juridicas vol 3 1copyjuridicas.ucaldas.edu.co/downloads/juridicas3-1_7.pdfrevista jurídicas. vol....

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EL DESEMPEÑO FISCEL DESEMPEÑO FISCEL DESEMPEÑO FISCEL DESEMPEÑO FISCEL DESEMPEÑO FISCAL MUNICIPAL MUNICIPAL MUNICIPAL MUNICIPAL MUNICIPAL Y SUAL Y SUAL Y SUAL Y SUAL Y SURELRELRELRELRELAAAAACIÓN CCIÓN CCIÓN CCIÓN CCIÓN CON EL DESON EL DESON EL DESON EL DESON EL DESARRARRARRARRARROLLOLLOLLOLLOLLOOOOO

POLÍTICPOLÍTICPOLÍTICPOLÍTICPOLÍTICO Y SOCIAL EN ELO Y SOCIAL EN ELO Y SOCIAL EN ELO Y SOCIAL EN ELO Y SOCIAL EN ELDEPDEPDEPDEPDEPARARARARARTTTTTAMENTAMENTAMENTAMENTAMENTO DE CO DE CO DE CO DE CO DE CALDALDALDALDALDASASASASAS

11111988 – 2000988 – 2000988 – 2000988 – 2000988 – 2000

Recibido: mayo 18 / 06Aprobado: mayo 31 / 06

BEATRIZ PERALTA DUQUE*

* Trabajadora Social, Universidad de Caldas. Magíster en Desarrollo Social y Educativo,CINDE. Aspirante al Doctorado en Ciencias Sociales, Niñez y Juventud, CINDE-Universidadde Manizales. Profesora y Directora (E) del Centro de Investigaciones Sociojurídicas,Universidad de Caldas. [email protected]

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Beatriz Peralta Duque

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El desempeño fiscal municipal y su relación con el desarrollo político ysocial en el Departamento de Caldas 1988 – 2000

Revista Jurídicas. Vol. 3, No. 1, Enero – Junio, 2006, págs. 131-151

RESUMEN

El artículo recoge elementos centralesdel informe de avance del proyecto “Elpoder político local como fuente deconflicto social en el Departamento deCaldas”, del grupo de investigaciónEstudios Jurídicos y Sociojurídicos,Universidad de Caldas. En este informese describe y analiza el desarrollolegislativo y desempeño fiscal de losmunicipios del Departamento de Caldasdurante el período 1988-2000. El análisisofrece elementos críticos de ladescentralización fiscal en Colombia queevidencian la crisis estatal y democráticaque hoy enfrenta el país. Laconcentración de poder y la incapacidadde respuesta por parte del Estado paradar cuenta de las demandas sociales ypolíticas de vastos sectores de lapoblación son un marco aún no superadopor la nueva Carta Política, el procesodescentralizador y autonómico regional.

Palabras clave: Descentralizaciónfiscal, crisis estatal y democrática;desarrollo social y político municipal.

ABSTRACT

THE MUNICIPAL FISCALFULFILLMENT AND ITSRELATIONSHIP WITH THEPOLITICAL AND SOCIALDEVELOPMENT IN THEDEPARTMENT OF CALDAS1988 – 2000

This article gathers central elements ofthe advance report of the project “Localpolitical power as a source of socialconflict in the department of Caldas”,carried out by the Research Group ofSocio—judicial and Judicial Studies, ofthe Universidad de Caldas. In this report,the legislative development and fiscalperformance of the municipalities of theDepartment of Caldas from 1988 to 2000are described and analyzed. Thisanalysis offers critical elements of thefiscal decentralization in Colombia, whichshows the state and democratic crisesthat our country faces today. Powerconcentration and the State’s inability toanswer to the social and politicaldemands of ample sectors of thepopulation, are a frame not yet overcomeby our new Political Constitution, and thedecentralizing and autonomous regionalprocess.

Key words: Fiscal decentralization,state and democratic crises, social andpolitical municipal development.

INTRODUCCIÓN

El presente artículo es un avance delInforme Final del Proyecto “El poderpolítico local como fuente de conflictosocial en el Departamento de Caldas”,del Grupo de Investigación EstudiosJurídicos y Sociojurídicos, Universidadde Caldas1. Se pretende describir yanalizar la dinámica del procesodescentralizador político y fiscal y suimpacto en el desarrollo local en eldepartamento de Caldas. Por tanto, el

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1 Línea de Investigación Estudios Políticos Regionales.

análisis ofrece elementos críticos dela descentralización en Colombiaconstituyéndose en una guía para eldebate sobre el tema en el ámbitosocial, gubernamental y político. Lacrisis democrática debe ser enfrentadano sólo social sino institucionalmenteen cuanto a la incapacidad derespuesta del Estado para dar cuentade las demandas de vastos sectoresde la población. Se requiere delcompromiso de los ciudadanos y de losgrupos en general para el logro decambios estructurales a través deestrategias que conduzcan a fortalecerla autonomía de los municipios, laintegración social y la generación deuna estructura de poder que integrelas fuerzas disímiles propias delpluralismo que caracteriza nuestracultura en el país. Indagar realidadesy posibilidades de los municipios paraalcanzar el desarrollo democrático eintegral de las comunidades esdeterminante para enrutar el desarrollodemocrático en Colombia.

