papel del mérito, la Agen-da cuenta con los siguientes componentes estratégicos: "Gobierno que cuestemenos," "Gobierno de Calidad," "Gobierno Profesional," "Gobierno Digital," "Go-bierno con Mejora Regulatoria," y "Gobierno Honesto y Transparente".

Para el servicio civil federal, uno de los aspectos más salientes en el marcode la implantación de la Agenda fue la Ley de Servicio Profesional de Carrera(LSPC), aprobada en forma unánime por el Congreso de la Unión en abril de2003 y reglamentada en marzo del 2004. El Partido Revolucionario Institucional(PRI) y el Partido de la Revolución Democrática (PRD) aprobaron dicha refor-ma porque, precisamente, la misma supondría restricciones al poder del Pre-sidente sobre la burocracia, limitándolo por ejemplo en la designación de losDirectores Generales (Pardo, 2004). El servicio propuesto cuenta con sietesubsistemas para su organización: planeación de recursos humanos, ingre-so, desarrollo profesional, capacitación y certificación de capacidades, eva-luación del desempeño, separación, y control y evaluación. Los criterios demérito para el ingreso, desvinculación, y promoción de los funcionarios, y lacapacidad para atraer, retener y motivar al personal capacitado, atraviesanlos subsistemas que la LSPC propone.

Para implantar el servicio profesional y administrarlo, se creó la Secretaríade la Función Pública (SFP) (antes Secretaría de Contraloría y Desarrollo Ad-ministrativo, SECODAM). La SFP absorbe, además, las funciones de adminis-tración de personal de la otrora Unidad de Servicio Civil de la Secretaría deHacienda y Crédito Público (SHCP). Por otra parte, junto a la SFP trabaja la

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Oficina de Innovación Gubernamental, que depende directamente de Presi-dencia y es responsable por el cumplimiento con la Agenda del Buen Gobier-no. A pesar de estos importantes recursos organizacionales, el impulso a laprofesionalización se dio en un marco de recorte del 15% del gasto adminis-trativo de las dependencias, la supresión de 40 subsecretarías, decenas dedirecciones generales y plazas (Pardo, 2004).

El marco jurídico que regula las relaciones laborales del sector público enMéxico cuenta con más de 600 Leyes, Normas, Acuerdos, así como otros ins-trumentos orientados a la gestión de recursos humanos (Roel, 2000). Más in-teresante aún que esta cornucopia jurídica es la naturaleza segmentada delempleo público, central para un análisis de las modalidades en que se incor-pora el mérito en la gestión del personal y la capacidad funcional para atraer yretener personal: los funcionarios se estratifican según las recompensas a lasque puede aspirar y sus posibilidades de desarrollo.

Brevemente, México se rige por la Constitución de 1917 cuyo artículo 123,Apartado B distingue dos tipos de funcionarios: a) los funcionarios civiles lla-mados "de base" o "sindicalizados", y b) los funcionarios designados en formadiscrecional. Estos dos grupos conforman mercados laborales muy dispares yprácticamente inconexos en el seno del propio sector público, con prácticasde reclutamiento y promoción diferentes, y desplegando diferentes capacida-des funcionales. Esta segmentación de funcionarios, no la comparte ni el Uru-guay ni Venezuela (aún bajo un marco jurídico con ambigüedad por la coexis-tencia de dos normas'), países que precisamente adquieren los mismos valo-res cuantitativos sobre mérito y capacidad funcional que México. Así, resultauna particularidad del caso mexicano a destacar el hecho de haberse previstoen el marco normativo la aplicabilidad de diferentes normas para los nivelesdirectivos y para los niveles operativos y profesionales.

Detengámonos entonces en las características básicas y en las condicio-nes legales de ambos grupos. comenzando por los funcionarios de base.Son funcionarios con bajo nivel educativo que desempeñan tareas operativasy administrativas. Sus ocupaciones son, por ejemplo, choferes, personal demantenimiento, secretarias, archivistas, personal técnico de nivel bajo. Co-nocidos también como operativos, sus posibilidades de desarrollo son muylimitadas. A cambio, sin embargo, tienen estabilidad laboral y son inamovi-bles. La relación de trabajo entre el Estado y estos funcionarios es laboral(Cedillo Hernández, 2003) y están regidos por la Ley Federal de los Traba-jadores del Servicio del Estado (LFTSE).

La realidad de los empleados de libre designación es muy diferente. Ellospueden dividirse entre los altos oficiales o cargos políticos y los burócratas denivel medio o "de confianza". Los altos oficiales son designados por el Presi-

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dente y los ministros. El nivel medio está conformado por los profesionalessemi-independientes que ocupan los cargos técnicos, legales y administrati-vos. Sus puestos revisten importantes grados de responsabilidad, por lo queperciben beneficios materiales y salarios altos, además de compensacionesde diversa índole asociadas a la naturaleza política de estas designaciones(Arellano y Guerrero, 2003). Este personal tiene una relación administrativacon el Estado (Cedillo Hernández, 2003). Las consecuencias de este tipo derelación no son menores: estos funcionarios carecen de certidumbre laboralpor estar sujetos a despido con el cambio de gobierno, a lo que se agrega lafalta de obligación de compensarlos'. La propia Ley Federal de los Trabaja-dores al Servicio del Estado establece que los trabajadores de confianza notienen derecho a indemnización por despido justificado o injustificado (véaseart. 5 y art. 8), lo que se ha reforzado con la jurisprudencia de la SupremaCorte de Justicia (Diagnóstico 2004). 9 Es en este segmento de funcionariosdonde la LSPC pretende operar, lo que produce cambios en la condición labo-ral de estos empleados, e introduce dimensiones acerca del mérito y de lacapacidad funcional que son novedosas para el servicio civil federal.

En efecto, los dos ejes de análisis en este artículo —el uso de criterios demérito para el reclutamiento, procesamiento y desvinculación de los funciona-rios, y las habilidades para atraer, retener y motivar al personal o capacidadfuncional— están contemplados en la LSPC. Precisamente, esta ley persigueprincipios de mérito, igualdad de oportunidades, eficiencia y responsabilidad,para llenar las vacantes hoy monopolio del personal de confianza: DirectorGeneral, Director General Adjunto, Director de Área, Subdirector de Área, Jefede Departamento y Enlace (en orden jerárquico descendiente). 10 Con ello, losfuncionarios públicos de confianza pueden adquirir el carácter de funciona-rios públicos de carrera, ganando así mayor estabilidad en sus puestos." Re-cién a fines del año 2006 se verá la operación plena del sistema de carrera.

Existen otras acciones, aunque notoriamente más marginales, orientadasal personal de base, a efectos de promover el mérito en las promociones y elrendimiento en el desempeño laboral. Recientemente, la Norma para el Siste-ma de Evaluación del Desempeño de los Funcionarios Públicos de Nivel Ope-rativo (agosto de 2004) establece varios criterios para gestionar, evaluar, ycompensar el desempeño de este segmento.

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El lugar del mérito en los servicios civiles de la región:México en perspectiva comparada

En los servicios civiles de la región las prácticas y procedimientos para intro-ducir criterios de mérito adquieren poco peso en el reclutamiento y selecciónde funcionario, y en la promoción y en la desvinculación de los mismos.

¿Qué nos dice la región sobre la incorporación e institucionalización decriterios de mérito en la promoción de funcionarios? Aquí se observa un bajonivel de implementación de una carrera funcional propiamente dicha, a pesarde que las sucesivas normas están plagadas de menciones a la necesidad deestablecer una carrera del servicio civil. En los casos en que podemos obser-var algún avance mayor en la carrera funcional, persiste no obstante un es-quema de promoción bastante ritualista. La movilidad a un puesto superioropera cuando efectivamente existe una vacante, y se escoge a los funcionaroscon base en su antigüedad (entendida como un simple conteo de años detrabajo en el lugar) más que siguiendo criterios que consideren las credencia-les, la experiencia adquirida y rendimiento de los funcionarios en la tarea. Al-ternativamente, se observa la promoción en la carrera a partir de criterios sub-jetivos de corte clientelar, como las designaciones directas en puestos de mayorresponsabilidad y remuneración. Raramente, algunos servicios civiles cuen-tan con carreras más dinámicas que reflejan criterios de mérito en relacióncon el desempeño para las decisiones de promoción, como lo ilustra el casode Brasil.

¿Cómo se considera el mérito en aquellas instancias en que se producendesvinculaciones de funcionarios? En realidad, el mérito poco importa en es-tos casos, en parte porque la desvinculación o bien es bastante rígida (comoen Argentina o Uruguay), o bien ocurre por causas políticas en aquellos servi-cios civiles altamente politizados (como en la República Dominicana). Fuerade esta última situación, básicamente de "purga" (con tortuosas cuestioneslegales durante años), es común la rigidez para desvincular funcionarios conbase en los criterios de mérito, como la experiencia acumulada y la calidad delrendimiento de los empleados.

En suma, la movilidad funcional es bastante baja para todos los casos, y ladesvinculación de funcionarios de carrera casi no existe más allá de las jubila-ciones o renuncias extraordinarias o bien programas de retiro voluntario. Noobstante, el mérito adquiere más relevancia en las decisiones de incorpora-ción.

¿Cuáles son las prácticas de mérito observadas en la incorporación de fun-cionarios? ¿Cuáles son sus límites y tensiones? La incorporación por mérito

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resulta el aspecto más elaborado desde el punto de vista normativo en la ma-yoría de los países, y en muchos casos es un principio de rango constitucio-nal. En casi todos los países ha habido intentos -con variado nivel de éxito —de implementar concursos por mérito' 2 . La variación en el índice de méritorefleja entonces centralmente la incorporación de este criterio al momento deincorporar personal.