El desafío para el fortalecimiento de lademocracia se centra en la participaciónciudadana y política, en la lucha contrala corrupción pública y en la eficienciaadministrativa y fiscal de lasadministraciones municipales quedesarrollen políticas públicas deeducación como espacio estratégicopara internalizar valores ciudadanos, demovilidad social y económica.

Descripción del estudio

El estudio abarca tres líneas principalesde análisis: 1) Se toma el problema deldesarrollo municipal desde latransferencia de recursos de la nación,recursos propios de los municipios haciala consolidación de la autonomía ydescentralización municipal. 2) A partirde la evolución de la legislación fiscal ypolítica y su aplicabilidad en el ámbitomunicipal. 3) Esquema comparativo dela evolución y comportamiento de losingresos de los municipios de Caldas enel período comprendido entre los añosde 1988-2000. Son aproximacionescomplementarias y tienen relacióndirecta con las dimensiones social,política y fiscal de los municipios enColombia. La concepción del problematiene una lectura diacrónica, no histórica.Las unidades de análisis que seconsideran básicas para la comprensiónde la tesis planteada son los ingresosmunicipales y la descentralizaciónpolítica y fiscal de los municipios deldepartamento de Caldas. La relaciónentre democracia participativa y tomade decisiones públicas por parte de lasociedad civil en la gestión local esfundamental para determinar el gradode desarrollo de la democracia y porende de la calidad de vida de lapoblación.

Análisis evolutivo deldesarrollo legislativo y del

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desempeño fiscal en eldepartamento de Caldas

En la revisión de fuentes secundarias seha encontrado que la descentralizaciónen sus diferentes dimensiones ha sidoampliamente evaluada en el país2. Noobstante, cuando se propone el estudio,se hace en un ámbito académico dondeel campo político ha sido poco abordadopor los investigadores de la región3.Busca por tanto, generar el debate y elinterés investigativo por el tema en losestudiantes y docentes del Programade Derecho. Es una aproximacióncualitativa a la dinámica local y sudesempeño; variaciones sociales ypolíticas en el departamento de Caldas,a partir del manejo autónomo de losrecursos del orden nacional y recursospropios; participación y construcciónde espacios ciudadanos, entre los añosde 1988-2000. La recolección deinformación ha sido fundamentalmentedocumental, artículos de revistas,archivo de periódicos y oficiales,entrevistas a funcionarios expertos enhacienda pública. Se examinaron lastransferencias de la nación,transferencias del departamento eingresos propios de los municipios enlo atinente a inversión social en ladécada propuesta. Así mismo, lanormativa y su evoluciónconstitucional.

La descentralización pretendeinstitucionalizar los derechos ciudadanosy la generación de canales de acceso alas instancias administrativas del Estado(gobernantes y corporaciones públicas).Pero, por otro lado, no es posible laconstrucción de autonomía local sindescentralización fiscal que permita a lasadministraciones municipales manejarequilibradamente sus recursos orientadosa suplir integralmente las necesidadesbásicas de las comunidades locales.Dada la preponderancia de estadimensión y como antecedente, elproceso descentralizador en Colombiainicia con la Ley 14 de 1983 quedesarrolla el marco legal de los impuestosterritoriales4. Se establece el IVA comoun tributo que fortalece los presupuestosde los municipios en Colombia y porprimera vez, el cobro de los impuestosde industria y comercio, avisos, tablerosy predial se realizan de manera técnica.La elección popular de alcaldes (ActoLegislativo no. 1 de 1986) es consideradauna de las reformas más importantesporque busca configurar una nuevaestructura de poder local5. Los alcaldesson elegidos por la comunidad, lasadministraciones son dotadas deinstrumentos y recursos relativamente“suficientes” para la atención de suscompetencias en su papel de ejecuciónde obras y la prestación de serviciosbásicos. Como una de las consecuencias

2 La Dirección de Estudios Económicos, Departamento de Planeación Nacional, tiene resultadosevaluativos y de seguimiento sobre el proceso descentralizador del país.3 La Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero realizaron la investigación “Elecciones en elCambio del Milenio. Cuatro estudios de caso 1997-2000”. Departamentos de Risaralda, Tolima,Quindío y Caldas.

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AREA AVANCES

POLÍTICAFISCAL

ADMINISTRATIVA

-Reforma Constitucional – ElecciónPopular de Alcaldes-Cambio en el mecanismo de distribucióny aumento del porcentaje de participacióndel impuesto a las ventas. Reforma alSistema de Transferencias (Ley 12 de1986).-Reforma a los Impuestos Locales. (Ley14 de 1983).-Creación del esquema de cofinanciación.-Distribución de competencias (Ley 12de 1986).-Distribución de competencias en salud yeducación (Ley 10 de 1990 y 29 de1989).Desmonte de Instituciones nacionales.

políticas de este nuevo esquema, es elaumento de la participación ciudadana,superando las anteriores elecciones demitaca y parlamentarias, en númerosabsolutos de las presidenciales.Presencia de sectores indiferentes aldesarrollo de nuestras formas

institucionales. En el año de 1988 seeligen en el país cien alcaldes cívicos deun total de mil alcaldes que existen en elpaís para esa época6. Los cuadros 1 y 2permiten observar los avances y logroslegislativos de la descentralización:

4 El constitucionalista Augusto Trujillo Muñoz, sitúa el análisis sobre los desarrollos constitucionalesde la descentralización fiscal en Colombia a partir de 1863.5 Dentro de este contexto político se enmarca también la participación comunitaria en la ley 11 de1986.6 En el año 1988, el Constitucionalista Jaime Castro afirmaba que la elección popular de alcaldespermite la participación de un apreciable porcentaje de ciudadanos que no militan en los partidostradicionales.

Fuente: DNP

Cuadro 1. Antecedentes del Proceso de Municipalización, 1983-1990

La ley 12 de 1986 ordena las transferenciasde la nación a los municipios ydepartamentos (recaudo de los ingresos dela nación traducido en el IVA), son recursosque llegan a los municipios sin destinaciónespecífica y se asignan al crecimiento

burocrático. El desajuste fiscal yadministrativo se expresa en unendeudamiento por encima de lacapacidad de pago de los municipios;desaceleración del recaudo propio,tipificándose una “descentralización al

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debe”. La Carta Política de 1991 eleva arango constitucional el procesodescentralizador; el artículo primerodefine a Colombia como un EstadoSocial de Derecho organizado enforma de república unitaria, conautonomía territorial, democrática,participativa y prevalencia del interésgeneral. En los artículos 356 y 357

(CP), se determina la autonomíaterritorial y la protección de lasrentas de los municipios. En esteenfoque de Estado, se produce la ley136 de 1994, que es tablececompetencias para los concejos,personeros, contralores, alcaldes. Secategor izan los municipiosmodernizando el régimen municipal.

En el cuadro 2, los indicadoresevidencian un endeudamiento dramáticode los entes territoriales y una crisisfiscal profunda de los municipios en elpaís. Colombia padece una crisis fiscallatente en la etapa de ladescentralización (1990) mientras queen los ochenta exhibe, al lado de Chile,los mejores indicadores económicos dela región. (CLAVIJO, 1998: 3). La ley617 de 2000 surge como una estrategiagubernamental de ajuste fiscal. Obligala reducción inmediata burocrática,

Evolución del déficit fiscal de los Deptos y Mpios

-1,2

-1

-0,8

-0,6

-0,4

-0,2

0

0,2

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1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Departamentos Municipios capitales Municipios no capitales

Cuadro 2

Fuente: DNP

estableciendo porcentajes de los ingresoscorrientes de libre destinación para cubrirlos planes de indemnizacióncorrespondientes a la reestructuraciónadministrativa que debe ser acorde conun estilo de gestión más empresarial,eficiente y eficaz en lo público. Desdeotro enfoque del problema, se afirma quenada más lejano de la realidad, esplantear que los salarios públicos son lacausa del desajuste fiscal. Factorescomo las cargas del sector financiero yel modelo de seguridad social son

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bombas de tiempo en el desequilibrio delas finanzas públicas. Basta señalar queel pasivo pensional para el año de 1990vale $200 billones, 4,5 veces elPresupuesto Nacional y 1,3 veces delPIB. Esa deuda, que es con el sectorfinanciero que intermedia el ahorropensional de los trabajadores, es imposiblepagarla y por tanto se constituye en una“mula muerta” que tiene que arrastrar elpresupuesto, y que paralizará cualquier

reclamo para que el gobierno atienda lasnecesidades sociales. Existen dos costosfinancieros que se deben asumir comoson el rescate de los bancosnacionalizados o reestructurados y losrecursos que el Gobierno dejará de recibirpor concepto de las transferencias deexcedentes del Banco de la República.Se puede apreciar que son las cargasfinancieras las que han desequilibrado lasfinanzas públicas. (GIRALDO, 1999: 1).

Cuadro 3. Constitución y descentralización, 1991 – 2000

ÁREA AVANCES

POLÍTICA-Constitución de 1991.-Elección popular de gobernadores.-Mecanismos de participación ciudadana(Ley 134 de 1994), como la revocatoriade mandato, cabildo abierto y elplebiscito.

FISCAL

-Reforma al sistema de transferencias(Ley 60 de 1993), se establece nparticipaciones y situado fiscal comoporcentajes de los ingresos corrientes dela nación.-Organización del Sistema Nacional deCofinanciación (1992).-Ley de Regalías (Ley 141 de 1994)-Creación del Fondo de Pensiones de lasEntidades Territoriales (Ley 549 de1999)-Saneamiento fiscal territorial (Ley 617de 2000).

ADMINISTRATIVA

-Distribución de competencias (Ley 60de 1993).-Leyes sectoriales de servicios públicos(Ley 142 de 1994), salud y educación(Ley 115 de 1994).-Ley de modernización municipal (Ley136 de 1994).

Fuente: DNP

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Fuente: DANE: 2003.