Más allá de las tendencias generales que registra la región, el índice demérito distingue claramente tres grupos de países (véase el Gráfico 1). CostaRica, Chile y Brasil lideran la región, con índices entre 60 y 90 (sobre 100),reflejando una instalación generalizada de los principios de mérito en las deci-siones de selección, promoción y desvinculación. Siguen países con índicesde entre 30 y 50, incluyendo Argentina, Venezuela, México, Colombia y Uru-guay, en los cuales coexisten criterios de mérito con tradiciones clientelísticaso bien, con prácticas inerciales de promoción automática conocidas como "es-tar en el lugar adecuado en el momento adecuado". Por último, un amplio gru-po que comprende Ecuador, Perú, Bolivia, y todos los países centroamerica-nos con excepción de Costa Rica presentan índices por debajo de 20, refle-jando una fuerte politización de las decisiones de ingreso, desvinculación ypromoción (lacoviello y Zuvanic, 2005).

Gráfico 1. índice de Mérito *

Fuente: Elaboración propia a partir de la información de los d gnósticos institucionales de los 18 paises analizados

(lacoviello y Zuvanic, 2005). Escala O al 100.

'Este indice surge del promedio ponderado de la valoración de diez punros criticos, de los cuales ocho

corresponden al subsistema de empleo, uno al subsistema de compensación y uno al subsistema de gestion del

desarrollo. Para mayor detalle sobre la construcción de los indices vease Longo (2002).

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Personal sindicalizado Personal profesional

ReclutamientoCompromisos politicos.

Presiones sindicales.

Mérito en base a credenciales ycompetencias.

Múltiples mediciones de mérito.

Procedimientos abiertos

Comité de Selección entrenado con tal fin.

No existe una carrera funcionalpropiamente dicha

Existe movilidad de hechoascendente y discrecional.

Múltiples instancias donde el mento escausa y consecuencia de la promoción (lacarrera como circulo virtuoso).

Promoción

DeevInculacionNo existe, y menos aún por maldesempeño.

Sobre bases técnicas por evaluación deldesempeño deficiente o bien por falta decertificación de competencias.


No obstante ello, una mirada cualitativa permite hacer importantes distin-ciones al interior de los casos de desarrollo intermedio. Por un lado, en Méxi-co, Venezuela y Colombia se observa el uso de criterios de afinidad políticapara gestionar al personal, aunque con un movimiento fuerte hacia el méritoen los nuevos marcos legales, como lo es la LSPC en México. En cambio, enUruguay y Argentina los intentos de desarrollo de la carrera administrativa yde reforma del servicio civil quedaron estancados por la prohibición de incor-poración de nuevos empleados a la planta. Se recurre a mecanismos parale-los de contratación cuya naturaleza no siempre es transparente ni en los re-quisitos ni en los procedimientos. A pesar de una calificación de 41 sobre100, reflejando así un valor promedio respecto al conjunto de la región, Méxi-co es muy singular. En este sentido, dista de ser un simple caso representati-vo de los países con desarrollo intermedio de sus méritos.

Un análisis más detallado de México

¿Por qué México adquiere un valor intermedio en el índice de mérito? Méxicoes particular porque el índice de mérito "esconde" dos realidades fuertementediferenciadas que coexisten en el servicio civil: una concerniente al servicioprofesional de carrera y otra al personal de base o sindicalizado. Pasemosentonces a considerar las características de ambos segmentos de funciona-rios separadamente. Se sugiere seguir la Tabla 1 para la discusión.

Tabla 1. La incorporación del mérito en el reclutamientoy procesamiento del personal: un contraste

Fuente: Elaboración propia.

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El personal de base o sindicalizado. En el reclutamiento, promoción ydesvinculación del personal de base o sindicalizado. rara vez se recurrió amecanismos formales y públicos que tomaran en cuenta las habilidades,credenciales o posibles competencias de los funcionarios (a excepción demédicos y docentes donde los mismos debían contar al menos con las cre-denciales correspondientes). Por el contrario, su reclutamiento ha estado pau-tado por compromisos políticos y presiones sindicales poco preocupados porlos méritos de los sujetos en relación a los puestos a ocupar. Ocasionalmente,algunas dependencias utilizaron mecanismos técnicos y procedimientos del tipo"bolsas de trabajo" para reclutar personal de la organización a efectos de lle-nar vacantes. En síntesis, no hay criterios técnicos de uso sistemático paragestionar al personal de base, y este segmento "baja" el valor del índice.

En cuanto a las decisiones de promoción para el personal sindicalizado, elprimer obstáculo es que no existe una verdadera carrera funcional para estesegmento. Consecuentemente, los reglamentos de escalafón son "letra muer-ta" ya que no existen concursos de ascenso (Arellano, 2002; Fócil Ortega,2003; Gow y Pardo, 1999). En los hechos, existe movilidad en ciertas condi-ciones: 1) si el funcionario se traslada por reorganización o por necesidadesdel servicio debidamente justificadas, esta última opción poco frecuente, 2)por desaparición del área de trabajo, 3) por permuta debidamente autorizada,y 4) por fallo del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje. Existe movilidadascendente cuando se designa a un funcionario como "comisionado" en car-gos de mayor responsabilidad (Heredia, 2002). No obstante, este movimientovertical no implica mayor evaluación de los méritos del personal ni se utilizanprocedimientos abiertos de selección. En términos generales, el desarrollo delpersonal de base depende del jefe inmediato, dentro de límites establecidospor los sindicatos, como por ejemplo el respeto a la antigüedad. Incluso lamovilidad funcional ocurre ante casos de mal rendimiento o indisciplina, comouna alternativa a la desvinculación del funcionario, distorsionando así el mis-mo concepto de carrera e introduciendo criterios opuestos al de los méritos(Diagnóstico, 2004).

Según se indicó al inicio, el personal sindicalizado tiene estabilidad oinamovilidad por lo que está protegido de despidos a raíz de la rotación delgobierno. Este personal nunca es retirado de su cargo ni temporal ni definiti-vamente por su mal desempeño. En caso de desempeño insuficiente y recu-rrente, el funcionario puede ser traspasado a otra área de la misma depen-dencia. La desvinculación es muy excepcional y ocurre en caso de que el fun-cionario reciba algunas de las sanciones establecidas en la Ley Federal deResponsabilidades Administrativas que impliquen separación del servicio oreincidencia en el delito (también quedaría sujeto a desvinculación el perso-

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nal de carrera que reciba las sanciones de esta Ley). Aún en estas circuns-tancias extremas, el sindicato puede negociar con la autoridad para evitar eldespido de personal de base (Diagnóstico, 2004).'3

El personal de carrera, En contraste con estas prácticas, el mérito aparecede un modo más explícito para el reclutamiento, promoción y desvinculacióndel personal de carrera según la LSPC, según indica la Tabla 1. Por tanto, lasprevisiones respecto a la incorporación del mérito para este segmento delpersonal "sube" el valor del índice, llevando a México a un valor intermedio enel contexto regional. Cabe aclarar, por lo tanto, que el mayor valor del méritosegún expresa el índice se debe a consideraciones sobre lo que la normaproyecta que debería ocurrir. Esta observación no es menor, ya que la valora-ción es en gran medida proyectiva, a partir de las expectativas generadas res-pecto al cumplimiento de la LSPC.

En el reclutamiento del personal, se prevé el uso del mérito para las tresposibles instancias de reclutamiento de personal de carrera: 1) ingreso al sis-tema de empleados que actualmente ocupan cargos en la AdministraciónPública federal y que desean ocupar esos mismo puestos, 2) ingreso de can-didatos externos para ocupar vacantes que se generarían por la entrada envigor de la Ley y que serían evaluados por los Comités Técnicos deProfesionalización y Selección, e 3) ingreso al sistema para los niveles deEnlace a través de ferias de reclutamiento en coordinación con entidades edu-cativas (Pardo, 2004; Martínez Puón, 2003).14

¿Cuáles son los procedimientos establecidos para la selección de candi-datos? Las normas establecen que los criterios de selección deberán ser con-fidenciales, objetivos, imparciales, y confiables. Se buscará asegurar el ano-nimato de los aspirantes hasta su evaluación por el Comité de Selección co-rrespondiente. En efecto, la página web es la única vía para concursar por unpuesto sujeto a la LSPC. La misma está diseñada para conservar el anonima-to de los aspirantes durante la primera fase del concurso, cuando se recibe lainformación curricular. Es recién con el cierre de la primera etapa que la de-pendencia tiene acceso a los datos que identifican al aspirante para proseguircon la selección. Como medida temporal y extraordinaria, válida hasta el 2004,fue posible utilizar la designación directa para llenar un tres porciento del totalde vacantes previstas por la LSPC.

¿Cuáles son los criterios para seleccionar candidatos? Los criterios de mé-rito abarcan un amplio abanico, ya que se consideran los requisitos generalesy perfiles de los cargos correspondientes, además de la trayectoria, experien-cia y los resultados de las pruebas de los aspirantes. Los mecanismos de se-lección suponen cinco etapas de evaluación: 1) evaluación del perfil curricular,2) evaluación de las características psicométricas, 3) evaluación de capacida-

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des gerenciales, 4) exámenes escritos, y, 5) entrevista final. En total, se esta-rían examinando unas 47 características de los aspirantes (Diagnóstico, 2004).Las dependencias pueden solicitar etapas adicionales para la selección depersonal, pero no pueden omitir ninguno de los cinco pasos establecidos enla normativa. La información curricular elimina a quienes no completen la tota-lidad de los requisitos y es la etapa de "filtro" porque aquí se descarta a lamayoría de los aspirantes. El examen es eliminatorio para quienes no obten-gan la calificación mínima aprobatoria. Los parámetros mínimos de califica-ción los establecen las dependencias y varían de acuerdo al cargo. La entre-vista final, a un número reducido de aspirantes, consiste en preguntas relati-vas a los temas sugeridos por la dependencia contratante, seleccionadas alazar por un sistema de cómputo para garantizar la objetividad 15 . De esta for-ma, se combinan méritos medidos en forma objetiva (como el perfil curricular)y subjetiva (como la entrevista). Además del mérito en sentido estricto, se in-corpora el mérito como habilidad personal, medido a través de las pruebaspsicométricas y también las capacidades gerenciales. 16 El mérito no se res-tringe así al esfuerzo o credenciales acumuladas, sino que se evalúa en tantohabilidad para el cargo específico.

¿Quiénes están a cargo de la evaluación de los candidatos? Se prevé enel reglamento de la LSPC la presencia de observadores externos, sin remune-ración, para aumentar las garantías del proceso. La evaluación se realiza pormedio de un Comité de Selección formado por el titular del área de RecursosHumanos de la dependencia, un responsable de la SFP y el superior jerárquicode la plaza vacante. Se ha señalado que podría existir algún riesgo de arbitra-riedad debido a la amplia facultad de veto que la LSPC le otorga a éste últimodentro del Comité (Cedillo Hernández, 2003)." Se prohíbe expresamente a losfamiliares del jefe directo del puesto vacante participar en la convocatoria, conel fin de prevenir decisiones particularistas que contaminen los esfuerzos lega-les por implantar criterios de mérito.

El reglamento establece además que la decisión final sobre la persona acontratar debe alcanzarse por acuerdo entre los tres miembros del Comité deSelección. Respecto a la asistencia técnica en la selección, las dependenciasademás de consultar e informar a la SFP pueden auxiliarse de institucioneseducativas, organismos y empresas especializadas o bien con expertos parala elaboración, aplicación y calificación de exámenes y evaluaciones de selec-ción, con voz pero no voto. Es interesante destacar que se ha trabajado en elentrenamiento de las áreas de recursos humanos de las dependencias pararealizar entrevistas a los aspirantes, buscándose además que los mismos en-trenen a los jefes de puestos en el uso de esta técnica de reclutamiento. De losconcursos realizados a la fecha, interesa destacar que algunos de ellos se han

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declarado desiertos por no contar con candidatos que reúnan los requisitosnecesarios.

La promoción del personal de carrera interesa porque los méritos de losfuncionarios aparecen como causa y consecuencia. El personal de carreracontaría con múltiples formas de movilidad; al interior de las dependencias,entre dependencias, con otras instituciones públicas y privadas, e incluso en-tre distintos órdenes del gobierno. Esta diversidad de situaciones se puedesintetizar de la siguiente forma. Una primera trayectoria consiste en la promo-ción vertical o de especialidad, que es movilidad ascendente de puestos, conincremento en la complejidad y responsabilidad de las funciones, medianteconcursos, evaluación de méritos y certificación de competencias. Una se-gunda trayectoria es horizontal, definida como el movimiento del servidor aotro nivel en el tabulador de percepciones ordinarias dentro del mismo pues-to. La movilidad horizontal depende de las evaluaciones de desempeño satis-factorias, cursos de capacitación y certificación de competencias y se com-pensa con un aumento salarial pero no con un cambio en la naturaleza de latarea. Una tercera trayectoria es latera!, y consiste en el movimiento del servi-dor público de carrera a otra plaza con iguales características y perfil en lamisma dependencia u otra organización, según lo habilite el superior inmedia-to o el Comité Técnico de Profesionalización en el caso de traslados fuera dela ciudad. Una cuarta trayectoria es la movilidad por re-estructura y cancela-ción de puestos, reubicándose el funcionario al interior de las dependencias oen entidades con quienes las dependencias mantengan convenios. Finalmen-te, si el funcionario lo desea, puede tener movilidad temporal de no más de unaño hacia otra organización, mediante convenios celebrados con el sectorpúblico o privado.

Si bien las dos primeras opciones de movilidad suponen una evaluación demérito, las trayectorias número tres y cuatro implican que el funcionario am-pliará sus habilidades, siendo un mayor mérito curricular una consecuenciade las mismas. Para hacer efectiva su movilidad, cada empleado deberá ela-borar su plan de carrera junto con las Direcciones Generales de RecursosHumanos de las dependencias. Este plan deberá contar con la aprobación delComité Técnico de Profesionalización antes de hacerse operativo. De estaforma, el mérito no solamente se considera para la promoción, sino que lapromoción aumenta los méritos de los funcionarios, generándose así un circu-lo virtuoso donde la carrera y los méritos se alimentan mutuamente.

En cuanto a la desvinculación, el personal de carrera, a pesar de que esta-rá protegido de despidos políticos, es susceptible de ser desvinculado pormotivos técnicos, marcado así un importante contraste con el personal de base.¿En qué condiciones se produce un despido? El reglamento de la LSPC prevé

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al menos tres situaciones: 1) en caso de no aprobar en dos ocasiones la ca-pacitación obligatoria o su segunda evaluación de desempeño, 2) cuando elresultado de la evaluación del desempeño individual sea deficiente, y 3) cuan-do el funcionario no obtenga la certificación de competencias en dos instan-cias consecutivas.

En síntesis. podemos ver que para los tres aspectos evaluados —decisio-nes de incorporación, promoción y desvinculación- el valor promedio asigna-do al caso mexicano para el índice de mérito refleja la combinación de unafuerte politización del segmento sindicalizado, y un viraje hacia decisionesmeritocráticas para el personal de carrera a partir de la LSPC.

La capacidad funcional en la región y en México

¿Qué nos dice la evidencia cuantitativa comparada sobre la capacidad fun-cional en la región? Recordando que dicha capacidad refiere, principalmente.a la gestión de la compensación y del rendimiento respecto a su habilidadpara atraer, retener y motivar al personal calificado, encontramos una ampliadispersión de valores como se observó en índice de mérito. A diferencia deeste último índice, el valor máximo de capacidad funcional adquiere una califi-cación de 61 (con Brasil) y el mínimo de once (Honduras). México ocupa nue-vamente un lugar promedio, con una calificación de 40. ¿Cuáles son los ras-gos generales que dan cuenta de estos valores?

Tanto la gestión del rendimiento como la gestión de la compensación estánpoco desarrolladas para toda la región. En el caso del rendimiento, se reflejala conflictividad intrínseca que plantea la implantación de sistemas de evalua-ción de desempeño, y la falta de incentivos de autoridades políticas y funcio-narios de línea para ponerlos en práctica. Más allá de la escasa presencia desistemas generalizados de evaluación de desempeño, se puede considerarcomo indicador de incipiente desarrollo del sistema que al menos exista unainstancia de evaluación de desempeño individual, y a partir de allí habrá dife-renciación entre los países en términos de lo extendido de su implementación,y de su sostenimiento en el tiempo. Solo en los servicios civiles más desarro-llados se utiliza la evaluación individual como herramienta de gestión efectiva,y se la articula con el desempeño grupal e institucional.

Así mismo, se observan importantes deficiencias en los mecanismos degestión de la compensación, especialmente por la ausencia de una verdaderapolítica salarial. La política salarial "implícita" y poco estratégica respecto acaptar y retener personal calificado, está determinada por las restricciones

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presupuestarias, contradiciendo muchas veces la necesidad de equidad in-terna y externa de las remuneraciones. A ello se le suma la falta de disponibi-lidad de información y la poca transparencia en la gestión de los salarios, exa-cerbado en los servicios civiles menos desarrollados, llegando incluso a faltade información básica sobre las remuneraciones de los empleados. Por otrolado, hay baja incidencia de la implementación de sistemas de remuneraciónvariable en relación con el desempeño o el cumplimiento de metas. En gene-ral, los intentos de asociar incentivos al desempeño individual destacado tien-den a generar comportamientos de adaptación que tergiversan los objetivos yel contenido de los propios sistemas (como la rotación de calificaciones máxi-mas, la calificación alta a quienes tienen salarios más bajos. etcétera), desvir-tuando el sistema. Las estrategias de reconocimiento no monetario son prác-ticamente inexistentes, dándose únicamente en casos aislados (entre los cua-les se encuentra precisamente el caso mexicano, como se indicará más ade-lante). Otra debilidad generalizada en la región es la situación de los siste-mas de pensiones, con serios problemas de mantenimiento a largo plazo, conalgunos casos particularmente críticos.18

En síntesis, se puede ver que en todos los países de la región hay un bajodesarrollo en términos relativos del sistema de seguimiento del desempeñode individuos y grupos en la organización -y por consiguiente baja presenciade esquemas de incentivos basados en desempeño y resultados-, con mayorpresencia de herramientas en este sentido en los países con servicios civilesmás consolidados. Asimismo, es generalizada la dificultad para establecersistemas de remuneraciones equitativos y competitivos.