No obstante, los avancesconstitucionales, el legislador ha sidotímido con el proceso descentralizador.Pese a la elección popular de

7Afirmación de la doctora María Teresa Garcés, Ex - Constituyente, Foro El espíritu de la constituciónpolítica de Colombia. Manizales, junio 24 de 2006.** Deporte y recreación (Leyes 181 de 1995 y 715 de 2001), cultura (Leyes 397 de 1997 y 715 de2001); desarrollo agropecuario (Leyes 101 de 1993, 607 de 2000 y 715 de 2001); medio ambiente(Leyes 99 de 1993 y 715 de 2001); servicios públicos (Leyes 142 de 1994 y 715 de 2001); vivienda(Leyes 3 de 1991, 400 de 1997, 38 de 1997, 546 de 1999, 708 de 2001 y 715 de 2001).

gobernadores se ha desdibujado el papelde los departamentos y en medioambiente, aún no hay claridad decompetencias en las entidadesterritoriales.7

Municipio 1 2 3 4 5 6 7 8 9Anserma 95,43 7,11 68,71 18,78 70,93 4,44 54,75 332 5Aguadas 58,10 14,12 70,17 8,25 74,19 -

131,0551,37 593 14

Chinchiná 155,99 17,04 59,73 35,86 51,43 -29,97 53,08 441 9Belalcázar 92,23 4,29 74,52 12,79 71,19 -32,22 52,72 469 11Aranzazu 78,76 8,19 66,20 10,54 75,87 -6,51 53,74 400 7Filadelfia 84,16 7,69 80,25 10,06 77,58 -15,90 51,82 552 12La Dorada 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 ND ND NDMarmato 94,25 4,53 54,89 0,65 87,97 54,50 65,11 40 1Manizales 71,00 69,73 26,53 38,71 52,24 30,43 54,17 367 6Marquetalia 136,82 14,56 77,38 9,81 65,80 -51,95 48,92 810 22Marulanda 107,19 3,82 91,69 6,29 77,90 -1,79 50,13 711 19Manzanares 90,96 18,49 78,87 10,21 66,72 -38,01 48,27 842 24Norcasia 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 ND ND NDNeira 6,10 72,08 60,20 27,18 -

26,5953,29 425 8 96,83

Palestina 139,59 8,46 73,95 19,58 45,20 14,16 50,93 639 16Pácora 43,15 18,06 74,12 6,28 78,39 -1,30 50,41 684 18Pensilvania 118,34 26,44 79,93 9,71 73,24 -26,93 47,62 863 25La Merced 28,48 6,31 88,25 4,45 68,14 -

117,3248,30 839 23

Risaralda 67,81 8,94 81,29 14,16 73,00 -9,91 51,33 598 15Riosucio 95,67 6,08 66,05 25,61 24,74 51,72 56,11 262 4Salamina 63,26 10,29 71,42 15,35 55,06 -38,84 49,83 739 20San José 98,25 10,10 91,11 4,99 78,17 -6,03 48,92 809 21Samaná 72,69 2,83 77,11 10,99 75,82 -5,61 53,06 442 10Supía 94,73 0,00 65,25 11,22 80,03 21,16 59,50 138 2Villamaría 72,29 34,09 54,82 37,54 44,08 5,95 50,82 649 17Viterbo 100,25 18,76 65,93 19,40 65,62 -6,89 51,57 575 13Victoria 79,71 3,56 62,18 20,77 63,50 8,86 56,20 257 3

Cuadro 4. Posición de los municipios de Caldas según el desempeño fiscal 2000

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1. Porcentaje de ingresos corrientesdestinados a funcionamiento

2. Magnitud de la deuda3. Porcentaje de ingresos que

corresponden a transferencias4. Porcentaje de ingresos quecorresponden a recursos propios

Se evidencia en los datos porcentualesrelacionados con el desempeño fiscal deCaldas, la falta de suficientes recursospropios de los entes locales. Esentonces, que en la generalidad losmunicipios no han estructurado entornosinstitucionales en el ámbito fiscaladecuados para aumentar sus recaudos.Esta realidad territorial refleja elacontecer nacional en lo que respecta atributación y es una variabledeterminante que va en contravía de ladescentralización. En este sentido, laproblemática detectada por la Comisiónracionalizadora del gasto, manifiesta quela falta de recursos de los entesterritoriales conspira contra ladescentralización y se relaciona tantocon la capacidad fiscal propia como conla llamada “pereza fiscal” que es laactitud pasiva de los gobiernos frente asu obligación de aumentar sus ingresos.Además, la ausencia de liderazgo y decoordinación del nivel central paraconvocar y construir un auténtico procesodescentralizador. (TRUJILLO, 2001:208). En este resultado se debe destacaren Caldas el comportamiento mínimo deingresos propios de los municipios deMarmato 0,65%; La Merced 4,45%;

5. Porcentaje del gasto totaldestinado a inversión

6. Capacidad de ahorro7. Indicador de desempeño fiscal8. Posición a nivel nacional9. Posición a nivel departamental

7 Afirmación de la doctora María Teresa Garcés, Ex - Constituyente, Foro El espíritu de la constituciónpolítica de Colombia. Manizales, junio 24 de 2006.