Más allá de estos rasgos generales, es posible distinguir al menos tres gru-pos de países (véase el Gráfico 2). Brasil y Chile se destacan dentro del gru-po de países de la región, con índices cercanos a 60 sobre 100. Este puntajerefleja sistemas ordenados de gestión salarial, con relativa equidad interna yprocesos para mejorar la competitividad salarial, y procesos de evaluaciónque comienzan a relacionar el desempeño individual con el grupal einstitucional. Les sigue un grupo de países con índices de entre 40 y 50(sobre 100), formado por Venezuela, México, Uruguay, Colombia, Argentina yCosta Rica. Estos casos se caracterizan por haber pasado por procesos deordenamiento del sistema salarial, aunque persisten situaciones de inequidadinterna, y problemas de competitividad salarial en los niveles gerenciales. Enestos países ha habido intentos de aplicación de sistemas generalizados deevaluación de desempeño, persistiendo dificultades en su implementación. Porúltimo, encontramos un amplio grupo de países que presenta índices de entre10 y 25 (sobre 100), y está formado por Honduras, Paraguay, Panamá, Perú,El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Ecuador, Bolivia y República Dominicana.

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Gráfico 2. Índice de capacidad funcional**

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7 7 7 7 7 .7 7 .," 7 .7 7 7, .- „f. ." 7Fuente: Elaboración propia a partir de la información de los dignósticos institucionales de los 18 paises analizados

(lacoviello y Zuvanic, 2005). Escala O al 100.

— Este indice surge del promedio de los sunindicesde Eficacia incentivadora, Competencia y Flexibilidad. A losfines de este articulo nos concentramos principalmente en los puntos criticos relacionados con el subindice deeficacia Incentivadora.

Consideraciones sobre la capacidad funcional en México

¿Qué explica que México adquiera un valor promedio? En el grupo de paísescon valores intermedios, la evaluación de desempeño es una práctica instala-da, aunque presenta problemas en su funcionamiento como herramienta degestión volviéndose en muchos casos ceremonial. En la gestión de la com-pensación, este grupo de países ha logrado definir algunos criterios mínimospara armar sus escalas de remuneración salarial en función de tareas y nive-les de responsabilidad. Persisten, no obstante, situaciones de inequidad in-terna y problemas de competitividad salarial especialmente notorios entre lossectores gerenciales del Estado, afectando así la capacidad de retener y mo-tivar a los altos mandos técnicos.

Nuevamente, México no es un caso representativo de las dinámicas obser-vadas dentro de este grupo. Su calificación intermedia resume la situacióndispar de los funcionarios de base y del personal de carrera. La consideraciónacerca del contenido proyectivo de la calificación del índice, discutida paramérito. es pertinente también para la capacidad funcional.

Un aspecto que interesa destacar es que, a diferencia del grupo de paísescon valores intermedios, México registra una amplitud salarial en el sector pú-blico exacerbada por los altos salarios directivos. Por este motivo es el únicopaís dentro de las naciones de la región con valores intermedios en la capaci-

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dad funcional que no presenta problemas de competitividad salarial en susniveles gerenciales. Si examinamos los salarios del vértice de la jerarquía,México paga al personal directivo del Poder Ejecutivo los salarios más altosde la región, estando a la par de Estados Unidos e Inglaterra (Marconi et al.,2003). Estos sueldos no son un problema desde el punto de vista presupuesta-rio porque el salario de los secretarios de estado, subsecretarios y directoresgenerales representan únicamente un 3.7 porciento del gasto en servicios per-sonales del gobierno central. Pero es un problema desde la perspectiva de laequidad en la distribución de los ingresos: en comparación con la distribuciónnacional del ingreso, un director general gana tres veces más que el ingresopromedio del decil más alto y casi 85 veces más que el primer grupo de ingre-so de México (Carrillo y Guerrero, 2002).19

Por otro lado, se registra un gran esfuerzo por adecuar la administraciónde los salarios a las estructuras organizacionales y a los puestos, aunque seha heredado una situación donde las mismas no son consistentes (SFP ySHCP, 2004). Actualmente existe información más clara sobre los ingresos delos funcionarios y se percibe menos discrecionalidad en el pago de percep-ciones extraordinarias o estímulos, especialmente los relativos a la Ley dePremios y Recompensas (Diagnóstico, 2004). La administración de salariosse basa en lo establecido en el Presupuesto de Egresos de la Federación,donde la SHCP cuenta con información confiable sobre los salarios de los tra-bajadores.

Tomando en cuenta estas consideraciones preliminares. analizaremos en-tonces con mayor detalle el índice de capacidad funcional para el caso mexi-cano. Las dimensiones de relevancia para examinar la capacidad funcionalson las siguientes: la gestión y evaluación del rendimiento como mecanismoque motive a mayores grados de compromiso laboral, el sistema de compen-saciones como estructura de incentivos materiales para mejorar el desempe-ño, y la equidad salarial respecto al sector público y al resto de la economía.Ordenaremos la discusión sobre estos ejes según se trate de personal profe-sional o de base, como se muestra en la Tabla 2.

Personal de base o sindicalizado. No hay una tradición de evaluación deldesempeño para el personal de base. A pesar de ello, la reciente Norma parala Evaluación del Desempeño apunta a implantar una norma reciente que bus-ca introducir criterios para definir el trabajo de este personal y evaluarlo segúnel cumplimiento de objetivos fijados en conjunto con el superior. En efecto, seprevé que los jefes y sus empleados fijen metas "cuantificables, retadoras yalcanzables" de rendimiento individual con un horizonte temporal anual, queserán verificadas y establecidas en actas por Comités Evaluadores. La Normade Evaluación introduce una distribución forzada para la asignación de las

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Personal sindicalizado Personal profesional

Gestión y evaluacióndel rendimiento No hay evaluación del desempeño.

excepto por una norma reciente.Se prevé evaluación individual y colectiva,más la certificación de capacidades conconsecuencias positivas y negativas sobrela relación laboral.

Estructura deremuneraciones ycompensaciones

Ausencia de una estrategiaconsistente.

Beneficios indirectos y bonos.

Tendería a bajar la capacidadfuncional.

No hay prescripciones explícitas en lasnormas.

Se busca implantar un Sistema Hay en lapráctica.

Alta inequidad interna, conconsecuencias desfavorables sobrela motivación

Los mayores salarios públicosrespecto a los privados no parecenredundar en una mayor motivación ocalidad del trabajo.

Altos sueldos de la gerencia en Méxicoparece retener a los funcionarios.

El Sistema Hay, si se implementa a partirde la complejidad y responsabilidad de loscargos, serviría para garantizar adecuadosniveles de motivación.

Equidad en lascompensaciones(interna y externa)


Tabla 2. Capacidad funcional: el contraste en México

Fuente: Elaboración propia.

recompensas, al establecer una cuota máxima de recompensas a asignar paracada organización." El personal de base mejor calificado recibiría dos tiposde estímulos: vacaciones extraordinarias y un diploma de reconocimiento, yrecompensas monetarias.21

De esta forma, se espera un proceso de retroalimentación entre los emplea-dos y el jefe que motive a los funcionarios. La particularidad de este sistema noreside tanto en la naturaleza de su mecánica (ya que se registran sistemas se-mejantes en la región). Pero sí es la única norma bajo el gobierno de Fox queapuntó a modernizar la gestión del personal de base. La implantación y correctofuncionamiento de esta norma de evaluación será todo un desafío: los funcio-narios de base tienen un rendimiento promedio bajo, y los arreglos sindicalesno contemplan aspectos relativos al desempeño individual ni al rendimiento dela organización. En este contexto, es más difícil introducir incentivos al des-empeño, a lo que se suma el hecho de que los directivos no se comprometencon el seguimiento de este personal, comportamiento que se supone deberíacambiar radicalmente para la correcta implantación de la Norma.

En cuanto a la gestión de las compensaciones para el personal de base,no ha existido una estrategia salarial consistente con reglas claras de com-

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pensación económica por las habilidades involucradas en las tareas y los lo-gros obtenidos. Existe acuerdo sobre el piso salarial, determinado por la Co-misión Nacional de Salarios Mínimos a partir de información sobre inflaciónsuministrada por el Banco de México. Si bien el uso de beneficios indirectos ybonos está ampliamente diseminado (Marconi et al., 2003), se ha intentadoracionalizar la estructura salarial buscando reducir el componente móvil, inte-grándolo al salario base como "compensación garantizada" (Carrillo y Guerre-ro, 2002; Ibarra, 2000). Actualmente, la SHCP cuenta con un tabulador de per-cepciones generales para el conjunto de los funcionarios y todos los gastosen remuneraciones provienen de partidas presupuestarias correspondientesa servicios personales.22

Más allá de estos intentos de ordenamiento, el sistema sigue siendo dealta inequidad interna: el salario no guarda necesaria relación con la comple-jidad del trabajo ni con el desempeño de los funcionarios (Ibarra, 2000), por loque actúa como desmotivador más que como un incentivo a mejorar la actua-ción laboral. Además de ello, las diferencias entre los salarios de diferentesniveles de funcionarios de base son muy pequeñas, registrando una muy bajacompresión salarial dentro del segmento, de solo 2.4 entre el nivel más alto yel más bajo de la escala salarial (Diagnóstico, 2004). De esta forma, el incre-mento salarial no constituye mayor estímulo.

Por otra parte, existe una importante variación salarial entre el personal debase producida por los beneficios que se consiguen a través de la negocia-ción con cada dependencia en la forma de estímulos por antigüedad y reco-nocimiento monetario a quienes se jubilan, o en la forma de beneficios acor-dados en las condiciones generales de trabajo (Diagnóstico, 2004). Ello intro-duce ruido en la motivación de los funcionarios.

No obstante, estos efectos negativos concernientes a la inequidad internapodrían verse disminuidos por el hecho de que se registra simultáneamentealta competitividad salarial externa: en comparación con los salarios del sec-tor privado, el personal de base sale favorecido. En efecto. el salario prome-dio del sector público es un 17.6 por ciento más alto que el privado controlan-do por edad, educación y sexo (Marconi et al., 2003).

Otro aspecto positivo a destacar es que el caso de México es uno de lospocos en la región que incluye mecanismos de reconocimiento no monetario,como el Programa de Estímulos y Recompensas a través del cual cada de-pendencia elabora y da seguimiento a la convocatoria para la entrega de ho-nores y compensaciones. Está también el Programa del Empleado del Mes,activo en dependencias como la Secretaría del Trabajo y Previsión Social y enla Secretaría de Gobernación, donde el premio consiste en recompensar elbuen desempeño mediante entrega de vales de despensa (Entrevistas Sindi-

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catos, 2004). Varias secretarías tienen sus propios premios semestrales yanuales, como la Secretaría de Gobernación (Entrevistas Sindicatos, 2004).Por otra parte, existen instrumentos de reconocimiento institucional y/o de gru-pos de trabajo. Cabe mencionar el reconocimiento a las prácticas innovadorascomo el Premio INNOVA, el Reconocimiento INNOVA, y el Premio INTRAGOB;todos ellos administrados por la Oficina del Premio Nacional de Calidad. A pe-sar de ello, estos programas parecen tener un impacto marginal sobre la masatotal de funcionarios de base.

En síntesis, la capacidad funcional para el personal de base en lo que res-pecta a equidad salarial interna, competitividad externa y mecanismos de re-conocimiento es contradictoria, con aspectos que la aumentan y disminuyensimultáneamente. Por ello sería preciso mayor claridad en los sistemas de re-tribución y recompensas al interior del propio servicio civil federal que permitapotenciar la ventaja del personal de base sobre el resto del la economía.

Personal de carrera. La Ley de Servicio Profesional de Carrera incorpora laevaluación del rendimiento como un eje central para la gestión de este perso-nal. ¿Qué supone esta evaluación? Se estipula un sistema de tres niveles (cier-tamente complejo), ya que se conjuga la evaluación individual, colectiva einstitucional. Se debe destacar el potencial de un diseño novedoso, con unaevaluación individual que incluye la evaluación del desempeño y del alcancede las metas del plan individual de carrera.

En efecto, los funcionarios de carrera tendrán una evaluación individual dedesempeño anual y semestral y una evaluación colectiva o grupal por unidadadministrativa. Aquí, el mayor desafío es medir la contribución efectiva indivi-dual a la meta institucional porque implica tres tareas analíticas diferentes: 1)definir y comprender la contribución esperada del personal tomado indivi-dualmente, donde cada sujeto debe tener su particularidad, 2) definir y compren-der las metas institucionales, lo que significa un entendimiento compartido por losactores de la organización del resultado esperado, y 3) poder relacionar estosdos niveles tan diferentes, ya que uno se refiere a los aspectos particulares indivi-duales y otro a los aspectos generales institucionales comunes para todos.

De acuerdo al reglamento de la LSPC, el reconocimiento al desempeñoestá dado por la recompensa monetaria a evaluaciones de rendimiento so-bresalientes, o alternativamente, evaluaciones muy buenas durante cincoaños consecutivos. Así mismo, se prevé el otorgamiento de incentivos o dis-tinciones de diferente tipo, aunque los mismos quedan difusos y no se espe-cifica su forma o contenido.

Debe recordarse que el personal de carrera puede ser desvinculado si susresultados son insatisfactorios, sin responsabilidad para la dependencia. Encaso de buen desempeño, la LSPC prevé un pago extraordinario así como

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reconocimiento no económico. A ello se debe agregar la denominada certifi-cación de capacidades. Esta consiste en acreditar que el funcionario ha desa-rrollado y mantiene actualizado el perfil y aptitudes requeridos para el cargo,teniendo lugar al menos una vez cada cinco años. Por tanto, la evaluación delrendimiento no solamente introduce incentivos positivos (como las compen-saciones especiales) sino que también negativos (como la posibilidad de des-vinculación).

Las evaluaciones individuales y grupales servirán para hacer un seguimientodel personal, en el marco de la evaluación institucional de resultados y de laEvaluación Integral Individual. La Evaluación Integral Individual es un sistemacompuesto por la evaluación de desempeño y el cumplimiento a los proyectospropuestos en el plan individual de carrera (cursos de capacitación, movilidadesperada, etc.) que el funcionario establece con el Comité Técnico deProfesionalización.

Sorprendentemente, la LSPC no establece una estructura de remuneracio-nes. Los cargos deben ser valuados de forma que entre uno inferior y otrosuperior existan condiciones de remuneración proporcionales y equitativas asus responsabilidades. En los hechos, varias dependencias están utilizandoel Sistema Hay de valoración de cargos, introduciendo diferencias entre lasremuneraciones según los grados de complejidad y responsabilidad de lospuestos. La estructura salarial delimitada por el Sistema Hay apunta a instau-rar una progresión de las remuneraciones a partir de mayores grados de com-plejidad y responsabilidad en los grupos jerárquicos. La metodología para lavaloración de puestos se introdujo incluso antes de la LSPC por la necesidadde redefinir las estructuras organizacionales (Diagnóstico, 2004).

Recapitulemos entonces lo discutido sobre los índices de Mérito y Capaci-dad Funcional para el caso mexicano en relación con la región. La aplicaciónefectiva de criterios de mérito es muy diferente según el grupo de personal encuestión, de base o de carrera. Para los primeros, el papel del sindicato escentral, donde asuntos como las condiciones de trabajo y la inamovilidad tie-nen prioridad sobre las prácticas innovadoras de recursos humanos. Para elpersonal de carrera, resta por verse la puesta en marcha de las múltiples opor-tunidades de movilidad previstas por la LSPC, que parece un poco difícil deinstrumentar en algunos casos por los recortes presupuestarios. La gestióndel desarrollo profesional tiene su cuello de botella en la implantación de lasmúltiples trayectorias de movilidad para el personal de carrera, ya que la mo-vilidad está altamente limitada para el personal de base. Tal vez su éxito ma-yor radique en la introducción de capacitación sistemática, aunque la mismano sea objeto de evaluación en el caso del personal sindicalizado. De todasformas, si la misma está atada a los contenidos de la tarea, es esperable que

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agregue valor al desempeño individual y organizacional.En cuanto a la capacidad funcional, las prácticas y procedimientos para

gestionar la gestión del rendimiento ha sido uno de los puntos más débiles dela burocracia en México. Como se detalló, actualmente existen instrumentosnormativos para fomentar la evaluación de personal y su seguimiento, inclu-yendo mecanismos de retroalimentación con el jefe inmediato. Posiblementeel sistema opere mejor para el personal de carrera donde la evaluación dedesempeño está inscrita dentro de un sistema de evaluación general dondepesa el plan de carrera que el funcionario elabore junto con el Comité deProfesionalización. La gestión de la compensación mejoró con los grados cre-cientes de transparencia presupuestal por un lado, y por la reducción del com-ponente móvil del salario, por otro. Pero resta por verse cómo el sistema deremuneraciones actúa como un motivador del personal, en especial del debase.

Perspectivas de consolidación de una burocracia profesional

Considerando lo anterior, el servicio civil federal en México puede verse comoun sistema en tensión: se busca implantar una gestión profesional en el marcode una tradición de alta politización; hay una notoria desarticulación entre losfuncionarios de base y los de carrera: y se persigue introducir criterios comoel rendimiento y las capacidades en contextos de alta inercia estructural porparte de múltiples actores, especialmente los jefes y directivos. ¿Cuáles son,en este entorno, los principales desafíos que enfrenta la introducción del ser-vicio profesional de carrera, tal como lo estipula la Ley correspondiente?

En primer término, es real que la jerarquía política necesitará un compromi-so mayor, y no únicamente la proyección de nuevas instituciones para que elservicio civil se torne verdaderamente profesional y la burocracia adquiera realautonomía técnica. Los altos funcionarios públicos no renunciarán fácilmentea la posibilidad del uso discrecional de recursos humanos ni tampoco a lasprácticas más asentadas de gestión.

En segundo lugar, y más allá del entorno político macro actualmente con gran-des problemas luego de la más reciente elección presidencial que ha generadoimportantes tensiones en la propia legitimidad de lo político como mecanismosde resolución de problemas, el propio contexto organizacional presenta susdesafíos. Ciertamente, existe mucha disparidad entre las dependencias en cuan-to a sus recursos, calidad del personal, sistemas informáticos, etcétera. A ellose agrega una alta complejidad operativa que supone la Ley, por su volumen

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de gestión, documentación, y operación (Casas Vázquez, 2004). El estableci-miento de competencias, el Sistema de evaluación, y otros instrumentos soncomplejos de instrumentar en la práctica, y aún no hay instrumentos adecua-damente estandarizados. A título ilustrativo, la certificación es vista con ciertoreparo por algunos funcionarios y directivos ya que controla el perfil real delos puestos que los primeros ocupan y reduce la discrecionalidad de los se-gundos (Diagnóstico , 2004). Por otra parte, la tarea misma de acreditar no esfácil ya que implica formalizar, explicitar y reconocer claramente conocimientoque es tácito y por tanto sujeto a interpretación y ambigüedad por quien buscaacreditarse y por el tribunal evaluador.