Pácora 6,28%; Marulanda 6,29%; SanJosé 4,99 % y Aguadas 8.25% y losmunicipios que demuestran uncomportamiento superior a losmencionados son Villamaría 37.54%;Chinchiná 35.86%; Neira 27.18% yRiosucio 25.61%. Respecto a la ciudadcapital, Manizales al finalizar el primersemestre del año 2000 los ingresoscorrientes representaron un mínimocrecimiento del 0.4% frente a junio de1999. La desagregación de los rubrospermitió observar una difícil situaciónfinanciera en el municipio de Manizales,evidenciada en el desequilibriopresupuestal de la situación fiscal comoresultado de la caída real de los ingresosy el constante avance de los gastos. Asípor ejemplo, predial, industria y comercioy la sobretasa a la gasolina querepresentaron el 89,3% de los impuestoslocales avanzaron en promedio 1,8%frente a junio del año anterior, en especialcomo resultado de la desactualizaciónde la base impositiva, algunasexoneraciones tributarias y el cierre deestablecimientos principalmente delsector comercial, (Coyuntura económicaregional de Caldas, 2000: 23). En estemismo informe (DANE), el desempeño

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fiscal de los municipios de caldasdemuestra una leve mejoría, indicandoque el caso más grave fue para elmunicipio de Chinchiná que después deocupar el puesto 239 en el país,desciende al puesto 786 para el año 2002.Ocurriendo de manera similar en losmunicipios de Villamaría y La Dorada*.

Inversión Social:transferencias de la nacióne ingresos propios

Las leyes 550 de 1999 y 617 de 2000buscan aliviar la deuda territorial. El actolegislativo 01 de 2001 y la ley 715 de2001 garantizan en este mismo esquemanormativo, la estabilidad de los recursosdestinados a la inversión social y a lareasignación de competencias entredepartamentos y municipios. Seformulan criterios de seguimiento yevaluación de los servicios de educación,salud y saneamiento básico. Ladescentralización del gasto socialentrega responsabilidades a losgobiernos locales con el fin de mejorarel bienestar social y fortalecer lademocracia y la autonomía local. Entrelos años de 1996/1997 pasó de 8% a un16.1%. Aumento inducido por laprioridad otorgada a salud y educación,actividades fundamentales para eldesarrollo del capital humano. Las

Leyes 100 de 1993 y 715 de 2001(salud) hacen efectivas la afiliación alrégimen subsidiado de la poblaciónpobre y vulnerable y las acciones desalud pública son definidas comoprioridad de la nación. Los municipiosprestan la atención de primer nivel a lapoblación pobre no cubierta mediantesubsidios y los departamentos sonresponsables de los niveles dos y tres.En lo que respecta a educación, lasleyes 115 de 1994 y 715 de 2001estipulan que los municipios certificadosprestan el servicio educativo en losniveles preescolar, básica y media.Administran las instituciones educativasy el personal docente. Deben mantenerla cobertura y propender por suampliación, inspección, vigilancia ysupervisión. Los municipios nocertificados administran y distribuyenlos recursos del Sistema General deParticipaciones para el mantenimientoy mejoramiento de la calidad. Trasladanplazas y docentes entre sus institucioneseducativas y suministran con calidad yoportunidad la información aldepartamento y a la nación. Los otrossectores en la dimensión social son:deporte y recreación, cultura,infraestructura, desarrolloagropecuario, medio ambiente yservicios públicos domiciliarios∗∗.

* Si se observa en el informe de desempeño fiscal en Caldas, el municipio de la Dorada no aparece condatos porcentuales.** Deporte y recreación (Leyes 181 de 1995 y 715 de 2001), cultura (Leyes 397 de 1997 y 715 de2001); desarrollo agropecuario (Leyes 101 de 1993, 607 de 2000 y 715 de 2001); medio ambiente(Leyes 99 de 1993 y 715 de 2001); servicios públicos (Leyes 142 de 1994 y 715 de 2001); vivienda(Leyes 3 de 1991, 400 de 1997, 38 de 1997, 546 de 1999, 708 de 2001 y 715 de 2001).

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Para el año 2000, los gastos de la naciónsuperaban los ingresos corrientes, siendoéstos muy bajos porque el esfuerzotributario es muy débil. Uno de losfactores incidentes en la debilidadtributaria es la evasión comoconsecuencia de que una gran parte dela actividad económica que está porfuera del marco legal (economíainformal, narcotráfico y contrabando),escapando a la esfera de laadministración tributaria (GIRALDO,1999: 1). Así, en este marco de análisis,el servicio educativo en Colombiadurante el período comprendido entre1993 y 2002 representó una década“perdida” en términos de la capacidadde la población de acceder aconocimientos. El logro educativo de lapoblación experimentó un deterioro quese explica por las caídas en la coberturade primaria –con mayor fuerza en losprimeros años–. Para el caso de Caldasfue del orden de 0.5%. Los análisismuestran ∗∗ Deporte y recreación(Leyes 181 de 1995 y 715 de 2001),cultura (Leyes 397 de 1997 y 715 de2001); desarrollo agropecuario (Leyes101 de 1993, 607 de 2000 y 715 de 2001);medio ambiente (Leyes 99 de 1993 y715 de 2001); mobiliarios, concursos yevaluación de maestros y delfuncionamiento en general del servicio.De otra parte, los Proyectos EducativosInstitucionales deben ser un derroteropropio que con autonomía se fijen losestablecimientos educativos. Es unamirada que supera el centralismobenefactor y fortalece la autonomíalocal. (MALDONADO, 1997: 156).

El Informe Regional de DesarrolloHumano 2004, analiza el estado de laeducación en el departamento de Caldassobre componentes departamentales ymunicipales de logro educativo (IEL) ylongevidad (IL). Como resultado delestudio, se determinan los siguientesmunicipios de Caldas, considerados demáxima prioridad por sus nivelesinferiores a los correspondientes de lospromedios regionales en los índices delogro educativo y PIB per cápita y, porel otro, su deterioro en el índice delongevidad: Filadelfia tiene un logroeducativo de muy bajo nivel por lareducida cobertura en secundaria. LaDorada, por la caída en la cobertura enprimaria (único municipio no cafetero)tiene el menor Fuente: IRD EjeCafetero, PNUD – CRECE, 2004nivel en desarrollo humano entre todoslos municipios de la región y Neira yPensilvania tienen niveles muy bajos delongevidad. Riosucio sobresale por unastasas muy altas de mortalidad. Salaminatiene una baja magnitud de logroeducativo debido a una reducidacobertura en los niveles secundario ysuperior. Samaná tiene altos niveles deactividad económica pero cuenta conproblemas en los tres componentes delíndice de desarrollo humano. Tiene unnivel muy bajo de alfabetismo unacobertura mínima en educación superiory en nivel secundario. En este análisis,los efectos de la corrupción en Caldas(otra variable interviniente), refleja elestado deficitario en que se encuentranChinchiná y Salamina y en situacióncrítica Villamaría y Palestina. Es un

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MUNICIPIO 1993 1997 2000ANSERMA 98,3 99,0 98,6AGUADAS 60,6 52.9 47.9ARANZAZU 94,7 87,5 92,7BELALCAZAR 94,5 104,2 102,2CHINCHINA 100,8 96,4 88,8LA DORADA 106,1 100,6 96.3LA MERCED 82,2 70,4 66,3MARMATO 107,7 98,4 104,1MARQUETALIA 124,2 108,2 110,5MANIZALES 114,7 109,7 108,1MARULANDA 89,8 95,6 91,5MANZANARES 71,7 67,6 63,1PENSILVANIA 113,7 129,0 123,4PALESTINA 115,3 80,9 102,0RIOSUCIO 115,4 113,9 111,1RISARALDA 101,1 103,7 93,3SALAMINA 96,7 103,5 86,0SUPIA 118,8 120,0 122,2FILADELFIA 96,6 98,7 93,1VICTORIA 107,0 111,8 117,2VITERBO 101,6 94,1 94,1VILLAMARÍA 113,2 108,3 98,8SAMANÁ 90,2 103,7 73,4PACORA 103,7 105,3 106,6

Cuadro 5. Cobertura básica primaria por municipio en el Departamento de Caldas 1993– 2000 (cobertura bruta en primaria %)

Fuente: IRD Eje Cafetero, PNUD – CRECE, 2004

diagnóstico que evidencia la mala gestiónpública. Es fundamental, obligar bajoestricta vigilancia a las administracionesa cumplir las normas de ajuste fiscal queestán vigentes pero descuidadas y enalgunos casos desafiadas. El exceso deburocracia que es el lastre que impideavanzar y progresar, debe ser eliminadoen educación, salud y obras. (La Patria.Editorial, 2003: 4ª).

Entre los años de 1993/2002, Caldas yManizales realizaron esfuerzos muyimportantes por la educación. Secrearon más de 15 mil cupos; laasistencia escolar aumentó en todos losniveles; la formación de los docentesmejoró así como la escolaridad de loscaldenses que alcanzó 6,9 años en 2001,promedio levemente inferior al del restodel país. Además, se generaron alianzas

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de distintos gremios y sectores paracrear proyectos educativos innovadoresque han favorecido la pertinenciaeducativa y la equidad. Sin embargo,estos esfuerzos no han tenido impactosuficiente, pues la situación de laeducación no mejoró sustancialmenteen los últimos diez años y, en algunoscasos empeoró. (PREAL, 2002). Enesta misma línea de análisis del sectorsocial, la salud vive una profundaproblemática en su red hospitalaria nosolo en el departamento de Caldas sinoen el país en general. Las evaluacioneshan arrojado que el exceso de plantasde personal en estas entidades y unosservicios con ingresos que no cubríanlos gastos fijos (altos pasivos del pagolaboral, deudas de operación corrientey otros acreedores) obliga el procesode ajuste que aplica el gobierno nacionaly su Ministerio de Protección Socialcuya política se sustenta en unoscriterios de redistribución de recursosmuy limitada (Ley 715 de 2001). Eneste transcurrir de implementación dela descentralización siguen latentes losproblemas sociales en el entorno. Así,en el departamento los índices dedesnutrición son altos, sobre todo enniños menores de cinco años, grupo enel que se alcanza el 16,50% depequeños mal alimentados. Se presutaque el porcentaje en la región, al igualque en el año 2000, es superior alnacional, del cual todavía no hay un

consolidado en la actualidad. Es unproblema asociado a la inseguridad, lacrisis económica y de violencia. En estesentido el desplazamiento forzado porel conflicto armado en la regióncafetera, ha involucrado a más de 270mil personas (7% de la población total)entre 1995 y 2003, según los registrosde la Red de Solidaridad Social. Losdepartamentos de Tolima y Caldas8 semuestran como los mayores expulsoresde la región. (TORO, 2004: 16)