En esta misma línea argumental, no hay mayor desarrollo conceptual so-bre el "desempeño no satisfactorio" en la normativa. Si bien el Reglamento dela LSPC establece supuestos generales para la desvinculación por mal des-empeño, no está claro en qué condiciones el rendimiento laboral de un funcio-nario es deficiente, no satisfactorio y mínimo. Cabe preguntarse, por ejemplo,¿es el mal desempeño un tema de calidad o de cantidad de trabajo? ¿Se rela-ciona más con la actitud en la tarea o con el resultado final de la misma? Estaes una laguna importante en el Reglamento de la Ley, que además estableceescalas numéricas de desempeño sin haber especificado una contraparte con-ceptual.

En tercer lugar, las restricciones económicas pueden afectar la introduc-ción de la LSPC y de las medidas de rendimiento y evaluación del personal debase. Los premios y compensaciones están atados a las restricciones del gastode las dependencias y la SHCP puede ordenar recortes al presupuesto disponi-ble y congelar plazas, usualmente a fin de año. Ello puede traer problemas dedesmotivación, conflictos con el sindicato, así como aumentar el descreimientoen las prácticas de modernización que hoy ya está presente entre el personalde base.

En cuarto lugar, la naturaleza jurídica de la LSPC tiene consecuencias po-líticas: no es una norma de carácter laboral porque no se fundamenta en elArt. 123 de la Constitución, que introduce la distinción entre funcionarios debase y de confianza. En la medida en que dicho artículo no es referente parala LSPC, la misma adquiere una naturaleza administrativa y todos los actos deselección, promoción, evaluación de personal, etcétera, deberán ser conside-rados como actos propios de la autoridad (Cedillo Hernández, 2003). Sin em-bargo, la LSPC desborda su naturaleza administrativa y pretende un alcanceen lo laboral especialmente en disposiciones concernientes a los derechos yobligaciones de los funcionarios. En consecuencia, habría dos caminos posi-bles para evitar entrampados jurídicos de difícil solución: o transformar las dis-

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posiciones en administrativas, o darle un "blindaje constitucional" a la LSPCreformando la Constitución y estableciendo que los funcionarios de carreratienen una relación laboral con el Estado al igual que el personal de base(Cadillo Hernández, 2003). Con rotación partidaria en el Ejecutivo Federal, eldespido de los funcionarios concursados y certificados es una posibilidad real,así como la derogación de la propia LSPC.

En último lugar, el personal de carrera es una minoría de la burocracia fe-deral centralizada. El desafío más importante para la gestión y rendimientoorganizacional del gobierno central sigue estando en lo que suceda con elpersonal de base. Es sabido que las burocracias son eficientes cuando lo esel conjunto de sus líderes y sus bases, por lo que resolver la gestión del per-sonal sindicalizado se introduce naturalmente como el próximo tema de agen-da. Aquí se desborda lo técnico y lo organizacional para darle cabida nueva-mente a lo político, porque cualquier acción hacia el personal de base implicaalterar el papel del sindicato en la gestión de estos funcionarios. Es pensable,sin embargo, canales de comunicación entre el segmento de base y el de ca-rrera, así como la tecnificación de los primeros sin necesariamente sumarlosal nuevo sistema de carrera.

Sin duda, la LSPC es un gran paso para la burocracia mexicana. No obs-tante ello, el hecho de que abarque únicamente al personal de mando y nocontenga previsiones para el personal de base es su mayor limitación. De estaforma, el servicio civil profesional en la Administración Pública Federal Centra-lizada será un segmento muy reducido. En otras palabras: la LSPC no solucio-na el problema más general de construir una burocracia eficiente y transpa-rente para el conjunto de niveles jerárquicos y grupos ocupacionales dondeestén presentes los funcionarios con estabilidad laboral. Por otra parte, sedivisan dos grandes desafíos: 1) la correcta implantación del sistema de ca-rrera, y 2) la transformación de una cultura social y política de relacionesparticularistas en las organizaciones públicas a otra más orientada al rendi-miento. Retomando lo dicho, por su relevancia numérica, es difícil visualizaruna burocracia pública efectiva en forma integral si no se diseñan mecanis-mos específicos para el personal sindicalizado23 . Y es aquí donde factoresrelativos al contexto político y sindical son el principal límite a la expansión de

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un sistema técnico de empleo público con base en el mérito y la capacidadfuncional.

Comentarios finales

Comencemos la cuestión en forma simple: los servicios civiles de la región, aúnlos más avanzados. presentan un déficit en la incorporación del mérito en elreclutamiento, procesamiento y desvinculación del personal; y en sus capacida-des funcionales para atraer, retener y motivar al personal mediante incentivosprincipalmente económicos. México no es una excepción a ello, pero su singula-ridad reside en la naturaleza segmentada de su servicio civil y en el momento deinflexión que transita en lo que respecta a incorporar criterios profesionalespara la gestión del personal. En 2003, México inició un esfuerzo sistemático deimplantación de un servicio civil de carrera en la Administración Pública FederalCentralizada con la aprobación unánime entre el partido de gobierno y la oposi-ción de la Ley de Servicio Profesional de Carrera. El éxito final de este esfuerzo,sin embargo, depende de la propia complejidad de la ley, del mantenimiento deun consenso político, y de una solución para el conjunto de funcionarios a lostemas de gestión por mérito y rendimiento.

A pesar de las debilidades, también es posible distinguir en la región situa-ciones de diferente grado de desarrollo e integración de los sistemas de ges-tión de recursos humanos. Chile y Brasil son los dos casos que destacan en laregión por tener un mayor desarrollo de sus servicios civiles, acompañadospor Costa Rica como caso especial entre los países centroamericanos. La si-tuación más crítica se da en el resto de los países centroamericanos, y en loscasos de Bolivia, Perú, Paraguay y Ecuador, donde la politización es tan fuer-te que no se logra crear un servicio civil profesional, y no puede garantizarsela atracción y retención de personal competente, ni la disponibilidad de meca-nismos de gestión que permitan influir la conducta laboral de los funcionarios.El resto de los países (Venezuela, México, Uruguay, Colombia, Argentina) pre-sentan sistemas de servicio civil medianamente conformados, pero que nollegan a consolidarse en términos de garantías de mérito y herramientas degestión que permitan una administración eficiente de los recursos humanosdel estado.

Si consideramos conjuntamente a los índices de mérito y capacidad fun-cional, podemos agrupar los países analizados en tres niveles diferenciadosde desarrollo de sus sistemas de servicio civil (véase Gráfico 3). Un primergrupo de países presenta burocracias con un desarrollo mínimo, por lo que el

110

20

1 1111111

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sistema de servicio civil no puede garantizar la atracción y retención de perso-nal competente, ni dispone de mecanismos de gestión que permitan influir laconducta laboral de los funcionarios. Este grupo incluye países con bajo nivelde desempeño en ambos índices, incluyendo los casos de Panamá, El Salva-dor, Nicaragua, Honduras, Perú. Guatemala, Ecuador, República Dominicana,Paraguay y Bolivia. El segundo grupo identificado presenta sistemas de servi-cio civil medianamente conformados, pero que no llegan a consolidarse entérminos de garantías de mérito y herramientas de gestión que permitan ges-tionar al personal en forma efectiva. Es la situación de Venezuela, México,Uruguay, Colombia, Argentina y Costa Rica (aunque este último caso se des-taca por la continuidad del sistema de mérito para el acceso a los puestospúblicos). Por último, se destacan en términos de ambos índices Chile y Bra-sil, con sistemas de perfiles diferenciados pero más institucionalizados que elresto de los países de la región.

Gráfico 3. Índices de mérito y capacidad funcional11,

c"? .0

Fuente: Elaboración propia a partir de la información de los dignóst cos institucionales de los 18 paísesanalizados (lacoviello y Zuvanic, 2005). Escala O al 100.

¿Cómo interpretar la posición promedio del servicio civil federal en México?Ciertamente, los índices capturan los intentos de pasar de un estadio de relacio-nes particularistas, a otro donde imperen los controles institucionales y la eva-luación por resultados.

La LSPC es un esfuerzo importante por lograr coherencia entre las diver-sas etapas que conforman la gestión de recursos humanos. Es prematuro eva-luar sus avances debido a que tiene poco tiempo de entrar en vigor. A pesarde lo anterior, podrían esperarse avances poco significativos. Uno de los ma-yores logros de la LSPC es el concurso abierto y por méritos para ingresar al

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primer nivel de puestos, por lo que sería conveniente su expansión. Dadosotros problemas que puede traer la evaluación o incluso la certificación, lamayor fortaleza del nuevo sistema de carrera radica en la calidad de la selec-ción del personal. Otras experiencias nacionales, especialmente el caso deBrasil, muestran que los concursos meritocráticos repercuten positivamenteen el resto de la gestión de recursos humanos.

El nuevo servicio de carrera no sustituye otro problema: la necesidad demodernizar al personal de base. Es temprano evaluar cómo funcionará la Nor-ma de Evaluación de Desempeño pero sin dudas es un instrumento demasia-do limitado para la cantidad de dilemas que se presentan, como la movilidadde este personal, su motivación y tecnificación, entre otros. Es además, parti-cularmente difícil de implantar en un segmento con tanta inercia estructuralcomo lo son los funcionarios de base.

Martínez Puón (2005) argumenta por un paso más allá de la LSPC: seríadeseable que se avance, en forma concomitante a la implantación de la ley,hacia la reforma del Apartado B del art. 123 de la Constitución y que se refor-me la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado. Eventualmente,estos cambios permitirían terminar con la segmentación de la administracióncentral en México.