Comparativo del total deingresos e inversión socialde los municipios de Caldas1988-2000

En esta dimensión se ha construido uncomparativo del total de los ingresos delos municipios de Caldas: transferenciasde la nación, recursos propios einversión social. Dada la preponderanciade la calificación de máxima prioridadque determina el Informe Regional deDesarrollo Humano en el Eje Cafetero,2004 y, por razones de espacio en elpresente Informe de avance, se haconsideradopertinente seleccionar de este modelodos municipios, Filadelfia y LaDorada***como muestra representativadel estudio realizado en la totalidad delas localidades de Caldas. Son municipiosubicados en zona de conflicto, bienguerrilla o paramilitarismo. El conjunto

8 Samaná, Pensilvania y Riosucio, municipios expulsores y Samaná, Manizales y Marquetalia sonreceptores.*** Para la calificación de los municipios en el Informe Regional de Desarrollo Humano, se aplico elíndice de logro educativo, PIB y deterioro en el índice de longevidad. Los municipios son: Filadelfia,La Dorada, Marulanda, Neira, Pensilvania, Riosucio, Risaralda, Salamina y Samaná

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de descentralizador en Colombia. Laszonas del oriente, norte y occidente decaldas son víctimas de ladesestabilización institucional.

Al observar los resultados de laejecución de presupuesto años 1998/200se puede inferir que en la gran mayoría

de los 27 municipios del departamentode Caldas, el comportamientopresupuestal tiene las siguientescaracterísticas:

· Los ingresos propios tienden apresentar porcentajes constantes paracada año. Los expertos han explicadoeste comportamiento por la débil gestión

Cuadro 6. Total ingresos, inversión social, transferencias de la nación y del departamentoe ingresos propios del Municipio de Filadelfia, Caldas 1998 – 2000

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500000

1000000

1500000

2000000

2500000

3000000

$

1988 1991 1994 1997 2000

AÑOS

FILADELFIA

TOTAL INGRESOS

TOTAL INVERSION SOCIAL

Fuente: Centro de Investigaciones Sociojurídicas – CIS. Universidad de Caldas

0%

20%

40%

60%

80%

100%

%

1988 1991 1994 1997 2000

AÑOS

INGRESOS DEL MUNICIPIO

TRANSFERENCIAS DEL DEPTO

TRANSFERENCIAS DE LA

NACION

INGRESOS PROPIOS

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de los alcaldes y la ausencia de criteriosde eficacia y eficiencia en lasadministraciones municipales. Sumadoa los bajos desarrollos económicos delas localidades.

Las transferencias de la nación constituyenel máximo porcentaje de participación enlos ingresos de los entes territoriales; apartir del año 1992 (descentralización) hanido creciendo, lo que se ha convertido enun rubro fundamental para el sostenimientode cada municipio.

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2000000

4000000

6000000

8000000

10000000

12000000

$

1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000

AÑOS

LA DORADA

TOTAL INGRESOS

TOTAL INVERSION

Cuadro 7

0%

20%

40%

60%

80%

100%

%

1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000

AÑOS

INGRESOS DEL MUNICIPIO

TRANSFERENCIAS DEL DEPTO

TRANSFERENCIAS DE LA NACION

INGRESOS PROPIOS

Fuente: Centro de Investigaciones Sociojurídicas – CIS. Universidad de Caldas

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• Las transferencias deldepartamento son muy bajas y noexiste constancia de ellas para cadaaño, lo que las hace muy pocorepresentativas.• Los gastos de funcionamiento

(gastos de personal,administrativos), de los municipioshan tenido un comportamiento alto.Las nóminas paralelas son unaconstante.

• La Inversión Social aparece enascenso creciente por lastransferencias de la nación en lossectores de educación y salud.

La descentralización fiscaly la democratización de lavida local de los municipiosde Caldas

Es indiscutible que la descentralizaciónfiscal determina la autonomía local y lademocratización en los municipios y/oentes territoriales. En este contexto delanálisis es necesario comprender asímismo, las relaciones de poder y suvinculación con el desarrollo social yeconómico de una comunidad. Se puedeafirmar que la disponibilidad deexistentes entre el Estado y la sociedadson efecto, como se ha demostrado enlos múltiples estudios socioeconómicos,que Colombia sigue en una guerra congente cada vez más involucrada yafectada, una nación más polarizadasocial y políticamente por el conflicto

mismo y por las alternativas parasolucionarlo. El narcotráfico alimentandocircuitos de la economía formal, la luchapor el poder, incluyendo democratizaciónde la vida local tiene obstáculosestructurales de orden fiscal,administrativo y político que impidenaumentar la eficiencia del gasto social,mejorar la focalización de recursos parala población más vulnerable y laconsolidación del sistema social comola ampliación de cobertura con calidaden educación y salud (nutrición),desarrollo rural y desarrollo económico.