Cualquier transformación de la burocracia en México distará de ser linealporque las organizaciones no cambian fácilmente sus estructuras y procedi-mientos de la noche a la mañana, las relaciones políticas y los criterios demanejo subjetivos no se transforman linealmente con nuevas leyes, y porquelos nuevos estímulos e incentivos se encuentran en sus primeros pasos y en-cierran problemas en su diseño y complejidades propias de su instrumenta-ción. El futuro del servicio civil en México será entonces tan fascinante comocomplejo de observar, tanto para la discusión teórica como para las leccionesde prácticas.

Notas bibliográficas

Este articulo se basa en varios documentos anteriores producidos por las autoras en el marco del proyecto deEvaluación Institucional de Sistemas de Servicio Civil del Diálogo Regional de Política del BID durante2004 y 2005 . Entre ellos, se destacan Diagnóstico Institucional del Servicio Civil en México (lacoviello,Rodríguez Gustá, de la Cruz Orozco, 2006), y Desarrollo e integración de la gestión de recursos humanos

del estado en América Latina (lacoviello y Zuvanic, 2005).

Los indices resultan de un promedio ponderado de la valoración obtenida para una selección del total de 93puntos críticos evaluados para cada servicio civil. Estos 93 puntos críticos reflejan una serie de "mejoresprácticas' para cada uno de los subsistemas analizados. Para mayor detalle sobre la construcción de los

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índices, véase Longo (2002).

La información sobre los sistemas de gestión de recursos humanos para cada país surge de los 18 diagnósticosnacionales realizados para el Diálogo Regional de Política del BID durante 2004 y 2005 por el equipocoordinado por Mercedes lacoviello y conformado por Laura Zuvanic, Ana Laura Rodríguez Gusta yMónica Iturburu, con la colaboración de Ivana de la Cruz Orozco y un equipo de asistentes de investigación.Para la referencia especifica al diagnóstico de cada país véase las referencias listadas en la bibliografía(lacoviello et al, 2004 y 2005).

Brevemente, la planificación supone establecer las necesidades cuantitativas y cualitativas de recursos humanos.se contrastan con las capacidades internas y se establecen las acciones para cubrir las brechas quepudieran existir. La organización del trabajo implica diseñar los puestos a partir de criterios de gestión, yde los correspondientes perfiles que reflejen las competencias necesarias para cubrir las tareasexitosamente. La gestión del empleo abarca el reclutamiento (abierto y con base en la idoneidad para elcargo), la selección (basada en criterios técnicos e instrumentos validados para medir las competenciasrequeridas). y la desvinculación (que debe contemplar el incumplimiento como causal de separación delcargo y evitar decisiones arbitrarias). La gestión del empleo abarca también los mecanismos de recepción,movilidad, control de ausentismo y disciplina. La gestión del rendimiento implica planificar el desempeñode las personas y grupos de trabajo, con objetivos de rendimiento derivados de los objetivos organizacionalesque se comunican claramente a los empleados, y mecanismos de seguimiento eficientes y equitativos. Lagestión de la compensación requiere la articulación con la estrategia organizativa, y un equilibrio entre laequidad interna y externa en las retribuciones de los empleados, suponiendo asi un costo salarial razonabley el reconocimiento no monetario. La gestión del desarrollo abarca la planificación de la carrera de losindividuos en la organización (flexible y basada en el rendimiento y en la incorporación de competencias),y la formación (orientada al aprendizaje colectivo, en función de la estrategia organizacional). Por último,la gestión de las relaciones humanas y sociales incluye la gestión equilibrada y eficiente del clima laboraly la comunicación, las politicas de beneficios sociales para los empleados, y los mecanismos para lasrelaciones laborales.

Estos casos son: la Secretaria de Relaciones Exteriores; el Instituto Nacional de Estadística, Geografía eInformática; la Secretaria de Educación Pública; la Procuraduría General de la República; la ProcuraduríaGeneral de Justicia del Distrito Federal; la Comisión Nacional del Agua; la Procuraduría Agraria; elInstituto Federal Electoral; la Secretaria de Hacienda y Crédito Público; y los Consejos de la Judicaturadel Poder Judicial.

Con anterioridad, un importante intento de reforma administrativa ocurrió bajo la presidencia de ErnestoZedillo (1996 - 2000). En 1996, se armó el Programa de Modernización de la Administración Pública(PROMAP), iniciativa ambiciosa y comprensiva asociada a las negociaciones para el ingreso de México ala OECD (Gow y Pardo, 1999) con dos objetivos: 1) transformar la administración pública en unaorganización eficaz y eficiente mediante una nueva cultura de servicio, y 2) reducir la corrupción e impunidadmediante mecanismos de control y promoción de las habilidades de los recursos humanos. Por múltiplesmotivos, esta iniciativa fracasa (Heredia, 2002).

El marco normativo para la función pública en Venezuela adolece de una gran ambigüedad debido a laaplicación de una ley reciente (Ley del Estatuto de la Función Pública) que nunca logro ser reglamentada,y una ley anterior (Ley de Carrera Administrativa) que sigue teniendo aplicación debido a los vatioslegales, pero ambas normas son aplicables.

Sin embargo, su trabajo tiene cierta continuidad en los hechos como lo muestra un estudio sobre los subsecretariosy directores generales, con 13 y 11 años de experiencia de trabajo en el sector público según algunosautores (Gow y Pardo, 1999).


Cedillo Hernández ha informado sobre dos tesis de la Suprema Corte de Justicia donde se establece que lostrabajadores de confianza no cuentan con los mismos derechos de los trabajadores de base (ComunicaciónPersonal, 2005). La primera es del Pleno del Tribunal, "Trabajadores del confianza al servicio del Estado.Están limitados sus derechos laborales en términos de la Fracción XIV del Apartado B del artículo 123Constitucional" (T. V, mayo de 1997, p.176). La segunda jurisprudencia es de la Cuarta Sala de la SupremaCorte de Justicia, 'Trabajadores al servicio del Estado, de confianza. No están protegidos por el Apartado 'B'del articulo 123 en cuanto a la estabilidad en el empleo" (Apéndice de 1995, T. V, Tesis 567, p. 374).

Quedan excluidos de esta Ley los puestos de la Secretaría de la Defensa Nacional y los ÓrganosDesconcentrados dependientes de estas, el personal de Presidencia, los rangos de Secretarios de Despacho,Jefes de Departamento Administrativo, Subsecretarios, Oficiales Mayores, Jefe o Titular de Unidad ycargos homólogos; los miembros de las Fuerzas Armadas, del sistema de Seguridad Pública y SeguridadNacional, del Servicio Exterior Mexicano y asimilado a éste; personal docente de los modelos de educaciónpreescolar, básica, media superior y superior; de las ramas médica, paramédica y grupos afines, losgabinetes de apoyo, así como aquellos que estén asimilados a un sistema legal de servicio civil de carrera;y los que presten sus servicios mediante contrato, sujetos al pago de honorarios en las dependencias (Art.8, LSPC).

El personal sindicalizado puede incorporarse a la carrera profesional, aunque deberá contar con licencia, oalternativamente, haberse separado de su cargo, ya que es incompatible permanecer activo en ambosmercados laborales.

Las funciones de reclutamiento y selección, dentro de la gestión del empleo, están bastante desarrolladas encomparación con el resto de los subsistemas dentro de cada pais en la región sudamericana. Para loscasos de Bolivia, Argentina, Brasil y Colombia resulta el subsistema mejor valorado, y en los casos deEcuador, Paraguay, Uruguay y Venezuela, la valoración obtenida para este subsistema es superior a lavaloración promedio del pais en el diagnóstico institucional respectivo (lacoviello y Zuvanic, 2005).

Eventualmente, la desvinculación puede ocurrir si este personal opta por adherirse a programas de RetiroVoluntario vigentes desde el 2001. Estos programas buscan recortar el gasto público, llevando a lacancelación de 71,278 plazas al año 2004 (SFP y SHCP, 2004). Pero aquí poco tiene que ver el méritode los funcionarios.

Los concursos y las vacantes a cubrir son publicados en el Diario Oficial de la Federación además de estardisponibles en la página electrónica de la SFP (www.trabajaen.gob.mx ) desde 2003. (Marini, 2005).

En igualdad de condiciones, los funcionarios públicos pertenecientes a la dependencia tendrán preferencia(Art. 32, LSPC).

Las competencias gerenciales se definen entre la SFP, expertos en el tema, mientras que las técnicas estánprincipalmente en manos de las dependencias según lineamientos que proporcionaría la SFP (MestaDelgado, 2003).

El segundo párrafo del Art. 31 del Reglamento de la Ley del Servicio Profesional de Carrera dice: 'El superiorjerárquico podrá vetar durante la deliberación a uno o todos los candidatos finalistas, bajo su estrictaresponsabilidad, razonando debidamente su determinación en el acta correspondiente." Debe notarseque no hay límites o condiciones a la responsabilidad y razonamiento del superior y poco puede hacer elresto del Comité de Selección al respecto.

En el relevamiento surgieron como particularmente críticos los sistemas de Perú, Ecuador, Nicaragua yVenezuela, si bien prácticamente todos los países presentan serios problemas con sus sistemas depensiones.

19. Además, la reforma fiscal del 2001 exoneró a los burócratas del pago de impuesto de los bonos que reciban

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con periodicidad distinta a la mensual, exoneraciones que no existen para los trabajadores privados lo

cual significa que los empleados públicos recibirán por esto un 35 porciento más de lo que pudieran recibir

los empleados privados por un bono similar (Guerrero y Carrillo, 2002).

El Art. 83 de la Norma de Evaluación establece que se otorgarán como máximo cinco recompensas por cada

Unidad Responsable según el número de funcionarios públicos adscritos. Por ejemplo, con menos de 250

funcionarios públicos se otorgará una sola recompensa, de 251 a 502 y asi sucesivamente, añadiendo una

recompensa por cada 250 empleados sin exceder el total de cinco.