La estructura de poder en eldepartamento de Caldas hace parte delesquema bipartidista nacional, en la cualla organización política de la sociedadno ha contado mayormente. Los partidostradicionales siguen con el control delrégimen político en la región caldense ymuy levemente se han posicionadomovimientos independientes en ladirección del poder local. Igual suparticipación en las corporacionespúblicas, asamblea y concejo. Losdesequilibrios en el desarrollo físico ysocial, la carencia de recursoseconómicos y presupuestales haimpedido la realización de obras vitalespara la zona impactando en la ausenciade compromiso de la comunidad,debilitando el libre juego de lasorganizaciones democráticas con laconsiguiente permanencia de ladepartamento.

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La participación ciudadana en laprimera elección popular de alcaldesindica la motivación y compromiso enel desarrollo descentralizador. El registroes de un 66%, superando el rangotradicional de abstención tradicional enla historia política del país. El nuevomodelo institucional no ha logrado

despertar la confianza de la sociedad.Y, se explica por la ausencia deestructura de poder público, laimprovisación de política en losprogramas gubernamentales, lacorrupción y la generalización de laviolencia en sus diferentes modalidades.

Igual que en el país, la ciudadaníaresponde a la nueva expectativa dedesarrollo democrático. Sin embargo, sepuede deducir (cuadros 8 y 9) que laabstención continúa latente en losperíodos siguientes a la primera elecciónde alcaldes9. Se ha acentuado la crisis

Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil. Los datos se basan en 993 municipiospara los cuales se dispuso de información de todas las elecciones de alcaldes.

Cuadro 8. Votación por alcaldes en Colombia 1988-2000

VotaciónAlcalde

CensoElectoral

Abstención Participación

1988 7,122,457 10,689,000 33.4% 66.6%1990 7,717,633 13,428,836 42.5% 57.5%1992 6,509,530 14,946,226 56.4% 43.6%1994 7,717,045 17,128,559 54.9% 45.1%1997 7,717,045 18,992,411 52.1% 47.9%2000 10,971,794 22,546,648 51.3% 48.7%

TOTAL 49,128,698 97,731,680 49.7% 50.3%

Cuadro 9. Tasa de participación en la elección de alcaldes Departamento de Caldas - 1988-2000

1988 1990 1992 1994 1997 2000 TOTALCALDAS 70,40% 65,20% 43,50% 47,62% 47,62% 52,89% 54.4%

Fuente: DNP

de gobernabilidad y legitimidad en eldepartamento y en el país. Escepticismoque va de la mano con la gestión local.La inversión social y obras públicasdespierta en la comunidad identidad ylealtad a la dirigencia. Pero, los ajustesadministrativos han limitado la inversión

9 Es de anotar, que este comportamiento ha permeado los países desarrollados en el mundo. Esentonces, que el análisis de la respuesta de la gente hacia lo político y público debe ser mayormenteprofundizado.

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y desarrollo integral de los municipios.Se afirma en este sentido, que elresultado de la ley 617 de 2000 supeditóla inversión social por el pago onerosoque han representado lasindemnizaciones a funcionarios salientes(ARIAS, 2002).

En Caldas, el 70.40% de participacióncomo se ha planteado, indica laesperanza y el convencimiento de laciudadanía por la descentralizaciónmunicipal a través de un mecanismofundamental como es la elección popularde alcaldes. Frente al país, Caldassupero su expectativa en estaselecciones. Para el año 2000, eldecrecimiento participativo es de un54.4%. En el Foro El Espíritu de laConstitución Política de Colombia.Quince Años después (2006), se afirmaque la “Constitución se ha cambiado apedazos. La Carta Política de 1991 seha venido rebanando como si fuera unsalchichón o como un queso pues en elCongreso han aprobado 22 actoslegislativos de importancia muy desigualdonde sobresale la reelección y unasreformitas que demuestran la ausenciade una Política Pública en materia deReforma Institucional. Los cambios hansido coyunturales, sin visión, sin modelode Estado. En los últimos 15 años elCongreso se ha quedado corto, no harespondido”. (CASTRO: 2006).

CONCLUSIÓN

Los entes territoriales durante el período

1988 – 2000 no avanzaron en suconstrucción autonómica y sus recursospropios fueron mínimos por efecto de laausencia de esfuerzo fiscal y la variableinterviniente de “economía subterránea”.La nación continúa con una políticacentralizadora en el manejo delpresupuesto local en temas esencialescomo educación y salud (con déficit altoen la prestación del servicio y enfuncionamiento). Se ha dado unesquema de desconcentración defunciones vs. descentralización yautonomía en los municipios del país. Laplanificación en la orientación deldesarrollo físico y social no se aplica yse continúa con la improvisación y laineficiencia en componentesadministrativos sustanciales en lo social.Sobrevive la concentración de poder yel maniqueísmo político que haceimposible el desarrollo democrático. Eltrabajo intersectorial e interinstitucionalno opera pese a los esfuerzos e intentosen fortalecer dichas relaciones y elconflicto político - social no se superahasta tanto no se realicen reformasestructurales en el ordenamientoterritorial de Colombia. “Ladescentralización ha producidodesencanto porque no se ha logradosolucionar la problemática territorial ysocial de los municipios y losdepartamentos. No hay democracialocal en el país y no tenemos Estadosocial y menos democrático. El poderse originaba en el pueblo y ahora seorigina en los escritorios y despachos delo público” (CASTRO, 2006).

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