Estos premios están previstos en la Ley de Premios, Estímulos y Recompensas Civiles de 1975, cuya última

reforma fue el 11 de octubre de 2004. El monto de la recompensa monetaria se fija en la Norma para el

Sistema de Evaluación del Desempeño de los Funcionarios Públicos de Nivel Operativo, siendo el actual

de $6,800 (agosto 2004).

Anteriormente, en algunas dependencias, proporciones significativas del gasto en remuneraciones provenían

de partidas presupuéstales distintas a las de los servicios personales (Heredia, 2002).

Aún teniendo en cuenta que el magisterio, personal del sector salud y del servicio exterior tienen sus propiosesquemas de carrera, el personal operativo del gobierno central es numeroso como para dejarlo excluido

de planes funcionales.

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Anexo

Puntos críticos' asociados a los índices de Mérito yCapacidad Funcional

ÍNDICE DE MÉRITO—Puntos críticos asociados

24.E1 reclutamiento para la provisión de los puestos de trabajo es abierto, dederecho y de hecho, a todos los candidatos que reúnan los requisitos exigi-dos. Éstos se establecen por razones de idoneidad, técnicamente aprecia-das, y no arbitrariamente.25.Existen los procedimientos y mecanismos de garantía necesarios para evi-tar la arbitrariedad, la politización y las prácticas de patronazgo o clientelismo,a lo largo de todo el proceso de incorporación.26.Existe un número limitado y razonable de puestos cubiertos por personaldesignado con arreglo a criterios y mecanismos de tipo político.27.Existen y se aplican mecanismos para garantizar la igualdad efectiva y lano discriminación , orientadas a la superación de las desventajas de sexo,etnia, cultura u origen, en los procedimientos de acceso y de progresión en elempleo público.30.Los instrumentos de selección utilizados son, en general, adecuados a losperfiles previamente definidos, y su diseño responde a criterios, técnicamentevalidados, de eficacia en la identificación de la idoneidad profesional.31.Los órganos de selección están diseñados con criterios de profesionalidady experiencia técnica, y actúan con independencia en el ejercicio de sus fun-ciones.32.Las decisiones de incorporación se adoptan obedeciendo a criterios demérito y capacidad profesional técnicamente comprobados.38. No existen despidos o rescisiones de empleo que, afectando a puestos detrabajo de carácter profesional, se deban a meras razones de cambio del co-lor político de los gobiernos.60.No son constatables, en las decisiones salariales, prácticas de arbitrarie-dad, búsqueda de rentas o clientelismo político.

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68.No son constatables, en las prácticas de promoción, elementos de arbitra-riedad o clientelismo político.

ÍNDICE DE CAPACIDAD FUNCIONAL—Puntos críticos asociados'

Subíndice de Eficacia Incentivadora

39. Existe la posibilidad de despido por incapacidad manifiesta o bajo rendi-miento, objetivamente acreditados.42.La dirección define ordinariamente pautas o estándares de rendimientoesperado de las personas, acordes con las prioridades y estrategia de la or-ganización. En consecuencia, los empleados conocen los aspectos de su con-tribución por los que serán específicamente valorados.43.Los objetivos de rendimiento se fijan en el marco de planes de mejora re-sultantes de la evaluación del rendimiento del ciclo de gestión anterior.44.Los objetivos de rendimiento se comunican a los empleados en forma quefacilita el logro de su implicación y compromiso.45.A lo largo del ciclo de gestión, la dirección sigue, observa y apoya activa-mente las mejoras del rendimiento de las personas, suministrando recursos oremoviendo obstáculos cuando es necesario.46.El rendimiento de las personas es evaluado por la organización, contras-tándolo con los estándares de rendimiento esperado.47.Los criterios de evaluación y las prácticas de aplicación de los mismos per-miten distinguir eficazmente las diferencias de rendimiento que se dan entrelas personas.51.Las personas tienen, en general, la percepción de que reciben de la orga-nización compensaciones de todo tipo, acordes con su contribución.55.El abanico salarial es razonable. Las diferencias verticales de retribuciónson adecuadas a la naturaleza de los puestos.58.Los mecanismos de retribución utilizados estimulan en las personas elesfuerzo, el rendimiento individual o de grupo, y el aprendizaje y desarrollo decompetencias.64. Existen en la organización políticas e instrumentos útiles de reconocimientono monetario de los logros de las personas.67. Los criterios y mecanismos de promoción vinculan ésta al rendimiento, elpotencial y el desarrollo de competencias.

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Subíndice de Competencia

9. La tecnificación de las dotaciones es la adecuada a un entorno de sociedaddel conocimiento. Hay un peso significativo del trabajo cualificado en la com-posición de las plantillas

Los perfiles de idoneidad de los ocupantes de los puestos van más allá delos requisitos de titulación o especialización técnica y de los méritos formales,e identifican otras competencias (v. glosario)

Los perfiles de competencias son definidos previos los oportunos estudiostécnicos a cargo de expertos.

Los perfiles incluyen la selección de las competencias que en cada casose consideran clave para el éxito en el desempeño del titular del puesto.

Existe, en general, una coherencia razonable entre las exigencias de lastareas y los elementos que configuran el perfil de los puestos.24. El reclutamiento para la provisión de los puestos de trabajo es abierto, dederecho y de hecho, a todos los candidatos que reúnan los requisitos exigi-dos. Éstos se establecen por razones de idoneidad, técnicamente aprecia-das, y no arbitrariamente.28.Los medios utilizados para la búsqueda, comunicación y atracción produ-cen habitualmente un número adecuado de candidaturas solventes a los pues-tos que deben ser cubiertos.

La selección se basa en la existencia de perfiles de competencias (v. glo-sario) de los ocupantes de los puestos que deben ser cubiertos.

Los instrumentos de selección utilizados son, en general, adecuados a losperfiles previamente definidos, y su diseño responde a criterios, técnicamentevalidados, de eficacia en la identificación de la idoneidad profesional.

Los órganos de selección están diseñados con criterios de profesionalidad yexperiencia técnica, y actúan con independencia en el ejercicio de sus funciones.

Las decisiones de incorporación se adoptan obedeciendo a criterios demérito y capacidad profesional técnicamente comprobados.34. Existen, y se aplican, procedimientos adecuados (períodos de prueba osimilares) para asegurarse del acierto en la incorporación y poder adoptarmedidas correctoras, en su caso.54. La estructura de retribuciones es adecuada para atraer, motivar y retenera las personas dotadas con las competencias necesarias, en los diferentestipos de puestos que la organización precisa.71. Las personas reciben de la organización la capacitación adecuada paracomplementar su formación inicial o de acceso, para adaptarse a la evoluciónde las tareas, para hacer frente a déficits de rendimiento y para apoyar sucrecimiento profesional.

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72.La formación apoya el desarrollo de aprendizajes colectivos, que consoli-dan avances en la capacidad organizativa para enfrentar los problemas y su-ministrar respuestas eficaces.

Subíndice de Flexibilidad

3.Los mecanismos de seguimiento de la PRH hacen posible una adaptaciónflexible de las prácticas de personal a los cambios estratégicos de la organi-zación.13. El diseño de los puestos obedece a criterios de gestión, más que a consi-deraciones legales o acuerdos colectivos. El marco legal y los convenios la-borales se limitan a establecer un marco amplio, dentro del cual el trabajo seorganiza con arreglo a las necesidades organizativas.

La precisión en la descripción de las tareas no vuelve ésta tan exhaustivaque dificulte la adaptación a circunstancias cambiantes o no previstas.

El diseño de puestos tiende a enriquecer o ampliar éstos horizontal y ver-ticalmente en lo posible para producir ganancias de calidad del trabajo y moti-vación de las personas, sin pérdidas graves de productividad o coordinación(v. voz "especialización" en glosario).22. El diseño de los puestos y la definición de los perfiles son periódicamenterevisados para adaptarlos a la evolución de las tareas y sus nuevas exigen-cias.35. Los mecanismos de movilidad, funcional y geográfica, permiten respondercon flexibilidad a las necesidades de redistribución de efectivos.

Existe la posibilidad de despido por incapacidad manifiesta o bajo rendi-miento, objetivamente acreditados.

Existe la posibilidad de rescindir la relación de empleo por razones técni-cas, económicas u organizativas objetivamente acreditadas, que obliguen ala amortización de puestos de trabajo.53. La clasificación de los puestos por niveles retributivos facilita una progre-sión flexible y vinculada al rendimiento y el aprendizaje.

La organización gestiona flexiblemente el progreso de las personas, sinun exceso de barreras o limitaciones formales.

Existen fórmulas alternativas a las carreras estrictamente jerárquicas, comolas carreras horizontales o en el puesto, basadas en el reconocimiento de laexcelencia profesional, sin necesidad de incrementar la autoridad formal delos afectados.73. La formación apoya de manera efectiva los procesos de innovación y cam-bio cultural.

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Notas

Se indican solo los puntos críticos asociados a los índices utilizados para elpresente trabajo. El listado completo de los 93 puntos críticos utilizados en elanálisis de los servicios civiles puede consultarse en Longo (2002).

El índice de Capacidad Funcional se construye a partir del promedio delIndice de Eficacia Incentivadora, de Flexibilidad y Competencia. A los fines deeste trabajo se concentró la atención en los puntos críticos vinculados a lagestión de la compensación y del rendimiento, que están comprendidos en elsubíndice de Eficacia Incentivadora.

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la burocracia en méxico desde una pers- pectiva...

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